Los servicios de la naturaleza y como sostenerlos (Peru)

¿Gratis? Los servicios de la naturaleza y cómo sostenerlos en el Perú

“En este libro se hace un resumen del estado actual de los esquemas de pagos, compensaciones y retribuciones por servicios ecosistémicos, como han venido siendo aplicados en nuestro país y los retos futuros que representan tanto para la conservación de la vida silvestre como para elevar el bienestar de las poblaciones humanas… se va a convertir en una lectura imprescindible, no solo por ser comprensivo, sino también por su calidad y los enfoques que aporta”. Ninoska Rozas Palma Gerente de Recursos Naturales, Gobierno Regional Cusco

¿ Gratis ?

“Este libro es una mezcla balanceada entre teoría y práctica, con una buena dosis de lineamientos y ejemplos, que en su conjunto, ayudarán mucho a las personas interesadas en desarrollar programas efectivos que incentivan el manejo racional de los bienes y servicios de la naturaleza. Quizás lo más impresionante es que los autores son de un rango diverso de instituciones e iniciativas, y por lo tanto, ofrecen una perspectiva muy amplia y acertada sobre la temática”. Steve Gretzinger Especialista Forestal, Corporación Financiera Internacional (IFC)

Editores: Frank Hajek y Pablo Martínez de Anguita

“Esta obra combina capítulos de notables académicos y profesionales, explorando los conceptos y los retos para implementar una economía de ecosistemas en el Perú. Es refrescante encontrar un libro que combina rigor académico con experiencia práctica en el contexto peruano. Lo recomiendo a todos aquellos interesados en el futuro de la conservación y el desarrollo en América Latina, y a cualquier persona interesada en la aplicación práctica del concepto de Servicios Ecosistémicos”. Profesor Yadvinder Malhi Director del Programa de Ecosistemas, Universidad de Oxford

Los servicios de la naturaleza y cómo sostenerlos en el Perú


Editores: Frank Hajek y Pablo Martínez de Anguita Goldman, Wackernagel, Salomón, Litovsky, Ventresca, Capella, Sandoval, Suárez de Freitas, Galarreta, Zucchetti, Arévalo Uribe, Bleeker, León, Renner, Jiménez, Villegas, Villasante, Talavera, Ortega, Summers, Torres Alva, Catchpole, Mulanovich, Eckhardt, Wust, Torres, Castro, Holle, Huayca, Cooklin, Romaní, Zanabria, Barrera, Grados, Dunin-Burkowski, Fischenich, Tejada, ten Kate, Loret de Mola, Pajares, Barrios, Jenkins, Owen, Peinado, Armas, Persivale, Burns, Mulligan, Sáenz-Cruz, Rubiano, Quintero, Santillán, Ramos



333.717 G

¿Gratis?: los servicios de la naturaleza y cómo sostenerlos en el Perú / Goldman, Wackernagel, Salomón... [et al.]; editado por Frank Hajek y Pablo Martínez de Anguita. -- 1a ed. -- Lima: Servicios Ecosistémicos Perú, 2012 (Lima: Tarea Gráfica). 428 p. : col., diagrs., mapas; cm. Incluye referencias bibliográficas 1. Economía ambiental - Perú - Ensayos, conferencias, etc. 2. Gestión de ecosistemas - Aspectos económicos - Perú 3. Conservación de los recursos naturales - Perú - Estudio de casos 4. Protección del medio ambiente Aspectos económicos - Perú 5. Política ambiental - Perú 6. Derecho ambiental - Aspectos morales y éticos - Perú 7. Desarrollo sostenible - Perú I. Goldman, Rebecca L. II. Wackernagel, Matthis III. Salomón, Luis IV. Hajek, Frank V. Martínez de Anguita, Pablo VI. Servicios Ecosistémicos Perú VII. Título BNP: 2012-012

Edición general Servicios Ecosistémicos Perú Con el apoyo de: Producción editorial Wust Ediciones Pre-prensa e impresión Tarea Gráfica Pasaje María Auxiliadora 156-164 Breña, Lima 5 © De la edición: Servicios Ecosistémicos Perú Calle Fernández Concha 675 Urb. El Rosedal, Miraflores © De los textos: los autores Primera edición Lima, octubre de 2012 Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2012-12405 ISBN: 978-612-46292-0-4 Todos los derechos reservados de acuerdo con el D. leg. 882 (ley sobre el Derecho de Autor)

INTRODUCCIóN y agradecimientos

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Sección 1: El Contexto Global

22

Capítulo1: Capital natural y servicios ecosistémicos: surgimiento de conceptos y el marco internacional || Rebecca L. Goldman

25

Capítulo 2: Nuestra huella ecológica y la biocapacidad de la Tierra || Matthis Wackernagel y Luis Salomón

43

Capítulo 3: Vinculando conceptos de Ecología, Economía e Incentivos por Servicios Ecosistémicos || Pablo Martínez de Anguita y Frank Hajek

57

Capítulo 4: Innovación, empresariado y ecosistemas: una nueva fórmula para el crecimiento económico || Alejandro Litovsky, Marc Ventresca y Frank Hajek

81

Sección 2: El Marco General en el Perú

94

Capítulo 5: Marco regulatorio e institucional de los servicios ecosistémicos en el Perú || Jose Luis Capella y Milagros Sandoval

97

Capítulo 6: Desarrollo de políticas y oportunidades en el contexto actual de desarrollo del Perú || Gustavo Suárez de Freitas y Víctor Galarreta

113

Sección 3: Experiencias con servicios de regulación hídrica

132

Capítulo 7: El Aquafondo: Fondo del agua para Lima y Callao. Una herramienta financiera para la gestión integral del agua || Anna Zucchetti, Diego Arévalo Uribe y Sonja Bleeker

135

Capítulo 8: Moyobamba: un resumen de la primera experiencia de compensación por servicios ecosistémicos hídricos en el Perú || Fernando León Morales e Isabel Renner

149

Capítulo 9: Las Lomas de Atiquipa: agua en el desierto || Percy Jiménez, Luis Villegas, Francisco Villasante, Carmelo Talavera y Aldo Ortega

159

Capítulo 10: Bosques enanos, grandes servicios: estudio de un caso de valoración ambiental y mitigación de los impactos de gran infraestructura en el Bosque de Sho’llet, Oxapampa || Percy Summers Sarria, Gabriella Torres Alva y Damien Catchpole

171

Sección 4: Experiencias con servicios de regulación climática y secuestro de carbono

188

Capítulo 11: Reforestación con especies nativas en la Amazonía peruana: ¿empezando a sembrar? || Walter H. Wust

191

Capítulo 12: Construyendo un régimen REDD+ en Perú || Jorge Torres y Augusto Castro

199

Capítulo 13: Carbono forestal: iniciativas tempranas REDD+ de ACCA en Madre de Dios y Cusco || Augusto Mulanovich y Karen Eckhardt

211

Sección 5: Experiencias con servicios culturales, de provisión y de soporte

224

Capítulo 14: Pagos por Servicios del Paisaje en Áreas Naturales del Perú: efectivos pero limitados || Kurt Holle y Jans Huayca

227

Capítulo 15: Gestionando cadenas de valor sostenibles para fortalecer el Manejo Forestal Comunitario || Gerry Cooklin, William Romaní y Patricio Zanabria

235

Capítulo 16: Los sistemas de pago por servicios ecosistémicos y el Fenómeno del Niño || Mario Fernández Barrera, Pablo Martínez de Anguita, Nora Grados y Sofía Dunin-Burkowski

245

Sección 6: Estrategias y Herramientas para el Desarrollo de Esquemas de ISE

258

Capítulo 17: Las transferencias directas condicionadas: incentivos económicos a Comunidades Nativas para la conservación de bosques en el Perú || Paul Gregor Fischenich y Freddy Tejada

261

Capítulo 18: Bases conceptuales y avances con respecto a compensaciones por impactos a la biodiversidad || Kerry ten Kate, Carlos Loret de Mola, Erick Pajares e Ismael Barrios

281

Capítulo 19: Manejo Forestal Comunitario y el rol de las nuevas tecnologías || Dilwyn Jenkins, Matthew Owen y Raphaelle Peinado

301

Capítulo 20: Costos de oportunidad para esquemas de PSE en la Amazonía peruana || Angel Armas

321

Capítulo 21: Estructuración financiera y legal: los proyectos REDD+ vía Fondos de Inversión de Impacto || Roberto Persivale y Margaret Burns

335

Capítulo 22: Monitoreo de Servicios Ecosistémicos y evaluación de Esquemas de Pago por Servicios Ecosistémicos || Mark Mulligan, Leonardo Sáenz-Cruz, Jorge Rubiano, Marcela Quintero y Frank Hajek

359

Sección 7: DERECHOS Y CONSIDERACIONES ÉTICAS

380

Capítulo 23: Los Incentivos por Servicios Ecosistémicos: una herramienta para el Desarrollo con Significado || Pablo Martínez de Anguita

383

Capítulo 24: El reconocimiento de derechos humanos colectivos de los pueblos indígenas en los mecanismos redd+ || Asunta Santillán e Irene Ramos

401

Capítulo 25: Inversión en esquemas de Incentivos por Servicios Ecosistémicos como motor de desarrollo e inclusión social en el Perú || Frank Hajek

419

Introducción Frank Hajeka y Pablo Martínez de Anguitab

¿De que se trata y qué queremos lograr con este libro? Queremos empezar nuestra conversación contigo, amigo lector, remontándonos unos siglos atrás a Éfeso, una de las grandes ciudades antiguas del mar Egeo, situada en la desembocadura del río Caistro, en lo que hoy es Turquía. En el siglo I, San Pablo permaneció tres años en su puerto predicando y trabajando. Su anfiteatro, con una capacidad para 24,500 personas, o su templo de Artemisa con 120 columnas, considerado una de las siete Maravillas del Mundo Antiguo, nos da un visión de la importancia que tuvo hace veinte siglos esta ciudad portuaria. Hoy, sin embargo, Éfeso es una ciudad abandonada a 6 kilómetros del mar. El incremento de la presion de uso, tanto agrícola como ganadera, sobre los ecosistemas circundantes, modificó el paisaje transformando los bosques en tierras de cultivo y posteriormente en pastos que no pudieron retener los suelos. En el siglo sexto, la carga de sedimentos y ‘huaycos’ del río Caistro, un fenómeno tan conocido para nosotros los peruanos, habían taponado totalmente el puerto. La historia del declive y abandono de Éfeso puede interpretarse de muchas maneras. Nos atrevemos a pensar que, a pesar de haber poseído una de las grandes bibliotecas del mundo antiguo, la de Celso, con más de 12 mil volúmenes, ninguno de los sabios que allí vivió supo comprender el libro de la naturaleza. Los ecosistemas del valle que rodeaba la ciudad eran parte de su infraestructura portuaria; sin la

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Director, Servicios Ecosistémicos Perú; [email protected] Profesor Titular, Universidad Rey Juan Carlos de Madrid

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retención de suelos y la regulación del ciclo hidrológico que estos generaban, la bahía se acabaría colmatando años más tarde. La capacidad que tienen los ecosistemas de la naturaleza para crear la infraestructura sobre la cual podemos desarrollar nuestros puertos y ciudades, nuestras escuelas, nuestra civilización, es lo que la ciencia actual ha denominando capital natural. Este capital genera bienestar social y rentas proporcionales a su estado, permitiendo la habitabilidad de un territorio. Parte de estas rentas entran en el mercado y se consumen. Productos de la naturaleza como la madera, la anchoveta o el caucho son el resultado de los llamados servicios de provisión, como nos explica Goldman en el capítulo 1 de este libro. Esta parte de las rentas de la naturaleza no presenta una dificultad excesiva para su manejo. Garantizada la propiedad, una legislación adecuada y un mercado, el interés del propietario en mantener un flujo continuo en las ventas del bien hará posible lograr un flujo sostenible de dichos bienes o productos. El problema de Éfeso, como el nuestro ahora, es que una parte significativa de las rentas de los ecosistemas no son tangibles. Estos servicios menos tangibles de los ecosistemas han sido clasificados en servicios de soporte (como la formación de suelos y el reciclaje de nutrientes), servicios de regulación (como la purificación del agua y la regulación del clima) y servicios culturales (como la recreación y el bienestar espiritual que nos provee el contacto con la naturaleza) (MEA, 2005). Dichos servicios son en general, desde una perspectiva económica, servicios públicos o bienes comunes, de los cuales la sociedad en general o una comunidad de actores se beneficia, aunque no los consumamos individualmente. No consumimos directamente la fijación de carbono o la capacidad de un ecosistema para retener agua; pero si estos servicios dejan de prestarse, nuestro entorno se vuelve para todos más inseguro, inhabitable o insalubre. El cambio climático, por ejemplo, es solamente una de las formas en las que se expresa este problema. Es la consecuencia de unas emisiones de carbono que al no ser capturadas por bosques y otros ecosistemas, generan un cambio negativo en los patrones de temperatura y

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precipitación del planeta, del mismo modo que la falta de fijación de suelos causó a largo plazo el colapso de la economia de Éfeso. En resumen, el problema más difícil que afrontamos a la hora de conservar nuestro capital natural, es la dificultad que tiene una parte de éste, aquel que nos beneficia en la forma de servicios culturales, de soporte y de regulación, de ser adecuadamente valorado por la sociedad y a entrar a formar parte de nuestro sistema socioeconómico. Esta razón explica por qué disminuye el capital natural, a pesar de que los beneficios de los ecosistemas, tales como la mantención de la biodiversidad, la estabilidad climática o la retención de suelos, nos favorecen a todos. La naturaleza se degrada allá donde la destrucción genera para su dueño mas beneficio económico que la conservación, aunque la sociedad en su conjunto salga perdiendo. Para detener la pérdida del capital natural y de los servicios ecosistémicos que dicho capital nos presta, en las dos últimas décadas un grupo creciente de académicos, políticos, empresarios y miembros de la sociedad civil han venido proponiendo e implementando nuevos esquemas. Mediante esta publicación nos proponemos esclarecer estos nuevos esquemas; hablar sobre su origen y el potencial que poseen a nivel local, nacional e internacional; aprender de lo que ha funcionado y no ha funcionado en su aplicación hasta la fecha en el Perú y plantear ideas y estrategias que permitan sacarle el máximo provecho a futuro a esta nueva herramienta de gestión de los recursos naturales. Sobre todo, el libro pretende aportar una base técnica amplia que permita profundizar las conversaciones sobre desarrollo de esquemas de servicios ecosistémicos en el Perú. ¿Cómo abordamos el tema? Este libro se articula en siete secciones sobre distintos aspectos de la aplicación, economía y política de los esquemas de servicios ecosistémicos, desarrollados fundamentalmente para el Perú, sin que esto signifique que la utilidad del trabajo sea solo para este país. En concreto, los autores esperan que esta reflexión pueda ser útil para cualquier país iberoamericano.


En la sección 1, ‘El contexto global’, cubrimos los conceptos básicos que se desarrollarán en el libro: capital natural, huella ecológica, esquemas de servicios ecosistémicos, mercados y políticas para dichos servicios y el surgimiento de la llamada ‘economía ecosistémica’. En la sección 2, ‘Marco general en el Perú’, se aborda el entorno nacional peruano en el cual se están desarrollando los esquemas y mercados por servicios ecosistémicos, desde una perspectiva normativa-legal y política-económica. En las secciones 3, 4 y 5 se muestran, de un modo sintético, estudios y experiencias concretas sobre esquemas de servicios ecosistémicos en la temática del agua, carbono, paisaje, suelos y biodiversidad. En estas tres secciones se incluyen capítulos con ejemplos del abanico de potencialidades que tienen para la sociedad y el mercado los distintos servicios ecosistémicos en el Perú, cuya distribución geográfica podemos apreciar esquemáticamente en la figura 1. En la sección 6, ‘Estrategias y herramientas’, se proponen diversos mecanismos para desarrollar estos esquemas, incluyendo, entre otros, el papel de las finanzas, el rol de nuevas tecnologías y las herramientas disponibles para cuantificar los servicios. Para finalizar, en la sección 7, ‘Derechos y consideraciones éticas’, abordamos lo que consideramos el factor fundamental para aprovechar sosteniblemente los servicios de la naturaleza: el capital social. Especialmente aquellas personas asentadas en o cerca de los ecosistemas que albergan el capital natural, que por lo general viven en condiciones económicas bastante difíciles. Por ello, la sección 7 aborda aspectos económicos, sociales y éticos, tales como el reconocimiento de derechos de las poblaciones locales y el papel de la dignidad humana en los esquemas de servicios ecosistémicos. Creemos firmemente que estos esquemas constituyen una herramienta que puede contribuir a mejorar el nivel de vida de la población rural y fortalecer la conservación del medio en el que viven.

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LOCALIZACIÓN DE ESTUDIOS DE CASO

COLOMBIA

ECUADOR

TUMBES LORETO PIURA

AMAZONAS

C16

CAJAMARCA LAMBAYEQUE

SAN MARTÍN

BRASIL

C8

LA LIBERTAD

C11 HUÁNUCO

ÁNCASH

C15

UCAYALI

PASCO C10 JUNÍN

C7

Leyenda

C17 C13

LIMA

C7

Fondo de Agua de Lima y Callao

C8

EPS hídricos Moyobamba

C9

Lomas de Atiquipa

C10

Bosque de Sho’llet

C11

Reforestación

C13

Iniciativas REDD+ Cusco y MDD

C14

Servicio paisaje y turismo

C15

Cadena de valor forestal

C16

Conservación de suelos

C17

TDC y el PNCB

HUANCAVELICA

ICA

AYACUCHO

MADRE DE DIOS C14

CUSCO

APURÍMAC PUNO

BOLIVIA

C9 AREQUIPA

MOQUEGUA

TACNA

CHILE

Figura 1: Ubicación de las experiencias descritas en los capitulos 7 al 17.


Pautas sobre conceptos y terminología En los diversos capítulos de este libro abordamos una terminología dispersa en relación a los servicios ecosistémicos. En general, nos hemos ceñido al uso del adjetivo ‘ecosistémico’ en lugar de ‘ambiental’ para caracterizar a los servicios que proceden de los ecosistemas (MEA, 2005). La razón radica en que el término ‘servicio ambiental’ puede designar la gestión de capital humano o de infraestructuras y capital manufacturado, por ejemplo, la consultoría ambiental o la gestión de instalaciones de depuración de agua. Por esta razón, la Organización Mundial del Comercio (OMC), distingue entre servicios ambientales ecológicos y servicios ambientales humanos. Los servicios ambientales humanos son los que se ocupan de la conservación, gestión, limpieza y manejo de desechos ocasionados por las actividades humanas sobre el ambiente (FFLA y RIDES, 2002). Para la OMC, servicios ambientales ecológicos es sinónimo de lo que nosotros llamamos servicios ecosistémicos. Otra definición importante a tomar en cuenta es la que emplea la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), que define a la industria de bienes y servicios ambientales como aquella que produce bienes y servicios para medir, prevenir, limitar, minimizar o corregir el daño ambiental al agua, aire y suelo, así como los problemas relacionados a residuos, ruidos y ecosistemas. Esto incluye tecnologías más limpias, productos y servicios que reducen el riesgo ambiental y minimizan la contaminación y el uso de los recursos (OCDE, 2002). Al estandarizar el término servicio ecosistémico hacemos entonces una clara separación entre los servicios proveídos por los ecosistemas naturales, a los que denominamos ecosistémicos, de los ‘servicios ambientales’ proveídos por el hombre y sus infraestructuras. Es importante también aclarar la diferencia entre los servicios ecosistémicos, que son proveídos como resultado de la interacción de procesos y componentes bióticos y abióticos de los ecosistemas, y los servicios del entorno físico, que son los servicios proveídos independientemente por los componentes abióticos del ecosistema. Tomemos un caso extremo del Perú para ilustrar este punto. El paisaje circundante del Complejo Metalúrgico La Oroya, en la región Junín, ha sido expuesto a muy altos niveles de contaminación desde la década de 1940, por lo cual se ha perdido en su totalidad la cobertura vegetal –la parte biótica– de dicho ecosistema. Sin

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embargo, el entorno físico de este paisaje sigue prestando un determinado nivel de servicios de regulación hídrica a la población de La Oroya, aunque de una calidad muy inferior a los servicios ecosistémicos que el ecosistema natural de pastos de la región pudiera estar proveyendo. Esta sutil pero importante diferencia es cubierta en mayor detalle en el capítulo 23 por Mulligan et al., ‘Monitoreo de Servicios Ecosistémicos y evaluación de esquemas de Pago por Servicios Ecosistémicos’. En cuanto a los esquemas para poner en valor los servicios ecosistémicos, una primera definición ampliamente aceptada es aquella propuesta por Pagiola, Wunder y colegas, quienes plantearon que un esquema de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) es una transacción voluntaria en la que un servicio ambiental bien definido, o un uso del suelo que garantice dicho servicio, es adquirido por uno o más compradores del servicio, a uno o más vendedores de dicho servicio, si y solo si el vendedor del servicio se compromete a suministrar dicho servicio por un periodo definido (Pagiola, Bishop et al., 2002; Pagiola, Arcenas et al., 2005; Wunder, 2005). Esta definición enfatiza la participación voluntaria en estos esquemas, que debe ser producto de una libre negociación entre las partes. También se hace hincapié en el aspecto condicional del pago, uno de los aspectos más innovadores de los esquemas de PSA en comparación con otras estrategias de manejo de recursos como la regulación estatal o los proyectos integrales de conservación y desarrollo. El comprador en un esquema de PSA está en su derecho de no hacer el pago o de retirarse del esquema si el vendedor no cumple con lo pactado en relación a la provisión continua del servicio. Sin embargo, algunos autores han considerado que el término PSA implica una monetización o una concepción demasiado limitada de lo que la sociedad o el Estado deben hacer para compensar a aquellas personas que aseguran la existencia o mantenimiento de los servicios ecosistémicos, representando una visión demasiado ‘neoliberal’ hacia el manejo de los recursos naturales (Rosa, Kandel et al., 2003; Grieg-Gran, Porras et al., 2005). Esta vertiente de pensamiento usa el término Compensación por Servicios Ecosistémicos (CSE) para indicar explícitamente que se debe compensar los costos ya asumidos o los costos de oportunidad futuros de aquellas personas rurales que custodian los ecosistemas.


Otra definición, que recientemente viene cobrando vigencia es la de Incentivos por Servicios Ecosistémicos (ISE). Según esta definición, dichos esquemas consisten en la transferencia de recursos (monetarios o no monetarios) entre actores sociales, con el fin de crear incentivos para alinear decisiones individuales o colectivas sobre el uso de ecosistemas con los intereses públicos en el manejo de los recursos naturales (Muradian, Corbera et al., 2010). Esta definición es más amplia que las dos anteriores, y pone menos énfasis en los aspectos de condicionalidad y participación voluntaria, aclarando que dichos incentivos pueden tomar la forma de pagos, compensaciones u otros estímulos, y ser parte de esquemas voluntarios entre actores privados o esquemas regulados/obligatorios entre privados y el Estado. Aunque en nuestras contribuciones personales los editores hemos utilizado la concepción de ISE para referirnos a los esquemas de servicios ecosistémicos, hemos mantenido la terminología empleada por los demás autores en relación a las ideas de pagos (PSE), compensaciones (CSE) o incentivos (ISE), ya que la utilización de los diferentes términos se ajusta a los matices de las diferentes experiencias expuestas y los criterios de cada autor. Conceptualizaciones del ‘mercado’ Los esquemas de incentivos por servicios ecosistémicos son concebidos por muchas personas como una herramienta de mercado. Como varios conceptos clave en varias ramas de la ciencia, por ejemplo ‘vida’ en biología o ‘masa’ en física, el ‘mercado’ es un concepto que resulta mas fácil debatir que definir (Coase, 1990). Sin embargo, nos parece importante sentar aquí una base suscinta de lo que entendemos por mercado. Un mercado es un lugar real o virtual donde vendedores de un producto, servicio o información pueden encontrarse con compradores potenciales para dichos productos, servicios o información. Para que el mercado sea competitivo debe haber múltiples vendedores y compradores. Los mercados varían en forma, ubicación, escala y tipos de participantes. Algunos ejemplos de mercados, incluyen:

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- De productos locales, por ejemplo una feria semanal agropecuaria o un centro comercial textil. - De oferta y demanda laboral. - De bienes intermedios, para la producción de otros productos y servicios. - De moneda y commodities internacionales (oro, azúcar, café, petróleo, etc.) - De valores, para el intercambio de acciones y fondos en corporaciones nacionales e internacionales. - De cuotas y derechos, por ejemplo cuotas pesqueras y de acceso a recursos hídricos. Los mercados facilitan el comercio, y por ende la distribución y asignación de recursos en una sociedad. De relevancia especial para los esquemas emergentes de ISE es la forma como nuevos mercados son creados. Existen tres principales corrientes de pensamiento con respecto al surgimiento de mercados: (1) Los mercados surgen debido a nuevas fuentes de demanda de productos y servicios y a la voluntad de pago de grupos de compradores (Kottler, 1994); (2) Los mercados surgen debido a avances tecnológicos e institucionales y por la oferta de nuevas plataformas de productos que esto genera (Schumpeter, 1942; Geroski, 2002); y (3) Los mercados surgen debido a la evolución de arreglos institucionales y políticos para la transferencia de derechos de propiedad en los ámbitos gubernamentales, comerciales y de la sociedad civil (Fligstein, 2002). Sin plasmar una opinión sobre cuál corriente de pensamiento es más acertada, lo importante es notar que todas las teorías recalcan la importancia de múltiples actores sociales en el surgimiento de nuevos mercados. Resumiendo, a nuestro entender el mercado es en esencia una cancha para el intercambio de valor. Usamos la palabra cancha, porque al igual que los jugadores en una cancha de fútbol, existen elementos de competencia y cooperación entre los actores –vendedores, compradores e intermediarios– de todo mercado. En los capítulos de este libro conceptualizamos a los mercados para servicios ecosistémicos como procesos para el intercambio de valor, no solo intercambio de dinero, ya que las transacciones pueden ser monetarias o no monetarias. De la misma manera que existen mercados para papas y vehículos donde el instrumento de transacción es el dinero,


existen otros mercados, por ejemplo los de empleo voluntario, donde el instrumento de transacción son los acuerdos de buena fe establecidos. Por otra parte, al igual que otros mercados, los futuros mercados de servicios ecosistémicos son una herramienta que, según las reglas de juego que construyamos, podrá resultar en beneficios para unas pocas personas o para nuestra sociedad en su conjunto. En este libro queremos proponer modelos y métodos para que los mercados de servicios ecosistémicos contribuyan a esta segunda opción. Es dentro de esta concepción más amplia del mercado que hemos desarrollado este libro, por cuanto resulta más útil cuando pensamos sobre la realidad de los esquemas de ISE. Pensamos que el concepto de alinear incentivos para el mantenimiento de los servicios ecosistémicos es una de las claves para la articulación de políticas ambientales territoriales nacionales e internacionales en relación a varios de los grandes retos de este siglo: el cambio climático, la pérdida de la biodiversidad, la desertificación y la pobreza en el ámbito rural. Por ello, cuando proponemos poner en práctica esquemas de incentivos por servicios ecosistémicos, de lo que hablamos es de cambiar significativamente nuestra relación día a día, como gestores y consumidores, con la naturaleza. Lógicamente, esto no se va a dar de la noche a la mañana, implica un trabajo a largo plazo entre múltiples actores, tecnologías y mercados. Sin embargo, no tenemos un minuto más que perder para consolidar estos nuevos esquemas, ya que los riesgos ambientales y sociales seguirán incrementándose mientras más tiempo demoremos en enmendar el modelo económico actual que sistemáticamente subvalora el capital natural. Cuando muchos de nosotros éramos niños, en las chapitas de IncaKola y otras bebidas venían premios: medio sol o una botella gratis con cada tres chapitas premiadas. Esta forma de marketing recurre a un instinto humano muy arraigado: la felicidad que sentimos al recibir algo ‘Gratis’. En el caso de la naturaleza, que por miles de años nos ha venido dando muchas chapitas premiadas, estas se están volviendo más escasas. Para que nuestros hijos y nietos puedan seguir disfrutando de los cientos de servicios ‘Gratis’ que nos da la naturaleza, debemos valorar y custodiar

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mucho mejor algunos de los servicios claves que la naturaleza nos presta, y crear incentivos económicos para que nuestra custodia de ellos pueda mantenerse en el tiempo. Próximos pasos y agradecimientos Esta publicación es una invitación al debate informado sobre como utilizar mejor los esquemas de incentivos por servicios ecosistémicos en el Perú. Se ha buscado lograr un balance entre el contenido científico de algunos capítulos y las lecciones muy prácticas de otros. No pretende ser de ninguna manera la última palabra sobre este tema, queda aún muchísimo por estudiar y experimentar con el manejo de ecosistemas en el Perú. Con el apoyo de varias instituciones el libro se entregará en forma gratuita a gobiernos regionales, universidades y comunidades en todo el país. Agradecemos en particular al Consejo Interregional Amazónico, Conservación Internacional Perú, el Instituto Regional de Ciencias Ambientales y la Agencia Alemana para el Desarrollo-GIZ Agencia Perú. Se puede también acceder a la descarga gratuita del libro en versión PDF en la siguiente página web: www.seperu.org/generales.html. Quisiéramos agradecer de manera muy especial a todos los autores que contribuyeron con capítulos al libro, sin recibir mayor compensación que poder contribuir con sus experiencias y pensamientos a esta obra. También agradecemos muy sinceramente a quienes nos apoyaron en la revisión de los capítulos. Agradecemos el aporte financiero de Servicios Ecosistémicos Perú (SePerú), la Asociación para la Conservación de la Cuenca Amazónica (ACCA) y del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED) que hizo posible la edición de estilo y diseño del libro por Wust Ediciones, Lima, y el aporte de la Agencia Alemana para el Desarrollo (GIZ-Agencia Perú) para la publicación de este primer tiraje de 2,000 ejemplares. Del mismo modo, queremos expresar un agradecimiento a todo el equipo de Wust Ediciones, especialmente a Gabriel Herrera, por su


paciencia y dedicación. Nuestra gratitud al lugar que nos permitió comenzar esta aventura común, el Environmental Change Institute de la Universidad de Oxford, y especialmente al Oxford Centre for Tropical Forests, que sostuvo este trabajo durante nuestro tiempo en Oxford. Nuestras gracias y cariño hacia nuestras esposas Jessica y María Ángeles, así como a nuestros hijos por todo el tiempo que les hemos robado para poder acabar este trabajo. Gracias por compartir nuestra ilusión, por estar juntos en la tarea de intentar poner nuestra gota de agua en un mundo más sostenible y justo. Finalmente, queremos reconocer el incansable trabajo de los custodios y guardianes de los ecosistemas en el Perú: comuneros campesinos y nativos en todo el territorio nacional, guardaparques del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, guías y operadores de ecoturismo, niños y niñas amantes de la naturaleza, en fin, toda persona que en algún momento ha hecho algo concreto por conservar el enorme legado natural de este país. A ellos está dedicada esta obra, confiando en que los esquemas de servicios ecosistémicos serán una herramienta eficaz para superar la pobreza y que en el futuro los peruanos nos ubiquemos entre los mejores garantes del capital natural de nuestro planeta.

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Referencias Coase, R. H. (1990). The Firm, the Market and the Law, University of Chicago Press. Espinal, F. (2012). Herramienta de evaluación de sistemas de pagos por servicios ecosistémicos y su aplicación en Centroamérica. Tesis doctoral. Universidad Rey Juan Carlos. Madrid. Fligstein, N. (2002). The Architecture of Markets: An Economic Sociology of Capitalist Societies in the 21st Century. Princeton, Princeton University Press. Geroski, P. A. (2003). The Evolution of New Markets. Oxford, Oxford University Press. Grieg-Gran, M., I. Porras, S. Wunder (2005). How can market mechanisms for forest environmental services help the poor? Preliminary lessons from Latin America. World Development 33(9): 1511-1527. FFLA (Fundación Futuro Latinoamericano); RIDES (Recursos e Investigación para el Desarrollo Sustentable) (2002). “Bienes y servicios ambientales: insumos para la discusión desde la perspectiva latinoamericana”. Resumen ejecutivo. Quito, Ecuador. MEA (2005). Millenium Ecosystem Assessment: Ecosystems and Human Well-being: Synthesis. World Resources Institute. OCDE (2002). Bienes y servicios medioambientales: beneficios de una mayor liberalización del comercio mundial. Resumen. OCDE Publications Service. Francia. Pagiola, S., Arcenas, A., Platais, G. (2005). “Can Payments for Environmental Services Help Reduce Poverty? An Exploration of the Issues and the Evidence to Date from Latin America.” World Development 33(2): 237-253. Pagiola, S., J. Bishop, et al. (2002). Selling Forest Environmental Services. Market-based Mechanisms for Conservation and Development. Londres, Earthscan Publications. Pascual, U., E. Corbera, R. Muradian, N. Kosoy (2010). “Reconciling theory and practice: An alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services.” Ecological Economics 69(6): 1202-1208. Rosa, H., S. Kandel, et al. (2003). Compensation for Environmental Services and Rural Communities. San Salvador, PRISMA. Schumpeter, J. A. (1942). Capitalism, Socialism and Democracy. Wunder, S. (2005). Payments for Environmental Services: Some Nuts and Bolts. Occasional Paper Nº42. Yakarta, CIFOR.


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El contexto Global

Capítulo 1 Capital natural y servicios ecosistémicos: surgimiento de conceptos y el marco internacional Rebecca L. Goldmana

P

oblaciones mundiales en crecimiento, incremento en la demanda de recursos naturales y usos insostenibles de los ecosistemas naturales han ampliado la brecha existente entre conservación y desarrollo. El bienestar de la gente depende del acceso a los recursos básicos: alimento, agua y cobijo, todos ellos creados en última instancia por el medio ambiente. La naturaleza, por su parte, es impactada sin descanso para poder satisfacer las necesidades de la gente. Debido a esto, las estrategias y acciones de conservación están incorporando de forma creciente a las personas y a su bienestar, mientras que las organizaciones de desarrollo están incluyendo más temas de recursos naturales en su agenda.

Abundan ejemplos de impactos negativos sobre la naturaleza cuya causa es el uso no sostenible de los recursos. Las investigaciones indican que los sistemas de agua dulce y las especies que en ellas habitan están entre las más amenazadas a nivel mundial (Ricciardi y Rasmussen, 1999; Jenkins, 2003; Revenga y Kura, 2003; Revenga et al., 2005). Una gran variedad de causas provocan estas amenazas, entre ellas la

a Especialista Ambiental, Banco Interamericano de Desarrollo; [email protected]. Los puntos de vista expresados en este artículo reflejan la opinión del autor y no los de Banco Interamericano de Desarrollo.


alteración de los cursos de agua y de los hábitats, la sobreexplotación, la contaminación, las especies invasoras y el cambio climático (Abell et al. 2007), no obstante que los sistemas de agua dulce no solo son importantes para la conservación de la biodiversidad sino también para el bienestar humano (Emerton y Bos, 2004; Pattanayak, 2004). Los ecosistemas marinos son otro ejemplo. Más allá de la sobrepesca y los problemas pesqueros, los sistemas marinos han sido alterados de forma significativa debido a la concentración humana a lo largo de las costas. El desarrollo de estas áreas para construcción, comercio, recreación y eliminación de desechos han alterado las condiciones naturales de tales ecosistemas. A esto debemos sumar el impacto causado por el incremento de nutrientes y sedimentos, la alteración de flujos de agua dulce, y la modificación de los patrones locales de circulación, entre otras perturbaciones (Hershner y Havens, 2008). Sin embargo, nuestra interaccion con la naturaleza no tiene por que ser negativa. La naturaleza provee numerosos beneficios a las personas –llamados servicios ecosistémicos– y pequeños cambios en el uso del suelo pueden proveer estos beneficios manteniendo a la vez sus valores productivos. Tomemos como ejemplo la comida. La producción de alimentos vía la agricultura es de lejos la actividad más importante en el mundo actual, así como la primera causa de pérdida de biodiversidad y degradación de los servicios ecosistémicos a nivel mundial, tanto por sus impactos directos como indirectos en la tierra. Estos impactos incluyen transformaciones del hábitat natural para uso agrícola, facilitación de invasiones bióticas a través del comercio e impactos al usar fertilizantes químicos y pesticidas (Goldman et al., 2007). La agricultura y las tierras de pastoreo representan cerca de 40% de la superficie terrestre (Foley et al. 2005). La buena noticia es que con ligeros cambios en el manejo de estos sistemas podemos seguir proveyendo alimentos a la gente y a la vez proteger la biodiversidad y brindar otros servicios vitales como agua limpia (e.g. Tilman et al., 2002; Goldman et al., 2007). El conocimiento de los múltiples beneficios y servicios que la naturaleza puede proveer, a la par de sostener actividades productivas, ha sido adquirido principalmente en la última década como consecuencia de

Capital natural y servicios ecosistémicos: surgimiento de conceptos y el marco internacional | 27

diversas investigaciones y esfuerzos normativos, así como a causa de un creciente número de experiencias que han puesto en práctica de forma exitosa proyectos con este objetivo dual. En este capítulo nos enfocaremos en la evolución del concepto de servicios ecosistémicos, los servicios que la naturaleza provee a la gente como purificación del agua, captura de carbono o estabilización de suelos entre otros, como una estrategia de conservación. Comenzaremos con la explicación científica de por qué las áreas protegidas son insuficientes para proteger los recursos de los que dependen tanto la gente como la naturaleza, haciendo hincapié en las repercusiones normativas de esta investigación. A partir de esta hipótesis de la cual ha emergido un enfoque más centrado en la gente, discutiremos la aparición de los servicios ecosistémicos en el ámbito de la investigación y como un paradigma de acción. Finalmente, destacaremos las actuales oportunidades globales para acceder a mercados y pagos por servicios ecosistémicos, con énfasis en la importancia de estas oportunidades para incrementar el financiamiento y la participación en la conservación. Áreas protegidas: no son la única manera de conservar la naturaleza Históricamente, los esfuerzos de conservación han sido dirigidos hacia la preservación de lugares y especies determinadas. Inicialmente, el enfoque fue proteger ‘la megafauna carismática’, como los pandas, leones u otros mamíferos grandes y atractivos, al mismo tiempo que la protección de bosques, paisajes inusualmente escénicos, o con características naturales especiales y especies silvestres. En tiempos recientes, el enfoque se ha ensanchado para incorporar todos los niveles de la biodiversidad. En el pasado reciente, el método primario para la conservación de la biodiversidad fue crear reservas naturales como parques nacionales y santuarios de vida silvestre, entre otros, con el objetivo de mantener prístinos los ecosistemas originales con hábitats valiosos (Daily, 2001). Este tipo de espacios abiertos para la conservación fue esencial para la preservación de los ecosistemas y sus funciones. Sin embargo, diversos cambios globales han impactado la efectividad de estas estrategias como la única manera de conservar la biodiversidad.


En los últimos 50 años, la población mundial se ha incrementado en cerca de 3,5 billones de personas (PRB, 2004) y debido a este rápido crecimiento –acompañado por el incremento de impactos per capita– existe una creciente demanda por tierra agrícola, ganadera, forestal y para el desarrollo urbano, entre otros usos. Por esta razón, la alteración y la degradación de la tierra se ha intensificado (Boyd et al., 1999). Desde comienzos de la década de 1980, la gente ha talado cerca de 120 mil kilómetros cuadrados de bosques por año, lo cual suma alrededor de dos millones de kilómetros cuadrados en las dos décadas pasadas (Meyerson, 2004). Hemos alterado más de un tercio de la superficie libre de hielo de la Tierra, amenazando la existencia de muchas especies de plantas y animales (De Souza et al., 2003). El cambio de uso de la tierra y su degradación causadas por actividades humanas tienen un impacto negativo severo sobre una invalorable biodiversidad (Wilson, 1988; Soule, 1991; Sala et al., 2000; Armsworth et al., 2004; Polasky et al., 2005), especialmente en la medida que muchas de las actividades humanas están concentradas en áreas de alta biodiversidad (Cincotta et al., 2000). Por lo tanto, a pesar del hecho que las reservas han probado ser exitosas en la protección de la biodiversidad (Bruner et al., 2001), a la luz de los crecientes impactos humanos, estas no deberían ser los únicos mecanismos de conservación en el futuro. Primero, las reservas son muy pocas, muy pequeñas, muy aisladas, y están muy sujetas a cambios. Todo ello dificulta mantener áreas lo suficientemente grandes como para permitir preservar las funciones de los ecosistemas (Pickett y Thompson, 1978; Newmark, 1987; Daily y Ellison, 2002; Rosenzweig, 2003a, 2003b; Sánchez-Azofeifa, 2003). Los pequeños parches de ecosistemas nativos son los más vulnerables a los cambios y a las pérdidas de función, por lo cual son incapaces, a largo plazo, para albergar una mayor biodiversidad y proveer servicios ecosistémicos. En segundo lugar, la creciente literatura, tanto científica como normativa, acerca del cambio climático nos demuestra que el mundo está cambiando de forma impredecible. Escenarios y estimaciones predicen una amplia gama de cambios globales en temperatura y precipitación. Estos cambios inevitables y de amplitud incierta hacen


difícil predecir los impactos en especies y hábitats. Por ejemplo, los rangos de especies pueden cambiar haciendo insuficientes a las reservas actuales (Root et al., 2003); o quizás, aquello que hoy constituye un gran parque nacional mañana se convertirá en un gran desierto conforme las temperaturas aumenten y las condiciones actuales cambien. Los modelos predicen que un gran número de especies podría perder la totalidad de su hábitat en su rango de distribución actual, incluyendo aquellas en Áreas Protegidas, y que un número aún mayor sufrirá reducciones drásticas en su rango de distribución (Hannah et al., 2005). En tercer lugar, conforme la población humana se incrementa, se hace claro que restringir el uso de la tierra, con el solo objetivo de la conservación, es una forma precaria y/o inviable de preservar la biodiversidad y/o los servicios ecosistémicos (Daily, 2001; Heal et al., 2001; Polasky et al., 2005). En algún momento, los conservacionistas deberán ampliar su visión sobre la conservación y comenzar a pensar más allá de los límites de las reservas naturales y la preservación de áreas inaccesibles a la comunidad local (Heal et al., 2001). De esta forma, existe una necesidad reconocida para expandir la conservación fuera de los límites de las reservas hacia el paisaje intervenido, existiendo numerosas sugerencias sobre cómo se podría hacer esto (Franklin, 1993; Hansen et al., 1993; Rosenzweig, 2003a; Polasky et al., 2005). Las soluciones dinámicas y creativas de conservación son un deber si se quiere mantener la esperanza de supervivencia de la biodiversidad a los cambios climáticos y de uso (Hannah et al., 2002). Por otra parte, los objetivos de conservación se están expandiendo más allá de la protección de la biodiversidad con el fin de pensar en capital natural y más ampliamente, en servicios ecosistémicos y biodiversidad. Servicios Ecosistémicos: de la idea a la acción Los argumentos de los servicios ecosistémicos resaltan que los humanos, en diversas formas, se verán tan perjudicados como otras especies en estos ecosistemas si la degradación continúa. Las personas necesitan usar el capital natural para su bienestar, mientras que los ecosistemas necesitan el capital natural para permanecer saludables. Y en ambos casos la salud del ecosistema está directamente vinculada al bienestar humano (MA, 2005). Estos conflictos nos indican que el uso sostenible


del capital natural, más que su sobreuso, debe ser un objetivo esencial de conservación, haciendo del conocimiento más profundo de cómo la naturaleza hace posible el bienestar de la gente un área clave para la investigación. Los ecosistemas de la tierra son activos importantes debido a los servicios ecosistémicos que proveen y a la biodiversidad que albergan (Daily et al., 2000). Pero la función del ecosistema depende de la conservación de sus componentes críticos. Por lo tanto, los humanos debemos usar y conservar el capital natural con el objetivo de mantener el flujo de estos servicios. Donde esta idea es aceptada, se produce una proliferación de estudios y esfuerzos normativos para reconocer la importancia de conservar los servicios ecosistémicos vitales, debido a su trascendencia para el bienestar humano (MA, 2005). Es importante considerar que los servicios ecosistémicos no pretenden debilitar la conservación de los hábitats prístinos para dar prioridad a la atención de las necesidades sociales. No se pretende disminuir la protección de la biodiversidad. Lo que se propone es expandir el diálogo sobre los sistemas de conservación. Y encontrar formas de aprovechamiento que no disminuyan la prioridad de la conservación de los ecosistemas. Servicios ecosistémicos en la investigación La conservación comunal creció como una disciplina antes de la aparición del concepto de servicios ecosistémicos; integrar a la gente en la conservación no es un nuevo concepto. Sin embargo, la definición de servicios ecosistémicos relaciona de forma más cercana los beneficios de la naturaleza con la gente que necesita y usa estos beneficios. El término servicios ecosistémicos y su vínculo con el bienestar comenzó con Ehrlich y Ehrlich (1981) y fue desarrollado con mayor detalle por Ehrlich y Mooney (1997) enfocándolo bajo dos grandes preguntas: 1) ¿cómo afectará la pérdida de biodiversidad a los servicios ecosistémicos?, y 2) ¿es posible encontrar y desarrollar sustitutos tecnológicos para los servicios ecosistémicos? (Ehrlich y Ehrlich, 1981; Mooney y Ehrlich, 1997). En este sentido, la publicación Nature’s Services, editada por Gretchen Daily (1997), publicó una compilación de artículos escritos por varios investigadores y expertos acerca de los servicios ecosistémicos con el objetivo de señalar “la falta casi total de interés público acerca de la dependencia que tiene la sociedad de los


ecosistemas naturales” (Daily 1997). Este libro puso sobre el tapete la importancia de la naturaleza para las personas (ver Brauman et al. 2007 para una revisión más exhaustiva). Existe una distinción entre procesos, servicios y bienes ambientales aunque estas diferencias se superponen y están en debate (Daily, 1997; Wilson y Boumans, 2005; Boyd y Banzhaf, 2007; Costanza et al., 1997; de Groot et al., 2002; MA, 2005; Brown et al., 2006). Los puntos clave que emergen de la literatura son que los procesos de los ecosistemas crean nuestro mundo natural. Los servicios ecosistémicos son el vínculo entre este mundo natural y la gente, es decir, los procesos específicos que benefician a la gente (aunque puede haber procesos que no son servicios si es que no existen personas para valorarlos). Los bienes ecosistémicos son creados a partir de procesos y servicios y constituyen los productos tangibles con los que estamos familiarizados, pero la distinción entre bienes y servicios es complicada e interrelacionada (Banzhaf y Boyd, 2005; Boyd y Banzhaf, 2007). De forma relevante, los servicios ecosistémicos, por definición, incluyen una amplia variedad de beneficios incluyendo servicios de soporte (formación de suelos, ciclo de nutrientes), servicios de provisión (alimento, agua potable), servicios de regulación (purificación del agua, regulación del clima) y servicios culturales (recreación y ecoturismo, estéticos, espirituales) (MA, 2005). La necesidad humana de dichos servicios y las amenazas a su provisión generan escasez, la cual puede, de forma subsecuente, asignar valor a la producción de servicios. No solo la economía mundial se paralizaría sin servicios ecosistémicos (Costanza et al., 1997), muchos de ellos pueden agotarse, o renovarse solo en escalas de tiempo muy largas, lo cual significa que existe un enorme potencial para perder servicios. The New Economy of Nature (Daily y Ellison, 2002) provee historias exitosas para crear mercados alrededor de los servicios ecosistémicos –usando soluciones basadas en el manejo de recursos naturales para resolver problemas que enfrenta la gente (control de inundaciones y provisión de agua limpia, por ejemplo). Pensar acerca de estos valores naturales puso en marcha muchos esfuerzos para saber cómo medirlos de forma


adecuada, comenzando con el polémico artículo de Constanza et al. (1997) y elaborado por muchos otros (ej. Daily et al., 2000 y ver Turner et al., 2003 para una revisión de la literatura). Valorar los servicios ecosistémicos ayudó a colocar la conservación y la importancia de la biodiversidad en términos que la gente pudiera entender. Las personas entienden la necesidad de alimento y agua limpia, lo cual hace más significativa la conservación de las fuentes de estos recursos. La Evaluación de Ecosistemas del Milenio (MA, 2005) constituyó un importante avance en nuestra comprensión de los servicios ecosistémicos y en los esfuerzos de conservación en el campo. En este sentido, la Evaluación de Ecosistemas del Milenio (EEM) ha sido un marco de trabajo y una colección de pensamientos elaborados por académicos y profesionales altamente calificados con la finalidad de señalar la importancia de los servicios ecosistémicos para el bienestar humano. LA EEM se enfoca en los factores biológicos, climáticos y sociales que afectan a los ecosistemas y cómo estos impactos afectan a las personas. Servicios ecosistémicos en la práctica Tanto las discusiones acerca del valor de los beneficios que la naturaleza provee a la gente, como los estudios académicos, los relatos acerca de experiencias reales exitosas y una consciencia más clara sobre los límites naturales de los recursos, han dado cabida a un creciente interés en usar a los servicios ecosistémicos como medio para enfocar y financiar los esfuerzos de la conservación. Como los humanos y la biodiversidad están íntimamente vinculados, ya que la capacidad de ambos para vivir sosteniblemente depende en gran medida en el uso o no-uso del otro, las estrategias de conservación que han incorporado la preservación de la biodiversidad con las necesidades y el bienestar humano han permitido desarrollar la conservación a una escala mayor. Así, los marcos desde los cuales es posible repensar la conservación de los servicios ecosistémicos (ej. ver Turner y Daily, 2008; Tallis et al., 2008), el desarrollo de objetivos de manejo para estos servicios (ej. Daily, 2000; Daily y Matson, 2008; Carpener et al., 2009), o los métodos sobre cómo planificar


la conservación de los mismos (ej. Chan et al., 2006) están ayudando a hacer la conservación más accesible para un grupo más amplio de actores. Estos enfoques también ofrecen nuevos medios potenciales de financiamiento para la conservación a través del establecimiento de mercados (Daily et al., 2000; Balvanera et al., 2001; Arnott et al., 2002; MA, 2005; The Economist, 2005). En los últimos años, diversos ejemplos de enfoques en servicios ecosistémicos han pasado de ser locales y esporádicos a ser adoptados por numerosas instituciones a nivel sistémico. La aparición de ejemplos concretos ha generado debates y discusiones acerca de los beneficios y peligros potenciales en el uso de los servicios ecosistémicos como marco para la conservación. Los peligros de vincular los valores de la naturaleza con los cambiantes deseos de la gente han sido articulados (ej. McCauley, 2008). Estos incluyen perder de vista los objetivos de conservación, pudiendo alienar a los donantes actuales. Sin embargo, la investigación y las iniciativas normativas sugieren que estas amenazas son mitos (Goldman et al., 2008; Goldman y Tallis, 2009). Mientras existen pros y contras (ej. Chan et al., 2006; Naidoo et al., 2008; Goldman et al., 2010a) un área de alta prioridad para un servicio ecosistémico en particular, por ejemplo agua, no tiene por qué coincidir con la misma área de prioridad para la conservación de la biodiversidad. Sin embargo, existen beneficios demostrables a pesar de esta dicotomía. Incorporar ambos servicios ecosistémicos en la gestión puede llevar a obtener mayores fondos para la conservación a través de una variedad más amplia de stakeholders1 involucrando a nuevas personas y entidades en la conservación (Goldman et al., 2008). Un estudio de los proyectos del Banco Mundial indica que incluir la conservación de la biodiversidad como un objetivo, sumado a la mitigación de la pobreza, no ha impedido lograr los objetivos de desarrollo ni los de conservación buscados (Kareiva et al., 2009). El uso de servicios ecosistémicos en proyectos de conservación es diverso y muy difundido (Tallis et al., 2009), catalizando el desarrollo de los Socios, clientes o participantes activos en un proyecto o proceso.

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mercados y los programas de pago, y fomentando el debate sobre las mejores prácticas para el diseño de este tipo de incentivos (ej. Goldman et al., 2008; Jack et al., 2008). El financiamiento para la conservación, los mercados para los servicios ecosistémicos, o el pago por estos, son mecanismos que están siendo adoptados, adaptados y expandidos en numerosos esfuerzos de conservación a nivel global. Estas herramientas y mercados pueden involucrar a organizaciones gubernamentales y no-gubernamentales. Estas pueden pagar a los propietarios de tierras por conservación voluntaria de sus predios o basar su estrategia en lograr que los usuarios paguen por los servicios provistos que reciben o recibirán. Particularmente, entre todos estos mecanismos, los esquemas de pagos por servicios ecosistémicos (PSE), que brindan incentivos financieros a los propietarios o administradores de tierras cuyas acciones generan beneficios para terceros que de otro modo no serían compensados (Sommerville et al., 2009), han recibido una especial atención (ej. Landell-Mills y Porras, 2002, Pagiola et al., 2002; Pagiola et al., 2007; Jack et al., 2008; Sommerville et al., 2009). Las investigaciones sobre esquemas de PSE que buscan definir buenas prácticas (ver Wunder, 2005; Wunder, 2007; Pagiola et al., 2007; Engel et al., 2008) y mostrar ejemplos en el campo (ej. Asquith y Wunder, 2008; Porras et al., 2008; Stanton et al., 2010; Krchnak, 2008; Goldman et al., 2010b) se han expandido de forma considerable y continúan desarrollándose. Los beneficios, las limitaciones y las buenas prácticas en esquemas de PSE están ganando importancia. Las ediciones o secciones especiales de boletines académicos que resaltan casos de estudio y marcos conceptuales para estas propuestas están creciendo, haciendo palpable el gran interés que éstos suscitan para muchas personas (ej. Engel et al., 2008 en edición especial de Ecological Economics, Daily y Matson, 2008, en edición especial de Proceedings of the National Academy of Sciences, y Oryx, en prensa). En concreto, cuestiones tales como la capacidad de los programas de PSE para mitigar la pobreza, los beneficios y riesgos de hacer pagos directos y la necesidad de enfoques basados en evidencias que requieren un monitoreo del impacto, abundan en la literatura especializada (ej. Ferraro y Simpson, 2002; Pagiola, et al. 2005; Ferraro y Pattanayak, 2006; Wunder, 2007). A


pesar de este debate en curso, los programas de pagos están llegando a los mercados de todo el mundo como lo evidencia el Ecosystem Marketplace (www.ecosystemmarketplace.com) de la organización Forest Trends, que está desarrollando y documentando actividades en nuevos mercados para bonos de carbono y otros servicios. Globalizando los servicios ecosistémicos Los servicios ecosistémicos no son más un empeño de la investigación científica. De forma creciente, numerosas iniciativas legislativas están proponiendo internalizar el valor de la naturaleza a la gente y los gobiernos. Por otra parte, las empresas privadas también están comenzando a valorar la conservación de los ecosistemas naturales. Sin duda, Costa Rica está a la cabeza de este movimiento al haber creado en 1997 una Ley Forestal que permitió el desarrollo del Programa de Pagos por Servicios Ambientales (PSA): un programa voluntario que paga de forma directa a los propietarios por los servicios que brindan sus tierras (captura de carbono, purificación de agua, protección de la biodiversidad y provisión de belleza escénica) (ver Castro et al., 2000). Recientemente, otros gobiernos han expandido también sus programas y oficinas pensando en los mercados de estos servicios. La Unión Europea (UE) adaptó su Política Agrícola Común (PAC) para incluir pagos agro-ambientales con el objetivo de proteger tanto la biodiversidad como el medio ambiente. Estos pagos estimulan a los agricultores para adoptar prácticas tales como el cultivo orgánico, la reducción de fertilizantes, la reducción del número de cabezas de ganado por área de forrajeo, o la reforestación o mejora de tierras abandonadas (para mayor información y referencias ver Kleijn y Sutherland 2003) todo lo cual tiene importantes beneficios para los servicios ecosistémicos. También, los Estados Unidos (EE UU), a través de su Departamento de Agricultura (USDA) y su Servicio Forestal (USFS), promueven los mercados de servicios ecosistémicos (para mayor información ver http://www.fs.fed.us/ecosystemservices/OEM/index.shtml/ index.shtml). La Oficina de Mercados Ecosistémicos fue creada en 2008 y procura brindar apoyo a los programas de la ley agrícola en los


EE UU, los cuales pueden tener beneficios significativos en la provisión de servicios a lo largo de todo el país. Iniciativas globales sobre el cambio climático están ayudando a expandir rápidamente el mercado de bonos de carbono. Las reuniones del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC), el Protocolo de Kyoto y la Conferencia de las Partes de las Naciones Unidas (UN-COP) están creando un foro global para la discusión y están incentivando el crecimiento de mercados de carbono a través de la captura de carbono de los bosques y la reducción de emisiones por deforestación y degradación (REDD). Organizaciones de conservación y otras pueden tomar ventaja de la demanda global de reducción de carbono al buscar inversiones para la protección y restauración de los bosques nativos (ej. TNC, 2009). Dichos mercados de carbono poseen el potencial de ir más allá de los bosques e incluir otros ecosistemas que permiten el almacenamiento de carbono en el suelo. Organizaciones multilaterales y otros grupos de interés están ya reconociendo este creciente enfoque basado en los mercados. El Banco Mundial, por ejemplo, tiene una estrategia dedicada a desarrollar pagos por proyectos de servicios ecosistémicos (ver http://go.worldbank.org/51KUO12O50). El Fondo Mundial para el Medio Ambiente (FMMA o GEF en inglés) de la ONU, es una importante fuente de financiamiento para este tipo de proyectos, que incluye organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y ha desarrollado un Panel de Asistencia Técnica y Científica (STAP) que brinda orientación en la evaluación de proyectos de servicios ecosistémicos para la búsqueda de fondos, ya que este tipo de proyectos se están haciendo cada vez más populares para el logro de objetivos de desarrollo y conservación (ver http://stapgef.unep.org/resources/sg/PES). Pero incluso, más allá de estos organismos multilaterales, surgen nuevas iniciativas y asociaciones creadas con el objetivo de enfocarse en la promoción de los servicios ecosistémicos. Por ejemplo, el Natural Capital Project –una asociación entre la Universidad de Stanford, TNC, la Universidad de Minnesota y WWF– está desarrollando y proveyendo herramientas


de forma gratuita (ver http://www.naturalcapitalproject.org/ InVEST.html) para mapear el flujo de diversos servicios alrededor del mundo, ayudando de este modo a incluir el capital natural de forma más efectiva en la toma de decisiones. Finalmente, nuevas iniciativas legales internacionales están siendo creadas para asegurar que valoremos la biodiversidad de una forma adecuada. Iniciado por el Ministerio Federal de Alemania y la Comisión Europea, junto con otros socios, el Economics of Ecosystems & Biodiversity report (TEEB) tiene como objetivo facilitar la creación de normas costo-efectivas para tomar decisiones sobre el uso de recursos y su conservación (para mayor información ver http://www.teebweb.org/ o Jowit, 2010). Esta creciente preocupación sobre los beneficios que provee la naturaleza a las personas no solo nos dará nuevas oportunidades de financiamiento, también construirá los puentes necesarios entre la conservación y el desarrollo. La degradación ambiental y la pérdida de recursos naturales amenazan el bienestar de la humanidad. Enfocarse solamente en la conservación de la biodiversidad sin considerar a las personas se hará cada vez más injusto e imposible. Tenemos ahora una gran oportunidad para ayudar a la gente y a la naturaleza, implementando métodos para incluir el desarrollo y la conservación en nuestros planes y realizar una colaboración más estrecha entre disciplinas y organizaciones.


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Capítulo 2 Nuestra huella ecológica y la biocapacidad de la Tierra Matthis Wackernagela y Luis Salomónb

Introducción La globalización económica y el rápido crecimiento de la población mundial están impulsando el consumo de recursos y las emisiones de combustibles fósiles a niveles sin precedentes. Los ecosistemas que proporcionan estos recursos y absorben los residuos de la sociedad ya no pueden mantener este ritmo. De la misma forma que nos movemos hacia una economía mundial única e integrada, los científicos están llegando a ver el planeta como un organismo único y auto-regulado. Por lo tanto, no es sorprendente que a medida que se superen los límites ecológicos, estén emergiendo al mismo tiempo múltiples consecuencias como el cambio climático, la acidificación de los océanos o la pérdida de biodiversidad. Por lo tanto, la solución a este problema requiere herramientas con un enfoque más holístico, no solo como un problema relacionado al carbono o a cualquier otro límite natural aislado. En este capítulo abordamos el problema que significa sobrepasar la biocapacidad de la Tierra y cómo podemos ayudar a manejarlo con una herramienta específica: la huella ecológica.

Presidente, Global Footprint Network; [email protected] Socio, Salomon Pecho Consultores; [email protected]

a

b


¿Qué es la huella ecológica? La huella ecológica es una herramienta de contabilidad de los recursos naturales que parte de un enfoque integral. Compara la demanda de recursos naturales de nuestra sociedad con la capacidad de la naturaleza de satisfacer dicha demanda; su objetivo es mostrar los activos ecológicos disponibles y dónde se están utilizando. Esta herramienta es vital para hacer frente a los riesgos de nuestro actual sobreuso de recursos. Desde hace cuarenta años, nuestro déficit ecológico anual ha ido creciendo significativamente. Este incremento de nuestra “deuda” a los ecosistemas que sustentan nuestra salud, genera un riesgo de deterioro o incluso colapso de nuestras economías. No podemos seguir ignorando la importancia de nuestro patrimonio ecológico, hoy amenazado tanto por la pobreza como por la opulencia de ciertos sectores de la población. Ahora, más que nunca, es esencial reconocer que la salud y el bienestar de la humanidad dependen de la salud y el bienestar de los ecosistemas de la Tierra. Deudores y acreedores ecológicos Los países importadores de alimentos, fibra y madera o sus productos derivados, están satisfaciendo su demanda de consumo utilizando capital natural producido más allá de sus fronteras. Este uso de los recursos ecológicos “externos”, los pone en riesgo si la demanda supera la oferta o si el país exportador sufre una escasez de recursos. Por otra parte, los países exportadores de estos recursos están utilizando sus activos ecológicos para generar flujos de ingresos, además de satisfacer sus propias necesidades, por lo que también corren ciertos riesgos económicos si la demanda interna de estos recursos crece, o si disminuye la productividad de los recursos, y con ello los ingresos por exportaciones. Además, muchos países generan emisiones de carbono superiores a la capacidad de sus propios ecosistemas para absorberlos. Si el mundo decide que los países tendrán que pagar por sus excesos de emisiones, esto podrá suponer nuevos costos significativos. El monitoreo de los recursos y los flujos de emisiones es un paso clave en el tratamiento de la presión sobre los ecosistemas explotados. La reducción de esta presión no es solo una cuestión altruista en el sentido que beneficia

Nuestra huella ecológica y la biocapacidad de la Tierra | 45

a toda la humanidad y a muchas otras especies. Es una precondicion para la competitividad de cada pais, ciudad, o inversion a largo plazo. Por ello, resulta de gran interés para los países saber cuánto capital natural tienen y cómo lo están utilizando. Entender de qué activos ecológicos están dependiendo y qué otros países dependen de dicho capital, permite identificar conjuntamente los riesgos y oportunidades, contribuyendo a garantizar la sostenibilidad futura de las inversiones en desarrollo. La huella ecológica ayuda a clarificar dichos riesgos y oportunidades, sentando las bases para la toma de decisiones ecológicamente racionales y una nueva colaboración mundial basada en el reparto de los bienes ecológicos, sin que se llegue a su agotamiento o degradación. Hay por ello, una creciente necesidad por parte de los países de reconocer el valor de sus propios activos ecológicos, como parte de un camino que ayude a la humanidad a vivir bien dentro de los límites que impone la conservación de nuestro planeta. La huella ecológica mide el área requerida de agua y tierra biológicamente productiva para proveer todos los servicios ecosistémicos que una poblacion utiliza, dada la tecnología actual. Dicha demanda sobre la naturaleza incluye la provision de productos y servicios, espacio para infraestructura. como tambien la absorcion de emisiones de CO2. La contabilidad de la huella de consumo de un país comienza con todos los bienes y servicios producidos en ese país, a los cuales se agrega la importación y se resta la exportación. La biocapacidad es el área de tierra productiva y agua disponible para producir los recursos o absorber los residuos como el dióxido de carbono, teniendo en cuenta las prácticas actuales de gestión. Tanto la huella ecológica como la biocapacidad se miden en unidades estándar llamadas Hectáreas Globales (hag). Una hag representa una hectárea de bosque, tierra de cultivo, pastizal o zona de pesca con una productividad igual a la media mundial. Mientras que el tamaño de las economías, las poblaciones y la demanda de recursos crecen, el tamaño del planeta sigue siendo el mismo. En 2008, la huella de la humanidad superó la biocapacidad global en más del 50 por ciento (Figura 1). Las proyecciones medias de Naciones Unidas sugieren que la demanda crecerá mucho más rápido que la biocapacidad, por lo que a finales de la década de 2030, serán necesarias


las biocapacidades de dos Tierras para mantener nuestro consumo actual. Mantenernos en esta tendencia podría rápidamente disminuir nuestro margen de maniobra, incrementando el riesgo para el bienestar de muchos de los habitantes del planeta.

Hectáreas globales por persona

5

4

3

2

1

Huella ecológica Biocapacidad Crédito ecológico Débito ecológico

0 1960

1975

1990

2005

Figura 1. Huella ecológica versus biocapacidad mundial (GFN, 2010).

En el Perú en concreto, y en América Latina en general, esta no es una realidad lejana. El PBI de nuestro país está basado fundamentalmente en la exportación de recursos extractivos, minerales, madera, gas y recientemente en el boom de los agronegocios (palta, espárragos, mango, pimiento, etc.). Además hay un crecimiento de áreas de cultivo en la selva procedentes de bosques, que junto con las áreas dedicadas a la extracción de oro, han generado no solo deforestación, sino una contaminación de ríos y degradación de suelos, que disminuye en última instancia la biocapacidad del país. La figura 2 muestra claramente esta tendencia en los últimos 45 años, trayectoria en la que se ha pasado de 10 a menos de 4 hag per cápita. Le tomaron al planeta 18 meses para regenerar los recursos consumidos por la humanidad en el año 2008.


Hectáreas globales por persona

10 9 Biocapacidad Huella ecológica Crédito ecológico

8 7 6 5 4 3 2 1 0 1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Figura 2 - Huella ecológica versus biocapacidad en el Perú (GFN, 2010).

Desde mediados de la década de 1980, cuando el exceso ecológico mundial fue por primera vez una realidad consistente, hemos venido reduciendo el stock de capital natural de la biosfera, en lugar de vivir de su interés anual. Para soportar nuestro consumo, hemos estado consumiendo las reservas de recursos y permitiendo la acumulación de dióxido de carbono en la atmósfera. Pero este rebasamiento ecológico es posible solo por un tiempo limitado antes de comenzar a degradar los ecosistemas irreversiblemente y posiblemente colapsarlos. Esta situación se manifiesta en la escasez de agua, la erosión originada por la desertificación, la reducción de la productividad de tierras agrícolas, el pastoreo excesivo, la deforestación, la rápida extinción de especies, el colapso de la pesca y el cambio climático global. Cada día se descubren nuevas consecuencias de este sobreconsumo, que acaban por hacerse evidentes en el largo plazo. Hacia un modelo de desarrollo que quepa en una Tierra El desafío de la humanidad es vivir bien, dentro de la capacidad del planeta, y no degradar los recursos ecológicos en detrimento de las generaciones futuras. Este es el reto del desarrollo sostenible. Pero, ¿puede medirse el vivir bien? El índice de desarrollo humano (IDH)


de Naciones Unidas mide la esperanza de vida, la educación y la alfabetización, y la capacidad de adquirir bienes y servicios necesarios. En una escala de 0.0 a 1.0, la ONU define un puntaje de 0.67 como el umbral que indica un alto nivel de desarrollo. Sin embargo, el desarrollo solo es sostenible si se hace dentro de los límites ecológicos de la Tierra. Esto significa que la Huella Ecológica por persona no debe superar la biocapacidad per cápita disponible en el planeta, la cual es aproximadamente 1.8 hectareas globales. Este nivel implica que los seres humanos utilizarían precisamente el 100% de la biocapacidad de la Tierra. Sin embargo, la superficie disponible por individuo en el planeta es en realidad inferior a 1.8 hectáreas globales si lo que se desea es garantizar la estabilidad de los ecosistemas del mundo y los servicios que proporcionan a la humanidad, ya que un porcentaje importante de esta debe ser destinado a mantener la diversidad biológica. Índice de desarrollo humano y la huella ecológica de los países Conforme la población crece, la demanda total de los recursos ecológicos tiende a aumentar, mientras que la biocapacidad disponible para apoyar a cada individuo tiende a reducirse. La población mundial está creciendo 1.3 por ciento al año. A este ritmo, la población se duplicaría aproximadamente cada 50 años1 . Esto reduce el umbral de la huella por habitante. En este sentido, el crecimiento económico se presenta a menudo como un incremento del consumo per cápita de bienes y servicios. Sin embargo, si este no es compensado mediante la optimización del uso de materiales y la eficiencia energética en la producción de bienes y servicios, la huella ecológica per cápita tenderá a crecer, y mientras que para algunos países pueda ser necesario aumentar el consumo para satisfacer exclusivamente sus necesidades básicas, a escala mundial un aumento de la huella ecológica promedio hará que el desarrollo sostenible sea mucho más difícil de alcanzar. Esto sin embargo no debería ocurrir, ya que el crecimiento de la población aun siendo creciente es decrecientemente creciente. La cifra de 1,3 debe ser tomada como una referencia relativa ya que no es constante, sino decreciente. En el año 2050 Naciones Unidas estima que podríamos llegar a un crecimiento del 0%. (Nota del editor).

1


Tomados conjuntamente, el IDH y los umbrales de la huella definen los criterios mínimos que debe cumplir una sociedad para ser globalmente sostenible. En promedio, se puede afirmar que los países con un adecuado nivel de desarrollo sostenible son aquellos cuyo índice de desarrollo humano está por encima de 0.67, y su promedio de huella ecológica por debajo de la biocapacidad disponible por persona en el planeta, es decir de 1,8 hectáreas globales en el 2008. Comparando este año con la situación 45 años antes, se observa como en 1961 habría sido más fácil para alcanzar el umbral de la huella al haber muchas menos personas en el planeta para compartir los recursos de la Tierra. En aquel año la biocapacidad disponible por persona era aproximadamente el doble de lo que es hoy en día.

12

10

América del Norte UE Resto de Europa Latinoamérica Oriente Medio/ Asia Central

8

6

Asia-Pacífico África

4

2

Biocapacidad media mundial por persona en 2008

Huella Ecológica (hag por persona)

Desarrollo Humano Muy Alto

Desarrollo Humano Alto

Desarrollo Humano Bajo

IDH

Desarrollo Humano Medio

La Figura 3 muestra diferentes países en relación con los dos criterios (alto desarrollo humano dentro de los límites que impone la biocapacidad) en el año 2008. Los países que cumplían ambos criterios se encontrarían en el cuadrante azul. Desgraciadamente, a pesar de los esfuerzos internacionales en pos de un desarrollo sostenible durante casi 20 años, en 2008 ningún país se encontró allí.

Criterios mínimos para alcanzar la sostenibilidad

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

0

Índice de Desarrollo Humano (IDH)

Figura 3 – Gráfico que combina el Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas y la huella ecológica (GFN, 2010)


Límites de la biocapacidad y el bienestar nacional En un mundo cada vez más globalizado, los países tratan de satisfacer la demanda de los recursos que consumen utilizando tanto su propia biocapacidad, así como la biocapacidad de otros países. Con el continuo crecimiento de la población mundial y del consumo per cápita en muchos lugares, la competencia por los recursos está aumentando rápidamente. A medida que aumentan los precios y la escasez, algunos países pueden tener dificultades para mantener sus economías y el bienestar de sus habitantes encontrando dificultades en sus objetivos de desarrollo o incluso para mantener los logros conseguidos. Los países más ricos estarán probablemente más protegidos contra las consecuencias de esta escasez de recursos que los países con menor poder adquisitivo. Estas carencias ya han comenzado a ser evidentes. En diciembre de 2007, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura (FAO) comenzó a advertir que la escasez mundial de alimentos comenzaba a ser absoluta y no solamente distribucional (Rosenthal, 2007). Esta situación ha generado una respuesta internacional que podría definirse como la “apropiación de la biocapacidad ajena”. Algunos países han comprado los derechos a la producción de alimentos - es decir, la compra de biocapacidad de tierras de cultivo a otros países con el fin de garantizar un suministro continuo adecuado de alimentos. Arabia Saudita, por ejemplo, ha contratado el uso de grandes extensiones de tierra en Etiopía, mientras que compañías de Corea del Sur han intentado, hasta ahora sin éxito, de obtener los derechos de la mitad de la tierra cultivable en Madagascar (Rice, 2009). Además de estos intentos de compra de la biocapacidad, un reciente informe del Programa Ambiental de Naciones Unidas sugiere que los conflictos bélicos por el control de los recursos naturales cada vez más escasos se ampliará en las próximas décadas (PNUMA, 2009). Además, muchos países también consumen biocapacidad externa a sus propias fronteras a través de las emisiones de dióxido de carbono procedentes de la quema de combustibles fósiles, la deforestación y procesos industriales tales como la fabricación de cemento. Estas emisiones se dispersan rápidamente a través de la atmósfera mundial, y si se quiere evitar su acumulación en la atmósfera, de nuevo se


requiere de la biocapacidad para secuestrarla en algún lugar del planeta. Con los acuerdos climáticos, pronto podría haber costos significativos impuestos por la emisión de dióxido de carbono, así como importantes beneficios económicos para los países que tienen una capacidad de absorción superior a sus emisiones. Pero las exigencias sobre la biocapacidad para mitigar las emisiones de carbono no son independientes de las demandas para la biocapacidad de los recursos en general, por lo que es necesario tener en cuenta todas estas demandas en conjunto. Por ejemplo, los métodos actuales de producción de alimentos dependen en gran medida del uso de combustibles fósiles para crear fertilizantes para la agricultura mecanizada. Si el uso de combustibles fósiles se eliminará progresivamente, la demanda de fijación de carbono se reduciría, pero si los rendimientos disminuyesen, se requerirían más tierras de cultivo para satisfacer la demanda mundial de alimentos. Del mismo modo, si los biocombustibles se comienzan a utilizar para sustituir combustibles fósiles, la superficie adicional que se requerirá para cultivar biomasa para producción de combustible requerirá mayor cantidad de tierras de cultivo, lo cual desplazará a la producción de alimentos a nuevas tierras. ¿Y de dónde provendrán estas nuevas tierras de cultivo? Probablemente de la conversión de bosques en tierras de cultivo, lo cual conllevará un proceso de deforestación en el que es probable que aumenten las emisiones de carbono en el corto plazo, al tiempo que se reduzca la capacidad de fijación de carbono a largo plazo. Ya sea para la producción de recursos o para la fijación de carbono, cada país y el mundo en su conjunto tienen una biocapacidad limitada, y por lo tanto deben decidir cuánta se destina para la producción de recursos y cuanta a la fijación de carbono. Agregando las huellas del uso de los recursos con las de emisiones de CO2 y comparándolas con el total de la biocapacidad disponible, se podrá evaluar si las estrategias propuestas para abordar la escasez de recursos y el cambio climático están reduciendo la huella nacional o global, o simplemente desplazando la demanda de un tipo de ecosistema a otro.


Un nuevo mapa de la Tierra ¿Cuánto depende un país de su biocapacidad doméstica en comparación con la biocapacidad de países extranjeros para satisfacer sus demandas propias de consumo? ¿Cuánto de su biocapacidad está siendo utilizada para reforzar su economía a través de las exportaciones? Si la huella de la producción de un país no supera su propia biocapacidad, ¿puede esta biocapacidad destinarse a capturar las emisiones de carbono y por lo tanto a obtener créditos por captura de carbono? Conocer las respuestas a estas preguntas puede ayudar a un país a manejar mejor su desarrollo económico y bienestar social. Muchos países se basan, en términos netos, en la biocapacidad de otros países para satisfacer su demanda interna de bienes y servicios. Por ejemplo Japón importa madera de Ecuador para hacer papel; Europa importa carne alimentada con soya de Brasil, Estados Unidos importa algodón peruano, y China obtiene madera de Tanzania. Estos países importadores dependen de cómo sus países proveedores manejen su capital natural, pues las interrupciones de la cadena de suministro pueden influir negativamente en sus economías y su calidad de vida. Saber dónde se encuentra esta biocapacidad y conocer la estabilidad de estos activos naturales frente a los desafíos políticos, económicos y climáticos, pueden ayudar a un país a gestionar sus importaciones y seleccionar a sus socios comerciales a fin de reducir los riesgos procedentes de la exposición al comercio de un recurso con limites mundiales cada vez mayores. En 1961, la mayoría de la población mundial vivía en países que, en términos netos, podían proporcionar el alimento, fibra y madera que su población consumía al tiempo que absorber sus emisiones de carbono. Para el año 2008 la situación había cambiado radicalmente. Menos del 17 por ciento de la población mundial vivía en países que pueden mantenerse al día con sus propias demandas. Reintegrar a la sociedad humana en una comunidad ecológica global requerirá una nueva arquitectura social y económica más acorde con la fisiología de la Tierra. El viejo paradigma geopolítico tendrá que dar paso a una nueva biopolítica. Y este cambio implicará una transición de modelos


competitivos a otros más colaborativos, una riqueza de nuevas posibilidades y nuevas soluciones creativas para vivir bien sin transgredir los límites ecológicos de la Tierra. Riesgos y oportunidades de inversión Lograr una sociedad sostenible significa, como mínimo, salir –y mantenernos al margen– de la deuda ecológica. Para ello será necesario un nuevo paradigma de gestión de los recursos y los residuos que consume y genera la sociedad, tanto por parte de la demanda como de la oferta. Por el lado de la demanda, tres factores determinan el tamaño de la huella ecológica de un país o incluso del mundo: la población (el número de consumo de las personas), el consumo per cápita (la cantidad de bienes y servicios que cada persona usa), y la intensidad de los residuos (la eficiencia con que estos bienes y servicios son producidos). Por el lado de la oferta, habrá que contabilizar la cantidad de biocapacidad disponible para satisfacer la demanda en función de las áreas productivas y sus rendimientos. Permanecer en nuestro camino actual no es una opción viable. Los límites ecológicos de la Tierra ya han sido superados. Los desechos se acumulan en la atmósfera y los océanos, los ecosistemas de los que dependemos están disminuyendo en todo el planeta. En un mundo de excesos, continuar con las prácticas actuales está generando un crecimiento de la deuda ecológica. Esta situación conduce, además del cambio climático, a la degradación de los ecosistemas, y las posibles pérdidas permanentes de la productividad. La buena noticia es que el cambio es posible, y que aquellos que ofrezcan estrategias, tecnologías, productos y servicios que apoyen la transición hacia la sostenibilidad tendrán claras ventajas. Los países que encuentren maneras de crear las mayores mejoras en el bienestar de su pueblo a la par de minimizar su huella ecológica, manteniendo o incluso ampliando su biocapacidad, serán más resistentes frente a la creciente escasez de recursos y el aumento de los costos de las emisiones de carbono, y podrán mantener sus niveles de desarrollo. Nuevas tecnologías que puedan facilitar evitar el consumo excesivo de recursos ayudarán a que esto sea posible. Así, las empresas que sean


pioneras en el suministro de soluciones tecnológicas y de otra índole podrán obtener una ventaja de mercado y seguir siendo relevantes y competitivas en un mundo que cambia rápidamente. La infraestructura, debido a su larga vida útil, desempeñará un papel especialmente importante en lograr el reto de la sostenibilidad. La energía, el transporte, la vivienda y los sistemas de fabricación que construimos hoy estarán con nosotros mucho tiempo en el futuro. Si invertimos en sistemas que pueden funcionar con una huella pequeña, que no tengan efectos negativos sobre la biocapacidad, y que sean flexibles y resistentes a las limitaciones de recursos, proporcionaremos beneficios duraderos. Si, al contrario, diseñamos infraestructuras que dependan de un alto nivel de consumo de los recursos, o son sensibles a los daños y reducciones de los servicios ecológicos, cualquier beneficio obtenido será de corta duración. Del mismo modo, la manera en que gestionemos la agricultura, los sistemas de agua y la silvicultura determinará si somos capaces de proporcionar un flujo continuo de recursos renovables y de fijación de carbono. Con más de la mitad de la población mundial viviendo en las ciudades, –porcentaje que seguirá creciendo–, la infraestructura urbana y las cadenas de suministro serán especialmente críticas. Las ciudades ofrecen oportunidades únicas para lograr mayor eficiencia en los sistemas de vivienda y la movilidad, al mismo tiempo que mejoran la calidad de vida. Una buena gestión de los servicios públicos de energía, agua o de gestión de residuos integrados pueden generar mayores reducciones de la Huella en las ciudades que en las zonas menos densamente pobladas. Además de la infraestructura física, la mejora de la infraestructura intelectual, en particular en la educación y el cuidado de la salud, jugarán un papel esencial. La educación ayuda a formar los valores, proporciona un marco para entender la sostenibilidad, y construye las habilidades para desarrollar soluciones y nuevas ideas. En los países con poblaciones en rápida expansión, la educación, especialmente de las mujeres, junto con una mejor atención médica y el acceso a las opciones de planificación familiar, pueden ayudar a mitigar de manera local y global el impacto del crecimiento de la población sobre los recursos.


Referencias Global Footprint Network (2010). The Ecological Wealth of Nations. 38 pg. Oakland. Global Footprint Network (2011). National Footprint Accounts. Oakland. www. footprintnetwork.org. Para más información visite directamente: www.huella.org PNUMA-Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2009). Informe anual 2009. Rice, A. (2009). Is There Such a Thing as Agroimperialism?. New York Times Magazine, Noviembre 16. Rosenthal, E. (2007). World Food Stocks Dwindling Rapidly, UN warns. New York Times, December 17.

Capítulo 3 Vinculando conceptos de Ecología, Economía e Incentivos por Servicios Ecosistémicos Pablo Martínez de Anguitaa y Frank Hajekb

Introducción Los bosques, y en general todos los ecosistemas naturales, son productores de bienes y servicios ecosistémicos. Estos servicios son fundamentales para sostener la vida humana en el planeta. Si los ecosistemas perdieran su capacidad para producir alimentos o purificar el agua dulce, o si la polinización se detuviese, nuestra vida –si pudiera seguir dándose– quedaría enormemente empobrecida. Nuestras acciones, sin embargo, pueden tender a reducir la capacidad de los ecosistemas para generar estos servicios. El presente capítulo pretende articular conceptos de ecología y economía con los servicios ecosistémicos, y detallar como se vienen articulando esquemas de incentivos por servicios ecosistémicos (ISE) para poner en valor y sostener dichos servicios. Los Servicios Ecosistémicos desde una perspectiva ecológica La Evaluación de Ecosistemas del Milenio-EEM (MEA, 2005) define los servicios ecosistémicos, como “los beneficios que la gente obtiene de los ecosistemas”, y propone una clasificación de los servicios en función a

Profesor Titular, Universidad Rey Juan Carlos de Madrid; [email protected]

b

Director, Servicios Ecosistémicos Perú; [email protected]


Vínculos entre Servicios Ecosistémicos y bienestar individual y social Servicios Ecosistémicos Provisionadores •Alimentos •Agua dulce •Madera y fibras •Combustible Sostenedores •Ciclaje de nutrientes •Formación de suelo •Fotosíntesis

Reguladores •Control climático •Regulación hídrica •Regular enfermedades •Purificación de agua Culturales •Estéticos •Espirituales •Educativos •Turísticos

Color de flecha: sustituibilidad de factores socioeconómicos Alto

Medio

Bajo

Componentes del bienestar Seguridad •Personal •de recursos •Ambiental Necesidades materiales •Ingresos adecuados •Alimentación sana •Hogar Salud •Vitalidad •Acceso agua/aire limpios •Sentirse bien

Libertad de escoger y accionar Oportunidad de lograr lo que la persona valora hacer y ser

Buenas relaciones •Cohesión social •Respeto mutuo •Apoyo a otros Ancho de flecha: intensidad de vínculo causal Alto

Medio

Bajo

Fuente: Evaluación de Ecosistemas del Milenio (MEA, 2005), adaptación: Servicios Ecosistémicos Perú

Figura 1: Servicios Ecosistémicos según la Evaluación de Ecosistemas del Milenio

de su utilidad como abastecedores de bienes, reguladores, sostenedores o provisores de servicios culturales para el hombre (Figura 1). De acuerdo a este concepto fácil de entender por su carácter intuitivo y descriptivo, Boyd y Banzhaf (2007) sugieren que deben entenderse exclusivamente por servicios ecosistémicos a los productos finales, es decir los beneficios –directos o indirectos– que la gente obtiene. Una revisión más reciente del concepto de servicios ecosistémicos realizada por Fisher et al. (2008) matiza como servicios ecosistémicos a todos los aspectos de los ecosistemas utilizados activa o pasivamente para producir bienestar humano, y considera, modificando la idea de Boyd y Banzhaf (2007), que los servicios pueden incluir tanto su aspecto de organización (estructura) como de operación (producción). Así, los servicios definidos por la EEM quedarían caracterizados

Vinculando conceptos de Ecología, Economía e Incentivos por Servicios Ecosistémicos | 59

como servicios intermedios (por ejemplo la producción y existencia de suelo) o finales (por ejemplo la regulación de ciclo hidrológico) y estos últimos son los que generarían un beneficio consumible por la sociedad (por ejemplo, agua que llega a una represa con pocos sedimentos) o una comunidad (por ejemplo, una tasa de erosión reducida en una cuenca) como muestra la Figura 2. Servicios primarios o intermedios

Servicios finales

Beneficios

Captación de agua

Provisión de agua limpia

AGUA POTABLE

Posible externalidad

Polinización

Provisión de comida

FRUTOS

Bien con mercado definido

Producción primaria

Corriente de agua constante

PROTECCIÓN DE CUENCAS Y ENERGÍA

Estructura y procesos ecológicos

Ciclo de nutrientes

Regulación del ciclo del agua

Formación de suelo

Cuantificables en términos biofísicos o ecológicos

Valorable en términos económicos tradicionales

Infraestructura

Figura 2: Relaciones entre servicios primarios, intermedios y beneficios, y entre ecología, cuantificación biofísica y valoración económica. Adaptado de Fisher et al. (2008 y 2009) y Pagiola y Platais 2002.

De acuerdo con la figura 2, Fisher et al. (2009) complementan su definición de servicios ecosistémicos como aquellos que cumplen tres características básicas: 1) consisten en un fenómeno ecológico, 2) no son siempre utilizados directamente, lo cual incluye dentro de la definición a la estructura, procesos o funciones ecológicas, y 3) proveen un servicio a las personas. Esta última condición implica que sin beneficiarios humanos, los servicios como tales no existirían. Esta caracterización da a los servicios ecosistémicos un sentido exclusivamente antropocéntrico. Los Servicios Ecosistémicos desde una perspectiva económica Desde una perspectiva económica se definen como bienes a aquellos recursos naturales o ambientales que se agotan en su consumo. Por el contrario, son servicios ecosistémicos todos las funciones ecosistémicas


utilizadas por las personas y comunidades que no se agotan o gastan en el proceso de utilización por el consumidor. La madera sería un bien procedente del bosque, un producto ecosistémico si se quiere. También lo es el agua, porque se consume. Pero la capacidad de la estructura forestal para proveer madera o la capacidad de un bosque para regular el ciclo hidrológico son servicios. Desde esta perspectiva, la característica fundamental que distingue los bienes de los servicios ecosistémicos es que mientras los primeros se agotan en su consumo, los segundos no (Martínez de Anguita, 2006). En economía se denominan recursos a todos aquellos medios que contribuyen a la producción y distribución de los bienes y servicios de que los seres humanos usan. En concreto se denominan recursos naturales a aquellos bienes y servicios que proporciona la naturaleza sin alteración por parte del ser humano; y que son valiosos para las sociedades humanas por contribuir a su bienestar y desarrollo de manera directa (materias primas, minerales, alimentos) o indirecta (servicios ecológicos indispensables para la continuidad de la vida en el planeta). Así, desde la perspectiva económica, tanto bienes como servicios son recursos naturales. Por último, en economía se define una externalidad como el efecto provocado en el bienestar de los demás agentes causado por las actividades de un agente. Una externalidad es por lo tanto “una interdependencia no compensada” o que escapa de la transacciones propias del mercado. Estas externalidades pueden ser negativas o positivas. Una negativa se produce cuando las acciones de un agente reducen el bienestar de otros agentes sin que exista entre ellos una transacción económica que compense a quien la sufre. Por ejemplo, cuando un agente contamina un río aguas arriba generando enfermedades río abajo produce una externalidad negativa si no compensa el daño sufrido por los habitantes de la cuenca baja. Una externalidad positiva se produce cuando las acciones de un agente aumentan el bienestar de otros agentes de la economía, sin que exista entre ellos una transacción económica que compense a quien la generó. Por ejemplo, un bosque correctamente gestionado en una


cuenca alta permite retener sedimentos y regular un cauce de agua pura que es utilizada por los ciudadanos de la cuenca media o baja del río. En este caso un recurso natural, ya sea un bien o un servicio, no es compensado por la sociedad, y puede considerarse como una externalidad ambiental positiva. De acuerdo con Fisher et al. (2008, 2009), estas externalidades económicas positivas se producen gracias a la existencia de los servicios intermedios y finales, y pueden darse en forma de bienes –agotables en su consumo–, o en forma de servicios que no se agotan en su consumo. En cualquiera de los dos casos, el carácter de externalidad procede exclusivamente de la falta de su compensación económica, no de su carácter biofísico. La demanda y la oferta de Servicios Ecosistémicos La demanda de servicios ecosistémicos La economía valora monetariamente en términos de utilidad y escasez los bienes y servicios que previamente pueden ser cuantificados biofísicamente. La figura 3 explica la relación entre relaciones biofísicas y económicas de los servicios de los ecosistemas. La cuantificación económica de las externalidades permite recoger el valor económico que una sociedad reconoce en determinados servicios ecosistémicos (demanda) pero que no llega a pagar. Esta medición se puede desarrollar por diversos métodos, el más conocido es la estimación de la “disposición al pago”1 de una sociedad, si bien existen otros2. La valoración económico-ambiental de los bienes y servicios ecosistémicos reposa en la “Teoría del Valor Económico Total (VET) de Pearce y Turner (1990) y Pearce (1993). Esta teoría genera un marco lo suficientemente amplio como para que puedan valorarse en él

La disposición al pago o disponibilidad a pagar (DAP) es la cantidad máxima de dinero que una persona estaría dispuesta a pagar, sacrificar o intercambiar por un bien o servicio. En la valoración económica de un ecosistema o servicio ecosistémico, no es el servicio ecosistémico “per se” lo que se valora, sino se estima el valor monetario que el usuario tiene por el servicio.

1

2 Para valorar económicamente a los servicios ambientales existen varias métodos. Estos se pueden clasificar en: 1) Objetivos. Se consideran indicadores técnicos. 2) Subjetivos. Se considera la percepción de los usuarios. Los principales métodos son: 1) Precios de mercado. 2) Métodos de productividad. 3) Métodos de los precios hedónicos. 4) Métodos de costo de viaje. 5) Métodos de costo evitado y de reemplazo. 6) Método de los beneficios transferidos. 7) Valorización contingente. 8) Evaluación contingente.


bienes y servicios, tanto los que ya están incluidos en un mercado como los que son aun externalidades. Dicho marco considera que el valor económico de un bien o servicio, o en general de todo un ecosistema puede dividirse en: Valores de uso o activos Derivados del uso actual de un bien o servicio. Pueden ser: • Valores directos: generalmente bienes con un mercado definido (existencias de madera o peces por ejemplo). • Valores Indirectos: por ejemplo, para la pesca son fundamentales las algas que alimentan a dicha pesca) en los que tienden a entrar los servicios ecosistémicos. Valores pasivos Generalmente asociados tanto a uno o varios servicios finales como a la estructura del ecosistema (servicios intermedios). Estos pueden ser: • Valores de opción: valor que se da por la posibilidad de usarlo en el futuro (por ejemplo, preservar la opción de visitar un espacio natural). • Valor de existencia: valor que se otorga al saber que será disfrutado por generaciones futuras, que seguirá cumpliendo su función ecosistémica o simplemente seguirá existiendo. El VET es un valor económico de referencia máximo. Incluye todo aquello que puede tener valor, lo cual no implica que todos sus componentes sean valorados por las mismas personas o que respondan al mismo tipo de valoración. Al establecer un esquema para mantener servicios ecosistemicos es importante saber qué tipo de valor económico se está compensando. Probablemente el VET sea mayor que el valor hallado, ya que los demandantes de un servicio solo pagarán por el servicio que demanden. Esto implica la posibilidad de seguir buscando demandantes para el resto de valores (Martínez de Anguita, 2006). La figura 3 muestra una aplicación de la teoría del VET a un ecosistema.


Valor Económico Total de un ecosistema Valores de uso o activos Uso directo

Bienes y servicios ecosistémicos CON mercado actual

•Madera y productos forestales •Pasto, caza •Material genético •Recreación

Uso indirecto

Valores de no uso o pasivos Opción

Existencia

•Belleza escénica

•Patrimonio

•Mantenimiento del ciclo hidrológico

•Herencia

•Biodiversidad

•Usos futuros

•Biodiversidad •Cultura

Bienes y servicios ecosistémicos SIN mercado actual

•Regulación del clima vía captura de carbono

Figura 3: Valor Económico Total de un ecosistema. Adaptado de Campos (1999).

Si bien los usos directos de los ecosistemas son valorados por personas locales, los valores de existencia o de opción suelen encontrar un eco mayor en poblaciones lejanas y más acomodadas. Concretar los valores pasivos es complejo, pero también es cierto que a través de políticas de educación, de mecanismos de solidaridad y concientización ambiental nacionales e internacionales está comenzando a darse. Limitaciones de la valoración de la demanda de servicios ecosistémicos Nuestra relación con los ecosistemas suele estar definida habitualmente por un marco económico, en el cual la estructura y producción de los ecosistemas no son valoradas necesariamente por su valor ecológico –importancia para el mantenimiento de los ciclos vitales–, sino por su utilidad económica. Dicha utilidad se calcula en base a dos consideraciones muy distantes de la importancia ecológica de un ecosistema: la primera es el costo de oportunidad3, que depende de la capacidad adquisitiva de quien lo valora, y la segunda es que dicho valor está en función de la escasez relativa del bien o el servicio. El 3 El costo de oportunidad es el valor máximo de lo que habríamos podido obtener si no hubiéramos empleado los recursos para producir dicho bien o servicio, y se diera a dichos recursos un uso alterno más rentable desde el punto de vista económico (Field y Field, 2006)


primer parámetro explica porque los ecosistemas adyacentes a las poblaciones más pobres siempre tienen menos valor económico que aquellos situados cerca a grandes ciudades de alto valor adquisitivo: vale menos una hectárea de bosque tropical en el medio del Amazonas a pesar de su riqueza y biodiversidad que en el valle de Urubamba cerca a la ciudad del Cusco. El segundo parámetro explica por qué no cuidamos nuestros ecosistemas hasta que se hacen escasos. Véase por ejemplo el caso de los bosques de Piura en el capítulo 16, en el norte del Perú. Así, desde una perspectiva económica, la sociedad asigna más valor a un recurso que es escaso para quienes tienen mayor capacidad de adquirirlo que a lo que tiene una importancia fundamental pero que es muy abundante, como pone de manifiesto la paradoja del valor económico mayor de los diamantes frente al agua. Estas limitaciones son importantes de reconocer a fin de evitar pensar que la economía o su herramienta más difundida –el mercado– pueden por si solas resolver nuestros problemas ambientales. Sin embargo, esto no impide que la valoración económica de los servicios ecosistémicos, y su posterior regulación, pago o compensación, constituya un mecanismo capaz de contribuir en determinadas condiciones a garantizar los servicios ecosistémicos que la sociedad necesita. La cuestión fundamental a tener en cuenta es que el valor ecológico de un ecosistema, entendiendo como tal a la importancia que tiene este para el mantenimiento de los ciclos vitales locales, regionales o globales, puede ser menor, mayor o igual que el valor económico que la sociedad asigna a los servicios que usa a partir de dichos ecosistemas. En cualquier caso, la valoración económica de los ecosistemas tiene sentido en la medida que nos aporta cuanto menos una medida entre el valor total de un ecosistema y lo que estamos dispuestos a reconocer o pagar en un determinado momento. En España por ejemplo, según su Plan Nacional Forestal (MMA, 2000), el gasto público promedio en los bosques incluyendo servicios y bienes fue de 54 €/ha (1,360 millones de euros/50.6 millones de hectáreas forestales), mientras que su valor en términos de la demanda estimada por Croitoru y Merlo (2004) tenía


un Valor Económico Total (VET) mínimo4 en torno a los 90€/ha, teniendo los ecosistemas más valor económico por sus servicios (72%) que por los bienes que posteriormente son vendidos en el mercado (28% del valor económico). Esta distancia entre valor y gasto muestra como la Valoración Económica es una herramienta útil en la medida que nos muestra un valor adicional –el de las externalidades positivas– al del mercado. La oferta de servicios ecosistémicos y capital natural El capital natural se puede definir como el stock de ecosistemas que permiten la provisión de bienes y servicios ecosistémicos. Dicha definición de capital natural es una extensión de la noción económica de capital –los medios de producción o patrimonio capaz de producir una renta– y por lo tanto una perspectiva económica de la estructura y funciones de los ecosistemas. Si la macroeconomía y el Producto Bruto Interno (PBI)5 se han definido tradicionalmente como la medición de las relaciones entre los grandes sectores de una economía (ver primera parte de la figura 4), hoy la economía ambiental pone de manifiesto cómo este flujo no es independiente de los ecosistemas, sino que más bien se sustenta en ellos. De este modo, tanto las empresas que producen y venden, como los hogares que consumen, lo hacen partiendo de recursos que se originan en los ecosistemas y de unos desechos que vuelven a estos. Así, desde una perspectiva más integral, el flujo interdependiente de la economía y los ecosistemas puede quedar mejor reflejado por la segunda parte de la figura 4. Sin el consumo de recursos naturales ni el vertido de residuos al mismo medio natural, ni las empresas ni los hogares podrán continuar su ciclo económico. En su vertiente proveedora, los ecosistemas pueden garantizar un flujo de bienes y servicios en la medida de que no disminuya el capital natural, es decir, su capacidad de proveer dichos bienes y servicios. Esta capacidad

Valor estimado solamente para los bosques mediterráneos. El PBI se puede medir tanto por la producción como suma de los ingresos: PBI =H+G+In+(Exp-Imp), como por sus salarios: PBI = L+K (donde: H = hogares, G= gasto público, In = Inversiones, Exp = exportaciones, Imp = Importaciones, L = mano de obra y K = capital).

4 5


viene definida por un límite: la ‘productividad sostenible’, es decir, la cantidad de bienes o servicios que un ecosistema puede brindar sin disminuir su potencial en el futuro para seguir proveyéndolos. En el lado de los residuos, los ecosistemas aportan una ‘asimilabilidad’ de residuos, que a su vez viene marcada por un límite, la denominada ‘capacidad de asimilación’. De este modo, cuando el límite sostenible de uso de los recursos, o la capacidad de asimilación de un ecosistema como receptor de residuos es superada se produce su degradación, una disminución del capital natural que no llega a ser repuesta. Por último, a la propiedad por la cual los residuos –por ejemplo el agua sucia– puedan volver a transformarse en un recurso –agua limpia– a través de sistemas naturales tales como bosques, montañas, mares, ríos y lagos, se le denomina ‘bioregeneratividad’. Los esquemas de Incentivos por Servicios Ecosistémicos Con un entendimiento más claro de lo que son los servicios ecosistémicos desde una perspectiva ecológica y económica, podemos volcar nuestra mirada a los diferentes tipos de Incentivos por Servicios Ecosistémicos (ISE) que se vienen implementando para ayudar a reconocer y poner en valor dichos servicios, y así contribuir a sostenerlos o restaurarlos. Un incentivo positivo es una herramienta económica que permite estimular a cierto sector a adoptar decisiones o comportamientos y/o desarrollar ciertas acciones para lograr mejoras. Dichos incentivos positivos pueden incluir pagos, subvenciones, premios, ventajas fiscales, etc. Un incentivo negativo es toda aquella herramienta económica diseñada con la finalidad de desincentivar ciertas actividades o patrones de comportamientos, pudiendo tomar la forma de multas, impuestos, cancelación de derechos, etc. Tanto los incentivos positivos como los negativos, también llamados desincentivos, y la combinación de ambos, tienen como objetivo lograr modificar comportamientos y obtener mejoras en una gestión (Martínez de Anguita, 2006). Comúnmente se piensa que los incentivos son solo de tipo económico y que consisten en pagos materiales, a través de los


1

INGRESOS

GASTOS Mercado de bienes y servicios

Bienes Servicios vendidos

Las empresas venden Los hogares compran

Bienes Servicios comprados

Empresas

Hogares

Producen y venden

Compran y consumen

Contratan y utilizan

Poseen y venden

Factores de producción

Mercados de factores de producción

Tierra, trabajo y capital

Los hogares venden Salarios

2

Las empresas compran

INGRESOS

Consumo de recursos naturales y ambientales

Flujos de bienes

GASTOS Mercado de bienes y servicios

Bienes Servicios vendidos

Las empresas venden Los hogares compran

Bienes Servicios comprados

Empresas

Hogares

Producen y venden

Compran y consumen

Contratan y utilizan

Poseen y venden

Factores de producción

Mercados de factores de producción

Vertido de residuos a los ecosistemas

Tierra, trabajo y capital

Los hogares venden Salarios

Las empresas compran

Flujos de bienes

Bioregeneratividad

Figura 4: Cambio de Paradigmas: (1) La economía como una isla, y (2) la economía ecosistémica anidada dentro de la bioregeneratividad de los ecosistemas.


cuales las personas reciben un estímulo para comportarse de cierta manera. Sin embargo, existen múltiples incentivos no materiales que conducen a que las personas modifiquen su comportamiento económico; por ejemplo el desarrollo de la autoestima personal o la sensación de orgullo y de pertenencia por un determinado lugar. Existen por lo menos cuatro grupos de incentivos que se pueden utilizar en la implementación de esquemas de ISE. Adaptando la clasificación de instrumentos propuesta por Segura y Solórzano (1995) estos incluyen: la reglamentación y control, la inversión pública, la persuasión moral y la persuasión económica, según lo esquematizado en la figura 5. Incentivos por Servicios Ecosistémicos

Reglamentación y Control

Penalidades

Inversión Publica

Infraestructura

Privación de derechos

Persuasión Económica

Persuasión Moral

Información

Tecnología

Pagos

Educación

Beneficios Tributarios

Compensaciones

Figura 5: Tipos de instrumentos para implementar Incentivos por Servicios Ecosistémicos

Reglamentación y control Los incentivos de control se refieren a normas de procedimiento, legislación, estándares e imposición de formas de producción y conducta. El principal enfoque de este tipo de herramienta es desincentivar acciones por personas, empresas o instituciones que estén ocasionando la pérdida o degradación de servicios ecosistémicos. Juega un rol decisivo en la eficacia de este instrumento el tener un marco normativo claro, la capacidad de coerción para hacer respetar las reglas dictadas y el grado de respeto por la autoridad.


Inversión pública Inversión de forma tal que los agentes económicos modifican su comportamiento tradicional. Esta inversión no solo se da en infraestructura, sino también en tecnología y bienes, o la combinación de estos. Por ejemplo, si el Estado invirtiera en los equipos, software y capacitación necesaria para implementar un Registro Nacional de Iniciativas REDD+ (Reducción de Emisiones de la Deforestación y la Degradación Forestal)6 o un Registro Nacional de Esquemas de Servicios Ecosistémicos estaría aportando significativamente a incrementar la transparencia de los proyectos REDD+ o los proyectos de servicios ecosistémicos en general. Dicha transparencia actuaría como un incentivo para que los actores comerciales o de la sociedad civil incursionen en estas iniciativas. Persuasión moral Los incentivos de persuasión moral se refieren a aquellos que por medio de la información y la educación incentivan a los individuos a la valoración del capital natural y el manejo adecuado de los recursos naturales. La información de calidad es esencial para que la sociedad pueda tomar buenas decisiones en todos los aspectos, no solo el manejo de los recursos naturales. En la mayoría de países, incluyendo el Perú, la información que disponen los medios de comunicación masiva sobre los servicios de la naturaleza es aún muy limitada. La educación con respecto al valor de los ecosistemas debe darse en públicos de diferentes edades (niños, jóvenes y adultos) y con contenidos variados dependiendo de la realidad cultural y socio-económica del grupo meta (población urbana vs. rural, agricultores vs. mineros, etc.). Persuasión económica Entre los instrumentos de persuasión económica encontramos tres principales tipos: los Pagos por Servicios Ecosistémicos (PSE), las Compensaciones por Servicios Ecosistémicos (CSE) y los beneficios tributarios y financieros.

6 REDD+ es a la fecha un proceso internacional dentro del Convenio Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) con un amplio abanico de objetivos, más que un grupo de acciones claramente delimitadas.


Pagos por Servicios Ecosistemicos En líneas generales, definimos el esquema de Pago por Servicios Ecosistémicos (PSE) como un mecanismo flexible, que apunta a un pago directo por el mantenimiento o suministro de un servicio ecosistémico por parte de los usuarios del servicio que se destina a los proveedores. El objetivo de un esquema de PSE consiste en facilitar el cobro de una externalidad a quienes se benefician de ella, permitiendo emplear dichos fondos en la gestión de los recursos naturales productores de la externalidad, así como en el desarrollo rural sostenible de los territorios en los que se hallan (Martínez de Anguita, 2006, ver también capítulos 11 y 17 de esta publicación). La lógica económica de los PSE puede verse en la figura 6. La columna superior de color gris claro muestra el beneficio de la deforestación de un bosque para luego dedicar el terreno a pasto para ganadería. La columna inferior más oscura muestra el costo (externalidad negativa) originado a la población río abajo, en una mayor carga de sedimentos en su suministro de agua. La segunda columna muestra el escaso beneficio para el propietario si solamente conservara el bosque, digamos, dedicándolo al turismo de naturaleza. En la tercera columna vemos lo que ocurre si se transfiere parte del valor del costo a las poblaciones que sufren la externalidad negativa, en la forma de un Pago por Servicio Ecosistémico (Hídrico), a los propietarios de la tierra, transformándola en la opción más rentable para ellos. En Heck et al. (2004) se señala una clara división que surge entre dos tipos de sistemas de PSE. El primer tipo de sistemas de PSE está dirigido a la compensación de proveedores a través de un mercado local, donde los usuarios están, en general, mejor definidos y circunscritos a una escala geográfica concreta y cercana al lugar donde los proveedores ejercen sus actividades productivas. La cercanía geográfica entre usuarios y proveedores facilita el funcionamiento del esquema, al reducir los costos de transacción y hacer más sencillo el flujo de información entre los agentes económicos. Los esquemas de pago por servicios hídricos en cuencas, por ejemplo, pertenecerían a esta categoría. El segundo tipo está relacionado con servicios que se prestan a una escala geográfica


amplia o global, como por ejemplo el mantenimiento de la biodiversidad o la fijación de carbono forestal, que viene dando lugar a la creación del llamado mecanismo REDD+ (Reducción de Emisiones debido a la Deforestación y Degradación Forestal). Deforestación y uso para pasto

Conservación

Conservación con pago por servicio ambiental

Beneficios a usuarios de tierra

$/ha

Costos a poblaciones aguas abajo

Pago por servicio

Figura 6: Lógica económica de los Pagos por Servicios Ecosistémicos.

Pagiola y Platais (2002) añaden una serie de principios y objeciones para evitar que el PSE no tenga efectos contraproducentes para el manejo de los recursos naturales y el desarrollo sostenible, o que tengan un éxito relativamente efímero para luego perderse en el olvido: 1. Los pagos tienen que ser continuos. Los beneficios buscados suelen ser de naturaleza continua. Para que esos beneficios se mantengan año tras año, los usuarios de tierras deberán recibir los pagos año tras año para que el incentivo de mantener un determinado uso de la tierra se mantenga.


2. Los pagos tienen que ser dirigidos. Un sistema de pagos no diferenciados, que pague a todos los usuarios de tierras por igual, suele ser menos eficiente (al requerir mayores pagos para conseguir el mismo nivel de beneficios) que un sistema de pagos dirigidos. Por otra parte, un sistema de pagos dirigidos puede ser más costoso de implementar que un sistema de pagos no dirigidos. Así pues, es necesario alcanzar un equilibrio entre las ganancias en eficiencia y el costo de implementación. 3. Hay que evitar crear incentivos perversos. Por ejemplo, pagos por reforestación pueden animar a los usuarios de tierra a cortar árboles en un primer momento, a fin de poder recibir el pago cuando la reforestación tenga lugar. O incentivar el desarrollo de “fugas”, cuando la conservación de parte de un ecosistema conlleva a la destrucción del ecosistema vecino. Por ejemplo, una persona podría estar percibiendo un pago por servicios ecosistémicos en una parte de su finca sujeto a un contrato de PSE y utilizar los ingresos para financiar la deforestación en otro sector de la misma.

Recuadro 1 - Metodología general para implementar un esquema de Pago por Servicios Ecosistémicos (PSE) La metodología básica para establecer un esquema de PSE puede comprender las siguientes partes: a.- Identificación de los oferentes y estudio socioeconómico del área provisora del servicio. Se realiza un levantamiento de información base socioeconómica sobre los oferentes del servicio. Se estudian sus necesidades, la utilización actual de todos o alguno de sus recursos naturales, su número y, en general, sus condiciones de vida. La información se debe recoger en campo y a partir de datos de instituciones, gobiernos u ONGs. Si, por ejemplo, el recurso fuera el agua, se recopilan datos de censos de población, sistemas de abastecimiento, pruebas de calidad, mapas de uso del suelo,


hojas cartográficas a distintas escalas, estudios existentes en los municipios, encuestas. Los oferentes pueden participar en la elaboración de dicho estudio. Un diagnóstico participativo suele ser más profundo, ayuda a los oferentes a comprender el significado de lo que se pretende hacer, es educativo y ayuda a valorar más sus recursos naturales. Por último también ayuda a detectar mejor los incentivos que puede tener el PSE para ellos. b- Mapeo del medio físico, estudio previo de planificación física y elaboración de un plan de desarrollo rural. Se elabora un estudio de medio físico sobre el cual se establece una ordenación territorial y un plan de desarrollo rural para la zona. Toda esta información se procesa, se resume a nivel cartográfico en un sistema de información geográfica (SIG) y se relaciona con el municipio o comunidad del que proceda la información. Si dicha información procediera de vuelos aéreos, cartografía previa o fuentes secundarias se debería validar en el terreno a través de recorridos de campo con puntos de control. c.- Estudio y balance del servicio ecosistémico. Si por ejemplo se trata del agua, se debería realizar un estudio hídrico de pérdidas y ganancias de las micro-cuencas afectadas por el esquema de ISE, de su caudal y calidad en distintos momentos el año, de las amenazas que el recurso puede sufrir. Se podrían hacer aforos de las fuentes de agua, pruebas de infiltración o recolección de datos climatológicos. Todo ello puede ser modelado en el mismo SIG usado en los pasos previos. d.- Identificación de los demandantes del recurso y valoración que mida el deseo de pagar por los bienes y servicios obtenidos si una mejora fuera puesta a disposición de los usuarios del servicio o sencillamente si se garantiza la provisión de los servicios. Continuando con el ejemplo hídrico se cuantificaría el valor económico del servicio


ambiental para los beneficiarios mediante la Disposición a Pagar o DAP (valoración contingente) que tendría el suministro continuo de agua de calidad. e.- Identificación de las medidas necesarias para la conservación del servicio y modelo de gestión del servicio ecosistémico. La identificación de medidas puede hacerse de acuerdo a planes de ordenamiento territorial o de gestión de recursos naturales específicos para la provisión del servicio. Estas medidas – además de garantizar la provisión del servicio–, estarían encaminadas a lograr un uso racional basado en ciertas restricciones en unos casos y cambio a usos no productivos del suelo en otros. Si por ejemplo el servicio estuviera relacionado con el agua se investigarían las medidas en el espacio que garantizarían el suministro adecuado. También en un plan de ordenación hídrica se identificarían los puntos críticos de contaminación o destrucción del recurso. f.- Valoración del costo de conservación. Para hacer asumible por parte de los productores dichas restricciones o cambio de uso se debe calcular el Costo Anual de Oportunidad (CAO) de los oferentes del servicio, y los Costos Anuales de Ejecución (CAE) de medidas orientadas a proteger la calidad y cantidad de servicio producido. Volviendo de nuevo al recurso hídrico, el CAO mediría el costo de oportunidad de cada hectárea de uso modificado a fin de garantizar el suministro de la misma. Al costo de implementación se le debe añadir los costos estimados de conservación y mejora ambiental y el de instalación (CI) a fin de contrastarlos con el valor obtenido de la disposición al pago previa. La ecuación de viabilidad de un esquema de ISE debe ser tal que el precio que los usuarios están dispuestos a pagar, o Disposición al Pago (DAP), multiplicado por el número de beneficiarios, arroje una cantidad de dinero o de otro tipo de incentivos disponibles suficiente como para establecer el sistema. Por otra


parte hay que considerar dentro de dicha ecuación la posibilidad de que existan otros ingresos (OI) a través de fuentes de financiación externas al sistema. La condición básica anual, sin perjuicio de que un análisis financiero permita suavizar esta condición en algunos años mediante la transferencia de fondos, es la siguiente para todo año m de la vida del proyecto: (DAPanual * nº demandantes)m + (OI)m ≥ CAOm +CAEm + CIm , Con m igual a los años de vida, en principio indefinidos, del proyecto. g.- Estudio de aspectos legales a articular. Se deben estudiar los posibles mecanismos institucionales disponibles para crear una entidad participada capaz de gestionar los fondos de forma participativa, generar los mecanismos de adaptación interna del sistema necesarios a lo largo del tiempo para su autogestión, establecer el sistema de control y seguimiento y minimizar los costos de transacción. h.- Diseño del monitoreo y evaluación externo e interno del proyecto. El monitoreo será una pieza crucial del proyecto definitivo. En un estudio de viabilidad conviene delimitar las dificultades que presentará su implantación y los agentes que se verán envueltos tanto en el monitoreo de la prestación del servicio, como en el de la propia supervisión del sistema en sí.

Compensaciones por Servicios Ecosistemicos En los esquemas de CSE o compensación ambiental, se busca compensar a aquellos que han sufrido la pérdida de servicios ecosistémicos debido al accionar de terceros. Por ejemplo, una empresa minera puede verse en la necesidad de compensar a una municipalidad o a una comunidad por contaminar una laguna en esa localidad. Dicha compensación puede darse por iniciativa propia de la


empresa, la autoridad o el individuo que ha degradado o destruido el servicio ecosistémico antes existente (compensación voluntaria, ver capítulo 18 de esta publicación), o porque así lo establece la legislación vigente en dicho territorio (compensación regulada). Los esquemas de PSE y CSE pueden incluir transferencias monetarias o no monetarias (en especie) o una combinación de ambos. Entre las modalidades de aporte en especie algunas de las más utilizadas son: 1 - La provisión de alimentos: consiste en suministrar alimentos para mejorar y ampliar la dieta de los campesinos y sus familias a cambio de conservar tierras con bosque o algún otro tipo de actividad que contribuya con la conservación de recursos naturales. 2 - La construcción de obras comunales: se trata de la construcción de una obra comunal o alternativamente brindar insumos para su construcción, como, por ejemplo, la construcción de un camino, escuela o centro de salud, a cambio de que la comunidad se comprometa a conservar sus ecosistemas. Otras compensaciones directas en especie incluyen el aporte de insumos agrícolas, la asignación temporal de derechos sobre recursos, y la provisión de alimentos para animales. Si bien estos aportes en especie pueden ser útiles en determinadas realidades socioeconómicas, se debe ejercer cautela que dichos pagos o compensaciones no promuevan el paternalismo y la dependencia, llegando a crear una imagen artificial de participación y sostenibilidad, cuando en realidad se han distorsionado los objetivos del proyecto, convirtiéndose los incentivos en fines y no en medios. Beneficios tributarios y financieros Entre los beneficios tributarios y financieros que se han usado para incentivar la mantención de servicios ecosistémicos destacan (de Camino, 1985): • Certificados para el pago de impuestos: se trata de certificados otorgados por el Estado a los que protegen sus bosques con los que


se permitiría pagar cualquier tipo de impuesto, tasas nacionales y municipales, y cualquier otro tributo. • Créditos blandos: un crédito es la cesión temporal del uso de un capital (dinero), al final de cuyo periodo el usuario debe devolverlo a su propietario, pagando además un precio por el usufructo del mismo (tasa de interés). En el caso de la conservación de tierras privadas, Segura y Solórzano (1995) consideran que lo óptimo es otorgar créditos blandos a aquellos propietarios que protejan sus tierras orientándolos a la realización de actividades sostenibles que les produzcan beneficios económicos. Los incentivos tributarios y financieros también suelen incluir asistencia técnica y, a veces, préstamos no reembolsables para fortalecer la comercialización de productos y acceso a mercado. Monitoreo y evaluación de experiencias El monitoreo y evaluación de las experiencias realizadas hasta el momento han mostrado que la mejor solución para mantener los servicios ecosistémicos es la combinación de diversos incentivos, teniendo en cuenta la realidad específica del recurso a manejar, en sus aspectos ambiental, político y social. La combinación de incentivos a utilizarse puede evaluarse en base a los cinco criterios siguientes propuestos por la OECD (2001): 1. Equidad: diferentes instrumentos tienen asociados diferentes impactos distributivos. Es decir, diferentes actores enfrentarán diferentes costos al aplicarse un instrumento determinado. Este punto resulta fundamental, ya que si un grupo o actor percibe que está asumiendo una parte desproporcionada de los costos, se opondrá a la implementación del esquema. 2. Efectividad ambiental: los instrumentos propuestos tendrán una mayor efectividad ambiental si pueden proporcionar incentivos de forma permanente para la reducción y el control de la contaminación y la innovación tecnológica. 3. Eficiencia económica: a través de los diferentes instrumentos se debe procurar una óptima asignación de recursos, lo cual implica que


los costos de cumplimiento asociados con el logro de un beneficio ecosistémico determinado deben ser minimizados. 4. Factibilidad administrativa: cualquier tipo de instrumento involucra un proceso de implementación y el establecimiento de una estructura para observar el cumplimiento del mismo (monitoreo, evaluación y control). Este punto se refiere a la facilidad y costo de llevar a cabo estas actividades, para lo cual resulta fundamental saber aproximadamente de cuántos recursos se disponen para la financiación y puesta en marcha del sistema desde un primer momento. 5. Aceptabilidad: resulta crucial que los grupos y actores involucrados acepten y colaboren activamente en la implementación de un determinado instrumento. Una resistencia importante disminuirá la efectividad ambiental del instrumento y aumentará los costos de su implementación. La aceptabilidad se incrementa si se proporciona información adecuada, se establece un proceso de consulta con las partes afectadas y, si es necesario, se sigue un proceso de implementación progresivo. Generalmente, mientras mayor sea la participación de las comunidades y los propietarios del ecosistema en la implementación de los incentivos promovidos, más probable será que la comunidad propietaria comprometa sus propios recursos (tiempo, dinero, bienes inmuebles) y que se mantengan las actividades de conservación después de retirados los incentivos externos del proyecto. En directa relación con la importancia de la participación de los actores sociales, aparece la necesidad de elevar la conciencia sobre la importancia de los valores ecológicos, que todavía se encuentra en una fase inicial, y que por lo tanto hace necesario colocar un fuerte énfasis en los incentivos de persuasión moral antes descritos. Es fundamental tener un marco normativo claro en el país, dentro del cual se puedan articular todos los tipos de incentivos aquí mencionados. Avanzar con respecto a la claridad de derechos sobre los servicios ecosistémicos (ver Capítulo 5 de esta publicación) es clave, en especial con respecto a la tenencia de tierra, ya sea bajo esquemas de propiedad privada, comunal o estatal.


Consideraciones finales Los esquemas de ISE se están expandiendo a nivel global. Hoy en día uno de los mayores retos está en aprender de las diferentes iniciativas y en combinar lo local y lo nacional. Acatar el principio de la subsidiaridad, por el cual “una estructura de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privándole de sus competencias, sino que más bien debe sostenerle en caso de necesidad y ayudarle a coordinar su acción con la de los demás componentes sociales con miras al bien común” puede facilitar este proceso. REFERENCIAS Boyd, J., S. Banzhaf (2007). What are Ecosystem Services? The Need for Standardized Environmental Accounting Units. Ecological Economics 63:616–626. DeHek, S., B. Kiersch, A. Mañón (2004). Aplicación de pagos por Servicios Ambientales en manejo de cuencas hidrográficas: lecciones de experiencias recientes en América Latina. Comunicación presentada al Taller en Pago por servicios Ambientales. Barcelona. Campos, P. (1999). An Agroforestry Economic Accounting System. En: Merlo M., H. Jöbstl, L. Venzi (editores). Institutional Aspects of Managerial Economics and Accounting in Forestry. Viterbo, IUFRO. De Camino, R. (1985). Incentivos para la participación de la comunidad en programas de conservacion. Guía FAO Conservación 12. Roma, FAO. Field, B. C., M. K. Field (2006). Environmental Economics. New York, McGraw-Hill. Fisher, B., K. Turner, A. Balmford, R. Brouwer, R. Costanza, R. de Groot, S. Farber, P. Ferraro, R. Green, D. Hadley, J. Harlow, P. Jefferiss, C. Kirby, P. Morling, S. Mowatt, R. Naidoo, J. Paavola, B. Strassburg, D. Yu, M. Zylstra (2008). Ecosystem Services and Economic Theory: Integration for Policy-relevant Research. Ecological Applications 18(8): 2050-2067. Fisher, B., R. K. Turner, P. Morling (2009). Defining and Classifying Ecosystem Services for Decision Making. Ecological Economics 68: 643–653. Fisher, B., R. K. Turner (2008). Ecosystem Services: Classification for Valuation. Biological Conservation 141: 1167-1169. Flores Velásquez, P., P. Martínez de Anguita, R. Romero Calcerrada, C. J. Novillo, M. A. Ruiz (2008). Los sistemas de pago por servicios ambientales entre la adicionalidad y la subsidiariedad: aplicación a la belleza escénica en el pantano de San Juan, Madrid, España. Investigaciones Agrarias: Sist Recur For 17(1), 39-53. Martínez de Anguita, P. (2006). Desarrollo rural sostenible. Madrid, McGraw Hill. Merlo, M. L., L. Croitoru (2004). Valuing Mediterranean Forests: Towards Total Economic Value. Wallingford, CABI International. MMA (2000). Plan forestal español. Madrid, Ministerio de Medio Ambiente.


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Capítulo 4 Innovación, empresariado y ecosistemas: una nueva fórmula para crecimiento económico Alejandro Litovskya, Marc Ventrescab y Frank Hajekc

N

uestra especie ha sobrepasado la capacidad de carga de la naturaleza en distintos puntos de su historia, causando incluso el colapso de civilizaciones enteras. Pero como lo describen Wackernagel y Salomón en el Capítulo 2, esta es la primera vez que la sociedad afronta límites a escala global. Por ello, las soluciones al problema también tendrán que desarrollarse a esa misma escala. Con el propósito de aportar soluciones, una nueva revolución está en marcha, una revolución en la que juegan un rol empresarios, políticos, académicos y muchos otros emprendedores. A esta revolución la denominamos la Economía Ecosistémica. Las evidencias sugieren que esta nueva revolución ejercerá un impacto tan profundo como la Revolución Industrial, con la diferencia fundamental de que esta vez la economía trabajará en sinergia con –y no en contra de– los sistemas naturales de nuestro planeta.

Fundador y Director, Earth Security Initiative; [email protected] Profesor de Estrategia, Said Business School, Universidad de Oxford Director, Servicios Ecosistémicos Peru; [email protected] Este capítulo es un resumen de las publicaciones ‘The Biosphere Economy’, Volans (2010), y ‘Regime-building for REDD+: Evidence from a cluster of local initiatives in south-eastern Peru’, Hajek et al. (2011).

a

b c


El valor financiero en juego es enorme. En este momento, las pérdidas económicas mundiales que ha causado la degradación de ecosistemas y de la biodiversidad como consecuencia de la deforestación, se estiman entre $1.9 y $4.5 trillones de dólares por año. La consiguiente pérdida de capital natural nos afecta directamente a través de la pérdida de los servicios claves que este capital presta, tales como el control de la temperatura, el suministro de agua dulce de calidad, la polinización de los cultivos y la protección contra fenómenos climáticos extremos (ten Brink, Berghöfer et al., 2009). Por otro lado, es probable que las oportunidades de mercado que serán creadas por este cambio de paradigma sean al menos igualmente extraordinarias. La concepción que define los servicios de la naturaleza, tales como la provisión de agua, la fertilidad del suelo y el aire puro, como gratuitos está cambiando. Un grupo muy diverso de actores está creando un conjunto de atributos y sistemas para hacer ‘visibles’ estos servicios a la sociedad y a las empresas. A medida que aumenta la comprensión científica del valor de los ecosistemas y de la biodiversidad –un valor que hasta hace muy poco se consideró garantizado o simplemente se descartó de la ecuación–, vemos un interés creciente en la fijación de precios para los servicios claves que los ecosistemas aportan. A medida que se hace visible el valor del capital natural, atributos que hoy son vistos simplemente como ‘externalidades’, como la contaminación, la deforestación y la degradación de recursos naturales, se transformarán en atributos que son valorados por los mercados de capital y las empresas mismas. ¿Cuánto de esto se registra en los directorios de las empresas hoy en día? La respuesta parece ser ‘muy poco’. A principios de 2010, los directores ejecutivos de 29 compañías mundiales que participan en el Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible (WBCSD por sus siglas en inglés) –entre ellas Alcoa, Boeing, Syngenta, Sony, E.ON, Procter & Gamble, Duke Energy, Toyota, Infosys y Volkswagen– dieron a conocer su visión para el 2050. En ella plantearon un futuro en el que el precio de mercado reflejará los costos ecológicos de hacer negocios. Un mundo en que los directores generales, financieros y de operaciones

Innovación, empresariado y ecosistemas: una nueva fórmula para crecimiento económico | 83

considerarán rutinariamente los riesgos a largo plazo asociados con la erosión del capital natural. Una realidad en la que estos mismos directores ven en los límites naturales del planeta una oportunidad para crear nuevas tecnologías, organizaciones y mercados del futuro. Y es que el surgimiento de los mercados y esquemas de incentivos por servicios ecosistémicos, no es solo un proceso tecnológico, o político o empresarial. Es un proceso que se da en la interfaz de las competencias organizacionales, los mercados emergentes y el desarrollo tecnológico, dentro de un contexto de cambios amplios en las esferas políticas, científicas, ambientales, legales y económicas de la sociedad (ver figura 1). Estos cambios se construyen sobre la base de sistemas institucionales, tecnológicos y políticos preexistentes, que varían en sus orígenes y características (Fligstein, 2002; Rayner, 2009) y que están fuertemente enraizados en procesos de transformación regulatoria y social (Lounsbury, Ventresca et al., 2003; Gómez-Baggethun, de Groot et al., 2010).

A medida de que la enorme huella ecológica de la sociedad empieza a titilar en las pantallas de detección de riesgos de empresas y de instituciones financieras, una creciente variedad de innovadores está experimentando


con soluciones para armonizar mejor la economía mundial con el planeta. Estos innovadores no son los emprendedores de siempre. Van desde científicos forestales desarrollando nuevas calificaciones crediticias para empresas, o políticos introduciendo legislación que otorga derechos a la naturaleza, hasta proyectos de tecnología satelital para monitorear el estado de todos los ecosistemas de la tierra. Todo gran cambio social o implementación de un sistema tecnológico de gran envergadura atraviesa una serie de etapas a través de las cuales dicho cambio logra impactar al sistema o sociedad pre-existente en una manera fundamental (Hughes, 1989). El nuevo paradigma (en este caso la economía ecosistémica y los esquemas de incentivos por servicios ecosistémicos) se expande y desplaza al paradigma anterior (ver figura 2).

1 2

5

3

4

4

5 3 1

2

Figura 2: Ruta que llevará a escala la Economía Ecosistémica.

Este nuevo panorama de experimentación, innovación y emprendimiento crea nuevas oportunidades de participación y de generación de valor. Pero en la práctica, ¿qué significa todo esto?


A continuación destacamos cuatro tendencias que ilustran estas nuevas oportunidades. Liderazgo En primer lugar, ¿qué hace que todo esto sea importante para un gerente empresarial, un presidente regional o un emprendedor ambiental? Históricamente, la agenda de liderazgo ha evolucionado en base a una serie de olas de presión social que ha impactado sobre gobiernos, empresas y mercados financieros. El motor de la agenda actual es la creciente consciencia de las dimensiones económicas de los servicios ecosistémicos, a medida que las presiones del desarrollo, el consumo, y el crecimiento poblacional disminuyen servicios de la naturaleza anteriormente abundantes. Así como el Informe Stern (2007) introdujo una nueva forma de pensar sobre el cambio climático, destacando, por ejemplo, los $200 billones de dólares en pérdidas debido a condiciones climáticas extremas en 2005 , las iniciativas actuales, tales como el estudio sobre ‘La Economía de Ecosistemas y Biodiversidad’ (TEEB por sus siglas en ingles, www. teebweb.org), apuntan a lograr un efecto similar con la agenda del capital natural y la creciente conectividad entre las dos agendas. Mientras que antes un alto directivo empresarial podía considerar estos temas como bienes públicos que concernían solo al ámbito de la regulación gubernamental, la magnitud de los riesgos empresariales y las oportunidades de negocios asociadas están abriendo nuevos espacios para el liderazgo. Recordemos el caso de Andrew Witty, director general de la multinacional farmacéutica GSK, quien decidió lanzar un programa de reducción de precios de los medicamentos en los países más pobres, respondiendo al problemático debate sobre el acceso a los medicamentos, adelantándose así a sus principales competidores. La agenda de los servicios ecosistémicos ofrece oportunidades similares de liderazgo para las empresas. TruCost (www.trucost.com), una empresa que está introduciendo valoraciones ecológicas en el mundo de los negocios, publicó en 2010 un informe en el que concluye que las 3000 empresas públicas más grandes del mundo tuvieron, en el 2008, pasivos ecosistémicos por $2.2 trillones de dólares, lo que representa más del 30% de sus utilidades agregadas. TruCost tiene como objetivo crear consciencia en los mercados mundiales sobre


los riesgos asociados con las externalidades de los negocios, y es parte de un grupo más amplio de actores cuyo objetivo es cambiar la forma en que se valoran las empresas. Los gobiernos, aunque generalmente son más lentos para responder, tienen a su disposición una serie de herramientas para incrementar su control sobre los activos ecológicos en sus países. Las consecuencias regulatorias para empresas serán considerables, desde la modificación de las políticas de uso del suelo hasta la reforma de subsidios e impuestos. En 1998, por ejemplo, ante la gravedad de las inundaciones a lo largo de la llanura aluvial del río Yangtsé (China), que afectaron a 250 millones de personas, con pérdidas estimadas en $20 billones de dólares, SwissRe, la compañía de reaseguros, y la Academia China de Ciencias, establecieron una clara relación entre las inundaciones y la deforestación en la cuenca superior del río. Como resultado, el gobierno chino ha decidido volver a convertir vastas áreas de tierras de cultivo a bosques y pastizales, prohibiendo una serie de industrias e invirtiendo $100 billones de dólares en la restauración de bosques, con el fin de regular los flujos de agua para riego, generación de energía hidroeléctrica y prevención de inundaciones. Según Andreas Spiegel, vicepresidente de gestión de riesgos de SwissRe: “La degradación de los manglares y la deforestación aumentan la exposición al riesgo de inundaciones y ciclones tropicales. En un momento en que el cambio climático está forzando las primas de riesgo, invertir en ecosistemas naturales e infraestructuras ecológicas es una de las soluciones más baratas para adaptarse a los fenómenos meteorológicos extremos”. Mercados y Finanzas ¿Qué hace que todo esto le concierna a directores financieros e inversionistas? El aumento de las primas de seguro probablemente encabeza la lista de respuestas, puesto que las compañías de seguros y de reaseguros asocian el cambio climático a los límites ecológicos, y concluyen que las crisis relacionadas con los ecosistemas podrían afectar a algunas economías e industrias más rápido que los cambios del clima. Ya hay una transformación en marcha de cómo se


calculan los activos y pasivos corporativos, incorporando la forma en que los activos naturales se integran en las cuentas y balances corporativos. La Economía Ecosistémica dará lugar a grandes cambios en la manera de trabajar de las instituciones financieras, y determinará que los inversores institucionales –desde bancos a fondos de pensiones– tengan que revisar sus modelos de evaluación de riesgos y gestión de valor a largo plazo. Nuevas alianzas, que hasta hace poco hubieran sido impensables, están cambiando la mentalidad del sector de seguros. En 2009, SwissRe condujo el Grupo de Trabajo sobre Aspectos Económicos de Adaptación al Cambio Climático, grupo en el que participaron, entre otros, McKinsey & Company, la Comisión Europea, la Fundación Rockefeller y Standard Chartered Bank. Una de las conclusiones de su informe es que los riesgos climáticos podrían llegar a suponer, en el año 2030, un costo a las naciones cercano al 19% de su producto bruto interno, recomendando inversiones en capital natural como un modo de aumentar la resiliencia al cambio climático y de administrar los riesgos asociados (ECCAWG, 2009). Aunque la relación entre cambio climático y ecosistemas es aún poco comprendida por los inversores, la innovación ya está en marcha. A modo de ejemplo se pueden citar la firma suiza de gestión de activos Pictet Asset Management, la primera empresa en incorporar la huella ecológica en la calificación de riesgos a largo plazo asociados a bonos soberanos (www.prixpictet.com/sustainability/pictet), y el fondo de inversión Londinense Earth Capital Partners, que creó la métrica ‘Earth Dividend’ para analizar inversiones en una matriz que integra consideraciones sobre clima, activos naturales y ecosistemas. Aquí, el principal motor de la innovación para inversores es la gestión de riesgos de largo plazo en sus portafolios. Por ejemplo, las empresas agrícolas que operan en la zona agropecuaria de América del Sur –una industria de un valor estimado de 1 trillón de dólares en Argentina y el sur de Brasil– se sorprenderán al saber que los patrones de precipitaciones de la región están regulados por la selva amazónica, que bombea a la atmósfera 8 trillones de toneladas de agua al año.


Esto ha llevado al Global Canopy Programme (www.globalcanopy. org) del Reino Unido a crear el concepto de ‘Prestador de Infraestructura Ecológica’, que concibe los bosques tropicales como un gran prestador de servicios naturales, como la provisión de agua de lluvia y el control de la temperatura terrestre; esta entidad actualmente estudia una serie de mecanismos de financiación con los cuales sostener el valor y el flujo de estos servicios. Como dice Richard Burrett, socio de Earth Capital Partners (www.earthcp. com): “Los inversores creen que están mejor informados porque tienen el poder para modelar y analizar los datos financieros segundo a segundo, pero en realidad hemos incorporado cada vez más riesgos al sistema a causa de nuestra ceguera de ver el valor y los riesgos de largo plazo asociados con la perdida de activos naturales”. Otras señales de esta tendencia incluyen iniciativas lideradas por inversores, tales como la Red de Inversionistas sobre Riesgo Climático (INCR), que congrega a 80 inversores con más de $8 trillones de dólares en activos, y el grupo P8, que reúne a algunos de los mayores fondos de pensiones del mundo, con más de $3 trillones de dólares de capital invertido (www.incr.com). Como resultado de estos esfuerzos, las solicitudes de información ambiental a empresas respaldadas por inversionistas institucionales se están convirtiendo en una preocupación creciente para el sector privado, sobre todo porque muchas iniciativas de inversionistas demandan información diferenciada sobre emisiones de carbono, agua, bosques y biodiversidad (Volans, 2010). Operaciones y cadenas de valor En el futuro, un creciente número de directores de operaciones de empresas se encontrará cara a cara con el complejo desafío de reducir la huella ecológica de sus operaciones a cero. A menudo, esto se planteará como un reto al modelo de negocio y a los correspondientes procesos de diseño, producción, suministro y distribución de productos y servicios. Los directores de operaciones estarán en la línea de fuego de las solicitudes de divulgación de información respaldadas por accionistas e inversores institucionales. El Proyecto de Transparencia sobre Carbono (CDP por sus siglas


en inglés), por ejemplo, solicita información sobre las emisiones de carbono de las empresas en nombre de 534 inversores institucionales, con $64 trillones de dólares en activos. Desde su primera solicitud de divulgación de emisiones en 2003, el número de empresas que informan al CDP ha crecido 10 veces, contando hoy con 2,500 compañías en 60 países (www.cdproject.net ). Cabe destacar que CDP está ahora desarrollando el Proyecto de Transparencia sobre Agua, sumándose a una serie de iniciativas relativas a la huella hídrica de las empresas, incluyendo el trabajo del WBCSD y la Water Footprint Network (www.waterfootprint.org). Otros motores de cambio incluyen las certificaciones sobre impactos a la biodiversidad, como las que otorga el instituto brasileño LIFE (Lasting Initiative for the Earth) haciendo partícipes a grandes empresas brasileñas, la Convención de las Naciones Unidas para la Diversidad Biológica y el Gobierno de Brasil (www.institutolife.org). A su vez, el éxito del CDP lo ha convertido en un modelo para otras iniciativas. El Global Canopy Programme se ha basado en este modelo para crear el Proyecto de Transparencia sobre Huella Forestal (FFD por sus siglas en inglés), que tiene por objeto producir información públicamente disponible sobre el impacto directo e indirecto de las empresas sobre bosques. La solicitud de divulgación de la información del FFD cuenta con el respaldo de 35 entidades financieras, que agregan $3.5 trillones de dólares en activos bajo gestión. En 2009, FFD seleccionó 200 empresas con posibilidad de usar materia prima expuesta a riesgos forestales, tales como carne o cuero, palma, soya, madera o biocombustibles, y presentó una solicitud de información dirigida a sus directores generales, que terminó casi siempre en manos de los directores de operaciones (www.forestdisclosure.com). En este marco, uno de los desafíos para las empresas es que esta agenda vaya surgiendo tema por tema, con una gama de iniciativas alternativas, aunque a menudo complementarias, que se enfocan en recursos individuales. ‘No se puede esperar que las empresas y el sector financiero apliquen una serie de sistemas diferentes para el agua, el carbono, los bosques y todos los demás servicios por separado’, afirma Richard Burrett de


Earth Capital Partners, quien previamente estuvo a la cabeza de los esfuerzos de sostenibilidad del Banco ABN Amro. ‘Las empresas no tienen recursos suficientes para hacer esto internamente, y tendremos que desarrollar un método que aborde todos los aspectos de forma holística, integrando progresivamente a los gobiernos como reguladores’. Entre las iniciativas vinculadas a inversores que consideran las huellas de compañías de forma más holística se encuentra el Natural Value Initiative (NVI), una asociación entre la ONG Fauna & Flora International, la Iniciativa Financiera del Programa de las Naciones Unidas para el Medioambiente (UNEP-FI) y la Fundaçao Getulio Vargas, una escuela de negocios de Brasil. NVI trabaja en colaboración con seis inversores institucionales, entre los que se encuentran Aviva Investors, F&C Investments, VicSuper, Pax World, Insight Investment y el Grupo Santander Brasil. En 2009, NVI publicó su primer ranking de 31 empresas de los sectores de minería y energía, alimentos, bebidas y tabaco (www.naturalvalueinitiative.org). Otro posible punto de referencia para los directores de operaciones que buscan integrar los servicios ecosistémicos a sus cadenas de valor es la Evaluación Corporativa de Servicios Ecosistémicos (ESR por sus siglas en ingles), una colaboración entre el World Resources Institute (WRI), la WBCSD, el Instituto Meridien y Pricewaterhouse-Coopers. Esta alianza ha progresado con la definición de una metodología que relaciona las actividades empresariales con los ecosistemas. El ESR analiza la dependencia de una empresa y su impacto sobre los servicios ecosistémicos, a fin de identificar los principales riesgos y oportunidades y ha sido aplicado por unas 300 empresas alrededor del mundo. Ahora WRI está estudiando la forma de incorporar los servicios ecosistémicos a la toma de decisiones corporativas y, en particular, explorando la convergencia con otros estándares como las normas ISO y las directivas del Global Reporting Initiative (GRI). En 2010, el equipo de GRI también ha comenzado a trabajar sobre indicadores para incorporar esta temática a su modelo de transparencia. La WBCSD puso a prueba, con 16 empresas socias, un modelo que


ancla las valoraciones de los servicios ecosistémicos en áreas clave de la empresa, publicando los primeros resultados durante 2010. Innovación inspirada en la naturaleza La Economía Ecosistémica presenta claramente una serie de riesgos para el sector privado, pero también ofrece nuevas oportunidades. Observamos un cambio en los modelos de desarrollo de mercados y empresas, apartándose progresivamente de la química, la física y la ingeniería como anclas fundamentales del pensamiento empresarial, hacia modelos que toman la biología, la ecología, la bioingeniería, la ingeniería molecular y la nano-ingeniería como motores de innovación. El trabajo de pioneros como Craig Venter sobre los combustibles a base de algas (el resultado de una Joint-venture de $600 millones de dólares entre su empresa Synthetic Genomics y ExxonMobil) es parte de la historia, pero a largo plazo su trabajo en biología sintética –organismos totalmente nuevos construidos a partir de cero– no solo perturbará a muchos ambientalistas, sino que tal vez siente las bases de una economía mundial totalmente diferente. Al mismo tiempo, vemos un creciente interés por parte de los directores de innovación y de tecnología en el campo del biomimetismo, una disciplina creciente que busca formas de emular la inteligencia de la naturaleza en campos como el diseño industrial y la arquitectura. La visión de innovadores como Janine Benyus del Biomimicry Institute (www.biomimicryinstitute.org), es de una simbiosis cada vez mayor entre las empresas y los ciclos biológicos, que demuestra las formas prácticas en que las empresas pueden extraer conceptos del ‘diseño inteligente’ de la naturaleza, y están gradualmente involucrando a otros, como el Designers Accord, para diseminar estos nuevos conceptos y modelos entre las comunidades empresariales y de diseño (www.designersaccord.org). Dentro de este terreno de oportunidades, también se destaca el trabajo de pioneros como William McDonough y Michael Braungart, quienes en 2002 publicaron su manifiesto ‘De cuna a cuna’. Allí hicieron un llamado a la transformación de la industria a través del diseño


ecológicamente inteligente de los ciclos de vida de los productos, argumentando que los diseñadores pueden aprovechar el creciente conocimiento de los sistemas vivos de la Tierra. Mediante el empleo de la inteligencia de los sistemas naturales, aprovechando la eficacia de los ciclos de nutrientes, por ejemplo, las empresas pueden crear productos, sistemas industriales, edificios y planes regionales que permitan que la naturaleza y el comercio coexistan de forma simbiótica (www.mcdonough.com/cradle_to_cradle.htm). Otros pioneros en este campo son Paul Hawken, Amory Lovins y Hunter Lovins, impulsores del concepto de ‘capitalismo natural’ como una nueva forma de pensar el diseño industrial; y Gunter Pauli de la Iniciativa de Investigaciones para Cero Emisiones (ZERI), quien ha dado a conocer nuevos modelos de negocios basados en el tipo de ciclo de nutrientes en cascada encontrado en la naturaleza (www.natcap.org, www.zeri.org). Una nueva generación de emprendedores se nutre del trabajo de estos pioneros. En el Reino Unido, por ejemplo, ModCell está produciendo materiales de construcción usando paja y cáñamo – materias primas diseñadas para reintegrarse completamente a los ciclos de nutrientes de la naturaleza– que proveen bloques para construir edificios comerciales y casas, con un rendimiento térmico hasta tres veces mejor que el requerido por las normativas vigentes (www.modcell.co.uk). Por otra parte, las empresas que deseen integrar la inteligencia de la naturaleza en el diseño de productos y procesos también necesitan mejores flujos de información e inteligencia sobre el estado de los sistemas vivos de la Tierra. Esta necesidad está creando otra ola de innovación, ahora impulsada por grandes compañías tecnológicas. Merece ser destacada la iniciativa Smarter Planet de IBM (www.ibm.com/smarterplanet), cuyo objetivo es crear plataformas de información para solucionar algunos de los problemas más complejos, incluida la mejora de producción de energía, la provisión de agua y la infraestructura de transporte en grandes ciudades. Asimismo, el recién creado Planetary Skin Institute, una alianza entre Cisco y la NASA, que tiene por objeto proveer una plataforma de colaboración virtual para procesar datos satelitales y de sensores ubicados en todo el mundo, en tierra, mar y


aire, a fin de transformarlos en información que los gobiernos y las empresas puedan usar para mitigar y adaptarse al cambio climático y gestionar los servicios ecosistémicos (www.planetaryskin.org). Conclusión Las tendencias expuestas en este capítulo no garantizan una transición armoniosa de nuestra actual economía industrial a una economía mejor integrada con el capital natural global, sobre todo por las enormes presiones para mantener el status quo que ejercen determinados grupos de interés político y económico previamente existentes. Pero está claro que políticos, empresarios y consumidores en diferentes sectores de la sociedad están creando una serie de iniciativas de gran potencial, muchas de los cuales pueden fortalecer el liderazgo necesario para lograr la transición a un nuevo modelo económico. Esperemos que, por el bien de la naturaleza y por el continuo progreso de nuestra civilización, así sea. Referencias Economics of climate adaptation working group. (2009). Shaping Climate-Resilient Development: A Framework for Decision-Making. The Climate Works Foundation, Global Environment Facility, European Commission, McKinsey & Company, The Rockefeller Foundation, Standard Chartered Bank & SwissRe. Fligstein, N. (2002). The Architecture of Markets: An Economic Sociology of Capitalist Societies in the 21st Century. Princeton, Princeton University Press. Gómez-Baggethun, E., R. de Groot, et al. (2010). The History of Ecosystem Services in Economic Theory and Practice: From Early Notions to Markets and Payment schemes. Ecological Economics 69(6): 1209-1218. Hughes, T. P. (1989). The Evolution of Large Technological Systems. En: W. Bijker, T. P. Hughes, T. Pinch (2012). The Social Construction of Technological Systems. Cambridge, The MIT Press. Lounsbury, M., M. J. Ventresca, et al. (2003). Social movements, Field Frames, Industry Emergence: Cultural-political Perspective on US Recycling 1(1) 71-104. Socio-Economic Review 1(1): 71-104. Rayner, S. (2009). Human Capital, Social Capital and Institutional Capacity. En: T. Graedel y E. van der Voet (editores). Linkages of Sustainability. Cambridge, The MIT Press. ten Brink, P., A. Berghöfer, et al. (2009). TEEB Executive Summary-The Economics of Ecosystems and Biodiversity for National and International Policy Makers 2009. UNEP: 48.


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El marco General en EL Perú

Capítulo 5 Marco regulatorio e institucional de los servicios ecosistémicos en el Perú Jose Luis Capellaa y Milagros Sandovalb

Introducción al marco regulatorio e institucional de los servicios ecosistémicos en el Perú El potencial del pago por servicios ecosistémicos como herramienta a favor de la conservación y manejo sostenible de ecosistemas en el Perú y del bienestar humano de las poblaciones que viven de dichos ecosistemas, viene siendo un tema ampliamente discutido en diversos espacios de trabajo. Al respecto, intereses globales como la mitigación de las emisiones procedentes de la deforestación y degradación o la conservación de fuentes de recursos hídricos, han venido primando en la agenda concerniente a la promoción y el desarrollo normativo e institucional relacionado con el pago por los servicios ecosistémicos. Sin embargo, tratando de entender un poco mejor los principales aspectos jurídicos e institucionales que han venido acaparando tanto interés no solo a nivel nacional, sino a nivel local, nos encontramos con algunas interrogantes que quedan todavía por resolver. Por ejemplo, ¿cómo asegurar que un esquema de incentivos por servicios

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Director, Programa Forestal, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental; [email protected] Coordinadora de Políticas Ambientales, Conservación Internacional-Perú; [email protected]

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ecosistémicos favorezca la provisión equitativa a largo plazo de dichos servicios y, por tanto, eleven el bienestar humano de las poblaciones directamente vinculadas a estos ecosistemas? En este artículo trataremos de responder parcialmente esta interrogante abordando algunas cuestiones previas, entre ellas: •¿En qué forma se debe diseñar un marco regulatorio claro en el Perú que pueda contribuir a convertir nuestro potencial natural en proyectos eficaces para mantener, conservar y mejorar los servicios ecosistémicos y en el camino convertirlos en una opción de desarrollo para los peruanos vinculados a dichos ecosistemas? • ¿Es el marco jurídico de derechos actualmente idóneo para que los incentivos sean dirigidos en favor de los que harán posible que la herramienta tenga éxito y se dirija concretamente a favor de los pueblos vinculados con los ecosistemas? Marco regulatorio vinculado a los servicios ecosistémicos en el Perú En el Perú coexisten normas que pueden contribuir a mantener, conservar o incrementar los servicios ecosistémicos, con normas que pueden promover su deterioro. Presentamos a continuación un cuadro donde podemos identificar ambos tipos de normas. Por otro lado, si bien existen normas que podrían estar ubicadas en el lado izquierdo de la tabla siguiente, es decir normas que favorecen en la provisión de servicios ecosistémicos, existe una laxitud o inaplicación de las mismas. Tal es el caso de algunas normas relacionadas con evaluaciones de impactos ambientales (EIA), o la falta de sanciones apropiadas a aquellos que transgreden las normas; creando así incentivos perversos para que sea más rentable transgredir la norma que cumplirla. Legislación general vinculada a los servicios ecosistémicos A continuación detallamos algunas de las principales normas que están vinculadas a los servicios ecosistémicos. Se analiza en qué forma se viene avanzando en torno a la implementación de dichas normas

Marco regulatorio e institucional de los servicios ecosistémicos en el Perú | 99

Normas a favor de los servicios ecosistémicos

Ley General del Ambiente, Ley 28611. Determina la posibilidad de esquemas de pago por servicios ecosistémicos o similares. Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 27308. Marco normativo de promoción de manejo sostenible de bosques en el Perú.Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre que entrará en vigencia una vez que sea aprobada su reglamentación. Que promueve el manejo sostenible de bosques y prohíbe el cambio de uso de tierras de aptitud forestal. Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley 26834. Determina que las áreas naturales protegidas (alrededor de 15% del territorio nacional) deben mantenerse a perpetuidad como ecosistemas naturales.

Normas que podrían promover deterioro o destrucción de las fuentes de los servicios ecosistémicos Decreto Legislativo 653 y 667 (Normas de titulación y registro tierras y predios rurales con fines agropecuarios). Promueven el avance de la frontera agrícola, entre otros, a través del cambio de uso de tierras forestales (por no ser adecuadamente aplicada). Promoción de monocultivos y agroforestales. Normas promotoras de agrocombustibles y monocultivos agroforestales.

Normas que promueven y aprueban la construcción de infraestructura sin tomar en consideración los posibles impactos negativos irreversibles que estas medidas podrían ocasionar tanto a los ecosistemas como a las poblaciones que viven en la zona (caso construcción de carretera Purús-Iñapari).

Ley de Recursos Hídricos, Nº 29338

en el país, a fin de poder identificar si se ha avanzado también con los retos anteriormente identificados. Incluimos algunos ejemplos específicos del tipo de esquemas que se han vienen diseñando y poniendo en práctica. Con relación a la legislación general, tenemos la Ley General del Ambiente, cuyo artículo 94 dispone que: Artículo 94.- De los servicios ambientales 94.1 Los recursos naturales y demás componentes del ambiente cumplen funciones que permiten mantener las condiciones de los ecosistemas y del ambiente, generando beneficios que se aprovechan sin que medie retribución o compensación, por lo que el Estado establece mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisión de dichos servicios ambientales, procurando lograr la conservación de los ecosistemas, la diversidad biológica y los demás recursos naturales.


94.2 Se entiende por servicios ambientales, la protección del recurso hídrico, la protección de la biodiversidad, la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero y la belleza escénica, entre otros. 94.3 La Autoridad Ambiental Nacional promueve la creación de mecanismos de financiamiento, pago y supervisión de servicios ambientales. El citado es el único artículo vigente a la fecha de dicho cuerpo normativo que se refiere expresamente a los servicios ambientales o ecosistémicos1. Dentro de él podemos identificar la voluntad del Estado peruano de impulsar mecanismos para: - Valorizar: en tal sentido existe una dirección específica dentro del Ministerio del Ambiente, la Dirección General de Evaluación, Valoración y Financiamiento del Patrimonio Natural que viene implementando una serie de acciones relacionadas a este objetivo. - Retribuir: la mencionada Dirección, en coordinación con otros órganos del Ministerio del Ambiente ha propuesto al Congreso de la República el proyecto de ley de servicios ecosistémicos, en cuyo texto se proponen los criterios y requisitos para establecer un esquema de pago por servicios ecosistémicos en el Perú. - Conservar: el Estado peruano viene evaluando distintos mecanismos e instrumentos con el objetivo de conservar los servicios ecosistémicos, como fondos públicos y privados vinculados a tal fin. Por ejemplo, destaca la creación de un Fondo de Agua para Lima (ver capítulo 7). Legislación forestal y de fauna silvestre De conformidad con la vigente Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 27308, son servicios ecosistémicos del bosque “los que tienen por objeto la protección del suelo, regulación del agua, conservación de la diversidad biológica, conservación de ecosistemas y de la belleza

Existe actualmente en el Congreso de la República un Proyecto de Ley denominado: “Ley de Servicios Ambientales” que de ser aprobado regularía de manera expresa el tratamiento de los servicios ambientales en el Perú. Dicho proyecto contiene el marco regulatorio para la compensación o pago por los servicios ecosistémicos (ambientales). La propuesta dispone que los recursos naturales (como los forestales y los hídricos) son la fuente de los servicios ecosistémicos y como tal, estos son patrimonio de la Nación, requiriéndose que el Estado otorgue derechos expresos sobre estos a los particulares.

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escénica, absorción de dióxido de carbono y en general el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales”. En ese sentido, se colige que mediante las modalidades de acceso a los recursos forestales y de fauna silvestre (concesiones, permisos y autorizaciones), también se puede acceder al aprovechamiento de los beneficios procedentes de los servicios ecosistémicos. Dentro de algunas de las áreas forestales otorgadas mediante contratos de concesión forestal, se han venido desarrollando iniciativas de carbono forestal (deforestación evitada) por parte de los titulares de concesión que han utilizado el plan de manejo forestal correspondiente para justificar la titularidad sobre las reducciones de carbono existentes dentro del área concesionada. Experiencias como la de Maderacre y Maderyja en Madre de Dios se han encaminado a obtener recursos por parte del mercado voluntario. Este tipo de esquemas están basados en la decisión del Estado peruano de asumir un esquema de “enfoque anidado” (ver Angelsen, 2008 y 2009) con relación a la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación-REDD+ para el Perú. En el caso de la nueva legislación forestal y de fauna silvestre, aprobada en el Congreso de la República en julio de 2011 y todavía pendiente de reglamentación, han sido establecidos alcances más precisos con relación a los servicios ecosistémicos, como por ejemplo: - La definición de los servicios de los ecosistemas forestales y demás ecosistemas de vegetación silvestre y de la fauna silvestre, como aquellos derivados de las funciones ecológicas y evolutivas de dichos ecosistemas y de los flujos de materia, energía e información provenientes del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación que producen beneficios e incrementan el bienestar para las personas y la sociedad (Artículo 7° Ley 29763). - La identificación de la relación entre los títulos habilitantes forestales y los derechos sobre los beneficios derivados de la conservación de los ecosistemas (Artículo 60° Ley 29763).


- La identificación a los titulares de concesiones forestales como titulares de los derechos por provisión de servicios ecosistémicos, en el marco de la normativa específica sobre la materia y la propia Ley 29763, siempre que sean cumplidos los compromisos y condiciones del plan de manejo aprobado por la autoridad forestal. (Artículo 52° Ley 29763). - Finalmente, el derecho exclusivo de los pueblos indígenas sobre los servicios de los ecosistemas forestales existentes en sus tierras tituladas o cedidas en uso (Artículo 76° Ley 29763). Legislación sobre áreas naturales protegidas Si bien es cierto que la Ley de Áreas Naturales Protegidas (LANP) no establece expresamente los servicios ecosistémicos –por ejemplo, el carbono– como un objeto de conservación de las áreas, es también cierto que algunos servicios ambientales o ecosistémicos que las áreas proveen, son citados como finalidad de constitución o creación de las áreas del SINANPE, tales como los servicios hidrológicos, y también los servicios vinculados a la biodiversidad. Así también, el artículo 2 del Decreto Legislativo 1079, que establece medidas para garantizar el patrimonio de las áreas naturales protegidas, dispone que: “La autoridad competente para administrar el patrimonio forestal, flora y fauna silvestre de las áreas naturales protegidas y sus servicios ambientales es el Ministerio del Ambiente a través del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas”. Igualmente, el literal k) del artículo 3 del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del SERNANP dispone que este organismo tiene competencia para: “promover, otorgar y regular los derechos sobre los servicios ambientales y otros mecanismos similares generados por las áreas naturales protegidas”. La explicación de estas competencias radica en que, respecto a las áreas naturales protegidas, el Estado, a través del SERNANP, ejerce dominio eminencial sobre todos los recursos naturales y servicios ecosistémicos allí existentes. Por lo tanto, cualquier aprovechamiento de dichos


recursos y de los servicios ecosistémicos debe contar con un derecho previo expreso otorgado por el Estado, para el caso de los servicios ecosistémicos otorgado por el SERNANP. En el Perú, existen actualmente varias iniciativas sobre valoración de los servicios ecosistémicos vinculadas a áreas naturales protegidas, inclusive con algunas en fase de desarrollo de esquemas de compensación o pago. Por ejemplo, en lo relacionado a los servicios ecosistémicos hídricos, tenemos el caso de la Reserva Nacional Salinas y Aguada Blanca en el departamento de Arequipa. En el caso de REDD+, algunas áreas naturales protegidas como el Parque Nacional Cordillera Azul y la Reserva Nacional Tambopata son pioneras en el desarrollo de dichos esquemas a través de herramientas participativas como los contratos de administración de áreas naturales protegidas a favor de organismos no gubernamentales locales, como las ONGs CIMA y AIDER respectivamente. Institucionalidad pública vinculada a los servicios ecosistémicos De acuerdo a lo señalado en las secciones precedentes, es necesario otorgar claridad al marco jurídico relacionado con los servicios ecosistémicos en el Perú. Para el caso específico del marco institucional público relacionado con la gestión de recursos naturales en el Perú y con el tema ambiental en general, a pesar de diversas modificaciones realizadas hasta la fecha, aún subsisten problemas relacionados con la fragmentación de la gestión de los ecosistemas, la falta de coordinación entre las entidades, y las competencias dispersas en materia ambiental. En ese sentido, el marco institucional relacionado con los servicios ecosistémicos deberá reflejar las lecciones aprendidas en la gestión de los recursos naturales, y así también apoyar en la discusión relacionada con cambios que se vienen proponiendo al marco normativo de dichos recursos. De esta manera se podrá responder efectiva y eficazmente al establecimiento de un marco institucional sólido y que sea coherente con las necesidades de otorgar sostenibilidad a la provisión de servicios ecosistémicos para el bienestar humano.


En el marco institucional vigente hemos podido identificar un conjunto de instituciones públicas que tienen entre sus funciones o competencias aquellas relacionadas con la gestión de bosques y de los recursos forestales, así como de los recursos hídricos, su ordenamiento e inventario; el otorgamiento de derechos sobre dichos recursos, entre otros. Dicho marco institucional vigente definitivamente servirá de base y aportará decididamente en el diseño del nuevo marco institucional que promueva la valoración, promoción, establecimiento e implementación de esquemas de pago por servicios ecosistémicos. A continuación hemos tratado de clasificar las instituciones existentes en base a las competencias o funciones que deberían ejercer en el marco de la promoción e implementación de esquemas de pago por servicios ecosistémicos. En primer lugar proponemos instituciones que puedan encargarse de la promoción, diseño o aplicación de esquemas de pago por servicios ecosistémicos. Entre estas se encontraría el Ministerio del AmbienteMINAM, creado en 2008. Este ministerio tiene en su estructura orgánica al Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales, que tiene cuatro direcciones generales: Dirección General de la Diversidad Biológica; Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos Hídricos; Dirección General de Ordenamiento Territorial; y Dirección General de Evaluación, Valoración y Financiamiento del Patrimonio Natural. Muchas de las competencias y funciones otorgadas a dichas direcciones aportarían decididamente en la promoción, diseño y aplicación de esquemas de PSE. Asimismo, el Ministerio de Agricultura-MINAG, como encargado de dictar las políticas nacionales para la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre, en concordancia con la Política Nacional del Ambiente, a través de su Dirección General Forestal y de Fauna SilvestreDGFFS, Autoridad Nacional Forestal, es clave en este marco institucional. Sin embargo, existen dentro del ministerio algunas competencias que podrían entrar en conf licto con la conservación


o el manejo sostenible de los recursos forestales, como por ejemplo la promoción de la ampliación de las tierras dedicadas a la agricultura. Este tipo de conf lictos requiere establecer diversos niveles de coordinación. El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas- SERNANP, como organismo público técnico especializado del Ministerio del Ambiente encargado de dirigir el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado- SINANPE, es clave en este marco institucional. Los Gobiernos Regionales también deberían jugar un rol importante en este marco normativo ya que sus funciones se desarrollan a partir de las políticas regionales, que a su vez se formulan en concordancia con las políticas nacionales sobre la materia. En el marco del proceso de transferencia de competencias desde el gobierno central, tienen competencias en materia agraria para otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales en áreas de su jurisdicción, así como ejercer labores de promoción y fiscalización, entre otros. Asimismo, tienen competencias ambientales y con respecto al ordenamiento territorial. En lo relacionado a la obtención de información necesaria para el diseño y establecimiento de esquemas de pago por servicios ecosistémicos, entre las instituciones públicas que podrían facilitar la obtención de información técnica para la priorización y establecimiento de estos esquemas a nivel nacional se encuentran el Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana-IIAP, el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú-Senamhi, el Instituto Geofísico del Perú, o el Instituto Geográfico del Perú, entre otros. Asimismo, las instituciones educativas de nivel superior, tanto públicas como privadas pueden jugar un papel importante para la obtención de información científica relacionada a los servicios ecosistémicos, un claro ejemplo es la Universidad Nacional Agraria La Molina. Entre las instituciones competentes para la supervisión o monitoreo, encontramos nuevamente al Ministerio del Ambiente, a la DGFFS del MINAG, pero también al Organismo de Supervisión de Recursos


Forestales-OSINFOR, que tiene entre sus funciones la supervisión y fiscalización del aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos forestales y de fauna silvestre, así como de los servicios ecosistémicos provenientes del bosque, otorgados en el marco de la Ley 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Asimismo, es clave el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental-OEFA, organismo público técnico especializado del Ministerio del Ambiente, encargado de la fiscalización, supervisión, control y sanción en materia ambiental. Son también muy importantes las instituciones que se encargan de la promoción, obtención o manejo de fondos, entre las que se encuentran, el Fondo Nacional para Áreas Naturales Protegidas por el Estado-PROFONANPE, el Fondo Nacional del Ambiente-FONAM, y el Fondo de las Américas-FONDAM. Tampoco son menos importantes las instituciones que si bien no tienen competencias o funciones específicas tales como las anteriormente indicadas, sí deben formar parte de este marco institucional en el sentido de facilitar una intensa coordinación entre todas las partes, evitando la creación de incentivos perversos o políticas públicas que atenten contra la promoción e implementación de esquemas de pagos por servicios ecosistémicos. Entre las instituciones públicas identificadas encontramos al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, el Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el Ministerio Público, entre otros. Es necesario establecer canales claros de coordinación intersectorial entre todos los actores públicos anteriormente señalados. Probablemente a la fecha un buen intento de esto lo constituye la Comisión Nacional de Cambio Climático (CNCC), que si bien tiene como objetivo abrir canales de coordinación, estos deberán ser necesariamente reforzados, y probablemente en un futuro próximo se deberán aclarar cuál será la forma mas eficaz y efectiva para que esta coordinación tenga canales de decisión adecuados y así dichas decisiones se vean reflejadas en las políticas de desarrollo a nivel nacional, regional y local. En ese sentido,


establecer arreglos institucionales entre los diversos actores a nivel de instituciones públicas será básico a fin de lograr los objetivos deseados para promover sosteniblemente dichos esquemas. Por último, a nivel de actores privados y sociedad civil en general, también será necesario establecer canales de coordinación y sinergias, más aún considerando que muchos de estos pueden aportar y apoyar decididamente recopilando importante información que servirá a quienes tomen las decisiones. Definitivamente, el papel que jueguen los pueblos indígenas y los pobladores locales también será trascendental para la efectiva implementación de nuevas políticas de desarrollo que consideren a los servicios ecosistémicos como un capital natural importante para su bienestar. ¿Qué es necesario para el marco legal? Desde el punto de vista específico de la implementación de una estrategia de pago por servicios ecosistémicos, se evidencia una carencia en determinadas herramientas técnico-jurídicas que podrían aportar favoreciendo la promoción e implementación de este tipo de esquemas, pero que en su ausencia, dificultan el desarrollo de este tipo de iniciativas concretas, en especial desde el punto de vista normativo. Algunas de estas carencias son: (1) La ausencia de un inventario actualizado de los bienes y servicios de los ecosistemas, así como también la falta de un inventario de bosques degradados o deforestados que ayude a tomar decisiones sobre el tipo de estrategias que debe llevar a cabo el Estado. (2) La falta de claridad en el otorgamiento de derechos por parte del Estado a particulares con relación a los beneficios económicos provenientes de mantener, conservar o mejorar los servicios ecosistémicos. (3) La necesidad de establecer criterios claros respecto a las iniciativas de pago por servicios ecosistémicos o similares que podrían ser aprobados o permitidos; entre otros. Asimismo, será necesario empezar a discutir lineamientos que permitan afrontar los problemas relacionados con la superposición de derechos otorgados a favor de usuarios del bosques (pueblos indígenas,


concesionarios forestales, entre otros) y derechos sobre el subsuelo o para la realización de actividades económicas que pueden afectar la cobertura forestal (concesiones mineras, hidrocarburos, carreteras, entre otros). Esto es necesario a fin de evitar problemas relacionados con seguridad jurídica sobre la permanencia del bosque, ya que aún cuando el usuario forestal o de la tierra forestal hubiera accedido a establecer un esquema de PSE o similar, podría existir un titular válido de derechos sobre el subsuelo que convierta en poco viable o incluso inexistente el esquema. Sin embargo, a pesar de estas carencias, algunas iniciativas relacionadas al diseño y establecimiento de esquemas de pago por servicios ecosistémicos han venido avanzando, tal como se ha indicado en secciones precedentes. Pero aún existe la necesidad de tener la claridad necesaria para poder implementar efectivamente y bajo un marco legal promotor este tipo de esquemas, tanto a nivel de los facilitadores de dichos esquemas como a nivel gubernamental, en base a competencias claras. De esta forma, queda claro que si lo que se busca es que países como el Perú se pongan en situación tal de recibir los beneficios prevenientes de los incentivos que puedan alcanzarse con relación a los servicios ecosistémicos, sean estos a nivel local, regional o nacional, será necesario asumir el reto de mejorar sus políticas públicas y las normas relativas correspondientes. En tal sentido identificamos tres puntos importantes que a nivel técnico legal serán necesarios de esclarecer, a fin de promover sosteniblemente el establecimiento de estos esquemas y dar así un paso adelante para configurar el marco normativo e institucional: • Otorgamiento de derechos a particulares por parte del Estado con relación a los beneficios económicos provenientes de mantener, conservar o mejorar la provisión de los servicios ecosistémicos, indicando claramente cuáles son las obligaciones que dichos particulares asumirían para poder obtener los mencionados derechos. En relación a este punto, tal como anteriormente ha sido señalado, la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (aún no vigente) habría


avanzado identificando a los titulares de concesiones forestales como titulares de los derechos por provisión de servicios ecosistémicos, en el marco de la normativa específica sobre la materia y la propia Ley 29763, siempre que cumpla los compromisos y condiciones del plan de manejo aprobado por la autoridad forestal (Artículo 52° Ley 29763); así como también reconociendo el derecho exclusivo de los pueblos indígenas respecto de los servicios de los ecosistemas forestales existentes en sus tierras tituladas o cedidas en uso (Artículo 76°, Ley 29763). • Señalar con claridad qué instituciones gubernamentales están encargadas de otorgar los derechos anteriormente mencionados, así como monitorear la efectividad y eficiencia de dichos esquemas, entre otras competencias necesarias de identificar a fin de poder tener un marco normativo sólido que promueva sosteniblemente el establecimiento de los esquemas de pago por servicios ecosistémicos. En cuanto a este punto, si bien aún no hay claridad sobre el marco institucional integral, también hemos podido apreciar en las secciones precedentes que algunas de las competencias que a la fecha tienen ciertas instituciones públicas bien podrían calzar con algunas de las competencias necesarias para promover desde el sector público una estrategia de pago por servicios ecosistémicos. Así, por ejemplo, se señaló que el literal k) del artículo 3 del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del SERNANP dispone para este organismo la competencia para: “promover, otorgar y regular los derechos sobre los servicios ambientales y otros mecanismos similares generados por las áreas naturales protegidas”. • Establecimiento de lineamientos o criterios claros que deberán seguir los promotores de esquemas de pago por servicios ecosistémicos a fin de que sean sostenibles y puedan ser aprobados y registrados por la autoridad encargada. • Precisar cómo se engarzan o se vinculan las iniciativas de particulares con las estrategias o políticas a nivel regional y nacional que se vienen diseñando a fin de que se guarde coherencia técnico normativa.


Conclusiones Si bien es cierto que no existe un marco normativo específico (ley, reglamento u otras regulaciones) vinculado a los servicios ecosistémicos en el Perú, sí contamos con normas como la Ley General del Ambiente, la Ley de Áreas Naturales Protegidas y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, que brindan un marco jurídico inicial adecuado que permitirá establecer esquemas de valoración, retribución y conservación de dichos servicios. Sin lugar a dudas dicho marco normativo inicial deberá ser perfeccionado a fin de incluir y esclarecer ciertos temas relacionados con la obtención de beneficios que puedan brindar dichos servicios ecosistémicos, los derechos relacionados a dichos beneficios, o la institucionalidad adecuada para regular los mismos, entre otros aspectos relevantes para impulsar una política de promoción de los mismos. Constatamos que en el país subsisten normas, políticas públicas e inaplicación de determinadas normas que facilitan e inclusive promueven el deterioro o disminución de los servicios ecosistémicos y sus fuentes, los recursos naturales. Ejemplos de dichas normas son aquellas de titulación de tierras, o las de promoción de biocombustibles, entre otras. En ese sentido, es necesario esclarecer los canales de coordinación y toma de decisiones a fin de hacerlos más efectivos y eficaces de manera intersectorial, para que la promoción e implementación de los servicios ecosistémicos y sus posibles esquemas de pago, sean consideradas de manera transversal en las políticas de desarrollo a todo nivel de gobierno, tanto nacional y regional como local. Así, el establecimiento de arreglos formales entre dichas instituciones públicas formará parte de una hoja de ruta necesaria para la promoción sostenible de dichos esquemas de pago por servicios ecosistémicos. La sociedad civil, las instituciones privadas, los pueblos indígenas y los pobladores locales son actores fundamentales para lograr que los servicios ecosistémicos sean considerados como un capital natural


imprescindible para el desarrollo, no solo de aquellos que dependen de los ecosistemas naturales para vivir sino de la sociedad en general. Así, establecer canales de coordinación institucionalizados será definitivamente una de las prioridades a establecer dentro del marco normativo para la promoción de los esquemas de pago por servicios ecosistémicos, tomando así lecciones aprendidas de otros procesos de diálogo. Definitivamente, existen aún diversos vacíos que será necesario ir completando en base a discusiones tanto a nivel intersectorial como con actores de la sociedad civil, instituciones privadas, pueblos indígenas y pobladores locales. A fin de poder contar con un marco normativo e institucional sólido será necesario también ahondar en otras legislaciones relacionadas a la promoción de otras actividades que podrían atentar contra el establecimiento de esquemas de PSE. En ese sentido, el camino para lograr dicho objetivo es largo. Sin embargo, la promoción de esquemas de PSE relacionados a carbono forestal y recursos hídricos viene ya avanzando en proponer diversos cambios a fin de empezar discusiones relacionadas con estos temas. Es así que, tal como señalado anteriormente, promover una propuesta normativa con dicho fin es uno de los primeros pasos que apoyará a esclarecer la normativa vigente.

Referencias Angelsen, A. (editor) (2008). Moving Ahead with REDD+: Issues, options and Implications. Yakarta, CIFOR. Angelsen, A. (editor) (2009). Realizing REDD+: National Strategy and Policy Options. Dinamarca, CIFOR. Capella, J. L., M. Sandoval (2010). REDD+ en el Perú: consideraciones jurídicas para su implementación. Lima, SPDA.

Capítulo 6 Desarrollo de políticas y oportunidades en el contexto actual de desarrollo del Perú Gustavo Suárez de Freitasa y Víctor Galarretab

Introducción Para el diseño y la aplicación de políticas públicas eficaces es indispensable partir de diagnósticos correctos que tomen en consideración de forma integral los procesos sobre los cuales se quiere intervenir. Exige aplicar instrumentos que permitan atender y modificar las causas de los problemas sin perderse en los síntomas. Y requiere identificar correctamente las oportunidades e incorporar el mejor conocimiento científico disponible, así como una valoración completa de la dimensión económica de las decisiones. Esto es particularmente válido cuando se trata de la conservación de la naturaleza en un contexto de desarrollo sostenible, que implica atender las necesidades de la humanidad al mismo tiempo que asegurar el mantenimiento de los sistemas ecológicos imprescindibles para la vida. Este capital natural es irreemplazable y no puede ser compensado por el dinero, incapaz de sustituir al agua, el alimento, o el aire que respiramos. Es en este marco que debemos analizar el papel potencial del desarrollo de un mercado para los servicios de la naturaleza en el Perú. Para

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Consultor, Asesor del CIAM; [email protected] Secretario Técnico, Consejo Interregional Amazónico (CIAM); [email protected]

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ello es necesario repasar brevemente la situación y los procesos de afectación del patrimonio o capital natural de la Nación, las limitaciones estructurales y las amenazas crecientes, a fin de situar en perspectiva el papel y el potencial del pago por los servicios de los ecosistemas y la generación o consolidación de un mercado al respecto. Se revisan aquí brevemente la situación de la conservación de la naturaleza en el Perú, las consideraciones básicas para fomentarla, las oportunidades y las tendencias del marco político e institucional que puedan favorecer un mercado de servicios de los ecosistemas, con énfasis en los aspectos internos y regionales. La situación de la conservación de la naturaleza en el Perú La conservación1 de los ecosistemas naturales y de sus recursos es ya una aspiración de la sociedad peruana, recogida en la Constitución2, en las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional y en forma más concreta en leyes y políticas, como la Política Nacional del Ambiente. Esta voluntad formal de conservación de la naturaleza ha llevado a estrategias basadas en la creación de conciencia o sensibilización de los actores sociales y económicos, así como en numerosas prohibiciones y limitaciones al uso de los recursos y a la alteración o sustitución de los ecosistemas naturales, con limitado éxito. De hecho, la deforestación de los bosques amazónicos peruanos ha continuado a una tasa de 122,000 hectáreas anuales en el periodo 2000-2010, según la FAO. Por su parte el MINAM señala que la superficie total deforestada en la Amazonía al año 2009 supera las 8 millones de hectáreas3. Igualmente se considera que la tala ilegal y la caza furtiva comercial son actividades difundidas aunque se carece de información detallada. La pérdida de hábitat por reducción y fragmentación de los ecosistemas naturales afecta la

La Estrategia Mundial para la Conservación (UNEP, IUCN, WWF. 1980) conceptualiza la conservación como la gestión de la biosfera de tal manera que permita a las generaciones actuales satisfacer sus necesidades al tiempo que mantiene el potencial de la naturaleza para que las generaciones futuras puedan satisfacer las suyas. Este concepto es la base del posteriormente adoptado de desarrollo sostenible. Comprende el aprovechamiento sostenible de los recursos vivos, pero también su mejora –acrecentando el capital natural, restauración y protección estrictamente– cuando así sea requerido. 2 Recoge el derecho a un ambiente sano, a la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas. 3 Resultados preliminares del trabajo de la Dirección General de Ordenamiento Territorial con asistencia técnica del Instituto Carnegie para la Ciencia. 1

Desarrollo de políticas y oportunidades en el contexto actual de desarrollo del Perú | 115

biodiversidad tanto como la extracción excesiva y la contaminación de suelos y agua. Por otra parte, la creciente actividad de las industrias extractivas y la construcción de nuevas carreteras o mejoramiento de las existentes, abren o facilitan el acceso a áreas básicamente naturales, ahora en peligro de ser convertidas a usos agropecuarios. Por último, existe una presión adicional sobre los recursos debido a usos como la minería ilegal o los cultivos ilícitos. La mayor contribución del país a la emisión de gases de efecto invernadero es la quema de bosques4, lo cual si bien es un problema actual también puede ser entendido como una oportunidad para el país, ya que será posible reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, en forma simultánea a conservar biodiversidad y atacar la pobreza rural, contribuyendo a la inclusión social. A los mencionados factores de deterioro ambiental hay que sumarle la ausencia de un ordenamiento territorial debidamente respetado por los sectores públicos y actores económicos, lo cual, aunado a una débil gobernanza y limitada observancia de la ley configura un escenario proclive al surgimiento de conflictos socio-ambientales. Además, la situación de la tenencia de tierras y de derechos de poblaciones locales, incluidas comunidades campesinas y nativas, no está bien definida, existen superposiciones de derechos otorgados por diversos sectores y niveles de gobierno, además de una absoluta desconexión entre la gestión de los paisajes –o ecosistemas– y la de los recursos del subsuelo. En este complejo escenario resulta difícil garantizar la conservación de la naturaleza, que sin embargo es crucial para asegurar la sostenibilidad del notable crecimiento económico del país. Consideraciones básicas para fomentar la conservación Asumiendo que existe efectivamente voluntad de conservación de la naturaleza y de desarrollo sostenible, la tarea es identificar y aplicar instrumentos de política eficaces para este fin. Ya está claro que prohibiciones legales e invocaciones éticas no bastan. Y es que los pobladores locales, principales agentes inmediatos 4

El R-PP para REDD+ señala una contribución neta de 46% proveniente de la quema de bosques.


de la deforestación, en tanto que agentes económicos, no talan y queman bosques por maldad o solo por falta de entendimiento de la ecología del lugar –en el caso de los migrantes– sino por razones objetivas bien estudiadas en el marco de la nueva economía institucional, que son, principalmente: (i) económicas, ya que el bosque en pie genera menos beneficios que su conversión a otros usos de la tierra, (ii) legales, ya que la ausencia de propiedad u otros derechos reales limita la disposición a cuidarlo para el largo plazo e invertir en mantenerlo –la tragedia de los bienes comunes–, e (iii) institucionales, referidos a la gobernanza. Así, la conservación de la naturaleza tiene un profundo componente económico, siendo la piedra de toque que permitirá, junto con el cumplimiento de otras condiciones legales e institucionales –incluso en situaciones formalmente imperfectas– avanzar en la conservación. Si entendemos que la principal causa de deforestación es el cambio del uso actual de la tierra de bosques a otras actividades y que es una decisión económica antes que ética, debida a que el bosque en pie, por valioso que sea ecológica o biológicamente –y por provechoso que pueda ser en lo económico, actualmente o en el futuro– genera menos beneficios a su titular que un uso alternativo (costo de oportunidad5), podemos entender igualmente por qué tiene sentido para este último, dentro de un análisis económico de corto plazo, convertirlo a otro uso. Frente a este dilema, la respuesta obvia consiste en dotar de un mayor valor relativo al bosque en pie. De este modo talarlo se convierte en una opción menos deseable. Se trata entonces de alinear el interés del agente económico local con el de la sociedad en su conjunto. Esto se puede hacer en diversas formas. La primera, de forma indirecta, tratando de hacer más cara la conversión de bosques (actividad que por ser mayormente informal implicaría altos costos de control de la ilegalidad, o una estricta aplicación de sanciones legales, ambas opciones demostradamente inviables en el Perú hasta la fecha). La segunda consiste en procurar que el bosque Costo de oportunidad se refiere al ingreso que se deja de recibir por la decisión de usar el recurso de una determinada manera y no de otra, que podría generar mayores ingresos.

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genere mayores ingresos en forma sostenible, para que además de las actividades ya clásicas centradas en la producción de bienes, por ejemplo la extracción sostenible de madera, se busque la obtención de productos diferentes, como el ecoturismo. Estos esfuerzos, que en muchos casos han sido insuficientes, requieren conocimientos y recursos económicos no siempre disponibles localmente, enfocados a desarrollar formas más novedosas de capturar el valor de los servicios que estos ecosistemas proveen a la sociedad. En esta última línea, durante las últimas décadas, ha surgido el concepto de los mercados de servicios de la naturaleza, con sus distintas dimensiones locales, regionales, nacionales y globales, abarcando por tanto diferentes públicos y una amplia gama de servicios. Con el fin de comprender mejor estos mercados, podemos ordenar los servicios según la factibilidad con que pueden ser transados, en cuatro grupos: los referidos a la conservación de paisajes, al mantenimiento de la biodiversidad, a la provisión de agua y a la captura o retención de carbono, como se presenta en la figura 1. Es importante considerar que tanto los instrumentos para calcular su valor como los proveedores y los clientes no son necesariamente los mismos, siendo por tanto conveniente tratarlos por separado, si bien puedan encontrarse en un sitio determinado. Un ecosistema ubicado en la parte alta de una cuenca, captador y proveedor de agua a través de un régimen hídrico bien regulado de manera natural, tiene como clientes evidentes a los consumidores aguas abajo, sean productores agrícolas, mineros o de hidroenergía y, cómo no, centros poblados y ciudades. Más complejo, por su carácter global, es el mantenimiento de stocks de carbono o la captura y almacenamiento de carbono atmosférico, pero es sin duda el de mayor magnitud potencial, como se verá más adelante. Un mercado de servicios de los ecosistemas es en realidad la suma de varios mercados, con proveedores y clientes no siempre coincidentes.


Mercado Local / Regional

Mercado Nacional

Mercado Global

XXX (Alto potencial)

X (Medio o bajo potencial)

(Limitado potencial)

Conservación de Paisajes

XX (Mediano potencial)

XXX (Alto o mediano potencial)


Conservación de Biodiversidad

X (Bajo potencial)


XXX (Alto potencial)

(Muy limitado potencial)


XXXX (Alto a Muy Alto potencial)

Servicio Provisión de agua (cantidad, calidad, oportunidad)

Almacenaje y Captura de carbono

Figura 1: Tipos de servicios de los ecosistemas y mercados potenciales.

Oportunidades en y para el Perú El Perú es un país megadiverso. Mantener su biodiversidad es una prioridad nacional y global. Sin embargo los recursos nacionales disponibles y los provistos por la comunidad internacional son aún insuficientes para ello. El Perú es también un país rico en superficie de bosques, el noveno en el mundo, el cuarto en bosques tropicales y el segundo en la Amazonía, lo cual no es poca cosa. Tiene un amplio y representativo sistema de áreas protegidas y buena parte de su patrimonio forestal se encuentra ordenado legalmente. Pero es también un país de montañas, con una disparidad marcada en la distribución de la disponibilidad de agua dulce, inversa a la distribución de su población y su concentración de actividades económicas, lo cual genera con frecuencia complejos conflictos no solo entre usuarios sino entre los gobiernos de las regiones “proveedoras” y las usuarias de agua. Es igualmente un país con procesos de deforestación: la frontera agrícola y otras actividades avanzan sobre los bosques amazónicos, proceso que tiende a intensificarse con la construcción de carreteras necesarias para la integración continental pero que presentan mayores riesgos por limitaciones institucionales y de gobernanza. Sin duda se requieren mejoras en ciertas leyes e instituciones y en el otorgamiento de derechos para fomentar la conservación, pero sobre todo se requiere dar valor económico actual a los ecosistemas y


recursos para que no sean sobreexplotados ni reemplazados, tarea en la cual los mercados de servicios de los ecosistemas pueden contribuir sustantivamente. En este sentido, la crecientemente reconocida y valorada importancia de la conservación de los bosques tropicales y la reforestación para la mitigación del cambio climático6 es una oportunidad para el Perú. Por una parte sus bosques ya existentes requieren adquirir mayor valor para ser conservados. Por otra, posee además 10 millones de hectáreas con potencial para reforestación en costa, sierra y selva. El cambio climático es una amenaza y adaptarse implicará cambios en diversas esferas de la actividad económica, pero es también una oportunidad. Toca a todos, actores sociales y autoridades, hacer un apropiado uso de ella. Los mercados de servicios ecosistémicos pueden ser un gran instrumento para estos fines. A pesar de que en la arena internacional el tema de la conservación de bosques como instrumento de mitigación del cambio climático no está totalmente definido en términos operativos, se espera que se constituya en la más fuerte herramienta de conservación conocida, ya que con los recursos a ser destinados a ello se puede atender simultáneamente reducción de emisiones de CO2 –que en el caso del Perú suma más del 46% del total de sus aportes netos de Gases de Efecto Invernadero (GEI)– a la conservación de la biodiversidad y al desarrollo rural sostenible. Tanto la COP15 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático celebrada en Copenhague en 2009, como la COP16 de Cancún han hecho hincapié en el valor de REDD como una opción de mitigación del cambio climático, exhortando a que se suministrasen “fondos sustanciales destinados a reducir las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal...”. En dicho marco, el Global La gestión del carbono en ecosistemas puede ser una actividad de mitigación de bajo costo, pero su potencial global está fuertemente influenciado por los incentivos disponibles para los actores sociales y económicos claves. Estos pueden derivarse de instrumentos de no-mercado, como un fondo internacional, de un mercado de carbono o de ambos. La posibilidad actual de desarrollo de un mercado de carbono para actividades de mitigación a través de bosques es limitado, pero ello puede cambiar si REDD se vincula al mercado de carbono. El mercado voluntario es pequeño, pero permite recompensar también la conservación de biodiversidad. Las barreras tienen que ver con altos costos de transacción y temas vinculados a medición del cumplimiento de metas y desempeño. Factores como gobernanza y subsidios también influencian las decisiones sobre uso de la tierra y por tanto afectan lo que sucede con el carbono del ecosistema. (Trumper, K., Bertzky, M., Dickson, B., van der Heijden, G., Jenkins, M., Manning, P. June 2009. The Natural F ix? The role of ecosystems in climate mitigation. A UNEP rapid response assessment. United Nations Environment Programme, UNEP / WCMC, Cambridge, UK).

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Environmental Facility (GEF7) ha anunciado que en su nuevo ciclo de financiamiento ampliará el apoyo que presta a las medidas de reducción de la deforestación y suministrará hasta US$ 1,000 millones para la ejecución de un Programa específico de OFS8/REDD+ durante el período 20102014. El Banco Mundial, por su parte, ha establecido el Forest Carbon Partnership Facility-FCPF (Fondo para Reducir las Emisiones de Carbono mediante la Protección de los Bosques) a fin de contribuir a desarrollar la capacidad de los países tropicales de recibir incentivos para la reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques –REDD y REDD+, bajo futuros regímenes regulados o voluntarios. Comprende el Readiness Fund y el Strategic Carbon Fund-SCF, en cuyo marco se diseñó el Forest Investment Program-FIP9 (Programa de Inversión Forestal), que movilizará grandes inversiones para promover una mejor gestión de los bosques tropicales con fines de reducción de emisiones y la protección de los reservorios de carbono, es decir los ecosistemas naturales. El Perú es parte de los 37 países listados para la aplicación de este Fondo, como primer piloto en Sudamérica, debiendo contar con un adecuado marco nacional para ello, el cual se encuentra aún en construcción. Sin embargo, la COP17, llevada a cabo a fines de 2011 en Durban, Sudáfrica, no produjo avances sustantivos en esta dirección. En efecto, si bien plantea un nuevo documento vinculante en reemplazo del Protocolo de Kyoto para 2015, se percibe un debilitamiento en las exigencias de compromisos de reducción, lo cual atenta contra la meta de mantener un incremento menor a 4°C en la temperatura del planeta, reduciendo al mismo tiempo los estímulos para inversiones en mitigación. Se elaboró en mayor detalle el Fondo Verde Ambiental, acordado en Cancún en 2010, como la entidad operadora del mecanismo financiero de la Convención, el cual incluye a REDD+ como una opción de aplicación de los recursos del fondo, así como la implementación de las NAMAs (acciones nacionales de mitigación),

Fondo para el Medio Ambiente Mundial por sus siglas en español. Ordenación (como sinónimo de manejo) Forestal sostenible. El Programa de Inversión Forestal (FIP por sus siglas en inglés) es parte de un paquete de iniciativas de financiamiento relacionadas con el clima, que fueron anunciadas por el Banco Mundial bajo la cartera de “Fondos de Inversión en el Clima (FIC)”. Según el Documento de diseño, el principal propósito del FIP es financiar la aplicación de estrategias nacionales para la “Reducción de emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques en países en desarrollo (REDD)”. En el Perú esta iniciativa es liderada por el BID y se tiene asignados entre 30 y 50 millones de dólares, entre donaciones y créditos. 7

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como las establecidas por el Perú respecto a conservación de bosques y reducción de deforestación. Los estimados son que difícilmente se verá financiamiento por esta vía antes del año 2020. De ahí la importancia de desarrollar instrumentos paralelos, de efecto más cercano, como los mercados internos de servicios de los ecosistemas. Riesgos inherentes a mercados de servicios de la naturaleza vinculados a cambio climático Los mercados de servicios de la naturaleza, que vienen desarrollándose lentamente desde hace un par de décadas, pero principalmente los vinculados al cambio climático que ganan en intensidad cada día (en particular los mecanismos REDD y REDD+, sea regulado o voluntario), tienen un gran potencial para la conservación, pero pueden acarrear problemas y requieren de adecuadas condiciones marco para evolucionar. El amplio desarrollo que se espera de los mercados de captura de carbono puede generar que compañías privadas puedan cumplir con sus compromisos de reducción de emisiones canalizando fondos a proyectos en países en desarrollo ricos en bosques, generando un flujo de recursos en magnitudes significativas. Esta situación, no obstante sus beneficios potenciales, acarrea también el riesgo de replicar el escenario de los megaproyectos extractivos, que generan millones de dólares de ingresos en impuestos (parte de los cuales es el canon que llega a las regiones y municipios), sin contar fondos de compensación directamente distribuidos a las comunidades o sin que las situaciones de pobreza se reviertan significativamente10. En este caso, REDD implicaría un riesgo de deforestación o degradación al no eliminarse las condiciones que detonan tales procesos. Por ello debe asegurarse la capacidad y la gobernanza del país o de la región para manejar adecuadamente el incremento de fondos, lo que requiere contar con capacidades de planificación estratégica así como fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas para realizar el seguimiento a los ingresos y gastos de estos proyectos. Una vez más, gobernanza es la palabra clave.

REDD Alert: Lessons from Peru’s Camisea Pipeline Project, Janet Ranganathan and Linnea Laestadius (WRI) (August 2, 2010). Comments on “People, Power and Pipelines, Lessons from Peru in the governance of gas production revenues”. (WRI, BIC, OXFAM)

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Esta gobernanza sobre REDD debe afrontar aspectos fundamentales como la consideración de la reducción de pobreza y el mantenimiento de la biodiversidad. En relación al primer aspecto, como señalan Trumper et al (2009)11, al existir una gran competencia entre las diversas demandas por el uso de la tierra, cualquier política que promueva el manejo del carbono en los ecosistemas debe atender y resolver los conflictos entre los diversos usos de la tierra y no resultar desventajosa para los más pobres”. También la UICN12 señala en este sentido que “los mecanismos REDD deben integrarse y complementar procesos en marcha tendientes a reformar la gobernanza forestal, con el fin de asegurar los derechos de las comunidades locales y los pueblos indígenas que dependen de los bosques, propiciar el acceso y la distribución equitativa de beneficios, y promover el manejo sostenible de los bosques y la conservación de la biodiversidad”. En relación a esta segunda consideración, la biodiversidad, son también muchos los autores que manifiestan su preocupación por la sostenibilidad ecológica pensando que estos mecanismos financieros puedan suponer privilegios para las plantaciones forestales frente al mantenimiento de los bosques naturales, lo cual sin duda es un riesgo si las primeras reciben beneficios económicos adicionales o bajo la forma de pagos por servicios de los ecosistemas y los segundos no13. Escenario y tendencias en el Perú Si bien las percepciones de los actores son diferentes según sean nacionales o regionales, públicos o privados, puede decirse de manera objetiva que el proceso nacional para constituir un marco adecuado para el desarrollo de mercados de servicios de la naturaleza dista de estar terminado. Diversos temas pueden ser identificados como no resueltos, algunos inclusive pueden anotarse como aún no tratados, en parte por la debilidad institucional mostrada en el campo ambiental Trumper, K., Bertzky, M., Dickson, B., van der Heijden, G., Jenkins, M., Manning, P. June 2009. The Natural Fix? The role of ecosystems in climate mitigation. A UNEP rapid response assessment. United Nations Environment Programme, UNEP / WCMC, Cambridge, UK. 12 (http://www.iucn.org/es/sobre/union/secretaria/oficinas/sudamerica/sur_trabajo/sur_bosquesam/sur_bosques_ cambio_climatico/sur_bosques_redd/) [25.08.2010]. 13 “Los mercados del carbono se han convertido en una fuente potencial de financiamiento, en la medida en que países y corporaciones buscan la forma más barata de reducir la emisión de carbono. Sin embargo, preocupa el hecho de que este financiamiento pudiera estimular plantaciones de monocultivos en lugar de proyectos de reforestación diversa porque se tiende a creer que los monocultivos capturan más carbono.” Jeremy Hance citando al Dr John Kanowski, ecologista del Australian Wildlife Conservancy en “La reforestación de bosque tropical húmedo captura más carbono que las plantaciones” [es.mongabay.com]. Agosto 14, 2010. 11


y forestal, así como por los desentendimientos, ocurridos en varias oportunidades, entre autoridades de ambos sectores. Dentro de las asignaturas pendientes, una de crucial importancia es la referida a los derechos sobre la tierra en las áreas deforestadas de la Amazonía para la instalación de plantaciones forestales. Es bien sabido que de los 7.2 millones de hectáreas cambiadas de uso forestal a agropecuario, menos de la mitad mantiene dicho uso, el resto se encuentra desprovisto de vegetación o en proceso de recuperación secundaria. Esta situación permitiría reforestar alrededor de 3 millones de hectáreas las cuales podrían capturar importantes volúmenes de carbono atmosférico, además de beneficiar a la actividad agrícola local y al régimen hídrico de la cuenca, así como restaurar posiblemente la conectividad biológica entre bosques maduros requerida para la supervivencia de ciertas especies silvestres. Sin embargo este proceso no ocurre en la intensidad deseada por una limitación del sistema: por un lado no existen derechos de tenencia seguros sobre buena parte de estas tierras ni un catastro confiable; por otro las unidades territoriales son relativamente pequeñas para la escala de grandes negocios forestales, lo que requiere mecanismos innovadores de financiamiento e inclusión de pequeños propietarios. Asegurar los derechos sobre las tierras ya deforestadas, por ejemplo, titulando a los poseedores actuales, significaría capitalizar a productores rurales menos favorecidos, lo cual permitiría desarrollar de manera instantánea un mercado de tierras para reforestación que podría vincularse con el de servicios ecosistémicos. Pero junto con ello deben desarrollarse mecanismos para evitar un incentivo perverso a la deforestación para luego reforestar (limitando claramente los ámbitos en los cuales tal reconocimiento de derechos es legalmente posible), así como para evitar el desplazamiento de los pobladores por la compra de sus tierras, lo que posiblemente generaría deforestación adicional al reasentarse en nuevas tierras (contando con mecanismos para incorporar a los pobladores locales en la propia actividad de reforestación). En este sentido, las inversiones deben ser económicamente competitivas y ecológicamente sostenibles, pero también socialmente inclusivas.


Los temas nuevos tienen que ver con la formulación de políticas y normas relativas al mercado de servicios de los ecosistemas, aspecto en el cual los mensajes, desde las entidades públicas competentes no han resultado del todo claros en el pasado reciente. Así, el Ministerio del Ambiente es la autoridad nacional legal en materia de servicios ecosistémicos, y como tal propuso en el año 2009 una Ley de Servicios Ambientales e impulsó la creación de un Programa Nacional de Conservación de Bosques. Sin embargo, en relación a la Ley, las opiniones de los actores privados no resultaron favorables14, lo que llevó a su revisión y finalmente a que no llegase a ser aprobada. En cuanto al Programa, presenta una serie de limitaciones y fallas en su diseño conceptual y en las normas que lo rigen, las cuales limitan sustantivamente su accionar. Un aspecto fundamental para explicar tal situación es que su diseño tiene una ausencia total de participación de actores claves, como los gobiernos regionales, la autoridad nacional forestal, los concesionarios forestales e incluso las propias comunidades nativas, lo cual en varios casos pone en duda el compromiso y como tal, la efectividad del Programa, aunque algunas comunidades hayan recibido fondos en forma de transferencias directas condicionadas. Si bien dentro de los sectores vinculados a la gestión sostenible de los recursos naturales en el Perú, tanto públicos como privados, no cabe duda de la necesidad nacional de una política de conservación de bosques y una meta objetiva y verificable al respecto, el nacimiento del Programa Nacional de Conservación de Bosques ilustra las imperfecciones de la gobernanza en materia ambiental y forestal en el Perú. En el año 2008, sin mayor coordinación ni acuerdo con la autoridad forestal nacional ni con las regionales15 fue anunciado en la COP14 de la CMNUCC, en Poznan, la Iniciativa Peruana para el Cambio Climático16 consistente en destinar 54 millones de hectáreas a la conservación de bosques, comprendidos dentro del sistema de áreas

Ver: DAR (2009) Comentarios al dictamen de los proyectos de Ley Nº 2386/2007-CR y 3213/2008-PE, proyecto de Ley de Provisión de Servicios Ambientales. También: Congreso de la República, Área de Transcripciones. Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología. Sesión del miércoles 1 de julio de 2009. 15 Conviene recordar que las competencias de otorgamiento de derechos y de control forestal y de fauna silvestre corresponden a los gobiernos regionales, que son por tanto las autoridades regionales y de fauna silvestre. 16 MINAM. Peru Saving Forest for Life. (Folleto). 14


protegidas (15.9 millones ha), en comunidades nativas, campesinas y reservas de poblaciones indígenas en aislamiento (14.8 millones de ha), en humedales amazónicos (3.2 millones de ha) y en bosques bajo concesiones forestales madereras y no madereras (9.5 millones de ha). Dicha propuesta, cuyo enfoque positivo no está en duda, presenta sin embargo defectos notables: presume que las poblaciones indígenas – no consultadas previamente– no realizan ni realizarán cambios de uso de la tierra; subestima la superficie asignada en el ordenamiento forestal a los bosques de producción permanente (cerca de 15 millones de ha, sin contar concesiones para usos no maderables que pueden ocurrir en áreas adicionales) y no considera coordinación alguna con los Gobiernos Regionales, responsables directos de la administración de este patrimonio. Resulta grave que no se considere los bosques en tierras de protección –posiblemente los más frágiles, biodiversos y amenazados– asumiéndose por defecto que serán deforestados. Otra limitación importante de la iniciativa fue no precisar la coordinación y articulación con los diversos actores en torno a competencias e intereses sobre estas áreas, ni mucho menos los instrumentos a aplicar. A pesar de todo ello, esta propuesta, que aun dista de estar adecuadamente descrita y sustentada, marca una meta interesante, si bien insuficiente y cuyo cálculo requiere ser revisado para darle exactitud y consistencia. Refleja, y eso es lo más positivo, un compromiso del Estado peruano ante la comunidad internacional de mantener los bosques como tales en vez de, como muchas veces ha sido planteado, convertirlos a otros usos de la tierra. La primera manifestación pública de cómo se avanzaría en la meta planteada fue el anuncio del programa “Conservando Juntos”17 realizado por el Ministro del Ambiente “para compensar con un pago anual por hectárea a las comunidades nativas que conserven bosques. Este programa, similar al existente programa social “Juntos” dedicado a los más pobres en la sierra, estaría basado en la compensación por conservar bosques asociada a una 17

Diario Perú.21 / sección Economía. Jueves 9 de julio de 2009.


serie de beneficios en función de dicha conservación. Posteriormente se mencionó que este pago anual se fijaba en S/. 10 (aproximadamente US$ 3.5) por hectárea de bosque en comunidades nativas18, sin precisarse la sostenibilidad del financiamiento, las condiciones para su aplicación ni cómo esta medida favorecería o perjudicaría la formación de un mercado de servicios de los ecosistemas. Posteriormente, mediante el Decreto 008-2010-MINAM se ha creado oficialmente el “Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático”, como parte del Ministerio del Ambiente. El programa tendrá una vigencia de 10 años. Su objetivo general será conservar 54 millones de hectáreas de bosques tropicales, y, de modo particular, promover el desarrollo de sistemas productivos sostenibles con base en ellos, para la generación de ingresos en favor de las comunidades nativas y campesinas tituladas, y de los pobladores que viven en y alrededor de los bosques tropicales amazónicos y secos del país. Resulta evidente que no se hicieron las precisiones requeridas en las cifras, –en particular por qué debían ser solo 54 millones de hectáreas– y no se definieron las estrategias. Además, el énfasis puesto solo en una parte de los actores forestales del país puede entenderse como la no atención al resto, que también es importante. En particular resulta difícil justificar cómo, según indica el propio MINAM19, más de 17 millones de hectáreas de ecosistemas forestales no fueron consideradas en el Programa, existiendo en algunos casos reclamos de diferentes actores, entre ellos comunidades nativas. Por otra parte, como desarrollo de la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, que establece en su Artículo 94° el marco general para el tratamiento de los servicios ambientales, existe en el Congreso de la República ya desde el año 2008, un Proyecto de Ley de Promoción y Compensación de los Servicios Ambientales (PL 02386/2007), al que posteriormente el Ejecutivo ha sumado un segundo proyecto (PL 03213/2008). En opinión de muchos, ambos proyectos no han sido suficientemente discutidos con los diversos interesados ni han terminado de definirse sus elementos sustantivos. Ecco amazonía (Avina). Perú lanza programa de conservación de bosques. Plantilla de Propuesta para la Preparación de Readiness (R-PP). MINAM, 2011.

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Algunos de estos temas, por ejemplo lo que toca a servicios de los ecosistemas forestales, han sido debidamente incorporados en el proceso de elaboración participativa y descentralizada de la Ley 29763 –Ley Forestal y de Fauna Silvestre–, en particular entender el acceso a los beneficios económicos generados por actividades que mantengan o amplíen la provisión de servicios de los ecosistemas como parte de los títulos habilitantes20 otorgados por la autoridad forestal competente y por tanto incluidos en el derecho de aprovechamiento. Esta es claramente una medida promotora y de fomento, ya que evita la necesidad de un segundo trámite ante otra autoridad y un pago adicional, lo cual sería un desincentivo para el desarrollo de esta nueva actividad. Evita, al mismo tiempo, que se puedan otorgar derechos a titulares diferentes sobre un mismo espacio. Se busca con ello que los pagos por servicios de los ecosistemas sean un incentivo a su conservación antes que una fuente de ingresos adicionales para la administración. Es deseable que este enfoque prevalezca también en la futura Ley de Servicios Ecosistémicos, aún en debate. Un riesgo bastante cercano es que ante la falta de una visión compartida del tema y no saber cómo manejarlo entre los diversos actores, los fondos de “readiness” (alistarse) para REDD, que deben financiar actividades de establecimiento del escenario nacional de referencia para emisiones (línea de base), la adopción de estrategias REDD y el diseño de sistemas nacionales de monitoreo, reporte y verificación, no tengan un adecuado uso. Parte de las tareas fundamentales a desarrollar de cara a este “alistarse” es articular de manera positiva la disponibilidad de tierras para reforestación –aunque no califiquen como deforestación evitada bajo REDD–, ya que pueden ser importantes para generar ingresos, superar pobreza y reducir presión sobre bosques primarios; asimismo la disponibilidad de bosques naturales para aprovechamiento sostenible existentes en predios comunales o privados, con el capital, la tecnología y el mercado que haga posible inversiones forestales sostenibles y asociadas a la provisión de servicios de la naturaleza de escala global. El papel del Estado como garante del cumplimiento de contratos podrá reducir los riesgos y facilitar las inversiones. 20 Concesiones en tierras públicas o permisos en tierras privadas o comunales que otorgan el derecho de realizar el aprovechamiento sostenible de recursos forestales y de fauna silvestre.


Otro aspecto fundamental a desarrollar es prestar atención a las oportunidades de mercado interno, no solo enfocando los esfuerzos que responden a la demanda internacional sino las propias actividades productivas en el Perú que puedan requerir balancear sus emisiones de carbono, en el camino hacia la C-neutralidad, o que quieran invertir en negocios ambientalmente positivos, dentro de los cuales los créditos de carbono representan un beneficio adicional. Esto será posible en la medida que la política y normatividad establezcan con claridad quién tiene derecho a hacerlo y qué marco legal permitirá realizar estas transacciones. En la misma línea, deben impulsarse las compensaciones ecosistémicas, es decir naturaleza por naturaleza, para los impactos que no pueden ser ni evitados ni mitigados en el diseño y ejecución de un proyecto (ver Capitulo 18), lo que en buena cuenta implica internalizar costos del proyecto, contribuirá a generar una demanda por sitios para conservar, por créditos de carbono, o ambos. El papel de los gobiernos regionales, en particular el de los gobiernos regionales de la Amazonía Peruana, región clave tanto para la conservación de la biodiversidad como para viabilizar los proyectos de integración vial y energética de América del Sur, pero también para cumplir los compromisos de los acuerdos comerciales y convenios internacionales, no parece ser debidamente tomado en cuenta en el diseño de políticas y normas sobre pagos por servicios de los ecosistemas, a pesar de tener aquellos las competencias de ordenamiento territorial y de otorgamiento de derechos sobre recursos naturales, así como de control sobre estos. El marco nacional de políticas debe atender debidamente este hecho a fin de evitar esfuerzos divergentes. Tres líneas claves para el desarrollo de un mercado para servicios ecosistémicos en el Perú Tres líneas de trabajo deben ser profundizadas para impulsar el desarrollo de mercados de servicios de la naturaleza, que sean muy relevantes para la Amazonía pero válidos en general para el país en su conjunto. En todos los casos se busca internalizar costos, construir alianzas o establecer sociedades de modo que quien conserve ecosistemas se beneficie, como parte de un vínculo con la mitigación de cambio climático


y la conservación de los ecosistemas forestales, que incluya un enfoque sostenible sobre mercado interno, cuenca amazónica y articulación entre regiones del país con potencialidades diferenciadas: a) Demanda interna de servicios ecosistémicos principalmente vinculados al cambio climático Se considera altamente posible el desarrollo de un mercado interno peruano, centrado en la mitigación del cambio climático (retención y captura de carbono) cuya demanda provenga de las empresas extractivas del país –minería y petróleo– y de las que inviertan en infraestructura, de las cuales se espera inversiones superiores a los 50,000 millones de dólares para los próximos tres años22. Estas empresas generan una huella de carbono probablemente alta que requiere ser cuantificada, pero cualquiera que sea su magnitud, en un mercado “glocal”23 las empresas deberán, independientemente del país en el cual operan, demostrar un buen desempeño ambiental como parte de la responsabilidad empresarial exigida crecientemente por los consumidores globales. El desarrollo de este mercado interno requiere hacer de los servicios ecosistémicos un bien transable (“comoditización”) lo que conlleva la aplicación de estándares claramente definidos y aceptados por los agentes económicos a nivel nacional e internacional. El objetivo es pasar de un enfoque de proyectos aislado a un enfoque de mercado más eficiente. Esta línea de trabajo puede articularse con relativa facilidad a las compensaciones ecosistémicas, esto es, naturaleza por naturaleza, que la nueva legislación forestal ya obliga en el caso de autorizaciones de desbosque para instalación de infraestructura y actividades extractivas diferentes a la forestal. El surgimiento del mercado requiere trabajar de manera paralela y coordinada, y en simultáneo, la consolidación de la demanda y de la oferta. La demanda puede ser generada, más allá de la buena disposición de los actores económicos y las demandas internacionales, vía regulaciones que deberán llevar a modificar la normatividad de ordenamiento territorial y de 22 El titular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Luis Miguel Castilla, informó hoy que existen grandes proyectos de inversión anunciados para el Perú por 50,000 millones de dólares para los próximos tres años. El ministro detalló que el 50% de estas inversiones se centran en la industria extractiva. “El otro 50 por ciento (de las inversiones) se centran en otras áreas, principalmente infraestructuras”. Jueves 26 de enero de 2012 - 11:45 am [http://elcomercio. pe/economia/1366004/noticia-ministro-castilla-proyectos-inversion-anunciados-peru-suman-us50000-millones] 23 “Glocal”, de global y local, para referirse a una situación que tiene efectos locales por atender exigencias globales.


evaluaciones de impacto ambiental, así como el propio sistema de inversión pública. La oferta requiere trabajar el marco institucional, consolidar derechos de los diversos actores, avanzar en el ordenamiento territorial y jerarquizar las áreas de mayor importancia para la conservación por su provisión de servicios de los ecosistemas, principalmente. No se debe dejar de considerar el papel positivo que puede tener este enfoque de compensaciones ecológicas, y en general de un mercado de servicios ecosistémicos, para transferir dinero a las zonas de menor desarrollo económico relativo del país y contribuir a la superación de conflictos socioambientales. Es importante reconocer, en este proceso, que existen diversas opciones para llegar a soluciones adecuadas, sin que sea necesario que todas pasen por la acción directa del Estado. De hecho, los arreglos institucionales pueden ser también informales, por ejemplo en el caso de acuerdos entre privados que permitan promover la conservación sin intervención del Estado, construyendo su propia gobernanza, como los mercados voluntarios o no regulados de pago por servicios de los ecosistemas. Pero también debe recordarse que los modelos que se establezcan puedan ser fácilmente articulados a los mercados internacionales regulados, cuando estos finalmente se encuentren operativos. b) Demanda asociada a la cuenca amazónica y a la relación con el Brasil La Amazonía alta presta servicios fundamentales a la Amazonía baja en términos del adecuado funcionamiento del régimen hídrico, manejando las crecientes y vaciantes estacionales de las cuales depende la llanura amazónica. Visto a escala de cuenca, el mantenimiento de los bosques de la Amazonía andina y el establecimiento de corredores biológicos y otras medidas de conservación, debe entenderse como una prioridad, en la cual el Brasil debe ser un socio. El mensaje en términos económicos debe ser que resulta más barato prevenir río arriba que remediar –si acaso fuese posible– río abajo. Se requiere, por tanto, establecer mecanismos para internalizar los costos de este servicio, cuya retribución económica puede ser financiada por diversos mecanismos y fuentes, como recursos del Fondo Amazonía, de recursos públicos o de aportes privados directos a un mecanismo financiero regional ad hoc. La estrategia para el desarrollo de este mercado requiere valorizar los


servicios que ofrece la Amazonía Alta, y precisar los beneficiarios y los mecanismos de pago por dichos servicios. Por otra parte, el Brasil desarrolla una activa política de promoción de infraestructura vial y energética que responde claramente a una estrategiapaís de intervención conjunta público-privada en el financiamiento y ejecución de obras, asociada a la presencia de empresas brasileñas en actividades extractivas (hidrocarburos, minerales) en el Perú, y en particular en nuestra Amazonía, por ser su “puente hacia el Pacífico” y un obvio “proveedor de energía”. Frente a ello, el Perú requiere contar con una estrategia acorde al proceso en marcha, a fin de asegurar la debida internalización de costos ambientales de estos proyectos, considerando tanto sus impactos directos como indirectos, previa aceptación, por cierto de la pertinencia y evaluación social y ambiental de cada proyecto y de la evaluación estratégica del conjunto de la intervención. Cabría en esta línea explorar la aplicación de esquemas de contribuciones legalmente establecidas, como en Brasil y en Canadá, de cada proyecto al financiamiento de la biodiversidad, incluyendo la compensación ecológica. c) Relación de la costa peruana con lo andino-amazónico Con excepción de los minerales e hidrocarburos, la región del país que más se beneficia de los nuevos mercados globales y los tratados de libre comercio es la costa del Perú, que concentra la población y el mayor aporte al PBI. Sin embargo, la provisión de los crecientes volúmenes de agua para energía y para producción agrícola, industrial y minera, procede de las cuencas altas e incluso del trasvase desde la cuenca del Atlántico. Es posible señalar, en este contexto, que existe la necesidad de pagar estos servicios para garantizar su permanencia. No hacerlo constituye una fuente de conflictos y problemas políticos entre diversos actores, incluidos los gobiernos regionales y estos con el Estado nacional. En este caso el servicio fundamental es la provisión de agua, pero bien pueden ser articulado como parte de iniciativas de compensación multipropósito que incluyan la restauración ecológica y la captura de carbono.

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experiencias con servicios de regulación hídrica

Capítulo 7 El Aquafondo: Fondo del Agua para Lima y Callao. Una herramienta financiera para la gestión integral del agua Anna Zucchettia, Diego Arévalo Uribeb y Sonja Bleekerc

La problemática del agua en las cuencas de Lima y Callao Después de la ciudad de El Cairo, Egipto, la zona metropolitana de Lima y Callao es la segunda ciudad más grande del mundo que se ha desarrollado en un desierto. Llueve solo 9 milímetros al año y la escasez de agua es una de las principales condicionantes ambientales que ha acompañado el crecimiento de la ciudad durante su historia. Lograr el manejo ambiental del ecosistema desértico y llegar a una gestión integral, equitativa y eficiente del agua es un enorme desafío, considerando que Lima y Callao tienen una población de casi 8.5 millones de habitantes1, lo que la convierte en una de las cinco mayores urbes de Sudamérica junto con Sao Paulo, Río de Janeiro, Buenos Aires y Bogotá.

a

Ex-Directora Ejecutiva Grupo GEA. Presidenta SERPAR, Municipalidad de Lima.

b c 1

Especialista en Gestión de Recursos Hídricos, Grupo GEA; [email protected]

Especialista en Gestión del Agua, Aquafondo/Grupo GEA, cooperante de PROGRESSIO

El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) informó que al 30 de junio 2012, la población de Lima alcanzó 8 millones 481 mil personas. La población estimada para el año 2040 es más de 13 millones de habitantes.


A diferencia de El Cairo, la ciudad de Lima no tiene grandes ríos ni reservas de agua. En la capital del Perú, se asienta cerca de 30% de la población de todo el país, que se abastece de agua utilizando el recurso hídrico de tres cuencas, de los ríos Chillón, Rímac y Lurín (ver Figura 1). Dos cuencas se encuentran en fase crítica de escasez (Chillón y Rímac tienen una disponibilidad hídrica menor a 1,000 m³/año/hab) y la de Lurín presenta situación de estrés hídrico (disponibilidad hídrica de 1,000-1,700 m³/año/hab)2. En caso de sequía prolongada, la provisión de agua a la ciudad es altamente vulnerable, pues las reservas hídricas, de aproximadamente 330 millones de m³, son limitadas (constituyen el 30% de las reservas de ciudades equivalentes en población como Bogotá). El trasvase de la cuenca del río Mantaro (vertiente amazónica) contribuye más del 60% de las reservas de Lima, dependiendo de solo un túnel trasandino con un riesgo potencial de colapso ante sismos de alta intensidad,

Figura 1. Mapa de las cuencas de los ríos Chillón, Rímac y Lurín.

2 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Oficina del Perú. Primera Edición Abril de 2010.

El Aquafondo: una herramienta financiera para la gestión integral del agua | 137

situación que incrementa de forma importante la vulnerabilidad de provisión de agua a la ciudad. Además de las fuentes superficiales, se extrae agua subterránea de pozos operados por la empresa estatal SEDAPAL (Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima) y por el sector privado. A la fecha, entre 15 y 20% de la población de Lima Metropolitana y Callao es abastecida mediante las aguas subterráneas. Asimismo, la demanda de aguas subterráneas por parte del sector privado está en aumento. En la actualidad existen aproximadamente más de 3,000 pozos, de los cuales 30 a 50% son informales (los que no facturan). No se conoce el número exacto de pozos operativos, el volumen de extracción, ni el impacto en el nivel de la napa freática, aunque estudios confirman que se está rozando peligrosamente el límite del caudal de extracción sostenible. Es urgente realizar más estudios científicos de las aguas subterráneas. La demanda de agua para el uso poblacional en Lima es preocupante. En 2010 esta era de 22.9 m³/s,3 mientras que la capacidad de producción era de 20.80 m³/s. Esta situación genera un déficit permanente de rango crítico en verano, una situación inaceptable para una ciudad capital que se constituye como el principal centro urbano de Perú y se proyecta como uno de los puntos neurálgicos de la región de Latinoamérica. Las fuertes inversiones en el sector durante los últimos dos años han mejorado esta situación de déficit, sin embargo siguen existiendo grandes paradojas: un 31% del agua producida se pierde en el sistema de distribución y en el año 2011 menos de 15.6% de las aguas residuales urbanas ha sido reciclada4. Es evidente que esto no es lo óptimo para una ciudad ubicada en el desierto y después de los esfuerzos por traer el agua a través de túneles desde la vertiente amazónica. A los problemas de disponibilidad de agua se suman serios problemas de calidad de agua, especialmente en la cuenca del río Rímac. La contaminación del río ‘Hablador’, desde la cuenca alta hasta las

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SEDAPAL, Marzo 2012 SEDAPAL, 2011


bocatomas de La Atarjea (la principal planta de potabilización de SEDAPAL), se evidencia por las concentraciones de contaminantes que sobrepasan los estándares de calidad ambiental para aguas con fines de potabilización, resultando en un costo de 15 millones de soles anuales (US$ 5.7 millones aproximadamente) para tratamiento. Las principales fuentes de contaminación de los ríos de Lima son la actividad minera formal e informal, pasivos mineros, residuos de agroquímicos, vertimientos legales e ilegales de desagüe doméstico e industrial y arrojo de desmonte y residuos sólidos. A estos agentes contaminantes se suman altas cargas de sedimentos provenientes de la erosión ocasionada por procesos de degradación ambiental, generados por la deforestación, el sobrepastoreo, ocupación de las fajas marginales, quema, entre otros. Los problemas en torno al agua en Lima y Callao son múltiples y complejos. Diversos estudios ambientales señalan la problemática del agua como el riesgo más importante para la salud, la calidad del entorno ecológico y el desarrollo de actividades empresariales5 en la ciudad y plantean la necesidad de buscar una gestión integrada y financieramente sostenible de los recursos hídricos, promoviendo la integración, la co-responsabilidad y la participación activa de actores y usuarios del agua en la toma de decisiones sobre este recurso. La aproximación sectorial, la débil institucionalidad pública y un marco regulatorio poco consolidado, forman las principales limitaciones para llegar a una gestión integral y eficiente del agua. Las autoridades involucradas en la gestión del recurso son numerosas y existe una gran variedad de instituciones privadas con intereses en el uso y la gestión del agua6. Las competencias, derechos y obligaciones de cada una de estas organizaciones son

5 USAID, CONAM, OACA, 1996. Proyecto ECORIESGO: una evaluación comparativa de riesgos ambientales para la salud en Lima metropolitana. Lima, Perú. 1996 y PNUMA, CONAM, Grupo GEA. Perspectivas del ambiente urbano. Informe GEO Lima y Callao 2005. Lima, Perú, 2005. 6 Los principales actores públicos son la Autoridad Nacional del Agua, los Ministerios de Agricultura, Ambiente, Salud, Vivienda, Construcción y Saneamiento, Gobiernos Regionales y Locales, entre otros. Los principales actores privados son las Juntas y Comisiones de Regantes, Comunidades Campesinas, administradoras locales de servicio de saneamiento, empresas privadas, ONG, entre otros.


difusas y existe debilidad en el sector público respecto a la labor de fiscalización, sanción y monitoreo. Aún con la creación de la Autoridad Nacional del Agua y con la aprobación de la nueva Ley de Recursos Hídricos en 2009, la gobernanza del recurso hídrico está cambiando progresivamente y la institucionalidad se está fortaleciendo, pero es un proceso que lleva tiempo. El diseño de una herramienta financiera de largo plazo El gran desafío de gestión del agua en Lima y Callao y las experiencias exitosas con otros fondos financieros para la conservación ambiental en Latinoamérica, formaron la base para la creación del Fondo del Agua para Lima y Callao-AQUAFONDO, como herramienta financiera basada en un Fondo Patrimonial para la generación de rendimientos, que promueva la gestión integral del recurso hídrico en las tres cuencas hidrográficas de Lima y Callao. La fase de gestación del AQUAFONDO partió en 2008, con la compilación de información sobre las cuencas de Lima y Callao, un análisis jurídico e institucional de viabilidad del fondo, acompañado de la consulta a actores clave7. Con los resultados se creó un Grupo Promotor conformado por SEDAPAL, SUNASS, MINAM (Ministerio del Ambiente), liderado por Grupo GEA y The Nature Conservancy (TNC) y con el soporte técnico e institucional de la consultora Ecodecisión y del Fondo para la Protección del Agua de Quito, Ecuador (FONAG). El propósito del Grupo Promotor era llegar a un diseño de un mecanismo financiero viable y efectivo, y de acuerdo al contexto social y político. En esta fase de diseño resultó esencial brindar a los actores involucrados información acerca de los valores de los servicios de las cuencas y cómo se puede utilizar un mecanismo financiero para mantener y restaurar estos servicios8. Los costos preliminares han incluido estudios para identificar 7 La Superintendencia Nacional de Servicios de Agua y Saneamiento (SUNASS), la Empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL), Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento como ente rector, los entes administradores del agua para riego (Administración Técnica de Riego), los gobiernos regionales y provinciales de Lima y Callao, además de instancias técnicas especializadas, de la cooperación internacional, municipios y organizaciones locales. 8 Smith, M., de Groot, D., Perrot-Maître, D. y Bergkamp, G. Pago: Establecer pagos por servicios de cuencas. IUCN, Gland, Suiza, 2006.


el estado de servicios de las cuencas, mapeo de actores y consultas con las partes interesadas, involucrando actores numerosos y diversos. Estructura del Aquafondo Después de la fase de gestación, el AQUAFONDO se creó en noviembre de 2010 como una asociación de seis instituciones privadas9. Un fondo semilla, obtenido de aportes de los seis socios, ha permitido constituirse, consolidar la estructura interna, mostrar resultados iniciales y generar comunicación, con el objetivo de atraer a más inversores y aumentar el fondo. Para el levantamiento de recursos el AQUAFONDO propone movilizar fuertemente el sector privado. Asimismo sería necesario el análisis de los posibles mecanismos legales y operativos que permitan lograr un aporte económico de los usuarios de agua potable de Lima y Callao. Con la creación del AQUAFONDO se generó un instrumento importante para mantener la inversión en las cuencas de Lima y Callo a futuro. Al crear un fondo de capitalización con el objetivo de contar con recursos financieros a largo plazo a través de los rendimientos de capital, el AQUAFONDO permite generar acuerdos y acciones de conservación sostenibles. Esto difiere de los proyectos de corto plazo y circunscritos a pequeñas áreas generando discontinuidad en las inversiones10. El AQUAFONDO maneja por un lado un Fondo Patrimonial para la generación de rendimientos financieros y, por otro lado, cuenta con Fondos Extinguibles para el financiamiento directo de proyectos y actividades. La perspectiva a mediano plazo es constituir el fondo como un fideicomiso. Una de las grandes fortalezas del AQUAFONDO es que se maneja a través de mecanismos financieros seguros, transparentes y que pueden mantenerse a través del tiempo. El ente administrador del AQUAFONDO, el Fondo de las Américas, el cual tiene la responsabilidad

9 Las seis organizaciones fundadores del AQUAFONDO son Grupo GEA, The Nature Conservancy (TNC), Fondo de las Américas (FONDAM), Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), Unión de Cervecerías Peruanas Backus y Johnston SAA (Backus).

Fondos de Agua. Guía de diseño, creación y operación. The Nature Conservancy, Fundación Femsa, Banco Interamericano de Desarrollo, marzo 2012.

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de velar por la adecuada utilización del dinero. Esto genera confianza por parte de los aportantes al fondo y permite una rendición de cuentas transparente. Las instituciones que desean aportar al AQUAFONDO firman un Convenio de Administración con el FONDAM y tienen la potestad de decidir dónde y en qué rubro colocar sus recursos. La Figura 2 muestra la estructura institucional y financiera del AQUAFONDO. Fondo patrimonial Aportantes

AQUAFONDO Fondos extinguibles

Comité Directivo

Secretaría Técnica

Cofinanciamiento directo

Comité asesor

Administrador

Proyectos de inversión

Figura 2. Estructura institucional y financiera del Aquafondo.

El AQUAFONDO se constituyó como un fondo privado. La participación pública se prevé a través de co-financiamiento directo de proyectos o de mecanismos legales de transferencia directa. Asimismo, las instituciones públicas participan en el AQUAFONDO como integrantes de su Comité Asesor. El Comité Asesor es un órgano de apoyo y asesoría en temas técnicos y de coordinación interinstitucional, orientado al mejor funcionamiento y cumplimiento de los objetivos del AQUAFONDO. El Comité Asesor del AQUAFONDO aspira a constituirse en un espacio políticamente neutral, de coordinación y dialogo ente los diferentes actores públicos


que intervienen de forma directa y significativa en la gestión del agua en las tres cuencas de Lima y Callao. El AQUAFONDO como herramienta para la canalización de recursos financieros para la conservación de las cuencas, permite complementar los esfuerzos establecidos por el gobierno. Se concibe como un mecanismo de generación de información y consciencia sobre los servicios ecosistémicos que se generan en las cuencas de Lima y la importancia vital que estos tienen para el desarrollo de la ciudad. En este marco, se plantea una estrategia basada en la co-gestión, participación y consulta entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. Las consultas realizadas en las fases de gestación y diseño han permitido priorizar seis líneas de inversión básicas en las cuencas (Tabla 1).

Tabla 1. Líneas de inversión priorizadas por el AQUAFONDO 1. Infraestructura ecológica y rehabilitación ecológico/productiva Ampliación, recuperación y mantenimiento de la cobertura vegetal (forestación, reforestación y rehabilitación); rehabilitación y conservación de humedales; conservación del suelo y control de la erosión; protección de la cobertura vegetal (bosques y matorrales) en las orillas de los ríos; reforestación de laderas empinadas, orillas de ríos y quebradas; proyectos de cultivo en surcos de contorno en las laderas; integración de materia orgánica al suelo 2. Infraestructura hidrológica, de conservación y protección de las aguas Construcción de zanjas de infiltración en laderas de alta pendiente; construcción de presas filtrantes a base de gaviones; cosecha del agua con microestructuras de almacenamiento (reservorios y micro-represas); barreras físicas para el control y encauzamiento de la escorrentía; ampliación, mejoramiento y rehabilitación de la infraestructura de riego y drenaje; amunas (zanjas filtrantes como técnica de recarga artificial del acuífero aplicando conocimientos ancestrales con origen prehispánico).


3. Compensación por servicios ecosistémicos hidrológicos Esquemas de recompensación por servicios ecosistémicos; áreas de conservación privada; creación de nuevas áreas naturales protegidas y zonas reservadas de alto interés ecológico. 4. Proyectos productivos y de desarrollo rural integrado Ecoturismo; agroforestería; granjas y huertos familiares; artesanía basada en recursos naturales; plantas medicinales; apicultura. 5. Ecoeficiencia en pequeña industria, prevención de la contaminación Pactos de producción más limpia; asistencia técnica para la eco-eficiencia en la industria (especialmente micro y pequeñas empresas); proyectos de gestión integral de efluentes y residuos, en particular para pequeños municipios urbanos y rurales. 6. Fortalecimiento de capacidades, comunicación e incidencia Campañas educativas sobre manejo y uso racional de los recursos de la cuenca; campañas ciudadanas sobre el ahorro del agua y la cultura del agua; educación ambiental escolar.

La metodología de asignación de fondos a los proyectos se desarrolla mediante Fondos Concursables, cuya finalidad es canalizar recursos para una amplia gama de proyectos, según las líneas de inversión priorizadas. Priorización de áreas y proyectos El objetivo principal de AQUAFONDO es promover una nueva cultura del agua, contribuyendo a la solución de los problemas de degradación en las tres cuencas, mediante el desarrollo de proyectos financiados con los ingresos que genere el fondo patrimonial y los recursos para asignación directa y que permitan proteger y mejorar la disponibilidad y calidad de los recursos hídricos de las tres cuencas. La zona de intervención del AQUAFONDO son las tres cuencas hidrográficas (450,000 hectáreas aproximadamente) que abastecen a Lima Metropolitana. La cabecera de las tres cuencas comprende 2 provincias, 31 distritos y aproximadamente 130 centros poblados, la mayoría de ellos con características rurales y con una población rural


de aproximadamente 75.000 habitantes, de los cuales un 29% vivía en condiciones de pobreza en el año 200911. El área metropolitana de Lima y Callao se ubica en la parte baja de las cuencas y tiene una población de aproximadamente 8.5 millones de personas. Esta zona concentra casi la tercera parte de la población del país y para la provisión de agua depende de los recursos hídricos superficiales y subterráneos disponibles en las tres cuencas. El AQUAFONDO, a través de la implementación de proyectos de conservación en dichas cuencas permitirá: a) contribuir a mejorar la calidad y disponibilidad de agua para los usuarios de las cuencas, b) mantener o incrementar la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, c) promover una cultura de uso eficiente de agua, tanto a nivel rural como urbano, d) apoyar procesos de gobernabilidad para la gestión del recurso hídrico, e) identificar oportunidades para evitar costos por el tratamiento del agua invirtiendo en conservación de las fuentes de agua, f) conseguir financiamiento sostenible y de largo plazo para los esfuerzos de conservación12. Es fundamental la provisión de información para decidir dónde y en qué debe invertir el AQUAFONDO. Para esto, se necesita saber cuáles son los impactos probables de las diferentes medidas de conservación en la cantidad, calidad, periodicidad y duración de los servicios de las cuencas. Para esta tarea de priorización de zonas de trabajo y proyectos de inversión, el desarrollo de la metodología Planificación para la Conservación de Áreas (PCA) en el esquema de Fondos de Agua, ha proporcionado insumos valiosos13. Esta metodología participativa permitió:

Lima: Incidencia de la Pobreza Total por Provincia. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), 2009 Diseñando un Plan Estratégico para la conservación de las cuencas de Lima: planificación para la conservación de áreas en el esquema fondos de agua. TNC Perú, abril 2012. 13 La metodología Planificación para la Conservación de Areas (PCA), desarrollada por TNC, ha sido aplicado para apoyar el Aquafondo en el diseño de sus estrategias de planificación. 11

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1. Identificar objetos de conservación que debería atender el AQUAFONDO. 2. Identificar los principales servicios ambientales que ofrecen los ecosistemas o las cuencas, vinculados a la provisión de agua. 3. Priorizar sitios de importancia biológica/ecológica (por ejemplo, humedales, bofedales, bosques nativos), esenciales para el funcionamiento de procesos hidrológicos, y aspectos socioculturales que influyan en las buenas prácticas para el uso del agua. 4. Identificar estrategias de conservación, indicadores y medidas de éxito que darán cuenta de la efectividad del AQUAFONDO en la conservación y en el mejoramiento de la calidad de agua. 5. El involucramiento de los actores locales (pobladores rurales, agricultores, autoridades locales, municipios, sector privado, etc.) vinculados con el uso del recurso en las tres cuencas, hacia el interés común de una gestión eficiente. 6. Crear una base para medir y monitorear la efectividad de las acciones del AQUAFONDO en la conservación de los ecosistemas de manera sistemática sobre información técnica sustentada. Inicio de operación y actividades del Aquafondo La Secretaría Técnica del AQUAFONDO, como unidad operativa enfocada al manejo técnico de proyectos y programas y el desarrollo de los ejes temáticos, ha iniciado sus labores en 2011, con el apoyo financiero y operativo de los seis socios fundadores. Para esta primera fase inicial se ha establecido cuatro prioridades de trabajo: 1. Consolidar financieramente al AQUAFONDO Una de las actividades clave que ha desarrollado la Secretaría Técnica, de la mano de los socios del fondo, es el diseño y la implementación de una estrategia de levantamiento de fondos para operar efectivamente como mecanismo financiero, incluyendo un mapeo de posibles donantes. En esta tarea es importante diferenciar los recursos que van a ser parte del fondo patrimonial de aquellos que son contrapartidas, que van directamente a inversiones en campo o que estén destinados a cubrir los costos de operación del fondo.


2. Construir una imagen propia que permita el reconocimiento público Esta línea de trabajo tiene por objetivo la creación de una imagen institucional y la implementación de la estrategia de comunicación para la difusión del Fondo y sus resultados. Implica la elaboración y publicación de informes de resultados, el posicionamiento del fondo mediante la participación en ferias y congresos, y el relacionamiento institucional con posibles donantes del sector privado y de cooperación internacional. En este sentido, se ha desarrollado un primer concurso de proyectos invitando a ONG locales a presentar sus propuestas14. Los proyectos seleccionados son emblemáticos, tienen un alto potencial para ser replicados y contribuyen al reconocimiento público del AQUAFONDO. 3. Consolidar el AQUAFONDO como plataforma para la gestión integrada del agua El AQUAFONDO busca ser una plataforma de confluencia de instituciones públicas y privadas para la gestión del agua en las cuencas de Lima y Callao. Para la consolidación del AQUAFONDO como plataforma para la gestión integrada del agua, la ejecución del proyecto ¨Gobernanza del Agua en Ciudades Vulnerables de la Región Andina¨ es clave. Este proyecto, de 2011 a 2013, en alianza con la Fundación Futuro Latinoamericano, tiene como objetivo la conformación y el fortalecimiento del Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca ChillónRímac-Lurín. Este trabajo es de gran utilidad para posicionar al AQUAFONDO, establecer alianzas estratégicas con los actores clave y generar el respaldo político necesario. 4. Construir una base técnica sólida para priorizar e implementar acciones en las cuencas A la luz de los estudios de factibilidad, la aplicación de la metodología PCA y los estudios técnicos de base, se ha elaborado de forma participativa los componentes básicos que serán la guía permanente de las actividades e inversiones que el AQUAFONDO realizará durante su fase de operación y que permitirán cumplir las metas ambientales, financieras

Los dos proyectos pilotos seleccionados son experiencias en la implementación de sistemas de riego tecnificado y la recuperación de zanjas de infiltración en las partes altas de las cuencas. Son financiados con recursos del FONDAM.

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e institucionales. Esta información técnica proporciona insumos para la formulación del Plan Estratégico. Conclusiones y lecciones • La gestión del agua en Lima se encuentra en una fase crítica. Recientemente, se ha despertado un nuevo interés por recuperar y conservar los ecosistemas en las cuencas productoras de agua que podrían reducir la enorme vulnerabilidad de la ciudad ante la escasez de agua. Con la puesta en marcha del AQUAFONDO, se dispone de una herramienta financiera de co-responsabilidad que permitirá unir los esfuerzos y recursos de empresas privadas, el sector público, la población urbana y rural, para la protección y conservación de las fuentes de agua, con visión de sostenibilidad a largo plazo. • La fase de gestación de un fondo de conservación de este tipo requiere una inversión de energía y recursos considerable. Por ello, es fundamental contar con el apoyo de organizaciones comprometidas, que apoyen la idea desde su origen, así como contar con el respaldo político. • El diseño de la estructura organizacional y las reglas de juego debe ser robusto, pero suficientemente flexibles como para permitir la incorporación de nuevos miembros con requerimientos específicos que favorezcan su participación en este tipo de iniciativas. • Es fundamental que un fondo de este tipo tenga un financiamiento inicial que le permita constituirse, consolidar su estructura interna, mostrar unos productos técnicos iniciales y generar comunicación, de forma que se pueda afianzar en la etapa inicial. • En cuanto a la planificación a largo y medio plazo, debe plantearse la diversificación de recursos como uno de los pilares de sostenibilidad del fondo. Los recursos potenciales del fondo (Fondo Patrimonial) son un excelente soporte para el apalancamiento de recursos de otras fuentes para cofinanciamiento de proyectos, así como para movilizar el apoyo difuso de donantes. • La motivación de las organizaciones y empresas para aportar a un fondo financiero de agua es diversa, variando entre una ética de responsabilidad socioambiental, una preocupación por la sostenibilidad de la actividad empresarial e intereses científicos y políticos, entre otros. En tal sentido el mapeo de posibles donantes y la elaboración


de un mensaje personalizado para cada uno es clave para el éxito en la recaudación de fondos. Asimismo una estructura financiera flexible, que permita a la organización contribuyente decidir dónde colocar sus recursos (entre Fondo Patrimonial y Fondos Extinguibles) de acuerdo a los objetivos del fondo, facilita el dialogo con organizaciones donantes. • Dada la situación crítica de los recursos hídricos en la cuenca del Pacífico peruano, es urgente favorecer la creación y replica de iniciativas como AQUAFONDO en otras ciudades que no solo sirvan como herramienta de financiamiento, sino que constituyan un instrumento generador de conciencia ambiental, compromiso con la conservación y recuperación de los ecosistemas.

Capítulo 8 Moyobamba: un resumen de la primera experiencia de compensación por servicios ecosistémicos hídricos en el Perú Fernando León Moralesa & Isabel Rennerb

Introducción La deforestación y otros cambios de uso del suelo son las principales causas de degradación de los ecosistemas y la consiguiente pérdida de la biodiversidad. Esto trae como consecuencia una disminución en la cantidad, calidad y regularidad del suministro de servicios ecosistémicos. El bienestar humano depende de los servicios que prestan los ecosistemas, en particular el sustento de las poblaciones rurales más pobres que consiguen su alimento, energía, materiales para construcción de viviendas y espacios para la identidad cultural y la satisfacción espiritual a partir de ellos. La degradación de los ecosistemas exacerba la pobreza y disminuye las posibilidades de las poblaciones rurales para salir del círculo vicioso de la miseria, en tanto que las poblaciones urbanas ven incrementados Asesor de la Iniciativa para la Conservación en la Amazonía Andina- ICAA, Perú; [email protected] Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, Cooperación Internacional Alemana; [email protected]

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los costos de insumos fundamentales para la vida, por ejemplo el agua de calidad. En el mismo sentido, las empresas que usan los servicios ecosistémicos como insumos ven afectada su competitividad y sostenibilidad a largo plazo. La mayor parte de los ecosistemas son bienes públicos de libre acceso, en consecuencia los beneficios que generan a través del suministro de servicios ecosistémicos son aprovechados por todos sin mediar retribución alguna (externalidades positivas), en tanto que los costos de su degradación afectan a la población sin que sea compensada por el daño sufrido (externalidades negativas). Frente a esta situación han sido diseñados diferentes mecanismos de mercado para contribuir a internalizar no solo los beneficios de la naturaleza, sino también los costos de la degradación ambiental. El presente estudio de caso resume un proceso participativo e innovador en el Perú en torno a la implementación de un esquema de compensación por servicios ecosistémicos hidrológicos suministrados por los ecosistemas de tres microcuencas en el valle del Alto Mayo, en la provincia de Moyobamba, departamento de San Martín. El proceso se inició en los años 2004 y 2005, con estudios de diagnóstico que sustentaron la alta preocupación por la situación de degradación de las microcuencas. Al mismo tiempo se conformó un grupo de trabajo institucional sobre pago por servicios ecosistémicos en el entonces Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA). En aquel espacio se desarrolló la idea de establecer un esquema de compensación por servicios ecosistémicos (CSE) en Moyobamba, considerando la disposición a pagar de la población con la finalidad de establecer un fondo para financiar proyectos de conservación, recuperación y cambio de prácticas productivas en las microcuencas Rumiyacu, Mishquiyacu y Almendra. Para impulsar la idea y convertirla en una experiencia práctica se fueron sumando actores claves en el proceso, sin embargo fue la población de Moyobamba quien internalizó el tema y tomó en sus manos la conducción del esquema a través de un Comité Gestor. Con el tiempo, se sumaron el Ministerio del Ambiente (MINAM), la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), la Autoridad Nacional del Agua (ANA), la Municipalidad Provincial de Moyobamba, el Gobierno Regional de San Martín (GORESAM), el Proyecto Especial Alto Mayo (PEAM) y

Moyobamba: un resumen de la primera experiencia de compensación | 151 por servicios ecosistémicos hídricos en el Perú

Figura 1: Zona de intervencion del esquema de Compensacion por Servicios Ecosistémicos Hídricos de Moyobamba.

la Empresa Prestadora de Servicios y Saneamiento (EPS), todos ellos con el apoyo técnico de la GIZ. Compensación por servicios ecosistémicos en el Alto Mayo: Evolución y primeros resultados El agua usada por la población de Moyobamba se genera en las microcuencas de Rumiyacu-Mishquiyacu y Almendra. En las últimas décadas, los ecosistemas de las partes altas de estas microcuencas se han visto afectadas por diferentes factores, siendo el principal la deforestación, producto del cambio de uso del suelo debido a la migración de familias desde las regiones andinas hacia la vertiente oriental de los Andes –la llamada ceja de selva. Este proceso ha transformado los ecosistemas con aptitud y capacidad de uso forestal y de protección en áreas de cultivo, cortando así el flujo de servicios ecosistémicos que naturalmente suministraban, entre los cuales destaca la provisión de agua. Sin embargo, tan importante como el impacto en términos ecológicos es el impacto en términos económicos que genera la degradación de los ecosistemas aguas abajo, que se traduce en un incremento en los costos de tratamiento y potabilización del agua.


En la primera fase del proceso se caracterizó la situación del ecosistema y de los servicios ecosistémicos, considerando también el contexto socio-económico de los actores relevantes. La agricultura es la principal actividad productiva en esta área, y es considerada a la vez la principal causa de impactos en los ecosistemas de las microcuencas. Uno de estos impactos es la contaminación ambiental originada por el proceso de lavado del grano del café que contribuye con materia orgánica al río, reduciendo la presencia de oxígeno disuelto en el agua. Asimismo, en esta fase se identificaron las principales alternativas de manejo del área y los costos de oportunidad respectivos. Uno de los momentos importantes en el proceso fue la declaración de las microcuencas Rumiyacu, Mishquiyacu y Almendra cómo áreas de conservación municipal en 2004, una iniciativa promovida por la Municipalidad de Moyobamba, la Empresa Prestadora de Servicios y Saneamiento, y el Proyecto Especial Alto Mayo. En la segunda fase, sobre la base de los diagnósticos, se identificó la compensación por servicios ecosistémicos como instrumento financiero apropiado y se generó la información necesaria para plantear a los actores clave la necesidad de compensar por los servicios ecosistémicos. Se puso además un énfasis especial en los aspectos institucionales y de gobernabilidad, de cara a la sostenibilidad del mecanismo. Cabe destacar que desde el inicio del proceso se utilizaron herramientas de comunicación y materiales para la promoción y sensibilización ambiental de la opinión pública, así como para informar acerca del desarrollo del proceso. Simultáneamente, se constituyó un Comité Gestor integrado por diversas organizaciones locales públicas y privadas a fin de sentar las bases institucionales que soportasen la iniciativa. El principio básico del esquema de CSE es que los usuarios de las partes bajas (beneficiarios) de las cuencas, compensan a los agricultores y sus organizaciones (proveedores) de las partes altas y medias, por las acciones de manejo de los servicios ecosistémicos hídricos, disminuyendo el impacto generado por cambios en el uso del suelo y asegurando la restauración y la protección de la cobertura boscosa. El cambio tecnológico, la diversificación productiva, la recuperación y la conservación de los ecosistemas permitirán la obtención de nuevos y mejores ingresos para ellos y una mejor provisión de los servicios ecosistémicos para los beneficiarios.


Proveedores del servicio Familias en las cuencas altas Compensación No monetaria -Asistencia técnica e insumos -Medidas de infraestructura

Promueve, coordina Comité Gestor de CSE Planifica y gestiona

Aportan a través de la tarifa de agua un nuevo sol adicional por mes/conexión

Beneficiarios del servicio

EPS Moyobamba (y, a través de ella, la población de Moyobamba)

Implementa medidas de conservación y restauración -Agroforestería -Reforestación -No quema ni roza -Manejo de residuos sólidos

Beneficio

- Conservación de fuentes de agua (cantidad y calidad) - Ahorro por menores costos de tratamiento de agua

Figura 2: Esquema de funcionamiento de la compensación por servicios ecosistémicos.

En la actual fase de implementación, se están introduciendo sistemas agroforestales que combinan la reforestación en base a especies nativas de la zona con las plantaciones de café existentes, introduciendo además módulos de apicultura. Tales sistemas buscan reducir la contaminación del agua producto del lavado del grano de café y aumentar la productividad en cada finca de modo que no sea necesario expandir el área de cafetales. Sin embargo, no solo se promueven prácticas productivas sostenibles, sino también acciones de recuperación ambiental a través de la reforestación. Otro momento clave en el proceso fue la aceptación por parte de la población de Moyobamba, en una audiencia pública en julio de 2007, de la incorporación de un pago adicional para la CSE en la tarifa de agua a partir de agosto de 2009. Esta aceptación ha permitido incorporar en el Plan Maestro Optimizado de la EPS Moyobamba, además de las inversiones y las tarifas de los servicios de saneamiento durante el próximo quinquenio, los aportes económicos de sus usuarios. La recaudación y orientación de recursos para la conservación y recuperación de la cuenca fue un elemento completamente innovador en este tipo de planes. Esto significa, que la población de Moyobamba contribuye con un Nuevo Sol por mes por conexión al financiamiento de las actividades de restauración y conservación de los ecosistemas a través del recibo de agua. Este aporte representa una continua fuente de recursos financieros para


la implementación de las acciones de conservación, fundamental para lograr el funcionamiento autónomo del sistema en el futuro. Sobre la base de la CSE de Moyobamba se ha generado información de utilidad para el establecimiento de nuevos esquemas, la que ha sido publicada en cuatro documentos: Lecciones aprendidas de una experiencia piloto; Principios básicos de los acuerdos de conservación de servicios ecosistémicos; Guía de monitoreo de impactos, e Información de línea base del monitoreo de impactos; que se encuentran disponibles en la internet (http://www.pdrs.org.pe/node/1943) bajo el título Compensación por servicios ecosistémicos: Las microcuencas Mishquiyacu, Rumiyacu y Almendra de San Martín, Perú (2010). El proceso ha dejado valiosas lecciones aprendidas, como la importancia que tiene el establecimiento de un colectivo social en el nivel local para sostener un esquema de este tipo. El Comité Gestor jugó ese importante rol en el caso de Moyobamba, porque la voluntad y el compromiso de sus miembros son la base de la sostenibilidad de la CSE. Asimismo, aunque los estudios y los insumos de carácter técnico son importantes, son también costosos y toman tiempo, en tal sentido, se podría limitar el número de estudios a aquellos esenciales, y centrar la atención en la identificación y caracterización del problema ambiental y sus causas, el conocimiento sobre los actores y su disponibilidad de desarrollar la iniciativa y participar en el proceso. Las expectativas que se generan en la implementación de este tipo de iniciativas se deben manejar con prudencia, de modo que la población considere el esquema como una acción de compromisos colectivos para el desarrollo de acciones en campo en favor de la provisión sostenida de servicios ecosistémicos en beneficio de ellos mismos, y no como una fuente de ingresos. La seguridad jurídica sobre el suelo o la posesión legal del espacio en el que se prevé desarrollar un esquema de CSE es un aspecto fundamental. Obviar este aspecto, podría generar un incentivo perverso al alentar la posesión ilegal de una cuenca en la que los actores esperan obtener una compensación por recuperar el ecosistema. De otro lado, incluir este aspecto en el análisis ayuda a


dirigir de manera eficaz los incentivos hacia los actores legalmente asentados en la cuenca. El conocimiento de las acciones que se desarrollarán en la cuenca en el marco del esquema de CSE, es también un aspecto importante a considerar; para esto se requiere la formulación de una “cartera” de proyectos, generalmente en tres categorías temáticas: (1) Conservación, (2) Recuperación; y (3) Incentivos para cambio de prácticas productivas, lo que permite dimensionar el nivel de financiamiento necesario. La respuesta a las necesidades de financiamiento del esquema de CSE en Moyobamba se dio básicamente mediante el cobro de un Nuevo Sol adicional en la tarifa mensual de agua potable, sin embargo, el monto recaudado ha sido pequeño en relación a las necesidades, esto deja una clara lección para nuevos esquemas, y es la de considerar un fondo diversificado de fuentes de financiamiento, en el que la tarifa hídrica es solo una de ellas. En este aspecto, se debe considerar que las instituciones públicas de administración local y regional cuentan con financiamiento público disponible mediante los llamados presupuestos participativos y que mediante este mecanismo es posible financiar algunos de los proyectos identificados como prioritarios en el marco de la CSE. Los costos iniciales de este tipo de esquemas como los relacionados a la comunicación, sensibilización, estudios de base, mapeo y caracterización de actores, negociaciones, entre otros, son altos, por lo que se debe identificar desde el inicio aliados de la cooperación. En el caso de Moyobamba, fue la GIZ quien asumió los costos iniciales, además de brindar asistencia técnica en todo el proceso. La línea base y el sistema de monitoreo son dos elementos que deberían ser desde el inicio parte de un esquema de CSE; esta es otra de las lecciones aprendidas. Mostrar de manera simple y con transparencia las mejoras conseguidas con la implementación de las acciones de conservación o recuperación en la cuenca, permite ganar confianza en los actores que forman parte de la iniciativa y en la población en general, y es precisamente eso lo que debe hacer un sistema de monitoreo. En el caso del sistema de monitoreo de Moyobamba se identificaron cuatro áreas de impacto, que se miden a través de un conjunto de variables. Las áreas de impacto identificadas


fueron: gobernabilidad, ecosistema, gestión del CSE y empresa prestadora de servicios de saneamiento (EPS). En el proceso de diseño e implementación de un esquema de CSE, los actores que ejecutan las acciones en el terreno son aquellos asentados en la parte alta de la cuenca que están desarrollando actividades productivas, precisamente allí donde se encuentran los ecosistemas proveedores de servicios ecosistémicos hidrológicos, de modo que los incentivos deben orientarse directamente a estos actores. No obstante, para lograr eficacia en el uso de tales incentivos, se requiere que estén condicionados al logro de ciertas metas de conservación o recuperación, que se deben concretar mediante un compromiso vinculante. Esta es otra lección aprendida del caso de Moyobamba, en donde se desarrollaron lineamientos para establecer los llamados acuerdos de conservación. Estos compromisos permitieron establecer alianzas de común acuerdo para implementar prácticas o actividades de recuperación y conservación de los ecosistemas en las microcuencas Mishquiyacu, Rumiyacu y Almendra, vinculando a las familias de la ciudad de Moyobamba, quienes compensan a las familias que viven en la parte alta de las microcuencas para que desarrollen prácticas productivas sostenibles. Como todo instrumento de cumplimiento, los acuerdos de conservación deben considerar sanciones para quienes habiéndose comprometido a desarrollar determinadas acciones y habiendo recibido la compensación monetaria o no monetaria, incumplan con los compromisos asumidos al firmar el acuerdo de conservación. A julio de 2012, se han firmado 47 acuerdos de conservación en el marco de la CSE de Moyobamba, y se espera que en el corto plazo, con la aprobación del Plan de Gestión de las microcuencas Rumiyacu, Mishquiyacu y Almendra, se suscriban nuevos acuerdos. En la actualidad, el Ministerio del Ambiente (MINAM) ha contabilizado una docena de iniciativas tipo CSE en el Perú, y aunque se encuentran en distintos grados de implementación, todas han tomado como referencia la experiencia de Moyobamba. Las lecciones aprendidas de la CSE de Moyobamba y de las nuevas iniciativas han evidenciado que el marco legal actual en relación a los


servicios ecosistémicos en el Perú es disperso, insuficiente, y no genera las condiciones favorables para que las iniciativas escalen del ámbito local al ámbito nacional. En tal sentido, se viene diseñando una segunda generación de esquemas de CSE hídricos en el Perú que, a diferencia de la iniciativa de Moyobamba, se están vinculando desde el inicio a la institucionalidad que define la Ley de Recursos Hídricos, coordinando estrechamente con la Autoridad Nacional del Agua para establecer un comité de cuenca, que reemplaza al Comité Gestor y apoya la formulación de un plan de gestión de recursos hídricos de cuenca, en el que se inserten las acciones de conservación, recuperación y adopción de prácticas productivas sostenibles. El respaldo jurídico de la Ley de Recursos Hídricos y su Reglamento, así como el respaldo institucional del ANA se convierten en elementos de soporte y sostenibilidad para los nuevos esquemas de CSE, no considerados en los esquemas anteriores. Tanto las primeras iniciativas de CSE, como la segunda generación de experiencias en estos esquemas requieren de un marco legal habilitante para su eficaz implementación y posterior consolidación. En este sentido, se viene discutiendo en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República una propuesta de Ley de Promoción de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos. La propuesta de Ley tiene por finalidad conservar los ecosistemas para asegurar la provisión de servicios ecosistémicos y busca cubrir los vacíos de la legislación actual, eliminar las barreras al establecimiento de esquemas de tipo CSE y generar un ambiente favorable para el establecimiento de iniciativas de compensación o retribución por servicios ecosistémicos; asimismo define el rol de los que retribuyen y de quienes reciben la retribución para el desarrollo de acciones de conservación. De este modo, se espera que sobre la base de la CSE en Moyobamba, de las nuevas experiencias y con el respaldo de un marco legal promotor para este tipo de esquemas, se genere en el Perú un activo mercado para servicios ecosistémicos hidrológicos, al que a futuro se incorporen nuevos servicios ecosistémicos.


Consideraciones finales Los cambios generados por el proceso de implementación del esquema de CSE se pueden observar a través de dos grandes resultados: el primero es la regeneración del ecosistema a través de acciones concretas de reforestación, agroforestería, apicultura, mejora de prácticas agrícolas en los cafetales y recuperación ambiental en general, que paulatinamente le devolverán su capacidad natural para proveer servicios ecosistémicos hidrológicos, suministrando agua de mejor calidad en beneficio de la población de Moyobamba. Al mismo tiempo, la sociedad civil comienza a tomar parte en las decisiones y los gobiernos locales se fortalecen en el ejercicio de sus funciones y competencias en materia ambiental. Aunque la recuperación total del ecosistema y de los servicios que suministra será alcanzada a mediano y largo plazo, el impacto principal ya se ha logrado: iniciar un proceso para revertir el actual uso del suelo en las partes altas de las tres microcuencas que trae como consecuencia la pérdida de los bosques y los servicios ecosistémicos que proveen mediante el uso de incentivos positivos financiados por el monto adicional que la población de Moyobamba paga mensualmente en su recibo de agua. Es un pequeño pero importante paso para contribuir al desarrollo económico de la región, conservando al mismo tiempo los ecosistemas y los servicios que prestan. La experiencia de Moyobamba nos invita a todos a valorar la decisión y la voluntad de los actores locales para responder a los problemas con propuestas innovadoras, y que pueden convertirse en ejemplo para su réplica en todo el Perú. Referencias INRENA-GTZ (2007). Financiamiento ambiental en el Perú. Compensación por servicios ecosistémicos. Lima. León F. (2007). El aporte de las Áreas Naturales Protegidas a la economía nacional. Lima, INRENA. León, F., I. Renner (2010). Conservation of Water Sources in Moyobamba: A Brief Review of the First Experience in Payments for Environmetal Services in Peru. Mountain Forum Bulletin, Volumen X, Issue 1. Katmandú. MINAM-GTZ (2010). Compensación por servicios ecosistémicos: las microcuencas Mishquiyacu, Rumiyacu y Almendra de San Martín, Perú. Lima. Naciones Unidas (2005). Millennium Ecosystem Assessment. New York.

Capítulo 9 Las Lomas de Atiquipa: agua en el desierto Percy Jiméneza, Luis Villegasb, Francisco Villasantec, Carmelo Talaverad y Aldo Ortegae

Las neblinas Hay neblinas en todo el planeta, inclusive en los desiertos; por lo general pasan desapercibidas y solo son de interés por los peligros que representan y las molestias y accidentes que causan. En términos sencillos, la neblina es una nube en contacto con el suelo, que se forma cuando una masa de aire húmedo y cálido entra en contacto con aire más frío. Las neblinas se producen en muchas partes del planeta, como se puede apreciar en la figura 1. Las “garúas” son lloviznas ligeras características del invierno en la costa del Perú y del norte de Chile. Se forman cuando las nieblas costeras llegan a tierra empujadas por las brisas marinas y rápidamente se encuentran en una región seca y caliente, a medida que el aire seco empieza a evaporar las gotas de agua de la niebla, esta se encoge formando gotitas increíblemente diminutas (0.002 a 0.006 mm de diámetro), dando por resultado una niebla muy húmeda (Cruzat-Gallardo, 2004). En la costa del Perú se forman regularmente bancos de nubes por debajo de los 1,000 m, durante los meses de invierno. Cuando los Investigador Principal, Instituto Regional de Ciencias Ambientales, Universidad Nacional San Agustín de Arequipa (IRECA-UNSA); [email protected] Investigador Asociado, IRECA-UNSA

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Figura 1. Lugares del mundo donde se han evaluado neblinas (Redibujado de Schemenauer y Cereceda, 1991).

cerros o las escarpadas laderas costeras interceptan las nubes, la niebla se concentra y forma las “garúas”, también llamada “lluvia horizontal”. Las neblinas han sido aprovechadas como fuente acuífera hace no menos de 5,000 años en los primeros asentamientos humanos tanto del litoral de América de Sur como del interior del continente. Estos antiguos pobladores implementaron formas de utilización basadas en la recolección de agua, tanto desde la vegetación arbórea como mediante fuentes excavadas a los pies de los cerros costeros donde se filtraba el agua después de chocar las nubes con ellos (Canziani, 2007). El desierto El desierto costero peruano o ecorregión del desierto de Sechura, es uno de los más áridos y antiguos del planeta. Es extrema la aridez de este desierto, con precipitaciones que durante décadas no superan los 10 mm anuales; solo de forma esporádica se producen precipitaciones ligadas al fenómeno de El Niño. Este desierto hiperárido cubre en el Perú un área de 140,000 km2, constituyendo el 11% de la superficie total del territorio y en él vive el 60% de la población peruana. Tres anomalías océano-climáticas son en gran parte responsables del desarrollo de las condiciones extremadamente áridas de los desiertos a lo largo de la costa oeste de América del Sur:

Las Lomas de Atiquipa: agua en el desierto | 161

1) El sistema de la corriente del mar peruano, dentro del cual la Corriente de Humboldt o Corriente Fría del Mar Peruano tiene un papel importante, ya que por ser aguas muy frías disminuyen drásticamente la temperatura superficial de las aguas marinas frente a la costa de Perú y Chile. 2) La circulación de los vientos en el Pacífico Sur, frente a la costa de Sudamérica, especialmente dominados por el Anticiclón del Pacífico Sur, que se desarrolla en sentido contrario a las agujas del reloj, evita el ingreso de las masas de aire cargadas de humedad hacia el continente que causarían que llueva en la costa. 3) La inversión térmica sobre la zona litoral marina y la costa peruana que se produce en el invierno austral, formando una masa nubosa que la presencia de la antigua cordillera costera impide que ingrese al interior del continente, quedando acumulada en sus estribaciones (Jiménez et al., 1997). En este desierto se establecieron civilizaciones que lograron alcanzar un gran desarrollo cultural y tecnológico, constituyéndose en uno de los centros de origen de la agricultura y de la hidráulica. Existen registros de agricultura de hasta 10 mil años de antigüedad en la costa central y son reconocidas varias tecnologías de irrigación precolombinas desarrolladas en los valles costeros, tales como el uso del manto freático, las “chacras hundidas” en Chilca, los canales subterráneos en Nasca y los superficiales en Lambayeque. Las lomas Las neblinas se presentan principalmente en invierno y primavera (de junio a octubre) y junto con ellas reverdecen las lomas, que son formaciones vegetales que dependen del agua de las neblinas. Las lomas son ecosistemas únicos, muy singulares, así como también muy frágiles. Algunos se han referido a estas formaciones vegetales como “el cinturón fértil”, “los oasis de niebla” (Ellenberg 1959), “prados en el desierto o praderas de vegetación en medio del desierto” (Ono 1986). Su distribución es exclusiva para Sudamérica, desde los cerros Campana y Cabezón en Trujillo-Perú (8º LS) hasta Coquimbo en Chile (30º LS).


Estos ecosistemas tienen un elevado número de géneros y especies endémicas, dentro de las cuales destacan las pertenecientes a los géneros Mathewsia, Palaua, Weberbauerella, Domeykoa y Nolana, entre otras (Ferreyra, 1986). La vegetación de las lomas se desarrolla en las laderas de los cerros orientadas hacia el mar, entre los 0 y los 1,300 msnm, gracias a la presencia de las nieblas. En el Perú existen más de 40 lugares en el desierto que sostienen esta vegetación incluyendo las islas Las Viejas, San Gallán y San Lorenzo. Estas formaciones vegetales que actualmente abarcan en el Perú solo 2,000 km2 (Mostacero et al., 2007), ocuparon más de 15,000 km2 hace cinco siglos, cuando servían de sustento a centros poblados importantes (Engel, 1981). Presentan una marcada estacionalidad. En el verano el estrato herbáceo está seco y los estratos arbustivo y arbóreo reducen su actividad biológica al mínimo. En el invierno y en la primavera (de mayo a noviembre), con el aumento de la frecuencia de las neblinas, disminuye la irradiación solar, se incrementa la humedad atmosférica y la disponibilidad de agua, por lo que rebrota la vegetación, cambiando el aspecto seco y árido, por el verdor y colorido de las flores del estrato herbáceo. Dentro de estas formaciones vegetales, las Lomas de Atiquipa son un ecosistema muy importante, en primer término por tener un área estimada en 22,800 ha (Canziani, 1997), –la más grande dentro de este tipo de formaciones– y en segundo orden por ofrecer en su estructura vegetal una gran variedad de hábitats (Villegas et al., 2004). Ubicación Las Lomas de Atiquipa, situadas a 600 km al sur de Lima, se encuentran entre los 74°18’55” - 74°24’49” de Longitud Oeste y 15°42’42” -15°50’00” de Latitud Sur, en el distrito de Atiquipa, provincia de Caravelí, departamento de Arequipa. El relieve topográfico es accidentado, con presencia de laderas de pronunciada gradiente.


Además de las características generales del hábitat de las lomas costeras, en Atiquipa y Taimara el hábitat tiene condiciones especiales debido a: - Su cercanía al mar, que es la fuente de origen de las neblinas. - La exposición de las laderas de los cerros a la dirección predominante de los vientos marítimos, ya que en este sector la costa y la cordillera costera tiene una dirección este-oeste, enfrentándose a los vientos marítimos que vienen del sur saturados de humedad. - El gradiente altitudinal de los cerros cercanos a la costa que van de los 0 a los 1,297 msnm en menos de 10 km de distancia Historia y amenazas Hace varios siglos las Lomas de Atiquipa cubrían aproximadamente 45,000 ha que comprendían formaciones boscosas, matorrales y praderas además de unas 2,600 ha agrícolas regadas con el agua de los manantiales que se formaban por la captación de agua de las neblinas, principalmente por los árboles y arbustos. Hasta mediados del siglo XX, los habitantes locales emplearon una estrategia efectiva de manejo comunal, maximizando el uso del agua y la tierra. Los bosques de mayor elevación eran protegidos y el agua colectada por la vegetación a partir de las nieblas, se infiltraba en el suelo y daba origen a manantiales, que por medio de canales de irrigación proporcionaban de agua a la tierra cultivada en los pisos inferiores. En estos pisos bajos se construyeron terrazas agrícolas y se desarrollaron cultivos. Los bosques de las Lomas de Atiquipa, dominados por Caesalpinia spinosa, son los más representativos y mejor conservados de la Biosfera. Sin embargo, se estima que en la actualidad, debido al sobrepastoreo y la tala, se han reducido las lomas boscosas en 90% (quedan 1,500 ha) y las lomas herbáceas en un 75% (quedan 8,000 ha). Ferreyra (1953) mencionaba que en pocos lugares la vegetación de lomas llegaba hasta el mar, como acontecía en Atiquipa, Atico y Chala. El sobrepastoreo también impide la regeneración natural de la vegetación, agravando la deforestación y la erosión en las laderas, produciendo el deterioro del ecosistema de las lomas y la progresiva


reducción de los recursos hídricos. La tala indiscriminada de especies arbóreas agrava aún más el proceso de deforestación y lleva a la extinción a especies únicas o endémicas locales como el arrayán (Myrcianthes ferreyrae). En la actualidad, la vegetación de las Lomas de Atiquipa se ha degradado, especialmente en las partes bajas, por lo que ha disminuido la intercepción de las nieblas y por ende la disponibilidad de agua en el suelo. El origen del agua de los manantiales en las Lomas de Atiquipa Existen varios manantiales de agua, de los cuales se sirven las poblaciones de esta localidad para diferentes usos. El origen del agua de estos manantiales son las neblinas que al ser interceptadas por la vegetación arbórea y arbustiva, producen agua que se infiltra en el suelo y permite la recarga de sus acuíferos y su posterior surgimiento en algunas quebradas, abasteciendo de agua a la población de Atiquipa tanto para consumo directo como para la agricultura. La vegetación de las lomas costeras obtiene el agua para su metabolismo a partir de las neblinas. Pero esta agua solo se traduce en un aporte hídrico importante al ecosistema si es interceptada por los árboles, arbustos o matorrales. Para comprobar esta afirmación, durante el evento ENSO (“El Niño Southern Oscillation” en inglés) o ENOS (“El Niño-Oscilación del Sur” en castellano) del año 1997-98, se tomaron muestras de agua de algunos manantiales, de agua de lluvia y de neblina en Atiquipa. Las muestras de agua fueron sometidas a análisis de isótopos estables (18O y 2H), en los Laboratorios de la Comisión Chilena de Energía Nuclear; esta metodología se ha utilizado para comprobar el posible origen del agua de manantiales en otras partes del mundo (Aravena et al., 1989). En la Tabla 1 aparecen los resultados de la composición isotópica de las muestras de agua provenientes de la neblina, la lluvia y seis manantiales de Atiquipa. Estos resultados indican que la señal isotópica de la neblina probablemente refleja un solo ciclo de


Fecha

Identificación

δ18O (‰ vs SMOW)

δ2H (‰ vs SMOW)

21/01/98

Lluvia 1

-2,23

-7

21/01/98

Lluvia 2

-2,50

-7

21/01/98

Lluvia 3

-2,30

-6

16/01/98

Neblina

-1,45

1

16/01/98

Neblina

-1,42

2

21/01/98

Neblina

-1,48

-2

21/01/98

Pampa Añejo

-1,26

0

21/01/98

Pampa Añejo

-1,85

-6

21/01/98

Pampa Añejo

-1,56

1

21/01/98

Pampa Lucmo

-0,95

3

21/01/98

Pampa Lucmo

-0,73

4

21/01/98

Pampa Lucmo

-0,84

3

17/01/98

Pampa Añejo permanante

-1,53

-3

21/01/98

Pampa Añejo eventual

-2,11

-6

16/01/98

Conchara permanente

-1,81

-4

21/01/98

Conchara eventual

-2,18

-5

Tabla 1. Contenido isotópico de agua de lluvia, neblina y manantiales, Atiquipa, Arequipa, Perú.

evaporación-condensación cerca de la costa. En cambio, el agua de lluvia muestra una señal que probablemente haya sufrido más de un ciclo de evaporación-condensación, algo característico de las aguas de lluvia. El agua de neblina y de lluvia muestra distintas composiciones isotópicas que reflejan la diferente historia de las masas de aire que aportan la humedad para estas aguas. Las aguas de los diferentes manantiales tienen una composición similar al agua de neblina. Estos patrones isotópicos sugieren que el agua de neblina juega un rol significativo como fuente de recarga de los acuíferos en Atiquipa. Por lo tanto, para que las neblinas sigan aportando agua a los manantiales, es necesario conservar la cubierta vegetal existente y de ser posible aumentar esta cobertura a través de programas de restauración del ecosistema, especialmente con árboles, recuperando así los procesos funcionales originales de este ecosistema.


En algunos lugares de las partes altas de las Lomas de Atiquipa el suelo tipo podzol tiene un potencial de 50-60 cm. Debajo de este suelo hay una capa de arcilla que forma una especie de esponja, que alcanza de 4 a 5 m de profundidad, que es donde se almacena el agua captada por la vegetación en las partes altas de las lomas y que luego es liberada lentamente en los manantiales hasta los fondos de quebradas. Arias y Torres (1989), que realizaron un análisis de correlación múltiple entre caudal de escurrimiento, área de la cuenca y área de cuenca con vegetación, estimaron que el 91% del agua existente en las Lomas de Atiquipa se debe a la captación de agua de las neblinas por la vegetación. Historia y situación actual Los integrantes de la comunidad campesina de Atiquipa estaban convencidos de la existencia de una relación directa entre la progresiva disminución del caudal en los manantiales y la deforestación y degradación de la vegetación en las lomas. Este era un motivo para aplicar medidas de protección especialmente a la zona de bosque. Para este fin se limitó el pastoreo de cabras y ovejas a la zona de vegetación predominantemente herbácea, es decir a la parte baja de las lomas, hasta los 400 o 500 msnm; también se prohibió la tala y se limitó la extracción de leña a solo árboles muertos. El Instituto Regional de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional San Agustín de Arequipa-Perú (IRECA-UNSA) efectúa inventarios de biodiversidad e investigaciones sobre el funcionamiento de las lomas costeras desde 1985, por lo que tenía contacto directo con los comuneros y compartía su preocupación por la degradación de las lomas de Atiquipa, así como sobre la necesidad de tomar medidas de conservación y protección. En 1998, con participación de los comuneros y su Directiva, se elaboró un proyecto de recuperación y uso sostenible de las lomas de Atiquipa, el mismo que fue presentado al gobierno peruano para que luego de aprobarlo lo enviara al Fondo Mundial para el Mejoramiento del Ambiente (FMMA) y el Global Environment Facility (GEF)


para su financiamiento. El proyecto fue aprobado el año 2001 y se empezó a ejecutar el año 2002 con activa participación comunal en la planificación y realización de los trabajos de restauración y protección. Los comuneros recibieron el salario normal de la zona para su trabajo en labores no especializadas del Proyecto. Para la recuperación de los procesos funcionales del ecosistema, se ejecutaron las siguientes actividades: • Se estableció un Área de Protección Estricta en el Cerro Lloque, de 250 ha debidamente cercada y delimitada. • Se construyeron 28 atrapanieblas, con un total de 1,344 m2 de captación y 4 estanques de almacenamiento para 2,020 m3 de agua. El promedio de captación en los neblinómetros entre el año 1998 y 2007 es de 20.2 l/m2 día. • Se construyeron cinco módulos de reforestación con sus cercos de protección en los que se instalaron 322 ha de Caesalpinia spinosa “tara”; 8 ha de Myrcianthes ferreyrae “arrayán” y 20 ha de Acacia macracantha “huarango”; se diseñó e instaló un sistema semiautomático de riego para las 350 ha reforestadas. • Se estableció un Área de Manejo Silvicultural de 200 ha con el fin de proteger la regeneración natural del bosque; y se construyeron tres potreros con sus respectivos cercos para rotación de pastoreo, con un área de 690 ha en total. • La Comunidad Campesina de Atiquipa, dueña de las lomas más grandes del Perú, viene desarrollando e impulsando la restauración ecológica de ellas, con la participación del Instituto Regional de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional San Agustín de Arequipa (IRECA-UNSA). • Uno de los mayores logros ha sido haber fortalecido institucionalmente a la Comunidad Campesina de Atiquipa, siendo ahora una comunidad que vela por la protección y conservación de sus lomas. • Se aplicó un programa de capacitación en manejo y uso sostenible de los recursos de las lomas en el que participaron la mayoría de los comuneros, principalmente mujeres y comuneros jóvenes, que fueron capacitados en temas de liderazgo, administración comunal, crianza estabulada de ganado


ovino, vacuno y caprino, producción de queso, manjarblanco (dulce de leche), yogurt, apicultura y artesanías de barro entre otras. En el año 2011 el Ministerio del Ambiente del Perú, a pedido de la comunidad campesina de Atiquipa, creó el área de conservación privada comunal de las Lomas de Atiquipa. Beneficios ecosistémicos Atenuación de extremos de aridez Las lomas generan un microclima especial, con un mejoramiento de la humedad atmosférica y una temperatura más estable, haciendo de ellas un oasis, en el cual se siente la diferencia con el clima del desierto. Agua para diferentes usos La escorrentía en 2004 en las principales quebradas se distribuyó así: manantial El Pueblo: 6.8 l/seg, manantial Infiernillo: 9.9 lt/seg, manantial Maguey: 1.4 l/seg y manantial Ocopa: 0.8 l/seg; sin embargo estas descargas parecen ser inferiores a las de años anteriores (ONERN, 1985). El área cultivada actualmente por la comunidad alcanza a solo 70 ha, superficie que corresponde solo a un 2.7% del potencial agrícola (Canziani, 1993). Este recurso es muy importante para toda la zona, puesto que estas lomas son el único reservorio y fuente de producción de agua dulce de calidad, para todos los centros poblados de los alrededores y para un sector de la población de Chala, o sea para aproximadamente 1,500 pobladores. Productos del bosque para la comunidad Las lomas costeras siempre han sido un recurso natural importante para el hombre. Los grupos humanos pre-hispánicos las han utilizado desde hace más de 6,000 años, conservando sus pastos naturales; consumiendo la proteína animal que proporcionaba la fauna silvestre que vivía en ellas; utilizando sus suelos y recursos de agua para desarrollar la agricultura; y en la actualidad, usando el bosque como fuente de leña y la vegetación principalmente herbácea, como forraje para su ganado.


En el presente la recolección de vaina de tara y la extracción de leña contribuyen de manera significativa al ingreso familiar. Biodiversidad El tamaño de las lomas de Atiquipa y su ubicación como una “isla continental”, separada por 100 km de desierto absoluto, de cualquier otra loma costera, ha fomentado la más grande biodiversidad y endemismo entre todas las lomas. Alberga una flora muy diversa y numerosa: se han registrado más de 300 especies de plantas, con varios endemismos tales como Myrcianthes ferreyrae, Pyroliryon albicans, Malesherbia arequipensis y los géneros Nolana y Weberbauerella entre los principales. La flora de estas lomas es una gran reserva de germoplasma de cultivos tan importantes como la papa (Solanum spp), el tomate (Lycopersicum spp), el ají (Capsicum spp), las calabazas (Cucurbita spp y Cyclanthera pedata), el camote (Ipomoea batatas), la achira (Canna edulis) y papayas, entre otros; así mismo en la flora de Atiquipa hay especies con gran valor forrajero y otras con usos medicinales (Caesalpinia spinosa, Nasa urens, etc). La fauna es también numerosa y diversa, con 127 especies de vertebrados, entre los que destacan perdices, huanacos, venados de cola blanca, roedores y murciélagos, entre otros. Bellezas paisajísticas o escénicas Las Lomas de Atiquipa son un paraíso natural, de una singular belleza paisajística, la cual interrumpe la aridez del desierto. Es un bosque lleno de vida, con árboles cubiertos de epífitas, ya sean líquenes, musgos o tillandsias. En medio de este bosque viven en armonía varias especies de animales como venados, gatos salvajes, perdices, zorros, palomas, todas ellas en medio del desierto. En estos oasis de neblinas también se puede hallar un sinnúmero de restos arqueológicos, huertas y campos de cultivo, donde los olivos son los que prosperan mejor.


Referencias Canziani, J. (1995). Las lomas de Atiquipa: arqueología y problemas de desarrollo rural. Gazeta Arqueológica Andina (24):113-133. Canziani, J. (1997). Las lomas de Atiquipa: transformaciones territoriales y patrones de asentamiento prehispánicos. Arkinka (17): 99-110. Canziani, J. (2007). Paisajes culturales y desarrollo territorial en los Andes. Cuadernos de Arquitectura y Ciudad - Edición.Digital_001. 120 pp. Departamento de ArquitecturaPontificia Universidad Católica del Perú. Cruzat-Gallardo, A. (2004). El uso de las nieblas en la recuperación del Parque Nacional Bosque Fray Jorge. Historia Natural del Parque Nacional Bosque Fray Jorge. Ediciones Universidad de La Serena, (16): 281 -292. Ellenberg. H. (1959). Über den Wasserhaushalt tropischer Nebeloasen in der Küstenwüste Perus. Ber. Geobot. Forschungsinst. Rübel Zürich 1958: 47-74. Engel, F. (1981). Prehistoric Andean Ecology. Man, Settlement and Environment in the Andes. The Deep South. University of New York. Ferreyra, R. (1953). Comunidades vegetales de algunas lomas costaneras del Perú. Bol. Estac. Exp. Agríc. La Molina (53):1-88. Ferreyra, R. (1983). Los tipos de vegetación de la costa peruana. Anales Jard. Bot. Madrid (40):241-256. Jiménez, P., F. Villasante, C. Talavera, L. Villegas, E. Huamán, A. Ortega (1997). Las neblinas como fuente de agua para la recuperación de las lomas del sur del Perú. En: Resúmenes Seminario Internacional “Bosque Seco y Desertificación”. Piura y Lambayeque. Mostacero, J., F. Mejía, W. Zelada, C. Medina (2007). Biogeografía del Perú. Asamblea Nacional de Rectores. Lima. ONERN (1985). Mapa ecológico del Perú. Lima. Ono, M. (1986). Taxonomic and Ecological Studies on the Lomas Vegetation in the Pacific Coast of Peru. Report for Overseas Scientific Survey Grant in Aid for Scientific Reserarch. Tokyo Metropolitan University. Schemanauer, R. S., P. Cereceda (1991). Fog-water Collection in Arid Coastal Locations. Ambio, Vol. 20, No. 7:303-308. Villegas, L., K. Caballero, A. Ortega (2004). Hábitats de la avifauna de las lomas de Atiquipa-Arequipa. Memoria de la V Jornada Nacional de Ornitología. Rev. Dilloniana 4(1):152-155.

Capítulo 10 Bosques enanos, grandes servicios: estudio de caso sobre valoración ambiental y mitigación de los impactos de infraestructura en el Bosque de Sho´llet, Oxapampa Percy Summers Sarriaa, Gabriella Torres Alvab y Damien Catchpolec

Introducción En la gran sala del Club Social de Oxapampa dos grupos se enfrentaron con argumentos igualmente convincentes. Los funcionarios de Electrocentro1 y de diferentes instituciones del sector energético defendieron la construcción de un nuevo trazo de una línea de transmisión eléctrica desde las centrales hidroeléctricas en las partes altas de la cuenca a las zonas más bajas de la selva de Pichanaki. Las altas tasas de migración y el crecimiento económico en la selva central demandaban cada vez mayor acceso a un fluido Coordinador de Servicios Ecosistémicos, Conservación Internacional-Perú; [email protected] MSc Medioambiente y Desarrollo, London School of Economics and Political Science, y Consultora Senior en ÉcoRessources; [email protected] / [email protected] c Biólogo Principal, Ausenco Vector; [email protected] a

b

El presente capítulo se basa en datos recogidos por dos estudios que fueron realizados a pedido del Equipo Técnico del Área de Conservación Municipal Bosque de Sho’llet en noviembre de 2009. El componente ecológico fue financiado a través del Instituto del Bien Común con fondos de la Fundación Moore y el componente económico fue un aporte de Gabriella Torres Alva que contribuyó en este proceso a través de su tesis de maestría del London School of Economics and Political Science. Electrocentro, es una empresa peruana inscrita desde 1988 como Sociedad Anónima para implementar actividades de distribución y comercialización de energía eléctrica en las Regiones de Huánuco, Pasco, Junín, Huancavelica y parte de Ayacucho. A partir de 2001 Electrocentro pasó a ser una corporación y se conformó el Grupo Distriluz para administrarla, compuesta por ENOSA, ENSA e Hidrandina.

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eléctrico continuo y de bajo costo. Por otro lado, los ciudadanos de Oxapampa vieron en el actual trazo de la red hidroeléctrica una potencial amenaza a la conservación del Bosque de Sho’llet, una pequeña y sensible Área de Conservación Municipal (ACM) que habían gestionado localmente y que no solo era una fuente importante de agua para Villa Rica y Oxapampa, sino que también albergaba una serie de lagunas y bosques enanos, localmente denominados pajonal, con un interesante potencial turístico para la zona. El tendido de las líneas de electricidad atravesaría al ACM por la mitad, comprometiendo la intangibilidad y la fragilidad de los lagos y fuentes de agua de la ciudad de Villa Rica y el bello paisaje que corona la zona designada para uso turístico del ACM. El pueblo de Oxapampa defendió con orgullo la reubicación de la línea de transmisión eléctrica fuera del ACM. Incluso, días antes habían echado de la misma sala a los funcionarios de Electrocentro en un primer intento para hacer que se firme el Estudio de Impacto Ambiental (EIA). En esta segunda reunión los funcionarios de Electrocentro trajeron numerosos ciudadanos e indígenas de las zonas bajas de la selva de Pichanaki para contrarrestar el bloqueo promovido en Oxapampa al EIA de las líneas eléctricas. ¿Cómo contrapesar el valor que tiene un área y los servicios ecosistémicos que provee a nivel local (en este caso agua y paisajes) con la demanda energética y de infraestructura que el crecimiento económico a nivel regional requiere? El escenario de este taller fue el inicio de un largo proceso de negociación con importantes lecciones para promover el nuevo rol protagónico de las áreas de conservación en el desarrollo de las poblaciones locales y de la sociedad en general. Este nuevo rol requiere a la vez nuevas herramientas metodológicas que permitan medir el valor ecológico y económico que estas áreas representan con el mismo rigor que los grandes proyectos de infraestructura utilizan para justificar su construcción. Este estudio de caso en el ACM Bosque de Sho´llet muestra como la combinación de condiciones sociales favorables, como una sociedad civil informada y empoderada, junto con los insumos adecuados, en este caso estudios que sustentan la conservación y la valoración

Bosques enanos, grandes servicios: estudio de un caso de valoración ambiental y mitigación de los | 173 impactos de la infraestructura en el Bosque de Sho’llet, Oxapampa.

de los servicios ecosistémicos de un área de conservación, fueron determinantes para negociar mejores condiciones para su conservación futura y esperamos de ejemplos para la mitigación de los impactos de otros proyectos de gran infraestructura. Los servicios ecosistémicos y los proyectos de gran infraestructura En respuesta a la creciente capacidad económica de la sociedad, crece a la vez la demanda por grandes proyectos de infraestructura como represas, carreteras y la expansión de la red energética. Sin embargo, el Perú también contiene una gran biodiversidad y frágiles ecosistemas, que a su vez han creado una diversidad cultural en formas de conocimiento y arreglos institucionales para gestionar estos recursos2 y que muestran la larga dependencia de las culturas peruanas en el capital natural para su bienestar. Una línea de economistas ambientales ha advertido sobre la necesidad de un cambio de paradigma que reconozca los servicios que los ecosistemas brindan y proveen tanto a las comunidades locales como a nivel global, y que son susceptibles al impacto ambiental de los proyectos de gran infraestructura (Daly, 1997). Estos economistas argumentan la necesidad de considerar en los estudios de costobeneficio los impactos ambientales y sociales como un costo que debe asumirse para mitigar los impactos. En el caso de los proyectos de gran infraestructura y los altos costos ambientales que van a causar no solo localmente sino a nivel regional y mundial, estimar los costos de estos impactos puede ayudar a financiar la mitigación de estos. El impacto de un cambio de paradigma en la valoración económica puede influir enormemente en el diseño e impactos futuros de los proyectos de gran infraestructura. La valoración de los impactos de gran infraestructura no solo será necesaria por la magnitud de los proyectos que se están proponiendo en el futuro (por citar algunos: las grandes represas en la Amazonía, como la represa Inambari), sino que serán institucionalizadas a través de los lineamientos que se incluirían

Para una descripción más amplia de la diversidad de arreglos institucionales en el Perú para gestionar los recursos naturales ver Pinedo y Smith, 2002, Cuidando los bienes comunes. IEP.

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como parte del Reglamento del Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental-Ley N ° 27446 - que la Dirección General de Evaluación, Valoración y Financiamiento del Patrimonio Natural (DGEVFPN) del MINAM está promoviendo para institucionalizar la valoración económica de los impactos ambientales sobre el patrimonio natural. En este sentido este capítulo también refleja y da insumos a la necesidad de alimentar la búsqueda de metodologías y lecciones sobre la valoración ambiental desde experiencias reales de campo. El Bosque de Sho´llet Está ubicado en el departamento de Pasco, provincia de Oxapampa, dividido entre los distritos de Villa Rica y Oxapampa (Mapa 1). Geográficamente es una extensión de la cordillera Yanachaga, reconocida por su alta diversidad florística y por ser refugio de especies endémicas (Vásquez et al. 2005b). El relativo aislamiento de la cordillera macizocentral de los Andes ha permitido el desarrollo de especies únicas de flora y fauna. Su importancia como centro de biodiversidad y endemismo, los importantes servicios ecosistémicos que provee, como regulador de agua y clima, así como su belleza paisajística, justificaron la creación del Parque Nacional Yanachaga-Chemillén en 1986. En 2004, con la construcción de la carretera que une a las ciudades de Villa Rica y Oxapampa, se estableció el Bosque de Sho’llet como Área de Conservación Municipal (ACM) a través de la Ordenanza Municipal Nº 043-2004-MPO3. El nombre significa “reina de los caracoles de colores” y su importancia es reconocida desde tiempos prehispánicos, cuando los antiguos pobladores de la cultura Yanesha migraban anualmente para colectar caracoles, parte importante de su dieta hasta el día de hoy. Según una historia Yanesha, existía hace mucho tiempo una princesa llamada Sho’llet que al no compartir su amor con la persona que amaba formó con su llanto las cinco lagunas que existen en el área y ella misma terminó convirtiéndose en caracol.

3 Es importante recalcar que esta Ordenanza se dio antes de la derogatoria de la Ley que permite el establecimiento de Áreas de Conservación Municipal, es decir, a pesar que estas ya no cuentan con el respaldo del Estado, al ser anterior a la derogatoria de la Ley se mantiene su denominación como ACM.


Mapa 1: Ubicación del Bosque de Sho´llet.

Al encontrarse en el lado oriental de los Andes y a una altura entre 2,400 y 2,700 metros sobre el nivel del mar, el Bosque de Sho’llet se encuentra en el piso ecológico de Yungas o Bosques de Neblina, caracterizados por una densa vegetación y un permanente manto de neblina que la expone a niveles muy altos de precipitación y humedad con niveles reducidos de radiación solar. Adicionalmente, a un nivel local, el Bosque de Sho’llet se encuentra sobre una semi-meseta, que ha permitido la formación de una serie de lagunas pequeñas pero críticas para la regulación hídrica en la zona y que hoy son la principal fuente de agua para la ciudad de Villa Rica. Usando la clasificación en Vásquez et al. 2005a existen tres tipos de comunidades ecológicas dentro del Bosque de Sho’llet: el matorral esclerófilo, el ecotono arbóreo y el bosque alto montano. Es en el matorral esclerófilo, comúnmente denominados “pajonales”, “bosques achaparrados” o “bosques enanos”, donde se encuentran las lagunas y por donde se ubicaba la propuesta de ampliar la línea de transmisión eléctrica. El régimen es de alta nubosidad, precipitación y vientos sobre suelos pobres de arenisca blanca. Esto resulta en una densa


vegetación casi impenetrable compuesta de hierbas y arbustos con un follaje grueso debido al alto contenido de lignina en sus hojas. Debido a la presencia de areniscas blancas pobres en nutrientes, la sobrevivencia y reproducción de la vegetación depende de la delgada capa de materia orgánica formada a través de muchos años por la deposición y descomposición de la propia vegetación existente. Esta estrecha relación entre la cobertura vegetal y la capa de suelo orgánico pone en riesgo su capacidad de recuperación si es que la vegetación desaparece. Por ejemplo, en un matorral esclerófilo con características similares en Puerto Rico, la acumulación de biomasa fue medida en 0.45 t/ha/año, con lo cual se calculó que tomaría 175 años para que la capa orgánica recuperase su nivel natural de 80 t/ha después de una perturbación (Weaver y Murphy, 1990). A pesar de su relativamente pequeño tamaño (1,412 hectáreas), el Bosque de Sho’llet provee varios servicios ecosistémicos que son críticos para la sociedad. Siguiendo la definición expuesta en el capítulo introductorio de este libro, entre los beneficios que las personas obtienen de los ecosistemas en el Bosque de Sho’llet se encuentran los servicios de provisión y regulación de agua, la captación y almacenamiento de carbono, los servicios culturales para el pueblo Yanesha y el de su belleza escénica y potencial turístico. Los servicios ecosistémicos de provisión de agua dependen del rol de la vegetación para captar, guardar, filtrar y liberar lentamente agua durante todo el año (Brauman et al., 2007). Cuando estas áreas son deforestadas o impactadas, su capacidad para proveer agua se reduce (Ataroff y Rada, 2000) debido a la sedimentación, resultando en la sobrecarga de agua durante épocas de lluvia y en la disminución de su capacidad de retener agua en la estación seca, además de la reducción de la calidad del agua durante ambas épocas (Bruijnzeel, 2001). Actualmente, el Bosque de Sho’llet constituye la cabecera de las únicas cuencas acuíferas no deforestadas en el valle de Villa Rica, la cual provee de agua para consumo humano a una buena parte de su población. Además de proveer de agua potable a su principal centro poblado, el pueblo de Villa Rica, también provee de agua para uso industrial, agrícola y ganadero.


Entre los servicios culturales más importantes que estos ecosistemas proporcionan se encuentra su potencial paisajístico para actividades de recreación y turismo. Como ejemplo, sabemos que uno de los principales promotores en la formulación de la propuesta para un Área de Conservación Municipal en el Bosque de Sho’llet ha sido la Cámara de Turismo de Oxapampa debido a la singularidad del paisaje de lagunas y pajonales, y su fácil acceso y localización estratégica entre el camino de Oxapampa a Villa Rica. Los ecosistemas como el Bosque de Sho´llet tienen un valor agregado para turistas y pobladores locales que buscan vivir experiencias con especies únicas y paisajes intactos en ecosistemas que estén protegidos. Además, este tipo de turismo puede contribuir al desarrollo de las comunidades locales mediante la generación de empleos de diversos tipos y el mantenimiento de su calidad de vida. Para localidades como Oxapampa, que cuentan con un dinámico crecimiento interno de turismo, el acceso a ecosistemas intactos de alto potencial por su endemismo y biodiversidad así como belleza paisajística tiene un valor agregado que aún es difícil de cuantificar. Finalmente el Bosque de Sho´llet cumple un rol importante en el mantenimiento de la biodiversidad por ser un importante refugio de un número relativamente alto de especies endémicas y representativas de la biodiversidad en la selva central. Es muy probable que el Bosque de Sho’llet sea uno de los refugios biológicos más importantes en la Selva Central. No solamente existen indicadores y estudios previos (Vásquez et al., 2005a) que sugieren una gran cantidad de especies de flora, sino también una gran cantidad de reportes de especies endémicas únicas del lugar. El estudio de Vásquez et al. (2005a) registró más de 200 especies de flora, los cuales han sido colectados en tan solo 3,000 m2. Durante este estudio se pudo ampliar la lista total de especies para el ACM a 775 especies de flora (Catchpole y Aguilar, 2009) de los cuales algunas nunca habían sido encontradas a estas altitudes, 75 especies son endémicas para el Perú (muchas incluso para Pasco u Oxapampa), y ocho son especies endémicas del Bosque de Sho´llet. Asimismo, 55 especies no se encuentran en otra Área Natural Protegida, y 148 son especies protegidas por el CITES (la orquídea Phragmipedium caudatum


(Lindl.) Rolfe, del Apendice I) y se encontraron 61 especies oficialmente amenazadas4 un número considerablemente alto considerando la extensión del ACM. Estas incluyen 14 especies en peligro crítico, 23 especies en peligro, 15 especies vulnerables, tres especies casi amenazadas y seis especies de preocupación menor. Se concluye que el ACM Bosque de Sho´llet protege ecosistemas únicos en la Selva Central, el más singular de ellos es el matorral esclerófilo del abra Villa Rica, un ecosistema que no se encuentra protegido en la Selva Central y del cual no existen formaciones equivalentes. Los antiguos pobladores Yanesha habían conocido esta singularidad y valorado esto a través de sus expresiones culturales. La hipótesis del presente estudio de caso era que los pobladores actuales de Oxapampa y Villa Rica también consideraran esto a través de los estudios de valoración económica. Valoración económica del Bosque de Sho´llet A partir de los estudios ecológicos ha quedado demostrado que el ACM Bosque de Sho´llet alberga una gran variedad de especies de plantas, entre ellas una gran cantidad de especies endémicas que no están salvaguardadas en otras áreas naturales protegidas, una gran cantidad de especies en peligro crítico de extinción y otras protegidas por convenios internacionales (Catchpole y Aguilar, 2009). La propuesta del Proyecto “SET 7/9 MVA 60/33/22,9 kV Villa Rica y Pichanaki con su LT 60 kV Oxapampa-Pichanaki” de la empresa generadora y distribuidora de energía eléctrica Electrocentro, es instalar cinco superestructuras adicionales en el matorral esclerófilo, aparte de la infraestructura ya existente que siendo relativamente pequeña ya ha sido responsable de impactos ecológicos irreversibles (Catchpole y Aguilar, 2009). Estas estructuras no solo impactarán un área mayor de la vegetación del Bosque de Sho´llet sino que degradarán los servicios ecosistémicos que este ofrece, principalmente el agua que proporciona a las poblaciones de Villa Rica. 4 Las especies amenazadas son de la “Lista Roja de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres” (UICN 2008), la “Clasificación Oficial de Especies Amenazadas de Flora Silvestre–Decreto Supremo 043-2006-AG” (INRENA 2006) y el “El libro rojo de las plantas endémicas del Perú” (León et al. 2006).


Para poder negociar una compensación por la construcción de las torres de electricidad que Electrocentro iría a construir a través del Bosque de Sho´llet debíamos estimar el valor de los servicios ecosistémicos que se perderían o degradarían por la construcción de la infraestructura en su interior, es decir, valorar el impacto de los cambios en la provisión de los servicios ecosistémicos debido a la construcción de infraestructura. Los cambios serían la pérdida de su capacidad de (1) regular el flujo del agua, (2) almacenar carbono, (3) atraer un flujo turístico y recreacional, y la afectación negativa de (4) su belleza paisajística y (5) su biodiversidad. Al no tener la capacidad de medir estos valores directamente, se buscó medir estos a través de la disposición a pagar de la población local, para lo cual se les entrevistó y se les presentó el escenario real a fin de obtener el valor que ellos pagarían por mantener los servicios que provee el Bosque de Sho’llet. Esto es una estimación del valor que la población local le atribuye al Bosque de Sho´llet por los beneficios que su conservación les provee, lo cual sería el costo mínimo en el que debe incurrir Electrocentro para mantener el flujo de estos servicios a través de actividades de conservación y compensación por la pérdida de los servicios ecosistémicos que no se podrán mitigar. Previamente al inicio del estudio existía la duda sobre si las personas iban a valorar este beneficio lo suficiente en términos monetarios como para que este valor fuera mayor que los costos de conservación. Los encuestados podían no tener un interés por tratarse de un bosque pequeño que no utilizan. Asimismo, los valores que se obtienen dependen del nivel de ingresos de las personas, el cual es bajo en dicha zona, todo lo cual hacía esperar una valoración baja. Debido a que el Bosque de Sho’llet es un área pequeña clasificada como zona de conservación municipal, y a que no es mayormente utilizado para ningún fin específico por la población (con la excepción de pequeñas extracciones ilegales de orquídeas), era necesario utilizar una metodología de valoración que permitiera captar valores de no uso (valorar el área por su propia existencia, por los servicios ecosistémicos que brinda, por los recursos naturales que contiene, por su existencia futura, entre otros). Entre las metodologías de


valoración económica existentes, aquellas clasificadas dentro del grupo de preferencias declaradas son capaces de capturar los valores de no uso, ya que asumen una situación hipotética para simular un mercado y obtener, así, el valor buscado (Bateman et al., 2002). Si bien las metodologías de preferencias declaradas tienen sus críticas, son útiles tanto para calcular valores de no uso como para cambios o acciones que no cuentan con algún precedente histórico (Alberini & Kahn, 2006). Dentro de las metodologías de preferencias declaradas, la valoración contingente (VC) es la más frecuentemente utilizada para medir valores de no uso (Carson 2000; Champ et al., 2003), ya que permite la flexibilidad de construir un mercado en el cual se puede observar una decisión económica relacionada al cambio que se está evaluando. Con respecto a los estudios que miden los servicios de los ecosistemas de las zonas reservadas o de conservación comparable a la del Bosque de Sho’llet, existen dos que miden la DAP para el ecoturismo en el Bosque Nuboso de Monteverde Reserva Biológica de Costa Rica. La principal diferencia con el Bosque de Sho´llet es que este otro bosque es aproximadamente diez veces más grande y ya se utilizaba para el turismo cuando los estudios se llevaron a cabo. No obstante, es de tipo científico similar, también provee de agua a las poblaciones locales, y también representa una considerable diversidad biológica que incluye especies en peligro. Tobias y Mendelsohn (1991) calcularon un valor de US$ 1,250 por hectárea por año, mientras que Echeverría et al. (1995) aplicaron la VC a los visitantes del área y calcularon una DAP media de US$ 121.05 por persona por año, o un equivalente de US$ 3,751.74 por hectárea para su escenario de 50 años. Con respecto a los estudios de medición de preferencias para la conservación realizados en América del Sur, Adams et al. (2007) utilizaron la VC para estimar la DAP por la conservación del Estado del Parque Morro de Diablo en la selva brasileña, y obtuvieron un resultado de US$ 60.39 por hectárea por año, con una alta incidencia de respuestas inválidas y DAP de 0 en sus encuestas. Otro estudio


realizado en América del Sur es el de Brauman et al. (2007), quienes calcularon que un bosque nativo en Chile tendría un valor mayor a US$ 200 por hectárea por año por ser suministro de agua potable. Por último, también es de utilidad poder comparar los resultados con un estudio de VC realizado en la misma zona donde se llevó a cabo el presente estudio. Alvarado (2009) utiliza la VC para eliminar las interrupciones en el servicio de agua, así como la contaminación del agua y la quema de un bosque cercano. Entre sus resultados, una DAP de S/. 0.17 (= US$ 0.06) por hectárea por año. La encuesta de valoración contingente La encuesta del estudio del Bosque de Sho’llet tuvo como objetivo medir la DAP de las personas para minimizar los impactos de las torres de electricidad en el bosque. Así, el cuestionario estuvo dividido en tres secciones. La primera sección presentó el escenario base, en donde se informó a los encuestados respecto a las características del bosque y sus beneficios actuales y potenciales, y sobre la situación de las torres eléctricas actuales y por instalar, así como los beneficios de estas nuevas torres. En esta sección se utilizó material visual con fotografías del bosque, del área degradada y de las torres. Tras esta introducción, se incluyeron algunas preguntas de calentamiento, con la intención de medir algunas opiniones y preferencias generales, así como los conocimientos previos de los encuestados respecto al tema en evaluación. La segunda sección presentó el escenario hipotético, preparado tras las entrevistas y algunas encuestas de prueba, en donde se preguntó a los encuestados si estarían dispuestos a pagar un monto mensual extra a su pago de luz, durante cinco años, el cual iría a un fondo administrado por el equipo técnico del bosque de Sho’llet para los costos de conservación del área afectada por la instalación de las nuevas torres. Tras la respuesta se realizaron preguntas para indagar la razón motivadora de la preferencia del encuestado. La tercera sección incluyó una serie de preguntas sobre aspectos demográficos útiles para el análisis estadístico posterior. Las encuestas fueron preparadas siguiendo las guías de la literatura (Bateman et al., 2002; Champ et al., 2003), y se aplicaron personalmente


a fin de asegurar que los encuestados entiendan la situación a evaluar y que quien responda sea la persona que tome la decisión sobre los gastos mensuales de la familia. A aquellos encuestados que respondieron que sí estarían dispuestos a pagar un valor mensual, se le mostró una serie de montos pre-asignados a fin de darles un contexto dentro del cual seleccionar el valor, y evitar que los encuestados duden sobre si se esperaba que den un valor alto y por compromiso indiquen un valor más alto que el que realmente estarían dispuestos a pagar. Resultados de las encuestas: el valor de la conservación en Sho’llet A fin de seleccionar la muestra a la cual aplicar la encuesta, se consideró a las viviendas con acceso a electricidad de las ciudades de Villa Rica y Oxapampa, y se aplicó un muestreo aleatorio estratificado para asegurar que todas las viviendas tuvieran la misma oportunidad de incluirse en la muestra. En total se encuestó a 201 personas, sin embargo, luego de eliminar las respuestas no válidas se obtuvo una muestra total para el análisis de 193 personas, de las cuales 110 son residentes de Oxapampa y 83 de Villa Rica. El 66.2% de los encuestados fueron mujeres, quienes si bien no son necesariamente el principal generador de ingresos de la familia, son quienes administran los ingresos y destinan los gastos mensuales. El 69.5% era casado o conviviente, el 84.9% tenía hijos, el 34.4% tenía estudios superiores completos, el 44.3% de las viviendas obtenía sus ingresos principalmente del comercio mientras que el 21.9% de la agricultura, y finalmente el 74.0% de las familias tenía un ingreso mensual de S/. 1,000 o menos5. En la primera sección a los encuestados se les presentó una serie de temas ambientales y se les pidió que escogieran alguna(s) si consideraban que se debería invertir en ellas, y que las pusieran en orden de importancia según sus preferencias. Los resultados mostraron que, entre las opciones disponibles, la degradación de bosques es la principal preocupación de los encuestados (40%) seguida por la contaminación del agua (28%). Asimismo, en cuanto a las preguntas para medir los 5

Al tipo de cambio en el año en que se realizó la encuesta (S/. 3.08 por dólar) esto es equivalente a US$ 324.7.


conocimientos previos de los encuestados ante la situación, se observó que el 59.7% sabía de la existencia del bosque, el 77.6% nunca había estado dentro del área, el 52.7% había visto el bosque desde fuera, el 58.7% desconocía la existencia de las torres actuales, y el 24.4% había visto dichas torres. Asimismo, el 86% consideró que el tema que se les presentó respecto al bosque era “muy importante”. En la segunda sección, y en coherencia con la última pregunta de la primera sección, el 86.6% de los encuestados revelaron una DAP mayor a cero (0). La cantidad de personas que respondieron que no estarían dispuestos a pagar fue menor a la esperada, y solo ocho fueron protestas (personas que respondieron que no pagarían no por no mostrar alguna preferencia por el tema a valorar, sino porque expresaron que otra entidad debía pagar), y por ende fueron respuestas consideradas no válidas y eliminadas de la muestra. La DAP promedio fue de S/. 2.22, y la mediana fue S/. 1.00. Si bien la medida a utilizar para el análisis en la metodología es la DAP promedio, considerar la mediana es útil cuando se está evaluando algún aspecto que será utilizado en las políticas públicas, dado que muestra las preferencias de la mayoría (Pearce et al., 2006). Los encuestados que tuvieron una DAP de cero dieron como principal razón la falta de dinero extra para destinar a dicha causa y la presencia de otros gastos más importantes (60%), mientras que aquellos que tuvieron una DAP positiva declararon como principales razones la diversidad de especies dentro del bosque (30%), el hecho que el bosque es fuente de agua (24%), la capacidad como bosque de purificar el aire (21%), el potencial turístico (9%), el potencial científico (7%), y la belleza escénica (6%). Así, se puede apreciar la importancia que los encuestados dan a los servicios ecosistémicos del bosque. Los resultados fueron evaluados estadísticamente mediante una regresión de mínimos cuadrados, para evaluar correlaciones entre la DAP y otras variables. Se obtuvo un poder explicativo significativo en el modelo de regresión con un R2 de 20% con un error estándar robusto. Se observa que el haber tenido conocimiento previo del bosque y las torres tiene una relación positiva y altamente significativa con la DAP de la persona. Asimismo, el nivel de ingresos está relacionado directamente


con la DAP, lo cual está de acuerdo con la teoría económica y le aporta validez teórica al estudio. El número de hijos estaba inversamente relacionado con la DAP: aquellas personas con hijos consideraban que sus gastos mensuales estaban sujetos a mayores imprevistos y por ello consideraban prudente reducir su DAP, lo cual aporta validez de criterio al estudio, ya que tiende a indicar que los encuestados tuvieron consideraciones reales y no hipotéticas al dar su DAP. A fin de obtener el valor del beneficio obtenido por las personas al minimizar el impacto de la instalación de las nuevas torres a través de trabajos de conservación, se utilizó la DAP promedio, la cual se agregó considerando la población objeto del estudio (5,866 viviendas), y se trajo los flujos a valor presente utilizando dos tasas de descuento diferentes, la tasa promedio anual de depósitos del sistema financiero y la tasa social de descuento del gobierno peruano (Tabla 1). Tasa de descuento

VP por Familia (S/.)

VP Total (S/.)

5.43%

113.98

668,601.29

11.00%

98.46

577,558.71

Tabla 1: Valor Presente (VP) del Bosque de Sho´llet por familia y total utilizando dos tasas de descuento (valores en nuevos soles - S/.).

Asimismo, se calcularon los costos de reducir el impacto de la instalación de las nuevas torres a través de trabajos de conservación, los cuales se trajeron a valor presente utilizando las mismas dos tasas de descuento y se compararon a los beneficios calculados con la DAP. Los resultados mostraron que el valor del beneficio es mayor que el de los costos para el caso específico evaluado. Los resultados muestran que las poblaciones locales le atribuyen un valor muy alto al bosque por los beneficios que proporciona, aun cuando estas poblaciones son consideradas de bajos ingresos. Aunque muchas veces se asume que las poblaciones locales no valoran suficiente el bosque a menos que este les provee de un ingreso económico directo, los resultados de este estudio muestran lo contrario. El Bosque de


Tasa de descuento

VP de costos de conservación*

VP de DAP agregada (beneficios)

S/.

S/.

5.43%

437,065

668,601

11.00%

397,976

577,558

* Fuente: Instituto del Bien Común (IBC)

Tabla 2: Análisis costo-beneficio entre los costos necesarios para mitigar los daños del Bosque de Sho´llet y la DAP de los pobladores locales (valores en nuevos soles- S/.)

Sho´llet, aunque no genera ingresos directos, es valorado localmente por ser un área que provee de servicios ecosistémicos importantes, lo cual se manifiesta por su DAP para reducir los impactos negativos de la instalación de infraestructura en su interior. Desde un punto de vista del proceso de negociación con Electrocentro, el estudio prueba que los valores de mitigación del impacto de la construcción de infraestructura en su interior, aunque son relativamente altos, son menores que el valor de los servicios que provee a las poblaciones locales y que se verían afectados. Lecciones del proceso El estudio de caso del Bosque de Sho´llet trae lecciones importantes para los procesos de conservación y gestión de recursos naturales en un nuevo contexto global que incluye la búsqueda de nuevas herramientas de conservación a través de la valoración de los servicios ecosistémicos que la naturaleza provee. Si bien Electrocentro nunca llegó a firmar un convenio con la Municipalidad de Oxapampa que aceptara los estudios ecológicos y económicos de valoración para invertir y compensar por los daños que incurrió con la construcción de infraestructura dentro del Bosque de Sho´llet, la presión de la población local durante las audiencias públicas y los estudios ecológicos y económicos sirvieron para que Electrocentro replanteara la forma como iba a trabajar dentro del ACM. Los altos valores de biodiversidad en el área y la fragilidad del ecosistema del matorral esclerófilo a la remoción de la materia orgánica conllevó a que Electrocentro disminuyera el número de torres que serían incluidas en el tramo que cruza por el ACM Bosque de Sho´llet y que incluya una serie de prácticas adicionales durante su


construcción para mitigar sus impactos. Incluso se contrató a uno de los autores del estudio ecológico para que supervisara las actividades durante la construcción del trazo por el ACM. Por otro lado, aunque no se consideró el valor estimado en los estudios económicos para incluir una compensación al ACM que sirviera para financiar otras actividades como la implementación de su Plan Maestro, es claro que esto ayudó a argumentar la inversión adicional que tuvo que hacer Electrocentro para mitigar los impactos de la construcción del trazo por el ACM. Adicionalmente, es importante subrayar que el estudio de valoración económica del ACM Bosque de Sho´llet respaldó lo que había sido observado previamente en las audiencias públicas del Estudio de Impacto Ambiental, que es que las personas realmente valoran los bosques por los beneficios que reciben de ellos a través de sus servicios ecosistémicos. Por lo tanto es justificado que los proyectos de gran infraestructura y las actividades económicas en general no comprometan los ecosistemas que son claves para el bienestar general. Cuando esto no sea posible, se debe invertir en la mitigación de sus impactos y compensar por aquellos que no se podrán mitigar. Referencias Alberini, A., J. Khan (2006). Handbook on Contingent Valuation. Cheltenham, Edward Elgar Publishing Inc. Alvarado, D. Valoración de pago por servicio ambiental del recurso hídrico proveniente del Parque Nacional Yanachaga Chemillén. S/e. Ataroff, V., F. Rada (2000). Deforestation Impact on Water Dynamics in a Venezuelan Andean Cloudforest. Ambio (29):440-444. Bateman, I., R. T. Carson, B. Day, M. Hanemann, N. Hanley, T. Hett, M. Jones-Lee, G. Loomes, S. Mourato, E. Oxdemiroglu, D. Pearce, R. Sugden, J. Swanson (2002). Economic Valuation with Stated Preference Techniques: A Manual. Department for Transport. Cheltenham, Edward Elgar. Brauman, K.A., G.C. Daily, T. K. E. Duarte, H. A. Mooney (2007). The Nature and Value of Ecosystem Services: An Overview Highlighting Hydrologic Services. Annual Review of Environment and Resources (32):67-98. Carson, R. (2000). Contingent valuation: A User´s Guide. Environmental Science and Technology (34):1413-18. Catchpole, D.J., P. Aguilar (2009). Caracterización ecológica del Área de Conservación Municipal Bosque de Sho’llet y evaluación de impactos por instalación de infraestructura energética. Informe Técnico. Lima, Instituto del Bien Común.


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experiencias con servicios de regulación climática y secuestro de carbono

Capítulo 11 Reforestación con especies nativas en la Amazonía peruana: ¿empezando a sembrar? Walter H. Wusta

Acto 1 Planchón, km 39 de la carretera Interoceánica. Son apenas las cinco de la tarde pero pareciera que la noche está a punto de caer. El vaho de un día sofocante empieza a ceder mientras una capa de niebla densa como algodón se asienta sobre los campos y el asfalto de la ruta dificultando la visibilidad. El termómetro marca 32°C, una temperatura inusualmente alta para esta hora del día. La razón tiene que ver con lo que está ocurriendo en todo el departamento de Madre de Dios en estos momentos. La niebla que nos envuelve es, en realidad, humo proveniente de las miles y miles de hectáreas arrasadas por la quema incontrolada de los pastizales, purmas y bosques de la región. Detenemos el vehículo y en segundos está cubierto de finas escamas de ceniza, llegadas desde el cielo como copos de nieve negra. La oscuridad se hace casi total; a medida que avanzamos aparecen relucientes los fuegos, como heridas sangrantes a cada rincón del camino. Por momentos, pareciera que estamos a orillas del cráter de un volcán gigantesco a punto de estallar. Fuego y humo, tierra caliente y un tufo a desidia que provoca arcadas mientras se suceden kilómetros y kilómetros de un paisaje sencillamente apocalíptico. a

Director, Wust Ediciones; www.walterwust.com


Aunque parezca increíble, la imagen que describo es tan común como el canto de los pericos que vuelan sobre el cielo de Madre de Dios. Año a año, las quemas se repiten y multiplican, degradando extensiones gigantescas a vista y paciencia de autoridades, agricultores y vecinos. Acto 2 Pozo San Martín, río Purús. Una forma extraña evoluciona en la densa copa de un árbol de caoba a más de 40 metros de altura del suelo. Al mirar con detenimiento, veo que se trata de un operario, vestido con un mameluco de lona de color rojo y equipado con toda la parafernalia de un andinista que va a escalar el Huascarán. Es un indígena amahuaca de la Comunidad Nativa Laureano. Su nombre es Fernando Rengifo y trabaja como miembro del equipo de campo de EcoPurús, nuestros anfitriones en este remoto paraje de la Amazonía en el que no hay carreteras, los ríos conducen al Brasil y donde conviven hasta ocho grupos étnicos distintos en situación de pobreza extrema. Uno a uno, los frutos de esta hermosa caoba de varios siglos de edad van cayendo al suelo y son recogidos por los demás miembros del equipo, entre ellos varios niños culinas de la comunidad de San Martín que han caminado con nosotros las dos horas de camino que separan al río de los árboles semilleros. El trabajo de EcoPurús EcoPurús, organización privada sin fines de lucro, ha logrado organizar a las comunidades indígenas de la zona en torno a un proyecto de producción sostenible de semillas que podría convertirse en una alternativa –tan necesaria como novedosa– de generación de recursos para las poblaciones locales en una zona donde las oportunidades son tan escasas como el hielo. La iniciativa, que cuenta con el soporte del WWF-Perú, ha identificado a comunidades nativas interesadas en participar en un programa de capacitación y conservación dirigido a evitar la tala de árboles de caoba, basado en la colecta de semillas mediante técnicas de escalada con

Reforestación con especies nativas en la Amazonía peruana: ¿empezando a sembrar? | 193

equipo profesional. De esta manera, las comunidades se comprometen a mantener a los árboles semilleros (responsabilizándose por su vigilancia) y a colectar las semillas de caobas en pie. EcoPurús, por su parte, se encarga de establecer contactos con empresas reforestadoras para colocar las semillas. La totalidad de los ingresos obtenidos son entregados a las comunidades para mejorar su calidad de vida. Varias empresas reforestadoras ya han manifestado su intención de suscribir acuerdos para la compra anual de semillas a EcoPurús. Reforestadora Amazónica (Ramsa), el mayor operador de plantaciones forestales en predios privados del país, se ha comprometido a adquirir lotes anuales de semillas y a colaborar con la búsqueda de nuevos clientes para el proyecto. Si esto camina, en el futuro las plantaciones de caoba instaladas por Ramsa en la selva peruana podrían contar con la certificación de haber sido sembradas con semillas de árboles en pie y bajo un esquema que garantiza su conservación, al tiempo que genera beneficios a las comunidades indígenas de la región. Valor agregado a una cadena que clama por un esquema de trazabilidad eficaz y verificable. Cierre Las dos historias precedentes ocurrieron con una diferencia de una semana durante los primeros días del mes de setiembre de 2010. Dos caras de una moneda que corre el riesgo de devaluarse de manera dramática si no hacemos algo al respecto. Las localidades de Planchón y Purús se encuentran a solo un centenar de kilómetros de distancia una de la otra… pero están a años luz en su percepción del bosque y sus potencialidades. La reforestación y las acciones complementarias a esta actividad empiezan a vislumbrarse como una luz de esperanza en un país donde la visión del bosque y su aprovechamiento sigue siendo la misma de tres décadas atrás. Para muestra un botón: Después de Brasil, Indonesia y la República Democrática del Congo, el Perú posee la cuarta mayor superficie de bosques lluviosos tropicales del mundo. La Amazonía peruana abarca unos 60 millones de hectáreas. De ellas, unos 28 millones corresponden a tierras aptas para producción forestal


y 10 millones se consideran reservas para aprovechamiento futuro. Mientras, al menos 8 millones de hectáreas han sido deforestadas por mal uso de la tierra. No sorprende entonces que a pesar de sus fabulosas reservas de bosques, el sector forestal contribuya con un magro 1% del PBI nacional. La razón recae en los reducidos esfuerzos que el país ha desplegado en torno del manejo y conservación (entendiéndose este término como ‘uso adecuado’) de sus reservas forestales. Corrupción, mal uso de la tierra y tala ilegal selectiva a gran escala se suman a los eximios intentos por incentivar a la actividad forestal formal. Ni qué decir de la reforestación en predios privados, que por inexplicables vericuetos legislativos ha terminando siendo ‘penalizada’ por la ley con el pago del 15% del impuesto a la renta versus el 5% que grava a la extracción de madera proveniente de concesiones. No sorprende entonces que la superficie dedicada a proyectos de reforestación por parte de empresas privadas difícilmente supera en la actualidad las 15,000 hectáreas plantadas en toda la Amazonía peruana. Mientras la tasa de deforestación en el Perú se mantiene en el orden de las 260,000 hectáreas por año –destinadas principalmente a la tala y quema para la ampliación de la frontera agrícola y pecuaria–, el Plan Nacional de Reforestación lanzado con pompa por el gobierno definió sus objetivos en la creación de 2 millones de hectáreas de bosques en los próximos años. ¿Una meta realista? De manera igualmente sorprendente, el Perú es un neto importador de madera. En el año 2009 la cifra de exportaciones estimada en US$ 250 millones se estrellaba con los US$ 380 millones de importaciones, provenientes en su mayoría de Chile (maderas suaves provenientes de plantaciones comerciales). Irónicamente, si bien Chile posee una muy limitada superficie de reservas boscosas nativas (con mano de obra más cara y tasas de crecimiento menores a las peruanas), es un agresivo y eficaz comercializador de madera del sector privado. Sus exportaciones de madera llegaron a US$ 3,000 millones en el último año. Los números hablan por sí solos.


Estimados recientes indican que el potencial exportador del Perú abarcaría unos 13 millones de hectáreas en la Amazonía, lo que representa aproximadamente US$ 3,000 millones provenientes, precisamente, de zonas deprimidas y en condiciones críticas de desarrollo. Adicionalmente, el sector empieza a recuperarse lentamente de la dura crisis que le afectó el año pasado: las exportaciones crecieron en un 27% respecto del primer semestre de 2009 (ver cuadros 1 al 3). Al mismo tiempo, el mercado interno no deja de ser apetecible: en 2008 el Perú importó madera por un valor superior a los US$ 800 millones y se calcula que en la próxima década esa cifra superará con facilidad los US$ 1,500 millones. País US $

China

71'184.33

México 34'164.247 EE UU

23'668.674

Otros 19'458.588 Hong Kong

4'239.621

Rep. Dominicana

4'839.006

Cuadro 1. Los cinco primeros mercados del Perú (2009) 250 200 150 100 50 0

2005

2006

2007

2008

2009

Cuadro 2. Exportación enero-diciembre, millones US$ FOB


Empresa Ventas Participación

Maderera Bozovich

21'563.489

13,7%

IMK Maderas

9'367.832

5,9%

Triplay Amazónico

8'031.479

5,1%

Consorcio Maderero

7'877.267

5%

Nature Wood

7'387.789

4,7%

103'326.610

65,6%

Otros

Cuadro 3. Principales empresas exportadoras peruanas (2009)

Sembrando futuro En los últimos años, la actividad privada ha decidido tomar el toro por las astas e invertir en el sector a través de la compra de predios rurales –en su mayoría pasturas en desuso– con la finalidad de establecer plantaciones forestales con fines comerciales. Las dificultades, sin embargo, no son pocas. A los altos costos de transporte se suma la escasez de mano de obra calificada y la falta de créditos en el sistema bancario, todo ello unido al riesgo de inestabilidad social y narcoterrorismo en diversas zonas de la Amazonía. No obstante, el negocio es sumamente interesante. Se estima que la superficie apta para desarrollar proyectos de reforestación en el Perú es de 8,5 millones de hectáreas. La reforestación en predios privados es manejada en la actualidad bajo dos grandes esquemas: el de operadores locales, por lo general técnicos o ingenieros residentes en las zonas reforestadas (Oxapampa, Villa Rica, Pozuzo, etc.), que cuentan con cuadrillas de operarios de régimen eventual y que efectúan trabajos de mantenimiento de plantaciones en los predios de privados (mayormente inversionistas de Lima) una o dos veces al año. En estas operaciones los fundos suelen permanecer sin personal permanente y son comunes los problemas de manejo y las mermas en las tasas de crecimiento de los árboles –que se generan por la competencia con la maleza, la misma que a menudo suprime a los árboles comerciales estancando su desarrollo–, además de presentar un alto índice de invasiones o robos durante el proceso.


Un segundo esquema es el de las operaciones intensivas, como las que vienen desarrollando empresas como Infosur y diversos propietarios individuales en Puerto Inca y las riberas del río Pachitea (Huánuco). En estas, el manejo involucra a un alto número de trabajadores (hasta 0,6 operarios por hectárea plantada durante el primer año) que residen de manera permanente en el predio y que gozan de todos los beneficios laborales que genera la formalidad. Para Felipe Koechlin, gerente general de Ramsa, el mayor operador de plantaciones maderables en predios privados de la Amazonía, “ha significado un gran esfuerzo enseñar a los trabajadores a entrar el sistema formal, pero los resultados son alentadores. Con el paso del tiempo, los operarios comprueban los beneficios de estar en planilla, recibir pagos a través del banco, contar con seguros médicos, además de condiciones apropiadas para el desempeño de su trabajo”. Este segundo esquema, que genera rendimientos superiores al primero, puede ser visto como la nueva forestería, una suerte de “jardinería de árboles” en la que las plantas de bolaina, caoba o tornillo son tratadas con el mismo cuidado que reciben los tomates o la páprika de los cultivos de agroexportación. La clave es, sin duda, generar valor agregado al producto forestal. Uno de los productos más interesantes en el rubro es actualmente el piso para exteriores (decking tiles), el mismo que ha mostrado su versatilidad y una auspiciosa resistencia a los vaivenes del mercado internacional. Lo mismo ocurre con las parihuelas (estructuras de madera que se emplean como base de los contenedores de carga) y otros productos generados con cortes menores de madera estandarizada. El auge en la construcción ha influenciado el sector en los últimos meses, dinamizándolo. Para algunos analistas, la solución pasa por la generación de incentivos por parte del Estado. Chile, por ejemplo, otorgó una bonificación del 75% de los costos netos a la reforestación por 20 años, mientras Brasil permitió a los reforestadores deducir hasta el 50% del impuesto a la renta generado por dicha actividad. Para otros, más realistas, lo único que se requiere para que este negocio despegue es estabilidad macro y mínimas condiciones de infraestructura rural (buenas carreteras, electrificación y prestaciones de salud en el campo). El resto es cuestión de trabajo duro y deseo de hacer bien las cosas. El futuro está en nuestras manos.

Capítulo 12 Construyendo un régimen REDD+ en Perú Jorge Torresa y Augusto Castrob

Introducción De un tiempo a esta parte, el cambio climático, en general, y REDD+ en particular1 son invitados frecuentes en las discusiones sobre temas ambientales a nivel global. Por su complejidad y por la necesidad de abordarlos con enfoques multisectoriales y multidisciplinarios que brinden propuestas de solución viables –tanto para la mitigación de los efectos del cambio climático como para la adaptación al mismo–, ambos temas han dejado de estar inscritos únicamente en el ámbito ambiental y han ganado mayor protagonismo en las discusiones sobre estrategias de desarrollo. En el caso de REDD+, este se encuentra acompañado de una creciente expectativa, quizás excesiva, sobre su capacidad de generar recursos financieros para la conservación de los bosques y su biodiversidad. El Perú no ha sido indiferente a esta tendencia global. Motivados por la posición nacional del Perú, sustentada por el MINAM en espacios internacionales (e.g. Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático) de un enfoque que busca fomentar la inversión pública a

Director Técnico, Bosques Amazónicos; [email protected] Experto en Bosques y Cambio Climatico, ONF Andina; [email protected] Según el Plan de Acción de Bali (2007), se denomina REDD + a la reducción de emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal; además de la conservación, el manejo sostenible y el mejoramiento del stock de carbono de los bosques en los países en desarrollo.

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y privada, mediante el diseño de un esquema que permita escalar por niveles2, un gran número de iniciativas que buscan acceder a los mercados voluntarios REDD+ existentes, impulsadas por organizaciones con y sin fines de lucro, han surgido en la Amazonía Peruana, principalmente en las regiones de Madre de Dios y San Martín, regiones que presentan las mayores amenazas de deforestación y degradación forestal en el país. Las iniciativas abarcan, entre otras, el diseño de proyectos siguiendo las guías metodológicas proporcionadas por estándares internacionales, acciones en campo de lucha contra la deforestación y degradación de bosques, organización de eventos de discusión y difusión y la preparación de insumos técnicos que posiblemente serán requeridos para la implementación de REDD+ en Perú. Entre estos últimos, cabe destacar: la estimación de las reservas de carbono en los bosques, la identificación de las causas de deforestación, la elaboración de diagnósticos socioeconómicos, la elaboración de mapas de uso y cambio de uso de tierra, el desarrollo de escenarios de referencia de deforestación a nivel regional, entre otras actividades. Este dinamismo de la sociedad civil peruana contrasta con el ritmo de los procesos de toma de decisiones en las instancias internacionales como la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC, cuyas siglas en inglés son UNFCCC) y en el mismo Estado peruano al momento de diseñar e implementar los arreglos e infraestructura institucional requerida para que REDD+ pueda plasmar todo su potencial. A pesar de ello, es de destacar que en Cancún, el principal logro fue la aceptación de escenarios de referencia sub-nacionales, como parte del proceso de transición para la construcción del escenario de referencia nacional. A nivel de los esquemas de certificación voluntarios, debemos destacar la propuesta de VCS para un Enfoque Jurisdiccional y Anidado3 que intenta

2 “Esto, sumado al avance de proyectos REDD+ a nivel local y el proceso de descentralización del Estado, orientan hacia un enfoque flexible y gradual, trabajando con un enfoque por niveles (nested approach)“ Pág. 8 del R-PP versión 7 de Marzo 2011. 3 http://v-c-s.org/JNRI

Construyendo un régimen REDD+ en Perú | 201

conciliar la configuración inicial del estándar (orientado fundamentalmente a proyectos) con la tendencia general a enmarcarlos en ámbitos geográficos más amplios que permitan contener herramientas administrativas, legales y de política en general. El documento, que se encuentra en fase de consulta pública, es el punto de partida de un proceso que, sin duda, enfrentará muchos desafíos de tipo técnico y político hasta que pueda entrar en vigencia de una forma operativa viable. Baste señalar que la propuesta hace referencia a muchos documentos complementarios que aún no están accesibles. De cualquier modo, es evidente que la aparición de cada vez más proyectos con áreas de trabajo superpuestas, diferentes años de inicio, entre otros, plantea muchos preguntas que el VCS jurisdiccional intenta responder, sin perder de vista la perspectiva del rol que juegan las actividades en campo en la lucha contra la deforestación y la conveniencia de recompensarlas en base a su desempeño efectivo. Sin duda, a nivel global, el Perú destaca en el número de estas, lo que lo convierte en un actor importante en el escenario mundial que debe ser tomado en cuenta en el diseño de esquemas de este tipo. No obstante, el Perú ha presentado avances en los últimos años. Ejemplo de ello es la formulación del Documento Guía para la Fase de Preparación para REDD+ en el Perú (Readiness Preparation Proposal-R-PP)4, en donde gracias en buena medida a la apertura del Gobierno Nacional y al involucramiento activo de la sociedad civil organizada en el Grupo REDD+ Perú, se generaron discusiones importantes sobre temas claves relacionados con el diseño e implementación de REDD+ en el país, que incluyen aspectos técnicos, económicos, legales, sociales y políticos. Si bien no en todos los temas se alcanzaron consensos, la discusión en sí misma es destacable, como lo reconoció el mismo Banco Mundial.

Presentado por el Gobierno Nacional al Fondo Cooperativo del Carbono Forestal (FCPF por sus siglas en Ingles) y aprobado en marzo de 2011.

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Avances legales para el desarrollo de REDD+ en Perú La ley de servicios ecosistémicos, promovida por el Ministerio del Ambiente, se encuentra aún en borrador, mientras que la ley forestal ya está aprobada, estando próximo a aprobación su Reglamento, el mismo que ya se encuentra elaborado. El inicio de la discusión, en el marco de los procedimientos de la Ley de Consulta Previa, ya está programado. Ciertas diferencias en cuanto a asignación de derechos subsisten entre ambas leyes por lo que un trabajo de armonización legal se hace necesario para garantizar la concordancia entre ambas. En particular, la ley forestal establece con más claridad que los derechos sobre los servicios ecosistémicos están implícitos en el otorgamiento de los derechos sobre el área concesionada, mientras que la ley de servicios ambientales conserva una mayor discrecionalidad para la autoridad nacional en el otorgamiento de esos derechos a privados. La ley forestal también regula otros aspectos como una nueva institucionalidad para el sector, que es uno de los puntos más destacables. La ley de consulta y su respectivo reglamento establecen que los procesos de consulta buscarán alcanzar el consenso de los pueblos indígenas para la implementación de las normas y medidas administrativas y políticas que afecten la vida de los PPII. Se establece que la consulta no otorga derecho a veto, lo que es uno de los puntos más cuestionados por las organizaciones indígenas. Avances técnicos para el desarrollo de REDD+ en Perú En los aspectos técnicos, es de destacar el aporte de instituciones académicas internacionales, que, en alianza con actores locales, han realizado acciones piloto para validar herramientas técnicas que permitan generar la información necesaria para el establecimiento de la línea base que sirva para el desarrollo de REDD+ en Perú. Dentro de los trabajos más importantes tenemos el mapa de stocks de carbono para parte de la superficie del departamento de Madre de Dios, con el programa LiDAR, desarrollado por el Instituto Carnegie para la Ciencia en sociedad con el MINAM 5 y con el apoyo 5

http://geoservidor.minam.gob.pe/geoservidor/Carnegie.aspx. Asner (2010)


de ONGs como ACCA y WWF, entre otras. Asimismo, desarrollada también por la misma institución, tenemos el Software CLASlite6, para evaluación de deforestación y degradación forestal y que viene siendo utilizado por el Consorcio REDD Madre de Dios para la preparación de mapas de deforestación para el periodo 1999-2008 para la misma región. El trabajo del Consorcio REDD Madre de Dios es destacable porque agrupa a 11 instituciones públicas y privadas, con y sin fines de lucro, que han acordado establecer, mediante un trabajo cooperativo, un único escenario de referencia de deforestación regional, lo que implica tener un único set de mapas de deforestación para el mismo periodo de análisis (1999-2008), un único modelo de proyección de deforestación futura y un único mapa de reservas de carbono. Esta modalidad de trabajo ha sido reconocida por otras regiones como San Martín, Piura, Selva Central y Cusco, que también lo vienen adoptando. En el caso de la modelación de la deforestación, existen trabajos preliminares que vienen siendo compartidos y socializados en el Consorcio REDD con la perspectiva de integrarse en una única línea base regional. El software DINÁMICA, desarrollado por la Universidad Federal de Minas Gerais, Brasil, es uno de los más usados por estas iniciativas, cuyos resultados aún no han sido publicados. Avances sociales para el desarrollo de REDD+ en Perú En los aspectos sociales, diversos talleres sobre REDD+ con diferentes enfoques e impulsados principalmente por ONGs nacionales e internacionales se han realizado en Lima y diferentes regiones del país. También el Ministerio del Ambiente ha implementado varios talleres de carácter informativo dirigidos fundamentalmente a actores locales y pueblos indígenas, con participación de representantes de CONAP y AIDESEP. En cuanto al resto de la sociedad civil, en parte se encuentra organizada desde hace aproximadamente cinco años en el Grupo REDD Perú (también conocido como la Mesa REDD), espacio no formal de diálogo 6

http://claslite.ciw.edu/


e intercambio de ideas en el que también participan entidades públicas y mixtas. La Mesa REDD ha ido ganando reconocimiento creciente, hasta el punto de recibir invitaciones para participar en espacios formales tales como, por ejemplo, el Grupo Técnico de REDD de la Comisión Nacional de Cambio Climático y en la Reunión del Comité de Participantes del R-PP en Guyana. Más de 70 instituciones están suscritas a este colectivo, aunque en la práctica alrededor de dos decenas participan activamente en sus reuniones. A raíz de las observaciones realizadas al R-PP por parte del panel de expertos del Forest Carbon Partnership Facility del Banco Mundial, la Mesa REDD adquirió protagonismo al involucrarse activamente en la preparación de aportes y recomendaciones al Ministerio del Ambiente a fin de mejorar el documento. Aunque diversas tendencias coexisten al interior de la Mesa, su carácter democrático ha hecho que sea reconocida también internacionalmente y tomada como modelo por la sociedad civil de otros países, como por ejemplo, Colombia. De reciente creación, también es importante mencionar a las Mesas REDD Indígena, que han desarrollado una serie de talleres regionales, en las que han expuesto las preocupaciones de las organizaciones indígenas sobre REDD+, principalmente vinculadas al temor que el mecanismo REDD pueda implicar una pérdida o limitación de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales y a los usos tradicionales de los recursos que en éstos existen. En particular, temen que se otorguen derechos sobre carbono a terceros en territorios que han sido solicitados por comunidades indígenas y cuya respuesta aún no ha sido atendida. Destaca también la realización del taller nacional de Salvaguardas que contó con la participación masiva de instituciones públicas y privadas, incluyendo organizaciones de la sociedad civil, organizaciones indígenas y representantes de las regiones. Asimismo, es un avance la iniciativa del MINAM para la formulación de un Registro de Iniciativas Tempranas REDD+, el mismo que está en fase de borrador.


Avances institucionales para el desarrollo de REDD+ en Perú Es en los aspectos institucionales quizás donde se observa una mayor agenda pendiente. Por limitaciones de recursos y por la transectorialidad del tema REDD+, un engranaje institucional con roles y competencias claras y con recursos suficientes que garanticen su operatividad todavía se encuentra en construcción. En este punto, la Comisión Nacional de Cambio Climático tiene que seguir trabajando focalizando sus esfuerzos futuros en asegurar una composición interministerial de mayor nivel y con participación de todos los sectores que tienen algún tipo de impacto directo o indirecto sobre la conservación de los bosques, incluyendo, por supuesto, a la sociedad civil organizada. Como se mencionó anteriormente, en el R-PP se consensuó una propuesta de arreglo institucional que sin duda tendrá que validarse al más alto nivel de gobierno. La idea es garantizar que, sea cual fuere la institucionalidad que se adopte para REDD+, tenga las facultades suficientes para poder fungir de motor que impulse y organice adecuadamente este mecanismo en el Perú. Avances económicos para el desarrollo de REDD+ en Perú En el análisis de los aspectos económicos han sido realizados una diversidad de estudios sobre los costos de transacción para REDD+ así como también los costos de oportunidad. Destacan los estudios de SERNANP que mediante una comparación de reservas de carbono basado en el mapa de carbono de Saatchi et al. (2007), proyecciones de deforestación (Soares-Filho et al., 2006) y de costos de oportunidad, basado en la rentabilidad de las actividades económicas predominantes, plantea un estimado del presupuesto anual requerido para reducir la deforestación en la Amazonía Peruana. Así, establece que con 421 millones de soles7 anuales, es posible proteger 96 mil hectáreas de bosque (equivalentes al 54% de la deforestación anual estimada) y con 1,159 millones de soles anuales, es posible proteger el 88% de la deforestación anual estimada (156 mil hectáreas). A partir de esta información establece el precio al cual se necesitaría que esté el certificado de carbono para que este presupuesto 7

Tipo de cambio a junio de 2012: S/. 2.70 por dólar.


se financie íntegramente con la venta de bonos: 12.9 soles/tCO2, en el primer caso, y 22.2 soles en el segundo caso. Debe señalarse, en primer lugar, que esta valorización no incorpora los costos de transacción inherentes al mercado de carbono: diseño del proyecto, validación, monitoreo, verificación y registro, los cuales, como sabemos, pueden ser significativos. En segundo lugar, dado que, tal como funciona actualmente REDD+ en los principales mercados voluntarios, los pagos no son anuales sino por una sola vez para cada hectárea, estimar el precio del certificado a partir de la inversión requerida anual puede generar confusión pues, de la definición de costo de oportunidad se desprende que ése es el capital requerido para compensar los ingresos que las familias rurales generan todos los años de sus actividades tradicionales. En tal sentido, no se debe perder de vista que los recursos que pueda generar REDD+ deben servir como capital semilla o como capital adicional para mejorar los ingresos procedentes de alternativas productivas sostenibles, mediante la agregación de valor a los productos del bosque, cumpliendo así su rol adicional o complementario y no sustitutorio al manejo sostenible del bosque. Proyectar una correlación directa entre el precio del carbono a la cantidad de hectáreas protegidas puede transmitir una señal errada a los actores locales y gubernamentales sobre la inversión realmente requerida para hacer frente a la deforestación y el destino de esta inversión. De cualquier modo, el trabajo (Armas et al., 2009) es de suma utilidad para tener una idea clara acerca de los ingresos estimados de las familias locales en la Amazonía peruana, lo que le convierte en una herramienta indispensable de referencia obligada para cualquier línea base socioeconómica que se levante. Un trabajo similar para una región en específico (Madre de Dios) es el realizado por GRADE, prestigiosa consultora peruana especializada en estudios económicos, con Conservation Strategy Fund (Fleck et al., 2010), que elaboró un mapa de rentabilidad en base a los usos principales de la tierra en Madre de Dios: madera, maíz, ganadería y castaña. Excluye la minería porque su alta rentabilidad hace que sea


más competitiva que cualquier otra, dependiendo su expansión no de su rentabilidad relativa frente a otros usos, sino de criterios técnicos: la “ley del oro”, describe como esta actividad es rentable si la cantidad de gramos por lote de arena removida es superior a 30 gramos o no, teniendo en cuenta también la distancia a una fuente de agua. El más notable aporte del estudio de GRADE-CSF es que permite demostrar que la tasa de deforestación está íntimamente correlacionada con el costo de oportunidad de las actividades agropecuarias. Para el caso de la minería, un estudio interesante es el realizado por Cáritas (CooperAcción et al., 2009), con CooperAcción y Conservación Internacional que, aunque no mapea específicamente los diferentes tipos de minería que se realizan en Madre de Dios, sí realiza un análisis de rentabilidad de la actividad de acuerdo a la tecnología utilizada. En otras regiones, la información socioeconómica que pueda servir de línea base se encuentra menos desarrollada, resultando una de las tareas pendientes a realizar para el desarrollo de REDD+, tanto por parte de actores privados como de actores públicos, incluyendo el Ministerio del Ambiente y su Programa Nacional de Conservación de Bosques (PNCB). El PNCB puede ser concebido como un programa público que busca jugar un rol subsidiario ahí donde la inversión privada no haya mostrado interés en entrar. Su diseño ha ido evolucionando para financiar planes de negocios con un presupuesto tope calculado a partir del número de hectáreas que cada comunidad nativa decida comprometer con el programa (10 soles por hectárea). Considerando la rentabilidad por hectárea de los usos alternativos de la tierra (hasta en el caso más básico de subsistencia, mayores a 10 soles por hectárea), creemos que solo un esquema como el que adoptó el PNCB donde los fondos se usen como capital semilla para promover actividades productivas sostenibles tendrá alguna posibilidad de tener éxito en la conservación de los bosques bajo amenaza real de deforestación. Conclusión A manera de conclusión, podemos señalar que el Perú ha realizado avances significativos en la implementación de REDD+, a pesar de las


incertidumbres internacionales, tanto de tipo político como técnico, que limitan ciertamente el flujo de inversiones privadas requeridas y disponibles, y que no están siendo compensadas por su equivalente de fondos públicos y/o multilaterales. Este interés nacional, en buena parte impulsado por la sociedad civil, se ha concretado en iniciativas tangibles de carácter local y regional que han avanzado a un ritmo mucho más rápido que el nivel nacional. Uno de los campos más limitados, a pesar de la gran cantidad de talleres realizados, es la difusión acerca de los alcances de REDD+ en términos de beneficios y compromisos. Ello ha dado pie a cierto resquemor, principalmente por parte de las organizaciones indígenas, en especial en relación a la posibilidad de que esto pueda afectar sus solicitudes de ampliación territorial y sus formas de vida tradicionales. Por otro lado, las amenazas reales sobre el bosque amazónico no esperan. El reto principal, por encima de los aspectos técnicos y legales, es encontrar un adecuado equilibrio entre acción y diálogo. Y para ello, no hay recetas secretas: únicamente se necesita que todas las partes tengan la voluntad de escuchar y llegar a acuerdos, lo que implica la búsqueda de puntos en común, desterrando posiciones maximalistas, incompatibles con cualquier proceso de negociación.


Referencias Asner, G., G. Powell, J. Mascaro, D. Knapp, J. Clark, J. Jacobson, T. Kennedy-Bowdoin, A. Balaji, G. Paez-Acosta, E. Victoria, L. Secada, M. Valqui, R. Hughes (2010). Highresolution Forest Carbon Stocks and Emissions in the Amazon. PNAS Early Edition. Armas, A.; J. Börner, M. Tito, L. Díaz, S. C. Tapia-Coral, S. Wunder, L. Reymond, N. Nascimento (2009). Pagos por servicios ambientales para la conservación de bosques en la Amazonía peruana: un análisis de viabilidad. Lima, SERNANP. Saatchi, S., R. Houghton, J. Dos Santos, J. Soares, Y. Yu. Distribution of Aboveground Live Biomass in the Amazon Basin. Global Change Biology (13): 816-837. Soares-Filho, B., D. Nepstad, L., Curran, G. Cerqueira, R. García, C. Azevedo, A. McDonalds, P. Levebfre, P. Schlesinger. Modelling Conservation in the Amazon Basin. Nature 440. Fleck, L., M. Vera-Díaz, E. Borasino, M. Glave, J. Hak, C. Josse (2010). Estrategias de conservación a lo largo de la Carretera Interoceánica en Madre de Dios, Perú. Lima, GRADE-CSF. CooperAcción, Cáritas, Conservation International (2009). Diagnóstico integral de la actividad minera y sus impactos en Madre de Dios: conclusiones y alternativas de solución. PÁGINAS WEB CLASlite: http://claslite.ciw.edu/ DINÁMICA EGO: http://www.csr.ufmg.br/dinamica/ LIDAR: http://www.lidar.com/

Capítulo 13 Iniciativas tempranas REDD+ de ACCA en Madre de Dios y Cusco Augusto Mulanovicha y Karen Eckhardtb

Introducción El Perú es el noveno país en el mundo y el segundo en Latinoamérica con mayor extensión de bosques. Es un país en crecimiento económico sostenido y con una reciente fuerte inversión en infraestructura y explotación de recursos naturales. La Amazonia es un área rica en recursos naturales y gran parte de las inversiones para aprovechar estos recursos se centra en el desarrollo de infraestructura vial IIRSA1, la explotación de hidrocarburos, la minería aurífera, la extracción selectiva de maderas valiosas, la expansión de la frontera agrícola para biocombustibles y soya, la ganadería extensiva, entre otros. (Dourojeanni et al., 2010). En este contexto el mecanismo REDD+ podría ser el punto de partida para revaluar los esquemas de gobernanza económica de los bosques, que se refleje en las instituciones, en el marco regulador y en el gobierno (Angelsen et al., 2012).

Director Nacional, Asociacion para la Conservación de la Cuenca Amazónica (ACCA); amulanovich@ conservacionamazonica.org Director Cusco, Asociacion para la Conservación de la Cuenca Amazónica (ACCA); [email protected] 1 IIRSA es la Iniciativa de Integración de Infraestructura Sudamericana que pretende la integración económica de la región. a

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En el Perú se viene dando pasos concretos para implementar REDD+ guiados por el Documento de Preparación para REDD+ o “Readiness plan” bajo el “enfoque anidado” o “nested aproach”. Este enfoque permite desarrollar iniciativas tempranas de proyectos REDD+ a nivel subnacional o regional y sería la primera aproximación de cómo involucrar de manera participativa a los tenedores2 de derechos del bosque, inversionistas privados y ONGs. En un proyecto REDD+ se establece un acuerdo entre el usuario del bosque que se compromete a no deforestar y reducir las amenazas, y el comprador que adquiere los créditos generados por esa reducción de emisiones por evitar deforestar. El usuario del bosque es compensado a través de un “Certificado de Reducción de Emisiones” o VERs, documento que indica que el proyecto REDD+ evitará la liberación de cierta cantidad de Gases de Efecto Invernadero (GEI). La unidad del crédito es la tonelada de CO2 o su equivalente en otros gases que también se representa por CO2eq. En el Perú se vienen desarrollando alrededor de 24 iniciativas tempranas de REDD+, la mitad de ellas se estaría gestando en la región de Madre de Dios (Hajek, 2010). Madre de Dios se presenta como una región con características únicas. Es una región con una superficie boscosa de unas 8.5 millones de ha (85 mil km2), un poco más grande que Austria, o 1.6 veces la superficie de Costa Rica, que a lo largo de la historia colonial y republicana ha permanecido en un estado de semi aislamiento3. En la década de 1970 se terminó de conectar Madre de Dios a las regiones de Puno y Cusco a través de una carretera de tierra la cual se veía constantemente afectada por derrumbes y caídas de puentes, bloqueando el paso por varias semanas. Sin embargo, desde el año 2009 con el inicio del proyecto Corredor Vial Interoceánica Sur (IOS) y particularmente en el

2 Los tenedores de bosques en la selva peruana son: las comunidades nativas y colonas ribereñas, los concesionarios forestales maderables y no maderables, los propietarios de predios agrícolas con un % de bosques y finalmente el Estado en áreas naturales protegidas. 3 El ingreso a Madre de Dios, antes de la existencia de la carretera Urcos-Marcapata-Quincemil-Mazuco-Puerto Maldonado se hacía desde Puno, ingresando por Sandia hacia el Candamo por camino de mula y luego bajando por el rio Tambopata en bote.

Carbono Forestal: iniciativas tempranas REDD+ de ACCA en Madre de Dios y Cusco | 213

año 2011 cuando se concluyó la pavimentación de 2.586 km, que conectó Iñapari, frontera con Brasil, y las regiones del sur del país y el Pacífico, es cuando los problemas de deforestación se agudizaron en Madre de Dios. Entre el año 2000 y el año 2009 se estima que se deforestaron en Madre de Dios 176,672 ha, con una deforestación acumulada de 338,177 ha. Las proyecciones más conservadoras señalan que para el año 2035 se deforestarían 2.3 millones de ha en la región, con una tasa de deforestación de 19 mil ha/año a 78 mil ha/año4. En este escenario, se ubica el corredor biológico Manu-AmarakaeriTampobata, ubicado en el límite este de las regiones de Madre de Dios y Cusco, una de las regiones con los índices de diversidad del planeta más altos (Mittermeier et al., 1998) y con presencia de diversos pueblos originarios en aislamiento voluntario. Este corredor no solo lo conforman áreas naturales protegidas, sino también otras iniciativas de conservación tanto privadas como comunales (Área de Conservación Privadas y Concesiones de conservación, forestales, ecoturísticas y otras). Paralelamente a su riqueza biológica y cultural, esta zona presenta serios problemas socio-económicos derivados de la falta de institucionalidad y de políticas públicas claras que garanticen una adecuada gobernanza forestal (Dourojeanni, 2006; Fernández, 2009). Bajo esta perspectiva, REDD+ podría ser un mecanismo que se complemente a otras actividades que den valor al bosque para evitar el incremento de la deforestación futura y mitigar los efectos del cambio climático. Sin embargo, para que las iniciativas tempranas de proyectos REDD+ se consoliden es necesario generar las condiciones económicas, políticas y técnicas necesarias. Por ello, la estrategia REDD+ de ACCA contiene dos componentes: (1) apoyar el proceso de consolidación de un marco legal, social y de gobernanza, y (2) desarrollar pilotos de proyectos REDD+ en las regiones de Madre de Dios y Cusco, que sirvan de experiencia de cómo llevar REDD+ 4

Winrock, 2009. Spatial Modeling of Deforestation in Madre de Dios, Perú.


a la práctica. Ambos componentes de la estrategia se desarrollan en forma paralela y se enmarcan no solo en las posibilidades de acción de la institución sino en el propio desenvolvimiento de los actores e instituciones que protegen los derechos locales sobre la tierra y los recursos, del mismo modo que estos se involucran en el proceso de establecer un marco institucional y de gobernanza para REDD+. Iniciativas REDD+ de ACCA en Madre de Dios En el año 2009 ACCA decidió iniciar el proceso para diseñar e implementar un proyecto REDD+ para la Concesión de Conservación Los Amigos (CCLA). La CCLA es un área de aproximadamente 146 mil ha ubicada en la cuenca baja y media del río Los Amigos, afluente del río Madre de Dios. El área fue entregada en concesión5 a ACCA el año 2001 por un periodo de 40 años renovables. Los objetivos de la CCLA son la conservación de la biodiversidad, la investigación científica y la búsqueda de modelos de desarrollo sostenible para el beneficio de las comunidades locales. Con el fin de buscar la sostenibilidad de la CCLA, ACCA decidió diseñar e implementar un proyecto REDD+. Si bien inicialmente se pensó en hacer un proyecto REDD+ para el área de Los Amigos, despues de evaluar los retos que las amenzasas recientes representaban a la CCLA, ACCA estableció alianzas con los concesionarios forestales vecinos a Los Amigos e inició un proceso para alcanzar la creación de una asociación de concesionarios forestales que les permita a todos ellos fortalecerse para hacer frente a las amenazas de la deforestación. Es así que en agosto de 2011 nació la “Asociación de Consecionarios Forestales Maderables y No Maderables de las provincias Manu y Tambopata” (ACOMAT). Esta institución se encuentra conformada por 10 concesionarios forestales, incluido ACCA como concesionario de Los Amigos, completando un área total de más de 300 mil ha de bosque, un área mayor a la Reserva Nacional Tambopata.

5 La Ley Forestal y de Fauna Silvestre establece la posibilidad de crear concesiones forestales no maderables con fines de conservación como una forma de complementar la labor del Servicios Nacional de Areas Naturales Protegidas.


Un primer paso para establecer cualquier proyecto REDD+ es establecer una línea base. Esta consiste en hacer una estimación de la futuras emisiones de GEI en un escenario sin proyecto REDD+, comparándola con un segundo escenario con proyecto REDD+. En un escenario sin proyecto REDD+, ACOMAT, se verá sometida a las presiones externas de extracción de recursos naturales y cambio de uso de la tierra sin el apoyo financiero suficiente para lograr proteger las concesiones de estas amenazas, y en un escenario con REDD+, ACOMAT tendrá a través de la venta de créditos de carbono los recursos financieros necesarios para implementar las acciones planificadas de control y vigilancia así como la posibilidad de generar proyectos de desarrollo sostenible con las comunidades vecinas. En ambos escenarios es necesario contar con información base, es decir estimar las reservas de carbono acumulados en la biomasa forestal, así como hacer una estimación de su futura liberación debido a las potenciales acciones de deforestación y cambio de uso de la tierra. Las existencias de reserva de carbono en la CCLA fueron estimadas por primera vez en el año 2005 por la empresa Winrock International lo que permitió tener un primera estimación de los stocks o reservas de carbono. Según Winrock (2006) la CCLA tiene almacenado 79.4 millones de toneladas de CO2. El segundo paso para establecer la línea base es estimar cuánta deforestación habrá en el futuro. Esto se logra principalmente de dos formas, la primera es hacer una proyección de la tendencia de la deforestación de los últimos 10 años o “deforestación histórica”. Esto solo será posible si los patrones históricos de deforestación permiten establecer una tendencia definida. La segunda forma consiste en crear un modelo espacio-temporal de la deforestación que no solo incorpore la tendencia de la deforestación histórica sino que además incorpore los nuevos impulsores y agentes de la deforestación. Para el caso de Madre de Dios, esta parece ser la mejor opción ya que el asfaltado de la IOS a partir del año 2006 viene incrementando los niveles de deforestación y liberación de GEI. Esto ha sido comprobado gracias a los recientes estudios de Asner et al. (2010)6. El año 2009, Asner y su equipo, mediante una novedosa tecnología que combina el uso de rayos 6

Este estudio se realizó gracias al apoyo del Ministerio del Ambiente del Peru, la WWF, RAINFOR y ACA.


láser para obtener fotos tridimensionales del bosque con tecnología satelital, midieron las reservas de carbono para la mitad de la región de Madre de Dios (4.3 millones de hectáreas dentro del ámbito de influencia de la IOS) incluyendo además en el estudio, las emisiones de carbono para esta área entre los años 1999 y 2009. Como resultado de este estudio se pudo constatar que a partir del año 2006, año en que se inició la pavimentación de la Interoceánica, las emisiones de CO2 se incrementaron en un 61%. El modelo de deforestación futura deberá mostrarnos un escenario donde REDD+ no exista, es decir, un escenario de baja gobernabilidad o de “Business as Usual” (BAU). Para esto ACCA ha realizado una alianza estratégica con otras instituciones como la consultora Carbon Desicions International (CDI), quien viene desarrollando un modelo espacio-temporal de la deforestación para los años 20102040. Este estudio permitirá establecer dónde y cuándo se producirá la deforestación en Madre de Dios para los próximos 30 años. El modelo deberá ser validado por Mesa de Servicios Ambientales y REDD (MSAR), la cual es liderada por el GOREMAD7 y la conforman los diversos actores involucrados en el proceso de REDD (organizaciones de base, indígenas, ONGs, entidades públicas, empresas privadas, etc). La MSAR es el espacio público-privado que permitirá validar los procesos de gobernanza REDD+ en Madre de Dios. Una vez establecida una línea base en Madre de Dios, los proyectos REDD+ a desarrollarse podrán establecer el volumen de emisiones probables en un escenario de baja gobernanza. Luego de establecer las emisiones probables a nivel regional, las iniciativas REDD+ podrán elaborar el Documento de Diseño de Proyecto (o PDD por sus siglas en ingles). El PDD es el documento base que no solo describe la línea base de pérdidas futuras de carbono, sino que también describe las actividades a realizar que serán necesarias para evitar la deforestación y emisión de GEI; además, si el proyecto lo permite, establecer cuáles serán los beneficios a las comunidades locales y a la conservación de la biodiversidad, también conocido 7

Gobierno Regional de Madre de Dios.


como co-beneficios además de la mitigación del cambio climático. El PDD es el documento que guía el proyecto REDD+ y que permite certificarlo y así obtener la credibilidad internacional que permite la venta de los bonos de carbono. Las iniciativas de proyecto REDD+ apuntan a la venta de bonos de carbono en un mercado voluntario. Se espera que de ponerse de acuerdo los países del globo, se establecerá un mercado regulado bajo el sistema de las Naciones Unidas u otros esquemas como el de los EE UU. Ya que no existe un mercado regulado, para que el mercado voluntario funcione, se han creado diversas organizaciones que vienen estableciendo estándares para los proyectos REDD+. Entre los estándares más reconocidos está el Verified Carbon Standard o VCS8 y el estándar para el Clima, la Biodiversidad y la Comunidad (CCBS)9 . Si bien estos dos no son los únicos estándares, son por el momento los más adecuados ya que se complementan y permitirán obtener los mejores precios en el mercado actual. El proyecto REDD+ de ACOMAT ya cuenta con avances. Se ha establecido un diagnóstico para la elaboración de un PDD bajo el estandar CCB y un “due diligence” para inciar el PDD. Sin embargo, sin una línea base de carbono bien establecida, los créditos de carbono que se puedan vender en el mercado voluntario tendrán una solidez menor y esto se traducirá en un menor precio de venta y por lo tanto un menor nivel de fondos para afrontar los futuros posibles impactos. Esto es crucial si se toma en cuenta que no siempre REDD+ será una alternativa que pueda competir con usos alternativos de la tierra. Por ejemplo, en Madre de dios, los records históricos en el precio del oro hacen que un esquema REDD+ difícilmente pueda contrarrestar el costo de oportunidad por dejar de dedicarse a esta actividad, sin embargo, la actividad de minería aurífera aluvial en Madre de Dios no debería darse de la forma desordenada e insostenible como se da actualmente, cargando una serie de externalidades negativas ambientales, sociales y económicas al resto de la sociedad. Es por esto que si queremos que REDD+ sea un mecanismo que realmente 8

http://v-c-s.org/ http://www.climate-standards.org/

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funcione, es necesario el fortalecimiento de la gobernabilidad y por ende de la institucionalidad que tiene que ver con evitar la deforestación y lograr el desarrollo sostenible. Por lo tanto, siempre hay que tener presente que las iniciativas de proyectos REDD+ están enmarcadas en un ámbito que será decisivo para su éxito, incluyendo un alto nivel de gobernabilidad en la administración de los recursos naturales y la planificación estratégica de la inversión en infraestructura y explotación de los recursos naturales. Experiencia REDD+ de ACCA en Cusco Las iniciativas de proyectos REDD+ en Cusco se encuentran en su etapa inicial, considerando el potencial para desarrollar estos proyectos debido a la extensión de Bosques Húmedos Tropicales y Subtropicales que cubren el 50.64% de la región y las crecientes amenazadas de deforestación y degradación de estos bosques. Los bosques más amenazadas de la región se ubican en la transición entre los ecosistemas altoandinos y montanos de la cuenca Amazónica, zona de importancia mundial considerada como Hot Spot de los Andes Tropicales, por concentrar un alto número de especies endémicas y experimentar una fuerte pérdida de hábitats (Myers et al., 2000, Mittermeier et al., 1998). Entre las principales amenazas para los bosques montanos se incluyen: la minería informal, la extracción ilegal de madera, la explotación de petróleo, las plantaciones de coca y los incendios forestales. Estos últimos provocan la pérdida del 82 a 88% de la biomasa de árboles vivos y entre el 49% a 77% de la biomasa de raíces finas en bosques nubosos montanos de México (Asbjornsen et al., 2005). Además, los bosques montanos son especialmente vulnerables al cambio climático, según Feeley et al. (2010) o Kenneth et al. (2011) por el aumento de la temperatura los árboles de los Andes Tropicales estarían migrando altitudinalmente con un avance anual aproximado de 2.5 a 3.5 metros por año. Por efecto de los incendios forestales, agricultura y ganadería, la regeneración y colonización de nuevas áreas para las especies arbóreas de los bosques montanos de la vertiente occidental, se estaría reduciendo significativamente, lo que potencialmente podría conducir a la extinción de especies por reducción de hábitat y tamaño poblacional (Thomas et al., 2004).


Los bosques montanos tropicales y en particular la zona de transición entre el pajonal y el bosque de nubes son altamente propensos a ser deforestados y degradados; por sus características físicas y la presión de las actividades antrópicas antes mencionadas. Aún cuando sus condiciones para almacenar carbono son altas (aéreo, 3.50 ± 0.15 MgC•ha-1 y subterránea 3.16 ± 0.22 Mg C ha-1) (Oliveras, 2011) debido a la alta frecuencia de incendios forestales, actividades agropecuarias no planificadas y la falta de políticas y medidas tanto locales como regionales para el manejo adecuado de los recursos naturales, hacen que los bosques montanos se conviertan paulatinamente en emisores más que en sumideros de carbono atmosférico. Bajo este escenario, REDD+ podría contribuir a poner en valor el bosque, y por tanto disminuir la deforestación futura, considerando que la extensión de los bosques montanos en la región Cusco se ha reducido considerablemente. Por ejemplo, los bosques de la cuenca media del río Mapacho, en la provincia de Paucartambo, han reducido su extensión en casi un 25% y presentan una tasa de deforestación anual sumamente alta del 4.9% (ACCA, 2011). Es así que ACCA, a través de su Proyecto “Políticas Regionales de REDD+ y Modelos de Trabajo con Comunidades Campesinas en los Andes Amazónicos del Cusco, Perú”, trabaja en el desarrollo de una propuesta que integra la reducción de la pérdida de carbono provocada por incendios forestales y la expansión de la frontera agropecuaria, enfocada en el fortalecimiento de las capacidades locales para el manejo adecuado de la tierra y el desarrollo de actividades económicas que disminuyan la presión sobre el bosque. Además, esta iniciativa busca impulsar políticas regionales dirigidas a consolidar la gobernabilidad de los recursos forestales y la activa participación de los gobiernos locales en el manejo sostenible de los recursos naturales. El área de intervención del proyecto se ubica en la transición entre los ecosistemas alto andino y amazónico de las provincias de Paucartambo y Quispicanchi del Cusco. El área de intervención abarca parte de la Zona de Amortiguamiento del Parque Nacional del Manu. Estas áreas albergan una alta diversidad de especies y endemismos de flora y fauna de la ecorregión de yungas, considerada


de interés para la conservación por el Estado Peruano por su extrema fragilidad y fuerte amenaza antrópica. A nivel local, el proyecto involucra actividades de reforestación con especies forestales nativas y la implementación de sistemas agroecológicos, que capturen carbono, además de restaurar los bosques de yungas, y realizar un manejo sostenible de los recursos naturales por pisos altitudinales. Se espera contribuir a generar mayores ingresos económicos a través de actividades productivas y microempresariales, que pongan en valor el bosque en pie, y con ello contribuir al empoderamiento de las comunidades para la gestión sostenible de sus recursos naturales. Este proyecto crea un portafolio diversificado de triple beneficio para: (1) el clima; mitigación de los efectos del cambio climático, (2) la conservación de la biodiversidad, y (3) la mejora de los medios de vida de las comunidades campesinas, a través de la generación de ingresos mediante la puesta en valor del bosque, ingresos relacionados a REDD+ y otras actividades, basados en el fortalecimiento de las capacidades locales y la reducción de sus vulnerabilidades ante el cambio climático. A nivel regional, el proyecto busca ser un instrumento para generar las bases de REDD+, es decir, contribuir a la generación de información a través de investigaciones científicas y aplicadas, y propuestas metodológicas, en ecosistemas altoandinos y montanos. El proyecto impulsó la creación de la Mesa REDD+ Cusco, y apoya directamente a sus actividades, a través de la Secretaría Técnica. Este espacio pretende dar soporte institucional para generar las condiciones necesarias para la implementación de iniciativas REDD+ en la región que generen la conservación de bosques, definidos en tres componentes estratégicos: (1) Construcción de la Gobernanza, (2) Sustento técnico, y (3) Mecanismos financieros. Un aporte importante de ACCA en la región es la contribución en la elaboración de la Línea de base regional de emisiones por deforestación, con la activa participación de la Mesa REDD+ Cusco, el Gobierno Regional y gobiernos locales. Para ello, ACCA también en Cusco cuenta con una alianza estratégica con la consultora Carbon Decisions


International (CDI), que viene desarrollando un modelo espacio temporal de la deforestación para los años 2010-2040. A la fecha, se cuenta con los primeros mapas del análisis histórico de la deforestación entre el 2000 y 2011, aún en revisión y datos de más de 100 parcelas de estimación de carbono. Los principales avances de ACCA en Cusco sobre REDD+ se describen a continuación: 1) Generación de información científica: cuantificación de los flujos de CO2, CH4 y N2O, estimación del contenido de carbono en pajonales y bosques montanos (tanto subterráneo como aéreo), estimación de la pérdida de carbono por incendios forestales y evaluación del efecto del ganado en la regeneración del bosque de nubes. 2) Implementación de un Fondo de Compensación para la conservación de bosques en tres comunidades campesinas de la provincia de Paucartambo. La distribución del fondo se realizó bajo algunos de los criterios de REDD (costo de oportunidad, amenazas, área de bosques y stock de carbono), considerando que el 80% se dirija a actividades que disminuyan la presión sobre el bosque, y el 20% en actividades que beneficien directamente a la comunidad. Con esta experiencia práctica se evaluará el desempeño de las comunidades en administrar un fondo que le permita reducir las amenazas hacia el bosque. A la fecha, las comunidades han ejecutado con éxito el primer año del fondo de acuerdo al plan de trabajo. 3) Apoyo a la creación y reconocimiento de dos Áreas de Conservación Privadas de comunidades campesinas; Pillco Grande –Bosque de Pumataki y Japu– y el Bosque de Ukumari Llaqta, protegiendo 19,000 ha de bosques montanos y pajonales altoandinos. 4) Implementación de viveros comunales para la producción de especies forestales nativas para reforestar las cabeceras de cuencas y reducir la presión al bosque natural por la extracción de leña y madera. 5) Asesoramiento empresarial y comercial para fortalecer la cadena de valor del tarwi, y conectar a las comunidades con los mercados locales y regionales. El tarwi es una leguminosa que recupera los suelos degradados al incorporar nitrógeno a este, además de ser un cultivo


que no requiere fertilizantes ni pesticidas. Se espera que al recuperar terrenos degradados se reduzcan la presión sobre el bosque natural. 6) Fortalecimiento de capacidades a las comunidades campesinas para el manejo sostenible de sus recursos naturales, en temas como cambio climático, conservación de bosques, esquemas de pago por servicios ambientales, prevención y control de incendios forestales, liderazgo y gobernanza. Se ha formado tres brigadas comunales como bomberos forestales, todas implementadas con equipos y herramientas para el combate de incendios forestales, al igual que 15 guardaparques del PNM en los puestos de vigilancia de Accjanaco, Curcupampa y Tono.

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Experiencias con servicios culturales, de provisión y de soporte

Capítulo 14 Pagos por Servicios del Paisaje en Áreas Naturales del Perú: efectivos pero limitados Kurt Hollea y Jans Huaycab

El pago por servicios del paisaje en áreas naturales del Perú es un mecanismo de monetización de servicios ecosistémicos efectivo pero limitado. A continuación se analizan dos casos de pagos de albergues turísticos por servicios de paisaje dentro de una empresa, Rainforest Expeditions, en un área natural, la Reserva Nacional Tambopata. En un caso, Posada Amazonas, el pago fue establecido entre la empresa y una comunidad nativa. En el segundo caso, Tambopata Research Center, el pago se estableció entre la empresa y el Estado peruano a través de un contrato. Rainforest Expeditions (RFE) es una empresa privada de turismo que opera tres albergues galardonados en la cuenca del Tambopata en la Amazonía suroriental peruana: Posada Amazonas (30 habitaciones), Refugio Amazonas (32 habitaciones), y el Tambopata Research Center (18 habitaciones). Los albergues reciben 13,500 visitantes por año y están ubicados en territorios adyacentes a un bloque de conservación de un millón de hectáreas formado por la Reserva Nacional Tambopata y el Parque Nacional Bahuaja-Sonene. Esta región de la Amazonía

a b

Socio Fundador, Rainforest Expeditions; [email protected] Unidad de Turismo, Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP); [email protected]


esta formada por bosques húmedos tropicales altamente diversos y habitados por un mosaico de pueblos indígenas, extractores del bosque de varias generaciones, junto a ganaderos, campesinos y mineros que migraron recientemente. El área está amenazada por la actual pavimentación del Corredor Vial Interoceánico Sur, el cual conecta el Océano Atlántico en Brasil con el océano Pacífico en Perú. Algunos de los escenarios realistas pronostican 40 kilómetros de deforestación a ambos lados de la carretera, que está a solo 10 kilómetros de la reserva. Si bien es cierto que estas proyecciones podrían estar erradas, lo cierto es que el ecoturismo actúa como un amortiguador al cambio de uso de tierras. Una diversidad de inversiones privadas, emprendimientos comunales y pequeños negocios de campesinos, actuando solos o en asociación con organizaciones sin fines de lucro, han logrado establecer una faja sólida de iniciativas de turismo alrededor de los límites norte y oeste de la Reserva. Muchas de estas iniciativas tienen más de una década en el mercado, sobreviviendo (y prosperando) con el pago de visitantes de todas partes del mundo por el recurso natural paisaje. Rainforest Expeditions se especializa en conectar los beneficios económicos de estos visitantes con el bienestar económico de los propietarios de las tierras a través de “joint-ventures” para compartir utilidades, o la creación de empleo o el desarrollo de proveedores. Posada Amazonas es un emprendimiento de este tipo. El caso de Posada Amazonas y la Comunidad Nativa Infierno en la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional de Tambopata Posada Amazonas es un albergue de 30 habitaciones establecido en 1996 como un “joint-venture” entre RFE y la Comunidad Nativa Infierno. Es propiedad de la Comunidad Nativa Infierno y está manejado en sociedad con RFE. Infierno es una comunidad amazónica de 10,000 hectáreas y 178 familias formada por nativos Ese’eja, ribereños de segunda o tercera generación y migrantes andinos. Esta conectada por una vía terrestre de 19 km con la capital departamental de Madre de Dios, Puerto Maldonado (100,000 habitantes). Las familias en Infierno practican la agricultura, cazan, pescan, colectan castaña, manejan pequeños comercios o son

Pagos por servicios del paisaje en áreas naturales del perú: efectivos pero limitados | 229

empleados por el albergue o en Puerto Maldonado. La comunidad maneja 3,000 hectáreas como una reserva, que está compuesta por 2,000 hectáreas que están en territorio comunal y 1,000 hectáreas que son parte de una concesión ecoturística entregada por el gobierno para administrar la actividad turística en la orilla oeste de un lago meándrico de uso ancestral, conocido como Tres Chimbadas. En este territorio, solo el turismo está permitido: la cacería, agricultura y extracción maderera están prohibidas. Posada Amazonas se ubica dentro de esta reserva comunal. Hay un contrato de 20 años firmado en 1996 por la compañía y la comunidad. El contrato define la participación de cada socio en las utilidades. La comunidad, al ser propietaria, recibe 60% de la utilidad. Las decisiones se toman por consenso. La comunidad es representada por un Comité de Control de Ecoturismo de 5 a 10 miembros (dependiendo la decisión de la Junta Directiva). Finalmente, el manejo del albergue pasará a la comunidad en el 2016. Existen numerosas publicaciones que describen el diseño, implementación y resultados del proyecto (Stronza, 2007). Esta publicación se enfoca en los impactos económicos, sociales y ambientales del proyecto, considerando el impacto como un resultante del pago de los visitantes a la comunidad por mantener un área de bosque primario para satisfacer su motivación de experimentar el paisaje amazónico. Este servicio es conocido generalmente como el “servicio paisaje” o “recurso paisaje”. Los resultados económicos de Posada Amazonas son sustanciales. Una forma de evaluar el retorno de la inversion de la comunidad en la protección de las 2,000 hectáreas de su reserva es analizando los dividendos que recibe la comunidad del albergue. Esto resulta en una cifra anual de US$ 149 por hectárea. Otra forma de evaluar este retorno es en base a la recuperación de la inversión por familia. Para este caso, dividimos entre las 178 familias, resultando en US$ 1,674 anuales. Es un poderoso incentivo para mantener el bosque en pie. Los dividendos por hectárea (US$ 149) que reciben los comuneros de Infierno por su bosque representa un monto competitivo con


el uso agricola que arroja un VAN de US$ 96 a 243 por hectárea o el ganadero que arroja un VAN de US$ 169 (Kirkby 2010). El uso agricola o ganadero, sin embargo, destruye activo mientras genera liquidez, mientras que el turismo lo mantiene a la vez que genera liquidez. Por otra parte, también se debe tener en cuenta la importancia regional de la madera, que tiene un VAN de US$ 989 por hectárea. La produccion maderera sin embargo, puede ser complementaria al turismo (y a las otras dos actividades), con un mínimo de ordenamiento territorial. Finalmente, otro uso importante de la zona es la minería de oro, principalmente ilegal, por lo que no tiene sentido compararla. Si se analiza la utilidad por hectárea desde el ángulo del ingreso familiar, también se observa un impacto significativo. En 1998, el promedio de ingresos anuales para una familia en Infierno era de US$ 5,982, procedentes de una combinación de actividades fuera del turismo (Stronza, 2001). En 2010, en una casa promedio los dividendos anuales solo por turismo fueron de US$ 1,920, es decir, un incremento de 30% sobre sus ingresos en 1998 (Gordillo, 2008). Socialmente, el proyecto Posada Amazonas ha tenido resultados mixtos. Más del 80% de los dividendos comunales han sido distribuidos equitativamente a las familias. De esta forma, Posada Amazonas funciona más como una empresa pública de accionariado difundido que como una empresa comunal. Esta dinámica ha creado “clases” de familias según sus ingresos y ha intensificado discusiones sobre el uso de recursos en torno a temas tales como la forma en la que se reparten o se reinvierten los beneficios. Ambas son fuentes de tensión que se manejan mediante la asamblea comunal. Ambientalmente, los efectos de esta iniciativa también han sido mixtos. Los pagos por paisaje de los turistas han generado un fuerte compromiso para la conservación y manejo comunal de las 3,000 hectáreas que conforman la reserva turística (la reserva comunal y la concesión ecoturística). Toda actividad extractiva está prohibida o restringida y monitoreada. Los infractores son sancionados mediante la retención de sus utilidades.


Es importante advertir que fuera de la reserva turística el manejo del bosque es mucho más variable que en el territorio comunal. Existen algunos comuneros, que reinvierten sus dividendos en el uso que es más rentable para determinado año; puede ser la minería de oro o la agricultura de maíz. Sin embargo, hay otros que reinvierten sus dividendos en negocios vinculados al turismo o la conservacion: casas de hospedaje o piscigranjas. El uso de los dividendos de Posada Amazonas por las familias de la Comunidad Nativa de Infierno es tremendamente variable. El caso de la concesión Tambopata Research Center en la Reserva Nacional Tambopata a la empresa Rainforest Expeditions El otorgamiento de derechos en las Áreas Naturales Protegidas En el Perú más del 90% de los recursos que recaudan directamente las áreas naturales protegidas provienen de la actividad turística (León, 2007). En 2011 se recaudó US$ 3.06 millones por la actividad turistica. La actividad turística en ANP tiene como principal recurso turístico al recurso natural paisaje y la biodiversidad, lo que en su conjunto conforma la belleza escénica, que a su vez provee múltiples atractivos para el turista de naturaleza. Los recursos directamente recaudados son, después de las donaciones y transferencias, la fuente de ingresos más importante del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado-SINANPE. En este sentido, es importante mencionar que la cantidad recaudada directamente por este sistema proviene de dos fuentes: (a) derechos de ingreso a las ANP y, (b) cobro por derecho de aprovechamiento del recurso natural Paisaje con fines turísticos (u otorgamiento de derechos). Actualmente son 15 las Áreas Protegidas del Perú que recaudan ingresos en concepto de turismo y/o otorgamiento de derechos. El Santuario Histórico de Machupicchu, por el sector de Camino Inca, recibe aproximadamente el 43% de la recaudación por concepto de ingresos de todo el SINANPE. La Reserva Nacional Tambopata ocupa el segundo puesto de recursos directamente recaudados si a los US$ 419,000 de ingresos por turistas se les suma los US$ 24,000


por la concesión del Sector Collpa Colorado de la Reserva Nacional Tambopata otorgada al Tambopata Research Center. Estos montos han sido destinados a la gestión para la conservación de las ANP del SINANPE. Cabe mencionar que desde finales de 2009, el Reglamento de Uso Turístico de las ANP (DS 018-2009 MINAM) definió, que por lo menos un 70% de lo recaudado por las ANP, retornará a las mismas áreas protegidas que lo recaudan. La remuneración que el Estado recauda por los otorgamientos de derechos, se fija bajo el concepto del aprovechamiento no consuntivo del recurso natural Paisaje. Un claro ejemplo es la implementación de montos para el otorgamiento de concesiones en ANP, bajo los cuales el pago está compuesto por (a) el derecho de vigencia y (b) el derecho de aprovechamiento. Una de las referencias de otorgamiento de derechos en el SINANPE se muestra en el Reserva Nacional Tambopata, donde el Estado ha cedido en uso los derechos para aprovechar con fines económicos el paisaje a través del turismo a Rainforest Expeditions, que opera ahí el Tambopata Research Center (TRC). Por un periodo de seis años TRC aprovechó el recurso natural paisaje bajo una modalidad de autorización otorgada por la entonces Zona Reservada Tambopata-Candamo. Fue en 2006 que se le otorgó una concesión que incluye una retribución económica al Estado por concepto derecho de aprovechamiento no consuntivo del recurso natural Paisaje. Esta retribución se paga con un monto de US$ 12,500 al año por tener derecho a una concesión (monto fijo) y US$ 15 por cada turista que ingresa a la concesión (monto variable). Esas cantidades representaron en 2011 el 78% de lo recaudado por concepto de otorgamiento de derechos en el SINANPE. El 22% restante provino de los otorgamientos de derechos del PN Manu. Las modalidades de retribución económica para la concesión de TRC estan divididas en en 3 componentes:


a. El Derecho de Vigencia o Monto Fijo, que está conformado por la retribución económica de la empresa al Estado para aprovechar el recurso paisaje. Este pago se ha calculado en base a un análisis de los ingresos y las utilidades de la empresa. b. El Derecho de Aprovechamiento (Monto Variable) consiste en un monto establecido en el contrato en base a los costos incrementales que la actividad turística genera hacia el Estado al tener un otorgamiento vigente en el ANP y se define bajo el criterio de reconocer un monto variable calculado en base al número de veces que se utiliza el recurso. En este caso, el monto base son los costos que el ANP destina para el control, vigilancia, seguimiento y monitoreo de los derechos en el ANP divididos por un factor múltiple, que para el caso de las concesiones en el sureste del Perú es de US$ 15 por turista, el cual es abonado por el titular del derecho. c. Finalmente a estas dos modalidades de retribución económica por la modalidad de la concesión se añade el monto que corresponde por derecho del ingreso al Área Natural Protegida, tal como se detalla en la siguiente figura.

Pago por Derechos de Aprovechamientos Concesiones para aprovechar el paisaje con fines turísticos en Áreas Naturales Protegidas

io DE nar esio ECHO recho c n R DE l Co l de a. E na un por e de o A d I ab ENC vida sión i VIG xclus conce e de er una ten

Concesión

c. El turista abona un derecho por INGRESAR al Área Natural Protegida

b. E abo l Conc DE na al esion R a E APR ECHO stado rio O d un e por VEC el r cada HAM ecu vez IEN rso T q pai ue us O saj a e


Conclusiones Las concesiones y pagos por el servicio paisaje en Áreas Naturales Protegidas y Zonas de Amortiguamiento son un esquema de pago por servicios ecosistémicos efectivo, que tiene antecedentes y operadores experimentados. Desafortunadamente, tiene una extensión limitada, debido a que los destinos atractivos para los turistas (y por ende los inversionistas) son escasos. Las áreas que combinan bosques y biodiversidad con accesibilidad son pocas. Este tipo de destinos no deben exceder del 20% del territorio amazónico peruano, siendo generosos. En donde las áreas combinen accesibilidad con naturaleza, se debe usar el turismo. En otras áreas, se deben buscar alternativas. REFERENCIAS Gordillo, J. (2008). Socio-economic Survey of Households in the Native Community of Infierno. Unpublished report. Kirkby C. A., R. Giudice-Granados, B. Day, K. Turner, L. M. Velarde-Andrade, et al. (2010). The Market Triumph of Ecotourism: An Economic Investigation of the Private and Social Benefits of Competing Land Uses in the Peruvian Amazon. PLoS ONE 5(9): e13015. doi:10.1371/journal.pone.0013015. León, et al. (2009). Valorización Económica del Turismo en el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Lima, TNC. Stronza, A. (2000). Because it Ours: Community Based Ecotourism in the Peruvian Amazon. Stronza, A. (2007). The Economic Promise of Ecotourism for Conservation. Journal of Ecotourism 6(3):170-190.

Capítulo 15 Gestionando cadenas de valor sostenibles para fortalecer el Manejo Forestal Comunitario Gerry Cooklina, William Romanib y Patricio Zanabriac

Introducción Para que el manejo forestal comunitario sea realmente sostenible para todo el “ecosistema” que depende de él, incluyendo por supuesto al ser humano, es clave aumentar el valor del bosque en pie. Este proceso puede ser gradual, empezando por tomar control de la venta del recurso en bruto, como lo mostramos con la experiencia de los Urarinas en Loreto, hasta algo más integral como es el caso de la ONG Partnerships for Technology and Sustainability (PaTS) con los Yanesha en la selva central. Cuantas más especies locales se identifiquen mejor para el valor del bosque y cuanto más uso asignemos a la identificación de esas especies que generan valor agregado y les demos un mercado, mayor será el valor del árbol, y del bosque en pie... Si hoy en día el valor de los bosques comunales es UNO, en este capítulo presentamos una experiencia para convertir ese valor en CIEN. Cuanto más valga, más sostenible es.

a

Director, Partnerships for Technology and Sustainability (PaTS) Coordinador, Partnerships for Technology and Sustainability (PaTS); [email protected] Coordinador de Manejo Forestal Comunitario, Servicios Ecosistémicos Peru; [email protected]

b c


Puesta en valor hasta troza GRATIS, es una palabra que puede gustar mucho, en especial cuando se está del lado de quien recibe un bien y/o servicio a cambio de nada; esto es, costo monetario igual a cero. Por otro lado decir ‘casi GRATIS’ no está tan mal, el bien tiene un valor monetario mínimo; si bien esto parece una verdad de Perogrullo es solo un intento para explicar que la expresión ‘casi Gratis’ fue durante décadas –y quizás lo siga siendo aun hoy en día en pleno 2012– la expresión más adecuada para los servicios de provisión de madera en la cuenca del río Chambira, en el llano amazónico de la Región Loreto, en el noreste peruano. Allí viven casi 5,000 indígenas urarinas para quienes sus árboles en las ultimas cuatro décadas tenían una valor de venta igual a ‘casi Gratis’. A ellos les gusta menos esta expresión, pues conocen un poco mejor el valor de venta de su madera en la ciudad de Iquitos. Durante su permanencia en la cuenca del río Chambira entre 2004 y 2009, Zanabria conoció la realidad comercial maderera en detalle de al menos 10 comunidades nativas urarinas quienes, hasta el año 2000, habían tenido innumerables casos de venta de árboles en pie a comerciantes/madereros mestizos por precios que podían estar entre los 50 y 100 soles cada uno; en el nuevo milenio las cosas habían mejorado un poco y la venta de madera se hacía en trozas (porciones de tronco de 3 a 4 metros de largo) que en la mayoría de los casos se daba en forma de un trueque con el maderero mestizo, el cual usaba la mano de obra de los indígenas urarinas quienes sacaban varias decenas de trozas y normalmente recibían a cambio un motor peque-peque para su bote o canoa. Estimamos que el valor de la madera, por ejemplo 100 trozas de Virola sp., vendida en Iquitos podría haber sido en el año 2005 entre 25,000 a 30,000 nuevos soles (entre 7,000 y 8,000 dólares americanos) mientras que el valor del motor peque-peque sería de apenas 500 dólares americanos. Es decir, un valor de compra de la madera que para los comerciantes/madereros mestizos resulta igual a ‘casi Gratis’. ¿Cómo se dio mayor valor al servicio de provisión ‘madera’ en el Chambira? Cansados de recibir solo un poco de dinero o un bien de modesto valor

Gestionando cadenas de valor sostenibles para fortalecer el Manejo Forestal Comunitario | 237

(motor peque-peque) a cambio de muchas decenas de trozas de madera, algunas comunidades y sobre todo algunos líderes comunales buscaron ayuda para conseguir que su madera tenga más valor. La ONG Centro para el Desarrollo del Indígena Amazónico (CEDIA) identificó comunidades nativas en donde se podía desarrollar trabajos que ayudarían a que el valor de sus árboles convertidos en trozas proporcione un mayor ingreso monetario para los comuneros. La comunidad que demostró un mejor gobierno, buena organización y capacidad de gestión comunal fue la Comunidad Nativa Nueva Unión y por lo tanto fue en esta donde se trabajó con mayor intensidad en el periodo 2005-2009. La CN Nueva Unión reflexionó acerca de su forma de vida y como consecuencia comprendió que gran parte de sus necesidades las lograban satisfacer en forma autónoma, es decir, haciendo chacras, cacería, pescando y recolectando; sin embargo, había necesidades de bienes y servicios externos: ollas, telas, motores peque-peque, motor generador de luz, medicinas, atención medica, educación escolar, entre las principales; y que estas se podían calcular económicamente para el periodo de un año. Ello llevó a la comunidad a determinar que era suficiente aprovechar en un año (2008) 83 arboles (246 m3) con la venta de los cuales obtuvieron un ingreso económico de 30 mil nuevos soles; CEDIA los había apoyado con casi 4 mil soles, un aporte no reembolsable que fue usado para comprar cables, cáncamos, combustible, alimentos, reparar las motosierras que la comunidad ya tenía y cubrir los costos que demandaba la operación de aprovechamiento, los trámites de los directivos comunales en sus viajes a la ciudad y negociaciones con el comprador final. Es decir, la ganancia neta de la comunidad fue de 30 mil nuevos soles. Con este dinero la comunidad decidió comprar un motor generador de luz a 5 mil soles y guardar en el banco 5 mil soles para invertirlos en la próxima campaña de aprovechamiento. El resto fue dividido entre las familias de la Comunidad (S/.740/familia); de esta manera muchas de ellas se compraron un motor peque-peque de 5 hp, compraron ollas, telas, ropa, cartuchos y combustible, entre lo principal. En el periodo 2008-2009, la CN Nueva Union realizó una segunda


campaña y logró un ingreso neto de 20 mil nuevos soles. Si bien no ganaron tanto como en la primera campaña, también se puede considerar que fue una campaña exitosa si tenemos en cuenta que en ese año hubo una gran crisis internacional que redujo significativamente el precio de la madera Virola sp. CEDIA apoyó un poco con la asesoría técnica, pero sobre todo en la capacitación administrativo-contable. Reflexiones sobre lo logrado… El resultado de un aprovechamiento forestal maderero a baja escala como el realizado por la CN Nueva Unión puede ser considerado exitoso para una comunidad que no tiene ‘demasiadas’ necesidades de productos manufacturados y que además mantiene un estilo de vida en el que muchas de las cosas que necesitan para su ‘buen vivir’ las logran del bosque (autoconsumo). Aprovechar pocos árboles y venderlos como trozas es una forma básica de darle valor agregado y es por lo tanto una oportunidad para complementar sus ingresos, en lugar de una búsqueda para maximizar los beneficios monetarios de su bosque. La viabilidad de trabajar en baja escala también radica en que el periodo de aprovechamiento y comercialización no demora más de tres meses lo cual les permite cumplir en el resto del año con su sistema diversificado de actividades de subsistencia (caza, pesca, recolección, agricultura). El aprovechamiento a baja escala puede desarrollarse con autonomía por la propia comunidad una vez que esté familiarizada con todos los requisitos, incluyendo dónde buscar un ingeniero forestal que valide su plan de manejo. Esta autonomía comenzó a ser ganada en gran medida cuando CEDIA logró que exista una real concientización de los comuneros para que cualquier trabajo de aprovechamiento forestal sea realizado de forma sostenible. A CEDIA le tomó dos años de trabajos de reflexión para que en la CN Nueva Unión se establezca una base más solida para iniciar la cosecha legal de la madera respetando por igual principios económicos, sociales y ambientales. La viabilidad del aprovechamiento maderero a baja escala va dándose también cuando incluye el desarrollo en los comuneros urarinas de


capacidades prácticas que van desde la elaboración de un plan de manejo de Escala 1(según RJ 232-INRENA) hasta la extracción de impacto reducido, el buen mantenimiento de la motosierra, el corte de trozas, su cubicación, el análisis de costos, la contabilidad y el seguimiento de los trámites administrativos, tratando en lo posible de no depender de apoyo externo. Es importante anotar que con todos estos saberes y a pesar del logro exitoso de dos campañas de extracción y venta de madera a la escala 1 o escala baja se requiere todavía de varias repeticiones con acompañamiento (experiencias) para que una comunidad nativa como Nueva Unión o cualquier otra comunidad con características sociales y culturales similares pueda llegar a un dominio completo, es decir, hacerlo todo por su cuenta. CEDIA, como muchas otras organizaciones que trabajan en comunidades nativas, tiene la visión de lograr que estas puedan darle el mayor valor agregado a su madera. En este caso la realidad nos demostró que, si bien esto era posible, se trataba de procesos que van más allá de cinco años de plazo. También se debe considerar que el esfuerzo para lograr el mayor valor se dará en función de las necesidades del dueño del servicio, que para el caso descrito aquí – las familias de la CN Nueva Unión– no presentaban una ‘avidez’ por maximizar sus ingresos económicos monetarios. Quizás en este momento, 2012, la misma comunidad ya tenga otras variables sociales y económicas que hagan ver su realidad de cara al futuro de una manera cualitativa y cuantitativamente diferente. Es decir, sus necesidades de bienes manufacturados quizás se hayan incrementado, los árboles aprovechables tal vez hayan disminuido y puede que se estén preguntando: ¿Cómo pueden llegar a tener mayor valor económico los árboles que aún nos quedan? Si existiese esta pregunta en el pueblo Urarina, sería el tiempo de trabajar para pasar de un valor en troza a otro valor que permita obtener mayores ingresos monetarios. Obviamente el proceso no será sencillo ni corto.


De una troza hasta un producto acabado en el mercado Hemos visto que un árbol en pie puede representar 50 a 100 soles de beneficio al dueño del bosque si lo vende a un maderero, o este árbol puede tener un valor aproximado de S/.360 si se le habilita en trozas. Si bien el mayor valor de trozas es una mejoría, se puede incrementar mucho más el beneficio para las CCNN convirtiendo la madera en un producto acabado en el mismo bosque. Esta ha sido la visión que PaTS viene implementando en el Valle del Palcazu desde el año 2000, cuando inició sus actividades con las comunidades Yanesha que habitan en este hermoso valle en la selva central peruana. Si bien algunas de las comunidades del Palcazu habían ya aprendido y adoptado el concepto de Manejo Forestal desde la década de 1990, todavía no veían el beneficio económico ni ambiental de haber tomado esa importante decisión. Es así que PaTS decide comenzar sus labores en el valle de Palcazu, trabajando inicialmente con miembros de tres CCNN para ofrecerles un incentivo más en conservar su bosque. La ONG PaTS fue fundada por una empresa del sector privado que se dedica a la fabricación de muebles finos para el segmento A-B del mercado nacional e internacional. El directorio de dicha empresa decide, a través de su ONG, aportar conocimientos tecnológicos de valor agregado de madera, y de diseño y conocimientos de penetración de mercado a CCNN para ofrecer un modelo alternativo de desarrollo sostenible en la Amazonía. Con la abundancia de recursos maderables existentes, capacitación a los artesanos Yanesha, buen diseño de productos y “know-how” de como acceder exitosamente a los mercados, se creó un vehículo para incrementar tremendamente los beneficios del recurso forestal para los habitantes de estos bosques. A través del programa PaTS, el árbol se habilita en el bosque mismo al tamaño de los productos a ser fabricados y por lo tanto la madera paga a un valor mayor que el de las trozas, logrando que un árbol con volumen de madera entre 2,500 a 3,500 pies tablares represente un valor de venta de S/. 4,500 – S/. 6,300. Esta madera después se transforma en aproximadamente un lote de 200-250 piezas artesanales decorativas/utilitarias que pueden


representar en promedio un ingreso a los artesanos de S/.7,000 (valores en el año 2012). Es decir, un árbol, se convierte potencialmente en mas de S/. 11,000 de beneficio para las CCNN! Qué se ha logrado y aprendido hasta la fecha: • Se han incentivado los esquemas de manejo de recursos forestales en la zona de amortiguamiento del Parque Nacional y Reserva de Biosfera Yanachaga-Chemillén. • Se ha instituido un esquema de transformación de los recursos forestales en productos de alto valor comercial y con alto valor agregado local. • Se ofrece un vehículo eficiente de comercialización, tanto en el mercado nacional como en los EE UU, que de viabilidad a los procesos productivos. • Se ofrecen programas de fortalecimiento de organizaciones y empresas. • Se proporciona educación basada en experiencias de gestión y sus lecciones aprendidas (procesos de reflexión + sistematización + difusión). • Se ha capacitado y “empoderado” a más de 50 artesanos y artesanas en el trabajo de madera. Aprendieron muchas cosas, como leer planos, interpretar medidas, labrar y lijar, así como técnicas de seguridad, mantenimiento de herramientas, técnicas de acabado de madera, técnicas de secar la madera, entre otras. • Se logró establecer una capacidad productiva promedio por mes de 500 unidades de productos. • A través de los años se logró una tecnología de producción de artículos hechos a mano de gran calidad. Por lo tanto hemos ganado “autoridad técnica” para establecer una cadena productiva sostenible. • Se ha logrado tener la confianza de los artesanos y artesanas a lo largo de los 11 años de trabajo, y asimismo los artesanos como grupo se han consolidado en una “familia” donde están apuntando a lograr una meta común. • Se creó una cartera de productos de alta calidad y con finos acabados no tóxicos al ser humano (decorativo y utilitario) abriendo canales de venta en Lima y EE UU para los productos Yanesha. • Se cuenta con tres centros de producción en el valle y con un secador instalado ha permitido aumentar el valor agregado in situ y por ende mejorar los ingresos de artesanos. • Con la generación de empleo local, los artesanos no se ven obligados


a abandonar sus parcelas y hogares en busca de puestos de trabajo en otras ciudades, lo que le permite estar cerca de sus familias. • Se ha logrado un modelo de producción sostenible con enfoque empresarial, donde el artesano (a) participa directamente en todo el proceso en su calidad de “socio emprendedor” dejando de lado modelos asistencialistas. • No es necesario contar con grandes extensiones de bosques para una producción sostenible, pues con una buena planificación en el aprovechamiento de un árbol se obtiene excelentes rendimientos. • El acompañamiento técnico durante el inicio del modelo productivo fue la clave para lograr la calidad y establecer un proceso productivo adecuado a la realidad del valle y contar con la confianza de los artesanos(as). • Es importante lograr una tecnología adecuada que conjugue lo tradicional (hecho a mano) y lo actual en términos de acabado con alta calidad. • La participación en ferias y en diversos puntos de venta a lo largo del año nos permite tener un programa de innovación de productos constante que nos permite acceder a nuevos nichos de mercado. • Hacer participativo e informado el proceso de producción y ventas hace que se cree un clima de confianza entre los socios “actores” del modelo. ¿Cómo convertir este potencial en una realidad para muchas CCNN? El éxito del programa PaTS depende exclusivamente de que el mercado tenga una buena demanda para el producto a ser fabricado. Por lo tanto, el desarrollo del modelo trabaja carburando las necesidades del mercado y las capacidades y recursos en las CCNN con las que trabaja. En el Palcazu se contaba con muchos bosques primarios al principio del proyecto, que ofrecían árboles de diámetros grandes. Por lo tanto, los diseños se enfocaron en el aprovechamiento de piezas grandes. No se contaba con electricidad, entonces se enfocó en técnicas tradicionales de transformación de madera, basadas en herramientas y técnicas manuales de labrado, que se fueron aprendiendo e “importando” al valle, como mesas de trabajo, tornos a pedal, herramientas especializadas de corte manual, secador de madera solar–leña, y procesos de acabados ecológicos que pueden aplicarse de forma manual.


Con el conocimiento de mercado de los diseñadores de productos de la empresa fundadora, tomando en cuenta las restricciones de producción en campo con las que se trabajaban, y con la investigación de mercado que se hizo con varias rondas de prototipos, se identificaron los diseños y acabados que generarían mayor demanda, y que no iban a tener restricciones de producción en la selva. La línea de productos que se creó en el Palcazu para los Yanesha resultó exitosa en el mercado porque generó deseabilidad en el consumidor del segmento alto. La desventaja, hasta la fecha, es que el precio de venta es relativamente alto por las desventajas competitivas que genera trabajar literalmente en “medio de la selva” y venderlo en todo el mundo. Por lo tanto, esto restringe la venta al segmento A-B de los mercados. Los once años de gestación del concepto PaTS en el Palcazu han servido de incubadora para generar una amplia cartera de líneas de productos que podrán ser implementadas en diversas CCNN de la Amazonía, dependiendo de los recursos con los que se cuenten en las zonas geográficas interesadas. Para lograr expandir el modelo exitosamente a más habitantes del Palcazu y otras comunidades en otras zonas geográficas de la Amazonía, se está trabajando en potenciar el esfuerzo de marketing y ventas, para beneficiarse de las economías de escala que un esfuerzo comercial conjunto ofrecerá a las diversas CCNN que decidan participar en esta iniciativa. Es importante mencionar que el Palcazu también sirve como un ejemplo claro de como agregarle valor al bosque podría ayudar a protegerlo. El Palcazu tenía muchos bosques primarios a principios del proyecto en el año 2000. Esto ya cambió, debido a que los madereros de la selva central comenzaron a entrar al Palcazu a partir del año 2009, luego de haber deforestado las áreas más cercanas a Lima y en 2012 se ha perdido ya un alto porcentaje de los bosques del Palcazu. Las comunidades con las que trabajamos de ninguna manera venderían sus bosques a los madereros porque ahora saben el valor que tienen


sus árboles. Sin embargo el volumen de venta de productos PaTS en el Palcazu no llegó a ser lo suficientemente alto para hacer que otros habitantes del valle dejen de venderles sus árboles “casi GRATIS” a los madereros, que les ofrecieron una miseria por su recurso y destruyeron la biodiversidad que existía hace muy pocos años.

Referencias Directiva Nº 29-2007-INRENA-IFFS para el otorgamiento de permisos de aprovechamiento forestal en bosques de comunidades nativas y campesinas de selva y ceja de selva. EEM (2005) Ecosistemas y bienestar humano: Marco para la evaluación. Informe del grupo de trabajo sobre el Marco Conceptual de la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio. Island Press, Washington D.C. Proyecto: Participación de las comunidades nativas en la conservación y gestión sostenible de los bosques tropicales de la Amazonía peruana. ENV-CUE 2006/ 114-223. En www.cedia.org.pe Resolución Jefatural N° 232-2006-INRENA, aprueba los Términos de Referencia para formular el Plan de Manejo Forestal de bosques en tierras de Comunidades Nativas y/o Campesinas. Zanabria, P. (2010) ¿Qué tan viable es el aprovechamiento forestal a baja escala? Aprovechamiento forestal maderero a baja escala en la Comunidad Nativa Urarina Nueva Unión. En: Revista Xilema Nº 23.

Capítulo 16 Los sistemas de pago por servicios ecosistémicos y el Fenómeno del Niño: ¿Pagar por mitigar daños reduciendo la erosión? Mario Fernández Barreraa, Pablo Martínez de Anguitab, Nora Gradosc y Sofia Dunin-Burkowskid

Introducción La desaparición de los bosques de neblina por el avance de la frontera agrícola en la sierra andina del Perú va acompañada de la ampliación de fenómenos como deslizamientos e inundaciones y desestabilización del ciclo hidrológico, que impactan negativamente a la población local y a la población aguas abajo. La degradación medioambiental provocada por el uso de prácticas agrícolas inadecuadas está aumentando cada vez más la vulnerabilidad de la región norteña de Piura ante el Fenómeno del Niño (FEN) y aumentando las fluctuaciones estacionales de los ríos. El avance de la frontera agrícola en la cabecera del río Piura está haciendo desaparecer los bosques que correctamente gestionados podrían suponer

Gerente de Desarrollo Rural, TRAGSATEC SA; [email protected] Profesor Titular, Universidad Rey Juan Carlos de Madrid; [email protected] Profesora, Departamento de Ingeniería, Universidad de Piura d Profesora, Departamento de Ingeniería, Universidad de Piura a

b c


una enorme fuente de riqueza económica y ecológica para sus habitantes. A esta situación se le suma el aumento de la presión demográfica y la pobreza que generalmente implica un mayor deterioro ecológico y un aumento de la erosión (Vanacker et al., 2003) cuando no va acompañada de una ordenación efectiva del territorio y un aumento de los ingresos. Una forma de conservar los bosques es la puesta en valor, no solo de sus productos, sino también de los servicios que ofrecen (Kaimowitz, 2001). Este trabajo pretende el diseño de un mecanismo PSE en la cuenca del río Piura. El río nace a 3,600 metros, en la divisoria de la cuenca del río Huancabamba, donde inicia su recorrido cruzando las provincias de Morropón y Piura. Su cauce de 280 km tiene una dirección de sur a norte, hasta llegar a la localidad de Tambo Grande, donde gira en dirección suroeste hasta llegar a su desembocadura al océano Pacífico. La cuenca del Piura y las seis subcuencas en estudio se muestran en la figura 1.

Figura. 1: Ubicación de la cuenca del río Piura y las subcuencas en estudio en la modelación hidrográfica.

Los sistemas de pago por servicios ecosistémicos y el Fenómeno del Niño. | 247 ¿Pagar por mitigar daños reduciendo la erosión?

Metodología La metodología planteada está adaptada de Martínez de Anguita et al. (2006 y 2011) e incluye el uso de los sistemas de información geográfica (SIG) y la planificación física para la formulación de sistemas de PSE a la vez que introduce la modelación hidrográfica con la herramienta SWAT (Soil and Water Assessment Tool). Los pasos de la propuesta fueron: a.- Identificación de los oferentes y estudio socioeconómico de la cuenca. Se realizó un levantamiento de información base sobre los oferentes del servicio ambiental. Se estudiaron sus condiciones socioeconómicas, prácticas agropecuarias, impacto en el territorio, número y, en general, condiciones de vida. Además se analizaron los derechos de propiedad y de la organización social para contemplar la viabilidad y la modalidad de implantar un mecanismo de PSE. La información socioeconómica se recogió a partir del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI, 2006) y de la encuesta socioeconómica realizada por el Programa de Desarrollo Sostenible de Ecosistemas de Montaña del Perú (Universidad de Piura, 2003). b.- Mapificación y estudio previo del medio físico e identificación de servicios ecosistémicos con potencial de mercado. En esta etapa se llevó a cabo un estudio del medio físico sobre el cual se planteó una ordenación territorial (Jiménez et al., 2005). También se recopiló información sobre los lugares que se encuentran en riesgo de inundación ante fuertes FEN. c.- Estudio hidrográfico de la cuenca mediante modelación con SWAT. La GTZ1 dentro del proyecto Compensación Equitativa por Servicios Ambientales-Hídricos (CESAH, 2007) impulsado por WWF y CARE-Perú modeló el comportamiento hídrico de la cuenca del río Piura mediante la herramineta SWAT. A partir de los datos aportados por dicha organización se realizó un análisis comparativo de las subcuencas de la sierra (subcuencas en estudio) enfocado en la producción de agua y sedimentos. d.- Identificación de los demandantes del servicio ambiental y estudio de la disposición al pago o DAP mediante valoración contingente. Se identificaron los demandantes potenciales que podrían 1

Agencia de Cooperacion tecnica Internacional de Alemania, ahora GIZ.


estar interesados en participar en el PSE de la ciudad de Piura. Se realizó una valoración contingente con el propósito de conocer la disposición a pagar por parte de los demandantes en base al servicio ecosistémico de mitigación de las inundaciones ante fuertes Fenómenos del Niño. El instrumento utilizado para recopilar la información fue una encuesta estructurada en tres apartados. La encuesta se desarrolló in situ y el formato utilizado fue abierto: el entrevistador simplemente esperó la respuesta a la pregunta formulada (Barzev, 1999). Los entrevistados fueron clasificados por grupos según su nivel socioeconómico (NSE), con la finalidad de mostrar si un pago diferenciado aumentaría los ingresos del PSE y sería más equitativo para la renta de cada demandante. La encuesta sirvió para encontrar la manera de excluir del pago al grupo más pobre. Excluyendo a dicho grupo, se contabilizaron con 55,400 familias y, con un intervalo de confianza del 95% y un error del 6%, se definió un tamaño de muestra de 266 encuestas (Carrillo, 2001). Se identificaron además otros demandantes potenciales (agricultores de parte baja) no analizados en este estudio. e.- Planificación física de las áreas de la cuenca con mayor importancia para el mantenimiento del servicio ambiental. Se realizó una planificación física de la zona de los oferentes del servicio estableciendo una zonificación en base a objetivos tales como la reducción y control de los riesgos de inundación, la retención de agua en el suelo y la disminución de la erosión. Como herramienta de apoyo para alcanzar estos objetivos se utilizaron los resultados de la modelación hidrográfica y se tuvieron en cuenta las características que hacen estables los cauces. f.- Valoración del costo de las medidas necesarias para la conservación del recurso hídrico y los servicios ecosistémicos. A partir del dinero disponible gracias a los potenciales pagos de los demandantes de la ciudad de Piura, se calculó sobre el área total perteneciente a los oferentes, la cantidad media de dinero que corresponde a cada hectárea (CDH-medio). Este valor muestra la media, suponiendo que todos poseen las mismas hectáreas y contando cinco miembros por familias. Posteriormente se calculó el costo inicial para implementar la planificación física, distinguiendo las actuaciones según las zonas prioritarias definidas. Con un SIG se calcularon las áreas de cada alternativa excluyendo las


anteriores y, a partir de los precios por hectárea, se calculó el costo final. En cada alternativa se estimó la cantidad de servicio ecosistémico que se abarcaba para poder relacionar costo con servicio ofrecido a partir de los sedimentos calculados por el SWAT como; Servicio ‘ecosistemico’ = Sedimentos Alternativa / Sedimentos Área Total de Oferentes x 100. g.- Estudio de figuras legales a utilizar. Se estudiaron los posibles mecanismos institucionales que permitieran crear una institución capaz de gestionar los fondos de forma participativa y transparente, generar los mecanismos de adaptación interna del sistema necesarios a lo largo del tiempo para su autogestión, establecer el sistema de control y seguimiento y minimizar los costos de transacción. Resultados Los oferentes identificados son los propietarios de tierras en la parte alta y media de la cuenca del río Piura. Se distribuyen en 8 distritos con un total de 69,817 habitantes. Estos presentan características bastante homogéneas tanto por las actividades económicas que desempeñan como por sus patrones culturales. La sierra de Piura presenta los mayores índices de pobreza a nivel nacional. Las provincias que forman parte de la sierra son las más pobres del departamento de Piura. La actividad productiva de la zona está dominada por la agricultura y la ganadería. La actividad agrícola está caracterizada por el autoconsumo, siendo bajos los niveles de comercialización de productos agrícolas. Esta actividad se desarrolla en las laderas de los cerros de la zona, terrenos sometidos a constantes procesos erosivos que no pueden dar sustento a una agricultura de altos rendimientos. El proceso de expansión de la frontera agrícola es continuo, llegando a desarrollarse en zonas de pendiente extremadamente pronunciada. El bosque nublado de montaña ha desaparecido practicamente en casi todos los valles y los minifundios son ahora el uso característico de la tierra. Los derechos de propiedad, esenciales en un PSE, están bastante bien definidos, aunque de manera informal ya que cerca del 70% de los agricultores son dueños de sus tierras, sin que ello implique que posean certificados “formales” de propiedad. Las zonas vulnerables a las repentinas crecidas del río son todos los márgenes del río, desde las desembocaduras de sus principales afluentes


(las seis subcuencas en estudio en la modelación hidrográfica) hasta la propia desembocadura del río Piura. Se desarrolló un mapa de riesgos a partir de la metodología desarrollada por Jiménez et al. (2005) para la zonificación del riesgo de erosión en cuencas andinas y puesta en práctica en la subcuenca Chalaco (que junto con el río Piscán, conforman la subcuenca Corrales de la zona de estudio). En el mapa de riesgos se observó que toda la zona se encuentra prácticamente con un riesgo de erosión Alto-Muy Alto, si bien un análisis detenido SIG permite observar como las zonas de bosque reducen el riesgo con mayor intensidad que el tipo de suelo. También se observó que la gran mayoría de los terrenos de cultivo de montaña se encuentran catalogados con un riesgo de erosión muy alto. Las zonas con un grado muy alto de erosión coinciden con las partes alta y media de las subcuencas, siendo estas zonas prioritarias para una actuación compensatoria. Las soluciones a este problema pasan por conservar el bosque que queda, tratar de que este recupere terreno perdido, revegetar (o dejar que se recuperen) los macizos y las riberas de los cauces altos y medios de los ríos, y pasar tanto a la agroforestería2 y otros sistemas que protejan los suelos de la erosión como a las silvopasturas3 (López-Cadenas, 1990; Braud et al., 2001), Para poder llevar a la realidad estas soluciones se propone utilizar un mecanismo de PSE que fomentará este cambio del uso del suelo mediante la venta de los servicios ecosistémicos que semejantes cambios generarían. Así se conseguirá extender las medidas necesarias para mejorar el estado de degradación de las subcuencas, comenzar una gestión integral de la cuenca, mejorar la calidad de vida de todos sus pobladores, tanto de la parte alta como de la parte baja y conservar los bosques que se encuentran tan amenazados. 2 La agroforestería es la asociación de especies leñosas con cultivos agrícolas, con el fin de obtener beneficios de la interacción árbol–cultivo con objetivos como: control de la erosión, protección de cultivos contra heladas y vientos, mejoramiento de la fertilidad del suelo, producción de leña y otros productos maderables, producción de fruta, forraje, mejorar la retención de la humedad del suelo y mejoramiento del microclima en terrenos de cultivo (Rodríguez & Pérez, 2004). 3 El sistema silvopastoril es una combinación natural o una asociación deliberada de uno o de varios componentes leñosos (arbustivos y/o arbóreos) dentro de una pastura de especies de gramíneas y de leguminosas herbáceas y su utilización con rumiantes y herbívoros en pastoreo (Combe & Budowski, 1979).


Los servicios ecosistémicos con potencial de mercado que se han identificado son la mitigación de los riesgos de inundación ante fuertes FEN incluida la reducción de la erosión para evitar avenidas ‘sólidas’ conocidas como ‘huaycos’, y el incremento de la capacidad de almacenamiento hídrico de ‘las laderas’ para disminuir las fluctuaciones estacionales de los cauces. El primero tiene potencial de mercado en las poblaciones localizadas en zonas vulnerables a las repentinas crecidas del río Piura y el segundo en los sectores productivos dependientes de este servicio (agricultores de la parte baja, industrias que utilizan el agua del cauce, etc). El balance hídrico muestra cómo el caudal del río Piura es muy fluctuante durante el año, pasando de 5.72 m3/s el 80 % del año a 200 m3/s en época de lluvias. Además es muy variable a lo largo de los años, por ejemplo durante años con FEN alcanza caudales punta de 1,600 m3/s y en años con Niña la sequía se agudiza gravemente. El PSE que se propone podría suavizar esta situación porque el uso de mejores prácticas agrícolas y la recuperación y conservación de bosques podrían hacer que las fluctuaciones fueran menos pronunciadas, reduciendo la época de estiaje y mitigar las inundaciones (Brüschweiler et al., 2004). De este modo se estaría beneficiando al mismo tiempo tanto a las ciudades que padecen las crecidas del río como a los agricultores de la ribera que sufren las sequías y las fuertes fluctuaciones. En el análisis comparativo de las subcuencas se pone de manifiesto el fuerte proceso erosivo que sufren Yapatera y Charanal por su altísima producción media de sedimentos por hectárea (14.6 y 19.4 T/ha/año respectivamente). El porcentaje en la aportación de sedimentos al cauce del río Piura es de un 15% para el río Charanal y de un 23% para el río Yapatera, pese a su pequeña extensión. La cobertura vegetal es un factor que influye en la erosión del suelo (Phippen & Wohl, 2003). Con la modelación hidrográfica se ha podido comprobar la erosionabilidad del suelo según el uso dominante. En la Figura 2 se muestran los resultados obtenidos de producción media de sedimentos por hectárea por las principales coberturas vegetales.


18 16

(T/ha/año)

14 12 10 8 6 4

Matorral

2 0

Matorral

Bosque seco

Bosque de neblina

Cultivos de llanura

Cultivos de montaña

Figura 2: Producción media de sedimentos por uso del suelo.

Como era de esperar, los cultivos de montaña son los que más sedimentos producen ya que la ausencia de prácticas de conservación de suelos y las fuertes pendientes en las que se desarrollan, hacen que pierdan la capa arable en pocas campañas. La Tabla 1 muestra el aporte de sedimentos de cada uso del suelo de las seis subcuencas al cauce del río Piura. La erosionabilidad de cada uno, así como su extensión, hacen que los que más contribuyan sean el bosque seco y los cultivos de montaña. Una agricultura más eficiente que proteja los suelos y sea más productiva, permitiría recuperar terrenos de bosque y conservar los que quedan. El bosque seco es relativamente erosionable, si bien es cierto que su uso como leña hace disminuir su densidad perdiendo con ello el sostén del suelo pedregoso. Los demandantes potenciales identificados para el primer servicio de mitigación de riesgos de inundación son los habitantes de la ciudad de Piura: También pueden considerarse potenciales beneficiarios a los agricultores de la parte baja de la sierra que viven del servicio de cantidad y calidad de agua y que cultivan más de 100,000 hectáreas para mercados nacionales e internacionales así como el Gobierno Regional de Piura y la Municipalidad de Piura que durante el FEN de 1998 tuvieron daños en infraestructuras por valor de más de 100 millones de dólares (CTAR, 1998). Para ellos cualquier medida mitigadora


Cobertura vegetal

Sedimentos (%)

Bosque seco

37

Cultivos de montaña

36

Bosque de neblina

11

Cultivos de llanura

11

Matorral

5

Tabla 1. Aporte de sedimentos al cauce final del río Piura por uso del suelo.

es beneficiosa. También podrían ser potenciales compradores de servicios ecosistémicos relacionados con la mitigación del fenómeno del Niño la empresa eléctrica (Enosa) que tiene situadas mini centrales hidroeléctricas a lo largo de las subcuencas; otras ciudades de menor tamaño pero que también sufren las inundaciones en los FEN, como Tambo Grande, Morropón y Chulucanas; y empresas o industrias varias (refrescos y cervecerías, envasados de limón y mango, aceiteras de limón, etc.) interesadas tanto en el agua o simplemente, por responsabilidad social, en su imagen corporativa. De todos ellos solo pudo cuantificarse la disposición al pago por valoración contingente a los demandantes de la ciudad de Piura. Los beneficios por concepto de disponibilidad de pago resultaron de multiplicar el número de hogares por la cantidad que estarían dispuestos a pagar según cada tipo de hogar. Se obtuvieron ingresos potenciales de 10’030,042 nuevos soles al año (2’319,594 euros/año), a partir de los hogares de la ciudad de Piura por la venta del servicio ecosistémico de mitigación de los riesgos de inundación. La encuesta mostró una preferencia del 66% de la población a efectuar el pago a una institución independiente creada para este fin y una cierta desconfianza institucional. Los oferentes identificados fueron los propietarios/usuarios de las tierras de la parte alta de la cuenca del río Piura. Estos podrían con un cambio de uso o unas buenas prácticas mantener y mejorar la calidad del servicio ecosistémico por el que se le paga. Para conseguirlo se estableció una planificación física sobre el área de los oferentes como ideal al que tender para ofrecer un servicio ecosistémico de máxima calidad.


La planificación física dividió el territorio de los oferentes en las siguientes zonas: una zona de máxima protección del servicio con gran pendiente y con mayor riesgo de erosión que a su vez incluía una zona de máxima protección 1 con terrenos con pendientes mayores del 60% (40,728 hectáreas) y una zona de máxima protección 2 con terrenos con pendientes de entre 40 y 60% (63,069 hectáreas); una zona de conservación del servicio ecosistémico (16,090 hectáreas); una zona de explotación sostenible (71,695.8 hectáreas); y unas zonas de protección hidrográfica a 150 metros de los cauces y las fuentes de agua (35,332.6 hectáreas). No se consideró en este estudio compensar por mantener el bosque nublado preexistente, si bien debería establecerse una normativa y vigilancia al respecto. Con el propósito de alcanzar este objetivo, se planteó ofrecer incentivos a los agricultores para reorientar sus parcelas al uso deseado a partir del pago que el sistema de PSE ofrece. El diseño del incentivo buscaría implementar las mejores prácticas para cada zona caracterizada. Este se traduciría en diferentes contratos a los cuales los propietarios podrían acogerse. A partir de los ingresos obtenidos por parte de los demandantes estudiados (los ciudadanos de Piura) se calculó el valor medio que se podría pagar por hectárea en el supuesto de que todas las propiedades se adscribieran al mecanismo de PSE. Los terrenos descritos en la planificación física (195,945 ha) recibirían un mínimo de 51.2 soles/ha/año. Esto se traduce a 143.7 soles/año por habitante o a 718.3 soles/año por familia (166.1 euros/año). Discusión La propuesta puede llegar a ser viable y autofinanciada si fueran considerados el resto de demandantes potenciales. Recordemos que en el FEN de 1998 la región de Piura tuvo unas pérdidas en infraestructuras de más de 100 millones de dólares, lo cual supera con creces el costo para implementar la planificación física propuesta. También conseguir vender el servicio de cantidad y calidad de agua a los agricultores de la parte baja podría multiplicar los ingresos del sistema de PSE. Como pasos iniciales para implantar este sistema es necesario y urgente perfeccionar la cartografía digital de la cuenca del río Piura, así como


los mapas de registro de la propiedad. La encuesta de valoración contingente realizada en la ciudad de Piura muestra que la mayoría de la población (82%), cuando se entiende la problemática y las posibles soluciones, está dispuesta a pagar por el servicio ecosistémico. Sería de gran interés realizar la encuesta dirigida a los agricultores de la parte baja no solo para conocer su disposición de pago, sino también por los datos que pueden aportar sobre su percepción en aspectos hidrológicos y de organización. Quizá de ellos dependa la viabilidad final del sistema. También es necesario analizar el resto de demandantes potenciales para poder comprobar la viabilidad final del PSE. Por último, también es importante estudiar más detenidamente los procesos erosivos de la cuenca media así como la posibilidad de generar obras de ingeniería que contribuyan al mismo fin. Agradecimientos Los autores agradecen al proyecto Programa de Desarrollo Sostenible de Ecosistemas de Montaña del Perú de la Universidad de Piura y al proyecto Compensación Equitativa por Servicios AmbientalesHídricos de GTZ su apoyo en el desarrollo de este trabajo.

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estrategias y herramientas para el desarrollo de esquemas de ise

Capítulo 17 Las Transferencias Directas Condicionadas: incentivos económicos a Comunidades Nativas para la conservación de bosques en el Perú Paul-Gregor Fischenicha y Fredy Tejadab

Introducción El mecanismo de las Transferencias Directas Condicionadas (TDC) viene siendo implementado y utilizado por el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático (PNCB) del Ministerio del Ambiente (MINAM) con asistencia técnica del Proyecto Conservación de Bosques Comunitarios (CBC) de la Cooperación Alemana GIZ1, como un esquema o mecanismo para la conservación de bosques tropicales en Comunidades Nativas y una contribución para disminuir la brecha para la superación de la pobreza. El PNCB a través del uso del mecanismo de las TDC ha superado ampliamente a las estrategias nacionales de REDD-readiness (cumplimiento de los requerimientos para implementar medidas de Director, Programa de Conservación de Bosques Comunales, GIZ, [email protected] Asesor Senior, Proyecto de Conservación de Bosques Comunales, GIZ; [email protected] El proyecto de Conservación de Bosques Comunitarios-CBC, se ejecuta en el marco de Iniciativa Internacional de Protección del Clima-IKI, está financiado por el Ministerio Federal de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza y Seguridad Nuclear de Alemania-BMU.

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b 1


Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación) financiadas por el Banco Mundial y el GEF (Global Environmental Facility) en vista que ya constituye el acceso a un programa concreto con recursos financieros nacionales, con participación directa comunitaria y sostenibilidad en el tiempo. El PNCB plantea establecer mecanismos de promoción del portafolio de sistemas productivos sostenibles en el bosque; para lo cual se considera el diseño y promoción de instrumentos económicos y financieros para la conservación de bosques, entre los que se encuentran las TDC a favor de las Comunidades Nativas que ingresan al PNCB y son beneficiadas. En el Perú, el mecanismo de las TDC se ha aplicado a diferentes intervenciones de programas y proyectos de carácter nacional y local enmarcados en temas de superación de la pobreza, educación, salud y mejoramiento de ingresos, etc.; sin embargo es la primera vez que se aplica en materia de conservación de bosques en el ámbito de Comunidades Nativas (CCNN), por lo que constituye un proceso inédito y novedoso. Antecedentes En las últimas dos décadas, el aumento registrado en las emisiones de gases de efecto invernadero hacia la atmósfera y el impacto que estas tienen sobre el clima ha obligado a que se tomen medidas de carácter global por parte de diversos países con miras a establecer una estrategia de mitigación frente a estos cambios. Parte de esta estrategia se basa en concebir que los bosques capturan el dióxido de carbono y funcionan como sumideros naturales de este gas, por lo tanto, es posible usarlos para obtener un beneficio a gran escala. Con este fin se han establecido diferentes mecanismos de trabajo, como las compensaciones económicas por la provisión de servicios ecosistémicos, el uso adecuado de la tierra, la aplicación de prácticas productivas sostenibles y manejo responsable, y, de esta forma, conservar las áreas de importancia ecosistémica (ejemplo de estos

Las Transferencias Directas Condicionadas: incentivos económicos | 263 a Comunidades Nativas para la conservación de bosques en el Perú

programas son los Pagos por Servicios Ecosistemicos (PSE), los futuros mecanismos de Reducciones de Emisiones por Deforestación y Degradación-REDD y el acompañamiento de nuevas políticas estratégicas a través de Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad-TEEB), con el objetivo de obtener un beneficio global. La diferencia del mecanismo de Transferencias Directas Condicionadas (TDC) versus los esquemas mencionados, las políticas y normas convencionales, radica en que las TDC son de carácter voluntario, directo y condicionado, lo que lo hace más viable en términos sociales y ambientales, además de generar ingresos mediante un concepto innovador a través de activos que antes no generaban un beneficio económico a los actores involucrados. Esquemas de este tipo han sido aplicados en otros países de la región, como por ejemplo, México, Costa Rica, Ecuador y Brasil, con resultados variados pero siempre mostrando beneficios en diferentes niveles y proporcionando lecciones útiles para la aplicación de esfuerzos similares en otras partes. Por su parte, desde el año 2008 en la 14° Cumbre del Cambio Climático en Poznan, Polonia, el Perú anunció medidas drásticas para contribuir decididamente a la mitigación del cambio climático. Una de estas medidas fue la creación del Programa Nacional de Conservación del Bosque para la Mitigación del Cambio Climático (PNCB), a través del Decreto Supremo N° 008-2010-MINAM. El objetivo del programa es conservar 54 millones de hectáreas de bosques tropicales2 para incrementar la valoración de los bosques primarios y generar mayores ingresos para las comunidades beneficiadas, vía la promoción del desarrollo de sistemas productivos sostenibles. Aquí conservar se deslinda de la percepción de no tocar; y posiciona la idea de usar el bosque, pero sin destruirlo. No olvidemos que el Perú está considerado entre los países más vulnerables frente al cambio climático (cuenta con seis de los nueve criterios de vulnerabilidad) y se estima que por efectos del cambio climático, en el año 2030, la tasa de crecimiento del PBI real total podría verse disminuida entre un 5,7% a un 6% de su crecimiento potencial. Al 2050, este impacto negativo sería de 20,2% a 23,4%. Esto significa una pérdida promedio anual de entre 7,3 y 8.6% del nivel de PBI potencial cada año, desde la actualidad hasta el 2050 (Loyola, 2010). Los bosques constituyen un factor clave, para continuar nuestra espiral de desarrollo, aun en estos nuevos contextos.

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El presupuesto para realizar las acciones es financiado con presupuesto institucional del Ministerio del Ambiente procedente del Tesoro Público. Para lograr los objetivos señalados, el PNCB tiene un horizonte de implementación de 10 años, y para tal fin se organiza en cuatro componentes: 1) Mapeo de bosques y monitoreo de su conservación; 2) Promoción de sistemas productivos sostenibles; 3) Fortalecimiento de capacidades para la conservación de bosques, y 4) Monitoreo y evaluación del programa. El PNCB ha iniciado su desarrollo con uno de los mecanismos de implementación de estas acciones,3 las Transferencias Directas Condicionadas (TDC) mediante las cuales el Estado otorga incentivos económicos equivalentes a 10.00 soles por hectárea de bosque conservado al año, a comunidades nativas y campesinas tituladas que voluntariamente deseen asumir metas de conservación de los bosques primarios dentro de sus tierras.4 De este modo los primeros beneficiarios de este programa son las comunidades campesinas y nativas tituladas, así como los pobladores que viven en y alrededor de los bosques tropicales amazónicos del país. Experiencias de compensaciones económicas en América Latina Entre las experiencias más destacadas sobre compensaciones económicas para conservación de bosques y superación de la pobreza en comunidades se identifican las siguientes: • El Programa Socio Bosque en Ecuador. Un programa de conservación de bosques primarios, páramos y vegetación nativa en Ecuador que tiene como objetivo mantener los servicios ecológicos y culturales, reducir

3 Las formas de intervención del Programa Nacional se realizan a través de diversos mecanismos de financiamiento, tales como: las Transferencias Directas Condicionadas-TDC, proyectos de inversión pública, programas de inversión pública y cooperación internacional, entre otros que el Programa Nacional defina para el logro de sus objetivos (Manual de Operaciones del PNCB). 4 Esta estrategia resulta clave para avanzar en un desarrollo inclusivo y conservar los bosques peruanos. Y más aún si es en alianza con los pueblos indígenas que los habitan. Se configura así una dinámica virtuosa para un país de bosques como lo es el Perú. Siendo el noveno país en el mundo con la mayor superficie de estos ecosistemas, los 73,3 millones de hectáreas de bosques emplazados en el territorio le suponen una ventaja comparativa como mayor capacidad de adaptación a los cambios globales del clima y, además, contribución a la mitigación de este fenómeno global.


las emisiones de gases de efecto invernadero y mejorar las condiciones de vida de la población rural. Actualmente, el programa se financia con recursos propios ecuatorianos, pero con la perspectiva de aumentar su sustentabilidad por medio de donaciones internacionales y bilaterales. • El Programa Bolsa Floresta en Brasil, nacido a partir de la implementación del programa Zona Franca Verde (Manaus, Amazonas). Es el primer programa con certificación internacional para compensar y mejorar la calidad de vida de las poblaciones tradicionales mediante servicios ecosistémicos que brinda el bosque tropical. Bolsa Floresta opera en áreas protegidas de influencia y control del Estado de Amazonas, y es independiente del Gobierno Federal. Actualmente, el programa se financia con recursos nacionales e internacionales, la mayor parte de ellos aportados por el sector privado. En el Perú existen experiencias relacionadas con compensaciones económicas a través del mecanismo de las TDC, mas no con el enfoque de conservación de bosques, si bien, por su aplicación en comunidades nativas y su naturaleza temática relacionada a la reducción de la pobreza, generación de ingresos en hogares y resarcimiento económico productivo a comunidades afectadas por el proceso de violencia política. Entre las experiencias más importantes y que podrían relacionarse con el mecanismo de las TDC que se viene implementando para la conservación de bosques en comunidades nativas en el PNCB se identifican las siguientes: • El Programa Nacional de Apoyo a los más Pobres-JUNTOS. Tiene como finalidad contribuir a la reducción de la pobreza y a romper la transmisión intergeneracional de la pobreza extrema en los hogares que tengan entre sus miembros a madres gestantes, padres viudos, personas de la tercera edad o apoderados que tengan bajo su tutela a niñas y niños hasta los 14 años de edad. • El Programa Nacional Reparaciones Individuales y Colectivas. Tiene como objetivo contribuir a la reconstrucción del capital social


e institucional, material y económico productivo de las familias y comunidades campesinas, nativas y otros centros poblados afectados por el proceso de la violencia, así como también de los grupos organizados de desplazados no retornantes provenientes de las comunidades afectadas en sus lugares de inserción. • El Programa Nacional Mi Chacra Productiva. Tiene como finalidad contribuir a superar la situación de inseguridad alimentaria, incrementar los ingresos y la inclusión progresiva al mercado de las familias rurales que se encuentran en condición de pobreza, preferentemente en el ámbito del programa JUNTOS. Las iniciativas nacionales e internacionales descritas anteriormente cuentan con una serie de procesos, procedimientos e instrumentos que permitirán desarrollar y mejorar constantemente el mecanismo de TDC relacionado a la contribución de la conservación de bosques tropicales y generar ingresos en favor de la población más vulnerable, en situación de pobreza, riesgo y exclusión del país. Procesos y procedimientos del mecanismo de las TDC para la conservación de bosques comunitarios El Estado otorga subvenciones como apoyo directo a Comunidades Nativas que se comprometen a conservar sus bosques y a desarrollar proyectos productivos y sociales en sus localidades. Para la aplicación de las TDC se han identificado cinco procesos operativos y dos procesos de gestión (figura 1). Los procesos operativos para las TDC se inician con la focalización de las comunidades nativas que tengan tierras tituladas, para luego ser priorizadas mediante un índice construido por criterios y variables relacionados a superficie de bosque, porcentaje de áreas conservadas, nivel de acceso vial al mercado, pobreza e inclusión social; continúa con el proceso de afiliación en el que se identifican cuatro subprocesos claves, en el que la validación de comunidades nativas es el subproceso clave para ingresar al programa. A su vez, este se divide en tres etapas: en la primera, se realiza el taller institucional en el que se


Procesos Operativos

1

2

3

Identificación y Focalización

Afiliación de beneficiarios

Liquidación y transferencia

5 FEEDBACK

Procesos De gestión

6

Graduación de mecanismo TDC

4 Cumplimiento de condicionalidades

Sistema de seguimiento y monitoreo participativo 7 Sistema de evaluación de impacto

Figura 1: Procesos del mecanismo de las TDC.

exponen los objetivos y lineamientos del programa a las autoridades de los gobiernos regionales, locales, organizaciones, federaciones y comunidades nativas. En la segunda, se obtienen los documentos de las comunidades nativas que son requisitos para la afiliación al programa. La tercera etapa es donde se llega a un acuerdo sobre el número de hectáreas de bosques a conservar y se elabora el plan de inversiones. El proceso de orientación para la formulación del plan de inversiones es transversal al proceso de afiliación de comunidades nativas en el que se tramita su aprobación. Una vez que el plan de inversiones ha sido aprobado y declarado viable, se inicia el proceso de liquidación y selección del mecanismo para la entrega del dinero. Se crea la cuenta de ahorro de cada comunidad nativa y se efectúa el primer abono, para el inicio de ejecución del proyecto de inversión aprobado. Cuando la comunidad nativa recibe la primera transferencia, esta pasa a la lista de las comunidades nativas a ser evaluadas por el cumplimiento de condicionalidades e ingresa al proceso de control de cumplimiento de estas. Este proceso tiene tres procedimientos: a) conservación de bosques, b) implementación del plan de inversiones, y c) identificación de comunidades nativas que no cumplen las condicionalidades. Un quinto proceso identificado en la aplicación del mecanismo de las TDC es la graduación, el cual es un proceso a mediano plazo, pues


consiste en evaluar la salida de las comunidades nativas una vez que se puedan alcanzar los objetivos del programa. También se han identificado los procesos de gestión que permiten una conducción eficiente del mecanismo de TDC; este se inicia con el proceso de monitoreo y seguimiento de las acciones desarrolladas de cada uno de los procesos operativos y la propia gestión del programa; continúa y finaliza con el proceso de evaluación de impacto, que se inicia con la elaboración de una línea de base para medir posteriormente el impacto en la conservación de los bosques y sobre la socioeconomía de las comunidades nativas. La tabla 1 desarrolla más extensamente los procesos y procedimientos mencionados.

Tabla 1 PROCESO

PROCEDIMIENTO Determinación del ámbito

1.- Identificación y focalización (Proceso mediante el cual ordena la intervención del mecanismo de las TDC)

Identificación y caracterización

Comunicación y difusión

DESCRIPCIÓN Orientada a determinar una intervención periódica del programa y la orientación de la priorización de la intervención en comunidades. Comprende la sistematización de la información y la caracterización de los ámbitos determinados. Comprende la elaboración e implementación del plan de comunicación y difusión


Taller de coordinación institucional

2.- Afiliación de beneficiarios

Taller comunal participativo

(proceso mediante el cual se lleva a cabo la afiliación o inclusión de las comunidades nativas y campesinas tituladas)

Zonificación comunal

Elaboración del plan de inversiones

Verificación de expediente

3.- La liquidación y transferencia (Proceso mediante el cual se realiza los pagos o abonos a las cuentas de las CCNN)

Se da cuenta de los alcances del programa a las autoridades regionales, locales y sociedad civil y para que este sea refrendado con un acta institucional En los talleres comunales participativos se sensibiliza e informa del mecanismo TDC a las organizaciones, federaciones y comunidades. En la zonificación comunal de la comunidad se implementa el mecanismo. Se elaboran los planes de inversión para el uso de los pagos de las TDC, los cuales pueden ser económicos y sociales. La verificación completa de todo el expediente de la comunidad5 .

Generación y evaluación de padrón de pago

Comprende el análisis del cierre de padrón de beneficiados, previo cumplimiento de las condicionalidades que fueron comprometidas.

Abono a comunidades

Consiste en crear la cuenta de ahorro en la entidad bancaria, la transferencia e, inmediatamente, después las comunidades pueden empezar el proyecto.

Conciliación bancaria

Da conformidad al monto facturado. Finalizada la transferencia de dinero a las cuentas de ahorro de las comunidades, la entidad bancaria emite el comprobante de pago realizado6.

5 Cabe indicar que es en este proceso donde la comunidad firma su carta de entendimiento con el programa, en el cual se compromete a cumplir las condicionalidades propuestas. 6 Para este proceso se debe haber realizado la primera transferencia, luego la comunidad debe cumplir y haber culminado con los procesos anteriores. En la segunda transferencia, las comunidades deben cumplir con las condicionalidades detalladas en el acuerdo de compromiso.


Conservación de bosques 4.- Cumplimiento de condicionalidades (Inicia cuando la comunidad recibe al menos una transferencia para implementar el proyecto de inversión aprobado)

Implementación del plan de inversión

Identificación de comunidades que no cumplen condicionalidad

Las condicionalidades a cumplir son dos: la primera es la presentación, aprobación y cumplimiento de un plan de inversiones, el cual consiste en cumplir con el cronograma de actividades presentado en el plan de inversiones aprobado; la segunda es la conservación de bosques, que consiste en cumplir el compromiso adquirido con el programa y el uso sostenible de sus tierras.

Graduación de comunidades

5.- Graduación de mecanismo (Identificación de comunidades que puedan iniciar su graduación o salida del programa)

6.- Seguimiento y monitoreo participativo (Recoge la información para la toma de decisiones sobre los aspectos operativos y gestión del PNCB)

Consiste en analizar los resultados de la evaluación de las comunidades nativas Articulación con iniciativas del programa con relación a para identificar oportunidades los objetivos del programa. de sostenibilidad También comprende la articulación de los beneficiarios del PNCB con programas de otros ámbitos temáticos y la articulación del mecanismo de las TDC con otros mecanismos financieros como REDD+, o PSEs.

Seguimiento y monitoreo para la conservación Seguimiento socioeconómico de comunidades nativas Seguimiento y monitoreo de gestión

Vigilancia y control participativos

Monitorea las actividades operativas para la conservación y aspectos socioeconómicos de las comunidades nativas; a esto se suma el monitoreo de la gestión del PNCB con referencia a sus metas, indicadores, procesos, uso de herramientas, instrumentos y presupuestos. Este proceso tiene la característica de ser participativo; para ello se identifica el procedimiento de control y vigilancia que puedan tener organizaciones, instituciones locales y regionales


7.- Evaluación del impacto

Elaboración de línea base

(recoger lecciones de la experiencia para mejorar el diseño futuro del mecanismo)

Evaluación de impactos

Incluye un análisis objetivo y sistemático del desempeño de las TDC utilizadas por el PNCB, su eficiencia e impacto con relación a sus objetivos. La evaluación puede pensarse como una valoración en un periodo crítico, o como un proceso para observar los impactos o los logros.

Avances e implementación de las TDC A finales de marzo del año 2011, el PNCB tenía conformado su equipo técnico y empezó su trabajo en la región piloto de Selva Central, que abarca las áreas amazónicas de las regiones de Cusco, Ayacucho, Huánuco, Junín y Pasco7. A la fecha se ha obtenido como resultado 142 mil hectáreas de bosques conservadas, comprendidas en 17 comunidades nativas que benefician alrededor de 722 familias. La tabla 2 muestra los avances del mecanismo de las TDC. Asimismo, se ha elaborado y desarrollado la focalización de los ámbitos geográficos, identificándose los dos primeros ámbitos de intervención, Selva Central con una sede regional en Satipo y la zona de las provincias de Condorcanqui y Bagua (Imaza) con sede regional en Nieva. Para el periodo 2012 se ha previsto conservar 450,000 hectáreas de bosques tropicales comunales comprendidas en 54 comunidades nativas. Principales herramientas e instrumentos metodológicos aplicados en las TDC El diseño descrito en el capítulo anterior mediante procesos y procedimientos implicó desarrollar una serie de herramientas e instrumentos metodológicos para cada uno de ellos, algunos fueron Según la versión de varios protagonistas del proceso del PNCB, la designación de la región piloto tuvo carácter político, con la intención de fortalecer la presencia del Estado en la zona de influencia del Plan VRAE.

7


Tabla 2

Comunidades con pagos de TDC

17 comunidades nativas: Anapate, Coriteni Tarso, Mapotoa, Capirushiato, Monkirenshi, Platanillo de Getarine, Saniveni, Kempityari, Betania, Madre de Dios, Quiteni, Mayni, Shora de Alto Coriri, Santa Rosita de Shirintiari, Poyeni, Tsegontini y Marontoari

Cuencas intervenidas

5 cuencas: Pichis, Ene, Tambo, Apurímac y Pangoa

Superficie de bosque a conservar

141,807.78 hectáreas

Monto a recibir por las TDC (nuevos soles)

S/. 1’418,077.80

Número de familias beneficiadas con proyectos productivos

564 familias

Actividades productivas

8 actividades: cacao, café y achiote en sistemas agroforestales, piscigranjas, manejo forestal, inventario de recursos naturales, ajonjolí y maní

Áreas de cultivo bajo manejo con aplicación de TDC

240.50 hectáreas

Número de familias beneficiadas con apoyo social

722 familias

Actividades de apoyo social

11 actividades: botiquín comunal, radiocomunicación, apoyo a escuela, crianza de gallinas (seguridad alimentaria), adquisición de bote/motor, apoyo a provisión de agua potable, adquisición de moto lineal, mejoramiento de local comunal, apoyo a provisión de agua potable, mejoramiento de caminos y construcción de viviendas

desarrollados a partir de la sistematización de lecciones aprendidas de otros mecanismos y programas y otros completamente elaborados por el proyecto CBC. Entre las principales herramientas encontramos: a. Focalización geográfica provincial La limitación presupuestal para la implementación de las TDC del PNCB y la necesidad de una planificación estratégica de intervención


a mediano plazo, hizo necesario elaborar la metodología para la identificación y/o focalización de geografía provincial (Tejada, 2011) permitiendo contar con una intervención ordenada conforme a los objetivos y criterios del PNCB. La metodología utilizada corresponde al análisis factorial por componentes, que analiza los criterios, variables e indicadores (área de bosque, pobreza, deforestación etc.) establecidos por el programa y permite tener una propuesta ordenada a nivel provincial. Esta metodología se ha aplicado en 2012 y se está iniciando ordenadamente en el departamento de Amazonas en las provincias de Condorcanqui y Bagua (distrito de Imaza). b. Capacidades organizativas de las comunidades indígenas Se ha elaborado la metodología (Calderón, 2011) para realizar un diagnóstico de las capacidades de las comunidades nativas. Los resultados de la evaluación de las capacidades organizacionales de las comunidades y su clasificación en cuadrantes denominados: maduras, madurando, en desarrollo o naciente, permiten establecer estrategias de capacitación a nivel integral, y en los casos en los que sea necesario, fortalecer a nivel específico las capacidades básicas de cada comunidad con el objetivo de minimizar los riesgos en el marco de la ejecución de las TDC. La posición de las comunidades en los estadios señalados se deberá principalmente al comportamiento de las variables Poder, Gestión e Impacto. c. Sistematización de proyectos de inversión productivos A través de las experiencias productivas de las diferentes intervenciones público privadas (Euler y Calderón, 2011) evaluadas en la zona de intervención, sobresalen factores comunes que contribuyen a su éxito, estas se denominan “características indispensables” que posibilitan una ejecución sostenible de proyectos comunales para el cumplimiento de las condicionalidades de las TDC en la zona de intervención del PNCB. La sistematización de las experiencias fue organizada en dos factores temáticos de gestión y técnicos. En el primero se identifico que las comunidades están organizadas e implementadas a nivel familiar; en ningún caso se encontró experiencias de capitalización individual, sino que se refuerza en su propia organización social clánica familiar.


En muchos casos la experiencia genera ingresos monetarios que permiten capitalizar un presupuesto, así como satisfacer necesidades básicas y permitir ahorros. Todas las experiencias cuentan con un plan de actividades que se ha desarrollado con participación activa y comprometida de los actores involucrados, y los planes se están cumpliendo según su programación. d. Desarrollo de capacidades locales Mediante el desarrollo de capacidades (Calderón, 2011) se busca fortalecer procesos de internalización de saberes y destrezas que permiten a las personas, grupos y organizaciones resolver problemas, desempeñar funciones y tomar decisiones orientadas a mejorar su calidad de vida y afrontar nuevos retos a través del tiempo; en este caso significa contribuir a la sostenibilidad de las TDC en las comunidades nativas beneficiadas. Estas capacidades están dirigidas a desarrollar o fortalecer: • Liderazgo estratégico en las organizaciones, federaciones y comunidades (comités de gestión), desde una visión participativa e institucional que contribuya a una conducción adecuada de acciones y objetivos. • Estructura organizacional, orientada al logro de objetivos sobre la base de la división de tareas coordinadas y controladas. • Recursos humanos, dirigido a tener personas preparadas y continuamente capacitadas para afrontar el manejo y los retos institucionales. • Gestión financiera, dirigida al manejo adecuado y transparente de los recursos económicos que son obtenidos mediante proyectos de cooperación, financiamiento del sector no gubernamental o programas del Estado. • Gestión de procesos, entendida como un conjunto secuencial de actividades dirigidas al cumplimiento de metas institucionales con efecto multiplicador para la generación de impactos. • vínculos interinstitucional, orientado a generar alianzas estratégicas con diversas organizaciones públicas y privadas para el intercambio de enfoques y recursos (que comprende conocimientos y aptitudes). En el segundo semestre de 2011 se realizó la primera capacitación a técnicos de las organizaciones y federaciones de Selva Central (CARE, CART,ANAP, OARA, FECONABAP, KANUJA) en la ciudad de


Satipo donde se abordaron ampliamente estas temáticas; los talleres desarrollados fueron realizados con el apoyo de Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica-CAAAP. e. Metodología de evaluación socioeconómica y ambiental-forestal Se han elaborado las metodologías para la evaluación ambientalforestal de la deforestación y conservación de los bosques y la evaluación socioeconómica de las comunidades nativas en los ámbitos donde interviene el mecanismo de las TDC del PNCB. Para la evaluación de los bosques se ha desarrollado un módulo que gestionará información de tipo alfanumérica, documental y cartográfica dentro de un esquema integral y eficiente, facilitando la gestión de los datos por parte de cada especialista que desarrolla actividades de monitoreo de bosques. En referencia a la información cartográfica, el sistema gestionará los datos de los mapas a través de catálogos relacionados a cada proyecto y que podrán ser consultados por técnicos del PNCB a través de las herramientas de visualización que se implementará dentro del aplicativo, facilitando la elaboración de información consolidada. Para la evaluación socioeconómica se han elaborado metodologías e instrumentos (INEI, 2011-2012) para desarrollar una línea de base que permita posteriormente realizar las evaluaciones de impacto. El proceso metodológico consiste en recopilar información estadística actualizada de las características de la población, vivienda y establecimientos educativos y de salud de 72 comunidades nativas de la selva central seleccionadas para la Línea de Base del Programa PNCB, en las provincias Satipo, Oxapampa y La Convención. Los instrumentos elaborados son guías, manuales, cartografía y documentos para la recopilación de información estadística actualizada y oportuna de las comunidades nativas de la selva central; estos instrumentos fueron desarrollados por el proyecto CBC con asistencia del INEI.


Desafíos y recomendaciones La implementación del mecanismo de las TDC para la conservación de bosques en comunidades nativas es un proceso de mejoramiento continuo y ello conlleva a plantear una serie de desafíos y recomendaciones resumidos en los siguientes temas: a. Forma de pago Se recomienda una diferenciación de los pagos según el tamano y la presión sobre los bosques. En relación con las implicaciones de equidad y costo-efectividad de transferencias directas en el ámbito del PNCB, un estudio (Börner et al., 2011) permite las siguientes conclusiones: • Pagos directos y fijos por hectárea de bosque para comunidades nativas que tienden a resultar en una distribución de recursos poco equitativa, con desempeño limitado en términos de conservación. • Una combinación entre pagos fijos por familia con pagos aplicados según presión sobre los bosques y costos locales de conservación que representaría la alternativa más costo-efectiva tanto para lograr conservación, como para promover equidad económica en las comunidades nativas. A pesar de estos mecanismos recomendados, se debe continuar con investigaciones alineadas y articuladas a los Planes de Desarrollo o Planes de Vida de las comunidades indígenas y no direccionarlos a los proyectos de inversión productivo/inversión social. b. Descentralización y Desconcentración Un importante desafío para el PNCB y su esquema de trabajo TDC, es la de iniciar un proceso de desconcentración y/o descentralización de funciones u órganos en los ámbitos donde actualmente interviene; ello implica principalmente fortalecer capacidades a nivel regional para que puedan cumplir con sus funciones. Es importante considerar que la descentralización y la desconcentración son formas jurídicas en que se organiza la administración del PNCB y el uso del mecanismo de las TDC y en las dos el poder central transmitiría parte


de sus funciones a determinados órganos u organismos en los Gobiernos Regionales. Existe la diferencia esencial en que los órganos de la primera están fuera de la relación jerárquica del poder central y los organismos de la segunda están sujetos al poder jerárquico del Gobierno Regional. c. Monitoreo y seguimiento El Módulo de Deforestación es un aplicativo informático desarrollado por el Proyecto CBC para el uso del PNCB el cual permitirá medir la deforestación y su impacto en los bosques de las Comunidades Nativas, este aplicativo gestionará información de tipo alfanumérica, documental y cartográfica, facilitando el manejo y acceso de los datos por parte del personal del PNCB que desarrolla actividades de monitoreo de bosques. En relación con la información cartográfica, el sistema gestionará los datos de los mapas a través de catálogos relacionados a cada proyecto los cuales podrán ser consultados por personal del PNCB a través de las herramientas de visualización que se implementarán dentro del Módulo de Deforestación. Para mantener y alimentar el sistema, es necesario que el personal del PNCB se familiarice y maneje el Módulo, además de asegurar la integración del sistema de monitoreo en la base de ordenamiento territorial del propio MINAM. d. Salvaguardas Las salvaguardas están referidas a la identificación de posibles efectos negativos de una determinada intervención para establecer medidas preventivas ante estos. El establecimiento de estas garantías es de suma importancia en el trabajo de la GIZ, que se orienta por el principio de “do no harm” o “acción sin daño”, el cual nos compromete no solo con el cumplimiento de un proyecto u objetivo determinado, sino con una adecuada asesoría técnica y/o política en un escenario concreto, de modo que aportemos estratégicamente a los intereses de nuestras contrapartes. En el caso de los TDC, las salvaguardas deberían estar relacionadas al establecimiento de políticas o procedimientos institucionales que pueden ser una herramienta efectiva de manejo de riesgos. Tienen como objetivo asegurar que temas sociales y ambientales sean tomados en cuenta en


un proceso de toma de decisiones para identificar, evaluar, minimizar y mitigar impactos adversos. Se enriquecen de una permanente lectura socioeconómica y sociocultural de los escenarios en los cuales intervenimos, para adelantarnos a la ocurrencia de posibles impactos de cualquier índole. e. Cooperación con el sector privado Buscar la intervención de sector privado para ser articulado e integrado a los procesos del mecanismo de las TDC que el PNCB viene implementando es otro desafío; así como establecer una plataforma de articulación con los actores que intervienen en los territorios indígenas. Actualmente el PNCB viene estudiando la posibilidad de poder diseñar mecanismos financieros en la modalidad de fondos, fideicomisos mixtos, deuda, etc. para la conservación de bosques, y buscar una cooperación con el sector privado. f. Sustentabilidad El gran reto que queda es elaborar un concepto de financiación a largo plazo que esté vinculado a mecanismos internacionales como REDD+ para la conservación de bosques con ayuda de compensaciones económicas. El proyecto podría facilitar a las comunidades y sus respectivas federaciones el ingreso a una negociación en el mercado voluntario de carbono. Por lo menos, el PNCB provee algunos instrumentos que facilitan el cumplimiento de ciertos prerrequisitos antes de entrar en el mercado voluntario. g. Coordinación interinstitucional La articulación institucional hacia el MINAG, MIDES, Ministerio de Cultura, así como la gestión de brechas hacia las instituciones desconcentradas que brindan un apoyo fundamental en la implementación del mecanismo TDC del PNCB requiere una atención especial. Es fundamental también implementar convenios de cooperación y asistencia técnica con instituciones competentes de apoyo como COFOPRI, SUNARP, RENIEC, INEI, BANCO DE LA NACIÓN, entre otros.


Referencias Börner, J., S. Wunder, M. Rügnitz (2011). Experiencias y lecciones aprendidas sobre Pagos por Servicios Ambientales para la conservación de bosques. Lima, Proyecto Conservación de Bosques Comunitarios (CBC). Börner, J., S. Wunder, S. Tapia Coral (2011). Nota Técnica 1: transferencias directas a comunidades nativas: implicaciones de equidad y costo-efectividad en el contexto del Programa Nacional de Conservación de Bosques. Lima, Proyecto Conservación de Bosques Comunitarios (CBC). Calderón Pacheco, L. A. (2011). Nota Técnica 3: matriz metodológica para evaluar las capacidades organizativas de las comunidades indígenas focalizadas para la implementación de las transferencias directas condicionadas (TDC). Lima, Proyecto Conservación de Bosques Comunitarios (CBC). Euler, M., L. Calderón Pacheco (2012). Experiencias productivas en al ámbito del PNCB en la Selva Central. Lima, Proyecto Conservación de Bosques Comunitarios (CBC) (documento interno). García Prado, D. A. (2012). Geobosques-Manual de usuario. Sistema de información para el monitoreo de bosques. Lima, MINAM (documento interno). INEI (2011). Censo socioeconómico de comunidades nativas para el PNCB-CECONA 2012, para información de Línea de Base. Tejada Murillo, F. (2011). Nota Técnica 4: transferencias directas condicionadas: compensaciones económicas a comunidades para la conservación de bosques en el Perú-Reglas de Operación para las (TDC). Lima, Proyecto Conservación de Bosques Comunitarios (CBC).

www.bmu-cbc.org.pe

Capítulo 18 Bases conceptuales y avances con respecto a Compensaciones por Impactos a la Biodiversidad Kerry ten Katea, Carlos Loret de Molab, Erick Pajaresc & Ismael Barriosd

Introducción: ¿Es posible lograr un equilibrio? Los impactos de las actividades del hombre son visibles en cualquier rincón del mundo. Mientras la población humana aumenta y las economías crecen, un gran porcentaje de ciudadanos aún viven en la miseria, y son precisamente estos grupos quienes más sufren las consecuencias del deterioro ambiental, esto es, de la desertificación, la contaminación de los recursos hídricos, la pérdida de las especies marinas, el cambio climático, entre muchos otros procesos críticos que convergen en el “cambio global”. Si nos enfocamos en la base del modelo económico que domina gran parte de las economías mundiales, el capitalismo, podemos claramente percibir que su objetivo está en alcanzar la prosperidad en base al crecimiento en la producción, en las ventas, y por otro lado en la promoción del consumo. No solo se genera un daño al “tomar” los recursos naturales, sino también al devolverlos al medioambiente en forma de contaminación.

a

Director, Business and Biodiversity Offsets Programme, Forest Trends; [email protected] Socio, GESTARES; [email protected] CEO, Biosphere Group d Gerente de Asuntos Legales y Ambientales, South Polar Group b c


Son aquellos vicios que trae el modelo económico y algunas prácticas empresariales de los que se retroalimenta, los que han llevado a la comunidad científica a percatarse que la Tierra tiene límites en cuanto a lo que puede “darnos” así como en aquello que “recibe” de nuestra parte. En este sentido, las múltiples alternativas que se han venido diseñando a través de políticas públicas son ejemplos de que el sistema puede ser corregido y direccionado hacia la sostenibilidad, de que se puede aprovechar los dinamismos de los mercados para innovar, para que los consumidores tomen conciencia y cambien sus hábitos de consumo, para que aquellos agentes que contaminan resarzan sus daños a través de multas u obligaciones de restauración (internalización de los costos de la contaminación), o para que se desarrollen tecnologías más amigables con nuestro entorno. Los bancos de mitigación y las compensaciones por biodiversidad, son dos ejemplos de herramientas que la sociedad puede adoptar para lograr resultados tangibles en el equilibrio que debe existir entre el desarrollo económico/empresarial, y el desarrollo social/ambiental. En este capítulo exploramos una iniciativa global, que también se viene analizando en Perú, para poner en práctica estas herramientas. El Programa de Empresa y Compensaciones por Biodiversidad El Programa de Empresa y Compensaciones por Biodiversidad (Business and Biodiversity Offsets Program-BBOP por sus siglas en inglés), agrupa a un conjunto de empresas e instituciones públicas y privadas que cuentan con más de 70 miembros1 y una red de aprendizaje de más de 2,000 participantes agrupados por Forest Trends y la Wildlife Conservation Society. En la primera fase del programa (entre 2004 y 2009) los miembros del grupo asesor del BBOP establecieron una serie de principios (ver Casilla 1) que definen las mejores prácticas de compensaciones por biodiversidad, así como parámetros para diseñar un programa de compensaciones. De esta manera, se realizaron seis proyectos piloto en diferentes partes del mundo: Qatar, Ghana, Sudáfrica, Madagascar, Estados Unidos, y 1

Véase http://bbop.forest-trends.org/pages/advisory_group.

Bases conceptuales y avances con respecto a Compensaciones por Impactos a la Biodiversidad | 283

Nueva Zelanda. En la segunda fase del programa (entre 2009 y 2012), los principios fueron desarrollados a un estándar de compensaciones por biodiversidad.

Casilla 1: Definición de las compensaciones por pérdida de biodiversidad y principios sobre compensaciones de biodiversidad Las compensaciones por pérdida de biodiversidad son resultados medibles de la conservación que surgen de las acciones diseñadas para compensar los impactos adversos residuales, sobre la biodiversidad que surgen del desarrollo de un proyecto, después de una prevención apropiada y de haber tomado medidas de mitigación. La meta de las compensaciones por pérdida de biodiversidad es la “no pérdida neta” y preferiblemente una “ganancia neta” en biodiversidad, con respecto a la composición de las especies, estructura del hábitat, función del ecosistema, uso por parte de las personas y valores culturales asociados a biodiversidad. PRINCIPIO 12: Adherencia a la jerarquía de la mitigación. Una compensación por pérdida de biodiversidad es un compromiso para compensar los impactos residuales adversos significativos sobre la biodiversidad, identificados después de haber tomado las medidas apropiadas para evitar, minimizar y rehabilitar el sitio, según la jerarquía de mitigación. PRINCIPIO 2: Límites a lo qué se puede compensar. Existen situaciones donde los impactos residuales no se pueden compensar completamente mediante una compensación por pérdida de biodiversidad debido a la imposibilidad de reemplazar, o a la vulnerabilidad de la biodiversidad afectada. PRINCIPIO 3: Contexto del paisaje. Una compensación por pérdida de biodiversidad se debe diseñar e implementar en un contexto de paisaje para lograr los resultados de conservación medibles esperados, considerando la información disponible sobre la gama completa de valores biológicos, sociales, y culturales de la biodiversidad y apoyando un enfoque ecosistémico. PRINCIPIO 4: No pérdida neta. Una compensación por pérdida de biodiversidad se debe diseñar y ejecutar para alcanzar resultados de conservación medibles in

2 Los principios son idénticos en contenido a los convenidos en el 2009, pero se ha cambiado su secuencia. Los principios que aparecen aquí como los números 1, 2, 3, 4 y 5 fueron numerados antes 3, 4, 5, 1 y 2.


situ, que de manera razonable pueda esperarse que darán lugar a la no pérdida neta y preferiblemente a una ganancia neta de biodiversidad. PRINCIPIO 5: Resultados adicionales de la conservación. Una compensación por pérdida de biodiversidad debe alcanzar resultados de conservación por encima y más allá de los resultados que habrían ocurrido si no se hubiera dado la compensación. El diseño y la implementación de la compensación deberían evitar el desplazamiento de actividades que causan daño a la biodiversidad a otras localizaciones. PRINCIPIO 6: Participación de los actores. En las áreas afectadas por el proyecto de desarrollo y por la compensación por pérdida de biodiversidad, se debe asegurar la participación eficaz de los actores en la toma de decisiones sobre compensaciones por pérdida de biodiversidad, incluyendo su evaluación, selección, diseño, implementación y monitoreo. PRINCIPIO 7: Equidad. Una compensación por pérdida de biodiversidad se debe diseñar y ejecutar de manera equitativa, lo que significa compartir de una manera justa y equilibrada entre los actores los derechos y las responsabilidades, los riesgos y las recompensas asociados a un proyecto de desarrollo y una compensación, respetando los arreglos legales y acostumbrados. Se debe dar consideración especial al respeto de los derechos reconocidos tanto internacional como nacionalmente de las poblaciones indígenas y de las comunidades locales. PRINCIPIO 8: Resultados a largo plazo. El diseño y la implementación de una compensación por pérdida de biodiversidad se debe basar en un enfoque de manejo adaptativo, que incorpore el monitoreo y la evaluación, con el objetivo de asegurar resultados que duren por lo menos tanto como los impactos del proyecto de desarrollo y preferiblemente a perpetuidad. PRINCIPIO 9: Transparencia. El diseño y la implementación de una compensación por pérdida de biodiversidad y la comunicación de sus resultados al público, se debe emprender de una manera transparente y oportuna. PRINCIPIO 10: Ciencia y conocimiento tradicional. El diseño y la implementación de una compensación por pérdida de biodiversidad deberá ser un proceso documentado e informado mediante ciencia acertada, que incluya una consideración apropiada del conocimiento tradicional.


Compensación por pérdida de biodiversidad Según los principios del BBOP, quiere decir alcanzar la no pérdida neta de biodiversidad, según la jerarquía de la mitigación (ver Figura 1), que se define como: a. Evitar: medidas que se toman para evitar impactos desde el principio, tales como la colocación cuidadosa espacial o temporal de elementos de la infraestructura, para evitar por completo impactos sobre ciertos componentes de la biodiversidad. b. Minimizar: medidas que se toman para reducir la duración, intensidad y/o grado de los impactos (incluyendo impactos directos, indirectos y acumulativos, según corresponda) que no se pueden evitar totalmente, hasta donde sea factible. c. Rehabilitar/restaurar: medidas que se toman para rehabilitar ecosistemas degradados o para restaurar ecosistemas eliminados después de la exposición a los impactos que no pueden ser evitados completamente y/o minimizados. d. Compensar: medidas que se toman para compensar cualquier impacto residual significativo, adverso que no se pueda evitar, minimizar y/o rehabilitar o restaurar, a fin de alcanzar la no pérdida neta o una ganancia neta de biodiversidad. Las compensaciones pueden tomar la forma de

Valor de Biodiversidad

+ve

-ve

Impacto Positivo Neto, IPN

Impacto Residual PI

PI

PI

PI

R

R

Min

Min

Min

AV

AV

AV

Figura 1: La jerarquía de la mitigación.

Offset

PI C

AV

Offset

ACA

PI= Impacto predicho AV= Prevención Min= Minimización R= Rehabilitación / Restauración C= Compensación Offset= Offset ACA= Acciones de Conservación Adicionales (no relacionadas con la huella) Adaptado de Río Tinto & Gobierno de Australia


intervenciones de manejo positivas tales como la restauración del hábitat degradado, la suspensión de la degradación o evitar el riesgo, y la protección de áreas donde hay pérdida inminente o proyectada de la biodiversidad. BBOP define una compensación por pérdida de biodiversidad como un resultado de conservación donde no hay pérdida neta (o hay una ganancia neta-véase la Casilla 1). Por lo tanto, para cumplir el estándar, se deben satisfacer todos los principios y criterios, según se evidencie la conformidad con todos los indicadores, con la sola excepción de que el desarrollador pueda sustentar que un indicador dado es inaplicable en su entorno particular. Se considera este nivel de compensación como el óptimo. Sin embargo, pueden haber programas de compensación que no logren llegar al nivel de cero pérdida neta, siendo estos valiosos, especialmente si alcanzan resultados efectivos para la conservación, procurando aproximarse a la meta de no pérdida neta. En inglés, y especialmente para el BBOP, se distingue entre “offsets” (la compensación óptima) y “compensation” (la compensación que no resulta en cero de pérdida neta). La figura 2 ilustra el continuo desde una forma muy básica de compensación, pasando por una compensación cercana a la óptima, hasta el tipo de compensación óptima, de la cual se puede esperar de manera realista lograr una ganancia neta3. El estándar representa las mejores prácticas, y muchos proyectos de conservación o no se diseñan para cumplir con todos los Principios, Criterios, e Indicadores, o por una diversidad de razones, simplemente no lo pueden hacer. Las razones típicas por las que un proyecto puede que no cumpla la cero pérdida neta incluyen las siguientes: • Las acciones de conservación no fueron planeadas para alcanzar la no pérdida neta. • Las pérdidas residuales de biodiversidad causadas por el proyecto y las ganancias que se pueden alcanzar por la compensación no se cuantifican. 3 Los miembros del BBOP han pasado la mayor parte del tiempo trabajando en compensaciones óptimas de la biodiversidad, y aún tienen que discutir otras formas de compensación en mucho detalle. En el futuro, BBOP podrá ofrecer ideas sobre diversas clases y calidades de compensación.


Compensación Offset

No hay compensación

Alguna inversión en conservación, pero no se cuantifica los impactos para llegar a un equilibrio

Compensación con cumplimiento parcial con el estándar de BBOP (Ej. se puede cumplir con algunos requisitos, pero no todos

Cero pérdida neta

Ganancia Neta

Figura 2: La compensación via ‘Offsets’ – Alcanzando una Meta.

• No se ha establecido ningún mecanismo para la implementación a largo plazo. • Es imposible compensar los impactos (por ejemplo, porque son demasiado severos o no se tienen datos del pre-impacto, por tanto no se puede saber qué se perdió como resultado del proyecto). • La compensación se hace mediante aportes para capacitación, construcción de capacidades, investigación u otros resultados que no dan lugar a resultados concretos de conservación en el terreno. ¿Por qué las empresas deben poner en práctica las compensaciones de biodiversidad? Existen diversos motivos por los cuales los desarrolladores aplican compensaciones por biodiversidad. Estos pueden tener relación con el cumplimiento de requisitos regulatorios de cada país, aspectos voluntarios adoptados por cada desarrollador, así como por estar condicionada su aplicación a la obtención de financiamiento. a. Requisitos legales: i. Requisitos jurídicos en 30 a 50 países (Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil, Australia). ii. Legislación que norma los Estudios de Impacto Ambiental (EIAs) y la planificación en muchos países adicionales.


b. El caso comercial para offsets de biodiversidad voluntarios: i. Acceso a tierra, mar y recursos naturales anexos (directamente, o a través de cadenas de suministro). ii. Licencia operativa jurídica y social (funcional) (Buenas relaciones con el gobierno, las comunidades locales, los grupos ambientales y los empleados). iii. Acceso a capitales y seguros. iv. Acceso a mercados para productos (viejos y nuevos). v. Acceso al capital humano. vi. Un puesto a la mesa de desarrollo de políticas. vii. Ventajas competitivas: se elige a las mejores empresas como socios. c. Requisitos de los inversionistas: satisfacer las condiciones de financiamiento de proyectos establecidas por la Corporación Financiera Internacional (IFC) y los miembros de los Principios de Ecuador (Equator Principles Association): Un desarrollo significativo en la aplicación de la jerarquía de la mitigación a la biodiversidad, ha sido el lanzamiento en agosto de 2011, de la revisión del Estándar de Desempeño 6 (PS6), por parte del IFC, el cuál entro en vigencia el 1 de enero de 2012. Se trata de un requisito para aquellos clientes que buscan financiación de proyectos por parte del IFC, y a partir de 2012 es también una condición de financiación de proyectos en más de setenta bancos que han adoptado los miembros de Equator Principles, y por lo tanto aplican los Estándares de Desempeño del IFC. Las disposiciones clave del PS6 y la relación con el Estándar del BBOP sobre compensaciones por pérdida de biodiversidad puede encontrarse en: www1.ifc.org/wps/wcm/connect/topics_ext_content/ifc_external_ corporate_site/ifc+sustainability+framework/2012+edition/ performancestandard6 Compensaciones y Planes de Acción en Biodiversidad (PAB) Las compensaciones por pérdida de biodiversidad, asociadas a proyectos específicos, deberían ir acompañadas de los Planes de Acción en Biodiversidad (PAB), como una herramienta de gestión que orienta las acciones clave (preventivas y planificadas) en materia de biodiversidad, y que al mismo tiempo permite contar con una línea de


base (minería de datos) que facilita criterios adecuados para establecer posibles compensaciones por biodiversidad. Un Plan de Acción para la Biodiversidad (PAB)4, es un “plan para conservar o mejorar la biodiversidad”, más específicamente es un conjunto de acciones futuras que conducirán a la conservación o mejora de la biodiversidad. PAB es un término general que se utiliza en todo el mundo, y en diversos sectores, pero en el contexto de una inversión extractiva, estos planes de acción se asocian con proyectos de petróleo, minería y gas. Los pasos principales para el desarrollo e implementación de un PAB son: • Decidir si debe hacerse un PAB: comprender los aspectos legales relacionados con la gestión de la biodiversidad, y los estudios de caso (business case). • Completar los prerrequisitos: planeamiento para la integración con el sitio, los sistemas de gestión del proyecto y el manejo de recursos. • Preparar el PAB: establecer las prioridades de conservación. • Implementar el PAB: desplegar las acciones necesarias. • Monitorear, evaluar y mejorar: realizar el seguimiento del progreso de la implementación, así como su efectividad. • Informar, comunicar y verificar el desarrollo: mejorar los procesos de involucramiento, y crear soporte con las partes interesadas y los socios. En el desarrollo de un PAB es importante reconocer que existen otros planes de acción que lo complementan: a. Estrategias Nacionales de Biodiversidad y Planes de Acción Nacional (ENB, PAN) son marcos estratégicos específicos, para la acción de cada país; se derivan del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), y abarcan tanto las perspectivas utilitarias, como la ética en la conservación de la biodiversidad. Sirven de orientación para el desarrollo de actividades en pequeñas escalas geográficas.

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Earthwatch Institute. 2000. Case Studies in Business & Biodiversity, ISBN 0-9538179-2-X, 30 pp.


b. Planes de Acción para la Biodiversidad de las Empresas (PABE) son estándares corporativos de “alto nivel” para cuestiones de diversidad biológica, para orientar las operaciones en áreas sensibles y zonas que presentan especies de fauna y flora de gran importancia. Sirven de guía para el desarrollo de PABs, a nivel de sitio y proyecto. Al ser de carácter estratégico, un PABE puede abarcar uno o más sitios o proyectos, y se orientará a acciones específicas. Un PAB tendrá que diseñarse en consonancia con las prioridades de una ENB y/o un PAN existente (o en proyecto), a fin de contribuir a la visión más amplia de conservación de la biodiversidad, a escala nacional y regional. Cuando una ENB no exista y no esté prevista, un PAB debe alinearse con las prioridades nacionales. En todos los casos, se tendrá cuidado de asegurar que el PAB no implica acciones que puedan afectar negativamente otros planes de acción. El Estándar de BBOP El estándar sobre las compensaciones por pérdida de biodiversidad5 de BBOP (ver: http://www.forest-trends.org/documents/files/ doc_3078.pdf) busca ayudar a determinar si una compensación se ha diseñado y posteriormente implementado de acuerdo con los principios del BBOP. Este acordó sus diez principios en el año 2009, presentándose como una jerarquía de Principios, Criterios, e Indicadores (PCI): una arquitectura similar a la usada en un número de otros estándares, tales como el Forest Stewardship Council (Consejo de Administración Forestal), el Marine Stewardship Council (Consejo de Administración Marina), la Roundtable for Sustainable Palmoil (Mesa redonda sobre el aceite de palma sostenible), la Round Table on Responsible Soy (Mesa Redonda de la Soya Responsable), entre otras.

Compensación por pérdida de biodiversidad, según los principios del BBOP, quiere decir alcanzar la no pérdida neta de biodiversidad. Se considera este nivel de compensación como el óptimo. Puede haber programas de compensación que no logren llegar al nivel cero de pérdida neta. Estos pueden ser valiosos, especialmente si alcanzan resultados efectivos para la conservación, y si intentan acercarse a la meta de no pérdida neta (el resultado optimo). En ingles, y especialmente para el BBOP, se distingue entre “offsets” (la compensación optima) y “compensation” (la compensación que no resulta en cero de pérdida neta).

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Los Principios se interpretan como las declaraciones fundamentales sobre un resultado deseado. Por otro lado, los Criterios son las condiciones que se deben lograr para cumplir con un Principio. Finalmente, los Indicadores son los estados medibles que permiten evaluar si se ha cumplido o no con un Criterio en particular. Aunque los PCI se enfocan en el aspecto ecológico (es decir valores intrínsecos) de la biodiversidad, los principios también abarcan sus valores socioeconómicos y culturales, puesto que estos deben considerarse para seguir la jerarquía de la mitigación y demostrar una no pérdida neta o una ganancia neta de biodiversidad. Cuidar estos valores también es esencial para asegurar el éxito a largo plazo y la sostenibilidad de las compensaciones por pérdida de biodiversidad. El estándar está pensado para dos categorías principales de usuarios: • Asesores e interventores: los PCI se han preparado para permitir a interventores y asesores determinar si se ha diseñado una compensación y posteriormente implementado de acuerdo con los principios del BBOP. La evaluación podría ser emprendida por una diversidad de personas. Un asesor podría ser un empleado de una compañía que diseña una compensación por pérdida de biodiversidad (evaluación por parte de un primero), un miembro de una ONG que forma parte de una compañía o alguna otra organización asociada a la compañía (evaluación por parte de un segundo), o de un interventor (evaluación por parte de un tercero). Por lo tanto, los principales usuarios del Estándar y de las Notas Guía acompañantes serán individuos que evalúan las compensaciones por pérdida de biodiversidad a la luz del Estándar. La evaluación ocurre una vez que se ha diseñado una compensación por pérdida de biodiversidad y continúa a través de la etapa de implementación. • Diseñadores e implementadores de compensaciones: como las compensaciones por pérdida de biodiversidad probablemente se evalúen a la luz del Estándar, será útil que los individuos hagan referencia a los PCI a medida que diseñan e implementan la compensación por pérdida de biodiversidad para que la compensación cumpla con el Estándar. Los PCI podrían así proporcionar una guía para el diseño


y la implementación de la compensación cuando se usan con otras herramientas sobre cómo diseñar e implementar compensaciones, haciendo referencia a los manuales del BBOP. Además, hay otros públicos potenciales para el estándar: • Elaboradores de políticas: aquellos involucrados en el desarrollo y administración de las políticas sobre la jerarquía de la mitigación y las compensaciones por pérdida de biodiversidad (ya sea que trabajen para los gobiernos, las compañías individuales o las asociaciones industriales), pueden también encontrar el Estándar y las Notas Guía útiles, ya que capturan las mejores prácticas internacionales en la identificación de impactos sobre la biodiversidad y la aplicación de la jerarquía de mitigación (evitar, minimizar, rehabilitar/restablecer y compensar). • Sociedad civil: de manera similar, los representantes de las comunidades locales, los pueblos indígenas y las organizaciones de la sociedad civil, tales como las ONGs, pueden encontrar el Estándar y las Notas Guía útiles si se encuentran afectados por o interesados en un proyecto o en una compensación por pérdida de biodiversidad. Los documentos podrían ayudarles a informar su diálogo con los desarrolladores. Diversos documentos acompañan el estándar y son particularmente relevantes para las personas que usan el estándar para determinar compensaciones por pérdida de biodiversidad. Estos son: • Notas Guía para los asesores: El documento presenta notas para ayudar a evaluar si se ha diseñado una compensación y posteriormente implementado de conformidad con los Principios, Criterios e Indicadores del BBOP. Ofrece una interpretación de cada Indicador; preguntas claves para la evaluación; factores a considerar en la evaluación de la conformidad (requisitos de conformidad y situaciones que probablemente representan causas de inconformidad); así como actividades relacionadas provenientes de otros indicadores. Esto se encuentra disponible en: http://bbop.forest-trends.org/guidelines/ Standard_Guidance_Notes


• Glosario: Un glosario de los términos que se encuentran en el Estándar y que también son comunes en metodologías y pautas relacionadas con el diseño e implementación de las compensaciones por pérdida de biodiversidad. Este se encuentra disponible en: http:// bbop.forest-trends.org/guidelines/Updated_Glossary El Estándar se ha diseñado para permitirle a los asesores determinar si un proyecto en particular (por ejemplo: la expansión de una plantación de palma de aceite, la construcción de una autopista, la explotación de una mina o de un campo de petróleo y gas, un oleoducto o gasoducto, una presa, un parque eólico, una urbanización, o una empresa de turismo), han cumplido con los Principios del BBOP. Sin embargo, las compensaciones por pérdida de biodiversidad también se pueden utilizar para tratar los efectos más amplios de los programas, planes, políticas y esquemas que tienen un impacto a mayor escala sobre la biodiversidad. Es posible planear para que no haya pérdidas netas a un nivel más amplio que simples proyectos, por ejemplo, al desarrollar: • Un plan de desarrollo regional o una evaluación ambiental estratégica. • Un esquema o un sistema nacional para las compensaciones por pérdida de biodiversidad. • Bancos de conservación para proporcionar compensaciones para múltiples proyectos. Hay una serie de similitudes entre el enfoque de PS6 y la Estándar BBOP, entre las que tenemos: La definición de las compensaciones por pérdida de biodiversidad en el PS6 está alineada con los elementos centrales de la definición del BBOP, y los requisitos mencionados en el PS6 (p.e: “igual por igual”) se encuentran contenidos dentro del Estándar BBOP. Los dos documentos son complementarios entre sí. El PS6 define un conjunto de circunstancias en las cuales las compañías deberán mitigar los impactos residuales sobre la biodiversidad


usando compensaciones por pérdida de biodiversidad para obtener la financiación de proyectos6. El Estándar del BBOP ofrece a las compañías una manera de demostrar que cumplen con el PS6. La Nota Guía 6 también hace referencia a los Principios del BBOP como un estándar internacionalmente reconocido en el diseño de las compensaciones por pérdida de biodiversidad. Además, hay muchas circunstancias aparte de las cubiertas por el PS6 en las cuales las compañías necesitarán, o se beneficiarán de emprender compensaciones de biodiversidad (por ejemplo, cumplimiento de la reglamentación o donde hay un caso de negocio para demostrar la no pérdida neta, incluso si no se requiere financiación de proyecto por parte del IFC o de un Banco miembro de los Equator Principles). La conformidad al estándar BBOP ofrecerá a las compañías la seguridad que han cumplido y demostrado las mejores prácticas internacionales. ¿Mejores mecanismos de implementación? Esta sección resume algunas cuestiones clave a considerar en el diseño y la aplicación práctica de la compensación de la biodiversidad, incluyendo: • ¿Cuáles son los pasos clave en el diseño de desplazamiento y la aplicación? • ¿Qué componentes o valores de la biodiversidad deben ser incluidos en el diseño de compensación? • ¿Cómo se mide la pérdida y la ganancia? • ¿Qué se considera “ganancia” para compensar los impactos del proyecto? • ¿Cómo pueden aplicarse las compensaciones por biodiversidad? ¿Cuáles son los pasos clave en el diseño de una compensacion (Offset) y su aplicación? En los términos más simples, la ejecución de una compensación de la biodiversidad implica una relativamente corta “fase de diseño” (que puede durar de meses a unos años, dependiendo de la complejidad del proyecto, y cómo la planificación de desplazamiento se integra 6 Aunque el PS6 se refiere a financiación de proyectos, las instituciones financieras y otras organizaciones ya están comenzando a ver el PS6 como punto de comparación (referente) de las mejores prácticas generalmente, y a basarse en él para dirigir las decisiones de préstamos y de inversión para los proyectos que no implican financiación.


en el ciclo de vida del proyecto), y una larga “fase de ejecución”. La aplicación debe tener un plazo similar a los impactos del proyecto aunque, preferentemente, a perpetuidad. Los pasos clave para el diseño y la aplicación se pueden resumir como sigue: Diseño: • Orientación y planificación, incluyendo la participación de las partes interesadas • Aplicación de la jerarquía de mitigación • Cuantificación de los impactos residuales y las necesidades de offset • Determinación de las opciones de offset: sitios, actividades • Diseño del offset definitivo Ejecución: • Operaciones y gestión • Financiamiento • Monitoreo y evaluación ¿Qué componentes o valores de la biodiversidad deben ser incluidos en el diseño de compensación? Una de las características que distingue a las compensaciones de biodiversidad de otras formas de financiación para la conservación es que las compensaciones son cuantificadas. Una cuantificación transparente de las pérdidas de biodiversidad en el sitio de desarrollo y las ganancias en el sitio(s) de la compensación es fundamental para el diseño de una compensación de biodiversidad. La evaluación de las ganancias relativas a las pérdidas es un reto por dos razones principales. En primer lugar, la diversidad biológica como un concepto unificador amplio se entiende que abarca todas las formas, niveles y combinaciones de la variación natural, en todos los niveles de organización biológica, así como diferentes tipos de uso humano y los valores culturales. Esto significa que los elementos de la composición (por ejemplo, las especies individuales o grupos de especies), elementos estructurales (por ejemplo, la densidad de vegetación), y los elementos funcionales (por ejemplo, las tasas de reciclaje de nutrientes) son parte integral de la biodiversidad. Al igual que con


cualquier problema práctico de conservación, la compensación de la biodiversidad por lo tanto no puede ser medida y evaluada para un pequeño subgrupo, selecto de componentes de la biodiversidad. En segundo lugar, cualquier compensación en particular se caracteriza por un conjunto único de los impactos del desarrollo, definido por el tipo, magnitud e intensidad, y por sitios potenciales de compensación, que se definen por la geografía, la condición actual de los ecosistemas y las tasas subyacentes de cambio ambiental. El desarrollo de la matriz de valores de la biodiversidad (Figura 2) puede ayudar a los desarrolladores a asegurarse que tengan una buena comprensión de los aspectos más significativos de la biodiversidad afectados por el proyecto. Mientras que el objetivo de una compensación de biodiversidad es garantizar una ‘pérdida neta de cero’ o un ‘beneficio neto’ de todos los componentes de la biodiversidad, la matriz es una herramienta útil para los desarrolladores para comprobar que el diseño de la compensación se ocupa de los componentes más significativos de la biodiversidad. ¿Cómo se mide la pérdida y la ganancia? Los cálculos de pérdida-ganancia son fundamentales para diseñar buenos offsets de biodiversidad, en la medida en que se los usa para estimar las pérdidas residuales de la biodiversidad, así como los beneficios necesarios para alcanzar resultados positivos o neutros. Los pilares fundamentales de un buen sistema para la medición de pérdidas y ganancias de la biodiversidad son los siguientes: • Cuentas y mediciones de la biodiversidad: ¿Qué se está intercambiando o perdiendo y ganando? • Construir un sistema de equivalencias basado en estos datos: ¿Cuánto se está intercambiando? • Un modelo de contabilidad que defina las especificaciones de los offsets: ¿Cuánto se necesita? • Información geográfica para identificar posibles sitios para los offsets: ¿En dónde?


Figura 2: Una matriz de valores de la biodiversidad. Valores de no uso

Valores de uso

Valores culturales

Especies

p.e: Extinción, especies amenazadas

p.e: Servicios de abastecimiento: alimentos, fibra, combustible, recursos genéticos, especies totémicas

p.e: especies emblemáticas

Hábitats

p.e: Hábitats raros, hábitats ejemplares (bosques, arrecifes, sabanas)

p.e: Áreas deshabitadas, bosques, mares; además de paisajes y sitios sagrados que son culturalmente importantes

p.e: Los sitios sagrados (por ejemplo, los bosques sagrados, cementerios), sitios de importancia estética

p.e: Viabilidad del ecosistema, salud, diversificación evolutiva

p.e: Servicios de regulación y soporte: clima y regulación de la fertilidad; carbón, agua, ciclos de nutrientes

p.e: sitios sagrados a escala de paisaje

Procesos y funciones ecosistémicos

Para lograr la ‘pérdida neta de cero’ o el ‘beneficio neto’, quien planea el offset precisa asegurar la equidad en el tipo de pérdida de biodiversidad y las ganancias en términos geográficos y a lo largo del tiempo. Existen muchos posibles métodos y mediciones para calcular las pérdidas y las ganancias, que incluyen: • Mediciones directas o representativas (sustitutas). • Mediciones que dependen del nivel del sitio o del contexto. • Mediciones agregadas o desagregadas. Sistemas de medición: existen varias formas comunes para calcular las pérdidas y ganancias de biodiversidad, que incluyen: • Utilizar el área como representante de la biodiversidad como un todo. Como se ilustra a continuación, por lo general el área por sí sola no es una buena medida de biodiversidad, sino que las buenas prácticas han avanzado; • La combinación de área y condición. Las variantes de las mediciones de tipo ‘área por condición’ constituyen la mejor práctica actualmente.


• La evaluación de poblaciones de especies individuales (distribución, tamaño, viabilidad) y la evaluación de las funciones ecológicas. ¿Qué se puede considerar una “ganancia” para compensar los impactos de un proyecto? Una compensación debe demostrar logros de conservación medibles, y adicionales, para la restauración activa, reducción de la degradación, y/o evitar amenazas. El incremento potencial es producto de la cantidad de biodiversidad generada por la compensación y la probabilidad del éxito, como se ilustra en la figura 3: Figura 3: Introducción al Estándar de Desempeño 6 de la Corporación Financiera internacional (IFC) Cantidad

Probabilidad

Restauración activa

Incremento esperado en biodiversidad por unidad de área en relación a línea base

Probabilidad de éxito, considerando las incertidumbres ambientales y de manejo

Reducir la degradación

Reducción esperada en la disminución actual de biodiversidad por unidad de área

Probabilidad de éxito, considerando las incertidumbres ambientales y de manejo

Amenazas evitadas

Magnitud esperada de pérdida de biodiversidad si la amenaza se realiza

Probabilidad de que la amenaza se realice

¿Cómo pueden aplicarse las compensaciones por biodiversidad? He aquí tres ejemplos típicos de cómo lograr ‘ganancias’ en la compensación u offsets: • Compra de la tierra (o arrendamiento a largo plazo). • Registro de la servidumbre (o ‘convenio’) registrada para la tierra, y otros mecanismos jurídicos. • Contrato con los terratenientes. Incluye el Pago por Servicios Ecosistémicos (PSE). Son tres maneras de ejecutar los offsets o la conservación compensatoria: • El desarrollador del proyecto y/o asociados (ONG, consultor, grupos de múltiples actores) realizan el offset o la compensación


• Pago compensatorio a una autoridad gubernamental • El diseñador compra suficientes ‘créditos’ de un terrateniente o banco de habitat, para realizar el offset o la compensación de sus impactos. Bajo ‘ejecución de offsets iniciada por el ‘desarrollador’, aunque las políticas pueden motivar o exigir compensaciones, por lo general el gobierno toma una posición de no intervención en cuanto a la manera como se ejecutan, y es responsabilidad de los desarrolladores hallar sus propias actividades de compensación (bien sea en forma voluntaria o exigidas por reglamentos). La ejecución de actividades de conservación a largo plazo no suele ser uno de los campos de experiencia de los desarrolladores de infraestructura o proyectos extractivos ni constituyen una prioridad para ellos. Por tanto, a veces buscan aliados o agentes que puedan ejecutar la compensación u offsets por ellos, como por ejemplo ONGs, comunidades locales, o una combinación de actores. Bajo el concepto de ‘pagos compensatorios’ (“in lieu fees”), un organismo gubernamental estipula un pago por parte del desarrollador con la intención de desembolsar los fondos en una fecha posterior para la identificación y ejecución de un adecuado offset. También se puede utilizar los bancos de hábitat para suministrar a los desarrolladores de proyectos e industrias extractivas actividades de compensación de la biodiversidad. Por lo general, tales sistemas de bancos de hábitat no se desarrollan espontáneamente, sino que requieren de la intervención gubernamental para establecer los principales componentes. Correctamente diseñados y operados, los bancos de hábitat pueden ser muy eficaces en suministrar offsets y compensaciones de manera oportuna y costo efectiva. ¿Qué sigue para BBOP? El BBOP está emprendiendo la siguiente fase de su trabajo, durante la cual se espera colaborar con más individuos y organizaciones en todo el mundo, refinar continuamente el Estándar con base en experiencia y práctica, y aprender de una amplia gama de experiencias sobre compensación por pérdida de biodiversidad en una variedad de sectores


industriales, y áreas geográficas. El BBOP ya se ha beneficiado al basarse en las experiencias y los enfoques de una amplia gama de organizaciones, miembros y no miembros, de igual manera, que están desarrollando herramientas y mecanismos para aplicar la jerarquía de la mitigación, incluyendo la implementación de compensaciones por pérdida de biodiversidad. Los miembros esperan que sus enfoques y experiencias continúen informando y en última instancia cumplan con el estándar, mientras esto se revisa en el tiempo. Siendo el BBOP un programa colaborativo, se busca la mayor participación y retroalimentación posible. La Secretaría del BBOP se encuentra interesada en conocer experiencias con la ultima version del Estandar en espanol (BBOP, 2012) y escuchar de organizaciones que quieran probarlo. Para cualquier información contactar a [email protected]. Referencias Business and Biodiversity Offsets Programme (BBOP) (2012). Standard on Biodiversity Offsets. Disponible en: http://bbop.forest-trends.org/guidelines/Standard.pdf Business and Biodiversity Offsets Programme (BBOP) (2012). Guidance Notes to the Standard on Biodiversity Offsets. Disponible en: http://bbop.forest-trends.org/ guidelines/Standard_Guidance_Notes.pdf Crowe, M., K. ten Kate (2010). Biodiversity Offsets: Policy options for governments. Forest Trends. Disponible en: http://www.forest-trends.org/publication_details. php?publicationID=3079 Earthwatch Institute (2000). Case Studies in Business & Biodiversity. IFC (International Finance Corporation) (2011). Updated Performance Standard 6, Biodiversity Conservation and Sustainable Management of Living Natural Resources (2011). http://www.ifc. org/ifcext/policyreview.nsf ten Kate, K., A. von Hase, J. Boucher, C. Cassin, R. Victurine (2011). Oportunidades para los Fondos Ambientales en Esquemas de Compensación y Offset. Proyecto de Capacitación de RedLAC para Fondos Ambientales. http://www.redlac.org/images/ PDFs/workshopmaterials/5%20-%20oportunidades%20para%20los%20fondos%20 ambientales%20en%20esquemas%20de%20compensacin%20y%20offset.pdf Programa de negocios y Compensaciones por Perdida de Biodiversidad (Business and Biodiversity Offsets Programme-BBOP) (2012). Estándar sobre compensaciones por perdida de biodiversidad. BBOP, Washington, D.C. Traducción proporcionada por el Banco Mundial y Wildlife Conservation Society. Disponible en: http://www.bbop.foresttrends.org/guidelines/Standard/espanol.pdf

Capítulo 19 Manejo Forestal Comunitario y el rol de las nuevas tecnologías Dilwyn Jenkinsa, Matthew Owenb y Raphaelle Peinadoc

La ONG Cool Earth: reinventando la conservación del bosque tropical Con sede en el Reino Unido, Cool Earth, apoya a comunidades nativas que tienen bosques directamente amenazados por la deforestación. En el escenario más típico, las comunidades nativas se interesan en trabajar con Cool Earth porque sienten presión por parte de los madereros para venderles los árboles de la comunidad con alto valor en el mercado. Siguiendo el modelo de Cool Earth, se entrega dinero a las comunidades como compensación para evitar la deforestación provocada por la tala comercial de árboles. Los usos tradicionales del bosque por parte de la comunidad no cambian por el modelo de Cool Earth. No obstante que el financiamiento de la institución no está vinculado con los bonos de carbono, el modelo podría funcionar dentro de un mercado voluntario de carbono. Ser compensado por sostener un servicio ecosistémico como la captura de carbono forestal, al evitar la deforestación, se convierte en una oportunidad única para las comunidades nativas que habitan lugares con bosques. En el siglo veintiuno, muchas de las comunidades más a b c

Director, Ecotribal; [email protected] Director, CoolEarth; [email protected] Cooperante, Ecotribal


lejanas que tienen bosques han empezado a comercializar sus árboles de una manera no necesariamente sostenible. Como las comunidades nativas de las regiones más lejanas (que generalmente tienen los bosques de mejor calidad y más intactos) tienen más y más contacto con actores externos (no indígenas), se desarrollan una nueva serie de “necesidades” o unos nuevos “deseos.” Sus “necesidades” emergentes (comida, ropa, utensilios, herramientas, acceso a los mercados, educación, salud, radios, lectores de DVD, etc.) tienen sus raíces en factores culturales e históricos. En estas sociedades tradicionales, el interés en y el uso del dinero son fenómenos recientes. Dentro del nuevo paradigma cultural resultante de mayor contacto con actores externos (no indígenas), el valor percibido del bosque puede disminuir, dado que se considera que no puede satisfacer todas las necesidades básicas de las comunidades. Aunque tienen bastante tierra, bosques, comida y otros recursos, estas comunidades tienen una percepción de ser pobres y sufren de una pobreza relativa. Además, en comparación con los estándares de vida convencionales nacionales e internacionales, se puede decir que estas poblaciones son verdaderamente pobres. Una de las metas de Cool Earth es reafirmar el valor del bosque dado que crea el vínculo entre la conservación y el desarrollo de ingresos económicos. Esta pobreza percibida (económica, cultural o estadística) también puede ser exacerbada por una serie de circunstancias: • Pocas oportunidades para generar ingresos económicos • Falta de habilidades necesarias para desarrollar y manejar una empresa • Lejanía de los mercados • Falta de educación y capacitación • Recursos disminuidos (crecimiento de población y perdida de biodiversidad) • Falta de apoyo consistente e integrado (del Estado, de ONGs y actores no indígenas)

Manejo Forestal Comunitario y el rol de las nuevas tecnologías | 303

Presión del mercado

PÉRDIDA DE BIODIVERSIDAD Oportunidades económicas limitadas

•La agricultura de tala y quema •Contratos de extracción •Sobreextracción •Expansión de agricultura •Demasiados productos forestales no-maderables •Poca conservación

Incremento de necesidades

Mal manejo de los recursos naturales

Figura 1: Explicación de la pérdida de la biodiversidad local en las comunidades por las circunstancias socioeconómicas de las poblaciones

La mejora de la calidad de vida de las comunidades por iniciativas de deforestación evitada bien diseñadas es fundamental para que la conservación del bosque a largo plazo sea exitosa. Las comunidades que se perciben como pobres están más dispuestas a vender sus árboles y además a menudo venden sus árboles a un valor mucho menor de lo que valen realmente en el mercado. Las comunidades nativas comparten la opinión de varias sociedades a través del mundo según la cual el capital ecológico –desde el clima y los ecosistemas hasta la tierra, los ríos y los bosques– necesita ser


protegido de una manera urgente. La idea de que los prerrequisitos para la vida sostenible estarían amenazados si este capital ecológico se deteriora más, es común en el pensamiento económico, científico y cultural a través del mundo. Nos enfrentamos con el reto de gestionar el capital ecológico de una manera sostenible antes de que nuestra propia existencia sea amenazada. La manera más racional de hacerlo es de tener en cuenta todos los costos ambientales que provocan nuestras actividades e internalizar lo que previamente se ha considerado como un costo externo. La compra de bonos de carbono es un ejemplo de este fenómeno en el cual organizaciones e individuos pagan por su derecho de emitir dióxido de carbono vía una contribución a la reducción de emisiones en otra parte del mundo. Hay una preocupación generalizada de que esto pueda convertirse en una manera para que las empresas sigan contaminando y, por ende, no tengan que abordar las raíces del problema, tal como la alta dependencia en energía y el acceso barato a hidrocarburos que contaminan. Si la internalización de los costos ambientales toma esta forma, este mecanismo podría ser demasiado débil para mitigar el cambio climático de una manera seria. Los proyectos de deforestación evitada necesitan ser diseñados de una manera muy cuidadosa a fin de proteger los derechos, en particular los derechos al territorio y al uso de la tierra de las comunidades indígenas dentro y alrededor del ámbito del proyecto, incluido en modelos que no son de mercado como el modelo de Cool Earth y en la iniciativa emergente de la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación en el Perú, tal como las iniciativas REDD+1 vinculadas a un mercado voluntario. Un requisito para los proyectos REDD+ es un proceso verdadero de consulta previa, libre e informada (CPLI) que resulta en un acuerdo totalmente desarrollado y participativo sobre

REDD+ se refiere a los proyectos que buscan reducir emisiones provocadas por la deforestación y degradación del bosque (REDD), pero también que priorizan el manejo sostenible de los bosques, el incremento de los stocks de carbono del bosque, la protección de la biodiversidad y el empoderamiento de las comunidades locales.

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las salvaguardas sociales y ambientales necesarias, tal como sobre la distribución justa y transparente de los beneficios. Las comunidades deberían siempre buscar y recibir consejos legales y técnicos adecuados e imparciales antes de firmar cualquier contrato de largo plazo. Los pagos por servicios ecosistémicos han sido criticados como una “comodificación de la naturaleza” (Romero, 2010). Mientras valorar el bosque en base de los servicios ecosistémicos que presta es una comodificación de la naturaleza, la demanda por las maderas tropicales y la oferta de madera por los madereros, legales e ilegales, ya han creado un mercado para los boques, hace generaciones. Con respeto a la conservación, es importante que la comodificación obvia, tal como los bonos de carbono y los sueldos para los conservacionistas, no sea considerada como la única solución al problema del cambio climático. Los bosques de las comunidades no solo son stocks de carbono y madera potencial, sino también cumplen las funciones de ser: • Hogar y jardín para las personas • Fuente de materiales para construir y para hacer artesanías • Fuente de alimento y medicina • Lugar con alta importancia espiritual • Fuente de agua limpia • Patrimonio de la comunidad • Recurso sostenible para los miembros de las comunidades presentes y futuros • Fuente de biodiversidad de animales y plantas • Fuente natural y/o gestionada de servicios ecosistémicos De la misma manera, los seres humanos no solo son una fuente de mano de obra, sino también son: • Miembros de una familia • Miembros de una comunidad • Consumidores • Ciudadanos nacionales • Individuos con personalidades y con creencias espirituales muy importantes


De este modo, tal como los bosques no solo tienen el propósito de ser explotados según la medida de metros cúbicos de madera o toneladas de carbono que contienen, los seres humanos también tienen varios roles e identidades. Fortalecer capacidades existentes Para desarrollar sus proyectos de deforestación evitada a través del mecanismo de Pagos por Servicios Ecosistémicos, Cool Earth trabaja con organizaciones que ya tienen relaciones de largo plazo con las comunidades locales. De tal manera, Cool Earth no necesita reinventar un nuevo modelo para cada nuevo proyecto. Por ejemplo, en el Perú, Cool Earth trabaja con la ONG Ecotribal que tiene más de treinta y cinco años de experiencia en la región, asegurando que las comunidades locales lideran el proceso. • Trabaja en concientización y capacitación profunda, facilitando que la comunidad maneje y planifique el proyecto. • Sesiones abiertas a todos los miembros de las comunidades participantes y temática influida por las comunidades a través de un proceso participativo. • Enfoque en capacitación proactiva de administradores y promotores de ambos géneros (contribuyendo a asegurar la presencia de habilidades básicas en la comunidad al largo plazo). • Cursos de capacitación especializados diseñados y orientados hacia la identificación de habilidades necesarias (administrativas, técnicas, en acuicultura, en conservación, etc.). Los beneficios Las comunidades que tienen bosques amenazados son vulnerables a la explotación, la manipulación y el abuso por parte de actores externos. En el modelo de Cool Earth, la comunidad está encargada de cada etapa del desarrollo del proyecto, como todos los proyectos pertenecen a la comunidad y son liderados por la comunidad. Los proyectos de Cool Earth empiezan con una evaluación de las capacidades administrativas, de gestión y agroproductivas dentro de una comunidad participante. El proyecto diseña una capacitación participativa y un programa de inversiones sostenibles que


complementan el mecanismo de Pagos por Servicios Ecosistémicos para evitar la deforestación durante un año específico. El enfoque participativo y al nivel de las bases resulta en soluciones sostenibles y a menudo incluye el diseño participativo por parte de la comunidad de sistemas de planificación de la tierra. Estos tipos de planes incorporan la zonificación y el mapeo para actividades productivas presentes y futuras: áreas reservadas para la expansión de huertos, áreas para actividades agro-forestales y zonas que se pueden manejar para sacar madera de una manera sostenible y donde es apropiado, el turismo eco-cultural. Es común que todo el bosque sea abierto a la cosecha tradicional y por temporada de frutas, semillas, medicinas, gusanos y animales. La planificación incluye la zonificación de áreas del bosque intocables (de muy alta calidad) y a veces de áreas reservadas para usos espirituales o ceremoniales. El bosque, los árboles y la biodiversidad son los beneficiarios de la deforestación evitada, pero la calidad de vida de los comuneros está Figura 2: Desarrollo participativo de planes de desarrollo sostenible Talleres de planificación comunitaria Capacitación & fortalecimiento de organizaciones

Apoyo de expertos

TOMA DE DECISIONES COMUNITARIA Y FORMACIÓN DE PLAN PARA EL LARGO PLAZO

Evaluación de los recursos del bosque, investigaciones de mercado y desarrollo de productos Desarrollo de portafolio de oportunidades adecuado

Ingresos del carbono del bosque y otros productos y servicios

Manejo del bosque local

Implementación


mejorada por la inversión, un incremento en las capacidades de los comuneros y una buena planificación. El involucramiento de la comunidad es esencial para el buen manejo del bosque como recurso, la administración transparente del ingreso de los pagos por servicios ecosistémicos y las inversiones equitativas basadas en los principios de la sostenibilidad y el beneficio de la comunidad. La transparencia es una parte esencial de la buena gobernanza, no solo dentro de la comunidad, sino también a los niveles nacionales, regionales y locales desde el Ministerio del Ambiente hasta la municipalidad de un distrito e incluso en las empresas madereras. El involucramiento de la comunidad y el desarrollo de un portafolio de productos sostenibles Cuando una comunidad siente que tiene el control sobre un proyecto de deforestación evitada, el bosque está mejor protegido. Las comunidades indígenas han manejado sus bosques durante miles de años y todavía representan el nivel más efectivo y apropiado políticamente para la gestión de proyectos de deforestación evitada. Para las comunidades indígenas, sus bosques forman parte de un territorio común y compartido y, por eso, cuando una comunidad autónoma toma la decisión de evitar la deforestación, la decisión está tomada verdaderamente por toda la comunidad. “Una economía comunitaria hace y comparte sus recursos comunes… la “base” o la “fundación”… un interés o un valor compartido… el patrimonio de la comunidad y se refiere a todo que contribuye a la sobrevivencia material y social de un pueblo con una identidad compartida” (Gudeman, 2001). Los planes de inversión y de capacitación pueden ser diseñados para cumplir con unas necesidades y unos valores específicos para una o varias comunidades especificas, fortaleciendo los portafolios de productos sostenibles existentes o potenciales. El control por parte de la comunidad y el diseño participativo da la oportunidad a las comunidades para abordar sus prioridades básicas, tal como invertir en iniciativas sostenibles de largo plazo como la producción mejorada de los huertos de cacao existentes o la construcción de piscigranjas.


Figura 3: El involucramiento de la comunidad por el desarrollo de productos sostenibles Producto

Mercado posible

Involucra a mujeres o técnicos

Innovador

auto consumo

Proceso

Agroforestal Cacao

Exportación de calidad

Si

No

No

Si

Café


Limitado

No

No

Si

Ajonjolí

Nacional

Limitado

No

Si

No

Mandioca

Local

Si

No

Si

No

Achiote

Regional

Si

No

Si

No

Frutas

Regional

Si

Potencial

Si

Potencial

Arroz

Nacional

Limitado

No

Si

No

Sacha Inchi


Limitado

Si

Limitado

Potencial

Ganadería

Local

Si

Si

Si

Potencial

Acuicultura

Local

Si

Si

Si

Potencial

Aceite

Local, nacional, Exportación

Si

Si

Si

Si

Miel de la selva

nacional, exportación

Si

Si

Si

Si

Shiringa

exportación de calidad

Si

Si

No

Si

Frutas tropicales

nacional, exportación

Si

Si

Si

Potencial

Semillas

regional/ nacional

Si

No

Si

No

Veneno de serpiente

exportación/ nacional

No

Si

Si

Si

Tintes naturales


Si

No

Si

A veces

Medicinas naturales


Si

No

Si

A veces

Aceites naturales


Si

Si

Potencial

Si

Flores


Si

Si

No

Si

Productos forestales no-maderables


Artesanal biojoyería

nacional/ exportación

Si

A veces

Si

Limitado

jugos de fruta y mermeladas


Si

Si

Si

Si

cerámicas


Si

Si

Si

Si

canastas


Si

Si

Si

Si

productos de madera certificada


No

Si

Si

Si

Servicios REDD/ PSA

Internacional

Si

Si

No

Si

cocinas mejoradas

Local

Si

Si

Si

No

Instalaciones de paneles solares

Local

Potencial

Si

Si

Si

Agua en botellas

Local/Regional

Si

Si

Si

Si

Posta

Local

Potencial

De repente

Si

No

Reforestación

Internacional

Si

Si

Si

Si

Turismo ecocultural

nacional/ exportacion

Si

Si

No

Si

En el proyecto más importante de Cool Earth en el Perú, se trabaja con tres comunidades Asháninka y sus anexos en la cuenca del río Ene. Su población combinada es de aproximadamente 2,300 personas que viven en pueblos pequeños y dispersados en 54,000 hectáreas de bosque tropical. Esta área ha sido conservada y protegida por las comunidades en colaboración con Cool Earth y Ecotribal (el socio local) desde el año 2008. Por el enfoque integrado hacia el ingreso económico generado para las comunidades por el proyecto, se han producido varios resultados tangibles: • Espacios comunitarios para reuniones. Se empieza a proteger el bosque, cuando los comuneros locales llegan a acuerdos, como acuerdos para resistir el dinero “fácil” de los madereros y acuerdos para trabajar juntos para generar ingresos por mantener el bosque en pie. A menudo, tener un espacio físico para discutir, planificar y compartir es el primer paso en la creación de un nuevo proyecto. En los 12 anexos del proyecto en el Ene en el Perú, se ha construido casas comunitarias para crear estos tipos de espacio.


• Colegios y educación. Los colegios están muchas veces en el medio del pueblo y juntan a las poblaciones dispersas en un punto geográfico y ayudan a generar una comprensión del propósito de un proyecto. Mientras la educación es una responsabilidad del Estado, Cool Earth apoya en financiar la compra de útiles escolares, laptops, impresoras, energía solar, espacios que sirven como dormitorios para los alumnos que tienen que caminar desde muy lejos para llegar al colegio y educación ambiental. • Atención médica de urgencia. La atención médica que proporciona el Estado a menudo no es suficiente y no es adecuada para las poblaciones aisladas del bosque tropical. Cada año, Cool Earth ayuda a pagar los costos muy significativos y esenciales de las evacuaciones de emergencia hacia el pueblo más cercano e incluso a veces hacia las capitales de Estados, emprende estudios sobre los sistemas de salud en las comunidades y financia las postas de salud en los pueblos más aislados. • Agua. Tradicionalmente, el agua de la lluvia y los ríos han sido las fuentes de agua para la comunidad, pero ahora no son potables por la industria maderera y minera y el procesamiento de la cocaína en el río. La inversión en el agua entubada que viene desde manantiales naturales hasta las comunidades ha transformado estos pueblos. También, Cool Earth está combinando un suministro de agua dulce con un mecanismo hidroeléctrico chico y está desarrollando piscigranjas para que la comunidad tenga acceso a fuentes de proteína más consistentes. • Asociaciones de productores. Obtener mejores precios para cacao y café producidos localmente transforma las elecciones posibles de la comunidad. Cool Earth invierte en cooperativas que juntan recursos y que obtienen mejores precios para poder apoyar a generar ingresos sostenibles. • Un fondo de microcrédito. Las comunidades participantes generalmente operan su propio fondo de microcrédito rotante orientado hacia mejoras de pequeña escala en sistemas agroforestales o agroproductivos. • Tecnología apropiada y sostenible. Secadores de cacao solares, linternas eléctricas solares, herramientas de carpintería, energía solar para los colegios, laptops, luces y radios de comunicación de corta onda. • Transporte comunitario. Canoas y motores fuera de borda. • Herramientas y útiles para el hogar para las mujeres. Ollas y sartenes, machetes pequeños, mosqueteros y frazadas. • Marcando las fronteras del territorio. Uno de los primeros pasos


cuando se implementa un proyecto nuevo es marcar las fronteras de la comunidad en las partes aisladas del bosque; esto ayuda a garantizar que los madereros no entren en el territorio de la comunidad. • Herramientas para la agricultura. Machetes, azadas y ejes. • Capacitación. Talleres de capacitación continuos. • Pasantías. Para la asociación y los delegados de la comunidad y para los alumnos de la secundaria para que puedan visitar a comunidades nativas que siguen “las mejores practicas” en el manejo forestal sostenible, las técnicas agroforestales, el desarrollo de productos del bosque no maderables, el turismo ecocultural, las piscigranjas y las políticas ambientales sostenibles. • Apoyo de emergencia. Para las victimas de las inundaciones en varios pueblos Asháninka durante el mes de marzo de 2011. Ningún derecho sobre el territorio o el bosque A diferencia de varias ONGs de conservación, Cool Earth no compra tierra y nunca tiene derechos sobre el territorio en ningunos de sus proyectos. Cuando es necesario, apoya a las comunidades indígenas en establecer sus derechos sobre el bosque. Si la comunidad que vive, trabaja, o depende de un área no tiene un interés verdadero (con o sin títulos legales completamente reconocidos) en el territorio, es muy difícil prevenir que los madereros, los rancheros, las plantaciones no entren en este territorio y, como consecuencia, sus actividades resultan en la deforestación y degradación del bosque. La contabilidad con respeto a proyectos específicos Un reporte detallado sobre los gastos del proyecto para los donantes facilita una mejor transparencia y una evaluación clara del impacto y el retorno social del auspicio. También, facilita la creación de métricas que ayudan a los donantes más grandes a comparar el trabajo de Cool Earth con el de otras ONGs que tienen proyectos similares. La estrategia de salida Cool Earth entra en cada nuevo proyecto con una estrategia definida para fortalecer cada comunidad, en vez de crear una dependencia. Al invertir en capacitaciones y talleres sobre el desarrollo de fuentes


alternativas de ingresos, cada proyecto de Cool Earth tiene el objetivo de ser totalmente autosuficiente dentro de un plazo de diez años. Involucrar al público y recolectar fondos El modelo de Cool Earth no está directamente vinculado al mercado de carbono y, por eso, el involucramiento de su público objetivo y la generación de fondos presentan desafíos interesantes. La base del modelo de Cool Earth consiste en tres componentes vinculados entre sí para llegar a la conservación del bosque, mejorando la calidad de vida de las comunidades locales: 1. El involucramiento del público objetivo y la generación de ingresos 2. El diseño institucional, mecanismo para vincular los fondos con los beneficiarios 3. La entrega de los beneficios (servicios ecosistémicos y mejoras en la calidad de vida, etc.) Cool Earth fue fundado en 2007, cuando ya había empezado la crisis y recesión económica actual. Cool Earth tuvo que elevar su perfil y distinguirse de otras ONGs durante una época en la cual la competencia por fondos había incrementado. El apoyo para las políticas públicas ambientales y las políticas públicas económicas tienen una correlación fuerte y negativa. Se ha demostrado que el público estadounidense, en particular, considera temas como “la mejora de la situación laboral” o “la protección del ambiente,” como opciones mutualmente exclusivas (Figura 4). Siendo esta tendencia muy pronunciada en los Estados Unidos, tal actitud general presenta un reto para todas las ONGs ambientales que dependen mucho del apoyo del público para sus campañas de concientización y las actividades de sus proyectos. Con respecto al tema de la conservación, la volatilidad en el apoyo público para la acción ambiental durante la última década ha sido particularmente intensa. Mientras que el periodo entre 2003 y 2007 coincidió con un periodo de apoyo público por los temas ambientales,

100 90

Mejorar la situación laboral

80

Proteger el medio ambiente

70 60 50 40 30 20

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Jul-99

Ene-99

0

1998

10 1997

Temas considerados como ‘principal prioridad’


Figura 4: La proporción de encuestados que considera cada problema como una prioridad muy importante para el presidente y el congreso en cada año. Fuente: Pew Research Centre 2012.

los fondos estuvieron orientados de una manera desproporcionada a las campañas de concientización sobre la reducción de emisiones de carbono dióxido por parte de los países desarrollados (Pew Research Centre). En efecto, el rápido incremento y después la rápida caída en el apoyo público para tomar acciones para mitigar el cambio climático coincidieron con los cambios en el ciclo económico. Por eso, las ONGs de conservación que manejan o financian proyectos en sitios específicos (al contrario de armar campañas de concientización) han tenido dificultades en recaudar fondos. También, se han enfrentado a una falta de involucramiento por razones estructurales por parte de algunos donantes que ha amplificado los efectos de este cambio cíclico en el apoyo público. Se ha observado en encuestas longitudinales y transgeneracionales que existe una desilusión con las iniciativas para proteger los ecosistemas frente a una serie interminable de noticias malas y un cambio generacional en la actitud sobre el cuidado del ambiente. En su estudio sobre los objetivos de vida y la orientación cívica a través de tres generaciones, Twenge et al. (2012) señalan que algunas de


las caídas más significativas fueron entre el grupo de los mileniales (nacidos después de 1982) y la generación X (nacida entre 1962 y 19812) en relación a los variables que representaban el apoyo público para tomar acción para proteger el ambiente. Dentro de este contexto, el “Environmental Funders Network” o la Red de Donantes para el Ambiente (2012) ha señalado una baja desde el año 2007 en el financiamiento para proyectos en comparación con el financiamiento para campañas de concientización. Herramientas para el involucramiento Cool Earth ha identificado el internet y la localización geográfica por internet como herramientas claves para involucrar a su público objetivo, que incluye a individuos y donantes por parte de empresas y colegios. El uso proactivo de la prensa y de los medios de comunicación, el apoyo de personas famosas y las redes sociales puedan contribuir a incrementar las visitas a la página web de Cool Earth donde se puede auspiciar el bosque tropical. La geolocalización de ciertas partes del bosque contribuye a convertir la protección del ambiente en algo más tangible. El involucramiento directo del donante a través de la geolocalización La geolocalización de cada parte del bosque auspiciado es una manera para que Cool Earth reduzca la alienación que pueda sentir el donante hacia el tema de conservación. También, la geolocalización es muy atractiva para un público joven. Los donantes reciben un certificado personalizado para su auspicio y tienen el acceso a un Google Map por internet que contiene su parcela de bosque geolocalizada. El uso de información educativa, noticias sobre el bosque tropical y clips de videos en el internet La página web de Cool Earth es interactiva y educativa por la presencia de noticias sobre el bosque tropical y clips de videos, muchos de los 2 La baja en el interés de tomar acción para proteger el ambiente fue particularmente marcado. Tres veces más de mileniales (15%) que de Baby Boomers (5%) dijeron que no hicieron ningún esfuerzo personal para proteger el ambiente y solamente 9% de los mileniales, al contrario de 15% de los Baby Boomers dijeron que hacen mucho esfuerzo (Twenge et al. 2012).


cuales están filmados en las comunidades participantes. Esta página web contribuye a involucrar el público de Cool Earth. La sección educativa de la página web está dirigida a los docentes y los alumnos. Se sirve de Google Maps interactivos, tal como información, películas y imágenes que representan a las comunidades participantes. Existe un mecanismo por el cual a veces se puede establecer un vínculo en tiempo real por internet entre los colegios auspiciadores y los colegios de las comunidades en el bosque. Fuentes de financiamiento Cuando una comunidad se acerca a Cool Earth para formar una alianza de conservación, la ONG busca recolectar fondos a través del mecanismo de auspicio. Individuos, organizaciones, fundaciones y negocios pueden auspiciar acres de bosque. Este auspicio está legalmente definido como una donación bajo las leyes dirigidas a las ONGs en el Reino Unido y no da ningún derecho por parte del auspiciador sobre el bosque, el territorio o la comunidad. Se hace un filtro a cada donante para asegurar que ninguno de los fondos provengan de actividades que amenazan a los pueblos indígenas o que contribuyan a la destrucción del bosque tropical. Cool Earth ha recibido donaciones de empresas dedicadas a fabricar ropa y prendas de vestir y productos electrónicos, a proporcionar energía, a comercializar comida y bebidas y a publicar. La conservación liderada por la comunidad Los fundadores de Cool Earth, Frank Field, miembro del Parlamento del Reino Unido, y el empresario Johan Eliasch, crearon Cool Earth frente a lo que consideraron como la morosidad y la inacción por parte de los gobiernos frente al cambio climático. Como la destrucción de los bosques tropicales contribuía a entre 13% y 17% de todas las emisiones antropogénicas, consideraron que la protección del bosque tropical era el primer paso más realista para reducir las emisiones (Baccini et al., 2012). También, consideraron que los modelos tradicionales aplicados a la conservación del bosque no habían cumplido con las expectativas. El


enfoque frecuente en crear áreas protegidas lejanas en el interior del bosque, la adquisición de tierras para reservas y la priorización de la biodiversidad, en vez del bienestar de las comunidades del bosque habían creado un modus operandi distinto de conservación de “arriba hacia abajo” (Rogner et al., 2007 y Joppa et al., 2009). Sin embargo, este enfoque estaba en contradicción con la evidencia sobre los modelos alternativos más efectivos para reducir las tasas de deforestación. Varios estudios de los últimos años han demostrado que el manejo comunitario del bosque es la manera más efectiva de mantener un bosque saludable con una buena biodiversidad y buenos stocks de carbono. La protección estricta del bosque no es tan eficaz reduciendo las tasas de deforestación (una tasa de 10% de reducción vs. tasas estimadas anteriores de hasta 65% de reducción) (Andam et al., 2008). Las investigaciones sugieren que un bosque puesto detrás de una reja y designado como “protegido” no necesariamente garantiza que sea conservado en el largo plazo en comparación con los bosques manejados por las comunidades locales. Los bosques manejados por las comunidades parecen producir mejores resultados que las áreas protegidas en términos de (i) tasas de deforestación anuales y (ii) en las tasas de cambio del área de bosque (Porter-Bolland et al., 2012) Algunas consideraciones importantes Junto al reconocimiento de las ventajas presentadas por las estrategias de conservación lideradas por las comunidades en comparación con un enfoque de “arriba hacia abajo,” el desarrollo de Cool Earth fue definido por cuatro otros temas relacionados a la eficacia de recolectar fondos. Fueron: • El reconocimiento de que los modelos convencionales para recolectar fondos eran anticuados e inefectivos para reclutar a donantes. • La comprensión de que la falta de vínculo entre el donante y el proyecto amenazó la sostenibilidad de proyectos. • La evidencia de que otras ONGs han sido más innovadoras


en crear un vínculo directo entre el donante y el proyecto por focalizar la donación en ciertas actividades o elementos del trabajo de la ONG. Esta estrategia ha sido más común en el auspicio de niños3 y regalos virtuales4. • El uso de herramientas del internet para dar acceso al donante a información sobre el impacto de sus donaciones ha creado más transparencia. El acceso a mapas por internet hasta cierto punto ha reducido la alienación que se pueda sentir por los proyectos de conservación. El Modelo El modelo de Cool Earth está basado en tres componentes como está ilustrado en la Figura 5. Para involucrar al público de donantes, el levantamiento de fondos de Cool Earth se enfoca casi por completo en internet, mientras que sus proyectos tienen un enfoque a nivel de las bases, comunidad por comunidad. Esta manera de trabajar muchas veces requiere el fortalecimiento de las capacidades de cada comunidad a fin de que esté en una buena posición para proteger su bosque. Talleres de capacitación son desarrollados e implementados con la participación de las comunidades desde los inicios de cada proyecto. Los temas cubiertos en estos talleres incluyen: cambio climático, conservación forestal, sistemas agroforestales sostenibles, inversión sostenible para el beneficio de la comunidad, administración, rendición de cuentas, negociación, la transparencia, planificación empresarial, mecánica de los motores fuera de borda y de motosierras, redacción de actas de las reuniones y gestión de una asociación ambiental. Como el enfoque de Cool Earth está en los bosques más amenazados por los madereros, la institución apoya a cada comunidad en identificar las habilidades que necesita para poder proteger el bosque, su biodiversidad y su stock de carbono.

3 El plan de la ONG global para los niños promete un vínculo personal con el niño auspiciado. Cuando el donante da 50 peniques por día, el donante recibe cartas y fotos del niño, tal como reportes sobre la mejora en la vida del niño. www. plan-uk.org 4

Oxfam Unwrapped.http://www.oxfam.org.uk/what-we-do.


El modelo de Cool Earth para llegar a la conservación del bosque y calidades de vida mejoradas Componente 1

Componente 2

Componente 3

Involucramiento del público objetivo y generación de fondos

Diseño institucional (mecanismo que vincula los fondos con los beneficiarios)

Entrega de los beneficios

Herramientas principales •Mapeos por internet •Prensa y medios de comunicación •Redes sociales

Público objetivo •Prensa y medios de comunicación •Colegios •Individuos •Sector privado •Contactos especiales •Cooperación internacional •Gobiernos, ministerios e instituciones

ONG Cool Earth

•Oferta financiera •Detalle del contrato •Criterios de elegibilidad •Responsabilidades •Salvaguardas •Socio social •Monitoreo y evaluación

Mecanismo de entrega •Subvención (en la forma PSA) •Desarrollo de productos sostenibles •Asistencia técnica •Asistencia legal •Capacitación •Socio social •Mecanismos de microcrédito

Beneficiarios

•Comunidades indígenas del bosque •El bosque local •La biodiversidad local •La economía local •Generaciones futuras •Ecosistemas locales y regionales •El clima mundial

MONITOREO, COMENTARIOS Y EVALUACIÓN

Figura 5: Los componentes del modelo de Cool Earth .

Conclusiones Mientras que Cool Earth hace su trabajo en oficinas en el Reino Unido, usando el internet y herramientas de geolocalización, las decisiones verdaderas y los efectos de estas decisiones se desarrollan al nivel comunitario. Con su trabajo colaborativo con cuarenta y cuatro comunidades indígenas, Cool Earth ha protegido 100,000 hectáreas de bosque tropical amenazadas por la deforestación. Además, estos bosques controlados por la comunidad sirven para proteger aproximadamente 1 millon de hectáreas más de bosque cercano. Mientras que la falta de un vínculo con un mercado existente en paralelo con la presente situación económica hace que los compromisos de largo plazo sean difíciles de predecir para Cool Earth, cada proyecto está diseñado para evitar la deforestación y para apoyar a las comunidades del bosque a llegar a un manejo sostenible de sus recursos naturales. El financiamiento directo de iniciativas de conservación de bosques basadas en las comunidades y lideradas por ellas, puede entonces contribuir a mitigar el cambio climático en un pueblo a la vez, mientras que contribuye a mejorar la calidad de vida en estas comunidades.


Este modelo es muy sencillo y replicable. Depende de componentes que son bastante fáciles de imitar: una ONG fuerte y transparente, una presencia en internet que involucre a las comunidades en el proceso de recolectar fondos, un socio local sensible con experiencia y capacidades técnicas y, lo más importante de todo, comunidades que cuenten con la voluntad y el compromiso de evitar la deforestación y busquen fuentes de ingresos compatibles con mantener el bosque en pie proactivamente. Referencias Andam, K., P. J. Ferraro, A. Pfaff, G. A. Sánchez-Azofeifa, J. A. Robalino (2008). Measuring the effectiveness of protected area networks in reducing deforestation. PNAS (105): 1608916094. Baccini A., et al. (2012). Estimated carbon dioxide emissions from tropical deforestation improved by carbon-density maps. Nature Climate Change. Gudeman, S. The Anthropology of Economy: Community, Market and Culture (2001). Oxford, Blackwell Publishing. Joppa L. N., A. Pfaff (2009). High and Far: Biases in the Location of Protected Areas. PLoS ONE 4: e8273. Mercer, B., J. Finighan (2007). Green Philanthropy: Funding Charity Solutions to Environmental Problems. New Philanthropy Capital. Issue 31. Pew Research Centre (2012). Public Priorities: Deficit Rising, Terrorism Slipping. http:// www.people-press.org/files/legacy-pdf/1-23-12%20Priorities%20Release.pdf Porter-Bolland L., E. A. Ellis, M. R. Guaruiguata, I. Ruiz-Mallen, S. Negrete-Yankelevich, V. Reyes-García (2012). Community Managed Forests and Forest Protected Areas: an Assessment of their Conservation Effectiveness across the Tropics. Forest Ecology Management 26. Rogner, H. H., D. Zhou, R. Bradley, P. Crabbé, O. Edenhofer, B. Hare, L. Kuijpers, M. Yamaguchi (2007). Introduction in Climate Change 2007: Mitigation. Contribución del grupo de trabajo III al Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Metz, B., O. R. Davidson, P. R. Bosch, R. Dave, L. A. Meyer (editores). Cambridge, Cambridge University Press. Romero, J. (2010). Mitigation in Chiapas, Mexico. CEIPA Bulletin. Twenge, J. M., E. C. Freeman, W. K. Campbell (2012). Generational Differences in Young Adults’ Life Goals, Concern for Others, and Civic Orientation, 1966-2009. Journal of Personality and Social Psychology, Vol. 102, Nº 5.

Capítulo 20 Costos de oportunidad para esquemas de PSE en la Amazonía Peruana Angel Armasa

Introducción Según los informes Stern (2007) e IPCC (2007), la deforestación y la degradación de los bosques contribuyen con 18 a 20% de las emisiones globales anuales de dióxido de carbono (CO2) a la atmósfera. El cambio climático causado por estas emisiones implica riesgos de crisis económicas significativas1 para todas las sociedades mundiales, especialmente para los países en vías de desarrollo, razón por la cual, en el año 2007, se declaró que la Reducción de las Emisiones por la Deforestación y Degradación forestal (REDD) debe incluirse como una importante opción de mitigación ante el cambio climático, dentro de un futuro acuerdo internacional posterior al acuerdo de Kyoto2, es decir después de 2012. Dentro de las estrategias para alcanzar REDD se resalta el uso del esquema de Pagos por Servicios Ecosistémicos (PSE), como una herramienta que puede resultar acertada. Este esquema reconoce

Consultor Independiente; [email protected] Estas crisis se traducen, p. ej., en la disminución mundial del Producto Bruto Interno (PBI) de un 3% a un 5% en promedio, siendo los países en desarrollo, como el Perú, los más afectados, con una pérdida de 9.8 billones de dólares (5% del PBI actual) por desastres naturales y perjuicios a la producción agrícola a consecuencia del calentamiento global y cambios en el clima y ciclos hidrológicos. 2 El protocolo de Kyoto es la base actual en que reposan los acuerdos internacionales sobre cambio climático. a 1


explícitamente que las sociedades necesitan servicios ecosistémicos como la captura o retención de carbono para limitar y disminuir el aumento de temperatura del clima, pero también reconoce los costos que la conservación implica para los que tendrían que dejar de utilizar e intervenir los bosques con el fin de producir bienes de consumo. Wunder (2009), por ejemplo, considera que para alcanzar REDD existe un compromiso de inversión entre países, y los PSE ayudarían a trasladar esos compromisos hasta los productores rurales y comunidades. En principio, los PSE buscan que los usuarios de los bosques encuentren rentable proteger o manejar dichos ecosistemas con el fin de suministrar servicios ecosistémicos, debido a que las sociedades industrializadas estarían dispuestas a pagar por ello compensando a los proveedores del servicio (Pagiola y Platais, 2002). Aunque todavía existen muchas cuestiones no resueltas respecto a REDD, esto no resta importancia al hecho de definir de manera más precisa si un esquema de pagos por servicios ecosistémicos para la reducción de emisiones podría ser una opción de conservación viable y sostenible para los bosques en la Amazonía. En ese contexto se desarrolló el estudio Pagos por Servicios Ambientales para la conservación de bosques en la Amazonía peruana: un análisis de viabilidad (Armas, Borner et al., 2009), cuyos hallazgos se presentan aquí, buscando aclarar algunos conceptos y proveer información sobre el potencial económico de un esquema de pagos por servicios ecosistémicos por reducción de emisiones como uno de los mecanismos de conservación de bosques en la Amazonía peruana. Para esto, en este capítulo mostramos rápidamente la problemática que justifica la realización del estudio, se explica de manera resumida la metodología y las fuentes de información, y se presentan los resultados encontrados, seguidos por los análisis y la discusión. Finalmente, en la última sección se exponen las conclusiones del capítulo.

Costos de oportunidad para esquemas de PSE en la Amazonía Peruana | 323

Problemática La deforestación en la región amazónica peruana ha afectado a cerca de 1.5 millones de hectáreas en la década de 1990 a 2000, siendo la tasa promedio de pérdida de bosques alrededor de 150,000 hectáreas anuales, y con la probabilidad de que esta tasa aumente en el futuro por la existencia de proyectos de desarrollo multinacionales que involucran carreteras de penetración hacia ciudades amazónicas. La preocupación existente debido al riesgo de continuar perdiendo bosques amazónicos peruanos crece aun más cuando observamos que el Estado, inclusive con ayuda de la cooperación internacional, ha hecho esfuerzos para controlar y disminuir la deforestación sin obtener resultados significativamente positivos. Un estudio hecho por el Banco Mundial (Poveda, 2007) muestra como en 2005, el gobierno peruano gasto 12 millones de dólares para controlar la degradación de bosques, 15.4 millones para proteger la biodiversidad y 6.1 millones de dólares para controlar la erosión y la salinidad de los suelos amazónicos, sin resultados sostenidos o significativos. Mientras que diversos estudios ya han estimado los costos de oportunidad para la conservación y también la cantidad de superficie que podría ser conservada a través de pagos por servicios ecosistemicos en la Amazonía Legal Brasilera (Grieg-Gran, 2006; Wunder y Börner, 2008; Wunder, Börner et al., 2008) en el Perú existe aun desconocimiento de los costos que implicaría no deforestar con fines de promover la conservación y la provisión de servicios ecosistémicos en la Amazonía peruana, lo cual se muestra como una barrera que impide progresar en el diseño de nuevas herramientas de tipo PSE que pudieran ser efectivas para reducir la deforestación (Guzman C. y Arévalo L., 2003; COICA, 2009). Métodos y fuentes El estudio antes citado definió como ámbito de evaluación 10 departamentos y 365 distritos identificando e incluyendo a todos aquellos que tienen por lo menos el 60% de su superficie cubierta por bosques amazónicos. La unidad mínima de evaluación fue el distrito, debido a que es la unidad mínima de administración política en Perú.


La metodología partió del hecho de que la agricultura migratoria y/o de expansión de frontera, la ganadería y la explotación forestal no sostenible, son las principales, más predominantes y representativas causas a nivel nacional de la deforestación y cambio de uso del suelo en el bosque3. Se consideraron dos opciones de uso de la tierra: cortar el bosque para convertirlo a otros usos, o conservarlo como bosque en pie para proveer servicios ecosistémicos. Luego, teniendo el valor económico de ambas oportunidades se evaluó el costo que afrontaría un usuario del bosque por dejar de percibir ganancias por deforestación o costo de oportunidad, el cual se tradujo en la cantidad equivalente que debería pagarse, como mínimo, por tonelada de carbono no emitida. En otras palabras, si el usuario del bosque puede vender productos al cortar el bosque o puede vender carbono al conservarlo. ¿Cuánto es el precio mínimo de una unidad de carbono (en toneladas) para que el poblador pueda “vender” conservación teniendo las mismas o mayores ganancias que al vender productos agropecuarios en desmedro del bosque? Para contestar a esta pregunta se adoptó la metodología usada por Wunder et al. (2008) y se adaptó a la realidad de la Amazonía peruana, la cual consistió en medir el valor de la renta obtenida al utilizar la tierra por un periodo productivo determinado para actividades productivas que implican cambio de uso del suelo. El primer paso fue identificar las actividades agropecuarias que se expanden anualmente sobre los bosques y estimar el beneficio neto anual por hectárea de dichas actividades mediante un análisis costobeneficio. Los datos se obtuvieron del Ministerio de Agricultura y directamente desde las Direcciones Agrarias departamentales. Luego se elaboraron modelos de trayectorias de uso de la tierra año tras año de manera secuencial durante el período de producción de

Actividades como la minería son también causas actuales de deforestación pero no se consideraron en el presente estudio por el hecho que no son representativas de todo el territorio amazónico peruano, sino que se dan en zonas específicas.

3


una parcela. Aquí se consideraron los tiempos de duración de los cultivos de subsistencia, cultivos permanentes, tierras en descanso y pastoreo (Arevalo L., 1997; García, 2006; Labarta, White et al., 2007). Finalmente se asignó año por año los beneficios netos por hectárea de acuerdo a la secuencia de cada uso de la tierra, para luego calcular el Valor Actual Neto (VAN) en el primer año para todo el periodo productivo, el cual se consideró equivalente a un promedio de 10 años (ver Figura 1). Trayectoria de uso

Madera

Ingreso neto uso de tierra

Cult. Transitorios Madera

Barbecho

Cult. Transitorios Madera Cult. Transitorios 2010

11

12

13

Cult. Transitorios

Valor actual neto T=10 años

Cultivos Permanentes Pastoreo 14

15

16

17

18

19

2020

Figura 1. Esquema de secuencias de uso de la tierra para 10 años, que comienzan por una extracción selectiva de madera, seguida de cultivos o ganadería que generan renta año tras año y resultan en un valor para todo el periodo que es estimado por el VAN.

Luego, estos valores de uso de la tierra se enmarcaron dentro de un nivel de referencia que consideró tanto una línea base de deforestación como un nivel de existencias de carbono forestal. En este sentido se estableció un escenario de deforestación para Perú a partir de los resultados obtenidos por Soares-Filho et al. (2006) para la cuenca amazónica, quien definió por la cantidad de área deforestada hasta el año 2050 si se continúan con las prácticas habituales de deforestación o escenario “business as usual” (BAU), permitiéndonos definir las áreas prioritarias de intervención de un eventual esquema de PSE. Paralelamente se determinó el nivel de las existencias de carbono en la biomasa viva aérea, expresada en toneladas de carbono por hectárea, a partir de las mediciones hechas por Saatchi et al. (2007). La correlación de ambos componentes hicieron posible estimar la liberación o la reducción de emisiones de dióxido de carbono (CO2) de acuerdo a la pérdida o conservación de superficies boscosas y, dado que se tenía


estimado el valor de la renta de la tierra, fue posible encontrar el valor económico que de una tonelada de CO2 no emitida. Resultados Nivel de deforestación La deforestación proyectada por prácticas habituales (BAU) según SoaresFilho (2006) predice para la Amazonía peruana una tasa anual igual a 177,078 hectáreas, lo cual ocasionaría que en el transcurso de los próximos 10 años se hayan perdido una superficie aproximada de 1.8 millones de hectáreas. El escenario histórico según PROCLIM (2005) proyectado muestra una pérdida menor, ya que la tasa de deforestación aquí no considera los recientes proyectos de expansión de red vial en zonas amazónicas. Rentabilidad de la tierra Antes de plantear pagos por servicios ecosistemicos, se decidió observar la demanda que habría de ser cubierta en función de la productividad de la tierra. Para esto se ordenaron los distritos analizados de acuerdo al valor promedio por hectárea productiva de tierra (de menor a mayor) y se obtuvo una curva de rentabilidad de la tierra (ver Figura 2). Estos valores se encontraron en un rango que va desde los 36.8 Nuevos soles4 por hectárea (S/ha) hasta los S/. 13,105 por hectárea. El costo de oportunidad promedio por hectárea se estimó entonces en S/. 4,361. Nivel de stock de carbono en la biomasa forestal Saatchi (2007) estima que los bosques amazónicos peruanos tienen un stock de carbono en su biomasa viva sobre el suelo que se encuentra entre 50 y 200 toneladas de carbono por hectárea (tC/ha), mostrando un promedio igual a 165.65 tC/ha, mientras que el promedio para Sudamérica según FAO (2006) está estimado en 110 tC/ha. Esta comparación indicaría una posición privilegiada de los bosques peruanos en cuanto a almacén de carbono y riqueza de biomasa. Usando estas mismas fuentes se calculó que toda la región amazónica peruana tendría un stock estimado de 17.34 gigatoneladas de carbono (GtC), lo cual representaría aproximadamente 4

US$1 = 3.07 Soles (Tasa promedio en 2009)


14000

Soles/ha

12000

Costo de oportunidad Costo promedio de oportunidad 4,361 s/ha 104,512 ha

8000 6000 4000 2000 0

25,000

50,000

75,000

100,000 125,000 150,000 175,000

Deforestación evitada anual (Ha)

Figura 2. Curva de rendimiento económico de la tierra.

Emision potencial por hectarea (tCO2/ha)

el 15% del total para Sudamérica. El departamento de Loreto, al noreste de la región, almacena la mayor cantidad de carbono, con un total que sobrepasa las 9 GtC almacenados y, además, presenta la media más alta de contenido de carbono por hectárea, con 260 tCO2/ha. A este le siguen dos departamentos más de llanura amazónica: Ucayali en segundo lugar y Madre de Dios en tercero.

600

tCO2/ha

500 400 300 200 100 0

0

25,000

50,000

75,000

100,000

125,000

Area amenazada anualmente

150,000

175,000

Figura 3. Curva de emisiones potenciales sobre superficie amenazada.


Con la perspectiva de que los usuarios de la tierra puedan recibir pagos por servicios ambientales a través de créditos de carbono u otras formas de inversión externa, podemos expresar el costo de oportunidad también por tonelada de emisión evitada (ver figura 3). Así, en términos de costo de oportunidad por tonelada de dióxido de carbono no emitida, encontramos que reducir la deforestación, en función de la rentabilidad de la tierra y los stocks de carbono, presentan valores de costos unitarios que se encuentran en un rango que va desde 1.85 S/tCO2 en el punto más bajo de la curva, hasta 205.6 S/tCO2 en el punto más alto (ver Figura 4). 60

Precio promedio CCX

Precio máximo CCX

Soles/tCO2

50 40 156,454.5 ha 22.2 s/tCO2

30 20

95,843.9 12.9 s/tCO2

10 0

25,000

50,000

75,000 100,000 125,000 150,000 175,000 Deforestación evitada (Ha)

Figura 4. Curva de costo de oportunidad de proveer servicios ecosistemicos y costos actuales de mercado.

Análisis Esta parte del análisis observa la curva de costos de oportunidad por no emitir dióxido de carbono a través de la conservación e intenta definir hasta que punto de la curva, los costos son viables o competitivos económicamente con actuales mercados de carbono. Siendo el mercado voluntario de Chicago (Chicago Carbon Exchange) una de las vías actuales para comercializar créditos de carbono, el estudio observó los precios por crédito para el año 2008, encontrando


un precio promedio de 4.3 dólares por tonelada de carbono y 7.3 dólares por tonelada de carbono como precio máximo (Hamilton et al., 2009). Haciendo la conversión a Nuevos soles con la tasa de cambio promedio para 2009, se obtuvieron 12.9 soles por tonelada de CO2 como pago promedio y 22.2 como pago máximo por tCO2. Aplicando los costos de oportunidad unitarios por tonelada descritos a manera de pago fijo por tonelada de carbono, se llega a los resultados siguientes: teniendo un pago fijo referencial y unitario de 12.9 S/tCO2 como compensación, teóricamente se podría evitar la pérdida de 95,844 hectáreas de bosques, equivalente al 55% de la tasa anual de deforestación. Esto, en términos absolutos signifiaría una reducción anual de 32 millones de toneladas de CO2, y un costo total anual de 140 millones de dólares. Si, por otro lado y bajo los mismos métodos de cálculo, se hace un pago fijo con un valor unitario igual a 7.3 dólares por tonelada, podríamos evitar la deforestación de 156,454 hectáreas, equivalente al 88% de la tasa anual de deforestacion, y las emisiones de 52 millones de toneladas de CO, pagando un total anual igual a 386 millones de dólares. Dos esquemas de pago: precio fijo vs precio diferenciado En términos económicos, una situación ideal de mercado generaría excedentes tanto para el productor, como para el consumidor y un precio de equilibrio puesto por el mercado. Cuando nos referimos a servicios ecosistémicos tenemos que tener en cuenta que estamos ante una situación en la que el mercado no es eficiente para asignar los precios para dichos servicios por no ser estos elementos tangibles por el consumidor, razón por la cual se debe convenir en criterios que ayuden a estipular el precio “de equilibrio” a pagar a cada proveedor del servicio dentro del diseño del esquema de conservación basado en PSE o cualquier otro incentivo para conservar los bosques. Un esquema de pago fijo determina que se paga una cantidad de dinero igual para todos los usuarios de la tierra que provean servicios ecosistémicos, sin diferenciarlos por cuánto es lo que dejan de ganar por no cortar el bosque. Por ejemplo, puede ser que restringir la


deforestación no sea una gran pérdida para un agricultor con muy baja producción o cuya producción es de subsistencia, pero si lo es para otro cuya producción sea más rentable por estar orientada al mercado local. Si se pone un precio fijo a pagar por SE cerca al valor de las pérdidas del segundo, este quedará compensado, mientras que el primero recibirá más compensación de lo que realmente significa su pérdida. Por esto, este esquema se caracteriza por generar un excedente para algunos productores, pero deviene en un esquema un tanto mas caro para los compradores del servicio. Por el contrario, un esquema de pago diferenciado o variable establece los pagos discriminando el valor del pago según determinados criterios, como por ejemplo, el costo de oportunidad o actividades que mejoren la provisión de servicios. Este tipo de pago casi no genera un excedente del productor pues a cada proveedor del servicio se le compensa solo lo que cubre su costo de oportunidad, y resulta ser menos costoso para los compradores del servicio. Lo anteriormente descrito se muestra en valores estimados para dos tipos de pagos en el estudio desarrollado por Armas et al. (2009) (Figura 5). Modo de pago

Fijo (12.9 s/tco2)

Variable

421

267

Carbono reducido en 10 años (tCO2)

326

326

Excedente anual (Millones de S/.)

154

=0

s/. 7.93

s/. 5.02

Total pagos anuales (Millones de s/.)

Costo - efectividad 10 años (S/tCO2)

Figura 5. Pago fijo y pago variable.

Conclusiones Los pagos por servicios ecosistémicos en la Amazonía, en este caso servicios de regulacion climatica monetizados vía creditos de carbono, son un vehículo económicamente viable para la conservación de los bosques. En el estudio Pagos por Servicios Ambientales para la conservación de bosques


en la Amazonía peruana: un análisis de viabilidad presentado en este capítulo se evidenció que la intervención de un eventual esquema de pago por emisiones reducidas y deforestación evitada en la Amazonía peruana podría compensar los costos que significa restringir a los pobladores deforestar los bosques, pues los precios por tonelada de CO2 serían competitivos en referencia a los precios que se pagan en esquemas actuales de pago por carbono, con el potencial de detener alrededor del 55% de la deforestación anual con la consiguiente disminución en emisiones. En este contexto, la Amazonía peruana, aun con tasas de deforestación relativamente bajas, se encuentra en el momento preciso para optar por aliarse con los esfuerzos internacionales de mitigación del cambio climático y mostrar que es posible lograr aplicar los mecanismos REDD. Esta alianza podría aumentar nuestras oportunidades como país para lograr la sostenibilidad ambiental, disminuir o detener la deforestación y lograr inversiones directas para usuarios de los bosques implicados en el desafío de lograr REDD. Para que esto sea posible, es necesario mejorar y actualizar la base nacional de información sobre los procesos de deforestación y su real impacto en las emisiones. Tal conocimiento es una condición ineludible para identificar la potencial oferta peruana en un mecanismo internacional de REDD, como también lo es para identificar claramente áreas de presión actual y futura sobre los bosques en dónde deba aplicarse sistemas de PSE de manera efectiva. Reducir la deforestación compensando directamente el valor de la tierra resulta una opción que puede ser significativamente costosa tal como vemos en los resultados de este estudio. Por tal razón se puede decir que tratar de reducir la deforestación de bosques a través del establecimiento de programas aislados que no tengan en consideración la articulación con esfuerzos internacionales basados en tratados ya existentes, como es el caso de REDD, implicaría recargar los aparatos estatales y sus capacidades económicas, así como también ejercer fuerte presión sobre las economías pobres de los pobladores amazónicos usuarios del bosque.


Por otro lado se observa que los costos de pagar por toneladas de carbono no emitidas resultan ser competitivos y viables para la Amazonía peruana, de manera que sería factible involucrarlos en esfuerzos articulados con economías dispuestas a mitigar las externalidades ambientales existentes, logrando así, una mejor distribución de la responsabilidad económica y haciendo más realista promover cambios en la conducta de los actores directos de la deforestación. En este contexto, podemos ver que los incentivos por la conservación bajo la forma de pagos por servicios ecosistémicos, pueden ser una gran contribución para distribuir mejor el peso económico de la conservación sobre los diferentes actores involucrados. Es también necesario mencionar que incentivos del tipo PSE son viables donde los usuarios de la tierra puedan garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas para recibir los pagos. En la Amazonía peruana, actualmente, esto excluye tierras donde la deforestación está causada por usuarios de la tierra sin derechos de uso o propiedad. Por lo tanto, la regularización de la tenencia de la tierra y/o el acompañamiento del Estado con medidas efectivas de control también son elementos claves para reducir la deforestación y las emisiones. La primera permite responsabilizar a infractores con más facilidad, y la segunda reduce los riesgos de fuga de la deforestación en función de intervenciones puntuales tales como por ejemplo la creación de áreas naturales protegidas. Como conclusión general, destacamos que una intervención de tipo PSE para la reducción de emisiones por deforestación es una opción de conservación que puede disminuir la carga económica sobre los usuarios de la tierra y sobre los fondos públicos, por lo que estimamos merece mayor atención, y ser integrado con los intereses nacionales. La distribución de los costos de la conservación a nivel nacional e internacional puede asistir a cumplir la responsabilidad ambiental que el estado peruano ha asumido en el sostenimiento de sus recursos naturales y la contribución con el cambio climático.


REFERENCIAS Arévalo L. (1997). Los multiestratos: un sistema mixto de produccion. Visión de desarrollo de la Amazonía Peruana al 2022. Iquitos, IIAP. Armas, A., J. Borner, et al. (2009). Pagos por Servicios Ambientales para la conservación de bosques en la Amazonía peruana: un análisis de viabilidad. Lima, SERNANP. COICA (2009). Mil y una preguntas sobre gestión de los pueblos indígenas de la cuenca amazónica en cambio climático en la Amazonía. Quito, Coordinadora de las Organizaciones Indigenas de la Cuenca Amazonica. FAO (2006). Evaluación de los recursos forestales mundiales 2005. Hacia la ordenación forestal sostenible. Roma, FAO. García, R. (2006). Agroecologia: un enfoque sustentable de la agricultura ecológica. Rotaciones de cultivos, policultivos y agroforestería: una perspectiva histórica. Córdoba, Universidad de Córdoba, España. Grieg-Gran, M. (2006). The Cost of Avoiding Deforestation. Report prepared for the Stern Review of the Economics of Climate Change. Londres, International Institute for Environment and Development (IIED). Guzmán C., L. Arévalo (2003). Servicios ambientales de almacenamiento de carbono como activo para el desarrollo de la Amazonía peruana: avances y retos. SEPIA X (Tema III: La diversidad como activo para el desarrollo). IPCC (2007). Climate Change 2007: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. P. Core Writing Team, R.K. Reisinger, A. Génova, IPCC. Labarta, R., D. White, et al. (2007). La agricultura en la Amazonia ribereña del río Ucayali. ¿una zona productiva pero poco rentable?. Acta Amazónica 37(2): 177-186. Pagiola, S., G. Platais (2002). Payments for Environmental Services. World Bank Research Observer (13(: 13-35. Washington D.C., World Bank. Poveda, R. (2007). Análisis Ambiental del Perú: retos para un desarrollo sostenible. Banco Mundial. PROCLIM (2005). Mapa de deforestacion de la Amazonía peruana 2000. Lima, INRENA-CONAM Saatchi, S., R. Houghton, et al. (2007). Distribution of aboveground live biomass in the Amazon basin. Global Change Biology (13): 816-837. Soares-Filho, B., D. Nepstat, et al. (2006). Modelling conservation in the Amazon basin. Nature 440. Stern, N. (2007). Stern Review: The economics of climate change. Reino Unido. Wunder, S. (2009). Can Payments for Environmental Services (PES) Reduce Deforestation and Forest Degradation?. En: A. Angelsen. Moving further ahead with REDD. Bogor, CIFOR. Wunder, S., J. Börner (2008). Paying for avoided deforestation in the Brazilian Amazon: from cost assessment to scheme design. International Forestry Review 10(3): 16. Wunder, S., J. Börner, et al. (2008). Pagamentos por Serviços Ambientais Perspectivas para a Amazônia Legal. Brasilia, Ministerio do Meio Ambiente

Capítulo 21 Estructuración financiera y legal: los Proyectos REDD+ vía Fondos de Inversión de Impacto Roberto Persivalea y Margaret Burnsb

Introducción La amenaza mundial que representa el cambio climático ha impulsado a muchos países a suscribir tratados y promulgar leyes que promuevan el uso racional de los recursos naturales y establezcan un equilibrio entre el crecimiento de la economía y la conservación del medio ambiente. Esto ha facilitado la evolución de un mercado de Pagos por Servicios Ecosistémicos. El presente artículo busca sustentar una propuesta de estructuración a través de herramientas financieras y jurídicas, conocidas en la mayoría de los países y de sencilla aplicación en el Perú, que permitan satisfacer las necesidades de las diferentes partes involucradas en el diseño y ejecución de un Proyecto de Conservación de bosques a través de la deforestación evitada (REDD+). Muchos de los conceptos esbozados pueden ser empleados para el pago de a b

Socio Fundador, ASESORANDES; [email protected] Socia Principal, Burns Pacheco Funcke Abogados; [email protected]


otros Servicios Ecosistémicos porque la clave aquí es contar con una nueva categoría de inversión llamada Fondo de Inversión de Impacto a través de la lógica de lograr el equilibrio entre la rentabilidad económica y los impactos positivos tanto sociales como ambientales de los proyectos. La figura que veremos como ideal para el desarrollo de estos en el Perú es la de Fideicomisos, puesto que vemos que es una manera equitativa de representar los intereses de todas las partes (stakeholders) involucradas. Se abordará de manera detallada cómo es que se pueden desarrollar una serie de iniciativas con miras a la formación de Fondos de Inversión de Impacto con la participación directa de comunidades nativas y empresas sostenibles utilizando REDD+ como palanca financiera para desarrollar proyectos productivos sostenibles en la Amazonía peruana. Se expondrá a su vez un ejemplo concreto de la formación de una red que ha convocado a empresarios y a comunidades nativas (“Deep in Forests”, en adelante DiF) y se explicará cómo se han sentado las bases sobre un esquema basado en la confianza entre las partes con miras al desarrollo de este tipo de instrumentos o vehículos financieros. Se finaliza este capítulo dando un primer esbozo a lo que en un futuro será un Fideicomiso estructurado para este fin. Fondos de Impacto Primero definamos que es exactamente un Fondo de Impacto. Existen una serie de iniciativas a nivel mundial que desde hace ya dos décadas han pretendido desarrollar negocios con inclusión social y que además de generar retornos sostenibles en el tiempo son positivos para el medio ambiente. El “mercado de capital social” se ha venido desarrollando a través de diferentes tipos de activos financieros como son los subsidios, las donaciones, los programas llamados PRIs (Program Related Investments), los instrumentos de deuda y de capital de riesgo vía “equity” con o sin participación activa en los negocios sostenibles. En este mercado es aceptable comprometer parcialmente la rentabilidad económica en la búsqueda de retornos sociales y ambientales motivados filantrópicamente y siempre enmarcados en un proceso riguroso de toma de decisiones de inversión.

Estructuración financiera y legal: los Proyectos REDD + vía Fondos de Inversión de Impacto | 337

El banquero de los pobres de Bangladesh, Muhamad Yunus1 , desarrolla un capítulo completo sobre los distintos mecanismos o estructuras financieras en su último libro Capital social (2011). En esta obra analiza una serie de experiencias en Europa y Estados Unidos y cómo es que pueden estructurarse fondos hacia proyectos y empresas con misión o significado en sus actividades de desarrollo. Por otro lado, Kevin Doyle Jones2 , de Social Venture Partners International, propone que el valor social y ambiental a crearse por estos nuevos emprendimientos existe como un valor de los ‘comunes’3 vía la extracción del costo al beneficio económico generado. Se crea así un “territorio cognitivo” de inversionistas quienes buscan resolver en simultáneo dos cosas: la generación de valor y significado y un retorno económico que les permita seguir reinvirtiendo en actividades que les generen dicho valor y significado. Es así que este espacio intermedio de dar e invertir incluye elementos de ambos. Es en este mercado en el cual los activos individuales y colectivos están tanto en la estructura de balance financiero como en los comunes y es así como se alínea lo que es bueno para el inversionista con lo que es bueno para el planeta y las poblaciones más necesitadas. Fondos REDD+ Internacionales Específicamente para REDD+ se han creado y se están creando por lo menos cinco fondos privados de inversión de impacto que persiguen distintas formas de financiar a desarrolladores de proyectos cuyo objetivo es mantener el stock de carbono forestal de las zonas tropicales alrededor del mundo a través de la conservación con participación y beneficio activo de las comunidades que viven en dichos bosques.

Yunus, Muhammad. “Social Business: What is and what is not. En: Creating a World without poverty: Social Business. Doyle Jones, Kevin. Innovations-Quarterly Journal by MIT Press. SOCAP11: Impact Investing Special Edition, capítulo: “Capital in the Social Capital Market-Convener’s Message”. 3 Del inglés “the commons”, definición traducida de Wikipedia: “Comunes son los recursos que pertenecen en común o son compartidos. Estos recursos se dice que son ‘propiedad común’ y pueden incluir todo, desde recursos naturales y tierra común hasta softwares”. 1

2


Entre ellos se encuentran4: Althelia de Luxemburgo, Wildlifeworks de EE UU, Biocarbon Fund de Macquarie Bank de Australia, Terra Capital Carbon Fund con apoyo de OPIC (Banco de desarrollo de EE UU) y el Deutsche Bank, todos estos creados con el propósito específico de invertir en proyectos REDD+ con la participación de las comunidades que viven en los bosques tropicales. Adicionalmente, podemos evidenciar el énfasis de estos Fondos de Inversión de Impacto REDD+ en desarrollar sus actividades con socios y aliados de los distintos actores involucrados o stakeholders como: la sociedad civil, la cooperación internacional, entes gubernamentales y multigobierno, las organizaciones de las comunidades sean nativas o no, las instituciones multilaterales, los inversionistas de “impacto”, los empresarios desarrolladores locales, las Fundaciones Filántropicas, instituciones de investigación, universidades, entre otros. El fondo Althelia, originado por ex-funcionarios del Banco francés BNP Paribas, no solo tiene experiencia previa en Sudamérica sino que ha venido apoyando económicamente un proyecto de conservación de bosques en las inmediaciones del río Ene en el Perú, con miras a un proyecto REDD+ a futuro, y con participación de una ONG internacional (Cool Earth), una empresa ecosostenible local (Ecotribal) y tres comunidades nativas de origen Asháninka. Este fondo, tiene la particularidad de contar con recursos para estudios de prefactibilidad así como con montos para las inversiones sostenibles productivas que puedan ir de la mano con el proyecto REDD+. Luego de más de tres años de experiencia en proyectos alrededor del mundo han asumido como conclusión que es indispensable contar con recursos a fin de desarrollar actividades productivas ecosostenibles que acompañen a los bonos de carbono que se generen a través de la deforestación y degradación evitada de los bosques. Wildlifeworks, por otro lado, desarrolló su propia metodología de REDD+ bajo el estándar VCS (Verified Carbon Standard) y ha logrado certificar e inscribir las reducciones de emisiones de GEI (gases de

Esta información está basada en la negociación directa por parte de los autores con estos Fondos de Inversión de Impacto para REDD+.

4


efecto invernadero) de su proyecto estrella en Kenya. El modelo es muy particular, pues va en conjunto con actividades de conservación de bosques, flora y fauna con participación directa de las comunidades que viven en estos bosques y además ha desarrollado una serie de actividades productivas sostenibles con modelos asociativos que son compatibles con REDD+. Este Fondo está evaluando participar en proyectos REDD+ en Latinoamérica y está iniciando estudios de prefactibilidad en bosques tropicales en el Perú con socios locales. Su trabajo de conservación tiene más de 15 años, se inició como una ONG y se reconvirtió en una empresa ecosostenible que busca una “triple rentabilidad”: la económica, la social y la ambiental. Han vinculado el proyecto al desarrollo de productos de ropa de moda fabricados con algodón ecológico, los cuales se venden en los mercados desarrollados con una marca dirigida a un consumidor “consciente” y activista a favor de la conservación de los bosques tropicales y de la impresionante fauna de Kenya. Finalmente, esta iniciativa busca una estructura equilibrada entre la inclusión social de las comunidades de los bosques, un respeto por la biodiversidad y demás servicios ecosistémicos provenientes del área de sus proyectos y una sostenibilidad económica utilizando los recursos provenientes de la venta de bonos de carbono forestal en el mercado voluntario vinculado a productos “visibles” y “tangibles” provenientes de los bosques. El Biocarbon Fund de Macquarie tiene la particularidad que está siendo manejado en un país que recientemente le puso valor a los bonos de carbono (Australia) y se espera que se genere en un futuro próximo un mercado que permita la utilización de unidades provenientes de bosques tropicales. Si bien el fondo es puramente para invertir en proyectos REDD+, busca incorporar estándares de beneficio para las comunidades y las líneas de base de biodiversidad en los bosques, adicionándole el estándar CCB (Climate Community and Biodiversity) a los proyectos bajo el paraguas VCS (Verified Carbon Standard). Dicho estándar es muy riguroso en cuanto a la contabilidad de carbono forestal y el manejo de temas como la adicionalidad y las fugas en sus proyectos. El Biocarbon Fund ha optado por incluir de socio estratégico a Fauna & Flora International, organización no gubernamental fundada en 1903, con presencia en muchos países tropicales cuyo objeto es “la conservación de especies amenazadas


y ecosistemas alrededor del mundo, a través de soluciones sostenibles que deberán tener bases científicas y tomen en cuenta las necesidades humanas”5. Este es un claro ejemplo de la estrecha colaboración que se está generando en los mecanismos REDD+ entre bancos, empresas privadas y la sociedad civil. Finalmente, cabe recalcar que parte de los fondos son provenientes de instituciones multilaterales como el IFC (International Finance Corporation), brazo financiero del Banco Mundial. Finalmente, tanto Terra Capital como Deutsche Bank vienen analizando oportunidades de inversión en proyectos REDD+ en distintas partes de la Amazonía peruana conjuntamente con desarrolladores y ONGs nacionales e internacionales. Se espera mayor actividad en el futuro próximo debido a que se concretará en el transcurso de 2012 una captación de fondos adicional por parte de estos actores. Cabe resaltar, la participacion de OPIC (Banco de Desarrollo de EE UU) en la constitución y soporte del fondo de Terra Capital a través de la suscripción de garantías y préstamos blandos del 50% del valor del fondo (USD$ 150 millones), lo que está favoreciendo a que esta logre levantar dinero de instituciones privadas, Fundaciones, Endowments (vehículos financieros de Universidades Privadas, por ejemplo), Fondos Soberanos, Administradoras de Fondos de Pensiones Privadas y Family Offices (administradoras del Patrimonio de grandes fortunas) alrededor del mundo. Estos Fondos de Inversión de Impacto para REDD+ son vehículos financieros altamente sofisticados que buscan invertir globalmente en proyectos de manera diversificada a fin de reducir el riesgo de la inversión y son manejados por managers especializados en el manejo de Fondos de Inversión. La estructura típica es la de confluencia de GPs (General Partners) o socios generales los cuales se encargan de la estructuración del Fondo y el manejo del mismo junto con LPs (Limited Partners) quienes son inversores “pasivos”, los cuales pueden organizarse a través de un esquema de Gobierno Corporativo a fin de reducir los riesgos asociados a las inversiones y los procesos de toma de decisión del GP. Traducido de la misión de la organización indicada en su página web: http://www.fauna-flora.org/about/

5


Fondos de Comunidades Nativas. El caso Suruí En paralelo a la creación de estos Fondos de Inversión de Impacto de REDD+ Globales, se están estableciendo estructuras de inversión en bosques tropicales de índole local, las cuales incluyen a los propietarios y concesionarios de los bosques tropicales. Un ejemplo al cual nos queremos referir por razones de cercanía geográfica y porque creemos que su estructura o mecanismo es muy aplicable y replicable en nuestro pais es el Fondo Paiter Suruí en el Brasil. El Fondo Paiter Suruí es un vehículo o estructura de inversión y desarrollo que se inicia por solicitud del lider de la Comunidad Nativa Paiter Surui, una etnia que vive entre los Estados de Rondonia y Mato Grosso y cuenta con una población aproximada de 1,300 personas en 4 clanes tribales. El líder de la comunidad buscó a Funbio a fin de evaluar y recomendar el mejor mecanismo o estructura financiera para la conservación de las 248,000 hectáreas de bosques tropicales para gestionar por la comunidad dentro de un proyecto REDD+. Esta comunidad, cuya población se redujo de más de 5,000 miembros a un número de 300 individuos luego de ser contactada, ha mostrado durante la última década un esquema estable de liderazgo y gobernanza. Esto es propicio para desarrollar un vehículo financiero de autogestión con participación activa de los líderes y la población en distintos estamentos. Luego de 5 años de estructuración, se logró el consentimiento previo e informado del íntegro de los miembros de la comunidad para el proyecto REDD+ y para el mecanismo financiero inicialmente escogido: Fondo de Inversion Suruí. Con la ayuda de Funbio en la estructuración del Fondo, en el diseño y en la socialización del mismo, se desarrolló un esquema de recepción de ingresos al Fondo vía: • Donaciones • Venta de bonos de carbono forestal en el mercado voluntario • Ingresos por los negocios sostenibles de la Comunidad • Pagos por otros servicios ambientales • Otros aportes dinerarios o en productos y servicios


Asimismo, se decidió de manera anticipada las categorías de utilización de estos Fondos como sigue: • Inversión en negocios sostenibles • Inversión social y en infraestructura básica para la comunidad • Costos asociados al proyecto de carbono forestal • Proyectos de recuperación de sus bosques degradados • Otros proyectos El Esquema desarrollado para la gobernanza sobre los recursos provenientes de las distintas actividades antes descritas y sobre la utilización y gasto de los mismos, se hizo sobre la base de una estructura con la participación de un órgano de inversionistas y donantes, líderes de los cuatro clanes de la comunidad, asesores externos, un órgano gestor del Fondo (Funbio) y demás miembros de la comunidad organizados bajo el siguiente esquema6 : Gobernanza del Fondo Suruí

Criterios / reglas de ejecución Intereses / agendas

Directorio de Inversionistas (Donantes)

Coordinación institucional y levantamiento de fondos

Consejo de Asesores de Política Pública

Monitoreo de indicadores sociales y ambientales

Consejo de Asesores para la Gobernanza

Seguimiento de información gerencial

Definición de mejores prácticas

Directorio del Fondo de carbono Suruí Seis representantes de los cuatro clanes

Guía Políticas Públicas Coordina y actúa en los Directorios Institución de implementación local

Sistematiza y analiza Reportes de Rendición de Cuentas Soporte coordinaciones institucionales y levantamiento de fondos Realiza monitoreo local Prepara reportes técnicos y financieros

Salvaguardas Ambiente Externo Garantías Establece los directorios

Seguimiento de la gestión del programa Monitoreo de indicadores sociales y ambientales Definición de reglas y aprobación de manuales Aprueba reportes de rendición de cuentas Gestión de Activos

Gestión del Mecanismo Financiero

Desarrolla Reportes de Rendiciónes Cuentas Gestión del Proyecto Monitoreo social y ambiental Desarrollo de Capacidades y Comunicaciones

Fundo Brasileiro para a Biodiversidade - Funbio © 2011

Funbio Fondo Paiter Surui en: http://www.funbio.org.br/o-que-fazemos/areas-de-atuacao/lista-de-projetos

6


La participacion activa de los miembros de la comunidad en las decisiones sobre sus recursos y su confianza en asesores y gestores externos a la comunidad, con el fin de contar con una interacción continua durante el proceso de desarrollo, implementación y gestión del Proyecto y sus recursos, viene a ser un elemento clave que está permitiendo la sostenibilidad en el tiempo. Los órganos de gobernanza también permiten que, en la medida que los miembros de la comunidad desarrollen capacidades de gestión, se les vaya incorporando en los distintos estamentos de gestión y control del Fondo. Así se crea un proceso continuo hacia la autogestión por parte de la comunidad. Como se evidencia de la experiencia de la Comunidad Paiter Suruí del Brasil, la selección de una figura jurídica y financiera para un Proyecto REDD+ exige que primero se haga un análisis del mercado, de sus principales actores y de las fortalezas y debilidades del proyecto. Esto con el fin de poder plantear un esquema que no solo cumpla con los requerimientos de REDD+ desde un punto de vista conceptual, sino también desde el punto de vista práctico que permita la exitosa colocación de los bonos de carbono y una adecuada implementación del proyecto. Fondos de Comunidades Nativas-experiencias en Perú La experiencia de los autores en la estructuración de proyectos REDD+ se inicia con una comunidad nativa en la región de Madre de Dios, Perú. A través de la participación de una empresa que usualmente desarrolla sus actividades en el ámbito privado/empresarial, estructurando negocios desde su concepción, pasando por el financiamiento y culminando con su implementación. La intervención de una empresa privada de este perfil resulta sui generis en el Perú, si se tiene en cuenta que las experiencias previas en la zona estaban todas vinculadas a ONGs, cooperación técnica internacional y organismos e instituciones internacionales, generalmente sin fines de lucro. Los pocos casos de empresas privadas están reducidos a intentos de contar con los bosques y terrenos en la selva bajo modalidades en las cuales retribuyen a las comunidades con algún tipo de contraprestación, lamentablemente no muy significativa en relación al retorno total del proyecto. Es decir, empresas que


persiguen realizar el negocio para sí, reteniendo por tanto el porcentaje más significativo de las utilidades. De modo contrario, el planteamiento de contar con la participación de un ente privado que sea estructurador local busca realizar el negocio no para sí, sino para la comunidad. El análisis del mercado local indicó que tanto las ONGs como los organismos internacionales contaban con financiamiento, básicamente internacional, ya sea propio o de terceras asociaciones o instituciones deseosas de colaborar con el objetivo de conservación del medio ambiente. Estas ONGs e instituciones han tenido diversas oportunidades para interactuar con las comunidades selváticas pero, lamentablemente, han sido percibidas con desconfianza. Nuestro análisis concluyó que la razón de la desconfianza no se basa en incumplimientos de ofertas por parte de las ONGs o instituciones, sino en el hecho de que el nivel de colaboración de dichas instituciones se restringía a la realización de estudios previos y preliminares sobre sus recursos naturales. Sin embargo, las comunidades no cuentan ni con los recursos ni capacidades para implementar directamente estos proyectos. Al no existir resultados concretos para la comunidad, cada nuevo estudio incrementó la desconfianza y la percepción de que fue ‘una pérdida de tiempo’. A su vez, las ONGs e instituciones gradualmente perdieron el interés en las comunidades en las cuales habían intervenido, generándose una dinámica en la que algunos de los estudios y proyectos quedaron truncados sin que se llegase a una etapa de desarrollo e implementación que redundara en resultados tangibles y palpables para las comunidades. Aquí hay dos ideas centrales por abordar: poca confianza entre las partes y escaso conocimiento de los beneficios, pues la etapa inicial no le permite a las comunidades vislumbrar dichos beneficios a futuro. El expertise empresarial de los autores permitió un nuevo enfoque: la propuesta no se presentó como de medios (ejemplo: Elaboración del estudio ‘x’ que permita a la Comunidad el resultado ‘z’), sino como de resultados. No se concentró tanto en el cómo (estudios, proyectos,


análisis) sino en cual es el resultado final: generar ingresos que a su vez permitan conservar los bosques y mejorar la calidad de vida de las comunidades. Por lo tanto, el discurso fue novedoso desde su inicio. La experiencia previa de los actores involucrados fue de utilidad: se trataba de una empresa que estructuraba negocios para una variada clientela en áreas muy disímiles en donde se buscan alianzas con los mejores profesionales técnicos específicos para obtener el rendimiento esperado del negocio. Así, el esquema perseguía un enfoque empresarial identificando el giro del negocio como uno de ‘conservación de bosques mediante negocios sostenibles’ y asignando las mismas herramientas y metodologías que se utilizan con otros proyectos empresariales. Si bien el planteamiento de esquemas empresariales es poco común para los defensores tradicionales del medio ambiente, debe admitirse que las necesidades son tan urgentes y vastas, que la mejor manera de conservar los bosques es a través de la participación de tantos actores como sean posibles –así sean de naturaleza distinta– a fin de aunar esfuerzos en un objetivo común. Solamente con la participación de la sociedad civil y la cooperación técnica no será viable conservar nuestros bosques y demás ecosistemas. Del comprador de bonos El análisis de mercado de compradores indicó que los actores en el mercado peruano tenían diferentes perfiles: • Existe una gama importante de intermediarios, personas y empresas con experiencia en el recientemente creado mercado de REDD que actúan en realidad como corredores o comisionistas de los bonos. Un sondeo inicial demostró que los márgenes de comisión son particularmente altos, comparativamente con otras comisiones del mundo empresarial. Factores como lo novedoso del producto, los pocos antecedentes de operaciones exitosas y lo complejo de la estructuración de un esquema REDD permiten a los intermediarios quedarse con un porcentaje importante del precio. Se tiene conocimiento de operaciones locales en ejecución con comisiones de hasta el 70% de los ingresos. Dado que normalmente las comisiones se pactan no solo para un año


de venta de bonos, sino para toda la vida útil del proyecto, que en promedio es de 30 años, resulta que factores atribuibles solo a los años iniciales del proyecto, terminan incidiendo en costos altos por 30 años y perjudican los montos que finalmente cobrarán las comunidades nativas. Desde un punto de vista crítico, esto generará problemas futuros en los contratos, pues conforme se vayan haciendo públicos y mayores los casos REDD, las comunidades se resentirán por haber firmado porcentajes excesivos. No puede dejar de tomarse en cuenta que en un contrato que requiere la intervención activa de una de las partes, si esta siente un perjuicio en su contra, se corre un riesgo mayor de incumplimiento. • Otro grupo de operadores locales está constituido por profesionales con conocimientos técnicos que prestan asesorías en proyectos REDD. Producto de su ejercicio profesional especializado, son contactados frecuentemente por compradores o intermediarios a fin de tomar conocimiento de oportunidades de compra de bonos, creando así un canal alternativo de comercialización. Sin embargo, debido a las características particulares del mercado muy incipiente de los servicios ecosistémicos en el Perú, no hay tantas posibilidades para que los comuneros accedan directamente a los compradores. Esto origina que se ofrezcan simultáneamente servicios de asesoría en REDD y colocación de bonos o búsqueda de un comprador. Aquí nuevamente se afecta el precio final de los bonos, pues la capacidad de negociación de la comunidad es limitada. El análisis de mercado realizado mostró casos en los que asesores internacionales, que ofertaban de por sí honorarios sumamente altos por sus servicios, pedían adicionalmente un porcentaje sobre el precio de venta de los bonos. • Otro grupo de intermediarios del mercado es el de las empresas, generalmente instituciones financieras extranjeras, que contactan el mercado peruano a la búsqueda de proyectos que luego puedan trasladar a sus clientes finales, como es el caso de los clientes de bancos de primer orden. En cualquiera de los casos, ya sea porque las negociaciones se llevan a cabo a través de intermediarios, cualesquiera sea su naturaleza, o directamente con los compradores finales, un factor que realmente inclina la balanza para facilitar el cierre de una operación y


eventualmente afecta el precio es la reducción de la incertidumbre respecto al cumplimiento y ejecución del proyecto. Por sus propias características, los contratos para la implementación de un proyecto REDD+ no son contratos de ejecución inmediata, sino que exigen el cumplimiento periódico de obligaciones a cargo de actores no muy reconocidos desde el punto de vista de los compradores. En palabras sencillas: ¿Qué seguridad tiene el comprador que su contraparte, normalmente ubicado al otro lado del mundo, en medio de una selva tropical y con escaso conocimiento de operaciones complejas realmente pueda cumplir con las obligaciones contratadas? En un contrato normal, la aplicación de penalidades o el inicio de acciones de resarcimiento pudiera ser la receta más simple para desincentivar incumplimientos. Nuestro análisis indica que este tipo de fórmulas son de difícil aplicación en los contratos REDD. Primero, porque en una negociación de contratos en la cual una de las partes es más débil no resulta políticamente aceptable imponerle sanciones que afecten su único patrimonio. Por tanto, debieran buscarse formas más creativas de protección que no perjudiquen a las partes. Y segundo, porque en la percepción de los comuneros, como se ha explicado, existe siempre el temor que los terceros intermediarios estén a la caza de su propiedad y por tanto nunca aceptarían colocar en riesgo su patrimonio, así el riesgo se origine en su propio incumplimiento y por tanto les fuera imputable. Desde el punto del inversionista comprador de bonos, otro riesgo es que el proyecto emita series duplicadas, triplicadas o peor aún, que emita bonos innumerables veces que representan los mismos títulos, y así en efecto vender lo mismo repetidamente a distintos compradores. Consideramos que una respuesta a esta preocupación válida del comprador es: • Hacer intervenir a actores reconocidos, como interlocutores adicionales a la comunidad. Estos interlocutores deben ser identificables por los compradores, de manera que su intervención pueda brindar mayores seguridades y confianza en el producto. La intervención de instituciones, ONGs, e instituciones sin fines de lucro internacionales acreditadas que colaboren en el proyecto ciertamente ayudará a generar la confianza necesaria.


• Crear algún mecanismo sencillo que permita llevar un registro reconocible de bonos, a fin que el control de este registro se encuentre en manos confiables de un actor de prestigio. Del Financista Este rol a veces se confunde con el de compradores finales de bonos. Existiendo un riesgo alto para las primeras operaciones, el financista busca un rendimiento muy alto a su colocación. La experiencia inicial de los autores con el proyecto REDD de la comunidad en Madre de Dios, identificó inversionistas que esperaban un rendimiento mixto que representaban retornos sumamente altos por su financiamiento, pero adicionalmente solicitaban un porcentaje de los bonos a emitirse. Si bien es entendible que a mayor riesgo, mayores sean las contraprestaciones para quienes asumen el riesgo, el ideal de un proyecto, más que discutir el retorno esperado de este perfil de inversor, debiera concentrarse en brindar las seguridades respecto al proyecto, a fin que no surjan pretensiones de retornos tan altos. En otras palabras, la negociación de un esquema jurídicamente sólido permite negociar condiciones comerciales más razonables. Asimismo, la aparición de Fondos de Inversión de Impacto para REDD+ como los expuestos lineas arriba, cuya participación es basada en la misión específica de la conservación de los bosques de manera conjunta con beneficios directos a las comunidades, harán mucho más factible realizar una negociación mas simétrica entre las partes. Con estos alcances, y un análisis de mercado y actores, sus expectativas y necesidades, se puede diseñar y estructurar una figura jurídica que permita, dentro de lo posible, conjugar las necesidades para dar confianza a los diferentes actores. Estructura de la figura jurídica: Fideicomisos Un primer elemento que consideramos importante a abordar es el elemento de publicidad: mientras más reconocida la figura seleccionada, es menos posible que el proyecto corra riesgos. Por ejemplo: si un extractor maderero conociera que los bosques estarán comprometidos en un proyecto REDD, entonces sus expectativas del negocio maderero quedan relegadas o reformuladas para adecuarse


a los estándares que exige un proyecto REDD. Por tanto, para el extractor maderero, así como para la autoridad nacional que otorgue los permisos y licencias, es importante que sea público o reconocido que determinado territorio esté incluido y comprometido para un proyecto REDD. La publicidad ayuda a proteger el derecho. Así, cualquier licencia, concesión o permiso posterior que fuera incompatible debiera ser rechazado. La mejor manera de darle seguridad jurídica a un contrato es a través de la Oficina de Registros Públicos. Sin embargo, esta inscripción presenta un primer escollo: en nuestra legislación, no todos los actos jurídicos dan mérito a una inscripción registral. Así, si bien la propiedad de las tierras sobre el cual se desarrolle el proyecto sí es inscribible, no todos los contratos vinculados a esta son inscribibles. En términos generales, son inscribibles los actos jurídicos vinculados a derechos reales, opciones, arrendamientos, embargos, demandas y sentencias. Pero ninguna de estas alternativas es viable en función de atender la preocupación de las comunidades de cautelar sus tierras. Inscribir el esquema REDD+ alejaría la posibilidad de que existiera duplicidad de proyectos sobre un mismo territorio. Como es lógico, cualquier tercero que de buena fe desee interrelacionarse con la comunidad, debe efectuar un “Due Diligence”7 , que incluye, de manera muy elemental, el estudio registral de la personería de la comunidad y de sus títulos de propiedad. Por consiguiente, resulta esencial para el éxito de un proyecto REDD en Perú contar con un esquema jurídico inscribible en Registros Públicos. Se encontró la solución en la figura del fideicomiso. El fideicomiso es una figura muy antigua del “Common Law”8. Recientemente, ha sido incorporado a países como el nuestro. En el Perú el fideicomiso se encuentra legislado desde 1996. El artículo 241 de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros (ley 26702) señala que el fideicomiso es una relación jurídica por la cual el fideicomitente transfiere bienes en fideicomiso a otra persona, denominada fiduciario,

Estudio, investigación y análisis previo de una empresa u organización hecho en preparación para una transacción La Ley Británica convencional, con aproximadamente mil años de usanza

7

8


para la constitución de un patrimonio fideicometido, sujeto al dominio fiduciario de este último y afecto al cumplimiento de un fin específico a favor del fideicomitente o un tercero denominado fideicomisario. El fideicomiso nace de un contrato y es administrado por una empresa supervisada por la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP. En este caso, conforman el fideicomiso como patrimonio fideicometido no solo las tierras, sino también los estudios que se elaboren y todos los flujos dinerarios para su adecuada administración al interior del fideicomiso. Esta administración se ejerce en beneficio del propio transferente o de los terceros que el fideicomitente haya identificado. Es decir: en beneficio de las comunidades y de los compradores de bonos. Una característica importante del fideicomiso es que se aíslan los bienes del fideicomiso, de manera que no puedan ser afectados por terceros. Así, no podrán otorgarse hipotecas que hagan correr el riesgo de ejecución de los terrenos, no podrán ser embargados y en general las contingencias que por cualquier causa afecten a los fideicomitentes no afectarán a los bienes que constituyen el fideicomiso. En el diseño del fideicomiso, es importante establecer detalladamente las características del proyecto, porque el fiduciario no tiene capacidad discrecional para adoptar decisiones respecto a situaciones no contempladas en el contrato. Dado que por sus características, el plazo del contrato de fideicomiso es bastante extenso, resulta importante establecer mecanismos para regular los imponderables. Una manera de hacerlo es mediante la designación de un Comité de Administración compuesto por personas acreditadas y con experiencia en los campos en los cuales se requerirán decisiones futuras, a fin de permitir la vida exitosa del fideicomiso. No está de más señalar que el objetivo del Comité no es suplantar a las comunidades, ni adoptar decisiones importantes, porque todas estas deben ser adoptadas previamente por las mismas. Las decisiones que adoptará el Comité están vinculadas al gerenciamiento y administración regular del Proyecto. La creación de un Comité de estas características será una tranquilidad adicional para el comprador de bonos a futuro, pues al igual que un comprador de acciones analiza la estructura de la empresa, el comprador de bonos sabrá que el fideicomiso cuenta con una estructura administrativa/gerencial viable. Las seguridades que


brinda la intervención de un fiduciario están ligadas a las obligaciones que se incluyen en el contrato de fideicomiso: a. El fiduciario debe sujetarse a los términos del contrato constitutivo para cumplir la finalidad. b. Conservar y mantener los bosques. c. Controlar el proceso de ventas y emisión de bonos de carbono. d. Controlar los flujos. e. Llevar por separado la contabilidad para cada Fideicomiso. f. Cumplir las obligaciones tributarias derivadas del Fideicomiso. g. Realizar sus actividades mediante un delegado Fiduciario. Únicamente podrán delegarse aquellas funciones que se consideren secundarias, que no impliquen facultades de mando, decisiones o actos discrecionales. h. Presentar y rendir cuentas. A continuación se presenta un esquema referencial para la figura jurídica de un fideicomiso de este tipo9.

En el caso peruano, la figura del fideicoimiso resulta ideal, porque Esquema Referencial del Fideicomiso Comité de Administración: con todas las partes comunidades, sector privado empresarial y finaciero Inversionistas y compradores de bonos

Fiduciario: entidad empresarial del fideicomisos

Fideicomitente: Comunidades Nativas

Tierras

$ FIDEICOMISO

%

Patrimonio Fideicometido Tierras, estudios, flujos dinerarios

Vigilancia y Protección del Bosque Beneficiarios / Fideicomisarios: Comunidades Nativas, compradores de bonos

Elaboración Propia. Este cuadro es un diseño de los autores y su equipo de trabajo.

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Proyecto REDD


ofrece a los actores las siguientes seguridades: 1. Respecto a la emisión de bonos: proporciona seguridad al comprador de bonos respecto a que la emisión de los bonos está controlada y limitada por el fiduciario. La selección de una empresa fiduciaria de primer nivel es un interlocutor muy aceptable para el comprador internacional, que en la mayoría de casos está familiarizado con la figura. 2. Respecto al destino de los fondos: porque el precio pagado por los bonos es canalizado a través de la fiduciaria y por tanto existe un mayor nivel de confianza respecto a que los fondos serán destinados a los objetivos del diseño particular del esquema. Esto es particularmente relevante para comprobar qué parte del precio llega finalmente a las comunidades. Así, el comprador analiza transparentemente si existen terceros que puedan tomar provecho de situaciones de dominio o contrataciones desequilibradas respecto a los comuneros que, como hemos mencionado, lamentablemente se encuentran presentes. 3. Respecto al pago por servicios: para iniciar un proyecto REDD+ se requieren una serie de estudios de diferentes especialistas que soporten los PDDs (Project Design Documents) según varios estándares que requieren los compradores. Si bien en algunos casos se cuenta con los servicios ofertados por ONGs o instituciones de cooperación internacional, que prestan sus servicios de manera gratuita gracias a financiamientos gestionados por estos, otros actores sí son empresas que deben percibir honorarios. Este es el caso por ejemplo de los verificadores, certificadores, etc. Pero incluso en el caso de las ONGs y otros cooperantes, al menos un porcentaje de sus servicios debe ser remunerado: los gastos de traslado, viáticos, etc. Estos montos para cualquier proyecto empresarial pueden resultar poco significativos, pero para las Comunidades Nativas las sumas resultan impagables. El fideicomiso ayuda al proyecto al invitar a colaboradores de importancia, pues estos apostarán sus honorarios a un pago futuro, con la seguridad de que el cumplimiento de los compromisos estará canalizado a través de una tercera empresa, como es el fiduciario. Ello, porque un fideicomiso puede tener múltiples beneficiarios con beneficios diferenciados. Así, algunas instituciones aceptarán participar difiriendo el cobro con la seguridad que, encontrándose protegido el proyecto bajo el amparo


de un fideicomiso, cuando los fondos arriben será la fiduciaria quien efectuará el debido pago. 4. La evaluación de los alcances de un proyecto REDD+ así como de la figura de un fideicomiso para la formación de un Fondo de Inversión REDD+ para una comunidad es ciertamente difícil en este caso. Requiere de un complejo sistema de consentimiento previo, libre e informado de manera transparente en todas las instancias de la comunidad. Se requiere de muchas sesiones con distintas instancias como son las Federaciones nacionales, regionales y subregionales de las cuales una comunidad en particular es miembro. Requiere de una participación activa de los líderes más prominentes de la comunidad en cuestión. Finalmente, requiere de un esquema de comunicación permanente entre los líderes comunitarios y todos los miembros de su respectiva comunidad. La Red DiF Finalmente, un ejemplo real de un esquema de soporte hacia la constitución de estos mecanismos de inversión sostenible en los bosques de comunidades fue la creación de la red Deep in Forest (“a lo profundo del bosque”-DiF) que fue ideada y convocada entre empresarios sostenibles con experiencia en negocios previos con comunidades nativas y la participación activa de los líderes de las comunidades nativas, en representacion de estas, que hayan trabajado proyectos y negocios con estos empresarios así como comunidades nativas interesadas en desarrollar negocios sin experiencia previa pero con un interés en informarse y averiguar “de que se trata todo esto de los negocios”. En el mes de noviembre de 2010 se reunieron por primera vez seis empresas y miembros de 12 comunidades nativas de seis distintas etnias provenientes de las Regiones de Madre de Dios, Cusco, Pasco, Ucayali, Junín y Amazonas en el lodge de propiedad de la Comunidad Ese’eja Infierno ubicado en Tambopata, Madre de Dios. En dicha convocatoria de dos días el íntegro de los miembros decidió10 : 1. Crear una red de empresarios sostenibles y comunidades indígenas con

Acta de fecha 20 de noviembre de 2010, de creación de DiF, Tambopata, Perú.

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la finalidad de ejecutar acciones conducentes a agregarle valor al bosque. 2. Evaluar las oportunidades de negocios presentes en los bosques de las comunidades miembros. 3. Experimentar con una marca que tenga la finalidad de promover productos y servicios sostenibles del bosque. 4. Dialogar con fuentes de financiamiento para determinar la factibilidad que aporten capital para los negocios sostenibles evaluados. 5. Buscar mecanismos para colocar servicios de internet en las comunidades integrantes. 11 Comunidades indígenas

DIF

Empresas Ecoturismo

1,130

Artículos de madera

familias 250,000 hectáreas

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Biojoyería Agregando valor a los Bosques

Marca

Servicios Ecosistémicos Café y Cacao Finanzas sostenibles

Mercados globales

La Red DiF cuenta con miembros de Comunidades en las localidades de Peru mostradas en el mapa de la página siguiente.11 En 2011 se volvieron a reunir las comunidades nativas y los empresarios e invitaron a dos miembros adicionales: al Presidente de Ecosira representando a las 69 comunidades Ashaninkas, Asheninkas, Yanesha y Shipibo-Conibo de la Reserva Comunal El Sira y a dos miembros de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental como partícipes facilitadores del proceso. Elaboración: DiF. Fuente del mapa: Instituto Geográfico Nacional, Perú.

11


MIEMBROS DE DEEP IN FORESTS

COLOMBIA

ECUADOR

TUMBES LORETO PIURA AMAZONAS CAJAMARCA LAMBAYEQUE

SAN MARTÍN

BRASIL

LA LIBERTAD

HUÁNUCO

ÁNCASH

UCAYALI

PASCO

JUNÍN MADRE DE DIOS LIMA HUANCAVELICA

ICA

AYACUCHO

CUSCO

APURÍMAC PUNO

AREQUIPA

MOQUEGUA

TACNA

CHILE

BOLIVIA


En dicha junta, que fueron tres días de debates y acuerdos, los miembros de la Red DiF establecieron sus valores, membresía, junta directiva transitoria y objetivos y forma de toma de decisiones de la misma. En cuanto a los valores se reconocieron los siguiente cinco12 : 1. Respeto: por la vida en el bosque, entre los miembros sean estos empresarios e indígenas, del territorio indígena y de la libre determinación de estos, de la autonomía y la autogestión de los pueblos indígenas y de los pueblos en aislamiento. 2. Sostenibilidad: desarrollar incentivos económicos y sociales para mantener la biodiversidad aumentando el valor a los bosques de las comunidades indígenas a través de prácticas y conocimientos existentes para aumentar la riqueza. 3. Flexibilidad: buscando la conjugación de la economía de mercado y la de reciprocidad y en las formas de asociación entre las partes y en todos los casos debe haber una compensación justa. 4. Transparencia: informar de forma clara de inicio a fin los procesos en los cuales nos involucremos. 5. Perseverancia: todos los miembros participarán de forma activa y buscando resultados a través de la constancia, tanto de empresarios como de comunidades indígenas. Al establecerse la Directiva se le asignó un quórum mínimo y que las decisiones entre las partes sean de consenso, siendo los empresarios un voto y las comunidades otro. Esto generó un clima de confianza y respeto mutuo. Se establecieron una serie de acuerdos y tareas específicas a los miembros de la Directiva. Entre ellos buscar financiamiento para la red, priorizar proyectos, respetar y velar por los valores. Se estableció a su vez que no se reciba financiamiento de empresas mineras ni petroleras y que la Directiva buscara las alianzas estratégicas, las cuales serían ratificadas por los miembros.

Acta de fecha 25 de Marzo del 2011 de DiF, Tambopata, Perú.

12


La red DiF hasta la fecha ha permitido que dos empresarios se asocien para desarrollar un proyecto REDD+ con fondos concursables con un grupo de comunidades que forman parte de una reserva comunal. Ha permitido que una empresa de biojoyería inicie actividades con la comunidad Awajun de Uracusa. Que una de las empresas inicie los estudios del desarrollo de actividades de ecoturismo con hasta dos de las comunidades sin experiencia previa en esta actividad. Que se amplíen los recursos e infraestructura en dos de las comunidades en temas de transporte aéreo y conexión a internet vía el Programa de Capacitacion e Inclusion Digital RedCampeon. Más importante aún, ha iniciado el proceso de consentimiento previo, libre e informado en todas estas comunidades para el desarrollo de negocios y servicios ecosistémicos dentro de un clima de participación e información constante entre sus miembros a fin de ampliar las posibilidades de cada una de las comunidades a nuevas alternativas de gestión de recursos, manteniendo el valor de los bosques en pie. Finalmente, se estará iniciando el proceso del primer Fondo de Impacto REDD+ en una estructura de Fideicomiso con un grupo de comunidades con la participación de empresas, ONGs, la cooperación internacional entre otros actores con experiencia y recursos importantes debajo del paraguas de DiF (Deep in Forest). En la página siguente encontrará un esquema de este Fideicomiso con la mejora del enfoque social necesario para su correcto funcionamiento13:

13

Elaboración propia. Este cuadro es un diseño de los autores y su equipo de trabajo.


Esquema Mejorado del Fideicomiso Comité de Administración: con todas las partes comunidades, sector privado empresarial y financiero Facilitadores: Fodos concursables, estructurador y/o operador comunitario Inversionistas y compradores: de bienes y servicios del bosque Operadores de Microcréditos (cajas rurales, municipales cooperativas, etc),

Emprendimientos Comunitarios productivos y Sostenibles

Fondo de Reserva

Servicios

$

Fideicomiso Fideicomitente, fiduciario, Patrimonio Fideicometido Bionegocios

%

Inversión en infraestructura Social: Salud, educación, vivienda

Carbono

%

% Inversionistas y Compradores: de bonos Proyectos de carbono REDD+ -incluye herramientas de Monitoreo, Registro y verificación

Vigilancia y Protección del Bosque

Comité para la Gobernanza respecto al uso de los excedentes, participativo con equidad de genero Beneficiarios: Comunidades Nativas, compradores de bonos

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Capítulo 22 Monitoreo de Servicios Ecosistémicos y evaluación de Esquemas de Pago por Servicios Ecosistémicos Mark Mulligana, Leonardo Sáenz-Cruza, Jorge Rubianoc, Marcela Quinterod , Frank Hajeke

Introducción En este capítulo comenzamos resaltando algunos temas clave en la evaluación y monitoreo de Servicios Ecosistémicos (SE) que deben ser considerados en el desarrollo de esquemas de Pago por Servicios Ecosistémicos (PSE). Seguimos con un resumen de las herramientas actuales disponibles para realizar evaluaciones de SE con el propósito de informar mejor sobre esquemas de PSE, y terminamos con algunos ejemplos de cómo estas herramientas han sido aplicadas para desarrollar y negociar PSE en el contexto andino. Conectando servicios con beneficiarios Antes de conocer las herramientas disponibles para evaluar SE, debemos establecer qué entendemos por SE. Un servicio ecosistémico no es un

Environmental Monitoring and Modelling Research Group, Departmento de Geografía, King’s College Londres; [email protected] Departamento de Geografía, Universidad de Valle, Colombia c Centro International de Agricultura Tropical, CIAT, Colombia d Director, Servicios Ecosistémicos Perú a

b


“servicio” hasta que no sea utilizado, y esta cuantificación involucra: (a) la cuantificación de la fuente de los atributos ecosistémicos que luego se convertirán en servicios; (b) el conocimiento de la distribución de los beneficiarios (tanto locales como distantes); y (c) la evaluación de la distribución de los servicios a los beneficiarios. Por ello, el desarrollo de mercados de SE requiere comprender qué servicios son provistos, de dónde provienen y a quién se destinan. Cada uno de estos pasos presenta retos específicos. Para la mayoría de servicios estas son preguntas difíciles de responder con exactitud, ya que no entendemos los procesos involucrados con suficiente detalle como para entender las consecuencias de cambios determinados, o a que no poseemos los datos para evaluar la distribución espacial de los servicios y sus beneficiarios. Esto es el caso que se da especialmente en ambientes montanos espacialmente heterogéneos, o en servicios con una fuerte vinculación física entre el suministro y el beneficiario (como los servicios hídricos). Existen diferencias significativas en la facilidad y certeza del monitoreo y la evaluación de los diferentes SE; esto varía de acuerdo con la naturaleza de la provisión del servicio y el mercado de los beneficiarios. Por ejemplo, la producción de agua y carbono son altamente variables a nivel espacial (especialmente en ambientes montanos) pero los beneficiarios de los servicios hídricos son usuarios conectados a través de la cuenca, de forma específica en reservorios, áreas urbanas, etc., mientras que los beneficiarios del secuestro y almacenamiento de CO2 son globales y con frecuencia están desconectados de los sitios de producción del servicio (excepto a través de un vínculo con el mercado). Más aún, cada servicio posee una jerarquía de beneficiarios. Si vemos al agua como un servicio, entonces el primer beneficiario podría ser un agricultor y sus empleados, que obtienen su sustento a través del cultivo generado con esa agua. Estos cultivos siguen generando ingresos a lo largo de la cadena de suministros, desde el distribuidor/exportador y potencialmente hasta el supermercado que vende los productos a consumidores urbanos. Los ingresos a lo largo de la cadena de valor son, con frecuencia, mayores que los obtenidos por el productor original y todos son sostenidos por el SE provisto. A pesar de ello, la mayoría de esquemas de PSE involucran solo al primer beneficiario. Entonces, una de las primeras decisiones que

Monitoreo de Servicios Ecosistémicos y evaluación de Esquemas de Pago por Servicios Ecosistémicos | 361

necesitamos tomar al cuantificar SE es resolver la interrogante: ¿quiénes son los beneficiarios a los que estamos apuntando? Si solo se trata de los primeros entonces la cuantificación es más fácil pero ¿es esto realmente equitativo en vista de quién se beneficia realmente? Servicios del entorno físico vs. Servicios Ecosistémicos En las discusiones acerca de los servicios de la naturaleza (SN) uno debe distinguir entre aquellos que son provistos por el entorno físico del ambiente (SEF) y aquellos que son una función del ecosistema, los servicios ecosistémicos propiamente dichos (SE), (Mulligan et al., 2010a). En algunos casos, los servicios son provistos por el entorno físico independientemente del ecosistema, por ejemplo, las zonas de montaña poseen alta precipitación y baja evapotranspiración como una función de las nubes orográficas y los procesos de generación de lluvias, y por lo tanto producen una gran cantidad de agua. Este servicio es independiente del ecosistema que podría ocurrir en la cordillera en cuestión (el cual tiene poco efecto en el clima de la montaña). Las mismas cordilleras podrían también brindar servicios ecosistémicos específicos, como la contribución hídrica debido a la captura de niebla por los bosques de neblina tropicales. Este servicio ecosistémico es una función del ecosistema de bosque de neblina y se reduce de forma significativa cuando el bosque se convierte en tierra de pastura, mientras que el SEF antes mencionado no es afectado. Este efecto, así como muchos SE, es significativo a nivel local y altamente dependiente de la escala, a veces volviéndose insignificante aguas abajo, conforme la proporción de la cuenca compuesta por bosque de neblina disminuye. Más aún, incluso aquellos servicios que poseen una relación explícita con la estructura del ecosistema, con frecuencia poseen una relación más débil con la biodiversidad. No existen estudios que muestren relaciones causales específicas entre medidas de biodiversidad, como riqueza de especies y endemismo, y la producción de servicios ecosistémicos resultantes de esta diversidad a escalas relevantes para políticas de toma de decisiones. Tiende a haber una autocorrelación espacial entre áreas de alta provisión de SE (especialmente carbono y


agua) y áreas de alta biodiversidad, pero esto se debe probablemente a que las mismas características de terreno y clima que permiten la provisión de SE tienen también un rol en la generación y mantenimiento de la biodiversidad, en vez de que esta en sí misma controle los servicios ecosistémicos. Es importante reconocer los mecanismos biofísicos reales de la provisión de SE más que hacer suposiciones sobre cómo conectar dichos servicios con tipos de uso de la tierra o con áreas de alta biodiversidad. El escenario completo La mayoría de los esfuerzos por cuantificar los SE, se enfocan en un servicio en particular. Los hidrólogos con frecuencia se enfocan en la cantidad de agua como un servicio clave, los ecologistas en el secuestro de carbono, los agrónomos en polinización, y los taxónomos en la biodiversidad en sí misma como un servicio. Es importante considerar un rango de servicios en la medición y evaluación de los SE y los PSE, ya que una intervención de gestión que mejora la provisión de un servicio podría tener consecuencias negativas para otros SE conllevando posiblemente un efecto neto negativo en la provisión de SE o a otras secuelas no deseadas. Un buen ejemplo es la forestación en ambientes secos –o estacionalmente secos– como una forma de obtener financiamiento basado en la captura de carbono. Esto puede tener consecuencias negativas para la provisión de servicios de agua en la parte baja de la cuenca. La fotosíntesis es mantenida a costo de evapotranspiración adicional; en este caso, los ecosistemas que secuestran bastante carbono también usan gran cantidad de agua. Esto puede estar bien en el contexto de un bosque tropical húmedo, pero es menos positivo en lugares donde el agua es un recurso limitado. Adicionalmente, los servicios están con frecuencia estrechamente unidos. Por ejemplo, reemplazar bosques con pastizales o tierras de cultivo en la mayoría de casos tenderá a aumentar los flujos de los ríos debido a que la evapotranspiración de los bosques es mayor que la de los pastizales o cultivos. El aumento del flujo puede sonar como algo positivo pero si este aumento viene acompañado con una mayor erosión del suelo, derrumbes y sedimentación (resultante de la pérdida de cobertura vegetal y pobre manejo de la tierra agrícola),


así como de aportes de pesticidas, abonos, herbicidas y otros residuos agrícolas, entonces el impacto total es negativo. De forma similar, podría argüirse que la reducción de la evapotranspiración podría eventualmente conducir a una reducción de la cobertura de nubes y una menor generación de lluvias, reduciendo por lo tanto el SE hídrico. Si bien existe poca evidencia que este sea el caso para cambios en el uso de la tierra en contextos montanos, existe un debate en proceso en las tierras bajas (Nair et al., 2003) especialmente en el contexto amazónico (D’Almeida et al., 2007). Uno podría argumentar incluso que la evapotranspiración a través del bosque provee menos ‘servicios’ que la evapotranspiración a través de un cultivo que luego proveerá alimentos o fibras. El equilibrio entre la pérdida de escorrentía y servicios reguladores bajo agricultura y la ganancia en la provisión de alimentos y fibras relacionados a la mayor evapotranspiración debe ser considerada. Con todo ello, las relaciones son complejas, más aún cuando consideramos múltiples servicios y a diferentes escalas. La evapotranspiración significa una pérdida de flujos a escala de una cuenca pequeña pero puede no serlo a nivel continental en el cual la evapotranspiración es reciclada como cobertura de nubes y lluvia. Nuevamente, es importante considerar estas complejidades en la cuantificación de los SE y PSE. El cambio es malo Hablando de forma general, la distribución, condiciones e infraestructura de las poblaciones humanas están bastante adaptadas a las condiciones climáticas y ambientales en las que ellas se desarrollaron. Por lo tanto, las alteraciones que resulten del cambio de uso no son necesariamente buenas, incluso si ese cambio promete más agua, debido a que los ríos, las estructuras de ingeniería y la distribución de la población están adaptados a las condiciones actuales del recurso hídrico. No obstante que la deforestación puede llevar a un aumento de agua en el entorno, manejar un flujo mayor puede cambiar el curso de los ríos, incrementar las inundaciones y sedimentación y dañar las infraestructuras de algunos usuarios, incluso cuando otros se benefician. Por lo tanto, la evaluación de SE debe examinar todos los cambios en la provisión del


servicio con precaución e identificar el balance de beneficios y pérdidas procedentes de cualquier cambio propuesto. Herramientas para la cuantificación de la línea base para provisión de SE Al cuantificar la línea base para la provisión de SE (dadas las precauciones señaladas arriba), necesitamos comenzar haciéndonos las siguientes preguntas: • ¿Cuál es/son los servicios relevantes? • ¿Dónde son generados? • ¿Quiénes se benefician de ellos? • ¿Cómo cambiarán con el uso/manejo del suelo? • ¿Cómo se verán afectados por el cambio climático? • ¿Cómo afectarán a la gente estos cambios? Existen diversas herramientas para intentar responder algunas de estas preguntas, pero a la fecha, no existe una que pueda abordar todas ellas. Algunas herramientas son específicas para un servicio. En relación al agua, los principales servicios ecosistémicos son la provisión de cantidad y calidad (el cual puede ser considerado como cantidad de agua ajustada a un propósito en particular) y de regulación (especialmente el mantenimiento del flujo en temporada seca y la mitigación de los picos de flujo). Ninguna de las herramientas disponibles cubre todos estos servicios, pero una serie de ellas aborda uno o más. Dos herramientas a destacar y que se describen a continuación son FIESTA y SWAT. Fiesta / AguAAndes/ WaterWorld FIESTA es un modelo hidrológico espacialmente explícito desarrollado de forma específica para su aplicación a escalas mayores, y para investigar los impactos del clima y cambio de uso de tierra en la provisión de la cantidad de agua dentro del contexto de PSE en Costa Rica (Mulligan y Burke, 2005). El modelo calcula un equilibrio espacial de agua apropiado para entornos montañosos, incluyendo algunos tratamientos muy sofisticados de controles del entorno físico y ecosistémicos en el equilibro hídrico. FIESTA brinda un énfasis particular en una representación con bases físicas de la precipitación


inclinada, interceptación de niebla y procesos de evapotranspiración. El modelo opera con cuatro intervalos de tiempo cada mes diseñados para caracterizar el ciclo diurno de ese mes, produciendo 48 intervalos de tiempo para representar un año entero. Valores promedio a 50 años de las variables básicas del clima para cada mes son combinadas con un conjunto de datos recientes sobre cobertura de suelo para calcular el equilibrio hídrico en su forma más básica: precipitación (incluyendo efectos de precipitación inclinada en donde sea apropiado), más interceptación de niebla, menos evapotranspiración. El modelo no tiene componentes subterráneos ya que no existen datos disponibles para establecer parámetros y flujos base a estas escalas espaciales. El modelo está totalmente documentado en Mulligan y Burke (2005) y está disponible como una descarga de internet en: http://www. ambiotek.com/fiesta, con bases de datos para su aplicación a la escala nacional de Costa Rica a 1 km2 y 1 hectárea de resolución espacial. Su aplicación en otro lugar, requiere de capacidad técnica significativa, ya que el usuario tiene que suministrar sus propias bases de datos en la forma requerida por el modelo y tiene que ser muy competente en Sistemas de Información Geográfica (SIG). Como parte del Challenge Programme on Water and Food-Basin Focal Project for the Andes (2007-2009), FIESTA fue incorporado en un sistema de apoyo a la gestión basado en la web llamado AguAAndes (Mulligan et al., 2009; Mulligan et al., 2010b). Este permite obtener versiones adaptadas y ejecutadas del modelo FIESTA, con datasets suministrados por los desarrolladores para cualquier lugar en los Andes, desde Colombia hasta Argentina. AguAAndes (http://www.policysupport. org/aguaandes) puede ser aplicado a escala nacional o subnacional a 1 km2 de resolución para calcular una línea base para el equilibrio hídrico y luego examina los impactos de escenarios para la conservación u otros tipos de cambio de uso de la tierra o de cambio climático. Como todos los datos son suministrados, el modelo puede ser ejecutado en poco tiempo sin usar SIG local o capacidad técnica. AguAAndes ha sido diseñada como una herramienta de fácil aplicación, pero con un análisis de SE sofisticado a nivel espacial. Sus limitaciones más significativas son que su enfoque abarca únicamente al servicio de cantidad de agua; la incapacidad de los


usuarios para subir su propia data; y la escala espacial actual que lo hace más útil para estudios de grandes cuencas (escala meso) que para cuencas más pequeñas (escala micro). De forma subsecuente, la base de datos Simterra que alimenta a AguAAndes ha sido expandida para su aplicación global y el sistema resultante WaterWorld5 es aplicable en cualquier lugar del planeta con toda la data provista por los desarrolladores del modelo. Esto elimina el significativo obstáculo en costo y disponibilidad de datos, lo cual muchas veces obstaculiza la aplicación de la mayoría de herramientas de cuantificación de SE en un contexto andino. Los proyectos actuales están aprovechando FIESTA para incorporar dinámicas de nieve y hielo, tratamientos más sofisticados de cubierta vegetal y erosión de suelos, flujos subterráneos y vínculos con el sistema WEAP (Evaluación y Planificación de Agua). AguaAndes y WaterWorld son apropiados para realizar análisis contrafactuales de los impactos locales y aguas abajo de las políticas de uso de suelo en relación con la deforestación de áreas protegidas existentes y la protección de nuevas áreas. Si bien los requerimientos de capacidad local son bajos debido que estas herramientas basadas en la web proveen todos los datos requeridos para usarlas, su aplicación esta más dirigida a organizaciones regionales y nacionales con cierta capacidad hidrológica con un enfoque regional, más que a organizaciones locales. La Figura 1 muestra resultados típicos del uso de AguAAndes, en el que se ha corrido una simulación de línea base para el norte del Perú, tras el cual se ha realizado un análisis contrafactual en el cual todas las áreas identificadas como bosques de neblina han sido deforestadas. El resultado, en términos de equilibrio hídrico es que algunas áreas se vuelven más húmedas (cambios positivos en balance hídrico) y algunas se vuelves más secas. Las áreas que se vuelven más húmedas son aquellas en donde las condiciones son tales que la deforestación lleva a una mayor disminución de las pérdidas por evapotranspiración que las ganancias a través de la interceptación de niebla. Las áreas que se volvieron más secas son aquellas en donde se perdió más interceptación de niebla que el agua ganada a través de la evapotranspiración reducida. El modelo muestra como los 5

http://www.policysupport.orgs/links/waterworld


Figura 1. Resultados típicos de AguaAndes http://www.policysupport.org/ aguaandes.

valles pueden cambiar de pérdida a ganancia de agua dependiendo de su clima, topografía y condiciones iniciales de cobertura vegetal. SWAT Es un modelo hidrológico espacialmente distribuido que divide el área de interés en Unidades de Respuesta Hidrológica (URHs), cuyos procesos físicos están modelados de acuerdo con parámetros de la cobertura, topografía, clima y tipo de suelo (Beven, 1985; Eckhardt et al., 2005; Di Luzio et al., 2005, ver también capítulo 16). Al determinar las URH (que son unidades homogéneas respecto de suelos y clima) y su contribución a la producción de sedimentos, agua y nutrientes en una cuenca, es posible identificar áreas espaciales que son críticas para la provisión de ciertos SE (ej. Retención de sedimentos, regulación hídrica, reducción de la contribución de nitrógeno (N) y fósforo (P), así como rendimiento hídrico). Estas URH pueden ser extensas en tierras bajas y, por lo general, serán más pequeñas en entornos montañosos heterogéneos. El modelo necesita ser parametrado para el uso de suelo actual y luego sus parámetros calibrados para predecir los flujos


medidos. Una vez calibrado, el impacto relativo de cambios en el uso del suelo, clima o régimen de manejo definidos por el usuario, puede ser simulado y su efecto en cantidad y calidad de agua evaluado ex ante. SWAT ha probado ser útil en: (i) diseño de PSE en donde los pagos necesitan ser dirigidos hacia áreas que actualmente proveen SE (Quintero et al., 2009); (ii) La identificación de áreas críticas en cada cuenca y la formulación de planes de ordenamiento territorial que faciliten la gestión adecuada del agua y conservación en estas áreas criticas; (iii) anticipar impactos sobre los SE causados por cambios futuros en el clima; (iv) análisis de costo-beneficio para un URH en particular para estimar los costos de oportunidad de proveer un SE. SWAT exige que los usuarios suministren todos los datos requeridos para ejecutar el programa. Sumado a los parámetros del modelo para cada uso de suelo, la información requerida para ejecutar SWAT incluye temperatura máxima y mínima, temperatura promedio mensual, precipitación diaria, radiación promedio mensual, velocidad del viento y/o punto de rocío (dependiendo del método usado para calcular evapotranspiración), mapas de uso de suelo, unidades de suelo con descripciones del perfil y análisis de sus características físicas (textura, conductividad hidráulica saturada, materia orgánica, agua disponible en el suelo y densidad promedio). Aunque dentro del grupo de modelos de distribución hidrológica, SWAT no es considerado como un modelo complejo o devorador de datos (Arnold et al., 1999; Huevelmans et al., 2005), la falta de información todavía limita su uso en algunas aplicaciones de SE, en ciertas localidades. La falta o mala calidad de los datos puede resultar en una incertidumbre significativa en los resultados del modelo, especialmente cuando la calibración no es posible. Deficiencias de datos para SWAT comunes en los Andes incluyen: (i) la representación de climas espacialmente complejos usando pocas estaciones meteorológicas; (ii) la falta de medidas en campo de materia orgánica y densidad promedio del suelo; (iii) los datos de uso de suelo son con frecuencia pobres y por lo tanto las estimaciones sobre evapotranspiración pueden ser poco precisas. A pesar de estas restricciones e incluso si las predicciones absolutas del SWAT son pobres, este modelo puede todavía hacer


una contribución para priorizar áreas con impactos relativamente importantes en los SE. En términos de incertidumbres y limitaciones, el modelo de SWAT simplifica los procesos al agrupar los cálculos en tipos de uso de suelo. Todos los datos requeridos para ejecutar una simulación deben ser provistos por el usuario, lo cual puede ser una limitación para algunos usuarios o en ciertos ambientes. El modelo hidrológico actual (versión 1003 Beta) produce estimaciones anuales sin utilizar componentes de estacionalidad en el flujo. Esto limita su aplicación en el estudio de procesos estacionales hasta que sea incluido en versiones futuras del modelo que incluyan un enfoque en procesos de manejo y una hidrología más sofisticada (Tallis et al., 2008). Otras herramientas que abarcan más servicios que el hidrológico son Co$ting Nature e InVEST Co$ting Nature Co$ting Nature es una herramienta de apoyo a políticas y gestión, que permite un mejor entendimiento del valor del agua, carbono y servicios relacionados con el turismo en las áreas protegidas del planeta. Ha sido diseñada como una herramienta para identificar rápida y fácilmente, desde la escala global a local, el conjunto de prioridades de conservación, biodiversidad, servicios hídricos (cantidad y calidad), carbono y servicios relacionados con el turismo, disponibles en un lugar determinado. Por ejemplo, permite evaluar la proporción de agua suministrada a una ciudad que ha sido filtrada por un área protegida ubicada aguas arriba, y la influencia de este filtraje en diluir contaminantes agrícolas y de otro tipo, y por lo tanto, mejorar la calidad del agua para la población de esa ciudad. Co$ting Nature combina datos satelitales sobre captación de carbono, precipitación, topografía y extensión urbana, con datos SIG sobre poblaciones humanas, áreas protegidas y stocks de carbono. Estos datos se acompañan con modelos de procesos que conectan áreas proveedoras de servicios con las poblaciones que las reciben. Co$ting


Nature tiene una resolución espacial de 1 km, y está actualmente disponible como un sistema de mapeo interactivo en la web: http:// www.policysupport.org/costingnature6. Esta herramienta es utilizada por organizaciones de conservación y desarrollo para obtener una mejor comprensión del valor de los servicios ecosistémicos en áreas protegidas existentes o en proceso. La Figura 2 es un ejemplo del rendimiento de Co$ting Nature y muestra la influencia de un área protegida sobre la calidad del agua conforme uno se aleja de dicha área protegida: la influencia sobre los beneficiarios que están cerca al área protegida es grande, pero decae de forma significativa a medida que crece el aporte de agua proveniente de las áreas no protegidas. Co$ting Nature no permite actualmente análisis contrafactuales (de los impactos de conservación

Figura 2: La influencia de las áreas protegidas sobre la calidad del agua rio abajo para el sur de Colombia y norte de Ecuador, expresada como % de agua de un pixel que cae como lluvia en un áreas protegida aguas arriba. Ver http:// www.policysupport.org/costingnature para la versión en color. 6

Estará disponible en breve en: http://www.policysupport.org/costingnature


o cambio de uso de suelo, por ejemplo) pero una nueva versión que permite este tipo de análisis se encuentra en desarrollo, usando la misma plataforma web usada por AguAAndes y WaterWorld. InVEST Valoración Integrada de Servicios Ecosistémicos y Costos de Oportunidad (InVest, por sus siglas en inglés) es una colección de modelos que pueden mapear el suministro, distribución y valor de múltiples SE basado en funciones de producción ecológica y métodos de valoración económica (Tallis y Polasky, 2009). Su objetivo es integrar el capital natural en los procesos de toma de decisiones (Tallis et al., 2008). Los modelos terrestres de InVEST incluyen actualmente una serie de modelos para el secuestro de carbono, polinización, manejo de producción maderera, contaminación del agua y sedimentación. El modelo también incluye un componente para la generación hidroeléctrica y la acumulación de sedimentos en reservorios. Otras aplicaciones con base marina están siendo desarrollados con el objetivo de lanzarlos a comienzos de 2011. Para su aplicación, InVEST requiere ArcGIS 9.2 (al menos Service Pack 2) con una licencia de nivel ArcInfo. Los usuarios requieren conocimientos intermedios o avanzados de ArcGIS (Tallis et al., 2008). Muchas organizaciones de SE tienen esta capacidad pero para aquellos que no tienen acceso a los sistemas y técnicos en GIS, el costo del acceso puede ser significativo. Por último, InVEST está basado en escenarios. Por ejemplo, puede ser usado para estudiar el impacto del cambio de uso de suelo o el cambio climático en la provisión de servicios basados en agua. Los usuarios pueden añadir sus propios escenarios de cobertura de uso de suelo, precipitación y temperatura, e incluso estimaciones previas de evapotranspiración para explorar los impactos en flujos anuales. Evaluación de esquemas Impactos en la provisión del servicio Las herramientas descritas líneas arriba pueden ser utilizadas para definir la línea base de un SE en la cual las partes del paisaje que proveen la mayor parte o los servicios más importantes puedan


ser evaluadas. Muchas de estas herramientas se enfocan solo en los servicios provistos y no en qué grado estos “servicios” son utilizados (por ejemplo, en qué medida son accesibles y usados por la población). Entender la línea base de los SE involucra tanto el entendimiento de la distribución biofísicamente controlada de los SE, como la socioeconomía de acceso y uso. La conservación o las decisiones sobre PSE podrán ser tomadas sobre la base de áreas particularmente importantes para la provisión de servicios utilizados. Sin embargo, esta no es la única medida de valor para evaluar el potencial de un PSE. En muchos casos, la magnitud absoluta del servicio provisto no es lo más relevante en las negociaciones de PSE, sino el cambio en SE que es probable que se acumule debido a la conservación o uso especifico del suelo. Así, la evaluación de esquemas potenciales de PSE involucra el desarrollo a priori de escenarios de estudio (contrafactuales) para los tipos de cambio de uso de suelo esperados con el fin de mapear áreas de alta sensibilidad para la provisión de SE debido al cambio de uso de suelo. Estos análisis contrafactuales son bien desarrollados en herramientas como AguAAndes, WaterWorld y SWAT. Impactos en la pobreza A pesar de las dificultades descritas líneas arriba, la evaluación del impacto de esquemas de PSE sobre la provisión de captura de carbono, regulación hídrica y otros servicios es posible. La evaluación del impacto de dichos esquemas en cuanto al alivio de la pobreza es mucho más difícil de evaluar, debido a que involucra procesos complejos a nivel institucional, cultural y socioeconómico. Los esquemas de PSE constituyen un desarrollo relativamente nuevo en los esfuerzos para financiar la conservación y el manejo del medio ambiente a escalas locales y regionales (GriegGran et al., 2005), y en algunos casos vía esquemas nacionales (MuñozPiña et al., 2008). Los requerimientos organizacionales y los costos de transacción de estos esquemas son altos (Engel et al., 2008; Pagiola et al., 2008) y esto puede impedir el involucramiento de los más pobres. De forma similar, la lógica inherente para la creación de mercados – un requerimiento fundamental para establecer las relaciones entre proveedores y usuarios– es ajena en muchos aspectos a la racionalidad de muchas comunidades rurales (Vatdn, 2010; Cohen, 2009). Por lo tanto,


no todos los esquemas de PSE usan transacciones económicas (Wunder et al., 2008) como sus bases, si bien pueden enfocarse en el marco de otras estrategias destinadas a la reducción de la pobreza, tales como inversiones en salud, educación, etc. En general, los PSE no son diseñados para solucionar los problemas de pobreza, sino para asegurar la provisión de SE. La gente más pobre en las áreas rurales no poseen tierra o propiedad alguna y menos un título de propiedad, lo cual es un prerrequisito para ser parte de la mayoría de los esquemas (Zilberman et al., 2008). Aunque sea aún muy temprano para evaluar el impacto sobre la reducción de la pobreza (Cohen, 2009, Grieg-Gran et al., 2005), está ampliamente aceptado que sí ha habido reducción de la pobreza como resultado de estos esquemas, si bien esta ha sido un efecto complementario positivo, pero no el objetivo inicial (Wunder, 2008). Por todo ello, es posible afirmar que bajo circunstancias particulares de mejora de las condiciones ambientales y el establecimiento de mecanismos de negociación apropiados para compartir los beneficios de los SE, se abren las puertas para que los sectores marginales tengan una oportunidad de mejorar sus condiciones de vida a través de estos esquemas. Impactos en el medio ambiente y la conservación Si son cuidadosamente diseñados, bien implementados y evaluados de forma exhaustiva a priori para sus consecuencias imprevistas, los esquemas de PSE pueden resultar en impactos positivos para todo un rango de SE, ya sea a través del financiamiento de un mejor manejo del suelo o la protección de áreas que proveen estos servicios. Sin embargo, también existen ciertos peligros: el área que provee la mayoría de servicios puede no ser el área con mayor prioridad en términos de biodiversidad y por lo tanto enfocarse enteramente en medidas de SE para el monitoreo y evaluación de esquemas podría resultar en una presión extra sobre los hábitats de importancia biológica. Más aún, el éxito en los esquemas de PSE depende de su sostenibilidad en el largo plazo. Por lo tanto, los estudios de monitoreo y evaluación necesitan considerar con mucho cuidado la sostenibilidad en el largo plazo de la provisión del servicio dada la variabilidad y el cambio del clima. Hay que preguntarse,


¿continuarán los beneficiarios pagando por los servicios que no serán provistos debido a, por ejemplo, un conjunto de años secos que reduce el flujo o incrementa la sedimentación, sin afectar la situación de la conservación? Esto es particularmente importante donde los medios de vida dependen de los esquemas de PSE y donde la tierra antes de estos no tenía importancia alguna debido a su marginalidad agrícola pero que ahora están tituladas y proveen ingresos. Si los PSE dejan de proveer ingresos sostenibles, entonces dichos esquemas pueden incrementar la amenaza a algunos de los ambientes más importantes y sensitivos a los que ellos apuntan. En ese sentido, los esquemas de gran escala, como los de Costa Rica, pueden considerarse más sostenibles en el largo plazo que los de escala más reducida, con negociaciones más específicas entre proveedores y beneficiarios. Un ejemplo de estos esquemas de menor escala son aquellos que actualmente se están negociando en torno a proyectos de represas. Servicios clave de relevancia para las represas hidroeléctricas Las represas son puntos específicos en el paisaje en los cuales los SE hídricos son utilizados como servicios. Cerca de 11% de la superficie de los Andes drena hacia una represa (Saenz y Mulligan, 2010), proveyendo servicios específicos a estas. La Comisión mundial de Represas (WCD) reconoce la necesidad de mejorar la operación de las represas existentes para alcanzar los múltiples objetivos de producción de energía, provisión de agua potable, conservación del medio ambiente y desarrollo sostenible (WCD, 2000). Un mecanismo para optimizar la rentabilidad de las represas es mejorar el manejo de sus cuencas para mejorar las operaciones del reservorio (WCD, 2000). En este sentido, las compañías hidroeléctricas están incrementando su participación en PSE. La productividad de las represas es afectada por cambios en los volúmenes de agua generados por la cuenca y por sus niveles de sedimentación, los cuales reducen la capacidad de los reservorios y afectan a la eficiencia de la operación de las turbinas. Por ello, la integración de modelos hidrológicos robustos para la operación de las represas que permitan una mejor cuantificación económica de los servicios provistos por políticas


particulares de uso de suelo es crítica para la negociación de esquemas de PSE en las cuencas represadas. En la represa de Calima (operada por el grupo EPSA), en el Pacífico colombiano, el modelo FIESTA está siendo aplicado –junto con análisis multitemporal de cambio de uso de suelo y un componente de operación del reservorio– a fin de identificar el tamaño mínimo del área a ser reforestada (en elevaciones de bosque de neblina) para de esta forma reducir la sedimentación y mejorar el volumen de producción de agua en la represa en las temporadas secas. Aunque el reservorio es grande (500 Mm3) y por tal la estacionalidad del flujo no impacta directamente en la capacidad de generación, puede afectar la resistencia del sistema a la sequía y el mantenimiento de flujos ecológicos aguas abajo. Donde el bosque es reemplazado por pasturas en esta área, la evapotranspiración es reducida, pero también lo es la interceptación de niebla, y el equilibrio entre estos dos procesos determina (dependiendo de la ubicación precisa del cambio de uso de suelo con relación a la temperatura, humedad y gradientes de exposición topográfica) el impacto general del flujo de agua hacia la represa. Por lo tanto, el impacto neto de la conversión del bosque de neblina a pastizales naturales (no administrados) como un promedio de captación, es insignificante en términos de flujos anuales, pero es significativo en términos de sedimentación. De todo ello se puede concluir que los efectos en la generación hidroeléctrica (a partir tanto de cambios en el volumen de agua y de niveles de sedimentación) pueden variar de forma significativa dependiendo del uso de suelo que reemplaza al bosque de nubes (por ejemplo, cultivos anuales densos como caña de azúcar comparado con plantaciones de pino). Recomendaciones clave para la implementación Aunque la ciencia que sustenta el monitoreo de SE (hidrología, ecología, ciencias atmosféricas) están bien establecidas, su aplicación en la cuantificación de SE es relativamente nueva. Muchas de las herramientas (como SWAT) diseñadas para otros propósitos, pero que ahora están siendo aplicadas para la cuantificación de SE, poseen un rango de dificultades asociados con su aplicación, especialmente en el contexto andino, y existe la necesidad de enfocarse en herramientas diseñadas específicamente para la cuantificación de SE a escalas políticamente relevantes (como InVEST, AguAAndes/WaterWorld)


con el fin de vencer algunos de estos obstáculos. Cuantificar los volúmenes absolutos, la calidad o la distribución de los flujos de agua, o las tasas de secuestro y magnitudes de almacenamiento de carbono está todavía sujeta a bastante incertidumbre como resultado de la pobre resolución de las bases de datos, y la heterogeneidad espacial de los ambientes montanos. Por otra parte, algunos servicios, como la mitigación de inundaciones, son particularmente difíciles de abordar debido a la complejidad de los procesos y la falta de datos. Es importante, por lo tanto, que aquellas instituciones que están aplicando estas herramientas de SE no pretendan ser capaces de proyectar magnitudes de SE bajo un escenario dado de uso de suelo, por más bien calibradas a las condiciones actuales, ya que es difícil alcanzar este objetivo de forma precisa a escalas políticas relevantes. Más bien, la aplicación de herramientas de cuantificación de SE debería enfocarse en prevenir deficiencias en los datos espaciales utilizados, y aprovechar las fortalezas de un mejor conocimiento de los procesos, centrándose en entender las direcciones del cambio en un escenario dado de cambio de suelo, con preguntas como: ¿Qué áreas del paisaje proveen los servicios hídricos más utilizables? ¿Si esta área fuera protegida como bosque podríamos tener más o menos escorrentía aguas abajo, dado un clima estable? ¿Qué partes de la cuenca represada proveen la mayoría de la sedimentación? Y si este bosque fuera removido ¿habría más o menos sedimentación? En vez de preguntas como: ¿Cuántos metros cúbicos de escorrentía anual podría ser producida si esta área fuera protegida como bosque? ¿Cuál sería el volumen anual de sedimentos en una represa si este bosque fuera removido? Sin embargo, incluso con las preguntas correctas y un análisis robusto, el éxito de los esquemas de PSE depende tanto en su implementación como en sus bases científicas. Por ello, es fundamental asegurar que estos esquemas sean robustos y sostenibles, de forma que no se pongan en peligro los recursos naturales que dichos esquemas están llamados a proteger.


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derechos y Consideraciones éticas

Capítulo 23 Los Incentivos por Servicios Ecosistémicos: una herramienta para el Desarrollo con Significado Pablo Martínez de Anguitaa

Introducción Los esquemas de Incentivos por Servicios Ecosistémicos (ISE) pueden suponer un cambio en la gobernanza de los recursos naturales y el desarrollo rural. En este capítulo pretendemos mostrar las debilidades de los modelos de gobernanza de los recursos naturales basados en el actual sistema de relaciones ecológicas, económicas y políticas dominadas por la utilidad, y proponer cómo los ISE pueden formar parte de una forma más humana de desarrollo y conservación basada en la Teoría del Significado. Los incentivos por servicios ecosistémicos pueden constituirse, bajo determinadas condiciones, en una herramienta fundamental para lograr un nuevo paradigma de “desarrollo con significado”. Desarrollo y conservación basados en el significado Pensemos en un matrimonio. Digamos que yo traigo dinero a casa y mi pareja cocina y cuida del hogar. ¿Qué pasa si un día dejo de traer dinero a casa, o si mi pareja se encuentra mal y no prepara la

a

Profesor Titular, Universidad Rey Juan Carlos de Madrid; [email protected]


comida? Nadie, en su sano juicio, diría que debo dejar a mi pareja porque ya no me es útil o viceversa. Quizás alguien diría, con cierta lógica económica, que no la dejaría porque el costo de oportunidad de buscar otra pareja sería demasiado alto. Sin embargo, cualquier persona que haya amado, sabe que cada una de esas oportunidades donde la vida altera su normal transitar, dejando entrar a la dificultad en el horizonte, son las que precisamente permiten ver la grandeza de la relación de amor entre dos seres humanos. Si uno de los dos enferma o decae en su quehacer, la pareja colabora porque la razón por la que está unida es más importante que la utilidad propia que ocurre entre ellos. Simplemente, nos unimos porque nos amamos. Así de simple, así de difícil y así de bello. La utilidad es una pieza clave para la convivencia. Uno debe seguir trayendo dinero y la pareja debe seguir cuidando del hogar. Sin embargo, no es la utilidad lo que define nuestra relación. Fundamentalmente, la relación se basa en lo que la otra persona significa para mí, porque la amo. Así estamos hechos, así lo reconocemos cuando ponemos nuestra humanidad en juego, cuando miramos a la persona amada con honestidad y recordamos la base de nuestra relación. Y, dentro de esa relación, es cierto que cabe la utilidad, necesaria, pero no es la que la define. Caldeccot (2003)1 caracteriza esta diferencia de relaciones como un contrato frente a una alianza. En un contrato social cada parte acuerda hacer determinadas cosas, y una vez que han sido cumplidas, el contrato cesa. Mientras tanto, una alianza es un compromiso mutuo que crea una unidad de personas tan próxima que los une como miembros de una “familia”, donde intercambian no solo bienes o servicios sino también parte de ellos mismos. Hay una cierta entrega de algo personal, por lo que de algún modo toda persona dentro de una alianza sabe que al menos una parte de su destino está ya no solo en sus manos, sino en las de los demás. La alianza es una relación por lo tanto mucho más profunda que el contrato. Caldecott, S. 2003. Catholic Social Teaching. A way In. CTS. London.

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Los Incentivos por Servicios Ecosistémicos: una herramienta para el Desarrollo con Significado | 385

Sacks (1996)2 explica esta diferencia en términos sociales. Un contrato social genera los instrumentos del estado: gobierno, nación, partidos, el uso centralizado del poder o la mediación en conflictos. Es la base de la sociedad política. Sin embargo, la alianza genera otras instituciones tales como la familia, las comunidades, los pueblos, las tradiciones o las asociaciones voluntarias. Constituye la base de la sociedad civil. La diferencia entre ambas estriba en última instancia en que el contrato se mantiene por una fuerza externa, por ejemplo el monopolio justificado que el Estado tiene del poder coercitivo. Una alianza sin embargo se mantiene por un sentido interno de pertenencia, identidad, lealtad, obligación, responsabilidad o reciprocidad, entre otros. Usamos este símil para hacer comprender las debilidades que nuestro sistema político-económico encuentra a la hora de enfrentarse a las cuestiones ecológicas. Este se caracteriza hoy en día por las relaciones de utilidad entre las personas, con el poder, y por extensión con la naturaleza. De un modo u otro, el poder –ya sea el Estado, un modo democrático, dictatorial o influido por grandes corporaciones o grupos– marca las reglas de juego sociales, el marco regulatorio sobre la sociedad. En este contrato social, las personas se comportan como agentes económicos donde los mercados definen las relaciones en función de la utilidad de nuestro trabajo o capital. La relación con la naturaleza queda también marcada por la utilidad, que termina por definir la mayor parte de los usos del territorio. Incluso, la gestión de los recursos está definida por dicha utilidad, a veces para nosotros y, cuando hablamos de sostenibilidad, para las generaciones futuras. Algunos autores consideran que este sistema es inviable a la vista de la actual degradación de la naturaleza y los graves problemas humanos aun no resueltos, como el hambre y la pobreza. Sin embargo, parece impensable un mundo sin relaciones definidas entre el poder, las personas y la naturaleza. Es necesario tener un

2 Sacks, Jonathan. 1996. Education, Values and Religion. Lectures delivered in the University of St Andrews, the University of Aberdeen and the University of Oxford in 1996.


poder que defina un marco regulatorio para no caer en la anarquía, es necesario un contrato social. Los mercados son un hecho natural y positivo. La eficiencia que generan es necesaria para el funcionamiento de la sociedad, pues la falta de competencia es la puerta de la incompetencia. ¿Contratos o alianzas con la naturaleza y las comunidades? Así, parece imposible buscar un sistema sin marcos, mercados, ni utilidad de la tierra. La pregunta no es por lo tanto cómo partir de cero sino cómo hacer que esas relaciones correspondan verdaderamente con los deseos más exigentes de justicia, de belleza y de fraternidad que alberga cada ser humano. ¿Es posible y deseable establecer alianzas? ¿Cómo relacionar estas alianzas con los necesarios contratos sociales? La respuesta parte de comprender el significado de las relaciones, en comprender que del mismo modo que el amor en un matrimonio no anula la utilidad, la dimensión más profunda de las relaciones entre las personas y la naturaleza se basa en lo que esta última significa para nosotros. Cuando el significado de las personas y la naturaleza se asume –como se asume que la relación con mi pareja se basa en todo lo que ella significa para mí–, la utilidad propia de los contratos cobra sentido dentro de una alianza que la define e integra. Si no ocurre así, la utilidad se vuelve ciega. De este modo, las relaciones entre personas pueden estar regidas parcialmente por mercados –tiene sentido que el trabajo y esfuerzo de las personas sea recompensado proporcionalmente– siempre y cuando no olvidemos que lo que mejor define mi relación con otra persona no es lo que le compro sino lo que ella significa para mí. Esta persona, en última instancia es una compañera de viaje en la aventura de la vida, una hermana. Y su mayor utilidad está precisamente en ser, y en desarrollar el potencial que cada uno de nosotros afrontamos solo por el hecho de ser. Las relaciones entre el poder y las comunidades, entre el Estado y la gente, pueden estar regidas por normas impuestas, siempre y cuando está imposición sea propia y parta del específico respeto al valor de cada persona, por el cual el poder se convierte en


una estructura organizativa al servicio de las relaciones y crecimiento humanos. Por último, las relaciones con la naturaleza pueden estar regidas por la utilidad que nos brinda, pero sin olvidar que incluso más allá del bienestar que nos genera, la naturaleza tiene un significado mayor. Estaba ahí antes que nosotros, no la hicimos sino más bien surgimos de ella, es respetable, y al igual que cada persona, esconde un significado, un misterio que hunde sus raíces en el misterio mismo de nuestra existencia. Por eso, sostenibilidad no puede significar únicamente utilizarla en un grado que permita mantener su uso, sino reconocer su valor como compañera de destino. Comprender este significado de la naturaleza y de las personas, anclado en las raíces mismas de la existencia, no es una tarea obvia. Requiere mirarlas como lo hace un niño frente a algo nuevo. Imaginemos la primera vez que ve a su madre o un pájaro: primero siente interés o atracción, y este naturalmente le lleva a la admiración, y esta eventualmente al respeto. Pero esta tensión natural de admirar y respetar necesita ser constantemente educada para que se abra al significado de la realidad. Para educar se requiere una compañía, una persona que haya visto algo antes, un maestro que comparta lo que sabe, y que genere una comunidad, es decir, una asociación marcada por la amistad mutua, tal como la definió Aristóteles3 . Y una comunidad educada es aquella donde se participa, donde todos suman con lo que descubren. Así, sin educación ni comunidad, se pierde la admiración y el respeto. Por ello, un marco humano de relaciones económico-ecológicas tiene que partir de la admiración, el respeto, la educación y la participación como condiciones previas a cualquier sistema de organización. En este marco, podemos volver a repensar las relaciones personapersona, persona-poder, y persona-naturaleza. Si cada uno significa para el otro algo admirable, respetable, alguien de quien puedo aprender a ser y de quien necesito cosas; es decir, si de cada uno requiero su participación en la sociedad para construirla y construirme, el marco último que definirá nuestras relaciones será la solidaridad. Si 3

“Todo es obra de la philía, pues la elección de la vida en común supone philía”. Aristóteles. Política, 1280b 13.


la naturaleza significa el lugar del que procedo y gracias al cual vivo, que me hace sentir y vivir bien, si aprendo a admirarla y respetarla, a aprender de ella y a participar de sus procesos sin deteriorarla, el marco último que definirá nuestras relaciones tendrá que ser una sostenibilidad cuidadosa, llena de interés y fascinación. Por último, si el Estado acepta que cada uno de nosotros somos importantes, únicos por nuestro significado y nuestro potencial para descubrirlo, nuestro desarrollo y crecimiento tendrá que estar al servicio de las comunidades, que a su vez contribuirán al bien común asumiendo libre y responsablemente las decisiones que les conciernen y las tareas que les corresponden. A estas tres relaciones se las puede denominar solidaridad, sostenibilidad y subsidiaridad. Estos tres principios son fundamentales en la medida en la que corresponden con nuestras exigencias humanas más profundas en la forma de relacionarnos entre personas con la naturaleza y con el poder. Junto con los cuatro principios transversales de participación, educación, admiración y respeto, que forman el marco adecuado para que florezcan las tres anteriores, pueden constituir los pilares de una sociedad en paz consigo misma y con la naturaleza. Si falla alguno de ellos los demás tienden a apoyarse exclusivamente en la utilidad de las relaciones inmediatas, socavando el significado de las relaciones, de la personas y de la naturaleza (Figura 1). Principios básicos del desarrollo con significado Principio de sostenibilidad El concepto de desarrollo sostenible fue introducido en la agenda internacional en 1987 en el informe “Nuestro Futuro Común4” y fue confirmado por los gobiernos como prioridad internacional en la Conferencia de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida como Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992.

También denominado Informe Brundtland, elaborado por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.

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Sistema económico-ecológico-político regido por la utilidad del contrato social poder Marco regulatorio

Persona

COMUNIDAD

Persona

mercados de trabajo y bienes económicos Utilidad de la tierra Recursos Naturales

Sistema económico-ecológico-político regido por las alianzas y el significado de las relaciones. Admiración

Ecosistemas Sostenibilidad

Respeto

Utilidad de la tierra Persona

SOLIDARIDAD

Persona COMUNIDAD Mercados de trabajo y bienes económicos Marco regulatorio SUBSIDIARIEDAD PODER

Educación

Participación

Figura 1: Comparación de sistemas. Un sistema ecológico-económico basado en el significado reconoce que los ecosistemas proveen la base de las relaciones económicas y sociales entre las personas (círculo exterior) y, por lo tanto, constituyen la esfera en la que la vida humana es posible. Asimismo, reconoce que el poder es un mero instrumento de organización de la propia comunidad humana (círculo interior). Estas tres esferas se relacionan entre si a través de tres principios, las tres SSS, de sostenibilidad, solidaridad y subsidiariedad. La relación entre ecosistemas y comunidad, si bien parte de la utilidad, se enmarca en el principio de sostenibilidad. Las relaciones entre personas pueden organizarse a través de los mercados pero lo que las caracteriza es la solidaridad basada en el reconocimiento del valor de cada una de ellas. Por último, la relación entre las personas que forman una comunidad y el poder, es decir, su forma de organizarse a través de un marco regulatorio, se define por las propias personas que, desde su contribución al bien común, son reconocidas como los principales agentes de articulación de la sociedad por dicho poder, y que por lo tanto, son apoyados en sus decisiones en la medida en la que contribuyen a dicho bien común, o en su defecto son corregidos por el poder en aquellas que los alejan de dicho bien común (subisidiariedad).


La definición más universalmente aceptada, procedente de dicho informe, considera que el desarrollo sostenible es el que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Este mantenimiento de las capacidades a lo largo del tiempo, se manifiesta en las siguientes exigencias: • Que las actividades humanas no sobrepasen la capacidad de carga o biocapacidad de los ecosistemas para continuar proporcionando bienes y servicios ecosistémicos de manera continua. Esto engloba cuatro aspectos: los recursos renovables (como caza, pesca, bosques, etc.) deben aprovecharse a un ritmo que no exceda su tasa de renovación; los recursos no-renovables (combustibles fósiles, minerales, etc.) deben consumirse de forma que se permita su progresiva substitución por otros renovables; los residuos deben ser generados en la cantidad que el ecosistema sea capaz de asimilar o reciclar o, al menos, minimizar la producción de residuos; y, por último, la biodiversidad debe conservarse. • Que el resultado de la actividad económica se distribuya de manera equitativa entre los distintos grupos sociales, considerando la distribución intergeneracional y también entre las distintas regiones o territorios. • Que las necesidades humanas queden satisfechas, pero con el máximo de eficiencia y mínimos impactos. Una interpretación amplia del principio de sostenibilidad debe tener en cuenta que la conservación no puede partir únicamente de la consideración exclusivamente utilitarista de los bienes sino, más bien, de un respeto por la integridad que los seres humanos encuentran en el planeta propiciado por un sentido de admiración y respeto por la naturaleza y su orden5 . Principio de solidaridad La solidaridad puede entenderse como la capacidad de comprender y compartir el destino que cada ser humano lleva implícito tanto

Un ejemplo de este sentido como previo puede encontrarse bellamente descrito en la obra póstuma de Rachel Carson The sense of wonder (1965, Harper Collins Publishers). Carson, pionera del conservacionismo y famosa por su lucha contra la expansión del DDT en la década de 1960 escribe sobre la importancia de descubrir nuestra capacidad de maravillarnos ante la naturaleza con la sencillez y fascinación de un niño.

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con el resto de la sociedad como con el resto de criaturas y con el planeta en su totalidad. Esta, necesariamente debe partir del sentido del cuidado y admiración ante lo que se respeta, tanto de personas como de paisajes. Son muchos los autores que han puesto de manifiesto la mutua interdependencia entre ecosistemas y personas, y la necesidad de una nueva solidaridad global para conservarla. La solidaridad es un principio básico que debe regir cualquier actuación social y política: es expresión de la fraternidad humana en todos los campos de la convivencia y, también, es respuesta al principio de justicia social6 que lleva a vencer el abismo existente entre el superdesarrollo unilateral de algunas comunidades y el subdesarrollo insoportable de otras, también en lo que a la degradación del entorno natural se refiere. Respecto a la solidaridad entre personas, la conservación de la naturaleza no puede considerarse como un privilegio de los países desarrollados, en los que las necesidades básicas ya están cubiertas, sino que debe abordarse como una herramienta útil para favorecer el desarrollo de todos los pueblos. Una gran multitud de personas vive en condiciones de pobreza, mientras que otras sociedades siguen acumulando bienes superfluos, despilfarrando los recursos disponibles. La doble función que tienen los ecosistemas de conservación y productividad deben ser abordados sin perder el objetivo principal de contribuir a erradicar la pobreza. Respecto a la solidaridad con la naturaleza, es necesario recordar que la solidaridad y la sostenibilidad están íntimamente relacionadas. Es más probable que la sostenibilidad se consiga cuando se deje de concebir al hombre como intérprete y dominador de la naturaleza para transformarse en dominador de sí mismo y en buscador de un significado y un destino común para él y su planeta.

Numerosos autores consideran el principio de justicia ambiental como parte de este.

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Principio de subsidiaridad La subsidiaridad consiste en el principio por el cual una estructura de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privándole de sus competencias; más bien debe sostenerla en caso de necesidad y ayudarla a coordinar su acción con los demás componentes sociales, con miras al bien común. Este principio exige que ni el Estado ni ninguna sociedad más amplia sustituyan la iniciativa y la responsabilidad de las personas para lograr su desarrollo. La subsidiariedad sugiere que se deben resolver los asuntos en las instancias más cercanas a los interesados. Por tanto, la autoridad central asume su función subsidiaria cuando participa en aquellas cuestiones que, por diferentes razones, no puedan resolverse eficientemente en el ámbito local o más inmediato. En el ámbito político esto significa que todo lo que puede hacer una comunidad –por ejemplo una familia– no lo ha de hacer el municipio, y todo lo que puede hacer el municipio no lo ha de hacer el gobierno regional, y todo aquello que pueda mejor desarrollar un gobierno regional no lo ha de hacer el Estado. Para implementarse, el principio de subsidiaridad requiere de participación y educación, pues se basa en la capacidad de las personas de asumir responsabilidades. La subsidiaridad ambiental implica también que el Estado, a través de sus actuaciones, favorezca que la sociedad se responsabilice de la conservación de sus ecosistemas y, por lo tanto, de su gestión sostenible. El papel del Estado es por la tanto el de sostener, valorar y equilibrar las iniciativas de una sociedad ‘viva’ que cuida localmente de sus recursos pero que requiere de una instancia superior para coordinar esfuerzos y asumir aquellos retos que no puede lograr a nivel local o personal. Principios tranversales del desarrollo con significado Educación Educar significa introducir a la persona a la realidad, profundizar en el sentido que tienen las cosas, descubriendo su valor. Es una acción intencional que contribuye a proyectar las posibilidades, capacidades y la


personalidad de cada individuo, y a crear, corregir y ordenar tendencias para crecer como personas. Es una acción positiva capaz de lograr de cada sujeto su aportación personal a su sociedad 7. Todos los aspectos de la realidad tienen un significado, desde una poesía hasta un teorema. Por ello, la educación no es solamente instrucción, sino transmitir el significado de la realidad que se estudia. La educación es invitación a descubrir la verdad de lo que existe de modo que el afecto por las cosas no decaiga, de ahí que sea un requisito educar en libertad. Educar implica enseñar a apreciar la realidad y comprender por qué esta, con su positividad y atractivo, nos reclama y se convierte en el objeto de nuestra búsqueda, de nuestra libertad. La naturaleza y su contemplación es un ámbito donde se verifica fácilmente este atractivo. Sin la libertad que requiere seguir lo atractivo no hay afecto, y consecuentemente se pierde el interés, haciendo que el movimiento y crecimiento que este genera decaen. Sin educación, el uso de la ciencia y la tecnología corren el peligro de provocar violencia, dictadura e injusticia por lo que una política tendrá siempre más dificultad para traducirse en desarrollo8. Del mismo modo una política de conservación de la naturaleza sin educación, sin comprensión del atractivo y significado de esta, acabará decayendo por no haber sido comprendido su significado. La educación para la conservación y la solidaridad no puede ser por lo tanto solo una instrucción sobre métodos, sino también una ayuda para comprender y admirar la belleza de la naturaleza y asumir como propio un sentido básico de solidaridad fruto de una exigencia humana básica de felicidad y plenitud9. Educar es una iniciativa indispensable para favorecer una conducta cuidadosa y respetuosa con nuestro entorno natural y humano. Todos los miembros de la sociedad tienen un cometido preciso a desarrollar; la educación ayuda a encontrarlo y a activarlo. 7 La educación para el desarrollo es una disciplina específica de la educación que consiste en el “conjunto de acciones que buscan el conocimiento y entendimiento de quienes protagonizan el proceso de mejora socio-económica”. Además distingue la educación para el desarrollo de la “educación para la cooperación al desarrollo”, que es definida como el conjunto de acciones que buscan el conocimiento y el entendimiento del que da la ayuda, así como su capacitación y preparación para darla, siendo uno de sus modos la sensibilización (Martínez de Anguita, 2006 citando a Orduna 2004). 8 Vittadini G. 2003. Educación+Instrucción=Desarrollo. Buenas Noticias. Cesal nº 7. 9 Al respecto ver “Martínez de Anguita, P. 2002. La tierra prometida. Una respuesta a la cuestión ambiental. EUNSA. Pamplona.


Educar en responsabilidad ecológica es parte de ese propósito, es una responsabilidad con nosotros mismos, con los demás y con el ambiente. Participación La participación es el proceso de compartir decisiones sobre los asuntos que afectan nuestra vida personal y de la comunidad en la que se vive. La participación es quizás la demanda más seria de la solidaridad, la que primero aparece tras la satisfacción de las necesidades elementales y aún junto con ellas10 . La participación es el factor que permite que el donante pierda ‘control’ sobre el proyecto y, a cambio de esto, la población beneficiaria consiga la apropiación y sostenibilidad, ‘logros preciosos’ en nuestro campo de trabajo 11. Existen diferentes formas y grados de participación, que oscilan desde fórmulas de participación superficial y pasiva12 –como la mera exposición de la información pública de los proyectos o la consulta formal– hasta propuestas de participación social profunda y activa, orientadas a la toma de decisiones y el control ciudadano de la gestión pública. Orduna (2004) y Martínez de Anguita (2006) proponen la siguiente escala en la participación: 1. Dar parte: comunicar, informar, notificar (manifestar la demanda social). 2. Tomar parte: intervenir, actuar (para satisfacer las necesidades sociales). 3. Tener parte: compartir cosas, sentimientos e ideas (tener sentimiento de comunidad, creerse un proyecto común, construir un local social, etc.). 4. Formar parte: unirse para cooperar en algo (organizarse en un Grupo de Acción Local, crear una asociación). 5. Repartir: recibir una parte de algo que se distribuye (distribución de responsabilidades, beneficios, tareas y cargos; reparto de ventajas y beneficios). La población participa en un proceso de desarrollo en la medida en que tiene un motivo: satisfacer sus necesidades. Las necesidades sociales son las que comprometen en mayor o menor grado o extensión a la comunidad, y no solo a un individuo. Estas necesidades y aspiraciones de la comunidad se expresan en la demanda social. La demanda social es la propuesta de acción que resulta de la identificación y manifestación de los problemas con que la comunidad tropieza en su marcha histórica. Satisfacer dicha demanda social, es decir, las necesidades que siente y expresa es lo que motiva a una comunidad a mejorar y, en consecuencia, a aprender lo que necesita para mejorar, y por lo tanto el objeto del desarrollo local. (Martínez de Anguita, P. 2006). 11 IDB. Resources Book on Participation. 12 La consulta, tal como se entiende por las federaciones indígenas, considera como una de sus etapas la participación. En este capítulo se considera participación en un sentido más amplio que la propia consulta. 10


La participación es un proceso educativo e integrador. Es por lo tanto, como la educación, un fin en sí misma. Las personas que forman parte de un proceso de desarrollo participativo experimentan un sentimiento de pertenencia, se sienten integrados en una organización común y se reparten las obligaciones y derechos para resolver las necesidades colectivas y mejorar las condiciones de vida, propias y de aquellos que les rodean convirtiéndose en los verdaderos protagonistas de su desarrollo13 . En el ámbito de la conservación de los bienes y servicios de los ecosistemas, de la naturaleza, la población local debe ser animada a participar, y de forma asociada asumir responsabilidades locales en la planificación y ejecución de los programas ambientales. Esto requiere una colaboración que incluya los intereses comerciales, ambientales, locales, etc. De forma específica, la participación ambiental es un proceso que posibilita la implicación directa en el conocimiento, valoración, prevención y mejora de los problemas ambientales14 . En concreto, en el ámbito de los ISE, este principio se concreta en la participación de todos los agentes, oferentes y demandantes. En las zonas proveedoras de servicios ecosistémicos, la participación permite que los recursos de cada territorio (humanos, naturales, económicos, culturales) sean valorizados por los propios agentes locales, y que estos constituyan la base de la creación de nuevas actividades sostenibles generadoras de conservación, empleo y de riquezas. En las zonas demandantes, la participación permite tomar conciencia de la dependencia que tenemos hacia la naturaleza y sus servicios ecosistémicos. Admiración La admiracion es el inicio del conocimiento y por lo tanto de la educación. Admirarse es comenzar a descubrir el significado de la realidad, de la naturaleza. La realidad desborda, como el niño que ve por primera vez el mar y su inmensidad no le cabe en la cabeza. La realidad es previa a cualquier imaginación o teoría sobre ella. Encierra el misterio de su propia existencia y, por lo tanto, de la nuestra. Solo

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Martínez de Anguita, P. loc cit. Martínez de Anguita, Pablo. 2006. Desarrollo Rural Sostenible. McGraw Hill. Madrid.


quien admira conoce, porque se deja inundar de realidad que a su vez agranda nuestra percepción y nos abre a ella. Solo en la admiración puede encontrarse una guía para penetrar sin orgullo ni prejuicio en la realidad, a sabiendas de que es un don, un regalo encontrado y en el cual encontrarnos. La admiración es solidaria porque es reconocimiento en última instancia de la belleza que nos une, y nos permite compartir un camino común para el cual nacemos predispuestos, un camino que toca fibras comunes dentro de nosotros, y nos pone en movimiento hacia algo más allá de nosotros mismos que nos atrae. Respeto El respeto, que se traduce como actitud en cuidado, no parte únicamente de la consideración exclusivamente utilitarista de los bienes sino que, en la integridad de lo creado, la ética ambiental encuentra su principio inspirador15. Este orden debe ser respetado, estando la humanidad llamada a explorarlo y descubrirlo con prudente cautela, así como a hacer uso de él salvaguardando su integridad16. De no ser así, ‘la consideración de la naturaleza como algo dominado o que dominar, simple entorno del hombre, fuente de materias primas y recursos naturales, modificable a nuestro gusto, utilizable como sede de nuestras actividades, significaría al fin y al cabo la no pertenencia del hombre a la naturaleza. La naturaleza carecería de valor y no tendría otro sentido que el que quisiéramos darle, no sería, en suma, respetable17. Los Incentivos por Servicios Ecosistémicos como herramienta del desarrollo con significado Los esquemas de Incentivos por Servicios Ecosistémicos (ISE) son un mecanismo flexible y adaptable a diferentes condiciones, para la transferencia de recursos (monetarios o no monetarios) entre actores sociales, con el fin de crear incentivos para alinear decisiones individuales o colectivas sobre el uso de ecosistemas con los intereses públicos en el manejo de los recursos naturales 15 Ramos, A. 1993. ¿Por qué la conservación de la Naturaleza? Real Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales. Fundación Conde del Valle de Salazar. Madrid. 16 Juan Pablo II 1990. Paz con Dios Creador, Paz con toda la creación. Mensaje para la Jornada Día Mundial de la Paz, 1 de enero de 1990. Vaticano. 17 Ramos, loc cit.


(Muradian, Corbera et al., 201018). Los ISE representan una gran oportunidad para lograr un desarrollo que implique la conservación de nuestros recursos naturales porque están basados en el principio de subsidiariedad y sostenibilidad, parten de un respeto por los ecosistemas y requieren participación para llevarse a cabo con éxito. Por una parte, los ISE reconocen explícitamente que los ecosistemas nos proveen los servicios esenciales sobre los cuales se desarrolla la vida humana, por lo que son una herramienta que contribuye a la sostenibilidad. Los ISE parten de reconocer que los ecosistemas tienen un valor y que este debe ser cuidado utilizando mecanismos de mercado, sociales y regulatorios. Los mecanismos y políticas de ISE articulan al estado con las comunidades para la búsqueda de los fines que les son comunes. La conservación puede convertirse en una tarea común para una comunidad que percibe unos beneficios cuando cuida lo que le es propio –el ecosistema en el que vive–, disfrutando de los beneficios materiales que trae el pago, sea monetario o no monetario. Así, los ISE pueden constituirse en una herramienta de solidaridad entre las comunidades que juntas conservan sus recursos, sus ecosistemas. Cuando la comunidad participa en su conservación se está educando en el respeto y la admiración, y el incentivo, sea monetario o no, tiene el papel de catalizador, de herramienta que facilita esta cohesión en la búsqueda de un bien común local. Pero quizá lo más importante es que los ISE constituyen la forma más natural de desarrollo subsidiario. Si las comunidades y personas más próximas al recurso son quienes conservan los ecosistemas y sus servicios, y las autoridades en el poder reconocen esta labor como contribución al bien común y, por lo tanto, las compensa a través de un esquema de ISE, se estará verificando que “una estructura de orden superior no interfiere en la vida interna de un grupo social de

18 Muradian, R., E. Corbera, et al. (2010). “Reconciling theory and practice: An alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services.” Ecological Economics 69(6): 1202-1208.


orden inferior, privándole de sus competencias, sino que más bien le sostiene en caso de necesidad y le ayuda a coordinar su acción con la de los demás componentes sociales con miras al bien común” (en este caso la gestión sostenible del ecosistema). Incentivos por Servicios Ecosistémicos ¿Alianzas o Contratos? La formulación de políticas o esquemas de ISE, como el caso de la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD), no está exenta del peligro de caer en una utilidad ciega. Si los pagos representan exclusivamente un mercado alternativo al agrícola para zonas marginales, si en la conservación de dichos recursos no se incrementa el talento humano de las personas que lo hacen posible, no solo en el ámbito económico si no en el personal, entonces los ISE serán posiblemente un “parche” más en las deterioradas relaciones hombre-naturaleza. Crecer como persona es liberarse de la pobreza, comprender y aumentar los lazos que nos unen a los demás y a nuestros ecosistemas. Para crecer es necesario participar, recibir un acompañamiento que nos permita descubrir aquello que verdaderamente nos corresponde como seres humanos. Ese acompañamiento que nos abre a la realidad profunda de nuestras relaciones, entre nosotros o con los ecosistemas recibe el nombre de educación. Sin educación no hay crecimiento, sin crecimiento no hay desarrollo personal o comunitario y sin un desarrollo o cambio positivo en las personas las políticas se vuelven estériles. Una alianza, como la que puede existir en una pareja, es un pacto basado en la comprensión profunda del significado de los contrayentes y su relación. Un contrato es un acuerdo entre partes que generan derechos y obligaciones que obligan en virtud del mismo, regulando sus relaciones. Sin embargo, como sucede en un matrimonio, sin renunciar al contrato, lo que precisamente garantiza la sostenibilidad de su relación es que queda enmarcado dentro de una alianza que ambos contrayentes se esfuerzan por mantener viva. Si los ISE vienen enmarcados dentro de una política de desarrollo con significado, es decir, vienen acompañados de políticas de desarrollo rural participativo,


dando las herramientas y el protagonismo del crecimiento y educación para la responsabilidad de la conservación a la comunidad, se estará generando más conciencia, libertad y unión. Se estará facilitando la formación y preparación para que surja un sentido de afecto y admiración por lo propio, por la conservación y por el Perú. Si los ISE son el motor de un cambio, basado en el crecimiento de las personas y de su relación con la naturaleza que les rodea, entonces serán el catalizador del cambio a largo plazo que el planeta y sus habitantes necesitan. Si no es así, si se opta por una política basada exclusivamente en la utilidad de los servicios ecosistémicos, esta fracasará como fracasa un matrimonio que olvida el significado por el cual siguen estando juntos, incluso a pesar de las adversidades que se presentan en el camino.

Capítulo 24 El reconocimiento de derechos humanos colectivos de los pueblos indígenas en los mecanismos redd+ Asunta Santillána y Irene Ramosb

Introducción Los recursos forestales contribuyen directamente al sustento de millones de personas que viven en extrema pobreza en las zonas rurales de nuestro país, como los Pueblos Indígenas (PPII), constituyendo en muchos casos la única fuente importante de ingreso, empleo y subsistencia para esta población. Asimismo, se puede comprobar a través del tiempo, la falta de alternativas de subsistencia viables, facilitando el desarrollo de actividades insostenibles (tala ilegal, expansión de áreas agrícolas y ganaderas, entre otros), que están provocando la deforestación y degradación de los bosques en corto tiempo. En este contexto el mecanismo REDD+ puede presentarse como una oportunidad para reducir la pobreza de las personas que dependen de los recursos que brindan los bosques. Sin embargo, aún no existen las condiciones necesarias para lograr este objetivo, así como tampoco se ha logrado el reconocimiento efectivo de los derechos colectivos de los PPII; para lograr lo anterior, es necesario que se impulsen

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Coordinadora, Oficina Loreto, Derechos, Ambiente y Recursos Naturales (DAR); [email protected] Asesora Legal, Programa Social Indígena, Derechos, Ambiente y Recursos Naturales (DAR); [email protected]


mecanismos de participación y procesos de consulta adecuados –como derecho individual y como derechos colectivos– que garanticen una adecuada inclusión social de un grupo históricamente marginado. En el presente capítulo desarrollaremos los derechos territoriales de los PPII, planteando su pleno reconocimiento como una de las condiciones previas para la implementación de REDD+ en el Perú. Asimismo, desarrollaremos los derechos a la participación y consulta de los PPII, como garantías para la sostenibilidad de las políticas, planes, programas, normas y proyectos propuestos y aprobados por el Estado. Debemos dejar en claro, sin embargo, que los derechos territoriales, el derecho a la participación y a la consulta, no son los únicos temas a analizar en REDD+, es necesario que se realice, entre otros, un análisis respecto a la participación de los PPII en los beneficios de los servicios ecosistémicos que proveen los recursos forestales otorgados, un análisis de los procesos de preparación e implementación de REDD+, y se tengan en cuenta temas relacionados al fortalecimiento de la institucionalidad indígena, representatividad indígena, fortalecimiento de las organizaciones indígenas, entre otros. Para tener un enfoque completo de los derechos de los PPII en la elaboración de políticas, planes, programas, normas y proyectos promovidos por el Estado, estos no deberían basarse únicamente en un análisis de costo-beneficio económico o en evaluaciones ambientales técnicas. Consideramos importante para conocer la verdadera dimensión de sus efectos, que estos sean concebidos considerando el “enfoque de derechos humanos”, con especial referencia a los derechos colectivos de los PPII. De lo contrario, se corre el riesgo de tratar a los PPII como grupos humanos a los que hay que proteger por estar en situación de pobreza, buscando su integración a nuestro modelo de desarrollo, dejando de lado su calidad como sujetos de derecho plenos y olvidando que los funcionarios estatales están obligados jurídicamente a respetar, garantizar y cumplir sus derechos.

El reconocimiento de derechos humanos colectivos de los pueblos indígenas en los mecanismos redd+ | 403

La obligación de prevenir las posibles violaciones a Derechos Humanos de los ppii por parte de los Estados Existe un alto grado de interdependencia entre los derechos de los PPII como el derecho a la identidad, a la propiedad sobre la tierra, a la consulta, etc. Así, tal como lo señala la Defensoría del Pueblo de Perú, el Principio de Interdependencia de los Derechos Humanos generaría en el Estado el deber de promoverlos y protegerlos en forma global, igualitaria y equitativa, asignándoles a todos el mismo peso en cualquiera de sus sistemas políticos, económicos y culturales1. En ese sentido, el deber de garantizar los derechos constitucionales2 por parte del Estado se centra, de acuerdo a lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en3 : (i) una obligación de respeto (en el que los Derechos Humanos serían el límite al ejercicio del poder estatal) y, (ii) una obligación de garantizarlos (que implica la adopción de medidas que permitan a todos el goce pleno y efectivo de los Derechos Humanos). A lo establecido por la sentencia de la Corte IDH podríamos agregar: (iii) una obligación de cumplir que implicaría que el Estado adopte medidas legislativas, administrativas o de otra naturaleza adecuadas para lograr el goce efectivo de los Derechos Humanos. El enfoque de Derechos Humanos con especial énfasis en el derecho colectivo de los PPII El enfoque basado en Derechos Humanos es una obligación del Estado al promover cualquier iniciativa ya sea de tipo normativo o no; asimismo, debe considerarse que de esta forma se obtendría resultados mejores y más sostenibles4, garantizando el cumplimiento del objetivo básico planteado en el largo plazo en Defensoría del Pueblo. Los Conflictos socioambientales por actividades extractivas en el Perú. Pág 52 Son aquellos derechos listados en la Constitución Política del país. La existencia del artículo 3° de nuestra Constitución, permite el reconocimiento de derechos humanos no contenidos textualmente en el texto constitucional: “Artículo 3°.- La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno”. 3 Defensoría del Pueblo. Op Cit. Pág 48. 4 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Preguntas Frecuentes sobre el Enfoque de Derechos Humanos en la Cooperación para el Desarrollo. Pág. 16. 1

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todos los mecanismos REDD+: la mitigación del cambio climático. Podemos estar de acuerdo en que el derecho humano principal sería el derecho a un medio ambiente adecuado, pues el cambio climático es un problema que afecta a toda la humanidad. Sin embargo, teniendo en cuenta el Principio de Interdependencia de los Derechos Humanos y la obligación del Estado de prevenir las posibles violaciones a derechos humanos, no se pueden dejar de lado derechos colectivos como el derecho sobre el territorio, el derecho a la tierra, a la consulta, a la participación, etc. Si analizamos la obligación estatal relacionada con este derecho –que se sintetiza en el derecho a un medio ambiente sano– respecto a los deberes de respetar, proteger [garantizar] y cumplir5, tendríamos: (i) El deber de respetar exigiría que el Estado respete el derecho al medio ambiente sano y deje de promover la deforestación y degradación de los bosques de la Amazonía, impacto que ocasionan sus propuestas de construcción de carreteras, grandes centrales hidroeléctricas, y los lotes petroleros sobre tierras tituladas y no tituladas de PPII. (ii) El deber de proteger implica que el Estado tome las medidas necesarias para que terceros no interfieran en el derecho al medio ambiente sano de los PPII, como la tala ilegal, actividad minera y de hidrocarburos contaminante. (iii) El deber de cumplir significaría que el Estado tome todas las medidas legislativas o administrativas adecuadas para permitir que los PPII disfruten su derecho al medio ambiente sano, como por ejemplo brindar seguridad jurídica al hábitat que los PPII ocupan o utilizan y la implementación del derecho a la consulta y participación. Una vez establecido el marco conceptual del Enfoque de Derechos Humanos con especial énfasis en los derechos de los PPII y vinculado

Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los Derechos Humanos y la Reducción de la Pobreza. Un Marco Conceptual. Pág. 35.

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a REDD+, revisaremos el contenido de cada uno de los derechos seleccionados por su especial importancia. Derechos territoriales de los ppii El derecho al territorio, es la base de otros derechos colectivos de los PPII, como por ejemplo el derecho a la consulta y participación; y, se encuentra estrechamente vinculado al derecho a la identidad cultural. Esto es mucho más claro si consideramos a las instituciones culturales desarrolladas por el grupo como una forma de apropiación e identificación con el entorno en el que han habitado por años y en el que se han desarrollado formas especiales de relacionamiento. Considerando lo anterior podremos entender a los PPII como sociedades dinámicas, en permanente cambio y con el derecho a elegir su propio estilo de desarrollo, “Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”6 Según el Convenio 169 sobre PPII y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y otros instrumentos internacionales de derechos humanos, el derecho al territorio de los PPII involucra lo siguiente: • La propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente y ancestralmente ocupan. • La utilización, administración y conservación de los recursos naturales existentes en la tierra indígena. • La relación especial que los PPII mantienen con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado y utilizado. Art. 7 del Convenio 169 y Artículo 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los PPII.

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• Las relaciones e instituciones sociales, políticas, económicas, ambientales existentes entre el grupo humano indígena, los indígenas y cada uno de los elementos de su entorno. En el caso peruano no se reconoce el derecho al territorio, ciñéndose únicamente al reconocimiento del derecho a la tierra de los PPII y con algunas restricciones correspondientes al marco general de los recursos naturales: • Solo se otorga título de propiedad sobre las tierras de aptitud agrícola, pastos y ganadería. • Se suscribe un contrato de cesión en uso sobre las tierras con aptitud forestal. Es por ello que uno de los temas presentes en la agenda de los PPII del Perú es lograr la seguridad jurídica de sus territorios, entendido este como el hábitat de las regiones que ocupan y como el fundamento de su derecho a la identidad cultural. Como bien señala Kreimer:“(…) Estos derechos [territoriales] no son solamente una cuestión de bienes inmuebles, y no deberán basarse en el clásico enfoque de “propiedad” sobre el que se basa el derecho civil. Abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una condición necesaria para la reproducción de su cultura, y para su propio desarrollo”7 . Este derecho comprendería cinco dimensiones8 : • Territorio como jurisdicción, que incluye control y gestión del área. • Territorio como espacio geográfico, el derecho a la tierra. • Territorio como hábitat, el conjunto de recursos esenciales para su supervivencia como grupo. • Territorio como biodiversidad y conocimientos indígenas sobre la naturaleza. • Territorios simbólicos, vinculada a la identidad cultural colectiva.

7 Citado por Víctor Toledo Llancaqueo, Políticas Indígenas y Derechos territoriales en América latina: 1990-2004. ¿Las fronteras indígenas de la Globalización?. En: Pueblos Iindígenas y Democracia en América latina. Pag. 86-87. 8 Toledo Llancaqueo, Víctor. Op. Cit. Pág. 87.


Derecho a la tierra de los PPII en el Perú Hasta el momento los PPII de Perú para poder ser titulares de una porción de tierra siguen procedimientos burocráticos y poco claros, con participación desordenada de varios órganos del Estado, y desconocimiento del procedimiento por los propios funcionarios públicos, entre otras dificultades. Esta situación generó comentarios negativos por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Segundo Informe sobre la “Situación de los Derechos Humanos en el Perú”, elaborado en 2000 y que hasta el momento son plenamente vigentes: “21. El procedimiento vigente para la titulación de las tierras comunales indígenas es largo y reiterativo. Muchas comunidades nativas han sufrido años de trámites y elevados costos, excesivo rigor legal que termina perjudicando a los interesados...9” Sumado a ello, en el Perú las tierras de aptitud forestal y los bosques no se otorgan en propiedad, pues forman parte del Patrimonio Forestal Nacional de acuerdo a lo establecido en la Constitución Política del Perú, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. En tal sentido, la titulación de tierras de los PPII amazónicos supone la obtención de dos documentos importantes: (i) el título de propiedad sobre las tierras de uso agrícola – emitido por la Dirección Regional Agraria (DRA) y (ii) la suscripción de contratos de cesión en uso sobre las tierras de uso forestal – ordenada también por la DRA, pero que (en su momento) debía suscribirse por INRENA (extinto). De acuerdo a nuestro Código Civil no es necesaria la inscripción de los títulos de propiedad para garantizar el respeto al derecho de propiedad, en consecuencia debería bastar para garantizar el respeto de las tierras de las Comunidades Nativas-CCNN y en general de cualquier propiedad inmueble, pero lamentablemente, la realidad nos supera y al igual que el resto de propietarios en el país, todos aquellos Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Organización de los Estados Americanos. Segundo Informe sobre la situación de los derechos humanos en el Perú. 2000. En: http://cidh.oas.org/countryrep/Peru2000sp/capÍtulo10.htm

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documentos que respalden derechos de propiedad y posesión deben ser inscritos en Registros Públicos. Pese a la obligación de la DRA10 de enviar los documentos a Registros Públicos para su inscripción, muchas comunidades no tienen sus títulos inscritos y otras tantas tampoco tienen inscritos sus contratos de cesión en uso11. Asimismo, debe considerarse que los derechos de propiedad de las CCNN tituladas no se encuentran correctamente delimitadas, estas obtuvieron su título de propiedad mayormente en la década de la década de 1970 y en esa época no existía la precisión técnica necesaria para elaborar los mapas de las comunidades, muchos fueron elaborados a mano alzada y no cuentan con coordenadas, otros a pesar de tener coordenadas UTM tienen márgenes de error grandes y otros simplemente tienen coordenadas arbitrarias. Al no estar debidamente delimitada la extensión de las CCNN, se pone en riesgo sus territorios debido a superposiciones y posibles conflictos entre los diferentes actores del escenario amazónico: concesionarios forestales, CCNN, colonos, propietarios rurales, mineros, empresarios, etc. Imaginemos un conflicto entre un concesionario forestal y una comunidad, esta última no podría oponer su título frente al concesionario, quien sí tendrá su derecho delimitado. Derecho a la tierra de los PPII y REDD+ en el Perú La importancia de los derechos territoriales de los PPII, en las fases de elaboración de la política, plan o programa REDD+ en el Perú, corresponde no solo a la necesidad de realizar el ordenamiento territorial del país antes de la asignación de usos en el territorio nacional, sino también por:

10 Selva – D.S. 003-79/AA “(…) La Dirección Regional Agraria, de oficio, remitirá el Título de Propiedad y plano correspondiente a los Registros Públicos de la Provincial en la cual se encuentra asentada la comunidad, para que proceda a la inscripción gratuita de dominio”. 11 Yánez, Carlos. Diagnóstico para un Programa en Defensa de las Comunidades Nativas de la Amazonía Peruana. Resumen Ejecutivo. Pág. 94.


• Ser un derecho colectivo de los PPII, una obligación del Estado peruano y ser la base de otros derechos colectivos como el derecho a la consulta y participación. • Ser una demanda histórica de los PPII, cuyo incumplimiento o inacción por parte del Estado peruano ha sido observado en múltiples ocasiones por organizaciones internacionales. • Ser necesaria la identificación de la extensión de los bosques comunales, sobre el que los indígenas guarden derechos de uso y aprovechamiento de recursos naturales y que podrían afectar o contribuir al desarrollo o ejecución de los proyectos REDD+. • Ser necesaria la identificación de derechos exclusivos y/o de preferencia sobre los Recursos Naturales existentes en las tierras indígenas que puedan contribuir a los objetivos de REDD+. • La necesidad de identificar a los posibles actores de quienes se requeriría su “consentimiento” a través de procesos de “consulta”, antes de la aprobación de los proyectos REDD+ que se planteen en el país. • La necesidad de identificar a los posibles beneficiarios de los Proyectos REDD+ que los PPII hayan tenido a bien ejecutar. • La necesidad de no cometer los mismos errores de asignación de derechos a terceros superpuestos con tierras de PPII. Manejo comunal de recursos naturales por los PPII y REDD+ en el Perú Al igual que el tema de los derechos territoriales de los PPII, es importante impulsar paralelamente el reconocimiento normativo (y en la práctica) de las formas tradicionales de manejo del bosque que los PPII han estado realizando por años, conservando los bosques incluso antes de la llamada de alerta sobre el cambio climático. De esta forma se realizaría un proceso de valoración y apropiación de técnicas o procesos que le permitiría a cualquier medida estatal mantenerse en el tiempo y adecuarse a las características especiales de cada sector del bosque amazónico. Asimismo, las políticas, planes, programas o normas que involucren territorios indígenas (como REDD+) deben armonizarse con el modelo de desarrollo que los PPII hayan identificado, sin avasallarlos; es decir, considerar y no descartar las formas de manejo comunal de


recursos naturales que los PPII han realizado por años. Estos modelos de desarrollo corresponden a sus propios intereses, necesidades y prioridades, generalmente, respondiendo a un conocimiento mayor de su entorno y de los sistemas culturales y tradicionales de uso y aprovechamiento de los recursos naturales. En palabras de Elinor Ostrom, ganadora del Premio Nobel de Economía 2009, quien por muchos años ha recogido abundante información y analizado casos exitosos de sistemas tradicionales de manejo comunal de recursos naturales: “El problema central es encontrar formas de organizar nuevas instituciones a un nivel supranacional, que sean consistentes con los principios de diseño y complementen instituciones nacionales, regionales y locales esenciales en lugar de tratar de reemplazarlas. Los científicos ya pueden tomar algunos de los importantes hallazgos y usarlos inmediatamente. Un descubrimiento consistente es el de tener una estructura legal de apoyo a nivel macro, que autorice a los usuarios a tomar la responsabilidad de autoorganizarse y diseñar por lo menos algunas de sus propias reglas”12. Los Acuerdos abordados por el MINAM con AIDESEP incorporados en la presentación del R-PP (25 de marzo de 2011) En marzo de 2011, durante la Octava reunión del Comité de Participantes del FCPF, realizado en Da Lat (Vietnam) el Comité aprobó la Resolución PC/8/2011/7 que aprueba el RPP de Perú y con ello aprobó la asignación de US$ 3.6 millones a Perú para su fase de preparación. En dicha reunión el Gobierno peruano expuso su R-PP e informó que había llegado a acuerdos con AIDESEP y con el Grupo REDD+ Perú sobre diversos temas relacionados a REDD+. Para hacer efectiva esa donación el Perú deberá cumplir cuestiones claves establecidas en el anexo de la Resolución, siendo las de interés para nuestro capítulo: • Fortalecer e institucionalizar un diálogo y participación significativa de las mesas REDD+, otras partes interesadas pertinentes y representantes de PPII en la fase de preparación REDD+.

12 Ostrom, Elinor. Reformulando los Bienes comunes. Pp. 70. En: El Cuidado de los Bienes Comunes. Gobierno y Manejo de los Lagos y Bosques en la Amazonía, 2002.


• Seguir abordando activamente, en las primeras fases de la ejecución de la RPP, los análisis y las recomendaciones proporcionados por los representantes de los PPII y las mesas REDD+, por ejemplo: armonización de inductores, estrategia REDD+ y diseño de medición, notificación y verificación, y articulación de actividades para lograr progresos sobre las actuales cuestiones relativas a la propiedad y los derechos de la tierra, incluidos títulos sobre la tierra. Estas cuestiones claves se enmarcan en los acuerdos establecidos directamente entre el Ministerio del Ambiente y AIDESEP13. Algunos acuerdos abordados con los representantes indígenas fueron los siguientes: • Iniciar acciones para el reconocimiento formal de las tierras de los PPII, iniciando por Loreto, una de las regiones más grandes de Perú. Para ello se está programando una inversión inicial de US$ 200 mil a cargo del FCPF. • Analizar y proponer acciones para alinear la legislación nacional respecto a propiedad de las tierras y otros derechos de los PPII, a lo establecido en el Convenio 169 y otros instrumentos internacionales. En ese sentido es importante estar atentos a los procesos establecidos para que el trabajo realizado hasta el momento se mantenga y mejore, considerando los acuerdos asumidos para el respeto de los derechos de los PPII, especialmente en lo referido a la tierra, territorio y manejo de recursos naturales. Derecho a la participación y consulta de los ppii Los derechos a la consulta previa libre e informada y el derecho a la participación se fundan en el principio de que los PPII tienen igual dignidad que cualquier pueblo y cultura, e igual capacidad para controlar sus instituciones y determinar libremente sus formas de vida y modelos de desarrollo.

Che Piu, Hugo y Santillán, Asunta. informe “Análisis de la Resolución PC/8/2011/7 del Comité de Participantes del FCPF que aprueba el RPP de Perú. Mayo, 2011.

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Es importante diferenciar claramente el derecho a la participación del derecho a la consulta (ambos como derechos colectivos). El derecho a la participación es más amplio que el derecho a la consulta, este involucra el derecho colectivo de los PPII de participar desde antes (formulación), durante (aplicación) y después (evaluación) de las políticas, planes y programas14; mientras que el derecho a la consulta se aplica a medidas concretas (administrativas, legislativas y autorización de proyectos de desarrollo)15. En tal sentido, antes de desarrollarse el proceso de consulta, se debe garantizar que se llevó a cabo un proceso de participación en la formulación de la política, plan o programa que luego se quiera implementar. Un requisito fundamental para el desarrollo adecuado de ambos derechos, es garantizar que la información se entregue de manera oportuna, adecuada y completa. De esta manera se puede hablar de que el ejercicio de los derechos a la participación y a la consulta requiere a su vez del ejercicio previo y simultáneo del derecho a la información; así se garantizará que la participación de los PPII se dé en igualdad de condiciones. En el caso de REDD+, la necesidad de información es aún mayor dado el vacío de información significativa a nivel internacional, nacional y local con respecto a este nuevo tema. Tal situación de falta de información no solo corresponde a los resultados de los regímenes normativos y de los Proyectos REDD+ en el mundo, sino también de los medios y proyectos alternativos de aporte a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que los PPII han realizado durante años. Debería quedar claro que REDD+ no es la única alternativa de aporte a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Derecho a la participación de los PPII y REDD+ El derecho a la participación de los PPII implica incluir a este grupo ciudadano diferenciado en los procesos de planificación del Estado. La El derecho a la participación de los PPII se encuentra recogido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo- OIT sobre PPII y Tribales (artículo 6°. b. y 7°. 1. y 2.) y en la Declaración sobre Derechos de los PPII de las Naciones Unidas (artículo 5°, 18° y 23°). 15 El derecho a la consulta de los PPII se encuentra recogido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo- OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (artículo 6° y 15) y en la Declaración sobre Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas (artículo 19°). 14


finalidad es generar espacios de diálogo entre quienes toman decisiones y quienes pueden ser afectados de alguna manera con la implementación de políticas, planes o programas, logrando que estas sean compartidas por todos y que al implementarse cumplan los objetivos planificados. El proceso de preparación para REDD+, en tanto proceso para la elaboración de un plan, política o programa que llevará a cabo el Estado peruano, requiere de mecanismos de participación de los PPII en todos los momentos del ciclo de la política, plan o programa, esto les permitiría ser parte en la toma de decisiones, generando con ello legitimidad y evitando conflictos posteriores; este derecho no se restringe a la entrega de aportes finales o la participación de reuniones esporádicas, sino en toda la construcción conjunta de la política, plan o programa. Se debe tomar en cuenta la relación de dependencia que mantienen los PPII con los bosques para mantener sus medios de subsistencia y su forma de vida, incluido el uso tradicional de las tierras forestales y la agricultura de rotación (dependencia física y cultural). Derecho a la consulta de los PPII y REDD+ El derecho a la consulta es un derecho colectivo que garantiza que los PPII puedan participar en las decisiones que toma el Estado y que pueda afectarlos directamente. Es por ello que antes de la aprobación de medidas administrativas (Reglamentos, Códigos, Guías, Acuerdos de Consejo emitidos por los Ministerios, Gobiernos Regionales y Gobiernos Municipales), legislativas (Leyes, Decretos Legislativos, ordenanzas regionales y municipales), y proyectos de desarrollo que el Estado promueva (de tal magnitud que puedan causar algún impacto a los PPII) para la preparación de REDD+ en el Perú, se deberá garantizar la inclusión de la visión de desarrollo de los PPII en la toma de decisiones del Estado; Por ello, será obligación del Estado llevar a cabo el proceso de Consulta, buscando garantizar en todo momento la adecuada participación de los PPII para el logro de un acuerdo o el consentimiento. Este proceso de consulta se puede desarrollar durante un largo periodo dependiendo de cada caso en concreto, ya que se pueden realizar


varias reuniones de trabajo, talleres informativos, capacitaciones, mesas de trabajo, acuerdos, elaborar metodologías especiales, etc. Si entendemos al derecho a la consulta como el derecho que permite viabilizar el derecho a la autodeterminación de los PPII y el derecho a decidir cuáles son sus propias prioridades para el tipo de desarrollo que ellos prefieren16, el objetivo que debe primar en los procesos de consulta respecto a las medidas concretas que el Estado impulse para implementar la política, plan o programa REDD+ debe ser el permitir que los PPII puedan tomar dicha decisión, estando completamente informados sobre la medida que se pretenda aprobar. En la implementación propiamente dicha de proyectos REDD+ en el país, al tratarse de un proyecto de desarrollo este no solo requerirá de la realización de un proceso de consulta previa, libre e informada, sino que adicionalmente requerirá el consentimiento previo, libre e informado de los PPII, de conformidad con la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los PPII y las Sentencias de la Corte IDH. Tal necesidad es completamente entendible dado el potencial impacto que los PPII podrían atravesar en sus sistemas organizativos, económicos, sociales y culturales como consecuencia del Proyecto que se pretende establecer, así como otros impactos que “… las autoridades competentes no son capaces de entender, mucho menos anticipar…”17 . Por ejemplo en el caso de los proyectos REDD+, se tiene que considerar su impacto social una vez que hayan culminado, debiendo considerarse no solamente su sostenibilidad como Proyecto sino también las medidas adicionales o complementarias que permitan a los PPII mantener el ejercicio de sus derechos a la identidad cultural, a la autodeterminación y al uso y aprovechamiento de los recursos naturales existentes en sus tierras o territorios, una vez que el proyecto haya terminado.

Sevillano, María del Rosario. El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas en el Perú. Últimos Avances. Pág. 34. 17 Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los PPII, citado en el párrafo 135 de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Saramaka vs Surinam. 16


De esta forma, se establece claramente la obligación del Estado de obtener necesariamente como resultado del proceso de consulta el consentimiento para el desarrollo del proyecto REDD+. Algunos avances y retrocesos en torno a la ley y reglamento de Consulta en el Perú A pesar de que el derecho a la consulta se encuentra vigente en nuestro país desde febrero de 1995, fue recién en el año 2009, tras el conflicto de Bagua18 que se inició el proceso de diálogo entre el Estado y los PPII para implementarlo. Luego, en setiembre de 2011 se aprobó la Ley N°29785: “Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)”. Posteriormente, mediante Decreto Supremo 001-2012-MC se aprobó el reglamento de dicha ley, teniendo esta última norma serias críticas respecto a: (i) el deficiente proceso de consulta previa para su aprobación, (ii) sus disposiciones “minimalistas” al reconocer el derecho a la consulta; y, (iii) recoger disposiciones no acordadas previamente con las organizaciones indígenas que participaron en el proceso de consulta. Es preciso reconocer que este proceso si bien involucra aspectos jurídicos y normativos, también lleva implícito un elemento político importante, que va más allá de la “voluntad política” de los funcionarios públicos (ministros, asesores, directores, técnicos, etc.). Este proceso implicaría una reforma estructural del Estado, además de la superación de las limitaciones administrativas, presupuestales y la falta de funcionarios capacitados (y en número adecuado); así, este cambio significaría un largo trabajo, difícil de alcanzar en poco tiempo. Por ello, el trabajo de la sociedad civil organizada será permanecer atenta a las iniciativas estatales de cambio para prestarles apoyo o ser promotora de dichos espacios o propuestas de cambio. Lo anterior amerita un trabajo minucioso y paciente en El conflicto ocurrido en Bagua tuvo su origen hace más de cuatro años, ni bien suscrito el Acuerdo de Promoción Comercial Perú- Estados Unidos (2007), más conocido como Tratado de Libre Comercio (TLC), y la aprobación de Decretos Legislativos aprobados sin un proceso de consulta previo a los PPII.

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el que se debe encontrar el momento justo, las palabras adecuadas y los interlocutores precisos para iniciar el cambio. Dicho lo anterior, reseñamos a continuación algunas observaciones realizadas por el Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, como parte de la sociedad civil, respecto al texto del Reglamento de la Ley de Consulta19: • El texto final del Reglamento –publicado el día 3 de abril de 2012–, contiene 5 artículos en los que no se han respetado los acuerdos a los que llegaron el Estado y las organizaciones indígenas, en el proceso de consulta del reglamento20, ya que incluye nuevas disposiciones o elimina acuerdos ya pactados, según se puede cotejar con el propio texto del acta final de la etapa de diálogo. Esta situación es grave y refleja la ausencia de una voluntad sincera del Estado por respetar los compromisos asumidos con las organizaciones indígenas. • El Reglamento no ha incorporado expresamente todos los supuestos establecidos en el Convenio N° 169 de la OIT y la Jurisprudencia de la Corte IDH, instrumentos internacionales vinculantes para el Perú, en los que el proceso de consulta debe tener como resultado el consentimiento de los PPII. • El artículo 2.3 del reglamento21 constituye un obstáculo para el propio Estado, impide que a través de sus diferentes niveles de gobierno cumpla su rol de garante y responsable de implementar y hacer cumplir las disposiciones del Convenio 169 OIT. • El Reglamento no establece claramente el momento en el que debe realizarse la consulta sobre recursos naturales. De acuerdo al artículo 6 del Reglamento, se interpretaría que la consulta se desarrollaría únicamente durante la elaboración de los Estudios de Impacto Ambiental. Asimismo, no es precisa si eso se aplicará para el aprovechamiento de recursos naturales renovables y no renovables. El Reglamento tan solo menciona las opciones que Resumen de algunas conclusiones del Informe de Análisis del Reglamento de la Ley de Consulta Previa- Decreto Supremo N°001-2012-MC. Los artículos en los que no se ha respetado los acuerdos son art. 5°, literal a; art. 9° numeral 2; art. 20° numeral 6; art. 23°, numeral 3; art. 27° numeral 4: 21 Artículo 2: Ámbito de Aplicación, numeral 3 (sobre promoción de procesos de consulta por Gobiernos Regionales y locales). 19

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discrecionalmente decidirá cada sector al momento de regular la consulta en su sector. Implementar el derecho a la consulta de los PPII en REDD+ representará un reto para el Estado peruano, las organizaciones indígenas y la sociedad civil involucrada no solo por lo complejo de este tipo de procesos, sino también porque el marco legal nacional (como observamos en párrafos precedentes) es contradictorio. Ante ello, debemos tener en cuenta que el Convenio 169 de la OIT es un instrumento de derechos humanos, que tiene la misma jerarquía que la Constitución Política del Perú, esto significa que ante alguna duda o contradicción de las normas de menor jerarquía (leyes, decretos supremos, resoluciones ministeriales, etc.), se deberá interpretar de acuerdo a lo previsto en el Convenio 169 de la OIT. Una vez más corresponderá a la sociedad civil organizada estar atenta frente a las normas reglamentarias sectoriales (como por ejemplo la que pueda emitir el Ministerio de Ambiente) o las iniciativas de procesos de consulta que se desarrollen, a fin de que consideren no solo lo establecido por la actual ley de consulta y su reglamento, sino que incluya los más altos estándares establecidos por el Convenio N° 169 de la OIT y la jurisprudencia internacional existente. Otros nuevos retos: “aquello que no se debe dejar de lado” 1. Es importante fortalecer la estructura organizativa que los PPII mantienen para tomar sus decisiones y para la elaboración de las normas que ellos han elaborado y que sienten como suyas, especialmente en lo referido a la elección de sus representantes y la elaboración de sus reglamentos sobre uso y manejo de recursos naturales. 2. Es importante tener en cuenta la necesidad de contar con una institucionalidad estatal indígena que cumpla mínimamente con las siguientes características: (i) con autonomía técnica, administrativa y funcional; (ii) debe incorporar dentro de su estructura la participación indígena; y (iii) con carácter transectorial, es decir que no dependa de un sector en específico. 3. Es importante poder reconocer y revalorar las normas o reglamentos tradicionales, escritos u orales existentes en el grupo


humano vinculado al bosque, así como las formas tradicionales de uso y manejo de los recursos naturales. 4. Es importante poder realizar un análisis respecto de los posibles efectos sobre los medios de vida (derechos consuetudinarios de los PPII, impactos culturales). De esta manera, si bien es importante la realización de un Estudio de Impacto Social y Ambiental previo al proyecto, se hace necesario que este contenga un Estudio de Impacto de Derechos Humanos (tal como lo señala el párrafo 30 de la Sentencia Interpretativa de Saramaka vs Surinam de la Corte IDH) a fin de evaluar el impacto que un plan de desarrollo o inversión puede llegar a tener en el uso y goce de los territorios tradicionales, así como en el derecho al aprovechamiento de los recursos naturales, por parte de PPII y tribales. 5. Queda pendiente analizar la viabilidad de los proyectos REDD+ en el marco de los planes de integración energética e infraestructura que amenazan con dejar expuestos a los bosques del Perú. BIBLIOGRAFÍA Defensoría del Pueblo (2007). Informe extraordinario: los conflictos socioambientales por actividades extractivas en el Perú. Ostrom, E. (2002). Reformulando los bienes comunes. En: El cuidado de los bienes comunes. Gobierno y manejo de los lagos y bosques en la Amazonía. OIT (2009). Los derechos de los PPII y tribales en la práctica. Una guía sobre el Convenio 169 de la OIT. Programa para promover el Convenio 169 de la OIT (PRO 169). Departamento de Normas Internacionales del Trabajo. Sevillano, M. del R. (2010). El derecho a la consulta de los PPII en el Perú: últimos avances. Lima, Derecho, Ambiente y Recursos Naturales. Toledo, V. Políticas Indígenas y Derechos territoriales en América latina: 1990-2004. ¿Las fronteras indígenas de la Globalización?. En: Pueblos Iindígenas y Democracia en América latina. Yánez, C. Diagnóstico para un programa en defensa de las comunidades nativas de la Amazonía peruana. Resumen Ejecutivo.

Capítulo 25 Inversión en esquemas de Incentivos por Servicios Ecosistémicos como motor de desarrollo e inclusión social en el Perú Frank Hajeka

Introducción El Perú está atravesando por un periodo de crecimiento económico y desarrollo sostenido. Un progreso que en la última década ha permitido reducir los niveles de pobreza, realizar importantes avances en infraestructura e incentivar a una nueva generación de peruanos que avanza con optimismo y voluntad emprendedora. Sin embargo, un amplio cordón de pobreza extrema persiste en las zonas rurales de la sierra y selva; una realidad que da origen a más del 56.6% de los conflictos sociales de nuestro país (Defensoría, 2012). Creemos que para resolver estos problemas debemos adoptar tecnologías y modelos de desarrollo que tomen mejor en cuenta las oportunidades y limitantes productivas, geográficas y culturales del país. En este capítulo proponemos la base de una estrategia para utilizar los esquemas de Incentivos por Servicios Ecosistémicos (ISE) como herramientas de inclusión social, combate de la pobreza y conservación del medio ambiente en la costa, sierra y selva rural del Perú.

a

Director, Servicios Ecosistémicos Peru; [email protected]


Ecosistemas productivos Si mirásemos al Perú desde el espacio en un día despejado, podríamos distinguir tres principales ámbitos: áreas agrícolas, centros urbanos e industriales, y montañas, ríos y bosques en estado natural. Estos tres principales ecosistemas se encuentran distribuidos en un complejo mosaico. Por ejemplo, la planta de gas de Las Malvinas es un pequeño ecosistema industrial inserto en las selvas de Camisea y los Pantanos de Villa son una pequeña área natural en el mar urbano de Lima. La producción e intercambio de bienes y servicios en cada ecosistema es facilitada por un stock de infraestructura manufacturada (red vial, red eléctrica, red de comunicaciones, etc.), infraestructura natural (ríos, bosques, etc.) y procesos sociales y ambientales, que juntos hacen funcionar nuestra economía. A la infraestructura y bienes naturales que contribuyen a la economía y el bienestar de un país se les conoce como capital natural. Gráficamente podemos posicionar a los sectores productivos más significativos del Perú según se presenta en la Figura 1. Ecosistemas Naturales

Ecosistemas Agropecuarios Sector: Agricultura, ganadería, piscicultura

Sector: Forestería, pesqueria, ganaderia Sector: Turismo

Sector: Agroindustria

Sector: Servicios Ecosistémicos

Sector: Energía Minería Hidrocarburos

Sector: Construcción, Salud, Educación, Manufactura, Finanzas, Servicios

Ecosistemas Urbano Industriales

Fuente: Servicios Ecosistémicos Perú 2009

Figura 1: Ecosistemas y sectores productivos del Perú.

Muchos de los sectores más importantes de la economía peruana dependen directamente de la integridad de ecosistemas naturales. Por ejemplo, nuestra seguridad hidroeléctrica depende de cuencas

Inversión en esquemas de ISE como motor de desarrollo e inclusión social en el Perú | 421

hidrográficas con niveles de erosión manejables, nuestro sector pesquero de una biodiversidad marina saludable, y nuestra creciente industria turística de paisajes naturales conservados. Valoración del Capital Natural y Esquemas de Servicios Ecosistémicos El incremento de la población y el consumo de recursos ejercerá presiones sin precedentes sobre los recursos naturales y el medio ambiente global en los siguientes 20 años, como nos explican Litovsky et al. en el Capítulo 4. La Evaluación de Ecosistemas del Milenio (2005) muestra que la oferta de más del 60% de los servicios de la naturaleza – como por ejemplo el secuestro de carbono, la regulación y purificación del agua, la mantención de la biodiversidad y la provisión de paisajes para el turismo– está reduciéndose. Frente a esta situación, los esquemas de ISE surgen como una manera práctica de poner en valor dichos servicios. Los ISE consisten en la transferencia de recursos (monetarios o no monetarios) entre actores sociales, con el fin de crear incentivos para alinear decisiones individuales o colectivas sobre el uso de ecosistemas con los intereses públicos en el manejo de los recursos naturales (Muradian, Corbera et al., 2010). Los compradores pueden ser entidades privadas que participan en mercados voluntarios o regulados, o iniciativas gubernamentales, multilaterales o de la sociedad civil organizada. Un análisis global en la revista Science estima que inversiones en mantener el capital natural han tenido un retorno promedio de US$ 100 por cada US$ 1 invertido, si se valoran los servicios ecosistémicos prestados (Balmford, Bruner et al., 2002). El contexto nacional Los ISE son un concepto emergente en el Perú. La Propuesta de Ley de Servicios Ecosistémicos y la nueva Ley Forestal de 2011 exploran el potencial de los ISE para mejorar el manejo y la rentabilidad de los ecosistemas naturales a nivel nacional. Dentro del proceso del Convenio de Cambio Climático, el Perú propone el ‘Enfoque Anidado’ para la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD+). En este esquema, el inventario nacional de gases invernadero incluye los créditos generados por dichos Proyectos REDD+ subnacionales, incluyendo en estos la participación privada. Las alianzas de gobernanza


público-privadas que están siendo implementadas para proyectos REDD+, incluyendo el establecimiento de Mesas REDD regionales, pueden sentar la base para la gestión de otros mecanismos de ISE en el Perú. Los extensos bosques y alta biodiversidad de nuestro territorio significan que el Perú podría convertirse en un actor importante en estos nuevos mercados. No obstante, existen todavía serias barreras para que los ISE se consoliden, incluyendo la falta de capacidades técnicas y de un catastro nacional de tierras integrado, el escaso reconocimiento y respeto de los derechos tradicionales de comunidades sobre dichos servicios, el potencial peligro de la corrupción, una deficiente socialización de los referidos procesos de ley y la naturaleza incipiente del mercado. Inclusión social y combate a la pobreza En los ecosistemas naturales se encuentran las poblaciones más aisladas y pobres del Perú. Son comunidades que en su mayoría carecen de acceso a redes de comunicación y servicios básicos de energía y saneamiento, y cuyos activos naturales no son adecuadamente reconocidos o recompensados. Los niveles de pobreza son casi cuatro veces más altos que en las ciudades (ecosistemas urbano-industriales), segun se presenta en la Figura 2. Ecosistemas Agropecuarios

os?

ing

ingresos?

Población: 9% Nivel pobreza: 72.8%

res

Agua, polinización Control erosion, etc Ca pt u Pa ra C isa O2 jes , a , e gu tc a,

Población: 27% Nivel pobreza: 40.1%

Ecosistemas Naturales

Población: 64% Nivel Pobreza: 21.1%

Ecosistemas Urbano-Industriales

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, INEI, 2009, Servicios Ecosistémicos Perú 2009

Figura 2: Niveles de pobreza y servicios no compensados a la población rural de los ecosistemas naturales del Perú.


Si aceptamos que el capital natural tiene valor, entonces es un paso lógico que la labor de manejo y guardianía de este capital tenga una recompensa. Un policía en un Banco recibe un sueldo porque si él no está, alguien robará el Banco. Cabe entonces la pregunta: ¿Quiénes o quién es el guardián actual del capital natural del Perú? Aunque el Estado y algunas organizaciones privadas juegan un rol importante, una gran parte de los bosques costeños, los humedales andinos y la selva amazónica están bajo uso y custodia de las comunidades campesinas y nativas del país. Sin embargo, el alto grado de pobreza obliga a muchas comunidades a utilizar insosteniblemente sus recursos naturales, buscando opciones rápidas –como son la minería y la tala ilegal– para satisfacer sus necesidades básicas. Con los esquemas de ISE podemos romper este círculo vicioso de pobreza y degradación ambiental, y al mismo tiempo asegurar la riqueza natural para futuras generaciones de peruanos. Tipos de Servicios Ecosistémicos comercializados La naturaleza nos presta una gama muy amplia de servicios ecosistémicos. Entre los servicios cuya comercialización está madurando más rápido tenemos: Captura de CO2 Forestal: créditos de carbono para mitigar el cambio climático Prevenir la destrucción o degradación de bosques naturales es un elemento clave en la lucha contra el cambio climático a nivel nacional e internacional. Alrededor del 50% de las emisiones anuales de gases de efecto invernadero del Perú provienen de la deforestación. Los humedales y bosques del país contienen aproximadamente 10 mil millones de toneladas de carbono. Actualmente los créditos de CO2 forestal solo se comercializan en el mercado voluntario (precios varían entre US$ 3 y 9 por tonelada), con aproximadamente US$180 millones transados en 2010 (Diaz, Hamilton et al., 2011). Sin embargo, se estima que este mercado crecerá a unos US$ 8 billones para 2020.


Mantención de la biodiversidad: asumiendo responsabilidades Según estándares internacionales voluntarios, los proyectos de desarrollo e infraestructura con impactos negativos sobre la biodiversidad deben aplicar una jerarquía de mitigación que consiste en evitar, reducir, mitigar, y, finalmente, compensar vía créditos sus actividades. En Norteamérica las transacciones de créditos vía “Bancos de Biodiversidad” y “Bancos de Habitat” alcanzaron los US$ 1.7 billones en 2009. Aunque no existen iniciativas concretas en este rubro en el Perú, Shell investigó la forma de iniciar un proyecto de mitigación cuando estaba avanzando con el Proyecto Camisea. El concepto era financiar en la ecorregión la conservación de 10 hectáreas por cada hectárea impactada por el Proyecto Camisea. Avances recientes en este ámbito se describen en el capítulo 18 de esta publicación. Regulación hídrica: pagos para asegurar agua de calidad Los esquemas de ISE hídricos consisten en transferencias monetarias o no monetarias de usuarios en la parte baja de cuencas a pobladores en la parte alta. Se encuentran bien establecidos en México y Ecuador, donde se está pagando entre US$10-40/hectárea/año a cambio de la mantención de hábitat natural que asegure una regulación de flujos y calidad del agua. Experiencias incipientes en el Perú incluyen el esquema de la EPS Moyobamba en la cuenca Alto Mayo, San Martín, y el Fondo de Agua de Lima y Callao (ver Capítulos 8 y 7 de esta publicación respectivamente). Servicios del paisaje: concesiones de turismo sostenible Se establece un esquema de pagos, que se reinvierte para asegurar conservación de los atractivos del área. Experiencias en el Perú incluyen las concesiones de ecoturismo en áreas naturales (por ejemplo las Concesiones en Parque Nacional del Manu o Inkaterra en Madre de Dios) y alianzas novedosas entre empresas y comunidades (por ejemplo la alianza entre la Comunidad Nativa Infierno y la empresa Rainforest Expeditions en el Albergue Posada Amazonas en Madre de Dios (ver Capítulo 14 de esta publicación). Las iniciativas para poner en valor los créditos ecosistémicos son muy variadas, pero existen similitudes en cuanto a la cadena de


valor. En la Figura 3 se presenta una cadena de valor generalizada para el sector de carbono forestal.

Originación: Consolida oportunidad para generar creditos Titulares: CN, Estados, Privados

Desarrollo: Se crea el crédito Desarrolladores: Biological Capital, Nature Services Peru, New Forest

Certificación: Se controla la ‘calidad’ del crédito Certificadoras: RA, SGS, TuvSub

Venta: Crédito agrupado, ofertado, etc. Comercializadoras Ecosecurities, South Pole.

Consumo: Crédito Adquirido y utilizado

Compreadores: Individuos empresas, Estado

Proveedores de Servicios, Registros, Bolsas, Marco Institucional y legal & Estandares Infraestructura del Mercado Fuente: Servicios Ecosistémicos Perú, 2010

Figura 3: Cadena de valor generalizada para el sector Carbono Forestal.

¿Innovación empresarial o acción estatal? La experiencia hasta la fecha es que el Estado juega un rol clave en estructurar mercados de ISE. Esto se aplica tanto a los casos que relacionan actores gubernamentales (por ejemplo el ICMS Ecológico en Brasil www.icmsecologico.org.br) como a los que involucran a actores gubernamentales y privados (por ejemplo el Fondo Nacional Forestal en Costa Rica www.fonafifo.com) o entre actores privados (por ejemplo el Fondo de Agua de Quito en Ecuador www.fonag.org.ec). No solo en el establecimiento de principios de participación y un marco regulatorio, sino también a través de financiamientos o incentivos tributarios para catalizar el surgimiento de dichos esquemas. Sin embargo, el Estado debe asumir un rol promotor a profundidad y hacer un esfuerzo por involucrar a actores privados como agentes de innovación y participantes de estos mercados, para así llegar a un mayor sector de la población. Lo importante entonces es enmarcar los ISE en un marco económico que aclara el rol del Estado y de la empresa con respecto a estos esquemas. Generar la capacidad para captar el valor económico de los servicios de los ecosistemas no será sencillo. Es necesario acoplar la oferta y la demanda, lo cual requiere en algunos casos tener un mecanismo a nivel nacional


Internacional Nacional Local

Ámbito geográfico del Esquema de ISE

como por ejemplo en el caso del dióxido de carbono, mientras que en otros servicios, como el agua, la cuenca hidrográfica o la comunidad pueden ofrecer el mejor escenario para vender dicho servicio. En el caso del paisaje, su venta solo puede ejecutarse a nivel local.

Compensación Biodiversidad/ Bancos de Hábitat. Ej: SHM

Esquema de Carbono Forestal. Ej: Régimen : REDD+Perú

Esquema : de Biodiversidad. Ej: PROFONANPE

Hídrico Regional. Ej: Fondo Agua Lima

Esquema Esquema Paisaje/ Hídrico Local. Ecoturismo. Ej: EPS Moyobamba Ej: Posada Amazonas

Privado/ Mercado

Mercado/ Público

Organización del Esquema de ISE

Público/ Estado

Figura 4: Relación entre ámbito geográfico y organización de esquemas de ISE en el Perú.

En la figura 4 esquematizamos como en el Perú los esquemas de ISE se vienen dando a diferentes escalas geográficas y con la intervención de diferentes actores. Así, una estrategia nacional de ISE debería intentar captar la demanda para los servicios ecosistémicos a tres niveles como mínimo: nacional, regional y provincial. En algunos casos se podría llegar al nivel local si así fuera el caso. Por lo tanto, la estrategia debería basarse en los principios de subsidiariedad y de maximización de la captura de beneficios y compensaciones de oferentes por los servicios ecosistémicos, encontrando los servicios que permitan el desarrollo de mercados a nivel nacional,


regional y local a través de la creación de distintos mecanismos “anidados”. Por ello, un sistema nacional de incentivos por servicios ecosistémicos en un país grande como el Perú debería estar descentralizado con el fin de ser eficiente y adaptarse a las diferencias sociales, políticas y ecológicas entre regiones. Pero, además debe estar articulado a nivel de provincias o mancomunidades. Los bosques, humedales y demás ecosistemas de las distintas provincias proveen numerosos servicios ecosistémicos a nivel local –un clima agradable, la provisión de agua de riego y consumo humano, una biodiversidad abundante o un suelo fértil– que puede ser compensado también mediante sistemas privados a pequeña escala. Mientras tanto, a nivel nacional e incluso global esos mismos ecosistemas contribuyen a fijar dióxido de carbono en sus crecientes bosques. Existen pues distintos niveles de planificación en los que un servicio ecosistémico puede internalizarse a la economia. Para lograr captar los fondos de la demanda regional, una política regional de ISE debería basarse al menos en los siguientes cuatro elementos: a.- Un plan regional que incluya una cartografía de los principales servicios ecosistémicos en la región, una priorización de dichos servicios por provincias o mancomunidades con unas orientaciones para establecer mecanismos en las mismas (que de ser posible deberían coincidir con delimitaciones ya existentes desde el ámbito de la conservación, por ejemplo áreas naturales protegidas, o desde el ámbito del desarrollo rural como puede ser el manejo por cuencas). Dicho plan podría establecer asimismo alguna provincia piloto en la cual detallar un plan a escala 1:50.000 o equivalente. En este segundo nivel deberían establecerse criterios provinciales para la distribución de beneficios. Por ejemplo, en zonas de costa, el agua y el paisaje pueden ser importantes, mientras que en zonas de la selva quizá tenga más peso la biodiversidad. b.- Un marco institucional participativo que incluya al sector público y a empresas que se convertirán en donantes al ser beneficiarios de algún servicio ecosistémico, así como entidades conservacionistas y de productores forestales y agrarios. Esta institución no debería ser estrictamente la administración, ya que al tener una cierta independencia y estar formada por agentes sociales y económicos al igual que públicos (las cajas de ahorro


son un ejemplo de ello). Una Fundación o Fideicomiso, por ejemplo, podría ejercer mejor estas dos funciones, que son, por una parte, coordinar y apoyar los distintos mecanismos de incentivos; y por otra, convencer a los diferentes beneficiarios de los servicios (empresas, particulares) que se sumen al pago de los mismos; pago que se realizará a quienes los proveen, que pueden ser propietarios pero también entidades de custodia o de silvicultura. c.- Un mecanismo mixto ISE lleva implícitos dos elementos adicionales: el contrato con el productor de los servicios y el mecanismo de verificación. El segundo elemento es la verificación de que el servicio vendido efectivamente es real. Esta verificación, para que sea objetiva, debe hacerse a nivel regional o nacional, es decir, si bien se hace certificando contra los criterios provinciales, debería ejecutarla una agencia regional, nacional o internacional menos susceptible de ser influida a nivel local o provincial. Para ello deben establecerse claramente los criterios de valoración provinciales dentro del plan regional y debe contratarse a algún verificador externo. Por último, los resultados deben compartirse transparentemente con la sociedad civil. En la figura 5 se muestra de manera hipotética como se podría integrar, en el marco de una politica de ISE nacional, diferentes mecanismos públicos y privados a diferentes escalas. Estrategia de implementación Desarrollar un nuevo sector de la economía no es un reto simple o rápido. Las siguientes líneas de trabajo serán importantes para tal fin: Visión, comunicación y transparencia Las diferentes fuerzas políticas y niveles del Estado (municipal, regional y nacional) deben entender la oportunidad que representan los mercados para servicios ecosistémicos y plantear esquemas de gobernanza para estos. La comunicación y la transparencia son claves en este proceso, para estar seguros que los esquemas de ISE no sean una nueva oportunidad para “sacarle la vuelta” a las personas más humildes del Perú, ni tampoco brinden una oportunidad para el posicionamiento de agitadores políticos que representarían falsamente el esfuerzo realizado.


Propuesta de Sistema Nacional Publico-Privado de incentivos por servicios Ecosistémicos (ISE) Nacional Nivel

Aportes Nacionales Aportes de Impuestos a Tesoro Combustibles Fósiles e Público Industria

Regional Nivel

Aportes Regionales Aporte Ambiental del Canon

Presupuesto Regional

Aportes Internacionales Fondo Nacional de incentivos para Ecosistemas Directorio Mixto: Estado, Empresa, Sociedad Civil

Transferencia de fondos

Fondos Regionales de incentivos para Ecosistemas Directorio Mixto: Estado, Empresa, Sociedad Civil Transferencia de fondos

Local Nivel

Esquemas provinciales de ISE Ecosistema bajo Dominio Publico

Reporte y verificación

Reporte y verificación

Esquemas Comunales de ISE Ecosistema bajo Dominio Comunal

Pagos por Cooperación Resutados Técnica Prestamos Reembolsables

Aportes Internacionales

Cooperación Pagos por Internacional Resultados No-reembolsable Aportes Varios Donaciones Pagos y/o Y Asistencia Compensación Técnica

Esquemas Privados de ISE Ecosistema bajo Dominio Privado

Figura 5: Modelo genérico de esquema público-privado de ISE adaptable a Perú.

Desarrollo de conocimiento y capacidades Sin un sistema de catastro nacional integrado de tierras no podrá haber un ordenamiento territorial de calidad, lo que significa una barrera casi insuperable para los esquemas de ISE. Un buen catastro también tendría un altísimo valor para el sector agrícola, hidrocarburos y minero formal y para los procesos de zonificación ecológica-económica regional. Debemos avanzar en producir mapas de cuantificación y valoración de servicios ecosistémicos a nivel nacional y regional. Países vecinos incluyendo Brasil, Colombia y Ecuador ya tienen este trabajo bien avanzado. Derechos de propiedad y aprovechamiento La formalización de la propiedad sobre los activos naturales es un paso importante a dar, pero que aún es muy incompleto. Sin embargo, no creemos que la respuesta adecuada sea la aproximación planteada por el Instituto Libertad y Democracia (De Soto, 2010), que plantea una


adjudicacion masiva de derechos de propiedad individuales, sino más bien gira alrededor de una buena comprensión y formalización de los modelos de propiedad comunal existentes en una extensa parte del Perú y en hacer más transparentes, legibles y líquidos los servicios ecosistémicos que estas áreas prestan. El valor no reside en lograr una ganancia rápida al lotizar y vender el terreno comunal, sino en monetizar los bienes y servicios que produce dicha área con una visión ecosistémica y de integración social. Esto debe lograrse dentro de esquemas de distribución de ingresos o beneficios aceptables para la población local (a nivel individual, familiar y comunal) en el corto y largo plazo. Existe una fuerte base de conocimiento (Ostrom, Burger et al., 1999; Ostrom, 2005; Daily y Matson, 2008) y una creciente voz de gestión política internacional para esta aproximación (ten Brink, Berghöfer et al., 2009; Trumper, Bertzky et al., 2009). Trabajo iterativo entre Estado, empresa y sociedad civil para estructurar el mercado Los mercados para servicios ecosistémicos están en plena formación. Los principios de manejo estratégico (Ramírez, 1999) explican la importancia de participar en las etapas formativas de nuevas cadena de valor. Es en estos momentos cuando los actores tienen la oportunidad de posicionarse en los segmentos de mayor rentabilidad. Los sectores gubernamentales, empresariales y civiles del Perú deben “jugar” en un mismo equipo en este Estructura de Mercado para Créditos de Servicios Ecosistémicos Nivel internacional Convenios, apoyo Multilateral Fondos de Inversión Mercados Futuros

Nivel nacional y regional Créditos

Pagos

Estado: Planificación territorial, manejo ANPs, monitoreo y control Empresas : negociar, implementar, innovar servicios

Nivel nacional y local Servicios sostenidos

Pagos u otro incentivo

Comunidades , Gobierno Local, Privados , Empresas: manejar activos naturales para optimizar provisión de servicios ecosistémicos

Fuente: adaptado de Phelps et al. 2010 por Servicios Ecosistémicos Perú, 2010

Figura 6: Estructura Emergente del Mercado para Creditos de Servicios Ecosistemicos


momento y posicionar al país frente a competidores en otras naciones. Esquemáticamente, una generalización de la estructura emergente puede apreciarse en la figura 6. Análisis continuo del entorno internacional y programas piloto Los mercados para servicios ecosistémicos son en muchos casos regionales o globales, ya que los procesos naturales no reconocen fronteras. Entender y participar en el desarrollo de las cadenas de valor de los diferentes servicios es estratégicamente importante para el Perú. La mejor manera de asegurar la participación y el desarrollo de capacidades peruanas en estas cadenas es a través de la implementación de esquemas y empresas piloto en cada servicio ecosistémico importante, empezando con carbono forestal, agua, biodiversidad y paisajes. Pasos catalizadores Para avanzar se necesita obtener financiamiento para llevar a cabo los siguientes pasos iniciales: (a) realizar eventos de alto nivel entre representantes del Estado, las empresas y la sociedad civil para sentar una base sólida de una visión sobre esquemas de ISE en Perú; (b) implementar un programa de formación de capacidades en gestores políticos, gerentes empresariales y técnicos gubernamentales en varios niveles, coordinado por universidades peruanas y extranjeras con una reputación establecida en este campo, y; (c) apoyar cuatro o cinco programas pilotos innovadores en diferentes regiones del país para adaptar experiencias de otros países a nuestra realidad y desarrollar capacidad técnica local.


Referencias Balmford, A., A. Bruner, et al. (2002). Economic Reasons for Conserving Wild Nature. Science (297): 950-953. Daily, G. C., P. A. Matson (2008). Ecosystem services: From theory to implementation. PNAS 105(28): 9455-9456. De Soto, H. (2010). The Peruvian Amazon is not Avatar. Lima, Instituto Libertad y Democracia. Defensoría del Pueblo (2012). Reporte de Conflictos Sociales Nº 95. Lima, Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Diaz, D., K. Hamilton, E. Johnson (2011). State of the Forest Carbon Markets 2011: From Canopy to Currency. Forest Trends: 93. Muradian, R., E. Corbera, et al. (2010). Reconciling theory and practice: An alternative Conceptual Framework for Understanding Payments for Environmental Services. Ecological Economics 69(6): 1202-1208. Ostrom, E. (2005). Understanding Insitutional Diversity. Princeton, Princeton University Press. Ostrom, E., J. Burger, et al. (1999). Revisiting the Commons: Local Lessons, Global Challenges. Science (284): 278-282. Ramirez, R. (1999). Value Co-Production: Intellectual Origins and Implications for Practice and Research. Strategic Management Journal (20): 49-65. ten Brink, P., A. Berghöfer, et al. (2009). TEEB Executive Summary-The Economics of Ecosystems and Biodiversity for national and international Policy Makers 2009. UNEP: 48. Trumper, K., M. Bertzky, et al. (2009). The Natural Fix? The role of ecosystems in climate mitigation. Cambridge, United Nations Environment Programme, UNEP-WCMC.

Más comentarios sobre ¿Gratis? “Este libro establece las bases para una discusión sobre las oportunidades que los empresarios e instituciones tenemos para redefinir la dirección del modelo de desarrollo económico vigente, hoy en día cuestionado ante la crisis del mundo occidental, cuyo principal defecto es hipotecar las opciones de las futuras generaciones comprometiendo, en el camino, el patrimonio natural y cultural del mundo”. Alfredo Ferreyros Presidente, Explorandes

“Este libro es un valioso testimonio de lo que hasta ahora se ha avanzado en la implementación de esquemas de incentivos por servicios ecosistémicos en el Perú. Lo interesante es que las experiencias son contadas por sus propios protagonistas, quienes de diversas formas y bajo diferentes contextos han llevado a la práctica el concepto de incorporar el valor del capital natural y de los servicios de la naturaleza dentro de la actividad económica”. Jaime Fernández-Baca, División de Cambio Climático y Sostenibilidad Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

“Para lograr una política de desarrollo sostenible es indispensable integrar los costos del uso de los recursos naturales en el balance económico. Este libro presenta varios ejemplos y experiencias acerca de esquemas de Servicios Ecosistémicos en el Perú, con el objetivo de contribuir a la creación de una economía ambientalmente sustentable”. Peter Pfaumann Director Residente Perú, Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ)

Se terminó de imprimir en los talleres gráficos de

Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156 - Breña Correo e.: [email protected] Página web: www. tareagrafica.com Teléf. 332-3229 Fax: 424-1582 Octubre 2012 Lima - Perú

¿Gratis? Los servicios de la naturaleza y cómo sostenerlos en el Perú

“En este libro se hace un resumen del estado actual de los esquemas de pagos, compensaciones y retribuciones por servicios ecosistémicos, como han venido siendo aplicados en nuestro país y los retos futuros que representan tanto para la conservación de la vida silvestre como para elevar el bienestar de las poblaciones humanas… se va a convertir en una lectura imprescindible, no solo por ser comprensivo, sino también por su calidad y los enfoques que aporta”. Ninoska Rozas Palma Gerente de Recursos Naturales, Gobierno Regional Cusco

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“Este libro es una mezcla balanceada entre teoría y práctica, con una buena dosis de lineamientos y ejemplos, que en su conjunto, ayudarán mucho a las personas interesadas en desarrollar programas efectivos que incentivan el manejo racional de los bienes y servicios de la naturaleza. Quizás lo más impresionante es que los autores son de un rango diverso de instituciones e iniciativas, y por lo tanto, ofrecen una perspectiva muy amplia y acertada sobre la temática”. Steve Gretzinger Especialista Forestal, Corporación Financiera Internacional (IFC)

Editores: Frank Hajek y Pablo Martínez de Anguita

“Esta obra combina capítulos de notables académicos y profesionales, explorando los conceptos y los retos para implementar una economía de ecosistemas en el Perú. Es refrescante encontrar un libro que combina rigor académico con experiencia práctica en el contexto peruano. Lo recomiendo a todos aquellos interesados en el futuro de la conservación y el desarrollo en América Latina, y a cualquier persona interesada en la aplicación práctica del concepto de Servicios Ecosistémicos”. Profesor Yadvinder Malhi Director del Programa de Ecosistemas, Universidad de Oxford




Los servicios de la naturaleza y como sostenerlos (Peru)

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