INTRODUCCIÓN: LOS BIENES COMUNES Y SU GESTIÓN GESTIÓN COMUNITARIA: CONCEPTOS Y PRÁCTICAS* Richard Chase Smith
LOS BIENES COMUNES EN EL PERÚ: PATRIMONIO HISTÓRICO-CULTURAL Y CAPITAL SOCIAL El Perú es uno de los países donde más prevalecen los bienes comunes, la propiedad común y la gestión comunitaria de los ecosistemas locales y sus recursos naturales. Éstos constituyen en sí un gran recurso para el desarrollo y manejo sostenible de recursos, cuencas y territorios y para la superación de la pobreza en el Perú. Sin embargo, muchos de los que están al frente de la economía de mercado y sus diversas expresiones políticas, ven a las instituciones colectivas como freno para el progreso, atribuyéndoles el llamado atraso del país. Por lo tanto, el reto que está por delante es entender mejor la relación dinámica entre los bienes comunes y los bienes individuales, resolver los problemas prácticos en las formas y capacidad de gestión y en la economía basada en los recursos comunes y demostrar la importancia vital que tienen estas prácticas milenarias para la identidad y el futuro del Perú.
La diversidad de formas de bienes comunes Los pueblos originarios que tuvieron su desarrollo en el litoral pacífico, en los Andes centrales y en la cuenca del alto Amazonas, en lo que hoy día es el Perú, crearon múltiples formas para ejercer el acceso y usufructo común sobre los recursos productivos – tierra, agua de riego, sal, madera, arcilla – de la gran diversidad de nichos ecológicos que manejaron. Los europeos peninsulares que llegaron al mundo andino en el siglo XVI encontraron formas de apropiación y manejo común que se asemejaban asemejaban a prácticas ibéricas, *
La presente es una versión traducida y revisada de “Community-based resource control and mangement in Amazonia: a research initiative to identify conditioning factors for positive outcomes”, ponencia presentada a
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sobre todo en lo referido al manejo de pastizales y agua. La corona española reconoció y formalizó entre sus súbditos indígenas un régimen de propiedad común sobre las tierras, los pastizales y el agua de riego, este último codificado con las leyes de Valencia, influenciadas por el mundo árabe. Las razones para ello fueron básicamente tres: proteger a los indígenas de la explotación descontrolada, facilitar la recolección del tributo y regular el flujo de mano de obra a las minas. La forma de propiedad común mas difundida en la colonia española y la que tuvo una revitalización en el siglo XIX, fue el territorio otorgado a la comunidad indígena o de indios. A partir de la reforma agraria de 1969, estas comunidades se convirtieron en comunidades campesinas a la vez que se crearon nuevas formas de propiedad colectiva reconocidas oficialmente, oficialmente, como la comunidad nativa, la cooperativa agraria de producción, y la sociedad agrícola de interés social. Hoy existen más de 5000 comunidades campesinas que ocupan un estimado de 20 millones de hectáreas y 1500 comunidades nativas que cubren una extensión de 10 millones de hectáreas. Entre los dos tipos de organización, cubren el 23% del territorio nacional. Aparte de las comunidades, existen otras formas de tenencia y manejo común sobre recursos naturales y culturales en el Perú. En el litoral pacifico, sobre el lago Titicaca y entre las lagunas amazónicas, hay un gran número de comunidades de pescadores quienes comparten recursos hídricos tanto para su subsistencia subsistencia como para fines comerciales. Si bien no son reconocidas formalmente, estas comunidades tienen instituciones que permiten compartir el manejo y regular la explotación del recurso. Para no ir muy lejos, en la caleta de Chorrillos, los miembros de la Cooperativa de Pescadores San Pedro, quienes viven en los barrios de pescadores cercanos al puerto, manejan una zona del mar que se extiende desde la playa de San Isidro hasta la de la Villa de Chorrillos. La tenencia y manejo de la zona es común entre los cooperativistas, mientras que la pesca es individual. El agua de riego en la costa y la sierra y las lomas de la ceja de la costa son otros recursos de tenencia y manejo común sujetos tanto a instituciones tradicionales de manejo como a reglamentos impuestos por el estado. Como nos hizo recordar Enrique Mayer recientemente, los que vivimos en departamentos en los centros urbanos compartimos espacios y servicios comunes con nuestros vecinos; su mantenimiento y operatividad dependen de la cooperación y acuerdos tomados entre todos los vecinos del edificio (Mayer la 8va. conferencia de la International Association for the Study of Common Property, Bloomington, Indiana, 31 de mayo-4 de junio del 2000. Traducido por Angélica Almeyda.
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1998). También podemos hablar de bienes comunes públicos sujetos a regímenes especiales de manejo, como son, por ejemplo, los parques, reservas y monumentos históricos, tanto a nivel nacional como municipal. A través de estas instituciones del bien común, la sociedad, indígena y no-indígena, busca equilibrar las necesidades de todos los miembros del grupo con las necesidades individuales de cada familia. De esta manera, se busca resolver la tensión social que existe en toda sociedad entre el bien común y el deseo o necesidad individual.
Los bienes comunes y la ideología liberal Los criollos que rompieron los vínculos coloniales entre el nuevo mundo y el viejo lo hicieron en nombre del liberalismo clásico: es decir, el comercio libre, la libertad de contrato y la primacía de la propiedad privada individual como base de la ciudadanía. En 1776 Adam Smith argumentó en su libro clásico La Riqueza de las Naciones, que la base del desarrollo económico en Europa era la acumulación de riqueza o capital. El motor que promueve esta acumulación es el impulso natural de cada individuo para mejorar su bienestar material. El interés propio, razonaba Smith, conduce al intercambio y, por ende, a una división del trabajo. Esta, a su vez, aumenta la capacidad productiva del trabajador y genera más riqueza y prosperidad. ¿Qué podría ser más racional y de más beneficio para toda la nación, preguntaba Smith, que un sistema que permita a cada individuo la libertad de perseguir sus propios intereses sin que la sociedad lo impida? Si se le permite funcionar en forma “natural”, este sistema de mercado libre basado en el interés propio individual, estimulará el desarrollo económico y eliminará la pobreza excesiva. Los adeptos a esta ideología económica argumentan que el estado debe limitarse a mantener el orden público y defender el derecho del individuo a la propiedad y al contrato libre. Durante las primeras décadas del siglo XIX, la ideología liberal jugó un papel significativo en los movimientos de independencia de la América española. Los criollos que buscaron romper las ligazones coloniales con España, fueron atraídos por la ideología liberal por dos razones obvias: porque un régimen liberal abriría para los criollos el comercio hacia el resto de la América española y Europa; y porque también ofrecía la posibilidad de “liberar” las tierras y mano de obra indígenas del monopolio y protección de la corona española y del régimen comunitario tradicional. 3
El 27 de agosto de 1821, poco después de declarar la independencia del Perú, San Martín proclamó la incorporación del indígena al nuevo estado peruano, quedando sujeto a todas las libertades individuales de los demás ciudadanos. Tres años más tarde, el 8 de abril de 1824, Bolívar ratificó las proclamaciones de San Martín. Con el mismo espíritu liberal, Bolívar declaró la división de las tierras comunales en parcelas individuales y su distribución a cada cabeza de familia indígena, así como la venta en subasta pública de las tierras que sobrasen. El congreso peruano ratificó esta proclamación y la promulgó por ley. El resultado fue el desmantelamiento de las comunidades de indios, la alienación de grandes extensiones de tierras del común indígena y un siglo de conflicto entre la nueva clase de terratenientes y los indios desposeídos, situación que fue parcialmente resuelta cuando Leguía restituyó tímidamente algunos aspectos de la propiedad común de la tierra a las comunidades que así lo quisieran.
La orfandad de los bienes comunes en el Perú Hoy la propiedad común es de nuevo mal entendida en el Perú. Esto se debe a muchas razones, algunas de fondo como el racismo anti-indígena que aún paraliza la psique nacional, el abandono del campo rural después de la reforma agraria de 1969 y la pérdida de fe en alternativas sociales, otras de coyunturas mas recientes como la década y media de violencia política y el auge de la ideología neo-liberal de mercado libre bajo el gobierno de Fujimori. Lo cierto es que las distintas formas de gestión y usufructo común de recursos en el Perú rural enfrentan problemas y desafíos muy difíciles. Muchos estudios nos han demostrado que la convivencia de estas instituciones colectivas con la economía de mercado no es armoniosa. El mercado crea múltiples presiones nuevas sobre las tierras y recursos comunes y sobre sus propietarios. Sin lugar a dudas, en ausencia de acuerdos claros, derechos definidos y mecanismos eficaces, es difícil manejar la producción comercial familiar en una propiedad común frente a un mercado que prefiere lo extranjero, que es cambiante, lleno de monopolios, trampas y competencia y que recompensa al individuo que rompe con la tradición. Los profetas del mercado libre argumentan que la propiedad colectiva, al no poder venderse libremente, es un capital muerto, que sus dueños, a menudo pobres, nunca podrán 4
capitalizarse si no pueden vender su tierra o recursos. Hay cierta lógica en estos argumentos, pero ignoran la historia, la cultura y las ventajas sociales que ofrecen los regímenes de responsabilidad común de los recursos básicos. Por otro lado, la creciente influencia de la economía de mercado ha creado nuevos intereses y una diferenciación social al interior del grupo de propietarios que juega un rol importante en el manejo de los bienes comunes. A menudo un par de familias, valiéndose de sus relaciones con funcionarios del estado, logran ejercer control sobre los recursos de más valor, y, o dominan a los demás co-propietarios, u obstaculizan los procesos más democráticos de toma de decisiones entre todos los usuarios. Por lo tanto, es urgente entender mejor las diferentes formas locales de tenencia y gestión colectiva en el Perú, analizar sus aciertos y debilidades, y fortalecer las formas que ofrecen mayor posibilidad de proteger los derechos de todos y de utilizar los recursos en la forma mas sostenible posible. Esto subraya la importancia de investigar más sobre el funcionamiento de la propiedad común en el contexto de la economía de mercado, para poder ofrecer alternativas que conserven los bienes comunes, a la vez que ofrezcan la posibilidad de un desarrollo económico.
EL MARCO CONCEPTUAL: DIFERENTES APROXIMACIONES A LOS BIENES COMUNES Y LA ACCIÓN COLECTIVA El objetivo práctico del manejo comunitario de recursos naturales es en realidad muy complejo, siéndolo aún más en un contexto social y político abiertamente opuesto a tal esfuerzo. Debemos estar dispuestos a poner de lado nuestros prejuicios étnicos y urbanos para poder entender las realidades sociales, las dinámicas de la vida comunitaria rural y sus interacciones con el mundo natural. Como observadores externos o técnicos, por ejemplo, debemos estar conscientes de los peligros de idealizar al “ecológicamente buen salvaje” o a la comunidad rural idílica (Redford 1990; Agrawal 1997; Smith y Wray 1996). Muchas preguntas y temas vienen a la mente a medida que nos aproximamos a este objetivo: por ejemplo, ¿por qué querrían los individuos miembros de una comunidad supeditar su necesidad de recursos y a ellos mismos a la voluntad colectiva? ¿No sería mejor promover la competencia orientada al mercado para que los miembros mejor adaptados triunfen? ¿Qué factores estimulan a los individuos a actuar juntos para proteger y usar coordinadamente un recurso del que todos
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dependen? ¿Qué instituciones son necesarias para mantener un recurso en común? ¿Qué impacto tiene la incertidumbre sobre el resultado de la gestión comunitaria de recursos? Dada la relativa falta de literatura disponible en los países andinos, que se enfoque en forma rigurosa en estas y otras preguntas relacionadas a la acción colectiva y los recursos de propiedad común, ofrecemos al lector en la primera parte de este libro una colección de artículos que ilustran diferentes enfoques y perspectivas teóricas sobre estos temas. Para entender cómo nuestra selección de lecturas teóricas se articula con el panorama más amplio, es importante revisar aquí el desarrollo de los conceptos y teorías en el campo multi-disciplinario del manejo de recursos de propiedad común.
¿Podemos evitar la tragedia de los bienes comunes? El ensayo original de Garret Hardin titulado “La Tragedia de los Bienes Comunes”, publicado hace más de treinta años, reavivó un antiguo e importante debate sobre los límites y consecuencias de la libertad individual en el contexto de los bienes comunes (Hardin en este volumen). Más aún, este ensayo inspiró a dos generaciones de estudiosos a llevar a cabo investigaciones en muchos lugares del mundo para poner a prueba la premisa básica de Hardin, según la cual, en una situación de bienes comunes, cuando un individuo da rienda suelta a sus intereses particulares, asumiendo que esta conducta es natural y racional, el resultado es la ruina de todos los interesados. Existen dos reacciones fundamentalmente diferentes al artículo de Hardin. De un lado, ideólogos políticos tanto de derecha como de izquierda han usado ampliamente la poderosa metáfora que ofrece Hardin para justificar la fomentada extinción de los bienes comunes. Al otorgarse la culpabilidad de la tragedia a los derechos de propiedad y usufructo colectivos, la izquierda plantea como solución convertir estos derechos en derechos públicos o bajo control del estado, mientras que la derecha propone individualizarlos bajo la forma de propiedad privada 1 (Ver McCay y Jentoft y Ostrom en 1
Por ejemplo, durante las décadas de 1960 y 1970, el movimiento de conservación norteamericano ejerció gran presión para reforzar el control público sobre áreas y recursos naturales de particular importancia; en el mismo período, en América Latina virtualmente todos los recursos naturales (agua, subsuelo y bosques, entre ellos) fueron nacionalizados. Hoy, la balanza se inclina hacia el otro lado. La poderosa idea de que el uso racional de los recursos colectivos necesariamente trae la ruina a todos, fue combustible perfecto, por ejemplo, para la iniciativa que empezó a principios de la década de 1980 para liberalizar las economías mundiales, privatizar los recursos naturales del planeta (esto es, convertirlos en mercancías) y terminar un siglo de experimentos sociales de enfoque marxista. En este caso, los diseñadores de políticas neo-liberales
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este volumen; Ostrom et al . 1999). Desde cualquier perspectiva, el impacto práctico e ideológico de la metáfora de Hardin en este respecto fue generalizado. Debemos recordar que, después de todo, este artículo fue publicado en los momentos más álgidos de la Guerra Fría, cuando las economías e ideologías colectivas y capitalistas estaban en guerra unas contra otras. Una segunda reacción fue la movilización de recursos científicos para examinar una interrogante fundamental planteada en el artículo de Hardin: ¿es esta tragedia inevitable? Una gran diversidad de respuestas críticas se han dado durante los últimos treinta años, algunas de las cuales han sido aceptadas por el propio Hardin (1998). De esta segunda reacción, se ha desarrollado entre estos investigadores un consenso general de que las tragedias de los bienes comunes son reales, mas no inevitables como sugiriera Hardin (Ostrom et al . 1999: 278; McCay y Acheson 1987). Cirancy-Wantrup y Bishop (1975) publicaron una crítica a Hardin en la que argumentan que la situación de “derechos de propiedad común” sobre un recurso es diferente a la de “no existencia de derechos de propiedad” sobre un recurso: el primer caso está sujeto a reglas y regulaciones entre los copropietarios o usuarios con respecto al acceso y uso mientras que el segundo caso se caracteriza por la ausencia de reglas y regulaciones. Esta distinción es fundamental para esclarecer las dinámicas de los bienes comunes y contestar nuestra pregunta. Con la evolución de los análisis y reflexión sobre este tema, la situación de “no existencia de derechos de propiedad” pasó a ser conocida más ampliamente como “acceso abierto” y contrastada con la de propiedad grupal (común, colectiva), propiedad individual (privada) y propiedad gubernamental (estatal, pública) (Bromley y Cernea 1989; Berkes et al . 1989; Ostrom 1999; Rose 1994). Este esclarecimiento lleva a algunos de los críticos de Hardin a distinguir entre bienes comunes “manejados” y bienes comunes “no manejados” (Hardin ibid .) y argumentar que mientras la tragedia puede ser inevitable para los bienes comunes no manejados, no sucede lo mismo con los bienes comunes manejados. Asumiendo que sea este el caso, la pregunta central para los académicos se tornó entonces en: ¿qué condiciones son necesarias para prevenir la tragedia de los bienes comunes manejados?
vieron a toda forma de propiedad común (tanto estatal como privada) como antieconómica. La actual discusión sobre estos temas en el Perú, en el caso de bosques y aguas por ejemplo, se centra en cuán lejos puede llegar la privatización de recursos naturales de propiedad pública, mas no en si deben o no ser privatizados.
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Un segundo avance de la perspectiva crítica en este campo llegó con la distinción conceptual hecha por Cirancy-Wantrup y Bishop entre el sistema de derechos de propiedad sobre un recurso y el propio sistema del recurso. Ostrom concuerda con esta separación, pues ella propone el uso del término recursos de acervo común , definiéndolo como aquellos recursos naturales o recursos elaborados por el hombre que: a) son difíciles de excluir a otros beneficiarios, y b) cuya explotación por parte de uno de los usuarios reduce la cantidad de recurso disponible para otros usuarios (Ostrom et al . ibid .: 278). McCay y Jentoft también aceptan este avance teórico, pero enfatizan que la diferencia es más notoria entre (1) las instituciones sociales que se desarrollan en torno al uso del recurso (esto es, la forma en que la gente escoge organizarse en torno al recurso) y (2) las características del propio recurso (McCay y Jentoft en este volumen; ver también Berkes et al . 1989). En este punto los críticos de Hardin discrepan en cuanto a sus perspectivas filosóficas, y sin duda en algunos casos ideológicas, con respecto a donde se debe poner el énfasis en la explicación de las fallas de los sistemas de bienes comunes manejados (y consecuentemente dónde se debe poner el énfasis para corregir las fallas): ¿es un problema del individuo o de la sociedad? Este debate ha fascinado a los filósofos políticos desde cuando menos la era de Platón, y probablemente antes de él. Una perspectiva, anclada en la escuela racionalista del siglo XVIII, busca la explicación a los problemas de los bienes comunes en las acciones de los individuos y las decisiones que ellos toman (Ostrom 1990; Moran et al . 1998). La suposición fundamental aquí, así como en el análisis del propio Hardin, es que cada individuo, como la unidad básica de constitución de la sociedad, siempre actúa racionalmente en favor de sus intereses personales y la maximización de sus ganancias. Es por eso que se asume que cada individuo intentará procurar para sí la mayor parte del recurso de uso común al mismo tiempo que traslada a los demás el costo de su mantenimiento. Por tanto, desde esta perspectiva, el “comportamiento oportunista” como elección racional de un individuo es el problema central en el manejo de recursos de acervo común . Entonces la pregunta central para estos investigadores es ¿qué factores influyen en la elección individual de respetar las normas comunes de manejo o, por otro lado, de dar rienda suelta a los intereses personales? El trabajo pionero de Ostrom (ver Ostrom en este volumen) ha dado a esta perspectiva probablemente su interpretación más amplia, al analizar el impacto de los arreglos institucionales y de los temas contextuales en la decisión individual de comportarse de manera oportunista o no. Una conclusión importante de su trabajo es que la falla de los bienes comunes puede evitarse 8
mejorando los incentivos que buscan que los usuarios individuales decidan no dar rienda suelta a sus intereses personales. Una segunda perspectiva, propia de una variedad de escuelas de pensamiento que surgieron en respuesta crítica a los racionalistas y a su ahijado el liberalismo económico, argumenta que los individuos no toman decisiones de este tipo en forma aislada, sino que por el contrario actúan en concertación con otros en una unidad social (una comunidad, por ejemplo) que tiene atribuciones propias que van más allá de la simple suma de sus miembros individuales. La sociedad, en el sentido de Durkheim, está basada en un orden moral compartido y reproducido por sus miembros, cuyo comportamiento en gran parte se rige por ese orden2. Desde esta perspectiva, la falla de los bienes comunes manejados es consecuencia directa de la falla de la comunidad, esto es, el debilitamiento de los vínculos sociales entre los miembros de la unidad social que refuerzan el orden moral compartido. Las comunidades fallan por muchas razones. McCay y Jentoft (en este volumen), siguiendo a Giddens (1994), sugieren que una razón importante es el proceso por el cual el uso de los recursos naturales es “desenraizado” de las relaciones sociales locales. Como resultado, las “comunidades pierden puntos críticos en el control tanto sobre los asuntos económicos como sobre los asuntos de poder”. Una tercera perspectiva enfatiza los aspectos dinámicos y de proceso en el manejo de recursos y, en ese sentido, enfoca el nexo entre todas las instituciones involucradas y la incertidumbre que es parte de todo medioambiente en cambio. El grupo del Institute of Development Studies (IDS) de la Universidad de Sussex (Mehta et al . en este volumen) argumenta que la forma convencional de entender las instituciones de manejo tiende a negar los contextos diarios en los que se sitúan, el desorden que rodea todo esfuerzo humano así como la superposición de dominios entre los diferentes arreglos institucionales. Este enfoque señala la falta de definición clara de comunidad y de las instituciones de manejo como una debilidad conceptual importante en otros enfoques. Por ejemplo, señala que algunos los ven como aspectos positivos para resolver los problemas mientras que otros los ven como obstáculos, incluso los que, como Ostrom, recurren a la metáfora del “dilema del prisionero” prestada de la teoría de juegos como un punto de partida para analizar las instituciones de manejo. Sin embargo, un problema fundamental en la mayor parte de las otras aproximaciones es la tendencia hacia una visión estática de las instituciones. El
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Para una crítica de esta aproximación ver Agrawal (1997) y Leach et al. (1999).
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enfoque del grupo de IDS ofrece una visión alternativa que mira a las instituciones en forma más dinámica y de proceso como el producto de las prácticas sociales y políticas.
Reciprocidad: el pegamento social para la acción colectiva Los que trabajan el tema de la gestión comunitaria de recursos naturales enfrentan continuamente el tema de la relación problemática entre el individuo y su comunidad al interior del contexto de los bienes comunes. Ya que tanto el individuo como su comunidad son actores importantes en el drama social, la clave para el entendimiento del drama en sí no está ni en uno ni en el otro, sino en la relación entre ambos 3. En línea con la teoría de la elección racional, es cierto que el individuo continuamente toma decisiones acerca de sus intereses propios. Sus intereses y necesidades pueden coincidir o no con aquellos que son propios de la comunidad o de la sociedad más amplia en un momento dado. Pero estas decisiones no se hacen de forma independiente de la sociedad; están más bien circunscritas a la sociedad. Esta circunscripción crea una tensión dinámica entre el individuo y la sociedad mediante la cual ambos están obligados a evaluar el grado de “adaptación mutua”. Los bienes comunes se ubican en un escenario social que nos permite observar esta tensión dinámica con un enfoque muy agudo. Las ideas de Marcel Mauss sobre el rol de la reciprocidad en la economía del don fue una gran contribución a nuestro entendimiento de los vínculos entre el individuo y la sociedad a nivel global (Mauss 1990; ver Smith en este volumen). Él argumenta que dar y recibir son acciones obligatorias y partes complementarias de un sistema total de servicios donde “cada regalo es parte de un sistema de reciprocidad en el que está comprometido el honor de quien da y de quien recibe” (Douglas 1990: viii). Es un sistema total porque involucra el estatus de cada individuo en la comunidad junto con el de sus posesiones materiales y espirituales. Este sistema está basado en una regla simple: todo regalo debe ser correspondido.
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En una crítica reciente de la perspectiva basada en la teoría de la elección racional, Ostrom ve esta relación dinámica de la siguiente manera: “Nuestra herencia evolutiva nos ha programado para ser agresivamente egoístas al mismo tiempo que nos hace capaces del aprendizaje de la heurística y de normas tales como la reciprocidad, que ayuda a la realización de una acción colectiva exitosa” (Ostrom 1998: 2). Nosotros coincidimos plenamente con Ostrom en lo referente al “debate fútil sobre si son las variables estructurales o los atributos individuales lo más importante” ( Ibid .: 3).
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Al generar un ciclo perpetuo de intercambios, la economía del don une a todos los miembros de una comunidad a través de las obligaciones de reciprocidad de unos con otros. La belleza de esta práctica ancestral reside en que al unir la seguridad a largo plazo de cada individuo a la viabilidad de sus vínculos con los demás miembros de su sociedad, va mucho más allá que el sistema de mercado moderno para resolver las tensiones fundamentales entre los intereses del individuo y las necesidades de su sociedad. En este sistema de reciprocidad, cuanto más el interés individual empuje la economía del don, mayores son los vínculos de obligaciones mutuas que unen a los individuos del grupo social 4. En un sistema generalizado de reciprocidad en el que los individuos actúan sin la expectativa de una respuesta inmediata y específica, la confianza es particularmente importante. Este sistema funciona, de acuerdo a Mauss, porque existe un orden moral en la comunidad, que forma parte de la cultura de sus miembros desde su infancia y que refuerza la obligación de la reciprocidad. Por tanto, cada miembro de la comunidad asume que cada uno de los otros miembros actuará de igual manera y cumplirá sus obligaciones en el futuro. Este elemento de confianza a un nivel tan elemental es la base para un sistema de reciprocidad generalizado y la existencia de la comunidad así como del manejo comunitario de recursos. El concepto de reciprocidad organizada al interior de un sistema social, tan central en nuestro entendimiento de las dinámicas de las sociedades rurales, ha permanecido ausente en la discusión concerniente a la acción colectiva y el manejo de los bienes comunes. Este hecho es particularmente preocupante dado el rol clave como fuente de pegamento social que une a los individuos en una comunidad. Ostrom introdujo recientemente en su aproximación teórica el tema de la reciprocidad, a la que describe como “una familia de estrategias que pueden ser usadas en dilemas sociales” 5; ella escribe: “Se ha acumulado evidencia substancial que indica que los humanos heredan una fuerte capacidad para aprender las normas de la reciprocidad y las reglas sociales que mejoran las oportunidades de alcanzar beneficios al enfrentar una multitud de dilemas sociales” (Ostrom 1998: 10). Si bien consideramos este 4
Sin embargo, no queremos que se interprete que en la Amazonía reinaba una forma de paz idílica antes de la llegada de los europeos. La etnohistoria y la etnografía moderna son claras en cuanto a la intensidad de las disputas y guerras que existieron entre sociedades amazónicas indígenas y no-indígenas. Lo que no es claro es si el conflicto tuvo siempre una base material. Lathrap (1971) escribe sobre las guerras durante siglos entre los cocama y shipibo-conibo por el acceso a los fértiles bajiales del río Ucayali. Durante el auge del caucho, grupos de asháninka y piro intercambiaban jóvenes capturados por armas de fuego y otros bienes escasos con los patrones; estos grupos fueron durante muchas décadas el terror de la parte alta de la cuenca del río Ucayali. 5 Ella también considera a la reciprocidad como “una clase especialmente importante de normas” que los individuos eligen usar o no: “Todas las normas de la reciprocidad comparten la creencia de que los individuos
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hecho como un avance teórico importante en el estudio de la acción colectiva y la propiedad común, es importante subrayar el concepto de reciprocidad como un sistema de relaciones sociales
basado en el mutuo dar y recibir en lugar de un grupo de normas que el individuo
elige usar o no cuando le es beneficioso como sugiere Ostrom. Putnam et al . (1994) argumentan que la reciprocidad generalizada es parte esencial del capital social de la comunidad y que sostiene su habilidad para realizar acciones colectivas. Las comunidades que mantienen una fuerte base de relaciones de reciprocidad parecen ser, entonces, más exitosas en el manejo de sus bienes comunes que aquellas que presentan débiles relaciones de reciprocidad. Smith (en este volumen) examina el impacto de la economía de mercado y su meta de acumulación individual en las comunidades amazónicas (ver también Smith y Wray 1996). Él argumenta que este proceso ha creado muchas confusiones fundamentales en relación a los valores y las normas que rigen la vida y economía en estas sociedades al introducir la economía de mercado al contexto de la economía del don . La ambigüedad está presente en todo sistema cultural, pero generalmente
cada sociedad tiene jueces y árbitros propios quienes interpretan las normas, valores y sus precedentes como una manera de mantenerlos vigentes. Este tipo de capital social parece estar en debilitamiento en toda la Amazonía.
CONSERVACIÓN Y MANEJO DE RECURSOS NATURALES DE USO COMÚN EN EL CONTEXTO AMAZÓNICO La protección y el buen manejo de los ecosistemas y la biodiversidad que contienen es una tarea urgente para garantizar el desarrollo sostenible del país. Hasta el momento, la estrategia más difundida en América Latina ha sido la creación por parte del estado de parques y reservas sobre áreas “prístinas” o de interés por su biodiversidad, capacitar un escuadrón de guardaparques armados y mal pagados para vigilar los límites o bordes contra las incursiones de los vecinos, quienes son vistos como la gran amenaza, y luego abrir zonas del parque para el ecoturismo, principalmente de extranjeros. En general, agencias bilaterales y privadas extranjeras cubren un alto porcentaje de los costos de esta estrategia.
tienden a reaccionar a las acciones positivas de los demás con respuestas positivas, y a las acciones negativas de otros con respuestas negativas” ( Ibid .: 10).
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Desde inicios de la década del 80, se ha hecho un esfuerzo mayor por proteger y preservar áreas de bosques amazónicos del deterioro ecológico, creando sistemas nacionales de parques y reservas. De este modo, mucha ayuda financiera internacional ha sido invertida en este esfuerzo, principalmente en el afianzamiento de las agencias de conservación gubernamentales y en la vigilancia y control de las áreas protegidas (Terborgh 1999). A pesar de este esfuerzo internacional y de la creación de varios nuevos parques y reservas, se estima que sólo se ha protegido entre 8 a 10% de la superficie de la Amazonía en estos sistemas nacionales 6. Con pocas excepciones, los parques y reservas se han creado en el Perú sobre áreas de propiedad de comunidades campesinas y nativas o en áreas que colindan con ellas. A su vez, la relación entre los dos lados es tensa y de mutuo desprecio. La Reserva de Pampa Galeras, ubicada en el departamento de Ayacucho, es la excepción más notable: creada sobre tierras comunales de muchas comunidades altoandinas, ha instituido un co-manejo entre las autoridades comunales y las del parque, buscando formas de beneficio mutuo. Desgraciadamente, el caso más común es el del Parque Nacional YanachagaChemillén, en la provincia de Oxapampa (Cerro de Pasco). Después de más de una década (1974-1986) de propuestas y pedidos de creación de un parque por parte de las comunidades nativas amuesha que colindan con la cordillera Yanachaga, la creación del parque fue decretada en 1986 bajo el auspicio del Proyecto Especial Pichis-Palcazu, a pesar de la fuerte oposición de los madereros de la zona. Sin embargo, en vez de buscar un arreglo de co-manejo y defensa del parque con las comunidades nativas y otros vecinos, la administración del mismo siguió la estrategia tradicional, la de guardaparques armados, ignorando a las comunidades y vecinos. El resultado era de esperarse: conflicto con las comunidades y vecinos e invasión por parte de madereros y cocaleros. Si bien se ha logrado inmovilizar y hasta proteger áreas importantes en el país, a la larga el modelo de áreas protegidas que se ha implementado en la Amazonía ha sido ampliamente criticado como inmanejable y antisocial. En primer lugar, los críticos argumentan que las agencias gubernamentales, incluso en el mejor de los casos, no cuentan con la capacidad profesional ni física, o en muchos casos con la voluntad política, para administrar o proteger áreas enormes e inaccesibles. Luego se argumenta que el modelo de 6
En el caso de Brasil, las 154 unidades de conservación ubicadas en la Amazonía “legal” representan el 8% del área total, descontando las Reservas Extractivistas y áreas protegidas sobrepuestas a otras áreas de interés nacional (Instituto Socio Ambiental 1999). En el Perú las 8 áreas protegidas en la región amazónica del país representan el 6.3% de su área (INRENA 1998).
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área protegida implementado hasta tiempos muy recientes en la mayor parte de la Amazonía es de absoluta exclusión de la población local, tanto física como política, del área protegida y del manejo de la misma (Alcorn 1993; Chirif et al . 1991; Schwartzman et al . 2000; Smith 1996) 7. En muchos de los casos, la demarcación de los parques y reservas en los mapas fueron hechas desde las ciudades capitales, incluyendo en ellos poblaciones indígenas o de colonos, desconocidos para los funcionarios del gobierno que trazan los límites de estas áreas. Esta ultima situación ha generado situaciones de tensión y conflicto y en muchos casos ha resultado en la ocupación “ilegal” de tierras y extracción de recursos dentro de los límites del área protegida. Afortunadamente, los conservacionistas están cambiando su planteamiento en América Latina, de forma tal que en algunas áreas hay iniciativas para desarrollar planes de manejo en áreas protegidas que consideran las necesidades de la población local y su participación en la implementación de los planes (Ulfelder et al ., 1997; PALOMAP II 1998; Freudenberger 1997; CEMCN 2001). La tenencia y usufructo común ofrecen ventajas sociales para el manejo de grandes paisajes y sus ecosistemas y biodiversidad. Para empezar, los dueños ya tienen una visión de manejo en conjunto, algo que no tiene un conjunto de parceleros. Tienen mecanismos institucionalizados para la toma de decisiones y llevarlas a cabo. Y tienen un interés propio muy internalizado en que sus recursos comunes sean bien manejados para dejarlos a las generaciones futuras. El futuro de la conservación y buen manejo de los ecosistemas y su biodiversidad en el Perú dependerá de una combinación de propiedad común, parques/reservas del estado y un arreglo de co-manejo entre ambas. Tenemos mucho que aprender del ejemplo de Pampa Galeras. Se estima que el 40% de los bosques de la Amazonía son reclamados, ocupados y/o usados por indígenas tradicionales y comunidades de inmigrantes recientes. Aunque en algunos casos el reconocimiento oficial de estos reclamos no se ha producido, éstos representan seis o siete veces el área protegida bajo el estatus de parque o reserva. En el caso de Brasil, las 370 diferentes áreas indígenas localizadas en la Amazonía “legal”, con 102 millones de hectáreas reclamadas, tituladas o en proceso de titulación representan el 20,4% del área total (ISA ibid .). En el caso del Perú, se estima que 56 diferentes pueblos indígenas que viven en 1500 comunidades tienen títulos y derechos exclusivos de concesión sobre cerca del 7
Ver también “Indígenas bolivianos marchan 750 km. para presentar sus demandas territoriales al presidente del país” en Chirif et al . (1991: 185-195). “La COICA establece alianza con ambientalistas en defensa de la
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10.35% del total de la región amazónica, porcentaje que puede doblarse en los próximos años (Benavides y Smith 2000; GEF et al . 1997). La forma en que este 40% de la Amazonía es usado o sobreusado es extremadamente importante para el futuro del bosque tropical y sistema hidrológico más grandes del mundo. Estudios recientes concernientes a cómo las poblaciones amazónicas tradicionales manejan sus recursos sugieren que las comunidades que habitan estos bosques pueden ser la gran esperanza de reconciliación de los objetivos de desarrollo y empoderamiento comunitario y los objetivos de conservación de ecosistemas (Anderson 1992; Nepstad y Schwartzman 1992; Posey y Balee 1990). En Sudamérica, desde inicios de la década del 80, cierto número de comunidades locales ha iniciado esfuerzos más explícitos por desarrollar nuevas instituciones para manejar recursos forestales e hidrobiológicos de uso común, tanto con fines de subsistencia como para propósitos comerciales (SUNY 1998). Dada la importancia potencial de estas iniciativas en promover el desarrollo sostenible y la conservación de los ecosistemas forestales tropicales, ofrecemos al lector en la segunda parte de este libro, una mirada crítica a seis casos de esfuerzos comunales con esta orientación en las regiones amazónicas de Perú, Brasil y Bolivia como una guía para esfuerzos futuros de desarrollo comunitario y manejo de recursos. El primer grupo de casos se enfoca en el manejo comunitario de pesquerías en la planicie inundable de la várzea en el Perú y Brasil. McGrath, de Castro y Crossa se centran en la dinámica de los acuerdos comunales que a lo largo de 30 años han regulado la pesca en lagos de la desembocadura del río Tapajos, cerca de Santarém. Cunha y Oliveira se centran en el rol de la intervención externa en la creación de un amplio movimiento en favor de la regulación de las pesquerías en las comunidades dentro del área de influencia comercial de la ciudad de Tefé, en el alto Amazonas brasileño. Pinedo et al . examinan los altibajos de las instituciones en el manejo de las pesquerías en una comunidad ribereña cercana a Iquitos. Finalmente Smith et al ., tomando el mismo estudio de caso cerca de Iquitos, analizan el impacto de la incertidumbre resultante del inmensamente variable régimen hidrológico amazónico en el manejo comunal de las pesquerías. El segundo grupo de artículos se centra en temas de control de territorio y manejo forestal en comunidades indígenas en el Alto Amazonas. Oliveira, Bejarano y Zolezzi examinan la evolución del proyecto de manejo forestal comunitario más antiguo de la Sudamérica indígena, que se inició en 1985 entre los lomerío chiquitano de Santa Cruz. Amazonía” ( Ibid .: 175-183).
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Bolivia. Lehm y Krudenecky, recordándonos que los errores pueden darnos importantes lecciones, analizan cómo las presiones comerciales sobre la caoba en el Bosque de Chimanes (Bolivia), iniciadas en 1987, frustraron todos los intentos de implementar planes de manejo forestal comunitario en las comunidades de los mojeños, yuracaré y movima. Benavides y Pariona ofrecen un nuevo análisis de las expectativas y frustraciones de la Cooperativa Forestal Yanesha en el Perú, uno de los esfuerzos más difundidos de manejo forestal comunitario en América Latina. Nos gustaría concluir con un comentario con respecto a un reto grande para todos los que nos preocupamos por el futuro de los bienes comunes. Es nuestra esperanza que la colección de artículos publicados aquí ofrezcan ideas y soluciones prácticas para fortalecer los esfuerzos comunitarios en el manejo de bienes comunes en la Amazonía como también en toda la región andina. Para que estas lecciones tengan impacto en la práctica, deben alcanzar a los agentes institucionales y comunales comprometidos con la promoción e implementación de esfuerzos locales para manejar los recursos naturales de manera sostenible. A este respecto, deben ser traducidos de la discusión académica encontrada en este libro a diferentes lenguajes, uno que sea comprensible para el pescador local, otro para el personal técnico de nivel medio, otro para aquellos responsables de los programas de las agencias financieras y otro para los representantes del estado. Estas lecciones deben ser entregadas de manera que no sean percibidas como una imposición, sino como parte de un diálogo abierto entre las partes en un proceso de aprendizaje. Es nuestro firme deseo que esta publicación contribuya a dicho proceso.
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