Asociación Chilena de
Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional
Municipalidades
Planificación Municipal
DSE
© 1995. Asociación Asociación C hilena de M unicipalidades. N º de Inscripción: 93.887. Santiago, C hile. Julio de 1995. 1995. Serie de Manuales Didácticos para la Gestión Municipal. Manual Nº 3: Planifica Planif icacción Muni M uniccipal. Edit ado por la Asociac Asociación ión C hilena de M unicipalidades (Estado 360, of. 702–B, Santiago). Santiago). Realizado con la cooperación técnica y financiera de la Fundación Alemana para el Desarrollo, DSE. ISBN : 956–7485–04–6 956–7485–04–6 Au t o r es M an u al N °3 Coordinac Coordinació ión n de la Serie Serie Manua Manuale less Didác Didáctic ticos os E dició n gen er al C o r r ecció n d e t ext o s Diseñ Diseño o de de la la Ser Seriie de de Manu Manuaales Didá Didáctic ticos D ia iagr am am ac ación y p ro ro du du cc cción de de o ri rigin al ales I m p r esió n
L u is M en eses. P at r icio R eyes. Giorgio Giorgio Martel Martelli li R. R. L o r et o Br avo F . M ar ía E u gen ia P avez Osv Osvaldo Agui guiló M. A• D O S D is iseñ ad ad or or es es Jo r ge P o m ar L t d a.
Pr esent sent ación Esta publicación corresponde al tercer número de la serie de M anuale anu aless Didác D idácti ticcos que la Asociación Chilena de Municipalidades se ha propuesto editar en conjunto con la cooperación técnica internacional de la Fun dación dación Alemana para el Desarr ollo ollo (DSE). D idácti ticcos es parte de un p royecto más amplio La serie de M anuales Didác amplio de tr abajo abajo con junto entre la Asociación Chilena de Municipalidades y la Fundación Alemana para el D esarrollo, esarrollo, denominado “Programa de Capacitaci Capacitación ón para la G estión estión Mun icipal” icipal”.. Este P rogr ama considera otr as dos actividades actividades de capacitación: capacitación: el apoyo a las EscueEscuelas de T empo rada –que la Asociaci Asociación ón lleva a cabo en verano, ot oño oñ o y primavera en el país– y la implementación de un a nueva línea de tr abajo, abajo, cual es el apoyo meto dológico al conjunt o de acciones de capacitación que realizamos a través de las Escuelas de T emporada empo rada y de diversos diversos seminarios, cursos y talleres. talleres.
Un rasgo fundamental de la serie es su carácter didáctico; los contenidos aquí expuestos son pr esentados esentados de m odo qu e inviten inviten a la autocapac autocapacitaci itación. ón. E l propósito es entr egar información sobre materias relevantes relevantes de un a forma que resulte más operativa, operativa, práctica y asequible par a sus destinatar ios: alcaldes, alcaldes, concejales y funcionar ios mun icipales. Por esta razón se inscribe en una propuesta más amplia de capacitación. Cada uno de estos Manuales Didácticos está dedicado a un tema específico. Todos ellos son son t emas en los cuales los municipios chilenos requieren de inform ación e intercambio ter cambio de experien experiencias cias.. T ratar un u n tema tem a específi específico co en una sola publicación publicación permite perm ite abordarlo con mayor pr ofundidad, ofundidad, aportando instrumentos y herr amientas amientas que contribuyan efectivamente a que los municipios perfeccionen la gestión municipal; obtengan nuevos conocimientos para realizar las tareas municipales; conozcan experiencias innova inno vador doras as asimilables asimilables;; solucionen pr oblemas pun tuales, etc. H asta ahor ahor a se han publicado publicado dos M anuales D idácticos idácticos dedicados, dedicados, el primero, a N uevas Tec T ecnolo nologías gías para para la Gesti Gestió ón de Servic Serv icio ioss Municip Mu nicipales ales, y el segundo a Provisión y A dmin istración istración de Bienes y Serv icios icios M unic un icipales ipales. Con este tercer Manual nos proponemos seguir avanzando en la promoción de la autonomía y gestión eficiente del gobierno local.
Jaime Ravinet de la Fuente Presidente Asociación Chilena de Municipalidades
3
Fundación Alemana par a el Desar Desar r ollo (D ( DSE)
Asociación Chilena de Municipalidades
La Fu ndación Alemana Alemana para el D esarrollo esarrollo In tern acioacional (DSE) fue creada en 1959 por la Federación y los Land er (Estados federados), a iniciativ iniciativaa de los partido s políticos políticos representados en el Parlamento Federal, con el objetivo de promover las relaciones entre la República Federal de Alemania y los países en desarrollo sobre la base de un intercambio mutuo de experiencias.
La Asociación Chilena de Municipalidades fue creada al cabo de un rico proceso de concertación de esfuerzos políticos y técnicos en pos de fortalecer el creciente proceso de desarrollo desarrollo comun al. al. El C ongreso constituyente realizado realizado en Valparaíso Valparaíso y Viña del Mar, en mayo de 1993, marca el inicio inicio de un a gestión que cobr a cada vez más relevancia en el ámbito de su competencia.
A fin fin de cum plir este cometido, la D SE r ealiza ealiza eventos eventos dedicados al diálogo y programas para el perfeccionamient o pro fesional, fesional, con lo cual presta apoyo a los proyectos de desarrollo económico y social que ejecutan los países de Africa, Asia y América Latina.
La entidad está regida por cuatro p rincipios fundamen tales que garantizan su vocación democrática y de autonomía respecto del Estado central. En primer lugar, el carácter voluntario de la afiliación de municipios. Segundo, la consideración equitativa de los municipios independientem ente de su tamaño tamaño y recursos. recursos. T ercero, la Asociación se conduce con un principio de irrestricto pluralismo pluralismo p olítico y partidario que se expresa expresa tanto en sus estructuras directivas y técnicas, como en los procedimient os operat ivos. ivos. Finalment e, la Asociac Asociación ión se reconoce como un organismo político y técnico salvaguardando ambos sentidos en su quehacer.
Camp os prioritarios de acción: acción:
• Foro de Polític Políticaa de de Desarro Desarroll llo o (EF) (EF) • Centro de Educac Educación, ión, Ciencia Ciencia y Documenta Documentaci ción ón (ZED) • Centro de Desarrol Desarrollo lo Económi Económico co y Soc Socia iall (ZW (ZW S) • Centro de Orientaci Orientación ón Regi Regiona onall (ZA (ZA)) • Centro de Promoción Promoción de la Administra dministraci ción ón Pública Pública (ZOV) • Centro de Fomento de las las Profesiones Profesiones Industrial Industriales es y Artesanales rt esanales (ZG B) • Centro de Fomento Fomento de la la Ali Alimenta mentaci ción ón y la la Agricultura (ZEL ) • Centro de Promoció Promoción n de Sal Salud ud Públic Públicaa (ZG) (ZG)
Dirección Dirección G eneral:
D irector E jecutiv jecutivo: o: Prof. Dr. H ans–Ri ans–Rimbert mbert H emmer Director Ejecutivo Ejecutivo Adjunto: Sr. Peter Sötje Rauchstraße Rauchstraße 25, W –1000 Berlín Berlín 30 T eléf eléfono ono:: (030) 030) 2606 2606–1 –1 T elex elex:: 1816 181615 15 dseb dseb d, 1730 173081 8120 20= =dseb dseblln ux ux d T elet eletex ex:: 2627 2627– –3081 308120 20= =DSEB DSEBLN T elefax: (030) 30) 260 2606 6–375
Dos objetivos generales definen su acción: la promoción de la autonomía municipal, a través de la representación d e los inter eses municipales –y de las activiactividades que de ella se derivan–, y la búsqueda del perfeccionamient o de la gestión m unicipal, a través de la acción directa con los prop ios municipios miembros, miembros, mediante programas y proyectos de capacitación, estudios, edición de publicaciones técnicas, entre otros. Actualment e la Asocia Asociación ción cong rega a 322 del t otal de 334 municipios del país. Se organiza en capítulos regionales y cuenta con una Secretaría Ejecutiva permanente de carácter técnico administrativa, con sede en Santiago. La directiva de la Asociación está presidida por Jaime Ravinet, alcalde de Santiago; su Secretaria General es Sofía Pr ats, alca alcaldesa ldesa de H uechuraba; su Primer a Vicepresident Vicepresident e es Lily Pérez (Con cejal cejal de La Flor ida); sus vicepres vicepresidentes identes son: G onzalo D uarte (alcal (alcalde de de La Florida), Mario Farías (concejal de Santiago), Joaquín Lavín (alcalde de Las Condes), Sady Melo (alcalde de El Bosque), Manuel José Ossandón (alcalde de Pirque), Hernán Pinto (alcalde de Valparaíso), Rafael Prohens (alcalde (alcalde de T ierr a Amar Amar illa) y René Saffirio (alcalde (alcalde de T emuco). emuco).
In t r o du cció n
7
Capítulo 1:
P r o ceso d e p lan ificació n y gest ió n co m u n al
Capítulo 2:
I n fo fo r m maació n di d iagn ós óst ic ica pa par a la pl plan if ificació n lo lo cal
27
Capítulo 3:
F o r m u lació n d e est r at egias y p r o yect o s
63
Capítulo 4:
U n m ét o d o p ar a p r io r izar las in ver sio n es
79
Capítulo 5:
L o s r ecu r so s p ar a im p lem en t ar el d esar r o llo
87
Anexos:
9
105
N° 1:
Marc Marcoo norm normaativ tivo de la ges gestión tión muni municcipal pal. Cons Constitu titucción Pol Polític tica
107 107
N° 2
C álcu lo d e In d icad o r es
10 9
N° 3
Ins Instru trucciones nes para llenar nar la la Fic Ficha de Autod todiagnós nóstic tico Sectori toriaal
113
N° 4
I n st st ru ruccion es es par a la p r es esen ta tación de de p r oy oyect os os p ar ti ticip at iv ivo s
134
í n d ic e
Int r oducció cc iónn Este trabajo se propone entregar un modo de planificar el desarrollo local; es decir, una manera de enfrentar el mejoramiento de las condiciones generales de la comuna. Para ello se ha sistematizado un conjunto de instrumentos susceptibles de ser perfeccionados y adaptados a la heterogeneidad de las comunas del país. H emos preferido tratar didáctica didácticamente mente aspectos aspectos operativos operativos por sobre formulaciones teóricas un tanto alejadas de los problemas reales que a diario deben enfrentar nuestras corporaciones edilicias. El lector encontrará en este manual la descripci descripción ón de un proceso para impulsar impulsar el desarrollo local. Para ello hemos puesto el énfasis en los siguientes elementos: Los principios que orientan la gestión municipal y dan origen a las acciones concretas que se impulsa impulsarán rán para implementar el P lan de D esarrollo. esarrollo. En segundo segundo lugar el diagnóstico; todo proceso de planificación se inicia con un diagnóstico hecho en base a indicadores globales y sectoriales. En él se distinguen: el estudio de gabinete, que debe ser comparado con la opinión de la comunidad; el dicernimien to d e las debilidades y potencialidades pot encialidades existentes existentes en la realidad; la diferenciación de sectores territoriales y sociales deficitarios, según estándares comparativos; compar ativos; y la selección selección de acciones acciones de d e tipo imperativa imperat iva o indicativas, indicativas, para cada sector. A continuación se aborda la formulación de objetivos y políticas. Los objetivos deben diferenciarse según se refieran a la dimensión estratégica (imagen objetivo comun al); al); a los sector sectores es (de desarrollo); los progr amas y los proyectos (estos últimos, según su amplitud, amp litud, gen erales o específicos). específicos). Por su parte, la formulación formulación d el Plan de D esarrollo esarrollo debe considerar considerar los estados de déficit sobre cuya base se originan prioridades, tanto sectoriales como int ersectoriales ersectoriales.. E sta priorización priorización se construirá sobre el consenso entr e el Concejo municipal, los estudios técnicos y la participación de la comunidad. N o hay que olvidar olvidar que todo P lan de Desarrollo deberá tener un respaldo respaldo económico que se expresará expresará en un instrum ento d e apoyo como es el Plan Financiero. Con tendrá un a programación programación pr esupuestaria esupuestaria año año a año, en función del cumplimiento de las metas. U na vez diseñado diseñado el Plan debe ser aprobado por la autoridad política, política, el Concejo Municipal. Municipal. El P lan de Desarrollo debe ser el producto de un p roceso participativo y de un constante diálogo con la comunidad, para su legitimación.
7
Sabemos que la propuesta antes descrita no es la única forma de enfrentar la planificación municipal, pero se inspira en la voluntad de fortalecer los gobiernos locales, instancias fundamentales en la construcción de una auténtica democracia.
8
c a p ít u l o
Pr oc es o de de plan planifific icaac ión y ges ges t ión comun comunal al
l
La planificación no es un sistema de gobierno ni un fin en sí mismo. Ella es, fundamentalmente, un instrum ento d estinado estinado a perm itir el más lúcido lúcido y completo análisis de la mayoría de los problemas que enfrenta la sociedad y ofrecer métodos de organización capaces de lograr la mejor utilización de de los r ecursos, para el máximo benefic ben eficio io con el mínimo costo social.
En este capítulo se entregan las principales definiciones de la planificación como un proceso de gestión social –con un enfoque participativo–, y de las normas legales que regulan dicho proceso en el ámbito municipal. Se describen, además, las etapas y los instrumentos que hacen de la planificación una metodología para alcanzar los propósitos del desarrollo, elementos que serán serán estudiados estudiados en profundidad en los capítulos siguientes.
1
La planificación busca maximizar los resultados que puedan obtenerse con determinados recursos, y también adecuar los procedimientos utilizados a las condiciones existentes. Es decir, además de eficiencia se busca realismo frente a las necesidades y posibilidades de satisfacerlas. Debe existir una directa relación entre objetivos de la comunidad y los medios instrumentales.
Planificación como pr oceso oceso
Por lo general, las comunidades formulan sus objetivos sin tener una idea de sus limitaciones de recursos. Se tiend e a pen sar que los objetivos son son posibles de alcanza alcanzar, r, mediante formas más apropiadas de organización y con m ayor ayor eficienci eficienciaa administrativa. La verdad es que muchas veces ni la mayor eficiencia, eficiencia, ni la mejor organ ización ización pueden sustituir a los recursos escasos. Es necesario tener presente que las decisiones fundamentales sobre las cuales opera el planifica planificador dor son esencialment esencialment e políticas. políticas. N o puede determ inar por sí solo solo los objetivos sociales y en consecuencia debe generar los mecanismos de participación necesarios para captar el sentir de la comunidad a la cual van dirigidos los esfuerzos. En definitiva, la planificación se propone intervenir en una realidad en particular, y alterar sus características actuales y orientar su trayectoria futura, de conformidad con algún m odelo ideal definido por los actor actor es políticos, políticos, basado en las aspiraciones aspiraciones de la comunidad. P or su con dición dición d e técnica, es decir, decir, de pr ocedimientos para actuar, la planificación es neutra: no es buena, ni mala en un sentido ético. En cambio puede ser eficaz o ineficaz; puede o no conducir a la obtención de los objetivos deseados.
Requisitos de la planificación eficaz • Perm itir demostrar que los fines fines son son realistas, realistas, es decir, decir, que son alca alcanzable nzables. s.
Para tener en cuenta
• Debe asegura asegurarr que los medios medios son los los mejores mejores disponi disponible bless o por lo menos que son eficaces, eficaces, y
La planificación es una técnica para la selección de medios y fines de conformidad con una situación deseada.
• Debe permitir comprobar comprobar si los fines fines y los los medios medios son son compatible compatibless entre si. si.
11
Atributos que debe tener la planificación comunal a) Informada: que recoja el anális análisis is de las tendencias tendencias históricas históricas y de las proyecciones futuras de la comuna y su entorno significativo. b) Participativ Participativa: a: debe considerar considerar opiniones e intereses intereses de los integrantes de la comuna con el fin fin de pr iorizar acciones acciones y problemas y constr constr uir en form a conjunta la imagen de la comuna que se pretende alcanzar. c) Estratégica: que las orientaciones de largo, largo, mediano y corto plazo deben revisa visarse rse permanen tement e, en función d e factores factores int ernos del mu nicipio nicipio y de la dinámica externa. d) Con certada: que potencie los distintos distintos r ecursos y capac capacidades idades disponibles disponibles en los espacios espacios comunales, en pro d e proyectos de desarrollo y de bien común . Q ue sea capaz de articular eficazmente eficazmente las potencialidades potencialidades de la comun idad para hacerlas coherentes con los objetivos deseados.
N o existen existen técnicas ni métod os universales universales que puedan ser aplicados en forma indiscriminada a cualquier circunstancia, considerando que la situación “real” es diferente de una comuna a ot ra y de una época a otra. En este trabajo, pretendemos entregar algunos instrumentos básicos para realizar un proceso de planificación posible en los municipios del país, atendida la realidad del sector sector en tér minos de r ecursos humanos y materiales, materiales, para emprender la tarea de elaelaborar u n plan de desarrollo comunal. Es necesario hacer presente que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades menciona el Plan de Desarrollo Comunal, en su artículo 68, sin explicitar en qué consiste consiste este instrum ento, n i menos de qué m anera debe ser elaborado, lo que reafirma la idea que no existe una forma única de aproximarse a la realidad y de realizar una intervención en ella.
12
T odo el proceso de planifi planificaci cación ón del desarrollo comunal se produce dent ro de un marco legal en el que intervienen un conjunto de disposiciones normativas desagregadas en diversos cuerpos legales. legales. Esto s otor gan restr icciones icciones y pot encialidades encialidades a la acción acción m unicipal y en especial especial reper cuten en la función de planificación planificación de los espaespacios locales. Por ello es conveniente tener en cuenta los aspectos más relevantes de este marco legal considerándolo como un factor externo que condiciona esta función.
Mar Mar co nor nor mativo mativo de gestión gest ión comunal
El M unicipio, órgano de la Administración Administración del Estado, debe regirse por la normativa constitucional, legal legal y reglamentaria, que r ige tanto la orientación y accionar accionar de la entidad como sus relaciones internas y con la comunidad, cuyo detalle es el siguiente. Marco constitucional constitucional Existen normas constitucionales expresadas en la propia Carta Fundamental y otras que han sido dictadas dictadas en virtu virtudd de un mandato expreso de la Con stitución y que, dada su naturaleza, revisten igual rango que las de ésta (ver Anexo Nº1). Concepto de municipalidad
ación local de cada comuna o agru pación de Art A rtíc ículo ulo 107, 107 , inc i nciso iso primero prim ero.. La administr ación comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el Alcal Alcalde, de, que es su máxima autoridad, y por el Con cejo. La Ley or gánica estaestablecerá un Consejo Económico y Social Comunal de carácter consultivo. Artículo 107, inciso segundo. Las mun icipalida icipalidades des son corpor aciones aciones auton ómas de de-
recho público, con personalidad jurídica y patrimon ios prop ios, cuya finalidad finalidad es sasatisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Es necesario destacar destacar el reconocimiento que el constituyente h ace del principio principio de la autonomía municipal que caracteriza de manera significativa el accionar de estas corporaciones de derecho público. Es precisamente en ese principio que encuentra fundamento la capacidad de las municipalidades para definir objetivos y determinar políticas de acción. Además del concepto y composición de las municipalidades, la Carta Fundamental entrega algunas bases sobre las cuales descansa el modelo de municipio chileno. Ley Orgánica Constitucional de bases generales de la administración del Estado
Este cuerp o legal establece establece algunos algunos pr incipios generales generales sobre los que d ebe or ientarse la administración local. Entre ellos destacan: • • • •
Lega Legalida idad y compe competen tenccia Serv Servic icio io a la comuni comunida dadd Efici Eficienc encia ia y efi efica caci ciaa Res Respons ponsabili bilida dadd
Mucho se ha discutido que el hecho que el municipio sea un órgano autónomo no implica implica desconocer desconocer qu e debe desarrollar su acción acción en el m arco de un estado unitario,
13
que se rige por principios aplicables a todas las instituciones del Estado y que se plasman en esta ley. Es preciso no confundir autonomía con soberanía, y la presencia con rango or gánico constitucional de estos estos principios obligatorios obligatorios para to dos los órganos del Estado garantizan su unidad de acción. Ley L ey N º 18.695 18.6 95 Orgáni O rgánicca Constit Constitucio ucional nal de M unic un icipalidade ipalidadess
Este t exto exto define, en cuant o inter esa al al tema, la naturaleza y constitución constitución de los municipios, sus funciones y atribuciones. atribucion es. En estas normas se destaca la autonomía municipal para la administración de sus finanzas (art.12). Sin perjuicio de lo anterior, se consagra la obligación de actuar dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulan las respectivas actividades y su coordinación con los demás municipios y servicios que operen en el territorio (art. 6–7). Asimismo Asimismo las municipalidades municipalidades deben r egirse por las normas sobre adm inistración financiera del Estado (art. (art. 43) y ser fiscal fiscaliza izadas das por la Con traloría G eneral de la República, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalización interna que corresponda al alcalde, al concejo y a las unidades municipales, dentro del ámbito de su competencia. Es import ante hacer pr esente lo prescrito en el artículo 10º que señala los instrum instrum entos normativos a través de los cuales se formulan las resoluciones municipales que permiten materializar el ejercicio de las funciones y atribuciones privativas y compartidas o esenciales y no esenciales de los ent es edilicios. edilicios. Normativa propuestaria de la Ley Art. 56, letra e. El alcalde tendrá las siguientes atribuciones:
e) Administrar los recursos financieros de la municipalidad, de acuerdo con las normas sobre administración financiera del Estado. Art. 58, letra a. El alcalde requerirá el acuerdo del concejo para:
a) Aprob Aprob ar el plan com unal de desarr ollo y el presupuesto m unicipal y sus sus modificaciones, así como los programas de inversión correspondientes. Art. 58, inciso segundo. El Plan Comunal de Desarrollo, el presupuesto municipal, los
programas de inversión y el proyecto del plan regulador comunal, así como sus respectivas modificaciones, modificaciones, será pr opuesto por el alcalde. alcalde. Dec D ecreto reto Ley Nº N º 1.263 1.26 3 de 1975, 197 5, orgánica de de la administració admin istración n finan f inancciera del del Estado
Este cuer po legal contiene las nor mas generales sobre el tema, las que r egulan el sissistema pr esupuestario, esupuestario, el régimen d e recaudación, recaudación, pago y reintegro, el crédito público, el sistema de control financiero y el sistema de contabilidad gubernamental.
14
Decreto Ley Nº 3.063 de 1979, Ley de rentas municipales
Este cuerpo legal regula los ingresos o rentas municipales, sus características y su percepción.
¿Qué es la planificación?
Planificación municipal
La planificación comunal cada día adquiere mayor importancia, especialmente porque bu ena parte del éxito éxito o fracaso fracaso de la descentralizaci descentralización ón d el Estado se encuent ra relacionado con la capacidad de administrar eficientemente recursos y atribuciones en el n ivel ivel local. local. D e esto se der iva iva el impacto qu e ten drá un a adecuada planificac planificación ión del desarrollo comun al. Se plantea, ento nces, la necesidad necesidad de definir y caracterizar caracterizar la planificación comunal, entendiéndola como una metodología útil y eficaz aplicada por las instancias municipales de planificación. planificación. Escapa a los objetivos de este trabajo extender se acerca de la rica concept concept ualización ualización teórica que h a existido existido en t orn o a la planificac planificación, ión, bástenos inten tar u na definición definición operativa que sirva sirva de base o punt o de r eferencia para los los conten idos que se tratarán más adelante. Cuando Cu ando se habla de plan, inevitablement inevitablement e aparecen asociados asociados una serie de conceptos tales como: economía, medios o recursos, objetivos o fines, previsión, previsión, gestión, or ganización, nización, etc. D iremos que todos estos conceptos se r elacionan elacionan con la idea de planifiplanificación, algunos los podremos considerar sinónimos, otros como parte integrante de una definición definición m ás global. global. Lo comú n a t odos ellos es la noción de met odología, es decir, la labor de formular y ejecutar planes (planificación) es, ante todo, una metodología para para comprender e intervenir en el presente, procurando int encionarlo, darle dirección al desarrollo de los acontecimientos futuros. Lo anterior supone aceptar el hecho de que la persona humana es capaz de manejar un conjunto de instrumentos y técnicas que le permiten alterar el curso o evolución de los acontecimientos, adaptándolos para el logro de objetivos (por ejemplo, la satisfacción facción de sus necesidades). necesidades). En este sentido categorías generales como tiemp o, lugar y las relaci relaciones ones que se pr oducen ent re ambo s, permiten establecer establecer una conexión de las causas causas (o (o de las dificultades dificultades o pro blemas) sobre sobre los que h ay que inter venir para el logro de objetivos y metas propuestas.
Para tener en cuenta No existe un método único para la planificación; por el contrario, considerando que lo que define esencialmente al proceso de planificación es la metodología, existen tantas “planif plan ificac icaciones” iones” com com o metodologías hay o, más claram claramente, ente, como orientaciones teóricas de referencia tiene dicha metodología.
En térm inos sencillos sencillos diremos diremos que la planificac planificación ión requ iere de un m étodo que la haga operable, es decir, decir, de un p rocedimiento d e ejecución ejecución concreto (un cómo hacerlo), que goce de validez y viabilidad para su aplicación. Lo contrario a la planificación es la improvisación, improvisación, la acción aislada, aislada, sin sin un sentido claramen te definido, o sin una secuencia ordenada que asegure dentro de un rango aceptable de incertidumbre llegar a cierto cierto resultado que se pretende lograr.
15
Ent enderemos por planifica planificaci ción ón al proceso de: “Calcular” anticipadamente las acciones que se realizarán en un período de tiempo determinado, para conseguir algunos resultados que estimamos deseables.
¿Para qu é p lanifica lanificar? r? Esta pregunt a nos obliga a intentar una respuesta en tor no a su utilidad. Si bien las alternativas de solución son variadas, todas ellas encuentran respuesta en un común denominador: la necesidad de permitir el desarrollo de las diversas potencialidades existentes existentes en el ámbito local. local. Es E s decir, la planificaci planificación ón es una función que d ebe estar al servicio de los objetivos y metas que se ha trazado el municipio en un período de tiempo determinado.
Para tener en cuenta El proceso de planificación involucra cierta capacidad de predecir y anticiparse a los acontecimientos que ocurrirán urr irán en un u n horizo horiz onte nt e de tiempo previsto, anteponiendo acciones organizadas que brinden una un a direc dir eccción y sent sentido ido positiv positivament amentee valo v alorado. rado.
Planificar es una proposición conciente y metódica para: T ransform ar las condiciones actuales de la comu comuna na en función del mejoramiento de la calidad de vida de la población en general.
La planificación, entendida como recurso metodológico, debe permitir alterar los “cambios naturales” que experimentaría nuestro entorno físico y social. De ahí se desprende la necesidad de fijar claramente la situación deseada, o el estado “ideal”, que queremos alcanzar, en función del cual pondremos un conjunto de recursos disponibles para acercar la situación presente a la imagen–objetivo. “Cambios naturales” se refiere a la situación que se alcanzará por la evolución o inercia, sin que medie alguna intervención externa con el propósito de transformar la situación actual. Es decir la situación futura proyectada.
(A) (A)
Situación futura
(B)
Situación deseada
(C)
Situación actual
La figura presenta los dos cursos posibles posibles que tendr ía el desarrollo desarrollo de un a hipotética situación pr esente: A B, o A C . La diferen cia ent re ambos caminos se encuent ra en que el trayecto A C ha supuesto el diseño de un conjunt conjunt o de accioacciones que ha permitido prever un estado de cosas en el futuro, para lo cual se han organizado las acciones de un modo determinado para lograrlo. En otras palabras, la situación deseada (C) es producto de una intervención consciente y voluntaria.
16
En la siguiente siguiente figura aparece aparece un componen te clave clave que h a incidido incidido para estrechar la distancia existente entre la situación actual y la situación deseada. En el trayecto se activó una estrategia, se actuó de acuerdo a una metodología para alcanzar resultados; o dicho de otro modo, lo que alteró el pronóstico fue la existencia de una planificación para par a llegar al objetivo. objetivo. (pronóstico) (diagnóstico)
Situación futura
Situación actual (estrategia) Planificación
(imagen–objetivo) Situación deseada
La situación que alcanzaremos en el futuro o imagen–objetivo será el cumplimiento de los objetivos de desarrollo. C onsiderando que fijamos fijamos la imagen ob jetivo jetivo desde el diagnóstico actual, de inmediato aparecen condiciones para guiar las acciones que emprenderemos para alcanzarla.
En síntesis, a la pregunta ¿para qué planificar? podremos responder: Para construir una estrategia en el presente que permita alcanzar el objetivo que nos hemos propuesto. Pr incipales incipales instru men tos d e planificac planificación ión a n ivel ivel local a. Plan Regul Regulado adorr
Un instrumento fundamental del desarrollo local es el Plan Regulador, cuyas implicancias no sólo afectan a las materias territoriales, sino también tienen enorme repercusión en los aspectos económicos, sociales y ambientales de los espacios comunales. La L ey Gen eral de U rbanización rbanización y C onstrucciones es la referencia normativa de la planificación urbana comunal. Ella promueve el desarrollo armónico del territorio comunal, en especial especial de sus centros pob lados en concordancia con las metas regionales de desarrollo econ ómico–social. Esta planificación urbana se realiza por medio del Plan Regulador Comunal, que es un instrumento constituido por un conjunto de normas sobre adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos y de comodidad en la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento.
17
Sus disposiciones se refieren al uso del suelo o zonificación, localización del equipamiento comunitario, estacionamientos, jerarquización de la estructura vial, fijación de los límites urbanos y otras materias de similar naturaleza. En consecuencia, estamos en presencia de un elemento fundamental y de honda repercusión en el quehacer comunal, toda vez que su aplicación afecta a las actividades de las personas y define orientaciones para la imagen–objetivo comunal. Por esto es posible afirmar que la comuna puede llegar a ser todo lo que su Plan Regulador es.
El Plan Regular Regular está compue sto de:
• Memoria Memoria expli explica cativ tiva: a: Contendrá los antecedentes socioeconómicos, los relativos al crecimiento demográfico, desarrollo industrial y demás antecedentes técnicos que sirvieron de base a las proposiciones y los objetivos, metas, prioridades de las obras básicas básicas p royectadas. Para tener en cuenta • Estudio Estudio de factib actibil ilid idad ad:: Establecerá la dotación o ampliación de servicios urbanos (agua potable, alcantarillado, electrificación, etc.), en relación con el crecimiento urbano proyectado.
La participación y consulta a la comunidad en su diseño permite otorgar potencialidad a este instrumento para el desarrollo. Lo ideal es que el Plan Regulador recoja el consenso de los intereses y necesidades de los distintos grupo gru poss humanos hum anos que componen la comuna.
• Ordena Ordenanz nzaa loca ocal: Especificará las disposiciones reglamentarias pertinentes. • P la lan o s: Expresarán gr áficamente áficamente las disposiciones disposiciones sobre u so del suelo, zon ificaci ificaciones, ones, límites, equipamiento, etc.
b. b. Plan de Desarrol Desarrollo lo Co Comunal
El plan de desarrollo comunal puede ser entendido como: El conjunto de objetivos, metas, programas, proyectos y presupuestos que informan y guían la gestión comunal, orientada a llevar a la comuna de una situación actual de déficit a otra de mayor bienestar y calidad.
En el proceso de planificación comunal es posible distinguir algunas etapas básicas como son: el diagnóstico, la definición de objetivos y políticas, la programación, la ejecución, ejecución, el contr ol y evaluaci evaluación. ón. T odas ellas inhere ntes al Plan d e D esarr esarr ollo Comunal.
18
Componentes:
– D e G ab ab in et e
D iagn óst ico
}
– G lo lo bal
D ef efin ición de objetivos y políticas d e d esar r ollo
} } – Sect o r ial
– P r ogr am ación – Planes – Pr ogramas ogram as – P r oyect os
}
E jecu ción
– C on on t r o l
} }
– E valu ació n
– Validación comunitaria
Diagnóstico de Gabinete Se realiza tomando los datos que existen en los organismos del sector público y en las entidades que conform an el sector sector privado privado con y sin sin fines de lucro. Es decir, se recoge la información de todas aquellas fuentes que generan procesos estadísticos y que se encuent ran al alcance alcance de las mun icipalidades. icipalidades. Es importante resolver desde el inicio, el nivel de desagregación o detalle que se requiere para tr abajar abajar con los datos, (comunal, distritos censales, censales, manzanas, manzanas, un idades vecinales, vecinales, poblaciones, etc). En segundo lugar, se debe precisar la viabilidad viabilidad de acceso acceso a la fuente, la per iodicidad iodicidad con que es pr ocesada ocesada la información, la desagregación en que se en cuentr a, la confiabilida confiabilidadd y validez, validez, etc. L a conjugación conjugación equilibrada de to dos estos aspectos deben estar contemplados antes de darse a la tarea de recopilación, para actuar con realismo realismo al mom ento de la document ación ación y no crearse falsas falsas expecexpectativas. No obstante, buena parte de la información básica se encuentra disponible o se desprende de los propios archivos municipales.
19
D iagnóstico iagnóstico Global Es aquella apreciación general que se tiene respecto de las fortalezas y debilidades de la comuna, a partir de los antecedentes básicos. básicos. D ebe considerar, en forma resumida, las características físicas físicas,, demográfica demo gráficass y socieconómicas comu nales.
Aspectos físicos
• U b icació n
- R egió n - P rovincia rovincia - Límites
• Clima Clima • Recursos hídricos • Superficie (km (km 2)
- Su p er ficie ár ea u r b an a - Superficie área rural - Superficie área expansión urbana
• Planos o mapas en que se identifiquen identifiquen según pr oceda: - Areas urbanas principales (localidades (localidades pobladas) - Red vial básica - Areas verdes - Límites de unidades vecinales - Equipamiento comunitario
Aspectos demográficos
Resulta importante organizar la información como bases de datos e indicadores, donde se diferencie: • Evolución Evolución de la población población y ur banización: banización: - Año - N úmero de habitantes según según área de r esidencia esidencia (rural– (rural– urbana) - D ensidad ensidad pob lacional lacional - P oblación oblación comunal por sexo sexo y grup os de edad (desagregando (desagregando en segmentos de cinco años) - T asa media de crecimiento anu al de la población población
20
A spect spectos socioec socioeconóm onómicos icos
Es valioso valioso procur ar mayor detalle posible posible en estas bases bases de datos, siendo lo óptimo disponer de una buena caracterización de la población en general. • Pobreza Po breza (según (según datos dato s ficha ficha CAS): CAS): – Porcentaje o número de población en extrema extrema pobreza – Localización de población en situación de pobreza – Ingreso medio per cápita cápita (a través de sistemas sistemas de medición vigentes, C AS II o C ASEN ASEN ). • Sectores Sectores económicos: económicos: Se requiere describir la realidad de las principales actividades económicas de la comuna, distinguiendo: – Ocupación de la población económicamente activa (PEA) por rama de actividad – T otal de ocupados ocupados – T otal de fuerza de trabajo trabajo – T otal de desocupados desocupados – Caracterización del aparato productivo y de servicios • O rganización social social y participac part icipación: ión: – Estado de funcionamiento funcionamiento del CESC O – N º de organizaciones organizaciones comunitarias comunitarias territoriales funcionales – N º socios organizaciones organizaciones sociales sociales comunitarias comunit arias • C aracterísticas educacionales de la población: – T asa de analfabetismo – Prom edio de años de estudio estudio – Cobertura educacional por niveles de enseñanza • Características Características de salud: salud: – T asa asa de mor talidad talidad y desnutrición infantil – Indicadores de morbilidad
21
Otros Ot ros Asp A spec ectt os
Adicionalmente es conveniente agregar datos complementarios que permiten una mejor caracterización del espacio comunal: • Servici Servicios os comunitarios: – Comunicación (correos, teléfonos, etc.) – Justicia Asistencia judicial Carabineros, Investigaciones – Bomberos – Servicios privados
Diagnóstico sectoriales
D iagn óst ico
22
}
– Salud – E d ucació n – Vivien d a y u r b an ización – T r an sit o y t r an sp or t e – M ed io am bien t e – D eporte y recreación recreación – T u r ism o y cu lt u r a – Otros
}
D escr ip ción d et allad a d e d ot ació n déficit , n ecesid ad es y potencialidades potencialidades p ar a cad a sect o r .
Ejemplos
• Sector tor Sa Salud – N úmero d e profesionales profesionales que prestan servicio servicio (púb (púb lico lico y privado) privado) en la comuna, desagregado en especialidades. – Infraestructura y equipamie equipamiento nto de los establec establecimientos imientos que cubren cubren la población comunal. • Sector ector Educ Educación – Infraestructur Infraestructur a y equipamiento equipamiento de los establ estableci ecimientos mientos educacional educacionales. es. – N úmeros de profes profesores ores y alumnos alumnos por niv nivel. el. – Capacidad Capacidad de los estableci establecimientos mientos educaci educacionales onales.. • Secto Sectorr Vivie Vivienda nda y Urbaniz Urbanizac ació iónn – Situa Situaci ción ón habitac habitacio ional nal – Cobertur Co bertur a de servic servicios: ios: alumbrado domiciliario; domiciliario; alcantarill alcantarillado; ado; agua agua potable – Cobertura de pav pavimentac imentació iónn • T ráns ránsiito y trans transpo porte rte – Vías Vías de circ circula ulaci ción, ón, etc. etc. • Medi Medioa oamb mbiiente nte
Conclusiones del diagnóstico:
Es importante que las conclusiones del diagnóstico estén fundamentadas en indicadores que evidencien evidencien la magnitud d e la situación. situación. D e igual manera, es recomendable no sólo agotar el informe en los aspectos problemáticos, sino sino q ue se debe intent ar describir los aspectos positivos que podrán servir de base en la ejecución de programas o proyectos específicos de desarrollo. Form ulación ulación de objetivos objetivos de desarrollo comunal Una vez dimensionadas las características globales y sectoriales, se requiere formular objetivos objetivos o situaciones deseadas respecto respecto de las limitaciones limitaciones que imp iden el desarrollo. Un modo simple de formular los objetivos objetivos consiste consiste en describir describir en form a positiva positiva la situación problemática que se ha detectado. A manera de ejemplo, imaginemos que que el diagnóstico diagnóstico ha arr ojado ojado un déficit déficit comunal de pavimentaci pavimentación ón d e un 30% del total de la red vial disponible, disponible, un objetivo será tener un a cobertur a de 100% de pavipavimentación los siguientes cuatro años. Con este planteamiento estamos dando una doble dimensionalidad al objetivo, por una parte se fija la superación real del déficit y por otra se establece un tiempo definido. Ambas dimensiones deben estar contrastadas tr astadas con con un análisis análisis de factibilidad. factibilidad.
23
Los objetivos deben seguir los mismos niveles del diagnóstico, es decir, habrá objetivos globales o estratégicos; objetivos generales por sector y objetivos específicos sectoriales. Pro gramas y proyectos proyectos Dado que la materialización de los objetivos supone el despliegue de ciertas acciones, consideraremos a los progr amas y proyectos como el modo dir ecto de inter venir venir o actuar sobre la realidad realidad actual para conseguir los objetivos. Ciertos estud ios mencionan los siguientes niveles para formular esta etapa. El Plan P lan de Desarrollo está constituido por p rogramas dirigidos a enfrentar t emas gegenerales, los que a su vez se se organ izan en to rno rn o a pr oyectos específic específicos, os, o actividades actividades muy particulares particulares cuyo cuyo pr opósito es incidir incidir sobre un aspecto import ante del tema. – Pla Plan de acción El plan de acción se refiere a la pr ogramación ogram ación o planificación planificación sistemát sistemática ica de las activi activi-dades principales que se realizarán realizarán en el t iempo, tan to a n ivel ivel global como como sectorial, describiendo los recursos necesarios, los productos o resultados parciales esperados y los logros finales. Se agrega, además, los criterios de evaluación y control de los programas y proyectos. Corr esponde a la etapa donde se describe más detalladamente detalladamente el cómo se realizarán realizarán las acciones. acciones. – Los Los costos tos Para tener en cuenta
En el diseño de secuencia y cont cont inuidad de las acciones acciones se agrega una estimación de costos de cada Plan, programa y proyecto, de modo de vincularlo con el Plan Financiero, que es el respaldo económico de la estrategia de desarrollo comunal.
Es conveniente que el Plan esté diseñado pensando en una vigencia de a lo menos cuatro años, con una sistemática revisión y actualización de frecuencia anual.
– Ambitos mbitos de ac acción ción El Plan P lan de D esarro esarro llo Com unal, junto con describir describir el diagnóstico, fija fijarr los objetivos objetivos comunales transitorios y permanentes en el tiempo de modo que las políticas que de éstos se desprenden tengan resultados estables, integra mecanismos de medición tanto para monitorear procesos como evaluar productos. Ello significa prever una flexibilidad que permitira introducir las modificaciones que se consideren aconsejables. Si bien este carácter global define los ámbitos de acción, se pueden distinguir desde el punto de vista del cumplimiento del Plan las siguientes perspectivas. – Plan Plan indi indica cati tivvo El carácter indicativo se refiere al conjunto de acciones necesarias para concretar la imagen objetivo comun al, pero cuya ejecución ejecución no puede ser asumida en su t otalidad por la administración local. En este sentido constituyen las “señales” que entrega el Plan de D esarro esarro llo tanto al resto del sector pú blico como al sector sector pr ivado, ivado, definiendo aquellas áreas de inversión que permiten avanzar en el desarrolo comunal. Estas indicaciones o señales en modo alguno deben interpretarse como formulaciones pasivas; por el contrario, el municipio debe establecer una estrategia que le per-
24
mita ir concret ándolas a partir partir de un diseño diseño de gestión susceptible susceptible de ser evaluado evaluado de igual modo que el plan imperativo. – Pla Plan imper imperaativ tivo Su carácter imperativo significa que el conjunto de programas y proyectos serán financiados con recursos propios del municipio y deberán ser implementados durante el transcurso del per íodo alcaldic alcaldicio io en que sean formulados. Lu ego, deberá expresarse en el P resupuesto Mun icipal. icipal. c) c) El Pr esupues esupuesto to M unicipal: expresión expresión fin anciera del Plan de D esarr esarr ollo
El Presupuesto debe preparase anualmente, siendo aprobado el 31 de Diciembre del año ant erior a su ejecución. ejecución. E n él se expresarán las Cuent as o C lasifi lasificac caciones iones Pr esupuestarias que har án po sible sible el financiamiento financiamiento de las distintas funciones Mun icipales icipales de acuerd o a los ob jetivos jetivos fijados. fijados. • El Presupue Presupuessto se se formul formulaa en en base base a: a: – Presupuesto Presupuesto Municipa Municipall Bás Básic icoo de Egresos Egresos Co nsiste en el proceso mediant e el cual se se determ ina el nivel nivel de gastos para un año determinado de las actividades que realiza el municipio, con la finalidad de brindar aquellos servicios que le obliga la Ley, con un nivel mínimo de calidad. Este cálculo se determina a partir de los gastos históricos de cada partida de presupuesto, considerando las variaciones ocurridas en los últimos cuatro años. Se incorpora, además, una estimación del comportamiento de los gastos relacionado con la situación económica del país. – Presupue Presupuesto sto de Ingreso Ingresoss Municip Municipal ales es Se deter mina h aciendo un análisis análisis de sensibilidad sensibilidad r especto de las variaciones variaciones históricas que ha habido en cada una de las partidas de ingreso, como así mismo sobre la proyección del crecimiento esperado en base a la economía del país. En la formulación de los egresos como en la de los ingresos se deben especificar los factores o elementos que se han considerado para determinar las cifras esperadas. Por ejemplo, un aumento por regularización de pagos morosos; aportes de los vecinos para la ejecución de proyectos; donaciones; ingresos derivados del cobro de multas; etc. Para que el P resupuesto Anual Anual sea un instrum ento con secuente secuente con el Plan Financiero, debe ser estimado como un soporte que, acumulativamente, acumulativamente, permite con cretar los objetivos propuestos tanto a nivel sectorial como global en el Plan de Desarrollo.
Plan Financiero
25
Añ o 1
Añ o 2
Añ o 3
Añ o 4
P r esu p . 1
P r esu p. 2
P r esu p. 3
P r esu p. 4
Objetivos de desarrollo co m u n al
El diagrama ejemplifica la idea de continuidad y acumulación que hemos señalado en torn o al presupuesto. E s decir, decir, cada nuevo presupuesto anual es la cont cont inuidad del anterior y debe estar en función del cumplimiento de los objetivos del Plan de Desarrollo Comunal.
26
c a p ít u l o
Inf or mac ión diagn iagnós t ica ic a par a la plan lanific if icaació ci ón local
u
U n buen diagnóstico, efectuado efectuado bajo determinadas condiciones de d e investigación investigación y legitimización legitimización de sus resultados, incidirá fuertemente en la organización de los temas estratégicos e inmediatos de desarrollo. El diagnóstico comunal es una invitación a comprender la comuna, a ponerse de acuerdo, a crear consensos al interior de los espacios comun ales. ales.
A través del diagnóstico se pretende buscar y precisar las características que configuran la realidad comunal en la actualidad y sobre la que se ha de intervenir. Permite que afloren realidades específicas que, dependiendo de la magnitud con que se manifiestan, organizarán las prioridades de la acción. Con ello estamos confirmando que no existe cambio o transformac t ransformación ión alguna, si no conocemos o compr endemos bien aquello aquello qu e deseamos cambiar. cambiar. En este capítulo desarrollaremos en detalle los procedimientos e instrumen tos utilizados utilizados en la elaboración del diagnóstico global y los sectoriales, con especial énfasis en la construcción de indicadores.
Finalmente se propone la realización del autodiagnóstico, instrumento que facilita la incorporación de la comunidad en el pr oceso de planificación planificación participativa. p articipativa.
2
El diagnóstico no s brindará las bases o punto s de partida par a planifica planificarr la estrategia y acciones de desarrollo que se impulsarán desde el municipio pues el diagnóstico permit e caracterizar caracterizar la comuna, cono cer y distinguir los aspectos aspectos sobre los que se ha de intervenir, para impulsar el desarrollo.
Un diagnóst diagnóst ico út il par par a el el nivel comunal.
El conocimient o del espacio espacio don de se va a intervenir depen derá a su vez del métod o e instrum entos qu e se utilicen. utilicen. L os estudios deben perm itir una simplificac simplificación ión que facili faciliten ten la comprensión de la realidad. Para ello se requiere dar un tratamiento especial a los los datos qu e hemos hem os acumulado en los estudios o inves in vestigaciones tigaciones previas. Con strucción strucción de Indicadores Lo primero es disponer de antecedentes o datos, luego es importante importante hacer una leclectura comparativa de ellos, es decir, un análisis interpretativo, trabajándolos de tal forma que “nos digan algo más” acerca acerca de la import ancia relativa relativa que éstos tienen, en el contexto de análisis. análisis. Lo ópt imo es prod ucir y trabajar con indicadores, es decir decir datos más complejos pero a su vez más inform ativos. Veamos un ejemplo simple: Un estudio nutricional practicado entre los niños menores de 6 años, en una comuna rur al, arro jó la siguiente base de datos: U n idad vecin al
N º n iñ os m en o r es 6 añ o s
N º m en o r es d esn ut r ido s
1 2 3 4
6.020 4.56 7 5 90 1. 230
121 89 15 102
T o t al
12.4 07
327
Si bien tal como aparecen los datos, nos permiten un buen conocimiento de la realidad nut ricional infantil infantil de las cuatro u nidades vecinal vecinales es que compon en la comun a, el asunto sería algo más difícil difícil de “leer” si estuviésemos estuviésemos analizando analizando 30 ó 40 unidades vecinales o si quisiéramos un estudio a nivel de manzanas o poblaciones. De ahí se desprende la utilidad de trabajar datos que nos permitan visualizar rápidamente las características del problema nutricional. Para ello se procede a relacionar (o “cruzar”) los datos disponibles para obtener indicadores del problema.
29
En este caso caso podemos pro ceder de la siguiente siguiente m anera: U n id ad vecin al
N º n iñ os m en o r es 6 añ os (1)
N º m en o r e s d esn u t r id os (2)
C r uce d e dat os (2:1)
I n dicado r (2:1) 100 (% )
1 2 3 4
6.02 0 4 .567 590 1.230
121 89 15 10 2
0,0 20 0,0 19 0,0 25 0,082
2,0 % 1,9 % 2,5 % 8,2 %
T ot al
12 .407
32 7
0,02 6
2,6 %
En este caso caso r esulta esulta más indicativo indicativo o informativo informativo decir q ue el por centaje centaje de desnutrición alcanza al 2,6% en la comun a y que las unidades vecinales vecinales N º 4 y 3, respect ivaivament e, presentan pr esentan las más altas altas tasas relativas. relativas. Los Lo s datos tr abajados abajados como indicadores, perm iten cuant ificar, ificar, calific calificar ar y localizar localizar los fenómenos específicos que nos interesa conocer de la situación actual, junto con entregar un valor referencial para hacer un seguimiento de los cambios que experimenta. Los indicadores del diagnóstico deben responder a las siguientes interrogantes:
• ¿ En qué consiste consiste la situación situación o problema actual actual ? (definici (definición) ón) • ¿ A qué cantida cantidadd afecta afecta ? (cua (cuantif ntific icac ación) ión) • ¿ A quiénes afec afecta ta ? (loca (localiz lizaci ación ón poblacional) poblacional) • ¿ Dónde se locali localiza za ? (loca (localiz lizaci ación ón espacial espacial))
D urant e la elaboración elaboración del diagnóstico se logra detectar varias varias necesidades necesidades y problemas pero muchas veces no aparecen en términos “puros”, sino más bien se expresan como un efecto bastante alejado de la causa original. E fect os
M an ifest ación o sign o
P er cep ción inmediata
Problema Pr oblema principal principal
C au sas
F act o r es cau sales
La figura muestra la relación enunciada, que responde a la lógica causa-efecto. Por ejemplo, es común tener un reporte de accidentes de tránsito, que en rigor son
30
manifestaciones de pr oblemas de base (o factores causales) causales) que pu ede ser la falta de señalización adecuada, calzadas en mal estado, exceso de velocidad, etc. Sin embargo nuestra percepción directa o inmediata corresponde a la aparición del efecto más visible deriv der ivado ado de otros otr os factores causales. causales. Luego, lo q ue inter esa conocer conocer son las relaciones relaciones que se dan en tre los factores que desencadenan el problema principal. Veamos la siguiente figura:
Efectos
Manifestación del problema pr incipal incipal
Aumento d e los accident accident es
Problema Pr oblema principal principal
Causas
Factor es causales causales
Calzadas deterioradas
Exceso velocidad
Señales
En la detección de los problemas hay otra consideración importante que se refiere a la form formulac ulación ión del pr oblema en coher encia con con la lógica causa causa-efecto. -efecto. Por lo general se tiende a confundir el problema con la ausencia de una solución. Veamos a través del siguiente ejemplo:
Problema
Para tener en cuenta
Formulación incorrecta
Falta de medicamentos
Formulación correcta
Aumento enfermedades infecciosas
D e esta manera pod emos extraer extraer una segunda conclusión, y es que diagnosticar diagnosticar n o sólo permite diferenciar los problemas, sino que entregar una relación de las causas que originan los problemas estudiados. A éstos los llamaremos problemas específicos, que son causales de la manifestación del problema principal o de base.
El diagnóstico es una fase dinámica de la planificación, debiendo reportar las causas de las debilidades o problemas, como también de las potencialidades positivas de la situación actual.
Por regla general el diagnóstico tiende a centrarse en aquellos aspectos de los cuales tenemos una noción problemática. Es decir, caracterizar los problemas o debilidades existentes, existentes, lo cual si bien apor ta infor mación valiosa, valiosa, tiene alcance alcance limitado si de iniciativas de desarrollo se trata. Lo óptimo es que el diagnóstico entr egue tamb ién inform ación ación relativa relativa a las potencialidades potencialidades o capacidades que tendr ía la comuna y sus habitantes para avanzar avanzar hacia el logro del ob jetivo jetivo que qu e se ha establecido.
31
La siguiente matriz muestra un modo práctico para llevar adelante un diagnóstico detectando causas, efectos, y potencialidades de un problema o situación que estamos investigando.
N °1 A) Problema
2,6% Desnutrición infantil
B) Causas
-Padres -P adres cesantes cesantes (12%) -Pobreza (20%) -Otras
C) Efectos
-Mortalidad -M ortalidad infantil infantil -Retraso escolar
D ) Po tencialidades tencialidades Positivas
-Buenos especialistas en consultorios de salud -Pobladores -P obladores bien organizados organizados
N °2
N°...
De acuerdo al esquema será necesario describir cada cruce o intersección de las columnas num eradas (1, 2, 3...N ) con las filas filas (A, (A, B, C , y D ), así así obt endrem os celdas (1–A; 1–B; 1–C y 1–D), que darán cuenta de cada aspecto del problema que queremos diagnósticar. A modo de ejemplo, diremos que las celdas deberán señalar: 1–A: El problema principal y su indicador 1–B: Las causas causas inmed inmed iatas del problem a 1–C: E fectos más visibles visibles o imediatos imediato s 1–D: Potencialidades positivas En la realidad municipal, en general, podemos distinguir dos grandes áreas desde el punto de vista de las preocupaciones municipales para el desarrollo comunal: – aspectos físico–espaciales, y – aspectos socieconó socieconómicos micos Cada un a de estas dimensiones es posible posible de investigar investigar inductivamente (partiendo de lo más particular part icular hacia lo más general).
32
A continuación analizaremos varios ejemplos de construcción de indicadores en diversos ámbitos de competencia municipal.
Ejemp lo 1: Paviment Paviment ación ación Déficit pavimentación N ivel: ivel: unidad vecinal U . vecin al Red vial Nº D isp on ib le (km )
R ed vial pavim en t ada (km ) T o t al H CV
ASF
AD O C
CI (% )
In d icad or es CA (% )
I p av
1 2 3 4 5
12,5 14 ,3 2 7,5 16 ,0 8,6
3,4 0,0 3,6 5 ,2 1 ,4
3,4 5,9 2,0 2,7 0,0
0,0 0,0 1 3,0 7,9 0,7
6 ,8 5,9 18,6 1 5,8 2,1
15,8 4 1 8,12 34,85 20, 28 10,9 0
8 ,62 7, 7 ,48 23,57 20 ,06 2,66
0,54 0,4 1 0,68 0,99 0,24
T o t ales
78,9
13,6
14 ,0
2 1,6
49, 2
—
—
—
Donde: Red vial disponible x localidad (km) CI : Cobertura Cob ertura = ideal
x 100 Red vial vial disponible comunal (km)
Red vial paviment paviment ada x localidad (km) C A: C obertur ober turaa = actual
x 100 Red vial vial disponible comunal (Km)
El indicador para la localidad resulta de:
I pav = CA/CI
Como se puede observar, existe un estándar fijado para cada unidad vecinal, que resulta del tot al disponible de dicha un idad vecinal vecinal y lo disponible a nivel comunal, así se establece la cantidad de km que debería tener pavimentada dicha unidad vecinal. Posterior mente al compararlo con lo realmente pavimentado, pavimentado, se puede desprender el déficit, o lo que falta, por pavimentar. Los déficit decrecientes (de mayor a menor) son:
33
U n idad vecin al Nº
O r d en d ecr ecien t e déficit
5 2 1 3 4
1º 2º 3º 4º 5º
Ejemp lo 2: Alum Alum brado p úblico D éficit éficit alumbrado público público N ivel: ivel: unidad vecinal U . vecin al R ed vial Red vial alu m b r ad o (km ) Nº D isp on ib le Incandes– M .A.P . S.A.P . (km) cente 100W 125–250 250–400
T o t al
CI (% )
In d icad o r es CA (% )
1 2 3 4 5
12,5 14 14,3 27 ,5 16 ,0 8,6
8 ,8 3,4 1 2,0 10 ,0 3, 3
1,0 2,9 6,0 1,0 0,0
0,9 0,0 2,2 0,0 1 ,8
10 ,7 6,3 20,2 11,0 5 ,1
1 5,84 18,1 2 34,8 5 20,28 1 0,90
13,56 7,9 8 25 ,60 13,9 4 6 ,46
T ot ales
7 8,9
3 7,5
10,9
4 ,9
53 ,3
—
—
En este caso se procede de igual modo al anterior Donde: Red vial alumbrado público disponible x localidad localidad (km) CI: Cobertur Co bertur a = ideal
x 100 Red vial vial alumbrado alumbr ado público disponible comunal (km)
Red vial alumbrado público x localidad (km) CA: C obertur ober tur a = actual
x 100 Red vial vial disponible comunal (km)
El indicador de alumbrado público será:
I ap = CA/C I
34
I ap .
0,86 0,44 0,7 3 0,69 0,5 9 —
Ejemp lo 3: Areas Areas verdes Déficit áreas verdes N ivel: ivel: unidad vecinal U . vecin al Su per ficie Sup er ficie co n st r u id a (km ) Nº D ispo n ib le M an t en im ien M an t en im ien Aban do n ad a T oott al (km ) m un icipal vecin al 1 2 3 4 5
6,2 1 0,1 3,2 1, 1 0,8
1,80 2,40 2,50 0 ,80 0,80
0,30 0,00 0 ,00 0,00 0,0 0
0,00 2,00 0,5 0 0 ,00 0,0 0
T ot ales
21,4
8,3 0
0, 3
2,50
I n d icad or es CI CA Iav % %
2 ,10 28,9 72 9,813 4,4 0 47,1 96 20,56 1 3,00 14,953 14 1 4, 019 0,80 5 ,140 3,73 8 0 ,80 3,73 8 3,738 11,100
_
_
0,33 9 0,4 36 0 ,938 0, 0 ,7 27 1,000 _
Donde: Superficie disponible x localidad (m 2) CI: Cobertur Co bertur a = ideal
x 100 Superfic Super ficie ie disponible comunal (m 2) Superficie construida x localidad (m 2)
C A: C obertur ober tur a = actual
x 100 Red vial vial disponible comunal (m 2)
El In dicador dicador de cobertur a de áreas verdes, verdes, resulta de:
I av = CA/CI
4. Establecimientos Establecimientos educacional educacionales es La unidad de análisis serán en este caso los establecimientos educacionales. Se han diferenciado cuatro dimensiones o áreas a estudiar donde se aplicará una pauta de observación, la que servirá para atribuir puntajes. Dichas áreas son: • Inf Infrae raestruc tructu tura ra • Equi Equipa pami mieento nto • Esta Estado do de la la cons construc truccción ión • Calid Calidaad educ educaaciona cionall
35
Ejemp lo 4: Establecimiento s educacionales D éficit éficit infraestructur infraestructur a y equipamiento equipamiento Nivel: establecimientos educacionales Requeri Requerimie mientos ntos mínimos mínimos P t je. id eal
Puntajes Puntajes por estab estable leci cimie miento nto Ptje. Ptje. E SC E SC E SC P r om edio 1 2 3 I t em
Ar ea
T ip o
I n fr fr ae aest ru ru ct ur ur a
N º salas de clases (*1) L ab . co m p u t ación L ab. cien cias Biblio t eca T aller C ocin a C o m ed o r Bañ os alu m n o s Bañ o d ir ección Bañ o au xiliar es C am ar in es P at io t ech ado M u lt ican ch a C ier r o p er im et r al P r o t eccion es R ed agua calien t e
15 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10
10 5 2 0 10 5 10 2 0 2 2 5 0 11 0 0
15 0 0 5 0 5 10 2 2 5 5 10 5 10 5 2
5 2 5 10 10 2 5 2 5 5 5 2 0 10 5 0
10 2 2 5 7 4 8 2 2 4 4 6 2 10 3 1
E qu ipam ien t o
M ob iliar io T eléfo n o E qu ip o so n id o E q uipo au dio visual E q uipam . d epo r t . P izar r on es Ar eas ver d es M o b iliar io . a. ver d .
10 10 10 10 10 10 10 10
10 10 2 0 2 10 2 0
10 10 0 0 2 5 5 0
5 0 0 2 2 5 5 5
8 7 1 1 2 7 4 2
E st ad o de la co n st r u cció n
I n st al. eléct r ica I n st al. san it ar ia Ar t efac. san it ar ios T ech u m br e D r en aje a llu vias C ielos M ur o s/ t abiqu es P iso s P u er t as Vidr io s P in t ur a in t er io r P in t u r a ext er io r
10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10
5 2 2 10 10 10 10 10 10 10 10 10
10 5 10 10 0 10 5 5 5 2 2 2
10 5 5 5 2 2 5 10 2 5 10 10
8 4 6 8 4 7 7 8 6 6 7 7
Ren d im ien t o
SI M C E (*2) R ep it en cia (*3)
15 15
10 10
10 5
10 10
10 8
395
219 0 ,5 5
194 0 ,4 9
1 88 0 ,4 8
T o t ales I n d ic a d o r
36
Es conveniente tener en cuenta que los puntajes a atribuir ocupando la pauta, requieren precisar claramente cada atributo. Es decir, debe quedar establecido aquello que se entenderá por “mal estado”, “suficiente”, “insuficiente” y “buen estado”, de manera de usar criterios comunes.
Sit u ació n o b s e r va d a
P u n t a je
N o h ay E xist e, en m al est ad o I n suficien t e, en b uen est ad o Suficien t e, en b uen est ad o
0 2 5 10
(*1) (*1) Este item (N° (N ° Salas de clase), clase), se calculará calculará de acuerdo a lo siguiente: N º salas salas establecimiento 1 N º alumnos por sala sala (N (N º estandar) I= N º alumnos por por jornada Los resultados pueden expresarse en los siguiente rangos de puntaje:
I
S i g n i fi c a d o
=0 0 < I <1 =1 1 < I < 1,5 > 1 ,5
N o t ien e salas C an t idad in suficien t e Su ficien t e C an t id ad r eco m en dable E xceso
P u n t a je 0 2 5 10 15
(*2) El item SIMCE incorpora un aspecto específico de calidad educacional integrando esta dimensión a las características físicas. El propósito es agregar el resultado del proceso enseñanza–aprendizaje ponderándolo en conjunto con las demás dimensiones. Para calcular calcular el valor del item, se pro cede a comparar los resultados pro medios de SIMCE obtenido por cada establecimiento, con el promedio comunal. Para ello calculamos: SIMCE establ estableci ecimiento miento X I= SIMCE SIMCE comuna omunall
1. El número número de alumno alumnoss por jornada se refiere a la demanda del sector, no a matrícula real. Esta última se debe adaptar al número de salas existente.
37
La asignación de puntajes se atendrá a la siguiente pauta:
I
S i g n i fi c a d o
=0 0 1 ,5
D éficit p r ior it ar io C alidad in suficien t e Su ficien t e C alidad adecu ad a C alid ad óp t im a
P u n t a je 0 2 5 10 15
Finalmente se ha agregado el rendimiento de cada establecimiento, medido en relación a los resultados porcentu ales ales de r epitencia. epitencia. E l razonamiento ha sido similar similar al item anterior, intentando integrar los aspectos cualitativos del proceso educativo. (*3) Para calcular el valor del item, se procede a comparar los resultados promedios de repitencia, expresado en porcentajes de cada establecimiento, con el promedio porcentual comunal. Para ello calculamos: (%) Repitencia comunal I= (%) Repitencia establecimiento X La asignación de puntajes se atendrá a la siguiente pauta:
I
Sig n ifica d o
=0 0 1,5
D éficit pr ior it ar io C alid ad in su ficien t e Suficien t e C alidad adecuada C alid ad ó pt im a
Luego, el indicador por cada establecimiento se obtiene de: Puntaje total escuela X Ied = Pun taje ideal ideal
38
P u n t a je 0 2 5 10 15
Según lo anterior es posible distinguir los siguientes déficit, por orden decreciente:
E st ab lecim ien t o Nº
O r d en de d ecr ecien t e d éficit
3 2 1
1º 2º 3º
Ejemp lo 5: Instalaciones Instalaciones depo rt ivas ivas Para las instalaciones instalaciones deport ivas, ivas, se se pr ocede de m anera similar. similar. Sin embargo se ha considerado el análisis de multicanchas y estadios por separado.
Multicanchas D éficit éficit infraestructur infraestructur a y equipamiento deportivo Nivel: multicanchas Req uer im ien t os m ín im o s P t je. ideal
P u n t aje p or m u lt ican ch a M u lt . M u lt . M ult . 1 2 3
P u n t aje P r om . I t em
Ar ea
T ip o
In fr aest r uct ur a
P avim en t o C ier r o per im et r al C am ar in es G r ader ías L u m in ar ias P o st ació n d efin it iva D em ar cación P in t u r a gen er al
10 10 10 10 10 10 10 10
10 2 5 2 0 0 5 2
2 10 5 2 10 5 2 5
5 10 5 2 0 10 5 2
6 7 5 2 3 5 4 3
E qu ip am ien t o
T abler o s b asq uet bo l Ar o s y m allas Ar co s m in ifú t bo l M alla vo leibo l P o r t acan d ad os C an dado s Ban cas
10 10 10 10 10 10 10
2 5 10 5 0 0 5
2 10 2 0 0 0 10
10 5 2 0 10 10 0
5 7 5 2 3 3 5
Ar eas ver des
Ar b ust os p er im et r ales
10
2
0
0
1
Adm in ist r ació n
O r g. vec. o clu b dep .
10
10
0
2
4
1 70
65 0 ,3 8 2
65 0 ,3 8 2
78 0 ,4 5 9
T ot ales I n d ic a d o r
39
Los pu ntajes a asignar asignar r esultan de la aplicación aplicación de la siguiente pauta de observación, observación, en cuyo caso caso habr á de tom arse la misma misma precaución sugerida en el sector edu cación, cación, en cuanto a definir claramente la situación observada.
Sit u ac ió n o b s e r vad a
P u n t a je
N o h ay E xist e, en m al est ad o I n su ficien t e, en b u en est ad o Su ficien t e, en b u en est ad o
0 2 5 10
El indicador para multicanchas se calculará en base a la siguiente expresión: Pun taje total multicancha multicancha X Imc = Pun taje ideal ideal
Estadios D éficit éficit infraestructur infraestructur a y equipamiento deportivo Nivel: estadios R equ er im ien t o s m ín im os P t je. Id eal
P u n t ajes po r est adio s E st ad io E st ad io 1 2
P un t aje P r om . I t em
Ar ea
T ipo
I n fr aest r u ct u r a y eq uip am ien t o
C an ch a (*) Sist em a d r en aje C ier r o p er im et r al C am ar in es Bañ os G r ad er ías I lu m in ació n Ar co s
10 10 10 10 10 10 10 10
0 0 2 10 10 2 10 5
5 2 0 10 5 5 10 10
3 1 1 10 8 4 10 8
Ar eas ver d es Ad m in ist r ació n
Ar b oles jar din es O r g. vec. o club dep.
10 10
5 0
2 10
4 5
1 00
44 0 ,4 4
59 0 ,5 9
T o t ales I n d ic a d o r
40
(*1) (*1) El item “cancha” se puntu ará en base b ase a la pauta siguiente: C a r a c t e r ís t ic a d e la c a n c h a
P u n t a je
D e t ier r a D e m aicillo E m p ast ad a
2 5 10
Sit u a ció n o b s e r vad a
P u n t a je
N o h ay E xist e, en m al est ad o I n su ficien t e, en bu en est ado Su ficien t e, en bu en est ado
0 2 5 10
Luego, el indicador para estadio se calcula de la manera siguiente:
Pun taje total estadio estadio X I' et = Pun taje ideal ideal
Indicadores de nivel comunal Para evaluar comparativamente las características características de la comuna con otros otr os niveles de 2 referencia, se procede del siguiente modo : 1–a) Déficit de pavimentación Nivel: Comunal R ed vial D ispo n ib le (Km) 79
Red vial p avim en t ad a (km ) H CV AD O ASF T o t al
13,600
21,6 00
14,03 0
4 9,230
Red vial pavimentada regional
2. Se ha estable estableccido como referente el nivel regional, sin embargo, es posible usar otros estándares de comparación. Lo importante es conservar el mismo nivel de referencia (regional, nacional o internacional) en todos los sect ores estudiados. estu diados.
Km :
892
Red vial disponible regional Km :
41
1873
C A'
CR
62, 40
47,62
I n d icad or es I cp v Ir
1,31
Donde: Red vial paviment paviment ada comunal (km) C A' : C o ber t u r a act ual
= x 100 R ed vial d isp on ib le comunal (Km) Red vial paviment paviment ada regional (km)
C R : C o b er t u r a r egion al act ual
= x 10 0 R ed vial disp o n ib le regional
El indicador comunal de pavimentación comunal resulta de:
I' cpv = CA'/CR
2–a) 2–a) D éficit éficit alumbr ado pú blico blico Nivel: Comunal R ed vial D ispo n ible (K m )
79
Red vial alu m b . pú b lico (km ) I n can M .A.P . S.A.P . d escen t e 125–250 250–400 100W. 37,50 0
10,90 0
4,900
C A'
CR
I n dicado r es I ap Ir
81 ,644
0 ,827
T o t al
5 3,300
67,554
Red vial a. público regional Km:
15.3 00
Red vial disponible regional X:
18.74 0
Donde: Red vial alumbrado público comunal (km) C A' : C o ber t u r a act ual
= x 100 R ed vial d isp on ib le comunal (km) Red vial alumbrado público regional (km)
C R : C o b er t u r a r egion al act ual
42
= x 1 00 R ed vial disp o n ib le regional (km)
El indicador comunal de alumbrado público público comun al resulta resulta de:
I' ap = CA'/ CA'/ CR
3–a) 3–a) D éficit éficit áreas verde s Nivel: Unidad vecinal Su per ficie disponible (km ) 21,4 00
Sup er ficie co n st r u id a (km ) Manten Mantenim imie iento nto Manten Mantenim imie iento nto Abandon bandonad adaa m un icipal vecin al 8,3 00
0,300
2, 500
C A'
CR
T o t al
11,1 00
5 1,869 58,834
Superficie construida regional Km :
3 43
Superficie disponible regional Km :
583
Donde: Superficie construida comunal (km) C A' : C o ber t u r a act u al
= x 100 Sup er ficie d isp on ib le comunal (km) Superficie construida regional (km)
C R : C o b er t u r a r egion al
= x 100 Su per ficie d isp on ible regional (km)
El indicador comunal de pavimentación comunal resulta de:
I' cav = CA'/ CR
43
In d icad or es lav Ir
0 ,882
4–a) 4–a) Establecimiento s edu cacionales cacionales Para determinar el indicador comunal de establecimientos educacionales se procede del siguiente siguiente modo : Puntaje Pun taje promedio establecimientos establecimientos de la comuna I'e = Pun taje ideal ideal Luego el indicador es: 4–a) Déficit infraestructura educacional
N ivel: ivel: comunal In dicad o r co m u n al
0,50 7
5.1 a) Multicanchas Este indicador se obtiene de: Puntaje Pun taje promedio multicanchas multicanchas de la comuna I'mc = Pun taje ideal ideal Déficit infraestructura y equipamiento deportivo (multicanchas)
N ivel: ivel: comunal In dicad o r co m u n al
0,40 8
5.2 a) Estadios El indicador resulta de: Puntaje Pun taje promedio estadios estadios de la comuna I'es = Pun taje ideal ideal
Déficit infraestructura y equipamiento estadios
N ivel: ivel: comunal In dicad o r co m u n al
44
0,51 5
Prioriza Pr iorización ción int ersectorial ersectorial infraestructura Según défic d éficit it relativ r elativoo nivel: comun al Sect o r P avim en t ació n Alu m b r ad o pú blico Ar eas ver des E d u cació n D ep o r t es * I et * Im c
In dicad o r
P r ior idad
1,310 0,82 4 0,8 82 0,507 0,461
5 3 4 2 1
0,51 5 0,4 08
Indicadores socioeconómicos El diagnóstico del área social, al igual que en los sectores de infraestructura, se deberá traducir en indicadores que caracterizen la comuna. Para ilustrar la metodología a emplear trabajaremos sobre diversos temas. Pobreza
La mayor o m enor presencia de población población en estado de p obreza constituye un factor determinante para impulsar estrategias estrategias de desarrollo. desarrollo.
U na situación que imp ide al individuo, individuo, y a su grup o familiar familiar satisfacer satisfacer una o más necesidades básicas básicas y participar part icipar plenamen te en la sociedad. sociedad.
Estos individuos y grupos familiares han sido estudiados a partir de la aplicación de instrumentos, tratando de identificar tanto a quienes se consideran pobres (desde la perspectiva de las oficinas de asistencia social municipal) como a quienes se perciben a sí mismas como como tales demandando espontáneament e ayuda institucional para satissatisfacer facer alguna n ecesidad ecesidad específica. específica. Para esto y desde hace algunos años los municipios aplican el instrumento de medición social social conocido como en cuesta o ficha ficha C AS, la que contiene inform ación ación a nivel de hogares respecto a un conjunto d e dimensiones tanto de los aspectos aspectos habitacionales, cionales, patrimo niales, niales, laborales, educacionales, educacionales, etc. de cada persona r esidente en el hogar en cuestado. cuestado. Esta información, tal como se maneja habitualmente, permite localizar y diferenciar a la población que ha sido encuestada (o estratificada) de acuerdo a sus niveles de carencias relativas relativas en cada una d e las dimensiones medidas. E l resultado son valores valores ponder ados que se expresan expresan en p untaj unt ajes; es; luego el punt aje aje que arr oja la medición medición permite fijar un límite que diferencia (o segmenta) a población estratificada. Así aquellos cuyo punt aje aje se encuent ra bajo el límite establecido establecido serán considerados en extrema pobreza (PE X). X).
45
Como es fácil darse cuenta, el método permite un buen conocimiento de los niveles de vida de la población y la incidencia de la pobreza o la demanda de necesidades básicas insatisfechas en la comua. Dentro de esta perspectiva económica de la pobreza existe otro enfoque que se fundamenta en el ingreso monetario mínimo requerido para satisfacer las necesidades básicas. La manera de segmentar a la población consiste en definir las necesidades básicas básicas y sus componen tes; establecer establecer el costo d e los satisfactores satisfactores (este costo o valor monetario mon etario det ermina la línea de la pobr eza), eza), luego se compara los ingr esos de las fafamilias y estos con la línea de la pobreza, considerándo se como pob res a las personas que tienen ingresos bajo dicha línea. Ambos enfoques por separado reportan antecedentes importantes para determinar la magnitud de las necesidades existentes entre los grupos más pobres. Sin embargo, cada uno por sí solo es limitado. En el último tiempo se ha intentado pon er en práctica práctica un enfoque que per mita actiactivar var pr ogramas de carácter carácter global, a través del métod o integr ado de medición de la pobreza, que opera en base a la relación de las dos perspectivas antes señaladas 3 . Un caso de aplicación práctica
A continuación se presenta la aplicación del método con los datos disponibles en CAS-2, realizado realizado en una comuna ur bana de la zona zona sur en la región m etropolitana, con una población apróximada de 97 mil habitantes y un porcentaje de extrema pobreza (PE (PE X) del orden de un 9% . El estudio tuvo como objetivo disponer de indicadores, que no midan sólo carencias entre la población estratificada (por la encuesta CAS–2), sino que distingan potencialidades en estos grupos a objeto de intervenir eficazmente para facilitar su integración.
3. El m étodo étodo se enc encuentra uentra descrito en “Dimensión y características de la pobreza según CASEN 1990”. Di visión visión Planificación Planificación de Estudios e Inversión. MIDEPLAN. Consiste en combinar el método de Línea de la Pobreza con el de N ecesidades ecesidades Básicas Insatisfechas; ha sido recomendado recomendado por por el PN UD de Naciones Naciones Unidas y CEPA L.
46
Las características características de la infraestructur a habitacional se se pueden definir a partir d e los niveles mínimos para cada indicador, de la siguiente manera 4:
Para tener en cuenta La Línea de la Pobreza discrimina dos situaciones, aquellos que perciben ingresos equivalentes hasta el valor del costo de una canasta son situados en la indige indi gencia; ncia; mientr as que los los que perciben hasta el doble de dicho valor son situados en la categoría de pobres no indigentes in digentes..
I n d ic a d o r
C a r e n c ia
M at at er ia ial u sado en en los muros mur os
T ab ab iq u e sin fo fo r ro ro in in te ter io ior ; desech o; o; m ixt o deficient deficientee
Mater ial usado en el piso
Mader a, plásticos o pastelones colocados directamente sobre la tierra. Piso de tierra; mixto deficiente
Material usado en el techo
Fono lita; lita; paja, paja, coirón, totor a; desecho. desecho. Mixto deficient deficientee
Piezas ocupadas de vivienda
Más de tres tr es person as por recinto recint o habitable
Abastecimient Abastecimientoo de agua de la vivienda
Agua por acarreo
Suministro Suministro eléctrico eléctrico de la vivienda
N o dispone de electricidad electricidad
Eliminación Eliminación de excretas excretas
N o tiene
Si las personas viven en hogares que presentan una de las carencias señalada en los indicadores, quedan en la categoría: “con carencias”; ello proporciona una visión acerca de los déficit de infraestructura habitacional en la comuna. Estos indicadores se relacionan con la variable ingreso per capita o el cuociente entre el número de personas en el hogar y el total de ingresos autónomos declarados por dicho hogar (ver Anexo N°2). Para determinar los tramos de ingreso se procedió a la actualización del valor de la misma canasta canasta básica de alimento alimento s (de 1993) que utilizó la CASEN 90, bajo el supuesto que los patrones de consumo de la población no han variado significativamente dur ante el período. D e acuerdo a esto se fijó fijó en $ 24.840, el doble del precio de la canasta, límite que constituye la línea que separa a los pobres de los no pobres. Según lo anterior, es posible graficar la situación del ingreso monetario de la siguiente manera:
4. La medición medición correspo rresponde a los los datos contenidos en CAS-2 en: S ec ecciones
1 Protecc Protección ambiental
C a t e g o r ía
I n g r e s o p e r cap it a m e n s u al
N o p o b r es
M ayo r o igual al d ob le valo r d e un a can ast a básica
L os os it em s Números
N o indigentes
19; 19 ; 20; 20 ; 21
P o b r es I n di digen te tes
2 Hacina Hacinamie miento nto 22
47
Ent re el valor valor de una canasta canasta y menos que el d ob le d e un a M en en or or qu qu e el valo r de de un a can as ast a
De este modo se configuran cuatro opciones donde situar a los sujetos (la medición está hecha a nivel de individuos). C on una carencia
Ausencia Ausencia de carencias
In gr eso bajo la línea de la pobr eza
P ob r eza crónica crón ica
P o br eza creciente
In gr eso so b r e la lín ea C ar en cias d e la po b r eza in er ciales
E n co n dición de de in t egr ació n social
Región Metroplitana Com una "X" Distribución de la pobreza según tipo y lugar de residencia
U. vecin ecinaal 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Cr ónica % Nº 4 5,5 4 0,0 48 ,8 25 ,1 33,7 43,9 4 1,6 36,1 26,4 34,5 39 ,2 32,8 28,4 32, 0 0,0 12 ,6 5,8 30 ,4
T ot ot ale s
1.2 54 5 42 2.20 4 65 160 441 48 0 447 5 97 447 1.155 97 719 550 0 35 3 21 9 .2 4 7
T ipo de pobreza pobreza Reciente Reciente C. inerciales inerciales % Nº % Nº 47,7 51,7 44,9 62, 5 5 9,4 44, 7 49,8 55 ,2 65,8 5 3,9 52,7 55,4 64,1 59,7 94 ,4 81 ,9 90,4 58,0
1.2 61 7 01 2.0 29 162 282 449 5 74 683 1. 489 68 3 1.55 5 1 64 1 .622 1.02 6 17 227 47 40 40 1 3 .0 7 4
3,9 3,5 3,0 3,1 3 ,4 3,4 3, 3,5 3 ,4 2,6 4,6 3,0 1,4 2,1 2,6 0,0 1 ,1 3 ,8 2 ,9
10 7 47 47 13 6 8 16 34 34 40 42 59 42 42 88 4 53 45 0 3 2 2 782
Integr. social social % Nº 5,0 4 ,9 3,3 9,3 3,6 8,0 5,1 5,3 5 ,2 7,0 5,1 10,5 5 ,3 5,8 5,6 4 ,3 0,0 8,7
137 66 66 1 49 24 24 17 80 80 59 65 117 65 65 1 51 31 31 135 99 1 12 0 6 1 .2 4 6
T otal casos: casos: 24.317 Fuen te: Info CAS–2 El cuadro permite visual visualiza izarr el peso que t iene cada tipo de pobreza en las unidades unidades vecinales. La utilidad principal de esta información es que ayuda a diferenciar el tipo de programa aplicable según la importancia que tiene cada tipo descrito, tanto en la comuna como en las unidades vecinal vecinales. es. Demu estra también un a manera de diferenciar las características específicas de las carencias existentes entre los grupos más pobres; y perfila las coberturas necesarias, focalización y alcances de los proyectos específicos específicos con fines de d e desarr ollo social.
48
La caracterización que se expone en base al método integrado de medición de la pobreza, entrega un a visi visión ón amplia amplia tanto de la cantidad cantidad de ingreso por hogares, como la calidad de su infraestructura de servicios y calidad habitacional, constituyéndose en un potente instrumento para articular acciones en favor de la población objetivo. T eniendo esta matr iz como como base, es posible posible cruzar estos datos con con ot ros indicadores de tipo social para fundamentar el desarrollo de diversas intervenciones. Aquí describimos algunos de dichos indicadores, los que deben estar desagregados al mismo nivel en que se realizó el estudio de pobreza (en este ejemplo corresponde a unidades vecinales); ello con el doble propósito de ampliar la visión de la evaluación del estado de desarrollo social comunal, como así mismo integrar otras dimensiones o aspectos aspectos que n o fueron considerados anteriormente. - Salud: a) Mortalidad infantil b) D esnutrición esnutrición infantil c) Morbilidad (especialmente drogadicción, alcoholismo) - Educación: Educación: a) Analfabetismo b) Escolaridad Escolaridad pr omedio Para tener en cuenta
- Económ icos: icos:
La selección de áreas o subsectores en el sector socieconómico debe tener como condición la de servir de información que ayude a precisar restricciones o carencias que se presentan entre la población de un determinado lugar, de manera de discriminar las prioridades prioridades de desarrollo.
a) Crecimiento p roductivo b) Indicador de m icroproducción icroproducción b) Desocupación c) Inversiones municipales con recursos propios La nóm ina anterior es referencial, pueden incorporarse múltiples indicadores indicadores dependiendo de las características particulares, disponibilidad de información y prioridades de cada comuna. Para trabajar con estos indicadores procederemos de igual modo que en los sectores de infraestructur infraestructur a, a partir de un a matriz donde integrar los datos. datos.
49
A modo de ejemplo:
Indicadores Sociales Pobreza Nivel: unidad vecinal
U n id ad vecin . Nº
Nº h ab it .
Nº Nº Nº E st r at i- ext r em a P ob ob r . ficad o s p o b r .P E X C ró ró n .
Nº P obr . R e ci e .
N° Nº C ar ar en . I nt nt e g . I n er c. So So cial
1 2 3 4 5
4.530 6.5 00 2 .345 1.96 5 3 .025
7 01 1.200 302 500 390
(632) (1.001) (247) (412) (358)
282 427 46 1 74 261
1 45 541 75 79 69
88 136 91 89 38
T o t al
18.36 5
3 .093
2.65 0
1.191
9 09
442
Indicadores (*) Ipr I ci I is (% ) (% (% )
PEX (% )
Ipc (% )
1 86 96 90 1 57 20
(13,9) (15,4) (10,5) (20,9) (11,8)
40,2 35,6 15,7 34,8 67, 0
20,7 45 ,1 2 3,7 15,8 17,9
552
1 4,4
38 ,5
29,4 14,3 17,8
12,5 26,6 11,3 8 ,0 30,2 30,4 17,9 31,5 9,8 5 ,3
(*) (*) Calculado sobr e el tot al de person as estratificados. estratificados.
Ind icador icador es Sociales Sociales Salud Nivel: unidad vecinal
U n idad vecin . Nº
Nº n acid os vivo s (*) (*)
Nº h ab it . <1 añ o
Nº h ab it . <6 añ os
Nº h abit . m u er t o s <1 año (*)
Nº h ab it . <6 añ o s SEM PE Bajo (**)
Indicadores Id i Imi (% ) (% .)
1 2 3 4 5
59 37 62 14 120
580 8 45 281 177 472
815 1.11 0 422 3 50 5 46
1 0 0 2 0
16 22 10 28 2
2, 0 1,9 2 ,5 8,2 0,3
16,9 4 00,00 00 ,00 142 ,85 00,00
T o t al
29 2
2.355
3 .243
3
78
2 ,4
10 ,27
(*) (*) Según residencia residen cia de la madre. (**) Peso x edad bajo.
50
Indicadores Educacionales N ivel: ivel: unidad vecinal vecinal
U n id ad Nº Nº vecin . h ab it . an alfaN >10 años ños be betos tos 1 2 3 4 5
N º años estudio población > 10 años 0 1 2 3 4 5 6 7
Indicadores 8
9
10 11 12 y + I an
2 .3 0 0 3 .9 8 7 896 712 1 .68 9
80 101 77 56 98
180 372 19 199 40 400 270 180 189 379 398 19 1 97 44 4 43 37 376 329 407 59 81 67 76 86 8 6 145 80 80 58 44 51 50 43 4 3 80 73 73 153 70 98 66 57 132 212
202 71 62 34 61 501 302 15 15 0 2 0 6 1 9 8 62 49 37 35 42 98 41 46 39 33 370 99 135 102 97 97
T o ta tal 9. 9 .5 8 4
412
829 965 612 1035 832 866 96 961 12 1233 562 430 416 431
I p ae
12,5 26 2 6 ,6 1 1 , 3 8 ,0 3 0 ,2 3 0 ,4 1 7 ,9 3 1 ,5 9 ,8 5 ,3
Indicadores Indicadores Económicos Nivel: unidad vecinal
U n id ad vecin . Nº
I n ver sión m u n icip al per ío do Nº (M de $) h abit . 1991 1992 1 993
T ot al 1994
I n d icad or I i/ h (M $/ H ab )
1 2 3 4 5
4 .530 6.5 00 2.345 1 .965 3. 025
4.70 0 8.965 2 00 0 1.000
2.89 0 670 3 45 2 34 1.500
3.900 0 67 8 56 3 .456
100 234 0 78 3.456
11.5 90 9.869 1.2 23 3 68 9.412
2,55 1 ,51 0,5 2 0,1 8 3 ,11
T o t al
18. 365
14.86 5
5.63 9
8.090
3.86 8
32.4 62
1,7 6
T ipo activ actividad idad económ . por capital declarado y paten tes oto rgadas U n id ad vecin . Nº
I n du st r ias C o m er cio C .d ec. P .ot o r . C .d ec. P .o t or .
Ar t es./ K io s/ F .L ib . C .d ec. P .o t o r .
O t r as C . d e c. P . o t o r .
T o t al . C . d e c. P . o t or . (M $) (N º)
1 2 3 4 5
1.0 00 3 .000 5.7 90 2 30 4.57 8
12 8 16 3 6
200 980 3.000 189 5 90
1 7 8 5 5
40 0 290 34 5 100 110
4 2 6 3 1
3.567 2.578 300 3 45 0
2 5 1 4 0
5 .167 6.8 48 9.4 35 86 4 5.2 78
19 22 31 15 12
T o t al
1 4.598
45
4.9 59
26
1.245
16
6.790
12
2 7.592
99
51
Ind icador icador es del T ipo de Activ Actividad idad Económ ica U n id ad vecin . N°
I n du st r ias I cd Ip o
C om er cio I cd Ip o
Ar t es./ K ios/ F .L ib. I cd I po
O t r as
Im c
I cd
I po
1 2 3 4 5
19,35 43,8 0 61,3 7 26, 62 86 ,74
6 3,16 36,36 5 1,61 20,00 50,0 0
3,87 14 ,31 31, 80 2 1,88 1 1,18
5, 26 31 ,82 25, 81 3 3,33 4 1,67
7,74 4,23 3,66 11 ,57 2,0 8
21,0 5 9,09 19,35 2 0,00 8,3 3
69,03 3 7,65 3, 18 39,9 3 0 ,00
10 ,53 22,7 3 3 ,23 26,67 0,00
T ot ales
52,91
45 ,45
17,97
26,26
4 ,51
1 6,16
24 ,61
12,12
0, 98 1,1 2 1, 09 0,21 1,58
Una vez recopilados los datos, desagregados por unidad vecinal u otra unidad de análisis escogida y sistematizados a modo de indicadores de diagnóstico, aparecen diversas opciones para formular la estr estrategia ategia a seguir. Un camino consistiría en dedicarse a elaborar elaborar proyectos independientes entr e sí para abordar cada tema en particular. Sin embargo esto equ ivaldría ivaldría a detener la metodología general que se ha planteado aquí, y optar por métodos parciales para atender cada necesidad. Otra alternativa consiste consiste en relacionar relacionar lo que h asta asta el mom ento se ha avanzado avanzado en cuanto diagnóstico diagnóstico con los objetivos de desarrollo que se formulen o desprendan del propio diagnóstico. La idea es abrir un canal de comunicación entre la realidad actual y la realidad deseada. Revisemos como funcionaría este último esquema en base al ejemplo citado: a) Para aquellos casos en situación de pobreza crónica es necesario aplicar programas de tipo integral. D ada la precariedad precariedad de su condición habitacional y de ingresos, suesuelen corr esponder a los grupos más vulnerables vulnerables desde el punto de vista vista del daño sicosocial (alcoholismo, drogadicción, violencia, delincuencia, etc.). En este sentido es recomendable aplicar programas que busquen objetivos preventivos y/o de rehabilitación. Por otra parte se debe abordar las carencias habitacionales. Lo anterior debería complementar la aplicación de programas de inserción en el mundo del trabajo, lo que supon e líneas en tor no a la capacitación capacitación laboral, para los jóvenes; inserción en el empleo produ ctivo ctivo para los adultos, entre otr os. b) En el grupo señalado en pobr eza recient e –que no están sujetas a carencias de infraestructura habitacional, pero que sin embargo, tienen niveles de ingreso insuficientes–, el ámbito de intervención es el laboral, a través de proyectos en capacitación, foment o de la actividad prod uctiva, e inserción labor al específic específica. a. c) El segmento de la pobreza inercial, es decir quienes han logrado satisfacer suficientemente sus necesidades básicas, pero que sin embargo viven en condiciones habitacionales deficientes deben ser objeto de políticas habitacionales específicas del tipo mejoramiento, autoconstrucción, u otr as. as. d) Para q uienes están están en condiciones condiciones de int egración egración social, social, porque h an resuelto sus necesidades básicas y no presentan mayores dificultades habitacionales, sin embargo,
52
de no avanzar y consolidar su condición actual pueden retroceder a las categorías anteriores, la intervención preferencial está en el plano de la prevención y el mejoramiento de su calidad de vida. D e este modo quedan establecidas las áreas áreas progr amáticas amáticas en las que se requiere t rabajar bajar p ara ir superand o los aspectos de fondo d e cada tipo de pobr eza, a la vez vez que se produce un a suerte de pr iorización iorización agregada de los programas. programas.
Pr ogramas de desarrollo diferenci diferenciados ados por t ipo de pobr eza
P r ogr am a
G r u po b en eficiar io pr in cipal
C o b er t u r a P o t en cial(% )
P u n t aje
P r even ció n
P .cr ó n ica/ r ecien t e I . social
85, 7
4
Reh abilit ació n
P .cr ón ica
38,5
1
Vivien da
P .cr ó n ica/ C . in er ciales
52,8
2
L ab or al
P .cr ó n ica/ r ecien t e
52,9
3
Asist en cial
P .cr ón ica/ r ecien t e
52 ,9
3
El cuadro m uestra los tipos de progr amas que se han definido, diferenciados diferenciados por el grupo beneficiario al que está dirigido. Sobre ésta base se fijó una cobertura potencial o máxima máxima considerando la cantidad cantidad porcent ual de personas en uno u otro estado de pobreza (se considera como 100% al total de población encuestada por CAS 2), finalmente se ha asignado asignado un puntaje directamente pro porcional a la cobertur cobertur a potencial. potencial. La diferencia por programas está definida por: el objetivo que se pretende lograr; la metodología de trabajo que se privilegiará; el tipo de carencia que pretende superar (ingreso, habitacional, etc.) y los supuestos que se han adoptado respecto a los riesgos sicosociales sicosociales que están imp lícitos lícitos en cada situación. A partir de este momento existen diversas alternativas de acción para atender los estados de carencia o déficit detectados, sin embargo el camino más adecuado, de acuerdo al modelo que aquí se postula, postula, consiste consiste en hacer un alto moment áneo para producir una relación de equilibrio entr e el diagnóstico, diagnóstico, las propuestas que de él se derivan derivan y la decisión decisión comun al de privilegia privilegiarr d etermin ado tipo d e pro grama, según lo que se ha fijado como propósitos y políticas. Siguiendo con el ejemplo: vamos vamos a suponer que el C oncejo, las organizaciones organizaciones de la comunidad o alguna unidad municipal designada para tal efecto, ha fijado los siguientes criterios para priorizar los programas sociales, otorgándole puntajes según el objetivo a que se refieren:
53
O b jet ivo s
P un t aje
Asist en cial Vivien d a P r even ción Reh ab ilit ación L ab o r al
4 1 2 3 5
En consecuencia la asignación de puntajes por programa será la siguiente:
P r ogr am a
P u n t aje p or C o b er t u r a
P u n t aje p or O b jet ivo
P un t aje T o t al
P r even ció n
4
2
6
R eh ab ilit ació n
1
3
4
Vivien d a
2
1
3
L ab o r al
3
5
8
Asist en cial
3
4
7
De esta manera existe una priorización de los programas sociales de acuerdo a las áreas de necesidad a que estos apuntan. Hay que subrayar el que se encuentran integrados en esta priorización los datos técnicos del diagnóstico con la visión del conce jo municipal o la comunidad. Luego el resultado es una síntesis o visión compartida de la importancia de los elementos que articulan la acción social municipal. Para priorizar los proyectos específicos, estructurados en base a programas, será necesario fijar algunos otros criterios más detallados de manera que la posición de cada proyecto al interior del programa, sea consecuente con el aporte de éste hace a los objetivos sector sectoriales iales.. Revisemos Revisemos un a situación hipotética: hipo tética:
54
Pro grama Prevención Prevención Objetivo : Impedir el det erioro de la calidad calidad de vida de los grupos considerados en r iesgo iesgo (población (población en estado de pobr eza crón crónica ica,, reciente e int egración egración social) M e t o d o l o g í a: a: Campañas de difusión y educación; encuentros informativos con grupos específicos; exposiciones o espectáculos alusivos; distribución de información, der ivaci ivación ón p ara atención d e casos casos detectados, etc. Se con sidera el aporte especializado de instituciones y las organizaciones de la comunidad. Proyecto: Proyecto : Prevención de la drogadicción entre los jóvenes O bjetivos bjetivos específicos específicos:: – Inform ar a la la comunidad en general y educativa educativa en particular, acerca de la drogadicción. – Impulsar activ actividades idades de uso tiempo tiempo libre. – Formar monitores vinculados con organizaciones de base, en cuatro sectores pr iorizados, iorizados, según según tipo de pobreza. Focalización: 1. L oc ocalizació n
: S ec ect o r 1: U .v .vec. : 1 y 2. Sector 2: U.vec U .vec.. : 4 y 5. Sector 3: 3 : U.vec. : 18; 20 y 21 Sector 4: U.vec. : 14
2. Grupo objeti objetivvo
: Comunida Comunidadd es escola colar; r; jóvene óveness; menore menoress en situa ituaci ción ón de riesgo y sus grupos grup os familiares. familiares.
3. C ob ober t u r a
: 7.000 fam ilias; 30 m on it or es.
D ir ir ect o
: 70 7 00 alu m n o s (E n señ an za M edia); 30 m on it or es (Centros de Padres, dirigentes vecinales)
In d ir ec ect o
: 3. 3 .000 per son as de los sect or es p ri rio r izad o s.
Un idad idad responsable (ejecuc (ejecución/supervis ión/supervisión) ión) : D epartamento Social Social Mo dalidad dalidad ejecución : Licitación Privada/Contrato.
55
Financiamiento
: Municipal Subtítulo: 25 Item: 31 Asignación: 008
Costo (M de $)
: 2.500
Construcción de un diagnóstico participativo y convalidación de la información comunal. Los diagnósticos, dependiendo del sector o área de la realidad que interese conocer requieren de un a meto dología específic específica. a. Sin embar go, su efectividad, efectividad, funcionalidad y validez depende, además, de la disponibilidad de recursos para recoger datos y tran sform sformarlos arlos en información. E ste aspecto aspecto suele encon trar severas severas restricciones en el nivel municipal, especialmente en las localidades más apartadas. En este sentido es conveniente conveniente ten er en cuenta a la propia comunidad como un recurso import ante para elaborar autodiagnósticos, lo que es posible con instrumentos bastantes sencillos. El autod iagnóstico iagnóstico tiene un a doble ut ilidad: ilidad:
a) D isponer de diagnósticos diagnósticos actualizados actualizados,, en aquellos lugares lugares donde no exis existe te información, información, y b)Convalidar los antecedentes de gabinete o las cifras que a nivel municipal se manejan con respecto a la realidad comunal.
En el Anexo Nº 3 se encuentra una ficha y guía explicativa para realizar un autodiagnóstico sectorial, diseñada para ser procesada desde las organizaciones organizaciones comu nitarias. Este instrumento permite operacionalizar un primer nivel de la participación entendido como la provisión provisión de información por parte de la comunidad al proceso general de p lanificaci lanificación. ón. La metodología propuesta en este capítulo, se cristaliza cuando se logra una priorización que resulta de la expresión expresión d e las necesidades e int intereses ereses de la comun idad, de los criterios técnicos que identifiquen áreas de necesidad y de la voluntad del concejo para decidir la focaliza focalización ción de los recur sos en dichas áreas. Ento nces, la impo imporrtancia de crear canales canales expeditos expeditos y sistemáticos para la participación participación comunitaria, n o sólo tiene valor valor por sí mismo, mismo, sino q ue además se fortalece fortalece una b ase elemental elemental que sostiene el desarrollo comunal. Una vez realizado el procedimiento de confrontar y adecuar la documentación e información –tanto de origen oficial como la del autodiagnóstico comunitario–, aparecen las preguntas relativas a qué hacer con la información acumulada, o cómo satisfacer satisfacer las deman das y expectativas expectativas que se levantan levantan asociadas asociadas a este pro ceso y, en una cuestión más de fondo, las que son factibles de formular al alcanzar este estado de participación par ticipación inicial (diagnóstico). (diagnóstico). Cualquier respuesta, con alguna pretensión de éxito en el avance integrador de la comunidad, exige exige como condición fundamen tal la participación participación activa activa de la sociedad civil, ya no sólo para aportar en la definición de las áreas de inversión de los recursos, sino también como gestora de soluciones a los problemas. En este punt o el rol de la planific planificaci ación ón asume un a import ancia elemental, elemental, pues los esfuerzos deberán volcarse en la búsqueda efectiva de la coordinación entre las instancias de decisión comu nal y las necesidades necesidades de la sociedad. Lo que se bu sca, es
56
un m étodo que pr oduzca consensos consensos mínimos para planificar planificar el desarro desarro llo comunal. A esto llamaremo s Planificación Planificación activa-part activa-part icipativa icipativa .
La planificación activa-participativa busca crear puntos de encuentro entre las necesidades y las alternativas de solución más adecuadas y viables.
La efectividad de la planificación, no sólo dice relación con una correcta manipulación técnica de los datos, sino también con el compromiso o involucramiento que se logre del conjunto de actores que se ven afectados por las decisiones. De acuerdo a ello es necesario definir más precisamente el concepto de participación. Desde una perspectiva tradicional, la participación, puede ser entendida, como cualquier cualquier d emanda qu e manifiesta manifiesta la comun idad de o rden individual individual o colectivo, colectivo, con el propósito de conseguir mayor bienestar o mejor calidad de vida de los habitantes, transitando desde un estado carencias carencias a otr o de satisf satisfacc acción. ión. E sta situación situación en frenta a toda la estructura municipal al conflicto de determinar dónde invertir los recursos (siempr (siempr e escasos), escasos), intent ando satisfacer el mayor volumen de necesi n ecesidades dades expresadas. expresadas. U n m anera para resolver resolver el pr oblema consiste consiste en distribuir la responsabili responsabilidad dad en el conjunto de actores que intervienen en la toma de decisiones y que se ven afectados por ésta.
El enfoque participativo implica: Integr ar a la comunidad en la responsabilidad responsabilidad de deter minar el destino de los recursos, a partir de la comprensión de aquellas áreas de mayor necesidad. Para esto se necesita percibir a la comunidad como una entidad activa, lo que a su vez implica implica una apertur a y distribución permanen te de la información, información, de modo que incida abiertamente para transformar la demanda-beneficiaria por ot ra centrada en propu estas de gestión. Dos supuestos inherentes a la planificación activa-participativa: • Pr imero. Este pr oceso oceso implica implica recoger las propuestas de la comunidad comunidad de un m odo integrador, más concretamente concretamente darles un tr atamiento atamiento de “insumos”, que se integran al sistema de planificación comunal. • Segundo. Está implícita, implícita, en todo m oment o del proceso, la opción del gobierno com unal de tr ansferir ansferir parcialmente el poder de decisión decisión a la comunidad, opción que no siempre es fácil de adoptar, pero que resulta necesaria si lo que se tiene en vistas es activar una estrategia de desarrollo compartida y consensuadas por tant o viable, efectiva efectiva y sustentable.
57
Los principios, los objetivos y políticas De acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades (texto refundido de la Ley 18.695), corresponde a la Municipalidad la administración local. De acuerdo a las Funciones Fun ciones y Atribuciones Atribuciones pr ivativ ivativas as (Párrafo 2º, Art. 3º) al Mun icipio icipio le cor responde aplicar disposiciones, planificar, regular, promover, elaborar, modificar, etc, materias relacionadas relacionadas con el tr ansporte y tránsito púb lico, lico, constr ucción y urbanización, urbanización, p lano regulador, desarrollo comunitario y desarrollo comunal en general (Art. 3º, letras a, b, c, d, e y f). En materia social, podrá desarrollar directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, diversas funciones, entre las que destacan: asistencia social; salud pública; protección del medioambiente; educación y cultura; capacitación y promoción del empleo; deporte y recreación; construcción de viviendas sociales; urbanización; vialidad; etc. (Art. 4º) T enemos enem os que la propia pro pia Ley establece establece una amplia diversidad diversidad de funciones tanto de carácter privativas (indelegables), como compartidas cuya implementación son de responsabilidad municipal. Esto obliga a plantearse objetivos de carácter general y específico especialmente en materia de desarrollo social, económico y territorial dentro de éste marco. D e estas funciones, funciones, a las que se agregan agregan atr ibuciones para hacerlas hacerlas ejecutables, se pueden desprender políticas para el ejercicio de las distintas funciones a que se alude. Son estas propias funciones y atribuciones las que constituyen otra fuente de donde se deducen objetivos a nivel nivel local. local. Sin embargo, estos deben t ener un soporte adicioadicional y realista de acuerdo acuerdo al cono cono cimiento y compr ensión de la realidad que se ha conseguido en el diagnóstico. Así, Así, los objetivos objetivos tienen como n ivel ivel superior de referen cia principios de carácter carácter general, que corr esponden a enun ciados ciados eminentemen te éticos o con gran carga valórivalórica. Los principios fundamentan las actividades que realiza el municipio y las relaciones que éste establece con las demás instituciones o personas, con las que interactúa. Consideremos, a modo de ejemplo, los principios que fueron expresados en un Plan de D esarrollo esarrollo Co munal de un mun icipio: icipio:
Pr incipios incipios de la Política Mu nicipal de la I. Mun icipali icipalidad dad “ X ” La promoción del desarrollo comunal se orientará por los siguientes principios: 1º)Focalización eficiente y eficaz de los recursos hacia aquellos sectores más carenciados. 2º)U n desarro desarro llo comunal (social (social y territorial) basado basado en la equidad, solidarisolidaridad e integralidad. 3º)P articipación articipación social para optimizar la inversión inversión de los recursos destinados al desarrollo comunal.
58
Aquí hay una dem ostración de como han sido definidas las las bases bases que gobiern an el quehacer municipal. Se encuentran declarados los principios de la eficiencia, de la equidad, la solidaridad, la participación, etc. En consecuencia todos los objetivos que formule dicho mun icipio icipio para orient ar el desarrollo no pu eden estar en contradicción contradicción con dichos principios. De esto se desprende que ha habido una opción ética por privilegiar vilegiar deter minados minado s valores valores a la vez que se h an fijado límites a las acciones acciones o m edios mediante los cuales se pretende alcanzar la imagen objetivo. T al como se ha visto, visto, la formu lación lación de objetivos objetivos debe r esponder a las caracterís características ticas y potencialidades actuales existentes existentes en la comun a. N os preocuparem os aquí de señalar los objetivos de desarrollo tanto de nivel macro o general y aquellos más específicos o sectoriales. La racionalidad de esta formulación es que los objetivos sectoriales son aspectos aspectos inter medios que cond ucen a los objetivos objetivos de desarrollo comun al o estratégico.
Los objetivos estratégicos: Son plant eamientos ideales (deber ser) de la comuna. P or ejemplo, “mejorar el equilibrio medioambiental de la comuna” es una declaración de intenciones y no fija el procedimiento mediante el cual alcanzaremos esa situación deseada. Los o bjetivos bjetivos secto riales: Corresponden a expresiones más específicas de desarrollo y son tributarias del objetivo anterior; es decir, se establece la contribución que desde u n sector particular de la realidad se hará para conseguir el fin estratégico. Algunos ejemplos son: son : Sector Sector Educacional: Educacional: Formar una conciencia proteccionis proteccionista ta del ent orno ambiental entre los alumnos del sistema escolar de la comuna. Sector Sector D esarrollo esarrollo U rbano: Pr omover la construcción construcción de áreas verdes verdes en los centros más densamente poblados. Sector Salud: Pr evenir evenir enfermedades der ivadas ivadas de la exposición exposición a fuentes de contaminación.
59
Co mo se observa cada sector sector int erviene desde su ámbito para el logro del objetivo objetivo superior. Sector Sector Educación Educación
Sector Salud O bjet ivo s sect or iales Sect or U r b an ism o
O bjet ivo E st r at égico C o m un al
Sector Sector ...
Las políticas: Corresponden a los marcos de acción de los objetivos formulados en sus distintos niveles. Diremos que las políticas son una operacionalización (qué hacer) del objetivo, en este sentido condicionan la metodología de las acciones concretas con que se pretende intervenir en la realidad.
C orr elativamente elativamente con los n iveles iveles de los objetivos objetivos las políticas políticas pueden ser enunciados de carácter amplio; siguiendo el ejemplo anterior: “Favorecer las iniciativas del sector privado en las acciones de protección del medioambiente”. Per o además es necesario definir m edidas más específi específicas cas de modo que en el nivel inmediato exista este marco de referencia para la acción.
Por ejemplo: Fomentar la utilización de insumos energéticos no contaminantes en el prceso pr oductivo. oductivo.
60
Imagen objetivo Objetivos Políticas de acción
Planes Programas Pro yectos yectos Realidad comunal
La figura muestra la posición de las políticas de desarrollo comunal dentro del esquema de la planificación. planificación. Las políticas constituyen una mediación entre los objetivos y las acciones concretas para intervenir en la realidad comunal. La formulación de estrategias y proyectos se analiza en en el capítulo siguiente.
61
c a p í t u lo
For mulaci ulac i ón de estr st r at egias ias y pr oyect yectoos
c
Concluido el proceso de análisis diagnóstico, en el que se ha integrado la visión municipal y la de la propia comunidad respecto de las necesidades y las potencialidad existentes en el territorio, se formulan los objetivos de desarrollo y las políticas que acercarán la realidad actual a la imagen imagen o bjetivo, de acuerdo al gran pr opósito del desarrollo comunal.
Para materializar estas aspiraciones, técnicamente formuladas, se requiere del diseño y realización concreta de pr ogramas y proyectos proyectos ord enados y secuenciados que intervengan en problemas específicos, en pos del cambio requerido. Para ello, en este capítulo se entregan las definiciones de los principales conceptos, etapas y componentes de un proyecto, en el contexto de una planificación general, y los requisitos metodológicos que permiten su adecuada formulación. Finalmente se propone un pr ocedimiento ocedimiento de generación de proyectos con participación de la comunidad.
3
El fundament o del pr oyecto oyecto lo constituye la información información diagnóstica, diagnóstica, don de se ha establecido los indicadores que permiten definir, cuantificar, calificar y localizar el problema que pr etendemo s resolver. resolver. A través de este proceso se definen los factor factores es que originan o causan el problema principal que nos interesa resolver.
¿Qué ¿Qué es un pr pr oyect o?
El proyecto es un método o un instrumento que permite superar, en un período de tiempo determ inado, un pro blema o necesidad. necesidad. • El proyec proyecto to es parte parte de de la estrate estrategi gia. a. • El proyecto proyecto es una propuesta propuesta que hacemos hacemos en la actua actuali lidad dad para transi transitar tar hacia la situación deseada. • El proyecto proyecto debe tener un foco foco o aspec aspecto to muy precis precisoo sobre el el que intervendrá. • Los logros logros que resulten resulten del proyecto proyecto contribuirá contribuiránn a la superac superación ión del problema inmediato.
D iagn óst ico
P r o gr am a Sect o r iales
P r o b lem a p r in cipal
P r o yect o s esp ecífico s
O bjet ivos in m ed iat o s
O b jet ivos d e desar r o llo
I m ag e n o bjet ivo
R ealid ad d eseada
La figura describe la posición posición del pro yecto yecto dentr o del esquema de la planificac planificación, ión, correspon de al moment o en qu e ideamos las las maneras concretas para alca alcanzar nzar un o b jetivo jetivo definido d efinido y deseado.
65
H acer un pr oyecto implica transitar un camino que tiene secuencias lógicas lógicas.. Existen Existen un conjunto de pasos pasos elementales elementales que deben darse para optar a u na formulación formulación ú til. De éstas secuencias podemos destacar:
Elementos componentes
a. Los objeti objetivvos Los objetivos del proyecto pro yecto deben cumplir algunas condiciones básicas básicas que les brinden validez. En primer término existe una direccionalidad, dimensionalidad y alcance o amplitud, en que debe insertarse el objetivo. Hablamos de una dirección estratégica, cuando el estado de situación situación q ue se pretend e alcanzar en el largo plazo, implica una transformación definitiva de la situación actual. Está dirección apunta y define lo que “debe ser” la comuna: es la imagen objetivo .
Ejemplo El siguiente objetivo objetivo apunt a en una dirección estratégica, estratégica, para el desarrollo global de un a localidad: localidad: Alcanzar una cobertura escolar total para la población en edad de asistir al nivel básico.
Un segundo aspecto se refiere al objetivo que se formula a partir de la constatación del problema específico del diagnóstico sectorial, cuya amplitud es de tipo gener al, apuntando a conseguir resultados de desarrollo de una parte o aspecto de la realidad comunal. Su formulación está en función de contribuir al objetivo estratégico, y habitualmente es la versión “positiva” o inversa al problema detectado en el diagnóstico sectorial.
Por ejemplo:
D iagn ó st ico P r o blem a p r in cipal
O bjet ivo gen er al de d esar r ollo
Alt a t asa (30% ) d eser ció n escolar n iñ o s m en or es d e 14 añ o s
D is ism in u ir la t asa d e deser ción en lo s m en o r es d e 14 añ o s
Finalment e, el objetivo objetivo del pro yecto yecto en una amplitud específica específica o inmediata, corresponde a lo que pr etendemos lograr en un plazo plazo cercano. Apunta a resolver resolver la causa causa directa que da or igen al problema detectado, expresa expresa una met a cuantificable cuantificable.. Su formulación implica la definición de acciones que señalan la superación del problema, por ejemplo: “ aumentar”, “mejorar”,”disminuir”, etc.
66
P r o blem a esp ecífico
F alt a in fr aest r uc uct u r a p ar a albergar albergar niños de zona rural
O bjet ivo in m ed iat o
C on on st r uir in in t er na nad o (20 h abit acion es es) para 170 menores de zonas rurales
b. Resultados Resultados del proyecto proyecto Los objetivos inmediatos inmediatos suponen prod uctos concreto s o resultados esperados de las las actividades del proyecto. Estos deben ser coherentes con los objetivos, especialmente en lo relativo relativo a la cantidad y calidad calidad de los m ismos. La consistencia entr e el objetivo propuesto y los resultados que esperamos obtener, definirá el éxito del proyecto. Los pr oductos del proyecto deben estar planteados como como indicadores indicadores que p ermitan verificar la real incidencia de las actividades, por ello su formulación corresponde hacerla como com o actividades ejecutadas. ejecutadas.
O bjet ivo in m ed iat o
R esu lt ado esp er ad o
Construir Co nstruir internado (20 hab.) para 170 menores de z. rurales d eser t o r es d el sist em a esco lar
20 nuevas nuevas habitaciones habitaciones para albergar albergar 170 menores en régimen de in t er n ad o
Si los objetivos son formulados como indicadores verificables (cuantificables), podremos tener una visión clara al momento de hacer una evaluación de resultados. c. Las acti activvidades idades del proyecto proyecto Alcanzar lcanzar los resultados o prod uctos inmediatos implica progr amar un a secuencia secuencia organizada de pasos que conduzcan a concretar los resultados y objetivos proyectados. La for mulación de las activi actividades dades del pr oyecto debe sintetizar sólo las acciones acciones principales o aquellas que son imprescindibles para alcanzar los resultados, es decir generalizándolas en etapas. Esto Est o equivale a agrupar las actividades actividades detalladas de natur aleza común, destacando los resultados intermedios que se desea conseguir. En el ejemplo, las actividades para alcanzar el objetivo enunciado –construir 20 habitaciones para albergar a 170 niño s–, son son t an amplias y diversas que es necesario agruparlas en etapas et apas genéricas.
67
Etapa 1 • Elabor Elaborar ar proy proyec ecto to gen genera erall • Levanta Levantarr proyec proyecto to arqui arquitec tectóni tónico co • Conseguir Conseguir financi financiami amiento ento (fuentes (fuentes ex externas o recursos recursos propios según según el mont o de $ necesarios necesarios)) • et c.
Etapa 2 • Licitar Licitar la construcc construcción ión (o (o ejec ejecuci ución ón directa) directa) • Construir edific edificio io (co (controlando ntrolando avanc avances es de la construcci construcción, ón, de acuerdo acuerdo al tiempo requerido) • Equipar dependencias dependencias construidas construidas (20 (20 dormitorios, para x alumnos alumnos cada uno) • et c.
Etapa 3 • Con tactar tactar y matricul matricular ar a 170 170 niños benefic beneficia iarios rios,, que cumplan cumplan las las condiciones (menores de 14 años, al margen del sistema escolar) • Iniciar Iniciar período período lectiv lectivoo con 170 matricu matricula lados dos en en régimen interno • et c.
d. La eval evaluaci uación ón La evaluación de los resultados y objetivos significa definir algunos criterios de satisfacción o éxito (expresados como cambios cualitativos), pero además tal como se dijo, debe existir indicadores (cuantitativos). Ambos entregarán información que nos permita cotejar los verdaderos resultados que hemos conseguido en relación a los objetivos propuestos.
Principales características de la evaluación como etapa del proyecto: • Asegurar Asegurar la realiza realización ción de todas las activ actividades idades y resultados del proyecto dentr o de los plazos plazos de tiempo pr ogramados. • Permitir ajustar ajustar los los cos costos tos programados, programados, ase asegurando gurando la rentabilida rentabilidadd del proyecto. • Lograr los obje objetiv tivos os que nos hemos propuesto propuesto con con la realiz realizac ación ión del proyecto.
68
La evaluación es: El proceso de examinar las actividades ejecutadas para controlar el desempeño futuro del proyecto.
C onvencionalmente, cuando se habla de objetivos objetivos nos referimos a cambios cualitaticualitativos (de conductas, del entorno físico, de la calidad de vida, etc), pero cuando se refiere a m etas, estamos estamos pensando más bien en aspectos aspectos cualitativos cualitativos:: cantidad cantidad de menor es reinsertados en el sistema escolar, superficie de caminos pavimentados, etc. Cabe entonces hacer la diferencia entre los indicadores que hemos utilizado para construir el diagnóstico (que miden magnitud del problema) y los indicadores con que mediremos la “distancia” que nos separa de la meta. Son estos últimos los que usaremos para realizar la evaluación del proyecto.
P r o blem a
I n dicado r / D iagn ó st ico
Falta infraestructura infraestruct ura par a alb er gar n iñ o s de zonas rur ales
30% tasa de deserción escolar en t r e m en or es de zonas rur ales
O bjetivo bjetivo
Indicador/ Meta
D isminuir la tasa de deserción escolar escolar en m en or es de 14 añ o s
Reducir la tasa de deserción a un 25% (170 matr iculados en sist em a de in t er n ad o)
La evaluación del proyecto nos sitúa en una doble perspectiva: por una parte existe la necesidad de evaluar resultados, expresados como indicadores-metas; pero además como proceso, o como un estado de avance de los resultados transitorios que vamos obteniendo conforme se despliegan las actividades.
69
Evaluación de resultados T ambién se puede llamar llamar “de impacto”, lo cual quiere decir que debem os comparar los indicadores de la situación situación inicial inicial con los del tér mino del proyecto para determinar la medida en que el pr oyecto oyecto ha contr ibuido al desarrollo desarrollo esperado. Evaluación como proceso T ambién denom inada como como “perm anente”, la cual repor tará la información sobre cada aspecto del proyecto, par a detectar los aspectos más débiles débiles y determinar las medidas medidas de soluci solución ón en el momento o portu no.
La figura siguiente sintetiza la función y localización de la evaluación dentro del proyecto:
Planificación
E valuación
O b jet ivo s
I m plem en t ació n
En síntesis síntesis En primer t érmino t enemos que diferenciar diferenciar los insumos del proyecto proyecto (inputs), es dedecir, todos aquellos elementos necesarios que se integraran en el proceso y hacen posible los cambios requeridos.
Principales inputs: • • • • •
Dispos Disposic ició iónn de diagnós diagnóstic ticos os Análisis nálisis de la información información y conclusi conclusiones ones indicativ indicativas as D efini efinici ción ón de criterios criterios y políti política cass de acc acción ión Formul Formulac ació iónn de obj objetiv etivos Recursos en cantidad cantidad y calida calidadd sufici suficientes entes y necesarios necesarios
Luego, es necesario particularizar las actividades y/o etapas en concreto que se ejecutarán en el tiempo para llevar llevar adelante las transformaciones. transformaciones. C orresponde al momento d e “hacer” lo que se ha pr evis evisto to p ara obtener resultados. resultados.
70
Programaci Pr ogramación ón del “hacer” “hacer” • • • •
Cronogra Cronograma ma de ej ejecuc ecuciión Descripci Descripción ón de etapas etapas y activ activida idades des Estructura de organiz organizac ación ión y adminis administrac tración ión Siste Sistema ma de eval evaluac uación ión y control
Finalmente, se encuentr an los resultados o produ ctos (outputs), que se han conseguido después despu és de realizadas las las actividades actividades cont contempladas empladas en el pr oyecto.
Sistema de funcionamiento del proyecto (In p ut s)
(O ut p ut s)
D iagn óst ico (In d icad or es)
Act ivid ad es P lan de Ejecución
R esu lt ad o s
O b jet ivos
Ad m in ist r ació n
M et as (indicadores)
R ecu r sos
O r gan ización
E valu ació n proceso
C on t r ol
E valu ació n
e. Los benefic beneficia iarios rios Los pr oyectos que diseñamos y ejec ejecutamos utamos desde el ámbito m unicipal tienen tienen no sólo un ár ea material físic físicaa de acción, acción, sino que buscan “beneficiar”, “beneficiar”, a un gr upo d e personas, respecto de las cuales hemos considerados requieren atención prioritaria.
Los beneficiarios son: T odas las las personas o gru po de personas que se favorecen, favorecen, o hacen uso de las acactividades o resultados del proyecto.
Es importante distinuguir entre quienes harán uso directo de aquellos que se beneficiarán ciarán indirectamente del pr oyecto. oyecto. Siguiendo Siguiendo nuestro ejemplo, los beneficia beneficiarios rios directos, serán los 170 meno res en edad escolar de localidades rurales, que se integrarán al sistema educativo. Sin embargo, el proyecto no sólo resuelve resuelve el problema de inserción escolar escolar de los 170 niños. H abrá un n úmero x de familia familiass que –indirectament e– habrán r esuelto el problema de la escolaridad de sus hijos, y verán favorecidos favorecidos otro o tross aspectos de su vida cotidiana. cotidiana. Al momento de determinar los beneficiarios hay que hacerlo con precisión para obrar
71
coherentemente con los objetivos del proyecto. Suele ocurrir que se establece un marco de beneficiarios beneficiarios tan amplio (por ejemplo, la comuna), que r esulta imposible imposible evaluar si efectivamente se ha llegado a beneficiar con las actividades al universo señalado. Lo qu e hay detrás de esta lógica es es la estimación estimación de que todo proyecto tiende a mejorar las condiciones condiciones de t oda la población población de un lugar. Si bien este razonamiento es correcto en última instancia, instancia, siempre es posible distinguir distinguir a cuánt os y a quiénes efectivamente afectará el proyecto. U na buen a caracterización caracterización social y su su cuant ificaci ificación ón real perm ite evaluar evaluar si hem os o no conseguido llegar con los beneficios del proyecto al destino previsto. f. L os os r ec e cu r so so s
D esde la perspectiv perspectivaa económica, económica, un proyecto puede ser en tendido como una fuente de costos y beneficios ocurridos en diferentes períodos de tiempo.
Ent onces, un criterio para form ular dicho proyecto es ser eficiente eficiente en la combinación combinación de los insumos y de los productos, de manera q ue la inversión inversión de r ecursos permita un resultado que cumpla un nivel de satisfacción mínimo esperado.
C riter io de eficienci eficienciaa Determina que la relación entre el costo y el beneficio sea positiva.
Dicha relación debe ser “lo más positiva posible”. Los recursos que por definición son escasos escasos deben maximiza maximizarr su función de satisfac satisfacción, ción, pero también deben aportar para que la reducción de la distancia entre la necesidad y la satifacción sea estable. En otras palabras, cuando se decide utilizar determinados recursos hay que fijarse en el efecto efecto q ue éste tiene en la transformación definitiva de la realidad, para distinguir la alternativa alternativa que m ejor contr ibuya a este este pr opósito. El planificador enfrenta a diario el desafío de distinguir y medir costos y beneficios de los pr oyectos, ya sea sea para emit ir un juicio juicio acerca de la ut ilidad del pro yecto (eva(evaluación ex–ante) o bien para evaluar su desarrollo y resultados (ex–post). Cuando disponem os de un proyecto la evaluación evaluación y la decisión decisión de su ejecución no reviste reviste m ayoayores pro blemas. La situación se complica cuando cuando existen existen objetivos en conflicto, conflicto, o más m ás de una opción para la solución solución de un problema, lo que ocurr e la mayor mayor part e de las veces. Así surge la necesidad de disponer de métodos y criterios para realizar la mejor selección. La ejecución ejecución de un proyecto imp lica, lica, desde el punt o de vista de los recursos, evaluar evaluar la factibilida factibilidadd econ ómica del mismo. Co n ello se p lantea la necesidad de calcular calcular los costos.
72
Costos principales sobre los cuales se requiere ejecutar cálculos álculos rigur osos sos para para de terminar la ventaja o des des ventaja ventaja de realizar realizar un pro yecto.
C o st o s
D e fin ic ió n
In ver sió n in icial
E s aq u e lla qu e p e r m it e las co n d icio n e s para iniciar las operaciones del proyecto. (Ej: infraestructura, maquinarias, equipos, etc.)
D e o per ació n fijo s
Son aq uello s q u e deb em o s h acer p er ió d icamente para mantener la inversión inicial y garantizar la operatividad del proyecto (Ej: luz, agua, arriendos, reparaciones, etc.)
D e op er ació n var iab les
C or or r e sp o n d e n a lo s g ast o s p ar a ad q u ir ir regularmente materia prima, pago de salarios, salarios, et c.
C onsiderando q ue los proyectos que ejecuta la entidad mun icipal icipal son de carácter social, se requiere realizar una estimación de los beneficios que obtendremos después de r ealizada ealizada la inversión. inversión. En otras otr as palabras, palabras, debemos estimar los beneficios futuros que lograremos una vez puesto puesto en marcha el proyecto. En este caso la evaluación requerida consiste en determinar la rentabilidad del proyecto en función de los objetivos de desarrollo que se ha trazado la comuna. Así por ejemplo si dentro de los objetivos de desarrollo planteado por el municipio se ha establecido: • Crear Crear fue fuente ntess de traba trabajjo • Protege Protegerr el el medi medioo ambi ambient entee • Capacita Capacitarr para el el mundo del trabajo trabajo a la juventud, juventud, etc; etc; la evaluación económica debe considerar algunos criterios para discriminar la alternativa más conveniente. Descontando que todo proyecto de inversión tiene que cumplir con los criterios de evaluación evaluación financiera, técn ica y organ izativa. izativa.
El pro yecto yecto debe ser: • Rentable Rentable y via viable ble,, desde desde el punto de vista vista fina financi nciero ero • Factibl Factible, e, técnica técnica y organiza organizativ tivamente amente
Entre dos o más proyectos que compiten por los recursos disponibles, se optará por aquel que cumpla mejor y más integralmente con los objetivos de desarrollo que se han tr azado. azado.
73
Ejemplo
O b jet ivo s
Proyecto A B
C r ear fu en t es de t r ab ajo
P r o t eger el m ed io am bien t e
C apacit ación lab or al
x x
– x
– –
De acuerdo a los criterios desprendidos de los objetivos de desarrollo, el proyecto “B” aparece más favorecido que el proyecto “A”, por tanto resulta más rentable desde el punto de vista de los objetivos que queremos alcanzar. Definir y seleccionar los más adecuados, implica someter los proyectos a alguna prueba o cotejarlos cotejarlos con criterios que per mitan establecer establecer y fundamentar la opción. opción. Inter rogantes que cont ribuyen a una m ejor selecc selección ión de proyectos:
¿Cuál es la importancia del proyecto para la estrategia de desarrollo? ¿Es urgente el proyecto? ¿En qu é medida aporta a la solución solución d e otr os problemas? ¿Están disponibles los recursos necesarios para ejecutarlo? ¿Las actividades actividades revisten un a alta complejidad?
Aunqu e el capítulo capítulo 5 aborda con mayor pr ofundidad el tema de la eva evalua luación ción económ ica de los proyectos sociales sociales,, es conveniente t ener present e que la viabilidad viabilidad económica del proyecto estará intimamente relacionada con el manejo y coherencia que se tenga con la ejecución presupuestaria municipal. A continu continu ación ación se presenta un método que intent a sintetizar sintetizar y optimizar la formulación de programas y proyectos priorizados, siguiendo el principio de la cooperación entr e el municipio y la comunidad. comunidad. D ado que se estima conveniente conveniente la integración de actores sociales sociales locales locales en el manejo d e los recursos pú blicos, blicos, el mét odo considera la práctica de una participación activa comunitaria, en los términos definidos en el capítulo p recedent e. Este sistema es una m edida que favorece favorece la descentralización descentralización en los espacios espacios com unales.
Un método par par a la gene generr ación de pr pr oyect oyect os par par tic ipativos ipativos
Las transformaciones que preten de este método se pueden expresar expresar en los siguientes objetivos: • C rear un sistema que facili facilite te la part icipación icipación ciudadana activa activa en la estrategia de desarrollo comunal. • Focalizar Focalizar la asignaci asignación ón de los recursos recursos hacia hacia aquellos aquellos sectores sectores más necesitados, necesitados, ponderando la capacidad de aporte de la comunidad a la realización de las inversiones.
74
• D istribuir istribuir las las inversi inversiones ones de acuerdo acuerdo a prioridades prioridades compartida compartidass entre el municipio municipio y la comunidad, a través de planificación participativa, que resulta del autodiagnóstico de la comunidad y los estudios técnicos. • D isponer isponer de un banco de proyectos proyectos y datos acerca acerca de la realidad realidad comunal, de actualización permanente. • Propiciar Propiciar un a asociac asociación ión de recursos recursos del sector sector público público y privado privado para el desarrollo comunal. Para cumplir con los objetivos señalados es necesario resolver el tema de la generación de pr opuestas dentr o de un a metodo logía útil para la planifi planificac cación ión de las inversiones comunales. Para ello es deseable impulsar impulsar un progr ama de capacitaci capacitación ón y educación perm anente dirigido a las organizaciones comunitarias donde se trabaje los siguientes contenidos: • • • •
D ifusi ifusión ón de los objetiv objetivos os de des desarroll arrolloo comunal. comunal. T écnic écnicas as en en diagnósti diagnóstico co y autodiag autodiagnósti nóstico co participa participativ tivo. o. Form ulación ulación de ideas, ideas, perfile perfiless y pre-pr oyectos oyectos de desarrollo desarrollo social social y urbano. D eterminaci eterminación ón de prioridade prioridades, s, según según impacto, impacto, cobertura, cobertura, etc.
Posteriormente se requiere habilitar un sistema que canalice las propuestas al interior de la institucionalidad municipal, para esto es posible constituir un banco de proyectos de origen vecinal para el desarrollo comunal. Esto significa considerar lo siguiente: • Elaborar Elaborar una ficha ficha,, pauta u otro instrumen instrumen to uniforme, uniforme, para ser ser ingresado ingresado al al banco de pr oyectos (ver (ver Anexo Anexo N °4). • Establece Establecerr requisitos requisitos de de participa participaci ción, ón, tales tales como: como: - Calidad Calidad jurídi jurídica ca de la organi organiza zaci ción. ón. - Desarrollo Desarrollo de autodiagnós autodiagnóstic tico. o. - Incorpor ación ación de recursos propios (o (o no mu nicipales nicipales)) a la ejec ejecución ución del proyecto. • D iseñar iseñar un itinerario itinerario de ingresos ingresos periódic periódicos os de propuestas propuestas al al banco banco de proyectos. proyectos. Es conveniente que exista coordinación entre los períodos de capacitación y de ingreso de proyectos al municipio, con los períodos de discusión y resolución en el Conce jo municipal mun icipal de las las inversiones. Luego es posible calendarizar:
Act ivid ad C apacit ación y edu cación E labo r ación d e pr oyect o s Selecció n / apr ob ació n I m p lem en t ación
75
P er íod o de ejecu ción m ar zo abr il m ayo ju lio – d iciem br e
• Revisión Revisión técnica y selección. selección. Los proyectos presentados serán evaluados por la municipalidad según criterios predefinidos, siendo remitidos aquellos aprobados al Concejo para su decisión. • Resoluc Resolución ión y asigna asignaci ción ón de prioridade prioridadess según según determinaci determinación ón del C oncejo, oncejo, en el marco del Plan de D esarrollo. esarrollo. Finalmente, la asignación de prioridades a los proyectos presentados por la comunidad se ajustan a la distribución de los indicadores disponibles para la realidad comunal. O rganizaci rganización ón y operación operación del método Areas de acción Desarrollo urbano El pr opósito de esta área es la la integración de la comun idad en la superación de las principales debilidades existentes y reconocidas que afectan la calidad material de vida. Es deseable deseable considerar aportes de r ecursos de origen pr ivado, ivado, como también la aplicación de instrumentos que ponderen los sectores de inversión según los estados de déficit existen existente. te. En este ámbito se consideran los siguientes sectores: • • • • •
Pavimenta Pavimentaci ción ón (acera (acerass y calz calzada adas) s) Infraes Infraestructura tructura de servi servici cios os básic básicos os Area reas ve verde rdes Instal Instalac acio iones nes deporti deportivvas Sede Sedess comuni comunita tari riaas
Desarrollo social La finalidad es respaldar y complementar los proyectos y programas de ejecución munici mun icipal pal contenido s en el plan de desarrollo social. social. En materia social los los proyectos deberán tender a focalizarse en aquellas áreas problemáticas priorizadas según el diagnóstico social vigente a nivel municipal. Esto implica distribuir en forma extensiva y permanente la información adecuada entre las organizaciones y comunidad en general. Para ejemplificar en este campo se podrá diseñar propuestas en los siguientes sectores sociales: • Capaci Capacitac tació iónn a organiza organizaci ciones ones • Capa Capacita citaci ción ón lab labora orall • Cultura Cultura,, arte arte,, liliterat teratura ura • Segu Seguri rida dadd vec veciinal nal • Deport Deportee y recre recreaación • Mic Microe roempre mpressas • Informa Informacción educa educacción ión • Medio Medio ambi ambient ente, e, eco ecolo logí gíaa
76
Para u na mejor aplicaci aplicación ón de este mét odo, ver la ficha de Autod Autodiagnóstico iagnóstico Sectorial, y su respectivo respectivo instr uctivo, en el Anexo Anexo N ° 3.
77
