| CDDWeb | Publicaciones | Indice |
PRESENTACIÓN
¿Que es el derecho parlamentario? Su denominación evoca inmediatamente una de las tres clásicas funciones sustantivas del stado constitucional! la f unción le"islativa# Pero fuera de esa referencia nominalista$ dicha disciplina es escasamente conocida % no ha sido cultivada en nuestro medio acad&mico 'ur(dico)constitucional# *radicionalmente la estructura$ la or"ani+ación % las atribuciones del Poder ,e"islativo se estudian de manera "eneral como un cap(tulo del pro"rama de Derecho Constitucional# Como rama autónoma del derecho p-blico$ no fue si no hasta hace un poco más de una d&cada .ue en nuestro pa(s se empe+aron a producir al"unos estudios sistemáticos$ aun.ue parciales$ del derecho parlamentario$ "enerados por un motivo del primer curso del derecho parlamentario iberoamericano$ celebrado en la ciudad de /&0ico en /a%o de 1234 % .ue fueron reco"idos posteriormente en el libro Derecho Parlamentario de Parlamentario de editorial Porr-a # n 1225$ el 6ondo de Cultura conómica editó Derecho editó Derecho parlamentario$ parlamentario$ de 6rancisco 7erl(n 8alen+uela# 9hora aparece el te0to de al"uien a .uien con le"(timas credenciales se le puede considerar como uno de los precursores en el cultivo de esta disciplina 'ur(dica! 7ernardo 7:*I; 8á+.ue+# n 122< fundó la cátedra de Derecho Parlamentario en la =niversidad Iberoamericana$ institución en la .ue hace varios lustros imparte la materia de Derecho$ Sociedad % stado# l 14 de mar+o de este a>o obtuvo en la misma =niversidad el "rado de maestro en Derecho$ para cu%o ob'eto reali+ó % presentó este traba'o)laureado por al s(nodo e0aminador) .ue ho% publica el presti"ioso sello de 0ford =niversit% Press# l libro es el fruto de muchos a>os de estudios$de refle0iones % de vivencias del maestro 7ernardo 7:*I;# @o solo ha estudiado el derecho parlamentario si no .ue lo ha vivido intensamente en el e'ercicio de su brillante actividad le"islativa$ como diputado federal en cuatro le"islaturas$ siempre desde la trinchera de la oposición democrática# Con ri"or metodoló"ico el autor aborda sistemáticamente los diversos temas .ue inte"ran la comple'a materia de .ue se ocupa % no son pocas las aportaciones .ue reali+a a su me'or conocimiento$ .ue son consecuencia de las refle0iones personales % la cr(tica a las .ue somete las cuestiones .ue anali+a a lo lar"o de su investi"ación# l m&rito del maestro 7:*I; es haber ubicado la materia como disciplina 'ur(dica con autonom(a cient(fica dentro de los cuadros clasificatorios de derecho$ .ue inadvertidamente la hab(an i"norado# A sobre todo$ la de haber ensa%ado una teor(a de derecho parlamentario .ue intenta ser como lo se>alaba /i"uel 8I,,B *B9@;$ una e0plicación coherente$ un instrumento para entender la multiplicidad de datos de esta nueva materia 'ur(dica$ desde un punto de vista .ue desta.ue lo .ue tiene en com-n$ la coherencia .ue los relaciona % la sub%acente estructura ló"ica .ue les sirve de enlace# Dentro de este marco teórico$ el autor$ con "ran acierto$ formula % sistemati+a los principios "enerales .ue le dan basamento % especificidad al derecho parlamentario# ,a referencia a la "&nesis % al desplie"ue histórico de Parlamento .ue es la institución clave de la democracia % la materia misma de e0ploración de la nueva disciplina 'ur(dica es ob'eto tambi&n de un tratamiento claro % preciso$ .ue v&rtebra % enri.uece la obra# l libro en le .ue inmerecidamente me otor"aron el honor de reali+ar la presentación$ escrito con un estilo claro % sencillo por un distin"uido parlamentario .ue además es actualmente es el presidente del Instituto de Investi"aciones ,e"islativas ,e"islativas de la ,8II ,8II ,e"islatura de la Cámara de Diputados$ habrá de presentar un doble % se>alado servicio a al cultura 'ur(dica ! el primero de naturale+a doctrinal al desarrollo cient(fico de la disciplina % el se"undo de carácter práctico$ a
los le"isladores del pa(s especialmente en esta etapa crucial de nuestra historia pol(tica$ en .ue pu"na por reivindicar el e'ercicio de las las atribuciones$ el decoro % al di"nidad .ue su ran"o constitucional e0i"e al Poder ,e"islativo# Ba-l on+ále+ Schmal ulio de 1222
| CDDWeb | Publicaciones | Indice |
1. Ubicación del derecho parlamentario
CLASIFICACIÓN E LAS N!R"AS #UR$ICAS 9l intentar el estudio del derecho parlamentario nos encontramos con dos hechos iniciales de los .ue hemos de partir# =no$ es .ue forma parte de la realidad 'ur(dica del derecho ob'etivo un con'unto de normas .ue merecen el nombre de derecho parlamentario o derecho legislativo. stas normas en el caso de nuestro pa(s$ se encuentran en la Constitución Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley Orgánica del ongreso del ongreso !eneral de los Estados Unidos Mexicanos, en el Be"lamento para Be"lamento para el !o"ierno #nterior del ongreso de los Estados Unidos Mexicanos$ Mexicanos$ en la Ley Orgánica de la ontad$ría Mayor de %acienda, la Ley de &esponsa"ilidades de los 'ervidores P("licos, en los acuerdos parlamentarios % en otras disposiciones sin"ulari+adas o particulari+adas .ue en la vida cotidiana del Poder ,e"islativo encuentran espacio % momento# l se"undo hecho es la ausencia$ hasta hace poco tiempo$ de esta rama del derecho ob'etivo$ tanto de las clasificaciones clásicas de las le%es como de los pro"ramas de estudio de la ma%or parte de las escuelas % facultades de derecho en /&0ico# n efecto$ en las obras de los autores clásicos de derecho me0icano no encontramos clasificado al derecho parlamentario en el lu"ar .ue deber(a ocupar como rama importante del derecho p-blico$ al lado del derecho constitucional$ c-spide % fuente del parlamentario o al lado del derecho administrativo .ue debiera ser$ en una clasificación sim&trica$su contrapartida# Podemos corroborar la anterior refle0ión con relativa facilidad# n los )p$ntes los )p$ntes de Introducción al Est$dio del Derecho de *rinidad 9BCE9$ profesor de la anti"ua scuela de urisprudencia$ obra .ue sur"ió de las notas .ue sus alumnos tomaban en sus clases$ se dedica el cap(tulo III a la clasificación de las normas del derecho a partir de diversos criterios$ % al ocuparse del derecho p-blico interno$ lo subdivide en la forma .ue el mismo maestro denomina clásica$ en cuatro ramas .ue son las si"uientes! aF Derecho Constitucional bF Derecho 9dministrativo cF Derecho Penal dF Derecho Procesal Como se advierte$ en esta clasificación no se consi"na al derecho parlamentario# tro clásico de la 'urisprudencia me0icana$ duardo 9BCE9 /:A@;$ en su reiteradamente editada obra titulada Introducción al est$dio del Derecho, cuando se ocupa de la clasificación de las normas 'ur(dicas desde el punto de vista de su materia$ las divide en derecho p-blico % derecho privado# 9 privado# 9 su ve+$ al derecho p-blico lo subdivide en las siete ramas si"uientes Gtres más .ue en la clasificación de *rinidad 9BCE9F!
los le"isladores del pa(s especialmente en esta etapa crucial de nuestra historia pol(tica$ en .ue pu"na por reivindicar el e'ercicio de las las atribuciones$ el decoro % al di"nidad .ue su ran"o constitucional e0i"e al Poder ,e"islativo# Ba-l on+ále+ Schmal ulio de 1222
| CDDWeb | Publicaciones | Indice |
1. Ubicación del derecho parlamentario
CLASIFICACIÓN E LAS N!R"AS #UR$ICAS 9l intentar el estudio del derecho parlamentario nos encontramos con dos hechos iniciales de los .ue hemos de partir# =no$ es .ue forma parte de la realidad 'ur(dica del derecho ob'etivo un con'unto de normas .ue merecen el nombre de derecho parlamentario o derecho legislativo. stas normas en el caso de nuestro pa(s$ se encuentran en la Constitución Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley Orgánica del ongreso del ongreso !eneral de los Estados Unidos Mexicanos, en el Be"lamento para Be"lamento para el !o"ierno #nterior del ongreso de los Estados Unidos Mexicanos$ Mexicanos$ en la Ley Orgánica de la ontad$ría Mayor de %acienda, la Ley de &esponsa"ilidades de los 'ervidores P("licos, en los acuerdos parlamentarios % en otras disposiciones sin"ulari+adas o particulari+adas .ue en la vida cotidiana del Poder ,e"islativo encuentran espacio % momento# l se"undo hecho es la ausencia$ hasta hace poco tiempo$ de esta rama del derecho ob'etivo$ tanto de las clasificaciones clásicas de las le%es como de los pro"ramas de estudio de la ma%or parte de las escuelas % facultades de derecho en /&0ico# n efecto$ en las obras de los autores clásicos de derecho me0icano no encontramos clasificado al derecho parlamentario en el lu"ar .ue deber(a ocupar como rama importante del derecho p-blico$ al lado del derecho constitucional$ c-spide % fuente del parlamentario o al lado del derecho administrativo .ue debiera ser$ en una clasificación sim&trica$su contrapartida# Podemos corroborar la anterior refle0ión con relativa facilidad# n los )p$ntes los )p$ntes de Introducción al Est$dio del Derecho de *rinidad 9BCE9$ profesor de la anti"ua scuela de urisprudencia$ obra .ue sur"ió de las notas .ue sus alumnos tomaban en sus clases$ se dedica el cap(tulo III a la clasificación de las normas del derecho a partir de diversos criterios$ % al ocuparse del derecho p-blico interno$ lo subdivide en la forma .ue el mismo maestro denomina clásica$ en cuatro ramas .ue son las si"uientes! aF Derecho Constitucional bF Derecho 9dministrativo cF Derecho Penal dF Derecho Procesal Como se advierte$ en esta clasificación no se consi"na al derecho parlamentario# tro clásico de la 'urisprudencia me0icana$ duardo 9BCE9 /:A@;$ en su reiteradamente editada obra titulada Introducción al est$dio del Derecho, cuando se ocupa de la clasificación de las normas 'ur(dicas desde el punto de vista de su materia$ las divide en derecho p-blico % derecho privado# 9 privado# 9 su ve+$ al derecho p-blico lo subdivide en las siete ramas si"uientes Gtres más .ue en la clasificación de *rinidad 9BCE9F!
1# @ormas constitucionales H. @ormas administrativas 5# @ormas penales # @ormas procesales J# @ormas internacionales K. @ormas industriales 4# @ormas a"rarias tro enfo.ue diferente en cuanto a clasificación es el .ue emplea 6rancisco os& P@ICL 7,I$ en su obra I@*BD=CCIM@ 9, DBCL$ DBCL$ en la .ue enume ra como Ndisciplinas 'ur(dicas especialesN a las ramas del derecho! aF Constitucional bF 9dministrativo cF Penal dF Procesal eF Internacional p-blico *+ 6iscal *+ 6iscal g+ ,aboral g+ ,aboral h+ Civil h+ Civil iF /ercantil + Internacional + Internacional privado OF 9"rario @in"uno de los autores citados considera un espacio en su clasificación para las re"las del Poder ,e"islativo# l profesor abino 6B99$ autor de otra obra ampliamente conocida en las escuelas de derecho de nuestro pa(s$ su reconocido Derecho 9dministrativo$ incursiona con más acuciosidad en el terreno de la clasificación de las normas 'ur(dicas para determinar el sitio de la materia de su especialidad % al efecto hace al"unas refle0iones .ue es interesante considerar# Destaca en primer t&rmino .ue una definición puramente fundada en un criterio formal$ plantear(a .ue el derecho administrativo es el con'unto de normas 'ur(dicas .ue re"ulan la or"ani+ación % el funcionamiento del d el Poder 'ecutivo# Cita en se"uida a L9=BI=$ .uien define a esta rama del derecho como la .ue re"ula la or"ani+ación de la Nempresa de la administración p-blicaN$ as( como los poderes % derechos .ue poseen las personas en .ue encarna la administración % el e'ercicio de estos poderes % derechos# n contraste$ la escuela realista .ue menciona tambi&n abino 6B99 nie"a la personalidad de .uienes e'ercen el poder p-blico % define al derecho administrativo como Nel con'unto de re"las relativas a los servicios p-blicosN# l autor citado conclu%e$ .ue una correcta definición del derecho administrativo debe abarcar ambas consideraciones! formal % material# /ás adelante$ refle0iona acerca de la división de poderes % e0presa .ue el derecho constitucional se ha desarrollado en sus ramas administrativa % 'udicial$ por.ue en ellas el stado entra en relaciones con los particulares$ cosa .ue no sucede en la función del Poder ,e"islativo$ .ue se ocupa Ndel establecimiento de normas abstractas e impersonalesN# 9"re"a el maestro 6B99$ unos párrafos adelante$ .ue tanto el Poder 'ecutivo como el Poder udicial Nre.uieren para su funcionamiento de multiplicidad de ór"anos secundariosN % conclu%e! Npor esas ra+ones se han derivado del derecho constitucional dos ramas! la del derecho administrativo % la del derecho procesal$ re"uladores cada una de ellas$ de la or"ani+ación % funcionamiento de los poderes 'ecutivo % udicial$ respectivamenteN# Como puede entenderse$ 6B99 avan+ó bastante en el camino d e la clasificación del derecho p-blico % estaba verdaderamente cerca de concluir .ue la rama faltante en la clasificación es el
derecho parlamentario$ .ue se ocupa de la or"ani+ación % el funcionamiento del Poder ,e"islativo# =na ló"ica elemental indica .ue si son tres las funciones del poder p-blico$ % las tres$ conforme al sistema constitucional en vi"or$ re.uieren los procedimientos previstos en las disposiciones le"ales vi"entes$ tres debieran ser tambi&n las ramas del derecho p-blico$ inmediatamente derivadas del tronco constitucional# l maestro 6B99 se apro0imó a esta conclusión % .ui+á por una inercia de mucho tiempo atrás$ redu'o su clasificación a los poderes o funciones 'ecutivo % udicial# Sin embar"o$ %a da ra+ones para 'ustificar la ausencia de la rama le"islativa se"-n su opinión$ e0isten los derechos administrativo % procesal$ por.ue los poderes udicial % 'ecutivo re.uieren para su funcionamiento Nmultiplicidad de ór"anos secundariosN# ,a afirmación es correcta# ,a multiplicidad de funciones %$ por tanto$ de ór"anos e instituciones .ue re.uieren la administración p-blica e'ecutiva % la administración de 'usticia$ e0i"en re"las claras % amplias al respecto .ue no pueden constre>irse a las primarias % fundamentales del derecho constitucional# Pero la misma ra+ón debe e0istir para el derecho parlamentario o le"islativo .ue$ como se verá más adelante$ tambi&n re.uiere ór"anos secundarios % las funciones del Poder ,e"islativo$ e0i"e asimismo una re"ulación 'ur(dica cuidadosa$ amplia % t&cnicamente estructurado$ para evitar en las cámaras la anar.u(a$ el desorden$ la ineficacia o el autoritarismo# tro autor .ue es indispensable consultar por la profundidad a la .ue lle"a en el estudio de los temas "enerales del derecho % .ue dedica lar"as meditaciones a la clasificación de las ramas del derecho$ es el maestro /i"uel 8I,,B *B9@;$ .uien en su introd$cción al Est$dio del Derecho se ocupa$ en una clasificación mu% cuidadosa$ de enumerar % distribuir en un amplio cuadro las diversas ramas del derecho$ pero partiendo de un tronco com-n .ue es la 'usticia "eneral$ de la .ue derivan dos "randes ramas! 'usticia de coordinación % 'usticia de subordinación la primera da ori"en al derecho privado % la se"unda$ al derecho p-blico# ,a 'usticia de subordinación$ en la .ue predomina el criterio del bien com-n$ da lu"ar$ se"-n otros criterios derivados de este amplio % "eneral$ a las diversas ramas del derecho p-blico# ,a propuesta inicial del maestro 8I,,B se finca en el recha+o del planteamiento )por decirlo as($ primitivo)$ .ue considera .ue las relaciones de i"ualdad entre los individuos son re"idas por la 'usticia conmutativa % dan lu"ar al derecho privado las relaciones entre individuo % comunidad son$ en cambio% re"idas por la 'usticia distributivo % ori"inan el derecho p-blico# 8I,,B no está de acuerdo con este planteamiento % afirma .ue toda relación de 'usticia$ Nincluso las .ue norman la 'usticia conmutativa$ deben tomar en cuenta al bien com-n#N sto )a"re"a) Ne0plica la intervención del stado en todas las ramas del Derecho$ aun en el derecho civil# Del anterior ra+onamiento conclu%e .ue ni el criterio del bien com-n ni el de intervención del stado son los indicados para hacer la clasificación de las ramas del derecho# l criterio para la distinción$ afirma el tratadista con toda ra+ón$ es la presencia de la autoridad$ como tal$ en las relaciones 'ur(dicas$ % conclu%e planteando la necesidad de reestructurar con un enfo.ue 'ur(dico las diferentes clases de 'usticia# Para la clasificación .ue propone % .ue califica de ur"ente$ /i"uel 8I,,B esco"e dos criterios! uno es la presencia del stado en la relación con su calidad de tal % el otro de i"ualdad o proporcional aplicable al caso$ en el cual el stado no act-a con ese carácter$ o bien cuando ha% relaciones de i"ualdad entre otros su'etos#
9 partir de estos puntos de vista$ 8I,,B divide a la 'usticia "eneral en dos clases de 'usticia$ .ue a su ve+ dan lu"ar a las ramas del derecho! 'usticia de subordinación en el primer caso Gcuando el stado act-a como talF % 'usticia de coordinación$ cuando los dos t&rminos de la relación están en planos de i"ualdad$ independientemente de .ue uno de ellos sea el stado# Para &l$ la 'usticia de subordinación tiene como fin inmediato el bien de la comunidad % como l(mite la di"nidad de los individuos la 'usticia de coordinación$ en cambio$ tiene como fin inmediato el bien de los individuos % como l(mite el bien com-n# 9 partir de estos ra+onamientos$ subdivide las dos "randes ramas en subramas$ se"-n criterios i"ualitarios o de proporcionalidad % coloca as($ como parte del derecho privado$ al civil % al mercantil$ orientados por la 'usticia de coordinación % su'etos al criterio i"ualitario pero tambi&n a los derechos del traba'o$ a"rario % social$ .ue pertenecen$ se"-n esa clasificación$ a la rama de derecho privado$ por estar condicionados por la 'usticia de coordinación$ aun.ue su'etos al criterio proporcional$ esto es$ a la protección de los más d&biles# ,a otra "ran rama de la clasificación$ .ue corresponde al derecho p-blico$ está orientada por la 'usticia de subordinación# n ella caben$ en un e0tremo el derecho administrativo % el derecho penal$ .ue responden al criterio proporcional en la distribución de deberes % derechos$ bienes % car"as en el primero$ casti"os en el se"undo# n el centro de la clasificación de 8I,,B se encuentran el derecho procesal % el derecho constitucional en su parte do"mática$ .ue responden a la 'usticia le"al % al criterio i"ualitario en la protección por la le% % la obediencia a la misma# n el -ltimo e0tremo del derecho p-blico .ueda cIasificado el derecho constitucional en su parte or"ánica .ue se"-n el multicitado autor responde al criterio instrumental % de 'usticia institucional#
CUAR! CLASIFICAT!RI! n la e0plicación de tan su"estivo cuadro clasificatorio$ dice te0tualmente /i"uel 8I,,B! @in"una de las especies de 'usticia .ue hemos visto podr(a operar debidamente si los poderes p-blicos no estuvieran adecuadamente or"ani+ados conforme a la 'usticia Institucional$ .ue tiene como fin re"ular los derechos % los deberes de las diversas instituciones estatales entre si % con vistas a .ue sirvan al bien com-n % al bien individual de todos los miembros de la sociedad#9 esta especie de 'usticia corresponde la llamada parte r"ánica del Derecho Constitucional# l -ltimo ra+onamiento de 8I,,B % la e0periencia ob'etiva de .ue e0isten normas de derecho parlamentario nos llevan necesariamente a concluir .ue una clasificación moderna % cient(fica del derecho estar(a incompleta si en ella no encontramos las re"las de derecho parlamentario .ue forman$ sin duda$ parte de la 'usticia institucional del derecho parlamentario# n la clasificación de 8I,,B$mu% bien fundamentada cabe sin for+amiento al"uno$ si"uiendo tan sólo estrictamente los criterios .ue la iluminan$ a"re"ar una rama más! el derecho parlamentario .ue$ con el derecho constitucional$ de acuerdo con un criterio instrumental$ tendrá corno finalidad or"ani+ar % otor"ar re"las procesales al ór"ano de "obierno encar"ado del Poder ,e"islativo$ instrumento .ue tiene por fin principal mantener al d(a el sistema normativo$ pero no en forma caprichosa % arbitraria$ sino su'eto a re"las de tal modo .ue en esa área del poder no se rompa la unidad herm&tica de un sistema de derecho# n conclusión$ si nos ape"áramos a la clasificación de abino 6B99$ el derecho parlamentario o le"islativo .uedar(a en esta posición en la clasificación!
Derecho Público
Administrativo Judicial Legislativo o Parlamentario
Si adoptamos la más acabada y bien estructurada clasificación de Miguel !LL"#" $"#A%&"' el lugar del derecho parlamentario ser(a el siguiente)
Derecho Justicia de *riterio constitucional Justicia subordinación instrumental +parte general orgánica, derecho Justicia Derecho público institucional Parlamentario
EFINICIÓN E LA "ATERIA Cicerón$ al final del se"undo cap(tulo del primer libro de De officiis$ dice .ue toda elucidación .ue la ra+ón emprende acerca de al"o$ debe partir de una definición para .ue se entienda .ue es a.uello de .ue va tratarse# s cierto .ue ese m&todo ciceroniano implica el conocimiento previo del tema sobre el .ue se ra+ona$ al menos en forma elemental$ % podr(amos a"re"ar .ue para dar t&rmino a un estudio$ el resultado debe ser tambi&n una definición en este se"undo caso$ %a no elemental si no cient(fica % precisa# Podr(amos intentar as( partir en el estudio del derecho parlamentario$ de una definición nominal$ de diccionario .ue apenas nos indi.ue el contorno va"o del territorio .ue vamos a e0plorar$ para lle"ar finalmente al t&rmino de la elucidación$ a describir con precisión del tema de estudio$ a precisar su "enero pró0imo % a determinar su diferencia espec(fica esto es$ terminar(amos con una definición real .ue nos di"a lo .ue es lo definido# ,os diccionarios nos dicen .ue derecho es$ desde un punto de vista ob'etivo$ un con'unto de normas$ sancionadas por el estado$ .ue hacen posible % ordenan la vida en sociedad % .ue parlamentario es relativo al parlamento$ palabra a su ve+ derivada de parlare$ hablar lo .ue a su ve+ se deriva de parabolare palabra latina % por analo"(a$ disertar % discutir#Por tanto$ la definición nominal de derecho parlamentario será el con'unto de normas 'ur(dicas .ue ocupan de re"ular las relaciones .ue se dan en los parlamentos$ lu"ares en los .ue se habla se discute % se toman decisiones# n este camino .ue va de la definición nominal hacia la definición real tendremos .ue determinar los elementos del derecho parlamentario % distin"uir de esta materia de otras afines o lim(trofes con las .ue podr(a confundirse$ as( como de los conceptos entre lo .ue se pudiera e0traviar# 9l llevar a cabo este e'ercicio de diferenciación % distinción necesariamente encontraremos la+os de unión % puentes o puntos de contacto entre las materias a fines o lim(trofes el conocer
estos elementos comunes o cercanos$ as( como los esenciales de cada uno de los e0tremos de estudio$ llevara a la precisión del contorno# Por ello$ lo primero es responder a la pre"unta sobre la materia del derecho parlamentario! ¿cuál es &sta? A$ ¿de .u& se ocupa el derecho al .ue denominamos parlamenta rio? ,a respuesta .ue en principio nos parece más adecuada es la .ue da el 'urista 6ernando S9@*9,9,,9 ,MP;$ en su obra Derecho parlamentario espa-ol, en donde afirma .ue Nlo .ue cualifica al derecho parlamentario frente al resto del derecho constitucional$ es la peculiaridad de su ob'eto$ .ue a su ve+ se transmite al con'unto de normas .ue forman su contenidoN# /ás adelante a"re"a! 9s( las cosas$ cabe definir al derecho parlamentario como el con'unto de normas % de relaciones constituidas a su amparo$ .ue re"ulan la or"ani+ación % funcionamiento de las cámaras parlamentarias$ entendidas como ór"anos .ue asumen la representación popular en un stado constitucional % democrático de derecho# ,os elementos de definición de S9@*9,9,,9 ,MP; son los si"uientes! en primer t&rmino$ el derecho parlamentario es un con'unto de normas$ esto es$ un con'unto de re"las de conducta especificadas en le%es escritas$ o bien$ consa"radas por la reiteración de su práctica pero a"re"a en se"uida un se"undo elemento .ue habrá .ue discutir! no tan sólo son normas para &l las .ue inte"ran esta rama del derecho$ sino tambi&n relaciones constituidas al amparo de las primeras# s decir$ el derecho parlamentario se inte"ra por normas % por relaciones derivadas de &stas por re"las "enerales de observancia obli"atoria .ue son las normas % tambi&n por las relaciones espec(ficas % concretas .ue de esas normas se derivan# l se"undo t&rmino de la definición se refiere a la materia .ue las normas re"ulan % .ue es la or"ani+ación % el funcionamiento de las cámaras parlamentarias# Por tanto$ el derecho parlamentario es en parte or"ánico$ en la medida en .ue se ocupa de la or"ani+ación de las cámaras$ % en parte ad'etivo o procesal$ en tanto .ue se ocupa tambi&n del funcionamiento del Poder ,e"islativo$ entendido &ste como el ór"ano .ue asume la representación popular# l colofón de la definición de S9@*9,9,,9 ,MP; es sumamente$ interesante$ %a .ue a"re"a un elemento e0tr(nseco a la definición misma$ al e0i"ir .ue esa representación popular .ue el derecho parlamentario$ or"ani+a % re"ula$ se d& en un stado de derecho$ constitucional % democrático# 9s($ se"-n el autor citado podemos hablar$ con propiedad$ de verdadero derecho parlamentario$ cuando las normas ri"en la formación % la actividad de un Parlamento$ en un stado en .ue el derecho está por encima % se impone a los "obernantes % a los "obernados % en donde la representación popular se eli"e en forma democrática# Con estas e0i"encias$ más de sociolo"(a % pol(tica .ue estrictamente 'ur(dicas$ el autor salva a la definición de una tentación positivista % de'a fuera de ella los remedos totalitarios o autoritarios de parlamentos$ dietas o con"resos .ue ni tienen ori"en democrático ni se enmarcan en un sistema de derecho# n resumen$ podemos proponer .ue el derecho parlamentario pertenece al "&nero del derecho p-blico % .ue se distin"ue de otras normas de ese tronco$ por sus diferencias espec(ficas$ esto es$ .ue está constituido por el con'unto de normas 'ur(dicas$ .ue se ocupan de la or"ani+ación del Poder ,e"islativo$ de sus funciones % facultades % de los procedimientos .ue dicho poder debe cumplir para alcan+ar sus fines# Podemos a"re"ar$ para concluir$ .ue las re"las del Poder ,e"islativo$ .ue constitu%en el derecho parlamentario$ tienen un ob'etivo formal % procesal$ .ue sirve para ordenar % facilitar el traba'o de los cuerpos cole"iados .ue inte"ran dicho poder$ pero tambi&n tiene una función le"itimadora de las resoluciones de las cámaraR$ de tal modo .ue las le%es o los decretos$ al
pasar por el proceso debido % al cumplir con todos los pasos % re.uisitos establecidos en la norma$ lle"an a tener valide+ % obli"an a sus destinatarios#
IFERENCIAS ENTRE T&CNICA LE'ISLATI(A ) EREC*! PARLA"ENTARI! =na ve+ definida la materia del derecho parlamentario como el con'unto de normas % relaciones .ue re"ulan la or"ani+ación % el funciona)$ miento de las cámaras le"islativas o parlamentarias$ es conveniente$ delimitar a esta rama del derecho de la llamada t&cnica legislativa. 9mbas disciplinas tienen$ por supuesto$ un punto de contacto! el propósito de la t&cnica le"islativa es la elaboración de las le%es$ en tanto ob'etos de la cultura$ como con'untos de palabras$ frases$ cláusulas$ .ue con ló"ica % orden inte"ran cap(tulos$ t(tulos % art(culos .ue servirán para re"ular al"-n sector espec(fico de la vida social# l derecho parlamentario$ por su parte$ es el con'unto de normas .ue re"ulan la or"ani+ación % el traba'o del ór"ano le"islativo$ % tiene entre sus funciones diversas$ una fundamental! la elaboración de le%es# Por tanto$ derecho parlamentario % t&cnica le"islativa comparten un mismo ob'etivo o finalidad$ .ue es la le%$ % en el len"ua'e de la ló"ica clásica podemos decir .ue coinciden en su ob'eto material$ aun cuando difieren en su ob'eto formal# Cabe recordar .ue t&cnica es un con'unto de re"las para hacer bien una cosa# .uivale o corresponde &ste al nombre derivado del sustantivo "rie"o t&eO'nee$ o a la palabra ars en len"ua latina % .ue lle"ó al idioma espa>ol con ambos or("enes# n espa>ol contamos con el t&rmino t&cnica .ue se usa para indicar los conocimientos encaminados a una obra$ % con el vocablo arte$ .ue reservamos para cuando a dicha obra le corresponde el ad'etivo bello o encarna un valor est&tico# n estas condiciones podemos decir$ en principio$ .ue t&cnica le"islativa es el con'unto de re"las para hacer bien una le% sin embar"o$ bien vistas las cosas$ una le% no lo será en sentido estricto % desde el punto de vista formal sino hasta .ue los mecanismos constitucionales % le"islativos funcionen %$ de acuerdo con las normas previas$ el pro%ecto culmine con su publicación % entrada en vi"or# ntre tanto esto no suceda$ estaremos apenas ante un pro%ecto o antepro%ecto# ,a t&cnica le"islativa tiene .ue ver con la elaboración material de la le%$ con su redacción$ su ordenación % división en art(culos$ incisos % apartados % su clasificación en libros$ t(tulos % cap(tulos la t&cnica le"islativa pertenece al mundo del ser$ corresponde a la redacción % elaboración de la le%# Por su parte$ las re"las del derecho parlamentario tienen por ob'eto se>alar los procedimientos de carácter formal para .ue un pro%ecto de le%$ bueno o malo desde el punto de vista de la t&cnica$ lle"ue a tener la fuer+a vinculatoria .ue lo convierte en una norma 'ur(dica en vi"or el derecho parlamentario pertenece al mundo del de"er ser. n el proceso le"islativo$ ha% varios momentos en los .ue es indispensable no sólo cumplir con las normas del derecho parlamentario$ sino tambi&n ape"arse a los procedimientos o las t&cnicas$ esto es cuando al pro%ecto lo elabora cual.uiera de los .ue tienen facultad para hacerlo$ o bien los t&cnicos a .uienes se les encomienda esa actividad o traba'o$ % posteriormente cuando se pone el pro%ecto a debate en comisiones o en el pleno de las cámaras# s casi ocioso destacar la importancia de la t&cnica le"islativa$ cu%o descuido en el mundo acad&mico % en el de la pol(tica % la administración ha dado lu"ar a la aprobación formal de le%es mal redactadas$ imprecisas % no pocas veces oscuras o contradictorias$ dif(ciles de consultar$ de interpretar %$ por tanto$ de aplicar# Con ello se contravienen los fines esenciales de la le"islación$ .ue son los de proporcionar a los destinatarios de las le%es$ "u(as o indicativos
de conducta precisos e inteli"ibles$ .ue les den certe+a sobre lo .ue pueden % deben hacer % sobre las consecuencias de la trans"resión# *omás /B$ santo patrono de los abo"ados$ dec(a .ue las le%es deben ser pocas % claras# l .ue sean pocas parece imposible en este complicado mundo moderno$ pero s( podemos$ perfeccionando el estudio de la t&cnica le"islativa$ aspirar a le%es claras# n resumen$ la t&cnica le"islativa es el con'unto de re"las prácticas$ de len"ua'e % de ló"ica$ .ue deben se"uirse para elaborar una le% desde el punto de vista material$ mientras .ue el derecho parlamentario es el con'unto de normas 'ur(dicas .ue el ór"ano le"islativo tiene .ue cumplir para desarrollar el proceso de la iniciación$ discusión$ aprobación % promul"ación de la le%# ,a t&cnica sirve para elaborar el pro%ecto el derecho parlamentario$ para convertirlo en obli"atorio % vi"ente# =n buen le"islador debe dominar ambas disciplinas! la t&cnica le"islativa$ .ue le permitirá preparar los pro%ectos con claridad$ precisión % buena redacción$ con secuencia ló"ica % criterios bien orientados$ pero tambi&n tendrá .ue conocer las normas del derecho parlamentario$ .ue le permitirán convertir el pro%ecto en una le% vi"ente$ .ue forme parte del derecho positivo % .ue vincule a los destinatarios#
RELACIÓN C!N LA TE!R$A EL ESTA! ) LA CIENCIA P!LITICA. ,a teor(a del stado tiene %a una lar"a historia de casi dos si"los de investi"aciones % aportaciones de los estudiosos del fenómeno pol(tico desde L,$ .ue concibió al stado como la culminación % s(ntesis final del proceso dial&ctico % se>aló .ue el deber primordial del hombre es el de formar parte del Nuniverso moralN .ue es el stado$ hasta las modernas investi"aciones$ entre ellas las del franc&s /aurice D=8BB % las del italiano @orberto 777I$ .ue buscan en el estudio del stado no sólo sus aspectos teóricos$ sino su realidad socioló"ica a partir del análisis del poder % de las fuer+as .ue contribu%en a &l % luchan por &l# 9s($ lo consideran no sólo como un ob'eto de la ciencia 'ur(dica % de la &tica sino tambi&n como un hecho socioló"ico# @o debemos olvidar a.u( el "enio de ,,I@ .ue puso &nfasis$ al estudiar el stado$ en sus aspectos 'ur(dicos# n /&0ico$ un maestro e0cepcional$ L&ctor @;9,; =BI7 S# #$ es .uien con ma%or amplitud % profundidad ha penetrado en los diversos aspectos del fenómeno pol(tico % 'ur(dico del stado % .uien ha desarrollado$ desde un criterio de inspiración cristiana$ una e0tensa % documentada teor(a pol(tica$ sin .ue descono+camos las importantes aportaciones de profesores como /ario D ,9 C=89$ 9urora 9B@:I;$ PBBT9 PUB; % otros .ue han estudiado el tema$ sin olvidar$ por supuesto$ a es-s BAS LB,S% .ue le"ó con sus clases a las numerosas "eneraciones de sus alumnos una visión clara % moderna del stado# n su historia$ la teor(a pol(tica ha ido definiendo sus contornos % precisando sus ob'etivos % ho% es una disciplina de frontera .ue tiene como ob'eto de su estudio a ese ente h(brido de ser % deber ser .ue es el stado# n efecto$ el stado tiene e lementos del mundo del ser$ como son el territorio en .ue se asienta % el pueblo .ue lo inte"ra$ pero tambi&n está constituido por elementos formales .ue corresponden al mundo del deber ser$ .ue son las norma s 'ur(dicas .ue lo or"ani+an % ordenan %$ tambi&n$ las normas morales .ue deben inspirarle e iluminarlo# ,a teor(a del stado$ entonces$ como parte de su inter&s$ se ocupa de la forma del stado % dentro de &sta .uedan incluidas las instituciones 'ur(dicas % pol(ticas .ue constitu%en la esencia del stado moderno$ entre las .ue se encuentran a su ve+$ dos .ue son ineludibles la división de poderes % el Parlamento o Con"reso representativo# ,a teor(a del stado$ cuando adopta el m&todo histórico$ % lo hace frecuentemente$ estudia el paso del stado autoritario de los si"los$ V8II % V8III al stado democrático .ue se "esta en la evolución del sistema de "obierno in"l&s % en la Bevolución francesa#
@o ha% duda de .ue el estudio de la "&nesis % el desarrollo del stado moderno$ la aparición de los mecanismos de control rec(procos entre los ór"anos .ue e'ercen el poder$ la conocida % trascendental teor(a de la división de poderes de /@*SQ=I= % la presencia de ór"anos cole"iados$ representativos del pueblo$ son básicos para entender cuáles son las caracter(sticas más relevantes de los estados modernos# =na de estas caracter(sticas$ .ui+á la más importante$ es el papel primordial de las asambleas le"islativas$ presentes con diversos nombres$ pero con funciones mu% similares en prácticamente todos los estados modernos e indispensables en los estados democráticos# Podemos decir .ue actualmente no ha% un stado .ue en su or"ani+ación 'ur(dico)pol(tica e0clu%a al Parlamento$ aun cuando sea tan sólo en la formalidad de las constituciones % las le%es# s por ello .ue el derecho parlamentario % la teor(a del stado o la más amplia *eor(a Pol(tica tienen innumerables puntos de contacto lo mismo cuando en el estudio de ambas disciplinas se emplea el m&todo histórico .ue cuando se usa el m&todo anal(tico$ teor(a pol(tica % derecho parlamentario se encontrarán % en sus desarrollos hallaremos$ sin duda$ m-ltiples referencias rec(procas# Podemos a"re"ar .ue la teor(a del stado$ ho% en d(a$ no se concibe sin la referencia obli"ada a la división de poderes % al Poder ,e"islativo# Cuando se estudia al stado es ineludible referirse al mecanismo 'ur(dico .ue ha sur"ido % se ha perfeccionado para dar cauce al e'ercicio de la soberan(a popular$ cu%o bra+o actuante en el stado moderno es el ór"ano cole"iado de representación popular denominado Parlamento, ongreso, 9samblea u otro cual.uiera .ue se le d& % viceversa$ al estudiar el Parlamento$ su historia$ su evolución % su conformación actual es indispensable acudir a la terminolo"(a pol(tica hacer referencia al papel fundamental .ue desempe>a en la conformación de los estados modernos# De este modo$ al acercarnos a los conceptos básicos del derecho parlamentario estaremos con se"uridad$ % con e0cesiva frecuencia tocando el territorio de la teor(a del stado#
RELACI!NES C!N EL EREC*! C!NSTITUCI!NAL /ario D ,9 C=89 en su eoría de la Constitución sostiene .ue Nel derecho p-blico es una unidadN no obstante$ a"re"a! Nse distin"uen varias partes .ue constitu%en las disciplinas 'ur(dicas concretasN# ntre estas disciplinas concretas$ sit-a en primer lu"ar al derecho constitucional % lo define como el Ncon'unto de los principios fundamentales del derecho p-blicoN# n consecuencia$ comprende los principios básicos de .ue se componen las otras partes del derecho p-blico por otro lado$ el derecho constitucional es un l(mite a los restantes estatutos 'ur(dicos p-blicos# De acuerdo con las ideas de este distin"uido 'urista$ las relaciones de cual.uier rama del derecho p-blico % para el caso de este traba'o$ del derecho parlamentario$ con el derecho constitucional$ son de dos tipos# n primer lu"ar$ el derecho constitucional contiene los fundamentos o principios básicos del derecho parlamentario$ pero tambi&n el derecho constitucional constitu%e un l(mite al derecho parlamentario# De conformidad con la primera idea e0puesta$ el derecho constitucional % el derecho parlamentario se encuentran superpuestos# n efecto$ las re"las constitucionales de la división de poderes % las .ue se ocupan de la or"ani+ación del Poder ,e"islativo$ de las funciones del Con"reso % de los procedimientos para la discusión % aprobación de las le%es$ pertenecen por i"ual al derecho constitucional % al derecho parlamentario son un área compartida por estas dos ramas del derecho# Pero al contener esta parte del derecho constitucional tan sólo re"las básicas o fundamentales$ re.uiere necesariamente tina le"islación secundaria .ue desarrolle % precise$ .ue descienda a los detalles % .ue se ocupe de toda la parte or"ani+ativa % procesal .ue no se encuentre
re"lamentada en la norma de ma%or 'erar.u(a# Por ello$ en el derecho parlamentario$ al i"ual .ue en otras ramas del derecho p-blico como el administrativo % el procesal$ ha% una frontera imprecisa entre el tronco .ue está constituido por el estudio de la onstit$ción % las ramas .ue de &l se desprenden# De acuerdo con la idea de /ario D6$ ,9 C=89$ el derecho constitucional ser(a tambi&n el marco .ue sirve de l(mite al resto de las normas de derecho p-blico % entre ellas al derecho parlamentario$ .ue dada la primac(a de la norma fundamental o constitucional no puede salir nunca de &l# ,a Constitución % el derecho constitucional son desde este punto de vista$ como bien se>ala el autor citado$ el l(mite del .ue no pueden escapar las re"las secundarias del derecho parlamentario$ puesto .ue no les es dable ir más allá de lo re"ulado en la onstit$ción. 9s($ podemos a"re"ar .ue el derecho parlamentario$ o al menos una parte importante de &l$ ser(a una verdadera le"islación or"ánica$ .ue# partir de los principios constitucionales desenvuelve las instituciones básicas establecidas en la norma suprema# De este modo$ la le% or"ánica del Con"reso ocupa$ %a lo e0presamos$ una parte del derecho e.uiparable al con'unto de normas .ue or"ani+an al 'ecutivo o a las .ue hacen lo propio con el Poder udicial# *enemos as($ pensando %a en el derecho me0icano vi"ente$ tres cuerpos normativos e.uidistantes$ las tres ramas del tronco com-n constitucional % las tres inte"radas en cuerpos de sendas le%es or"ánicas! una de la administración p-blica federal$ otra del Poder udicial % otra más )la más reciente en el tiempo) .ue es la Ley Orgánica del ongreso de la =nión# Subordinadas a estas le%es or"ánicas % li"adas directamente a la norma suprema$ encontramos a su ve+ le%es inferiores .ue re"ulan formas % procedimientos# n el caso del Poder udicial$ los códi"os procesales en el del Poder 'ecutivo$ códi"os como el fiscal$ le%es administrativas en "eneral % re"lamentos$ % en el caso del Poder ,e"islativo$ los re"lamentos de debates de las cámaras le"islativas % otras normas espec(ficas .ue se refieren a al"-n área de las funciones le"islativas$ como la Ley Orgánica de la ontad$ría Mayor de %acienda % partes importantes de la Ley de &esponsa"ilidades de los 'ervidores P("licos. Cabe a"re"ar .ue mientras las ramas del derecho administrativo % 'udicial han sido ob'eto de numerosos estudios % de abundante doctrina$ corno ramas autónomas del derecho p-blico$ al menos en /&0ico$ el derecho parlamentario ha sido poco estudiado % no ha dado lu"ar a la elaboración de doctrina$ sino en su área propiamente constitucional# Podemos decir .ue hasta hace poco tiempo en nuestro pa(s hab(a una confusión en el mundo acad&mico$ .ue se hab(a ocupado del derecho parlamentario sólo como una parte del derecho constitucional$ sin darse por enterado de la normatividad secundaria# Destacamos$ por tanto$ .ue en el /&0ico de ho%$ el corto tramo del derecho parlamentario .ue se estudia es precisamente el inserto en la Carta /a"na$ al .ue no se le da si.uiera su denominación distintiva# 9l resto de las normas .ue se ocupan de esta materia se le ha prestado mu% poca o nin"una atención teórica o acad&mica# n conclusión$ el derecho constitucional % el derecho parlamentario comparten un área normativa .ue está conformada por las disposiciones .ue en la Constitución re"ulan al ór"ano % al proceso le"islativos# l resto de las normas de derecho parlamentario$ en particular las le%es or"ánicas % los re"lamentos de debates$ son ramas .ue reconocen al troncoG constitucional como propio % .ue son asimismo normas secundarias .ueG tienen como l(mite o marco las normas constitucionales$ a las .ue no pueden contravenir#
+I+LI!'RAF$A 9B@:I; 9urora$ iencia del Estado, 9nti"ua ,ibrer(a Bobredo$ /&0ico$ 12J2# 79S98 6B@:@D;$ 89,,$ 9"ust(n$ eoría del stado$$s, Institutos$ /&0ico$ 124<# 7B,E@ 89,@;=,9$ 6rancisco GcoordinadorF$ et al., Diccionario $niversal de t/rminos parlamentarios de Investi"aciones ,e"islativas ,8II ,e"islatura$ /&0ico$ 1224#
0, Derecho parlamentario, 6ondo de Cultura conómica$ /&0ico$ 1225# 777I$ @orberto$ stado$ go"ierno y sociedad 1Por $na teoría general de la pol(tico% 6ondo de Cultura conómica$ /&0ico$ 123J# 777I @B7B*$ stado "obierno % sociedad Gpor una teor(a "eneral de la pol(ticaF$ 6ondo de cultura conómica$ /&0ico 123J# Introducción de nri.ue Serna li+ondo$ scuela @acional de studios Profesionales 9catlán$ =@9/$ /&0ico$ 123H# C9/PSC C9D@9$ /i"uel :n"el$ El legislador *ederal. Pront$ario $rídico, ed. del a$tor, M/xico, 2343. Man$al de temas legislativos, ed. del a$tor, M/xico, 2345. Man$ales elementales de t/cnica y procedimientos legislativos, ámara de Dip$tados, M/xico, 2336. CS*9$ oa.u(n$ La ignorancia del derecho, Sucesores /anuel Soler ditores$7arcelona$ s#f# CBSS/9@$ &%',07iogra*ía del Estado moderno, 6ondo de Cultura conómica$ /&0ico$ 12J3# D ,9 C=89$ /ario$ La idea del Estado, =@9/$ /&0ico$ 124J# 0, eoría de la onstit$ción, Porr-a$ /&0ico$ 123H# D=8BB$ /aurice$ Introducción a la política, 9riel$ 7arcelona$ 124<# S*B9D9 /B:@$ 7aldomero$ Lecciones de lógica formal$ ed# del autor$ /&0ico$12JH# 6B99$ abino$ Derecho administrativo, H
ol)$ ditora @acional$ /adrid$ 123#
S9A L,T$ or"e$ El poder legislativo /e0icano$ *rillas$ /&0ico$ 1221# SBB9 B9S$ 9ndr&s$ Diccionario de ciencia política, /e0icana de ediciones$ /&0ico$ 1224# *9PI9 89,DUS$ or"e 9#$ ,a t/cnica legislativa, ditorial ur(dica de Chile$ Santia"o de Chile$ 12K<# *@9 B#$B9/IB;$ 6elipe$ Derecho constit$cional me0icano$ Porr-a$ /&0ico$ 123J# 8I,,B *B9@;$ /i"uel$ #ntrod$cción al est$dio del derecho, Porr-a$ /&0ico$ 12KK#
| CDDWeb | Publicaciones | Indice |
,. Teor-a del erecho Parlamentario
FUNA"ENT! TEÓRIC! EL PARLA"ENTARIS"! l derecho parlamentario$ como se>alamos anteriormente$ es el con'unto de normas .ue re"ulan la actividad del ór"ano le"islativo$ llamado com-nmente Parlamento % denominado$en la tradición me0icana % en las le%es vi"entes ongreso de la =nión cuando se hace alusión al poder federal$ o ongreso local, cuando la referencia es al Poder ,e"islativo de los estados de la 6ederación# Por tanto$ una premisa del estudio del derecho parlamentario es el análisis$ as( sea somero$ del fenómeno pol(tico % 'ur(dico denominado parlamentarismo$ .ue hunde sus ra(ces en la historia % .ue aun desde el punto de vista puramente etimoló"ico debe interesarnos# n efecto$ en una de sus acepciones$ parlamento e.uivale a discurso$ Nra+onamiento u oración .ue se hace a un con"reso o 'untaN$ dice el diccionario parlar es hablar % parlamento es lo .ue se habla$ o bien$ el lu"ar en el .ue se habla# l parentesco conceptual del parlamentarismo con la palabra humana$ .ue a su ve+ es la e0presión propia de la ra+ón$ resulta evidente# Parlamentar es hablar$ % hablar es ra+onar en vo+ alta$ e0presar con ló"ica las ideas$ los sentimientos$ los afectos del .ue habla# ,os hombres$ seres pol(ticos por esencia$ por su esencia$ por su propia e (ntima naturale+a como lo ense>ó 9BIS*M*,S$ re.uieren para su convivencia formas de comunicación hablar es una acción humana básica para la convivencia de los "rupos sociales# ,a vida en com-n e0i"e la determinación de fines o metas comunes % lue"o$ la toma de decisiones tambi&n comunes para ambas funciones de la colectividad$ el instrumento es la comunicación oral$ el hablar % escuchar para determinar$ para resolver$ para acordar# ,os lu"ares en los .ue se habla$ los sitios desde los .uien se habla$ los centros de discusión % deliberación los encontramos en las más anti"uas menciones históricas forman parte del recuerdo com-n %$ las palabras .ue ahora usamos alrededor de la función humana de la comunicación oral$ como foro$ tribuna$ á"ora$ p-lpito$ asamblea, nos lle"an car"adas de anti.u(simas reminiscencias# Sin un sitio para hablar$ sin un lu"ar % un mecanismo social de comunicación$ no nos e0plicamos la historia de los pueblos ni el desarrollo de sus culturas#
Como lo recuerda /auricio C*9$ ha% dos &pocas en la historia del parlamentarismo$ %a situados en el mundo occidental antecedente del nuestro % fuente de muchas de las instituciones modernas# ,a primera corresponde a la &poca medieval$ en la .ue los 'efes o caudillos caudillos se reun(an con el re% para tomar con &l las determinaciones comunes# Desde esta etapa$ el principio de la i"ualdad de los parlamentarios formaba parte de la incipiente institución los doce pares de 6rancia$ .ue aconse'aban a Carloma"no$ eran precisamente pares$ es decir$ i"uales entre s($ pare'os$ con el mismo valor unos .ue otros# ntre ellos sólo sobresal(a el primus inter pares, el monarca al .ue todos reconoc(an como el primero$ como el .ue ocupaba entre los i"uales el lu"ar de distinción# ,a *abla Bedonda en las le%endas de la vie'a In"laterra responde a un principio similar! la tabla o mesa redonda era precisamente de esa forma "eom&trica por.ue todos los .ue se sentaban a su alrededor se consideraban i"uales$ pares tambi&n como los franceses$ con un valor id&ntico en las deliberaciones %$ por tanto$ en la consideración .ue se ten(an entre s(# ,a mesa sin cabecera era el s(mbolo de la i"ualdad! .uienes ocupaban los lu"ares en la circunferencia no reconoc(an entre ellos$ al menos en el momento de la deliberación$ preeminencia al"una los lu"ares eran id&nticos % sólo el del monarca$ otra ve+$ se distin"u(a de los demás# ,a etapa moderna de los parlamentos se inicia con la evolución del anti"uo Parlamento in"l&s$ .ue va ad.uiriendo paulatinamente funciones pol(ticas esenciales % autonom(a frente al re% % especialmente$ con la presencia brusca de la 9samblea @acional 6rancesa de 1432$ .ue ante s( la representación de la nación# Sin embar"o de las diferencias profundas entre el parlamento moderno$ ha% entre ellos una l(nea de continuidad$ .ue no se rompe .ue es demasiado evidente % pareciera ocioso mencionar$ pero constitu%e el dato esencial de Parlamentarismo! % la función deliberativa .ue tiene este ór"ano del stado# Deliberaban$ discut(an$ e0pon(an sus opiniones frente al pr(ncipe los convocados a los parlamentos anti"uos deliberan$ discuten$ e0ponen de viva vo+ sus convicciones % sus ar"umentos los parlamentarios modernos la diferencia radica en .ue los anti"uos eran o(dos % la determinación final era tomada por el monarca en los actuales$ la deliberación se resuelve con una votación# 9s($ el acuerdo lo alcan+an los mismos parlamentarios constituidos ahora en un ór"ano soberano# tra similitud entre los parlamentos anti"uos % los modernos es .ue ambos se inte"ran con una porción pe.ue>a del total del "rupo social sobre el .ue recaerán sus determinaciones es decir$ en ambos casos$ .uienes deliberan % discuten no son todos los inte"rantes de la sociedad$ sino un "rupo mu% selecto de ella# n el primer caso$ el del Parlamento medieval$ sus inte"rantes ten(an por un derecho consuetudinario un lu"ar en el Parlamento$ derivado de suposición social % económica$ o bien eran llamados e0presamente por el monarca# n cambio en los parlamentos modernos$ .ue encuentran su plenitud en los sistemas democráticos$ los parlamentarios representan $ otros$ a todo el pueblo$ a la sociedad entera o a la nación$ como han repetido desde 1421 las constituciones de los estados actuales# l Parlamento ho%$ responde$ por tanto$ a dos e0i"encias sociales$ =na es la necesidad de hablar para lle"ar a acuerdos$ es la e0i"encia connatural al hombre de discutir$ debatir ideas % comunicarse con lo demás$ supuesto un fin com-n en las sociedades % las acciones % determinaciones para alcan+ar ese fin com-n re.uieren un espacio$ f(sico social en el .ue se acuerden % se implanten# se ámbito es el Parlamento# ,a se"unda e0i"encia$ de carácter más operativo$ es la .ue se d$ deriva de la imposibilidad de la reunión f(sica de todos los interesados los asuntos comunes# ,as e0periencias de la ciudad anti"ua en la .ue 1G ciudadanos pod(an reunirse en el á"ora a deliberar % a tomar decisiones
sobre los asuntos de la polis, no es posible %a$ % desde hace si"lo debido al crecimiento de la población % la ma"nitud actual de las sociedades pol(ticas$ la reunión de los representantes de todos ha venido sustituir la reunión de todos# 9mbos principios$ necesidad de deliberar$ de discutir %$ por tanto$ de hablar % de escuchar$ % las necesidades de .ue las minor(as num&ricas de los parlamentarios asuman la representación de todos los demás miembros de la sociedad$ constitu%en el fundamento teórico de esa institución tan e0tendida ho% .ue es el Parlamento#
TE!R$A E LA E"!CRACIA ) E LA REPRESENTACIÓN l derecho parlamentario re.uiere$ para su vi"encia % su desarrollo % a fin de tener un ámbito de aplicación adecuado a sus principios % -til a sus instituciones$ un sistema democrático# n los sistemas autoritarios$ en los .ue el "obierno lo e'ercen "rupos reducidos$ o bien una sola persona$ sin respaldo popular$ sin In'erencia del pueblo % sin su participación$ los parlamentos están de más$ o no e0isten o funcionan como simple formalismo de respaldo a las decisiones "ubernamentales# l ámbito adecuado de un Parlamento es un sistema democrático representativo esto es$ un sistema pol(tico en el .ue la titularidad de la soberan(a la tiene el pueblo$ % &ste la e'erce por medio de sus representantes ele"idos en comicios periódicos % respetados# Parlamento % dictadura se oponen# ,a democracia directa no re.uiere un Parlamento$ en cambio$ en un sistema democrático indirecto$ en el .ue el pueblo dele"a en mandatarios temporales el e'ercicio de las funciones de "obierno$ el Parlamento encuentra su hábitat natural# Parlamento % democracia representativa son dos aspectos de un mismo fenómeno 'ur(dico) pol(tico %$ for+ando un poco las% cosas$ dir(amos .ue sistema parlamentario es una manera de e0presar democracia indirecta# Por otra parte$ la democracia$ .ue se ha convertido en nuestros d(as en tema obli"ado de todas las discusiones pol(ticas$ es un concepto .ue forma parte del patrimonio cultural del mundo moderno# Democracia$ se"-n su si"nificado etimoló"ico$ es en la acertada definición de 9braham ,incoln$ el "obierno Ndel pueblo$ por el pueblo % para el puebloN$ es decir$ un "obierno en el .ue el pueblo es el destinatario de los actos de "obierno$ el beneficiario de los mismos$ pero simultáneamente es el prota"onista$ el actor de su propia forma de or"ani+ación social# Podr(a pensarse en un "obierno NparaN el pueblo$ en beneficio del pueblo$ pero e'ercido desde un despotismo ilustrado o por una elite paternalista un "obierno monár.uico o aristocrático$ para se"uir la clasificación aristot&lica$ .ue "obierna para el pueblo$ pero .ue no cuenta con el pueblo para la toma de decisiones$ carecer(a del dato esencial de la democracia! le faltar(a ser un "obierno NporN el pueblo$ e'ercido por &ste$ directamente o a trav&s de sus representantes# La% sin duda muchas formas de definir a la democracia$ % las discusiones acerca de su naturale+a se han prolon"ado por decenas de a>os se ha hablado de democracia política, esto es$ democracia como forma de "obierno$ .ue es en -ltima instancia su acepción inicial$ pero se ha hablado tambi&n de democracia económica % de democracia social$ conceptos .ue pretenden identificar a la democracia con un sistema social .ue ase"ure a todos tina similitud de oportunidades % una i"ualdad en el disfrute de los bienes % los servicios sociales#
l art# 5o# de la Constitución me0icana vi"ente$ .ue en al"unos de sus párrafos es una especie de declaración de principios de nuestro stado nacional$ declara no sin ele"ancia$ % con ello da una definición del concepto de .ue tratamos$ .ue la educación .ue imparta el stado Nserá democrática$ considerando a la democracia no solamente como una estructura 'ur(dica % un r&"imen pol(tico$ sino como un sistema de vida fundado en el constante me'oramiento económico$ social % cultural del puebloN# sta manera de concebir a la democracia como un sistema de vida$ como una meta o fin en ve+ de considerarla un instrumento de toma de decisiones es$ por una parte$ una visión más amplia de la democracia$ a la .ue se eleva como un modelo de convivencia$ como una verdadera utop(a pero simultáneamente desv(a la atención del punto central$ del meollo de la democracia$ .ue es el concepto d& soberan(a popular# 7ien puede haber me'oramiento del pueblo en diversos aspectos de su vida$ sin un "obierno democrático# s por eso .ue$ en mi opinión$ .uien con "ran claridad e0presa cuál es lo esencial$ lo sustancial del concepto$ es el maestro /anuel M/; /BE@$ en una conferencia pronunciada en 12KH % recopilada 'unto con otras en ,a democracia en M/0ico$ obra publicada por ditorial us# n la parte más rica de su conferencia$ dice .ue Nlo insustituible de la democracia es la identificación del poder % del puebloN# Cuando el poder es del pueblo estamos en presencia de una democracia más adelante a"re"a! sa identificación del poder % del pueblo$ para ser verdadera$ durable % fruct(fera no puede lo"rarse )ha% .ue repetirlo) por la propa"anda % la acción psicoló"ica$ ni por el constre>imiento ni por la dependencia económica# Sólo puede se r alcan+ada por el sufra"io efectivo$ es decir$ por el acatamiento ver(dico de los resultados del proceso electoral ### l ilustre maestro$ .ue no se conformó con escribir de pol(tica$ sino .ue uniendo el pensamiento a la acción$ como se di'o al"una ve+ de 89SC@C,S% fundó un partido pol(tico % participó como diri"ente % como candidato a diputado$ precisó los conceptos citados .ue encierran$ en mi opinión$ los dos datos esenciales de la democracia representativa! el concepto de identificación de poder % pueblo % el de sufra"io efectivo$ esto es$ el de voto respetado en la elección de los mandatarios del pueblo$ por cu%o medio e'erce &ste el poder# n suma$ los fundamentos teóricos del parlamentarismo los encontramos en las ideas de democracia$ "obierno del pueblo identificación del poder % representación mediante elecciones limpias % respetadas# l Parlamento no será nada si sus inte"rantes no son electos efectivamente por el sufra"io de sus conciudadanos# 9l respecto$ cabe a"re"ar un comentario acerca de los re.uisitos para .ue un sistema pol(tico % 'ur(dico sea considerado verdaderamente democrático# tro de los conferencistas de 12KH$ cu%os conceptos se recopilaron en el te0to citado$ fue 9dolfo CLBIS*,I7 I79BB,9$ .uien se>aló .ue para la democracia son indispensables por lo menos tres elementos! el reconocimiento práctico de los derechos humanos$ el reconocimiento práctico de los derechos pol(ticos$ .ue ocurre cuando el ciudadano puede intervenir libremente en el proceso de inte"ración del "obierno % la e0istencia de un sistema 'ur(dico .ue "arantice el respeto a los derechos humanos % a los derechos pol(ticos del pueblo# Labrá .ue a"re"ar a estos conceptos tan claros % contundentes$ .ue la democracia re.uiere para su funcionamiento efica+$ un pueblo informado debidamente de las opciones .ue tiene en el momento de ele"ir sus "obernantes# N,a democracia re.uiere de la verdad los ciudadanos$ al e'ercer el sufra"io$ deben estar vera+ % oportunamente informados de las propuestas de los contendientes pol(ticosN# Como se desprende de la cita anterior de /anuel M/; /BE@$ la democracia no puede lo"rarse por m&todos .ue violenten la libertad de los votantes$ sean &stos de publicidad o acción psicoló"ica$ sean violentos o fundados en amena+as$ o bien$ producto de un constre>imiento de cual.uier otro tipo#
l Parlamento e0iste en la democracia$ % la democracia reclama respeto al hombre % a sus derechos fundamentales$ veracidad en los contendientes % libertad plena de los votantes#
LU'AR EL PARLA"ENT! EN LA !R'ANIACIÓN P!L$TICA n su etapa moderna el Parlamento aparece como una institución .ue se inte"ra al amplio concepto de la división de poderes# ,a asamblea representativa del pueblo$ de la nación$ ad.uiere su connotación actual cuando se le sit-a frente al monarca .ue representa al Poder 'ecutivo# l ori"en de esta idea lo encontramos en la obra radical de /@*SQ=I=$ El espírit$ de las leyes, en la .ue reaparece el vie'o principio e0puesto en la anti"Xedad por 9BIS*M*,S# l poder debe tener l(mites % sólo el poder limita al poder# n el libro und&cimo de la obra de /@*SQ=I=$ &ste sinteti+a sus conceptos en el cap(tulo I8 afirma .ue N@o ha% poder .ue no incite al abuso$ a la e0tralimitaciónN$ % a"re"a con cierta in"enuidad propia del si"lo V8III! NYQui&n lo har(aZ$ ni la virtud puede ser ilimitada#N Si el poder incita al abuso$ entonces es necesario .ue se encuentren mecanismos .ue pon"an l(mites al poder$ trampas$# barreras .ue impidan la e0tralimitación$ .ue estorben cual.uier abuso# Para los pol(ticos % los teóricos del si"lo V8III$ empe+ando por el precursor del si"lo anterior ohn ,C$ el mecanismo para oponerse al abuso del poder es la división de poderes$ o más propiamente$ la división de las funciones del poder en ór"anos diferentes$ independientes entre s( % con atribuciones espec(ficas de las .ue no pudieran salir$ pues al hacerlo chocar(an con las atribuciones del otro o de los otros ór"anos del poder# Por tanto$ la división de poderes o de funciones no es$ en el fondo$ sino una división del traba'o de "obierno$ una especiali+ación derivada de la estructura 'ur(dica % pol(tica de un stado# De acuerdo con lo .ue /aurice D=8BB e0presa en su obra Instituciones políticas y derecho constit$cional, los dos elementos de la institución división de poderes son la separación de las funciones de poder en ór"anos distintos % la independencia de estos ór"anos# @o basta distribuir entre diversos ma"istrados o cuerpos de "obierno las funciones de poder$ %a .ue eso de al"una manera %a lo hac(an los monarcas del despotismo ilustrado % cual.uier sistema de poder absoluto sobre una población numerosa# @o basta repartir traba'o o distribuir funciones! lo caracter(stico$ lo propio de un sistema verdadero de división de poderes es .ue los ór"anos .ue e'ercen cada una de las funciones$ son independientes entre s(# @o son como en la dad /edia 'ueces % Cortes o stados enerales$ au0iliares del pr(ncipe# n la fórmula de /@*SQ=I= % de ,C$ la división de poderes implica necesariamente autonom(a$ libertad$ independencia# /@*SQ=I= distin"uió tres poderes o funciones .ue debieran limitarse unas a las otras# Dice! n cada stado ha% tres clases de poderes! el Poder ,e"islativo$ el Poder 'ecutivo de las cosas relativas al derecho de "entes$ % el Poder 'ecutivo de las cosas .ue dependen del derecho civil# n virtud del primero$ el pr(ncipe o 'efe del stado hace le%es transitorias o definitivas o dero"a las e0istentes# Por el se"undo hace la pa+ o la las invasiones# Por el tercero$ casti"a los delitos$ 'u+"a las diferencias entre particulares# Se llama a este ultimo Poder udicial % al otro poder 'ecutivo del stado#
Desde estos primeros párrafos$ el autor de El espírit$ de las leyes, si"uiendo mu% de cerca al ratado del go"ierno civil, de ,C$ pone frente a frente al Poder ,e"islativo$ al poder .ue hace las le%es % a los otros dos poderes a los .ue llama e'ecutivos es tambi&n para &l un poder e'ecutivo el udicial$ sólo .ue el 'ecutivo Nde las cosas del derecho de "entes se encar"a de las relaciones e0teriores % de la se"uridad del stado$ mientras .ue el otro Poder 'ecutivo$ el Nde las cosas .ue dependen del derecho civilN se ocupa de 'u+"ar en las controversias entre particulares# Uste realmente es el Poder udicial# n tal separación de poderes$ el ,e"islativo es el .ue verdaderamente e'erce la voluntad pol(tica$ "eneral % abstracta# s el .ue dicta las le%es$ % los otros dos poderes son tan sólo e'ecutores# Por tanto$ desde /@*SQ=I= % despu&s durante toda la tradición derivada de la soberan(a de la 9samblea @acional defendida en la Bevolución francesa$ el Poder ,e"islativo asume el papel preponderante entre los tres! es el poder popular$ el .ue tiene la soberan(a es el representante más directo del pueblo# n varias partes de su obra$ /@*SQ=I=$ afirma .ue lo ideal ser(a$ por otra parte$ .ue Nel pueblo en masa tuviera el Poder ,e"islativoN$ pero al no ser esto posible en los estados i) modernos con una "ran población$ es necesario .ue el pueblo se ha"a representar$ % para ello lo me'or es la representación electiva# l pueblo no puede discutir directamente los asuntos le"islativos es necesario .ue lo ha"an en su nombre sus representantes .ue$ por ser varios o muchos$ electos en distintos lu"ares del stado % por villas o ciudades diferentes$ constitu%en necesariamente un cuerpo cole"iado# l Poder ,e"islativo$ el Parlamento$ es as($ desde la teor(a % lue"o en la práctica$ un poder cole"iado$ una asamblea .ue discute % toma determinaciones$ en nombre de los ciudadanos .ue al no poder hacerlo correctamente$ eli"en a sus representantes# Debido a ello$ el lu"ar del Parlamento es un lu"ar privile"iado la conformación del stado# De al"una manera se le considera el principal de los poderes$ el vinculado más directamente con la nación o con pueblo % el .ue dispone de más facultades autónomas de decisión$ .ue los otros dos$ en el e'ercicio de sus funciones$ tienen .ue somete$ a los dictados de la le%# n s(ntesis$ el sitio del Parlamento en la or"ani+ación pol(tica el sitio del parlamento en la or"ani+ación pol(tica actual es primordial en todos los es.uemas constitucionales modernos la letra de la ,e% 6undamental$ el Parlamento ocupa el lu"ar preponderante entre los tres poderes "eneralmente aceptados en la or"ani+ación actual de los estados contemporáneos# s el Parlamento o Con"reso al .ue primero se desi"na cuandoG enumeran los tres poderes es al .ue se le reconoce como el directo presentante del pueblo % es tambi&n el .ue tiene entre sus funciónG facultades la de crear la voluntad ori"inaria de la nación$ .ue es la l Poder ,e"islativo .ue radica en el Parlamento$ dicta la voluntad nacional .ue se e0presa en normas "enerales$ abstractas e sonases$ mientras .ue los otros dos poderes no tienen esa facultad$ menos no la tienen con la amplitud % si"nificación del primero$ % se constre>idos a su'etar sus decisiones )actos administrativos en el so del e'ecutivo o sentencias en el caso del 'udicial) al marco le"islativo .ue les es proporcionado por el Poder ,e"islativo#
PARLA"ENTARIS"! ) PRESIENCIALIS"! ,a evolución del sistema parlamentario a partir de su aparición en ropa ha sido en dos sentidos$ se"-n el papel .ue desempe>a en los % re"(menes el Poder 'ecutivo o "obierno propiamente dicho# n In"laterra$ cuna del parlamentarismo$ la lar"a historia parte de la dad /edia con la imposición de la Carta /a"na al uan en 1H1J$ fue primero la lucha de los barones$ % despu&s
de tG las cate"or(as sociales$ para restarle facultades % funciones al mona .ue terminó por ser una simple fi"ura simbólica sin nin"-n poder 5 tico verdadero# Quien "obierna realmente en ese pa(s$ parlamentario por e0celencia $ es el primer ministro$ 'efe de stado .ue asume ese carácter porF el diri"ente o l(der del "rupo ma%oritario en la Cámara de los ste sistema de clara preponderancia del Parlamento$ en el .ue .uien encabe+a el stado sur"e del ór"ano le"islativo % responde ante &l$ se ha denominado parlamentarismo o sistema parlamentario % se ha e0tendido por toda uropa occidental$ en donde todos los pa(ses$ con matices diferentes$ viven ba'o ese sistema# Podr(amos citar como e'emplos de claro corte parlamentario$ además de In"laterra$ a 6rancia$ Italia$ spa>a$ 9lemania Gantes la occidental % ahora la unificadaF$ por se>alar tan sólo a los estados de ma%or importancia pol(tica# 6uera de uropa$ han asumido el sistema parlamentario apón$ Israel$ India$ Canadá % 9ustralia$ entre otros# 6rente a este sistema$ más tard(amente sur"ió el r&"imen presidencialista$ en el .ue el 'efe de stado es el representante del Poder 'ecutivo .ue$ por lo mismo$ está fuera % frente al Parlamento# ,a forma presidencialista hi+o su aparición inicialmente en stados =nidos de 9m&rica % pronto fue adoptada por casi todas las naciones latinoamericanas .ue$ con e0cepción de Cuba$ la mantienen hasta la fecha % desde su independencia de spa>a % de Portu"al$ con sólo breves ensa%os en 7rasil % en /&0ico$ .ue tuvieron sistemas monár.uicos de escasa duración# ,o caracter(stico de cada uno de estos dos sistemas radica en la preponderancia pol(tica$ tanto en el te0to de la le% como en la práctica cotidiana de "obierno$ del Poder ,e"islativo en el sistema parlamentario$ o del Poder 'ecutivo en el sistema presidencialista# @o se ha dado el caso a-n$ pero podr(a darse$ de un sistema diferente en el .ue el Poder udicial asumiera la primac(a en el "obierno % fueran los 'ueces los .ue tomaran las decisiones pol(ticas más importantes en al"-n stado del futuro# Por lo pronto$ puesto .ue en 1$1 actualidad ha% -nicamente sistemas parlamentarios % sistemas presidenciales$ a ellos nos referiremos# ,as instituciones caracter(sticas del sistema parlamentario se basan en .ue el primer ministro es verdaderamente el 'efe del "obierno# 9l i"ual .ue al resto de los parlamentarios$ se le recluta desde las bases populares por medio de una elección directa es decir$ debe "anar una elección al i"ual .ue los demás inte"rantes del Poder ,e"islativo pero el primer ministro es$ además$ miembro del partido ma%oritario en la 9samblea$ Parlamento o Con"reso$ % l(der de esa ma%or(a# l sistema parlamentario se entrela+a as( con el sistema de partidos no ser(a posible un r&"imen parlamentario sin un sistema de partidos pol(ticos .ue le ase"uren al "obierno un sustento real % más o menos estable# 9un cuando no ha%a un partido ma%oritario en el Parlamento$ los partidos desempe>an su papel % hacen alian+as entre s( para formar un "obierno encabe+ado por un primer ministro de consenso# =na ve+ ele"ido el primer ministro$ .ue es el l(der del Poder ,e"islativo$ &ste tiene .ue formar el "obierno .ue encabe+ará % lo hace inte"rando su "abinete o conse'o de ministros .ue son su e.uipo de "obierno$ un ór"ano cole"iado .ue responde ante el Parlamento$ al .ue le rinde cuentas % al .ue puede sostenerlo o bien$ pedir las renuncias de sus inte"rantes# 9s($ el Parlamento es el poder .ue "obierna por medio del "abinete % de los ministros$ especialmente del primer ministro$ a trav&s de votos de apo%o o de confian+a$ < bien$ votos de censura .ue pueden culminar con el cambio de "abinete#
Por su parte$ el primer ministro % en ocasiones todo el$ ambiente tienen un mecanismo pol(tico de defensa contra sus cole"as del Parlamento$ .ue es la disolución se"uida de nuevas elecciones# ,a facultad de disolver el Parlamento$ propia del sistema parlamentario$ es una instancia ante los votantes .ue tienen el 'efe de "obierno % sus ministros$ para .ue en caso de desavenencia con la ma%or(a del Parlamento$ se disuelva &ste$ se convo.ue a elecciones % es el pueblo el .ue decide$ con su voto$ si prevalecen en sus car"os los le"isladores .ue se oponen al "obierno o pierden las elecciones % suben al poder otros .ue lo apo%en# ,a caracter(stica clave de esta forma de or"ani+ar al "obierno radica en .ue la responsabilidad pol(tica la tiene el cuerpo cole"iado$ .ue nombra al "abinete o lo depone$ se"-n decisiones ma%oritarias# ,a vida pol(tica en estos sistemas parlamentarios es intensa % se caracteri+a por la importancia .ue en ella tiene el voto popular$ al .ue se recurre en los momentos de crisis# s casi ocioso decir .ue en estos sistemas el 'efe del 'ecutivo es tan sólo un persona'e simbólico$ sin poder pol(tico efica+ % .ue desempe>a un papel de simple e'ecutor de las decisiones parlamentarias puede ser un monarca hereditario como en In"laterra$ o bien$ un presidente como en al"unos pa(ses europeos# l otro sistema$ el presidencialista$ se caracteri+a por .ue el 'efe del stado es tambi&n 'efe de "obierno# Su t(tulo "eneralmente es el de Presidente de la Bep-blica % deriva su poder no del Con"reso o Parlamento$ sino de su propia elección$ .ue es universal % directa en la ma%or parte de los casos# n los sistemas presidencialistas$ el pueblo e li"e por voto directo$ al titular del Poder 'ecutivo % de esa elección deriva &ste su autonom(a plena frente al ,e"islativo# n su obra #nstit$to de políticas y derecho onstit$cional Ma$rice D=8BB sostiene .ue los tres elementos esenciales del sistema presidencial$ .ue lo distin"uen claramente del sistema parlamentario$ son la coincidencia de 'efe de stado % 'efe de "obierno# l Presidente es a la ve+ 'efe del stado % 'efe del "obierno por tanto$ no e0iste un "abinete o conse'o de ministros con autonom(a % los funcionarios e.uivalentes en el sistema presidencial son los secretarios de stado$ .ue ni constitu%en un ór"ano cole"iado$ ni tienen autonom(a dependen del presidente$ .uien libremente los desi"na % retira de sus car"os# n se"undo lu"ar$ el representante del 'ecutivo es electo por toda la nación$ %a sea en forma indirecta como en stados =nidos de 9m&rica o directa como en los pa(ses latinoamericanos# ,a elección por medio del sufra"io universal dice D=8BB confiere al Presidente una "ran autoridad# ,o coloca a la misma altura del Parlamento# l tercer elemento definitorio del sistema presidencial es la independencia entre presidente % Parlamento# sta independencia se refle'a en la imposibilidad del Con"reso de deponer al 'ecutivo % la imposibilidad de &ste para disolver al Con"reso# Cabe a"re"ar .ue ha% sistemas presidencialistas .ue$ al adoptar al"unas instituciones propias del sistema parlamentario$ constitu%en una especie de forma h(brida de "obierno# l tratadista me0icano 6elipe *@9 B9/EB;$ en su obra clásica Derecho constit$cional, dedica un cap(tulo a describir los matices .ue$ en su concepto$ aun cuando son más bien propios de un sistema parlamentario$ se introducen en el sistema presidencialista me0icano$ dándole as( a &ste una caracteri+ación peculiar .ue lo podr(a situar en un tercer puesto en la clasificación# ,os ras"os .ue *@9 B9/EB; describe son los si"uientes! aF l refrendo$ .ue consiste en la e0i"encia constitucional de .ue las le%es$ los decretos$ re"lamentos % órdenes del titular del 'ecutivo$ para .ue ten"an plena valide+ % sean
obli"atorios$ deben estar firmadas por el secretario del ramo de .ue se trate$ pues de no ser as($ dice el art# 2H constitucional$ no serán obedecidos# l refrendo e0i"e$ por tanto$ la adhesión de la voluntad del secretario respectivo a la voluntad del titular del 'ecutivo$ lo .ue constitu%e un principio de corresponsabilidad % pudiera ser un mecanismo de previsión en contra de abusos o e0cesos del Presidente# Sin embar"o$ puesto .ue el Presidente desi"na o remueve libremente a los secretarios de stado$ al ne"arse &stos a refrendar al"una disposición presidencial son depuestos % sustituidos por .uienes est&n dispuestos a otor"ar sus firmas a la disposición presidencial# 9 pesar de ello$ *@9 B9/EB; Considera .ue el mati+ parlamentario radica en .ue el secretario de stado$ al firmar refrendando un acto presidencial$ asume responsabilidades de carácter penal$ t&cnico$ 'ur(dico % pol(tico# "+ l caso de la suspensión de "arant(as$ para la cual$ en los t&rminos del art# H2 constitucional$ el Presidente debe contar con el NacuerdoN de los titulares de las secretar(as de stado$ los departamentos administrativos % la la Procuradur(a eneral de la Bep-blica# n el te0to ori"inal de 1214$ en lu"ar de la enumeración de los funcionarios .ue deben estar de acuerdo con el Presidente para suspender las "arant(as$ se usaba el t&rmino onseo de Ministros, .ue se modificó por la redacción actual en 1231$ precisamente para .uitar del te0to constitucional el ras"o parlamentario# Sin embar"o$ el cambio de nombre no modificó la esencia# ,a e0i"encia del acuerdo de los colaboradores presidenciales es más bien propia de un sistema parlamentario .ue de un sistema presidencial$ puesto .ue los secretarios de stado$ 'efes de departamento o el procurador$ al menos en el caso previsto po r el art# H2$ pueden % deben actuar no sólo en cumplimiento de la voluntad de su superior$ el Presidente de la Bep-blica$ sino con autonom(a % responsabilidad propia# c+ l art# 25 constitucional era sus tres párrafos re"ula diversas facultades del Con"reso % las respectivas obli"aciones del 'ecutivo$ .ue sin duda constitu%en fórmulas 'ur(dicas .ue$ al establecer sistemas de control del ,e"islativo sobre el 'ecutivo$ acercan a nuestro sistema presidencialista al parlamentario# l primer párrafo impone a los secretarios del despacho o secretarios de stado % a los 'efes de los departamentos administrativos$ la obli"ación de dar cuenta al Con"reso del estado .ue "uarden sus respectivos ramos# l se"undo párrafo faculta a las cámaras a citar a los mismos funcionarios % además$ a los directores % administradores de los or"anismos descentrali+ados % de empresas de participación estatal ma%oritaria$ para .ue informen cuando se discuta una le% o se estudie un ne"ocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades# 9mbas fracciones responden al principio de la colaboración de los poderes$ % si el Con"reso debe e0pedir una le% o tomar al"una determinación$ necesita estar plenamente enterado del tema % para .ue la resolución del ,e"islativo se tome as($ debidamente fundada$ el 'ecutivo tiene el deber$ a trav&s no de su titular directamente$ sino por medio de sus colaboradores$ de proporcionar la información .ue se re.uiera# Por consi"uiente$ es una costumbre indebida$ sin fundamento le"al al"uno$ el .ue se llame a los secretarios de stado o a otros funcionarios a informar a las cámaras$ cuando no se está discutiendo nin"-n pro%ecto o estudiando al"-n ne"ocio de su ramo# l -ltimo párrafo$ autori+a a las cámaras a inte"rar comisiones para investi"ar el funcionamiento de los or"anismos descentrali+ados % empresas de participación estatal ma%oritaria# ste párrafo$ confusamente redactado$ ha dado lu"ar a un debate importante$ %a .ue la resolución debe ser tomada Na pedidoN de una cuarta parte de sus miembros en el Cámara de Diputados % de la mitad en la de Senadores#
,os diputados de oposición han interpretado el precepto en el sentido de .ue basta reunir la cuarta parte .ue ha"a el pedimento$ para .ue la cámara .uede obli"ada a inte"rar la comisión investi"adora$ % los diputados del "obierno han interpretado .ue la petición se debe someter al pleno$ pero .ue es la ma%or(a .uien puede tomar la resolución# videntemente$ la intención del le"islador constitucional fue la de obli"ar a la ma%or(a a someterse a la e0i"encia de una minor(a importante$ como es la de la cuarta parte de los inte"rantes de la cámara$ para formar una comisión investi"adora sobre el funcionamiento de un or"anismo del sector paraestatal## ,a interpretación de la ma%or(a no tiene sentido$ %a .ue el e0i"ir para la solicitud un porcenta'e espec(fico de los miembros de la cámara no tendr(a ob'eto$ si despu&s la mitad más uno puede echar aba'o la propuesta si &sa hubiera sido la intención del le"islador$ no era necesario e0i"ir una cuarta parte de Diputados para solicitar la comisión# Si la resolución final iba a .uedar en manos de la ma%or(a$ bastar(a entonces .ue uno solo de los le"isladores pudieran hacer la solicitud# n fin$ *@9 B9/EB; sostiene .ue a diferencia de los sistemas propiamente parlamentarios$ la obli"ación de los secretarios de stado de informar no implica defender una l(nea pol(tica ni buscar un voto de aprobación o evitar uno de censura$ en el caso del primer párrafo$ % se>ala .ue en los otros dos casos puede e0istir un abuso de parte del Con"reso .ue deforme nuestro r&"imen presidencial# pino$ en cambio$ .ue en un sistema como el me0icano$ en el .ue el abuso ha sido más bien por parte del presidencialismo$ es mu% saludable .ue el Con"reso cuente con mecanismos 'ur(dicos .ue lo den ma%or fuer+a % capacidad de limitar$ en efecto$ al Poder 'ecutivo#
N!R"ATI(IA EL PARLA"ENT! ,a presencia en el mundo pol(tico de ór"anos cole"iados de representación popular$ con funciones deliberativas % decisorias$ es ho% natural % aceptada en prácticamente todos los estados modernos las cr(ticas acerbas del socialismo mar0ista a la democracia formal % a la democracia parlamentaria han .uedado atrás# n nuestro tiempo$ el sistema democrático$ %a sea presidencialista o parlamentario )pero en ambos casos con un Poder ,e"islativo plural % electo por el voto popular)$ ha "anado la partida % está presente a-n en los pocos pa(ses .ue$ como Cuba$ mantienen una filosof(a del poder fundada en las teor(as de /9BV# s cierto .ue se reconoce .ue no bastan los parlamentos$ con"resos o cámaras para aceptar .ue se ha alcan+ado la democracia$ %a .ue e0isten otras instituciones de participación directa de la ciudadan(a en las decisiones pol(ticas$ como la iniciativa popular$ el refer&ndum$ la revocación del mandato o el plebiscito$ .ue van "anando su espacio en el inundo pol(tico actual$ pero no es menos cierto .ue no se presentan como sustitutos del sistema de representación popular$ sino como instituciones .ue acrecientan la p articipación ciudadana en ciertos momentos % campos espec(ficos de las decisiones$ aun.ue no sustitu%en a las cámaras ni a otros cuerpos cole"iados de representación# 6rente a esta presencia de los con"resos % parlamentos en el ámbito pol(tico % ante la creciente conciencia de la necesidad de re"ular su funcionamiento % evitar en ellos el caos$ % la necesidad de vivir en un stado de derecho$ han sur"ido re"lamentos % le%es para re"ular la función de esos cuerpos cole"iados %$ por supuesto$ en las mismas constituciones de los estados se inclu%en re"las para su inte"ración % para delimitar sus funciones % facultades# s indispensable .ue un cuerpo cole"iado de ma"istrados p-blicos$ representante del pueblo % con funciones dentro de la or"ani+ación del stado$ est& dotado de re"las para su funcionamiento de no haberlas$ como sucedió en los primeros tiempos de la 9samblea francesa % como ha acontecido en no pocos con"resos en el mundo$ se cae en el asamble(smo % en la anar.u(a .ue impiden .ue las discusiones sean ordenadas$ .ue se prolon"uen
indefinidamente las intervenciones de los oradores % .ue con frecuencia impidan .ue los votos de los representantes se tomen con una clara conciencia de lo .ue se discute$ sin información suficiente % sin la libertad necesaria# ,os "ritos$ las tomas de tribuna$ los Nma%oriteosN$ las consi"nas % el terror pueden lle"ar a sustituir las ar"umentaciones ordenadas % las votaciones libres % ampliamente informadas# Por todo esto$ la normatividad del proceso le"islativo es indispensable .uienes hacen las le%es deben traba'ar a su ve+ de acuerdo con las le%es % sus actos no pueden ser anár.uicos ni desordenados# l proceso le"islativo$ como todo proceso$ está constituido por un orden ló"ico de actos$ encaminados a un fin# sos actos no pueden .uedar al arbitrio de la voluntad de cada uno de los inte"rantes del Parlamento o Con"reso# Para .ue se alcance el fin$ .ue es la toma de decisiones colectivas mediante el voto de los parlamentarios$ se debe se"uir un proceso % &ste no puede ser inventado sobre la marcha$ ni improvisado$ debe estar definiendo una norma$ anterior al hecho o serie de hechos .ue se van a re"ular$ de carácter "eneral % obli"atorio# sa norma o con'unto de normas$ constitu%en lo .ue denominamos derecho parlamentario#
NATURALEA #UR$ICA E LAS N!R"AS PARLA"ENTARIAS 9nte esta realidad$ frente a la necesidad de .ue los ór"anos le"islativos % sus funciones se ordenen hacia su fin % se su'eten a re"las$ sur"en interro"antes dif(ciles de responder una de ellas es fundamental! ¿.ui&n ordena a los .ue harán el orden 'ur(dico?$ ¿.ui&n dicta re"las a .uienes harán las re"las para los demás?$ ¿.ui&n constitu%e a los Constitu%entes? n este dif(cil tema$ nos topamos tambi&n con el problema de la naturale+a de las normas parlamentarias! ¿cuál es esa naturale+a? ¿Cuál es su 'erar.u(a en relación con la onstit$ción y con las demás normas derivadas de ella? ,a respuesta correcta a estas interro"antes no de'a de tener) dificultades teóricas$ encuadradas en temas de la ciencia 'ur(dica % además$ de las posibles respuestas se derivan consecuencias prácticas % pol(ticas .ue tienen una relación más o menos estrecha con los sistemas % las formas de "obierno .ue prevalecen en cada sitio % en cada tiempo# ,o primero .ue se presenta a nuestro análisis es .ue ha% diferencias entre las le%es destinadas a re"ular la vida % los actos de los "obernados % las le%es .ue se ocupan de re"ular la vida % los actos del ór"ano del stado encar"ado de elaborar la le"islación# =n re"lamento o una le% .ue or"ani+a al ór"ano le"islativo % ordena sus funciones$ por ese mismo hecho tiene por naturale+a especial % mu% cercana necesariamente al ámbito constitucional las normas parlamentarias se encuentran en tina 'erar.u(a si deis por.ue re"ula la forma % los procedimientos mediante los cuales se elaboran % se hacen obli"atorias las demás le%es# tra diferencie .ue ha in.uietado a los estudiosos del tema es la confusión .ue se da en estas normas$ entre sus autores % sus destinatarios .uien le"isla es tambi&n .uien deberá cumplir con la le%# l ór"ano le"islativo le"isla en materia parlamentaria para s( mismo$ para re"ular sus propias funciones % para or"ani+arse de manera autónoma# Situación aparte es la de los con"resos constitu%entes$ .ue al ser convocados por autoridades de *acto, antes de la creación del derecho$ reciben de &stas sus primeras % fundamentales normas para su funcionamiento# Quienes convocan a los Constitu%entes lo hacen "eneralmente a partir de planes pol(ticos$ a los .ue por desi"narlos de al"-n modo tendr(amos .ue denominar pre$rídicos o preconstit$cionales.
Pero &se es otro problema$ más cercano a la sociolo"(a 'ur(dica % al ori"en del derecho .ue a la definición de la naturale+a 'ur(dica de las normas parlamentarias$ sin desconocer .ue los con"resos constitu%entes$ ante la necesidad de su propia autorre"ulación$ inician por lo "eneral sus traba'os dándose su propio re"lamento de debates# Bespecto de la naturale+a 'ur(dica de estas normas$ es mu% ilustrativo el catálo"o de puntos de vista .ue recopila el estudioso espa>ol 9ntonio *BBS D, /B9,$ catedrático de Derecho Pol(tico$ en su traba'o publicado en la Bevista de la 6acultad de Derecho de la =niversidad Complutense de /adrid# sta enumeración de posibles definiciones es la si"uiente! 1# Que los re"lamentos parlamentarios son normas de naturale+a práctica % consuetudinaria# • •
Con'unto de resoluciones convencionales de la Cámara# /eras prescripciones fácticas$ incluso pre'ur(dicas$ .ue no forman un cuerpo normativo /eros usos de corrección constitucional# H# Prescripciones autonómicas$ producto de la facultad estatutaria de una corporación .ue sólo obli"a a sus miembros % .ue no inte"ran el ordenamiento 'ur(dico# 5# Prescripción casi autonómica$ pero no del todo por.ue están ordenadas a la onstit$ción. # @ormas de diversa naturale+a$ dicen otros$ se"-n el Parlamento interpreta su independencia % los intereses estatales .ue le son propios# J# Dele"ación le"islativa no fiscali+able 'udicialmente# K# Son re"lamentos$ dicen los más Gde ah( su nombre deber(an a>adirF#
• • •
Para unos$ no son re"lamentos administrativos sino 'ur(dicos# Para otros$ son re"lamentos de e'ecución de la Constitución# Be"lamentos independientes# Dentro de &stos$ más bien re"lamentos de prerro"ativa .ue re"lamentos autónomos#
4# Son le%es s$8 generas, pero le%es le%es materiales$ pero le%es# • •
9l menos$ actos con fuer+a de le%$ dicen otros# n realidad$ opinan unos terceros$ tienen un valor superior a la le% por.ue se ordenan directamente a la Constitución tienen materia Constitucional# % Ncondicionan el procedimiento le"islativo#
,o cierto es .ue ha% una normatividad parlamentaria$ .ue da forma)a la vida % a la actividad del Parlamento % .ue esa normatividad re.uiere$ como se ve de la enumeración de *orres de /oran un estudio concien+udo % metódico$ a la lu+ de la teor(a 'ur(dica por una parte % de la le"islación vi"ente en cada pa(s$ por la otra#
INTENT! E EFINICIÓN
,as normas .ue ri"en a una corporación$ a un cuerpo cole"iado .ue delibera % toma decisiones$ .ue tiene una vida or"ánica % una estructura$ puede ser de dos clases! normas .ue el mismo cuerpo se da % .ue obli"an a sus inte"rantes por.ue reciben su autoridad de la voluntad colectiva de ellos mismos %$ normas e0tr(nsecas$ establecidas antes % fu era del cuerpo cole"iado$ .ue le dan e0istencia a &ste % .ue tiene .ue acatar por.ue la autoridad le viene de fuera % está por encima de sus propias decisiones# sta primera distinción nos lleva a buscar en cada le"islación u orden 'ur(dico determinado$ cuáles son las re"las .ue or"ani+an al Parlamento % .ue &ste no se da a s( mismo$ % cuáles son las .ue &l aprueba % respecto de las cuales$ .ueda a su arbitrio crear % modificar$# videntemente$ las primeras son las normas constitucionales$ .ue crean al ór"ano mismo de la le"islación$ as( como al 'ecutivo % al udicial las constituciones de los estados inclu%en re"las tanto sustantivas como procesales$ .ue se ocupan de or"ani+ar al Poder ,e"islativo$ establecen cómo se inte"ra$ determinan sus facultades % se>alan a "randes ras"os cuáles son las etapas de un proceso le"islativo# Bespecto de este primer "rupo de normas del derecho parlamentario$ no sur"en dudas "raves sobre su naturale+a 'ur(dica! son normas .ue están inte"radas a la ,e% Suprema$ normas constitucionales$ en el v&rtice de la pirámide invertida con la .ue ,S@ identifica a la estructura del stado# erár.uicamente$ están por encima de todas las .ue no comparten su inclusión en el documento constitucional# Podemos decir .ue se inte"ran a la parte or"ánica de la onstit$ción % .ue$ se"-n el contenido espec(fico de cada una de ellas$ pueden ser sustantivas$ si confieren facultades % funciones$ o ad'etivas o procesales si se ocupan de re"ular formas % procedimientos para el cumplimiento de esas funciones# Pero no son las normas constitucionales las -nicas .ue or"ani+an % re"ulan la actividad Por deba'o de esa misma 'erar.u(a de normas se encuentran otras$ .ue en /&0ico son la Ley Orgánica del ongreso !eneral de los Estados Unidos Mexicanos % por deba'o de &sta$ el &eglamento 9Para el !o"ierno #nterior del ongreso !eneral de los Estados Unidos Mexicanos. La% otras le%es .ue se ocupan de al"unos aspectos de las actividades del Con"reso$ como son la Ley Orgánica de la Contadur(a Mayor de %acienda % la Ley de &esponsa"ilidades de los 'ervidores P("licos. 9 partir de la llamada reforma política se inclu%ó en el art# 4< de la Constitución me0icana un párrafo .ue faculta al Con"reso a e0pedir su propia le%$ .ue re"ulará su estructura % funcionamiento interno$ .ue determinará la forma % los procedimientos para la a"rupación de los diputados se"-n su afiliación de partido$ % a"re"a una conclusión .ue más bien deber(a estar en la e0posición de motivos .ue en el te0to le"al! Na fin de "aranti+ar la libre e0presión de las corrientes ideoló"icas representadas en las CámarasN# ste párrafo parece contradecir el principio de .ue los diputados son los representantes de la nación % en lu"ar de "aranti+ar la libertad de los representantes$ como se desprende del esp(ritu % de la letra de los otros preceptos relativos al Poder ,e"islativo$ hace titular de un derecho a al"o tan va"o como puede ser Nuna corriente ideoló"icaN# ,a le% del Con"reso$ contin-a el art# 4< constitucional$ Nno podrá ser vetada ni necesitará de promul"ación del 'ecutivo para tener vi"encia#N ste -ltimo párrafo es ciertamente el .ue da en nuestra le"islación el dato preciso para distin"uir a la norma .ue re"ula al Parlamento del resto de las le%es derivadas directamente de la Constitución# *odas las demás$ de conformidad con lo dispuesto por el art# 4H del mismo ordenamiento supremo$ una ve+ aprobadas por ambas cámaras$ senadores % diputados$ se enviarán al 'ecutivo$ .ue puede devolverlas sin aprobar en todo o en parte$ o si el 'ecutivo está de
acuerdo con la le%$ promul"arlas % a mandarlas publicar en el Diario O*icial de la :ederación$ a efecto de .ue entren en vi"or# ,a e0cepción del art# 4<$ en favor de la le% del Con"reso$ establece primero .ue el Presidente no puede vetar esta le%$ lo .ue indica .ue el constitu%ente permanente .ue reformó el art# 4<$ consideró .ue la le% especial incumbe a los miembros del Poder ,e"islativo$ lo .ue implica .ue en dicha le% no se estable+can más .ue re"las aplicables a &stos si en la Ley Orgánica del ongreso, se pretenderá establecer al"una obli"ación al 'ecutivo o al udicial$ o a los ciudadanos$ en mi opinión$ respecto de esa parte de la le%$ el Presidente s( tendr(a derecho de veto o bien no "enerar(a vinculación obli"atoria# ,a otra disposición definitorio de la naturale+a especial de la ,e% r"ánica del Con"reso$ es .ue no re.uiere promul"ación del 'ecutivo$ sino .ue entra en vi"or por la sola aprobación de las cámaras % obli"a a los le"isladores inmediatamente# stas dos caracter(sticas .ue anali+amos$ reitero$ son la clave para determinar la naturale+a 'ur(dica de las normas parlamentarias % a partir de ellas podremos intentar establecer tanto tina definición como una clasificación de las mismas# n primer t&rmino$ ha% cinco tipos de normas parlamentarias$ .ue corresponden a "&neros diferentes de &stas!
NORMAS DE DERECHO PARLAMENTARIO
De carácter constitución Ley orgánica Leyes ordinarias con disposiciones parlamentarias #eglamentos Acuerdos Parlamentarios
Por otra parte$ la diferencia espec(fica de esas normas radica en su fin privativo o especial % en las caracter(sticas de sus destinatarios el fin espec(fico de las normas de derecho parlamentario es obtener de los inte"rantes del Con"reso$ conductas encaminadas a crear le%es % decretos aprobados en forma democrática % despu&s de una amplia e informada deliberación % a obtener de los le"isladores conductas diri"idas a .ue$ tanto la deliberación como la posterior votación$ se lleven a cabo con respeto a la libertad de los inte"rantes del cuerpo cole"iado$ en orden % con eficacia# Por tanto$ el fin espec(fico de estas normas es el .ue las caracteri+a % les da un contorno distintivo diferenciador de las demás le%es$ contorno .ue se afina al considerar .ue los destinatarios$ es decir$ sus facultades % obli"ados$ no son la "eneralidad de los inte"rantes del stado$ sino tan sólo el cuerpo especial % reducido .ue inte"ra el Parlamento o Con"reso# n cuanto a su "&nero pró0imo$ las normas parlamentarias pueden ser e0tr(nsecas o intr(nsecas# ,as primeras son las .ue forman parte de la Constitución %$ por ende$ el le"islador com-n constituido no es el autor de ellas$ el Con"reso está obli"ado a aceptar % respetar las normas .ue$ desde la Constitución$ se ocupan de r"ani+ar al Poder ,e"islativo % a conferirle sus funciones espec(ficas$ sus facultades % obli"aciones# Las otras normas son las -ue el *ongreso se da a s( mismo' su propia ley "rgánica y los posibles reglamentos de debates' de organi.ación interna' de comisiones y algunos otros/
stamos entonces ante un tipo de normas para cu%a definición partimos a la inversa de cómo en la ló"ica clásica se definen las cosas no vamos del "&nero pró0imo hacia la diferencia espec(fica$ sino en sentido contrario# ,o .ue distin"ue a la norma parlamentaria es un fin peculiar$ su fin espec(fico$ mientras .ue su "&nero pró0imo es diverso! unas normas son
constitucionales$ otras son le%es or"ánicas$ otras son le%es comunes con disposiciones aplicables a los le"isladores % otras son re"lamentos diferentes 'erar.u(as de le%es$ unidas por el fin .ue las identifica# ntre los Be"lamentos$ podemos considerar a los acuerdos parlamentarios como una variedad s$i generis. 9 estas alturas$ podemos %a establecer .ue las normas constitucionales relativas al Poder ,e"islativo están fuera del catálo"o .ue hace el 'urista espa>ol *BBS D, /B9, sin embar"o$ no de'an de ser estas le%es espec(ficas$ inte"rantes del cuerpo normativo encar"ado de or"ani+ar al Con"reso# ,o mismo sucede con las le%es comunes .ue obli"an al ,e"islativo$ como la de la Contadur(a Mayor de %acienda o la del órgano '$perior de :iscali;ación .ue la sustitu%a % la de &esponsa"ilidad de los 'ervidores P("licos. n cambio$ las le%es % los re"lamentos parlamentarios s( caben dentro de varios de los apartados de la clasificación en efecto$ son prescripciones autonómicas producto de la facultad estatutaria de la corporación .ue inte"ra el Con"reso % .ue &ste se da a s( mismo# Podemos decir tambi&n .ue esas normas tienen un l(mite en su autonom(a$ al estar supeditadas a la Constitución %$ por tanto$ ordenadas a ella# Son asimismo normas de naturale+a especial por su fin % por sus destinatarios$ no son fiscali+ables 'ur(dicamente % ocupan$ a"re"ar(amos$ un lu"ar especial dentro del orden de las le%es$ inmediatamente despu&s de la onstit$ción, por tratarse de las normas .ue se ocupan de la formación de las demás normas % de procedimientos para modificar la onstitución misma# ,os re"lamentos tienen en especial al"unas caracter(sticas .ue los distin"uen como re"las de derecho procesal$ %a .ue se ocupan principalmente de los detalles de los procesos de deliberación % votación# 6inalmente$ como el -ltimo pelda>o de la clasificación de las normas parlamentarias$ e0isten los usos % cortes(as .ue aceptan % cumplen los inte"rantes del cuerpo cole"iado$ % los acuerdos parlamentarios encaminados a resolver$ en el caso concreto$ formas % procedimientos cu%a interpretación no pare+ca clara$ son$ por tanto% necesarios pira la eficacia de los traba'os del Parlamento$ aun cuando tambi&n pueden modificar % rehacer disposiciones re"lamentarlas obsoletas o poco prácticas$ por lo .ue en ese caso$ serán e.uiparables a los re"lamentos#
+I+LI!'RAF$A 79S98 6B@:@D; D, 89,,$ 9"ust(n$ *eor(a de la democracia$ us$ /&0ico$124K# 77B$ /ichelan"elo$ Democracia y representación$ Instituto de Investi"aciones ,e"islativas$ *alleres ráficos de la Cámara de Diputados$ /&0ico$1232# C9/PSC C9D@9$ /i"uel :n"el$ El legislador *ederal. Prontuario 'ur(dico$edición del autor$ /&0ico$ 1232# /anual de temas de temas le"islativos$ 1a# ed# del autor$ /&0ico$ 123# M anuales elementales de t&cnica % procesos le"islativos, diciones speciales$ ficial(a /a%or de la ran Comisión de la Cámara de Diputados$ /&0ico$ 122<# C**9$ /auricio$ NParlamentoN$ en Diccionario de pol(tica$ diri"ido por @orberto 7obbio % @iccola /atteucci$ Si"lo VVI$ /&0ico$123H# D,9A$ Delos$ et al., Persona y sociedad, us$ /&0ico$ 124# DE9;$ l(as$ Estado de Derecho y sociedad democrática, Cuadernos para el Diálo"o$ /adrid$ 124J#
D=*LI* P9,9@Q=$ et al#$ ,a libertad en crisis$ us$ /&0ico$ 124# 69,,9 8ISC9$ acinto$ Leyes *ederales y ongreso de la =nión$ Porr-a$ /&0ico$ 1221# 6ISCL79CL #$ eor"e$ Derecho político, ,abor$ 7arcelona)7uenos Aire/% 102. 9,,S BC96=,,$ os&$ El orden social, us$ /&0ico$ 1023. M@;9,; ,=@9$ CLBIS*,I7 I79BB,9$ et al#$ ,a democracia en /&0ico$ us , /&0ico$ 12KH# , 6=B$ ,ero")a%$ et al., Li"ertad, economía % pol(tica$ us$ /&0ico$ 124# /9@;,,9$ 9ndrea$ l Parlamento$ Instituto de Investi"aciones ,e"islativas de la Cámara de Diputados$ /&0ico$ 1234# M/xico y las ortes Espa-olas, Instituto de Investi"aciones ,e"islativas Cámara de Diputados$ /&0ico$ 123J# /9=BlS 9ndr&$ %istoria de :rancia, Surco$ 7arcelona 124# /B@ C,,9D$ or"e$ Política y Procesos legislativos< /i"uel :n"el Porr-a /&0ico$ 123J# PB@*$ CB*I@@$ S@*$ et al., Li"ertad % sociedad, us$ /&0ico$ 124# PBCI9D LB@:@D;$ Bafael$ nsa%os filosófico)'ur(dicos % pol(ticos$ us % /&0ico$ 1244# Q=IB9 ,98U$ Lumberto$ et al., Derecho parlamentario iberoamericano$ Porr-a$ /&0ico$1234# S9@*9,,9 ,MP;$ 6ernando$ Derecho parlamentario espa>ol% ditorial @acional$ /adrid$ 123# S9A L,T$ or"e$ El poder legislativo me0icano$ ditore/ /e0icanos =nido$/&0ico$ 1235# La resta$ración del 'enado 124=>.244?+, Senado de la Bep-blica$ /&0ico 123J# Legisladores de la Bep-blica$ edición conmemorativa$ Cámara de Diputados % /&0ico$ 123K#
| CDDWeb | Publicaciones | Indice |
# *i/toria el Parlamento
INTR!UCCIÓN ,a comunicación hablada entre los seres humanos es una caracter(stica de su naturale+a cuando 9BIS*M*,S define al hombre como Nanimal socialN$ entre los ar"umen tos .ue da en favor de la sociabilidad humana está el basado en la capacidad del ser humano para
comunicarse con sus seme'antes por medio del len"ua'e articulado# ste fundamento antropoló"ico de .ue el hombre es por naturale+a sociable considera .ue la misma morfolo"(a humana está hecha para el intercambio de ideas# ,os modernos t&cnicos de la comunicación nos dicen .ue somos emisores % receptores de mensa'es cuatro si"los antes de Cristo$ 9ristóteles destacaba los hechos evidentes de .ue estamos dotados de o(dos para recibir las palabras de otros humanos % de cuerdas vocales % un aparato comple'o de emisión % modulación de sonidos$ .ue nos permite hablar a los demás$ mediante voces .ue forman un códi"o de tal modo .ue$ aprendido en la ni>e+$ nos sirve para comunicarnos con nuestros seme'antes# l ser humano$ dice # # @D9BS$ Nestá su'eto sin escape al imperioso menester de entenderse con los demásN %$ para ello$ a"re"amos$ necesita la palabra hablada# l len"ua'e$ el habla$ el parlamento son las formas normales$ naturales$ mediante las .ue los humanos nos relacionamos$ nos entendemos$trasmitimos e0periencias$ noticias$ sentimientos$ ideas$ t&cnicas$ creencias$ costumbres %$ en "eneral$ todo lo .ue ha hecho de la humana una especie distinta % aparte del resto de las criaturas# por tanto$ la historia del hombre % la historia del len"ua'e corren paralelas# l len"ua'e es fuer+a civili+adora % sociabili+adora es a"ente cultural básico % el mecanismo por el cual las personas individuales se inte"ran en el "rupo social# Su importancia es total % en materia pol(tica ha sido insustituible# l van"elio de San uan se inicia con el reconocimiento de la palabra$ aun cuando en este caso$ es la palabra de Dios# ,a importancia de la palabra$ del len"ua'e$ es pues evidente incluso desde ese punto de vista reli"ioso# Pero en otro nivel tambi&n es importante reconocer .ue las sociedades se "obiernan por medio del len"ua'e las órdenes de la autoridad$ las normas más elementales % las más comple'as .ue articulan a la sociedad se emiten por medio del len"ua'e# A es especialmente en el campo de la pol(tica % de la or"ani+ación social en el .ue nos interesa referirnos al Parlamento$ lu"ar en .ue se habla$ "rupo humano en el .ue sus inte"rantes hablan entre s( para lle"ar a acuerdos$ para tomar decisiones#
EP!CA ANTI'UA. ,a información .ue tenemos acerca de la anti"Xedad nos confirma el hecho reiterado de la e0istencia de tiempos % lu"ares en los .ue los inte"rantes de la colectividad$ tribu u horda$ ciudad o stado incipiente se re-nen para deliberar sobre decisiones .ue hab(an de tomar$ todos los varones adultos cuando el "rupo no es mu% numeroso$ los de más representatividad$ los más e0perimentados$ los más aptos$ se"-n el caso$ cuando el "rupo crece % es dif(cil la reunión de todos# ,a historia es rica en información sobre estos cuerpos cole"iados! conseo de ancianos$ sanedr(n$ tri"$nales, aerópago, senado, % otros nombres de "rupos de inte"rantes distin"uidos de las sociedades humanas$ .ue ten(an como misión hablar entre s( % lle"ar a acuerdos importantes para su comunidad# 9l respecto$ *oribio SQ=I8, 7BM@ cita en )p$ntes para la historia del derecho en M/xico, un dato curioso! el "odo =,6I,9$ cuando traduce la 7iblia al "ótico$ usa el t&rmino ga@$nths .ue si"nifica NreuniónN$ para aludir a sinagoga, pero utili+a el mismo t&rmino cuando traduce sanedr(n % cuando se refiere tribunal, siempre para aludir a asambleas deliberantes# ,a historia de las sociedades humanas es de al"-n modo la historia de sus diri"entes reunidos en Parlamento! en ocasiones para aconse'ar % au0iliar a .uien deberá tomar las decisiones en otras$ para tomar las decisiones en forma colectiva$ pero siempre a trav&s de un proceso en el .ue los inte"rantes del "rupo hablan por turno% uno por uno$ de tal modo .ue todos tienen la
obli"ación de escuchar al .ue habla % todos tienen la oportunidad de hablar cuando les corresponda hacerlo.
SENA! R!"AN! l Senado romano fue una institución e0cepcional por diversas ra+ones# =na de ellas es su lar"a permanencia a trav&s de los si"los de la historia de Boma# Durante los tres "randes periodos por los .ue esta historia transcurrió$ la monar.u(a le"endaria$ la Bep-blica % finalmente el Imperio$ los romanos mantuvieron como un centro real de poder a veces$ otras simplemente como un s(mbolo de la tradición % frecuentemente como una formalidad para le"itimar al poder$ a este cuerpo cole"iado .ue$ sin embar"o$ no varió tanto como pudiera parecer % conservó su presti"io % su carácter de alta autoridad moral % pol(tica# Desde los primeros tiempos de la monar.u(a$ cu%os datos imprecisos % le"endarios hablan de neas el tro%ano % de sus descendientes Bómulo % Bemo amamantados por una loba .ui+á$ unos 4<< a>os antes de nuestra era$ o como se>alan los investi"adores modernos$ en el a>o K<< a# C#$ se tienen datos del Senado# Aa desde esas le'anas &pocas$ cuando la Boma Cuadrata era apena s una aldea de comerciantes latinos % un pe.ue>o puerto a orillas del r(o *(ber$ el rex sacror$m, 'efe vitalicio$ reli"ioso % militar$ cu%a autoridad suprema era respetada en forma casi absoluta$ se presentaba ante el pueblo como el e'ecutor de la voluntad de los patres, reunidos como ór"ano de la representación de los romanos en el primitivo Senado# ste Senado de los primeros tiempos$ cuerpo cole"iado aristocrático$ verdadero conse'o de ancianos$ debió de tener sin duda una "ran autoridad sobre el re% % sobre la sociedad en "eneral$ se"-n lo reconocen los historiadores# Su n-mero inicial era de 266 paters, esco"idos por el mismo re% entre los paters familiae más importantes de las "ens .ue inte"raban la comunidad de Boma$ % esa representación "entilicio indirecta constitu(a a la ve+ un apo%o al monarca % un contrapeso a su poder$ ,os senadores eran desi"nados por el re%$ es cierto$ pero eran patricios$ respetados en sus gens y se"uramente con un poder propio$ .ue les otor"aba independencia % libertad en el momento de deliberar % aconse'ar al monarca# Cuando la monar.u(a fue sustituida por la Bep-blica$ poco antes del a>o J<< a# C# empie+a la &poca más brillante de la vida institucional del Senado# ,os romanos depusieron al -ltimo descendiente de los *ar.uinos$ no .uisieron más ser "obernados por autócratas % establecieron un sistema de "obierno$ .ue si bien hab(a sido definido como oli"ár.uico$ fue el más avan+ado en su tiempo e introdu'o al mundo occidental en los caminos de la democracia# Lombres prácticos$ amantes del orden % respetuosos de la le% % de la autoridad$ los romanos de la Bep-blica or"ani+aron un "obierno .ue dif(cilmente podr(a funcionar en otro pueblo .ue no fuera el de ellos el poder militar$ e'ecutivo % pol(tico se otor"aba a dos cónsules$ .ue se ele"(an anualmente# s se"uro .ue no era fácil "obernar por tan corto tiempo % menos con dos cabe+as al frente del poder pol(tico de la ciudad sin embar"o$ los romanos pudieron hacerlo % por muchos a>os los cónsules se turnaron en el mane'o de la administración p-blica$ au0iliados por los cuestores$ encar"ados de las finan+as p-blicas$ los censores con funciones pol(ticas % especialmente de carácter electoral$ % los pretores$ .ue impart(an 'usticia# Pero sobre todo$ este aparato administrativo .ue iba creciendo en el transcurso de los a>os % al en"randecerse Boma % e0tender su poder cada ve+ a más territorios sometidos$ el cuerpo selecto$ deliberante % cole"iado$ .ue pasó de la monar.u(a a la Bep-blica % .ue mantuvo el nombre de Senado$ conservó tambi&n la unidad de pensamiento del "obierno$ fue siempre una instancia con autoridad moral$ respetada % o(da por los cónsules % demás ma"istrados$ % tuvo a su car"o cuestiones verdaderamente importantes en la vida de Boma#
,as más "raves decisiones sobre las declaraciones de "uerra$ los acuerdos de pa+$ las relaciones con otros pueblos no sometidos$ los nombramientos de funcionarios en las provincias$ las le%es .ue re"(an al pa(s % .ue re"ulaban su creciente imperio$ todo pasaba por el Senado romano % todo era discutido por los 5<< senadores$ n-mero .ue se adoptó probablemente unos a>os despu&s de instaurada la Bep-blica# l profesor 7=BDS enumera como las principales f unciones del Senado romano las si"uientes! •
•
•
•
•
•
•
l interre"no$ por el .ue los paters o senadores "obernaban por turnos de cinco d(as$ cuando faltaban los dos cónsules % no se hab(a ele"ido a sus sucesores ,a autoritas patrum$ .ue era el derecho de veto o ratificación a las resoluciones de los comicios populares$ tanto en materia le"islativa como 'udicial# ,as funciones reli"iosas$ mediante las cuales el Senado vi"ilaba los actos de culto % autori+aba la dedicación de templos# ,a dirección de la "uerra$ autori+ación de reclutamiento$ asi"nación de contin"entes militares a las provincias$ instrucción a 'efes militares$ la vi"ilancia de operaciones % la asi"nación del NtriunfoN u otras recompensas a los 'efes victoriosos# ,a pol(tica e0terior$ con el env(o % la recepción de emba'adores$ as( como la celebración de tratados % convenios comerciales# [6acultad le"islativa$ mediante la aprobación de le%es$ pero tambi&n vetando otras o dispensando el cumplimiento de &stas# 6unciones financieras para vi"ilar % administrar los tributos$ ocasionalmente estableci&ndolos % reali+ar la emisión de moneda#
,as le%es % los decretos romanos se promul"aban ba'o las si"las SPQB$ iniciales del sello oficial de la multisecular or"ani+ación! Senat$s Pop$l$s A$e &oman$s Gl Senado % el Pueblo de BomaF# n efecto$ con la temprana inclusión de los tribunos de la plebe .ue %a por el a>o 2 a# C# tuvieron autori+ación para sentarse dentro del Senado % entre los senadores$ pudieron$ a trav&s del curioso e0pediente de interpretar los presa"ios % declarar d(as nefastos$ interrumpir las deliberaciones % lo"rar la suspensión de al"una determinación se puede decir$ con propiedad$ .ue el Senado % el pueblo 'untos$ &ste -ltimo representado por sus tribunos$ eran los .ue tomaban las determinaciones# ,as decisiones del Senado eran tomadas por votación i"ualitaria$ pero hab(a una 'erar.u(a entre los senadores$ .ue se e0teriori+aba en el orden en .ue eran llamados a votar$ en primer lu"ar el princeps senatus$ el senador de más edad entre los .ue hubieran ocupado la censura$ despu&s los .ue hubieran sido cónsules$ pretores o ediles$ lue"o los tribunos % posteriormente los .ue hubieran sido cuestores# 9l final votaban .uienes no hab(an e'ercido nin"una ma"istratura# ,a votación era en realidad una ar"umentación en favor de la posición .ue el senador adoptaba$ pues al votar e0pon(a sus puntos de vista sobre el tema en debate % as($ cada senador iba e0presando su parecer# 9l final$ o(dos los ar"umentos de todos los .ue hubieras .uerido e0presar su voto con un ra+onamiento$ ten(a lu"ar la verdadera votación$ .ue se denominaba discecssionem, es decir$ NseparaciónN$ % consist(a en .ue se pon(an a un e0tremo del aula los .ue opinaban en un sentido % en el otro e0tremo los .ue sosten(an lo contrario#
,as reuniones del Senado eran convocadas ordinariamente por el cónsul o por el pretor % mu% entrado %a el si"lo II a# C#$ tambi&n por los tribunos# ,a convocatoria ten(a .ue contener la fecha % el lu"ar de la reunión % el e.uivalente al orden del d(a actual$ esto es el ob'eto de la reunión o tema por discutir# ,as reuniones sol(an ser en un templo % ten(an .ue celebrarse entre la salida % la puesta del sol. Se iniciaban con los NauspiciosN$ para determinar si el d(a era o no propicio para tomar una resolución una ve+ determinado .ue el d(a era correcto$ el ma"istrado presidente declaraba abierta la sesión % hac(a la relatio o e0posición de lo .ue se trataba$ para terminar "eneralmente con una fórmula precisa o una determinación o propuesta# n se"uida$ cada senador daba su parecer$ en el orden en .ue eran llamados % finalmente se reali+aba la votación los senadores se separaban en dos "rupos$ se"-n el sentido de sus votos$ como %a se se>aló# Cada senador ten(a la facultad de pedir al presidente .ue se contara a los presentes pidiendo numera$ para determinar si hab(a .uórum$ o bien para pedir cons$le si deseaba .ue continuara la discusión antes de votar era tambi&n un derecho de los senadores solicitar divide cuando una sola propuesta contenta varias partes .ue podr(an ser aprobadas o recha+adas por separado# @o hab(a l(mite de tiempo para .ue cada senador hablara cuando era llamado a e0presar su voto % esto se prestaba a la prolon"ación del debate$ encaminada a .ue lle"ara la puesta del sol sin tomar una decisión$ por lo .ue habr(a .ue continuar el d(a si"uiente$ pero entonces hab(a tiempo para "anar votos$ ar"umentar en corto % hacer proselitismo entre los indecisos# ,as decisiones aprobadas se denominaban senat$s cons$lt$m % se pod(a lo"rar per sing$lor$m sentencias exB$isitas, si hab(a unanimidad$ o bien$ como se ha se>alado$ por discecssionem. l Senado ten(a un archivo en el .ue se depositaban sus resoluciones$ .ue redactaba un NrelatorN %$ a veces$ un comit& de senadores elegidos ex pro*eso. El senat$s cons$ltan era costumbre .ue contuviera el nombre del ma"istrado presidente$ los secretarios$ el lu"ar$ la fecha % el te0to de la resolución$ le% o decreto formulado por el relator# Cuando la Bep-blica es sustituida por el Imperio$ el Senado sufre muchas transformaciones tanto de forma como de fondo$ % pierde en la práctica "ran parte de su poder sin embar"o$ contin-a acompa>ando a los emperadores por varios si"los$ compartiendo vicisitudes % responsabilidades$ hasta la ca(da de Boma en poder de los "odos$ aun cuando carec(a %a de su función de asamblea con funciones soberanas % de "obierno# n el a>o 13 a# C#$ 9u"usto aumenta el n-mero de senadores a K<< G% en al"una &poca posterior se lle"ó a contar hasta con 1 <<< senadoresF$ pero para entonces el pr(ncipe toma para s( la pol(tica e0terior$ la dirección militar % disminu%e sustancialmente las funciones financieras del Senado# Durante los lar"os cuatro o cinco si"los del Imperio$ el Senado conservó sus caracter(sticas de cuerpo cole"iado de "obierno$ deliberante % con facultades de tomar decisiones# Podemos decir .ue aun cuando no conservó su anti"uo poder$ ni el e'ercicio de una facultad aut&nticamente soberana como la tuvo durante la Bep-blica$ mantuvo la tradición del debate$ del respeto a las opiniones diferentes % el voto personal como la forma de lle"ar a acuerdos#
EL PARLA"ENT! "EIE(AL /auri+io C**9$ en el art(culo NParlamentoN del Diccionario de políti ca$ diri"ido por @orberto 777I % @iccola /9**=CCI$ nos da al"unas noticias$ al"unos precedentes medievales del Parlamento .ue$ históricamente es sin duda el antecesor más cercano del Parlamento moderno#
mpie+a por distin"uir .ue normalmente$ si nos referimos al Parlamento$ hablamos del Narco temporal .ue va desde la Bevolución francesa hasta nuestros d(asN# Sin embar"o$ a"re"a$ en toda la historia europea de los si"los precedentes encontramos instituciones pol(ticas desi"nadas con ese nombre$ Parlamento$ o con otros .ue le son e.uivalentes como Estados !enerales, ortes, Estamentos. Podr(amos a"re"ar Dieta, D$ma, 'enado, )sam"lea y Concilio$ entre otros# Su análisis destaca .ue si bien las instituciones parlamentarias medievales % las modernas son diferentes en varios aspectos importantes$ tienen otros de indudable coincidencia$ % .ue ha% un proceso histórico .ue las une a trav&s de los si"los# l dato com-n$ destaca C**9$ es el Nn-cleo funcionalN de ambos tipos de parlamentos$ su finalidad o finalidades espec(ficas$ representación de sectores de la sociedad$ %a sean "eo"ráficos o estamentales$ el control$ la elaboración de normas$ % el conse'o al "obernante$ podr(amos a>adir$ como función en ambas &pocas# Por otro lado$ la diferencia más importante .ue el autor citado encuentra es la finalidad de uno % otro parlamentos! el medieval está pensado % funciona para conservar$ para rescatar frente al soberano los anti"uos derechos de los pueblos$ para preservar % defender privile"ios$ mientras .ue el Parlamento moderno tiene una función más hacia el futuro % su misión es innovadora# l parlamentarismo moderno tiene a su car"o adelantarse$ emitir nuevas le%es para el mundo cambiante de ho%$ .ue más .ue preservar las anti"uas fo rmas re.uiere cada ve+ de más re"ulaciones para situaciones nuevas e in&ditas# n la or"ani+ación pol(tica medieval$ los diversos cuerpos cole"iados .ue encontramos en uropa % en las distintas &pocas de la lar"a etapa feudal se adoptan a la forma descentrali+ada$ dispersa del poder % son fuer+as conservadoras$ .ue con frecuencia median entre los diferentes intereses .ue representan la pulveri+ada autoridad de la &poca# Desde el remoto "obierno de Carloma"no$ en a.uel intento de reconstruir el imperio con el perseverante nombre de 'acro #mperio Bomano !ermánico, se tienen noticias de las 9sambleas enerales$ de las .ue /# =I;* en su %istoria general de 6rancia cuenta nada menos .ue 5J$ entre los a>os 44< a 315 d#c#$ celebradas a veces Worms$ en 8alenciennes$ en inebra$ en 9i0),a) Chapelle$ % en otras ciudades de la uropa occidental# n estas asambleas aparec(an %a ras"os del parlamentarismo .ue con el tiempo se desarrolló para desembocar en el sistema .ue se ha ido imponiendo en prácticamente todo el mundo# Belata =I;* .ue un hermano de Carloma"no$ 97,9BD$ abad de Corbia$ re"istra en un tratado .ue tituló De ordinii Palatii Gdel orden del palacioF$ perdido en su versión ori"inal pero conocido por al"una reproducción .ue lle"a a nuestros d(as$ de .u& manera % con .u& fines se reun(an las asambleas "enerales o nacionales# sas asambleas se reun(an por lo re"ular dos veces al a>o % se ocupaban de discutir las le%es llamadas capitula$ .ue el mismo emperador hab(a redactado por inspiración divina# ,o cierto es .ue era el emperador el .ue convocaba$ el .ue presentaba las iniciativas$ para usar el tecnicismo moderno$ % lue"o esperaba el resultado de las deliberaciones$ .ue sol(an durar dos o tres d(as$ al final de los cuales le presentaban sus conclusiones$ para .ue &l$ Ncon la sabidur(a .ue hab(a recibido de DiosN$ tomara la resolución .ue ser(a obedecida por todos# ,as reuniones se celebraban s( hab(a buen tiempo$ al aire libre % si no$ en edificios separados! en una parte estaban los reli"iosos$ obispos$ abades % cl&ri"os$ % en la otra los condes % demás di"nidades del stado# Concurr(a tambi&n una multitud de "ente com-n .ue$ no participaba en las deliberaciones$ pero se acercaba al emperador a entre"ar sus obse.uios % a presentar sus peticiones % .uerellas directamente$ por lo .ue se puede concluir .ue el incipiente estado llano estaba %a presente desde el si"lo 8III#
ste tercer estado$ el de los comunes o villanos$ sin t(tulos nobiliarios % sin car"os en la I"lesia$ .ue tan importante papel desempe>ó más tarde en la "ran transformación de la Bevolución francesa % .ue %a vemos incipiente en las 9sambleas carolin"ias$ se va desarrollando % afinando a trav&s de los si"los$ % a veces en forma pac(fica % otras por la violencia toma su propio espacio % asume su parte en la pol(tica de la nación francesa .ue se perfila %a desde tiempos anti"uos# n spa>a$ los diversos reinos en .ue se divid(a la Pen(nsula durante la dad /edia % a trav&s de la lar"a lucha de Becon.uista contra los árabes$ encontramos tambi&n instituciones .ue son precedentes del Parlamento moderno# n Castilla se les denominaba Cortes a las reuniones o 'untas de los tres estados del reino$ el eclesiástico$ la noble+a % el pueblo$ .ue convocados por el re% se reun(an para tratar % resolver los más "raves asuntos del pa(s$ como revisar le%es$ imponer contribuciones$ declarar la "uerra o celebrar tratados# n Catalu>a$ esas reuniones recib(an el nombre de ongreso !eneral del Principado % se compon(an tambi&n del clero$ la noble+a % los procuradores de las ciudades % villas$ si bien como lo recuerda SCBICL$ en el Con"reso no se consideraba indispensable la presencia del clero# n @avarra$ los tres bra+os del reino se reun(an tambi&n a convocatoria del re% % eran los dos primeros los mismos tradicionales$ clero % noble+a$ pero el tercer bra+o estaba formado por los representantes de Nlas rep-blicas % las universidadesN$ esto es$ .ue en estas Cortes navarras hab(a al"-n elemento de representación corporativa % estaban presentes los "remios de artesanos % de profesores# s en 9ra"ón donde las Cortes actuaron con ma%or independencia del monarca$ al menos en lo .ue se refiere a la forma# 9h( hab(a cuatro cuerpos cole"iados .ue se convocaban por el re% a Cortes! los consabidos representantes del clero$ los procuradores de las villas % las ciudades % los nobles$ sólo .ue &stos estaban divididos en dos cuerpos$ el de la alta noble+a o ricoshomes % los pertenecientes a la noble+a inferior$llamados infan+ones# n las Cortes de 9ra"ón no se pod(a tomar resolución al"una sin el consentimiento unánime de sus inte"rantes$ .ue se reun(an por cuerpos separados % deliberaban hasta lo"rar una opinión compartida por todos$ pues la oposición de uno solo de los cuatro votos imped(a el acuerdo# ,a costumbre ara"onesa era además mucho más cercana a nuestras le%es parlamentarias actuales$ .ue las de los reinos vecinos % contemporáneos$ puesto .ue el re% no tomaba nin"una resolución$ en relación con las contribuciones o impuestos$ sin el acuerdo favorable de las Cortes# s tambi&n di"na de ser rememorada la fórmula .ue el ran usticia$ .ue presid(a las Cortes$ rodeado de infan+ones$ ricoshomes$ cl&ri"os % diputados de las villas$ pronunciaba cuando era coronado un$ monarca# l re%$ con una espada desnuda con la punta sobre el pecho escuchaba las si"uientes palabras de claro corte i"ualitario % democrático! N@os$ .ue cada uno somos tanto como vos$ % todos 'untos más .ue vos$ os facemos re% si "uardais nuestros fueros % privile"ios$ et si non$@ non#N stas Cortes$ .ue "o+aban de tanta autoridad al coronar a un nuevo re%$ ten(an tambi&n la facultad de deponerlo si faltaba al 'uramento de velar por las libertades de todos los ara"oneses % pod(an tambi&n intervenir para suprimir o evitar abusos o para encau+ar la administración p-blica# n otras partes de uropa% en todo lu"ar en .ue se me+claron la anti"ua civili+ación romana % los vi"orosos pueblos "ermanos % eslavos .ue se instalaron en el continente$ encontramos estos atisbos de Poder ,e"islativo$ con ma%ores o menores facultades$ con ma%or o menor autoridad$ pero siempre con la caracter(stica claramente parlamentaria! las Cortes se reun(an$
deliberaban$ discut(an % en sus resoluciones se fundaba con frecuencia la decisión final del re% o del emperador$ cuando no le eran francamente obli"atorias$ como en 9ra"ón o como en In"laterra a partir de la Carta /a"na#
LAS ÓRENES RELI'I!SAS Sin duda al"una$ otra fuente important(sima del sistema parlamentario la constitu%en las órdenes reli"iosas .ue durante la dad /edia tuvieron la función$ asumida espontáneamente$ de preservar la cultura % la civili+ación durante los varios si"los en los .ue uropa se encontró sumida en la anar.u(a % la desunión# 6ueron los mon'es medievales descubrieron % desarrollaron sistemas de votación % de discusión en sus reuniones$ para ele"ir a sus abades % superiores o para tomar al"unas otras resoluciones importantes# 6ueron ellos tambi&n .uienes se vieron obli"ados a encontrar o perfeccionar t&cnicas de votación % fórmulas para ase"urar la libertad de los votantes$ % fueron ellos .uienes en las constituciones % estatutos de sus órdenes emplearon$ como precursores de instituciones futuras$ fórmulas de votación calificada# l historiador in"l&s Lilaire 7,,C$ en su obra E$ropa y la *e, cuando se refiere a la dad /edia % a los avances en diversas ramas de la cultura durante los si"los VI$VII$VIII$ se>ala .ue 'unto con el despertar de la ar.uitectura$ con el sur"imiento del estilo "ótico % al lado de otros avances notables en diversos campos$ Naparece de entre las instituciones de la cristiandad$ la concepción de los parlamentos representativos$ de ori"en monástico$ transportada con &0ito al orden civilN# Por su parte$ iovanni Sartori en su obra CA$/ es la democracia, reconoce asimismo la aportación de los monasterios % abad(as medievales a los sistemas parlamentarios! ,as t&cnicas electorales inicialmente aplicadas en las comunas medievales no provienen de los "rie"os G.uienes por re"ia$ sorteaban las decisionesF$ sino de las órdenes reli"iosas$ de los mon'es e0claustrados en sus conventos fortale+as$ .ue durante la alta dad /edia se encontraron con .ue ten(an .ue ele"ir a sus propios superiores# @o pudiendo recurrir ni al principio hereditario$ ni al de la fuer+a$ no les .uedaba más .ue ele"ir a un 'efe absoluto# ra una opción "rave# 9s($ entonces$ debemos al devanarse los se sos de los mon'es el voto secreto A la elaboración de re"las ma%oritarias del voto# Pero para ellos$ % despu&s$ para todo mundo en la dad /edia % el Benacimiento$ la maior pars deb(a .uedar siempre unida a la menor pars, es decir$ a la me'or parte# 9l final$ la elección deb(a resultar siempre unánime Glos ri'osos eran acallados a "ritos o bastona+osF# Be"las ma%oritarias$ s($ pero derecho de ma%or(a$ no# Bepito! el principio consa"ratorio hasta fines del si"lo V8I era la unanimidad# 6ueron los mon'es % hermanos de las comunidades reli"iosas .uienes introdu'eron el voto secreto$ .ue se si"ue usando a-n para la elección del pont(fice romano$ a fin de evitar la influencia de unos sobre otros % las presiones a los votantes$ o bien$ para evitar el voto por temor reverenciar o por simple amistad o compromiso# @o podemos olvidar .ue una de las promesas .ue son caracter(sticas de las órdenes reli"iosas$ 'unto con la de castidad % frecuentemente con la de pobre+a$ es la de obediencia los reli"iosos del orden re"ular ten(an corno re"la fundamental de sus or"ani+aciones la de obedecer sin ob'eción al"una a sus superiores# Pero esos superiores eran escrupulosamente esco"idos entre los más e0perimentados$ los más en&r"icos o los más santos entre los inte"rantes de las órdenes$ % su elección$ cuando las comunidades no eran mu% numerosas$ se hac(a por voto directo de todos los frailes o hermanos$ o bien$ como si"ue sucediendo ho% d(a$ mediante una votación indirecta$ %a .ue al no poder concurrir todos % desde lu"ares le'anos a los cap(tulos de las órdenes$ se nombraban representantes de cada casa$ convento o distrito$ se"-n estuvieran or"ani+ado$ internamente#
,as órdenes reli"iosas$ desde mu% temprano$ en los inicios del cristianismo$ en las comunidades de cenobitas .ue viv(an primero solitarios en cuevas % lu"ares apartados % .ue lue"o se a"ruparon en comunidades$ ten(an por fuer+a de la realidad de la convivencia$ .ue establece re"las % fórmulas para su propio "obierno con el tiempo$ esas re"las .ue frecuentemente frieron escritas para evitar la anar.u(a % las desviaciones doctrinarias$ debieron ser aprobadas por el Papa$ en su calidad de 'efe de la I"lesia# ,a Be"la de San 7enito instituida en el a>o J<< fue modelo de esos primeros documentos .ue reco"(an$ 'unto con las normas rectoras de la vida cotidiana$ los procedimientos especiales para ele"ir a sus superiores % para llevar a cabo sus asambleas# ,as dos "randes órdenes de la ba'a dad /edia$ los franciscanos % los dominicos$ tuvieron desde sus inicios re"las .ue se han conservado a trav&s de los tiempos$ con cambios$ es cierto$ pero .ue han mantenido mucha de la normatividad inicial para la convivencia en comunidad % para la administración de las casas$ cole"ios$ seminarios % monasterios$ 'unto con las normas puramente asc&ticas# ,a historia % la le%enda de la rden de Predicadores$ .ue tanta influencia ha e'ercido en la vida de la I"lesia % aun en el mundo laico$ nos relatan .ue la formulación de la Be"la .ue re"ir(a a la orden fue puesta a discusión % aprobada por la asamblea de los primeros frailes reunidos por Santo Domin"o De u+mán$ fundadores con &l de la comunidad# l conocido teólo"o$ .ue tanta importancia reviste para el pensamiento católico moderno$ oseph B9*;I@B$ en su libro provocador % contestatario ¿Democracia en la #glesia, su"iere varias ideas % temas sobre los .ue ser(a importante ahondar$ pero .ue p or lo pronto confirman la convicción de .ue los procedimientos democráticos modernos tienen una deuda con la I"lesia Católica % en particular con lo .ue llama la estr$ct$ra colegial de la a$toridad eclesial. Becuerda B9*;I@B .ue la palabra eOOlesia ten(a en el @uevo *estamento el si"nificado de reunión o asamblea$ % .ue la I"lesia era % si"ue siendo la asamblea de los cristianos# Sostiene este pensador .ue los nombramientos de la autoridad de la I"lesia no deber(an venir de arri"a pero$ pero a"re"a$ tampoco tienen .ue venir (nicamente de aba'o! N,a mutua inteli"encia$ de ambas partes conclu%e puede contribuir al más recto orden eclesiástico#N sto es$ reconoce el valor % la fuer+a de la democracia$ pero asume .ue dentro de un cuerpo sumamente comple'o % con una mu% lar"a tradición % responsabilidad social$ los sistemas distintos de la democracia representativa tienen su sitio % la 'erar.ui+ación es parte de la or"ani+ación pero más adelante destaca! Nlos dos oficios fundamentales de la I"lesia$ Presbiterado % piscopado$ están estructurados en forma cole"iadaN# A$ concluimos nosotros$ han desarrollado a trav&s del tiempo$ conservando su esencia ori"inal$ su propio % peculiar sistema parlamentario# 6inalmente$ a"re"ar(amos .ue la reunión de la I"lesia en Concilio no puede de'ar de adoptar su propio sistema de discusión % de tener sus especiales fórmulas % procedimientos para lle"ar a conclusiones# Como se advierte$ el tema da para mucho más % lo .ue se aporta en esta obra es m(nimo comparado con lo .ue en realidad puede abarcar# Sólo har& una consideración más! el nuevo ódigo de derecho canónico se ocupa en diversas partes del te0to$ de las personas 'ur(dicas de la I"lesia$ de los institutos$ de las asociaciones de fieles % especialmente de la or"ani+ación del Cole"io piscopal % del S(nodo de bispos$ as( como de los concilios "enerales % particulares# n todas las anteriores re"las encontramos diversas menciones al sistema de or"ani+ación de los "rupos % cole"ios$ .ue "uarda relación indudable con los sistemas parlamentarios esta correspondencia entre el parlamentarismo moderno % las fórmulas eclesiales de deliberación % toma de decisiones es un tema .ue apenas se esbo+a % .ue tiene mucho campo por e0plorar#
PRECEENTES EL EREC*! PARLA"ENTARI! "E4ICAN!
,os precedentes e0tran'eros del parlamentarismo me0icano$ más cercanos al inicio de nuestra vida independiente %$ por tanto$ a nuestras propias instituciones$ los encontra mos en tres vertientes! ,a Constitución estadounidense de 1434$ la Constitución francesa de 1421 % las prácticas parlamentarias de los a%untamientos o cabildos de los municipios espa>oles# 9 trav&s de la onstit$ción de stados =nidos de 9m&rica recibimos indirectamente la influencia de ohn ,C % de /@*SQ=I=$ %a .ue los pol(ticos % pensadores de las 15 colonias in"lesas independi+adas en 144K$ cuando redactaron su Constitución$ tuvieron a la vista las obras de estos autores .ue tanto contribu%eron a la cultura democrática moderna# Como es sabido$ las 15 colonias adoptaron al independi+arse de In"laterra un sistema de confederación$ con "obiernos autónomos unos de otros$ pero todos representativos % con fórmulas de separación de poderes$ por lo .ue desde los inicios como nación de stados =nidos de 9m&rica$ la institución del Poder ,e"islativo inte"rado por un cuerpo de representantes electos popularmente estuvo presente entre las instituciones pol(ticas nuevas$ .ue fueron las ra(ces de las fórmulas de e.uilibrio de poderes .ue tanto arrai"o han tenido en ese pa(s# Cuando las necesidades pol(ticas % los ries"os de dispersión hicieron sentir la fra"ilidad de la Confederación$ se buscó la entonces novedosa fórmula del Pacto 6ederal$ .ue dio consistencia a la =nión % .uedó consa"rada en la Constitución de 1434# n El :ederalista, "AIS!N% en el art# V,8III$ se ocupa de destacar la importancia capital .ue en la Constitución estadounidense tiene el llamado por &l departamento legislativo, al .ue considera$ por ser precisamente una asamblea$ .ue es Nlo bastante numerosa para sentir todas las pasiones .ue obran sobre una multitud$ pero no tan numerosa como para no poder dedicar a los ob'etos de sus pasiones$ los medios .ue la ra+ón prescribe###N *al importancia le dieron los fundadores de esta nación .ue el art# lo# de su Constitución es precisamente el .ue se refiere al Poder ,e"islativo % a lo lar"o de sus 1< secciones describe las funciones de ambas cámaras % del Con"reso como un todo$ establece sus facultades % las limitaciones a ellas# n el art# lo# se plasma tambi&n lo .ue se llamó ransacción de Connecticut$ fórmula .ue e.uilibró a los estados "randes con los pe.ue>os$ consistente en adoptar el sistema de una Cámara de Bepresentantes se"-n la población de cada estado % una Cámara de Senadores con una representación i"ualitario de dos senadores por cada estado$ sea cual fuere el tama>o o la población de &stos# De esta manera$ los principios teóricos de la división de poderes$ tomados de El espírit$ de las leyes de /@*SQ=I= % de las obras de ,C$ practicados en forma consuetudinaria en In"laterra$ se plasmaron por ve+ primera en una Constitución escrita$ pensada % redactada para re"ir a una nación nueva$ reci&n constituida en un stado independiente % con tal acierto$ .ue esos art(culos aprobados entonces$ despu&s de H<< a>os$ si"uen en vi"or % sirvieron de modelo a muchas constituciones en el mundo$ entre ellas a las nuestras del si"lo VIV % a trav&s de &stas a la actualmente vi"ente$ .ue toman como "u(a para or"ani+ar nuestro Con"reso bicameral$ el establecido en la Carta de 1434# ,a se"unda vertiente de influencia al sistema de división de poderes %$ por ende$ a nuestra forma parlamentaria de or"ani+ar el Poder ,e"islativo$ nos lle"a a trav&s de la onstit$ción de ádi; % de los mismos hechos tan conocidos % comentados en su tiempo de la Bevolución francesa % de la Constitución de 1421$ en .ue se concretaron % e0presaron con "ran fuer+a pol(tica los ideales de libertad$ i"ualdad % fraternidad .ue fueron la inspiración de la Bevolución % la ra+ón -ltima de su &0ito % de su difusión por el mundo# /ás .ue la estadounidense$ la Constitución francesa de 1421 marcó en definitiva el camino a las constituciones de los estados modernos en especial su peculiar manera de entender al
Poder ,e"islativo como el representante popular por antonomasia$ int&rprete sin apelación de la voluntad soberana de los ciudadanos % -nico autori+ado para le"islar# l art# o# de la onstit$ción francesa resume en una fórmula verdaderamente "enial los conceptos de la soberan(a popular % de la representación# l te0to de este art(culo es el si"uiente! La ley es la expresión de la vol$ntad general, p$diendo conc$rrir a s$ *or mación todos los ci$dadanos personalmente o por medio de s$s representantes, de*iendo ser la misma para todos, tanto si castiga como si protege.. @o pod(a haber un te0to más claro$ con más econom(a de t&rminos % con ma%or precisión en conceptos .ue &ste# n unas cuantas l(neas resume las ideas de B=SS9= sobre la i"ualdad ori"inaria de los hombres$ las de /@*SQ=I= sobre el ori"en popular de las le%es % las de SIAUS$ .uien afirma .ue los stados enerales % en especial el tercer estado$ son los representantes verdaderos de todo el pueblo franc&s % los facultades para e0pedir le%es# ,a seriedad con la .ue los franceses asumieron el principio de la representación popular en los stados enerales primero % despu&s en la 9samblea @acional$ contrasta sin embar"o con la falta de e0periencia % con el Nasamble(smoN .ue critica 9ndr& /9=BIS$ .uien relata cómo la 9samblea ca(a muchas veces en la anar.u(a % deliberaba a menudo con la presión popular de las "aler(as atiborradas de parisinos .ue interven(an con sus "ritos % presencia violenta# Lace notar el historiador la falta de un re"lamento de debates$ carencia .ue dificultó los traba'os % retardó las resoluciones$ cuando no hi+o .ue &stas se tomaran con votos presionados por el pueblo en las "rader(as#
EL "UNICIPI! l "obierno de las ciudades % las villas$ .ue fue por una anti"ua tradición casi universal un "obierno cole"iado$ es tambi&n para el parlamentarismo una ra(+ anti"ua e influ%ente# ,a costumbre de las ciudades de contar con un cabildo o un a%untamiento$ en los .ue se intercambian puntos de vista$ se discute % se vota$ de'ó su huella en los procesos % en la le"islación parlamentaria# s un hecho .ue la participación de los "obiernos municipales$ sus alcaldes$ re"idores % s(ndicos ha sido de capital importancia para la historia pol(tica moderna de esos "obiernos sur"ieron en uropa las ciudades libres$ verdaderas rep-blicas .ue durante lar"o tiempo fueron autónomas o casi autónomas$ no sin haber sostenido penosas luchas con las casas reinantes % los poderosos de su tiempo# /ISS CL9 C9/PS$ en su obra l municipio$ su evolución institucional$ relata cómo el "obierno cole"iado de los municipios va li"ado desde los remotos tiempos en .ue se inicia la cultura urbana$ con casi todas las formas de or"ani+ación de las comunidades# Para nosotros$ un precedente remoto de nuestra tradición municipal se encuentra en el "obierno de la ciudad romana% cu%o pueblo en sus inicios se divid(a en tres tribus$ cada una de ellas$ en 1< curias % a su ve+ cada curia en 1< decurias# Cada curia era conocida por un nombre patron(mico % contaba con un 'efe % con un voto en la asamblea de la ciudad$ la comitia curiata .ue era en realidad la forma primitiva de tomar decisiones$ anterior a-n a la monar.u(a$ .ue sur"ió ante la necesidad de .ue la ciudad tuviera un 'efe para los los asuntos comunes# 6ustel D C=,9@S recuerda .ue el pueblo se reun(a por curias % &stas a su ve+ estaban compuestas por "ens .ue cada "ens acud(a a la reunión com-n % ten(a un voto o sufra"io$ .ue emit(an los patres familiarum cabe+as de los gens. ,os demás! hi'os$ clientes$ mu'eres$ no ten(an voto ni participaban en la deliberación$ tan sólo acompa>aban al patre .uien probablemente escuchaba$ antes de sufra"ar$ la opinión de al"unos de sus alle"ados# De esa s reuniones de carácter municipal % urbano$ sur"ieron despu&s instituciones más amplias % bien delineadas como el Senado#% la or"ani+ación popular#
/ás cerca en el tiempo$ encontramos el nacimiento$ en la uropa medieval$ de las ciudades con "obierno propio! los fueros espa>oles$ las comunas francesas$ las ciudades libres italianas son e'emplos$ entre otros$ de .ue las comunidades a"rupadas en ciudades$ en todo el 8ie'o Continente se or"ani+aban$ se daban a s( mismas autoridades % conservaban o volv(an a inventar formas de "obierno local$ siempre de carácter cole"iado % siempre en reuniones abiertas$ en las .ue la discusión formaba parte importante del sistema# ,as instituciones municipales lle"aron a 9m&rica con los primeros descubridores % pobladores .ue al establecerse en el @uevo Continente$ de inmediato$ como consta en innumerables relatos$ levantaban la horca % la picota como s(mbolos de autoridad$ constru(an las casas consistoriales % asum(an la misión de "obernar a la ciudad naciente en nombre del le'ano re% de spa>a$ pero con atribuciones colectivas mu% concretas$ .ue la inminencia de los problemas % la le'an(a de la metrópoli obli"aban a resolver en el lu"ar % con la fórmula tradicional de o(rse unos a otros % votar las propuestas# Bespecto de nuestro pa(s % de e0periencias interesantes en materia de reuniones de a%untamientos$ es conveniente recordar dos hechos mu% conocidos$ pero .ue nos indican$ uno al inicio % otro al final de los 5<< a>os de dependencia de spa>a$ la importancia .ue en momentos cr(ticos tuvo el sistema de "obierno fundado en la deliberación % en formas más o menos democráticas# 7ernal DI9; D, C9S*I,, nos cuenta cómo Lernán Cort&s % Nsus parcialesN .uer(an .uedarse a poblar$ pero los >de$dos % pania"uados de Die"o 8,:;Q=; .uer(an volver a Cuba Lernán Cort&s recordó sus tiempos de aprendi+ de letrado % para resolver la cuestión$ nada me'or .ue acudir a un e0pediente democrático# 6undó la 8illa Bica de la 8era Cru+ % convocó a elecciones de cabildo$ de las .ue resultó electo 'usticia ma%or % capitán "eneral$ despu&s de .ue &l % sus ami"os Nanduvieron toda la noche por el realN convenciendo$ de uno en uno$ a los con.uistadores para obtener sus votos# Primer proceso electoral en estas tierras$ sobre los cálidos m&danos de la costa del olfo % frente al pe>ón de San uan de =l-a$ % primera manipulación del voto# n se"uida$ contin-a el relato del cronista)soldado$ Nfundada la villa$ hicimos alcaldes % re"idores % fueron los primeros alcaldes 9lonso Lernánde+ Puerto Carrero % 6rancisco de /onte'o$ a este /onte'o$ como no estaba mu% bien con Cort&s$ para ponerlo entre los primeros % principalesN# Primera e0periencia de inte"ración de un cuerpo cole"iado de "obierno % primera e0periencia de las habilidades % recursos de un pol(tico$ como lo fue sin duda Lernán Cort&s$ para comprometer % doble"ar a sus rivales# Des"raciadamente$ mientras en /&0ico se fundaban los primeros a%untamientos$ se pon(an las picotas en las pla+as % se constru(an los edificios propios de las villas$ casas de cabildos$ rastros % alhóndi"as$ en spa>a el sistema autoritario se recrudec(a ba'o el "obierno de Carlos 8$ .uien en la batalla de 8illalar derrotó a los NcomunerosN espa>oles .ue e0i"(an el respeto a sus fueros % a las Ncartas pueblasN de sus villas# n el otro e0tremo de la historia de la @ueva spa>a$ al finali+ar casi el virreinato$ en 13<3$ el abo"ado formado en el anti"uo Cole"io de San Ildefonso$ licenciado 6rancisco Primo de 8erdad % Bamos$ en su carácter de S(ndico del 9%untamiento de la Ciudad de /&0ico$ al enterarse de la prisión de los re%es de spa>a en manos de las tropas napoleónicas$ propuso al Cabildo % convenció a este cuerpo edilicio de .ue presentara el 9%untamiento en pleno una comunicación al virre%$ en la .ue se le di'o .ue ante la abdicación for+ada de los 7orbones en favor de @apoleón$ la nación$ representada por sus corporaciones municipales$ era la indicada para asumir la soberan(a % Nconservarla intactaN hasta la restitución de los re%es le"(timos# De hecho % de derecho$ esa declaración acordada despu&s de un debate en el Cabildo$ si"nificaba la independencia de la @ueva spa>a$ lo .ue los peninsulares no pudieron admitir# Por ella$depusieron al virre% .ue simpati+aba con la idea$ redu'eron a prisión a Primo de 8erdad % a otros inte"rantes del Cabildo % dieron por cerrado el caso#
,o interesante es .ue en la @ueva spa>a$ un "obierno cole"iado % representativo % precisamente el de la capital del 8irreinato$ asum(a el papel de representante de la nación$ vale decir$ del pueblo$ % debat(a % votaba para tomar una resolución trascendente$ como la declaración de independencia del reino#
CONSTITUCIÓN E C5I. /&0ico$ mientras fue el reino de la @ueva spa>a$ no tuvo e0periencia al"una de carácter parlamentario$ fuera de los cap(tulos % reuniones "enerales de los cl&ri"os re"ulares$ o bien los debates acad&micos en las universidades o en los cole"ios % seminarios de las diversas órdenes reli"iosas$ especialmente de los 'esuitas# Pero en el campo puramente civil$ los s-bditos de la @ueva spa>a no ten(an nin"una participación en debates o discusiones p-blicas$ % tampoco en los car"os administrativos o 'udiciales$ .ue se les confieran casi siempre a los peninsulares enviados ex pro*eso. ,a posición pol(tica de los criollos me0icanos fue definida por el mar.u&s de Croi0$ virre% de la @ueva spa>a$ e'ecutor efica+ de la orden de e0pulsar a los 'esuitas % .uien$ ante los reclamos de la población contestó! Na los s-bditos del "ran monarca .ue ocupa el trono de spa>a no les toca discutir los los altos asuntos de stado$ sino tan sólo callar % obedecerN# s por eso .ue el primer acercamiento de al"unos me0icanos a un proceso parlamentario se tuvo en nuestro pa(s cuando se hi+o la convocatoria para .ue se enviaran diputados a las Cortes$ .ue se reunir(an en Cádi+ para discutir la Constitución .ue oficialmente se denominó onstit$ción Política de la MonarB$ía Espa-ola dicha convocatoria se publicó en la @ueva spa>a el 1K de ma%o de 13<2# ,a convocatoria fue e0pedida por la Be"encia$ rebelde a @apoleón$ .uien hab(a lo"rado la abdicación de los re%es espa>oles en /&0ico$ para dar cumplimiento a ella$ se eli"ieron 1J diputados$ 11 por el 8irreinato % cuatro por las Provincias Internas# n tanto .ue los diputados me0icanos lle"aban a Cádi+$ actuaron corno sus suplentes siete residentes en spa>a$ .uienes continuaron en el desempe>o de sus car"os aun cuando arribaron los propietarios electos# 9s($ /&0ico tuvo su primera e0periencia electoral cuando se nombraron los diputados .ue cru+ar(an el oc&ano % HH compatriotas tuvieron por primera ve+ una e0periencia parlamentaria % contacto con la pol(tica % las "randes decisiones p-blicas# ntre los diputados me0icanos .ue más destacaron despu&s en la pol(tica nacional$ asistieron a los debates de Cádi+ os& /i"uel Bamos 9ri+pe$ representante de Coahuila % os& /i"uel uridi % 9lcocer$ de *la0cala# *anto &stos como los demás diputados estuvieron en contacto % recibieron el influ'o de las ideas de libertad e i"ualdad .ue desde la Bevolución francesa circulaban por el mundo % .ue fueron el factor fundamental de los "randes cambios pol(ticos de la &poca# ntre los triunfos .ue pudieron atribuirse a los diputados americanos % entre ellos$ por supuesto$ a nuestros primeros le"isladores$ está el solemne reconocimiento de la i"ualdad entre los peninsulares % los americanos$ contenido en el art# lo# del documento .ue declara te0tualmente! N,a @ación espa>ola es la reunión de todos los espa>oles de ambos hemisferiosN$ concepto .ue se complementó en el art# Jo#$ .ue define como espa>oles a todos los hombres libres nacidos % avecindados en los dominios de las spa>as Gas( en pluralF % a los hi'os de &stos# l reconocimiento de i"ualdad entre peninsulares % americanos fue de suma importancia % a trav&s de &l mesti+os e indios .uedaron en una situación de i"ualdad 'ur(dica con los espa>oles % criollos$ puesto .ue la -nica e0i"encia de la onstit$ción es .ue fueran libres$ esto es$ .ue no estuvieran ba'o el r&"imen de esclavitud#
tras e0periencias .ue los me0icanos obtuvieron de la onstit$ción de ádi; fueron las formas pol(ticas nuevas de división de poderes % participación de todos en la elección de$ al menos$ el Poder ,e"islativo# ,a Constitución$ en su art# 1J$ estableció .ue la potestad de hacer las le%es reside en las Cortos con el re%# ,as Cortes$ por otra parte$ fueron definidas en el art# H4 como Nla reunión de todos los diputados .ue representan a la @ación$ nombrados por los ciudadanos en la forma .ue se diráN# Se estableció .ue por cada N2< mil almas de la población habrá un diputado se fi'ó una forma complicada e indirecta de elección$ le'ana todav(a del sistema directo % universal pero$ en cambio$ se fi'aron otras re"las .ue son las primeras de carácter parlamentario .ue estuvieron vi"entes$ as( fuera en forma ef(mera$ en el territorio me0icano# ,a renovación de las Cortes se har(a cada dos a>os sin posibilidad de reelección inmediata % se precisó la facultad de los diputados de proponer por escrito o verbalmente los pro%ectos de le%# l pro%ecto$ se di'o$ deber(a ir acompa>ado de las ra+ones en .ue el diputado se fundaba para presentarlo una ve+ presentado$ era le(do varias veces a las cortes % de aprobarse$ previa discusión$ era enviado al re%$ .ue ten(a la facultad de sancionar las le%es# Si el re% ne"aba la sanción$ %a no era posible tratar ante las Cortes el mismo asunto durante ese a>o# Si el pro%ecto$ en cambio$ era sancionado por el monarca$ se llevaba a cabo su promul"ación solemne# ,a Constitución estableció .ue las sesiones durar(an tres meses consecutivos cada a>o$ a partir del primero de mar+o$ .ue se podr(an prorro"ar las sesiones hasta un mes más$ cuando el re% as( lo solicitara o las Cortes$Nlo cre%eran necesario$ siempre .ue la prórro"a se aprobara por dos terceras partes de los diputados# ,as funciones de las Cortes eran muchas entre ellas destacan las de proponer % decretar le%es$ interpretarlas % dero"arlas$ as( como resolver cuestiones capitales como la aprobación de tratados internacionales$ fi'ar los "astos de la administración p-blica$ e stablecer contribuciones % resolver asuntos en campos tan amplios como la educación$ la econom(a o el reconocimiento p-blico del pr(ncipe de 9sturias$ heredero del trono# Se establecieron en la Constitución instituciones .ue encontraremos despu&s en las constituciones me0icanos$ como la diputación permanente$ .ue se"uir(a actuando en los recesos de las Cortes$ las reuniones e0traordinarias para casos .ue fuera necesario resolver en los recesos % fórmulas m(nimas para re"ular la discusión % la votación de los asuntos .ue se someter(an al pleno# Para la @ueva spa>a entonces % para /&0ico independiente despu&s$ fue la primera ve+ .ue se participó en elecciones de representantes por ve+ primera tambi&n$ diputados me0icanos participaron en debates parlamentarios % se familiari+aron con las t&cnicas le"islativas# ,a e0periencia de la vi"encia de un ódigo pol(tico$ aun cuando fuera &sta parcial % por corto tiempo$ abrió las conciencias % marcó rumbos$ %a .ue entre otras cosas$ se precisó % aclaró la fórmula de división de poderes % se conoció el sistema representativo % el proceso de elecciones#
CONSTITUCIÓN E APATIN'5N *ocó al "enio de os& /ar(a /orelos el m&rito de convocar % lo"rar .ue se reuniera un Con"reso enteramente me0icano$ .ue deliberó en nuestro territorio % estuvo inte"rado e0clusivamente por diputados me0icanos#
,a convocatoria se llevó a cabo % el Con"reso se instaló el 1 de septiembre de 1315$ en Chilpancin"o$ cuando la "uerra por la independencia de la @ueva spa>a$ muerto %a /i"uel Lidal"o$ era encabe+ada por /orelos$ .uien unió a su "enio militar su visión pol(tica % .uiso dar al movimiento una estructura % una propuesta or"ánica para la nueva nación independiente .ue pretend(a conse"uir# 6ueron tan sólo ocho diputados los .ue inte"raron el Con"reso para redactar la Constitución solicitada por /orelos % de estos ocho$ seis fueron directamente nombrados por el propio caudillo tan sólo dos! el de *ecpan$ os& /# Lerrera % el de a0aca$ os& /ar(a /ur"u(a$ fueron electos# ,os otros diputados eran I"nacio ,ópe+ Ba%ón$ os& /ar(a ,icea"a$ os& Si0to 7erdusco$ .ue eran propietarios$ % Carlos /ar(a 7ustamante % 9ndr&s Quintana Boo$ .ue se desempe>aron como suplentes# l Con"reso fue$ como era de suponerse$ mu% irre"ular no tuvo una sede fi'a % se"u(a a /orelos$ .ue con sus fuer+as militares le daba protección# Para el eminente constitucionalista /anuel LBBB9 A ,9SS$ es impropio llamar Con"reso a un "rupo tan reducido % poco representativo de diputados$ % de la propia Constitución .ue esos diputados elaboraron$ dice .ue más .ue un Códi"o pol(tico fundamental es un con'unto de principios "enerales# @o de'a de tener ra+ón LBBB9 A ,9SS sin embar"o$ el valor histórico del primer intento de un Con"reso propio no puede ser sosla%ado % las decisiones .ue se tomaron$ as( como el documento presentado por el mismo /orelos en su instalación$ conocido como 'entimientos de la @ación$ constitu%en un precedente .ue es fundamental en nuestra historia parlamentaria# ntre los H5 puntos .ue /orelos presentó al Con"reso como su opinión personal % aportación a las deliberaciones$ destacan sus ideas avan+adas$ especialmente en lo .ue respecta al concepto de soberan(a# /orelos rompe definitivamente con la idea de preservar la soberan(a para 6ernando 8II u otro persona'e de la casa reinante en spa>a % en el punto .uinto de los 'entimientos de la Fación declara! N,a soberan(a dimana inmediatamente del pueblo$ el .ue sólo .uiere depositarla en sus representantes$ dividiendo los poderes de ella en ,e"islativo$ 'ecutivo % udicialN# El ongreso convocado por /orelos$ conocido como de Chilpancin"o$ pero oficialmente denominado ongreso de 9náhuac$ tomó varias decisiones importantes antes de terminar de redactar la onstit$ción el K de noviembre de 1315 emitió la más importante$ la solemne Declaración de Independencia$ .ue proclama Nrota para siempre 'amás % disuelta la dependencia del trono espa>olN# 6inalment e$ el HH de octubre del a>o si"uiente$ en 9pat+in"án$ e0pidió el Decreto onstit$cional para la li"ertad de la )m/rica Mexicana. ,a e0periencia .ue se ad.uirió en materia parlamentaria$ a pesar de las vicisitudes del Con"reso$ del reducido n-mero de sus inte"rantes$ d su pere"rinar de una pere"rinación a otra % de las dificultades % diferencias entre los mismos diputados$ es indudable# De la forma de discutir % las re"las para los debates para tomar una decisión$ no tenemos ma%or información sin embar"o$ el resultado final del traba'o retoma ideas de la constitución de Cádi+$ del pensamiento de Bousseau % aporta al"unas totalmente ori"inales en materia pol(tica$ de manera .ue su influencia en otros documentos constitucionales posteriores % sus aportaciones para el parlamentarismo me0icano no pueden ser puestos en duda# Podemos decir .ue la onstit$ción de 9pat+in"án estuvo mucho más cerca de un sistema parlamentario .ue de un sistema presidencialista$ dadas las facultades % los t(tulos .ue otor"a al Poder ,e"islativo$ pero además sentó precedentes en el sistema parlamentario$ .ue todav(a podemos reconocer en nuestras normas vi"entes## De la soberan(a se ocupa en cap(tulo II % la define en el art# Jo# como la facultad de dictar le%es % establecer la forma de "obierno .ue más conven"a a los intereses de la sociedadN la declara imprescriptible$ inena'enable e indivisible % establece en el art# Jo# .ue es fundamental &sta$ la soberan(a$ Nreside ori"inariamente en el pueblo % su e'ercicio en la representación nacional$ compuesta por diputados ele"idos por los ciudadanosN#
,ue"o$ a"re"a en el art# Ko#! Nl derecho al sufra"io para la elección de diputados pertenece$ sin distinción de clases ni pa(ses$ a todos los ciudadanos$ en .uienes concurran los re.uisitos .ue preven"an las le%es#N Como se ve$ en la Constitución de 9pat+in"án$ de 9pat+in"án$ la soberan(a reside en el pueblo % su e'ercicio en la representación nacional$ .ue es el Con"reso o Parlamento$ cuerpo .ue encarna el Poder ,e"islativo % .ue$ de esta manera$ se sit-a en una posición privile"iada % superior respecto de los otros dos poderes$ el 'ecutivo % el udicial$ .ue no tienen esa atribución de soberan(a# sta primac(a del Con"reso se confirma con la facultad .ue tiene este cuerpo cole"iado$ se"-n el art# 1<5 de la Constitución, Constitución, de ele"ir a los individuos .ue inte"rarán el Supremo obierno$ .ue es el 'ecutivo % al Supremo *ribunal de usticia$ .ue es el udicial$ as( como con las .ue se consi"nan en los arts# 1< % 1
•
• •
•
•
•
l Con"reso se compondr(a de diputados ele"idos uno por cada por cada provincia Gart# 3F# Labr(a un presidente % un vicepresidente desi"nados por sorteo cada tres meses Gart# 2F# Quienes hubieran pertenecido al Supremo obierno o al Supremo *ribunal sólo podr(an ser$ diputados transcurridos dos a>os despu&s del t&rmino de sus funciones Gart# J5F# Quedaba prohibido .ue fuesen diputados dos o más parientes simultáneamente Gart# J5F# ) Quedó tambi&n prohibida la reelección salvo .ue mediara el tiempo de una diputación Gart# J4F# ,os diputados ser(an inviolables por sus opiniones Gart# J2F#
,as re"las de la Constitución de 9pat+in"án .ue se ocupan del Con"reso % por tanto constitu%en normas parlamentarias$ confieren al mismo una 'erar.u(a de superioridad respecto de los otros dos poderes$ al otor"arle la facultad de nombrarlos % la función de resolver las dudas sobre las facultades de los otros dos poderes#
PLAN E I'UALA ) TRATA! E CÓR!+A n ma%o de 13H<$ cuando la rebelión en favor de la Independencia estaba reducida a su e0presión m(nima$ se recibió en la capital de la @ueva spa>a la noticia del restablecimiento de la vi"encia de la Constitución de Cádi+ % el triunfo en spa>a sobre una revolución liberal enemi"a de los privile"ios % del anti"uo r&"imen# 9nte tales noticias$ los espa>oles de la @ueva spa>a pensaron en forma similar a como lo hab(an hecho los criollos del a%untamiento de /&0ico de 13<3# ,es parec(a .ue era necesario impedir la vi"encia de la Constitución de Cádi+ en /&0ico$ as( como estorbar las disposiciones
contrarias a sus intereses$ dictadas por las Cortes para ello$ se reunieron en el templo de la Profesa % convencidos de .ue la Constitución hab(a sido 'urada por 6ernando 8II ba'o presión$ decidieron .ue era indispensable preservar el Beino de @ueva spa>a para cuando el re% se librara de los revolucionarios espa>oles# Para llevar estas Ydeis a la práctica$ el virre%$ virre%$ .ui+á de acuerdo con los conspiradores o al menos influido por ellos$ para combatir a los -ltimos restos de los insur"entes$ .ue al mando de 8icente uerrero se encontraban en las sierras del sur$ comisionó al realista 9"ust(n de Iturbide# Iturbide se diri"ió al sur$ aparentemente a cumplir su cometido$ pero en lu"ar de eso$ en I"uala e0pidió un plan .ue envió al mismo virre%$ a los 'efes insur"entes % a los 'efes realistas % a todas las autoridades$ fechado el H de febrero de 13H1$ en el cual sosten(a las llamadas res !arantías, .ue eran reli"ión católica$ independencia de spa>a % unión entre me0icanos % europeos# ,as propuestas pol(ticas de Iturbide en el Plan de I"uala fueron! crear un imperio independiente de spa>a$ establecer un "obierno constitucional con un Poder 'ecutivo encarnado en un emperador % un Poder ,e"islativo conformado por unas cortes constitu%entes primero$ % despu&s por cortes constituidas$ similares a las espa>olas# l Plan se ocupaba apenas del Poder ,e"islativo$ pero lo consideraba % le daba su sitio preponderante en la nueva or"ani+ación$ sin establecer re"las para su inte"ración ni para su funcionamiento# ,a proclama de Iturbide tuvo una aceptación "eneral# 8icente uerrero % otros 'efes insur"entes .ue representaban el movimiento de 131< % eran continuadores de Lidal"o % de /orelos$ se adhirieron al Plan lo mismo hicieron los 'efes criollos o americanos % aun espa>oles .ue comandaban fuer+as realistas % tan pronto se e0tendió por todo el territorio$ .ue cuando lle"ó el nuevo funcionario del "obierno enviado de la metrópoli$ uan Dono'-$ con el car"o de 'efe pol(tico superior % capitán "eneral$ se encontró con hechos consumados tan contundentes$ .ue no tuvo más remedio .ue firmar el llamado ratado ratado de órdo"a por el .ue reconoció$ en nombre del "obierno espa>ol .ue lo envió$ la independencia de /&0ico# n dicho tratado se convino$ despu&s de declarar la independencia % de llamar a "obernar el nuevo Imperio a 6ernando 8II o al"uno de sus parientes$ .ue se crear(a una unta Provisional de obierno inte"rada por notables del reino$ .ue tendr(a como misión fundamental e0plicar al pueblo$ mediante un manifiesto$ los motivos de su instalación % Nel modo de proceder en la elección de diputados a CortesN# ,as Cortes tendr(an como encar"o la formación de la Constitución del stado % ser(an convocadas por la Be"encia$ .ue a su ve+ ser(a un or"anismo desi"nado por la misma unta Provisional# ,a división de poderes$ %a para entonces una idea plenamente aceptada$ se e0presa en el punto 1 del *ratado$ se"-n el cual$ el Poder 'ecutivo reside en la Be"encia % el ,e"islativo en las Cortes$ pero mientras &stas se re-nen$ es la unta Provisional la .ue tendrá el car"o de le"islar % moderar al Poder 'ecutivo# n los documentos a .ue nos hemos referido$ Plan de #g$ala ratado ratado de órdo"a, pocas referencias se hacen a normas de derecho parlamentario$ pero se de'an sentadas las bases del parlamentarismo futuro$ % si bien esta par.uedad es cierta en muchas de las decisión % acciones 'ur(dicas % prácticas .ue conforman la historia del nuevo stado me0icano$ tendrá una capital importancia el Con"reso$ .ue de estos documentos deriva su le"itimación % su presencia en los p meros a>os de nuestra historia independiente# ,a unta Provisional de obierno se instaló el H3 de septiembre de 13H1 % su primer acto$ despu&s de ele"ir como su presidente mismo Iturbide$ fue levantar el 9cta de Independencia con toda solemnidad#
n se"uida se ocupó de al"unos problemas inminentes % tambi&n de convocar a las Cortes Constitu%entes$ %a con la denominación ongreso onstit$yente, para el cual debió dictar al"unas re"las$ tanto para re"ular su inte"ración como para encaminar sus primer traba'os# Se presentaron tres pro%ectos para ello$ se"-n lo recuerda *@9 B9/IB;$ uno de miembros de la misma unta$ .uienes propusieron sistema de la Constitución de Cádi+$ con elección indirecta % una sola cámara# tro pro%ecto fue el de la Be"encia$ .ue propon(a dos cámaras$ una alta representativa del clero$ del e'&rcito$ de las ciudades % las provincias % otra$ cámara ba'a$ representante directa de los ciudadanos$ inte"rada por un diputado por cada J< mil almas# l tercer pro%ecto f del mismo Iturbide$ .uien propon(a elección directa$ bicamerismo % elecciones por "remios % clases$ al estilo de la representación corporativa .ue tanto au"e tuvo en &pocas posteriores# ,oren+o D ;989,9 opina al respecto$ .ue la unta$ en su convocatoria % despu&s de haber tomado una resolución h(brida de las tres propuestas$ hi+o Nla más monstruosa amal"ama de elementos hetero"&neosN$ por lo .ue resultó nuestro primer Con"reso$ se"-n el mismo historiador$ con un n-mero de diputados no proporcional a la población por e'emplo$ cita D ;989,9$ ;989,9$ Duran"o con H<< mil habitantes$ eli"ió 1H % a0aca % uadala'ara con triple población nombraron seis# tro error de esa primera inte"ración del Con"reso fue .ue se estableció un sistema por el .ue se ele"ir(a a los diputados$ si"uiendo la propuesta de Iturbide$ p or oficios o clases# 9s($ se nombrar(a un minero$ un comerciante$ un cl&ri"o$ un propietario$ un t(tulo$ pensando .ue as( .uedar(a representada toda la sociedad$ lo .ue se"-n el mismo m ismo autor$ estorbó la cualidad esencial de los cuerpos deliberantes! Nla discusión % el debateN# N,a escuela práctica$ a"re"a D ;989,9 ;989,9 nos faltaba a los americanosN# ,a historia de ese primer Con"reso$ es desastrosa# Se inicia con un incidente protocolario$ pues en la instalación solemne en el recinto arre"lado ad hoc, en el anti"uo cole"io de San Pedro % San Pablo$ ocupó el lu"ar de honor Iturbide % al inicio de la sesión el diputado por /&0ico$ Pablo bre"ón$ reclamó el asiento preferente para el presidente del Con"reso$ % el futuro emperador$ libertador de /&0ico$ tuvo .ue ceder su lu"ar al presidente de la asamblea$ .ue de ese modo manifestó su soberan(a % su actitud pol(tica# Se hab(a acordado$ desde el ratado ratado de órdo"a, órdo"a , .ue el Con"reso funcionar(a dividido en dos cámaras$ .ue por separado discutir(an todos los asuntos por tratar$ pero una ve+ hecho el solemne 'uramento en la Catedral % reunidos %a sin la presencia de la Be"encia$ se declararon a s( mismos soberanos$ no se dividieron en cámaras % en lu"ar de ocuparse de la misión para la cual fueron convocados$ .ue era la elaboración de una onstit$ción para el stado naciente$ se$ dedicaron a hacer pol(tica$ a luchar entre s( % a tratar de obtener venta'as para los diversos partidos pol(ticos en .ue se hab(an dividido# ste Con"reso$ instalado el H de febrero de 13HH$ sin haber iniciado sus traba'os para formular la onstit$ción, eli"ió el 12 de ma%o del mismo a>o$ emperador a Iturbide# 6ue disuelto por &ste el 51 de octubre % restablecido por el mismo emperador el 4 de mar+o del a>o si"uiente$ poco antes de abdicar la corona ante el mismo cuerpo cole"iado# ,os -ltimos actos de este primer Con"reso fueron la disolución del Imperio % su propia clausura# De la Constitución .ue debió redactar en cumplimiento % conforme al Plan de I"uala % al ratado ratado de órdo"a, órdo" a, no escribió ni aprobó un solo art(culo$ tomó resoluciones contradictorias % anuló sus propios actos anteriormente aprobados# 9 pesar de ello$ hubo al"una e0periencia parlamentaria! se eli"ieron presidente % vicepresidente por voto secreto$ se aprobó usar el re"lamento de debates de las Cortes de Cádi+ % se nombraron comisiones para la atención de diversos asuntos$ especialmente de carácter protocolario#
ACTA C!NSTITUTI(A E LA FEERACIÓN ) C!NSTITUCIÓN E 16,2
9 la ca(da de Iturbide$ el Con"reso .ue &l mismo hab(a disuelto % restablecido$ recibió su abdicación al trono$ pero esta abdicación ni si.uiera fue discutida$ pues el cuerpo cole"iado consideró .ue la coronación$ decretada % e'ecutada unos meses antes$ por el mismo Con"reso$ era nula e ile"ales los actos reali+ados desde la proclamación del Imperio# se primer Con"reso del /&0ico independiente fue incon"ruente % no cumplió su principal cometido$ .ue era redactar una onstit$ción, coronó solemnemente a Iturbide como emperador de /&0ico % estorbó su "obierno$ hasta .ue el emperador lo disolvió el Con"reso actuó sin un pro"rama con"ruente % a sus sesiones les faltó orden % dirección# Sin embar"o$ casi al final de su "estión tomó una decisión capital para el futuro pol(tico de /&0ico resolvió$ ante la abdicación de Iturbide$ .ue el ratado de órdo"a, por el desconocimiento .ue de &l hi+o el "obierno espa>ol % ante la falta de respuesta de los pr(ncipes de la dinast(a de 7orbón invitados a "obernar nuestro pa(s$ era insubsistente$ N.uedando la nación en absoluta libertad para constituirse como le acomodeN# Como consecuencia de esta declaración de los representantes nacionales$ las diputaciones provinciales en diversas ciudades importantes del reino se pronunciaron en favor del establecimiento de una rep-blica federal por ese motivo % por.ue las intri"as pol(ticas$ la actividad de las lo"ias % la admiración de muchos hacia stados =nidos de 9m&rica presentaban esa forma de "obierno como una alternativa atra%ente % novedosa$ el Con"reso$ convocado para or"ani+ar el Imperio$ se pronunció por el federalismo % convocó a la elección de un nuevo Con"reso constitu%ente# Cabe aclarar .ue las diputaciones provinciales tuvieron e0istencia a partir de la restauración de la Constitución de Cádi+ % fueron inicialmente seis en el territorio de la @ueva spa>a# Posteriormente se eri"ió la s&ptima en la ciudad de 8alladolid G/oreliaF % fue una e0i"encia constante del diputado me0icano$ Bamos 9ri+pe$ en las Cortes spa>olas$ el .ue se establecieran en todas las anti"uas intendencias en .ue estaba dividido el territorio# ,as Cortes de Cádi+ accedieron % el decreto fue enviado a /&0ico con uan Dono'-$ aun cuando %a antes del arribo de este persona'e$ Puebla % Chiapas hab(an instalado diputaciones provinciales# stos ensa%os locales de parlamentarismo tuvieron importancia capital en nuestra historia$ pues además de .ue las diputaciones provinciales fueron centro de difusión de ideas federalistas$ sirvieron de campo de entrenamiento pol(tico a los habitantes de nuestro pa(s$ .ue no hab(an tenido oportunidad de participar en decisiones % discusiones de ese carácter# ,a diputación provincial de Chiapas dio un e'emplo de dili"encia % decisión$ al declarar su independencia de la Capitan(a eneral de uatemala % al solicitar su incorporación a /&0ico# ,a diputación de uadala'ara tomó tambi&n su propia iniciativa % constitu%ó el estado libre de alisco en lo .ue fue la anti"ua provincia de @ueva alicia e instaló su propio Con"reso constitu%ente# tras diputaciones provinciales se abocaron a or"ani+ar sus obiernos locales % a declarar la Constitución de sus estados as( sucedió en Puebla$ ;acatecas$ a0aca % Aucatán$ con "ran ries"o de .ue el nuevo stado se pulveri+ara en pe.ue>as naciones independientes como sucedió en Centroam&rica# l ries"o fue superado por la oportuna convocatoria al nuevo Con"reso constitu%ente % por la adopción por parte de &ste$ del sistema federal en el 9cta Constitutiva de la @ación /e 0icana, .ue precedió a la Constitución de 13H# l acta$ fechada el 51 de enero de 13H$ además de frenar la dis"re"ación de las anti"uas provincias$ reiteró el %a aceptado principio de la división de poderes % en el art# 1< estableció la fórmula de dos cámaras$ una de diputados % otra de senadores para la inte"ración del Con"reso#
9l"unos meses despu&s$ %a concluidos los traba'os$ se promul"ó la Constitución 6ederal de los stados =nidos /e0icanos$ conocida como la Constitución de 13H$ .ue or"ani+ó el Poder ,e"islativo en forma amplia % detallada# De esta materia se ocupa el primer documento constitucional me0icano$ en el t(tulo tercero denominado NDel Poder ,e"islativoN$ dividido en siete secciones % nada menos .ue 4K art(culos# ,a fórmula adoptada por la primera Constitución federal me0icana$ para la or"ani+ación del Con"reso$ si"ue de cerca a la Constitución estadounidense! deposita el Poder ,e"islativo en un Con"reso "eneral$ dividido en dos cámaras$ de senadores % de diputados# Para los diputados establece un periodo de dos a>os$ determina .ue se ele"irá un diputado por cada 3< mil habitantes o fracción .ue e0ceda de < mil % .ue los estados con menos población tendr(an de cual.uier modo$ al menos un diputado# Se estableció .ue habr(a un suplente por cada tres propietarios# ,os re.uisitos para ser diputado eran! edad de HJ a>os cumplidos$ dos a>os de vecindad en el estado o haber nacido en &l para los no nacidos en el territorio nacional$ .ue entonces hab(a muchos$ se e0i"(an ocho a>os de vecindad en el estado % ocho mil pesos de bienes ra(ces o bien$ una industria .ue le produ'era mil pesos cada a>o#Se e0ceptuó de la e0i"encia anterior a los nacidos en cual.uier parte de 9m&rica .ue en 131< dependiera de spa>a % .ue no se hubieren unido a otra nación$ a .uienes se les e0i"ió tan sólo tres a>os de residencia % a los militares .ue con las armas hubieren sostenido$ la independencia$ caso en .ue se encontraban muchos de los anti"uos compa>eros de Iturbide# Se e0clu%ó de la posibilidad de ser diputados a los .ue carecieran de derechos de ciudadano$ al Presidente % al vicepresidente de la 6ederación$ a los inte"rantes de la Corte Suprema de usticia$ a los secretarios de stado % a los oficiales de sus secretar(as$ a los empleados de Lacienda$ "obernadores$ comandantes$ ar+obispos$ obispos$ vicarios$ 'ueces % comisarios de Lacienda# Sin embar"o$ todos ellos$ podr(an aspirar al car"o$ si se separaran de sus NdestinosN seis meses antes de las selecciones# Para el Senado se establecieron re.uisitos % prohibiciones i"uales$ con e0cepción de la edad$ .ue fue de 5< a>os# l Senado se inte"ró por dos senadores por estado$ renovable por mitades cada dos a>os# Para la re"ulación de los traba'os deY Con"reso se dispuso en el art# 5 de la Constitución! Nse observará el re"lamento .ue formará el actual Con"reso$ sin per'uicio de las reformas .ue en lo sucesivo se podrán hacer en &l$ si ambas cámaras lo estimaren convenienteN# sta determinación$ .ue deber(a de haber sido un art(culo transitorio$ es el fundamento de la le"islación parlamentaria me0icana las e0periencias anteriores$ la ur"encia . e hab(a obli"ado a aplicar el re"lamento de las Cortes de Cádi+$ hicieron ver a los Constitu%entes la necesidad de un re"lamento propio para el Con"reso me0icano# tras re"las importantes de derecho parlamentario de esta primera Constitución fueron! • •
•
•
•
,a calificación de la elección de sus miembros$ la har(a cada cámara Gart# 5JF# l .uórum Para abrir las sesiones se fi'ó en más de la mitad de los inte"rantes de cada cámara Gart# 5KF# Se estableció una fórmula de comunicación entre las cámaras de &stas con el 'ecutivo$ a trav&s de los secretarios o de diputaciones ex0pro*eso Gart# 54F Se re"uló el carácter de ran urado para conocer de acusaciones en Contra de altos funcionarios federales % locales$ a ambas cámaras$ la de diputados cuando los acusados sean el Presidente o sus ministros % la de senadores cuando el acusado sea el vicepresidente Garts# 53$ 52$ o de sus car"os % se creó el 'uicio de procedibilidad ante las mismas cámaras$ .ue se conoce como fuero constitucional Garts# H % 5F#
•
•
Se estableció un pa"o a los le"isladores por su traba'o$ .ue se denomino Nindemni+aciónN$ .ue se determinó por le% % se pa"aba por la *esorer(a de la 6ederación Gart# JF# Se estableció$ lo .ue es evidente$ pero .ue se hace$ e0acto en un precepto concreto$ .ue los diputados % senadores podrán hacer propuestas de le% % de decretos en sus respectivas cámaras Gart# 1F#
,a sección se0ta del t(tulo tercero se ocupa de la formación de las le%es % establece las re"las % los procedimientos para la presentación % discusión de las propuestas$ sin entrar en los detalles$ .ue se de'an al re"lamento# Cabe destacar .ue en esta primera Constitución se precisan %a los conceptos de cámara de ori"en % cámara revisora$ se re"ula el veto presidencial % se establecen los mecanismos para los casos en .ue la revisora$ o bien el 'ecutivo devuelvan el pro%ecto con modificaciones# Qui+á uno de los puntos más si"nificativos de esta parte de la Constitución de 13H fue .ue se de'ó al Con"reso la facultad$ no sólo de formular$ modificar o revocar le%es$ sino tam bi&n la de interpretarlas# n la -ltima parte del t(tulo$ la sección s&ptima$ se establecen con más precisión normas estrictamente parlamentarias# Se se>ala .ue el Con"reso "eneral se reunirá el lo# de enero de cada a>o$ con asistencia del Presidente$ .uien pronunciará un discurso Ga-n no se habla de in*ormeF .ue el presidente del Con"reso contestará en Nt&rminos "eneralesN# l periodo de sesiones concluirá el 1J de abril$ las sesiones serán diarias$ con e0cepción de los d(as festivos % se podr(an prolon"ar hasta por 5< d(as si el mismo Con"reso lo 'u+"a necesario$ o bien$ lo solicita el Presidente# Se re"ulan las sesiones e0traordinarias % se establece .ue ambas cámaras residirán en un mismo lu"ar$ % se prev& el posible caso de tra slado % diferencias acerca del mismo# @o se contempló una Comisión Permanente$ .ue s( e0ist(a con el nombre de dip$tación permanente en la Constitución de Cádi+ en cambio se creó una institución h(brida$ encabe+ada por el vicepresidente de la Bep-blica % conformada por la mitad de los senadores$ sin intervención al"una de los diputados sin embar"o$ a este or"anismo no se le atribu%ó nin"-n tipo de facultades# n resumen$ la Constitución federal de 13H si"nifica un acierto por su oportunidad para detener la dis"re"ación de los estados %$ desde el punto de vista t&cnico$ establece re"las claras % con"ruentes en materia parlamentaria$ alude al re"lamento % de'a sentados principios fundamentales$ .ue serán retomados una % otra ve+ por las constituciones posteriores$ hasta nuestros d(as#
C!NSTITUCI!NES CENTRALISTAS n el flu'o % reflu'o de la pol(tica provocó la lucha entre los partidos liberal % conservador durante el si"lo VIV en nuestro pa(s# n varias ocasiones$ al triunfo de los se"undos$ .ue eran partidarios del sistema centralista % no del federalista .ue sosten(an los primeros$ ri"ieron en /&0ico constituciones .ue disolvieron el sistema federal % establecieron instituciones peculiares % con caracter(sticas totalmente diferentes de las de la Constitución de$ 13H# Con sabidur(a % previsión$ los Constitu%entes de 13H establecieron .ue no se podr(an hacer reformas a la Constitución antes de 135<$ % .ue para hacerlas con posterioridad tendr(an .ue intervenir dos le"islaturas al menos$ una cuando se hiciera la propuesta de reformas % la si"uiente .ue las aprobar(a o las recha+ar(a# Con esta fórmula se .uiso dar estabilidad pol(tica al pa(s$ .ue tan necesitado estaba de ella$ % aun cuando la Constitución de 13H estuvo vi"ente en su primera etapa hasta 135K$ es decir$
durante 1H lar"os a>os$ lo cierto es .ue en ese periodo se sucedieron asonadas$ cuartela+os$ motines$ un intento espa>ol de recon.uista$ reclamaciones de 6rancia % dificultades del centro con los "obiernos de los estados# *odo ello llevó a los conservadores$ triunfantes en 135J$ a desconocer el sistema federal % a promul"ar una Constitución centralista$ .ue entró en vi"or al iniciarse 135K# sta Constitución fue aprobada por un Con"reso electo al amparo de la Constitución de 13H$ esto es$ .ue siendo un Con"reso constituido % no Constitu%ente$ se e0cedió en sus facultades$ aprovechando .ue los conservadores ten(an una amplia ma%or(a % .ue$ en los poderes con .ue se presentaron diputados % senadores$ estaban las facultades para reformar la Constitución# ,a reforma se llevó a cabo violando tanto la re"la de .ue ser(an dos le"islaturas las .ue tendr(an .ue intervenir$ como los mandatos recibidos$ .ue pon(an como l(mite a las posibles reformas el no modificar el sistema de "obierno otra anomal(a fue .ue ambas cámaras$ se unieron en una sola$ % diputados % senadores se declararon a s( mismos como Con"reso constitu%ente# l resultado fue una le% inspirada en el pensamiento de ,ucas 9,9/:@$ .ue se denominó 7ases onstit$cionales % .ue por estar dividida en siete cuerpos se conoce como onstit$ción de las 'iete Leyes, .ue fueron promul"adas la primera en diciembre de 135J % las otras sucesivamente$ hasta diciembre del a>o si"uiente# n la primera de las Siete ,e%es se adoptó el sistema de "obierno republicano$ representativo % popular$ se suprimió la federación % se estableció un "obierno central % unitario$ dividido p ara su e'ercicio en los tres poderes tradicionales! ,e"islativo$ 'ecutivo % udicial$ a los cuales se les a"re"ó! N=n arbitrio suficiente para .ue nin"uno de los tres pueda traspasar los l(mites de sus atribuciones###N ste NarbitrioN$ .ue se perfila en la se"unda de las Siete ,e%es$ la más debatida$ aprobada apenas con un voto de diferencia % a la .ue se opuso Santa 9nna$ se denominó '$premo Poder onservador .ue se depositar(a en cinco personas$ entre cu%as facultades estaban declarar la nulidad de le%es o decretos del Poder ,e"islativo$ la nulidad de los actos del Poder 'ecutivo % la nulidad de las resoluciones de la Corte Suprema# 9demás$ dicho poder ten(a la facultad de declarar la incapacidad f(sica o moral del Presidente % la de suspender hasta por tres meses las sesiones del Con"reso# Con todas estas facultades$ este poder conservador asum(a$ en teor(a$ una preponderancia total sobre los poderes tradicionales % se convirtió en al árbitro absoluto del "obierno# Para moderarlo se estableció un sistema de renovación$ por el .ue cada dos a>os uno de sus inte"rantes ser(a sustituido por uno nuevo$ con lo .ue se renovar(a totalmente en un periodo de 1< a>os# Por lo .ue respecta al Poder ,e"islativo$ se estableció un Con"reso bicameral! la Cámara de Diputados inte"rada por el diputado por cada 1J< mil habitantes# Para ser diputado se re.uer(a ser me0icano o de cual.uier parte de 9m&rica .ue antes de 131< estado ba'o el dominio de spa>a$ tener 5< a>os cumplidos % un capital .ue produ'era al menos 1$J<< pesos anuales# Se e0clu(an$ por supuesto$ al Presidente$ a los miembros del Supremo Poder Conservador hasta por un a>o despu&s de .ue de'aran de serlo$ a los individuos de la Suprema Corte de usticia % a los de la Corte /arcial$ secretarios de despacho % sus oficiales$ empleados de Lacienda$ "obernadores$ si"natarios de la I"lesia % 'ueces$ comisarios % comandantes "enerales# ,a Cámara de Senadores ser(a un cuerpo aristocrático$ inte"rado por H senadores .ue se renovar(a por terceras partes cada dos a>os# ,a forma de elección de los senadores era por demás comple'a % en ella interven(an la Cámara de Diputados$ el Poder 'ecutivo$ reunido el
Presidente con una unta de /inistros$ la Suprema Corte de usticia$ las 'untas Departamentales % finalmente$ el Supremo Poder Conservador# Para los traba'os del Poder ,e"islativo se establecieron dos periodos de sesiones$ se institu%ó una diputación permanente para los recesos % la obli"ación de periodos e0traordinarios de sesiones$ si el Presidente o el Supremo Poder Conservador as( lo resolv(an# Para la discusión % aprobación de las le%es se estableció .ue la Cámara de Diputados ser(a siempre cámara de ori"en % la de senadores ser(a la revisora podr(an iniciar le%es el Presidente % los diputados en todas las materias$ la Suprema Corte en lo relativo a sus funciones de administrar 'usticia % las 'untas departamentales$ sobre impuestos$ educación p-blica$ industria$ comercio$ administración municipal % modificaciones a las le%es constitucionales# Durante la vi"encia de la Constitución de las 'iete Leyes de 24G=, /&0ico vivió en medio de turbulencias constantes entre ellas$ las má s "raves % peli"rosas fueron la uerra de *e0as$ territorio .ue se separó entonces de la nación me0icana$ asumiendo su propia soberan(a$ % la "uerra con 6rancia$ para hablar de conflictos e0ternos# Internamente$ la corriente# federalista .ue se opon(a al sistema centrali+ado del poder lo"ró .ue se mantuviera la discusión % .ue &sta fuera motivo o prete0to de varios levantamientos % NplanesN$ as( como de un pro%ecto casi completo de Constitución federal elaborado por un nuevo con"reso$ reunido durante 13H % finalmente disuelto# n la práctica$ la oposición de los presidentes % en ocasiones del mismo Con"reso al Supremo Poder Conservador$ impidió .ue &ste hiciera uso cabal de su s ampl(simas facultades % desde fines de 13< la Constitución centralista % conservadora de'ó de tener vi"encia# Despu&s de al"unas vicisitudes$ el presidente$ @icolás 7ravo$ desi"nó para sustituir al Con"reso a 3< personas notables$ .ue inte"raron la unta @acional ,e"islativa$ reunida para intentar$ una ve+ más$ sin la intervención popular en esta ocasión % sin pasar por un proceso electoral$ formular una Constitución para /&0ico# l resultado de estos traba'os$ fue la Constitución denominada 7ases de Organi;ación Política de la &ep("lica Mexicana conocida simplemente como 7ases Orgánicas, % .ue fue sancionada solemnemente por el para entonces otra ve+ presidente$ "eneral 9ntonio ,ópe+ de Santa 9nna$ en 'unio de 135# sta nueva onstit$ción fue centralista$ adoptó el sistema de división por departamentos % suprimió al Supremo Poder Conservador$ .ue hab(a sido la man+ana de la discordia en los a>os precedentes# Se volvió al es.uema tradicional de los tres poderes % el ,e"islativo se depositó en dos cámaras$ diputados % senadores$ con la peculiaridad de .ue la sanción de las le%es correspondió al Presidente % sin ella no entraban en vi"or$ caso -nico en nuestra historia constitucional# ,a Cámara 7a'a se inte"rar(a con un diputado por cada 4< mil habitantes$ se renovar(a cada dos a>os por mitad$ mientras .ue la de Senadores se inte"rar(a por K5 individuos$ dos tercios de ellos electos por las asambleas departamentales % el tercio restante$ mediante un proceso en el .ue interven(an la Suprema Corte$ el Presidente de la Bep-blica % la Cámara de Diputados ser(an esco"idos entre personas .ue se hubieran distin"uido por sus servicios % m&ritos en la carrera civil$ militar o eclesiástica# Se dieron en estas 7ases Orgánicas al"unas disposiciones de carácter e0presamente parlamentario$ se fi'aron dos periodos de sesiones al a>o$ de tres meses cada uno$ el primero a partir del lo# de enero % el se"undo a partir del lo# de 'ulio# Se otor"ó a la Cámara de Diputados la función de ser siempre cámara de ori"en % se estableció .ue la facultad de iniciar le%es correspond(a al Presidente de la Bep-blica$ a las
asambleas departamentales % a los diputados# Quedaron e0cluidos de esta facultad los senadores$ .ue ten(an la misión de revisar lo .ue los diputados aprobaran$ la Suprema Corte tambi&n pod(a iniciar le%es$ pero tan sólo a.uellas relacionadas con sus funciones 'udiciales# Se creó una diputación permanente$ para actuar en los recesos$ inte"rada por cinco diputados % cuatro senadores# =n dato de inter&s para el derecho parlamentario en el art# 4H de las 7ases Orgánicas es .ue se dispuso .ue todo lo relativo a 'untas preparatorias$ ceremonial$ orden del debate % demás puntos cone0os con las funciones de las cámaras$ se fi'ar(a en el &eglamento #nterior del ongreso. /ientras el Con"reso formulaba su Be"lamento$ dispuso el art# 4H G.ue debió ser un art(culo transitorioF .ue los traba'os se re"ir(an por el Be"lamento del H5 de diciembre de 13H# ,a vi"encia de esta Constitución centralista terminó cuando %a en "uerra con stados =nidos de 9m&rica$ se restableció el federalismo % se puso nue vamente en vi"or la Constitución de 13H#
CONSTITUCIÓN E 1673 ) REF!R"A E 1632 Dice el historiador os& 7B98 =9B* .ue de 13J5 a 13K4 no ha% sino re"(menes aconstitucionales en nuestro pa(s$ unos conservadores % otros liberales$ luchando entre s($ pero en ambos casos fuera de la normatividad constitucional# Sin embar"o$ esa &poca$ en la .ue se recrudeció la lucha civil en /&0ico % los dos bandos se enfrentaron en forma radical % definitiva$ "iró en torno de la Constitución de 13J4$ .ue fue primero el fruto del triunfo de los liberales$ lue"o la causa de la cruenta "uerra de tres a>os % posteriormente de la intervención francesa$ el Imperio % la defensa de la Bep-blica encabe+ada por 7enito uáre+# *oda esa lar"a % decisiva etapa de nuestra historia tuvo como trasfondo la Constitución liberal por e0celencia .ue$ sin embar"o$ no se pod(a aplicar cabalmente# Para el derecho parlamentario$ la Constitución de 13J4 reviste doble importancia por una parte$ tenemos el relato .ue hace 6rancisco ;arco de los debates del Constitu%ente$ de sus pol&micas$ discursos encendidos$ formación de facciones en su seno$ votaciones acaloradas %$ por otro lado$ el resultado de los traba'os con un sistema parlamentario novedoso % distinto de sus precedentes# 9l triunfo de la revolución liberal iniciada en contra de la -ltima dictadura de Santa 9nna$ durante la presidencia de uan :lvare+$ se convocó en cumplimiento del Plan de )y$tla, a un Con"reso Constitu%ente en octubre de 13JJ# Inicialmente se decidió .ue el Con"reso se reuniera en Dolores Lidal"o$ con el e0clusivo ob'eto de redactar la Constitución$ pero el nuevo presidente$ I"nacio Comonfort$ modificó la convocatoria respecto de la sede % efectuadas las elecciones$ el Constitu%ente abrió sus sesiones en /&0ico el 14 de febrero de 13JK# De ellas$ "racias al Diario de De"ates .ue el secretario 6rancisco ;arco llevó con acuciosidad$ sabemos .ue se eli"ió una mesa directiva % en se"uida$ entre otras comisiones protocolarias % administrativas$ una de Constitución$ .ue tuvo a su car"o la formulación del pro%ecto$ su presentación en el pleno % su defensa# ,os liberales constitu(an una amplia ma%or(a frente a los conservadores$ pero estaban divididos en dos tendencias! los moderados$ .ue eran más numerosos$ % los puros o radicales$ .ue eran menos$ pero más beli"erantes % activos % .ue ocuparon los car"os más importantes en el Con"reso$ entre ellos la presidencia del mismo en la .ue estuvieron dos puros! primero Ponciano 9rria"a % despu&s /elchor campo# ,a Constitución de 13J4 es sin duda la más importante del si"lo VIV % hasta ahora la me'or redactada de todas las constituciones me0icanas contiene cambios si"nificativos en materia
le"islativa$ % otros avances en cap(tulos como los denominados Derechos del %om"re y i$dadanos Mexicanos. n cuanto a re"las de derecho $Parlamentario$ lo más destacado es .ue dentro de la clásica división de tres poderes$ de los cuales nunca podrán reunirse dos o más en una sola corporación$ se confiere el Poder ,e"islativo a una sola asamblea denominada ongreso de la =nión# s decir$ se pone t&rmino bicameral .ue era %a una tradición en /&0ico$ pues tanto la Constitución federalista de 13H como las centralistas de 135K % de 135 hab(an mantenido la fórmula de dos cámaras$ una popular inte"rada por diputados % otra$ la de senadores$ más o menos aristocrati+ante en las constituciones conservadoras % representativa de los estados de la 6ederación en la de 13H# sta innovación constitu%ó sin duda$ como lo reconocieron tanto los tratadistas del si"lo VIV como los del VV$ un fortalecimiento del Poder ,e"islativo % un acercamiento a un sistema parlamentario$ %a .ue una sola asamblea$ no dividida en cámaras$ concentra el poder % ad.uiere ma%or conciencia de sus facultades$ .ue cuando ha% otro cuerpo cole"iado .ue revisará las determinaciones del primero# =na sola asamblea es$ como se vio durante el "obierno de uáre+ % durante los primeros meses del de ,erdo$ un poder de mucha ma%or fuer+a frente al 'ecutivo# ,a Constitución estableció .ue el Con"reso se renovar(a cada dos a>os por elección indirecta v mediante escrutinio secreto# Para ser diputado establecieron los re.uisitos de edad$ HJ arios cumplidos al d(a de la apertura de las sesiones$ la ciudadan(a me0icana$ el pleno e'ercicio de los derechos$ la vecindad en el estado o territorio por el .ue participará el diputado % por lo .ue respecta a prohibiciones$ sólo se estableció una! no pertenecer al estado eclesiástico# @o se dispusieron entonces limitaciones fundadas en .ue el diputado antes de su elección tuviera al"-n car"o en la milicia o en la administración p-blica$ % tampoco % esto es mu% importante$ se prohibió la reelección de los diputados# sta posibilidad de reelección fue tambi&n un elemento .ue$ unido al sistema de asamblea -nica$ dio fortale+a al ,e"islativo frente al 'ecutivo# Se dispuso .ue habr(a un diputado por cada < mil habitantes o fracción .ue e0cediera de la mitad$ se de'ó la calificación de las elecciones al mismo Con"reso % se aprobó la re"la se"-n la cual los diputados ser(an inviolables por sus opiniones$ manifestadas en el desempe>o de su encar"o$ % 'amás podr(an ser reconvenidos por ellas# ntre las re"las .ue se establecieron para el funcionamiento del Con"reso$ se fi'ó el .uórum en más de la mitad de los diputados$ se establecieron dos periodos de sesiones$ el primero del 1K de septiembre al 1J de diciembre de cada a>o$ a cu%a apertura tendr(a .ue concurrir el Presidente % pronunciar un discurso$ para manifestar el estado en .ue se encontraba el pa(s % el se"undo periodo$ improrro"able$ ser(a del primero de abril al -ltimo de ma%o del a>o si"uiente# ,a asistencia del Presidente a la apertura del primer periodo de sesiones es tan sólo repetición de disposiciones anteriores$ .ue tienen más visos de protocolarias .ue de otra cosa$ pero el a"re"ado donde se e0i"e .ue el discurso del Presidente conten"a un informe del estado del pa(s es una innovación francamente pol(tica$ .ue indica cierta primac(a del Poder ,e"islativo$ representación nacional$ ante la cual el 'ecutivo está obli"ado a informar al discurso presidencial$ el presidente del Con"reso contestar(a en t&rminos "enerales# ,a Constitución de 13J4 está dividida en ocho t(tulos$ de los cuales el tercero se ocupa de la división de poderes % en &l$ la sección primera$ contiene las normas .ue re"ulan el funcionamiento del Poder ,e"islativo# 9 su ve+$ esta sección primera se divide$ si"uiendo una t&cnica le"islativa propia$ en cuatro párrafos!
1# De la lección e Instalación del Con"reso# H# De la Iniciativa % 6ormación de las ,e%es# 5# De las 6acultades del Con"reso # De la Diputación Permanente# ,as re"las .ue se ocupan de las elecciones de los diputados están más cercanas al derecho constitucional % al derecho electoral .ue al parlamentario$ pero en cambio s( corresponden a esta -ltima rama del derecho las .ue se refieren a la instalación del Con"reso % las .ue se ocupan de re"ular las iniciativas$ las .ue re"ulan las facultades de los con"resistas %$ sin duda$ las .ue or"ani+an a la llamada Diputación permanente# ntre las normas de derecho parlamentario .ue encontramos en la Constitución liberal de 13J4$ están las si"uientes! 1#,a iniciación de las le%es es competencia del Presidente de la Bep-blica$ de los diputados % de las le"islaturas locales# o Se consideró por primera ve+$ para otor"arlas$ un procedimiento privile"iado a las diputaciones estatales$ .ue son el "rupo de diputados federales de un mismo estado % .ue aparecieron en ve+ del Senado como la representación del sistema federal# [ Se estableció un sistema para la discusión$ en el .ue la falta de la cámara revisora se sustitu%ó con una doble discusión# Despu&s de una primera discusión$ se enviar(a el e0pediente de ella al Presidente de la Bep-blica % &ste podr(a devolverlo con su opinión# Si fuere conforme$ se proceder(a de inmediato a votar de ser discrepante$ se devolver(a a la comisión con las observaciones del 'ecutivo# ,a se"unda discusión ser(a entonces sobre un dictamen .ue %a tomó en cuenta las observaciones del 'ecutivo# H# l .uórum re.uerido fue de la mitad más uno % la aprobación de las le%es re.uer(a la ma%or(a absoluta$ esto es$ la mitad más uno de los votos presentes# 5# n casos de Nur"encia notoriaN$ por acuerdo de dos terceras partes de los presentes$ se podr(an dispensar o estrechar los trámites# # Se autori+ó e0presamente al Con"reso para .ue formulara su propio re"lamento interior % se facultó a los presentes para hacer concurrir a los ausentes a las sesiones# J# ntre las facultades del Con"reso de carácter procesal$ se inclu%eron e0presamente en la onstit$ción, las de corre"ir las faltas % omisiones de los diputados presentes % nombrar % remover a los empleados de la secretar(a del mismo Con"reso % a los de la Contadur(a /a%or de Lacienda# K# Se estableció para los recesos una diputación permanente$ inte"rada por un diputado de cada estado o territorio$ con atribuciones espec(ficas para dar su consentimiento a fin de .ue el 'ecutivo dispusiera de la "uardia nacional fuera de sus estados o territorios$ para por s( o a petición del 'ecutivo convocar al Con"reso a sesiones e0traordinarias$ a fin de autori+ar los nombramientos de funcionarios del servicio e0terior$ recibir los 'uramentos del Presidente o de los ministros de la Suprema Corte %$ finalmente$ formular dictámenes en asuntos pendientes$ para .ue la le"islatura si"uiente tuviera Ndesde lue"o de .ue ocuparseN# 4# ,as facultades sustantivas del Con"reso fueron las tradicionales! aprobar le%es$ aceptar nuevos estados a la 6ederación$ intervenir en los conflictos de los estados % en "eneral$ funciones le"islativas % pol(ticas % las relacionadas con el "asto % presupuesto$ .ue deber(an
ser anali+ados anualmente en el primer periodo de sesiones$ as( como la autori+ación de empr&stitos p-blicos# sta Constitución$ t&cnicamente bien formulada$ dio al Con"reso "ran preponderancia al establecer el sistema de una sola cámara$ al "rado de .ue el Poder 'ecutivo se sent(a incómodo e impedido de cumplir sus funciones$ ante la constante observación de un Con"reso .ue asumió$ a partir del triunfo de la Bep-blica sobre el Imperio$ sus responsabilidades con seriedad % empe>o en e'ercerlas$ al "rado .ue siendo presidente 7enito uáre+$ su ministro Sebastián ,erdo de *e'ada propuso en una c&lebre circular del 1 de a"osto de 13K4$ una reforma para reimplantar el sistema bicameral .ue se hab(a abandonado hac(a tan poco tiempo# Se ar"umentó entonces .ue ser(a conveniente .ue estuviera representado$ al lado del Nelemento popularN$ el Nelemento federativoN$ % .ue ser(a bueno para el pa(s combinar la e0periencia % la práctica de los senadores$ de ma%or edad % con más historia$ con los impulsos de los diputados# Se re.uer(a$ se di'o$ combinar la 'uventud de los diputados$ .ue era sinónimo de ine0periencia$ con la madure+ de los senadores# ,a circular en un principio no tuvo aco"ida % más bien fue criticada en el Con"reso# Pero el ministro de uáre+$ a la muerte de &ste$ lle"ó a ser Presidente de la Bep-blica % con un Con"reso más adicto % dócil lo"ró .ue en noviembre de 134 se aprobara finalmente la reforma % se volviera al sistema de dos cámaras$ .ue se encuentra en vi"or hasta nuestros d(as# l maestro 6elipe *@9 B9/IB; critica la inutilidad del Senado % recuerda .ue en /&0ico por lo "eneral las le%es se han e0pedido por el 'ecutivo en uso de facultades e0traordinarias otor"adas por el Con"reso$ % .ue cuando es &ste el .ue aprueba las le%es$ lo hace acatando las iniciativas del 'ecutivo sin embar"o$ no lo recha+a totalmente % dice .ue el bicamarismo ha sido Nuna de las tantas instituciones .ue esperan en el e'ercicio democrático la prueba de su eficaciaN# 7a'o la Constitución de 13J4$ reformada por ,erdo en 134$ se "obernó a /&0ico durante los lar"os a>os en .ue estuvo en el poder Porfirio D(a+$ &poca en .ue la vida del Con"reso fue más bien formal % protocolaria$ pues ante la fuer+a % el predominio del Presidente$ diputados % senadores se limitaban a refrendar las decisiones %a tomadas por el 'ecutivo las re"las parlamentarias$ durante este periodo$ si bien estuvieron vi"entes$ no tuvieron en la práctica más uso .ue el de dar marco al cumplimiento de las solemnidades % las fórmulas# l lema porfiriano Npoca pol(tica % mucha administraciónN anuló de hecho al Poder ,e"islativo#
C!NSTITUCIÓN E 1013 ) SUS REF!R"AS Durante la vi"encia de 4< a>os de la Constitución de 13J4$ .ue se dero"ó en 1214$ no hubo un "obierno en el .ue el Con"reso brillara por su actividad$ su participación en la vida pol(tica del pa(s o en la elaboración de le%es# ,os "obiernos liberales primero$ de uáre+$ ,erdo de *e'ada % Porfirio D(a+$ se distin"uieron por la preeminencia de los titulares del Poder 'ecutivo % lo mismo podemos decir de los "obiernos revolucionarios$ .ui+á con e0cepción del de /adero$ en .ue el Con"reso tuvo al"-n "rado de autonom(a$ más por la buena disposición del Presidente .ue por la situación "eneral del pa(s .ue se"u(a esperándolo todo$ se"-n una %a lar"a tradición$ de un caudillo poderoso .ue "obernara con "ran autoridad# ,a Constitución era por lo "eneral un le'ano marco de referencia % las decisiones pol(ticas poco ten(an .ue ver con ella#specialmente durante el "obierno de D(a+$ su voluntad de autócrata estuvo siempre por encima de las re"las constitucionales$ % la Cámara de Diputados % el Senado no fueron sino dóciles instrumentos en sus manos#
,a Constitución contaba poco % el Con"reso i"ual sin embar"o$ cuando /adero % sus ami"os lan+aron el Plan de 'an L$is en el .ue desconoc(an la -ltima elección de Porfirio D(a+ e invitaban al pueblo a levantarse en armas el H< de noviembre a las seis de la tarde$ tambi&n reconocieron la vi"encia de la Constitución de 13J4 % sólo propusieron .ue se reformara en el sentido de prohibir la reelección del Presidente$ los "obernadores % los presidentes municipales# 9l triunfo de la Bevolución se convocar(a a elecciones de acuerdo con el mismo códi"o liberal del Con"reso se di'o mu% poco$ % al i"ual .ue las de Presidente$ las elecciones de diputados % senadores se declararon nulas# Sin embar"o$ en el punto seis del plan se estableció .ue el Presidente provisional$ antes de entre"ar el poder$ deb(a rendir cuentas al Con"reso de la =nión del uso de las facultades .ue le confer(a el mismo plan se entiende .ue al nuevo Con"reso$ electo al triunfo revolucionario$ %a .ue el anterior .uedar(a disuelto al declararse nula su elección# l Plan de )yala proclamado por miliano ;apata en noviembre de 1211$ durante el "obierno de /adero$ desconoce a &ste % propone .ue al triunfo de la Bevolución$ Nuna 'unta de los principales 'efes revolucionarios nombrar(a un presidente interino$ .uien convocará a elecciones para la formación del @uevo Con"reso de la =nión % &ste a su ve+$ convocará a elecciones para la or"ani+ación de los demás poderes de la 6ederaciónN# l Plan de !$adal$pe, por el .ue 8enustiano Carran+a incita al levantamiento contra 8ictoriano Luerta$ desconoce a los poderes 'ecutivo$ ,e"islativo % udicial % reitera la misma propuesta! al triunfo el Presidente interino$ .ue será el mismo Carran+a$ convoca a elecciones# @o ha% .ue olvidar .ue al e'&rcito de Carran+a % sus aliados se le denominó Constitucionalista puesto .ue acusó a Luerta además de traición a /adero$ de violar la Constitución# Luerta$ por su parte$ subió al poder mediante la incidencia % el crimen sin embar"o$ cuidó las formas le"ales# ,as renuncias de /adero % Pino Suáre+$ arrancadas cuando &stos estaban en prisión % por medio de mentiras % amena+as$ fueron aceptadas por el Con"reso por ma%or(a de votos % el mismo Con"reso tomó la protesta al secretario de Belaciones$ .ue por ministerio de la le% asum(a la presidencia# 9 su ve+$ &ste nombró a Luerta % renunció inmediatamente a su car"o$ por lo .ue Luerta asumió la presidencia$ todo en menos de < minutos % dispensando todo tipo de trámites parlamentarios# Luerta finalmente es depuesto# Despu&s ha% un intento fallido de or"ani+ar al pa(s .ue sur"(a de la nueva Bevolución$ por medio de la Convención de 9"uascalientes$ en la .ue los 'efes revolucionarios % sus representantes dieron muestras de carecer de los m(nimos principios para participar en una asamblea deliberante# Para entender lo .ue los convencionistas de 9"uascalientes o al menos al"unos$ pensaban de la Constitución$ podemos repetir la frase .ue reco"e 9lfonso *9B9C@9 % reproduce el historiador SCL9B,/9@$ atribuida al "eneral 9ntonio 1# 8illarreal! N,a Constitución nos proh(be .ue confis.uemos$ por eso .ueremos vivir un poco de tiempo sin la Constitución#N Posteriormente Carran+a convocó a un Con"reso constitu%ente$ .ue fue electo entre los revolucionarios triunfadores % sus partidarios % se reunió en Quer&taro a finales de 121K# 9nte el flamante Con"reso el primer 'efe le%ó un mensa'e % presentó un pro%ecto de Constitución$ en el cual respecto al Poder ,e"islativo$ se repitió el sistema bicameral % se respetaron las l(neas "enerales de la Constitución de 13J4# l Con"reso constitu%ente para sus traba'os eli"ió su propia mesa directiva % dos comisiones de Constitución$ .ue presentaban al pleno los dictámenes sobre los art(culos del pro%ecto de Carran+a$ .ue fue combatido % modificado en aspectos importantes$ mas no en el cap(tulo del Con"reso# ntre las l(neas "enerales de la Constitución vi"ente en materia del derecho parlamentario$ encontramos el bicamerismo$ .ue se consa"ra en el art# J<$ en el .ue se establece .ue el Poder ,e"islativo en los stados =nidos /e0icanos se deposita en un Con"reso eneral .ue se divide en dos cámaras$ una de diputados % una de senadores#
tras l(neas tambi&n fundamentales están contenidas en los arts# 41 % 4H$ .ue se ocupan de la iniciativa % formación de las le%es % en los .ue encontramos .ue esta función$ formal % materialmente le"islativa$ se otor"a básicamente al Con"reso$ pero en ella tiene tambi&n su participación el Poder 'ecutivo$ aun cuando esa participación es restrin"ida % secundaria$ %a .ue la -ltima palabra en la materia$ desde el punto de vista de la Constitución vi"ente$ la tiene el ,e"islativo$ .ue puede recha+ar las propuestas del 'ecutivo % rectificar sus propias determinaciones en el caso de .ue el Presidente ha%a hecho uso del derecho de veto# l Con"reso tiene la atribución eminentemente parlamentaria de dictaminar primero a trav&s de sus comisiones % de discutir despu&s$ los pro%ectos de le% % la más importante de las funciones en esta materia$ .ue es la de aprobarlos o recha+arlos$ sea .ue sur'an de su mismo seno en los con"resos locales o del Presidente de la Bep-blica# ,a Constitución de 1214$ por otra parte adoptó el sistema de libertades del si"lo pasado % enumeró en preceptos separados$ las funciones propias del Con"reso# *ambi&n adoptó el sistema bicameral para la aprobación de las le%es$ esto es$ .ue re.uieren aprobación sucesiva de las dos cámaras % confirió funciones e0clusivas para cada una de las cámaras# 9demás de la aprobación$ modificación o dero"ación de le%es$ el Con"reso tiene una serie de facultades relacionadas con Be"ulación del sistema federal$ como admitir nuevos estados al pacto federal$ eri"ir en estados los territorios Gactualmente dero"ada$ por.ue los territorios .ue e0ist(an en 1214 son ahora estados de la 6ederaciónF % establecer nuevos estados dentro de los l(mites de los e0istentes# tras funciones$ formal pero no materialmente le"islativas$ son acordar el cambio de residencia de los poderes de la 6ederación % las relativas a las cuestiones económicas en materia de impuestos$ celebración de empr&stitos$ facilitar el comercio entre los estados % establecer casas de moneda$ fi'ar las condiciones de &stas % el valor de la moneda e0tran'era$ as( como adoptar un sistema de pesas % medidas# ,as facultades en materia militar son$ en primer lu"ar$ declarar la "uerra$ levantar % sostener las instituciones armadas % or"ani+ar la "uardia nacional# n materia educativa$ le compete or"ani+ar % sostener escuelas de todo tipo$ museos$ bibliotecas$ observatorios % demás instituciones concernientes a la cultura# tras funciones$ formal pero no materialmente le"islativas son conceder licencias al Presidente de la Bep-blica para ausentarse del pa(s$ aceptar su renuncia % nombrar a .uien debe sustituirlo como interino o provisional# ntre las funciones formal % materialmente le"islativas están todas las facultades de le"islar en materia federal$ .ue en el te0to inicial de 1214 lle"aban hasta la fracc# VVIV % .ue se han e0tendido con fracciones .ue conservan ese mismo ordinal VVIV$ pero a las .ue se les ha a"re"ado letras de la 7 a la L hasta esta fecha# 6inalmente$ están las llamadas *ac$ltades implícitas en la frac# VVV$ .ue son las de e0pedir todas las le%es necesarias para hacer efectivas las facultades enumeradas en el art# 45 % las .ue se encuentren concedidas por la onstit$ción a los poderes de la =nión# 9demás de estas funciones propias del Con"reso eneral$ la Constitución de 1214 le confirió la de elaborar su propio re"lamento interior$ tomar medidas para hacer concurrir a diputados % senadores a las sesiones % corre"ir las faltas u omisiones de los le"isladores tambi&n se le autori+ó para e0pedir la Ley de la ontad$ría Mayor de Lacienda .ue es el ór"ano fiscali+ador del "asto del 'ecutivo# Independientes de estas funciones o atribuciones correspondientes a las cámaras$ en tanto inte"rantes del Con"reso$ se les confieren funciones e0clusivas a cada una de ellas#
,a de Diputados ten(a$ al aprobarse la onstit$ción de 1214$ las de calificar las elecciones de sus miembros % como Cole"io lectoral$ la del Presidente de la Bep-blica$ vi"ilar el desempe>o de la Contadur(a /a%or de Lacienda % nombrar a los 'efes % empleados de ellas$ % una fundamental! aprobar el presupuesto anual de "astos de la nación# tra función es la de conocer de acusaciones de 'uicio pol(tico$ formularlas ante la Cámara de Senadores .ue actuará como ran urado % decretar la procedibilidad o no$ de 'uicio en contra de los funcionarios .ue "ocen de fuero constitucional$ esto es$ decretar el desafuero# Por su parte$ la Cámara de Senadores tiene como funciones e0clusivas las de aprobar los tratados % convenciones diplomáticas$ celebrados por el Presidente$ ratificar los nombramientos de diplomáticos % cónsules me0icanos en el e0terior$ de los empleados superiores de Lacienda$ % de 'efes de las 6uer+as 9rmadas de coronel en adelante$ as( como aprobar o no los nombramientos de ministros de la Suprema Corte de usticia$ .ue mediante ternas$ le propondrá el 'ecutivo# l Senado debe autori+ar la salida de tropas me0icanos fuera del pa(s % la estación de escuadras e0tran'eras por más de un mes en a"uas nacionales$ as( como autori+ar al Presidente la disposición de la "uardia nacional fuera de sus respectivos estados % territorios# Puede el Senado declarar cuando han desaparecido los poderes de un estado % nombrar en ese caso un "obernador provisional tambi&n arbitrar las cuestiones .ue sur'an entre los poderes de un estado o actuando como ran urado$ conocer de las faltas pol(ticas de los funcionarios p-blicos# Por -ltimo$ otras funciones son comunes a ambas cámaras$ pero cada una las e'erce por separado entre ellas están las de dictar resoluciones económicas relativas a su r&"imen interior$ comunicarse con la otra cámara o con los otros poderes$ nombrar empleados de su secretar(a % hacer el re"lamento interior de la misma# Podrá$ cada una$ e0pedir convocatorias para elecciones e0traordinarias$ a fin de cubrir vacantes de sus miembros# tras re"las constitucionales .ue sirven de fundamento al derecho parlamentario son las .ue se refieren a los re.uisitos para ser diputado o senador$ a la inte"ración de las cámaras % a los "rupos parlamentarios$ normas .ue son$ al"unas$ ori"inales del pro%ecto aprobado en 1214$ pero muchas más$ producto de reformas recientes# *ambi&n son re"las del derecho parlamentario constitucional las .ue se encuentran en la sección II$ del cap(tulo II$ del t(tulo III de la onstit$ción, .ue se denomina De la #niciativa y :ormación de las Leyes, en el .ue encontramos .ue pueden iniciar le%es$ el Presidente$ los diputados % senadores % las le"islaturas de los estados# 9 las iniciativas del Presidente$ de los con"resos de los estados o de las diputaciones de los estados$ esto es$ del "rupo de diputados federales provenientes de una misma entidad$ se les da un trato preferencial % pasan directamente a comisiones las iniciativas de diputados o senadores deberán su'etarse al trámite .ue prevea el re"lamento# ,a re"la "eneral para la formación de una le% es .ue se apruebe en ambas cámaras % no sea vetada por el 'ecutivo# S( &ste la veta en todo o en parte$ tiene .ue re"resar a las cámaras para volver a discutirse % si se aprueba ahora por dos terceras partes del n-mero total de votos en cada cámara$ volverá al 'ecutivo para su promul"ación sin .ue &ste pueda %a detenerla# Se establece .ue las votaciones de las le%es o los decretos serán nominales % .ue por re"la "eneral$ las iniciativas pueden presentarse indistintamente en cual.uiera de las cámaras$ con e0cepción de pro%ectos o de empr&stitos$ contribuciones o impuestos sobre reclutamiento de tropas$ .ue deberán tener como cámara de ori"en a la de diputados# /uchas son las reformas .ue en materia parlamentar(a se han introducido a los te0tos ori"inales de 1214 entre ellas destacan el aumento de dos a tres a>os para renovar la Cámara
de Diputados$ aprobado en 1255 incremento del n-mero de habitantes por el .ue será electo un diputado$ ori"inalmente de K< mil$ .ue subió a 1<< mil en 12H3 % a 1J< mil en 12JH# l art# JH actualmente vi"ente establece .ue la Cámara de Diputados se compondrá de 5<< representantes electos por el principio de votación ma%oritaria relativa$ mediante el sistema de distritos uninominales$ con lo .ue se suprimió el n-mero de habitantes para determinar el n-mero de diputados$ % H<< más por el principio de representación proporcional# ste sistema de representación proporcional ha sido la culminación de un proceso mediante el cual se ha pretendido dar representación a las minor(as$ % se inició con la reforma de 12K5 .ue institu%ó los llamados dip$tados de partido# Se implantó en /&0ico$ se"-n se ha dicho$ por las e0i"encias de la N9lian+a para la ProducciónN promovida por el "obierno estadounidense$ .ue e0i"(a para la a%uda .ue proporcionaba$ reformas fiscales % reformas democráticas consistió en .ue se reconoc(a a los partidos minoritarios .ue hubieran obtenido H#J\ de la votación total$ cinco diputados$ más uno por cada <#J\$ hasta lle"ar al tope de H<$ sumando en este total los .ue se hubieran obtenido por ma%or(a# l m(nimo de H#J\ se tuvo .ue reducir a 1#J\ en 124H$ por.ue hab(a partidos .ue el "obierno .uer(a favorecer % no alcan+aban el porcenta'e primeramente indicado# ,os diputados .ue representaban a los partidos minoritarios eran inicialmente los .ue hab(an competido en un distrito % obtenido ma%or porcenta'e de votos .ue sus compa>eros$ aun sin haber "anado la ma%or(a en su distrito# 6ue en 1244$ citando con la ,lamada Beforma Pol(tica$ se estableció el nuevo sistema a-n vi"ente .ue se ha denominado de representación proporcional % cu%o análisis corresponde al derecho electoral# Con esta reforma$ se inició un proceso del .ue sur"ieron diversas disposiciones constitucionales .ue s( son de orden le"islativo o parlamentario$ al"unas de las cuales fueron aprobadas en las diversas reformas de123K$ 122< % 1225# Se"-n el te0to vi"ente$ resultante de dichas reformas$ las re"las constitucionales de carácter parlamentario más destacadas son las si"uientes! •
•
•
•
•
Para la elección de <\ de los diputados$ los partidos pol(ticos asumen un papel preponderante$ al presentar las listas ordenadas por circunscripción$ por las .ue votarán los electores % de las .ue se"-n el porcenta'e obtenido$ los candidatos de ese partido$ primeros en las listas$ e0cluirán a los si"uientes# n nin"-n caso un partido podrá tener más de 51J diputados en la Cámara esto si"nifica .ue para la obtención de la ma%or(a calificada de dos terceras partes .ue se re.uiere entre otros casos$ para reformar la onstit$ción, será necesaria la colaboración de al menos dos partidos# Se suprimió la autocalificación de los diputados % se creó un or"anismo p-blico autónomo .ue la le% denominó posteriormente Instituto :ederal Electoral, para encar"arse del proceso % de su calificación$ % un *ribunal lectoral$ ahora dependiente del Poder udicial$ para los casos de controversia# Se establecieron sanciones para .uienes habiendo sido electos diputados o senadores no se presentaran sin causa 'ustificada a desempe>ar su car"o % se fi'ó el .uórum para sesionar en más de la mitad en cada cámara# Se establecieron dos periodos de sesiones en lu"ar de uno solo$ como estaba establecido en el te0to anterior$ volviendo as( a la práctica de las constituciones del si"lo pasado#
•
•
Se facultó al Con"reso a e0pedir su propia le% Be"lamentaria$ .ue re"ulará su estructura % funcionamiento$ % a la .ue se e0ceptuó e0presamente$ del veto presidencial# 6inalmente$ se de'ó a esa le% secundaria la determinación de las formas % los procedimientos para la inte"ración de los diputados en "rupos parlamentarios$ se"-n su afiliación a partidos#
Bespecto a la Cámara de Senadores$ las reformas han sido en menor n-mero % las más importantes son mu% recientes# n 1255$ la duración del periodo de los senadores se aumentó de cuatro a seis a>os % se suprimió el sistema de renovación de la Cámara por mitades cada dos a>os# n 123K se restableció este sistema de renovación por mitades solo .ue entonces$ cada tres a>os$ lo .ue implicó una elección mediante el art(culo transitorio relativo$ en la .ue los electores votaron en cada entidad por un senador para seis a>os % otro para tres# Se estableció .ue la declaración de la ma%or(a de votos de los senadores la har(an las le"islaturas de los estados % la del Distrito 6ederal$ la Comisión Permanente$ aun cuando el cole"io electoral si"uió siendo el mismo Senado# sta nueva fórmula para el Senado duró mu% poco tiempo % en 1225 se llevó a cabo una reforma más de fondo$ puesto .ue se incorporó al Senado el sistema de representación proporcional %a e0perimentado lar"amente en la Cámara de Diputados$ se aumentó el n-mero de senadores a tres por estado$ dos de ma%or(a relativa % uno de representación proporcional$ &ste será el .ue ha%a encabe+ado la fórmula del partido .ue obtiene el se"undo lu"ar en la votación en la entidad de .ue se trate# Posteriormente se incremento esta representación proporcional por una lista de 5H senadores más$ no representativos de las entidades$ sino de los partidos$ con lo .ue se rompió el principio de .ue esta Cámara fuera la representante del sistema federal % e.uilibradora de la de Diputados# 9s($ cada partido presentará una fórmula con dos candidatos propietarios % dos suplentes# l partido .ue obten"a la ma%or(a tendrá dos senadores % el .ue obten"a el se"undo lu"ar de la votación$ contará con un senador# l cuarto senador se eli"ió por listas partidarias# Se suprimió la renovación por mitades cada tres a>os reci&n implantada % se volvió al sistema de renovación total cada seis a>os# ,a reforma obli"ó tambi&n a reconocer dentro del Senado a los "rupos parlamentarios se"-n su afiliación a partidos pol(ticos# ,a facultad de hacer asi"nación de ma%or(as se le retiró a los con"resos locales % se confirió a los conse'os locales electorales#
LE)ES ) RE'LA"ENT!S PARLA"ENTARI!S Para evitar .ue las asambleas se conviertan en reuniones tumultuarias$ en las .ue reine la anar.u(a % en las .ue las decisiones se tomen sin orden o sin la debida información o discusión previa$ es necesario .ue sus traba'os se ri'an por re"las .ue se ocupen de la forma de inte"rarla$ de las comisiones$ de sus traba'os$ de los debates % de las votaciones# stas normas han sido tradicionalmente los re"lamentos parlamentarios$ cu%a naturale+a 'ur(dica se debate desde hace lar"o tiempo# n nuestro pa(s$ el primer re"lamento para el funcionamiento de un Con"reso fue el .ue se e0pidió el 11 de septiembre de 1315 para el Con"reso de Chilpancin"o % posiblemente fue formulado por al"uno de sus mismos inte"rantes$ "racias a la inspiración de os& /ar(a /orelos#
ste re"lamento se ocupó principalmente de la forma de inte"rar el mismo Con"reso % un poco del funcionamiento % los traba'os de la asamblea# @o tenemos ma%ores datos de la aplicación en la práctica del mismo$ pero no ha% duda de .ue su valor es mucho más .ue solamente simbólico e histórico# De los ocho diputados constitu%entes la historia nos revela .ue -nicamente dos fueron electos % los demás desi"nados por el mismo /orelos# tros precedentes de los re"lamentos parlamentarios me0icanos los encontramos en el &eglamento para el !o"ierno de la 'o"erana H$nta Provisional !$"ernativa del #mperio Mexicano, del 1 de noviembre de 13H1 % en el &eglamento de la H$nta #nstit$yente, de 13HH# l primero tiene como ori"en % precedente al Plan de #g$ala % al ratado de órdo"a. ste -ltimo previó la creación de la unta Provisional de obierno$ en tanto se ele"(a a un Con"reso % para desempe>ar precisamente funciones de Poder ,e"islativo# l Be"lamento fue e0pedido por la misma 'unta$ ór"ano aristocrático inte"rado por 53 notables casi todos ele"idos por Iturbide % contiene al"unos puntos de inter&s$ como la creación de comisiones permanentes para el estudio de los asuntos a su car"o &stas fueron! primera % se"unda de Belaciones 0teriores$ de usticia % @e"ocios clesiásticos$ de Lacienda % de uerra# ,as comisiones deber(an inte"rarse por un m(nimo de tres % un má0imo de cinco miembros % su función era presentar informes al pleno de la 'unta sobre los asuntos .ue se les turnaban# Se prev&n tambi&n comisiones especiales de carácter permanente % con finalidades espec(ficas se"-n los re.uerimientos de los traba'os de la 'unta# l &eglamento de la 'unta institu%ente se ori"ina cuando Iturbide rompe con el Con"reso .ue &l mismo hab(a convocado en cumplimiento del ratado de órdo"a % or"ani+a para sustituirlo a la 'unta .ue$ reunida en forma apresurada$ elabora su propio Be"lamento$ el cual no var(a en lo esencial del .ue re"uló las funciones de la otra 'unta$ la Provisional ubernativa# l re"lamento más importante de es el .ue el Con"reso Constitu%ente %a reunido se avoca a formular para el desarrollo de sus propios traba'os % .ue emite por decreto del H5 de abril de 13H5# Se repiten en &l las comisiones de traba'o$ pero se a"re"a .ue de ser necesario se formar(an otras para asuntos no previstos# Se crea la Comisión de Polic(a para el buen funcionamiento % el orden en las sesiones$ pero tambi&n con el encar"o de llevar el diario del Con"reso % mane'ar el presupuesto# Se estableció entonces la re"la para .ue la Comisión de Polic(a presentara semestralmente un informe de "astos % cuentas$ para su aprobación por el Con"reso# Con ese re"lamento de abril de 13H5 se llevaron a cabo los traba'os .ue culminaron con la Constitución federal de 13H % %a en vi"or &sta$ se eli"ieron diputados % senadores para la inte"ración del Con"reso$ %a no Constitu%ente$ sino constituido % est Con"reso$ el primero de carácter republicano % federal$ elaboró su le"islación interior .ue se denominó Be"lamento para el !o"ierno #nterior del ongreso !eneral y fue puesta en vi"or el H5 de diciembre de 13H# ste re"lamento ha sido el modelo de los posteriores hasta nuestros d(as en &l se establecen las si"uientes 11 comisiones! • • • • • •
Puntos Constitucionales obernación Belaciones 0teriores Lacienda Cr&dito P-blico usticia
• • • • •
@e"ocios clesiásticos Industrial$ 9"r(cola % 6abril ,ibertad de Imprenta Polic(a Interior % Peticiones
Se aceptó tambi&n .ue el n-mero de comisiones podr(a aumentar a 'uicio de cada cámara$ se"-n las materias .ue fuera necesario a"re"ar# Se inclu%eron en el Be"lamento normas para la instalación de las cámaras % se crearon las Comisiones Instaladoras$ para .ue el Con"reso saliente hiciera formalmente entre"a al entrante de las instalaciones % documentos de las cámaras % no se rompen as( el orden % la continuidad institucional# Para diri"ir los traba'os % "obernar en el aspecto administrativo el funcionamiento de cada cámara$ se creó la Comisión Permanente )inte"rada con un diputado % un senador en cada caso)$ por cada uno de los estados % territorios representados$ debiendo ser esco"ido el más anti"uo de los del mismo estado o territorio# Se previó el nombramiento del presidente de cada cámara$ de comisiones de cortes(a$ para comunicarse con los otros poderes a fin de visitar a le"isladores enfermos$ asistir a funerales de los .ue mor(an o de sus familiares# n 1354$ durante la vi"encia de la onstit$ción centralista de las Siete ,e%es$ se e0pidió e l &eglamento del ongreso, cu%a innovación respecto del anterior es .ue crea la NDiputación PermanenteN inte"rada por cuatro diputados % tres senadores$ para actuar en los recesos# l 1< de septiembre de 13H se e0pidió el &eglamento para el !o"ierno #nterior del 'o"erano ongreso onstit$yente, .ue sirvió para re"ular los traba'os .ue culminaron con la onstit$ción de 135 denominada 7ases Orgánicas y .ue fue usado tambi&n para el re"lamento del Constitu%ente de 13JK)13J4# ste re"lamento$ con al"unas variantes$ estuvo en vi"or durante casi toda la se"unda mitad del si"lo VIV$ aun cuando en verdad$ por la situación "eneral del pa(s$ en constante ebullición pol(tica primero % lue"o por la dictadura porfiriana$ tuvo poca aplicación en la práctica# n septiembre de 1323$ en el cenit de los "obiernos de Porfirio D(a+$ entró en vi"or el decreto fechado el H< de diciembre del a>o anterior$ .ue resumió normas de re"lamentos anteriores$ sistemati+ó % ordenó otras % creó al"unas nuevas % se mantuvo en vi"or con pocas reformas hasta .ue se e0pidió el actual &eglamento a-n vi"ente % e0pedido el primero de mar+o de 125# l Be"lamento de 1323 sirvió incluso para re"ular al Constitu%ente de Quer&taro convocado por el "obierno de 8enustiano Carran+a % fue m odelo para el actual$ por lo .ue podemos decir .ue el ahora vi"ente fue concebido para una situación histórica % para un Con"reso de hace %a 1<< a>os$ % a-n más si consideramos .ue a su ve+ el re"lamento de 1323$ tiene mucho de los anteriores de principio del si"lo VIV# n el re"lamento porfiriano de 1323 se crearon las si"uientes comisiones permanentes! • • • • •
Puntos Constitucionales Belaciones 0teriores obernación usticia Instrucción P-blica
• • • • • •
Lacienda uerra /arina 6omento Comunicaciones % bras P-blicas % Peticiones$ 9s( como dos secciones del ran urado
Se aprobaron asimismo cuatro comisiones llaiIiadas de apoyo, .ue fueron! • • • •
9dministración Corrección % stilo Del Diario de los De"ates y 7iblioteca % 9rchivo
Se previeron tambi&n las consabidas comisiones de cortes(a % la comisión instaladora$ para transmitir el poder de una a otra le"islaturas# Se creó por primera ve+ una especial denominada de Pres$p$esto y Cuenta e #nspectora de la ontad$ría Mayor con funciones fiscali+adoras de las cuentas del 'ecutivo# l actual ha sufrido muchas reformas$ principalmente para actuali+arlo % ponerlo a la altura de las reformas constitucionales en materia pol(tica % electoral .ue han menudeado de unos a>os a la fecha# Su estructura conservó la de su predecesor % sólo podernos a"re"ar .ue el n-mero de comisiones creció sin plan$ se"-n las veleidades pol(ticas .ue pon(an de moda uno u otro tema# l re"lamento se ocupa$ en 1J cap(tulos$ de los temas si"uientes! • • • • • • • • • • • • • • •
De la Instalación de las Cámaras De la Presidencia % 8icepresidencia De los Secretarios % Prosecretarios De las Sesiones De la Iniciativa de las ,e%es De las Comisiones De las Discusiones De la Bevisión de los Pro%ectos de ,e% De las 8otaciones De la 6órmula para la 0pedición de las ,e%es De la Comisión Permanente Del Diario de los De"ates Ceremonial De la *esorer(a De las aler(as
ntre los temas sobresalientes encontramos la división de las sesiones en ordinarias y extraordinarias, se"-n se convo.uen para los asuntos "enerales % en los calendarios previstos en la Constitución o en &pocas diferentes % para asuntos espec(ficos p("licas y secretas, se"-n se determine o no la presencia del p-blico % periodistas en las "aler(as$ % permanentes$ .ue es cuando por la importancia de un asunto se contin-a traba'ando hasta a"otarlo# tro tema importante .ue re"ula es el rden del D(a % la prioridad en &l de los asuntos le"islativos#
Deben destacarse asimismo las re"las para los debates$ los diversos tipos de votaciones % las normas .ue ri"en en el ceremonial del Con"reso# Durante mucho tiempo$ el re"lamento fue suficiente para los traba'os de unas cámaras dóciles al 'ecutivo$ .ue por re"la "eneral dele"aban sus funciones le"islativas a trav&s de N6acultades e0traordinariasN % .ue de poco trascendente se ocupaban# Pero en la medida en .ue los diputados independientes del 'ecutivo propuestos por partidos de oposición fueron incorporándose a la Cámara 7a'a$ se hi+o evidente la necesidad de una nueva re"lamentación# l profesor de derecho constitucional$ /a nuel LBBB9 % ,9SS hab(a dicho en su cátedra % en su obra Est$dios políticos y constit$cionales$ .ue el llamado Be"lamento debiera ser sustituido por una N,e% r"ánica del Poder ,e"islativoN$ .ue es lo propio para or"ani+ar a este poder % .ue podr(an de paso corre"irse los vicios % anacronismos del instrumento anterior$ mu% duramente criticado por &l# 9s( las cosas$ % con motivos de las reformas constitucionales de 1244$ en especial el reconocimiento constitucional de los partidos pol(ticos % su papel en el Con"reso$ se detectó la necesidad de formular un nuevo estatuto 'ur(dico para las cámaras# l pro%ecto$ presentado por un "rupo de diputados$ pero con el visto bueno % .ui+á la intervención de t&cnicos del 'ecutivo$ fue aprobado el HJ de ma%o de 1242 con el nombre de Ley Orgánica del ongreso eneral# sta le% ha sido modificada %a en dos ocasiones$ en diciembre de 1231 % en 'ulio de 122$ en ambas con ob'eto de adecuar las re"las secundarias a reformas constitucionales# sta norma de'a vi"ente el anacrónico re"lamento en todo lo .ue no se le opon"a$ en tanto .ue cada cámara elabora su propio re"lamento interior para re"ular sus traba'os# l pro%ecto$ as($ fue propuesto para tener una Ley Orgánica del ongreso, .ue or"ani+ara a &ste % re"ulara sus funciones a trav&s de l(neas mu% "enerales % dos re"lamentos autónomos$ uno de cada cámara$ para re"ir los detalles de debates$ votaciones$ ceremonial$ etc&tera# ,a le% consta de cuatro t(tulos$ divididos en 115 art(culos# l t(tulo primero se ocupa del Con"reso eneral$ el se"undo de la Cámara de Diputados$ el tercero de la Cámara de Senadores % el cuarto de la Comisión Permanente# ,a novedad más interesante de esta le% es la inclusión de los "rupos parlamentarios$ como una nueva forma de asociarse de los le"isladores % la inclusión al lado de la anti"ua ran Comisión$ de una Comisión de B&"imen Interno % Concertación Pol(tica$ inte"rada por los coordinadores de los "rupos parlamentarios de los partidos representados en la cámara % .ue se"-n la le%$ Nfun"irá como ór"ano de "obierno$ a fin de optimi+ar al e'ercicio de las funciones le"islativas$ pol(ticas % administrativas de la propia Cámara de DiputadosN# ,as comisiones en la Cámara de Diputados se dividieron en ordinarias % especiales entre las primeras se encuentran la citada de B&"imen % Concertación Pol(tica % las de Dictamen ,e"islativo$ as( como las de 8i"ilancia de la Contadur(a /a%or de Lacienda % la de Be"lamento % Prácticas Parlamentarias# 0isten tambi&n las de Investi"ación$ las urisdiccionales % las .ue ten"an al"una función espec(fica aprobada por la Cámara# n el caso de la de Senadores las Comisiones rdinarias son HK$ entre ellas se inclu%en H1 de Dictamen$ la de 9dministración$ la de 7iblioteca$ Informática % 9suntos ditoriales$ la de la /edalla 7elisario Dom(n"ue+ % la urisdiccional se conserva la ran Comisión al frente del Senado$ se reconocen los "rupos parlamentarios % sin crear$ como para el caso de las de Diputados$ una Comisión especial$ se admite .ue la de los coordinadores de "rupos parlamentarios se re-nan con el Nl(derN del "rupo ma%oritario para considerar acciones .ue propicien el me'or desarrollo de las labores de la Cámara#
,a de Diputados tendrá además de las comisiones$ cuatro comit&s! de 9dministración$ de 7iblioteca e Informática$ de 9suntos ditoriales % uno denominado #nstit$to de #nvestigaciones Legislativas. n resumen$ la actual le"islación .ue re"ula las funciones del Con"reso % los traba'os de sus cámaras tiene ahora tres niveles$ el primero ocupado por las re"las constitucionales$ otro intermedio constituido por la Ley Orgánica % uno de ran"o inferior$ .ue es el &eglamento % .ue deberá ser sustituido en su momento por dos re"lamentos de debates$ sesiones % votaciones$ uno por cada cámara$ % posiblemente por otro re"lamento relativo a las funciones de los diversos "rupos % comisiones de los le"isladores$ las "aler(as$ la presencia de la prensa % al"unos otros temas más# 6inalmente$ además de estas normas de tipo "eneral$ e0iste la costumbre de tomar Nacuerdos parlamentariosN para cuestiones espec(ficas$ a veces no previstas en la re"lamentación vi"ente % otras s($ pero .ue resultan inadecuadas o contrarias a la voluntad de los diputados en un momento pol(tico determinado#
7I7,IB96E9 9,@S D 9@*@I$ :n"el ,uis$ La dip$tación permanente en las ortes en la %istoria onstit$cional Espa-ola, /ono"raf(as$ Con"reso de los Diputados$ /adrid$ 1221# 9@DB9D D S:@CL;$ duardo$ et al., onstit$ción Política de los Estados Unidos Mexicanos 1comentado+, Instituto de Investi"aciones ur(dicas$ 9simov$ Isaac$ ,a rep-blica romana$ alian+a$ /adrid$ 1231# 7:*I; ;989,9$ Susana$ Formatividad de la *icción legislativa, tesis profesional$ 6acultad de Derecho$ =@9/$ /&0ico$ 122H# 7,,C$ Lilaire$ E$ropa y la *e, CP9$ 7uenos 9ires$ 12H# 7I7,I*C9 D 9=*BS CBIS*I9@S$ ódigo de derecho canónico, /adrid$ 1235# 777I$ @orberto % @iccola$ /9**=CCI$ Diccionario de política, Si"lo VVI$ /&0ico$ 123H# 7SCL 7=BDS$ /anual de derecho p-blico romano$ Casa ditorial 7arcelona$ 124H# 7B98 =9B*$ os&$ Compendio de historia de /&0ico$ us$ /&0ico$ 12K# 7B=C$ 6indla% % sther 7ruce$ *u recia Constitución$ S@$ 6reedom 6uad ,ibrar% Series$ @uevo AorO$ 12K# 7=S*9/9@*$ Carlos /ar(a de$ $adro histórico de la revol$ción mexicana, lnstituto Cultural Lel&nico % 6ondo de Cultura conómica$ /&0ico$ 1232# C9@*T$ Cesar$ Listorial universal$ ts# % J$ asso Lermanos ditores$ 7arcelona$ 1211# CLS*B*@$ # #$ 'an :rancisco de )sís, diciones /e0icanas$ /&0ico$ 12JK# D9CS*9 A SQ=I8,$ ulio$ El *$ero del municipio$ us$ /&0ico$ 123# DE9; D, C9S*I,,$ 7ernal$ %istoria verdadera de la conB$ista de la F$eva Espa>a$ 9+teca$ /&0ico$12JJ#
SCBICL$ oa.u(n$ Diccionario ra;onado de legislación, $rispr$dencia, librer(a de Ch# 7ouret$ /&0ico$1333# SQ=I8, 7BM@$ *oribio$ )p$ntes para la historia del derecho me0icano$ Porr-a$ /&0ico$ 123# 6ISCL79CL$ eor"$ Derecho político, general y comparado, ,abor$ 7arcelona 7uenos 9ires$ 125# 6IS$ 'onh$ $rso de derecho constit$cional, Lerrero Lermanos Sucesores$ /&0ico$ 12
B9*;I@B$ oseph % Lans /9IB$ ¿Democracia en la #glesia, diciones Paulinas$ ;alla$ 8i+ca%a$ 1241# B/,I@9 BQ=]I$ 6elipe$ Jigencia y positividad de la onstit$ción de )pat +in"an$ 6ederación ditorial /e0icana$ /&0ico$ 124H# Bui+ /9SSI=$ os& 6rancisco % Die"o 89,9DUS$ F$evo Derecho onstit$cional Mexicano, Porr-a$ /&0ico$ 1235# S:@; 9BBA$ os&$ et al., La renovación nacional a trav/s del derecho, Porr-a$ /&0ico$ 1233# S9B*BI$ iovanni$ CA$/ es la democracia?$ *ribunal 6ederal lectoral I6% /&0ico$ 1225# SCL,9B/9@$ oseph L# ,#$ M/xico, tierra 1le volcanes, Porr-a$ /&0ico$ 1245# SIAUS$ mmanuel$ CA$/ es el tercer estado, 'FE, Comisión @acional de Ideolo"(a$ /&0ico$ 1232# *@9 B9/IB;$ 6elipe$ Leyes *$ndamentales de M/xico, Porr-a$ /&0ico$ 1232# WC/9@@$ ,uis$ El pensamiento político medioeval,, Instituto de Listoria$ =@9/$ /&0ico$ 12J<# 0, La sociedad *e$dal, H$s, /&0ico$ 12# ;989,9$ ,oren+o de$ Ensayo histórico de las revol$ciones de M/xico desde 2464 hasta 24G6, Instituto Cultural Lel&nico % 6ondo de Cultura conómica$ /&0ico$ 123J#
9viso ,e"al ) ctubre H<<< Servicios de 7iblioteca
| CDDWeb | Publicaciones | Indice | # Principio del derecho parlamentario
I@*BD=CCIM@ n el len"ua'e com-n$ principio es el inicio de al"o$ su punto de partida todas las cosas tienen un principio a partir del cual empie+an e0istir# n el len"ua'e filosófico$ el si"nificado del t&rmino principio e similar 9BIS**,S en su Meta*ísica, dice .ue las cosas tienen un principio .ue es precisamente su punto de partida$ como en la l(nea de un via'e$ .ue tiene en su e0tremo inicial un principio$ pero .ue el el otro e0tremo tiene un se"undo principio$ .ue es el opuesto$ el punto de lle"ada$ principio tan importante como el inicial por.ue es el .ue motiva el via'e# n su
desarrollo esta apreciación aristot&lica dará ori"en a las ideas escolásticas de los cuatro principios o causas de las cosas! causa eficiente$ en el e0tremo inicial % causa final en el e0tremo contrario en el centro$ las causas material % formal# Con la e0plicación de las causas$ ¿cuál es el ori"en de al"o? ¿de .ue está hecho?$ ¿cuál es su forma? A$ principalmente ¿para .u& e0iste?$ ¿cuál es su fin? Podemos dar respuestas correctas % bien fundamentadas a las pre"untas elementales de la e0istencia podemos encontrar la esencia de las cosas# Santo *omás D 9Q=I@ define a la filosof(a como el conocimiento de t odas las cosas por sus primeros principios o causas$ esto es$ un conocimiento .ue pretende ser totali+ador % e0haustivo de la e0istencia la e0plicación de todo debe buscarse en esos primeros principios$ llamados tambi&n -ltimos$ paradó'icamente$ por.ue están al final del estudio$ al t&rmino de la dis.uisición$ como dec(an los vie'os maestros de ló"ica# Principios primeros en cuanto al ser % -ltimos en cuanto al conocimiento$ sol(a decir el profesor 7aldomero S*B9D9 /I*:@$ reiterando la tesis escolástica# Desde otro punto de vista$ no totalmente desconectado del anterior$ se"-n una acepción má s colo.uial % como se emplea el termino en el habla cotidiana$ principio es un concepto relacionado con esa l(nea indefinible .ue es el tiempo# ,os principios o el principio proceden en el tiempo a al"o$ a otros seres o acontecimientos# ,os principios as( concebidos son los antecedentes de una cosa# 9mpliando % llevando$ el tema a otros campos$ los principios son el sustento de las cosasen un edificio$ los principios son los cimientos$ lo .ue está aba'o % soporta el resto de la construcción# Sin cimientos no ha% obra$ sin simiente no ha% nueva vida sin principios$ nada podr(a sustentarse# l derecho parlamentario$ al i"ual .ue el resto de los seres$ tiene principios tiene una causa eficiente$ una causa material$ una formal % una causa final .ue le dan sentido# ,a causa material es el con'unto de preceptos o normas 'ur(dicas .ue re"ulan la función parlamentaria o le"islativa# ,a causa formal la identificamos con las caracter(sticas de las normas$ .ue pueden ser constitucionales$ ordinarias$ consuetudinarias o finalmente$ particulares$ derivadas estas -ltimas de acuerdos parlamentarios tomados en forma circunstancial para resolver un caso concreto o un problema pasa'ero de la vida % traba'os de un Parlamento$ o para actuali+ar los re"lamentos# ,a causa eficiente la identificamos con el autor de la norma de derecho parlamentario$ el le"islador$ .ue puede ser el le"islador ori"inario o Constitu%ente$ o bien el le"islador ordinario o constituido$ en este caso$ frecuentemente el mismo destinatario de la norma$ caso no habitual en la construcción del derecho$ pero tampoco inusitado ha% veces .ue el autor de la norma es tambi&n el destinatario de la misma# 9s( sucede con las re"las estatutarias de diversos or"anismos p-blicos o privados % en todas las normas particulares creadas mediante la voluntad libre de los contratantes o de los declarantes unilaterales de voluntad# n el fondo$ por virtud de la soberan(a popular$ todas las normas son elaboradas % puestas en vi"or por el pueblo$ titular de la soberan(a % todas tambi&n están destinadas a re"ular la vida del mismo pueblo .ue las dictó a trav&s de sus representantes en las democracias representativas$ directamente en las democracias anti"uas$ indistintamente en los sistemas participativos en .ue se combinan principios de representación % principios de democracia directa# ntre todas las causas$ la causa final es la más importante$ la .ue 'ustifica la e0istencia del derecho parlamentario % la .ue orienta contenido sin causa final$ las re"las parlamentarias carecer(an de sentido % de ra+ón de ser# ,a finalidad del derecho parlamentario es .ue a trav&s del cumplimiento de sus normas se alcance el resultado .ue se busca$ la formación de buenas le%es % la toma de decisiones cole"iadas$ .ue sirvan para cilitar la convivencia de todos#
Desde este punto de vista$ la causa final del derecho parlamentario está en estrecho contacto con la causa final de todo el derecho el fin espec(fico de la norma .ue el maestro Bafael PBCI9D LB@:@D; sinteti+a en los conceptos de bien com-n$ 'usticia % se"uridad 'ur(dica# 9l respecto$ el estudioso os& 9lfonso D SI,89$ de la =niversidadG Sáo Paulo$ identifica como el ob'eto$ vale decir$ como causa final derecho parlamentario$ al proceso le"islativo esto es$ conclu%e el profesor brasile>o$ .ue la ra+ón del derecho parlamentario la encontrar en la necesidad de re"ular los pasos re.ueridos para la creación de una norma 'ur(dica# Sin duda$ cada rama del derecho$ % por tanto el derecho parlamentario$ debe tener sus principios peculiares % propios$ pero &stos están iluminados por los "randes principios o fines Gse"-n la paradó'ica e0plicación escolásticaF .ue deben dar l(nea$ dirección$ sentido a todo el tema 'ur(dico# ,as normas$ incluidas entre ellas las de derecho parlamentario deben tener un contenido socialmente valioso$ .ue pueda identificarse los fines espec(ficos de la norma en "eneral$ sinteti+ados en los conceptos de bien com-n$ 'usticia % se"uridad# 9l tratar este tema es indispensable hacer referencia a otro de estrecha vinculación con &l$ .ue es el de la inmutabilidad de los principios # Debemos determinar si ha% en derecho principios inmutables si bien$ como sostienen los partidarios del relativismo$ &stos son variables se"-n tiempos$ lu"ares % circunstancias % aun$ de acuerdo con corrientes del positivismo 'ur(dico$ simplemente identificables la voluntad del le"islador# ac.ues ,C,BCQ$ .uien identifica los principios fundamentales del derecho con el llamado derecho natural$ sostiene .ue ha% un contenido inmutable en el derecho % .ue ese contenido deriva tal caracter(stica$ de su dependencia total de las e0i"encias de la naturale+a sobre del hombre# Para comprender cabalmente esta posición$ .ue es la del $s0nat$ralismo$ debe entenderse .ue la naturale+a de al"o se identifica con Nlas caracter(sticas esenciales de los seresN$ caracter(sticas sin las cuales ese al"o de'ar(a de ser lo .ue es % ser(a otra cosa# Desde ese punto de vista$ si se acepta por supuesto .ue el ser humano es además de racional % libre$ un ser social por naturale+a$ debemos aceptar asimismo .ue e0isten ciertos principios .ue se derivan precisamente de la caracter(stica de sociabilidad humana$ pero .ue tambi&n se conectan con sus otros elementos de esencia % .ue las normas de derecho positivo no pueden$ por ende contradecir esos principios .ue denominamos de derecho nat$ral, responden a &ste % son$ por as( decirlo$ las .ue traducen los principios abstractos en normas concretas$ sustento de la vida de todas las comunidades humanas# Cabe a"re"ar .ue ,C,BCQ reconoce .ue ha% otras normas de derecho positivo .ue no responden a condiciones de toda sociedad$ sino .ue provienen de las caracter(sticas propias de una determinada sociedad$ abriendo as( las puertas a una posición fle0ible$ .ue acepta al"una relatividad en las normas$ sin e0cluir un campo amplio en .ue impera la necesidad del derecho natural# ,C,BCQ a"re"a! N,a ciencia del derecho natural trata de determinar las e0i"encias del derecho naturalN# sto si"nifica .ue la labor del 'urista ha de ser en buena parte la de profundi+ar en el conocimiento de la naturale+a del hombre % de la sociedad$ para conocer las re"las % los principios del derecho natural# 9s( podemos concluir .ue$ por re"la "eneral$ cada una de las normas de derecho positivo responderá a al"uno o al"unos principios de derecho natural$ precisamente a a.uellos .ue se relacionen con el área social de la rama del derecho a .ue la norma positiva pertenece %$ por tanto$ debe re"ular o cubrir# l derecho parlamentario tiene por ello .ue responder a los datos
.ue le dan sentido % esencia$ aun cuando en la especificidad de cada norma se pide atender a la e0i"encia del principio de manera diversa# Por e'emplo$ una e0i"encia del derecho parlamentario es .ue los inte"rantes del Parlamento puedan hablar ante &ste % e0poner sus ra+ones en los debates# sa e0i"encia es de derecho natural! el establecimiento del orden de los oradores$ el tiempo .ue se les conceda para cada intervención$ la forma % el momento para dar la palabra serán re"las de derecho positivo .ue no deben contradecir el principio$ pero .ue en la práctica pueden tener infinidad de variables# Como resultado de esa investi"ación trataremos de identificar los principios básicos$ fundamentales del derecho parlamentario$ propios de su esencia %$ por consi"uiente$ indispensables en una re"ulación positiva$ tanto en materia sustantivo o de fondo como en materia ad'etiva$ o procedimental$ % procuraremos identificar estos principios con las re"las vi"entes inspiradas en ellos$ as( como tambi&n las .ue los contradicen$ se"-n los preceptos del derecho me0icano# PBI@CIPIS S=S*9@*I8S Como en las demás ramas del derecho$ en el derecho parlamentario ha% fundamentos o principios esenciales$ sustantivos$ .ue se refieren al formato espec(fico de la norma$ considerado &ste en cuanto al valor social .ue persi"ue$ % ha% tambi&n otros principios de carácter procesal$ ad'etivo en relación con los primeros$ .ue se ocupan de re"ular las formas de llevar a t&rmino las cadenas de actos 'ur(dicos encaminados a lo"rar .ue los principios sustantivos se actualicen en la realidad cotidiana de los parlamentos o con"resos# numero como principios sustantivos o fundamentales el de representación en primer lu"ar$ por.ue se encuentra en la base misma del parlamentarismo % por.ue lleva impl(cito el problema de determinar .ui&n es el representado$ .ue lo es en principio el pueblo$ pero .ue puede ser la nación o el stado % .ue en la práctica suele ser el partido$ el "rupo pol(tico$ el sector social del .ue proviene el representante su corporación$ o bien$ el con"lomerado "eo"ráfico de votantes a su favor$ n se"uida me ocupo del principio de libertad$ .ue se refiere a posibilidad plena del parlamentario para optar por una posición en las diversas etapas del proceso le"islativo$ lo mismo al participar en los traba'os previos$ al deliberar$ al ar"umentar % principalmente$ al emitir su voto para colaborar a la inte"ración de la voluntad colectiva# tro importante principio del derecho parlamentario es el de la información# Discutir$ formarse un criterio % tomar una decisión implica como re.uisito la información oportuna % suficiente de los le"isladora % por ello es necesario determinar cómo se debe obtener la información .ui&nes están obli"ados o son su'etos pasivos de este derecho$ del derecho activo de los parlamentarios a recibir información# 6inalmente$ se encuentra el principio de i"ualdad de los parlamentarios$ en diversos aspectos$ pero en especial en lo .ue se refiere al valor de sus votos# l principio de i"ualdad está presente en todo el proceso previo$ aun cuando en la práctica deben reconocerse al"una e0cepciones de carácter práctico % más bien relacionadas con los principios procesales % .ue se fundan en la e0i"encia del cumplimiento de otro principio$ &ste ad'etivo$ .ue es el de orden# 9 partir de estos cuatro principios básicos del derecho parlamentario se pueden plantear$ en mi opinión$ la ma%or parte de los principales problemas % debates teóricos encaminados a formular una teor(a del derecho parlamentario# Por -ltimo$ es importante advertir los procesales .ue se anali+an como una se"unda parte de estas refle0iones son$ en efecto$ principios de carácter secundario en relación con los cuatro principios sustantivos enunciados con anterioridad$ .ue son básicos e insustituibles# Por tanto$ de al"-n modo los principios ad'etivos deben estar subordinados a los principios sustantivos % no los contradicen$ sino .ue los complementan % facilitan su actuali+ación#
n otras palabras$ los principios procesales responden a e0i"encias prácticas % de sentido com-n$ encaminadas a hacer posibles los principios sustantivos$ en la actividad de los parlamentos o con"resos# PBI@CIPI D BPBS@*9CIM@ ,os inte"rantes de un Parlamento o Con"reso no act-an por s( % para s($ sino en beneficio % en nombre de otros son representantes % su ser o e0istencia como tales implica la e0istencia de su'etos diferentes$ .ue son los representados# Por el principio de la representación$ las acciones % decisiones del representante producen sus efectos en los representados ,os parlamentos$ desde hace varios si"los$ son reuniones de personas .ue no act-an en nombre propio sino en nombre del re%$ del pueblo$de la nación$ es decir$ de otro u otros# n al"una &poca remota$ las reuniones de 'efes de tribus o de clanes deben de haber sido en cierto modo como las de los accionistas de una empresa moderna! cada .uien habla % participa en las decisiones para alcan+ar su propio beneficio % si acepta la opinión a'ena$ o bien$ si se pone de acuerdo con los demás$ lo hace por.ue es lo .ue le conviene en lo personal# l principio de representación$ en cambio$ implica una situación totalmente distinta! el representante tiene una voluntad propia % libre$ pero está al servicio del representado % lo .ue ha"a o di"a en su calidad de representante debe ser dicho % hecho en bien del representado# l derecho ha empleado en distintas &pocas % en diversas materias la fi"ura del representante# ,a encontramos en el derecho civil$ en las instituciones de la patria potestad % la tutela$ por medio de las cuales los menores % los incapacitados son representados por padres % tutores la encontramos en la ficción le"al de las personas morales .ue e'ercen sus derechos % cumplen sus obli"aciones precisamente por medio de sus ór"anos representativos$ lo mismo en las personas colectivas de derecho civil .ue en las de derecho mercantil o en las corporaciones p-blicas de derecho administrativo# ,a encontramos asimismo campo del derecho p-blico % en particular en el derecho constitucional# n /&0ico$ los arts# < % 1 de la Constitución determinan el principio de la representación del pueblo por los poderes p-blicos# l primero de los preceptos citados dispone .ue es voluntad del pueblo me0icano constituirse en una rep-blica representativa % se"undo$ .ue la soberan(a popular se e'erce por medio de los poderes de la =nión % por los de los estados# /uchas si no es .ue todas las constituciones modernas adoptan principio de la representación$ por la "ran dificultad$ % con frecuente imposibilidad$ de .ue funcione la democracia directa al estilo ateniense$ %a .ue los estados modernos distan mucho en proporción "eo"ráfica % en cantidad de ciudadanos de a.uellas ciudades)stado en .ue todos los ciudadanos libres pod(an reunirse en el á"ora a discutir$ las cuestiones de la polis % a tomar en com-n resoluciones % acude# Lo%$ la ma"nitud de las comunidades hace imposible esta forma de democracia directa % la democracia representativa es una e0i"encia de la realidad de los "randes estados modernos# sto no obsta .ue se puedan e0perimentar ho% formas más avan+adas % directa intervención del pueblo en el "obierno$ en las decisiones pol(tico)administrativas % en las de carácter le"islativo$ mediante el plebiscito$ fer&ndum$ la iniciativa % la acción popular# Sin embar"o$ ha% .ue reconocer .ue$ estas formas avan+adas de toma de decisiones de manera directa son -tiles para casos e0cepcionales % presuponen una vi"encia previa % cotidiana de un sistema representativo$ .ue aun en el supuesto de la inclusión constitucional de mecanismos de democracia directa mencionados$ si"ue siendo la estructura pol(tico)'ur(dica básica de los estados modernos#
l principio de .ue el pueblo o la nación no pueden directamente tomar la "ran ma%or(a de las resoluciones de poder .ue se re.uiere para dar vida or"ani+ada a la sociedad$ llamado principio de la sensación política, se manifiesta en el mundo occidental desde la /edia )&poca en .ue los monarcas % se>ores convocaban a representantes de los diversos estamentos sociales para escuchar sus conse'os % conocer sus opiniones$ sin obli"ación al"una$ entonces$ de atenderlos)$ hasta nuestros d(as$ pasando por la "ran e0periencia francesa de los stados enerales .ue en 1432 se convirtieron por decisión % en 9samblea @acional# Pero si bien este principio de la representación es aceptada "eneralmente % por virtud de &l los inte"rantes de los parlamentos % con"resos act-an en nombre de otros$ la naturale+a del o de los representados$ su identificación e individuali+ación$ han sido un problema .ue "eneró lar"as discusiones % a diversas corrientes encaminadas a precisar el concepto# Durante la dad /edia % posteriormente$ hasta los stados enerales convocados por ,uis V8I en 1432$ prevaleció lo .ue se llamó el mandato imperativo para los representantes esto es$ .ue los representados instru(an a los representantes sobre las resoluciones .ue ten(an .ue adoptar % sobre los puntos .ue ten(an .ue tratar# ,os diputados a los stados enerales$ en especial los del stado llano$ lle"aban a Par(s de todos los rincones de 6rancia con sus cahiers, en los .ue tra(an por escrito las instrucciones de los electores de todas las parro.uias# Pero el torbellino de los acontecimientos hi+o .ue mu% pronto los representantes de'aran a un lado esas instrucciones % ante la inminencia de los peli"ros % la velocidad .ue tomaron Iras incidencias pol(ticas$ asumieron la representación con un sentido diferente % a partir del 'uramento del ue"o de Pelota$ se consideraron a s( mismos como representantes de toda 6rancia % no sólo de las villas o re"iones de donde proven(an# ,a nueva forma de mandato representativo$ contrapuesto al mandato imperativo$ se plasmó mu% pronto en la onstit$ción, .ue prohibió tanto las instrucciones a los diputados$ como la revocación del mandato# sta nueva forma de entender la representación$ .ue unos a>os despu&s adoptaron las constituciones de los pa(ses americanos .ue se separaban de spa>a$ si"nifica .ue el inte"rante del Con"reso no representa a sus electores ni a su provincia o ciudad$ sino a la nación en su con'unto# Durante todo el si"lo VlV prevaleció casi sin discusión esta fórmula e0plicativa de la representación$ pero como en la práctica los representantes$ al asumir el poder$ actuaban como si ellos fueran los titulares de la soberan(a$ % no el pueblo$ % como este pueblo vio reducido su derecho pol(tico a emitir un voto de ve+ en criando$ para ele"ir a los .ue lo representar(an en el poder$ las cr(ticas no se hicieron esperar$ tanto en el campo teórico como en la realidad práctica$ .ue en no pocas ocasiones se encaminó por senderos totalmente opuestos al principio mencionado# n efecto$ se criticó con severidad al parlamentarismo liberal$ por.ue se di'o .ue es una pura formalidad en la .ue el pueblo con su voto$ le"itima a los "obernantes$ pero &stos$ una ve+ asumido el car"o$ se desentienden de sus electores % "obiernan representando más .ue al pueblo$ a la elite .ue los encumbró o al "rupo pol(tico del .ue forman parte# Becientemente$ con la presencia % creciente prota"onismo de los partidos pol(ticos en el mane'o de los con"resos$ el problema se ha a"udi+ado % ho% los inte"rantes del Poder ,e"islativo$ act-an más representantes de sus partidos o de las cate"or(as sociales de la .ue forman parte$ .ue como representantes del pueblo en "eneral# l fenómeno tiene muchas aristas % ha dado lu"ar a pol&micas propuestas encontradas# n nuestro derecho patrio$ al menos para cada caso de los diputados$ la discusión está resuelta de
antemano el$ constitucional dice te0tualmente .ue la Cámara de Diputados se inte"rará con representantes de la nación# sto es$ .ue los diputados Gno podr(a decirse e0actamente lo mismo de los senadoresF no representan ni a su distrito$ ni a su partido a su estamento$ ni a su clase social$ % mucho menos a su "remio o corporación# Pero si bien en el mundo del deber ser me0icano la cuestión resuelta$ en la vida cotidiana de los parlamentos el problema subsiste n la práctica$ los representantes populares se inte"ran en "rupos pactos a ededor de un partido$ de un l(der o de compromisos contó % act-an en forma de blo.ue$ tanto en los procesos previos a la votación como en el momento de emitir el voto# sta forma de actuar de los parlamentarios$ e0plicable por$ parte por.ue un representante aislado % solo poco podr(a hacer G cuerpo cole"iado de varios cientos de individuos$ pero criticable otra$ por.ue es en principio una práctica antiparlamentaria$ puesto .ue$ los debates$ las discusiones % los ar"umentos en tribuna saldrán sobrando si el Parlamento está inte"rado por "rupos partidistas con su voto comprometido de antemano# l ar"umento toral en contra de esta forma de actuar radica precisamente en el principio de la representación! si el representante de la nación$ esto es$ del pueblo entero$ no tendrá por .u& someter disciplinas de partido ni por .u& aceptar consi"nas de coordinadores l(deres o diri"entes de "rupos parlamentarios# l parlamentario no representa a su "rupo sino a la nación por tanto$ tendrá .ue poner encima de intereses parciales o sectoriales$ el inter&s com-n# Usa es$ en s(ntesis$ la e0i"encia del principio de la representa .ue se atempera por supuesto por la obli"ación de con"ruencia con lo ofrecido en campa>a % con el hecho de .ue los votantes lo hacen por doctrina o propuesta partidista concreta# Pero por encima de esas consideraciones$ en el momento de emitir el voto$ en el acto supremo de contribuir a formar parte de la voluntad popular$ el representante debe hacerlo en conciencia % anteponiendo a los demás intereses$ el inter&s superior del bien colectivo$ del bien de la nación$ .ue es la entidad a la .ue representa# Sin embar"o$ a pesar de la solución de carácter le"islativo % teórico para el caso de nuestro pa(s$ el tema no .ueda resuelto del todo ni en la práctica del Con"reso$ ni en la teor(a 'ur(dico) pol(tico de la representación# n la práctica$ los diputados votan en el Con"reso$ salvo e0cepciones contadas$ en el sentido .ue les indican los coordinadores de los "rupos parlamentarios o los diri"entes de sus partidos$ con lo .ue la disposición del art# J1 .ueda burlada$ entre otras ra+ones por.ue la re"la de .ue los diputados representan a la nación es un indicativo sin sanción 'ur(dica# ,a obli"ación "eneral de representar a la nación en el momento de tomar una decisión espec(fica frente a un dilema concreto$ no es suficientemente clara como para establecer sin sombra de duda el sentido del voto# ,o cierto es .ue cada diputado % cada "rupo parlamentario$ aun cuando voten en forma diferente creerán o al menos sostendrán .ue están votando por el bien de la nación$ bien .ue no es fácil separar de la abstracción en .ue "eneralmente se encuentra$ para encarnarlo en una decisión pol(tica en un momento determinado % ante una situación espec(fica# or"e C9BPI;$ en el ensa%o denominado Nl sistema representativo en /&0icoN$ .ue forma parte de su obra Est$dios constit$cionales, enumera como caracter(sticas del sistema representativo me0icano seis .ue en primera instancia$ parece .ue resuelven a priori el problema de la representación! aF l representante lo es de todo el pueblo$ de toda la nación#
"+ l representante$ en su actuación$ es independiente de sus electores# c+ l representante es pa"ado por el stado$ no por los votantes# d+ ,os electores no pueden hacer renunciar al representante a trav&s de la revocación del mandato# e+ l representante no está obli"ado a rendir cuentas a los ciudadanos .ue lo eli"ieron# fF ,a elección del representante se basa en la noción de voto individual consi"ue el car"o el .ue ha%a acumulado la ma%or(a de votos en un distrito determinado# 9"re"a C9BPI; .ue Nlas ideas anteriores se basan en .ue la representación es de carácter p-blicoN % .ue Nen ella Gla representaciónF se halla el inter&s del stadoN# Por su Parte$ berhard SCL^**)W*SCLA$ en su art(culo titulado N¿Contamos con una adecuada teor(a sobre el parlamentarismo?$ reconoce .ue el parlamentarismo concebido desde una posición liberal clásica al modo de ohn S*=9B* /I,, conserva el principio de la representación "eneral de la nación o del pueblo$ pero .ue ha% otra fe de entender el parlamentarismo % el principio de la representación# Para e0plicar esa otra forma de entender el principio$ cita la posición realista de Walter 79L*$ para .uien el partido es el principio vital del sistema representativo# Para este autor$ son los "rupos pol(ticos los actores p rincipales en la forma de "obierno parlamentario enfrenta as( a la posición liberal clásica en la .ue el representante lo es directamente de la nación$ el sistema llamado realista, en el .ue el representante lo es de su "rupo o su partido# tra r&plica desde un án"ulo mu% diferente .ue se ha hecho al principio de la representación nacional es la .ue se ori"inó del sistema corporativo$ del cual el e'emplo más acabado es el establecido en Italia durante el fascismo$ en el .ue se sostuvo reiteradamente .ue el parlamentarismo tradicional es una pura ficción % una formalidad inefica+# n el sistema corporativo se le atribu%en las más importantes funciones$ por motivo de eficacia % de concentración del poder$ al 'ecutivo$ % se restrin"en las facultades del Poder ,e"islativo$ .ue es el representante no del pueblo en su totalidad )al pueblo lo representa el 'ecutivo)$ sino de los "rupos de inter&s % de las actividades profesionales# Se"-n /aurice D=8BB$ la e0plicación de este problema ra dica en la creación de instituciones en su opinión$ los partidos pol(ticos representan el papel de mediadores entre los ele"idos % los electores# Para dilucidar el asunto$ en mi opinión$ ha% .ue distin"uir primer t&rmino .ue la representación pol(tica tiene diferencias mi marcadas con la representación civil$ especialmente por.ue en la representación del derecho com-n$ el representado es una persona f(sica moral$ individuali+ada$ con intereses$ voluntad % patrimonio espec(ficos % propios$ bien identificados$ por los .ue el representante debe ve lar# n cambio$ en el caso de a ceptar .ue el su'eto representado es nación$ encontramos .ue &sta es una entidad socioló"ica$ Nun pueblo .ue comparte una culturaN$ len"ua$ tradiciones$ historia$ pero .ue esta inte"rado por un amplio mosaico de "rupos$ clases sociales % persona todos con intereses a veces comunes$ pero otras$ distintos % aun encontrados# Por ello$ el representante pol(tico al serlo de la nación debe buscar el bien "eneral o com-n en sus actuaciones pol(ticas a.u( es donde nos acercamos a otra fase del problema$ en la interpretación este bien o en el &nfasis en al"uno de sus aspectos$ pueden mu% bien presentarse en la práctica opciones diferentes pero todas le"(tima bien intencionadas esa es en el fondo la fundamentación del pluralismo pol(tico## 9nte la realidad m-ltiple de la nación aparece un nuevo nivel de representación! el diputado$ senador o parlamentario$ entre las diversas formas posibles de entender el bien colectivo al .ue
se debe$ tendrá .ue esco"er a.uella .ue es con"ruente con su propia convicción o con la del sector de la nación al .ue est& li"ado# Su opción$ entonces$ en un caso concreto deberá estar iluminada por el pensamiento$ los valores % las convicciones del "rupo pol(tico o la clase social o del territorio del .ue proven"a$ pero simultáneamente iluminada tambi&n por la convicción de .ue el bien "eneral debe prevalecer sobre el bien particular# Desde mi punto de vista$ la teor(a de representación nacional no es sino una cara del principio del humanismo pol(tico$.ue establece .ue el "obierno se 'ustifica en la medida en .ue busca el bien com-n "eneral$ por encima de los bienes sectoriales o individuales# ,a 'ustificación -ltima de la representación de toda la comunidad por el Poder ,e"islativo$ se encuentra en ese principio# l inter&s todos o del Ntodo socialN es superior % debe prevalecer sobre el inter&s de al"unos o de Nla parte socialN# Por tanto$ el representante tiene$ independientemente de la forma especifica mediante la cual lle"ó a su car"o$ un mandato pol(tico de la nación en su con'unto % no sólo de sus partidarios$ de sus votantes o de sus coterráneos# 6inalmente debemos concluir .ue$ si en el momento de votar el le"islador$ una ve+ a"otadas las discusiones en el seno de su "rupo parlamentarlo % en el pleno$ conserva incertidumbre sobre el sentido .ue debe dar a su voto$ tendrá .ue considerar .ue el acto de votar es$ en -ltimo análisis$ un acto personal(simo$ emanado de una decisión .ue se toma (ntimamente$ aun cuando para hacerlo se ha%an escuchado opiniones % ar"umentos previos % tendrá$ por tanto$ .ue decidir conforme a la -ltima instancia % má0ima autoridad$ .ue es su propia conciencia PBI@CIPI D ,I7B*9D @o habrá un Parlamento verdadero sin la vi"encia del principio de libertad$ tanto ,ibertad 'ur(dica como libertad psicoló"ica o de conciencia# =n Parlamento para serlo realmente re.uiere la plena libertad sus inte"rantes para e0presar sus opiniones %$ en especial$ para emitir su voto en la toma de decisiones colectivas# l principio de libertad puede ser considerado en varios niveles$ referido al menos a dos su'etos diferentes# ,os diversos niveles o conceptos de libertad son! el libre albedr(o o libertad interior$ la libertad f(sica % la libertad 'ur(dica# ,os dos su'etos a .uienes podemos referir la libertad son el Parlamento como cuerpo cole"iado$ en su con'unto$ con la plenitud de facultades % obli"aciones .ue la onstit$ción % las le%es le confieren supuesto$ en los sistemas bicamerales cada una de las cámaras inte"ran el otro su'eto posible es cada uno de los parlamentarios en particular# ,a libertad del cuerpo cole"iado como tal es un presupuesto del sistema$ o fórmula de stado$ de la división de poderes$ ahora aceptada prácticamente en todo el mundo# Por el principio de libertad$ el Poder ,e"islativo debe poder actuar con plena autonom(a frente al 'ecutivo en primer lu"ar$ pero tambi&n frente a cual.uier otro poder formal o informal .ue pueda pretender impedir o estorbar el e'ercicio del derecho del Parlamento a emitir decisiones sin cortapisas$ dentro del ámbito de sus facultades le"ales % constitucionales# Son los inte"rantes del Parlamento % &ste en su con'unto .uienes han de tomar las decisiones$ si bien recibiendo en ocasiones las puestas le"islativas de fuera$ informándose$ o%endo a los electorG los e0pertos$ a los periodistas$ a la sociedad civil or"ani+ada % en "eneral a todos cuantos inte"ran la opinión p-blica en un pa(s$ pero sin esta atención al sentir % pensar social impli.ue$ de al"-n modo$ la p&rdida de la facultad % la responsabilidad de decidir# La sido un vicio .ue impide el funcionamiento cabal del sistema de división de poderes el .ue$ en muchos estados$ especialmente en ,atinoam&rica$ el Poder ,e"islativo pierda su libertad
ante el 'ecutivo % se convierta en un ap&ndice de &ste$ formali+ador % le"itimador de decisiones %a tomadas fuera de su seno# =n Parlamento sin libertad colectiva no lo es de verdad puede serlo en apariencia$ formalmente e0istirá como un ór"ano electo por ciudadanos$ pero no será Poder ,e"islativo si no cuenta$ en la le% % la práctica$ con plena autonom(a para lle"ar a sus propios acuerdos# 9hora bien$ la libertad del cuerpo parlamentario .ue$ como reitero$ es un re.uisito de esencia de la división de poderes$ se forma a ve+ por la libertad individual de todos sus inte"rantes$ libertad .ue como di'imos tiene diversos niveles cercanos entre s($ pero diferentes# l le"islador debe "o+ar plenamente de la facultad de la persona humana .ue conocemos como li"re al"edrío, esto es$ de la libertad psicoló"ica o interior para tomar decisiones$ para esco"er entre varias opciones presentes ante su facultad le ra+onar# sto si"nifica .ue un acto libre es lo contrario a un acto necesario o fatal# Santo *omás D 9Q=I@ escribió .ue Nlibertad de cual.uier cosa es el dominio o potestad de sus actos para costas opuestasN#,a libertad se opone a la necesidad las personas somos libres$ frente a todo el resto del universo su'eto a le%es necesarias la libertad es$ por otra parte$ el presupuesto de toda normatividad# ,as órdenes$ los mandatos$ los simples conse'os$ los preceptos de cual.uier tipo sólo se dan a los seres libres$ a los seres humanos o personas .ue tenemos a la libertad$ como cualidad de la voluntad$ .ue consiste en Nla potestad para las cosas opuestasN# @o son libres los astros ni los átomos$ no son libres los animales ni los ve"etales en la naturale+a prevalece el principio de causalidad necesaria# Se presenta la causa % se produce necesaria$ inevitablemente el efecto en cambio$ la persona humana$ -nico ser en este mundo dotado de ra+ón % voluntad$ en un ámbito importante de su propia e0istencia$ es causa libre de sus actos# @o en todo$ desde lue"o somos seres materiales su'etos a las le%es de la f(sica % somos animales su'etos a las le%es de la biolo"(a nuestra san"re circula independientemente de nuestra voluntad$ caemos como los demás cuerpos su'etos a la le% de la "ravitación universal % estamos e0puestos al calor % al fr(o$ a la lu+ % al viento$ al hambre % al apetito se0ual como otros seres vivos$ pero tambi&n poseemos un estrecho$ aun.ue importante ámbito en el .ue disfrutamos$ si puede decirse as($ del libre albedr(o! somos los autores de nuestros actos$ decidimos por una cosa o por la contraria$ optamos por una conducta o por la otra# sta libertad interior$ psicoló"ica$ no puede ser suprimida por nada e0terno# @os acompa>a en todo momento de nuestra vida consciente % es un dato esencial de la naturale+a humana en su madure+ % en su salud f(sica % mental# =n ni>o$ un demente$ un dro"ado$ por causas diferentes cada uno de ellos$ no son libres$ o no lo son totalmente %$ por tanto$ no tienen la plenitud 'ur(dica de la personalidad de "oce % de e'ercicio# ,os le"isladores o parlamentarios$ para poder serlo$ deben tener la personalidad madura$ sana % normal en la .ue la libertad es elemento primordial# n el derecho positivo me0icano se acepta hasta ahora .ue esta madure+ o plenitud .ue permite a los me0icanos ser ciudadanos$ se alcan+a a los 13 a>os# Pero esa madure+$ reconocida para votar en las elecciones % para tener responsabilidad % plenitud de "oce % de e'ercicio$ no se acepta para la incorporación al Con"reso nuestra Constitución$ reconoce los H1 a>os$ como edad m(nima para ser diputado % los 5< a>os para ser senador# sta e0i"encia de una edad ma%or para ser le"islador$ .ue la re.uerida para ser ciudadano$ se basa en la convicción de .ue para la plenitud de la libertad % de la independencia de criterio % para la posibilidad de tomar decisiones maduras$ ha% .ue estar más allá de la adolescencia#
,a libertad psicoló"ica de los le"isladores$ a la .ue antes me refer($ es un presupuesto$ un principio de derecho parlamentario$ pero tambi&n lo son la libertad f(sica % la libertad 'ur(dica de los inte"rantes del Parlamento$ .ue no pueden ni deben ser constre>idos$ amena+ados o coaccionados en forma al"una para tomar decisiones o para no tomarlas# ¿Qu& es la libertad f(sica?$ ¿.u& es libertad 'ur(dica? ,a falta de libertad f(sica consiste en .ue se impida de hecho a una persona$ mediante el e'ercicio actual de la fuer+a$ el cumplimiento de una decisión tomada e'emplos de estos casos los encontramos en la prisión$ las cadenas$ la aprehensión %$ en "eneral$ la violencia# ,a falta de libertad 'ur(dica consiste en .ue ha% una norma vi"ente$ obli"atoria$ .ue nos indica .u& hacer$ cómo actuar# ,o importante .ue ni la falta de libertad f(sica ni la falta de libertad 'ur(dica$ limitan la libertad interior o libre albedr(o# Interiormente podemos decidir .ue nos pare+ca me'or$ aun cuando hacia el e0terior no podamos e0presarlo o e'ecutarlo# n el 'ue"o de libertades particulares$ la "arant(a de .ue la voluntad del le"islador no podrá ser nunca obli"ada sino$ en todo caso$ convencida para e0presarse la plenitud conceptual % real de la libertad eso consiste % es un re.uisito de la vida del Con"reso# Lablar$ discutir$ criticar$ ar"umentar % finalmente votar en sentido o en otro no son sino e0presiones e0ternas del principio de la libertad interior$ % manifestaciones de la libertad f(sica % de la libertad 'ur(dica de los le"isladores# 9hora$ si bien es cierto .ue la libertad intr(nseca no se puede perder en tanto la persona lo sea en su esencia o sustancia$ lo cierto es .ue las formas e0ternas de esa libertad$ sus e0presiones % sus manifestaciones en voces$ palabras escritas o actos$ pueden estar su'etas a limitaciones de carácter f(sico o a presiones de carácter psicoló"ico$ .ue será necesario ata'ar e impedir$ para ase"urar tanto en la le% como en realidad .ue el principio de libertad no se rompa % con ello se ha"a in-til % fórmula vac(a el traba'o del Con"reso# ,a libertad de los parlamentarios puede restrin"iese o atacar$ por la fuer+a$ como ha sucedido frecuentemente % la historia nos lo testifica no son pocos los casos en los .ue los militares con las armas en la mano interrumpen las sesiones de un Con"reso$ ni son e0tra>os los casos en .ue una multitud impide el e'ercicio libre de la función parlamentaria# l 'ecutivo$ el e'&rcito$ "rupos armados de cual.uier (ndole$ motines$ multitudes vociferantes$ pueden impedir % de hecho han impedido el e'ercicio libre del traba'o le"islativo % con ello impiden$ en la práctica$ la e0istencia mi/ma del Parlamento. *ambi&n puede haber una presión .ue$ sin lle"ar al e'ercicio de la fuer+a bruta$ limite la plenitud de libertad en los le"isladores una campa>a por los medios de comunicación$ una turba en las "aler(as o manifestaciones recorriendo las calles de la ciudad o rodeando el recinto$ e'ercen en forma más o menos indirecta$ más o menos determinante$ presión sobre Ias decisiones de los le"isladores$ .ue por supuesto ni ante las armas ni ante las turbas debieran de'arse amedrentar aun cuando lo cierto es .ue una serenidad superior % un acto heroico no son al"o fácil de encontrar# ,a historia en "eneral$ pero en especial la hispanoamericana$ está llena de e'emplos de "olpes de mano$ de motines$ de disolución violenta de los parlamentos % con"resos$ por orden % parte$ de los representantes del Poder 'ecutivo$ o bien$ simplemente por las fuer+as armadas# Para poner tan solo dos e'emplos entre muchos posibles$ bastan el caso de 6u'imori en Per-$ .ue disolvió el parlamento casi inmediatamente despu&s de .ue asumió por elecciones le"(timas el Poder 'ecutivo % "obernó de hecho en tanto reestructuró a su "usto % manera el otro poder .ue se supon(a .ue tendr(a .ue su'etarlo % contrarrestarlo# n /&0ico$ nadie puede recordar sin dolor la actitud del dictador 8ictoriano Luerta$ .uien despu&s de asesinara dos le"isladores! el diputado Serapio Bendón % el senador 7elisario Dom(n"ue+$ mandó aprehender a todos los inte"rantes de la Cámara 7a'a de la VV8I
,e"islatura % disolvió el Con"reso$ mediante un decreto presidencial$ sin más fundamento .ue la fuer+a# Casos como los interiores$ repetidos hasta el cansancio$ se han dado en nuestros pa(ses americanos en lo personal me tocó el acalorado debate % vocación en el Cole"io lectoral .ue declaró válida la elección de Carlos Salinas de ortari$ en una sesión lar"u(sima$ de cerca de H< horas$ en la .ue votaron a favor$ los diputados del PBI$ en contra de los del P9@$ entre los .ue me$ encontraba$% se retiraron de la sesión los diputados de la i+.uierda$ inte"rantes de la 9lian+a Democratica @acional# n la madru"ada$ prácticamente al finali+ar la sesión$ nos enteramos de .ue el Palacio ,e"islativo estaba rodeado de soldados$ hecho .ue denunció en la tribuna el entonces diputado panista 9rturo campo$ .uien reclamó en nombre de todos sus compa>eros esa amena+adora presencia$ de la .ue ser(an responsables el presidente saliente$ /i"uel de la /adrid$ % el entrante$ Carlos Salinas# stas actitudes % acciones del 'ecutivo sobre el ,e"islativo$ duda impiden de hecho el funcionamiento del Con"reso$ pero ha% otras presiones % maniobras$ .ue si bien no impiden plenamente la libertad los le"isladores$ s( la restrin"en % condicionan# /e refiero a presiones del 'ecutivo a trav&s de amena+as e0presas o sobreentendidas contra de la carrera pol(tica de los parlamentarios$ hala"os o promesas de reconocimiento en esa carrera o$ como sucede en stados =nidos de 9m&rica$ a trav&s de lo .ue se llama el lo""ing o cabildeo$ forma de fluir en la voluntad de los con"resistas % senadores$ para .ue den voto en favor de intereses no ciertamente de la nación$ sino de los .ue pa"an a cabilderos % lo""istas. l re.uerimiento debe ser$ por tanto$ preservar a toda costa % con base en la le%$ la libertad de los le"isladores frente a la fuer+a % amena+as reales# /ás dif(cil será defender la libertad frente a ries"os de otro tipo .ue no la suprimen$ pero s( la condicionan el principio de derecho civil establece .ue coacta vol$ntas vol$ntas est. @os referimos a la posibilidad de .ue los le"isladores sacrifi.uen voluntariamente su libertad decisión a la voluntad de otro o de otros para evitar un da>o o a cambio de un beneficio personal# @o contradecir a su "rupo o al poderoso Poder 'ecutivo o no poner en ries"o sus in"resos o su carrera personal pueden ser ra+ones suficientes para .ue esos le"isladores voten en sentido contrario a sus convicciones o principios# Se trata en estos casos de formas diferentes de coaccionar la libertad$ acotada por el temor a .ue otros vean o sepan o cono+can el sentido de una votación$ por los da>os personales .ue pudieran sobrevenir los bienes .ue pudieran no lle"ar# Diversas normas$ tanto constitucionales como de le%es secundarias % re"lamentos$ se han e0pedido con el ob'eto de preservar la libertad plena en el e'ercicio de la función le"islativa# l voto secreto para al"unas de las determinaciones de los le"isladores es uno de esos mecanismos 'ur(dicos encaminados a prote"er la libertad de .uienes ten"an .ue tomar determinaciones con ries"o de represalias$ o bien$ con ries"o de demostrar preferencias personales$ delante de los interesados$ en el caso de ele"ir a compa>eros le"isladores para car"os en asamblea# l voto secreto no se usa para cual.uier tipo de votación ni es -nica ni la más importante re"lamentación encaminada a prote"erla libertad de los le"isladores en nuestro derecho$ se restrin"e a 1 casos en los cuales se eli"en personas# n la le"islación me0icana$ tanto constitucional como secundaria$ diversos art(culos encarnan el principio de la defensa de la libertad de los le"isladores frente a posibles ata.ues encaminados a restrin"irla o anularla! aF l art# KH de la onstit$ción establece .ue los diputados % senadores no podrán desempe>ar car"os$ comisiones o empleos en el "obierno$ por los .ue se disfrute sueldo# ste precepto prote"e la libertad ante el Poder 'ecutivo$ .ue bien puede ser limitada por el camino de la
dependencia económica del le"islador$ .ue al recibir in"resos de un poder al .ue le"almente tiene .ue supervisar % e.uilibrar$ pone en tela de 'uicio su imparcialidad# "+ l art# K1 constitucional determina .ue los diputados % senadores son inviolables por las opiniones .ue manifiesten en el desempe>o de sus car"os % podrán ser reconvenidos por ellas# ,a libertad de e0presar opiniones es prote"ida as($ haciendo a 8n lado posibles barreras de carácter le"al$ amena+as de 'uicios futuros$ de procesos o denuncias por a.uello .ue se declara con el carácter de le"islador# c+ n el mismo precepto se ordena al presidente de cada Cámara .ue vele por el respeto al fuero constitucional de los parlamentarios % por la inviolabilidad del recinto en el .ue sesionan# sta disposición "aranti+a$ por una parte$ la se"uridad del inmueble .ue constitu%e el recinto de los le"isladores$ .ue no puede ser violentado ni por la fuer+a p-blica$ ni por "rupos o personas .ue pon"an en ries"o la se"uridad de los le"isladores$ o impidan o entorpe+can los debates o las votaciones %$ por otra$ impide .ue se violente el fue ro de los le"isladores$ .ue los prote"e de detenciones arbitrarias# d+ l art# 111 de la onstit$ción consa"ra el denominado *$ero constit$cional para diversos funcionarios$ entre ellos los inte"rantes del Poder ,e"islativo$ .uienes no pueden ser su'etos a 'uicio o procedimiento penal sin .ue $antes$ la Cámara de Diputados ha%a declarado$ mediante el procedimiento llamado $icio de procedibilidad$ .ue ha lu"ar a proceder contra el inculpado$ esto es$ si se le retira o no el fuero .ue lo prote"e# l problema de$ la ,ibertad de los parlamentarios$ por otra parte$ esta (ntimamente li"ado con lo .ue se ha denominado la disciplina del voto. l tema se trató en relación con la representación$ al intentar identificar al mandante pol(tico del representante o$ dicho de otro modo$ a la entidad representada# Desde el punto de vista de la libertad$ el le"islador puede comprometer su voto a la disciplina de su partido$ a la decisión de su "ru) po parlamentario$ o bien$ reservarse para votar en forma independiente# ean)Claude C,,I9BD en su obra Los re"(menes Parlamentarios contemporáneos, por medio de estad(sticas hechas en diversos pa(ses del norte % del centro de uropa$ lle"a a la conclusión de .ue principalmente en el caso de los "randes partidos$ la disciplina es una realidad constante % su rompimiento$ una e0cepción# =n e'emplo contrario a la práctica de la disciplina del voto lo encontramos en stados =nidos de 9m&rica$ pa(s en el cual$ a pesar poder(o de los "randes partidos$ no ha% una tradición de disciplina del voto# racias a la observación directa de la vida parlamentaria de nuestro pa(s$ puedo atesti"uar .ue el fenómeno de la disciplina del voto sido tambi&n una constante$ con al"unas e0cepciones notables .ue han dado lu"ar$ con el transcurso del tiempo$ a escisiones partidistas# ,o importante$ de todas maneras$ es constatar 98e la discusión misma del tema presupone de entrada la libertad del le"islador para e0presar su punto de vista$ bien en la tribuna o simplemente con e'ercicio de su voto# ,a necesidad .ue tienen los partidos % los "rupos parlamentarios$ de inte"rar en el Parlamento un n-cleo de votantes coincidentes % constantes$ no puede llevarse al e0tremo de impedir la libertad de los le"isladores % debe tener siempre como motivo$ cuando se impon"a$ una$ causa socialmente valiosa# 'i la disciplina se pretende imponer o se impone de hecho -nicamente para mantener la unidad$ pero esa unidad no se emplea a su ve+ para la b-s.ueda del bien com:n% el le"islador no sólo está en el pleno derecho de romper la disciplina$ sino .ue será su deber hacerlo#
De al"-n modo volvernos a 8n tema %a abordado! en caso de duda en caso de discrepancia con el "rupo al cual se pertenece$ la responsabilidad personal no puede dele"arse en el l(der parlamentario$ ni si.uiera en la ma%or(a del "rupo$ ni en un ór"ano partidista la responsabilidad es absolutamente personal % el voto debe e'ercerse en conciencia en e'ercicio de la libertad personal#
PBI@CIPI D I@6B/9CIM@ Para la torna de decisiones$ todo el mundo lo sabe$ se re.uiere in;ormación# ,os errores en la toma de determinaciones$ a menudo /e deri
,as ra+ones e0puestas por el tratadista me0icano son las .ue a trav&s del tiempo se han usado para car"ar el peso de la actividad le"islativa más en el representante del Poder 'ecutivo .ue en las cámaras .ue inte"ran el ,e"islativo# l Presidente puede convocar a e0pertos .ue redacten el pro%ecto de la le%$ Ncon unidad de criterioN$ esto es$ con el criterio .ue &l les impon"a % sin Ninfluencia pol(ticaN se sobreentiende$ .ue sin influencia pol(tica diferente de la su%a# l tratadista me0icano reconoce$ sin decirlo$ .ue estar informado$ contar con t&cnicos .ue puedan plasmar en te0tos le"ales la opinión el criterio del 'ecutivo$ es una forma real de e'ercer el poder# ,os ,e"isladores son muchos$ en consecuencia$ muchos criterios pertenecen diversas corrientes ideoló"icas %$ por tanto$ introducirán en la elaboración de las le%es sus opiniones$ con lo .ue el te0to recibirá Ninfluencia pol(ticaN#
TENA B9/EB; acepta .ue estar informado$ como lo está el Presidente a trav&s de sus t&cnicos$ confiere poder % no se preocupa$ aparentemente por el dese.uilibrio entre los ór"anos ,e"islativo % 'ecutivo# n mi opinión$ ese reconocimiento de un hecho no puede de nin"una manera 'ustificarlo % en un proceso hacia una verdadera división de poderes las cosas deben cambiar % las cámaras deberán contar cada ve+ más$ con t&cnicos de apo%o % con sistemas modernos de información# n nuestro pa(s los le"isladores no han contado sino hasta &poca#$ mu% recientes$ con e.uipos de colaboradores$ de t&cnicos o de informadores .ue los au0ilien$ pero aun contando con ellos$ hasta ho% no pueden competir con la "ran estructura burocrática$ plena de especialistas % llena de información .ue está al servicio del 'ecutivo esperamos .ue est& cambiando en el sentido correcto$ es decir! más información al Poder ,e"islativo# iovanni S9B*BI$ en su obra CA$/ es la democracia?$ recuerda la invocación platónico al re%)filósofo$ .ue ha trascendido históricamente como la e0i"encia de .ue el "obierno ten"a conocimiento$ episteme$ y 'unto con esta idea la complementaria .ue se ha usado tradicionalmente para ob'etar la democracia! .ue el pueblo Nno sabeN$ carece de episteme$ sólo tiene do0a$ esto es opinión más no facultad decisorio# l concepto lo tuvo Porfirio D(a+ durante muchos $a>os &l decidió por todos$ hasta .ue consideró$ en sus famosas declaraciones al periodista ames Creelman$ .ue el pueblo %a estaba preparado para esco"er % cambiar a sus "obernadores# ,a misma idea de la incapacidad para la democracia se trasladó a los le"isladores! no están o no estaban capacitados para le"islar por tanto$ lo hac(a o lo hace el 'ecutivo# *@9 B9/EB; dice en su libro Derecho constit$cional Gen 12F$ .ue en /&0ico$ Nlos cuerpos le"islativos nunca se han distin"uido por la preparación % ecuanimidad .ue son indispensables para una buena labor le"islativas# Con estos criterios se confirman dos conceptos uno! para le"islar ho% .ue saber$ esto es$ estar informado % dos! l 'ecutivo s( sabe$ está informado$ % el ,e"islativo no# 9fortunadamente$ el se"undo de ellos va en retirada % los le"isladores asumen cada ve+ más su papel$ se informan % e0i"en del 'ecutivo información# Por tal ra+ón$ reitero$ el principio de información$ ho% más .ue nunca es un principio fundamental del derecho parlamentario moderno# ,os le"isladores$ los inte"rantes de los parlamentos$ deben saber$ deben estar informados % es precisamente el 'ecutivo$ el .ue$ a l tener la información$ está obli"ado a proporcionarla al otro poder# sta información$ como es evidente$ debe ser completa$ vera+ % oportuna# C9BB D /9,7BI$ ha dicho .ue el fenómeno más sorprendente del r&"imen parlamentario es de hecho la supeditación del 'ecutivo al ,e"islativo# s cierto$ en los sistemas parlamentarios el Poder 'ecutivo reduce sus facultades hasta convertirse con frecuencia en un s(mbolo sin más funciones .ue Ias protocolarias# n los sistemas presidencialistas las cosas han ido más lentamente el e.uilibrio de poderes si"ue inclinado a
favor del 'ecutivo$ lo mismo en democracias desarrolladas como la estadounidense$ .ue en democracias incipientes como la me0icana pero los pasos hacia un fortalecimiento del Parlamento frente al Presidente se va dando con firme+a# n la onstit$ción me0icana$ ha% varios preceptos .ue consa"ran el principio del derecho de los le"isladores a la información# =no de ellos es el art# K2$ .ue dispone en su primera parte .ue a la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del Con"reso$ asistirá el Presidente de la Bep-blica % presentará un informe por escrito en el .ue manifieste el estado "eneral .ue "uarda la administración p-blica del pa(s# n la práctica$ durante muchos a>os$ el d(a de apertura de sesiones del Con"reso fue más bien el d(a del NinformeN el Presidente se convert(a en el persona'e central$ sus secretarios de stado % otros funcionarios ocupaban los primeros lu"ares$ los medios de comunicaciones se encar"aban de mostrar al p-blico todos los pasos .ue el primer mandatario daba desde su casa hasta el recinto del Con"reso$ .ue no era otra cosa .ue el "ran escenario para el lucimiento del informante# ,os le"isladores .uedaban reclucidos a un p-blico a"radecido$ dispuesto a aplaudir cuando se les indicara % rodeados de miembros del stado /a%or Presidencial$ de burócratas de alto ran"o % de la familia del Presidente# l mismo Con"reso % la obli"ación de informar se convirtieron e$ el motivo principal % prete0to para e0altar al Presidente a las más altas esferas de la atención % en al"unos casos$ a la adoración p-blica# @adie recordaba .ue el informar es tan sólo una obli"ación .ue tiene el 'ecutivo frente al ,e"islativo % .ue en puridad$ el informante 'ustifica su presencia en el acto de la apertura de las sesiones del Con"reso$ con el cumplimiento de un deber frente a los representantes de la nación# Con el correr del tiempo$ el d(a del informe ha ido pasando de se el d(a del Presidente$ a ser como la onstit$ción lo ordena! el d(a de Con"reso$ cuando &ste inau"ura sus traba'os los .ue$ para .ue sean eficaces$ re.uieren de los datos .ue le proporcione el titular del 'ecutivo en su informe# tro precepto relacionado con el principio de información .ue debe campear en los traba'os parlamentarios es el contenido en el primer párrafo del art# 25 constitucional$ .ue obli"a a los secretarios de Despacho % 'efes de departamentos administrativos Gestos -ltimos ine0istentes en el actual or"ani"rama de la administración p-blicaF$ a dar cuenta al Con"reso del estado .ue "uardan sus respectivos ramos# sta obli"ación es complementaria de la establecida en el art# K2 % responde a la misma intención del le"islador constitucional de .ue la administración p-blica nutra con su información al Con"reso# Debe entenderse$ ló"icamente$ .ue el informe de los secretarios de stado ha de ser más minucioso % circunstanciado .ue el del Presidente$ .ue se ocupa del Nestado "eneralN de la administración al no dársele a los informes de los secretarios % 'efes de departamento el calificativo de "enerales$ se entiende .ue deben ser particulari+ados % más precisos .ue el del titular del 'ecutivo# n el se"undo párrafo del mismo art# 25 se plasma un derecho .ue tienen las cámaras % una obli"ación concomitante .ue tienen los secretarios de stado$ el procurador "eneral de usticia$ los 'efes de departamentos administrativos % aun los directores % administradores de los or"anismos paraestatales# l derecho de las cámaras es el de llamar a los funcionarios enumerados antes % la obli"ación de &stos es acudir al llamado$ a informar$ a los con"resistas sobre sus respectivos ramos o actividades$ pero sólo$ as( lo establece el precepto$ cuando se discuta un le% o se estudie un ne"ocio concerniente a dichos ramos o actividades# n la interpretación de esta disposición$ .ue es fundamental para la actuali+ación fáctica del principio de información$ se han históricamente sin embar"o$ dos vicios contrarios .ue no responden al esp(ritu de ordenamiento#
Por una parte$ la presencia de los secretarios de stado %$ ocasionalmente$ otros funcionarios ante las cámaras$ se efectuaba como un ensa%o menor de un informe presidencial más .ue informar a los le"isladores$ el alto funcionario$ "eneralmente aspirante a "obernar$ se con vert(a en el persona'e clave del acto % en lu"ar de un informe de &l a lo parlamentarios .ue lo hab(an re.uerido$ el acto era en proporción$ 3 d(a de lucimiento como lo era el informe presidencial a la apertura de las sesiones# l protocolo adoptado se hac(a con frecuencia r("ido % acartonado$ con muchas facilidades para el lucimiento del informante muchas limitaciones a los interesados en la información$ para in.ueri o replicar# l otro vicio es$ por el contrario$ en el .ue caen los mismos le"isladores$ en especial los de oposición$ .ue .uieren estar citando constantemente a los funcionarios p-blicos por cual.uier motivo % sin .ue mide la ra+ón fundamental establecida en el precepto$ de .ue se discuta un le% o se estudie un ne"ocio concerniente a su ramo o actividad# Por otra parte$ en el mismo art# 25$ pero en su tercero % -ltimo párrafo$ se abre la posibilidad de .ue las cámaras inte"ren comisione para investi"ar el funcionamiento de or"anismos descentrali+ados o de empresas de participación estatal ma%oritaria# n este caso$ la información recabada se deberá hacer del conocimiento del 'ecutivo$ pero &sta básicamente tiene# .ue ser una información -til para el Poder ,e"islativo# l párrafo de .ue se trata no está redactado con nitide+ % en &l se dice .ue las cámaras$ Na pedido de una cuarta parte de sus miembro tratándose de los diputados % de la mitad si se trata de los senadoresN$ tienen la facultad de inte"rar las mencionadas comisiones investi"adora# ,a ambi"Xedad del precepto ha dado lu"ar a interesantes debates en los .ue la ma%or(a .ue apo%a al 'ecutivo$ % protectora de oficio d los or"anismos de la administración paraestatal$ ha sostenido .ue la propuesta puede ser de la minor(a$ una cuarta parte en la Cámara 7a'a % la mitad en el senado$ pero .ue se re.uiere una votación de ma%or(a absoluta$ esto es$ la mitad mas uno de los inte"rantes de la cámara en .ue se debata el asunto$ para inte"rar la comisión# ,a oposición$ por su parte$ ha sostenido G% comparto % he definido esta posiciónF .ue basta .ue se cumpla con el n-mero de solicitantes establecido para .ue$ ipso)'ure$ se inte"re la comisión# ,a interpretación contraria de'ar(a sin sentido a la disposición $ ¿para .u& se re.uiere un n-mero determinado de solicitantes$ si despu&s se recha+a la solicitud? Si para la aprobación de la petición el le"islador hubiera pens& en e0i"ir la ma%or(a absoluta$ era ocioso e0i"ir un porcenta'e determinado para hacer la propuesta o solicitud! ser(a suficiente .ue un solo le"islador la presentara para .ue &sta fuera aceptada o recha+ada por pleno# n realidad$ lo .ue el párrafo contiene es un derecho de las minor(as para fiscali+ar % vi"ilar a los or"anismos de la administración descentrali+ada$ sin la anuencia % aun contra la opinión del "rupo ma%oritario en el Con"reso# n las le%es secundarias$ como la Orgánica de la Contadur(a Mayor de %acienda % la Orgánica del ongreso !eneral de los Estados Unidos Mexicanos % en el Be"lamento para el !o"ierno #nterior de, ongreso se podrán encontrar otros ordenamientos .ue responden principio de información a .ue nos referimos# Destaco en especial las importantes disposiciones contenidas e los arts# 32 % 2< del &eglamentario para el !o"ierno #nterior del Con"reso !eneral de los Estados Unidos Mexicanos, .ue autori+an a las Comisiones de las cámaras del Con"reso$ para solicitar a Ncual.uier archivo oficinas de la @aciónN información % copias de documentos$ as( como tener conferencias con altos funcionarios del 'ecutivo$ 98iene/ están obli"ados a atenderlosN# 6inalmente$ cabe decir .ue$ en la medida en .ue las cámaras se inte"ran con le"isladores de partidos distintos al del 'ecutivo$ van en aumento los ór"anos internos de investi"ación e información > se hacen efectivos los asesores % au0iliares competentes % especiali+ados$ tanto de diputados % senadores$ como de las comisiones#
PBI@CIPI D I=9,D9D ,a i"ualdad es un valor al .ue los hombres han aspirado como un ideal alcan+able$ a partir de la realidad formada por desi"ualdades de todo tipo# 9BIS*M*,S$ en la Ktica FicomaB$ea, el libro 8$ identifica la i"ualdad con la 'usticia$ al decir! SonN Pues tenidos por in'ustos$ el trans"reso r de la le%$ el codicioso % el inicuo o desi"ual$ de donde es claro .ue el 'usto será el observante de la le% % de la i"ualdad# ,o 'usto pues$ es lo le"al % lo i"ual$ lo in'usto lo Yle"al % lo desi"ual# n la Bevolución francesa fue la i"ualdad$ 'unto con la libertad % la fraternidad$ inte"rante de la trilo"(a de aspiraciones pol(ticas .ue movieron a las turbas de Par(s$ pero tambi&n a los diputados de los stados enerales % a muchos franceses más$ en el campo % en otras ciudades$ a derrumbar al anti"uo r&"imen$ .ue se fundaba precisamente en la desi"ualdad# De esa &poca nos viene el concepto moderno de i"ualdad como aspiración$ como ideal de una estructura social en la .ue todos sean tratados i"ual por la le% % sean i"uales ante la autoridad# ,a Bevolución francesa$ buscó terminar con los t(tulos nobiliarios$ .ue hac(an de las estructuras sociales$ 'erar.u(as en las .ue al"unos pocos se encontraban arriba$ detentadores de derechos$ propiedades % privile"ios % otros$ muchos otros$ se encontraban aba'o$ su'etos a voluntades a'enas$ car"ados de obli"aciones % de traba'os$ sin derechos claros % sin nin"-n privile"io# ,a Bevolución francesa abolió la diferencia entre nobles % plebe%os$ entre aristócratas % villanos$ 'u+"ó % "uillotinó al ciudadano ,uis Capeto$ descendiente de una dinast(a real .ue hab(a durado mil a>os en el trono# Sin embar"o$ a pesar de su solemne declaración i"ualitaria$ trasplantada a todas las constituciones modernas$ la i"ualdad si"ue siendo una aspiración# ,os seres humanos somos desi"uales en se0o$ edad$ ra+a$ preparación$ creencias$ aptitudes$ fuer+a f(sica$ salud$ propiedades % posesiones$ % esa desi"ualdad real provoca tratos desi"uales frecuentemente in'ustos# ntonces$ ¿a .u& principio de i"ualdad nos referimos cuando decimos .ue lo es del derecho parlamentario$ sin desconocer .ue lo es tambi&n en forma mucho más amplia$ universal$ dir(a %o$ del derecho constitucional moderno? Para responder a esta pre"unta tenemos .ue rastrear el concepto más atrás en el tiempo % en otro ámbito totalmente diferente$ en el .ue la i"ualdad es o puede ser una realidad# l mundo anti"uo no conoció la i"ualdad más bien se cimentó siempre en la aceptación de la desi"ualdad# ,as sociedades se formaban de relaciones entre desi"uales! libres % esclavos$ propios % e0tra>os$ hombres % mu'eres# Lasta los cultos % refle0ivos "rie"os$ incluido 9BIS*M*,S con toda su profundidad % todo su humanismo$ aceptaban la desi"ualdad como al"o normal$ inherente a la vida colectiva % tan natural como las estaciones o las fases de la ,una# @o fue sino hasta la aparición del cristianismo en el mundo cuando se pensó por ve+ primera en .ue hab(a un aspecto al menos en .ue los seres humanos somos i"uales$ a pesar de las diferencias circunstanciales# *odos$ predicó el cristianismo$ tenemos la eminente di"nidad de ser hi'os de Dios % redimidos por Cristo# 6ue una idea reli"iosa .ue consi"uió .ue se abri"ara en la mente de los hombres el nuevo concepto$ la$ posibilidad de .ue en al"o$ en un punto al menos$ pero un punto crucial$ toda la humanidad tuviera al"o en com-n# ,os franceses llevaron la idea al terreno pol(tico$ enumeraron los derechos fundamentales .ue dan al hombre % al ciudadano una di"nidad i"ual para todos$ pero la concepción ori"inal responde a convicciones plenamente reli"iosas % e0clusivamente cristianas# Pobres % ricos$ sanos % enfermos$ libres % esclavos$ mu'eres % varones$ ni>os % ancianos$ todos fuimos rescatados por el mismo sacrificio$ todos podemos encontrar el camino correcto$ la vida plena del esp(ritu % la verdad#
De ese elevado principio de ra(ces espirituales % do"máticas tendremos .ue descender a la realidad cotidiana$ en donde prevalecen las desi"ualdades % en donde &stas reclaman reconocimiento$ respeto % aceptación$ de ah( la actual valoración del pluralismo como un hecho .ue enri.uece % acrecienta a las comunidades# Pero de ah( tambi&n la encarnación en re"las concretas de derecho$ de la necesidad de buscar la i"ualdad$ como aspiración$ como e0i"encia de e.uidad# ,as constituciones declaran libres e i"uales a todos los seres humanos$ las le%es civiles establecen la i"ualdad entre el hombre % la mu'er$ las le%es laborales determinan .ue a traba'o i"ual debe corresponder salario i"ual# A %a en este campo de las e0presiones concretas del valor de la i"ualdad en los preceptos 'ur(dicos$ encontramos en el derecho pol(tico$ principalmente$ pero no sólo en &l$ el principio de Nun hombre un votoN$ sustento de la democracia % fórmula esencial de una sociedad de i"uales# S9B*BI$ en ¿Qu& es la democracia?$ cuando se refiere a la i"ualdad distin"ue entre la i"ualdad en sin"ular$ a la .ue define como una Nidea)protestaN$ a"re"ar(a %o$ como un concepto ideal$ como una aspiración$ como una meta por alcan+ar$ % las i"ualdades en plural$ entre las .ue pone a la i"ualdad 'ur(dico)pol(tica$ a la i"ualdad social$ a la i"ualdad de oportunidades dentro de un cuadro más amplio$ en el .ue por momentos se entiende .ue la 'usticia es una virtud derivada de la i"ualdad# Cita a 9BIS*M*,S$ .ue distin"uió la i"ualdad aritm&tica o num&rica )lo mismo para todos) de la i"ualdad proporcional )mismo a los mismos# 9 partir de estas consideraciones se lle"ó a la definición de 'usticia$ .ue es tratar i"ual a los i"uales % desi"ual a los desi"uales$ otra forma de e0presar la s(ntesis latina! s$$m c$iB$e tri"$ere, atribuir a cada uno lo .ue le corresponde$ dar a cada .uien lo .ue le es propio$ lo su%o# 9hora bien$ de vuelta al campo concreto del derecho parlamentario$ .ue forma parte del derecho pol(tico$ encontramos .ue en los parlamentos % con"resos$ el principio i"ualitario de Nun hombre un voto Nri"e como una verdad a priori de la existencia misma de los cuerpos cole"iados# n los cuerpos le"islativos$ todos los inte"rantes$ diferentes por diversas circunstancias$ son i"uales en al menos dos puntos clave! en su representación )todos representan por i"ual al stado o a la nación) % todos en el desempe>o de su función tienen los mismo derechos % las mismas obli"aciones# n especial$ la i"ualdad de los parlamentarios o le"isladores radica en el valor de su voto$ id&ntico al de los demás % en la posibilidad de participar en los traba'os %$ debates para el desempe>o de sus atribuciones# ,as desi"ualdades reales$ edad o se0o$ ori"en$ partidario o fórmula de acceso al car"o por votación directa o por representación proporcional$ no producen ni desi"ualdad en el voto % tampoco desi"ualdad en las oportunidades de participación en los procesos# n el derecho constitucional me0icano no ha% nin"-n precepto .ue se refiera al valor de los votos en forma directa$ como s( e0iste la refiera al valor de los votos en forma directa$ como s( e0iste la referencia e0acta en las disposiciones .ue re"ulan las sociedades cooperativas de or"ani+ación para la producción o el consumo# @o obstante$ a pesar de esa ausencia$ nadie pone en duda .ue lo votos de los inte"rantes de las cámaras tienen en cada una de ellas u valor id&ntico# @o valen más ni los votos de los funcionarios de la mesa directiva ni los de los coordinadores o N'efesN de los diversos "rupos parlamentarlos# /ás bien$ en la le"islación se da por sentado este principio$ cuando se dice .ue las decisiones se tomarán por ma%or(a de votos$ simple calificada o .ue se votará en secreto o de viva vo+# n todos los casos sin decirlo$ se está aceptando de entrada el principio de i"ualdad# l principio de i"ualdad se manifiesta tambi&n en la posibilidad .ue tienen todos los inte"rantes de un cuerpo le"islativo de ser nombrados o electos por sus cole"as para ocupar los car"os
directivos$ o bien$ la comisiones o funciones .ue se re.uieren para la marcha de los asuntos .ue se tratan % se resuelven en los con"resos# sta i"ualdad de posibilidad de servir en al"-n car"o se confirma % se refuer+a con la práctica frecuente en los parlamentos % con"reso de hacer temporales % rotativos esos car"os$ con lo .ue se facilita el acceso a ellos a un n-mero ma%or de le"isladores o parlamentarios# Lubo en nuestra le"islación una sola e0cepción a este principio .ue encontramos en los arts# JK % 3K de la Ley Orgánica del ongreso !eneral de los Estados Unidos Mexicanos, .ue respectivamente confieren a los presidentes de las comisiones de diputados % senadores$ Nvoto de calidadN en caso de empate en las decisiones de &stas# Cabe aclarar .ue este mecanismo sirve para destrabar un tránste .ue no es definitivo % .ue puede ser confirmado o corre"ido por la decisión del pleno$ en la cual no se reconoce nin"-n voto de calidad$ si por el contrario$ la i"ualdad de todo los votos$ incluidos el presidente de la cámara % los demás inte"rantes de la mesa directiva# 6inalmente$ ha% .ue a"re"ar .ue la i"ualdad debe e0tenderse a las obli"aciones de los le"isladores$ pero tambi&n a sus emolumentos prerro"ativas# Ir(a en contra del principio de i"ualdad % por ende del buen funcionamiento de un cuerpo cole"iado$ el .ue al"unos de los parlamentarios recibieran más .ue otros$ o bien$ .ue la distribución de los pa"os emolumentos % su monto$ .uedaran en manos de unos cuantos# *al posibilidad atentar(a directamente en contra de la función libre de deliberación % el voto$ pues la dependencia económica es causa "eneral$ en el mundo de la realidad$ de disminución de la libertad# Por -ltimo$ la i"ualdad de los le"isladores implica su id&ntica posibilidad de acceso a los servicios de asesores % t&cnicos de las cámaras$ a los informes$ archivos$ bibliotecas$ hemerotecas$ precedentes doctrina acumulados por el Con"reso a trav&s del tiempo# ,a modernidad de los medios electrónicos de informática e0i"e .ue cada le"islador cuente con una terminal de computación$ .ue permita el acceso libre a toda la información mencionada#
PRINCIPI!S A#ETI(!S l resultado final del traba'o parlamentario es una le% o una resolución de otro tipo$ formalmente le"islativa$ aun cuando no lo sea materialmente# Su contenido estará inspirado por los valores sociales .ue imperen en la sociedad$ será la manifestación de la voluntad colectiva$ % deberá ser iluminada por los principios sustantivos del derecho parlamentario a .ue me refer( antes$ pero la serie de actos .ue deber sucederse para lle"ar a la votación final constitu%en el proceso le"islativo % &ste responde a sus propias re"las % principios# De &stos nos ocuparemos en los apartados si"uientes$ no sin antes detenernos en al"unas consideraciones de carácter "eneral# 9 fin de alcan+ar las metas u ob'etivos para los .ue e0isten los parlamentos$ es necesario se"uir cierto camino$ una secuencia de actos .ue en su concatenación condu+can a la toma de la decisión colectiva$ .ue puede ser lo mismo$ como %a se di'o$ la aprobación de una le%$ su modificación$ una resolución en materia económica$ un 'uicio pol(tico$ o cual.uier otra determinación dentro del amplio campo de la competencia de los parlamentos o con"resos modernos# ,os principios procesales o ad'etivos son$ entonces$ las e0i"encias o los re.uisitos .ue deben cuidarse % cumplirse para .ue los traba'os le"islativos se condu+can con orden$ con eficacia % en un tiempo prudente$ de tal modo .ue los principios sustantivos encuentren en el traba'o de
los con"resistas o parlamentarios$ su encarnación en las le%es % en las otras determinaciones .ue se tomen en forma cole"iada# ,os principios procesales son$ por tanto$ instrumentales respecto de los sustantivos$ deben estar al servicio de &stos$ facilitarlos % darles cauce# Sin los principios sustantivos$ los procesales no tendr(an ra+ón de ser pero sin los principios procesales % su cumplimiento$ los principios esenciales o sustantivos .uedar(an perennemente$ en un espacio ideal$ abstracto o teórico# Podr(an ser en todo caso motivo de discusiones acad&micas$ pero estar(an le'os de orientar el funcionamiento de al"o tan vivo e impredecible como es ese cuerpo deliberativo % decisorio# .ue llamamos Parlamento# s bien sabido .ue todo cuerpo cole"iado .ue se ocupa de al"-n asunto con intención de tomar una decisión com-n puede desviarse$ perderse en discusiones interminables$ de'arse intimidar intr(nseca o e0tr(nsecamente$ desinte"rarse o en el peor de los casos$ no lle"ar a una conclusión$ o bien$ lle"ar a ella por cansancio$ por aburrimiento o por una votación inconsciente o mal informado# l Nasamble(smoN es un ries"o .ue corre cual.uier Parlamento del mundo$ % la p&rdida del control de las discusiones o los errores o francamente trampas al discutir o al contar la votación son /iempre ries"os .ue pueden ensombrecer los traba'os parlamentarios$ o hacerlos in-tiles$ est&riles o inconclusos# 'emplos de estas desviaciones$ en ma%or o menor "rado$ los ha% en abundancia en la historia$ tanto nacional como e0tran'era bastará recordar unos cuantos$ as( se en forma "eneral$ para ilustrar lo necesario .ue es el cumplimiento de re"las procesales m(nimas en los traba'os *anto ,ucas 9lamán como ,oren+o De ;avala para citar a dos historiadores de opiniones encontradas$ relatan cómo el Con"reso Constitu%ente$ reunido en el anti"uo Cole"io de San Pedro % San Pablo$ convocado para formar una Constitución para el Imperio naciente$ en 13HH se enfrascó en discusiones interminables % a veces absurdas % terminó sali&ndose de su verdadero cometido% declarando emperador a Iturbide$ ante la presión e0terna de la turba encabe+ada por el sar"ento de armas P(o /archa % ante la presión interna de varios con"resistas irresponsables .ue$ rompiendo el orden establecido$ propusieron tratar % resolver sobre un punto .ue ni estaba previsto ni era de su competencia# Dice te0tualmente ,oren+o De ;acala refiri&ndose a la sesión$ Con"reso .ue proclamó emperador a 9"ust(n I! ,a discusión dio principio a las die+ en presencia de Iturbide! n los bancos de los diputados estaban me+clados oficiales$ frailes % otras "entes .ue$ 'untamente con los de las "aler(as "ritaban Nviva el emperador mueran los traidoresN Nel emperador o la muerteN # # # Nal"unos se opusieron % tuvieron bastante ener"(a para subir a la tribuna % e0poner las ra+ones en .ue se fundaban pero sus voces eran sofocadas por los "ritos amena+adores de las "aler(as % los diputados se ve(an obli"ados a descender en medio de los insultos % silbidos de tina plebe .ue faltaba a todos miramientos debidos al Con"reso# ,o .ue suced(a en$ la ciudad$ afuera del Con"reso no era menos amena+ador % as( lo describe el mismo historiador! N,os repi.ues de campana$ los tiros de fusilar(a % cohetes$ la "riter(a de cuarenta mil peros % la+arinos$ las patrullas de tropas$ todo formaba un laberinto una confusión .ue no pod(a dar lu"ar a pensar con libertad#N Por su parte$ el historiador conservador ,ucas 9lamán refiri&ndose a los mismos acontecimientos$ describe la situación de esta manera N(anse por todas partes cohetes$ tiros de fusil % en se"uida de ca>ón repi.ues$ lue"o .ue el pueblo i+o sacar la artiller(a % se apoderó de los campanarios#N
Del clima dentro del recinto del Con"reso$ nos dice! l edificio donde se celebraba las sesión estaba rodeado de una multitud de "ente del pueblo .ue "ritaba! viva 9"ust(n I$ viendo el Con"reso .ue e ra imposible entrar en deliberación en medio de a.uel tumulto# 9l presentarse en el salón a la una % media de la tarde$ fue preciso$ dar entrada al p-blico en las "aler(as$ .ue inmediatamente se llenaron de "ente .ue aclamaba a Iturbide$ % con &l entraron de tropel$ en el mismo salón$ muchos militares$ al"unos reli"iosos$ especialmente mercedarios$ % marcho pueblo$ tomando todos asiento entre los diputados# tro caso conocido es el de la 9samblea @acional en plena Bevolución francesa$ .ue sometida al terror por sus propios desaforados diri"entes % a la intimidación del populacho de Par(s$ resolv(a lo mismo e'ecuciones sumarias .ue levantar un e'&rcito popular$ o declaraba solemnemente los derechos del hombre % del ciudadano# /ás cerca de nosotros$ /art(n ,uis =;/:@ relata al detalle$ en su novela La som"ra del ca$dillo, cómo se planea % lleva a cabo una maniobra para crear el caos en la Cámara de Diputados$ con ob'eto de asesinar en la confusión al diputado milio livier % a su campanero 90Oaná on+ále+$ persona'es ficticios$ pero cu%a aventura tan vivamente relatada por el novelista de la Bevolución me0icana$ es sin duda una pintura real de incidentes de la d&cada de 12H< en /&0ico$ ocurridos en la anti"ua Cámara de Diputados de Donceles % 9llende# /uchos a>os despu&s$ en la V,8III le"islatura$ tuve ocasión de estar presente cuando el diputado os& /ar(a /art(ne+$ l(der ca>ero$ sacó una pistola en contra de un 'oven porrista de un partido de oposición$ pero eran %a otros tiempos % el impulso diputado no disparó % a"uantó el re"a>o de la oposición % de sus propios l(deres# =n Parlamento no puede de'ar de sufrir tormentas parlamentarias % arrebatos en &l habrá discusiones acaloradas % se desatarán las pasiones sin duda al"una# @o es posible$ ni si.uiera ser(a conveniente .ue esto no sucediera! la pol(tica$ las cuestiones de "obierno$ los debates ideoló"icos as( lo e0i"en$ pero tambi&n será necesario .ue esas pasiones % tormentas no lle"uen a desbordar los cauces % seria indispensable retomar un orden$ aun.ue &ste sea m(nimo %$ por supuesto$ sin lle"ar a limitar la libertad de los parlamentarios$ por.ue de lo contrario$ simplemente se har(a in-til e inservible el Parlamento mismo$ inalcan+able la democracia e imposibles las resoluciones colectivas# ntre las dos bancadas contrarias de la Cámara de los ,ores en ,ondres hab(a la distancia de dos espadas$ para .ue los parlamentarios no pudieran herirse al calor de los debates# 9hora$ las medidas sin duda serán otras las re"las .ue estable+can el orden$ la forma de deliberar$ el .uórum$ las maneras de votar$ de contar los votos$ de establecer ma%or(as$ de dar se"uridad al recinto % a los parlamentarios serán las e0i"encias de los principios ad'etivos del derecho parlamentario# Lace %a más de H<< a>os .uienes se reun(an en Cortes$ Parlamentos$ Con"resos$ entendieron esto % se hi+o costumbre .ue al inicio de los traba'os de un cuerpo deliberante$ como primer punto de acuerdo se estableciera el re"lamento de debates estos re"lamentos con diversas variantes encarnan los principios "enerales .ue a.u( hemos llamado principios adetivos o procesales del derecho parlamentario# l tratadista clásico me0icano de derecho procesal$ duardo P9,,9BS$ dice te0tualmente en su Diccionario de derecho procesal civil< Nn su acepción 'ur(dica más "eneral$ la palabra proceso comprende a los procesos legislativos, administrativos$ 'udiciales###N A define al proceso 'ur(dico como!
=na serie de actos .ue se suceden en el tiempo % .ue se encuentran catenados entre s( para el fin u ob'eto .ue se .uiere reali+ar con ellos .ue da unidad al con'unto % vinculación a los actos es precisamente finalidad .ue se persi"ue$ lo .ue confi"ura la institución de .ue se trató# stas ideas nos servirán para centrar el ob'etivo de esta parte nuestro estudio denominamos adetivos o procesales, a a.uellos principios .ue dan contenido a las normas .ue ri"en los diversos momentos % etapas .ue deben sucederse para conse"uir$ como resultado final toma de decisión en un Con"reso o Parlamento#
PRINCIPI! E !REN l maestro Bafael PBCI9D LB@:@D;$ en su obra Lecciones de *iloso*ía del derecho, sostiene .ue la idea de orden es la de Nun deslinde de esfera de actividades de cada uno de los su'etos .ue forman parte una sociedad$ %a .ue sólo as( es posible evitar interferencias entre el coordinar su acción$ unificar el esfuer+o colectivo$ ase"urar al individuo una situación 'ur(dica# l orden )a"re"a) es el plan "eneral e0presado por la le"islación vi"ente#N Desde este punto de vista$ anali+ado como uno de los fines espec(ficos del derecho$ el orden tiene relación estrecha con los concepto de 'erar.u(a$ distribución de tiempos$ de lu"ares % de funciones# Se da .ue ha% orden cuando cada cosa % cada persona ocupan su lu"ar % act-an como de ellas se espera# s el orden$ desde otro án"ulo$ una sucesión racional de los hechos$ si lo consideramos desde el punto de vista de la dinámica de comunidades humanas$ % es una distribución ló"ica de las persona las cosas en los lu"ares o sitios para ellas destinado## si lo vemos de$$ un punto de vista estático# n un Con"reso o Parlamento$ el orden es un principio del .ue es posible prescindir# rden en la sala de sesiones$ en el mobiliario$ la distribución de los lu"ares de los parlamentarios$ de los sitios reservados para los funcionarios del Con"reso$ los "rupos parlamentarios los au0iliares$ los representantes de los medios de comunicación % a el p-blico .ue asiste a las sesiones# Pero tambi&n es la sucesión ló"ica$ la concatenación de actividades % acciones d e los inte"rantes del cuerpo cole"iado$ encaminado a la consecución del fin del Parlamento$ .ue es tomar una decisión lectiva# Desde este se"undo punto de vista$ el principio de orden viene a ser el contrapeso .ue re.uiere el principio de libertad$ para evitar el caos si todos % cada uno de los parlamentarios pretende hacer uso simultáneamente de su derecho de hablar$ por e'emplo$ o de retirarse de la sesión o de interrumpir$ al orador$ sencillamente no habrá sesión$ ni deliberación ni votación posibles# l orden es la contrapartida del principio de libertad$ pero tambi&n es su se"uro % su condición# Sin un orden m(nimo$ la libertad de los le"isladores ser(a imposible# Pero el otro e0tremo tampoco es aceptable un orden e0cesivo$ opresor$ r("ido$ .ue frecuentemente se impone o se pretende imponer a los parlamentarios so prete0to de disciplina partidista$ por sus diri"entes$ coordinadores o 'efes de bancada$ lleva tambi&n al e0tremo de impedir el e'ercicio libre de la función % deber de actuar dentro del cuerpo cole"iado con responsabilidad % eficacia# Se re.uerirá en este terreno$ como en tantos otros$ un 'usto medio entre orden % libertad! tanto orden como sea necesario para el funcionamiento del ór"ano deliberativo % toda la libertad de sus inte"rantes en lo .ue sea posible# n un primer aspecto$ puramente material$ se re.uiere un orden f(sico en la posición % el lu"ar de las curules o los esca>os$ de la mesa directiva % de los espacios para los secretarios$ u'ieres %$ edecanes por supuesto$ como centro % ra+ón de ese orden f(sico vio la sala de sesiones$ la
tribuna desde la .ue se diri"en los le"isladores a sus cole"as al tomar la palabra$ sin desconocer .ue cada ve+ es más frecuente la práctica de hablar desde su propio lu"ar# n este aspecto material es indispensable .ue los le"isladores .ue se a"rupan por partidos o cercan(a ideoló"ica re.uieran$ por tanto$ su propio lu"ar en la sala$ donde pueden estar en comunicación e intercambio de información% documentos$ instrucciones$ los inte"rantes de un mismo "rupo parlamentario ser(a un si"no de falta de orden el .ue los le"isladores de un mismo "rupo ocupen en la sala lu"ares distantes o .ue al"uno o al"unos$ pertenecientes a un "rupo parlamentario$ se encuentren rodeados de sus rivales o contrapartes de un "rupo diferente# ,as re"lamentaciones reco"en con frecuencia este principio % si no se re"lamenta formalmente$ será la costumbre la .ue impon"a su re"ulación# ,a derecha % la i+.uierda$ la monta>a % la llanura$ los blo.ues$ han funcionario siempre de manera espontánea % si no ha% una re"lamentación espec(fica$ más traba'osamente$ pero se irá imponiendo por la fuer+a misma de los hechos$ el orden re.uerido# n el caso de /&0ico$ el art# 5K de la Ley Orgánica del ongreso !eneral de los Estados Unidos Mexicanos, reco"e apenas en 1242 este principio$ al disponer .ue N,os diputados tomarán asiento en las .ue les .ue correspondan al "rupo parlamentario del .ue forman p disposición .ue dero"a la anti"ua re"la$ %a no observada desde mucho tiempo$ contenida en el art# J del &eglamento para el !o"ierno #nterior del ongreso !eneral de los Estados Unidos Mexicanos despu&s de ordenar .ue los individuos de las Cámaras deben asistir a todas las sesiones desde el principio hasta el fin$ a"re"aba .ue ton asiento Nsin preferencia de lu"ar#N ,o cierto en la práctica me0icana es .ue ni la vie'a re"la del Be"lamento Interior$ ni la más reciente de la Ley Orgánica se han cumplido cabalmente % con frecuencia$ pero sobre todo en sesiones especiales o solemnes$ se asi"nó a los inte"rantes del Con"reso un lu"ar especial por lo "eneral con fines pol(ticos relacionados con las e0presiones de apo%o o de recha+o a los oradores# l e'emplo e0tremo hace al"unos a>os lo constitu(a el informe presidencial$ en el .ue los le"isladores pasan a un total se"undo t&rmino % sus lu"ares les eran asi"nados por los or"ani+adores del acontecimiento$ los "uardianes del Presidente$ inte"rantes del stado /a%or Presidencial# 9fortunadamente esta práctica ha sido abandonada$ desde .ue la Cámara de Diputados no ha% prevalencia de un solo partido % se ha impuesto el pluralismo# tro cap(tulo importante relacionado con el orden en la sala de sesiones es el relacionado con el p-blico asistente % entre ese p-blico el especiali+ado % profesional inte"rado por los informadores de medios de difusión# s una anti"ua costumbre .ue el p-blico participe como auditorio$ no siempre pasivo$ en las sesiones de los parlamentos % con"resos$ % por ello es indispensable re"ular su presencia e impedir su intromisión$ .ue puede ser$ como %a lo di'imos# @e"ativa para libertad de los le"isladores# n este aspecto la re"la fundamental es$ por una parte$ .ue ha% un lu"ar especial para la asistencia del p-blico %$ por otra$ .ue se de a los asistentes una conducta respetuosa % una m(nima disciplina deben participar$ ni influir$ ni interrumpir las sesiones$ aun cuando a menudo suceda lo contrario# Para disminuir el ries"o % lo"rar el control necesario se dispone un lu"ar especial dentro del salón$ .ue se denomina "aler(as para asistentes .ue constitu%en un con"lomerado más o menos anónimo con poco control$ % otros sitios$ palcos % "aler(as especiales para invitados o asistentes con caracter(sticas distintas del p-blico com-n# Consecuentemente$ los diri"entes de los partidos$ los periodistas % al"unos invitados especiales tienen acceso a estos lu"ares privile"iados para asistir a las sesiones# =na re"la indispensable es la .ue permite a .uien diri"e la sesión$ e0i"ir orden a los asistentes % en caso e0tremo$ ordenar su desalo'o#
@uestro vie'o Be"lamento para el obierno Interior dedica el -ltimo de sus cap(tulos$ denominado De las !alerías, a este asunto .ue tiene en la práctica una importancia ma%or de lo .ue se cree# ,as re"las de ese cap(tulo abarcan desde la prohibición de fumar hasta la de llevar armas$ % desde la disposición "eneral a N"uardar respeto$ silencio % composturaN hasta la posibilidad de .ue en caso de desorden no controlable$ el presidente levante la sesión p-blica$ para continuarla en secreto# n ese cap(tulo$ dada la independencia .ue debe tener el Poder ,e"islativo frente al 'ecutivo$ en caso de .ue se lle"ue al e0tremo de re.uerir el uso de la fuer+a p-blica para mantener el orden en la sala de sesiones$ &sta debe estar ba'o las órdenes e0clusivas del presidente de la cámara respectiva$ nunca ba'o las órdenes de funcionarios u oficiales dependientes del Poder 'ecutivo# tro aspecto del principio de orden en el derecho parlamentario se relaciona con la forma o manera como los parlamentarios se or"ani+an entre s( para desempe>ar sus funciones % llevar a cabo los traba'os colectivos# Para tratar este tema es necesario recordar el principio de i"ualdad de los le"isladores$ .ue como representantes$ todos % cada uno de ellos$ de la sociedad o de la nación$ tienen personalmente la obli"ación % el derecho de participar en todas % cada una de las labores del Con"reso %$ en especial$ en las labores de las sesiones plenarias# Sin embar"o$ este principio de i"ualdad$ as( como el de libertad$ se atemperan % encau+an a trav&s del principio procesal del .ue estamos tratando# n efecto$ no ser(a nada práctico$ ni permitir(a fluide+ en el desempe>o de las diversas funciones de los le"isladores$ si &stos no se incorporaran a ellas a trav&s % por medio de diversas a"rupaciones .ue podr(amos llamar intermedias entre el pleno del Con"reso % el le"islador individualmente considerado# stas formas tipificables de a"ruparse de los le"isladores pueden obedecer a diversos criterios de orden pol(tico % de orden práctico las formas más comunes en las .ue se a"rupan los le"isladores son las si "uientes! aF Por partidos o corrientes ideoló"icas "+ Por entidades "eo"ráficas cF Por re.uerimientos del traba'o le"islativo ,a or"ani+ación por partidos o a"rupaciones representativas de corrientes ideoló"icas da lu"ar a los "rupos parlamentarios$ denominados tambi&n *racciones parlamentarias o corrientes partidistas % de a>os a estas fechas$ esas a"rupaciones o "rupos parlamentarios tomado un papel preponderante en la or"ani+ación parlamenta obtenido el reconocimiento e0preso del le"islador$ tanto com-n como constitucional# n nuestro derecho constitucional como %a se di'o antes$ se reconoció la e0istencia de los partidos como entidades de inter&s p-blico$ G reforma de 1244$ .ue incorporó al art# 1 constitucional$ para re"ular las bases mediante las .ue el pueblo e'erce su soberan(a$ % con la incorporación de tres párrafos al art# 4<$ .ue autori+an al Con"reso a e0poner su propia le% or"ánica$ pero .ue además contienen el reconocimiento de Nla a"rupación de los diputados$ se"-n su afiliación de partido$ a el de "aranti+ar la libre e0presión de las corrientes ideoló"icas representadas en la Cámara de DiputadosN# ste reconocimiento merece dos comentarios cr(ticos! uno$ .ue limita a los diputados % omite a los senadores % otro$ .ue otor"a N"arant(asN a Nlas corrientes ideoló"icasN$ debiendo referirse$
con me'or temática a los partidos % a los propios diputados$ .ue al tener personalidad 'ur(dica pueden ser titulares de "arant(as# 9 tal "rado ha lle"ado la tendencia a poster"ar a los le"isladores en lo personal$ .ue se puede decir .ue los partidos % sus "rupos parlamentarios son más .ue los le"isladores aislados$ los actuales prota"onistas de la actividad parlamentaria# n /&0ico$ simultáneamente al reconocimiento constitucional de los partidos se reconoció el papel preponderante de los "rupos parlamentarios$ primero en la Cámara de Diputados % más recientemente el Sonado# ,a Ley Orgánica del ongreso dedica a este tema sus cap(tulo III % 8I# Define para ambas cámaras lo .ue son los "rupos parlamentarios % establece las re"las de su funcionamiento % de su inserción en el traba'o de cada asamblea# 9cerca de este punto$ es necesario re cordar .ue el le"islador$ antes .ue su pertenencia a un "rupo parlamentario$ es un representante de la sociedad en su con'unto % el principio procesal de orden$ .ue le e0i"e disciplina partidista$ no puede en nin"-n caso limitar los principios superiores de libertad e i"ualdad de los parlamentarios# ,a a"rupación por entidades "eo"ráficas es de utilidad menor en nuestra le"islación vi"ente .ueda como una reminiscencia de la onstit$ción de 13J4$ .ue al suprimir el Senado de la Bep-blica sustitu%ó la representación .ue sus inte"rantes ten(an de los estados de la federación$ con las llamadas dip$taciones de los estados, .ue no es otra cosa .ue todos los diputados federales de una misma entidad Gestado o Distrito 6ederalF# l art# 41 de la onstit$ción, conserva a-n esta especie fósil le"islativo$ a l darle a las iniciativas de las diputaciones estatales un trato preferencial en los trámites parlamentarios$ disposición .ue debió dero"arse desde .ue en 134 se restableció el bicameral % se reinstaló el Senado como representante de las entidades federativas# 6inalmente$ la a"lutinación de los le"isladores por ra+ones de carácter práctico % de división del traba'o es aceptada universalmente % podr(amos afirmar .ue esta or"ani+ación en comisiones le"islativas es la estructura fundamental para la vida diaria del poder# ,as comisiones más importantes$ .ue e0isten en ma%or n-mero % .ue tienen a su car"o el traba'o de base de la función le"islativa$ son las encar"adas de recibir los pro%ectos o propuestas de le%$ estudiarlos % preparar el dictamen .ue d eberá presentar al pleno para su discusión$ aprobación$ modificación o recha+o# Salvo e0cepciones$ todas las propuestas de le%es nuevas o modificaciones a las vi"entes deben pasar por el tami+ de estas comisiones llamadas legislativas o de dictamen % de las .ue ha% tantas como ramos de la administración p-blica % de la problemática social e0isten# ,as comisiones dictaminadoras son permanentes$ esto es$ funcionan durante toda una le"islatura$ se or"ani+an internamente con funcionarios .ue las presiden % en la actualidad$ por re"la "eneral$ se busca .ue cuenten con representantes de todos los "rupos partidarios .ue inte"ran el Con"reso % si es posible$ .ue dentro de ellas los "rupos conserven la misma proporción num&rica .ue tienen en el pleno# 9l respecto$ se ha debatido marcho sobr& el n-mero de comisiones % parece .ue la tendencia a>e'a de ir incrementando su n-mero$ se ha sustituido por la disminución en aras de la eficacia# 9l lado de las comisiones le"islativas o dictaminadoras deben funcionar necesariamente otras de carácter administrativo$ para el "obierno del Con"reso o Parlamento$ el mane'o de las finan+as$ la dirección del personal$ el cuidado del edificio$ instalaciones$ bibliotecas$ salas de prensa$ atenciones de carácter protocolario % todas las demás .ue el comple'o actual de los parlamentos modernos e0i"e# @uestra le"islación vi"ente reconoce los si"uientes tipos de comisiones de traba'o!
aF ,as Comisiones Instaladoras$ re"uladas por los arts# 1J a 14$ por lo .ue toca a los diputados$ % J2 a K1 por lo .ue toca a senadores$ de la Ley Orgánica del ongreso de los Estados Unidos Mexicanos. ,a ra+ón de estas comisiones es la de dar continuidad a la e0istencia misma del Poder ,e"islativo % establecer el enlace entre una le"islatura .ue termina A otra .ue se inicia# stas comisiones nombradas por la le"islación .ue está dando fin a sus traba'os % tiene como misión recibir la documentación relativa a la acción de los nuevos inte"rantes del Poder ,e"islativo$ entre &stos sus credenciales % citar a los nuevos le"isladores ad'unta o sesión inicial$ en la cual &stos$ ba'o la presidencia de la misión Instaladora$ ele"irán a su primera mesa directiva$ .ue inmediato entrará en funciones# Con esta elección termina la comisión sus actividades$ per$ necesario destacar la "ran importancia de &stas$ pues "racias a ellas no ha% solución en la continuidad temporal del Poder ,e"islativo# "+ ,a /esa Directiva$ .ue no recibe el nombre de comisión, pero es un ór"ano inte"rado por los mismos le"isladores$ formado por un presidente$ varios vicepresidentes % varios secretarios$ .ue tiene como las comisiones$ una función espec(fica dentro de la asamblea! la de conducir las sesiones % representar al cuerpo cole"iado ante los otros ór"anos del stado % ante todo el mundo# ,a Ley Orgánica del ongreso re"ula el funcionamiento de este ór"ano de dirección$ en los arts# 14 a H5 para la Cámara 7a'a de KH a 4H para la 9lta o Senado# 9l respecto se ha criticado severamente el sistema a-n vi"ente en /&0ico$ en el .ue las mesas directivas ten(an una duración mensual$ dado .ue el car"o re.uiere el entrenamiento de una verdadera especiali+ación % &sta no se ad.uiere en tan corto lapso# tras le"islaciones e0tran'eras resuelven el asunto con mesas directivas de lar"a duración en unos casos toda una ,e"islatura otros$ un a>o o$ al menos$ un periodo de sesiones# 9ctualmente$ se debate si la mesa directiva debe de durar e su e'ercicio pe.ue>os periodos$ o bien$ como lo han resuelto la ma%or parte de las le"islaciones en 9m&rica ,atina$ periodos lar"os incluso toda una ,e"islatura# c+ ,a ran Comisión$ .ue en &pocas pasadas tuvo "ran importancia pol(tica$ e0iste ho% en la Cámara de Diputados sólo en el caso de .ue ha%a una ma%or(a absoluta de representantes de un mismo partido pol(tico# Lasta hace poco se formaba con los coordinadores de cada una de las diputaciones estatales % del Distrito 6ederal$ con los diputados .ue en cada circunscripción electoral ha%an fi"urado en los dos primeros lu"ares de la lista de cada una de ellas más los .ue considere el l(der de la fracción ma%oritaria# n el caso del Senado$ se inte"ra por un senador de cada entidad federativo % por los coordinadores de los "rupos parlamentarios# n ambas cámaras$ sus funciones están encaminadas al control % dirección pol(ticos % lo mismo tienen .ue ver con actividades le"islativas$ .ue con funciones administrativas# Listóricamente han sido más una correa de transmisión del Poder 'ecutivo .ue otra cosa# ,a re"ulación de esta comisión se encuentra en los arts# 53 a 1 % 1 a 25 de la Ley Orgánica del ongreso. dF ,a Comisión de B&"imen Interno % Concertación Pol(tica$ e0istente sólo en la Cámara de Diputados$ sin e.uivalente en el Senado$ se inte"ra por los coordinadores de los rupos Parlamentarios % por un n-mero i"ual de diputados del "rupo ma%oritario$ desi"nados por la ran Comisión por tanto$ cuando &sta no e0iste$ se inte"ra tan sólo con los coordinadores de los "rupos#
Sus funciones son pol(ticas % están encaminadas a la dirección de los traba'os de la cámara$ tanto en el ámbito administrativo como en el propiamente le"islativo# Se encuentra re"ulada por los arts# 52$ fracc# I8 % J de la Ley Orgánica del ongreso. e+ ,a Comisión de Pro"ramación$ Presupuesto % Cuenta P-blica es e0clusiva de la Cámara de Diputados % tiene a su car"o funciones de carácter financiero % de control del "asto p-blico# stá re"ulada por el art# 2 de la Ley Orgánica del ongreso % tiene las atribuciones .ue le reconocen tanto la Ley Orgánica de la ontad$ría Mayor de %acienda como la de Pres$p$esto, onta"ilidad y !asto P("lico. *+ ,a Comisión de Be"lamentos % Prácticas Parlamentarias$ sin paran"ón en la de senadores$ es una comisión de la Cámara de Diputados inte"rada por H< diputados de los diversos "rupos parlamentarios$ esco"idos entre los de más e0periencia parlamentaria# Se ocupa de la normatividad interna de la Cámara$ as( como del desaho"o de las consultas sobre la interpretación de la Ley Orgánica, de los re"lamentos % de las prácticas % usos parlamentarios# stá re"ulada por el art# J< de la le% de la materia# g+ ,a Comisión de 8i"ilancia de la Contadur(a /a%or de Lacienda es tambi&n e0clusiva de la Cámara 7a'a# stá re"alada por el art# J1 de la Ley Orgánica del ongreso % por la le% .ue re"lamenta el ór"ano de apo%o t&cnico de dicha cámara en materia de fiscali+ación % auditor(a del "asto p-blico# Su papel principal es de coordinación % enlace entre la Cámara % la Contadur(a /a%or de Lacienda# ,a reciente reforma constitucional .ue sustitu%e a la anterior Contadur(a /a%or de Lacienda por un r"ano Superior de 6iscali+ación$ provocará la modificación de una le% respectiva# hF ,as comisiones de investi"ación son a.uellas .ue se crean en los t&rminos del -ltimo párrafo del art# 25 constitucional$ a los .ue nos referimos antes$ % tienen por ob'eto investi"ar el funcionamiento de los or"anismos descentrali+ados de la administración p-blica % empresas de participación estatal ma%oritaria# Su reconocimiento en la Ley Orgánica se encuentra en el art# JH en forma e0presa para el caso de los diputados % en forma tácita en el art# 4K$ por lo .ue toca a los senadores# Su importancia e capital en un sistema aut&ntico de división % control de poderes# iF ,as comisiones 'urisdiccionales están reconocidas en el art# J5 de la Ley Orgánica % act-an de conformidad con lo dispuesto tanto el t(tulo I8 de la onstit$ción Garts# 1<3 a 11F como en la Ley de &esponsa"ilidad de los 'ervidores P("licos de la :ederación. + ,os comit&s administrativos de la Cámara de Diputados$ .ue son$ se"-n el art# J4 de la le% antes citada los si"uientes! de 9dministración$ .ue se ocupa del presupuesto de la Cámara % su e'ercicio de 7iblioteca e Informática de 9suntos ditoriales % del Instituto de Investi"aciones ,e"islativas$ .ue colaboran en las materias .ue se"-n el nombre de cada uno de ellos indica % .ue tienen sus e.uivalentes en la Cámara de Senadores$ se"-n lo dispone el numeral 4K de la misma le%# De la anterior e0posición podemos concluir .ue los diversos cuerpos or"ánicos$ por medio de los cuales se ordenan las cámaras % a trav&s de los .ue los le"isladores individuales se inte"ran al traba'o le"islativo$ son los si"uientes!
Cuerpos or"ánicos del Con"reso
/esa directiva Comisiones
Instaladora# Dictamen# Pro"ramación$ Presupuesto % Cuenta P-blica# Be"lamento % Prácticas Parlamentarias# 8i"ilancia de la Contadur(a#
Comit&s
/a%or de Lacienda# ran Comisión# B&"imen Interno # % Concertación Pol(tica# 9dministración# 7iblioteca e Informática# 9suntos ditoriales# Instituto de Investi"aciones ,e"islativas#
rupos Parlamentarios ,as comisiones de dictamen son se"-n la ,e% r"ánica$ para la Cámara de Diputados$ las si"uientes$ enumeradas en la fracc# II del art# 5
Art. 2. Las Comisiones Ordinarias serán las sig$ientes< I# B&"imen #nterno y oncertación Política Il# )gric$lt$ra Il# )gric$lt$ra )rtesanías.0 )sentamientos )sentamientos %$manos y O"ras P("licas< )s$ntos :ronteri;os )s$ntos %idrá$licos,0 )s$ntos #ndígenas,0 7osB$es % 7osB$es % 'elvas 'elvas iencias y ecnolo"(a$ ecnolo"(a$ omercio Comunicaciones % *ransportes$ Corrección de Estilo Defensa @acional Deporte Derechos Lumanos Distribución % /ane'o de 7ienes de Consumo % Servicios Distrito 6ederal colo"(a % /edio /edio )m"iente Ed$cación Energ/ticos :omento ooperativo,!anadería !o"ernación y P$ntos onstit$cionales %acienda y r/dito P("lico #n*ormación, !estoría y A$eas H$sticia Marina,0 Patrimonio y :omento #nd$strial Pesca Po"lación y Desarrollo,0 Programación, Pres$p$esto y $enta P("lica &adio, elevisión y inematogra*ía &e*orma )graria &elaciones Exteriores 'al$d 'eg$ridad 'ocial,0 ra"ao y Previsión 'ocial, $rismo $rismo y Jivienda. III# Jigilancia de la ontad$ría Mayor de %acienda y I8. Be"lamentos % Prácticas Parlamentarias# Para el Senado$ se"-n enumeración del art# 43$ son las si"uientes!
Art. 36. Las omisiones Ordinarias de la ámara de 'enadores serán las sig$ientes< 2. De )dministración. . De )gric$lt$ra, !anadería, silvic$lt$ra y &ec$rsos %idrá$licos. G. De 7i"lioteca, Informática y )s$ntos Editoriales.. 5. De Comercio % 6omento Industrial# ?. De om$nicaciones y ransportes. =. De De*ensa @acional#
I. De Derechos %$manos. 4. De Desarrollo 'ocial y Ecología. 3. Del Distrito :ederal. 26. De Ed$cación, Cultura$ Ciencia % ecnología. 22. De Energía, Minas e #nd$stria Paraestatal. 2. De studios Legislativos. 2G. De !o"ernación. 25. De %acienda y r/dito P("lico. 2?. De H$sticia. 2=. De Marina. 1I. De la Medalla 7elisario Domíng$e;. 24. De Pesca. 23. De P$ntos onstit$cionales. 6. De &e*orma )graria. 2. De &eglamentos y Prácticas Parlamentarias. . De &elaciones Exteriores. G. De 'al$d 50 De ra"ao y Previsión 'ocial. ?. De $rismo. =. H$risdiccional. Cabe se>alar .ue la le% denomina ordinarias a las .ue son permanentes$ % especiales a los .ue ten"an al"una finalidad espec(fica o transitoria# @uevas tendencias % pro%ectos .ue pretenden actuali+ar el Con"reso me0icano empu'an hacia la disminución del n-mero de comisiones dictaminadoras$ para fortalecerlas % e.uipararlas a las dependencias$ del 'ecutivo# Despu&s de este análisis del orden interno de las cámaras$ es conveniente hacer una breve referencia a otra comisión$ .ue recibe tal denominación$ pero .ue no comparte con las otras ni función ni naturale+a me refiero a la Comisión Permanente$ as( llamada en la Sección I8 del cap(tulo II del t(tulo III de la Constitución me0icana % .ue a diferencia de las demás comisiones tiene facultades constitucionales e0clusivas % no sólo preparatorias para la resolución definitiva de los respectivos plenos$ como los .ue tienen las otras#
n efecto$ todas las comisiones$ incluidas las mesas directivas de las cámaras$ buscan el orden en el traba'o le"islativo$ % e'ercen sus facultades % atribuciones encaminadas siempre a facilitar las decisiones de las cámaras en pleno son au0iliares$ formas de división % orden en el traba'o parlamentario$ no es as( tratándose de la Comisión Permanente$ llamada más propiamente en otros pa(ses$ diputación permanente. permanente. *al *al como lo destaca el tratadista espa>ol :n"el ,uis 9,@S D 9@*@I$ la naturale+a de la diputación permanente radica en sus facultades constitucionales$ encaminadas a dar continuidad a los traba'os del Parlamento en los tiempos de receso# ,a permanente tiene como encomienda cumplir a ambas cámaras en a.uellos casos ur"entes .ue no pueden esperar a los periodos ordinarios o e0traordinarios del Con"reso % .ue ha% .ue resolver de inmediato# n /&0ico está actualmente inte"rada con le"isladores de ambas cámaras 12 diputados % 13 senadores % tiene las atribuciones .ue le confiere el art# 42 de la Carta /a"na$ entre las .ue destacan resolver sobre el uso ur"ente de las fuer+as armadas$ resolver ante la falta temporal o definitiva del Presidente de la Bep-blica$ conceder licencia para la ausencia de &ste del territorio nacional$ % otor"ar autori+aciones % efectuar nombramientos .ue por su naturale+a no puedan esperar# l principio de orden se refiere tambi&n al proceso .ue es necesario se"uir para la elaboración de una le% % en el .ue$ se"-n duardo 9BCE9 /:A@;$ ha% .ue distin"uir las si"uientes etapas! discusión$ aprobación$ sanción$ publicación e iniciación de vi"encia# De estas etapas$ estudiadas por el maestro 9BCE9 /:A@;$ en el análisis de las fuentes formales del orden 'ur(dico interesan al derecho parlamentario en especial las tres primeras! la iniciativa$ con la .ue da principio todo proceso formal % materialmente le"islativo la discusión$ .ue abarca a su ve+ dos etapas$ una consistente en el traba'o en comisiones para elaborar un dictamen % otro en el pleno$ cuando el mencionado dictamen se pone a consideración$ % finalmente la aprobación$ con lo .ue culmina el traba'o propiamente le"islativo# ,a sanción es la aceptación por parte del Poder 'ecutivo$ del pro%ecto %a aprobado por el le"islativo con ella se completan las e0presiones de voluntad .ue se re.uieren para la aprobación de tina le% % sólo só lo faltar(an la promul"ación % la publicación para su entrada en vi"or# ,os procedimientos para el traba'o en comisiones$ para las discusiones % votaciones en el pleno$ as( como para los casos en .ue el Presidente no sanciona %$ por tanto$ veta un pro%ecto %a aprobado por el Poder ,e"islativo$ forman parte del principio de orden del .ue nos ocupamos % se encuentran re"idos por la sección II$ cap(tulo II$ del t(tulo tercero de la Constitución Garts# 41 % 4HF % en los cap(tulos denominados De las 'esiones 'esiones Garts# H4 a JF$ De la #niciativa de las Leyes 1arts. ?? a =5+, De Disc$siones Garts# 2J a 15F$ De la &evisión de los Proyectos de Ley 1arts. 15J 1arts. 15J a 1JF$ % De las Jotaciones Garts# 1K a 14
PRINCIPI! E RES!LUCIÓN "A)!RITARIA
,os inte"rantes de la asamblea le"islativa tienen como deber$ .ue 'ustifica la e0istencia misma del cuerpo cole"iado del .ue forman parte$ la obli"ación de aprobar le%es o reformas$ o bien$ de tomar acuerdos relacionados con las demás funciones o facultades de .ue son titulares# sto si"nifica .ue debe encontrarse un sistema mediante el cual las voluntades diversas de una pluralidad de personas desembo.uen o se tradu+can en al"o .ue podr(amos llamar la voluntad colectiva. s indispensable .ue el cuerpo cole"iado adopte resoluciones pero esto$ ¿cómo puede ser posible? A especialmente$ ¿cuándo puede ser posible$ si no todas las voluntades e inteli"encias son unánimes? ,a respuesta es la toma de votación$ conocer el sentir de todos$ para .ue prevale+ca la opinión de los más sobre la opinión de los menos# 9 esta forma de tomar decisiones le llamamos democrática % consiste en al"o .ue es$ en esencia$ simple! contar las opiniones de .uienes deben decidir % verificar cuál de las opciones posibles acumuló a su favor ma%or n-mero de sufra"ios$ es decir$ de votos o voluntades# Pero lo .ue es en s( mismo simple se complace cuando en la práctica el sistema se confronta con la realidad % &sta resulta mucho más comple'a de lo .ue pensaron los autores de las re"las del 'ue"o#
RES!LUCI!NES EL C!N'RES! n &pocas anteriores a los -ltimos dos si"los$ salvo e0cepciones$ las asambleas en uropa se reun(an para deliberar$ pero a sabiendas de .ue sus deliberaciones % las opiniones e0presada s servir(an para .ue otro$ el monarca .ue los convocaba a su arbitrio$ se ilustrara$ completara su información personal % decidiera por s( mismo$ sin necesidad de dar e0plicaciones % sin nin"-n v(nculo obli"atorio con la opinión de la asamblea# n nuestros d(as$ ese tipo de reuniones )Cortes en spa>a$ Parlamento en In"laterra % stados enerales en 6rancia % otras) se han modificado % ho% los con"resos % parlamentos tienen la facultad G.ue a veces no e'ercen$ pero eso es otro problemaF de tomar resoluciones# 9 la forma en .ue se toman ho% las resoluciones en prácticamente todos los parlamentos del mundo se le denomina democrática % aun.ue la palabra democracia, como veremos$ tiene una amplia variedad de si"nificados$ en la práctica$ el uso .ue se le da en el derecho parlamentario$ se reduce a contar votos % a respetar el resultado del cómputo# Para los efectos de las decisiones colectivas$ la democracia es una t&cnica para tomar decisiones$ desde lue"o$ basada en principios de i"ualdad % libertad# n /&0ico$ como se ha dicho antes$ en el art# 5o# constitucional$ .ue se ocupa de la educación$ se se>ala a la democracia como uno de los criterios .ue la deben orientar$ % se considera a &sta$ N###no solamente como una estructura 'ur(dica % un r&"imen pol(tico$ sino como un sistema de vida fundado en el constante me'oramiento económico$ social % cultural del puebloN# ,a Carta /a"na me0icana$ recordamos al definir la democracia$ va mucho más allá de la idea de tina simple t&cnica para tomar decisiones definir a la democracia como un sistema de vida .ue busca el me'oramiento del pueblo es$ sin duda$ una visión del concepto .ue coincide más con un ideal o con una meta o propósito social$ .ue con un sistema de "obierno# sta concepción abarco mucho más .ue el e'ercicio del sufra"io % se ocupa de las metas % los presupuestos de &l implica el reconocimiento indispensable de la eminente di"nidad de la persona humana$ de su libertad % de la i"ualdad de todos los inte"rantes de la comunidad nacional# s$ la definición constitucional$ tina referencia filosófica de la democracia$ .ue da por sentado el fin .ue &sta persi"ue % .ue no se ocupa del más modesto$ pero real problema$ de la toma de decisiones al .ue sin embar"o$ la obli"a % la marca con la declaración del principio democrático dada en forma solemne#
ste concepto de democracia se acerca a lo .ue se ha denominado democracia social. 9l respecto$ afirma 9"ust(n 79S98 6B@:@D; D, 89,,$ esta acepción se sinteti+a como un esfuer+o Npor promover la i"ualdad de oportunidades$ el nivel de vida % liberar a los traba'adores de la inse"uridad económicaN# l concepto social de democracia se encuentra e.uidistante a la llamada democracia política, .ue es la .ue$ en especial$ nos interesa para los fines del estudio de los principios ad'etivos del derecho parlamentario# ,a definición de democracia .ue propone el autor citado % .ue abarca las dos vertientes del concepto$ es la si"uiente! NDemocracia es una forma de "obierno .ue reconoce a los hombres una i"ualdad esencial de oportunidades para el e'ercicio de sus derechos civiles % pol(ticos % .ue cuenta con el pueblo para la estructuración del poder# 9hora bien$ en la tradición de los -ltimos dos si"los$ la democracia as( concebida encuentra su espacio en el stado liberal % va siempre hermanada con un sistema de reconocimiento a los derechos fundamentales del hombre del ciudadano$ .ue son$ desde la Bevolución francesa$ las libertades civiles! pensamiento$ reunión$ e0presión de las ideas$ propiedad$ se"uridad$ etc#$ % 'unto a ellas$ como al"o insustituible$ el derecho a ele"ir representantes# l sistema representativo$ por tanto$ .ueda as( inserto en el más$ amplio sistema democrático$ .ue como %a vimos$ es el .ue ilumina el traba'o de los con"resos o parlamentos .ue responden a una forma no directa de participación popular# Siendo el Con"reso % por tanto sus cámaras$ un efecto % simultáneamente una e0presión % un instrumento de la democracia representativa$ el funcionamiento de &ste$ en la toma de sus decisiones$ ha de ser necesariamente democrático$ tanto por con"ruencia con el sistema del .ue forma parte como por con"ruencia con los principios sustantivos de libertad e i"ualdad entre los parlamentarios# Sentado .ue las decisiones .ue se tomen en los con"resos deben ser democráticas$ es necesario pasar al análisis de los puntos básicos del procedimiento .ue mere+ca este calificativo# Q=MB=/ l primer Problema .ue se plantea respecto del principio de prevalencia de las decisiones u opiniones ma%oritarias es el de la inte"ración del cuerpo deliberante o Con"reso# *enemos .ue saber$ como dicen los or"ani+adores de encuestas % sondeo s de opinión$ de .u& NuniversoN estamos hablando$ a .ui&nes vamos a contar para saber .u& punto de vista obtuvo ma%or(a# ,a pre"unta por responder es! una ve+ citado un Con"reso o una de sus cámaras$ ¿cuántos de sus inte"rantes deben estar presentes para poder aceptar .ue el cuerpo cole"iado esta en aptitud de considerarse inte"rado? ,as respuestas a esta interro"ante$ en la práctica$ pueden ser m-ltiples desde la e0i"encia de .ue para deliberar % resolver deben estar la totalidad de inte"rantes del cuerpo cole"iado$ hasta el otro e0tremo$ .ue acepta .ue cual.uiera .ue sea el n-mero de los presentes$ si fueron debidamente citados podrán discutir % tomar resoluciones válidas# n cual.uiera de$ los casos$ al n-mero e0i"ido de presentes re.uerido para el funcionamiento de una asamblea se le llama$ prácticamente en todo el mundo$ .uorum# ,a palabra B$or$m es una vo+ latina$ .ue ha tomado carta de naturali+ación en el len"ua'e propio del derecho parlamentario % en otras ramas 'ur(dicas$ como el derecho corporativo % en "eneral en todo a.uello .ue tiene relación con cuerpos cole"iados de deliberación# ,a definición nominal de .uorum es Nde los .ueN o Nde los cualesN$ .ue es el "enitivo plural del relativo .ui es la primera palabra de la frase latina .uorum ali.uem vestr$m, con la .ue se encabe+aban los escritos o actas de anti"uos tribunales in"leses$ .ue en 'uicios relacionados
con delitos "raves e0i"(an la presenciar de todos o al menos de cierto n-mero de los 'ueces .ue inte"raban el tribunal# Por tanto$ cuando un presidente o un secretario de una asamblea declara .ue ha% .uórum$ está diciendo .ue están presentes Nlos .ue deben estarN$ Nlos cualesN son suficientes para iniciar los traba'os colectivos válidamente# Sin embar"o$ pira el ob'eto de este estudio$ si bien es bueno saber la definición nominal o etimoló"ica de la palabra .uorum será sin duda más importante conocer el si"nificado real o la definición del concepto intelectual del t&rm ino %$ al respecto$ ha% una coincidencia casi total# Para los diversos diccionarios$ especiali+ados o no$ .uórum es el n-mero de individuos o de personas .ue una norma e0i"e .ue est&n presentes para .ue un cuerpo deliberante pueda actuar % tomar decisiones válidamente# Quórum$ por tanto$ es un n-mero$ una cifra .ue se"-n cada le"islación espec(fica se establece como m(nimo para .ue pueda considerarse inte"rado % apto para actuar una asamblea o un Con"reso# ,as normas al respecto son sumamente variables$ tanto entre le"islaciones diversas como dentro de una misma le"islación$ .ue puede e0i"ir tipos de .uórum distintos$ se"-n las diferentes resoluciones por tomar o de acuerdo con al"-n otro criterio# n In"laterra$ para la instalación del Parlamento se re.uiere la presencia de una .uinta parte de sus miembros$ en Colombia$ se e0i"e la presencia de una cuarta parte en Chile$ de una tercera parte en Cuba$ Per- % @icara"ua$ de la mitad en /&0ico$ por re"la "eneral$ más de la mitad en Costa Bica dos tercios % en al"unos otros pa(ses$ como 9r"entina % 8ene+uela$ en .ue$ para el caso del Senado$ se e0i"e la presencia de todos sus inte"rantes# n stados =nidos de 9m&rica % en spa>a$ se e0i"e la ma%or(a % en 8ene+uela$ ma%or(a absoluta# ,a Constitución me0icana se ocupa del .uórum de las cámaras .ue inte"ran el Con"reso de la =nión en su art# K5$ en el .ue dispone .ue Nlas Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni su e'ercer su car"o sin la concurrencia$ en cada una de ellas$ de más de la mitad del n-mero total de sus miembros###N Por tanto$ el .uórum para la Cámara de Diputados será de HJ1 le"isladores % para la de Senadores$ de KJ$ esta -ltima a partir de la reforma de 1225$ %a .ue con anterioridad se e0i"(a un .uórum de al menos dos terceras partes de los inte"rantes de la Cámara 9lta de haber se"uido vi"ente esta versión inicial de l precepto$ ho% se e0i"ir(a como .uórum la presencia de cuando menos 3K senadores# l mismo art# K5 citado proporciona re"las para el caso de ausencias de le"isladores % ordena .ue primero se llame a los suplentes % en el e0tremo de .ue el suplente no se presentara tampoco$ la norma di pone .ue se declarará vacante el puesto % se convocará a aleccione Si bien no se especifica en re"la al"una .ui&n hace la declaración$ se entiende .ue será el mismo cuerpo cole"iado$ .ue para este solo efe toa podrá actuar con los diputados o senadores .ue se encuentren presentes# Para ase"urar el .uórum % evitar la necesidad de declarar vacantes$ el mismo precepto dicta medidas e0tremas$ tanto en contra de los faltistas como de sus partidos pol(ticos# n efecto$ el art# K5 antes citado$ en su -ltimo párrafo$ determina .ue incurrirán en responsabilidad % se harán acreedores a las sanciones .ue la le% se>ala$ .uienes habiendo sido electos diputados o senadores no se presenten a desempe>ar car"o tambi&n se sancionará a los partidos a los .ue pertene+can los le"isladores remisos$ esto -ltimo$ por.ue la inasistencia puede haber sido acordada % ordenada por el partido# ste caso se incorporó a la onstit$ción con motivo$ del retiro de al"unos diputados del Partido 9cción @acional$ .ue se ne"aron a asumir su car"o al inicio de la V,I ,e"islatura$ por acuerdo de su propio partido % como protesta al cómputo fraudulento de los votos# ,a hipótesis se refiere al caso en el cual los le"isladores no se presenten a aceptar % protestar su car"o desde el inicio de una le"islatura % no a la hipótesis de faltas posteriores$ %a
instaladas las cámaras$ .ue se sancionan$ conforme al art# K de la misma Constitución$ con la p&rdida de la dieta del d(a o los d(as .ue no se concurrió a las sesiones# n resumen$ los le"isladores constitucionales se han planteado el problema del .uórum % lo han resuelto de diversas maneras$ pero siempre como un re.uisito previo a cual.uier traba'o o e'ercicio de facultades por parte de con"resos$ cámaras o asambleas$ .ue ho% por ho% % por una costumbre inveterada$ inician sus traba'os de cada sesión declarando$ no sin un de'o de solemnidad$ .ue ha% .uórum# D79* =na ve+ determinado .ue ha% .uórum$ la costumbre % frecuentemente el re"lamento$ e0i"en la lectura del orden del d(a % del acta de la sesión anterior ambas ocupaciones son indispensables % están li"adas al principio de orden % a la necesidad de dar se"uimiento % continuidad a los traba'os camerales# Durante las sesiones se da tambi&n lectura a memoriales$ oficios % comunicaciones de otros ór"anos de "obierno o a veces de particulares %$ lo más importante$ tiene lu"ar la deliberación entre los inte"rantes del cuerpo cole"iado# 9l respecto$ encontramos al menos dos especies distintas de intervenciones de los con"resistas o parlamentarios! una es cuando los parlamentarios abordan la tribuna con ob'eto de dar opiniones acerca de temas pol(ticos del momento$ la costumbre es .ue para ello$ cada "rupo o parlamentario del mismo partido pol(tico o de la misma corriente ideoló"ica$ eli'a un orador .ue e0prese en tribuna su posición sobre el tema# ,a otra especie de intervenciones en tribuna es la .ue más nos interesa$ %a .ue se refiere al debate previo para la toma de salir decisión$ .ue puede ser de carácter formal % materialmente le"islativo$ en este caso aprobación de una le% o reformas a una le%$ o bien$ sólo formalmente le"islativo$ como por e'emplo$ aprobar el otor"amiento de una presea$ hacer un reconocimiento p-blico a un persona'e histórico o ele"ir funcionarios de la propia asamblea# Cuando las intervenciones en tribuna preceden a la toma de una decisión$ en mi opinión$ estamos ante una verdadera deliberación % en presencia de la función esencial de un Parlamento$ .ue consiste en .ue al"unos de sus inte"rantes hablen$ desde la tribuna$ % los demás$ escuchen % atiendan al debate$ con ob'eto de emitir posteriormente su voto$ con pleno conocimiento de causa % con plenitud tambi&n de convencimiento# ,a ma%or parte de las normas relacionadas con la deliberación se encuentran en las le%es or"ánicas de los parlamentos % en sus re"lamentos de debates# ,as re"las al respecto pueden variar pero$ a pesar del avance .ue se ha tenido en el traba'o de comisiones % no obstante la disciplina de partido$ el debate en el pleno % la votación la forma esencial de naturale+a$ podr(amos decir$ .ue Ciencia las asambleas para cumplir con sus encomiendas constitucionales# ,os debates pueden ser no sólo en el pleno$ sino tambi&n en las comisiones encar"adas de elaborar los dictámenes de los pro%ectos le"islativos$ % .ui+á sea ah( en donde se pueden obtener me'ores resultados de ellos$ pues es en pe.ue>os "rupos donde con ma%or facilidad se escuchan % se sopesan los ar"umentos % las ra+ones$ % no en "rupos numerosos como son los con"resos modernos# Sin embar"o$ las normas .ue podemos encontrar vi"entes en le%es % re"lamentos se refieren con preferencia a los debates del pleno$ por.ue es ah( donde se toman decisiones definitivas % vinculatorias# n /&0ico$ la Ley Orgánica del ongreso de los Estados Unidos /e0icanos re"ula los traba'os de las comisiones$ remitiendo en primer lu"ar a las disposiciones de los re"lamentos$ pero estableciendo al"unos principios básicos# ,as reuniones no serán p-blicas$ con lo .ue se
facilita el traba'o$ puesto .ue la presencia de e0tra>os$ % en especial de los medios de comunicación$ convierten a las reuniones en una lucha en la .ue todos .uieren ser "anadores % no ceder un ápice a su posición ori"inal$ contra lo .ue debe ser % lo es con frecuencia en reuniones privadas el diálo"o es indispensable para .ue entre todos los participantes lo encuentren lo me'or para el pueblo representado# tra re"la es .ue las decisiones se toman por ma%or(a de votos % los presidentes tienen voto de calidad$ se"-n lo determinan los arts# JK % 32 de la Ley Orgánica antes citada# Parecer(a como %a se di'o antes$ .ue este voto de calidad va en contra del principio de la i"ualdad entre los le"isladores sin embar"o$ esto no es as( puesto .ue un dictamen es en -ltima instancia un trámite intermedio$ .ue no es definitivo pero .ue ha% .ue a"otar$ por lo .ue de haber empate$ si no e0istiera el recurso del voto de calidad se detendr(a el procedimiento sin lle"ar al pleno$ por las opiniones encontradas de una minor(a de le"isladores# n el pleno$ en cambio$ todos los votos$ incluido el del presidente$ son de i"ual valor# ,a ,e% Orgánica, al contrario de lo .ue sucede con las comisiones % comit&s$ no tiene re"las relativas al debate en el pleno % &ste se ri"e por el &eglamento para el !o"ierno #nterior del ongreso de los Estados Unidos Mexicanos % por acuerdos parlamentarios .ue lo complementan o .ue con frecuencia lo sustitu%en$ por la ra+ón de .ue muchas de sus disposiciones son %a obsoletas$ puesto .ue el &eglamento data$ como %a se di'o antes$ de 125$ pero en realidad es copia de anteriores .ue provienen del usado en Cádi+ en 131H para re"ular los traba'os de la primera Constitución espa>ola# ,as re"las de esta norma anticuada están pensadas para un pe.ue>o Con"reso$ de pocas docenas de le"isladores$ no a"rupados en partidos or"ani+ados % permanentes como los actuales# Por ello$ el sistema de las discusiones en dicho Be"lamento$ e0cesivamente formalista$ parte del principio de la absoluta libertad de los con"resistas % de su disposición a o(r ar"umentos % a votar conforme a su convencimiento# Por tanto$ el debate se or"ani+a con varios turnos de oradores en contra % en pro del dictamen$ en forma alternativa$ con al"una oportunidad de ma%or n-mero de intervenciones por parte de los inte"rantes de las comisiones dictaminadoras o por el autor del pro%ecto .ue se discute# l t&rmino de las intervenciones será como má0imo de media hora % se permite a los presentes interpelar al orador para Nal"una e0plicación pertinenteN$ % tambi&n se podrá pedir la palabra para aclarar hechos o contestar alusiones personales hechas por el orador# ,os debates as( or"ani+ados son por lo "eneral lar"os e intrincados % no tienen$ aun cuando debieran tener$ mucha utilidad para convencer a .uienes deben emitir su voto$ .ue actualmente$ por lo "eneral$ lo tienen %a comprometido en el sentido de su "rupo parlamentario# Por ello$ las re"las aprobadas mediante acuerdos parlamentarios tienden a disminuir el tiempo de las intervenciones % a modificar el sistema de discursos en contra % en pro$ por otro$ en el cual los diversos "rupos representados en las cámaras$ por medio de un vocero$ dan a conocer el punto de vista adoptado por su colectivo# 8*9CIM@ A /9ABE9S ,a votación es la culminación del traba'o le"islativo$ es la formación final de la voluntad colectiva a trav&s de la manifestación individual de la voluntad individual de cada uno de los inte"rantes del cuerpo cole"iado# 8otar es el procedimiento propio para tomar decisiones en cuerpos de i"uales$ en los .ue la or"ani+ación responde no a un sistema autoritario vertical$ en el .ue unos pocos mandan % todos los demás obedecen$ sino a un sistema hori+ontal en el .ue la voluntad de cada uno vale i"ual .ue la de los demás % en la .ue las resoluciones se toman por ma%or(a# l voto tiene un elemento interno$ .ue es la operación de la voluntad libre .ue consiste en optar en el interior de la persona$ por una de las diversas posibilidades .ue se presenten a su
inteli"encia$ % tiene un elemento e0terno$ .ue es la manifestación a trav&s de si"nos ob'etivos % observables de la decisión interna# ,as votaciones pueden ser e0presadas de diversas maneras$ pero las más "enerali+adas son las si"uientes! a/ Por aclamación$ .ue es citando se toma una decisión con manifestaciones inor"ánicas % tumultuarias$ a "ritos$ aplausos o silbidos# sta forma de votar no está permitida en un Con"reso o Parlamento$ .ue e0i"e ma%or seriedad % más libertad$ por.ue en una votación por aclamación$ los más violentos % decididos arrastran a los demás#
"+ 8otación económica$ .ue se toma en forma simultánea a todos los inte"rantes del cuerpo cole"iado$ .uienes manifiestan su voto con un "esto$ como por e'emplo levantando la mano$ al+ando un cartel con un determinado color o le%enda$ o poni&ndose de pie# c+ 8otación nominativa$ .ue se toma individual % sucesivamente$ manifestando cada le"islador su nombre % el sentido de su voto$ de tal modo .ue todos los presentes$ incluidos los medios$ se enteren de .ui&n votó % en .u& sentido lo hi+o# d+ 8otación secreta$ por c&dula o en papeletas$ .ue se toma depositando en una urna boletas o papeletas en las .ue consta el sentido voto de cada le"islador$ puesto por &l mismo por escrito# Se usa para ele"ir personas$ en especial para car"os de mesa directiva# Con el avance de la t&cnica$ especialmente la electrónica$ se implantado en muchos con"resos$ entre ellos en la Cámara de Diputados me0icana$ el sistema de votos electrónicos$ para sustituir al las proceso de votación nominativa los diputados$ desde sus pupitre aprietan el botón .ue se>ala el sentido de su voto % su nombre$ % una lu+ de un color determinado$ verde por el s($ ro'o por el no % amarillo por la abstención$ aparece en unas "randes pantallas en los muros recinto# n /&0ico$ el &eglamento para el !o"ierno #nterior del ongreso dedica un cap(tulo a las votaciones$ % en &l da las re"las % los procedimientos para cada una de las formas de votar# Como re"las complementarias$ el &eglamento establece la mu% ló"ica medida$ se"-n cual$ cuando se está en votación$ nin"-n miembro de la Cámara puede salir del salón o e0cusarse de votar# De esta disposición se desprende .ue los votos sólo pueden ser afirmativos o ne"ativos el llamado voto de a"stención no e0iste$ %a .ue en el cómputo final se suma al voto ne"ativo# 9l votar$ se manifiesta la voluntad a favor o en contra de un dictamen o de una parte de &ste$ % para .ue se considere aprobado se re.uiere un n-mero determinado de votos a favor$ .ue tienen como contrapartida todos los otros no e0presados a favor$ .ue son los votos en contra % las llamadas a"stenciones. 6inalmente$ ha% .ue recordar .ue la le% otor"a efectos diferente$ al n-mero de votos emitidos % e0i"e en ciertos casos una ma%or(a especial# 0iste$ en primer lu"ar$ la llamada ma%or(a simple$ .ue es la .ue representa cual.uier n-mero de votos .ue sea ma%or .ue el de las de más opciones# n se"uida tenemos la llamada mayoría a"sol$ta, .ue si"nifico .ue la le% e0i"e .ue la votación a favor de una determinación cuente con más de la mitad de los votantes# ,a ma%or(a absoluta es tambi&n ma%or(a simple$ pero la ma%or(a simple puede no ser absoluta$ para el caso de .ue se vote entre más de dos opciones$ pues en &l$ la .ue obten"a ma%or(a puede no tener más de la mitad de los votos contados por e'emplo$ si se vota entre las opciones 9$ 7 % C$ y el resultado es <\ de votos para la opción 9$ HJ\ de votos para la
opción 7 % 5J\ de votos para la opción C$ "ana la opción C$ con ma%or(a simple$ pero sin haber obtenido más de la mitad de los votos$ .ue es lo re.uerido para una ma%or(a absoluta# 6inalmente$ la mayoría cali*icada es un n-mero más alto .ue la ma%or(a absoluta % se e0i"e por la Constitución o por la le% para al"unas determinaciones especialmente importantes para las .ue el le"islador presume .ue se re.uiere un consenso ma%or de las asambleas "eneralmente$ esta ma%or(a calificada es de dos terceras partes de votos$ .ue se establecen para asuntos trascendentes en la vida nacional$ pero se pueden usar otras formas$ por e'emplo$ KK\$ tres cuartas partes o incluso un n-mero ordinal fi'o# @*9 6I@9, Cuando el presente libro %a se encontraba en prensa$ se aprobó finalmente la Ley Orgánica del ongreso de la =nión G51)8III)22F$ .ue modificó el articulado$ disminu%ó el n-mero de Comisiones ordinarias a tan sólo HK$ suprime los actuales Comit&s % creó uno nuevo denominado de #n*ormación, !estoría y A$eas, entre otras reformas# *ambi&n se aumentó la duración de la mesa directiva de un mes a un a>o$ se sustitu%ó a la ficial(a /a%or por una Secretar(a eneral$ de la .ue dependerán tres unidades de apo%o$ tina de estudios 'ur(dicos$ otro de finan+as p-blicas % una de estudios sociales# 9demás$ se suprimió la ran Comisión# 7I7,IB96E9 9,9/:@$ ,ucas %istoria de M/xico desde los primeros movimientos B$e, pararon su independencia en el a>o 13<3$ hasta la &poca presente G13 edición facsimilar$ Instituto Cultural Lel&nico % 6ondo de Cultura conómica$ /&0ico$123J# 9,@S D 9@*@I$ :n"el ,uis$ ,a diputación permanente de las ortes en historia constit$cional espa-ola, Con"reso de los Diputados$ /adrid$ 123J# 9@DB9D S:@CL;$ duardo$ # # ro+co Lenr(.ue+$ el al., onstit$ción política de los Estados Unidos Mexicanos 1oiItentada+, UF)M % Procuradur(a eneral de la Bep-blica$ /&0ico$ 122# 9BIS*M*,S$ Ktica FicomaB$ea, Porr-a$ /&0ico$ 123H# 0, Política, Porr-a$ /&0ico$ 123H# 9;T9 BAS$ Ser"io *#$ Los principios generales del derecho, Porr-a$ /&0# 1223# 79,/S$ aime$ Utica$ Sopena$ 7uenos 9ires$ 12J# 79S98 6B@:@D; D, 89,,$ 9"ust(n$ eoría de democracia, $s, M/xico, 23I= 7:*I; 8:;Q=;$ 7ernardo$ La li"ertad y el derecho, 6acultad de Derecho$ =@9/$ tesis profesional$ /&0ico$ 12K<# 7:*I; ;989,9$ Susana$ Formatividad de la *$nción legislativa, tesis profesional$ =@9/$ /&0ico$ 122H# 7B,E@ 89,@;=,9$ 6rancisco Gcoord#F$ et al., Diccionario $niversal de t/rminos parlamentarios, Ha# ed#$ /i"uel :n"el Porr-a$ /&0ico$ 1 223# Derecho parlamentario, 6ondo de Cultura conómica$ /&0ico$ 1225#
777I$ @orberto$ NDemocraciaN$ en Diccionario de política, diri"ido por @orberto 7obbio % @iccola /atteucci$ Si"lo VVI ditores$ /&0ico$ 1231# 0,Per*il ideológico del siglo . en #talia, 6ondo de Cultura conómica$ /&0ico$ 123K# 7overo$ /ichelan"elo$ Democracia y representación, Instituto de Investi"aciones ,e"islativas$ /&0ico$ 1232# C9/7I$ 6rancisco$ n torno del *ascismo italiano$ Catalana$ 7arcelona$ 12HJ# C9BPI;$ or"e$ Est$dios constit$cionales, a ed#$ =@9/ % Porr-a$ /&0ico 122# C9S9B$ /ar(a 9mparo$ Los sistemas de comisiones en los reglamentos parlamentarios de )m/rica Latina, documento de traba'o CID$ /&0ico$ 1223# C,,I9BD$ ean)Claude$ Los regímenes parlamentarios contemporáneos, 7lume$ 7arcelona$ 1231# C**9$ /auri+io$ NBepresentación pol(ticaN$ en Diccionario de política, diri"ido por @orberto 7obbio % @iccola /atteucci$ Si"lo VVI$ /&0ico$ 123H# D9 SI,89$ os& 9lfonso$ Nl proceso le"islativo como ob'eto del derecho parlamentarioN$ en Derecho parlamentario latinoamericano$ Porr-a$ /&0ico 1234# DMBI@$ Lerbert$ NParlamento % "obiernoN$ en &evista ontri"$ciones, n-m# 1# onrad 9denauer Stiftun"$ 9# C#$ 7uenos 9ires$ 122J# D=8BB$/aurice$ #nstit$ciones políticas y derecho constit$cional $ 9riel$7arcelona$ 1233# S*B9D9 /B:@$ 7aldomero$ Prelecciones de lógica *ormal $ ed# del autor$ /&0ico$ 12JH# 6,BS @T];$ Boc(o uadalupe$ El marco $rídico de la cámara de Dip$tados, tesis profesional$ =niversidad Iberoamericana$ /&0ico$ 1221# 9BCE9 /:A@;$ duardo$ =na disc$sión so"re el concepto $rídico de la libertad$ C(a# eneral ditora$ /&0ico$ 121# 0,#ntrod$cción al est$dio del derecho, Porr-a$ /&0ico$ 12<# 0,#ntrod$cción al est$dio del derecho, Bevista de Derecho % Ciencias Sociales$ us$ /&0ico$ 12<# 9BC(9 P,9A$ /anuel$ Derecho constit$cional comparado , 9lian+a =niversal *e0tos$ /adrid$ 123# /; ,9B9$ Cipriano$ eoría general del proceso, UNA"$ /&0ico$ 1235# @;9,; =BI7$ L&ctor$ eoría política, Porr-a$ /&0ico$ 124H =;/:@$ /art(n ,uis$ La som"ra del ca$dillo, en Fovela de la &evol$ción /e0icana$ t# I$ 9"uilar$ /&0ico$ 1241 LB@:@D;$ ctavio$ et al#$ NDerechos del pueblo me0icanoN$ en M/xico a trav/s de s$s constit$ciones, Cámara de Diputados$ /&0ico$ 12K4#
,97=BB=$ os& 9# de$ S##$ El poder de la li"erta de la cond$cta del hom"re, ditorial /osca Lermanos$ /ontevideo$ 124# ,C,BCQ$ ac.ues$ El derecho y la sociedad, Lerder$ 7arcelona$ 12KJ# ,=9/7I$ 9lonso$ Mesa directiva y comisión de go"ierno, $na anomalía parlamentaria mexicana$ documento de traba'o$ CID$ /&0ico$ 1223# /9=BIS$ 9ndr&$ %istoria de :rancia, Surco$ 7arcelona$ 12J1# /@*@B$ Walter$ #ntrod$cción a las doctrinas político0económicas, 6ondo de Cultura conómica$ /&0ico$ 12JK# F$evo Diccionario H$rídico, 6rancisco Sei0 ditor$ 7ircelona$ 12J<# P9,,9BS$ duardo$ Diccionario de derecho procesal civil $ Porr-a$ /&0ico$ 12JH# *I@$ Lanna$ El oncepto de representación, Centro de studios Constitucionales$ /adrid$ 123J# PBCI9D LB@:@D;$ Bafael$ Lecciones de *iloso*ía del derecho, us$ /&0ico$12J# 0, Ensayos *ilosó*ico0$rídicos y políticos, us$ /&0ico$ 1244# Q=IB9 ,98IU$ Lumberto$ et al., Derecho parlamentario i"eroamericano, Instituto de Investi"aciones ,e"islativas$ Porr-a$ /&0ico$ 1234# B7,S$ svaldo$ #ntroditccióit a la psicología cientí*ica, Porr-a$ /&0ico$ 123# B9S$ Carlos$ La &evol$ción *rancesa, asso Lermanos ditores$ 7arcelona$ 12K<# S:@; 9BBA$ os&$ et al., /cnica legislativa, Porr-a$ /&0ico$ 1233# S9@* *omás de 9.uino$ '$ma eológica$ trad# de 6rancisco 7arbado 8ie'o #P#$ ditorial 79C$ /adrid$ 12K<# G1#35#5#F S9B*BI$ iovanni$ CA$/ es la democracia, *ribunal 6ederal lectoral)I6$ /&0ico$ 1225# S9A L,T$ or"e$ El poder legislativo /e0icano$ S@)ditores =nidos /e0icanos$ /&0ico$ 1225# SCL^**)W*SCLA$ berhard$ N¿Contamos con una adecuada teor(a sobre parlamentarismo?N$ en &evista ontri"$ciones, n-m# 1_ onrad 9denau Stiftun"$ 9#C#$ 7uenos 9ires$ 122J# *9PI9 89,DUS$ or"e 9#$ La t/cnica legislativa, ditorial ur(dica de Chile# Santia"o de Chile$ 12K<# *@9 B9/IB;$ 6elipe$ Derecho constit$cional, Porr-a$ /&0ico$ 122# *BBS D, /oral$ 9ntonio$ NCrisis del mandato representativo en el esta de partidoN$ conferencia pronunciada en a"osto de 1231$ en la =niversidad /en&nde+ Pela%o$ publicada en &evista de Derecho Político, /adrid$ n-m# 1$ verano de 123H#
