Noul Cod civil Comentarii, Coment arii, doctrină şi jurisprudenţă
I
Noul Cod civil Comentarii, Coment arii, doctrină şi jurisprudenţă
I
CUPRINS
Noul Cod civil Comentarii, Coment arii, doctrină şi jurisprudenţă
Vol. I. Art. 1-952 Titlul preliminar. Despre legea civil ă Cartea I. Despre persoane Cartea a II-a. Despre familie Cartea a III-a. Despre bunuri
III
CUPRINS
COLECTIVUL DE AUTORI conf. univ. univ. dr. dr. la Facultatea Facultatea de Drept Drept a Universităţii Carmen Tamara Ungureanu – conf. „Alexandru Ioan Cuza” din Iași, avocat în Baroul Iași Mădălina Afră Afrăsinie – judecător la Tribunalul Bucureș Dana Margareta Cigan – judecător, președintele Curţii de Apel Oradea Marius Ef Efimie – avocat în Baroul Bucure ș
univ. dr. dr. la Facultatea Facultatea de Drept Drept a Universităţii Lucia Irinescu – lector univ. „Alexandru Ioan Cuza” din Iași, avocat în Baroul Iași Mihaela Pă Păpureanu – procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Jusţie
conf. univ. univ. dr. dr. la Facultatea Facultatea de Drept Drept „Simion Bărnuţiu” din Eugenia Florescu – conf. Sibiu Andreea Corina Târș Târ șia – asist. univ. dr. la Facultatea de Drept „Simion B ărnuţiu”
din Sibiu, avocat în Baroul Sibiu Corina Voicu – judecător la Curtea de Apel Piteș Gabriela Crist Cristna Frenţ Frenţiu – judecător dr., vicepreședintele Tribunalului Bistriţa-Năsăud Florina Morozan – lector univ. dr. la Facultatea de Drept a Universităţii din
Oradea, avocat în Baroul Bihor Mirela Steluţ Steluţa Croitoru – judecător la Curtea de Apel Bucureș Ioan Popa – conf. univ. dr. la Facultatea de Drept a Universităţii „George Bariţiu” din Brașov, notar public Loreley Mirea – judecător la Tribunalul Bihor Ovidiu Podaru – lector univ. dr. la Facultatea de Drept a Universităţii „Babeș-Bolyai” din Cluj-Napoca, avocat în Baroul Cluj Daniel Marius Cosma – judecător dr. la Curtea de Apel Brașov, lector univ. la Facultatea de Drept a Universităţii „Transilvania”, la Facultatea de Drept a Universităţii „George Bariţiu” din Brașov Eugen Roș Roșioru – judecător dr. la Tribunalul Satu Mare
IV
Moto: „O legiuire bună nu poate s ă fi e inventat ă , nu poate să fi e creaţ ia ia genial ă a unui jurist care are ambi ţ i a originalit ăţ ii peste noapte. O lege bun ă , și mai ales când este vorba ţia ăţ ii de un Cod civil, trebuie s ă rezume o experien ţă cel puţ in in secular ă , dacă nu se poate secular ă , măcar de câteva decenii (…), dar cel pu ţ in in câteva decenii de experimentare a unei soluţ ii ii sunt necesare pentru ca acea solu ţ ie ie să î și dovedească viabilitatea”.
Valeriu Stoica*)
Notă asupra ediţiei La scurt tmp după intrarea în vigoare a Codului civil, Editura Hamangiu vă propune un prim comentariu al noului Cod, realizat în stlul deja consacrat al Codului Hamangiu, adică o analiză care se bazează în primul rând pe ideile şi soluţiile dezvoltate în tmp de doctrină şi jurisprudenţă. Nu am dorit un comentariu „de la zero” al noii reglementări, având în vedere strânsa conexiune pe care acest Cod o are cu tot ceea ce este deja dobândit în cercetarea şi practca juridică de până acum. De fapt, un prim obiectv al acestei lucrări este chiar acela de „a reface” legăturile dintre textele noului Cod civil şi ceea ce s-a scris înainte în materiile care alcătuiesc aria lui de reglementare, precum şi legăturile dintre noul Cod şi celelalte acte normatve incidente. De aceea, sub fiecare artcol al Codului veţi regăsi mai întâi ample trimiteri la legislaţ ia ia incident ă: sunt redate in extenso textele corespondente corespondente din vechiul Cod civil, din Codul comercial, Codul familiei, Decretul nr. 167/1958 şi celelalte acte normatve anterioare al căror conţinut a fost absorbit, cu sau f ără modificări, în noul Cod civil. Sunt redate, de asemenea, şi dispoziţiile incidente din legea de punere în aplicare şi sunt indicate, prin note de trimitere, conexiunile cu alte artcole din Cod sau din alte acte normatve în legătură cu textul analizat. Apoi, autorii lucrării au identficat şi sistematzat, tot la nivel de artcol, sub o denumire generică – comentarii şi doctrină, cele mai relevante idei şi soluţii care s-au exprimat în decursul tmpului în legătură cu textul analizat şi care î şi păstrează, desigur, actualitatea şi în lumina noului Cod. În completare, mai ales în cazul insttuţiilor noi, pentru care nu există încă doctrină şi nici jurisprudenţă naţională, precum şi în cazul acelor insttuţii schimbate mult faţă de vechea reglementare, reglementare, autorii lucrării ne oferă propriile lor comentarii, prin care identfică şi explică posibilele implicaţii şi probleme pe care le-ar putea pune în prac tcă noile reglementări. Din această „împletre” a rezultat o analiză coerentă şi unitară a fiecărui artcol din Cod, care creionează succint câmpul lui de aplicare.
Prof. univ. dr. Valeriu Stoica, Dobândirea bunurilor mobile prin posesia de bun ă-credinţă, prelegere susţinută în cadrul conferinţei Intrarea în vigoare a noului Cod civil , Bucureşt, 30 iunie 2011.
*)
V
De cele mai multe ori, analiza connuă cu o secţiune de extrase din jurisprudenţă. Bineînţeles, nu s-a conturat încă o praccă judiciară în aplicarea noului Cod, deşi în materia familiei, spre exemplu, există deja hotărâri, unele dintre ele prezentate şi în această carte. Însă, multe soluţii din jurisprudenţa anterioară î şi păstrează valabilitatea şi în contextul noii reglementări, de aceea au fost incluse aici. Sunt prezentate în special hotărâri CEDO, CJUE, decizii ale Curţii Constuţionale şi ale instanţei supreme, date în recursurile în interesul legii, dar şi multe soluţii ale instanţelor judecătoreş, care completează, punctează sau nuanţează opiniile şi comentariile exprimate de autori. Mai trebuie precizat că acest comentariu nu este şi nici nu-şi propune să fie o lucrare de doctrină. Analiza teorecă a instuţiilor noului Cod civil va face obiect de studiu pentru multe cursuri universitare, monografii şi tratate şinţifice, dintre care unele s-au publicat deja sau se vor publica în perioada urm ătoare. Aşa cum am spus, primul nostru obiecv a fost refacerea conexiunilor dintre textele noului Cod civil şi sursele lor – legislave, doctrinare şi jurisprudenţiale. Plecând de aici, obiecvul principal al cărţii este acela de a oferi jurişlor un ghid, pe care l-am dorit sintec şi explicit, care trasează „vectori” şi idenfică soluţii pentru acvitatea praccă. Lucrarea este realizată de o echipă formată din praccieni ai dreptului, în care sunt prezente aproape toate profesiile juridice: judecători, avocaţi, procurori şi notari publici, unii dintre ei fiind şi cadre universitare la facultăţile de drept. Nu avem nici pe departe pretenţia de a fi realizat o lucrare exhausvă. Mai mult, este probabil ca, în ciuda tuturor m ăsurilor de precauţie luate şi a verificărilor f ăcute de noi, în anumite locuri să mai existe şi unele erori, omisiuni sau imprecizii. Ele vor fi scuzate, sperăm, având în vedere amploarea acestui demers, realizat, totuşi, într-un mp scurt. Îi rugăm pe citori să ne sesizeze eventualele erori şi le mulţumim pentru aceasta, ca să le putem îndrepta la ediţiile următoare. Iniţial, aveam intenţia de a publica un singur volum, însă dimensiunea finală a cărţii ne-a determinat în cele din urmă să o împărţim în trei volume, care urmează succesiunea materiilor din Cod: vol. I – art. 1-952, adic ă tlul preliminar, materia persoanelor, familia şi bunurile; vol. II – art. 953-1649, mo ştenirile şi partea generală a obligaţiilor, iar vol. III – art. 1650-2664, contractele, garanţiile, prescripţia exncvă şi dispoziţiile de drept internaţional privat. Tuturor autorilor acestei lucrări le mulţumesc, pentru efortul depus şi pentru curajul de a-şi expune argumentat opiniile în legătură cu multe probleme sensibile, ce vor suscita dezbateri ample printre juriş. Le mulţumesc, de asemenea, şi colegilor mei din redacţia Editurii Hamangiu şi tuturor celor care au f ăcut ca această carte să ajungă la dumneavoastră. Bucureş, 20 mare 2012 VI
Dorel Pădurariu, Directorul Editurii Hamangiu
STRUCTURA CĂRȚII
Artcolul din noul Cod civil
CARTEA III. DESPRE BUNURI
Art. 928
Art. 928. Uzucapiunea şi dobândirea fructelor. În condiţiile prezentului capitol, poArtcolul corespondent din legea de punere în aplicare Artcolul din vechiul Cod civil sau alt act normatv anterior Trimiteri la artcolele din legislaţia incidentă
Comentarii ale autorului şi extrase din doctrină
Extrase din jurisprudenţă
sesorul poate dobândi proprietatea asupra bunului posedat sau, după caz, asupra fructelor produse de acesta. Legea de aplicare: Art. 201. Prescripţiile începute şi neîmplinite la data intr ării în vigoare a Codului civil sunt şi rămân supuse dispoziţiilor legale care le-au ins tuit. Reglementarea anterioară: C. civ. 1864: „Art. 485. Posesorul nu câ şgă proprietatea fructelor decât când posedă cu bună-credin ţă; la cazul contrariu, el este dator de a înapoia productele, împreun ă cu lucrul, proprietarului care-l revendic ă (C. civ. 486, 487, 494, 522, 523, 525, 994 şi urm., 1090, 1846 şi urm., 1898, 1909)”. Legislaţie conexă: ► art. 930, art. 931, art. 939, art. 940, art. 548, art. 550 NCC; ► art. 549, art. 2258 (fost
art. 2219) C. civ. fr.
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Între efectele posesiei în genere și efectele uzucapiunii în special exist ă un raport de la general la parcular, considerând că efectul esenţial al uzucapiunii îl cons tuie dobândirea dreptului de proprietate (sau a altui drept real principal, dup ă caz). Referitor la aspectele colaterale
ale acesteia (dobândirea dreptului de proprietate asupra fructelor bunului fru gifer, problema sarcinilor constuite în favoarea terţilor, corelaţia dintre uzucapiune și comunitatea de bunuri a soţilor), acestea constuie, în principiu, simple consecin ţe ale retroacvităţii mecanismului de prescripţie achizivă (E. Roșioru, op. cit., nr. 125, p. 397) . [...]
JURISPRUDENŢĂ 1. Existenţa unui termen de prescripţie de 12 ani în cazul ac ţiunilor în revendicarea terenurilor urmăreşte un scop legim de interes general, fiind jusficată pentru asigurarea securităţii juridice, protejarea potenţialilor pârâţi de pretenţiile prescrise care ar putea fi dificil de contracarat şi prevenirea nedreptăţii care ar putea apărea dacă se solicită instanţelor să hotărască cu privire la evenimente care au avut loc în trecutul îndepărtat pe baza probelor care ar fi putut să devină nesigure şi incomplete din cauza trecerii mpului. Un mare număr de state membre dispune de o anumită formă de mecanism pentru transferarea tlului în conformitate cu principiile similare prescripţiei achizive din sistemele de common law şi un ast el de transfer este realizat f ără plata unei despăgubiri proprietarului iniţial. Există un interes general atât în ceea ce priveşte însuşi termenul de prescripţie, cât şi în ceea ce priveşte anularea tlului la împlinirea termenului şi recunoaşterea dreptului de proprietate în favoarea posesorului. Ingerinţa în bunurile proprietarului constuie o reglementare a folosinţei bunurilor, şi nu o lipsire de bunuri, jurisprudenţa privind despăgubirea pentru lipsirea de bunuri nu este direct aplicabilă, iar, dacă s-ar impune o despăgubire pentru situaţia determinată de partea care nu a reuşit să respecte un termen de prescripţie, s-ar ajunge la o contradicţie cu însuşi conceptul de termen de prescripţie, al cărui scop este de a încuraja securitatea juridică prin împiedicarea unei părţi de a promova o acţiune după o anumită dată. Împrejurarea că posesorul dobândeşte în proprietate imobilul de valoare considerabilă nu este de natură s ă rupă justul echilibru între cerinţele de interes general şi interesul indivizilor în cauză [C.E.D.O., J.A. Pye (Oxford) Ltd. c. Regatului Unit, 30 august 2007]. Notă. În data de 15 noiembrie 2005, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, analizând o plângere formulată de companiile J.A. Pye (Oxford) Ltd. şi J.A. Pye (Oxford) Land Ltd. împotriva Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord [Hotărârea din 15 noiembrie 2005, cauza J.A. Pye (Oxford) Ltd. c. Regatului Unit (rezumat), în C.J. nr. 1/2006, p. 45-46], a decis, cu patru voturi contra trei, că legislaţia britanică referitoare la prescripţia achizivă încalcă art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia europeană a drepturilor omului. Hotărârea Camerei din 15 noiembrie 2005 a fost atacată cu recurs de Guvernul Regatului Unit, iar prin Hotărârea din 30 august 2007, adoptată de Marea Cameră cu o majoritate de zece voturi la şapte, s-a admis recursul şi s-a stabilit că în cauză nu a existat o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia europeană a drepturilor omului (I. Ninu, Uzucapiunea şi accesiunea imobiliar ă. Pract că judiciar ă , Ed. Hamangiu, Bucureşt , 2009, p. 246). [...]
1316
EUGEN ROŞIORU
VII
VIII
CUPRINS
CUPRINS
Titlul preliminar. Despre legea civilă __________________________________________1 Capitolul I. Dispoziţii generale ______________________________________________1
Capitolul II. Aplicarea legii civile ___________________________________________16 Capitolul III. Interpretarea şi efectele legii civile _______________________________21 Capitolul IV. Publicitatea drepturilor, a actelor şi a faptelor juridice _______________43 CARTEA I. DESPRE PERSOANE Titlul I. Dispoziţii generale _________________________________________________49 Titlul II. Persoana fizică ___________________________________________________67 Capitolul I. Capacitatea civilă a persoanei fizice _______________________________67 Secţiunea 1. Capacitatea de folosinţă _____________________________________67 Secţiunea a 2-a. Capacitatea de exerciţiu __________________________________74 Secţiunea a 3-a. Declararea judecătorească a morţii _________________________85 Capitolul II. Respectul datorat fiinţei umane şi drepturilor ei inerente _____________93 Secţiunea 1. Dispoziţii comune __________________________________________93 Secţiunea a 2-a. Drepturile la viaţă, la sănătate şi la integritate ale
persoanei fizice ______________________________________________________97 Secţiunea a 3-a. Respectul vieţii private şi al demnităţii persoanei umane _______107 Secţiunea a 4-a. Respectul datorat persoanei şi după decesul său ______________121 Capitolul III. Idenficarea persoanei fizice __________________________________125 Secţiunea 1. Numele _________________________________________________125 Secţiunea a 2-a. Domiciliul şi reşedinţa ___________________________________132 Secţiunea a 3-a. Actele de stare civilă ____________________________________141 Titlul III. Ocrotrea persoanei fizice _________________________________________150 Capitolul I. Dispoziţii generale ____________________________________________150 Capitolul II. Tutela minorului _____________________________________________155 Secţiunea 1. Deschiderea tutelei ________________________________________155 Secţiunea a 2-a. Tutorele ______________________________________________157 Secţiunea a 3-a. Consiliul de familie _____________________________________166 Secţiunea a 4-a. Exercitarea tutelei ______________________________________170 §1. Dispoziţii generale ______________________________________________170 §2. Exercitarea tutelei cu privire la persoana minorului ____________________171 §3. Exercitarea tutelei cu privire la bunurile minorului _____________________173 Secţiunea a 5-a. Controlul exercitării tutelei _______________________________182 Secţiunea a 6-a. Încetarea tutelei _______________________________________184 Capitolul III. Ocrorea interzisului judecătoresc ______________________________188 Capitolul IV. Curatela ___________________________________________________202 IX
CUPRINS
Titlul IV. Persoana juridică ________________________________________________208 Capitolul I. Dispoziţii generale ____________________________________________208 Capitolul II. Înfiinţarea persoanei juridice ___________________________________225 Secţiunea 1. Dispoziţii comune _________________________________________225 Secţiunea a 2-a. Nulitatea persoanei juridice ______________________________228 Secţiunea a 3-a. Înregistrarea persoanei juridice ___________________________235 Capitolul III. Capacitatea civilă a persoanei juridice ___________________________238 Secţiunea 1. Capacitatea de folosinţă a persoanei juridice ____________________238 Secţiunea a 2-a. Capacitatea de exerciţiu şi funcţionarea persoanei juridice ______243 §1. Capacitatea de exerciţiu __________________________________________243 §2. Funcţionarea persoanei juridice ____________________________________247 §3. Dispoziţii speciale _______________________________________________263 Capitolul IV. Idenficarea persoanei juridice_________________________________267
Capitolul V. Reorganizarea persoanei juridice ________________________________275 Capitolul VI. Încetarea persoanei juridice ___________________________________294 Secţiunea 1. Dispoziţii generale _________________________________________294 Secţiunea a 2-a. Dizolvarea persoanei juridice _____________________________294 Secţiunea a 3-a. Dispoziţii speciale ______________________________________303 Titlul V. Apărarea drepturilor nepatrimoniale ________________________________307 CARTEA A II-A. DESPRE FAMILIE Titlul I. Dispoziţii generale ________________________________________________331 Titlul II. Căsătoria _______________________________________________________347
Capitolul I. Logodna ____________________________________________________347 Capitolul II. Încheierea căsătoriei _________________________________________353 Secţiunea 1. Condiţiile de fond pentru încheierea c ăsătoriei __________________353 Secţiunea a 2-a. Formalităţile pentru încheierea căsătoriei ___________________371 Capitolul III. Formalităţi ulterioare încheierii căsătoriei ________________________387 Capitolul IV. Nulitatea căsătoriei __________________________________________389 Secţiunea 1. Nulitatea absolută a căsătoriei _______________________________389 Secţiunea a 2-a. Nulitatea relavă a căsătoriei _____________________________398 Secţiunea a 3-a. Efectele nulităţii căsătoriei _______________________________404 Capitolul V. Drepturile şi îndatoririle personale ale so ţilor ______________________411 Capitolul VI. Drepturile şi obligaţiile patrimoniale ale soţilor ____________________419 Secţiunea 1. Dispoziţii comune _________________________________________419 §1. Despre regimul matrimonial în general ______________________________419 §2. Locuinţa familiei ________________________________________________433 §3. Cheltuielile căsătoriei ____________________________________________443 §4. Alegerea regimului matrimonial ____________________________________445 Secţiunea a 2-a. Regimul comunităţii legale _______________________________466 Secţiunea a 3-a. Regimul separaţiei de bunuri _____________________________495 Secţiunea a 4-a. Regimul comunităţii convenţionale ________________________500 Secţiunea a 5-a. Modificarea regimului matrimonial ________________________503 §1. Modificarea convenţională ________________________________________503 X
CUPRINS
§2. Modificarea judiciară ____________________________________________505 Capitolul VII. Desfacerea căsătoriei ________________________________________507 Secţiunea 1. Cazurile de divor ţ _________________________________________507 §1. Dispoziţii generale ______________________________________________507 §2. Divorţul prin acordul so ţilor pe cale judiciară _________________________513 §3. Divorţul prin acordul so ţilor pe cale administravă sau prin procedur ă notarială ________________________________________________520 §4. Divorţul din culpă _______________________________________________530 §5. Divorţul din cauza stării sănătăţii unui soţ ____________________________548 Secţiunea a 2-a. Efectele divorţului ______________________________________549 §1. Data desfacerii căsătoriei _________________________________________549 §2. Efectele divorţului cu privire la raporturile nepatrimoniale dintre so ţi ______550 §3. Efectele divorţului cu privire la raporturile patrimoniale dintre so ţi ________557 I. Efecte cu privire la regimul matrimonial _____________________________557 II. Dreptul la despăgubiri ___________________________________________560 III. Obligaţia de întreţinere între foşi soţi _____________________________562 IV. Prestaţia compensatorie ________________________________________565 §4. Efectele divorţului cu privire la raporturile dintre p ărinţi şi copiii lor minori ________________________________________________________569 Titlul III. Rudenia _______________________________________________________598 Capitolul I. Dispoziţii generale ____________________________________________598 Capitolul II. Filiaţia _____________________________________________________601 Secţiunea 1. Stabilirea filiaţiei __________________________________________601 §1. Dispoziţii generale ______________________________________________601 §2. Prezumţia de paternitate _________________________________________608 §3. Recunoaşterea copilului __________________________________________610 §4. Acţiuni privind filiaţia ____________________________________________619 I. Contestarea filiaţiei _____________________________________________619 II. Acţiunea în stabilirea filiaţiei faţă de mamă __________________________621 III. Acţiunea în stabilirea paternităţii din afara căsătoriei __________________623 IV. Acţiuni privind filiaţia faţă de tatăl din căsătorie ______________________629 V. Dispoziţii comune privind ac ţiunile referitoare la filiaţie ________________638 Secţiunea a 2-a. Reproducerea umană asistată medical cu terţ donator _________642 Secţiunea a 3-a. Situaţia legală a copilului_________________________________647 Capitolul III. Adopţia ___________________________________________________651 Secţiunea 1. Dispoziţii generale _________________________________________651 Secţiunea a 2-a. Condiţiile de fond ale adopţiei ____________________________676 §1. Persoanele care pot fi adoptate ____________________________________676 §2. Persoanele care pot adopta _______________________________________679 §3. Consimţământul la adopţie _______________________________________687 Secţiunea a 3-a. Efectele adopţiei _______________________________________695 Secţiunea a 4-a. Încetarea adop ţiei ______________________________________704 Titlul IV. Autoritatea părintească ___________________________________________717 Capitolul I. Dispoziţii generale ____________________________________________717 Capitolul II. Drepturile şi îndatoririle părinteş ______________________________721 XI
CUPRINS
Secţiunea a 3-a. Limite judiciare ________________________________________910 Capitolul IV. Proprietatea comună _________________________________________912 Secţiunea 1. Dispoziţii generale _________________________________________912 Secţiunea a 2-a. Coproprietatea obişnuită ________________________________919 Secţiunea a 3-a. Coproprietatea forţată __________________________________938 §1. Dispoziţii comune _______________________________________________938 §2. Coproprietatea asupra p ărţilor comune din cl ădirile cu mai multe etaje sau apartamente ______________________________________________941 I. Părţile comune _________________________________________________941 II. Drepturile şi obligaţiile coproprietarilor _____________________________945 III. Asociaţia de proprietari _________________________________________951 §3. Coproprietatea asupra desp ărţiturilor comune ________________________952 Secţiunea a 4-a. Proprietatea comună în devălmăşie ________________________961 Secţiunea a 5-a. Partajul ______________________________________________965 Capitolul V. Proprietatea periodică ________________________________________987 Titlul III. Dezmembrămintele dreptului de proprietate privată ___________________995 Capitolul I. Superficia ___________________________________________________995 Capitolul II. Uzufructul _________________________________________________1012 Secţiunea 1. Dispoziţii generale ________________________________________1012 Secţiunea a 2-a. Drepturile şi obligaţiile uzufructuarului şi ale nudului proprietar __________________________________________________1020 §1. Drepturile uzufructuarului şi ale nudului proprietar ___________________1020 §2. Obligaţiile uzufructuarului şi ale nudului proprietar ___________________1034 §3. Dispoziţii speciale ______________________________________________1044 Secţiunea a 3-a. Sngerea uzufructului __________________________________1051 Capitolul III. Uzul şi abitaţia _____________________________________________1057 Capitolul IV. Servituţile ________________________________________________1063 Secţiunea 1. Dispoziţii generale ________________________________________1063 Secţiunea a 2-a. Drepturile şi obligaţiile proprietarilor ______________________1073 Secţiunea a 3-a. Sngerea servituţilor ___________________________________1077 Titlul IV. Fiducia _______________________________________________________1082 Titlul V. Administrarea bunurilor altuia _____________________________________1112 Capitolul I. Dispoziţii generale ___________________________________________1112 Capitolul II. Formele de administrare _____________________________________1121 Secţiunea 1. Administrarea simplă _____________________________________1121 Secţiunea a 2-a. Administrarea deplină __________________________________1128 Capitolul III. Regimul juridic al administrării ________________________________1131 Secţiunea 1. Obligaţiile administratorului faţă de beneficiar _________________1131 Secţiunea a 2-a. Obligaţiile administratorului şi ale beneficiarului în raporturile cu terţii__________________________________________________1144 Secţiunea a 3-a. Inventar, garanţii şi asigurare ____________________________1148 Secţiunea a 4-a. Administrarea colecvă şi delegarea ______________________1155 Secţiunea a 5-a. Plasamentele considerate sigure _________________________1160 Secţiunea a 6-a. Reparţia profiturilor şi a pierderilor ______________________1163 Secţiunea a 7-a. Darea de seamă anuală _________________________________1166 XIII
CUPRINS
Capitolul IV. Încetarea administrării ______________________________________1168 Secţiunea 1. Cauzele de încetare _______________________________________1168 Secţiunea a 2-a. Darea de seamă şi predarea bunurilor _____________________1171 Titlul VI. Proprietatea publică ____________________________________________1177 Capitolul I. Dispoziţii generale ___________________________________________1178 Capitolul II. Drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice ______________1197 Secţiunea 1. Dispoziţii generale ________________________________________1197 Secţiunea a 2-a. Dreptul de administrare ________________________________1200 Secţiunea a 3-a. Dreptul de concesiune _________________________________1206 Secţiunea a 4-a. Dreptul de folosinţă cu tlu gratuit________________________1209 Titlul VII. Cartea funciară ________________________________________________1211 Capitolul I. Dispoziţii generale ___________________________________________1211 Capitolul II. Înscrierea drepturilor tabulare_________________________________1228 Capitolul III. Notarea unor drepturi, fapte şi raporturi juridice _________________1258 Capitolul IV. Recficarea înscrierilor de carte funciară ________________________1267 Titlul VIII. Posesia ______________________________________________________1283 Capitolul I. Dispoziţii generale ___________________________________________1284 Capitolul II. Viciile posesiei _____________________________________________1304 Capitolul III. Efectele posesiei ___________________________________________1316 Secţiunea 1. Dispoziţii generale ________________________________________1316 Secţiunea a 2-a. Uzucapiunea imobiliară _________________________________1322 Secţiunea a 3-a. Dobândirea proprietăţii mobiliare prin posesia de bună-credinţă ___________________________________________________1343 Secţiunea a 4-a. Ocupaţiunea _________________________________________1360 Secţiunea a 5-a. Dobândirea fructelor prin posesia de bun ă-credinţă __________1372 Capitolul IV. Acţiunile posesorii __________________________________________1374 Bibliografie ___________________________________________________________1385 Index _______________________________________________________________1399
XIV
Copyright © 2012 Editura Hamangiu SRL Editură acreditată CNCS - Consiliul Naţional al Cercetării Știnţifice Toate drepturile rezervate Editurii Hamangiu Nicio parte din aceast ă lucrare nu poate fi copiată f ără acordul scris al Editurii Hamangiu
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României Noul Cod civil : comentarii, doctrină, jurisprudenţă / Mădălina Afrăsinie, Mona-Lisa Belu-Magdo, Alexandru Bleoancă, ... - Bucure șt : Editura Hamangiu, 2012 3 vol. ISBN 978-606-522-729-3 Vol. 1. - Bibliogr. - Index. - ISBN 978-606-522-730-9 I. Afrăsinie, Mădălina II. Belu-Magdo, Monna-Lisa III. Bleoancă, Alexandru 347(498)
II
Editura Hamangiu: Bucureșt, Str. Col. Popeia nr. 36, sector 5 O.P. 5, C.P. 91
Vânzări: 021.336.01.25 031.425.42.24 0788.673.209
Tel./Fax: 021.336.04.43 031.805.80.20 031.805.80.21
E-mail:
[email protected] [email protected]
CUPRINS
Capitolul III. Exercitarea autorităţii părinteş ________________________________742 Capitolul IV. Decăderea din exerciţiul drepturilor părinteş _____________________748 Titlul V. Obligaţia de întreţinere ___________________________________________755 Capitolul I. Dispoziţii generale ____________________________________________755 Capitolul II. Persoanele între care există obligaţia de întreţinere şi ordinea în care aceasta se datorează _____________________________________________758 Capitolul III. Condiţiile obligaţiei de întreţinere ______________________________765 Capitolul IV. Stabilirea şi executarea obligaţiei de întreţinere ___________________770 CARTEA A IIIA. DESPRE BUNURI Titlul I. Bunurile şi drepturile reale în general ________________________________785
Capitolul I. Despre bunuri în general _______________________________________785 Secţiunea 1. Despre disncţia bunurilor __________________________________785 Secţiunea a 2-a. Produsele bunurilor_____________________________________808 Capitolul II. Drepturile reale în general _____________________________________814 Titlul II. Proprietatea privată ______________________________________________823 Capitolul I. Dispoziţii generale ____________________________________________823 Secţiunea 1. Conţinutul, înnderea şi sngerea dreptului de proprietate privată ________________________________________823 Secţiunea a 2-a. Apărarea dreptului de proprietate privat ă ___________________847 Capitolul II. Accesiunea _________________________________________________857 Secţiunea 1. Dispoziţii generale _________________________________________857 Secţiunea a 2-a. Accesiunea imobiliară naturală ____________________________859 Secţiunea a 3-a. Accesiunea imobiliară arficială ___________________________866 §1. Dispoziţii comune _______________________________________________866 §2. Realizarea lucrării cu materialele altuia ______________________________870 §3. Realizarea unei lucrări autonome cu caracter durabil asupra imobilului altuia ___________________________________________________871 §4. Realizarea unei lucrări adăugate cu caracter durabil asupra imobilului altuia ___________________________________________________876 §5. Înţelesul unor termeni ___________________________________________879 §6. Dispoziţii speciale _______________________________________________880 Secţiunea a 4-a. Accesiunea mobiliară ___________________________________889 Capitolul III. Limitele juridice ale dreptului de proprietate privată ________________892 Secţiunea 1. Limite legale _____________________________________________892 §1. Dispoziţii comune _______________________________________________892 §2. Folosirea apelor ________________________________________________894 §3. Picătura streşinii ________________________________________________898 §4. Distanţa şi lucrările intermediare cerute pentru anumite construc ţii, lucrări şi plantaţii __________________________________________________898 §5. Vederea asupra proprietăţii vecinului _______________________________900 §6. Dreptul de trecere ______________________________________________902 §7. Alte limite legale ________________________________________________905 Secţiunea a 2-a. Limite convenţionale ____________________________________907 XII
ABREVIERI
ABREVIERI alin. art. B.C. BGB B.J. B.J. Baza de date B. Of. C. aerian C. civ. 1864 C. civ. fr. C. com. C. fam. C. fisc. C. muncii C. pen./CP C. proc. civ./CPC C. proc. fisc. C. proc. pen./CPP C. silvic C.A. C.C. CCQ C.D. C.E.D.O. C.J. C.J.C.E./C.J.U.E. C.P.J. C.P.J.C. C.S.J. Cas. Cass. col. civ. col. pen. Com.E.D.O. dec. dec. de îndrum.
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
alineatul arcolul Bulenul Casaţiei Codul civil german (Bürgerliches Gesetzbuch) Bulenul Jurisprudenţei Baza de date, Ed. All Beck Bulenul Oficial al RSR Codul aerian civil (O.G. nr. 29/1997) Codul civil din 1864 Codul civil francez (Code civil des Français ) Codul comercial din 1887 Codul familiei (Legea nr. 4/1953) Codul fiscal (Legea nr. 571/2003) Codul muncii (Legea nr. 53/2003) Codul penal (Legea nr. 15/1968) Codul de procedură civilă din 1865 Codul de procedură fiscală (O.G. nr. 92/2003) Codul de procedură penală (Legea nr. 29/1968) Codul silvic (Legea nr. 46/2008) Curtea de apel Curtea Constuţională Codul civil din Québec ( Code civil du Québec ) Culegere de decizii Curtea Europeană a Drepturilor Omului Curierul Judiciar Curtea de Jusţie a Comunităţilor/Uniunii Europene Culegere de praccă judiciară Culegere de decizii în materie civilă Curtea Supremă de Jusţie Curtea de Casaţie și Jusţie a României Curtea de Casaţie franceză colegiul civil colegiul penal Comisia Europeană a Drepturilor Omului decizia decizia de îndrumare XV
ABREVIERI
D.G.A.S.P.C. Dreptul D.S.C. ed. Ed. Eurolex
– – – – – –
H.G. I.C.C.J. infra
– – –
înch. J.N. J.O. J.S.C. J.S.Com. Jud. Legalis Lege 4 Legis
– – – – – – – – –
lit. loc. cit. L.P. LPA
– – – –
LSC
M. Of. n.a. n.n. n.r. NCC NCP NCPC nr. O.G. O.U.G. op. cit. p. parag. XVI
– – – – – – – – – – – – – –
Direcţia Generală de Asistenţă Socială și Protecţia Copilului revista Dreptul Direcţia de Stare Civilă ediţia Editura Baza de date, Compania de informacă G&G Consul ng, Piatra Neamţ hotărârea Guvernului Înalta Curte de Casaţie și Jusţie mai jos, mai departe; este însoţit de numărul paginii sau al secţiunii încheierea Jusţia Nouă Jurnalul Oficial al Comunităţilor/Uniunii Europene Jurisprudenţa Secţiei civile și de proprietate intelectuală Jurisprudenţa Secţiei comerciale Judecătoria Baza de date, Ed. C.H. Beck Baza de date, Indaco Systems Baza de date, Centrul Teritorial de Calcul Electronic, Piatra Neamţ litera locul (arcolul) citat Legalitatea Populară Legea de punere în aplicare a noului Cod civil ( Legea nr. 71/2011) Legea societăţilor comerciale (Legea nr. 31/1990) Monitorul Oficial al României, Partea I nota autorului nota noastră nota redacţiei noul Cod civil (Legea nr. 287/2009) noul Cod penal (Legea nr. 286/2009) noul Cod de procedură civilă (Legea nr. 134/2010) numărul ordonanţa Guvernului ordonanţa de urgenţă a Guvernului opera citată pagina paragraful
ABREVIERI
pct. P.R. R.D.C. R.R.D. R.R.D.A. R.R.D.M. R.R.D.P. R.S.J. R.T.D. civ. s. s. civ. s. civ. și de propr. int. s. com. s. min. și fam. s. mun. și asig. soc. s. pen. S.C.J. S.D.R. S.J. s.n. S.P.C.L.E.P. S.U. S.U.B.B. sent. Sintact supra ș.a.
Trib. Trib. jud. Trib. Mun. Bucure ș Trib. pop. Trib. reg. Trib. Suprem urm. vol.
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
punctul Pandectele Române Revista de drept comercial Revista română de drept Revista română de dreptul afacerilor Revista română de dreptul muncii Revista română de drept privat Revista de studii juridice Revue trimestrielle de droit civil secţia secţia civilă secţia civilă și de proprietate intelectuală secţia comercială secţia pentru cauze cu minori și de familie secţia privind ligii de muncă și asigurări sociale secţia penală Studii și cercetări juridice Studii de drept românesc Săptămâna Juridică sublinierea noastră Serviciul Public Comunitar Local de Evidenţă a Persoanelor Secţiile Unite Studia Universitas Babeș-Bolyai sennţa Baza de date, Ed. Wolters Kluwer deasupra, mai sus; este însoţit de numărul paginii sau al secţiunii și altele/alţii Tribunalul Tribunalul judeţean Tribunalul Municipiului Bucure ș Tribunalul popular Tribunalul regional Tribunalul Suprem următoarele volumul
XVII
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Titlul
VI. Proprietatea publică
Mai înainte de a face analiza acestui capitol pe arcole, credem că ar trebui să răspundem la întrebarea: o reglementare – chiar sumară – a proprietăţii publice î și poate avea locul în Codul civil? Pentru că, potrivit art. 2 alin. (1) NCC, „Dispoziţiile prezentului cod reglementează raporturile patrimoniale și nepatrimoniale dintre persoane, ca subiecte de drept civil”. Or, după cum este bine șut, autorităţile publice care gesonează domeniul public nu sunt nici măcar persoane și, cu atât mai puţin, subiecte de drept civil. Ast el, cu puţine excepţii (de exemplu, Guvernul), autorităţile publice nu au personalitate juridică; ele se bucură doar de așa-numita capacitate administravă (sau restrânsă), adică, în viziunea unor autori, aptudinea de a sta în raporturi juridice administrave, în nume propriu și în mod independent ( I. Iov ănaș , Drept administra v, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 35-36). Așadar, personalitatea juridică este disociată de calitatea de organ administrav: de exemplu, potrivit art. 21 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, unităţile administrav-teritoriale (comuna, orașul, municipiul, judeţul) sunt persoane juridice de drept public, în vreme ce consiliile locale și judeţene, președinţii consiliilor judeţene și primarii sunt organe administrave, lipsite de personalitate juridică și personalitatea juridică în proprie [pentru detalii cu privire la capacitatea administra vă dreptul administra v, a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a administra ţ iei publice locale și personalitatea de drept public a unit ăţ ilor administra v-teritoriale, în Dreptul nr. 9/2001, p. 26-40; Ov. Podaru, Drept administra v. Vol. I. Actul administra v. ( I ) Repere pentru o teorie al te l, Ed. Hamangiu, Ed. Sfera juridic ă , Bucureș , 2010, nr. 51-55]. Deci, din perspecva limitei pe care însuși noul Cod și-a stabilit-o, răspunsul ar trebui să fie categoric negav: proprietatea publică nu ar fi trebuit să î și găsească locul aici. Prin urmare, probabil că cea mai înţeleaptă atudine pe care ar fi trebuit să o adopte redactorii noului Cod civil ar fi fost aceea de a insera un singur arcol, care să s puleze că „ Proprietatea publică nu este reglementată de prevederile prezentului cod”, și ast el sistemul nostru s-ar fi raliat acelora care, pe lângă Codul civil, au și un Cod domenial. Dar s-ar putea concepe și o altă abordare: prezentul cod trebuie să reglementeze –
sumar și principial – proprietatea publică, pe de o parte, pentru a evidenţia diferenţele de natură și regim juridic faţă de proprietatea privată, iar, pe de alta, pentru că oricum cele două puri de proprietate în realitate nu se pot ignora, fiind interconectate în același sistem: se transformă una în alta, succedându-se în mp (în cazul exproprierii, al unui legat cu sarcini acceptat de o persoană juridică de drept public, al trecerii prin act administrav a unui bun proprietate publică în proprietate privată sau invers etc.), respecv se învecinează, juxtapunându-se în spaţiu (aproape orice proprietate privată trebuie delimitată de domeniul public ruer, bunăoară, ori de acela al subsolului etc.). Dar și atunci abordarea ar fi trebuit să fie diferită: la o simplă lectură a Titlului VI, citorul ar fi trebuit să simtă că se află în faţa unei materii diferite de regulile civile obi șnuite. Probabil că această parte ar fi trebuit concepută de autori de drept administrav, mai ales că, prin Legea de aplicare a noului cod, o lege „administravă” – Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică – a fost pe jumătate abrogată. Din păcate, redactorii Codului civil au ales alt el. Și ce a ieșit vom vedea în cele ce urmează.
OV IDIU POD ARU
1177
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
858
Capitolul I. Dispozi ţii generale Art. 858. De fi ni ţia dreptului de proprietate publică. Proprietatea publică este dreptul
de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege. anterioară: Legea nr. 213/1998: „ Art. 1. Dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unit ăţilor administrav-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public”.
Reglementarea
Legislaţie conexă: art. 136 alin. (2) din Cons tuţie.
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Noţiunile de „ proprietate publică” și „domenialitate publică” nu numai că nu se confundă, dar nici nu se suprapun, măcar parţial. Așa cum s-a arătat (Y. Gaudemet, Droit administra f des biens, 12e éd., L.G.D.J., Paris, 2002, p. 21), există o noţiune juridică de „proprietate publică”, aceasta întrunind elementele caracterisce proprietăţii din dreptul privat. Ea se completează și se reformează în grade diverse prin suprapunerea regimurilor de domenialitate publică și privată, care, de alt el, se pot succeda cu privire la acela și bun. Cu alte cuvinte, prin domenialitate publică se înţelege ansamblul regulilor exorbitante, derogatorii de la dreptul comun, care guvernează regimul bunurilor obiect al proprietăţii publice. De asemenea, există și o domenialitate privat ă, căci bunurile aflate în proprietatea privată a statului nu sunt supuse, întru totul, regulilor dreptului comun: dimpotrivă, există numeroase reguli exorbitante, de drept administrav, care guvernează regimul juridic al bunurilor proprietate privată a statului și unităţilor administrav-teritoriale, reguli care, privite în ansamblul lor, formează domenialitatea privată ( Ov. Podaru, Drept administra v. Vol. II. Dreptul administra v al bunurilor, Ed. Hamangiu, Bucure ș , 2011, nr. 4, p. 5). 2. Domeniul public cuprinde totalitatea bunurilor care fac obiectul proprietăţii publice. Î n ceea ce privește relaţia dintre domeniul public și domeniul administra v, numeroși autori exclud sinonimia. Î nsă, dacă unii dintre aceșa consideră domeniul administrav ca fiind mai larg, cuprinzând atât bunurile proprietate publică, dar și pe cele proprietate privată a statului și a unităţilor administrav-teritoriale (E. Bălan, Domeniul administra v, Ed. Lumina Lex, Bucureș , 1998, p. 13), alţii consideră că ele sunt adiacente: domeniul public este compus din bunurile afectate uzului public, cel administrav cuprinde bunurile afectate unui serviciu public (G. Maroger, L’a ff ecta on à l’usage public des biens des patrimoines administra fs, Sirey, Paris, 1942, apud A. De Laubadère, Domanialité publique, propriété administra ve et a ff ecta on, L.G.D.J., Paris, 1950, p. 5). Î n ceea ce ne privește, ndem să credem că sinonimia ar fi cea mai potrivită, căci nu vedem nicio ulitate praccă a celor două disncţii ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 4, p. 5) . 3. Termenul de „domeniu” trebuie asociat întotdeauna cu o persoană publică. Chiar dacă parcularii au bunuri în proprietatea lor privată, pentru ansamblul acestora este potrivit termenul de „ patrimoniu”, căci cel de „domeniu”, cel puţin în accepţiunea sa juridică contemporană, este asociat cu o persoană publică ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 4, p. 6) . 4. Așa cum bunurile proprietate parculară, atunci când circulă, formează circuitul civil (sau comerţul, într-un limbaj juridic mai vechi), bunurile proprietate publică, în mișcarea
1178
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
858
lor, vor alcătui circuitul administra v. Căci ar fi o eroare grosieră – și evitarea ei este scopul primordial al acestui nou termen – o eventuală sinonimie între clasica inalienabilitate – ca trăsătură esenţială a bunurilor proprietate publică – și o presupusă imutabilitate a acestora ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 4, p. 6) . 5. Bunurile de uz public sunt bunurile la a căror ulizare au acces toţi membrii comunităţii (naţiunea sau comunitatea locală, după caz), indiferent de momentul și durata acestei ulizări. De exemplu, drumurile naţionale sau locale, bibliotecile publice naţionale sau locale pot fi u lizate de către toţi membrii comunităţii (naţiunea sau comunitatea locală). Bunurile de interes public sunt bunurile care, deși nu sunt accesibile uzului public, sunt afectate funcţionării serviciilor publice (clădirile ministerelor și ale altor instuţii publice, echipamente și instalaţii în domeniul apărării naţionale etc.) sau sunt desnate să realizeze în mod direct un interes naţional sau local (bogăţiile subsolului, operele de artă etc.) (V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, vol. I , Ed. Humanitas, Bucureș , 2004, nr. 184, p. 412) . 6. Formula aleasă de legiuitor „de uz sau de interes public”, chiar dacă pare a sugera dualitatea criteriului, ca formulare este cricabilă. Sintagma „de interes public ” este, pe de o parte, prea vagă, pentru că nu precizează în niciun fel acest interes și, pe de alta, prea vastă, pentru că, evident, o include și pe cealaltă „de uz public ”. Pentru că nu vedem cum s-ar putea ca un bun ulizat în comun de toţi oamenii să nu fie și „ de interes public ”. Doctrina noastră, asimilând această clasificare, a mers în general pe această linie de gândire ( L. Pop, L.M. Harosa, Drept civil. Drepturile reale principale. Ed. Universul Juridic, Bucureș , 2006, p. 124-125; E. Bălan, op. cit., p. 19) , f ără a se preocupa de o eventuală analiză și crică a ei. Î n ceea ce ne privește, considerăm mult mai exact criteriul dualist ulizat în doctrina și jurisprudenţa franceză: bunuri afectate uzului public sau unui serviciu public (J. Morand-Deviller, Cours de droit administra f des biens, 3e éd., Montchres en, Paris, 2003, p. 32 și urm.; Y. Gaudemet, op. cit., p. 59 și urm.), ast el încât, de lege ferenda, art. 858 NCC, în partea sa finală, ar trebui să aibă următorul conţinut: „(...) asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declara ţ ia legii, sunt afectate uzului public sau prest ării unui serviciu public (…)” ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 17, p. 21) . 7. Primul apărut din punct de vedere cronologic, uzul public a fost o perioadă îndelungată singurul criteriu ulizat, adică până în secolul al XVIII-lea, când serviciile publice au început să se dezvolte, iar totalitatea bunurilor proprietate publică se suprapunea peste ceea ce astăzi formează doar o parte a acesteia: domeniul public natural. Pentru ca acest criteriu să fie aplicabil, bunul trebuie să fie desnat totalităţii u lizatorilor, și nu numai unei părţi din aceasta (rezervată) (J. Morand-Deviller, op. cit., p. 32) . Uneori, disncţia nu este atât de ușor de f ăcut, însă, în principiu, nu există afectaţiune pentru uzul public decât dacă parcularii pot uliza bunul direct pentru ei, nu și atunci când obiecvul lor final este de a uliza serviciul public instalat pe bun (de pildă, cazul căilor ferate) (Y. Gaudemet, op. cit., p. 59) ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 17, p. 22) . 8. Odată cu apariţia criteriului privind serviciul public, la începutul secolului al XX-lea, exista pericolul ca domenialitatea să se exndă în mod nejusficat. Tocmai de aceea, doctrina franceză, urmată îndeaproape de jurisprudenţă, a propus câteva criterii „reductoare”: bunul să fie afectat unui serviciu public esenţial și s ă joace în funcţionarea acestuia un rol preponderent (G. Jèze); bunul să fie indispensabil serviciului public, ast el încât, dacă ar fi înl ăturat brusc de către administraţie, nu ar putea fi înlocuit f ără inconvenient de către un altul (M. Waline); bunul să reprezinte chiar obiectul serviciului, iar nu doar unul dintre OV IDIU POD ARU
1179
Art.
858
CARTEA III. DESPRE BUNURI
mijloacele prin care serviciul î și îndeplinește misiunea (M. Latournerie). Aceste criterii reductoare nu au avut însă decât un efect temporar în jurisprudenţa franceză, singurul asemenea criteriu aprobat în prezent fiind acela al amenajamentului special, dar și acesta cu rezerve. De asemenea, aceste criterii restricve au fost respinse și de doctrina română interbelică (M. V ăraru, Dreptul administra v român, Ed. Socec & Co., Bucure ș , 1928, p. 447, nota 1 de la subsol), pe mov că „nu rezistă niciunei crici serioase” și „complică, în loc să simplifice chesunea”. Î n ceea ce ne privește, credem că aceste criterii reductoare ar trebui să fie luate în seamă, întrucât, spre deosebire de amenajamentul special, ele ar avea o însemnată importanţă praccă. Ast el, pe de o parte, bunurile care fac obiectul serviciului public (cărţile dintr-o bibliotecă, tablourile dintr-un muzeu etc.) este firesc să fie declarate inalienabile, căci f ără ele nu ar exista serviciul; în schimb, ra furile pe care se află cărţile, sistemele de protecţie a tablourilor etc. pot oricând să fie înstrăinate și înlocuite cu altele. Pe de altă parte, un autobuz sau mai multe ar putea fi vândute în măsura în care numărul total al acestora ar depăși necesităţile locale; în schimb, una dintre puţinele mașini ale Serviciului de Ambulanţă dotate cu aparate ultramoderne, esenţială pentru funcţionarea serviciului, nu ar putea fi vândută. Din păcate însă, marele neajuns al acestor teorii este acela de a fi imprecise și de a lăsa domenialitatea la latudinea unei aprecieri concrete, de moment ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 17, p. 22) . 9. Dreptul de proprietate publică este dreptul real principal, inalienabil, insesizabil și imprescripbil, care conferă tularului său – statul sau o unitate administrav-teritorială – atributele de posesie, folosinţă și dispoziţie (ius possidendi , ius utendi , ius fruendi și ius abutendi ) asupra unui bun care, prin natura sa sau prin declaraţia legii, este de uz sau de ulitate publică, atribute care pot fi exercitate în mod absolut, exclusiv și perpetuu, cu respectarea limitelor materiale și a limitelor juridice (V. Stoica, op. cit., nr. 189, p. 430) . 10. Dreptul de proprietate publică este acel drept de proprietate în care atributele acestuia se exercită de către stat și unităţile administrav-teritoriale și care poartă asupra bunurilor din domeniul public, el fiind inalienabil, imprescripbil și insesizabil ( O. Ungureanu, C. Munteanu, Tratat de Drept civil. Bunurile. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, Bucure ș , 2008, nr. 210, p. 232). 11. Proprietatea publică nu se deosebește cu nimic de proprietatea privată: ea este un drept de proprietate ca oricare altul; doar ca regim juridic (sistemul complex de reguli care guvernează exerciţiul acestora) cele două puri fundamentale de proprietate se deosebesc în mod esenţial. 12. Proprietatea publică nu poate aparţine decât statului ori unităţilor administravteritoriale (comuna, orașul, municipiul, judeţul). Poate părea cel puţin bizar (și cricabil la nivel teorec) faptul că, bunăoară, clădirea care aparţine unei universităţi și în care se desf ășoară acvităţile legate de învăţământul superior ori clădirea în care î și are sediul instuţia Prefectului, construită din resurse extrabugetare, sunt proprietate privată, iar nu publică, cu principala consecinţă c ă sunt alienabile. Din p ăcate însă, primul criteriu de domenialitate este ast el formulat chiar de către legea noastră fundamentală: proprietatea să apar ţ ină statului sau unit ăţ ilor administra v-teritoriale. 13. Suntem în prezenţa proprietăţii publice numai dacă posibilii tulari ai acesteia au dobândit proprietatea printr-unul dintre modurile prevăzute de lege (art. 863 NCC); alt el spus, un viciu al tlului statului (ori unităţii administrav-teritoriale) nu poate fi acoperit prin afectaţiunea de ulitate publică pe care bunul o prime ște ulterior.
1180
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
858
14. Nu toate bunurile care aparţin colecvităţilor publice sunt proprietate publică, ci numai acelea afectate unei u lit ăţ i publice. Această afectaţiune este evidentă în cazul anumitor bunuri, deducându-se din chiar natura lor (de exemplu, drumurile publice, căile ferate, parcurile etc.), în vreme ce în cazul altora, probabil pentru a evita o situaţie ambiguă (întrucât ulitatea publică poate fi atât prezentă, cât și viitoare), legea le declar ă ca atare (de exemplu, apele cu potenţial energec valorificabil).
JURISPRUDENŢĂ 1. Regimul juridic al bunurilor care fac parte din domeniul public al unit ăţii administravteritoriale este reglementat prin dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 213/1998, el derivă din faptul că proprietatea publică nu se de fineşte doar prin raportare la tularii ei, ci şi prin afectaţiunea bunurilor folosinţei publice şi, potrivit acestor prevederi, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescripbile (C. A. Ploieş , s. civ., dec. nr. 539/2010, portal.just. ro). Notă. Arcolul 11 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică a fost abrogat prin art. 89 pct. 2 din Legea nr. 71/2011. 2. Faptul că legiuitorul a prevăzut printre modalităţile de dobândire a dreptului de proprietate al autorităţilor administrav-teritoriale, reglementate de art. 7 lit. a) din Legea nr. 213/1998, şi accesiunea imobiliară naturală nu înseamnă că dreptul de proprietate dobândit în acest fel nu trebuie dovedit. Î n situaţia în care dreptul de proprietate prens de recurenţii-pârâţi nu a fost dovedit şi având în vedere că inmatul-reclamant a f ăcut dovada că este tularul unui drept de proprietate asupra imobilului, este de necontestat faptul că acesta din urmă nu putea fi privat de dreptul său de proprietate decât cu respectarea art. 44 alin. (3) din Constuţia României şi art. 7 şi art. 8 din Legea nr. 213/1998 ( I.C.C.J., s. cont. adm. şi fi sc., dec. nr. 3749/2010, în Legalis). Notă. Soluţia este nu numai corectă, ci şi în deplină concordanţă cu noile prevederi ale art. 858 NCC: dreptul de proprietate publică nu se poate dobândi printr-un simplu inventar, tularul acestuia trebuie să probeze dobândirea proprietăţii printr-unul dintre modurile prevăzute de lege. Precizăm că art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică a fost abrogat prin art. 89 pct. 2 din Legea nr. 71/2011, iar în noul Cod civil modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică sunt reglementate în art. 863. 3. Î n măsura în care, după 1990, cooperavele nu s-au des fiinţat, ele au rămas tulare ale dreptului de proprietate asupra bunurilor din patrimoniul lor, terenuri, construc ţii, mijloace fixe etc., ast el că niciun alt subiect de drept, oricare ar fi el, inclusiv statul, nu ar putea împiedica exerciţiul acestui drept. Pe de altă parte, emiterea unui act normav, în speţă o hotărâre de Guvern, prin care bunurile proprietatea cooperavelor sunt evidenţiate ca fiind proprietatea publică a statului reprezintă o încălcare a unui drept de proprietate deja existent. Aşa fiind, o eventuală evidenţiere în inventarele unităţilor administrav-teritoriale ca bunuri proprietate publică ale statului nu este nicidecum de natură a pune în discuţie dreptul de proprietate al cooperavelor asupra construcţiilor ridicate de ele pe acele terenuri. Din acest punct de vedere, rămâne f ără efect neînscrierea imobilelor în cărţile funciare, deoarece este vorba despre drepturi extratabulare exercitate ca atare de tularii lor. Totodată, regimul juridic aplicabil nu este cel al proprietăţii publice, ast el cum acesta este dat de dispoziţiile Constuţiei republicate şi cele ale Legii nr. 213/1998, în speţă fiind vorba despre regimul bunurilor proprietatea cooperavelor, care, deşi drept de proprietate de p asociav, nu poate fi decât cel de drept comun, speci fic proprietăţii private (C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 1858/2004, www.scj.ro).
OV IDIU POD ARU
1181
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
859
Art. 859. Obiectul proprietăţii publice. Delimitarea de domeniul privat. (1) Consti-
tuie obiect exclusiv al proprietăţii publice bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite prin lege organică. (2) Celelalte bunuri care aparţin statului ori unităţilor administrativ-teritoriale fac parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora, însă numai dacă au fost, la rândul lor, dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.
Legislaţie conexă: ► art. 136 alin. (3) din Cons tuţie; ► art. 2 alin. (1) şi art. 9 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 17/1990 privind regimul juridic al apelor mari me interioare, al mării teritoriale, al zonei congue şi al zonei economice exclusive ale României, republicată (M. Of. nr. 765/2002); ► art. 6 alin. (1) şi art. 23 C. aerian civil, republicat (M. Of. nr. 45/2001); ► art. 3 alin. (1) lit. a) din O. G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicat ă (M. Of. nr. 237/1998); ► art. 8 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 12/1998 privind transportul pe c ăile ferate române şi reorganizarea Societăţii Naţionale a Căilor Ferate Române, republicată (M. Of. nr. 834/2004); ► art. 3 alin. (1) şi art. 4 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate public ă (M. Of. nr. 448/1998); ► art. 17 din Legea nr. 139/2000 privind ac vitatea de meteorologie, republicată (M. Of. nr. 148/2007); ► art. 5 alin. (1) din Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural na ţional mobil, republicat ă (M. Of. nr. 828/2008); ► art. 7 alin. (1) din O. U.G. nr. 105/2001 privind fron era de stat a României (M. Of. nr. 352/2001); ► art. 121 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicat ă (M. Of. nr. 123/2007); ► art. 4 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicat ă (M. Of. nr. 938/2006); ► art. 8 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 311/2003 a muzeelor şi a colecţiilor publice, republicată (M. Of. nr. 927/2006); ► art. 8 din Legea nr. 379/2003 privind regimul mormintelor şi operelor comemorave de război (M. Of. nr. 700/2003); ► anexa nr. 2 la Legea nr. 138/2004 a îmbun ătăţirilor funciare, republicat ă (M. Of. nr. 88/2009); ► art. 98 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul s ănătăţii (M. Of. nr. 372/2006); ► art. 2 din Legea nr. 407/2006 a vânătorii şi a protecţiei fondului cinege c (M. Of. nr. 944/2006); ► art. 43 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei s ălbace (M. Of. nr. 442/2007); ► art. 7 alin. (1) lit. a) şi b) C. silvic (M. Of. nr. 238/2008); ► art. 112 alin. (2) teza I, alin. (3) teza I şi alin. (4) teza I din Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale (M. Of. nr. 18/2011); ► art. 14 alin. (2) din O. U.G. nr. 111/2011 privind comunica ţiile electronice (M. Of. nr. 925/2011).
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Putem grupa bunurile care pot face obiectul proprietăţii publice în trei categorii: a) bunurile care fac obiectul exclusiv al propriet ăţ ii publice [cele arătate în art. 136 alin. (3) din Constuţie, în art. 859 NCC, precum și culoarul de froneră și fâșia de protecţie a fronerei de stat, reţeaua naţională de supraveghere meteorologică, resursele de numerotaţie și frecvenţele radio]. Alt el spus, aceste bunuri nu sunt suscep bile de proprietate privată și, atâta mp cât legea noastră fundamentală/legea organică nu se modi fică, nu este de conceput ca un parcular să dobândească proprietatea asupra lor; iar dacă, printr-o anumită întâmplare, un asemenea bun aparţine unui parcular (mai exact, întâmplător un bun al parcularului intră într-o asemenea categorie – de pildă, din cauza avansării ţărmului mării, o parcelă de teren din interiorul uscatului devine plajă pe litoral), autorităţile publice sunt îndreptăţite (și obligate!) să recurgă la procedura exproprierii pentru cauză de ulitate publică; b) bunuri care sunt proprietate publică dacă apar ţi n statului ori unit ăţ ilor administra v-teritoriale (de exemplu, bunurile care fac parte din patrimoniul muzeal). Alt el spus, ele pot aparţine parcularilor, însă, dacă ajung în proprietatea colecvităţilor publice, această proprietate nu 1182
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
859
poate fi decât publică (nu și privată): afectaţiunea de ulitate publică este deci prezumată prin lege, proprietarul său neavând posibilitatea de a le declasa (decât, eventual, în ipoteza deteriorării lor iremediabile); c) bunuri care pot fi atât proprietate public ă , cât și privat ă a statului ori unit ăţ ilor administra v-teritoriale (de exemplu, aerodromurile civile, mormintele și operele comemorave de război etc.). Existenţa acestei categorii de bunuri este cricabilă, întrucât nu se poate stabili, în aceste situaţii, un criteriu sigur de diferenţiere între proprietatea publică și proprietatea privată, iar această stare de lucruri nu poate decât dăuna proprietăţii publice. Să ne imaginăm, de pildă, o operă comemoravă de război de o valoare deosebită aflată în proprietate publică a unei unităţi administrav-teritoriale. Î ntrucât legea nu stabilește faptul că ea trebuie să aparţină în mod obligatoriu domeniului public, consiliul local respecv ar putea decide declasarea ei, urmată de înstrăinarea către un parcular: legea permite acest lucru. 2. Deși partea finală a tlului art. 859 NCC este formulată ast el, alin. (2) al acestei prevederi nu conţine vreun criteriu de disncţie dintre domeniul public și cel privat, mov pentru care textul este cricabil. Acesta stabilește doar un criteriu de disncţie între bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice și celelalte bunuri care aparţin statului ori unităţilor administrav-teritoriale. De asemenea, este reiterat principiul (evident, de alt el) potrivit căruia niciun bun nu poate aparţine colecvităţilor publice decât dacă a fost dobândit printr-unul dintre modurile prevăzute de lege. Deși, ca exercitare, proprietatea privată a statului sau unităţilor administrav-teritoriale presupune o sumă de reguli administrave, ast el încât se poate constata și aici existenţa unui regim exorbitant, diferit de dreptul comun, ca natură juridică, aceasta rămâne o proprietate privată ordinară, care se bucură de aceeași protecţie constuţională ca și proprietatea oricărui parcular, idee care se desprinde și din Decizia Curţii Constuţionale nr. 871/2007, amintă în connuare. 3. Î n legătură cu categoriile de bunuri care, prin Cons tuţie ori legi organice, sunt considerate ca formând obiectul exclusiv al propriet ăţii publice, este suficientă dovada apartenenţei unui bun la o asemenea categorie pentru a se face și proba apartenenţei lui la domeniul public, desigur, în măsura în care bunul se găsește în patrimoniul statului sau al unei unităţi administrav-teritoriale. Alt el spus, nu mai trebuie să se facă dovada trecerii bunului din domeniul privat în domeniul public pe cale administra vă. Dispoziţia art. 136 alin. (3) din Constuţie nu trebuie să fie interpretată însă ca fiind tlul de proprietate al statului sau al unei unităţi administrav-teritoriale pentru un anumit bun domenial, ci numai ca fiind tlul de apartenenţă a unui anumit bun la domeniul public, iar nu la domeniul privat, în măsura în care bunul respecv a intrat în patrimoniul statului sau al unei unităţi administrav-teritoriale pe baza unui tlu valabil. Î ntr-adevăr, nici prin voinţa exprimată în Constuţie, nici prin voinţa exprimată în legi organice nu ar fi posibil ca anumite bunuri ale parcularilor să fie trecute direct în domeniul public, f ără a se recurge la procedura exproprierii. Î mprejurarea că însăși instuţia exproprierii este o creaţie a voinţei unei majorităţi police calificate exprimate în Constuţie nu trebuie să ducă la altă concluzie. Î ntr-adevăr, democraţia constuţională și statul de drept se întemeiază nu numai pe principiul majorităţii, ci și pe principiul respectării drepturilor omului și principiul protecţiei minorităţilor, ca limite de manifestare a principiului majorităţii. A admite că voinţa unei majorităţi police, fie ea și calificată, exprimată în Constuţie, nu are nicio limită înseamnă a nega chiar fundamentele democraţiei și ale statului de drept. Cu atât mai mult nu s-ar putea accepta ca prin lege organică să se treacă în proprietate publică bunuri ale parcularilor, f ără garanţiile oferite de procedura exproprierii. Alt el ar fi vorba de o na ţionalizare, iar nu
OV IDIU POD ARU
1183
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
860
de o expropriere. Or, naţionalizarea, chiar dacă a fost ulizată uneori nu numai în statele totalitare, ci și în regimurile democrace, contravine tocmai fundamentelor democraţiei constuţionale și ale statului de drept (V. Stoica, op. cit., vol. I , nr. 186, p. 418).
JURISPRUDENŢĂ 1. Prin înlăturarea posibilităţii autorităţilor publice locale de a dispune în mod liber de bunurile aflate în proprietatea privată a unităţilor administrav-teritoriale, în sensul de a opta sau nu pentru vânzarea acestora, se încalcă în mod vădit dreptul unităţilor administrav-teritoriale de exercitare a prerogavei dispoziţiei, ca atribut ce ţine de esenţa dreptului de proprietate. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat în jurisprudenţa sa că o privare de proprietate trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească o cauză de ulitate publică, să fie conformă normelor de drept intern şi să respecte un raport de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat. Cu privire la indemnizarea tularului dreptului de proprietate pentru privarea de dreptul s ău, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că, în absenţa unei compensaţii reparatorii, art. 1 din Protocolul nr. 1 nu ar asigura decât o protecţie iluzorie şi ineficace a dreptului de proprietate, în totală contradicţie cu dispoziţiile Convenţiei (cauza James şi al ţi i c. Marii Britanii , 1986). Privarea de proprietate impune, aşadar, statului obligaţia de a despăgubi pe proprietar, pentru că, f ără plata unei sume rezonabile, raportată la valoarea bunului, măsura constuie o angere excesivă a dreptului la respectarea bunurilor sale. Imposibilitatea de a obţine fie şi o despăgubire parţială, dar adecvată în cadrul privării de proprietate, constuie o rupere a echilibrului între necesitatea protecţiei dreptului de proprietate şi exigenţele de ordin general (C.C., dec. nr. 871/2007, M. O f. nr. 701/2007). 2. Legea constuie singurul instrument juridic de determinare a apartenenţei unui bun la domeniul public al statului. Î n lipsa unei atari reglementări, nu se poate atribui bunului natura de bun aparţinând domeniului public al statului, cu toate consecinţele ce derivă din această calificare (C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 3224/2002, www.scj.ro). 3. Toţi oamenii au dreptul de a se bucura de bunurile comune precum aerul, lumina, apa, cu condiţia de a respecta faptul că acest drept aparţine tuturor ( Laforest c. Ciments du St- Laurent, C.S., 17.04.1974, SOQUI J AZ -74021085, 1974, C.S. 289, rés., în J.L. Baudouin, Y. Renaud, Code civil du Québec annoté, tome I , 14e éd., Wilson & La fl eur Ltée, Montréal, 2011, p. 1117).
Art. 860. Domeniul public na ţional, jude ţean şi local. (1) Bunurile proprietate pu-
blică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau, după caz, local. (2) Delimitarea dintre domeniul public naţional, judeţean şi local se face în condiţiile legii. (3) Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativteritoriale şi invers se face în condiţiile legii.
Legislaţie conexă: ► art. 3 alin. (2), (3) şi (4), art. 19-23 şi anexa la Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică (M. Of. nr. 448/1998); ► art. 120 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administra ţiei publice locale, republicat ă (M. Of. nr. 123/2007).
1184
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
860
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Î n mod normal, criteriul după care se face delimitarea între domeniul public naţional, cel judeţean și cel local îl reprezintă ulitatea publică/interesul public pe care o/ îl prezintă bunul în cauză: dacă bunul interesează (sau este ul pentru) întreaga societate (o autostradă, un pod peste Dunăre, clădirea în care î și desf ășoară acvitatea Parlamentul ori Guvernul etc.), el va face parte din domeniul public naţional; în schimb, dacă u litatea sa publică este limitată teritorial (la nivel judeţean ori chiar local) – un drum jude ţean, un pod peste un pârâu care traversează o comună, clădirea unei primării etc. –, bunul ar trebui să facă parte din domeniul public judeţean ori local. Criteriul are însă o oarecare doză de imprecizie, căci se referă la un interes public predominant , iar nu la unul exclusiv : un drum judeţean ori un domeniu schiabil aparţinând unui judeţ în mod evident poate fi (și este) ulizat și de resorsanţii altor judeţe, însă f ără îndoială că, stasc vorbind, un asemenea bun este ulizat în primul rând de către persoanele care locuiesc în judeţul în cauză. 2. Pentru a înlătura orice incertudini, uneori legiuitorul intervine și stabilește că o anumită categorie de bunuri face parte dintr-un anumit domeniu public (naţional, judeţean, local). Iar prevederea de la art. 860 alin. (2) NCC, deși pare firească, fiind o expresie a principiului paralelismului de procedură (de vreme ce un anumit bun a fost declarat prin lege organică de interes naţional, schimbarea afectaţiunii, respecv declasarea acestuia trebuie să aibă la bază tot o lege organică), ea este totodată și cvasi-inulă: pe de o parte, pentru că, evidentă fiind, regula ar exista și în lipsa instuirii ei exprese prin lege. Ast el, dacă printr-un act juridic anumite bunuri f ăcând parte din reţeaua naţională de supraveghere meteorologică ar fi trecute din domeniul public naţional în cel judeţean, f ără îndoială că sancţiunea ar fi nulitatea actului în cauză, fiind suficientă prevederea din Legea nr. 139/2000 privind acvitatea de meteorologie, potrivit căreia această reţea face parte din domeniul public al statului. Pe de altă parte însă, un anumit bun poate fi declasat, în concret, prin scoaterea sa din categoria declarată de ulitate publică prin lege organică. Ast el, un bun anume va face obiectul exclusiv al proprietăţii publice atâta mp cât va face parte din categoria reglementat ă ca atare; iar modificarea legii organice este o condiţie pentru ca acea categorie de bunuri , privită în abstract, să nu mai facă obiectul exclusiv al proprietăţii publice, însă oricând administraţia publică, dacă consideră necesar (sau chiar natura!!!), poate scoate un anumit bun din categoria respecvă. Bunăoară, bunurile care fac parte din reţeaua naţională de supraveghere meteorologică vor fi proprietate publică atâta mp cât textul de lege care îi servește drept fundament va rămâne nemodificat; însă o suprafaţă de teren pe care se află amplasată o staţie meteo ar putea fi dezafectată și declasată prin decizia autorităţilor competente, în cazul în care ulitatea publică concretă a acesteia dispare. De asemenea, categoria „plajelor” va fi proprietate publică a statului atâta mp cât legea noastră fundamentală nu va prevedea altceva; însă o anumită suprafaţă de teren care este în prezent plajă ar putea deveni, prin retragerea treptată a ţărmului mării, o suprafaţă de teren oarecare din interiorul uscatului, ast el încât, în urma acţiunilor naturii, administraţia publică să se vadă nevoită să declaseze o asemenea suprafaţă de teren, trecând-o în domeniul privat, pentru că, pur și simplu, aceasta nu mai aparţine categoriei constuţionale aminte.
JURISPRUDENŢĂ 1. Transmiterea f ără plată, în temeiul unei hotărâri de Guvern, prin protocol de predare-primire, din domeniul public al statului în domeniul public al unui jude ţ, a unui teren a cărui apartenenţă OV IDIU POD ARU
1185
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
861
la fondul foreser naţional a fost cert stabilită este nelegală, fiind dată cu nesocorea atât a prevederilor Codului silvic, cât şi a interesului general al protecţiei mediului, care primează în raport cu cel al unităţii administrav-teritoriale constând în construirea unui campus universitar ( I.C.C.J., s. cont. adm. şi fi sc., dec. nr. 4431/2008, www.scj.ro). 2. Î mprejurarea că în cadrul unui proces în revendicare nu s-a f ăcut dovada pozivă a dreptului de proprietate asupra unei suprafeţe de teren nu este relevantă pentru soluţionarea acţiunii în contencios administrav privind legalitatea adoptării, în baza dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, a hotărârii Guvernului prin care respecva suprafaţă de teren a fost atestată ca aparţinând domeniului public al unei unităţi administrav-teritoriale. Î n condiţiile în care cu privire la suprafaţa de teren dovada unui interes legim şi a aparenţei dreptului de proprietate sunt con firmate prin hotărâre judecătorească, atestarea apartenenţei imobilului respecv la domeniul public al unei unităţi administrav-teritoriale, în măsura în care această apartenenţă nu este stabilită cu caracter imperav de Legea nr. 213/1998, echivalează, prin efectele sale, cu o expropriere abuzivă ( I.C.C.J., s. cont. adm. şi fi sc., dec. nr. 39/2005, www.scj.ro).
Art. 861. Caracterele dreptului de proprietate publică. (1) Bunurile proprietate
publică sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile. (2) Proprietatea asupra acestor bunuri nu se stinge prin neuz şi nu poate fi dobândită de terţi prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună-credinţă asupra bunurilor mobile. (3) În condiţiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosinţă şi pot fi concesionate ori închiriate. anterioară: Legea nr. 213/1998: ► „Art. 11. (1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescrip bile, după cum urmează: a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condi ţiile legii; b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot cons tui garanţii reale; c) nu pot fi dobândite de c ătre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun ă-credinţă asupra bunurilor mobile. (2) Actele juridice încheiate cu înc ălcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolut ă”; ► „ Art. 12. (1) Bunurile din domeniul public pot fi date, dup ă caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorit ăţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor ins tuţii publice de interes na ţional, jude ţean sau local”; ► „Art. 17. Statul şi unităţile administrav-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, în folosin ţă gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice f ără scop lucrav, care desf ăşoară acvitate de binefacere sau de u litate publică, ori serviciilor publice”. Reglementarea
Legislaţie conexă: ► art. 136 alin. (4) din Cons tuţie; ► art. 123 alin. (1) teza I şi art. 124 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată (M. Of. nr. 123/2007).
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Astăzi se admite în unanimitate că fundamentul inalienabilităţii constă în protejarea afectaţiunii. Î nsă în sistemul francez și în cel român, spre deosebire de cel englez și cel german, există convingerea că afectaţiunea poate fi conservată numai dacă proprietatea poate fi păstrată de către colecvităţile publice. Prin urmare, este respinsă ideea afectaţiunii ca servitute de interes general și, prin urmare, posibilitatea înstrăinării bunului grevat de această servitute. Depinzând de afectaţiune, inalienabilitatea este relavă, temporară – durează atât cât durează și afectaţiunea – și potestavă, în sensul că administraţia este liberă să suprime oricând afectaţiunea – cel puţin la domeniul public arficial – și să dispună 1186
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
861
de bunuri după cum dorește. Este movul pentru care în doctrina franceză s-a propus s ă se vorbească mai degrabă de alienabilitate condiţională decât de inalienabilitate. Sau, într-o altă formulare, bunurile proprietate publică sunt alienabile, însă este necesară o condiţie prealabilă, de formă, a dezafectării. Ideea este cricabilă îns ă, atât teorec, cât și pracc: teore c, pentru că, după dezafectare, însăși proprietatea publică dispare; or, trebuie să discutăm alienabilitatea sau inalienabilitatea proprietăţii publice, iar nu a celei private, care ia naștere prin dezafectare; prac c, pentru că nu întotdeauna autoritatea care vinde este aceeași cu cea care poate dispune dezafectarea ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 59, p. 70) . 2. Efectele regulii inalienabilităţii sunt: a) interdicţ ia oricărei înstr ăinări. Bunurile domeniale nu pot fi înstrăinate nici cu tlu oneros și, cu atât mai puţin, cu tlu gratuit. Probleme ridică vânzarea unui bun proprietate publică afectată de condiţia suspensivă a dezafectării acestuia. Considerate ca fiind „suspecte de nulitate”, aceste vânzări nu pot fi valabile. Dacă vom lua în considerare efectele retroacve pe care le produce condi ţia suspensivă, vom concluziona că vânzarea la momentul realizării acordului de voinţă avea un obiect scos din circuitul civil. Dar, chiar și dacă prin voinţa părţilor condiţia suspensivă produce efecte numai pentru viitor, vânzarea va fi tot nulă, întrucât condiţia dezafectării bunului, depinzând exclusiv de vânzător, este pur potestavă; b) imposibilitatea creării, pe domeniul public, a dezmembr ămintelor de natur ă civil ă. Dimpotrivă, drepturile reale administrave sunt admisibile, întrucât, dat fiind caracterul lor revocabil, precar, nu sunt contrare regulii inalienabilităţii; c) imposibilitatea de a expropria dependinţ ele domeniale. Problema care s-a ridicat este dacă statul poate prelua bunurile proprietate publică a unităţilor administravteritoriale. Răspunsul a fost negav, căci exproprierii i se opune inalienabilitatea: bunul nu poate fi înstrăinat nici voluntar, dar nici for ţat. Ast el, s-a ajuns, ca o soluţie de interes public, la crearea teoriei mutaţiilor domeniale ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 60, p. 71-72) . 3. Regula inalienabilităţii bunurilor din domeniul public nu este infirmată de posibilitatea constuirii unor drepturi reale specifice asupra acestor bunuri, cum sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune sau dreptul real de folosinţă, și nici de posibilitatea închirierii acestor bunuri. Î n acest caz nu este vorba de înstrăinarea sau dobândirea bunurilor din domeniul public, ci de modalităţi specifice de exercitare a dreptului de proprietate publică, în regim de drept public (V. Stoica, op. cit., vol. I , nr. 188, p. 428). 4. Transferul bunurilor din domeniul public în domeniul privat nu este o excepţie de la regula inalienabilităţii. Acest transfer nu se face prin mijloace juridice de drept privat, ci prin acte administrave (V. Stoica, op. cit., vol. I , nr. 188, p. 428). 5. Trebuie să se facă diferenţa între bunuri inalienabile și bunuri inapropriabile , acestea din urmă nefiind suscepbile nici de apropriere privată, nici de apropriere publică. Bunurile din domeniul public sunt apropriabile, dar sunt inalienabile (V. Stoica, op. cit., vol. I , nr. 188, p. 425). 6. Arcolul 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, înainte de abrogare, a spus-o clar: sancţiunea încălcării principiului inalienabilităţii este nulitatea (absolută). Sunt înlăturate ast el toate discuţiile apărute în doctrina franceză, unde soluţia este jurisprudenţială, în legătură cu sfera persoanelor care pot invoca nulitatea ori cu posibilitatea de confirmare. Nulitatea poate fi invocată oricând, de către orice persoană interesată, deci nu numai de colecvitatea publică înstrăinătoare, aceasta din urmă neputând confirma actul. Sancţiunea nulităţii intervine indiferent de natura actului (civil sau administrav). După abrogarea art. 11 prin Legea nr. 71/2011 (a cărei raţiune ni se pare de neînţeles), principiul se menţine raportat la faptul că, potrivit art. 1229 NCC, „Numai bunurile care sunt în circuitul civil pot face obiectul unei OV IDIU POD ARU
1187
Art.
861
CARTEA III. DESPRE BUNURI
prestaţii contractuale”. Această soluţie, valabilă în materie contractuală, trebuie exnsă și la actele administrave care, dacă ar nde să încalce principiul inalienabilităţii, ar fi emise cu exces de putere ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 61, p. 72) . 7. Dacă nu există o prevedere legală care să fie interpretată în sensul trecerii prealabile a unor bunuri din domeniul public în domeniul privat, bunurile din domeniul public, fiind inalienabile, nu pot forma obiectul cerficatului de atestare a dreptului de proprietate al unor societăţi comerciale cu capital de stat și nici obiectul reconstuirii dreptului de proprietate în condiţiile Legii nr. 18/1991 (V. Stoica, op. cit., vol. I , nr. 188, p. 426-427). 8. Imprescripbilitatea se traduce prin imposibilitatea de a dobândi bunurile domeniale prin uzucapiune sau posesie de bună-credinţă. Principiul se aplică și la dezmembr ămintele civile ale proprietăţii (uzufructul, uzul, servituţile, superficia), care nici ele nu pot fi uzucapate. Î n plus, mai trebuie menţionat că și acţ iunile în jusţ ie, care protejează domeniul, sunt imprescripbile ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 63-64, p. 73-74) . 9. Î n ceea ce privește acţiunile posesorii, soluţia ar trebui să fie aceeași cu cea din sistemul francez: acţ iunile posesorii pe domeniul public sunt admisibile doar împotriva altor par c ulari, nu și contra administraţ iei , pentru următoarele considerente: a) dacă acţiunile posesorii urmăresc protejarea posesiei, printre altele și pentru ca aceasta, prelungindu-se în mp, să conducă la dobândirea posesiei prin uzucapiune, atunci, cum în cazul domeniului public scopul final este negat de către o normă cu valoare constuţională, tot așa ar trebui să fie și protecţia intermediară: dacă împotriva administraţiei nu se poate uzucapa, administraţiei nu i se poate opune o posesie ulă. Această idee se poate desprinde și din coroborarea prevederilor art. 921 alin. (1) lit. e) și art. 950 alin. (2) NCC: întrucât, potrivit primului text citat, posesia se snge prin trecerea bunului în proprietate publică, sistemul nostru de drept nici nu recunoaște posesia ulă asupra bunurilor domeniale. Î n consecinţă, într-o asemenea ipoteză, nu am fi decât în prezenţa unei detenţii precare, care însă, potrivit art. 950 alin. (2) NCC, nu conferă tularului său o acţiune posesorie împotriva celui pentru care el deţine, adică împotriva tularului de proprietate publică; b) în baza principiului preeminenţei interesului public faţă de interesele private, administraţia se bucură de privilegiul prealabilului , putând exercita forţa de constrângere a statului, cu care este învestă, mai înainte de a obţine o hotărâre judecătorească în acest sens. Și din acest punct de vedere, acţiunea administraţiei de evacuare a parcularului de pe domeniul public apare ca firească, chiar dacă este exercitată mai înainte ca instanţa s ă se pronunţe asupra dreptului de proprietate; c) în fine, de cele mai multe ori, dependinţele domeniale sunt de notorietate a avea acest caracter. Or, în acest caz, a jusfica măcar aparenţa unei posesii ule pare imposibil ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 64, p. 74-75) . 10. Consecinţă firească a inalienabilităţii – sau, mai exact, caz parcular al acesteia –, insesizabilitatea nu este tratată separat de către doctrina franceză decât la analiza domenialităţii private. Și este firesc să fie așa, întrucât, în acest din urmă caz, insesizabilitatea nu decurge din inalienabilitate. Î n rest, imposibilitatea de a ipoteca o dependinţă domenială ori de a o valorifica în cazul în care aceasta s-a constuit totuși, în dispreţul dispoziţiilor legale, nu reprezintă decât consecinţe logice ale inalienabilităţii, fiind tratate ca atare ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 65, p. 75). 11. Insesizabilitatea bunurilor din domeniul public presupune și imposibilitatea constuirii garanţiilor reale asupra acestor bunuri. Î ntr-adevăr, dacă s-ar accepta constuirea unor asemenea garanţii, s-ar admite și consecinţa realizării acestora, adică urm ărirea bunurilor din domeniul public (V. Stoica, op. cit., vol. I , nr. 188, p. 429). 1188
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
861
12. Asupra aceluiași bun din domeniul public nu pot fi constuite, în mod simultan, mai multe drepturi reale ca modalităţi de exercitare a dreptului de proprietate publică. Constuirea unui anumit drept real exclude posibilitatea constuirii simultane a unui alt drept real. Dacă asupra unui bun din domeniul public asupra căruia există deja un drept real se constuie un alt drept real ca modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică, se poate aprecia, cel mult, că a fost revocat dreptul real constuit anterior, în măsura în care o asemenea revocare este posibilă, potrivit legii (V. Stoica, op. cit., vol. I , nr. 190, p. 434).
JURISPRUDENŢĂ 1. Terenul situat pe porţiunea dintre ţărmul Mării Negre şi Lacul Techirghiol la o distanţă de 62 m de ţărm, fiind situat la limita de protecţie ape-maluri, aparţine plajei Mării Negre, respecv domeniului public şi îi sunt aplicabile dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 18/1991 (C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 1651/1993, în C. Cri şu, N. Cri şu-Magraon, Şt. Cri şu, Repertoriu de doctrină şi juris prudenţă română , vol. I , p. 466, apud O. Ungureanu, C. Munteanu, op. cit., p. 252) . 2. Este nelegală includerea, prin hotărâre de Guvern, a unei suprafeţe de teren ocupate de apă şi stuf (lac amenajat cu desnaţie de exploatare piscicolă) în domeniul public al unei localităţi, în condiţiile în care aceasta corespunde categoriei individualizate de dispozi ţiile pct. 3 din anexa I la Legea nr. 213/998, ca f ăcând parte din domeniul public al statului, iar nu celei individualizate de dispoziţiile pct. 4 din anexa III la aceeaşi lege, ca f ăcând parte din domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor ( I.C.C.J., s. cont. adm. şi fi sc., dec. nr. 2259/2011, www.scj.ro). 3. Includerea în domeniul public local a unui teren aferent unei construc ţii dobândite în temeiul Legii nr. 112/1995, f ără a fi fost probată împrejurarea că trecerea respecvului imobil în domeniul public s-a realizat pe temeiul unui interes public sau pentru cauză de ulitate publică, încalcă prevederile Legii nr. 213/1998 şi vatămă interesele legale ale dobânditorului construcţiei, ce are asupra acelui teren atât un drept de folosinţă, cât şi – potrivit dispoziţiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 112/1995 şi a art. 33 din Normele metodologice privind aplicarea acestei legi, stabilite prin H.G. nr. 20/1996, ast el cum au fost acestea modificate şi completate prin H.G. nr. 11/1997 – vocaţia unui drept de proprietate ( I.C.C.J., s. cont. adm. şi fi sc., dec. nr. 1245/2009, www.scj.ro). 4. Lucrurile din domeniul public, fiind afară din comerţ, nu sunt suscepbile de apropriaţiune sau de posesie privată şi, prin urmare, nu pot da loc în niciun caz la ac ţiunea posesorie faţă de administraţie. Aşa fiind, facerea de scări în stradă, pe locul comunei care este afară din comerţ, nu constuie decât o simplă toleranţă care poate fi revocată de primărie oricând voieşte ( I.C.C.J., s. I , dec. nr. 322 din 10 septembrie 1891, în C. Hamangiu, N. Georgean, Codul civil adnotat, vol. I , p. 573, apud O. Ungureanu, C. Munteanu, op. cit., p. 254) . 5. Chiar dacă în contractul de vânzare-cumpărare se precizează că imobilele au „fost dobândite prin posesie”, bunurile din domeniul public nu pot fi dobândite în acest mod, fiind inalienabile şi imprescripbile, atât exncv, cât şi achiziv, iar sancţiunea aplicabilă actelor încheiate cu nerespectarea dispoziţiilor legale atrage nulitatea absolută ( I.C.C.J., s. com., dec. nr. 1273/2011, în Legalis). 6. Dreptul de proprietate asupra bunurilor din domeniul public nu este suscep bil de dezmembrăminte, ast el că, în situaţia în care, ulterior edificării construcţiei, terenul a fost declarat ca aparţinând domeniului public al unităţii administrav-teritoriale şi a fost dat în administrare, constructorul nu poate susţine că ar fi tularul unui drept de super ficie asupra terenului, chiar dacă construcţia situată pe acesta a fost edi ficată cu acordul proprietarului terenului de la acea dată (C. A. Galaţ i, dec. nr. 74/2007, portal.just.ro).
OV IDIU POD ARU
1189
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
862
7. Orice persoană este îndreptăţită să invoce regula inalienabilităţii domeniului public atunci când această regulă este necesară apărării drepturilor sale. O asemenea acţiune, în momentul în care este intentată de un terţ, nu are ca efect antrenarea nulităţii cesiunii între părţile actului, ci de a o face inopozabilă terţului interesat faţă de care tularul dreptului de proprietate nu î şi va putea exercita prerogavele dreptului său (Civ. 1e, 3 mai 1988, în Code civile. Textes, jurisprudence, annota ons, Ed. Dalloz, Paris, 2000, p. 455, apud O. Ungureanu, C. Munteanu, op. cit., p. 255) . 8. Biblioteca publică a unui oraş fiind desnată uzului direct al publicului, imobilul care o găzduieşte este insesizabil (Société générale de construc on PBF inc. c. 6644686 Canada inc., C.S., 22.09.2009, 2009 QCCS 4175, SOQUI J AZ -50575988, J.E. 2009-1859, 2009, R.D.I. 812, EYB 2009-164000, în J.L. Baudouin, Y. Renaud, op. cit., p. 1127). 9. Bunurile care fac parte din domeniul public nu pot forma obiectul unei ipoteci legale ( I.T.R. Acous que inc. c. Construc on J.G.M.M. inc., C.S., 10.06.1994, SOQUI J AZ -94023043, 1994, R.D.I. 428, în J.L. Baudouin, Y. Renaud, op. cit., p. 1124).
Art. 862. Limitele exercitării dreptului de proprietate publică. (1) Dreptul de
proprietate publică este susceptibil de orice limite reglementate de lege sau de prezentul cod pentru dreptul de proprietate privată, în măsura în care acestea sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate. (2) Incompatibilitatea se constată prin acordul dintre titularul proprietăţii publice şi persoana interesată sau, în caz de divergenţă, pe cale judecătorească. (3) În aceste cazuri, persoana interesată are dreptul la o justă şi promptă despăgubire din partea titularului proprietăţii publice.
Legislaţie conexă: art. 602-630 NCC.
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Acest text este, în opinia noastră, o încercare neinspirată de generalizare – la toate limitele dreptului de proprietate privată reglementate de art. 602-630 NCC – a prevederii legale de la art. 13 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică în materie de servituţi (abrogat prin Legea nr. 71/2011 de punere în aplicare a Codului civil): acestea nu supravieţuiesc (în ipoteza în care fondul aservit este proprietate public ă) decât în situaţia în care sunt compabile cu uzul sau interesul public. Î ncercarea de generalizare este neinspirată în primul rând pentru c ă încearcă să răstoarne principiul priorităţii interesului public faţă de interesele private, recunoscut unanim în dreptul administrav. Î n realitate, textul art. 862 alin. (1) NCC ar fi trebuit formulat exact invers: ca regulă, dreptul de proprietate publică nu este suscepbil de limitările specifice dreptului de proprietate privată, cu excepţia acelor limitări și acelor situaţii în care există compabilitate între uzul sau interesul public și respecvele limite. Pentru că, până la urmă, ca regim juridic, dreptul de proprietate publică este altceva și, numai în mod excepţional, acestuia ar trebui să i se aplice reguli specifice proprietăţii private. 2. Textul este neinspirat și dintr-o altă perspecvă: as t el, el lasă să se înţeleagă ideea că orice proprietar care se învecinează cu domeniul public are dreptul la despăgubiri dacă proprietatea publică ar fi incompabilă cu anumite limitări specifice celei private. Or, în realitate, acest drept la despăgubiri îl are numai proprietarul care suferă un prejudiciu special , adică acela care se află într-o situaţie deosebită faţă de ceilalţi proprietari vecini cu domeniul public. Ast el, ceea ce pare să uite noul Cod este faptul că aproape toate 1190
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
863
proprietăţile private se află în vecinătatea domeniului public ruer, căci aproape toate parcelele private au ieșire la drumul public. Or, ar fi absurd ca într-un ora ș unde, bunăoară, potrivit regulamentului local de urbanism, autoritatea publică locală poate planta arbori la o distanţă mai mică de 2 m de proprietăţile private (de exemplu, trotuarele sunt mai înguste de 2 m), toţi proprietarii riverani să poată solicita despăgubiri. Numai în ipoteza unei proprietăţi private aflate într-o situaţie specială (un loc înfundat care nu are servitute de trecere, căci interesul public de natură militară este incompabil cu aceasta), este de admis ipoteza plăţii unor despăgubiri. Oricum, cariera viitoare a acestui nou text legal este interesantă, urmând a fi modelată de jurisprudenţă. 3. Textul este cricabil și din perspecva reglementării modului de constatare a incom pa bilit ăţ ii . Ast el, art. 862 instuie două modalităţi de constatare. Prima, „acordul dintre tularul proprietăţii publice și persoana interesată”, este, în opinia noastră, pe de o parte, inaplicabilă în praccă, iar, pe de alta, imprecisă. Ast el, să ne imaginăm un teren proprietate privată care se învecinează cu proprietatea publică a statului. Și întrucât Guvernul este organul care exercită prerogavele proprietăţii publice în acest caz, este greu de conceput cum s-ar putea realiza acest acord în concret (par ciparea persoanei interesate la o ședinţă de Guvern finalizată cu un contract semnat de primul-ministru nu este plauzibilă). Soluţia firească și specifică dreptului public ar fi fost un act administrav emis la cerere și cenzurabil ulterior de către instanţa de contencios administrav (în speţa noastră, parcularul ar sesiza Guvernul cu privire la incompabilitate, solicitând, totodată, reglementarea situaţiei sau acordarea de despăgubiri, urmând ca refuzul soluţionării acesteia sau o soluţie nesasf ăcătoare pentru parcular să poată fi cenzurată de către instanţa de contencios administrav potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004). Pe de altă parte, „persoana interesată” ar trebui să fie proprietarul limitrof proprietăţii publice, și nu o altă persoană, pentru că „incompabilitatea” despre care face vorbire acest text legal determină, în esenţă, o diminuare a valorii proprietăţii private vecine, ast el încât despăgubirea reglementată de alin. (3) nu reprezintă altceva decât contraechivalentul acestei diminuări a valorii proprietăţii. A doua, „pe cale judecătorească”, suferă de asemenea prin imprecizie, căci se ridică în mod evident problema stabilirii instanţei competente să soluţioneze o asemenea cerere. Î n opinia noastră, este vorba despre instanţa de contencios administrav: în primul rând, întotdeauna parcularul va fi cel interesat să se constate incompabilitatea dintre interesul public și limitele specifice proprietăţii private, prin urmare, cadrul procesual (reclamantul – un parcular vătămat; pârâtul – o autoritate publică) este cel specific unui ligiu de contencios administrav. Î n al doilea rând însă, „materia” unui asemenea ligiu este una mai degrabă administravă decât de drept comun: palparea unui interes public pentru a verifica dacă acesta este compabil cu o limită impusă de lege proprietăţii private și, deci, dacă nu cumva autoritatea publică nu săvârșește un exces de putere atunci când refuză să accepte limita în cauză.
Art. 863. Cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică. Dreptul de
proprietate publică se dobândeşte: a) prin achiziţie publică, efectuată în condiţiile legii; b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii; c) prin donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dispunătorului, devine de uz ori de interes public; d) prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dobânditorului, devine de uz ori de interes public;
OV IDIU POD ARU
1191
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
863
e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condiţiile legii; f) prin alte moduri stabilite de lege. Reglementarea anterioară: Legea nr. 213/1998: „ Art. 7. Dreptul de proprietate public ă se dobânde şte:
a) pe cale natural ă; b) prin achizi ţii publice efectuate în condi ţiile legii; c) prin expropriere pentru cauză de ulitate publică; d) prin acte de dona ţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul jude ţean sau de consiliul local, dup ă caz, dac ă bunul în cauz ă intră în domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unit ăţilor administrav-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de ulitate publică; f) prin alte moduri prevăzute de lege”. Legislaţie conexă: ► art. 26 din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, republicat ă (M. Of. nr. 1/1998); ► Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz ă de ulitate publică, republicată (M. Of. nr. 472/2011); ► art. 42 din Legea nr. 107/1996 a apelor (M. Of. nr. 244/1996); ► art. 8 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate public ă (M. Of. nr. 448/1998); ► art. 44 din Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural na ţional mobil, republicat ă (M. Of. nr. 828/2008); ► art. 121 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 a administra ţiei publice locale, republicat ă (M. Of. nr. 123/2007); ► O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizi ţie publică, a contractelor de concesiune de lucr ări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (M. Of. nr. 418/2006); ► Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauz ă de ulitate publică, necesară realizării unor obiecve de interes naţional, jude ţean şi local (M. Of. nr. 853/2010).
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Afirmaţia din dreptul francez, potrivit căreia intrarea unui bun în domeniul public nu se decretează, ci se constată, este valabilă îndeosebi pentru domeniul public natural, însă și pentru cea mai mare parte a bunurilor din domeniul ar ficial. Pentru a aprecia dacă un bun face parte din domeniul public, trebuie să ne referim la trei categorii de fapte juridice (în sensul larg al termenului): a) achizi ţ ia, adică actul juridic sau faptul material în urma căruia un bun ajunge în patrimoniul statului sau al dezmembr ămintelor sale teritoriale și care conferă administraţiei proprietatea asupra bunurilor care, în mod normal, fac parte din domeniul privat. Formele achiziţiei sunt variate: cumpărare, schimb, donaţii, legate, succesiuni vacante, expropriere, naţionalizare. Î nsă, oricare ar fi mijlocul de achiziţie, bunul nu poate intra în domeniul public decât în urma unei afectaţiuni și a unei încorporări; b) afectaţ iunea, adică faptul material (rareori un act juridic) în urma căruia bunul primește o anumit ă des naţ ie de interes public; c) încorporarea (clasarea), adică actul prin care bunul afectat unei u lit ăţ i publice este declarat ca apar ţ inând efec v în domeniul public . Ulmele două sunt strâns legate între ele (bunul este încorporat în considerarea afectaţiunii pe care a primit-o), ast el că, de multe ori, încorporarea este automată. De asemenea, există posibilitatea ca achiziţia și afectaţiunea (deci și încorporarea) să fie realizate prin același act sau prin acte diferite. De exemplu, un consiliu local ar putea, printr-o primă hotărâre, accepta un legat ce i-a fost f ăcut. Vom avea ast el actul de achiziţie (legatul urmat de acceptare) prin care bunul intră în domeniul privat al comunei. Printr-o altă hotărâre ulterioară, același consiliu ar putea declara acest bun de ulitate publică – urmează a se construi un dispensar – și, în consecinţă, să îl „treacă” în proprietatea sa publică. Dar, la fel, toate aceste manifestări de voinţă, având o natură juridică dis nctă, ar putea fi înglobate și într-o singură hotărâre. De regulă, actul de achiziţie îl precede pe cel de afectare ( și, desigur, pe cel de încorporare). Excepţie face exproprierea, în care actul de achizi ţie
1192
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
863
(sau de transfer) – hotărârea judecătorească de expropriere – este precedat de actul de clasare: declaraţia de ulitate publică. Evident, încorporarea efecvă a bunului în domeniul public se va face automat, după actul de transfer și plata despăgubirii juste și „prealabile” ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 26, p. 35-36) . 2. Termenul „se dobândește” este impropriu pentru a stabili că un anumit bun devine domenial, pentru că nde să sugereze că un bun intră în domeniul public printr-un simplu act de achiziţie. Or, un bun devine domenial îndeplinind criteriile principale de domenialitate: tlul (comunitatea publică având ast el nevoie de un act de achiziţie), afectaţ iunea (fiind deci necesar și un act/fapt material de afectare a bunului la o ulitate publică concretă) și, în fine, criteriul formal (bunul trebuind să fie și clasat pentru a înlătura orice dubiu cu privire la apartenenţa sa la regimul domenial). Pe de altă parte, în toate situaţiile în care dobândirea proprietăţii publice se face în doi mpi [mai întâi statul ori unitatea administrav-teritorială dobândește proprietatea (privată) asupra bunului, după care îl afectează unei ulităţi publice], mecanismul de dobândire a proprietăţii publice este pracc același: un act oarecare de achiziţie urmat de afectare și, eventual, clasare. Tocmai de aceea, în opinia noastră, același text legal ar trebui să cuprindă mai întâi modurile de dobândire a proprietăţii private (care ar putea fi diferite) și apoi să stabilim modurile prin care un bun intră în proprietatea publică a unei colecvităţi publice ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 26, p. 36-37) . 3. La o primă vedere, achizi ţi a ar trebui să fie principalul mod de dobândire a proprietăţii publice, alături de expropriere. Î nsă nu este așa, din cel puţin două cauze majore: prima, aceea că, potrivit art. 13 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, această ordonanţă nu se aplică contractelor de cumpărare de terenuri, clădiri existente, alte bunuri imobile ori drepturile asupra acestora. Alt el spus, ordonanţa se aplică numai la cumpărarea de bunuri mobile. Or, cvasitotalitatea bunurilor domeniale sunt bunuri imobile. A doua, aceea că, întrucât toate autorităţile publice sunt în principiu obligate să recurgă la procedura achiziţiilor, de cele mai multe ori o fac în nume propriu; sunt relav rare (raportat la volumul total de contracte de achiziţie care se încheie în praccă) situaţiile în care un asemenea contract se încheie în numele statului ori al unei unităţi administrave-teritoriale. Or, cum autorităţile publice, oricare ar fi ele, nu pot fi tulare de proprietate publică, nici contractele de achiziţie pe care acestea le încheie nu pot fi izvoare ale proprietăţii publice. Î n concluzie, pentru ca un contract de achiziţii publice să poată fi considerat mod de dobândire a proprietăţii publice, trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: a) să fie încheiat în numele statului ori al unei unităţi administrav-teritoriale; b) să aibă ca obiect un bun esenţial pentru funcţionarea unui serviciu public, care să reclame ast el declararea lui ca fiind inalienabil. Î n toate celelalte cazuri, un contract de achiziţie publică nu poate reprezenta decât un mod de dobândire a proprietăţii private a administraţiei ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 31, p. 39) . 4. Î n ceea ce privește afectarea pentru cauză de u litate publică a bunurilor din domeniul privat , potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, „Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrav-teritoriale în domeniul public al acestora, potrivit art. 7 lit. e) [mai exact, potrivit art. 863 alin. (1) lit. e) NCC, căci art. 7 a fost abrogat prin Legea nr. 71/2011 – n.n.], se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respecv a Consiliului General al Municipiului Bucureș ori a consiliului local”. Trecând peste ulizarea greșită a termenului „trecere”, care sugerează un act de transfer, nu sunt prea multe de spus cu privire la această situaţie în care un anumit bun dobândește statutul de bun domenial. Î n esenţă, administratorul general al bunului – Guvernul, consiliul judeţean ori consiliul local – are și atribuţia de a-i stabili afectaţiunea. Iar în exerciţiul OV IDIU POD ARU
1193
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
864
acesteia îi poate stabili o anumită ulitate publică pe care nu o avea anterior, declarându-l ast el inalienabil ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 32, p. 40) . 5. Î n ceea ce privește sintagma „alte moduri prev ăzute de lege”, desigur că nimic nu îl poate împiedica pe legiuitor să stabilească, printr-un text de lege specială, și alte moduri de dobândire a proprietăţii publice. Uneori însă opţiunile acestuia iau forme dintre cele mai curioase. Ast el, în situaţia reglementată de art. 26 din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, în ipoteza terenurilor situate în intravilan, modul de dobândire a proprietăţii publice este succesiunea vacant ă! Prevederea nu are un fundament teorec, căci, în mod evident, imobilele în cauză s-ar putea să nu prezinte nicio ulitate (publică) pentru unitatea administrav-teritorială în cauză. Cu atât mai bizară apare ast el prevederea de la alin. (2), potrivit căreia dezafectarea/ declasarea acestora este interzisă, sub pedeapsă de nulitate: iată încă o dovadă, dacă mai era necesară, că legiuitorul nostru nu are o concep ţie clară asupra disncţiei dintre proprietatea publică și proprietatea privată. O modalitate insolită de dobândire a proprietăţii publice este prevăzută de art. 44 din Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural naţional: o dare în plat ă ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 33, p. 40-41) .
Art. 864. Stingerea dreptului de proprietate publică. Dreptul de proprietate publică
se stinge dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat, dacă a încetat uzul sau interesul public, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege. Reglementarea anterioară: Legea nr. 213/1998: „ Art. 10. (1) Dreptul de proprietate public ă încetează,
dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat”. Legislaţie conexă: art. 10 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate public ă (M. Of. nr. 448/1998).
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Specifică domeniului public natural, încetarea regimului domenial pe cale natural ă este simetric inversă modalităţii de încorporare. Ast el, în acest caz, autoritatea competentă se va mărgini la constatarea unei situaţii de fapt: dispariţia fenomenelor naturale care au jusficat încorporarea în domeniul public. Ca exemple, retragerea m ării și formarea unui nou litoral, schimbarea cursului (albiei) unui râu navigabil etc. Mai exact, într-o asemenea situaţie, dependinţa domenială este dezafectată printr-un fapt al naturii. Î n mod formal însă, el poate rămâne în domeniul public, întrucât, cândva, printr-un act administrav, a fost clasat ca atare. Constatând însă intervenţia fenomenului natural, administraţiei nu îi mai rămâne decât să îl declaseze printr-un act contrar celui de clasare. Iar refuzul de a o face poate fi cenzurat de către instanţa de contencios administrav la cererea oricărei persoane interesate ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 46, p. 61) . 2. Î n ceea ce privește domeniul public arficial, dezafectarea reprezintă un fapt material prin care un bun î și pierde ulitatea publică, pe când declasarea este actul juridic – formal – prin care autoritatea competentă decide sau constată, după caz, că bunul în cauză nu mai servește ulităţii publice căreia îi fusese afectat. Mai întâi trebuie să remarcăm o asimetrie, semnalată și de doctrina franceză: referitor la domeniul public ar ficial, pentru ca un bun să iasă din domeniul public, sunt necesare atât dezafectarea de fapt, cât și declasarea de drept, chiar dacă bunul în cauză nu a fost clasat formal, dar a fost afectat în fapt. Aceasta reprezintă o regulă protectoare a domeniului public. De aceea, o declasare f ără dezafectare va fi lipsită de efecte. Dar la fel se va întâmpla și cu o simplă dezafectare de fapt, dar numai 1194
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
864
dacă aceasta este contrară interesului public. Î n fine, va fi ilegală și declasarea intermediară, adică situaţia unui bun căruia i se schimbă afectaţiunea. Ast el, va trebui să se considere că regimul domenial nu a lipsit niciun moment între dezafectarea de vechea ulitate publică și reafectarea la noua ulitate publică. Consecinţa cea mai importantă a acestei duble condiţii este următoarea: vânzarea unui bun domenial declasat, dar nedezafectat în fapt, este nulă. Aceeași soartă o va avea și vânzarea unui bun dezafectat, dar încă clasat ca bun domenial, cu excepţia situaţiei în care se poate proba cu u șurinţă faptul că dezafectarea s-a f ăcut în interes public (sau, mai exact, pentru că nu a mai rămas niciun interes public care să merite ca bunul să fie inalienabil), iar lipsa declasării este o simplă omisiune a administraţiei ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 47, p. 61-62) . 3. Î n principiu, pieirea material ă a bunului domenial , ca modalitate de încetare a domenialităţii, este aplicabilă domeniului public arficial și îndeosebi bunurilor mobile, de exemplu, pieirea unor tablouri sau biblioteci publice în urma unor incendii etc. Deși, în acest caz, pentru încetarea regimului domenial nu este necesar un act formal de declasare (sau, mai exact, de constatare a dispariţiei materiale a bunului), în praccă el va fi întocmit din raţiuni financiar-contabile ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 48, p. 62) . 4. Încetarea
domenialit ăţ ii ca urmare a pierderii propriet ăţ ii publice pare imposibilă,
de vreme ce bunurile domeniale sunt inalienabile și imprescripbile. Totuși, este vorba de situaţiile în care, dintr-o cauză anterioară intervenirii regimului domenial (evicţiune, de pildă), statul sau unitatea administrav-teritorială pierde proprietatea asupra bunului. Ipotezele sunt rare, însă ele există: nulitatea unei vânzări f ăcute statului de către doi parculari care fuseseră în eroare cu privire la autorul tabloului obiect al contractului (error in substan am), revocarea unui legat având ca obiect o colecţie de artă pe mov că legatarul (instuţie publică) nu și-a îndeplinit sarcinile. O ipoteză interesantă legată de această problemacă este reglementată și de art. 6 din Legea nr. 213/1998, potrivit căruia „(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unit ăţilor administrav-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 mare 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui tlu valabil, cu respectarea Constuţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat. (2) Bunurile preluate de stat f ără un tlu valabil, inclusiv cele obţinute prin vicierea consimţământului, pot fi revendicate de foși proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparaţie”. Așadar, principiul, extrem de coerent exprimat, este același: un bun imobil poate fi considerat ca aparţinând domeniului public numai dacă tlul statului este neviciat; în caz contrar, afectaţiunea (și consecinţa sa, inalienabilitatea) nu poate „salva” bunul de la retrocedare. Ca excepţie, pentru anumite categorii de bunuri, prevăzute de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, afectaţiunea actuală a bunului îl salvează de la revendicare, chiar dacă tlul statului este viciat. Este însă o situaţie de excepţie, care are și raţiuni de ordin istoric și social: pentru că nu ar fi de conceput ca o preluare abuzivă a statului român, realizată după 22 decembrie 1989, să poată constui în prezent izvor de proprietate publică, chiar dacă, între mp, imobilul în cauză a fost afectat unei ulităţi publice ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 49, p. 62-64) .
JURISPRUDENŢĂ 1. Condiţia esenţială de validitate a actului administrav prin care se dispune cu privire la reconstuirea dreptului de proprietate asupra terenurilor din perimetrul staţiunilor de cercetare constă în legalitatea procedurii de trecere a terenului din domeniul public al statului în cel OV IDIU POD ARU
1195
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
865
privat, operaţiune prin care aceste bunuri intră în circuitul civil, putând servi la retrocedare, impunându-se îndeplinirea cerinţelor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, care spulează că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face prin hot ărâre a Guvernului, dacă prin Constuţie sau prin lege nu se prevede al t el. Niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o situaţie derogatorie, în sensul ca trecerea imobilelor din domeniul public în cel privat să se realizeze alt el decât potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Din interpretarea sistemacă a dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 şi a dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 rezultă că referirea din art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 la noţiunea „în condiţiile legii” trebuie raportată la dispoziţiile-cadru ale Legii nr. 213/1998 şi, prin urmare, la obligavitatea parcurgerii procedurii de trecere din domeniul public în domeniul privat prin hotărâre a Guvernului. Sancţiunea nerespectării competenţei şi a procedurii de dezafectare a terenurilor din domeniul public şi de trecere a acestora în domeniul privat este expres prevăzută de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, respecv nulitatea absolută. Ca atare, nu se poate recunoaşte comisiei judeţene competenţa de a dispune trecerea din domeniul public în domeniul privat a terenurilor aflate în perimetrul staţiunilor de cercetare, comisia neputându-se substui puterii execuve în ceea ce priveşte competenţa exercitării atribuţiilor stabilite de Legea nr. 213/1998. Constatarea trecerii terenurilor din domeniul public în domeniul privat prin hotărâre a comisiei judeţene reprezintă o operaţiune ulterioară, de confirmare şi atestare a dezafectării din domeniul public, în conformitate cu art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, prin hotărâre a Guvernului. Ca atare, se poate concluziona că dreptul de proprietate publică nu încetează decât prin modalităţile indicate în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în caz contrar fiind încălcat caracterul inalienabil al terenurilor proprietate publică aflate în administrarea staţiunii de cercetare ( I.C.C.J., compl. RIL , dec. nr. 23/2011, M. O f. nr. 791/2011). 2. Clasarea sau radierea/declasarea unui bun ca aparţinând Patrimoniului Cultural Naţional este o prerogavă ce aparţine ministrului culturii şi Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, organism şinţific care funcţionează pe lângă Ministerul Culturii, iar nu instanţei de judecată (C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 352/2003, www.scj.ro).
Art. 865. Apărarea dreptului de proprietate publică. (1) Obligaţia apărării în justiţie
a proprietăţii publice revine titularului. (2) Titularii drepturilor corespunzătoare proprietăţii publice sunt obligaţi: a) să îl informeze pe proprietar cu privire la orice tulburare adusă dreptului de proprietate publică; b) să îl introducă în proces pe titularul dreptului de proprietate publică, în condiţiile prevăzute de Codul de procedură civilă. (3) Dispoziţiile art. 563 se aplică în mod corespunzător.
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Deși la o primă vedere textul conţine o prevedere banală, în realitate acesta instuie o regulă domenială care delimitează net proprietatea publică de cea privată: spre deosebire de ulma, apărarea în jusţ ie a propriet ăţ ii publice cons tuie nu doar un drept, ci și o obligaţ ie. Tocmai de aceea: a) proprietarul (statul, reprezentat de Guvernul României, judeţul, reprezentat de consiliul judeţean, care, la rândul său, dă mandat președintelui său, respecv comuna, orașul, municipiul, reprezentat de consiliul local, care dă mandat primarului) este obligat, atunci când este cazul, să introducă o acţiune în revendicare ori posesorie etc.; b) tularii drepturilor reale administrave sunt obligaţi să îl introducă în proces pe tularul 1196
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
866
dreptului de proprietate publică, atunci când în discuţie este însuși dreptul de proprietate asupra bunului domenial (art. 64 CPC, ulizând sintagma „va putea arăta pe acela în numele căruia deţine lucrul”, instuie doar o facultate, nu o obligaţie în acest sens). 2. De regulă, tularul proprietăţii publice nu apelează la mijloacele specifice dreptului civil decât în situaţii limită (proprietatea este extrem de controversată și, prin urmare, însăși domenialitatea publică este pusă sub semnul întrebării), pentru că, de regulă, acesta are la dispoziţie alte mijloace, mult mai eficiente, specifice dreptului public (regimului de putere publică). Pare ast el cel puţin bizar ca o autoritate publică să formuleze, bunăoară, acţiune în revendicare, apelând ast el la forţa de constrângere a statului (exercitată de jusţie), atâta mp cât ea însăși dispune de această forţă coercivă. Bunăoară, dacă un parcular ar ocupa abuziv o porţiune dintr-un drum public, prenzând că este proprietatea sa, acţiunea în revendicare formulată de tularul dreptului de proprietate publică ar fi în primul rând ineficace raportat la interesul public care trebuie sasf ăcut imediat (să ne imaginăm că pe drumul public în cauză nu s-ar mai putea circula mp de câţiva ani, pe durata procesului); dar ar fi probabil ulmul remediu la care autoritatea publică ar apela, dat fiind faptul că ea are posibilitatea de a-și restabili ea însăși dreptul încălcat, apelând la mijloace specifice dreptului contravenţional sau, uneori, chiar dreptului penal. 3. Instanţa competentă să judece acţiunile în revendicare ori acţiunile posesorii este instanţa de drept comun (iar nu cea de contencios administrav), chiar dacă ideea de proprietate publică ne-ar îndemna să credem contrariul. Î n realitate, criteriul după care ar trebui realizat partajul de competenţă între cele două instanţe ar fi unul mult mai subl: mai întâi ar trebui stabilit dacă un anumit ligiu are ca obiect însăși ideea de proprietate sau numai exerci ţi ul regimului domenial . Î n prima situaţie (de exemplu, o acţiune în revendicare, indiferent dacă administraţia este reclamant ori pârât), competentă să soluţioneze un asemenea ligiu este instanţa de drept comun, întrucât, neexistând diferenţă de natură juridică între cele două puri de proprietate (ci numai de regim juridic), logic este ca una și aceeași instanţă să soluţioneze acest p de ligii. Numai în situaţia în care obiectul ligiului îl reprezintă exercitarea regimului domenial de către administraţie (posibil, cu exces de putere), parcularul lezat (de regulă o persoană care prende un anumit drept, precar, asupra domeniului public) se va adresa instanţei de contencios administrav. 4. Referitor la „aplicarea corespunzătoare” a prevederilor art. 563 NCC (acţiunea în revendicare), o singură precizare se impune: prevederile alin. (3) nu sunt aplicabile, căci buna-credinţă nu poate conduce la dobândirea proprietăţii (private) asupra unui bun din domeniul public, pentru că i se opune expres litera art. 861 alin. (2) NCC.
Capitolul II. Drepturile reale corespunz ătoare proprietăţii publice
Secţ iunea 1. Dispozi ţi i generale Art. 866. Drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice. Drepturile reale
corespunzătoare proprietăţii publice sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune şi dreptul de folosinţă cu titlu gratuit. Legislaţie conexă: ► art. 136 alin. (4) din Cons tuţie; ► art. 4 alin. (10) şi (11) din Legea nr. 752/2001 privind organizarea şi funcţionarea Academiei Române, republicată (M. Of. nr. 299/2009). OV IDIU POD ARU
1197
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
866
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Cu privire la problema drepturilor reale administra ve, jurisprudenţa Consiliului de Stat francez este fermă: nu se pot constui drepturi reale pe domeniul public, pentru că acest lucru ar fi contrar principiului inalienabilităţii. Sau, alt el spus, se consideră că afectaţiunea domeniului nu poate fi garantată cu adevărat decât dacă bunul rămâne în proprietatea deplină a colecvităţilor publice. Aceasta nu poate fi deci dezmembrată în favoarea altor subiecţi de drept. Iar doctrina franceză aderă, în general, la această praccă. Este adevărat că, la începutul secolului al XX-lea, Școala de la Bordeaux condusă de M. Hauriou a susţinut teoria drepturilor reale administrave, a căror parcularitate este aceea de a nu fi opozabile administraţiei, în sensul că aceasta îi poate pune capăt în momentul în care dreptul real devine contrar afectaţiunii bunului. Teoria a avut, în cele din urmă, un ecou mai puternic în România decât în Franţa, unde a fost, în principiu, abandonată. Ast el, potrivit unei opinii ( L. Pop, L.M. Harosa, op. cit., p. 135-140) , care a fost repede îmbrăţișată de întreaga doctrină românească, f ăcându-se referire la dreptul de administrare al regiilor autonome, al instuţiilor publice ș.a., s-a arătat că acesta este un drept real de natură administravă, care nu dezmembrează dreptul de proprietate publică, deși este derivat din acesta. Ast el, el nu este opozabil proprietarului, care îl poate revoca ori de câte ori interesul public o cere. Această idee a fost reţinută în parte și de noul Cod civil, care, la art. 866, stabilește că printre drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice se numără și dreptul de administrare ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 38, p. 48) . 2. Ca și în cazul drepturilor reale de natură civilă, noul Cod civil a adoptat aceeași atudine și în situaţia drepturilor reale administrave: ele sunt limitate ca număr, existând numai în măsura în care un text de lege le recunoaște existenţa. Iar art. 866 (care constuie doar „dreptul comun” în materie, putând fi stabilite și alte asemenea drepturi reale prin legi speciale) le enumeră: dreptul de administrare, cel de concesiune și cel de folosinţă cu tlu gratuit. Î nsă, pe de o parte, este discutabil dacă administrarea este un drept subiecv; pe de alta, este cel puţin bizară opţiunea legiuitorului de a stabili că dreptul de folosinţă gratuită (echivalentul dreptului comodatarului din dreptul civil) este un drept real, nu și cel de închiriere în regim de drept public. 3. O an nomie între „drept real principal asupra domeniului public” și „dezmembr ământ al propriet ăţ ii publice” este o eroare . Sau, alt el spus, fie admitem că pe domeniul public nu se pot constui drepturi reale (deci că administrarea, concesiunea ș.a. au o altă natură), fie aderăm la ideea contrară, dar atunci acestea desprind – cel pu ţin până la revocare – o parte dintre atributele proprietăţii publice, dezmembrând-o, sunt deci dezmembrăminte ale acesteia. Iar discuţia despre precaritatea acestor drepturi se situează într-un cu totul alt plan ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 38, p. 49) . 4. Teoria drepturilor reale administra ve ar trebui reţ inut ă. Este perfect adevărat că drepturi reale în sensul civil al termenului, cu proprietăţile pe care le prezintă – de pildă, uzufructul –, nu se pot constui pe domeniul public, pentru că, într-adevăr, ar fi contrare principiului inalienabilităţii acestuia. Î nsă drepturi absolut asemănătoare, cu singura parcularitate a precarităţii lor, în sensul că pot fi revocate de către tularul proprietăţii ori de câte ori o cere interesul public (adică ori de câte ori devin contrare afectaţiunii), pot fi imaginate. Și nu vedem de ce ele nu ar fi veritabile ius in rem, cu singura parcularitate arătată mai sus ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 38, p. 49) .
1198
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
866
5. Precaritatea (revocabilitatea) drepturilor reale administrave nu are nicio legătură cu opozabilitatea acestora faţă de tularul proprietăţii publice. Sau, mai simplu spus, aceste drepturi sunt opozabile statului ori unit ăţ ilor administra v-teritoriale. Î n sprijinul acestei idei se pot aduce o serie de argumente. Ast el: a) în primul rând, revocarea acestor drepturi nu este și nu poate fi discreţ ionar ă. Autoritatea proprietară poate exercita dreptul de revocare numai dacă interesul public o cere. Alt el spus, cum putem găsi o identate perfectă între interesul public și afectaţiune, atâta mp cât aceasta se menţine, dreptul real administrav este pracc intangibil. Concluzia la care ajungem va fi, poate, surprinzătoare, dar corectă: revocarea nu se poate exercita decât la schimbările de afectaţiune. Or, acestea intervin relav rar în praccă; b) în al doilea rând, în cazul de faţă, oricum nu este vorba de conceptele de opozabilitate-inopozabilitate . Pentru că inopozabilitatea presupune un drept care există, dar care nu trebuie respectat de către cel căruia îi este inopozabil; or, prin revocare, acesta î și încetează chiar existenţa. Alt el spus, nu se poate invoca inopozabilitatea unui drept pentru a pune cap ăt existenţei acestuia. Î n consecinţă, în temeiul principiului patere regulam quam ipse fecis , actul de constuire a dreptului de administrare, deci implicit acesta, trebuie respectat de administraţie până la revocare, în vreme ce, de la acest moment înainte, întrucât dreptul nu mai există, nu se mai poate pune problema respectării (deci a opozabilităţii) sale. Dar administraţia se află în situaţia oricărui alt subiect de drept, căci nu se poate idenfica niciun moment temporal în care dreptul să fie opozabil tuturor, dar administraţia să nu fie ţinută să îl respecte; c) în fine, dacă am merge pe același raţionament, am putea susţine, de pildă, că într-un contract de închiriere încheiat pe o perioadă nedeterminată, de vreme ce locatarul poate oricând denunţa contractul, drepturile locatorului născute din contract nu îi sunt opozabile. Or, una este opozabilitatea și relavitatea efectelor contractului, și alta dreptul – rezultând din lege – de a denunţa acest contract ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 38, p. 49-50). 6. Administrarea generală a domeniului public poate fi exercitată direct, de chiar autorităţile publice tulare (statul sau unităţile administrav-teritoriale), sau indirect, de către alte subiecte de drept civil. Regula este că, în majoritatea cazurilor, exercitarea dreptului de proprietate publică se face prin altul; aceasta înseamnă că bunurile proprietate publică sunt încredinţate unor persoane juridice înfiinţate în acest scop sau unor persoane juridice de drept privat ori persoane fizice ( O. Ungureanu, C. Munteanu, op. cit., nr. 218, p. 242) . 7. Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este o sinteză inseparabilă de elemente de drept public și de drept privat. Ca urmare, dreptul însuși nu mai aparţine doar dreptului civil, iar exercitarea atributelor sale nu mai este posibilă doar prin fapte și acte juridice de drept privat. Iată de ce, chiar dacă administrarea generală a bunurilor din domeniul public poate fi privită ca o premisă a exercitării în concret a dreptului de proprietate publică, această exercitare se face nu numai în planul dreptului civil, ci, în primul rând, prin acte de drept public. Posesia, folosinţa și dispoziţia, ca atribute ale dreptului de proprietate publică, nu presupun doar voinţa statului și a unităţii administrav-teritoriale ca subiecte de drept civil, ci și voinţa lor ca subiecte de drept public. Î ntrucât administrarea generală nu se referă la un anumit bun, ea este expresia puterii pe care statul și unităţile administravteritoriale o au asupra propriului patrimoniu. Sub acest aspect, statul și unităţile administravteritoriale acţionează, în primul rând, ca tulare ale patrimoniului lor, iar nu doar tulare ale dreptului de proprietate publică asupra anumitor bunuri (V. Stoica, op. cit., vol. I , nr. 190, p. 431).
OV IDIU POD ARU
1199
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
867
Secţ iunea a 2-a. Dreptul de administrare Art. 867. Constituirea dreptului de administrare. (1) Dreptul de administrare
se constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau, după caz, a consiliului local. (2) Autorităţile prevăzute la alin. (1) controlează modul de exercitare a dreptului de administrare.
anterioară: Legea nr. 213/1998: „ Art. 12. (2) Darea în administrare se realizează, după caz, prin hot ărâre a Guvernului sau a consiliului jude ţean, respecv a Consiliului General al Municipiului Bucure ş sau a consiliului local”. Reglementarea
Legislaţie conexă: ► art. 1 alin. (5) lit. c) şi art. 11 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor (M. Of. nr. 164/2001); ► art. 36 alin. (2) lit. c) şi alin. (5) lit. a), art. 45 alin. (3) şi art. 91 alin. (1) lit. c) şi alin. (4) lit. a) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată (M. Of. nr. 123/2007).
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Arcolul 866 NCC califică expres dreptul de administrare ca fiind „un drept real corespunzător propriet ăţ ii publice”. Î n ciuda acestui text legal, dacă analizăm situaţia din punct de vedere teorec, ca natură juridică, „dreptul de administrare” nu este – sau, cel puţin, nu ar trebui s ă fie – un drept real, chiar de natură administravă. Este adevărat că susţinerea noastră are împotrivă, pe lângă prevederea citată a noului Cod civil, atât întreaga doctrină română (civilistă), cât și, până de curând, dispoziţia legală de la art. 12 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, potrivit căreia „Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul și să dispună de acesta, în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare”, respecv în prezent prevederile art. 868 NCC, potrivit cărora „Titularul dreptului de administrare poate folosi și dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege și, dacă este cazul, de actul de constuire”. Deci, cum legea îi recunoaște, într-o oarecare măsură, posesia, folosinţa și dispoziţia asupra bunului, înseamnă că îi recunoaște, în aceeași măsură, un drept real ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 39, p. 50) . 2. Acestei viziuni legale și doctrinare unanime i se pot aduce crici severe. Așadar, urmând un raţionament pas cu pas, vom arăta următoarele: potrivit art. 12 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 213/1998 (înainte de abrogare), dreptul de administrare va putea fi revocat numai dacă „tularul său nu-și exercit ă drepturile (s.n.) și nu-și execută obligaţiile născute din actul de transmitere”. Din acest text vom trage concluzia preliminară că viziunea legiuitorului nostru asupra dreptului de administrare și a naturii sale este (sau cel puţin a fost) confuză. Ast el, în opca acestuia, revocarea dreptului – care apare aici ca o sancţiune – poate interveni dacă cel sancţionat nu î și exercită drepturile. De unde putem deduce că exercitarea drepturilor reprezintă, în fapt, o obligaţie, iar nu o facultate, așa cum se întâmplă în mod obișnuit în dreptul privat. Această idee nu pare surprinzătoare însă, de vreme ce vorbim despre domeniul public. Dar conceptul de drept-obligaţie, rar în dreptul privat, este omniprezent în dreptul administrav sub denumirea de atribuţ ie. Or, unde există atribuţii, există o competenţă, ca ansamblu al acestora. Ast el, administrarea unui bun proprietate publică nu poate fi un drept subiecv civil, pentru a putea fi suscepbil de includere în clasificarea drepturi reale - drepturi de creanţă (căci exerciţiul oricărui drept subiecv civil este lăsat de legiuitor la discreţia
1200
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
867
) – sau un ansamblu de atribuţii cu tularului său), ci mai degrabă o atribuţ ie (administra vă privire la punerea în valoare a bunului în cauză, al cărui exerciţiu nu poate fi pur discreţionar, ci orientat înspre sasfacerea interesului public ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 39, p. 51) . 3. Un alt contraargument – surprinzător, dar indeniabil – la teoria „dreptul de administrare, drept real” ar fi și următorul: există anumite autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale, precum și anumite instuţii publice care nu au personalitate juridic ă. Iar art. 12 din lege înainte de abrogare, respec v art. 868 alin. (1) NCC în prezent nu fac vreo disncţie în sensul că dependinţele domeniale ar putea fi date numai în administrarea autorităţilor publice cu personalitate juridică, disncţie care nu se face nici în prac că. Dimpotrivă, art. 868 alin. (1) NCC prevede că „Dreptul de administrare aparţine regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale și altor instuţii publice de interes naţional, judeţean ori local”. Or, o parte dintre aceste autorităţi sau instuţii nu au patrimoniu. Și atunci, dreptul de administrare va fi un drept real extrapatrimonial? Dar, prin însăși esenţa lor, drepturile reale, alături de cele de creanţă, sunt patrimoniale! ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 39, p. 52) . 4. Î n realitate, situaţia ar fi trebuit să fie privită, în primul rând de legiuitor și apoi de către literatura juridică, în felul următor: orice bun domenial are un proprietar – statul sau o unitate administrav-teritorială – și o afectaţiune de ulitate publică. Proprietarul fiind prin esenţă o persoană juridică, î și administrează bunurile din patrimoniu prin intermediul organelor sale de conducere: Guvernul sau consiliile exercită ast el administrarea general ă a patrimoniilor lor, concept recunoscut de doctrina de drept civil ( L. Pop, L.M. Harosa, op. cit., p. 130), care susţine același lucru cu privire la natura juridică a acesteia: o spunem noi, o spun și dispoziţiile legale, administrarea general ă reprezint ă o atribuţ ie și, totodat ă , o funcţ ie a organelor colegiale ar ătate mai sus. Î nsă prin hotărârea acestora (și de aici raţionamentul nostru și cel al autorilor citaţi diverg), Guvernul, respecv consiliile î și deleagă această atribuţie altor autorităţi sau instuţii publice. Este vorba despre o delegare de atribuţ ii , nu una de semnătură, și, în consecinţă, toate atribuţiile care intră în conţinutul administrării vor fi exercitate numai de autoritatea delegatară. Dacă admitem ideea delegării de atribuţii, atunci administrarea nu are cum să fie un drept real, pentru că nu se poate delega decât ceea ce are autoritatea delegantă, or, administrarea generală este o atribuţie – sau, mai exact, un complex de atribuţii – pe care o are delegantul. Așadar, de vreme ce, chiar după delegare, bunul rămâne în proprietate publică, menţinându-și atât proprietarul, cât și afectaţiunea, cel ce „administrează” acest bun pur și simplu nu poate fi tularul unui drept real, ci mai degrabă un detentor al bunului – dacă privim lucrurile din punct de vedere civil –, pentru că nu are niciunul dintre atributele proprietăţii dezmembrate în favoarea sa. Faptul că Legea nr. 213/1998 vorbește de posesia, folosinţa sau dispoziţia exercitată asupra proprietăţii publice de cel ce o administrează nu poate fi decât o eroare, îndreptată în marea ei parte de prevederile art. 868 alin. (2) NCC ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 39, p. 52-53) . 5. Pentru a înţelege mai bine, să luăm un exemplu de școală: un parc municipal pe care consiliul local, prin hotărâre, l-a dat în administrarea R.A.D.P. (Regia Autonomă a Domeniului Public). Cea din urmă, evident, nu are nici usus, căci acesta este exclusiv al publicului, nici fructus, pentru că fie bunul nu produce fructe, fie, dacă s-ar percepe o taxă pentru intrarea în parc, aceasta s-ar face venit la bugetul local, în fine, nici abusus , căci nu ne putem imagina cum cel care administrează bunul să aib ă vreo dispoziţie materială sau juridică asupra acestuia. Sau, dacă are, întotdeauna actele consiliului de administraţie al OV IDIU POD ARU
1201
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
868
R.A.D.P. trebuie să fie aprobate, pentru a produce efecte juridice, prin hotărâre de consiliu local, care, ast el, rămâne singurul care, în mod real, poate dispune de bun ( Ov. Podaru,
op. cit., nr. 39, p. 53) . 6. Ca o consecinţă generală, darea în administrare reprezintă mai degrabă un mandat de drept public, administratorul exercitând, în numele și pentru tularul dreptului de proprietate publică, prerogavele acesteia: în mare parte, ideea se regăsește în prevederile art. 868 alin. (2) NCC. Alt el spus, dacă conţinutul delegării nu este cumva prestabilit de lege, rămâne la latudinea administratorului general al bunului să îl stabilească ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 39, p. 53) . 7. Dreptul de administrare se poate constui numai pe temeiul dreptului de proprietate publică, în mp ce dreptul de concesiune și dreptul real de folosinţă gratuită, precum și închirierea pot avea ca obiect și bunuri din domeniul privat (V. Stoica, op. cit., vol. I , nr. 190, p. 433). 8.
Dreptul de control despre care face vorbire alin. (2) al art. 897 NCC constă nu numai
în verificarea acvităţii realizate de tularul prerogavei de administrare (prin intermediul unor corpuri de control), ci și în instuirea necesităţii obţinerii unei aprobări de la organele administrave care au instuit dreptul de administrare, în cazul deciziilor majore cu privire la bunul dat în administrare.
Art. 868. Exercitarea dreptului de administrare. (1) Dreptul de administrare apar-
ţine regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes naţional, judeţean ori local. (2) Titularul dreptului de administrare poate folosi şi dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de actul de constituire.
Reglementarea anterioară:
Legea nr. 213/1998: „ Art. 12. (1) Bunurile din domeniul public pot fi date,
după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorit ăţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor ins tuţii publice de interes na ţional, jude ţean sau local. (...) (3) Titularul dreptului de administrare poate s ă posede, s ă folosească bunul şi s ă dispună de acesta, în condi ţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dacă tularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile născute din actul de transmitere”. Legislaţie conexă: art. 136 alin. (4) teza a II-a din Cons tuţie.
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Pornind de la principiul potrivit căruia în dreptul public este permis numai ceea ce legea prevede în mod expres, în lipsa unui alt text de lege special ă care să ins tuie și alţi tulari ai administrării, organele administrave care exercită administrarea generală a proprietăţii publice pot conferi această prerogavă numai următoarelor entăţi juridice: regii autonome, autorit ăţ ile administraţ iei publice centrale sau locale , alte ins tuţ ii publice de interes naţ ional, judeţ ean sau local . 2. Noţiunea de „regie autonom ă”, prevăzută de Constuţie ca subiect ce poate dobândi un drept de administrare asupra unui bun proprietate publică, nu se exnde și asupra societăţii sau, după caz, companiei naţionale, chiar dacă, în cazul unora dintre acestea, concesionarea bunurilor proprietate publică se face f ără plata unei redevenţe ( A. Iorgovan, Tratat de drept administra v, vol. II , ed. a 4-a, Ed. All Beck, Bucureș , 2005, nr. 397).
1202
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
868
3. Î n noţiunea de „autorit ăţ i ale administraţ iei publice centrale sau locale ” intră Guvernul, administraţia publică centrală de specialitate (art. 116-118 din Constuţie – ministerele, alte organe de specialitate, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării), precum și autorităţile administraţiei publice locale: consiliile locale, primarii, consiliile judeţene. 4. Bunurile domeniului public local sunt în proprietatea judeţului sau a comunei (orașului), dar prerogavele de persoană de drept public se exercită prin intermediul consiliului judeţean sau al consiliului local. Ca atare, este exclusă atribuirea acestor bunuri în administrarea consiliului judeţean sau a consiliului local; ar însemna că aceste autorităţi să-și atribuie lor însele aceste bunuri ( A. Iorgovan, op. cit., nr. 400, nota 1 de la subsol) . Î n completarea acestei idei însă, trebuie arătat că nimic nu împiedică darea în administrarea consiliilor judeţene ori locale a unor bunuri din domeniul public naţional ori darea în administrarea consiliilor locale a unor bunuri din domeniul public judeţean. Această soluţie ar trebui să fie ulizată cu prudenţă, pe perioade determinate, pentru că, dacă scopul unei asemenea operaţiuni ar fi acela că un anumit bun din domeniul public naţional este mai degrabă de interes local, atunci soluţia care s-ar impune nu ar trebui să fie darea bunului în administrarea consiliului local, ci trecerea bunului, prin hotărâre de Guvern, la cererea consiliului local, din domeniul public al statului în cel local, în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998. 5. Referitor la sintagma „alte ins tuţ ii publice de interes na ţ ional, judeţ ean sau local ”, fiind vorba de administrarea bunurilor publice, nu pot intra în discu ţie decât acele instuţii care, fiind finanţate exclusiv din banii publici, se află sub controlul Curţii de Conturi; din această formulare pare a rezulta că legiuitorul a dat o interpretare extensivă noţiunii de instuţie publică, l ăsând să se înţeleagă c ă bunuri proprietate publică pot fi date, pracc, în administrarea concretă a oricărei autorităţi publice sau structuri subordonate acestora, ceea ce rămâne de discutat dacă nu excede spiritul textului constuţional ( A. Iorgovan, op. cit., nr. 402). 6. Conţinutul administrării fiind stabilit fie prin lege, fie prin actul său constuv (hotărâre de Guvern, de consiliu judeţean ori local), administrarea include în principiu orice fel de acte (materiale sau juridice) care intră în conţinutul noţiunii de exploatare a bunului (deci orice acte de conservare și administrare, în sensul civilist al termenilor), dar și acte de dispoziţie (de exemplu, culegerea productelor, diverse acte de transformare materială), dar numai în mod excepţional dacă: a) legea sau hotărârea de constuire le permite expres; b) nu sunt contrare regulii inalienabilităţii bunurilor proprietate publică. 7. Î n raporturile juridice de drept privat, dreptul de administrare se bucură de caracterele juridice specifice ale dreptului de proprietate publică, fiind deci inalienabil, insesizabil și imprescripbil (V. Stoica, op. cit., vol. I , nr. 191, p. 438).
JURISPRUDENŢĂ 1. Î ntrucât dreptul real de administrare derivă din dreptul de proprietate publică, are aceleaşi caractere juridice ca şi acesta, respecv este inalienabil, imprescripbil şi insesizabil. De asemenea, potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, tularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul şi să dispună de acesta, în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare. Textul nu se referă însă şi nu poate fi interpretat în sensul că beneficiarii dreptului de administrare ar avea dreptul de dispozi ţie juridică asupra bunurilor primite în administrare, un asemenea atribut avându-l doar tularul dreptului de proprietate publică, fiind exclus ca tularul unui drept de administrare să aibă aceleaşi prerogave ca şi tularul dreptului OV IDIU POD ARU
1203
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
869
de proprietate publică, drept în temeiul căruia se naşte şi există dreptul de administrare (C. A. Oradea, dec. nr. 8/2010, în Jurindex). 2. Potrivit art. 136 alin. (4) teza a II-a din Constuţie, Legii nr. 213/1998, Legii nr. 215/2001, art. 4-6 din O.G. nr. 15/1993 şi art. 4 alin. (2) şi (3) din O.U.G. nr. 30/1997, tulari ai dreptului de administrare asupra bunurilor care fac parte din domeniul public pot fi numai două categorii de subiecte de drept, respecv regiile autonome şi instuţiile publice, nicidecum persoanele fizice (C. A. Ploieş , s. civ., dec. nr. 539/2010, portal.just.ro). Notă. Deşi prin prevederile art. 869 NCC sfera entăţilor juridice care au capacitatea de a dobândi şi exercita un drept de administrare s-a lărgit, soluţia î şi păstrează actualitatea.
Art. 869. Stingerea dreptului de administrare. Dreptul de administrare încetează
odată cu încetarea dreptului de proprietate publică sau prin actul de revocare emis, în condiţiile legii, dacă interesul public o impune, de organul care l-a constituit.
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Textul art. 869 nu este exhausv, în mod riguros putând idenfica patru modalităţi disncte de sngere a acestuia: a) pieirea material ă a bunului domenial ; situaţia ar putea fi mai frecvent întâlnită în cazul bunurilor mobile (colecţii, tablouri, manuscrise etc.) distruse fortuit; b) trecerea bunului în domeniul privat ; rezultă ast el foarte clar ideea că a dministrarea este specifică exclusiv proprietăţii publice, prerogava fiind automat caducă în situaţia în care, prin hotărârea organului administrav care realizează administrarea generală a bunului domenial, acesta este declasat; c) revocarea administr ării ; în principiu, aceasta ar putea fi realizată fie pentru neîndeplinirea corespunzătoare a acestei prerogave de către tularul său, fie pentru cauză de interes public (de pild ă, pentru o mai bună exploatare a bunului domenial, se impune ca acesta să fie, pentru viitor, concesionat); d) dispari ţi a, ca subiect de drept, a tularului administr ării ori transformarea acestuia într-o alt ă en tate juridică lipsit ă de capacitatea special ă de a avea bunuri domeniale în administrare ; de pildă, prin lege, o instuţie publică (un spital, o universitate etc.) se desfiinţează, o regie autonomă se privazează, fiind transformată în companie naţională ori societate comercială etc. Și în această situaţie dreptul de administrare este caduc. 2. Deși textul codului arată expres că numai organul care l-a constuit are competenţa de a-l revoca, această situaţie reprezintă numai regula, fiind cea mai întâlnită în praccă, dar care nu este și singura ipoteză posibilă. Ast el, în cazul în care, dup ă constuirea administrării, bunul trece dintr-un domeniu public în altul (de exemplu, din cel al statului în cel local), după acest moment competenţa revocării dreptului de administrare nu mai revine organului administrav care l-a constuit, ci organului administrav care exercită administrarea generală a bunului proprietate publică, prin actul de transfer al acestei proprietăţi transmiţându-se implicit și competenţa de a revoca orice drepturi constuite anterior cu privire la bunul domenial în cauză.
JURISPRUDENŢĂ 1. Dreptul de administrare este una dintre modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică, de către alte persoane decât tularii dreptului – statul sau unităţile administravteritoriale. Statul şi unităţile administrav-teritoriale determină sfera de acvitate a tularilor dreptului de administrare, cărora li se dau în administrare bunurile proprietate publică, necesare îndeplinirii scopului pentru care au fost în fiinţate. Prin urmare, dreptul de administrare asupra 1204
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
870
bunurilor proprietate publică este conferit tocmai în exercitarea unui anumit scop, ceea ce înseamnă că, în măsura în care unitatea beneficiară renunţă la exercitarea acvităţii în considerarea căreia i-a fost recunoscut dreptul de administrare, acest drept înceteaz ă (C. A. Oradea, dec. nr. 8/2010, în Jurindex). Notă. Susţinerea este greşită. Î ntrucât dreptul de administrare se instuie prin act administrav care, unilateral fiind şi emis în regim de putere publică, î şi produce efectele juridice independent de consimţământul desnatarului său, nu poate înceta prin renunţ area la drept . Aceasta nu poate constui decât premisa revocării (retragerii) acestui drept de către organul administrav care l-a constuit, însă până la retragerea efecvă dreptul de administrare rămâne în fiinţă. 2. Hotărârea Guvernului prin care se modi fică tularul dreptului de administrare a unui bun din domeniul public al statului este supusă şi cerinţei proporţionalităţii între mijloacele folosite şi scopul urmărit. Î n aceste condiţii, chiar dacă scopul urmărit a fost acela de a asigura desf ăşurarea în condiţii opme a acvităţii unor instuţii publice din subordinea unui minister, actul a fost emis f ără a se ţine seama de împrejurarea că în imobilul respecv o unitate de cercetare şinţifică î şi avea sediul social – element de idenficare şi condiţie de existenţă a persoanei juridice ( I.C.C.J., s. cont. adm. şi fi sc., dec. nr. 1980/2009, www.scj.ro).
Art. 870. Apărarea dreptului de administrare. (1) Apărarea în justiţie a dreptului de
administrare revine titularului dreptului. (2) Dispoziţiile art. 696 alin. (1) se aplică în mod corespunzător.
anterioară: Legea nr. 213/1998: „ Art. 12. (4) Î n ligiile privitoare la dreptul de administrare, în instan ţă tularul acestui drept va sta în nume propriu. Î n ligiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, tularul dreptului de administrare are obligaţia să arate instanţei cine este tularul dreptului de proprietate, potrivit prevederilor Codului de procedur ă civilă. Titularul dreptului de administrare răspunde, în condi ţiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a neîndeplinirii acestei obliga ţii. De asemenea, neîndeplinirea acestei obliga ţii poate atrage revocarea dreptului de administrare”.
Reglementarea
Legislaţie conexă: art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate public ă (M. Of. nr. 448/1998).
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Prevederile art. 870 raportate la dispoziţiile art. 696 alin. (1) NCC stabilesc că tularul dreptului de administrare are la îndemână „acţiunea confesorie de administrare”. Desigur, se subînţelege, o asemenea acţiune ar trebui să fie soluţionată de către instanţa de drept comun. Î n opinia noastră, o asemenea abordare este greșită, întrucât, într-un asemenea ligiu, cu greu ar putea fi decelate raporturi juridice civile. 2. Î n praccă ar putea apărea următoarele situaţii concrete: a) foarte rar s-ar putea întâlni situaţia în care un terţ ar prende un drept real civil asupra bunului domenial, căci în această situaţie ar trebui să conteste însăși apartenenţa bunului la domeniul public (deci să nege chiar dreptul de proprietate publică). Or, în această situaţie, tularului atribuţiei de administrare nu îi mai rămâne decât să indice în instanţă pe tularul dreptului, în temeiul ii între tularul preroga vei de administrare art. 64-66 CPC; b) uneori s-ar putea naște li g și administratorul general al bunului, care s ă pună în discuţ ie însăși existenţ a administr ării („speciale”). Or, un asemenea ligiu este în mod evident unul de contencios administrav, în care se pune în discuţie valabilitatea unui eventual act de revocare a prerogavei de OV IDIU POD ARU
1205
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
871
administrare, care nu are nimic de-a face cu o acţiune confesorie; c) în fine, am putea fi și în situaţia unui li g iu între două persoane de drept public care revendic ă fi ecare un drept real de natur ă administra vă asupra bunului domenial . Dar și atunci, în opinia noastră, ar trebui să ne aflăm în cadrul procesual al contenciosului administrav, administratorul general al bunului fiind și el introdus în cauză în calitate de pârât cu privire la valabilitatea sau eficacitatea unui act administrav de constuire sau revocare (expresă sau tacită) a unui drept real asupra domeniului public. Căci nu este posibil, în opinia noastră, să coexiste în mod legal dou ă drepturi reale concurente referitoare la aceeași dependinţă domenială: instuirea unuia prin act administrav nu poate însemna decât revocarea celui anterior; d) numai în situaţ ia extremă în care un ter ţ a ocupat abuziv (și, eventual, prin violenţă) domeniul public, am putea vorbi despre exerciţiul unei acţiuni confesorii de administrare a tularului acestei prerogave împotriva ocupantului ilegal. Î nsă și atunci soluţia firească ar trebui să fie alta: administraţia, care se bucură de privilegiul prealabilului, ar trebui s ă îl poată evacua pe ocupantul abuziv f ără concursul instanţei de judecată ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 40, p. 54-55).
Secţ iunea a 3-a. Dreptul de concesiune Art. 871. Con ţinutul dreptului de concesiune. (1) Concesionarul are dreptul şi, în
acelaşi timp, obligaţia de exploatare a bunului, în schimbul unei redevenţe şi pentru o durată determinată, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege şi a contractului de concesiune. (2) Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică. (3) Procedura de concesionare, precum şi încheierea, executarea şi încetarea contractului de concesiune sunt supuse condiţiilor prevăzute de lege. Legislaţie conexă: ► art. 15 şi art. 16 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate public ă (M. Of. nr. 448/1998); ► O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (M. Of. nr. 569/2006); ► H.G. nr. 168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonan ţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public ă (M. Of. nr. 146/2007).
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Reprezentând mai exact dreptul concesionarului asupra bunului luat în concesiune, dreptul de concesiune a fost apreciat ca fiind un drept real asupra domeniului public, atât de doctrină ( A. Sebeni, S. Gherghina, Efectele și încetarea contractului de concesiune, în Dreptul nr. 11/1999, p. 3) , cât și, mai nou, de lege (art. 866 NCC), dar de natură administravă, am adăuga noi, date fiind dispoziţiile art. 57 din O.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, potrivit cărora concedentul poate, pentru move legate de interesul public, s ă denunţe unilateral contractul – cu răscumpărare – și, în consecinţă, să reia bunul în posesie. 2. Dreptul concesionarului, pe lângă faptul că are o natură administravă (deci este precar, putând fi desfiinţat, respecv modificat ori de câte ori interesul public o cere), are urm ătoarele caracterisci: a) constă în preroga va de exploatare, în interes public, dar și în beneficiul său propriu, a unui bun proprietate publică. De pildă, dacă un teren intravilan este concesionat de consiliul local în vederea edificării și exploatării unei parcări subterane, interesul încheierii 1206
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
872
unui asemenea contract este în primul rând cel public legat de serviciul public ruer, dar, în ce-l privește pe concesionar, exploatarea o face pentru a obţine un profit personal, beneficiile concesiunii urmând a fi împărţite cu administraţia, care î și primește partea sub forma redevenţei; b) el nu este o simplă facultate, fiind obligatoriu de exercitat , sub sancţiunea pierderii sale [art. 871 alin. (1) NCC]. Alt el spus, exploatarea nu este doar un drept, ci și o obligaţie. Bunăoară, în exemplul precedent, dacă prin absurd concesionarul ar ţine parcarea subterană închisă (chiar dacă ar achita redevenţa în mod regulat), concedentul poate rezilia contractul pentru neexecutarea sa; c) se cons tuie întotdeauna cu tlu oneros, căci redevenţa pe care, în contraparda dreptului de concesiune, concesionarul o pl ătește concedentului este de esenţa acestui contract administrav ( Ov. Podaru, op. cit., nr. 42, p. 57-58). 3. Din interpretarea alin. (3) al art. 871 NCC rezultă foarte clar că prezentul cod conţine numai o reglementare de principiu a concesiunilor, nefiind posibilă încheierea unui asemenea contract exclusiv în temeiul acestuia, fiind necesară o lege specială care să reglementeze procedura de concesionare, încheierea, executarea și încetarea lui.
JURISPRUDENŢĂ 1. Contractul de concesiune, având ca obiect punerea în valoare a unor bunuri din proprietatea publică, este asimilat actului administrav în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea contenciosului administrav nr. 554/2004. Per a contrario, contractul de concesiune care are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate privată a statului sau unităţilor administravteritoriale nu este supus competenţei instanţelor de contencios administrav ( I.C.C.J., s. cont. adm. şi fi sc., dec. nr. 6/2011, www.scj.ro).
Art. 872. Exercitarea dreptului de concesiune. (1) Concesionarul poate efectua
orice acte materiale sau juridice necesare pentru a asigura exploatarea bunului. Cu toate acestea, sub sancţiunea nulităţii absolute, concesionarul nu poate înstrăina şi nici greva bunul dat în concesiune sau, după caz, bunurile destinate ori rezultate din realizarea concesiunii şi care trebuie, potrivit legii sau actului constitutiv, să fie predate concedentului la încetarea, din orice motive, a concesiunii. (2) Fructele, precum şi, în limitele prevăzute de lege şi în actul de constituire, productele bunului concesionat revin concesionarului. (3) În toate cazurile, exercitarea dreptului de concesiune este supusă controlului din partea concedentului, în condiţiile legii şi ale contractului de concesiune. Legislaţie conexă: art. 52, art. 57 alin. (2) şi art. 65 din O. U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (M. Of. nr. 569/2006).
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Î ntrucât concesionarul dobândește dreptul de exploatare a unui bun proprietate publică, el este îndreptăţit să efectueze orice acte (materiale sau juridice) care intră în conţinutul acestui drept. Fără îndoială însă că actele de înstrăinare ori grevare a bunului dat în concesiune depășesc acest drept, fiind totodată contrare și regulii inalienabilităţii bunurilor domeniale. Î n plus însă, sunt nule și actele de înstrăinare ori grevare (ipotecare, gajare) a invesţiilor obligatorii pe care concesionarul trebuie să le facă cu privire la bunul concesionat (și care, la finalul concesiunii, revin, potrivit contractului, concedentului) ori chiar a bunurilor proprii care fac obiectul unei clauze de preluare. OV IDIU POD ARU
1207
Art.
CARTEA III. DESPRE BUNURI
873
2. Î n mod tradiţional, la finalul concesiunii, bunurile aflate în detenţia concesionarului sunt fie bunuri de retur , care trebuie restuite în mod obligatoriu și gratuit concedentului, fie bunuri proprii (care în mod normal sunt și deci rămân ale concesionarului). Î nsă nimic nu împiedică cele două părţi ca, cu privire la unele dintre bunurile care intr ă în această din urmă categorie, să insereze o clauză de preluare (care, ca natură juridică, reprezintă o promisiune unilaterală de vânzare din partea concesionarului), în temeiul căreia, dacă î și manifestă opţiunea în acest sens, concedentul să poată achiziţiona, la un preţ rezidual, determinabil după anumite criterii prestabilite, unele bunuri proprii, care ast el devin „bunuri de preluare ”. 3. „ Actul de cons tuire” („actul cons tu v” ) este, de regulă, un contract (administrav) – contractul de concesiune. Nu este exclusă însă nici ideea unui act unilateral (administrav): bunăoară, potrivit art. 3 pct. 17 din Legea minelor nr. 85/2003, prin licenţă se înţelege „actul juridic prin care se acordă concesionarea/darea în administrare a acvităţilor miniere de explorare/exploatare”. 4. Este firesc ca fructele bunului concesionat să revină concesionarului, căci nu este de conceput ca exploatarea unui bun să excludă fructele acestuia. Este vorba atât de fructele naturale ori industriale, cât și de cele civile (chirii, arenzi, dobânzi), cu condiţia să nu fie contraechivalentul unei subconcesionări, interzisă de prevederile art. 51 alin. (3) din O.U.G. nr. 54/2006. Î n schimb, cu privire la producte, care consumă substanţa bunului domenial, trebuie să existe clauză expresă în contract în sensul că acestea se cuvin concesionarului. De alt el, există concesiuni care, prin însăși esenţa lor, transmit concesionarului dreptul de a culege productele bunului concesionat (de exemplu, concesiunile miniere).
Dreptul de control al concedentului asupra acvităţii concesionarului reprezintă, alături de dreptul de modi fi care unilateral ă [art. 53 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006], respecv de denunţ are unilateral ă [art. 57 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 54/2006], una dintre 5.
prerogavele exorbitante ale concedentului, care face ca părţile contractului de concesiune să fie inegale juridic, un element specific tuturor contractelor administrave.
Art. 873. Apărarea dreptului de concesiune. (1) Apărarea în justiţie a dreptului de
concesiune revine concesionarului. (2) Dispoziţiile art. 696 alin. (1) se aplică în mod corespunzător.
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Având în vedere faptul că exploatarea bunului proprietate publică este nu numai un drept, ci și o obligaţ ie pentru concesionar, și apărarea în jusţie devine obligatorie pentru acesta, în caz contrar contactul de concesiune putând fi reziliat de către concedent pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către concesionar, în temeiul art. 57 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 54/2006. 2. Acţ iunea confesorie de concesiune va fi introdusă de către concesionar împotriva ter ţi lor numai dacă acesta nu are la îndemână un alt mijloc de acţiune specific dreptului public. De pildă, dacă odată cu bunul proprietate publică (de exemplu, o parcare publică subterană) se concesionează și un serviciu public (ca obiect secundar) și, împreună cu acesta, se transmite concesionarului și dreptul de sancţionare contravenţională, este evident că împotriva unui ulizator care îl tulbură pe concesionar în exerciţiul drepturilor sale acesta din urmă are alte mijloace de apărare, mult mai eficace.
1208
OV IDIU POD ARU
TITLUL VI. PROPRIETATEA PUBLICĂ
Art.
874
3. Împotriva tularului propriet ăţ ii publice acţiunea confesorie poate fi exercitată numai dacă „tulburarea” care provine de la acesta nu constă în denunţarea contractului pe mov de interes public, căci, în această situaţie, dacă un asemenea act administrav ar fi emis de către concedent cu exces de putere, concesionarul nu are acţiune confesorie, ci acţiune în contencios administrav în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrav. 4. Instanţ a competent ă să soluţioneze acţiunea confesorie este cea de drept comun, indiferent cine este tulburătorul, cu excepţia situaţiei în care „tulburarea” se realizează de către o autoritate publică (concedentul ori o altă autoritate) prin acte administrave, caz în care concesionarul se va adresa instanţei de contencios administrav (art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006). Dar în această ipoteză „acţiunea confesorie” este în realitate o veritabilă acţiune în contencios administrav în anularea unui act emis cu exces de putere.
JURISPRUDENŢĂ 1. Instanţa de contencios administrav este competentă, potrivit art. 8 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, să soluţioneze numai acele ligii legate de contractele administrave, respecv acele contracte care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică sau a altor categorii de contracte administrave reglementate expres prin legi speciale. Cererea având ca obiect încheierea unui contract de concesiune vizând un teren apar ţinând domeniului privat al statului sau al unităţilor administrav-teritoriale nu se încadrează în sfera de reglementare a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind ast el în competenţa de soluţionare a judecătoriei, ca instanţă de drept comun ( I.C.C.J., s. cont. adm. şi fi sc., dec. nr. 3681/2010, www.scj.ro).
Secţ iunea a 4-a. Dreptul de folosinţă cu tlu gratuit Art. 874. Con ţinutul şi limitele dreptului de folosin ţă cu titlu gratuit. (1) Dreptul
de folosinţă asupra bunurilor proprietate publică se acordă, cu titlu gratuit, pe termen limitat, în favoarea instituţiilor de utilitate publică. (2) În lipsa unor dispoziţii contrare în actul de constituire, titularul nu beneficiază de fructele civile ale bunului. (3) Dispoziţiile privind constituirea şi încetarea dreptului de administrare se aplică în mod corespunzător.
anterioară: Legea nr. 213/1998: „ Art. 17. Statul şi unităţile administrav-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, în folosin ţă gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice f ără scop lucrav, care desf ăşoară acvitate de binefacere sau de u litate publică, ori serviciilor publice”. Reglementarea
Legislaţie conexă: art. 124 din Legea nr. 215/2001 a administra ţiei publice locale, republicată (M. Of. nr. 123/2007).
COMENTARII ŞI DOCTRINĂ 1. Dreptul de folosinţă gratuită: a) este un drept real (art. 866 NCC), putând fi ast el apărat inclusiv pe calea unei acţ iuni confesorii de folosin ţă gratuit ă (art. 875 NCC); b) are o natur ă administra vă , deci este precar , putând fi modificat în conţinut sau chiar desfiinţat unilateral de administraţie ori de câte ori interesul public o cere; c) este un drept intuitu personae, fiind dobândit în considerarea unei calităţi speciale a detentorului precar, aceea
OV IDIU POD ARU
1209
