Alejandro Muñoz-Alonso Juan Ignacio Rospir (Directores de la Edición)
Comunicación Política
Jr4 i
í ..- ’ t
izJ! v
EDITORIAL UNIVERSITAS, S.A.
C a p ít u l o
1
EL CAMPO DE COMUNICACIÓN POLÍTICA. LA DEMOCRACIA CENTRADA EN LOS MEDIOS Dav id L. S w a n s o n
Durante más de dos milenios los pensadores han estado interesados en el papel de d e la comunicación e n la política. política. Retórica Retór ica v Política de Aristóteles, escritas escritas en el sigl sigloo iv iv a. a. C , proporcio pro porcio nan un buen bu en núm ero de puntos pu ntos de referencia para la ubicación del comienzo d e estudios serios sob re política y comunicación. De hecho, las obras de Aristóteles han formado una tradición intelectual que sigue influyendo en el pensam pen samiento iento sobre s obre este tema. No N o obst ob stan ante te,, el estu es tudi dioo acad ac adém émic icoo d e la com co m unic un icac ació iónn p olíti ol ítica ca en la forfo rma en que la conocemos,ahora>tiene unos orígenes mucho más recientes._A par p artitirr de d e los lo s años añ os cincue cin cuenta nta!! han h an em peza pe zado do a p rodu ro du cirs ci rsee en los país pa íses es flgj flgjm mo craticos una serie de importantes acontecimientos que cambiarían de forma dramática las relaciones entre la comunicación v la política. Muchos de estos acontecimientos surgieron surgieron por primera vez en los Estados Un idos, do nde tu vieron efectos profundos sobre la manera de conducir las campañas políticas y más~taíd más~taíde~h e~hár árfda fdado do forma a muchos de los actuales procedim ientos dé los funcionarios e instituciones gubernamentales. Posteriormente, la ola de innovácfón innovácfón sé extendió a un creciente núm ero de d e países, países, do nde Jos nuevos proc pr oced edim im ient ie ntos os h an sido si do acep ac epta tado doss y apl a plic icad ados os en u n p roce ro ceso so d e camb ca mbio io rárá pid p id o que qu e con c ontitinú núaa has h asta ta ah a h o ra | En la actualidad, actualidad, los cambios cambios más relevantes relevantes que han creado la relación relación entre la comu mcación y la política polític a en la segun da mitad del de l sigl sigloo veinte pare cen corrientes y familia familiares res a los los ciudadano s d e la mayoría de los estados de mocráticos. Entre los más importantes de estos acontecimientos están la aparición aparic ión de d e la televisión como medio m edio de d e comunicac com unicación ión de d e masas —quizás —quizás el el más géñúmam éSíé «mas «masiv ivo» o» de los med ios—yjm conversió con versió n en la principal p rincipal fuente de noticias sobre política y gobierno para el públicoJA medida que
las noticias televisivas se establecen como la primera fuente de información pa p a ra el públ pú blic ico, o, aum au m enta en ta la riva ri valilida dadd e n tre tr e los m edio ed ioss d e info in form rmac ació iónn y los funcionarios del gobierno por controlar el orden de los acontecimientos y po p o r d e term te rm ina in a r cuale cu aless será se ránn c o n sid si d e rad ra d o s com co m o asun as unto toss d e imp im p o rtanc rta ncia ia,, y como serán presentados. En su afán de ser más sofisticadamente comunicativos y persuasivos, los candidatos, partidos políticos y gobiernos llegan a confiar en los estudio estudioss de opinión pública como técnica de co noce r las las posturas y preocupac preo cupaciones iones de d e los votantes y para form ular estrat estrategias egias encaminadas a conseguir el apoyo del público. E n la mayoría m ayoría de los países se utiliz utilizaa la pub pu b licid lic idad ad,, sob so b re to d o la p ub lic li c idad id ad televi tel evisiva siva,, p a ra g ene en e rar ra r el apoy ap oyoo p o p u lar para los partidos políticos, candidatos y programas políticos. Incluso cuando la publicidad política no está permitida, con frecuencia se utilizan técnicas publicitarias en los programas de televisión emitidos por los partidos políticos po líticos en el tiemp tiempoo «grat «gratui uito» to» del cual disponen durante dura nte las campañas electorales. electorales. La necesidad de los líderes, líderes, candidatos can didatos y partidos de convertirse convertirse en diestros «empaquetadores» de sus ideas y personalidades para el consumo de los medios, hace que confíen cada vez más en especialistas en materias tales como sondeos, uso eficaz de los medios de comunicación o recaudación d e fondos. fondos. A medida med ida que los los gobiernos gobiernos en un n úmero úme ro de países países cada vez vez mayor han incorporado a las campañas políticas nuevas técnicas de comunicación, técnicas de sondeos y otras innovaciones, ha surgido una preocupación relacionada con la «nueva política» que, para muchos observadores, parece al mismo tiempo fascinante fascinante por po r su fuerza y amenazado ra p or sus posibles posibles consecuencias. secuencias. jf¿Ent jf¿Entre remezc mezclar lar la política con los m edios de comunicación com unicación de masa? y los los sofisti sofisticados cados métodos mé todos de persuasión pe rsuasión y m anipulación d e imágenes imágenes pro p ropp o rcio rc io n a a los altos alt os cargo car gos, s, p a rtid rt idoo s polí po lític ticos os y can c andi dida dato toss la posi po sibi bilid lidad ad de manipular al público con el uso de técnicas «científicas» contra las que los votantes tienen pocas clefensasTl. ¿Será resultado de esto una «democrai cia centrada en los medios» que aplastará y reemplazará los procedimientos e instituciones instituciones políticas políticas tradicion ales? 2 El campo ca mpo de la comunicación comun icación política ha surgido en nuestros tiem pos paca, contestar contes tar a preguntas como éstas y se ha extendido de un país a otro siguiendo las innovációñes en los medios 1 Ejem plos de algunos traba trabajos jos de periodistas que estimularon estimularon el interés interés y preocupación públi cos por la nueva política son: Burdick, G., The 480, M e Graw-Hill, Graw-Hill, Nueva York 1964; Me Ginnis, Ginnis, J., Como se vende un Presidente, Península, Barcelona, 1972 (1." de. V.O., 1969); White, T. H. The M a ki ng o f th e Pr es id en t 1 96 0, Atheneum, Nueva York, York, 1961. 2 Ejem plos de los primeros primeros estudios académ icos que describieron describieron la incorporación de nuevas y soficticadas soficticadas estrate estrategias gias del uso de lo s m edios d e com unicación d e masas, sondeos, etc., en la polí tica tica y las consecuen cias d e estas nuevas estrategia estrategiass en las formas de llevar llevar a cabo las campañas p olí ticas son: Me nde lson, H. y Crespi, L, Polls, Poll s, Te lev ision isi on a n d th e N e w Po litics lit ics , Chan dler Scranton, P. A., 1970; Nimmo, D., The political Persuad Persuaders ers:: the Techniques Techniques o f M od em Election Election Campaigns, Campaigns, PrenticeHall, Eng lew ood Cliffs, Cliffs, NJ, 19 70; Perry, I. M., The Ne w Politics, Politics, Potter, Potter, Nueva York, 196 8.
de comunicación, el gobierno y las política^/que sitúan tales preguntas en los primeros puestos de la lista de las preocupaciones del público. En mayor o menor medida, prácticamente todas las democracias se han 1 visto afectadas en el centro de su vida gubernamental y política por la aseen ■ sión de los medios de com unicación de masas, de los expertos en comunicación y sondeos y de estrategias sofisticadas de comunicación. Algunos países tienen larga experiencia en este estado de cosas; en otros países los primeros movimientos hacia la política centrada en los medios aparec en ahora. Como iniciativa académica, el estudio de la com unicación p olítica toma formas algo djferentes en cada país, reflejando su situación específica, su experiencia particular _con «la.nue.va política», y los planteamientos preferidos del estudio sistemático de la política y los medios. A pesar de estas diferenciaste! campo de la comunicación política com o tal tienejvarias cargcterísticas|que destacaremos para proporcion ar una imagen general de éste "ámbito de in ^ vestigación. Una de estas características eartfcl reconocimiento que la intru 1 sión de los medios en el proceso político v la incorporación de nuevas estrategias centradas en los medios en la política y el gobierno constituyen un proceso, y no un acontecÍTOetttp^ Este proceso es continuo: en cada país con áñceTT u n 7 !ñ ^ 1 T t? ^ lcoht'iñiinS pimhins de proreriim ientos en la política y el gobierno y continuos cambios de relaciones entre la política, el gobierno, los medios y el público. No existe un punto en el cual se puede decir que el proceso ha concluido. E n consecuencia, el estudio de la comunicación política está continuamente desarrollando nuevas, estrate&iasy planteamientos para entender su siem pre cambiante naturaleza. En segundo lugar, en cada p a í ^ l proceso de cambio está, hasta cierto punto, condicionadoj>or el entorno nacional. Las innovaciones adoptan formas algo diferentes, van en direcciones diferentes, y tienen consecuencias algo diferentes en cada país, reflejando cosas tales como la particular cultura política, instituciones. Historia o el sistema de medios de comunicación del país en cuestión. Al mismo tiempo, existen similitudes entre páises en cuanto a las firmas y consecuencias de innovaciones en comunicación política. Así, el estudio de la comunicación política se está volviendo cada vez más com parativo a medida que busca principios generales en las diversas experiencias de muchos países e intenta entender mejor la situación de cada país com parando sus experiencias con las de los demás. X En tercer lugarIStas formas v las consecuencias de las innovaciones en cqauuúcación política traspasan las fjrpnterasjde. la&.tradicionales.disciplinas académicas, Sociología, ciencias políticas, estudios de literatura y disertaciones, periodismo y estudios de comunicación, psicología y otras materias aportan perspectivas importantes contribuyendo así al entendimiento de la comunicación política moderna. Pero cada disciplina ofrece sólo un punto de vista parcial y limitado del tema. Po r tanto, el estudio de la comunicación
política es una em presa interdisciplinarique refleja un deseo de formular unas perspectivas más amplias sobre el tema que pued a perm itir cualquier disci plina académica por separado. y F in alm en te ^ estudio de la comunicación política tiene varios objetivos y va (fingido. a varios, púhlicns .simultáneamente, ^luchas lineas de trahajp académico en materia de comunicación política reflejan un interés tecnologi* co en descubrir cómo ciertas estrategias e innovaciones p ueden ser utilizadas con mavor efica cia / si. realmente, los nuevos planteamientos son más pode rosQS.V Persuasivdsque los procedimientos tradicionales. Es típico que este tipo de trabajos orientados hacia lo tecnológico sea la primera forma de in vestigación de la comunicación política que aparezca en un país y que emer ja tan pronto como los acontecimientos descritos anteriormente se dejen sentir en la política y en el gobierno. Losjestudios^tecnológicos no solamente explican qué innovaciones han sido introducidas y cuáles son sus consecuencias, sino también proporcionan asesoramientQ en materia de nuevas tégmcasalosprofesionales d eJa palifica, miembros del gobierno y los medios. Además del interés tecnológico^los estudios de comunicación política también intentan satisfacer la necesidad por parte dél púbircó de saber si las nuevas” tecrucairy'piucediimentus dSTS^comunícaclon política constituyen una amenaza o fortalecen ía soberanía"deTpubTÍc(^rAsí, muchos estudios de comunicación política reflejan un Interés normativo en informar al ciudada no y ayudar a formular un sólido propTamapú blicnjeferente a los procedi información y temas_áetÍYados^Se plantean cuestiones empíricas y filosóficas esenciales concernientes a los efectos en las instituciones políticas, en la vida civií y en los cambios de formas de comunicarse los partidos políticos, los candidatos y los miembros del gobierno con el público y del creciente papel de los medios de comunicación en asuntos políticos. A medida que persiguen esos objetivos, los investigadores en comunicación política intentan sobre todo avanzar en el entendim iento académico del tema, ofreciendo nuevas ideas, descubrimientos y teorías que llevan cada vez a más minuciosos y precisos conceptos d el evasivo y complicado objeto de sus estudios 3. Quizás la corta descripción preceden te aclara algunas de las razones p or las que el campo de la comunicación política resulte especialmente excitante y estimulante para los estudiantes e investigadores. La materia es excitante porque estudia algunos de los más importantes, de mayor alcance y más pro fundos cambios, que están formlndo él carácter de la vida moderna en todo 3 U n libro importante que ayudó a definir el cam po de la com unicación política en su estado actual es Nimmo, D. y Sanders, K. R. (Eds.) H a n d b o o k o f P ol itic al Com m un ic at io n, SAGE, Lon dres, 1981; David Swanson y Dan N imm o prop orcionan una actualización, subrayando sobre tod o las nuevas direcciones de investigación en la materia, N ew D ir ec tio ns in Po li tical C om m un ic at io n. A Re so urce B oo k, Sage, Londres, 1990.
el mundo, y porque todavía queda tanto por aprender sobre estos cambios. Los mismos fenómenos que estamos estudiando están continuamente cam biando, adoptan do nuevas formas y dejando atrás nuestros esfuerzos de entenderlos plenamente. La m ateria es estimulante porque el objeto de su estudio no puede ser reducido a consideraciones de una sola disciplina yajque se extiende a través de numerosos campos convencionales'humanísticos y de ciencias sociales. Como consecuencia de esto, el estudio de la comunicación política pone a pru éba los.conocimientos y alcance de los investigadores, los desafía a explorar los límites de sus propios enfoques d entro de sus disciplinas y nos animá a todos a ap ren der d e otras perspectivas y otras tradiciones académicas. Muchas de las actuales preocupaciones y planteamientos de los investigadores de la comunicación política convergen en el estudio de la democracia centrada en los medios, que constituye el objeto del presente capítulo y es, hoy en día, tema de intenso interés por parte de la investigación en com unicación políticaJfen los últimos años la idea de que la dem ocracia está centrada en los medios de comunicación ha originado la creencia de que acontecimientos singulares, formas de actuar de los gobiernos y directrices políticas están interrelacionadas y que consideradas en su conjunto dan forma a la vida política! El estudio de la dem ocracia centrad a en los medios constituye unesfuérzo por entender estas diversas relaciones y descubrir un modelo más amplio del cual forman parte. Po r supuesto, la democracia centrada en los medios en sí es un amplio campo de estudio que abarca un terreno muy extenso. El presente capítulo ofrece una discusión introductoria (preliminar) bastante general y de gran alcance sobre el tema, centrado en primer térm ino en la ad aptación de las instituciones políticas, en especial del gobierno y del parlamento, a la democracia centrada en los medios. Es intención de esta discusión describir algunas de las actuales preocupaciones y planteam ientos que se encuentran dentro del cam po de la comunicación política indicando cómo se enlazan en el estudio de la democracia centrada en los medios; identificar algunos de los asuntos importantes en comunicación política que emergen a raíz de los recientes acontecimientos en muchos países y describir los resultados de algunos de los últimos estudios sobre el tema. INSTITUCIONES POLÍTICAS EN UNA DEMOCRACIA CENTRADA EN LOS MEDIOS Las relaciones entre los medios d e comunicación de masas, el gobierno y la opimón pública son complejas. Pueden ser examinadas en varios niveles distintos —desde las acciones de los periodistas, funcionarios y otras perso
ñas individuales, hasta las interacciones de grandes instituciones burocráticas en contextos nacionales e internacionales. Se las puede analizar y evaluar desde varias perspectivas diferentes, abarcand o desde un interés tecnológico en conocer como los líderes consiguen apoyo público para sus programas, hasta un interés filosófico en mantener y fortalecer instituciones democráticas y un interés más académico en entender la dinámica de la opinión pública y de un gobierno democrático en la sociedad m oderna. Cada nivel y cada perspectiva muestran una imagen distinta del tema y proporcionan diferente información sobre el mismo. Este capítulo intenta describir el tema desde la amplia perspectiva de fuerzas que hoy en día están cambiando las instituciones en muchos estados democráticos en el mundo. Para hacerlo examinamos el tema a nivel institucional desde una perspectiva internacional y comparativa al mismo tiempo. Desde este punto de vista, las actuaciones de los políticos, los parlamentarios y altos cargos del gobierno y los periodistas se ven como reflejo de la interacción entre las instituciones políticas, el gobierno y la comunicación. No obstante, en los ambientes de la política, el gobierno y el mundo informativo, la gente actúa dentro de los contextos institucionales y sus actuaciones están inevitablemente condicionadas por los objetivos institucionales, organización, cultura e historia. Si comparamos las actuaciones de altos cargos, líderes y periodistas desde el punto de vista del individuo, país y tiempo, podemos empezar a distinguir unas pautas que muestran como las formas institucionales condicionan las relaciones entre el gobierno y los medios de comunicación y la relación de ambas instituciones con el público. Co n el fin de p reparar el terreno para esta discusión debemos con siderar a inodo de introducción dos observaciones^En primer lugar, cuando estudiamos las democracias en el mundo, quizás el hecho más chocante que notamos es la diferencia Las instituciones, y procedimientos políticos están cond icionados p or el entorno nacional^ En cada país, el gobierno y la política reflejan un particular contexto nacional. Cada uno de estos contextos es único, complejo, en continuo cambio e incluye, además de otros, aspectos históricos, sociales, culturales y económicos. En muchos casos existen grandes parecido s entre instituciones y procedimien tos en diferentes países, pero en el fondo, el planteamiento de gobierno de cada nación es una particular expresión de su historia, cultura y manera de organizar los ámbitos y actividades de la vida comunal. En. segundo lugar, a p esar de las profun das diferencias nacionales las instituciones y procedimientos políticos en muchos países están siendo afectados y tienen que responder a fuerzas similares, algunas veces también con similares resultados.ÍEstamos viendo como en cada vez más países los medios de comunicación ae masas y, en especial, la televisión, se están convirtiendo en la principal fuente de inform ación para el púb lico! A m edida que los me
é
dios de comunicación de masas se sitúan en ei centro de la vida social y política, están cambiando las formas tradicionales de periodismo y sus vínculos con el gobierno y la políticaJEl gobierno y la política se ven entrelazados con la utilización eficaz de los medios de comunicación a causa de la enorme capacidad de éstos de formar la opinión públicaS Y sin embargo, al mismo tiem po que las instituciones políticas están dedicando más recursos y pericia a comunicar con el público, grandes sectores de éste en muchos países expresan su escepticismo hacia la política y decepción con los líderes, se de bilitan las tradicionales lealtades de los votantes a los partidos políticos y la opinión pública es más inconstante que an tes 4. Estas dos observaciones sugieren que está teniendo lugar un proceso de cambio generalizado y pro fund olE n el núcleo del proceso se encuentran las formas en que las_instituciones ^ p rocedimientos de la política y del gobierno se están adaptando al papel central de los medios de comunicación, especialmente la televisión, en la vida moderna, creando como resultado lo que podríam os describir com o la «democracia centrada en los medios>j). En cierta medida, las relaciones entre los parlamentos y la opinión pública son reflejo y resultado de fuerzas más potentes que dan forma a la democracia centrada en los medios. La exposición que sigue intenta identificar algunos de los elementos que forman parte de una democracia centrada en los medios, descri bir la dinámica que los une, considerar sus implicaciones para las instituciones y procedimientos políticos y, finalmente, indicar algunas maneras en las que las relaciones entre un gobierno democrático y el público pueden ser moldeadas por estas fuerzas más generales. COMPONENTES DE UNA DEMOCRACIA CENTRADA EN LOS MEDIOS Cuando comparamos la evolución en los países democráticos en todo el mundo durante los últimos años, emergen algunos elementos comunes que parecen desem peñar un papel clave en el procesó de modernización. AI describir estos elementos no estoy contando experiencias de ningún país en particular. De hecho, es importante que los investigadores interesados en estudios com parados tengan siempre presente que la experiencia de cada país es sui generis, única e irrepetible en otro lugar. No obstante, es también importante evitar que el interés por los aspectos únicos de los acontecimientos en 4 Ejemplos d e recientes análisis comparado s en esta línea general se pu eden encontrar en: But ler, D., y Ranney, A ., (Ed.) Electio nn eri ng : A Com pa ra tive St u dy o f Co nt in ui ty a n Chang e, Clerendon Press, Oxford , 1 992 ; Kard, L. F., Gerstle , J. y Sanders, K. R., (Ed.) M ed ia te d P ol itics in Tw o Cultu res, Draeger, Nu eva York, 1991.
cada país nos impida ver pautas generales que pueden existir en varios países, ya que éstas pueden mostrar el esquema de un proceso global en desarrollo que de otra forma quedaría inadvertido 5. Al describir algunos de los componentes de una dem ocracia centrada en los medios estoy trazando un modelo construido a partir de la experiencia de muchos países y que ha captado algunos de los ingredientes básicos de esta moderna formación. Por supuesto, en cada país en particular estos elementos están presentes en menor o mayor grado y están adaptados de formas distintas a la cultura e instituciones del país en cuestión. Aquí, sin em bargo, me concentro en temas comunes para muchos países, con el fin de describir el proceso general que parece estar afectando a democracias de todos los continentes. (Modernización de ios Medios El proceso de modernización parece estar asociadocon varios acontecimientos relacionados éntres sT en los medios de comunicación de masas. Como ya hemos visto, uno de estos acontecimientos es el crecimiento de los medios, y en especial el hecho de convertirse la televisión en la principal fuente de información y entretenimiento del público X á raHiodifusión cam bió la situación tradicional de los medios de comunicación ya que —al contrario que los periódicos—los servicios de radio y luego televisión se establecieron en la mayoría de los países como los primeros medios de alcance no solamente local o regional, sino verdaderamente nacional y llegaron al público general y no solo a audiencias locales o de élite. En un creciente número de países que disponen de sistemas de comunicación tecnológicamente avanzados^1en muchos casos la televisión ha asumido el lugar de las fuentes más tradicionales de información, como organizaciones y periódicos de partido, el papel de principal proveedor de información sobre la política y el gobierno: Al tener una audiencia masiva a nivel nacional,la televisión se ha convertido en una considerable fuerza de configuración de la opinión pública y en un importante^intermediano entre los dirigentes y líderes pófíticos y el público en general. i Este papel crítico de la televisión se puede ver claramente en los Estados Unidos, que quizás puedan ser situados en la vanguardia de la m odernización. En los Estados Unidos, las organizaciones de base de los parti5 Blum ei, J. G.; M cLeo d, J. M., y Ro sengr en, K. E. (Ed.), Com paratively Speaking: Comm unica tio n a n d Cu lture A cr o ss Sp ac e a n d Tim e, Sage, Londres, 1992; Blumer, J. G., E le ct or al C o m m un ic a tion: A Com pa ra tiv e Perspective, en J. G. Blumer (Ed.), Communicating to Voters: Television in the Jÿrs t Eur op ea n Pa rlam en ta ry El ec tio n, Sage, Londres, 1983, pp. 359 -378 ,
dos políticos están en declive y, durante los últimos treinta años las encuestas han demostrado que la mayoría de los ciudadanos obtiene de la televisión la mayor parte de su información sobre la política y el gobierno. La situación en España puede ser similar en algunos aspectos, dado que la influencia de la televisión sobre la audiencia a nivel nacional ya estaba asegurada antes del establecimiento de la dem ocracia en 19761977/6. En mitad del proceso podemos encontrar países como Argentina, Brasil, Francia y el Reino Unido, donde los partidos políticos siguen proporcionando información a sus seguidores por medio de actividades tradicionales,Jpero los mítines, congresos y otras actividades están cada vez en mayor medida adaptados a los requisitos de la televisión 7.|En la cola del proceso se encuentran países como La India, donde grandes sectores de la población todavía no tienen televisión en sus casas y donde, como consecuencia de esto, los medios de comunicación modernos tienen poca importancia como fuente de información política para la mayor parte del público. No obstante, la televisión india se está extendiendo con rapidez, y los comparativamente altos niveles de analfabetismo crean unas condiciones en qué el po der potencial de la televisión está limitado solamente por su accesibilidad 8. A medida que la televisión se ha convertido en el medio de comuniea i dominante en países con sistemas de comunicación avanzados, su sta tus'institucional, y en particular sus relaciones con el gobierno y los partidos políticos, se ha hecho especialmente importantes. D e hecho, hay quien mantiene que estás relacfoñes só ñ^ óy éñ d iá eseñéiátés para la definición de sistemas nacionales de comunicación política 9i La tendencia general en muchos países ha sido el debilitamiento de vínculos entre la televisión y otros medios por un lado, y éntre el gobierno^ y los p artidos políticos p or otro. Esta tendencia Teflefa varios acontecimientos. U no de ellos es la creciente privatización de los medios de difusión. El m odelo de televisión y radiodifusión como servició^úfeliccTesta"éñ declive en varios países de Europa Occi dental y en otras partes ya que crece rápidam ente el núm ero de televisiones y otros medios de comunicación privados. Italia es quizás un ejemplo más
¡
6 R ospir, J. I . , M ass M ed ia a n d Vo te D ec isio n in Spain . Pon encia presentada al congreso anual de la International Commun icatio A ssociation, Washington, DC , 1 993. 7 Ang elí, A.; Kinzo, M., y Urbaneja, D., «Latin America», en D . Butler y A. Ran ney (Ed .), ob. cit.; Ge rstlé, J., The Modernization o f Election Ca mpaign s in France, ponen cia presentada al congreso anual de la International Communication Association, Miami, FI., 1992; Waisbord, S. R., A sign o f th e Tim es: Te lev ision and Ele ctor al Po lit ics in Arg en tin a, Helen Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dam e, 19 93. 8 Sca mm el, M., y Karan, K., L im it s o f A m eri can Influen ce: A C om pa ra tive A ss ess m en t o f po li tica l A dve rt is in g i n Br ita in a n d India, ponen cia presentada a la Noven a Conferencia de com unicación In ternacional e Intercultural, Miam i, F l, 199 2. 9 Gam ham, N., «The Media and the Public Sphere», en C. Calhoun (Ed.), H aberm as a n d the Publ ic Sp her e, MIT Press, Cambridge, MA ., 19 92; G urevitch, M., y Blumer, J. G., «Comparative Re search; the Exten ding Frontier», en D. Swanson y D . Nimm o, ob. cit., 199 0.
dramático, ya que los medios de comunicación privados allí crecieron con tanta rapidez, que hoy en día parece que nadie es capaz de decirnos cuantos sistemas de radiodifusión privados hay. Uno de los efectos del avance de la privatización ha sido llevar a un gran número de profesionales de ía información a sistemas de romunicaciSn'mb vidos po r intereses comerciales, en los que el éxito se mide po r el tamaño de fa audiencia. La^strecha vinculación con los partidos políticos y posturas ideológicas no hacen un buFñ sérviqip^i Ja necesidad de los medios comerciales dea traSr un cadS vez mayor num eró de lebforés,'"oyentes y espectadores de todo el espectro político. Al mismo tiempo, la enorm e y creciente audiencia en todo el mundo de noticias de cadenas privadas internacionales que parecen políticamente independientes, como CNN y Sky News, puede llegar a hacer pensar que los medios de información nacionales e internacionales deberían ser políticamente neutrales 10. Aunque en algunos países, por ejemplo en Malasia, sigue existiendo u na fuerte influencia gubernamental so bre los medios de comunicación privados, en general, la continua expansión de televisiones privadas nacionales e internacionales está perm itiendo al pú blico en la mayor parte de los países el acceso a medios que tienen pocas o ningunas conexiones con el gobierno o los partidos políticos. También en la radiodifusión pública b? t e n i d o lugar un debilitamiento de vínculos entre el gobierno y la televisión. Hoy en día, en la mayoría de los países los servicios públicos de televisión funcionan dentro de unos marcos institucionales y l eg a le s _que r e pi il a n s u s jfí|goir»npg m a j b m h k m n ylo s par JtMosj^h'ticQs. Aunque sigue habiendo un fuerte control de los medios pú bhcos de comunicación en determ inados países —por ejem ploen Oriente Medip y Africa^^está claro que"én los paisésbém bcráticos la tendencia es la de mayor autonomía de los servicios públicos de telexisiyn. Así, en países tales como Gran Bretaña, Alemania y Francia, la vulnerabilidad de la televisión pública a la influenciá del gobierno es constantem ente objeto de observación y control u . Con su creciente autonomía, los servicios púbjicos de radiodifusión que actúan en sistemas de comunicación mas avanzados se encuentran en la situación de tener que com petir por la audiencia con los políticamente inde pendientes^ servicios de noticias privados nacionales e internacionales. De hecHoTahora es más importante que nunca que los servicios públicos de in Para la globalización de las noticias de televisión y algunas consecuencias d e este fenóm eno ver: Friedland, L. A., Covering the World: International Television News Services, Tw entieth Century Fund, New York, 1992; Parker, R., The Future of G loba l Television News, Joan Shorenstein Center on the Press, Politics and Public Policy, Harvard University, Cambridge, MA., 1994. 11 Schoenbach, K., The D ecline o f Proportional Representation? Possible Consecuences o f an « A m er ic an iz ation» o f G er m an E le ct io n Cam pa ig ns , ponen cia presentada al congreso Anu al de la In ternational Comm unication A ssociation, M iami, FL., 1992 . 10
formación atraigan una audiencia grande para sobrevivir y para justificar su continua financiación de fondos públicos.JEn el actual ambiente competitivo de los medios de comunicación, ser percibido como portavoz del gobierno o de un partido político puede ser una desventaja para los medios de información públicos a la hora de atraer una audiencia numerosa y heterogénea. Com o consecuencia de esto, los servicios públicos con frecuencia se sienten fuertemente incentivados para aprovechar su autonomía para ofrecer opiniones políticamente neutrales.jDe esta manera, tanto en medios privados como públicos el avance d e la modernización está aumentando las distancias entre las instituciones de los medios y las del gobierno y la política. | La creciente fuerza e independencia de las instituciones de lós medios de información tanto públicos como privados ha fomentado una tendencia similar en los procedimientos informativos. Hoy en día podemos detectar una profusión de cultura profesional periodística que suple la cultura política que antes predominaba en la información en m uchos países. Este cambio, sin duda, ha sido fomentado por cada vez más estrechas conexiones internacionales entre los medios, que han ayudado a difundir el periodismo profesional. ftksí que, hoy en día podemos observar en países com o Francia e Italia, por ejemplo, donde el periodismo político ha sido considerado históricamente como una ram a de la política, como el periodismo está contemplado más como una profesión en su propio derecho que debería tener sus propios valores y desarrollar sus propias usanzas 12. r En muchos países, en la nueva cultura profesional de periodismo, los tradicionales compromisos ideológicos y políticos están siendo reemplazados por un diferente concepto de los valores, objetivos sociales y usanzas que d eberían guiar la información 13. A pesar de la existencia de importantes diferencias a nivel nacional en las culturas periodísticas locales, en general, las culturas de periodism o profesional en un creciente n úmero de países ex
P£^^lalñi^éñdenaa~nM Qca3CTó¿j^^r~dregm ugrcácróh~eñcüm-
brarido ía objetividad y neutralidad política como valores principales que debiSB S^BBB ^BS IaFEtñm aElffiSSdttlbbrela^^tléáy'él gobierno. Por otra parte, los intereses institucionales de la mayoría de las organizaciones informativas en mantene r y ampliar sus audiencias, con frecuencia conduce ai oj mas de .informar que están pensadas para hacer las noticias más interesantes ' 12 Mancini, P., P art y A ffi lia tio n, E le ct io n ca m pa ig ns an d th e N ew M as s M ed ia System, ponencia presentada al congreso anual de la International Com munication Assoc iation, M iami, FL., 1992. 13 Para un análisis de las prácticas periodísticas y la pos ición d el periodism o com o institución y su relación con el gob ierno y lo s partidos p olítico s ver: Hailin, D., y M ancini, P., «Speaking o f the President Political Structure and Representational Form in US and Italian Television News» en Theory and Society, 1984, vol. 13, pp. 829-859; Mazzoleni, G., «Media Logic and Party Logic in Campaign Coverage: the Italian General E lection o f 1983» en Europ ea n J ou rn al o f Co mm un ica tio n, 1987, vol. 2, pp. 81 -103.
y atractivas para las audiencias, gran parte de las cuales en muchos países no tiene ningún interés especial en seguir en detalle el díaadía de las actividades del gobierno y de los políticosfAsí que, es bastante común ver las noticias construidas de manera que hagp que el gobierno y los políticos sean más interesantes para la audiencia. Las formas usadas más frec uentem ent^ e hacer las noticias más interesantes para el público incluyen lo siguiente: Enfatizar dramas y conflictos^oncentrarse en acontecimientos concretos y no en iáeas absTfacTá3Spersonalízar las noticias presentando a personas concretas en representación de instituciones, ideasy otras fuerzas impersonales que por ellas mismas son difíciles de visualizar^reducir asuntos complejos a unas simples historias con moralejal | Estas actitudes periodísticas son, po r supuesto, conocidas en los Estados Unidos, donde con frecuencia han sido criticadas po r presentar una imagen distorsionada e incompleta del proceso político *« El punto clave que debemos observar es que estas actitudes suelen aparecer cuando el periodismo como institución adopta las características que parecen estar asociadas con el proceso de modernización. Resumiendo:|La consecuencia del proceso tie modernización de los medios de comunicaciónüe traduce, en muchospaíses, en el avance de periodismo p olíticamente neutrgjL que atrae la atención de una audiencia a nivel nacíolñal y qiré guarda celosamente su independencia! Presentándose a sí mismo como un observador objetivo y desinteresado. Él periodismo, incluyendo el periodismo televisivo, está intentando, en algunos países, interponer su propia voz independiente en el diálogo entre los líderes políticos y el público. Y al hacerlo, puede hablar con más autoridad y credibilidad que an tes, precisamente como resultado de su posición en el centro de la sociedad y de su aparente independencia de la influencia del gobierno y los partidos políticos. H asta tal punto que si las instituciones informativas en un país con cuerdan con esta descripción, este país está bien orientado en el camino hacia la democracia centrada en los medios. Modernización de la Política v el Gobierno La democracia centrada en los medios se asocia también con algunos cambios ~páfaleló?éiirias in'Stitúefóhés~y procedimiéntos de la política y del goBiémó. Estos cambios tienen~siT*oHge» éhTa"extendida creencia queja abundante y favorable atención por parte de los medios es esencial_para el éxito en las elecciones y en el gobierno. El reconocimiento de este hecho aparente de la democracia m oderna lleva a los gobiernos y a los partidos p o 14 Patterso n, T. E., Out o f Order, Knopf, New York, 1993.
líricos a sojicjtarconsejo de los expertos técnicos sobré la forma de asegurar una atención favorabje po r pa rte de losp eriod istas y, po r tanto, de explotar éí poder dé lá televisión y otros medios para formar la opinión pública^Hoy en día, en casi todos los partidos políticos y gobiernos encontram os expertos en materias tales como investigación de la opinión pública, trato adecuado con los medios de comunicación, comunicación eficaz a través de la televisión, creación de acontecimientos y mensajes que mejor aprovechen la capacidad de los medios para influir sobre las creencias y sentimientos del pú blico.j Debido en parte a la influencia de esta clase profesional y técnica, los procedim ientos de la política y del gobierno en la mayoría de los países, están cada vez con más frecuencia confeccionado s para satisfacer las preferencias y requisitos de seguimiento favorable por parte d e los medios de com unicación. En un gran número de países de América del Norte y del Sur, Eu rop a Oc cidental y Oriental, Asia y la región del Pacífico, es frecuente en contrar a los altos cargos y dirigentes dedicando gran parte de su tiempo a acontecimientos cuidadosamente preparados con el fin de atraer un seguimiento favorable por parte de los medios de comunicación. Generalizando, en casi todas partes los gobiernos están dedicando cada vez más energía'y pericia a lo que Blumfer describió como «el moderno proceso público» 15. || Siendo la televisión el medio de comunicación dominante en muchos países, el mismo discurso políticoesta muchas veces configurado para cum plir los requisitos de lo que $e considera «buena televisión»: corto, sencillo, personal, concreto con unas cuantas frases mem orables qué pue de n ser citadas en telediarios y en la prensa. Por supuesto, donde está permitida ^ pu blicidad políticadurante las campañas electorales, y en especial la publicidad en televisión, ésta tiende a convertirse en la forma dominante del discumo^túítíco e introduceÜn él recursos adicionales tales como imágenes dramáticas, música apremiante y la manipulación de la opinión subjetiva 16.j Incluso donde la publicidad política en televisión como tal está prohibida, cada vez con más frecuencia se incorporan técnicas publicitarias en los programas políticos más largos que los partidos pueden presentar. Brasil, Francia y el Reino Unido son buenos ejemplos de este último fenómeno de insertar publicidad en el diálogo político 17. Com o dicen los expertos, los lemas desarrollados e n publicidad política 15 Blumer, J. G., «Elections, the M edia and the M oder n Publicity Process» e n M. Ferguson (Ed.), Publ ic Com m un ica tio n: the New Im per ati ves, Sage, Londres, 1990, p. 101-103; Franklin, B., Pa ck agin g Politics: Po litic al C om m un icat io ns in B ri ta in ’s M ed ia Dem oc ra cy , Edward Arnold, Lon dres, 1994. 16 Kaid, L. L., y Ho ltz-Bac ha, C. (E ds.), P olitic al A dv er tisi ng i n Western De mocra cies, Sage, Lo n dres, 1994. 17 An geli, A., et A l, ob. cit; Ge rstlé, ob. cit.; M. Scamm el y K. Karan, ob. cit.
T '
son tanto mas eficaces cuanto^ más se. repitan y refuercen en todas las demas formas de comunicacióndiscursos,{posters, mítines )y toda clase de declaraciones.'|tos Estados Unidos nos ofrecen un claro ejemplo de como, de esta manera, la publicidad tiende a influir sobre tod o el contenido de las campañas políticas, y como los requisitos de una publicidad eficaz pueden convertirse en una fuerza que influye en todas las formas d el discurso político 18. En el proceso de adaptación al moderno papel de los medios, la cultura interna, el personal y las prioridades institucionales y gubernamentales pueden cambiar al tiempo que cambian sus procedimientos. Los expertos contratados para ofrecer consejo con frecuencia asumen papeles políticos e introducen nuevos temas en el proceso de toma de decisiones. Su presencia durante las discusiones políticas puede llevar a los dirigentes a pensar constantemente en la posible reacción de los m edios y del público a las alternativas políticas, quizás de forma más visible y apremiante que antes. El resultado puede traducirse en dar mayor importancia en el proceso deliberativo al deseo d e una favorable respuesta de los med ios y del público. También hay que decir, que el pod er ganado a través de una eficaz utilización de los medios d e comunicación ha resultado efímero eru nuchas oca .slqnes. En estos tiempos de electorados más volátiles, cuyos sentimientos se ven influidos po r las imágenes de los medios de comunicación, el pod er po lítico se apoya en m enor medida en las seguras y duraderas bases de generaciones de lealtad a los partidos fundadas en los intereses de grupo y de clase. La aprobación del público ganada po r medio de un a eficaz utilización de los medios puede perderse con la misma rapidez con la que ha sido ganada cuando las imágenes se vuelven amargas y los dirigentes parecen incapaces de controlar los acontecimientos. Así que, para mantener la aprobación del público hay que cultivada constantemente|C omo resultado de esto, en algunos países se ha creado J a situación “dé úi*a permanente campaña ^electoral en la que el gobierno se ve obligado a ganarse continuamente el favor del pú blico para permanecer en el poder. La necesidad de utilizar los medios de comunicación para mantener el apoyo de los electores se convierte en una prioridad diaria e implacable del gobierno, y los estrategas y expertos que pued en pro porcionar asesoramiento referido a los medios pued en hacerse cada vez más poderosos.! Además de esto, los partidos políticos están viendo que la democracia centrada en los medios ha encareddcLenqrmemente los costes de las campañas electorales. Hay que buscar más ingresos, y las personas que pueden apo rtar grandes Contribuciones pueden conseguir un nuevo y más impo rtan18 Para una detallada discusión sobre este fenó m eno y sus consecuen cias para el discurso políti co ver. Jamieson, K. H., Dirty Po lit ics: D ecep tio n, D is tr ac ti on an d D em oc ra cy , Oxford University Press, Nueva York, 1992.
te papel en los asuntos de los partidos. Así que, tanto en los partidos políti* eos como en los gobiernos, la democracia centrada en los medios, de comu* nica?ión puede cambiar no sólo la forma de presentar las decisiones y .pror gramas al público, sino también puede alterar las prioridades y permitir que en el proceso político se oigan nuevas voces representando nuevos intereses. La Dinámica de la Democracia centrada en los Medios de Comunicación < Cuando los elementos de la democracia centrada en los medios de comunicación están en su sitio, la interacción entre las instituciones de la comunicación, la política y el gobierno tiende a seguir una dinámica particular o un modelo de desarrolloAEn el centro de esta dinámica está el potencial de la lucha entre los altos cargos y periodistas po r el control de la agenda;y por la posibilidad de adaptar o interpretar los acontecimientos y asuntos importantes de la actualidadl|Este potencial es virtualmente inseparable del proceso de modernización. Este proceso produce unas instituciones informativas que son más poderosas, más autónomas y más decididas a conseguir sus intereses y objetivos por medio de su propia cultura profesional. Al mismo tiempo, el proceso resulta en la profesionalización de la comunicación política y gubernamental, ya que los altos cargos y lideres políticos dedican cada vez mayores recursos y conocimientos a la manipulación de los medios 19. ^ En países dkmde la democracia centrada en los m edios esta' altamente. desarrollada..los. altos..cargos. del gohierno y los partidos políticos, con frecuencia sacan proyecho de una acertada manipulación de los medios de comunicación, Los ejemplos incluyen las recientes elecciones presidenciales en los Estados Unidos, que ahora reciben una extensa cobertura informativa en todas partes, y las elecciones generales británicas de 1992, en las que los esfuerzos de los políticos tuvieron tanto éxito, que los periodistas de la BBC se convirtieron en «virtuales coproductores de la campaña», según el reciente estudio no publicado de Michael Gurevítch y Jay Blumer. En vista de tal manipulación, los medios independientes tienen que elegir la respuesta con el fin de conservar su autonomía. Lo que hanjgcho los medios de comunicación en los Estados Unidos, fue intentar descubrir los esfuerzos de manipulación de la información po r parte de los políticos, con la esperanza de hacer así menos efectiva la manipulación. Así, ha surgido una especie de estilo «desdeñoso» de información política en el que los reportajes sobre un acontecimiento político incluyen la explicación de como éste ha sido prepa19 Sem etko , H. A. , et AI., The Formation o f Campaign Agendas: A Com parative Ana lysis of Par ty a n d M ed ia R ol es in R ec en t Am er ic an an Brit ish E lections , Erlbaum Hillsdale, N. J., 199 2.
rado para obtener una favorable cobertura por p arte de los medios de com unicación. A los personajes políticos que intentan influir en las interpretaciones periodísticas de los acontecimientos se les permite hablar libremente en los reportajes, pero sólo después de haberles identificado como «spin doc tors» y haber explicado sus fines manipulativos a los espectadores. En los últimos años los periodistas en los Estados Unidos han ido más allá de la exposición de la manipulación en los reportajes y han adoptado un papel más agresivo, haciendo valer su independencia por medio del control de la veracidad de las declaraciones de los altos cargos y candidatos. Reportajes «vigilantes de anuncios» se han hecho comunes durante las campañas electorales; en ellos, los periodistas identifican elementos falsos o engañosos de la publicidad política. En los Estados Unidos el efecto del esfuerzo de los periodistas de resistir la manipulación no ha consistido en frustrar los esfuerzos d e los políticos de manera que provocase a éstos a inventarse nuevas estrategias para superar las de los periodistas. Por ejemplo, en la campaña d e 1992 existen varios ejemplos famosos de intentos d e convencer a los periodistas po r los agentes de un candidato para que califiquen de falsas algunas declaraciones o publicidad del candidato contrario, incluso en casos en que estas declaraciones resultaran correctas más adelante. Además, en la campaña presidencial del 92 los candidatos eligieron la estrategia de aparecer en los populares «talk shows» de la radio y la televisión, donde contestaban a las preguntas del pú blico o de los espectadores u oyentes que llamaban a los programas. El objetivo de los candidatos era comunicar directamente con el público, sin la mediación de los periodistas 20. Como sugieren estos ejemplos, la relación de adversidad entre los medios y los políticos que ha surgido como resultado de la democracia centrada en los medios en los EE. UU., está prod uciendo una lucha en continua escalada en la que cada una de las partes busca incesantemente nuevas formas de dom inar a la otra 21. Gran Bretaña ofrece un ejemplo de respuesta diferente al intento de manipulación de los medios. La BBC tradicionalmente ha sido más deferente con los dirigentes políticos y gubernamentales que los medios en los EE. UU. Pero esto no significa que los políticos británicos sean menos mani puladores o que los periodistas no reconozcan la manipulación. Franklin22, argumenta muy convincentemente lo contrario. La respuesta de la BBC ha sido intentar reducir un poco la cobertura de los actos políticos preparados y en vez de esto producir más análisis independientes de los candidatos y 20 Rosen, }., y Taylor, A., The New News vs. the Old News: the Press and Politics in the 1990s, Twentieth Century Fund, New York, 1992. 21 Patte rson , T. E., ob. cit.; Sw an son , D. L., Changing Roles o f Media in the 199 2 US Presidential Campaign, Toronto, 1993. 22 Frank lin, B., ob . cit.
problemas utilizando los recursos de las unidades especializadas de la BBC. Actuand o d e esta manera, los periodistas intentan dar forma a la agenda in cluyendo en ella los temas que consideran más importantes.Xos periodistas que cubrieron las últimas elecciones en C anadá para la CBC, se prepararon para la tarea en una conferencia intensiva de tres días en la que fueron consideradas cuestiones tales como p. ej. la posibilidad de terminar con la costumbre de mandar repo rteros y cámaras a los aviones de los candidatos para seguir sus actividades diarias en campaña. Así que, parece que la democracia centrada en los medios influye en la forma de las institu cio ne s^ los m Blíos^iñfbrmacioñ ^poM cas'jrgu^erná" mentales de varias maneras y que sigue una dinámica que puede contraponerlas en un aj u c h a 'p o fd control.de la agenda. Esta dinámica puede adoptar una forma explícitamente adversa cuando los periodistas intentan exponer las falsedades y estrategias manipulativas por parte de los altos cargos o pued e produ cir esfuerzos po r parte de los periodistas d e trasladar la atención de las actividades de los políticos hacia una agenda alternativa generada por los periodistas. Independientemente de la forma que adopta la dinámica, Jla característica general de una democracia centrada en los medios de comunicacióniconsiste en general en la competencia de todos los partidos por capitalizar el poder y el lugar central de los medios, en especiál de la televisión, en la vida moderna CONSECUENCIAS DE UNA DEMOCRACIA CENTRADA EN LOS MEDIOS DE COMUNICACION Los elementos de la democracia basada en los medios que acabo de describir están, de formas distintas en diferentes países, asociados a algunos cambios en procesos políticos que pueden tener unas implicaciones muy im portantes en el funcionamiento d e u na democracia moderna. Cambios en los Partidos Políticos Consideremos en prim er lugar las implicaciones para los partidos p olíticos. Seguramente, en los sistemas parlamentarios los partidos políticos por lo general mantienen un gran poder sobre la selección y nominación dé los candidatos. En otros aspectos, sin embargo, su fuerza puede estar erosionada po r el proceso de modernización. . En muchos países, debido en parte a la influencia de la televisión, jla de hiocrasia. centrada en Jo s medios está causando una personalización de la políticaj} Com o hemos visto, en el proceso de mod ernización los medios, con
la televisión en cabeza, tienden a presentar las noticias políticas centrando la atenció n en las personalidades y no en las ideas. Los partidos políticos pueden verse inducidos a resp ond er sacando al frente a los líderes o candidatos que quedan especialmente atractivos e irresistibles en las imágenes de televisión y en otros medios.iCon el transcurso del tiempo, los votantes pueden llegar a considerar los partidos políticos no como unas organizaciones buro cráticas comprometidas con unos programas e ideologías particulares, sino como conjuntos de unos cuantos individuos atractivos y fuertemente promo cionados a quienes llegan a sentirse vinculados personalmente. Este fenómeno p uede producir cambios en el funcionamiento interno de los partidos po líticos y en su relación con los votantesijLa buena imagen en los medios se convierte en la base del poder e influencia"3eun político dentro del partido político y puede llegar a ser requisito en la selección de líderes y candidatos. Los programas e ideologías de los partidos pueden qu edar eclipsados por las person alidades y carisma d ejo s candidatos como factores del atractivo de los partidos para los votantes^ La personalización también puede conducir a los cambios en el sistema electoral. Los votantes que dan su apoyo a personas y n o n p artidos pueden quedar frustrados por sistemas electorales que les obligan a votar las listas de cándidatos del partido y no directamente a candidatos individuales. Hoy en día parece haber indicios de tal frustración entre los votantes alemanes, por ejemplo 23. En otros países, los recientes movimientos a favor de permitir la votación directa a personas individuales, han dado como resultado campañas que en algunos áspectos se asemejan al modelo americano. En Italia, por ejemplo, don de los ciudadanos votan ah ora a candidatos individuales para la Cámara de los Diputados, hubo algunos casos de candidatos que montaron campañas publicitarias contra otros de su propio partido 24. A escala nacional, la introducción de la votación directa en la elección del Primer M inistro en Israel, ha llevado a una campaña altamente personalizada y centrada en los medios, familiar desde hace tiempo en los EE. UU. Además de la personalización, el proceso de modernización puede tam bién camb iar la form a de atraer votantes a los partidos políticos. Cada vez más, los partidos centran su sesfuerzos gnJa.televisión, ya que ésta constituye un medió de alcance nacional capaz de llegar a todos los sectores del electorado. Los partidos que triunfan en las democracias modernas pueden encontrarse con el hecho de que las mismas estrategias que llevan al éxito hacen que sus compromisos ideológicos se vuelvan borrosos e indistintos, y su discusión sobre problemas y sus soluciones se hace vaga y general para no alienar innecesariamente a ninguna parte del electorado. Esta tendencia se 23 Sc hoen bac h, K., ob. c it 24 M ancini, P., ob. ci t
ha hecho notar en varios países con largas tradiciones de política movida por ideologías. En Israel y Suecia, esta tendencia ha sido citada como causa de la creciente insatisfacción de los votantes con los partidos políticos que parecen ahora carecer de interés por ofrecer soluciones concretas y específicas a los problemas de los votantes 25. Así que, quizás permanezca igual la posición estructural de los partidos políticos en el p roceso de modernización, pero su carácter y su relación con los votantes puede verse formada de manera diferente por las fuerzas que conducen a la democracia centrada en los medios de comunicación. Cambios en el Gobierno La democracia centrada en los medios también parece tener consecuencias para los gobiernos, jfcomo ya hemos visto, el proceso de modernización puede inducir a los gobiernos a intentar mantener su popularidad buscando una constante y favorable atención de los medios de comunicación. Gobernar se convierte en una actividad más pública y visible que antes.|Para los ciudadanos, el gobierno deja de ser una burocracia grande e impersonal, vagamente comprensible y se convierte en una actividad más fácil de abarcar para sus conocimientos, ejercida a la vista del público por personas que éste ve con regularidad en televisión y sobre las que se forma fuertes opiniones. Cuando el gobierno se hace más visible para los ciudadanos, éstos pueden llegar a esperar más cle é]. Uno de los resultados de una intensa cobertura informativa puede ser a veces indeseables presiones sobre el gobierno exigiéndole reacciones rápidas a los acontecimientos, creación de nuevos programas como si éstos, sobre la marcha, pro porcionaran soluciones inmediatas a los problemas y dejarse ver tomando posturas decididas en cada asunto y preocupación que surge. Falta de soluciones rápidas o imagen de inactividad, puede ser la causa de pérdida de apoyo po r parte de un público impaciente. De forma paralela, cuando el gobierno se somete al imperativo de la modernización de ser visto actuando y tomando posturas en un creciente número de m aterias y acontecimientos, el público pued e llegar a creer que cada vez más ámbitos d e la vida pasan a ser, en cierta manera, responsa bilidad del gobierno. Es decir, p ara el público, en connivencia con el gobierno centrado en los m edios, los atributos del gobierno se h acen más amplios. Cuando el gobierno resulta ser incapaz de cum plir estas nuevas y más grandes expectativas, un creciente número de votantes puede desinteresarse con la política y tratar el proceso político con escepticismo. 25 Asar d, E., y Ben nett, W. L., Re gu la tin g t he M ar ke tp lace o f Ide as: Tax R ef or m to ri c in S wed en a n d th e U ni te d States, Up psala University, Uppsala, 1992 .
a n d E lecti on Rhe
Esto no quiere decir que todas las posibles consecuencias de ^ d e m o cracia centrada en los medios sean preocupantes. Al contrario, un proceso que hace qlie íoirciudadanos sesientan más enterados sobre los asuntos del gobierno y los líderes políticos y más implicados en las actividades del go bierno! es, con certeza, saludable para la democracia. Tam poco podem os "clear que estas consecuencias sean necesariamente inevitables o que vayan a tener la misma forma en cada país que atraviesa el proceso de modernización. Aquí repetiré lo que dije al principio: a pesar de las similitudes, las instituciones y procedimientos políticos del gobierno están siempre adaptados y reflejan sus únicos contextos nacionales y culturales. He intentado describir un modelo general, cuyos indicios parecen estar emergiendo en muchos países y en muchos contextos culturales diferentes. Creo que es importante el reconocimiento de este modelo, ya que implica unos cambios fundamentales en el carácter de las instituciones y procedimientos democráticos. Entre estas instituciones se encuentran, por supuesto, los parlamentos. Para concluir, me gustaría indicar brevem ente unas cuantas maneras en las que las fuerzas puestas en juego por la modernización pueden afectar la relación de los parlamentos con la opinión pública.
DEMOCRACIA CENTRADA EN LOS MEDIOS Y EL ESTÍMULO PARA EL GOBIERNO DEMOCRÁTICO Los cambios que una democracia centrada en los medios puede suponer para elgobiern o, para los medios de comunicación, sus relaciones mutuas y las relaciones de ambos con el público, pueden tener consecuencias muy sig m5cati¿as..Es demasiado pronto para saber con certeza cuales serán estas consecuencias, y por supuesto, éstas tienen formas distintas en diferentes países. Sin embargo, basándonos en lo que hemos dicho hasta ahora, podemos darnos cuenta de la profundidad de estas consecuencias si tenemos en cuenta, qué llega a ver y saber el público sobre el gobierno en una dem ocracia moderna, siguiendo las noticias en los medios informativos. Creo, que el proceso de modernización conduce a unos marcos informativos que muestran las actuaciones del gobierno, que están en conflicto con procesos normales de un gobierno democrático. Esta opinión g eneral puede ser ilustrada con los siguientes tres ejemplos. En primer lugar, hay un antagonismo entre ios procedimientos funda mentaks de, un gobiemp democráticq, que consisteij en la.negociación y el compromiso, y las narraciones del periodismo profesional que intenta describir los acontecimientos en términos de conflicto y dramatismo. E n consecuencia, las convenciones óMfnáñás dél periodismo profesional no sirven bien para dar al público una imagen exacta y completa de los procedim ien-
tos de funcionamiento d e un gobierno. Además, los reportajes q ue informan sobre los debates parlamentarios en términos de conflicto y oposición pueden frustrar los esfuerzos encaminados hacia la negociación y el comprom iso, dificultando seriamente las tareas del gobierno. En segundo lugar, hay una contradicción entre las formas de actuqqipji m᧠comunes parados gobiernos parlamentarios, que son conjuntas,.cooperativas v colectiyas..y. la preferencia de las formas narrativas de los. medios modernos p or la personalización y atribución de causalidad a los individuos y no a grupos. Esta oposición pued e llevar a unos reportajes que insisten en representar acciones parlamentarias como resultados de los esfuerzos de victoriosos héroes individuales, cuando en realidad lo más frecuente es que las acciones sean resultado de esfuerzos comunes de muchos individuos. Hay una tercera contradicción entre el marco temporal de la acción parlamentaria, en el que el proceso de tom a de decisiones con frecuencia evoluciona lentamente en el tiempo a partir de intercambios y compromisos cuir dudosamente negociados, y la preferencia de la narración de los medios modernos p or acciones y. soluciones rápidas;" Los procesos deliberativos son minuciosos y, con frecuencia, duran mucho tiempo. Rep resentados en la narración de los medios modernos, pueden parecer ineficientes, insensibles y como estrategias destinadas simplemente a evitar tom ar las acciones necesarias. Estas contradicciones sugieren que los procesos esenciales de gobierno democrático no se adaptan bien a las expectativas y recompensas de la democracia centrada en los medios. Las tensiones entre las formas parlamentarias y la política centrada en los medios piieden conducir á unas consecuencias indeseables. El público puede decepcionarse con lo que percibe como una forma fastidiosa de gÓBernarqüe'preñéréTiplazar y discutir las cosas en vez de actuar, y en la que los individuos pu eden parecer estar escondiéndose detrás de las estructuras institucionales para evitar afrontar las responsabilidades por sus actuaciones. Cuando los dirigentes intentan evitar la decepción del público, el modelo m oderno pued e llevarles a desarrollar lo que en realidad son procesos paralelos de gobernar, uno llevado a cabo fuera de la vista del público y consistente en los procesos normales de negociación, colaboración y deliberación, y otro, expuesto para el público y centrado en los esfuerzos de individuos por superar los conflictos y producir acciones rápidas. Cuando las líneas que separan los procesos privados de los públicos se vuelven borrosas, lo que es inevitable cuando los dirigentes individuales levantan el telón para mostrar las actividades de entre los bastidores para ganar un a atención favorable po r parte d e los medios para ellos mismos y para sus programas, el gobierno puede inmovilizarse y no ser capaz de actuar de ninguna manera. En cualquier clase de futuro que podamos imaginar, parece que los pro-
cesos parlamentarios se tendrán que enfrentar a retos difíciles en su travesía por las demandas de la dem ocracia centrada en los medios. Creo, que este es el amplio contexto en que mejor podemos entender las fuerzas que están formando las relaciones entre los parlamentos y la opinión pública. Reconociendo las fuerzas presentes en este amplio contexto pued e ayudarnos a pensar con más claridad y con mejores resultados sobre las formas de nutrir y fortalecer las institucippes_politicas enel incierto y volátil mundo de la democracia moderna.. Y este es uno de los retos a los que los investigadores en comunicación política se enfrentan en la actualidad.
Ca
p ít u l o
2
LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA CIUDADANÍA Peter G o l d i n g y W e n d y M o n k
INTRODUCCION U no de los peligros de la expansión d e los estudios sobre los medios e investigación en comunicación es su alejamiento de los temas claves de las humanidades y las ciencias sociales. Con frecuencia celebramos el desarrollo de nuestro campo, sus florecientes facultades, dinámicas revistas y asociaciones académicas y su evidente popularidad entre los estudiantes. Pero la profesionalización y la consecuente autonomía académica son potencialm ente problemáticas. La comunicación política ha conservado mejor que otras áreas dentro del campo, un sentido de las más amplias cuestiones de la política y programas dentro de las cuales funciona la comunicación. Pero deberíamos ser cautelosos con las tentaciones de la so bera nía conceptual. En este capítulo queremos llamar la atención sobre la contribución de las investigaciones en comunicación a una de las cuestiones claves dentro del más amplio terreno de la sociología política, concretamente el problema de la ciudadanía. El término implica una implicación activa de los habitantes de un territorio, en especial naciónestado, en la gestión del poder y la autoridad. Las personas que habitan dentro de las fronteras de un Estado y por Tanto gozan de un definido status de ciudadanos, y de hecho, las personas con derecho a tal status por su nacimiento, con independencia de su lugar de residencia, asumen los derechos y los deberes en forma de un contrato entre ellos y el Estado. Para ejercer sus derechos la gente requiere información. Necesita entender y seguir las actuaciones y deliberaciones de los que eligen para que gobiernen y de los que so n considerados como futuros gobernantes. Necesitan estimar los valores relativos y posibles consecuencias de diferentes opciones políticas y considerar los comentarios y opiniones a favor y
en contra de tales iniciativas. Tampoco podemos restar importancia a su necesidad de articular sus puntos de vista de manera que les haga visibles y les permita influir sobre los que ejercen el poder y la autoridad. Así que, los ciudadanos no sólo requieren, sino también asumen el flujo de información. En una sociedad m oderna y compleja esteflujo estánecesa riamente dpminá3o~pqr[los medios de comunicación de masas. Ninguno de nosotros vive en una sociedad parecida a la polis ateniense. Nuestro conocimiento de los líderes políticos y viceversa, pasa por el filtro de los medios y es indirecto. Incluso en los más complejos y maduros Estados modernos pocas personas leen asiduamente boletines parlamentarios, manifiestos de partidos o estudios políticos. A la mayoría estos papeles les llegan de segunda y tercera mano. Por tanto, para entender el funcionamiento de este proce so recurrimos al estudio de la comunicación política, objeto de este volumen. Estos temas han sido destacados recientem ente p or el renovado interés en la noción de esfera pública,especialmente en el sentido desarrollado po r el teórico alemán Jurgen HabermasJ: Existen dos razones para este fenóme uo. En primer lugar, según Habérmas, el desarrollo de la prensa constituye un elemento clave en la evolución de la esfera pública, y su progreso en el si *lo veinte cobra mucha importancia en su pesimista relato de la refeudaliza ción de la vida pública. En segundo lugar, la crisis en los servicios de información públicos, y en realidad en el sector público en general, en muchos países de Europa Occidental, ha increm entado el deseo de una base teórica para la construcción de un nuevo sentido de la división entre lo público y Jo privado. La noción de un foru m para un debate racional, abierto y crítico so bre los procesos públicos, inevitablemente suena como una explicación de la posibilidad de tal esfera pública. Simplificando, como señala Dahlgren, «La esfera pública es un concepto que en el contexto de la sociedad contem poránea indica como y en qué medida los medios de comunicación, especialmente en su papel periodístico, pueden ayudar a los ciudad anos a con ocer el mundo, debatir sus reacciones y tomar decisiones conscientes sobre el modo de actuar» 2. Así que la cuestión de la ciudadanía está en el centro del estudio de la comunicación política. Den tro de esta cuestión está la imagen de un ciudadano informado. En una situación ideal, este personaje lee, escucha y ve un variado abanico de información política. Después de una considera1 Habermas, J., Hi st or ia y Cr ítica de la O pi ni ón Pú blica. L a tra ns fo rm ac ió n es truc tu ra l d e la vida pública. Gustavo Gili. Baracelona, 1994.4.* edición. Golding, P., «The Mass M edia and the Public Sphere:.the Crisis o f Information in the «Informa tion Society», en S. Edgell, S. Walklate y G. Williams(Eds.), D ebat in g the Fu tur e o f the Publ ic S phere, Adershot, Avebury, 1 995 . 1 Dahlgre n, P., «Introduction», en D. Da hlgren y C. Sparks, (Ed s.), Communicaction and citi zenship : Journa lis m a n d th e Pu bl ic Sph ere in th e New M ed ia Age , Routledge, Londres, 1 991, p. 1.
ción racional, él o ella ejerce sus dere chos y deberes ciudadanos. L a m etáfora que usamos en otras publicaciones es la de un supermercado, en el que el votante pasea entre las estanterías llenas de ideas y opciones políticas calculando hábilmente los balances de costes y beneficios y las virtudes comparativas de paquetes ideológicos en oferta. U na vez llenado el carrito, el ciudadano camina hacia la caja electoral con su voto en la mano 3. Hay dos problemas con este cuadro tentador. En primer lugar, el objeto del ejercicio puede no ser exactamente el ejercicio del voto. En segundo lugar, el ciudadanocomprador puede estar ejerciendo su elección bajo una significante coacción. S iguiendo co n nuestra metáfora podemos decir que no todo el mundo puede entrar en la misma tienda. Algunos se pueden perm itir carritos más grandes y mejor abastecidos. Las estanterías están lejos de estar llenas y hay muchos artículos que nunca llegan a estar ex pue stos en los muebles de delante. Algunos resultan ser muy diferentes de los relucientes produc tos que p rom eten los envoltorios 4. Estas grandes cuestiones fueron, de muchas maneras, los fundamentos de los mod ernos estudios de c omunicación de masas. Debe decirse, que la historia de los estudios de comunicación política tiene sus raíces en el cam biante co ncepto de ciudadanía. El crecimiento de las masivas sociedades urbanas trajo consigo el temo r po r la estabilidad del orde n social moderno. A medida que la población crecía y se concentraba en conjuntos urbanos organizados alred edor de los núcleos de p roducc ión industrial, forzaron su entrada en la agenda las cuestiones de desigualdad y derechos políticos, fomentadas teóricamente por las revoluciones Americana y Francesa, y en realidad por las demandas pragmáticas de gobernar una sociedad m oderna. El miedo a las masas urbanas y el creciente potencial político de las clases trabajadoras en la Europa del siglo diecinueve, han producido tanto programas políticos coherentes, como una variedad de explicaciones teóricas de las transiciones que los observados querían definir. Se mantenía que el paso de la «solidaridad orgánica» a la «mecánica», de «gemeinschaft» a «ge sellschaft» significaba un avance irreversible en la estructura y el carácter de la modernidad. Una de las características de este cambio fue la noción de la «sociedad masa», en la que grandes poblaciones individualizadas ha bitaban paisajes urbano s de un potencial deso lador y am enazador. Una paranoia romántica sobre estos cambios se apoder a de los trabajos de escritores como Ortega y Gasset entre otros. Hay dos apreciaciones del papel de los medios en este gran cambio. Por un lado, como mantienen muchas versiones de la teoría de la sociedad 3 Deacon, D. y P. Golding, Taxation and Representation: Political Communication, the Media Libbey, Lond res, 19 94, p. 1. 4 Idem.
a n d th e P o ll Tax, John
de masas, han sido un elemento aglutinador de una sociedad, por lo demás, fragmentada. «Individuos solitarios», de otra manera separados de la integración en la sociedad y en la com unidad, han conectado con la sociedad a través del consumo común de los «símbolos maestros de integración» proporcionados por los medios, en especial medios de entretenimiento como la radio y el cine. Desde otro punto de vista, los medios fueron un instrumento peligroso de poder potencialmente tiránico ejercido por personas dominantes sobre las masas manipulables. Las lecciones del hitlerismo, junto con la destilación de la psicología de g rupo freu diana y las teorías sobre las multitudes, crearon una potente imagen de los medios como mecanismo latente de construcción del totalitarismo social. Muchos trabajos pioneros en los estudios sobre la comunicación política trataron de estas grandes cuestiones, tanto en los Estados Unidos, como en Eu rop a5. Em píricamente, una gran parte de los primeros y en realidad también recientes estudios, se concen tró en las elecciones. Es com prensible que el alto perfil de las actividades que rod ean la vida política, los cambios a c orto plazo, con frecuencia dramáticos que producen las elecciones, hayan atraído la mayor parte d e estos estudios. E n realidad, mu chos estudios clásicos de comunicación p olítica de gran influencia tienen sus raíces e n este tipo de investiga ción6. No obstante, es obvio, que este tipo de trabajos se ocupa d e las facetas altamente inusuales y anorma les de la vida política. La intensidad y el realzamiento de la comunicación política durante los periodos electorales hace que ésta sea atípica tanto en el aspecto de producción como de consumo de comunicaciones políticas, como bien explican otros capítulos de este volumen. En este capítulo queremos concentrarnos en l á segunda limitación de nuestro modelo ideal, y en particular queremos examinar tres cambios en el ambiente comunicativo del ciudadano europeo que hacen que la «compra política» sea menos abierta y extensa de lo que sugeriría el ideal. Estos cambios son: primero, el declive de los servicios públicos de información; segundo, el crecimiento del «estado de relaciones públicas»; y tercero, el impacto de la nueva «desigualdad informativa».
5 Bramson, L. , E l C o n te x to P o li ti c o d e la S o c io lo g ia , I.E .P. Madrid, 1965 (1.* de. V .0 .1961). 6 Lazarfeld, P. F.; B. Ber ellson, and H . Gaud et, The Peoples Choice: H ow the V oter M akes up His M in d in a P re si den ti al Ca mpa ig n. C olumb ia University Press, Colum bia, N. Y., 1944 . Katz, E. and P. F. Lazarsfeld, P ers on a l In flu en ce : t he Part P la ye d b y Peo ple in th e Fl ow o f Mas s Communications, Free Press, 195 5.
VIDA Y MUERTE DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE INFORMACIÓN En toda Europa predominaba un modelo de servicios de información, con frecuencia siguiendo el precedente histórico de la BBC, que hoy en día está invariablemente amenazado. Los elementos claves de este modelo incluyen financiación pública, frecuentemente indirecta, de un servicio inde pendiente del estado pero regulado por unos estatutos, comprometido por éstos y por su ideología, a ofrecer, en el interés público, una información de alta calidad. Con independencia de las variaciones locales sobre el tema, el desarrollo de nuevas tecnologías competitivas que facilitan múltiples canales de distribución y una p roducción más barata, junto con los crecientes costes de las grandes burocracias y la implantación en muchos países de unos regímenes políticos inclinados ideológicamente hacia la supresión de regulaciones y privatización, han colocado este modelo en la línea de fuego. Hasta los primeros años ochenta los servicios informativos estatales, financiados por el estado, tenían poca o ninguna competencia en países como Francia, Italia y Alemania. Estas instituciones informativas con frecuencia estaban en gran armonía, intencionalmente o po r razones fiduciarias, con la política del gobierno, y de hecho, como en la Francia Gaullista, constituían un instrum ento d e la política del Estado. En los últimos años la financiación de los servicios informativos en Europa ha cambiado con rapidez. Un creciente número d e instituciones informativas del sector/antes totalmente pú blico, hoy en día reciben una financiación mixta o han pasado bruscam ente a Una financiación privada. Én esta tendencia es significativo el paso a la publicidad y las suscripciones como medios de sostenimiento. En la actualidad son los principales medios de financiación de cadenas como TVNZ de Nueva Zelanda, y más cerca la F2 y F3 en Francia, RAI en Italia, ARD y ZFD en Alemania y NOS en Holanda. A continuación de esta tendencia, (y pocos dudarán de la relación causal directa), viene un marcado cambio en la oferta de programas de estas cadenas. Existe una correlación directa entre la financiación por cuotas obligatorias de conexión (canon) * en un extremo y la financiación por ingresos publicitarios en el otro, y la p roporción de programas de producción propia que se puede perm itir la institución emisora. Por ejemplo, en Francia, dura nte los años 80 ap arecieron tres nuevos canales comerciales; Canal Plus, La Cinq y la M6. Además, TF1 fue privatiza da en 1986. Ha habido una intensa presión so bre la F2 y F3, cuyos volumen de publicidad e ingresos están controlados. Constantemente aumentaba la * En algunos países los ciudada nos tienen que pagar una cuota por el hecho de tener televi sión.
programación más popular. En Alemania, la ARD y ZDF se encontraron con la competencia del Satl y la RTL. Inevitablemente, perdieron parte del mercado, y en 1992 se vieron forzadas a subir las cuotas obligatorias de conexión en un 25 %. Siguen buscando financiación alternativa adicional a través de patrocinios, por ejemplo. La misma BBC experimentó un intenso examen a medida que su entorno se fragmentaba y liberalizaba. Las firmes propuestas del gobierno británico para la BBC, publicadas en julio de 1994, han sido consideradas menos draconianas y radicales de lo esperado. La Carta Corporativa fue renovada para diez años, hasta el 2007, y la cuotas obligatorias de conexión van a seguir siendo la base de sus finanzas. La BBC recibió un apoyo clamoroso como la piedra angular del servicio público de difusión en el Reino Unido. No obstante, un examen más minucioso sugeriría una visión un poco menos optimista. El sistema de cuotas obligatorias de conexión, cuya actualización será considerada en 19967, está garantizado sólo por cinco años, y no los diez de la vigencia de la Carta, con una sugerencia de que «a más largo plazo puede ser posible la transferencia de algunos de los servicios de la BBC a un sistema de suscripción». Esencialmente, el creciente flirteo de la BBC con el comercialismo está destinado a convertirse en plena asociación. La visión del gobierno prevé la BBC como una « empresa internacional multimedia». Se cambiará la legislación para que la BBC pueda ofrecer servicios comerciales bajo los auspicios de los cuerpos reglamentarios de la emisión comercial, incluyendo satélite, cable, y servicios terrestres. La respuesta inmediata a esta apuesta por la expansión comercial vendrá de fuera. La jo in t ventiire de la BBC y el conglomerado de comunicaciones Pearsons para lanzar dos nuevos satélites europeos tiene un fuerte apoyo por parte del gobierno. La única identidad en el mercado de la BBC y su re putación, hacen que sea un socio potencialmente atractivo para el capital riesgo en las comunicaciones internacionales. Pero a medida que tiene cada vez más éxito generando ingresos de esta manera, se evapora la justificación de las cuotas domésticas obligatorias. A la inversa, si no puede entremezclar las subvenciones de las nuevas actividades comerciales con los ingresos por cuotas, no podrá explotar su producción y los recursos del stock de programas. En la práctica, esto es imposible. Las dos cosas no pueden ser separadas, y la transformación de la Corporación en un organización dirigida según reglas comerciales es irresistible. Históricamente, la misión de los servicios públicos de difusión, con in dependenciá de ’sú forma de financiación, consistía en ofrecer una gama de material independiente de las presiones del mercado encaminadas á atraer ^a rím a s audjencigis. Sin embargo, los servicios públicos de difusión en toda Europa se ven cada vez más forzados a reconsiderar los costes de esta mi Isión medidos con vistas a la probabilidad de su supervivencia. El ciudadano
espectador tiene que asumir que el sistema regido por las leyes del mercado asegurará la diversidad y extensión de la información política, garantizada anteriormente por un estatuto o carta. Sin embargo la experiencia previa sólo p uede sugerir una consideración irónica de tales esperanzas. EL ESTADO Y EL CIUDADANO: LA OFENSIVA DE LAS RELACIONES PÚBLICAS] Todos los gobiernos quieren informar a los ciudadanos sobre sus iniciativas y sus programas políticos. Pero la experiencia de las dos últimas décadas en la mayoría de las sociedades occidentales industrializadas ha mostrado una explosión de flujo de información procedente del gobierno en forma delo que Blumer llama el. «modernn .prrwcn piihli™» \ La elaboración de información en forma de sermón yjpersuasión ha utilizado los recursos y metodologías del marketing a una escala sin precedentes. Podemos ilustrar esta tendencia en el caso de G ran Bretaña. En 1946 fue creada, partiendo d el Ministerio de Información, la Oficina Central de Información (COI). El establecimiento de este cuerpo especializado que se ocupaba de gestionar la información, demostró la creciente demanda de profesionales de prensa y publicidad procedentes de los departamentos del gobierno en un momento en el que Gran Bretaña estaba recuperándose de la II Guerra Mundial. En ese mismo año se creó una nueva clase de funcionarios, Oficiales de Información, un paso con vistas al futuro, ya que a finales de los 40 la demanda de los servicios de la COI por parte de las divisiones de información de los departam entos gubernam entales, superaba la capacidad de la CO I para satisfacerlas 8. Tradicionalmente, la publicidad gubernamental ha adoptado varias for mas. En prim er lugar, camp añas de.jiinformaciQn^pública». que describían y explicábanlas políticas v servicios eubernamentales en beneficio del público (tales como los beneficios de la seguridad social que se podían reclamar y la formación profesional); en segundo lugar, cancanas¡.de«persuasión social», por ejemplo las de disuadir a los conductores b orrachos y de ahorro doméstico de energía; y en tercer lugar, la «publicidad de reclutamiento» p ara las fuerzas armadas, profesores, enfermeras y otros trabajadores del sector pú blico. Esta grandes campañas son realizadas, sobre todo, por GIS, el Servicio 7 Blumer, J. «Elections, the M edia and the M odern Publicity Process», en M. Ferguson (Ed.), P u bl ic Com m un icatio ns: th e N ew Impera tiv es, Sage, Lon dres, 1990 . 8 Para un análisis histórico de las relaciones pú blicas del go bierno británico, ver: Tulloch , J., «Policing the Public Sphere - the British M achinery o f Ne ws Management», en M edia, Cu ltu re an d Society, vol 15, (3), pp. 36 3-3 84.
Gubernamental de Información, una organización que reúne a 1300 especialistas de comunicación. Casi todos los departamentos del Gobierno, agencias y organismos públicos tienen sus propios gabinetes de prensa. Muchos tienen además personal d e comunicación especializado en publicidad. Más de 300 especialistas del GIS trabajan en la C OI que desempeña las funciones de un servicio central de publicidad. Además de ocuparse de la publicidad (trabajo directo en campañas, adquisición de espacios publicitarios y capacidad de negociar grandes descuentos debido a las grandes sumas que maneja), la COI edita, diseña e imprime más de 1500 folletos diferentes, posters y prospectos, organiza conferencias y stands en exposiciones y tam bién hace películas y videos (COI, 1994). Además, el GIS también contrata una amplia gama de servicios de publicidad y relaciones públicas de agencias ajenas al gobierno, empleando para campañas específicas las mejores agencias londinenses, tales como Leo Burnett, BMP DDB Needham and D’Arcy Masius Benton and Bowles (DMB&B). Desde la subida al poder del Gobierno conservador en 1979, la publicidad gubernamental y las actividades de Relaciones Públicas han aumentado considerablemente. En los años och enta la CO I y su trabajo experimentaron una transformación (de la que hablaremos más adelante) junto con un substancial aumento de presupuestos para publicidad (Cu adro 1). Durante los últimos diez años el gasto ha a umentado en cantidades substanciales en casi todos los Departamentos. E n el caso de Transportes y Defensa los presupuestos han sido duplicados y muestran el crecimiento más bajo. El Ministerio del Interior ha triplicado su gasto, pero es más notable el incremento de las cantidades gastadas por los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación, Educación y el de Em pleo, a lo que volveremos más adelante. Estos incrementos de gastos han sido causa de gran preocupación y crítica en ciertas materias. En p rimer lugar, el mero volumen de dinero público implicado ha hecho que los políticos de la oposición al igual que los contri buyentes cuestionen la necesidad de tan altos presupuestos. En 1989 esto llevó al Tribunal de C uentas a elaborar un informe que criticaba al Gobierno por el aumento de costes y por no ser siem pre capaz de explicar cómo gasta ba el dinero. Las criticas en la forma de gastar el dinero vinieron también desde los políticos de la oposición. Un informe del Partido Liberal sugería que la mayor parte de los 73 millones de libras del presupuesto de 199394 fue malgastada. El Gobierno había «tirado» el dinero público gastándolo en «una serie de desastrosas campañas publicitarias». El informe dice que por cada 100 libras gastadas en total se gastaron 49 libras en anunciar la «bonificación para los que encuentren trabajo»; que las donaciones de órganos ba jaron en un 4 % justo un año después de la campaña de concienciación que costó 120 libras por respuesta; que la campaña de ahorro de energía que
1982-83
19 8 6 -8 7
1992-93
-
4.200
13.400
Transportes
4.648
5.819
9.831
M inisterio de D efensa
3.980
9.020
8.700
12.300
8.200
Medio ambiente
Empleo
360
Oficina para los Asun tos de Irlanda del No rte
-
3.917 *
7.357
1.957
5.000
7.345
Sanidad
-
7.969
5.053
Oficina para los A suntos d e Escocia
38 6
857
1.366
6
532
1.086
99
76
427
3
54
494
42 **
174
Min isterio del Interior
Educación Oficina para los A suntos de Gales M inisterio de Agricultura, Pesca y Alim entación Tesoro
-
* datos de 198 5-98 ** datos de 198 7-8 8 (Fuente: Hansard, tomos 23 4-5 ,19 93 ).
costó 6,2 millones de libras resultó ineficaz 9. Estos datos están respaldados por el informe del Tribunal de Cuentas que también critica la campaña gu bernam ental de Crédito familiar, que costó tres millones de libras, por estar «mal concebida» y por «conseguir relativamente poco» 10. No obstante, la crítica más seria y fundamental iba dirigida a la distorsión de lo que podemos llamar «informacióngubernamental» y «propaganda política». Si observamos la distribución del gasto, veremos que ha habido un cambio de los originales mercados extranjeros hacia la publicidad doméstica, incrementos del gasto relacionados con la política económica y social y también en la proximidad de elecciones n. Estos dos últimos puntos pueden verse claramente si observamos el gasto del Departamento de Empleo con 9 Th om pson , A., «It D oe sn ’t Pay to Ad vertise, Say Lib. Dems.», in The Times, (2-8-9 4), p. 2. 10 Ty lee, J., «COI Shop s Fight Back», en Campaign,, num. 8, diciemb re 1 993 , pp. 1-2. 11 Franklin, B., Pa ck ag in g Polit ics , Edward Arnold, Londres, 19 94, p. 102.
más detalle. El gasto sube de forma dramática de 198586 a 198687 para atender las elecciones de 1987 y otra vez de 199091 a 199192 para las Elecciones Generales de ese año. Se puede observar subidas parecidas en otras áreas destacadas para el punto de vista electoral. El presupuesto de educación aumentó de 198.900 libras en 198586 a 1.065.000 en 198687, y de 4.520.000 en 199091 a 8.880.000 en 199192 12; la situación fue similar en el caso de sanidad, donde los presupuestos subieron de 3.106.000 li bras (198586) a 7.919.000 (198687) y en preparación para las elecciones de 1992 de 4.797.000 (199091) a 8.085.000 (199192) 13. La promoción.de las políticas del gobierno es también evidente enjas grandes campañas de privatización, que han sido la cuarta área de la publicidad gubernamental durante los años 80 en concordancia con el objetivo del gobierno de vender al público las industrias nacionalizadas. En 198889 el gobierno gastó casi 200 millones de libras en publicidad, de los cuales casi la mitad fueron gastados en anuncios (Tumber, 1993: 39). Las campañas incluían: British Teleco m
Noviembre 1984
25.00 0.000 de libras
British Gas
Diciembre 198 6
40.00 0.000 de libras
British Airways
Febrero 1987
11.000 .000 d e libras
British Petroleu m
Octubre 1987
23.00 0.00 0 de libras
Agua
Septiembre 198 9
40.000.000 de libras
(Fuente: Franklin,
Al principio se justificó los altos costes y las ambiciosas campañas po r el hecho d eq ue él público tenía que ser informado sobre ¿1 procesó de privatización: qué era, cómo funcionaba y cómo se po día participar éñ él, però las estadísticas muestran que los costes no han ido bajando. De hecho, las autoridades de la administración del agua confirmaron que en el año anterior a su venta gastaron 21,8 millones de libras en publicidad con el fin de preparar el perfil público de la empresa para la privatización 1S. La última privatización gubernamental fue la de la industria eléctrica y 12 Sutcliffe, J., «PR Mach ine Re vs up to Bury Patten Leg acy», e n Times Education Supplement, 29- 7-9 4, p. 5. 13 Hansard, tom o 2 34 , col. 814 . 14 Franklin, B., O. cit., p. 103 ). 15 White, M. «L 21 m . Spending on W ater Advertising Dishon est», en The Guardian, 26-8-89.
muestra una nueva y sofisticada era para la publicidad de privatizaciones. La venta de la industria eléctrica se realizó en dos partes. La primera tuvo lugar en Marzo de 1991. Com o preparación, el gobierno creó dos nuevos organismos: National Power y PowerGen, y se esperaba que al crear dos «compañías», el público estaría más dispuesto a invertir en una industria difícil de vender. En la campaña de 1989 fue invertida una generosa cantidad de 76 millones 16. La segunda parte de la venta tuvo lugar en Marzo de 1995. La responsable de la campaña fue WCRS, la segunda en cuanto al crecimiento de las diez primeras agencias de publicidad en el Reino Un ido. En realidad, la promoción se convirtió en una especie de desastre de relaciones públicas cuando los enfadados com pradores de acciones vieron como sus adquisiciones bajaban pocos días después de la emisión de las acciones cuand o fue revelada la orden de la oficina reguladora de electricidad de bajar los precios. Lo contrario de la promoción activa de información gubernamental es, por supuesto, el secreto, o por lo menos, cierta econom ía en la difusión de información pública. Aquí otra vez, el caso británico es saludable. Social T r e n d s é s u m publicación anual, realizada po r el gobierno, que co ntiene información sobre la vida social en Gra n Bretaña. Para m uchos es la Biblia de las estadísticas sociales que es usada po r el Parlamento, los medios d e com unicación y otras partes interesadas. Contiene cifras claves para m edir el pro greso social y económico del país. En 1981 vino una revisión de las estadísticas del Gobierno. En consecuencia, el precio de Social Trends se triplicó y el contenido disminuyó substancialmente, con la conveniente desaparición de temas políticamente sensibles, tales como la pobreza, ingresos y desigualdades. Esto fue acompañado de grandes presiones sobre los directores de estadísticas para que ocultaran o modificaran sus hallazgos y todo el material era cuidadosam ente cribado n . Los investigadores tenían que negociar con los departamentos, y las personas que trabajaban en estadística social tanto den tro como fuera del gobierno tenían que revisar lo que decían 1S. En 1995 la publicación cumplió veinticinco años y se pidió al primer editor que escribiera un artículo introductorio. Al igual que las estadísticas «perjudiciales», su artículo no ap areció a causa de su crítica al impacto d e los recortes de gastos en estadística duran te los años óch ente y del efecto negativo que éstos tuvieron sobre el contenido de Social Trends. Ya no presenta la imagen «real» de com o es la vida. Los medios británicos han estado bajo presión para reflejar las opiniones gubernamentales a través de otras iniciativas. La nom inación d e Bernard Ingham, entonces secretario d e prensa de la Primera Ministra, para el puesto 16 Fra nklin, B., O. cit., p. 1 03. 17 Ni ssel, M., «Vital Statistics», en N ew S ta te sm an a n d Soc iet y, nüm. 27 en ero, p. 24. 18 Central Statistical Offic e, Fa m il y Sp en din g, HMSO , Londres 1 994, p. 96.
del Director del GIS en 1989, fue punto central de este fenómeno. La descripción de las responsabilidades de Ingham incluía tanto las tareas del consejero de la Primera Ministra en los asuntos referentes a los medios, como las de po rtavoz de tod o el gobierno y además, las de reclutamiento y presupuestos del GIS. Los ciudadanos tienen q ue ten er inform ación para juzgar las acciones e intenciones de los gobernantes. Los indicadores de tales acciones forman el sistema de informac ión pública que todo s los estados han construido. Pero para su uso productivo, el sistema, utilizado cada vez más como sistema de promoción y relaciones"publicas, requiere comentarios y críticos activos. Aquí tenem os u n caso en el que el au mento del volumen. d
Una breve ojeada a la distribución de dos medios de comunicación en el Reino Unido (Cuadro 2) nos ofrece una ilustración de este punto. Cuadro 2. Posesió n de teléfonos y vídeos en grupos seleccionados de ingresos (Reino Unido, 1993) Teléfonos (%)
Videos (%)
80-100
78.7
52,6
175-225
87,7
72,5
475-550
98,1
92,8
N iv el d e In gresos ( L ib ra s po r se m an a)
(Fue nte—C entral Statistical Offic e) 19
Como se podría esperar, prácticamente todos tienen acceso a la televisión, aunque estén aquí disfrazadas las diferencias entre los hogares ricos con un aparato estéreo de última generación y televisores portátiles en cada habitación de la casa, y el pequeño televisor de segunda mano en la salita de sus vecinos menos acaudalados. Pero si observamos otros artículos, aparecen las diferencias, como está reflejado en el cuadro. Por ejemplo, la posesión de vídeo, aunque bastante común en G ran Bretaña (estimulada en gran medida por la boda real de los primeros años ochenta), lo es mucho más entre los grupos de ingresos más altos. La posesión de aparatos de vídeo se duplicó, pasando del 30 % al 60 % de la población entre los años 1985 y 1990, pero sigue siendo más baja en los hogares más pobres, donde las oportunidades de entretenimiento alternativo fuera de casa son menores. Los ordenadores personales, aunque cada vez más asequibles, están muy desigualmente distribuidos entre la po blación. En 1992, mientras el 6,5 % de hogares con ingresos bajos disponían de un ordenador, la cifra para los hogares con ingresos altos se situaba en 36,9 % 20. Incluso el teléfono, generalmente considerado como artículo umversalmente asequible, en realidad no está presente en casi uno de cada ocho hogares, sobre todo los de grupos de ingrésos más bajos. De hecho, si seguimos analizando estas cifras, veremos que la posesión de teléfono es incluso más baja en hogares de pensionistas que viven solos y en los de padres separados con hijos; justo los grupos que podríamos considerar como los más necesitados de tales facilidades. En el grupo de padres separados con dos o más hijos, la cifra de posesión de teléfono cae al 64 %. 19 Philips, M., «How the card s are stacked», en The Guardian, 15-3-89. 20 Gold ing, P., «Telling Stories: Soc iology, Journalism and the Informed Citizen», en Eu ro pe an Jo ur na l o f Co m m un ic at io ns , 1994, vol 9 (4), pp. 461-4 84.
A veces se dice que estas diferencias disminuirán con el tiempo, como sucedió con las nuevos «electrodomésticos blancos» en los años cincuenta. Pero esto parece poco probable por dos razones. En primer lugar, es intrínseco a la naturaleza de estos bienes, que su posesión imparta ventajas acua mulativas a los que puedan mantenerlos. Esto es así porque estos bienes requieren más que un desembolso único. Tienen que ser alimentados. Los ordenadores requieren actualizaciones, software, y complementos tales como impresoras o módem. Los videos necesita^ cintas vírgenes o películas grabadas. Con la cada vez mayor expansión d e la televisión p or cable y po r satélite, la adquisición de los bienes de ocio es más bien periódica en lugar de un sólo desembolso de capital. En segundo lugar, los años cincuenta y sesenta, cuando se popularizó la anterior generación de electrodomésticos, fueron períodos de «boom» y disminución de desigualdades. Es poco proba ble que estas dinámicas económicas se repitan en el período de establecimiento de nuevos bienes de comunicación. Así.quejla comunicación política puede inhibir en lugar de aumentar la ciudadanía, si enfatiza en vez de compensar las desigualdades creadas por otrós aspectos del sistema social. Claramente debemos estudiar este problema, ya que los sistemas de distribución ocupacional y por ingresos de nuestras sociedades cambian con rapidez junto con el acelerado desarrollo de las tecnologías comunicativas. A veces se dice de las nuevas tecnologías de la comunicación introducen un nuevo grado de interactividad que, combinado con su velocidad y su total alcance, aumentará la capacidad de recuperación de información para todos los ciudadanos, abriendo al mismo tiempo nuevas posibilidades de «democracia electrónica» 21. En esencia, estas declaraciones prevén dos fenómenos. En primer lugar, el aumento de la capacidad de las personas de conseguir información remota. El desarrollo de infraestucturas de telecomunicación conjugado con un potente software, evoca la imagen de un «Servicio de Información Ciudadana» que proporciona todo tipo de información, empezando por el acceso instantáneo a los diarios pensamientos íntimos de los líderes de la nación y hasta diagnósticos de medicina casera 22. En segundo lugar, la capacidad de interactividad trae consigo la posibilidad no sólo de recuperar información, Tino también de comunicación en dos direcciones, en la que el modelo de «comunicación másiva» —unos cuantos hablando a much os es suplantada por un red democrática en la que muchos pued en instantáneamente y eficazmente comunicarse con unos pocos! Por supuesto, estas interpretaciones visionarias de las nuevas tecnologías 21 Arterton, F. C., Teledemocracy: can Technology Protect Democracy?, SA. GE., Londres, 1987. 22 William s, F. and J. V. Pavlik , (Ed s.), The People's right to Know: Media, Democracy, and the In form ation High way, Lawrence Erlbaum Assoc iates (LEA ), New Jersey, 199 4.
de la comunicación reconocen su carácter inherentemente utópico. En la práctica hay que hacer una elección. A pesar de la gran prom oción popular que en los Estados Unidos han realizado Ross Perot y el Vicepresidente Al Gore, el uso potencial de estos sistemas solamente pueden llevarse a cabo si son construidos de tal manera, que el acceso a ellos sea comercializado de forma restringida. Esto significa que sin la voluntad política de regularlos y construirlos en forma de servicio más asequible, con toda seguridad sélhcli háránKacia el mismo modeló de difusión desigual que las tecnologías“ anteriores; CONCLUSIÓN: LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA CIUDADANÍA En el núcleo del debate sobre comunicación política y ciudadanía está el papel que asignamos a los receptores de Incom unicación, y en realidad la medida en que restringimos el papel de la gente aTa mera recepción. En esencia, la elección está entre el papel de ciudadano y el de consum idor, Era a los ciudadanos á quieñés“pi^óT cíónábári”sus servicios los pioneros de servicios públicos de difusión de la información. Como dijo Grace Wyndham Goldie, una de las decanas de la información política británica, describiendo los primeros días de la BBC, En política, la televisión era un factor nuevo; ofrecía nuevas oportunidades y nuevos riesgos para los que osten taban el po de r y para los que a él aspiraban. Millones de goberna dos podían, en un instante, ver y juzgar a los gobernantes; los go be rnantes podían dirigirse a millones de individu os simultáneam ente y cambiar sus emociones no sólo con sus voces sino también con toda clase de magnetismo pe rson al y au torida d visual q ue po seían 23.
La visión alternativa mantiene que la mejor manera d e d ar a las personas acceso a información y comunicación es alentar su producción diversificada y distribución en forma de bienes comercializados, permitiendo a la gente ejercer su elección a través del mercado. La creciente comercialización de la información política está tratada en otros capítulos del presente volumen, en el contexto de cambio de carácter del mismo proceso político. Lo que tenemos que considerar cuidadosamente es la opinión que mantiene que en su búsqueda de expansión y retención de los mercados, las instituciones informativas —lósTñédiós—han puesto “el énfasis en los objetivos comerciales y no en los poíi'tlcOsTEñ este proceso se 23 Wyndham Goldie, G., Facing Londres, 1977, p. 18.
th e N at io n: Te levis ion an d Po litics , 19 36-7 6, the
Bodley Head,
