Uvod Prve forme lokalne samouprave mogu se prepoznati u Evropi XV i XVI veka u vidu komuna, srednjovekovnih gradova kojima su kralj ili feudalci putem povelja i statuta davali status slobodnih gradova. Ipak, otadžbinom lokalne samouprave, onakve kakvom je danas poznajemo, smatra se Engleska koja je prva imala originerne i samostalne oblike upravljanja na užim teritorijama. Koliko je značaj lokalne samouprave veliki, svedoči usvajanje Evropske povelje o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine od strane Evropskog saveta koja jamči j amči osnove tzv. lokalne demokratije, razrađujući najvažnije elemente statusa lokalne samouprave. samouprave. Tako, lokalnu samoupravu odlikuje nekoliko karakteristika: izvorna nadležnost, odlučivanje neposredno ili putem predstavništva, finansijska sredstva, samostalnost oslikana i kroz pravo na udruživanje lokalnih zajednica u saveze i zaštita prava na lokalnu samoupravu. U svetu postoji više oblika organizovanja lokalne samouprave. samouprave. Dok je j e u Engleskoj uobličena aktima parlamenta i poveljama, poveljama, lokalna samouprava samouprava formirana je u vidu vidu okruga, srezova srezova i parohija, u SAD, lokalna samouprava regulisana je u okviru ustava i zakona federalnih jedinica, stoga u SAD postoji više različitih sistema lokalne samouprave: model mer-savet, menadžerski i komisijski model, kao i poseban model model u varošima Nove Engleske. S druge druge strane, Francuska Francuska poznaje opštine, opštine, departmane i regione, s tim što i gradske i seoske opštine tretira na isti način (tzv. monotipne opštine). Lokalna samouprava može biti organizovana kao jednostepena jednostepena kao u Švajcarkoj, dvostepena poput onih u SAD, ili trostepena odnosno kao višestepena u Engleskoj ili Francuskoj.1
Istorija i tipovi lokalnih samouprava Javljaju se na evropskom kontinentu dva osnovna tipa lokalne (na srpskom bi možda bolje bilo reći: mesne) samouprave. Prvi je nastao u doba Francuske revolucije od 1789. godine i zasniva se na pouvoir municipal ), shvatanju lokal- ne samouprave kao četvrte, " opštinske vlasti " ( pouvoir ), po rangu ravne zakonodavnoj, zakonodavnoj, sudskoj i izvršnoj vlasti. To gledište nije u liberalnim državama, koje su se razvijale u smeru nacionalnoga suvereni- teta i centralizma, moglo da pusti koren. No, vratila mu se radničko-revolucionarna radničko-revolucionarna Pariska komuna od 1871. godine, što je u većoj ili manjoj meri uticalo i na komunalne sisteme komunističkih režima. 2 Svojevrsna je protivrečnost što ti režimi nisu priznavali podelu vlasti na zakonodav-stvo, upravu i sudstvo, ali su je dopuštali, kao na primer Ustavi SFR Jugoslavije od 1963. i 1974. godine, između različitih društveno-političkih zajednica, posebno time, što su opštinu proglašavali za " osnovnu društveno-političku zajednicu "3! Drugi tip je daleko zastupljeniji, i postoji i u Srbiji od 1990. godine. On počiva na konceptu lokalne, prvenstveno opštinske samouprave, kao vidu teritorijalne decentralizacije. Ovde država na predstavničke i druge organe lokalne samouprave po pravilu zakonom prenosi jedan deo svoje vlasti – i to kako vlasti vlade, koja se sastoji u vlasti donošenja podzakonskih podzakonskih normativnih akata i vlasti vlasti koordinisanja i usmeravanja usmeravanja organa uprave i javnih službi, službi, tako i vlasti administrativnog upravljanja i vođenja određenih javnih službi. Ta prenesena vlast s jedne strane ulazi ulazi u sopstveni "izvorni" delokrug lokalne samouprave, a s druge strane u njen preneseni delokrug. delokrug. Razlika između između tih dvaju delokruga je u tome, što je sopstveni sopstveni delokrug lokalne lokalne samouprave ujedno njeno subjektivno pravo (decentralizacija u užem smislu); država u pogledu vršenja tog subjektivnog prava, kao i kod svakoga drugog subjektivnog prava, može samo da zahteva da ono ne vređa zakonske granice i da ne predstavlja neku vrstu zloupotrebe prava. Obavljanje poslova iz prenesenoga delokruga je, naprotiv, dužnost lokalne samouprave i ona je u vršenju te dužnosti potpuno potčinjena državi, koja nad lokalnom samoupravom usled toga vrši atribute hijerarhijske vlasti istovetne onima koje viši državni organ ima nad nižim državnim organom ili pak starešina državnoga organa nad službenicima zaposlenim u tom organu (dekoncentracija, administrativna decentralizacija). decentralizacija). Stvar je države, dakle njene političke ocene 1 2 3
Opšta Enciklo Enciklopedija pedija Leksiko Leksikografs grafskog kog Zavoda Zavoda Hrvatske, Hrvatske, Zagreb Zagreb 1968., knjiga knjiga I, strana strana 166. Isto, sto, stran tranaa 167 167 Isto Isto.,., knj knjig igaa IV, IV, stra strana na 329 329..
celishodnosti, koje će poslove decentralizovati u sopstveni, a koje u preneseni delokrug lokalne samouprave. Čak i kada nalazi da nije oportuno da neku delatnost vrše njena centralna nadleštva, država je ne mora decentralizovati, to jest poveriti njeno obavljanje lokalnoj samoupravi, već je može staviti u nadležnost svojih dislociranih organa (okruga, prefektura i t. sl.).
Sistem lokalne samouprave u Srbiji
Slika-podela teritorije Srbije na lokalne samouprave 4
Lokalna samouprava je autonomni sistem upravljanja lokalnim zajednicama, konstituisanim na užim delovima državne teritorije. Ona je istovremeno i osnovna organizacija vlasti. Razvijenost lokalne samouprave je i jedan od uslova demokratije i pravne države. Kako je samouprava lokalnim zajednicama pravo građana obično garantovano ustavom, za državu ono znači obavezu da stvori uslove za kontinuirano funkcionisanje lokalne zajednice kao celine. Osnove za novi sistem lokalne samouprave u Srbiji postavljene su u Ustavu Republike Srbije iz 2006. godine, a konkretna rešenja utemeljena donošenjem seta zakona u Narodnoj skupštini Republike Srbije decembra 2007. godine, i to: Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o lokalnim izborima i Zakona o Glavnom gradu. Kao jedinice lokalne samouprave u Srbiji utvrđene su opštine, gradovi i grad Beograd. Za funkcionisanje lokalne samouprave važan je i Zakon o finansiranju lokalne samouprave. Opština je određena kao osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, i koja ima najmanje 10.000 stanovnika. Grad je teritorijalna jedinica koja predstavlja ekonomski, administrativni, geografski i kulturni centar šireg područja i ima više od 100.000 stanovnika. Beograd je kao glavni grad Republike Srbije posebna jedinica lokalne samouprave. Lokalna samouprava se ostvaruje u 150 opština, 23 grada i u gradu Beogradu. Nadležnosti svih jedinica lokalne samouprave u Srbiji (opština, gradova i grada Beograda) su veoma široke i gotovo iste, bez obzira na razlike koje postoje među njima u pogledu veličine teritorije, broja stanovnika i ekonomske razvijenosti. Zakonom utvrđene nadležnosti opština reši preko svojih organa : Skupštine opštine, predsednika Opštine, • •
4
www.lokalniizbori.ning.com
Opštinskog veća i Opštinske uprave. Organi grada su: Skupština grada, Gradonačelnik, Gradsko veće i Gradska uprava, a organi grada Beograda su : Skupština grada Beograda, Gradonačelnik, Gradsko veće i Gradska uprava. 5 Građani učestvuju u lokalnoj samoupravi neposredno (putem građanske inicijative, zbora građana i na referendumu), i posredno (izborom odbornika skupština jedinica lokalne samouprave). Sastavni deo lokalne samouprave je i mesna samouprava. Odnosi između organa Republike, teritorijalne autonomije i organa jedinica lokalne samouprave, radi ostvarivanja svojih prava i dužnosti, zasnivaju se na međusobnoj saradnji koja se odvija u skladu sa Ustavom, Zakonom i drugim propisima. Jedinice lokalne samouprave u Srbiji mogu da se udružuju sa drugim jedinicama lokalne samouprave u oblastima od zajedničkog interesa kao i da ostvaruju saradnju na nacionalnom i na međunarodnom planu, sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama i jedinicama lokalne samouprave u drugim državama. Jedinice lokalne samouprave imaju svoje simbole (grb i zastavu) koji se mogu isticati samo uz državne simbole. U svim jedinicama lokalne samouprave je predviđena mogućnost osnivanja zaštitnika građana, koji je ovlašćen da kontroliše poštovanje prava građana, kao i da utvrdi povrede koje su učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave i javnih službi. U nacionalno mešovitim jedinicama lokalne samouprave, postoji obaveza osnivanje Saveta za međunacionalne odnose koji ima zadatak da razmatra pitanja ostvarivanja, zaštite i unapređivanja nacionalne ravnopravnosti. • •
• • • •
Zakon o lokalnoj samoupravi Novi Zakon o lokalnoj samoupravi stupio je na snagu 29.12.2007. (Službeni glasnik RS, 129/2007). Motivi za njegovo donošenje leže pre svega u potrebi usklađivanja sistema lokalne samouprave sa novim Ustavom Republike Srbije, kao i u obezbeđivanju uslova za održavanje lokalnih izbora. Ovaj Zakon, u 132 Člana, normira sledeće oblasti: jedinice lokalne samouprave i kriterijume za njihovo osnivanje, nadležnosti, organe, nadzor nad njihovim radom i aktima, zaštitu lokalne samouprave, kao i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti jedinica lokalne samouprave. Jedna od najznačajnijih novina koje Zakon o lokalnoj samoupravi donosi u odnosu na stari, jeste mogućnost jedinica lokalne samouprave da imaju sopstvenu imovinu i samostalno upravljaju njome. Međutim, predviđeno je da su ova ovlašćenja lokalnih jedinica regulisana posebnim zakonom što praktično znači da primena ovog propisa moguća tek nakon donošenja zakona kojim se posebno uređuje ova oblast. Takođe, Zakon pominje samo "samostalno upravljanje" što ostavlja nedoumicu u vezi prava raspolaganja imovinom od strane lokalnih samouprava. Ovim zakonskim propisima se prvi put uvodi kvantitativni kriterijum po kome određena jedinica može dobiti pravni status opštine, odnosno grada (da bi određena teritorijalna jedinica dobila status opštine potrebno je da ima najmanje 10 000 stanovnika. U slučaju grada zahteva se najmanje 100 000 stanovnika). Međutim, Zakon predviđa mogućnost dodeljivanja pravnog statusa opštine, 5
Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS 129/2007
odnosno grada i u slučajevima kada za to postoje ekonomski, geografski ili istorijski razlozi. Ovlašćenja lokalnih organa su pretrpela značajne izmene - napušta se princip podele vlasti i usvaja većinski skupštinski sistem (najveći broj ovlašćenja prenet je na skupštinu). Lokalni parlament sada vrši izbor izvršnih organa dok opštinskom veću pripada donošenje svih značajnih izvršnih odluka. Predsedniku opštine su tako prepušteni mahom operativni i protokolarni poslovi. Osim toga, uveden je i novi institut - pomoćnik predsednika opštine, koji ima savetodavnu ulogu. Predsednik opštine može imati najviše tri pomoćnika, a gradonačelnik pet. Kada je reč o neposrednoj participaciji građana u ostvarivanju lokalne samouprave, najznačajnija stavka ovog Zakona jeste odredba koja normira da je odluka doneta na referendumu obavezna i kao takvu, skupština je ne može staviti van snage niti eventualnim izmenama i dopunama menjati njenu suštinu. 6 U okviru regulisanja međusobnih odnosa centralnih i lokalnih organa, najbitnija stavka se odnosi na uslov po kome se skupština lokalne samouprave raspušta ukoliko se u roku od mesec dana od njenog konstituisanja ne izabere opštinsko veće odnosno predsednik opštine. Smatra se da je intencija zakonodavca bila sprečavanje eventualnih blokada u funkcionisanju lokalne vlasti. Ipak je potrebno naglasiti da novi Zakon u okviru zaštite lokalne samouprave eksplicitno pominje samo Zaštitnika građana i Savet za međunacionalne odnose. Prethodni Zakon je predviđao i Savet za razvoj i zaštitu lokalne samouprave koji je imao funkciju demokratskog uticaja građana na način rada lokalne samouprave i njeno unapređenje.
Finansiranje lokalnih samouprava u Srbiji U skladu sa relevantnim zakonima lokalne samouprave ostvaruju sledeće vrste prihoda: izvorne prihode ustupljene prihode transfere iz budžeta Republike i AP ostale prihode i primanja (kamate, zakup, privatizacija, prihodi od usluga, zaduživanje i dr.) 7 Jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, i to: 1. porez na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon; 2. lokalne administrativne takse; 3. lokalne komunalne takse; 4. boravišna taksa; 5. naknada za korišćenje građevinskog zemljišta; 6. naknada za uređivanje građevinskog zemljišta; 7. naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine; 8. prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti i prihodi od drugih koncesionih poslova, koje jedinica lokalne samouprave zaključi u skladu sa zakonom; 9. novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku za prekršaje propisane aktom skupštine jedinice lokalne samouprave, kao i oduzeta imovinska korist u tom postupku; 10.prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u državnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta; 11.prihodi od prodaje pokretnih stvari koje koristi jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta; 12.prihodi koje svojom delatnošću ostvare organi i organizacije jedinice lokalne samouprave; 13.prihodi od kamata na sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave; 14.prihodi po osnovu donacija jedinici lokalne samouprave; 15.prihodi po osnovu samodoprinosa; 16.drugi prihodi utvrđeni zakonom. Bilansno posmatrano, najvažniji oblici izvornih prihoda lokalne samouprave su: Porezi na imovinu (osim poreza na prenos apsolutnih prava – koji su ustupljeni) 6 7
Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS 129/2007 Zakon o finansiranju lokalne samouprave,Službeni glasnik RS 62/2006 od 19.07.2006.
Takse (administrativne, komunalne, boravišne) Naknade (korišćenje i uređenje građevinskog zemljišta, životnu sredinu i dr.) Samodoprinosi Ostali prihodi (kamate, zakup, privatizacija, prihodi od usluga, zaduživanje i dr.) Republika ustupa, radi sigurnijeg funkcionisanja, lokalnim zajednicama sledeće poreze: Porez na dohodak građana (40% poreza na zarade, porez na prihode od poljoprivrede, samostalne delatnosti, nepokretnosti i dr.) Porez na prenos apsolutnih prava Porez na nasleđe i poklon Republika ustupa takođe, lokalnim zajednicama i brojne naknade (u vidu naknada za motorna vozila, zagađenje životne sredine, korišćenje voda i šuma, turističku naknadu i dr.). Sve ove izvore prihoda i ustupke Republike lokalna samouprava koristi za finansiranje aktivnosti zajednice. Republika odobrava tri osnovne vrste transfera iz budžeta lokalnim samoupravama: Nenamenski Namenski Funkcionalni Nenamenski transfer je bilansno najznačajniji i iznosi 1,7% BDP Nenemenski transfer može biti: transfer za ujednačavanje, kompenzacioni, tranzicioni, opšti transfer
Program jačanja lokalne samouprave u Srbiji Savet Evrope i Evropska agencija za rekonstrukciju su u oktobru 2006. godine započeli zajedničnki, dvogodišnji program «Jačanje lokalne samouprave u Srbiji», vredan 1.8 miliona eura. Saveta Evrope i Stalna konferencija gradova i opština (SKGO) sprovode ovaj program, dok su glavni partneri Ministarstvo finansija RS, Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu RS, kao i druga resorna ministarstva, državni organi i institucije. Osnovni cilj programa jeste podrška Republici Srbiji u primeni evropskih standarda u oblasti efikasnog demokratskog upravljanja lokalne samouprave. Pomenuti standardi propisani su Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, koju je Republika Srbija potpisala 2005. godine. Program čine dva projekta, koji predstavljaju dve zasebne celine: Jačanje institucionalnog okvira za lokalnu samoupravu; Izgradnja kapaciteta lokalnih vlasti. Ovaj projekat se fokusira prvenstveno na zakonodavnu reformu i na stvaranje zakonodavnog okvira koji će biti u skladu sa evropskim standardima. Samim tim glavne aktivnosti u ovom projektu jesu usmerene na pružanje stručne pomoći od strane stručnjaka SE prilikom sastavljanja zakonskih i podzakonskih akata kao i preporuka u oblastima: unapređenje raspodele nadležnosti između opštinskih organa raspodela nadležnosti među različitim nivoima vlasti u skladu sa principom subsidijarnosti i uspostavljanje izbalansiranog, transparentnog i stabilnog sistema dodele sredstava lokalnim vlastima uspostavljanje efikasnih i objektivnih mehanizama preraspodele transfera i ujednačavanja razvoj novog pravnog režima za imovniu loklane samouprave jačanje položaja zaposlenih u opštinskoj administraciji. • •
• •
• • •
Zaključak Rešavanje globalne krize u koju je zapala lokalna samouprava, zbog urbanizacije, industrializacije i brojnih drugih razloga, mnogi smatraju8 da je moguće prevazići na dva načina: a) planiranjem razvoja novih kvalitativnih i kvantitativnih zajednica ljudi na području mesta 8 Među njima i Dr. Zdravko Jež
stanovanja i b) davanje i rešavanje novih sadržaja lokalne samouprave na tim područjima. Ka ovim pravcima se stremi. Drugim rečima to znači da političko teritorijalna organizacija lokalnih zajednica treba da se zasniva na formiranju optimalnih urbanističkih, ekonomskih, socioloških jedinica u kojima se bitno poboljšavaju uslovi za jačanje zajedništva među ljudima u realizaciji njihovih brojnih, autentičnih interesa i potreba. Lokalna samouprava je nezamenjljiv oblik teritorijalno-društvenog organizovanja, samo treba realno i optimalno organizovati i dati sadržinu tim zajednicama, jer život u svakoj državi se odvija u lokalnim zajednicama i tu se zadovoljavaju osnovne, bolje reći nasušne potrebe građana a država obavlja one osnovne funkcije vlasti koje su zajedničke za sve građane a to su: odbrana, bezbednost, spoljna politika, jedinstvena moneta, globalni razvoj i osnove fiskalne i monetarne politike i stvaranje legislativno-zakonodavno pravnog miljea za ostvarivanje ljudskih prava i sloboda i organizacije državne vlasti. Ovde se može postaviti i još jedno krucijalno pitanje, a to je koliko političke partije - stranke podstiču ili sputavaju demokratske procese u lokalnim zajednicama jer pitanja iz nadležnosti lokalne vlasti kao što su uređenje zelenih površina, centralno grejanje, pitanje čistoće, gradski javni prevoz, uređenje grobalja, sportskih igrališta, trotoara i dr. da li treba da budu pitanja političkointeresnog i ideološkog karaktera što je osnova rada i delovanja političkih partija. Ako višepartijski sistem omogućava i podstiče demokratizaciju društvenih odnosa u lokalnim zajednicama i obezbeđuje brži ukupni društveni napredak onda je on bitan uslov postojanja lokalne samouprave. Drugim rečima, političko partijski i ideološki i interesni partikularizam gubi značaj na lokalnom nivou i on treba da bude u funkciji pluralizma ideja lišenih političko-ideološkog karaktera, koje su u funkciji afirmacije najboljih i demokratskih rešenja o istoj stvari u zadovoljavanju neposrednih i autentičnih interesa građana u lokalnoj zajednici.
Literatura •
•
•
Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS 129/2007, preuzeto sa web site-a Narodne skupštine Republike Srbije: http://www.parlament.sr.gov.yu/content/lat/akta/akta_detalji.asp?Id=23&t=Z Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Službeni glasnik RS 62/2006, preuzeto sa web site-a Ministarstva finansija Republike Srbije: http://www.mfin.sr.gov.yu/src/73/ Ministarsvo za državnu upravu http://www.drzavnauprava.gov.rs/
i
lokalnu
samoupravu
Republike
Srbije:
