Lecciones de Derecho Agrario y de Los Recursos Naturales - Edmundo Catalano

Lecciones de Derecho Agrario y de los Recursos Naturales

Edmundo F. Catalano María Elena Brunella Carlos J. García Díaz (h) Luis E. Lucero

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

ZAVALIA Editor

© Copyright 1998, by Víctor P. de Zavalía S.A. Alberti 835, 1223 Buenos Aires Diseño de tapa: Gustavo Pedroza Corrección: Inés Oliveira Composición: Silvana Ferraro Impreso en la Argentina Queda hecho el depósito que indica la ley 11.723 ISBN: 950-572-440-3

PROLOGO

Las presentes Lecciones de Derecho Agrario y de los Recursos Naturales, constituyen una versión sistematizada de las clases dictadas en la Cátedra de Régimen Jurídico de los Recursos Naturales de la Universidad del Salvador. Mediante esta edición sus autores se proponen completar el vacío y satisfacer la necesidad del alumnado de contar con un texto que le sirva de guía de estudio ordenada sobre los distintos temas que integran el curso referido, en los capítulos correspondientes al derecho agrario y al tratamiento legal de los recursos naturales, con excepción de los mineros. Los grandes cambios operados en los últimos años en materia agraria y de los recursos naturales, con la sanción de nuevas leyes y disposiciones normativas sobre la materia, la eliminación y readecuación de los organismos del Estado nacional y de los Estados provinciales que, en su momento, desempeñaron un rol importantísimo en nuestro desarrollo agropecuario, y su reemplazo por otras autoridades y órganos de control, el crecimiento de nuevas formas de actividades agrarias, tipos de contratos y sistemas de producción, el cambio de las estructuras agrarias del pasado y, en muchos casos, del papel protector de las leyes, operados en menos de una década, han determinado que los antiguos textos en uso para acompañar la enseñanza de estas disciplinas hayan perdido vigencia, resultando de esto un serio perjuicio para el estudiante, el cual carece en los momentos actuales de una obra que exponga, en forma ordenada y actualizada, los aspectos principales que compren-

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de esta extensa y variada materia, con un análisis de sus perspectivas históricas y del estado presente de la legislación. Estas Lecciones se proponen llenar ese objetivo, o sea, servir a! estudiante de texto de apoyo a las enseñanzas, siempre insustituibles, que le imparten sus profesores en el aula. Tratan sobre los distintos tópicos y materias legales estrechamente vinculados a la actividad agraria y al uso de los recursos naturales que, hasta ahora, han tenido inexplicablemente muy escasa preferencia en la tarea editorial, no obstante la importancia que revisten en un país de marcada estructura agropecuaria y rico en esos recursos, como es la Argentina. El texto presentado, se ofrece en forma de Lecciones, es decir, como aporte a la enseñanza. No pretende tampoco, por cierto, sustituir la escasa bibliografía temática existente sobre algunos contenidos del curso, sino complementarla para cubrir, en alguna medida, el vacío informativo actual. Los autores

CAPITULO I EL DERECHO AGRARIO. CONTENIDO. EVOLUCIÓN

1. CONCEPTOS GENERALES, ALCANCE Y AUTONOMÍA DEL DERECHO AGRARIO El primer tema que debemos tratar en este curso es el concepto del derecho agrario, su objeto y, en forma simultánea, determinar si existe una real autonomía de este derecho, esto es, un jus proprium, dentro del derecho en general. Luego, abordaremos el ámbito específico del derecho agrario y sus relaciones con los recursos naturales, tomados éstos en la más amplia acepción del concepto. Algunos autores han querido ver en el derecho agrario una disciplina jurídica independiente, que obedece a reglas propias, y otros, una simple especialidad, o sea, una rama separada del tronco general del derecho, que tiene características especiales, pero que se nutre, en muchos de sus aspectos, fundamentalmente del derecho común (que es el substractum de todo el derecho privado) y, en otras de las materias, del derecho administrativo. Se habla, en el primer sentido, de una autonomía científica, y también, para afirmar la independencia, de una autonomía legislativa y didáctica. El notable agrarista italiano, Giangastone Bolla, verdadero creador del derecho agrario y del cual hablaremos más adelante, sostenía la autonomía científica de esta disciplina jurídica fundado en la existencia de una suerte de hacienda agraria, o sea, de la reunión de factores formada por el fundo, los animales, cultivos, máquinas, enseres y demás bienes que componen la organización de la producción y sobre la cual convergen las relaciones jurídicas agrarias. Para Bolla, la hacienda agrícola, constituye una unidad técnico-económica que coordina la tierra, el ca-

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pita) y el trabajo. El fundo, en opinión de este maestro, juega un papel principal, porque sin su presencia el resultado económico no sería posible. Otros autores, como luego veremos, fundan la autonomía de esta rama del derecho en la existencia de la empresa agraria, avanzando sobre el concepto de la hacienda, en un sentido más universal y comprensivo, mientras que otros lo consideran el derecho de la agricultura, en un sentido objetivo o, si se quiere, una manifestación del derecho profesional del agricultor, caracterizado éste por su actividad agrícola ejercida sobre el fundo, destacando, en este caso, el aspecto profesional y subjetivo de la relación. Volveremos sobre este tema, al referirnos al contenido del derecho agrario. El derecho agrario, en un sentido amplio, puede ser caracterizado como el conjunto de normas de derecho privado y de derecho público que regula los derechos y obligaciones de los sujetos agrarios, entre sí, vinculados a los actos agrarios y a la propiedad agraria, en sus distintas formas de manifestación. Los sujetos agrarios son entes o personas de derecho privado y en algunas ocasiones de derecho público, cuya actividad es obtener de la Naturaleza, a través del ciclo biológico, recursos vivos, animales y vegetales, para la alimentación o para su transformación por las industrias usuarias. Son también sujetos agrarios quienes colaboran, asisten o controlan a los actores directos en estas actividades. Las relaciones jurídicas de estos sujetos, entre sí o con relación a los bienes que producen, o sobre los cuales actúan, que constituyen la propiedad agraria, en sus distintas formas o manifestaciones, no son diferentes de las que rigen en el derecho común y, en algunos casos, en el derecho administrativo, sin perjuicio de algunas notas características que poseen. La propiedad agraria, como concepto general y en sus distintas formas de manifestarse, tampoco es diferente de la propiedad del derecho común, mueble, inmueble o semoviente, aunque en ocasiones suele tener limitaciones en cuanto a su ejercicio, uso y disposición y a los medios de prueba, como ocurre en este último caso, con la propiedad del ganado, que pueden ser distintos, lo cual no significa por sí mismo la creación de un jus proprium, ya que éste requeriría para existir un conjunto de caracteres comunes, en los bienes o en los actos, que dieran fundamento suficiente a la autonomía. Es evidente, sin embargo, que la actividad agraria, ade-


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más de ser una función económica distinta de la actividad industrial y comercial, gobernada por el ciclo biológico y dirigida fundamentalmente a la obtención de seres vivos, animales y vegetales, constituye una forma de vida de parte importante de la población de los países, se desenvuelve en un ámbito diferente al de otras actividades del hombre, y tiene connotaciones sociales distintas, las que han llevado al legislador a dispensarle en muchos países un tratamiento especial, marcadamente protector, porque los bienes que produce no sólo son esenciales para la supervivencia de la humanidad, sino también porque la sociedad está interesada en sostener esa forma de vida de los principales sujetos involucrados, a la que se le reconoce muchas ventajas respecto a las concentraciones urbanas, que han sido una tendencia constante y creciente sobre todo en lo que va del presente siglo. El agro, no olvidemos, está compuesto de individuos, familias y sociedades organizadas comercialmente, es una actividad económica productiva, generadora de bienes primarios, pero que tiene fuertes implicancias en la vida del hombre, la familia y la comunidad.

2. EVOLUCIÓN DEL DERECHO AGRARIO. EL ACTO BIOLÓGICO. LA EMPRESA AGRARIA Algunos agraristas modernos resumen el objetivo del derecho agrario, como ya hemos dicho, a la regulación de la empresa agraria, que constituye un concepto distinto y desvinculado de la propiedad de la tierra a la que lo mantuvo ligado la concepción tradicional y lo definen, sintéticamente, como el derecho de la empresa agraria (tomada ésta como conjunto de factores destinado a la producción de bienes); pero dijimos que la actividad agropecuaria no es sólo económica sino una modalidad de vida de la población y la empresa agraria, como conjunto de factores coordinados y dirigidos a la producción, es sólo uno de los elementos componentes. La empresa agraria, como esa reunión de factores productivos, existe en todo tipo de agricultura, incluso en la artesanal y familiar. El concepto de la empresa o del "imprenditore" agrario, de la doctrina italiana moderna, en mayor o menor grado -insistimosestá implícito en todas las categorías de los sujetos que se ocupan de la

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tarea productiva, sean éstos individuos, familias o sociedades. Otros autores consideran al derecho agrario en forma más simple, como el derecho perteneciente a la agricultura, en un sentido genérico, y finalmente otros, con una visión más amplia, completa y moderna, hablan de un derecho agroalimentario que abarcaría, por razones de conexidad, no sólo las producciones primarias del agro sino también las obtenidas en los procesos de transformación, con fines alimentarios. El acto agrario, por otra parte, como acto específico, no ha sido aún definido por la doctrina de los autores ni por las leyes, en forma concordante, aunque existe una fuerte corriente moderna que considera a la actividad agraria como parte de una industria genética, creadora de bienes y diferenciada de las otras industrias extractivas, de transformación o de servicio, lo cual le da suficiente especificidad. Según esta corriente, sostenida por iniciativa de algunos agraristas argentinos, como Andrés Ringuelet y Rodolfo Carrera, y que ha tenido aceptación y respaldo en el mundo, la actividad agraria está dominada por dos factores esenciales, la tierra y el proceso agrobiológico, aparte de otros elementos concurrentes, como el clima, el riego y los propios de la agricultura y la ganadería. Debe advertirse, sin embargo, que el derecho agrario no regula los procesos técnicos de la actividad agraria, como industria vinculada a la explotación del suelo o del agua, generadora de los bienes agrarios, sino únicamente las instituciones creadas por el hombre para acompañar esos procesos como son, entre otras, la propiedad fundiaria, los contratos agrarios, el régimen de los elevadores de granos, de la sanidad animal y vegetal, de la fertilización, de las marcas y señales, de la inseminación artificial o de la reforma agraria. Debe distinguirse, entonces, la actividad agraria en sí, de las instituciones creadas para su sustento y desarrollo. Estas últimas, constituyen el objeto específico del derecho agrario. Los juristas italianos lucharon, como bien señala el profesor Carrera en su trabajo sobre "Derecho Agrario y Reforma Agraria", para lograr la inclusión del "imprendítore agrícola" como figura independiente en el Código único de su país, con el objeto de evitar que fuera considerado comerciante. Nuestro Código de Comercio, en su artículo 452, inciso 3, también excluye de sus normas a las ventas que realicen los labradores y hacendados de los frutos de sus cosechas y ganados, considerándolos actos civiles y no comerciales.


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Este distingo con respecto al jus mercatorum no es bastante, sin embargo, para configurar el acto agrario y mantiene en la penumbra sus elementos constitutivos. El acto agrario, en sí, como acto vinculado al proceso biológico, evidentemente, no tiene ninguna similitud con los actos que se cumplen en otros campos del derecho, aunque resulta difícil caracterizarlo y darle una definición propia. La doctrina, desde el nacimiento del derecho agrario, ha intentado por diversas vías, sentar un concepto del acto agrario, para luego irradiarlo en todas las direcciones posibles. La denominada agrariedad del acto, como fuente de la delimitación, supone el resultado de la actividad del hombre actuando sobre las fuerzas de la Naturaleza, con el objeto de obtener, a través del ciclo biológico, la creación de recursos vivos, animales o vegetales, para su sustento o para la industria. El acto biológico o vital, creador de los bienes, sea que se realice en ambientes naturales o artificiales, es el presupuesto necesario para considerar la agrariedad del acto, que encuentra así su fundamento en el ciclo biológico, que distingue y caracteriza a sus sectores componentes, la agricultura, la ganadería, la crianza de las especies de la fauna y de la pesca en ambientes cautivos, y la industria forestal. Sin él, o sea, sin la actividad genética creadora, inducida por el hombre, o en una relación de conexidad con la misma, no existe acto agrario, ni competencia de la ley agraria. Lo demás que se agrega para calificar el acto agrario, es el marco jurídico e institucional necesario para hacer posible y preservar el ciclo biológico. Este conjunto de institutos constituye el contenido y la materia propia del derecho agrario, que forma una disciplina distinta, aunque vinculada, al derecho de los recursos naturales.

3. LA PROFESIONALIDAD AGRARIA No todas las relaciones de los sujetos agrarios, entre sí o con referencia a la propiedad agraria, están reguladas por el derecho agrario. Los sujetos agrarios mantienen entre sí relaciones civiles y comerciales ordinarias. La profesionalidad agraria no es una categoría que les otorgue un fuero especial, ni tampoco la materia agraria es objeto de una competencia específica, aunque en algún momento la tuvieron en nuestro

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país, para ciertos fines, a través de las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales, suerte de tribunales administrativos, hoy dejados sin efecto, después de una década de discutida constitucionalidad. La relación jurídica entre los sujetos debe estar directamente vinculada con la actividad agraria para que quede comprendida en el derecho especial. Es necesaria la actividad cultural del hombre, para que el acto agrario, como proceso biológico, quede consumado. De este modo, el acto de la caza de la fauna salvaje, o de la pesca, no constituye actos agrarios, porque ha estado ausente la actividad cultural del hombre para forzar su creación en la Naturaleza. La ley federal de pesca 24.922, precisamente, considera a la pesca como una actividad industrial. En cambio, la crianza de esos mismos animales en ambientes cautivos, inducida por el hombre, actuando sobre las fuerzas naturales, constituye un acto agrario, como el cultivo de granos y la cría de ganado. En esto resulta difícil trazar un límite preciso. Así, la venta de la cosecha de un productor agrícola, o la venta de un productor de ganado, se trata de un contrato de venta del derecho común, pero puede estar sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos y formalidades reglamentarias, impuestas a veces por razones de la característica y especialidad de los bienes, o de policía agraria, cuyo ordenamiento y regulación es de competencia del derecho agrario.

4. LA DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO EN LA ARGENTINA. INFLUENCIA DE LA DOCTRINA ITALIANA A pesar de ser la Argentina un país tradicionalmente agropecuario, la doctrina del derecho agrario no ha tenido el desenvolvimiento deseado y que corresponde al desarrollo alcanzado por la actividad y a sus características económicas y sociales. No obstante existir grandes especialistas en esta materia, y de haber elaborado, con agraristas notables, como Carrera y Ringuelet, una doctrina propia en materia de derecho agrario, que tuvo gran aceptación en el mundo agrario y fue perfeccionada luego por otros estudiosos insignes, los estudios de derecho agrario y la bibliografía y la jurisprudencia en general, son escasas y no guardan relación alguna con la importancia que desde antiguo regis-


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tra esta actividad en nuestro territorio. Países como Italia, España y Francia, que están más próximos a nosotros, han desarrollado su agricultura y ganadería desde bases incipientes, y han desenvuelto, paralelamente, una doctrina del derecho agrario que trasciende sus fronteras e inspirado muchos de los cambios legislativos que se han operado en las últimas décadas en varios países europeos y latinoamericanos. Recordemos, a este respecto, la creación en 1922, en Italia, de la Revista de Derecho Agrario, dirigida por el gran agrarista y maestro, profesor de la Universidad de Florencia, Giangastone Bolla, al que antes nos hemos referido, que con sus enseñanzas y acción perseverante marcó un hito importante en el desarrollo del derecho italiano, latinoamericano y mundial, junto con sus continuadores y críticos, los agraristas Ageo Arcangeli, Alberto Bailarín Marcial, Agustín Luna Serrano, Enrico Bassanelli, Ezio Capizzano, Antonio Carrozza, José de los Mozos, Giovanni Galloni, Alberto Germano, Natalino Irti, Ricardo Zeledón Zeledón y otros que, desde distintas posiciones doctrinarias y críticas, continuaron su obra e iniciativa creadora. Cuarenta años después del nacimiento de esa Revista se creó, en 1960, el Instituto de Derecho Agrario Internacional y Comparado, que dio prestigio y un marco relevante y trascendental a los congresos y reuniones mundiales celebrados con su patrocinio. En Argentina, desde años atrás, también funcionó el Instituto Agrario Argentino, que presidió durante mucho tiempo el Dr. Bernardino C. Horne, reputado agrarista, y que publicaba la revista "Reseña". También funciona en Santa Fe el Instituto Argentino de Derecho Agrario, que ha promovido, bajo la inspiración y activa conducción del profesor Fernando P. Brebbia, varios congresos nacionales e internacionales vinculados a la materia. Edita la Revista Argentina de Derecho Agrario y Comparado. Durante 1998 a su vez, se constituyó en Rafaela, también Santa Fe, el Instituto de Derecho Agrario, auspiciado por el Colegio de Abogados local y en Rosario funciona desde 1994 el Comité Americano de Derecho Agrario. En el país, por otra parte, se celebraron en distintas épocas numerosas reuniones de derecho agrario, nacionales e internacionales e, incluso, se propició la creación de Institutos de Derecho Agrario en distintas regiones del territorio y, también, la autonomía de las cátedras en las Facultades de Derecho argentinas. Hoy esta práctica, si bien no ha si-

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do abandonada, se encuentra dificultada ya que no existe iniciativa de parte de los poderes públicos para promover y acompañar este tipo de reuniones encontrándose, como están, tantos tópicos de la legislación agraria y de las normas administrativas conexas, con soluciones pendientes. En el orden internacional, además del Instituto de Derecho Agrario Internacional y Comparado, con sede en Florencia, existe el Instituto Iberoamericano de Derecho Agrario y Reforma Agraria, que publica la Revista Derecho y Reforma Agraria y la Asociación Latinoamericana de Derecho Agrario (A.L.A.D.A.), que también publicaba una revista con el mismo nombre. Además, funciona la Unión Mundial de Agraristas Universitarios, el Comité Americano de Derecho Agrario, con sede en Rosario, Argentina, el Comité Europeo de Derecho Rural y otros organismos comunitarios. La actividad de los institutos está muy disminuida, por la razón antes señalada, y algunos, creados en los países con la misma finalidad, han cesado de funcionar. Las Naciones Unidas, a su vez, ha publicado la Revista Derecho y Reforma Agraria y, actualmente, la Revista de la FAO denominada Reforma Agraria, Colonización y Cooperativas Agrícolas, que han aportado importantes fuentes de doctrina y de regulación legal, de los diferentes países del mundo. En Brasil, incluso, el derecho agrario ha avanzado aceleradamente, con todas las alternativas que ofrece su vasto territorio, el problema que genera la propiedad de la tierra, la diversidad de sus regiones y de su producción agraria. En 1964, ese país sancionó el Estatuto de la Tierra, verdadero código agrario que marcó también un hito como legislación comprensiva de los problemas del agro latinoamericano. La Constitución política de 1988 atribuyó a la Unión, esto es, al Estado Federal, la facultad de legislar sobre derecho agrario, aguas, bosques (florestas), caza y pesca. La misma evolución positiva ha ocurrido en Méjico, Venezuela y Costa Rica, en materia de colonización y de la reforma agraria. En Argentina, pese a su configuración económica eminentemente agraria, como ya hemos señalado, constituye una disciplina cuyos estudios básicos se mantienen postergados, pese al importante esfuerzo realizado por las cátedras universitarias, los institutos y especialistas del ramo. En las publicaciones oficiales agrícologanaderas y en las nu-


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merosas revistas de carácter privado que se editan sobre la actividad agraria en el país, difícilmente se publican artículos y estudios referentes al derecho agrario y a los problemas jurídicos que generan las relaciones del agro. Falta, además, una acción coordinada, de carácter interdisciplinario, que permita obtener mayores adelantos en la materia, a través del enfoque desde la perspectiva técnica, económica, jurídica y sociológica. La bibliografía jurídica existente, que es muy escasa, y en general antigua, como ya señalamos, ha tratado más bien aspectos conyunturales, especialmente vinculados a los contratos agrarios, pero los grandes temas que constituyen la columna vertebral del derecho y su substractum permanente, como son, en general, la doctrina del derecho agrario, su evolución, las distintas escuelas y posiciones doctrinarias comprometidas, la teoría del acto agrario y de la empresa agraria, la colonización, la reforma y transformación agraria, el uso y parcelamiento de la propiedad agraria, los modernos contratos agrarios, agro-alimentarios y agro-industriales y la promoción de la sociología y economía rural, entre otros, constituyen materias pendientes que han tenido muy escaso desarrollo en el país. Quienes más han trabajado en algunos de estos temas, han sido sin duda los doctores Antonino Vivanco, Bernardino C. Horne, Guillermo Garbarini Isla, Tomás Amadeo, Eduardo Pérez Llana, Rodolfo Carrera, Ornar Blasco, Fernando P. Brebbia, Alberto de las Carreras, Francisco Giletta, Eduardo Ortiz de Rosas y Rafael Novello, entre otros. La Editorial Foro Argentina, editó en su momento una Revista de Derecho Agrario, bajo la dirección de Ernesto Boragni. La idea de un Código Agrario Nacional, por otra parte, como legislación unificadora y autosuficiente para regular en forma permanente la actividad agraria en sus múltiples facetas y, en todo el territorio del país, como un desprendimiento técnico del Código Civil, pero gobernada por los principios del derecho agrario, ha generado adeptos desde hace muchos años y también detractores. Un código de estas características sólo podría abordar los aspectos de fondo de la relación agraria, a veces difíciles de identificar, toda vez que las reglas relativas a la policía agraria, en su sentido amplio, referentes a las restricciones y los límites de la propiedad agraria, tomada ésta también en su acepción general, corresponden a la esfera de acción de los códigos rurales

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provinciales y de las reglamentaciones locales, dada nuestra organización política federal. No obstante, existe una amplia materia de fondo, o de derecho sustancial, susceptible de codificar en una ley general agraria, constituida por las leyes nacionales dictadas para el agro desde principios del presente siglo, pero el inconveniente que presenta la tarea es que muchas de esas leyes contemplan situaciones transitorias y están expuestas a continuas reformas, perdiéndose en este caso la característica de permanencia que deben reunir los códigos, como factor de seguridad jurídica. No debería descartarse, sin embargo, la posibilidad de efectuar en lugar de la codificación buscada, una revisión, ordenamiento y consolidación de las leyes agrarias vigentes, tarea que podría resultar de utilidad, dado el estado de dispersión legislativa existente. En opinión del profesor Carrera, no obstante, el coronamiento o culminación doctrinal del derecho agrario debe concretarse en la sanción, en cada país, de un Código Agrario Nacional. Esta debe ser la etapa final. La sanción de ese código, significará, en opinión de este autor, fijación y seguridad en las normas que regulan la actividad agraria, en todos sus alcances, concluyendo con la inestabilidad de las reformas; será ley permanente, codificada, autosuficiente, en cuanto no requerirá la aplicación subsidiaria del Código Civil en los casos no previstos, como ocurre ahora, que frecuentemente las leyes agrarias son desvirtuadas por la aplicación supletoria del derecho común. Un ensayo de codificación parcial fue la ley general agraria proyectada por la Secretaría de Agricultura en el año 1974. Contrariamente a lo que ocurre en el campo jurídico, la bibliografía técnica en materia agraria y el número de pubficaciones que abordan ciertos temas de economía y sociología rural, son muy abundantes en el país y nos colocan a la cabeza de las naciones del mundo. Existe, a este respecto, una gran distancia, en cuanto a la extensión e intensidad, entre el tratamiento técnico y jurídico de los problemas del agro. En los años de enfrentamiento de las relaciones agrarias entre propietarios y arrendatarios de los predios, la actividad doctrinaria y el comentario de las leyes adquirieron cierta significación. Luego, al aquietarse las aguas, los temas agrarios dejaron de formar parte, salvo muy pocas excepciones, de la bibliografía jurídica y del interés de los estudiosos.


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5. ORÍGENES RECIENTES DEL DERECHO AGRARIO. AVANCE DE LOS CONCEPTOS. CONCLUSIONES El derecho agrario constituye una disciplina moderna, de vida más o menos reciente. Se ha desarrollado en el curso del presente siglo. Su nacimiento puede afirmarse que coincide con la aparición de la Revista de Derecho Agrario, lanzada en el año 1922, como dijimos, por el agrarista italiano Giangastone Bolla, en Florencia, que sentó las bases para todo su desarrollo posterior, en Italia y en el mundo. El concepto y el contenido del derecho agrario han evolucionado rápidamente, desde entonces, a causa de la incorporación de la tecnología y los cambios políticos y sociales acaecidos en el mundo en las relaciones agrarias. Como lo señalaba el insigne agrarista italiano Antonio Carrozza en su trabajo "El Objeto del Derecho Agrario", el verdadero derecho de la agricultura todavía no se ha realizado de manera idónea y por entero. "El derecho agrario -afirmaba- intenta salir de álveo del derecho civil y de la sujeción a la propiedad fundiaria". Hoy esta sujeción aparece descartada porque, como sostiene este autor, el derecho agrario comprende tanto a los propietarios de la tierra que no la cultivan, como a los cultivadores que no son propietarios. Resulta más bien comprensivo e identificado con los problemas de la empresa agraria. El mismo Carrozza señala las distintas posiciones de la doctrina para obtener una definición del derecho agrario, según ponga su acento en la noción de la agricultura, o en la propiedad agraria, como centro de la discusión, o en el concepto de la empresa agraria, como elemento aglutinante, o en la actividad, o en la naturaleza de los bienes, o del sujeto actuante. Las definiciones, por lo tanto, pueden ser múltiples. Al respecto, cabe recordar que, originariamente, el derecho agrario fue considerado como el derecho de los agricultores (derecho subjetivo), para transformarse luego en el derecho relativo a los actos agrarios, o derecho de la agricultura (derecho objetivo), del mismo modo que el derecho comercial hoy no es el derecho de los comerciantes, sino el de los actos de comercio. El hecho técnico-económico de la producción de bienes, que caracteriza al acto agrario en una agricultura más evolucionada, contribuyó a esta transformación, que adquiere nuevos relieves en el mundo moderno.

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Otros agraristas italianos de la primera época, como Ageo Arcangeli, negaban importancia al hecho técnico-económico del acto agrario, salvo cuando fuera establecido por el legislador y, partiendo de un formulismo jurídico estricto, se limitaban al análisis del texto legislativo con total abstracción de la realidad. Es la denominada escuela jurídica formal. Contrariamente Giangastone Bolla, por primera vez, puso en el centro de la investigación jurídica, según dijimos, el hecho técnico del proceso de producción de bienes, en el fundo o propiedad agraria y en el tipo sociológico que lo implementaba. Su escuela, denominada técnico-económica, fue seguida por un gran número de agraristas europeos y latinoamericanos, durante casi medio siglo. Nuevos avances se registraron posteriormente en la doctrina agraria. El hecho técnico-económico, señalado por la escuela de Bolla, o la presencia de la propiedad agraria, o la noción del derecho de la agricultura, parecen insuficientes para dar una definición comprensiva de todas las situaciones que presenta el derecho agrario y se impuso, desde el comienzo de la década de 1970, el concepto más amplío, no del "actoagrario", sino de la "actividad" agraria, esto es, del conjunto de actos coligados dirigidos a la misma finalidad, que constituyen el ingrediente de la empresa agraria, como objeto y fin de la norma. La empresa, en términos generales, es la organización de los factores de producción destinados a obtener bienes o servicios. La empresa agraria no es, en este sentido, el acto agrario aislado, sino la serie de actos combinados cuya finalidad es la producción de animales y plantas. Estos actos pueden ser realizados por individuos, familias o sociedades y también por entes de derecho público, dada la participación que en la mayoría de los países estos entes asumen en la producción y fiscalización de las actividades del agro. El objeto del derecho agrario es la empresa agraria, es decir, la actividad, formada por el conjunto de actos dirigidos a la producción de bienes. La propiedad fundiaria, que constituyó, desde los orígenes, el elemento centralizador y necesario de la actividad agraria, hoy es un factor subordinado a la empresa, constituye sólo un instrumento de la empresa agraria. La empresa, como actividad productiva, es independiente y autónoma respecto a los demás factores de la producción y constituye el elemento comprensivo y aglutinante de la relación agraria. Muchos agraristas, sin embargo, no se


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resignan a considerar la propiedad fundiaria como un mero instrumento de la empresa agraria, en cuanto ésta existe, independientemente de quién sea el propietario de la tierra. La teoría de la "actividad-empresa", en este sentido, independiza la relación agraria de los factores componentes y garantiza una mayor permanencia frente a los continuos cambios operados por factores tecnológicos, económicos y sociales. La incorporación de los contratos agro-alimentarios y agro-industriales al contenido del derecho agrario, conforme a la moderna corriente del pensamiento agrario, se haría dificultosa, de aceptar la sujeción del derecho, conforme a la doctrina tradicional, a la propiedad fundiaria. La actividad de la empresa agraria se manifiesta a través de un conjunto de actos agrarios que le dan su característica, aparte de otros de diferente naturaleza que contribuyen al logro de la finalidad buscada. El acto agrario ha sido calificado, desde el punto de vista genético, como la acción del hombre sobre las fuerzas de la Naturaleza para obtener de ella, a través del ciclo biológico, la producción de plantas y animales. Los límites del acto agrario aparecen determinados por la Naturaleza misma. La denominada "agrariedad" del acto tiene la frontera insoslayable del acto biológico, que lo impregna en distintos grados. Hay otros objetivos, como el de la reforma agraria, en que la agrariedad del acto sólo se manifiesta en forma conexa. Lo mismo ocurre con los contratos agro-alimentarios y agro-industriales y otros institutos creados por la economía y tecnología modernas. El concepto de agrariedad, que impregna el acto primario original, vinculado al ciclo biológico necesario, nos lleva de nuevo a un campo de penumbras, cuando se trata de las actividades conexas o de las de transformación del producto, donde los límites no son tan claros. La extensión del concepto de agrariedad del acto, con estos alcances, parece ser más bien, en opinión de algunos agraristas, el resultado de la normativa de la ley, más que de la interpretación que la doctrina o la jurisprudencia realicen respecto a la naturaleza del acto. El mundo agrario moderno asiste a una transformación acelerada de los valores económicos y de los sistemas productivos del campo. Ya poco va quedando de las instituciones y de las formas de producción tradicionales, que habían generado la convicción de una industria autosuficiente, fundada en el proceso biológico y encerrada en las ope-

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raciones de tranquera. No han escapado a esta transformación, por cierto, las leyes agrarias, que no pueden quedar reducidas ya a un derecho de la agricultura o, si se quiere, de los agricultores, como lo plantearon originariamente los fundadores de esta disciplina. La concepción moderna de las relaciones agrarias se encuentra, hoy, en la búsqueda de un espectro mucho más amplio y de avanzada, de un derecho alimentario o agro-alimentario, de facetas múltiples, el cual resumiría los institutos del derecho agrario tradicional, que aún se mantienen vigentes, más otros que han venido generando la tecnología moderna, las nuevas formas contractuales adoptadas y el avance de la agro-industria y del agro-comercio interno e internacional, en su esfuerzo permanente para ampliar la frontera alimentaria del mundo.

CAPITULO II LOS RECURSOS NATURALES Y EL DERECHO AGRARIO. RELACIONES Y CONTENIDOS

1. RECURSOS NATURALES Y RECURSOS NATURALES CULTURALES Los recursos naturales, en su conjunto, generan una extensa variedad de relaciones jurídicas que exceden el marco propio del derecho agrario. Existe, entre ambos, relaciones y diferencias. El acto agrario, como hemos visto, supone en su aspecto activo la acción del hombre sobre las fuerzas de la Naturaleza, destinada a la producción de bienes determinados, animales y plantas. Estos bienes, sin embargo, sólo constituyen un capítulo de los recursos que las fuerzas de la Naturaleza han puesto al servicio del hombre. En su sentido estricto, los recursos naturales son aquellos bienes que produce espontáneamente la Naturaleza y que el hombre utiliza para satisfacer sus necesidades materiales y estéticas. Con este alcance absoluto, los recursos naturales constituyen una creación originaria de la Naturaleza en la que no interviene el trabajo del hombre. La Naturaleza sola los genera y preserva su existencia, sin intervención de nadie. Cuando, en cambio, la actividad del hombre participa en su creación o generación, estamos en presencia de un recurso natural cultural, como acontece con los cultivos, el ganado de cría, las plantaciones forestales o las especies de la fauna salvaje y la piscicultura, reproducidas en cautiverio. Nuestra disciplina jurídica, el derecho agrario y de los recursos naturales, abarca ambos tipos de producciones, las espontáneas de la Naturaleza y las culturales generadas por el trabajo del hombre. Se ocupa tanto de la fauna salvaje generada libremente por la Naturaleza, como del ganado de cría provocado por el hombre, de los bosques naturales

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o nativos, como de los forestados artificialmente, de la flora silvestre como de la de plantación o de cultivo. Dentro de un esquema estricto de enseñanza, nuestra disciplina podría dividirse y limitarse, por un lado, al tratamiento de los recursos naturales producidos por acción espontánea de la Naturaleza, dejando que el derecho agrario se ocupe de los culturales, como disciplina aparte. Este sería el verdadero campo de actuación del derecho agrario. Ningún código de los recursos naturales se ocupa, por cierto, ni debe ocuparse, de los culturales, producidos con el trabajo del hombre, porque importaría confundir sus objetivos. Estos últimos deberán ser la materia específica de los códigos agrarios, con los cuales no cabe confundirlos. Por razones didácticas, de afinidad y de vinculación genética, se los enseña conjuntamente en los programas de las cátedras universitarias, pero no debe olvidarse que en los recursos culturales, el hombre actúa sobre la Naturaleza para inducirla a la generación del recurso y esta actividad es fuente de relaciones jurídicas distintas a las que puede ocasionar el uso y aprovechamiento de los recursos que la Naturaleza genera en forma espontánea y pone a disposición del hombre. Resulta, ésta, una aclaración preliminar y necesaria.

2. CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Es común la clasificación de los recursos naturales en renovables y no renovables. Los primeros pueden equipararse a los frutos en el sentido que vuelven a generarse y no existe riesgo de agotamiento. Su conservación, en mucho, depende de la conducta del hombre. La tierra, el agua, el aire, la flora y la fauna silvestres, las bellezas panorámicas o escénicas, ciertas formas de energía, son considerados recursos renovables. También los denominados recursos naturales culturales entran dentro de este concepto, sin excepción. Los no renovables, en cambio, se agotan con su aprovechamiento. Puede decirse que, a diferencia de los anteriores, "dan una sola cosecha". Constituyen, por lo tanto, productos y no frutos. Los únicos recursos no renovables conocidos, son los recursos minerales. A su vez, dentro de estos últimos se acostumbra a dividirlos o clasificarlos entre los de agotamiento rápido y los de agotamiento lento, o reutilizables. Como ejemplo de los primeros podrían citarse los hidrocarburos


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que se consumen con la primera combustión y entre los de agotamiento lento cabe mencionar, en general, todos los metales que, normalmente, pueden ser reutilizados en diferentes procesos posteriores, reciclándolos. La distinción puede resultar importante ya que es diferente y más severo el tratamiento que las leyes dispensan, o deben dispensar, al recurso no reutilizable, con fines a preservarlo de su agotamiento prematuro. La Naturaleza ha puesto una cantidad de recursos naturales limitada a disposición del hombre. Su uso, por lo tanto, debe ser racional. La racionalidad importa ciertas restricciones y limitaciones a la utilización, de modo de asegurar que los recursos estarán siempre disponibles, en cantidad y calidad, para goce de las generaciones actuales y futuras. Si falta la prevención, la humanidad estará arriesgando permanentemente su futuro. Afortunadamente, el hombre ha encarado, desde hace algunos años, una lucha tenaz para mantener el planeta habitable, creando barreras de contención cada vez más firmes al uso abusivo del recurso y a la contaminación. Los programas nacionales e internacionales para la preservación de los recursos naturales y el ambiente, se extienden día a día y se está formando en los pueblos un estado de conciencia colectiva que permite anticipar la pérdida del impulso hacia la devastación, que ha sido la característica de la sociedad industrial moderna. La capacidad del hombre para encarar un desarrollo sustentable, que permita satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer las futuras, es evidente. El problema parece haber sido definitivamente comprendido. No obstante, los avances en la faz práctica resultan lentos, por la resistencia de las industrias afectadas y los costos que supone toda adaptación, pero cada vez se suman más voces y existe un estado de conciencia colectivo que insta a detener la devastación, la desertización, la contaminación. Hay razón para tener esperanza -dicen los ecólogos.

3. DOMINIO Y JURISDICCIÓN SOBRE LOS RECURSOS NATURALES ¿Quién es el propietario originario de los recursos naturales? ¿Pueden los recursos naturales creados por la sola acción de la Naturaleza, ser objeto de apropiación privada?

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Para contestar estas preguntas debemos hacer la distinción que se efectúa habitualmente en la doctrina, entre el dominio originario y el dominio derivado. El primero, pertenece al dueño, sea éste el Estado o un particular, desde el origen o nacimiento de la cosa, es decir, no reconoce la existencia de un propietario anterior. El segundo, es el que proviene del dueño originario, a través de una o más transmisiones. La Constitución nacional, reformada en 1994, ha dispuesto en su artículo 124 que las provincias poseen el dominio originario de sus recursos naturales. Antes de que la Constitución fuera reformada, la ley minera había atribuido a los Estados provinciales e! dominio originario sobre las minas, que forman un capítulo de estos recursos. Las leyes relativas a la fauna y la flora silvestres y a las bellezas panorámicas o escénicas, hasta entonces sancionadas, habían omitido, en cambio, pronunciarse sobre el dominio originario de estos bienes, aunque regulaban su utilización por los particulares, con fines de preservación de los recursos y de bien común. No obstante ese vacío legal, varias provincias, anticipándose a lo dispuesto por la Nación, ya habían consagrado en sus constituciones la propiedad originaria de los Estados provinciales sobre esta clase de recursos, los cuales, en algunos casos, fueron declarados inalienables e imprescriptibles. La prescripción constitucional mencionada, incorporada en el año 1994, requiere algunos comentarios en lo que respecta a su contenido y alcance y al aspecto jurisdiccional. Esta cláusula, en materia de dominio y jurisdicción, es consecuencia casi necesaria de nuestra organización política federal. Parecería contrario al sistema que la Nación asumiera el dominio originario de los recursos naturales ubicados en territorio provincial. Estos recursos forman parte de sus territorios, constituyen a veces el territorio mismo y privarlos de ellos importaría lo mismo que apropiarse del territorio, desnaturalizando la organización aceptada como sistema político. Sin embargo, algunos países federales, como Brasil y Méjico, lo han hecho con respecto a algunos recursos naturales, como son las minas, considerándolos propiedad del Estado federal. Nuestro país también lo hizo, antes de que fuera sancionada esa cláusula constitucional, con respecto a los hidrocarburos y en la derogada Constitución de 1949, respecto a todos los minerales y a las fuentes naturales de energía, con excepción de los vegetales. Una norma similar a la contení-


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da en la Constitución nacional, fue incorporada, como dijimos con anterioridad, por casi todas nuestras provincias a sus constituciones políticas, reformadas en la década de 1980, reivindicando para sí el dominio sobre estos recursos, en forma anticipada a la enmienda de la Constitución nacional. Para reforzar el carácter del dominio, alguna de estas constituciones -también dijimos- lo califican de inalienable e imprescriptible. Aunque esta mención no figura en la Constitución nacional, la inalterabilidad e imprescriptibilidad es de la naturaleza y esencia permanente del dominio originario y no habría por qué mencionarlas expresamente. Las cláusulas de la Constitución nacional y de las constituciones provinciales que reivindican el dominio originario de los recursos naturales a favor de los Estados, deben ser analizadas detenidamente. En primer lugar, es necesario entender que no abarca todos los recursos naturales, en su sentido lato, sino sólo aquellos que son productos espontáneos de la Naturaleza, dentro de la clasificación que hemos formulado anteriormente. Los recursos naturales culturales, resultado del trabajo del hombre actuando sobre las fuerzas de la Naturaleza, están excluidos, por cierto, de la reivindicación estatal, ya que ello implicaría privar de su propiedad a quien los ha generado aunque sólo sea desde el punto de vista de la asunción de su dominio originario. Pero las pasturas naturales, o los bosques nativos, producidos por acción espontánea de la Naturaleza y no generados por el trabajo del propietario del predio donde están situados ¿constituyen un recurso natural reivindicable por el Estado? ¿Lo es un bosque natural o nativo, asentado en un terreno privado? Evidentemente no, ya que este recurso pertenece al dueño del terreno, por accesión, o en virtud de una asignación de la lev. Pero en el caso de los bosques naturales, pueden plantearse dudas frente a las determinaciones y limitaciones que adopta la ley 13.273, de defensa de los bosques, respecto a estos recursos. La ley, sin interferir en el dominio privado, que acepta, le impone, en el caso de los bosques naturales, restricciones a su uso, fundadas en razones de interés público y policía forestal. ¿Un ejemplar de la fauna salvaje que se asienta en un predio privado, es propiedad del Estado o pertenece al titular del predio? Este es un tema que antes de la reforma constimcional correspondía resolver a la ley y la solución podía ser diversa, según los criterios imperantes.

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Hoy la flora y la fauna silvestres pertenecen al dominio originario de la Nación o de las provincias, según el lugar donde estuvieren situadas, por imperio del referido artículo 124 de la Constitución y concordantes de las constituciones provinciales, no obstante el silencio que a este respecto pueden observar ciertas leyes, de factura anterior. El campo de los recursos naturales propiamente dichos puede quedar, de este modo, desde el punto de vista dominial, considerablemente restringido y limitarse a aquellos en cuya creación no ha intervenido la mano del hombre, como el suelo, el agua, el aire, los minerales y ciertas formas de energía, la fauna y flora silvestres y las bellezas panorámicas o escénicas, sobre los cuales el Estado ejerce más que un dominio, en el sentido patrimonial, una suerte de tutela, patronato o poder de policía o de jurisdicción, con fines de protección del recurso y de bien común. Pero aun tratándose de éstos, un análisis más profundo del tema nos llevaría a demostrar que la regla de la dominialidad puede tener excepciones de distintos tipos, como las ya vistas, y que las constituciones citadas, al no definir el concepto del recuso natural, es decir, al no puntualizar cuáles son estos recursos sobre los que el Estado ejerce la dominialidad, dejan las puertas abiertas a la.calificación de la ley, la que de esta forma deberá poner un límite a su alcance, para que la norma no exceda sus propios objetivos. Esta tarea no resulta sencilla para el legislador y para el intérprete, los que hasta ahora han preferido no abordar el tema, ya que ofrece facetas múltiples y complejas. Un punto, en esta materia, sin embargo, resulta claro. Las cláusulas constitucionales reivindican en todos los casos para los Estados el dominio sobre los recursos, pero no necesariamente su uso y explotación. Estos, por lo tanto, pueden quedar librados a los particulares, según la organización económica aceptada, o ser objeto de concesión, autorización o permiso de uso e, incluso, de una reserva a favor del propio Estado a causa de un interés público de orden superior. En este caso el recurso quedará sustraído al uso y explotación por las personas, o resultar éstos muy restringidos. Ello dependerá de las decisiones políticas que, en cada caso, se adopten, y de acuerdo a las características del recurso y a las circunstancias de hecho existentes. El dominio originario, como facultad superior de tutela, policía o jurisdicción, tiene siempre carácter de permanente en cabeza de su titular,


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o sea, es inenajenable e imprescriptible, por su propia naturaleza, según dijimos. El Estado nunca podrá desprenderse de él, porque implicaría renunciar a poderes que le pertenecen en forma exclusiva y permanente. Pero el uso y explotación de los recursos pueden ser cedidos a los particulares mediante concesiones, permisos o autorizaciones, generales o especiales, según dijimos, siempre que se garantice que el destino de bien común del recurso no podrá ser alterado. Las condiciones más o menos severas que la ley impone a la explotación de los recursos naturales por parte de los particulares, de acuerdo a sus características y a la importancia del interés público comprometido, tienden a preservar el destino de bien común del recurso, el que nunca podrá ser cambiado. Vinculado al tema del dominio, se encuentra el de la jurisdicción que, en el caso de un país de organización política federal, reviste gran importancia. Por regla general, la jurisdicción es una consecuencia obligada del dominio. Quien posee el dominio sobre la cosa, tiene la jurisdicción, tanto en el sentido concedente o facultad de distribución del recurso, como en el ejercicio del poder de policía. No obstante, el recurso de propiedad provincial, puede verse limitado por normas constitucionales de carácter nacional y la aplicación de éstas sustraer el recurso de las jurisdicciones locales en aspectos en que puede verse comprometido el bienestar general o el comercio de los productos. Es el caso de los cursos de agua que atraviesan dos o más provincias, en los cuales el dominio de cada tramo del curso corresponde a la respectiva provincia, pero la jurisdicción puede pertenecer a la Nación si el uso que se hace de la vía fluvial compromete el comercio interno o internacional, o el bienestar de la población, en su más amplio alcance. La ley 13.030, autorizó al Poder Ejecutivo nacional a regular el uso y aprovechamiento de las aguas de los ríos interjurisdiccionales, con el fin de asegurar el uso racional y armónico de los mismos, de acuerdo con la población y necesidades de cada provincia. Una fuente de generación de energía eléctrica puede ser nacional, como ocurre con la proveniente de una caída de agua, aunque la obra se encuentre implantada en un río y lecho de agua provincial, si la distribución de la energía compromete dos o más provincias, o vinculan éstas con la Nación, o con el comercio internacional. En este sentido, la ley 15.336 de energía eléctrica, fijó el régimen federal de la energía eléctrica, para los aprovechamientos hí-

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droeléctricos o mareomotores, cuando sea necesario interconectarlos para la racional y económica utilización de los mismos, independientemente del territorio donde estuvieren situados. Los fenómenos que afectan la capacidad productiva de los suelos, la contaminación de la atmósfera o de las aguas, aunque se desarrollen en el ámbito local, pueden escapar a las jurisdicciones provinciales, por su poder difusor, y ser objeto de regulaciones nacionales, en cuanto sus efectos comprometan el bienestar general de dos o más provincias. Lo mismo ocurre con las pestes y plagas que afectan a los ganados y vegetales, las condiciones higiénico-sanitarias de los establecimientos donde se faenen, procesen, industrialicen y comercien carnes y subproductos, los cuales están sometidos a la jurisdicción federal, aunque operen dentro de una misma provincia, ante la necesidad primordial de salvaguardar la salud de la población, esto es, el bienestar general en todo el territorio de la República.

4. EL AMBIENTE. CONCEPTOS GENERALES. CONFERENCIAS INTERNACIONALES. EL AMBIENTE EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL EN LA ARGENTINA A. CONCEPTOS GENERALES El concepto del ambiente se ha ensanchado en el curso del presente siglo para comprender no solo el entorno natural donde transcurre la existencia del hombre y de las especies vivas del planeta, sino también el cultural, el arqueológico, histórico, religioso y social, que inciden decididamente en las formas de vida de las comunidades. El mantenimiento del equilibrio del ambiente, esto es, la conservación de sus pautas naturales y culturales, forma parte de un programa de conservación de la Naturaleza, que cada día registra mayores avances. El hombre ha llegado a comprender que él también forma parte del ambiente, en una relación solidaria, y que atentar contra éste es afectar su propia existencia. El ambiente constituye una figura natural y cultural compleja. Está compuesto de un conjunto de elementos interactivos e interdependien-


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tes que, en definitiva, constituyen el ecosistema único de la Tierra. Esos elementos no pueden separarse porque constituyen una unidad funcional, aunque en este curso serán estudiados en forma independiente, por una necesidad puramente didáctica. En realidad, funciona como una unidad natural y cultural indivisible. En el Glosario que acompaña a la ley bonaerense 11.323, de protección de los recursos naturales y del medio ambiente, se expone el siguiente concepto: "Ambiente (medio, entorno, medio ambiente). Sistema constituido por factores naturales, culturales y sociales, interrelacionados entre sí, que condicionan la vida del hombre, a la vez que constantemente son modificados y condicionados por éste". Son evidentes los cambios que en el curso del presente siglo han experimentado las relaciones del hombre con el planeta, es decir, con el entorno que lo rodea. Los ambientalistas concuerdan que cuanto más compleja se ha hecho la civilización, menos arraigado se siente el hombre a la Tierra. Los cambios, sin embargo, no son de ahora y tienen su origen en la llamada revolución industrial del siglo XVIII, pero se han acelerado vertiginosamente en el transcurso del siglo actual. El incremento geométrico de la población mundial, ha multiplicado las necesidades básicas de los núcleos humanos y la explotación intensiva de los recursos naturales, a lo que se ha sumado la revolución tecnológica de las últimas décadas, que ha acentuado el mayor dominio del hombre sobre la Naturaleza y, a la vez, las diferencias sociales. No sabemos hasta cuándo el avance de la técnica podrá seguir manteniendo una relación compatible, durable e integrada con el medio ambiente. La constante desatención a los problemas del medio, la crisis de la conducta humana, han llevado a una permanente y acelerada destrucción de los valores naturales y culturales emergentes, poniendo en serio riesgo el frágil ecosistema de la Tierra. Es evidente, como bien se ha dicho, que la mayor tragedia del hombre occidental, en el momento actual, es haber perdido contacto con la realidad ecológica, esto es, con el mundo que lo rodea y lo sustenta. Esto ha ocurrido prácticamente en el curso del presente siglo, por la explotación acelerada y sin control de los recursos naturales renovables y no renovables. Se ha producido, de este modo, un verdadero choque entre el desarrollo de la civilización actual y el medio que nos circunda. Ha crecido, en escala desconocida hasta

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entonces, el poder de la especie humana para manipular la Naturaleza y modificar el entorno. Este proceso parece no tener límites. Pero el hombre también ha aprendido, en medio de estas falencias y, tal vez, con cierto retardo, que debe sobrevivir, preservando sus bienes materiales y su cultura y que su existencia y la de las generaciones futuras, quedarán comprometidas si no adopta urgentes medidas de contención al constante deterioro del entorno, que él mismo ha provocado y si no cambia la relación que hasta ahora ha mantenido con el sistema ecológico. Parece haberse convencido, finalmente, que la capacidad de la Tierra para soportar la constante agresión a que se la somete, tiene un límite; que los efectos dañosos no son pasajeros porque la Tierra tiene una aptitud natural, pero limitada, para absorberlos. Han existido muchos siglos de estabilidad ambiental que nos precedieron, debido a la explotación moderada de los recursos naturales, aun desde el inicio de la revolución industrial, antes mencionada, lo que ha motivado la creencia de un statu-quo permanente e ideal, sin amenazas de pérdida de la capacidad autogeneradora de los ecosistemas, pero, en forma repentina, esa estabilidad comenzó a deteriorarse aceleradamente en el transcurso del presente siglo, demostrando que la Tierra, como todo organismo vivo, es un cuerpo frágil y expuesto a todas las contingencias de la vida. El objetivo de una política ambiental reparadora, y regeneradora, en . cualquier tipo de sociedad de que se trate, puede resumirse en los siguientes principios generales: 1. El respeto a la vida, a la salud humana y el mantenimiento de la diversidad biológica. 2. La conservación de los recursos naturales y culturales, para que éstos puedan servir no sólo a las necesidades y bienestar de las generaciones actuales sino también a las futuras, esto es, al desarrollo sustentable. La protección ambiental, afirman los ecólogos, de ningún modo debe considerarse que constituye un freno al desarrollo ni una amenaza contra el empleo. 3. El compromiso de asegurar una nueva ética en las relaciones con la Tierra, conservando su vitalidad. 4. Imposición de límites de tolerancia y plazos estrictos contra las amenazas ambientales provenientes de la conducta humana y severas sanciones, no redimibles, a quienes los transgreden.


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5. Política de prevención de los daños ambientales. Tenemos sólo una Tierra y dependemos de ella. El riesgo resulta peligrosamente alto, si no la cuidamos adecuadamente. Las clases dirigentes deben asumir la responsabilidad de la custodia de los ambientes vitales y transmitirla a los habitantes del mundo, mediante campañas educativas y de formación de conciencia, a través de las escuelas y núcleos de actividad social. La necesidad de dispensar una protección eficaz a los recursos naturales y a los derechos ambientales en general, antes de que sea tarde, dado el estado de degradación en que se encuentran sus componentes, ha planteado la idea de operar un cambio de la deuda externa comercial por Naturaleza, en los países en desarrollo. Esta propuesta fue lanzada por el Presidente de los Estados Unidos, a principios de la década de 1990. Los países acreedores, en definitiva, condonarían una parte importante de la deuda y los países beneficiarios destinarían la diferencia, o una parte de ella, a promover acciones y proyectos de defensa de la Naturaleza, lo que representaría una ayuda importante para su financiamiento. B. CONFERENCIAS INTERNACIONALES La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo, en 1972, fue el primer llamado serio de atención y de creación de un estado de alarma sobre los peligros que acechan al hombre a través de una conducta desaprensiva con relación al medio que lo circunda. Constituyó el primer esfuerzo realizado por la humanidad para encarar los problemas ambientales a nivel del planeta, para la supervivencia. Anteriormente, en 1902 se habían aprobado, en París, la Convención para la Protección de los Pájaros Útiles para la Agricultura, que constituye, puede decirse, el primer acuerdo para la preservación de los ecosistemas y, en 1933, se celebró en Londres la Convención sobre Conservación de la Fauna y Flora Natural, con igual objetivo. Finalmente, en 1940, fue aprobada en Washington la Convención de Protección de la Flora y Fauna en Peligro de Extinción y de los Bosques Naturales. Eran todas medidas aisladas, pero concurrentes a un mismo objetivo de protección de la Naturaleza. La Conferencia de Estocolmo, a su vez, sancionó una declaración internacional de principios sobre el medio ambiente, en general, y dejó

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bien claro su objetivo de crear modelos de conducta colectiva y responsabilidades para el manejo de la Tierra. Su mérito es haber unificado los conceptos, otorgándoles proyección general. Dentro de los 26 principios que contiene la declaración se estableció que ios recursos naturales de la Tierra deben ser preservados en beneficio de las generaciones presente y futuras, mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga. Que debe mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse, o mejorarse, la capacidad de la Tierra para producir recursos vitales renovables y que los recursos no renovables deben emplearse en forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y asegurarse que toda la humanidad comparta los beneficios de su empleo. Que debe ponerse fin a las descargas de sustancias tóxicas y a la liberación del calor, en cantidades que el medio no pueda neutralizar y apoyarse la justa lucha de los pueblos de todos los países contra la contaminación. Fruto de la Conferencia de Estocolmo fue la creación del Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas, con asiento en Nairobi, donde en 1982 se aprobó otra declaración, en la que se solicita a los gobiernos y a los pueblos que consoliden los progresos hasta entonces realizados, aunque, al mismo tiempo, expresó su profunda preocupación por el estado del medio ambiente, reconociendo la necesidad urgente de intensificar los esfuerzos en el ámbito mundial, regional y nacional, para protegerlo y mejorarlo. El problema de la conservación del medio ambiente quedó planteado, desde entonces, ante la conciencia universal. A las Conferencias de Estocolmo y Nairobi siguieron innumerables reuniones nacionales e internacionales vinculadas a diversos aspectos del medio ambiente, que plantearon a los gobiernos serios reclamos para evitar nuevos daños al entorno, mientras se estudiaban y ponían en práctica las soluciones pertinentes. A principios de la década de 1980, las Naciones Unidas crearon la Comisión Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo, denominada la Comisión Brundtland, presidida por la primer ministro noruega Gro Harlem Brundtland, que en su informe "Nuestro Futuro Común", presentado en 1987, planteó, por primera vez, la posibilidad de un desarrollo sustentable, si los recursos del mundo se utilizan en forma compatible con las necesidades de la humanidad, presentes y futuras. Este informe fue preparatorio de la Conferencia


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de Río de Janeiro, celebrada cinco años después. En 1989, las Naciones Unidas también crearon la Comisión Intergubernamental para los Cambios Climáticos, destinada a analizar las alteraciones que se estaban produciendo en la Tierra, advertidas por los científicos, por efecto del recalentamiento provocado, fundamentalmente, por la emisión del dióxido de carbono y de otros gases a la atmósfera, pero antes, en el año 1987, se había suscripto el denominado Protocolo de Montreal, y en 1990, los signatarios del mismo suscribieron en Londres una enmienda por la cual convinieron eliminar gradualmente el uso de carbonoclorofluorados y otras sustancias que atacan la capa de ozono de la atmósfera, con metas no más allá del año 2000. La Argentina adhirió a este protocolo y elaboró, para poner en marcha las directivas establecidas en el mismo, el "Programa País" con el objetivo, como más adelante veremos, de diseñar una política que permita eliminar el uso de sustancias que agotan la capa de ozono, entre las cuales se incluyen los gases de refrigeración, aire acondicionado, espumas, aerosoles, solventes y extintores de incendio. Mediante este programa, técnicos especializados en refrigeración doméstica y comercial, empresas de transporte y talleres mecánicos, recibirán asesoramiento técnico sobre recuperación y reciclado de refrigerantes que se ventean.. Dos años después de suscripta la enmienda al Protocolo de Montreal, se realizó en Río de Janeiro, en el mes de junio de 1992, a instancias también de la Asamblea de las Naciones Unidas y a nivel de Jefes de Gobierno, la denominada Cumbre de la Tierra, a la que asistieron más de cien representantes de los Estados. La Cumbre había sido propuesta en el informe Brundtland y constituye» el segundo hito histórico que consolidó la declaración de principios sustentada en la Conferencia de Estocolmo, realizada veinte años antes. Reiteró, entre otras materias importantes, los parámetros a cumplir para lograr un desarrollo sustentable, erradicar la pobreza, aumentar el saber científico, el derecho a tener acceso a la información sobre el medio ambiente, las responsabilidades y la indemnización respecto a las víctimas de la contaminación, la aplicación del criterio preventivo o de precaución para la protección del ambiente, la evaluación del impacto ambiental, como instrumento nacional, la notificación a los demás Estados de desastres naturales y situaciones de emergencia, el apoyo debido a la identidad, cultura e

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intereses de los pueblos indígenas, la consideración de la guerra como enemiga del desarrollo sustentable y resolución de todas las controversias sobre el medio ambiente por medios pacíficos. También la Cumbre de Río emitió una declaración de principios, sin fuerza jurídica para el manejo, conservación y desarrollo sustentable de todo tipo de bosques y aprobó, como tercer punto, la denominada Agenda o Programa 21, con el objeto de que se analizaran en el futuro inmediato los progresos experimentados en los acuciantes problemas que afectan al desarrollo sustentable y las medidas a ponerse en práctica para superarlos. En la misma reunión de Río, de 1992, los asistentes suscribieron la Convención sobre Diversidad Biológica, con la abstención de Estados Unidos. Esta convención tiene por objeto la conservación de la diversidad biológica, esto es, la variabilidad de los organismos vivos de cualquier fuente del planeta y, al mismo tiempo, obtener la utilización sustentable de los componentes de la biodiversidad, para el mantenimiento de los ecosistemas. También planteó, como necesidad, la justa y equitativa participación de los países en desarrollo en los beneficios que resulten del empleo de los recursos genéticos y la transferencia de las tecnologías, a favor de los países donde se obtiene el material para los estudios genéticos. Argentina adhirió a esta Convención, por ley 24.567, del año 1995. Por último, también en el año 1992, en la misma reunión de las Naciones Unidas, los países suscribieron la convención Marco sobre Cambio Climático, que estableció metas puramente voluntarias como objetivo para obtener la estabilización de las condiciones ambientales, en lo que respecta a la emisión de ciertos gases de efecto invernadero. La Cumbre de la Tierra, como se advierte, fue rica en resoluciones y declaraciones de principios y superó largamente el primer éxito global obtenido veinte años antes, por la Conferencia de Estocolmo. No hayduda que los avances pudieron ser mayores y las posturas de los países industriales más precisas en cuanto a los compromisos a asumir para la preservación de los recursos de la Tierra. Sin perjuicio de estar de acuerdo con los principios, faltó unidad en la toma de decisiones, por la renuencia de ciertos países líderes a asumir compromisos a plazos fijos en materia de protección ambiental y limitación de las emisiones de gases.


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La Conferencia de Río aprobó, entre sus resoluciones fundamentales según dijimos, la Agenda o Programa 21, destinada a recapitular las acciones que debía poner en marcha la comunidad de los países, para alcanzar la meta del desarrollo sustentable, de acuerdo a las declaraciones adoptadas. Pero después de casi cinco años de tomadas estas resoluciones se advirtió, a través de los estudios y análisis practicados por la Agenda o Programa 21, que las recomendaciones no habían alcanzado la vigencia esperada y sus resultados habían sido poco alentadores, en general, por lo cual se resolvió convocar a una nueva Conferencia en Nueva York, a mediados del año 1997, para reconsiderar los acuerdos de Río, y los temas específicos relacionados con la Agenda o Programa 21, sobre políticas concretas en materia de protección ambiental y que incluye, también, aspectos de políticas económicas y sociales. En esta asamblea, los Jefes de Estado y demás representantes reunidos pasaron revista y examinaron los resultados de los estudios relacionados con dicho Programa y los progresos alcanzados en los cinco años transcurridos desde la Conferencia de Río, renovando en esta ocasión el compromiso de proseguir la acción para lograr las metas y los objetivos enunciados en la misma. Quedó establecida, en esta oportunidad, la necesidad de acelerar la ejecución del Programa 2 1 , fundamental para alcanzar la meta de un desarrollo sustentable. La aspiración de la Asamblea, a través del documento aprobado, ha sido que en el año 2002, esto es, a otros cinco años vista, se revelen mayores progresos tangibles en la ejecución del Programa. Se planteó, en esta oportunidad, la necesidad de reforzar los fondos gubernamentales aplicados a la ejecución del Programa, con el aporte especial de los países industrializados. Finalmente, al concluir el año 1997 se celebró en Kioto una nueva reunión entre las partes otorgantes de la Convención Marco sobre el Cambio Climático, a la que antes nos hemos referido, con el objeto de fijar plazos precisos a la reducción de las emisiones, que esta convención no había determinado. Recordemos, a este respecto, que la Convención Marco sobre esta materia, presentada inicialmente en la Conferencia de Río de 1992, se propuso, como objetivo, reducir las emisiones de gases no controlados en el Protocolo de MontreaL_ a los niveles del año 1990, para el año 2000, fijando de esta forma un vencimiento preciso, pero Estados Unidos no aceptó en esa oportunidad

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asumir compromisos fijos, adoptándose finalmente una cláusula que alentaba a los países a encarar la reducción, pero con metas voluntarias. Con estas limitaciones quedó aprobada, entonces, la Convención Marco. El tema fue vuelto a analizar en la reunión de Kioto, la cual adoptó finalmente un Protocolo de la Convención, que dispuso reducir, en términos menos ambiciosos a los propuestos originariamente en la Conferencia de Río, el total de las emisiones de los gases no controlados por el Protocolo de Montreal, en no menos de cinco por ciento de las emisiones de 1990, pero en el período comprendido entre los años 2008 y 2012, y no para el año 2000. No obstante, cada una de las partes indicadas en el Anexo I del acuerdo (que incluye los países europeos, Estados Unidos, Japón, Australia y Nueva Zelanda) deberá, según el Protocolo aprobado, poder demostrar para el año 2005, un avance concreto en el cumplimiento de los compromisos contraídos en virtud de ese acuerdo. Por el Tratado de la Antártida, celebrado en 1959 y puesto en vigor en 1961, las partes signatarias acordaron prohibir las actividades nucleares y militares en la región y cooperar en la investigación científica. En 1991, se firmó un Protocolo que excluye la exploración y explotación minera en esa región por el término de 50 años y dispone el control de otras actividades comerciales, excepto la pesca. También en 1982 se aprobó la Convención Internacional Sobre Derecho del Mar, la cual preserva los recursos naturales, vivos y no vivos, del espacio marítimo fuera de la jurisdicción nacional y contiene numerosas normas y recomendaciones vinculadas a la protección del ambiente marino. Varias resoluciones también se adoptaron, en materia de energía nuclear. A su vez, en 1993 entró a regir el Tratado de la Unión Europea, pero ya en 1992 se había aprobado el programa llamado "Hacia un desarrollo sustentable", en el que se formuló una posición estratégica de la UE hasta el año 2000. Busca el programa, a través de una coalición entre Gobierno, empresarios y consumidores fijar criterios mínimos de protección ambiental aplicables a todos los países de la Unión, dejando a cada Estado la posibilidad de aplicar niveles más estrictos en sus territorios. El Parlamento Europeo y la Comisión de Medio Ambiente se encuentran especialmente vigilantes en toda la materia de política ambiental y mantienen una posición avanzada con respecto a otros países indus-


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tríales ajenos al área, en la consideración de todas las cuestiones que se plantean, relacionadas con el equilibrio natural de la Tierra. C. EL DESARROLLO SUSTENTABLE Durante la reunión celebrada en 1987 por la Comisión Mundial de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se formuló por primera vez, en forma oficial, en el denominado informe Brundtland, el concepto de desarrollo sustentable, o sostenible, como principio que se propone satisfacer las necesidades de desarrollo de las generaciones presentes, sin comprometer las de las generaciones futuras. El concepto de desarrollo sustentable se ha introducido para detener los riesgos ambientales de un consumo desmedido de los recursos naturales por las generaciones actuales, en perjuicio de las venideras, preservando, a la vez, el proceso de desarrollo económico y social de los pueblos, es decir, implica usar racionalmente los recursos y poner límites ambientales y restricciones ecológicas a la utilización para que éstos sirvan en forma permanente, o sea, sin limitación de tiempo, a las necesidades de la humanidad. Las conclusiones del informe Brundtland provocaron, en su momento, una ardorosa polémica, acusándolo de contemplar sólo las necesidades de los países desarrollados, por su concepción permisiva. Resulta evidente, en esta línea de conducta, que la conservación de los recursos no significa, de ningún modo, la prohibición de su uso, sino su empleo racional y controlado para que éste resulte compatible con los intereses presentes y futuros de la comunidad. El desarrollo sustentable, enfrenta, de esta forma, dos políticas que habitualmente se oponen, la del desarrollo, destinada a satisfacer las necesidades de las generaciones presentes, que deben forzosamente ser atendidas, y el compromiso correlativo de promover una buena administración y conservación de los recursos explotados o a utilizar, para preservar su existencia y prolongar al máximo su uso y disposición, en beneficio de las generaciones venideras. En estos términos queda planteado el dilema. Muchos recursos son finitos, como ocurre con las fuentes minerales y, otros, considerados en principio no agotables, pueden ser objeto de una acción extintiva del hombre, en el largo o mediano plazo, como ocurre con los procesos de contaminación del aire, de las

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aguas, la deforestación y la desertización, o la extinción de las especies de la flora y fauna silvestres, si no se observan reglas de comportamiento adecuadas. A los propósitos conservacionistas que mitiguen el uso extintivo del recurso, pueden contribuir, en otros campos, incluso, la recuperación y el reciclaje de ciertos metales de agotamiento lento, como el hierro, el plomo o el cobre; el empleo de nuevas formas de energía limpias y renovables, como la eólica, la solar o de las caídas de agua, o la sustitución de los propios metales, por ciertos productos plásticos o compuestos de materiales no agotables. También resulta importante incorporar los costos ambientales a los programas de desarrollo sustentable, tanto a nivel de país, como de las empresas -materia ésta hasta ahora no considerada- ya que esos costos, correctamente justipreciados, desde el punto de vista económico y social, nos darán las verdaderas pautas y fijarán los límites al crecimiento. Estos objetivos de preservación y buena administración de los recursos, incluso, permiten anticipar que la investigación tecnológica y la educación, serán los puntales de apoyo más valederos de una política de desarrollo sustentable, que libere al hombre de su preocupación creciente por el agotamiento de los recursos y la degradación inexorable del medio ambiente, que su propia conducta provoca. D. EL AMBIENTE EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL El ambiente, como entorno natural y cultural donde transcurre la existencia humana, requiere una protección superior, porque la Tierra, como bien común del hombre, se encuentra en permanente peligro. La especie humana poco ha contribuido en los tiempos recientes, con su conducta, a aventar esta preocupación, aunque sin duda va a ser su principal víctima, si no adopta una actitud seria y responsable, frente a la constante amenaza que se cierne. En sus relaciones con el ambiente, el hombre tiene derechos y, también, deberes. La crisis de supervivencia que afronta, se debe, en gran parte, a su propensión a destruir la Naturaleza, a agredirla, como ningún otro ser vivo del planeta, en lugar de vivir en armonía con ella. La prosperidad, la calidad de vida y hasta su propia existencia, han de depender en mucho, frente a esta crisis, del cuidado que observe con el sistema natural y cultural que lo rodea.


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La preocupación de las autoridades del país en materia ambiental ha tenido comienzo, como ha ocurrido en casi todas las naciones del mundo por resolver los problemas sectoriales del agua, el aire, el suelo, la flora y la fauna silvestres, los parques y reservas naturales. Todos los mecanismos legales creados tenían como finalidad y denominador común la preservación y el mejoramiento de la calidad de vida, a través de sus elementos componentes. Las más antiguas de estas normas aisladas, de preservación de los parques nacionales y reservas naturales, datan de cincuenta años atrás. Recién con las reformas constitucionales anticipadas por las provincias en la década de 1980, la preocupación por el medio ambiente y la consideración de los recursos naturales se generaliza y sistematiza y adquiere rango constitucional, en el orden local. Con bastante demora el tema de los recursos naturales y de la protección del ambiente, quedó incorporado a la Constitución nacional en el año 1994, en sus artículos 4 1 , 43 y 124, siguiendo en general los principios consagrados por las constituciones provinciales, reformadas años antes. A este respecto, el artículo 41, en su primera parte, dispone que: "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica y a la información y educación ambientales". De esta forma, la protección del ambiente ha adquirido jerarquía constitucional, en el orden nacional, como ya lo tenía en el ámbito de la mayoría de las provincias, y se crea el derecho de todo habitante de gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo. Este artículo, sin duda, expuesto en términos generales y amplios, va a ser la fuente fecunda de futuras leyes ambientales, de las más diferentes materias, y la referencia necesaria para la interpretación jurisprudencial de los problemas ambientales que generen conflictos. Será, también, en su brevedad, la base y punto de partida para la creación de un derecho ambiental, multifacético y, tal vez, autónomo.

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En sus términos está expuesta, en forma inequívoca, la posición del desarrollo sustentable como principio que debe inspirar la explotación y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantía y salvaguardia de las generaciones presentes y futuras. La actividad productiva debe satisfacer las necesidades presentes, sin comprometer las de las generaciones venideras. El daño ambiental, por otra parte, genera la obligación de recomponer, según la expresión utilizada por este artículo de la Constitución. La sociedad no se satisface con ser indemnizada por el autor del daño. El deber de éste es recomponer, es decir, reconstruir el cuerpo o el sistema dañado, o sea, darle nueva y plena vida y existencia, de ser factible, aunque ello resulte altamente costoso para su autor. El concepto de que el contaminador paga, es decir, que es sancionado con una pena administrativa o pecuniaria o, en su caso, privativa de la libertad, como alternativa legal utilizada por ciertas normas, según resulta de su aplicación en los casos frecuentes de contaminación ambiental, no es aceptado por la nueva norma constitucional, ya que la sociedad no queda satisfecha con la indemnización, por más completa que ésta resulte, si el bien dañado puede recomponerse, esto es, reconstruirse, en su forma y condiciones originales. El infractor debe devolver la cosa en igual estado al de origen, sin perjuicio de las sanciones adicionales que correspondan. Este deber, según lo indica la norma, es prioritario, expresión ésta que señala no sólo la obligación de urgencia de recomponerlo sino también la preferencia que debe darse a esa forma de compensación, sobre la mera condena pecuniaria o privativa de la libertad, excepto cuando la recomposición resulte materialmente imposible, en cuyo caso la responsabilidad del sujeto resulta agravada y requerirá una sanción, sin duda, más severa. E. LA DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS La protección de los derechos ambientales puede ser reclamada por el directamente afectado o individuo, en defensa de un derecho subjetivo, como respuesta a una acción negativa concreta que recibe del ambiente. Esta clase de protección individual resulta clara y pertenece a la lista de los derechos y garantías individuales, admitida por la Constitu-


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ción, V protegida por las leyes generales, ante la lesión directa que experimenta el individuo en un derecho concreto y subjetivo. Ello no importa desconocer el derecho, también individual, que cada persona, en última instancia, asimismo posee para proteger los denominados por la doctrina y por la legislación derechos o intereses difusos, que constituyen categorías jurídicas distintas de los denominados comúnmente derechos subjetivos. La característica de esta categoría de derecho es que sus titulares se encuentren fragmentados, esto es, repartidos en grupos de intereses, no siendo ello obstáculo para que se dispense a cada uno de los miembros igual protección. Pero en el caso de los intereses difusos (y también en los de incidencia colectiva) la protección dispensada se proyectará al grupo o clase a que pertenece, porque el interés es indivisible, mientras que en el primer supuesto, cuando corresponde a un derecho subjetivo, el efecto es puramente individual y tendrá por resultado reparar, o hacer cesar, el daño personal experimentado. Resulta difícil dar un concepto abarcativo de lo que se entiende por derechos o intereses difusos, dada la variedad de elementos que lo componen. Las definiciones ensayadas por la doctrina, a este respecto, adolecen, en su mayoría, de falta de precisión y no resultan suficientemente claras y explicativas. En algunos casos -esto también ocurre en las leyes- se los equipara a los intereses o derechos colectivos, que son conceptos diferentes. La palabra "difusos", para calificar estos intereses, por otra parte, tampoco resulta apropiada. En su acepción académica, la palabra difuso es sinónimo de ancho, dilatado, excesivamente extendido, que no es el concepto que en la materia se trata de adjetivar. En atención a ello, algunos ambientalistas utilizan la expresión intereses difundidos, en reemplazo de difusos, calificación que resulta más acorde con la realidad. Por otra parte, insistiendo en el concepto, no es el interés o el derecho el difuso, pues éste es concreto, real, circunscripto. Los "difusos" resultan ser sus titulares, que son los individuos, grupos o clases que, en forma vaga, borrosa, imprecisa, potencial, difusa o fragmentada, se encuentran afectados en sus derechos, en forma solidaria, ante una respuesta concreta y negativa del ambiente y cuya presencia e identificación se hace difícil y compleja por ser menos notables y perceptibles, como sujetos de esos derechos o intereses. Por ello, parece

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más propio hablar en esta materia "de intereses de pertenencia difusa", y no de intereses difusos, para señalar esa titularidad borrosa, imprecisa, difundida, múltiple, fragmentada, de ese interés o derecho el cual, a su vez, resulta bien concreto y circunscripto. En la búsqueda de un concepto abarcativo de esta institución compleja, que arroje mayor luz en el tema, podemos remitirnos al adoptado por José L. Cappella, en su obra "Los intereses difusos, Ley 10.000", Rosario, 1995. Dice ese autor, resumiendo los conceptos vigentes en la doctrina y con referencia a este tema: "La expresión 'intereses difusos', hoy tan en boga, fue concebida por el constitucionalismo moderno para justificar la existencia de una pluralidad indeterminada de individuos, no vinculados entre sí por una relación jurídica, que conforman una comunión en la que cada uno de sus partícipes goza de la prerrogativa de disfrutar de ciertos bienes que, por naturaleza son indivisibles, en el sentido de que no pueden ser imputados en 'cuotas partes', atribuibles individualmente en forma exclusiva y excluyente a sus integrantes, ni aun en forma ideal, de suerte que la satisfacción del interés de uno solo implica, por fuerza, la satisfacción de los demás, así como la lesión al interés de uno solo constituye, ipso fado, lesión a la entera colectividad". Destaca este autor que en el interés difuso, subyace siempre un derecho que le otorga un poder de acción para proteger el bien lesionado. Además, que el objeto sobre el cual ese derecho recae es de difícil cuantificación pecuniaria, ya que más que bienes económicos -agrega- son "valores" sociales, culturales, ecológicos, históricos, jurídicos, políticos, cívicos, antropológicos, étnicos, etc., comprendiendo una gama muy variada de valores distintos, dispersos en una cantidad indefinida de sujetos. Estos intereses o derechos difusos, supraindividuales, o transpersonales, como también se los categoriza, vinculados al medio ambiente y los recursos naturales, a la vida, a la salud, a la defensa del consumidor, o del usuario de bienes y servicios, a la protección de la fauna y la flora silvestres, del paisaje, de los valores culturales y estéticos, del patrimonio público, de la información, de la seguridad pública, de la moralidad y otros derechos de incidencia colectiva, no pertenecen a una persona aislada sino a una clase, categoría o grupo de individuos, en forma indeterminada, difundida, fragmentada, fungible, razón por la cual cualquiera de los miembros del grupo debe considerarse legitimado para


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actuar en defensa de ese interés que es propio y, a la vez, general, y del que participa aquél en forma solidaria. La defensa de los intereses difusos, contra la opinión de otros ambientalistas que no la aceptan, ha sido admitida, en forma individual y colectiva, en las decisiones jurisprudenciales anteriores a su regulación constitucional y legal, fundadas en que todo individuo tiene derecho a gozar -en aquellos casos ambientales que fueron sometidos a decisión judicial- de un ambiente sano, a disfrutar del mismo y de sus elementos componentes, en forma plena. Pero, ya no es la jurisprudencia la que debe realizar este esfuerzo, como aconteció en los años inmediatos anteriores a la reforma constitucional de 1994, frente a la falta de normas legales expresas. Los fallos anteriores han servido para poner en evidencia el atraso que la legislación nacional mantenía respecto a los temas del ambiente y constituyó un llamado de atención para que el legislador encarara la solución de los problemas de la defensa de los intereses difusos y colectivos, a través de normas constitucionales amplias y suficientemente comprensivas de las materias que los afectan. La jurisprudencia norteamericana ha desarrollado, desde tiempo atrás, a su vez, la denominada "acción de clase", cuando la cuestión es de interés común o general a muchas personas y no sea posible traerlas a todas al tribunal. Una o varias personas podrán, entonces, plantearlas asumiendo la representación del conjunto afectado. En materia de defensa de los derechos individuales y colectivos, el artículo 43 de la Constitución nacional, que complementa el artículo 41 y que también fue incorporado por la reforma de 1994, otorga en este sentido a toda persona "el derecho de interponer acción expeditiva y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto de autoridad pública o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución." Asimismo dispone, seguidamente, el mismo artículo 43, que "podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen el ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas con-

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forme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización." Si bien el mencionado artículo no hace referencia expresa a los intereses o derechos difusos, designándolos con este nombre, los enumerados en él forman parte de esta categoría de valores y quedan diferenciados, a su vez, de los derechos de incidencia colectiva, que menciona la última parte del artículo, los cuales conforman una categoría de valores distinta. Esta norma constitucional autoriza a ejercer la acción de amparo, al afectado en estos derechos o intereses difusos, como son los que protegen el ambiente, la competencia, al usuario de servicios y al consumidor. También autoriza esa intervención individual del afectado, para la defensa de los derechos de incidencia colectiva, en general. Esta forma de protección es diferente a la que otorga la Constitución para la salvaguarda de los derechos individuales en general y que se reconocen a todo habitante, como derechos subjetivos. En estos casos, la acción de amparo compete al afectado y solo a él, en el límite de su interés individual, porque se trata de un interés o derecho propio y exclusivo. Cuando en cambio, la acción se ejerce en defensa de un interés difuso, o de un interés de incidencia colectiva, cuyos titulares están fragmentados, el afectado está legitimado a actuar no sólo en su interés, sino también en el de la clase o grupo a que pertenece y el resultado de su acción se proyectará sobre ese grupo, aunque no participe en ella. Ocurre, en este caso, a diferencia del anterior, que los valores que se procuran proteger son de carácter indivisible, aunque su titularidad se encuentre fragmentada entre los usufructuarios del grupo o clase, de modo tal que sus consecuencias se proyectan a la comunidad toda. Quien ejerce una acción de amparo para protegerse de una fuente contaminante, aunque tenga un título fragmentado, no puede hacer lo propio, es decir, fragmentar, el interés protegido, que es indivisible. Aunque su intención o sus cálculos no sean proteger el interés de los demás asociados por ese vínculo solidario, no puede tener aspiraciones distintas a las del grupo. Un resultado favorable o adverso a su reclamo, en este caso, favorecerá o perjudicará al grupo en su conjunto. Porque, en definitiva, el afectado es siempre el cuerpo social, dada la indivisibilidad de la causa que se protege. Por ello, cuando se trata de la defensa de un interés difuso o de un interés colectivo, la representación puede ser asumida, además del


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afectado, por el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, según lo prescribe el mencionado artículo 43 de la Constitución. En consecuencia, la legitimación para la defensa de los intereses difusos y los derechos de incidencia colectiva, dada la pluralidad de sujetos, tiene tres vías de ejercicio, que son acumulables y compatibles procesalmente: el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones organizadas para su defensa. F. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL EN ARGENTINA Antes de encararse la reforma constitucional, en el año 1994, la legislación ambiental había alcanzado en la Argentina un cierto grado de desarrollo, aunque parcializada por sectores, tanto en el orden nacional, como en el provincial y municipal, y estaba referida, salvo pocas excepciones, a materias puntuales, según dijimos, tales como los parques y reservas naturales, el suelo, el aire, la fauna salvaje. Esta legislación fue estimulada, en parte, por la intervención que ha tenido el país en las grandes convenciones internacionales sobre el medio ambiente y la aprobación e incorporación a nuestro orden jurídico de las convenciones internacionales vinculadas a la materia, como la de Protección de la Flora y Fauna Silvestres y de las Bellezas Escénucas de 1940, de la Caza de la Ballena, de 1946, de Protección Fitosanitaria de 1951, de Prevención de la Contaminación de las Aguas del Mar por los hidrocarburos de 1954 y de los Recursos Vivos de Alta Mar, de 1958, el Tratado Antartico, de 1959, las convenciones sobre la Protección de la Fauna Silvestre en Peligro de Extinción de 1973, además de las de la Diversidad Biológica, de la Lucha contra la Desertización, las referentes al Transporte de Residuos Peligrosos, Protección de la Capa de Ozono, estas últimas de fechas más recientes; y también por las exigencias impuestas por algunos organismos internacionales, como condición para el financiamiento de ciertos proyectos de interés general. La jurisprudencia nacional, receptiva en algunos casos líderes, ha contribuido también a incrementar, como dijimos, el interés del legislador por regular la materia. Las reformas de las constituciones provinciales, encaradas a mediados de la década de 1980, incorporaron sendas normas tendientes a proteger los derechos ambientales y el amparo de los intereses difu-

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sos, ecológicos y colectivos, otorgando capacidad a toda persona para su defensa jurisdiccional, pudiendo citarse como ejemplo, entre ellas, a las Constituciones de Córdoba, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe y Tierra del Fuego. También en las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso han sido presentados numerosos proyectos de ley de protección ambiental, defensa de los intereses colectivos y de los intereses difusos, protección de la contaminación, defensa del consumidor y del usuario de bienes y servicios. Estos proyectos se encuentran pendientes de consideración por los cuerpos legislativos y constituyen una rica fuente de antecedentes sobre la materia. En la Provincia de Buenos Aires, se encuentra vigente la ley 11.723, sancionada en 1995, referente a la protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente, compuesta de 82 artículos, cuya normativa tiene por objeto -según expresa- preservar la vida en su sentido más amplio, asegurando a las generaciones presentes y futuras la conservación de la calidad ambiental y la diversidad biológica. Esta ley determina los derechos y deberes de los habitantes a gozar de un ambiente sano, la información vinculada al manejo de los recursos naturales que administre el Estado, a participar en los procesos del manejo ambiental y a solicitar a las autoridades la adopción de medidas tendientes al logro de ese objeto y a denunciar el incumplimiento de las mismas. Entre los deberes, se consigna el de proteger, conservar y mejorar el ambiente y abstenerse de realizar acciones u obras que lo degraden. La ley se ocupa de la política ambiental, de los instrumentos de esa política, de las medidas de protección de las áreas naturales, del impacto ambiental, de las normas técnicas ambientales, del sistema provincial de información ambiental, de la educación y medios de comunicación, de la defensa ambiental contra acciones del Estado o de los particulares, otorgando en este último caso acción al afectado, al defensor del pueblo y a las asociaciones que propendan a la protección del ambiente. Se ocupa después la ley del recurso agua, suelo, atmósfera, energía, flora, fauna, residuos y del régimen de control y sanciones administrativas, determinando los principios que regirán el tratamiento e implementación de las políticas relativas a cada materia. Serán órganos de aplicación de la ley cada una de las reparticiones provinciales con incumbencia ambiental y los municipios.


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G. LOS PRESUPUESTOS MÍNIMOS El artículo 41 de la Constitución nacional, incorporado en 1994, después de garantizar a todo habitante el derecho de gozar de un ambiente sano y de imponer a las autoridades el deber de proveer a su protección, en su párrafo final, también indica que: "Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales." Cabe señalar que, en esta distribución de las competencias en materia ambiental, las provincias no podrán imponer, al dictar las normas complementarias, requisitos o presupuestos menores a los que fije la Nación en la materia, pero tendrán facultades para establecer condiciones más severas, por las características regionales del medio al que deben ser aplicadas o en razón de los intereses particulares que se procuran proteger. Esto significa que existirán pautas o presupuestos mínimos que deben respetarse en todos el país, ya que el hombre es igual en todas partes y merece la misma protección, cualquiera sea su ubicación geográfica, pero cada provincia o municipio tendrá facultades para establecer pautas o presupuestos diferenciales y más severos, en atención a los intereses y circunstancias locales. Mientras la Nación no determine los presupuestos mínimos, cada provincia o municipio tendrá la facultad de establecerlos, pero una vez sancionados esos presupuestos por la Nación, el deber de aquellos será adaptarse a los mismos. La Nación no ha regulado, hasta el momento, esta materia, la cual resulta muy compleja por su naturaleza y diversidad. No obstante, debe señalarse que en el año 1997 ingresaron al Parlamento argentino, para cubrir el vacío existente, dos proyectos de ley, el primero de ellos de carácter parcial, estableciendo un régimen de presupuestos mínimos para la evaluación del impacto ambiental en los emprendimientos, obras, actividades o acciones que, en todo el territorio de la Nación, puedan modificar significativamente el ambiente o alguno de sus componentes, sean aquéllos de origen público o privado. Sus normas alcanzan solamente a los proyectos futuros y exclusivamente a los que puedan modificar significativamente el entorno. El proyecto indica los procedimientos a seguir, a tal efecto. El primer camino pro-

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puesto para determinar si la modificación resulta significativa, es el de la declaración jurada del interesado, la cual determinará las pautas del impacto; el segundo, serán las tres categorías de actividades que, en función de su riesgo presunto, deberá determinar la reglamentación y el tercero consiste en la exigencia de presentación de un estudio de impacto ambiental, que la autoridad nacional, provincial o municipal, podrá requerir de oficio o a petición de terceros interesados. Se establece, en el proyecto, un sistema de audiencias públicas, de carácter facultativo para la autoridad, contra lo que disponen la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y la ley 5661 de la Provincia de Mendoza, que hacen esa audiencia obligatoria. Este proyecto, como se advierte, carece de generalidad ya que sólo contempla la aplicación de los presupuestos mínimos a ciertas situaciones, emprendimientos y obras especiales de incidencia significativa en el medio ambiente. El segundo proyecto de regulación de estos presupuestos, ingresado al Parlamento, tiene carácter más general, ya que es comprensivo de todas las situaciones que se presenten. En su fundamento se expresa que por presupuestos mínimos debe entenderse una referencia jurídica y no limitaciones científicas o técnicas, esto es, no exigencias mensurables, desde un criterio físico-químico, sino categorías, conceptos y criterios de alcance jurídico, de modo de guiar la política legal que el país debe aplicar y, al mismo tiempo, marcar un derrotero a las autoridades locales que tendrán a su cargo la dirección general de esos presupuestos mínimos. En los fundamentos se indica que el sistema legal vigente en Estados Unidos de América, es distinto y que las regulaciones ambientales federales señalan mínimos físico-químicos, con valor federal. Este último criterio -aclaramos nosotros- es, por otra parte, el que han seguido las autoridades nacionales en materia de protección ambiental para la actividad minera, a través de las reglamentaciones aprobadas, con intervención de las provincias, donde se determinan con criterio físico-químico las diferentes pautas o limitaciones ambientales, en materia de aire y agua. También ha sido el criterio seguido por la ley 20.248, en lo referente a la contaminación ambiental respecto a los gases de automotores. En forma diferente, en cambio, y con concepto estrictamente jurídico y no técnico, el proyecto de referencia regula, a través de 167 artículos, los


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diferentes temas que conforman el régimen legal de los presupuestos mínimos, a través de fórmulas o principios legales, de carácter general y más bien declarativo, aplicables a las distintas materias reguladas, consignando disposiciones sobre áreas naturales protegidas, aprovechamiento racional de los elementos naturales (agua, suelo, flora y fauna, recursos no renovables, atmósfera), medidas de prevención y control de su contaminación y actividades consideradas como riesgosas. Regula también la participación social que deberá promover la autoridad de aplicación para la formación de la política ambiental, las medidas de control y de seguridad, además de las sanciones de carácter administrativo a aplicar a los infractores. Prevé la norma asimismo, la denuncia popular respecto a las contravenciones al régimen, las que podrá efectuar cualquier persona, y determinando el trámite que deberá darse a la misma. No contempla la audiencia pública en la substanciación de las causas. Para concluir, debe señalarse que en el ámbito de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación, funciona el Consejo Federal del Medio Ambiente. Su misión esencial es asesorar a la Secretaría en los problemas ambientales, especialmente los que tengan efectos interjurisdiccionales. En el año 1993 se suscribió entre la Nación, las provincias y la Municipalidad de Buenos Aires, el Pacto Federal Ambiental con el objeto de promover políticas de desarrollo ambiental adecuadas en todo el territorio nacional, mediante acuerdos marcos entre los Estados federados y entre éstos y la Nación. Reconoce el Pacto en el Consejo Federal del Medio Ambiente, el instrumento válido para la coordinación de las políticas ambientales y el Gobierno Nacional designa a la Secretaría de Recursos Naturales para la implementación de las medidas a desarrollar para el cumplimiento del acuerdo. H. LOS PERMISOS DE CONTAMINACIÓN TRANSABLES Bajo esta figura se comprenden los permisos de contaminación otorgados por un monto total a cada actividad contaminante, que pueden ser transados en el mercado, mediante modalidades diversas, a favor de otra actividad contaminante por la parte que no exceda los niveles má-

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ximos de emisión autorizados. Se estimula con ello a los emisores a reducir sus propias emisiones y compensar con la venta de los saldos disponibles los costos que representan la implantación de las medidas para mantener los estándares hasta los máximos permitidos. Se crea, de este modo, un mercado de competencia donde se transan los permisos al mejor precio que esté dispuesto a pagar el emisor. De este modo los emisores compararán los costos de las medidas a adoptar para reducir las emisiones, con el precio de los permisos en el mercado y el resultado determinará la conveniencia de reducir las propias fuentes emisoras o adquirir los saldos disponibles de otros permisos, con márgenes vacantes. En algunos países, como Estados Unidos, existen normas que permiten utilizar el exceso de reducción de las emisiones permitidas, obteniendo un crédito de emisión que se transa en el mercado de emisores, a precios de conveniencia. I. EL DELITO ECOLÓGICO Se ha señalado la poca disposición que ha tenido el Estado para sancionar los delitos ecológicos, es decir, los realizados contra el medio ambiente, los cuales por figurar reprimidos por las leyes especiales y no portel Código Penal, entran en la categoría de los delitos menores o de las infracciones fácilmente redimibles. En muchos casos, por otra parte, la sanción que se impone tiene más en cuenta la intención criminal de la persona, que la misma gravedad del acto, lo cual no aparece como aceptable. Se analiza el dolo o culpa del agente, más que el daño ocasionado al entorno. El delito ecológico supone la inexistencia de un plazo prescriptivo, mientras no haya cesado la actividad ilícita. En las leyes penales del mundo figuran categorizados preferentemente como "Delitos contra el ambiente". El derecho argentino todavía no ha sancionado esta figura delictual. Al presente, la única norma que tiene alguna relación con el tema, es la contenida en el artículo 200 del Código Penal, inserto en el capítulo referente a los Delitos contra la Salud Pública, el cual establece que: "Será reprimido con reclusión o prisión de tres a diez años el que envenenare o adulterare, de modo peligroso para la salud, aguas


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potables o sustancias alimenticias o medicinales destinadas al uso público o al consumo de una colectividad de personas. Si el hecho fuere seguido de la muerte de alguna persona, la pena será de diez a veinticinco años de reclusión o prisión." La sanción de este artículo, en cuanto a los delitos ambientales, como se advierte, no alcanza a los originados en el vertido a la atmósfera, suelo, aguas no potables, de productos que pongan en peligro la salud de las personas, la vida animal, la conservación de los recursos naturales y culturales que conforman el ambiente, es decir, ese conjunto de derechos que configuran los intereses difusos, o los intereses colectivos, los cuales carecen de protección específica en el Código Penal. Ello hace necesario que el legislador contemple un delito específico en la normativa criminal, como lo han hecho otros países del mundo, que comprenda todas las situaciones ambientales, bajo la denominación de delito ecológico o ambiental, al que puedan remitirse las leyes que regulan cada uno de los elementos que componen el ambiente. La norma penal existente será siempre de aplicación muy restrictiva y sólo a los casos expresamente contemplados, dados los reparos que implica la interpretación extensiva de toda ley penal. Por otra parte, queda establecido que las personas jurídicas no pueden delinquir. En consecuencia, las sanciones por los delitos ecológicos o ambientales, cuando revisten el carácter de sanciones criminales, y se aplican a sociedades, deben recaer sobre los directores o administradores que la representan, los cuales son considerados responsables directos del acto. Ello sin perjuicio de que las sanciones de tipo administrativo puedan recaer sobre la persona jurídica, la cual podrá ser objeto de apercibimiento, multas, suspensión o cancelación en los registros, clausura del establecimiento u otras penalidades de la misma clase. Aparte de ello, la persona jurídica responderá civilmente por los daños ocasionados. En este sentido se pronuncian las leyes 24.051 de Residuos Peligrosos y 24.585 de Protección Ambiental para la Actividad Minera, incorporada esta última al Código de Minería. Resulta, entonces, conveniente que el legislador tome nota de los vacíos existentes y ponga en vigencia normas que aseguren una protección eficaz y segura a los derechos ambientales, que en la actualidad no existen, con el alcance y rigor necesarios.

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5. LOS RESIDUOS PELIGROSOS. LA LEY 24.051 Y SU DECRETO REGLAMENTARIO. LA LEGISLACIÓN PROVINCIAL A. CONCEPTOS GENERALES El control y eliminación de los residuos tóxicos y peligrosos, que cada día se producen en escala creciente en los países con mayor grado de desarrollo de la actividad económica, constituye una preocupación más o menos reciente en las sociedades modernas. Puede decirse que las primeras leyes que se ocupan de ellos, para reglar su generación, uso, transporte, almacenamiento y disposición final, apenas tienen una antigüedad de tres décadas, aunque los códigos penales de los países ya hacían referencia a los mismos, calificándolos como una figura delictual, cuando se ocasionaban daños mediante el uso de sustancias venenosas o corrosivas, el empleo de sustancias infamantes, asfixiantes o tóxicas o materias capaces de liberar energía nuclear, si bien en estos casos se trataba del uso de la materia prima ordinaria para las manufacturas y no de los residuos resultantes, aunque tampoco estos últimos quedaban excluidos como eventuales agentes del daño. Existen distintas clases de residuos cuya presencia puede ser peligrosa para la salud humana: los domiciliarios, los industriales y los patogénicos. Los residuos radioactivos pueden considerarse dentro de la categoría de residuos industriales, aunque su grado de peligrosidad puede ser mayor, lo que justifica el establecimiento de una categoría especial, con una regulación y autoridad de aplicación diferentes al resto de los residuos peligrosos. Lo mismo ocurre con los llamados residuos domiciliarios. Ni existe una definición universalmente aceptada sobre los residuos peligrosos. La vastedad y generalidad de sus términos harían, de ser adoptada, su aplicación harto difícil. Algunos identifican el concepto de residuos, en general, como aquellos que, por carecer de valor para la persona que los genera, son abandonados o desechados por ésta. Pero no todos los residuos son peligrosos, ya que algunos sólo ocasionan molestias o afean el paisaje y no son nocivos a la salud humana. La calificación de nocividad, por lo tanto, es esencial para encontrarse comprendido en las disposiciones de la ley. La característica


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de que el residuo haya sido abandonado por su dueño, tampoco constituye una exigencia, aunque puede ser penalizada por otras razones de peligrosidad, incomodidad o estéticas. Aun cuando se encuentre bajo el control del propietario y forme parte de sus insumos industriales, el residuo queda también sujeto a la norma legal, en razón de su peligrosidad. Por lo tanto, más que una ley de residuos peligrosos, la ley 24.051, como las de otros países, comprende toda clase de materias o sustancias peligrosas, sea su destino final como residuo, o como insumo corriente de otros procesos industriales. En uno y otro caso, la ley le es aplicable. La ley 24.051, define en su artículo 2 como peligroso "todo residuo que pueda causar daño, directa o indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmósfera, o el ambiente en general". En particular, considera peligrosos los residuos indicados en Anexo I de la ley o que posean algunas de las características enumeradas en su Anexo II. Y aclara que las disposiciones de la ley también se aplican a aquellos residuos peligrosos que pudieran constituirse en insumos de otros procesos industriales, en cuyo caso no se trataría ya de residuos, porque no están destinados al abandono, sino de materias primas o sustancias de carácter peligroso que forman parte de los bienes de cambio de la empresa. Quedan excluidos de la ley, en cambio, los residuos domiciliarios, los radioactivos y los que resulten de las operaciones de los buques, que se rigen por leyes especiales o convenios internacionales. Las características a que se refiere la norma son la corrosividad, inflamabilidad, toxicidad, reactividad, lixiaviabilidad, tetragenicidad, infecciosidad, carcinogenocidad, mutagenicidad y radiactividad. B. REGISTRO DE GENERADORES Y OPERADORES. EL CERTIFICADO AMBIENTAL Y EL MANIFIESTO Los residuos peligrosos quedan sometidos a las normas de control y seguimiento que establece la ley, en las distintas etapas del proceso a que se los someta. A tal efecto la ley crea el Registro de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos, en el que deberán registrarse las personas físicas y jurídicas que desarrollen las actividades de gene-

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ración, transporte, tratamiento y disposición final de los mismos. Autoriza la ley el otorgamiento de un Certificado Ambiental, a cargo de la autoridad de aplicación, como instrumento probatorio que acredita la aprobación del sistema de manipulación, transporte, tratamiento y disposición final del residuo. Este certificado debe renovarse en forma anual, lo que originará la necesidad de someterse a nuevas inspecciones en las instalaciones y lugares donde se manipulen o transporten los mismos. Otro instrumento importante creado por la ley es el Manifiesto, que es el documento que acompaña al residuo en todas sus etapas, desde su generación hasta la disposición final. El artículo 12 de la ley lo define, indicando su contenido, en los siguientes términos: "La naturaleza y cantidad de residuos generados, su origen, transferencia del generador al transportista y de éste a la planta de tratamiento y eliminación a los que fueren sometidos, y cualquier otra operación que respecto a los mismos se realizare, quedará documentada en un instrumento que llevará la denominación de manifiesto". La ley, por otra parte, dispone que los residuos peligrosos deben tener como destino una planta de disposición final, de modo que no admite el abandono, debiendo los residuos ser especialmente acondicionados para el depósito permanente de residuos peligrosos en condiciones exigibles de seguridad ambiental. C. AUTORIDAD DE APLICACIÓN. RESPONSABILIDADES. GRADO DE PELIGROSIDAD La autoridad de aplicación de la ley es la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación y sus disposiciones han sido reglamentadas por el decreto 831/93. Los generadores de residuos deberán identificar las plantas generadoras, sus características edilicías y equipos. También deberán determinar las características físicas, químicas y/o biológicas de los residuos que generen, sus métodos de evaluación y descripción de los procesos. También se fijan normas para el envasado y rotulado, a los efectos de su identificación y, en cuanto al transporte, también se exige la inscripción en el Registro, con identificación del vehículo que será utilizado, estableciéndose algunas prohibí-


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ciones, como las de efectuar mezclas en el transporte, o almacenarlos por más de diez días. Se ocupa también la ley de las plantas de tratamiento, que son las que modifican las características físicas, químicas o biológicas del residuo, de modo de eliminar sus propiedades nocivas o presten otra clase de actividad para recuperar sus propiedades o hagan más seguro su transporte o disposición final. Las plantas existentes, al momento de ponerse en vigencia la lev, deberán inscribirse en el Registro y el otorgamiento del certificado ambienta! implicará la autorización para funcionar. Con respecto a las plantas nuevas, la inscripción autoriza a la iniciación de las obras, pero terminadas éstas, para poder funcionar, deberán obtener el certificado ambiental, sin cuyo requisito no podrán operar. Las autorizaciones para funcionamiento se otorgan por diez años y son renovables. En caso de cierre de la planta, se requiere también la previa aprobación de la Secretaría. El grado de peligrosidad de ¡os residuos se determina conforme a los parámetros que establece la resolución 224/94 de la Secretaría de Recursos Naturales. Esta resolución tiene en cuenta las normas internacionales y categoriza los residuos como de alta y baja peligrosidad, según los desechos, mezclas, emulsiones y sustancias que contengan. Los incluidos en la lista que acompaña a la resolución, hasta el número 17, son los de alta peligrosidad y están encabezados por los residuos clínicos resultantes de la atención médica. Como dato ilustrativo se señala, a este respecto, que en la Ciudad de Buenos Aires se recogen, aproximadamente, 1.000 t. anuales de residuos patogénicos provenientes de hospitales, clínicas, sanatorios, laboratorios y centros médicos. Muchos de ellos se incorporan a los residuos domiciliarios, otras veces se queman en hornos propios en los establecimientos hospitalarios o en hornos del cementerio de la Chacarita. En la Ciudad de Buenos Aires se encuentra vigente la Ordenanza 45.578/92, que fija normas para el control de los residuos médicos infecciosos, debiendo los generadores inscribirse en un registro, con vigencia anual. En 1996, por otra parte, la cantidad de generadores de residuos peligrosos inscriptos en el Registro Nacional de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos, de la Secretaría de Recursos Naturales, repre-

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CATALANO - BRUNELLA - GARCÍA DIAZ - LUCERO

sentaba el sesenta y uno por ciento, la de los operadores el veinticinco por ciento y el catorce por ciento comprendía a los transportistas. D. JURISDICCIÓN Uno de los temas planteados en la aplicación de la ley, es el aspecto jurisdiccional, al existir legislaciones sobre la misma materia en diversas provincias, o sea, sí debían hacerse varias inscripciones en los registros de la Nación y de cada provincia. El aspecto jurisdiccional está resuelto en el artículo 1 de la ley, el cual no sólo tiene en cuenta la radicación geográfica del residuo, sino también el riesgo potencial que éste puede ocasionar sobre el ambiente al traspasar de una frontera a otra, como en el caso de los residuos que son objeto de transporte o de los afluentes líquidos o gaseosos, las emisiones de calor y los mismos residuos patogénicos transmitidos por contagio. Así, la ley 24.051 dispone que la misma se aplicará cuando se trate de residuos generados o ubicados en lugares sometidos a jurisdicción nacional, o a los situados en territorio de una provincia destinados al transporte fuera de ella, o cuando a criterio de la autoridad de aplicación pudiera afectar a las personas o al destinatario más allá de la frontera de la provincia o cuando las medidas de higiene o seguridad que fueren conveniente disponer tuvieren una repercusión tal, que tornaren aconsejable uniformarlas en todo el país, a fin de garantizar la efectiva competencia de las empresas que deberán soportar la carga de dichas medidas. Con referencia a la responsabilidad por los daños ocasionados por los residuos peligrosos, el artículo 45 de la ley dispone que se presume, salvo prueba en contrario, que todo residuo peligroso es cosa peligrosa, en los términos del segundo párrafo del artículo 1113 del Código Civil. La ley declara que no es oponible a terceros la transmisión o venta voluntaria del dominio de los residuos peligrosos, con lo cual su propietario no se exime de las responsabilidades legales, por el solo hecho de desprenderse de ellos. Además, dispone que el dueño o generador del residuo no se exime de responsabilidad por demostrar la culpa de un tercero de quien no debe responder, y cuya acción pudo haber sido evitada con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las circunstancias del caso.


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La ley se declara de orden público y se invita a las provincias y a los respectivos municipios, en el área de su competencia, a dictar normas de igual naturaleza para el tratamiento de los residuos peligrosos. No se trata, en consecuencia, de una ley de adhesión. El artículo 42 de la Constitución nacional prohibe el ingreso al país de residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radiactivos. A su vez, una resolución de la Aduana, que lleva el número 1742/93 determina las medidas a adoptar para impedir el ingreso de los medios de transporte al territorio aduanero, áreas francas y espacio aéreo v marítimo, que conduzcan dichas sustancias o materiales. E. LEGISLACIÓN PROVINCIAL En la Provincia de Buenos Aires, la generación, manipulación, almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos denominados especiales, generados en el ámbito territorial, se encuentran regulados por la ley 1 1.720 y su decreto reglamentario 806/97, que han creado un régimen particular para su calificación, manejo y control. Entre ellos se incluyen los barros provenientes del dragado de los cursos y cuerpos receptores de agua. Los establecimientos alcanzados por la ley 11.720 deberán abonar una tasa especial, en concepto de fiscalización, habilitaciones y sucesivas renovaciones. Es autoridad de aplicación de la ley, la Secretaría de Política Ambiental. El decreto reglamentario establece un régimen minucioso para determinar las características de peligrosidad de la sustancia, y enumera éstas con carácter no taxativo. La autoridad de aplicación podrá anualmente actualizar la lista teniendo en cuenta los avances científicos y tecnológicos. Los generadores de estos residuos deberán llevar un registro de operaciones, no podrán almacenar los residuos en sus propios establecimientos por más de un año y cuando los residuos se vuelquen a cursos de agua, conducto pluvial, conductos cloacales o suelo serán fiscalizados por la autoridad de aplicación y no podrán tener parámetros de concentración o cantidades superiores a las fijadas por la misma. El decreto también establece las normas para el juzgamiento de los hechos considerados una infracción a las disposiciones de la ley. Notificada la

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resolución al infractor, éste tiene un plazo de cinco días para apelar ante el juez de primera instancia en lo criminal y correccional de turno y con competencia en el lugar donde se cometió la infracción. La instrucción del procedimiento sumarial podrá ser delegada por la autoridad de aplicación a un funcionario con título de abogado.

CAPITULO III LA ATMOSFERA. LA CONTAMINACIÓN DEL AIRE. EL CLIMA. EL ESPACIO COMO RECURSO NATURAL

1. LA ATMOSFERA Y LA CONTAMINACIÓN DEL AIRE La atmósfera forma parte componente del medio ambiente y constituye el habitat natural de las especies animales y vegetales del planeta. En ella están presentes varios elementos físicos y químicos, en asociación o mezcla, los cuales componen una envoltura gaseosa que se mantiene adherida a la Tierra por gravedad y la acompaña en todos sus movimientos. El llamado espacio aéreo, o exterior, o simplemente espacio, constituye, a su vez, el medio físico asociado a la atmósfera, a la tierra y a los mares y al mundo exterior, sin el cual las especies vivas no podrían desarrollarse. La atmósfera forma una parte del contenido del espacio. La atmósfera está constituida por esa capa gaseosa situada entre 0 y 12 km. seguida de la estratosfera, de 12 a 80 km. y por la ionosfera de 80 km. al exterior, caracterizada por la ionización o carga eléctrica de los gases del aire. Es el factor determinante del tiempo meteorológico y del clima de la región. El aire es el fluido que forma uno de los componentes de la atmósfera, aparte del agua, la luz, las descargas eléctricas y otros agregados contaminantes. Está constituido por un conjunto de gases o elementos químicos, cada uno de los cuales conserva sus propiedades individuales, siendo sus proporciones habituales formadas por el setenta y ocho por ciento de nitrógeno y veintiuno por ciento de oxígeno y el resto por otros gases y vapor de agua. La alteración de este contenido y el agregado de nuevos elementos afectan la calidad del aire y pueden producir efectos

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nocivos en la salud de las personas y demás especies vivas y en el medio ambiente donde se desarrollan. El hombre, sin embargo, ha creído a la atmósfera, o más propiamente al aire, que es su principal componente, como un vehículo capaz de absorber todas las emanaciones procedentes de su actividad industrial y doméstica, como los humos, gases, calor, ruido, olores, efectos eléctricos y otros. Ello ha traído como consecuencia, especialmente en las áreas urbanas, el deterioro de la calidad del aire, que preocupó desde hace tiempo a todos los países, por sus efectos nocivos sobre los demás recursos naturales, pero es evidente que son las naciones más desarrolladas las que en mayor grado han experimentado esos efectos y, también, las que han puesto más atención en los programas de control de la calidad del aire y que han logrado, también, los mayores avances en la materia. Los ambientalistas recuerdan que el hombre absorbe, a través de sus pulmones, aproximadamente 15 kg. de aire, contra 2,5 kg. de agua y 1,5 kg. de alimentos, diarios, que ingresan al organismo para sustentar la vida. Ello indica la importancia que tiene para la salud humana respirar un aire limpio. Según un informe de la UN, producido después de la celebración del Protocolo de Montreal de 1987, y la Convención Marco sobre Cambio Climático aprobada en la Conferencia de Río de Janeiro de 1992, el balance de los resultados obtenidos, desde esas fechas, no ha sido muy alentador, en cuanto a la preservación de la pureza del aire y, como consecuencia, a la condiciones del clima y del ambiente en general. La atmósfera sigue recalentándose por la mayor presencia, especialmente del dióxido de carbono, metano y óxido nitroso en el aire, a los que se agregan otras nuevas sustancias como los hidrofluorocarbonos, perfluorocarbonos y hexafluoruros de sulfuro, siendo EE.UU., Canadá y el Japón los países productores del veintitrés por ciento de las emisiones de estos gases, situación que se agrava con la tala indiscriminada de los bosques naturales, en los países en proceso de desarrollo y los efectos de la denominada lluvia acida, que envuelve a la Tierra con contenidos de ácido sulfúrico y nítrico, productos de la reacción química provocada por los óxidos de sulfuro y nitrógeno provenientes de las plantas industriales y motores que queman combustibles, combina-


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dos con vapor de agua y que retornan a la tierra con el aire, la lluvia, la nieve y el granizo. No resulta fácil obtener, de los países industrializados, la decisión de reducir las emisiones a plazos fijos, a fin de mitigar, además de otros perjuicios, el efecto invernadero, que determina la presencia de esos gases en la atmósfera, los cuales permiten la entrada pero no la salida de los rayos solares y provocan, también, la reducción de la capa de ozono, la cual filtra los rayos ultravioletas, y cuya ausencia es capaz de esterilizar el planeta y elevar a largo plazo el nivel de las aguas de los océanos. Estos países están de acuerdo con el principio, pero no deseaban asumir compromisos a plazos y con porcentajes determinados. Entretanto, se arrojan a la atmósfera cerca de 6.000 millones de t. anuales de dióxido de carbono y se ha observado un incremento de esas emisiones en los últimos años que, en algunos países, alcanza al cuarenta por ciento de las cifras de años anteriores. Argentina suscribió en 1985 el Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono, aprobado por ley 23.724, y más tarde adhirió al Protocolo de Montreal, celebrado en 1987, respecto a la misma materia. Este Protocolo, con sus enmiendas, fueron ratificados por las leyes 24.040 y 24.167 y se encuentran en vigor desde el año 1990 en nuestro país. En ellos se contempla la reducción del nivel de consumo y producción de los gases comprendidos específicamente en el Protocolo (clorofluorcarbonados, CFC) que se utilizan en reemplazo del amoníaco para la refrigeración y como propulsores en aerosoles, además de otros usos industriales y domésticos. Estos gases, liberados en la atmósfera, se elevan lentamente a la estratosfera, donde provocan reacciones químicas que traen, como consecuencia, el adelgazamiento de la capa de ozono que filtra los rayos ultravioletas. La reducción aprobada se computa a partir de los niveles registrados en el año 1986, comenzando la reducción en el período entre el año 1993-1994, del veinte por ciento, y en el período entre 1998-1999, del cincuenta por ciento. Cualquier parte puede transferir el excedente ahorrado a otras partes, siempre que no se superen los límites autorizados. Al presente se ha elaborado, sobre los lincamientos fijados en este Protocolo, como lo hemos dicho anteriormente, el "Programa País", en el ámbito de la Secretaría de Recursos Naturales, que fija pautas para la reducción del empleo, en los productos, de gases o sustancias químicas que dañan la capa de ozono. El programa

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está basado en donaciones que reciben las empresas, en forma de asesoramiento y equipos técnicos, para reconvertir sus fábricas al uso de sustancias no contaminantes. El decreto 265/96 creó, a su vez, en la Secretaría, la Oficina Programa Ozono, para coordinar las tareas del "Programa País", al cual ya hicimos referencia en comentarios anteriores. El Protocolo sólo contempló las emisiones de CFC y de otras sustancias luego incorporadas como el halón, tetracloruro carbónico y cloroformo metílico y no incluye otros gases de efecto invernadero, como el dióxido de carbono y demás gases, a que se refiere la Convención Marco sobre Cambio Climático, aprobada en 1992. A su vez, como ya dijimos al considerar el tema ambiental, en este último año se celebró en Río de Janeiro la conferencia denominada Cumbre de la Tierra. El gobierno de Estados Unidos se mostró renuente en esa conferencia a fijar objetivos y calendarios de reducción concretos, al considerar la Convención Marco sobre Cambio Climático, aprobada en Nueva York un mes antes, que contemplaba el control de otros gases no comprendidos en el Protocolo de Montreai. En aquella oportunidad, con respecto a estos gases, logró hacer privar su posición, la que sólo implicaba -conforme lo hemos señalado- una simple expresión de deseos, a favor de reducciones voluntarias de las emisiones, no obstante lo cual varios países firmaron aparte una declaración que manifestaba su voluntad de reducir las mismas a los niveles del año 1990. Esta posición de Estados Unidos fue, en definitiva, la que prevaleció en el tratamiento final del documento presentado en la Conferencia, después de reconocerse que los cambios de clima en la Tierra y sus efectos adversos son una preocupación común de toda la humanidad, en virtud de lo cual se admitió, en forma muy genérica y simplemente declarativa, que el regreso antes de fines del decenio de 1990, a los niveles de emisión del pasado, en materia de dióxido de carbono y otros gases no comprendidos en el Protocolo de Montreai, contribuiría a modificar la situación existente. Esta conferencia, como se advierte, no adoptó con esa fórmula una agenda concreta, constituyendo lo resuelto una mera expresión de deseos no vinculante para las partes. Era necesario, sin embargo, registrar algún avance en materia de compromisos. En el año 1997 se celebraron, después de cinco años de la reunión de Río, dos conferencias más sobre el tema, o estrechamente


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vinculadas al mismo. La primera, convocada para mediados del año, en la sede de Nueva York, constituyó una reunión especial de las Naciones Unidas con el objeto específico de revisar los avances logrados en la denominada Agenda 21, aprobada en la conferencia de Río, referente a varios tópicos ambientales como la biodivetsidad, la desertización, la condición de los bosques pluviales y otras materias, respecto a las cuales en alguna medida se había progresado. La conferencia resolvió volver a reunirse en el año 2002 para hacer una nueva revisión de los avances registrados en materia de tratados y resoluciones sobre éstos y otros temas incluidos en la Agenda. A su vez, la Conferencia sobre Cambio Climático, reunida en Kioto en los últimos meses de 1997, y en la que participaron 165 países, ante el fracaso de las metas voluntarias fijadas en el acuerdo anterior, respecto a esta materia, sobre la cual poco se había avanzado, acordó mayores precisiones aceptando una reducción de los gases de efecto invernadero a un nivel no menor del cinco por ciento, respecto a las emisiones de 1990, pero recién para el período comprendido entre los años 2008 y 2012, debiendo cada una de las partes demostrar para el año 2005 un avance concreto en el cumplimiento de los compromisos contraídos. Este diferimiento y limitación de las metas concretas de reducción se consideró un nuevo triunfo de Estados Unidos y Japón, considerados, junto con Canadá, los países más contaminantes del mundo, ya que en los hechos significaba una nueva postergación del problema. Con metas poco significativas, el acuerdo dispone que antes del primer período de sesiones de la nueva Conferencia, las partes deberán proporcionar al órgano de la misma, para su examen, datos que permitan establecer el nivel de carbono almacenado, correspondiente a 1990, y hacer una estimación de las variaciones de ese nivel programadas para los años siguientes. La Conferencia dejó postergado para la reunión a celebrarse en Buenos Aires, en 1998, el derecho de cada país a negociar sus cupos de emisión de gases con otro país altamente emisor (cupos transables) sobre el ahorro operado, lo cual le daría derecho a éste a contaminar más del cupo originariamente asignado. La atmósfera, o más propiamente el aire contenido en ella, evidentemente es una cosa, pero su extrema movilidad hace imposible su aprehensión, salvo en pequeña escala y con fines individuales y no

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trascendentes. El espacio donde se aloja la atmósfera, sin embargo, es susceptible de apropiación, pero no así su contenido, por el carácter fluido e inasible que lo distingue. Conforme al criterio que prevalece en el uso de cada recurso natural y tratándose la atmósfera de una "res communis" surge el deber de cada Estado o de cada individuo de no ocasionar perjuicio, dentro o fuera de su jurisdicción, por el uso no ordinario que se haga de la misma. En el derecho común la obligación del uso regular de la atmósfera concierne a los propietarios de inmuebles, cuando se trata de proteger las propiedades vecinas. Un ejemplo de ello lo da el artículo 2625 del Código Civil cuando prohibe a los dueños tener depósitos de aguas estancadas que puedan ocasionar exhalaciones infestantes, o hacer trabajos que transmitan gases fétidos o perniciosos o fraguas o máquinas que lancen humo corrosivo a las propiedades vecinas. Estas normas se refieren a las relaciones de vecindad y tienen un campo limitado en la esfera del derecho privado. Cuando las restricciones tienen en vista el interés público o general se rigen por el derecho administrativo, conforme lo establece el artículo 2611 del Código Civil, en cuyo caso el Estado, las provincias o los municipios, ejercen el poder de policía de la atmósfera, en virtud de las facultades para imponer restricciones al dominio privado en el interés general, que les asigna la citada disposición legal. Estas restricciones administrativas han sido impuestas tanto para evitar la contaminación de la atmósfera, como también de las aguas y del suelo, o la extinción de las especies de la flora y de la fauna, o la conservación del paisaje, o de los elementos culturales, históricos, religiosos, todas ellas mediante regulaciones adoptadas en forma parcial y separada, ante la necesidad impostergable de poner término cuanto antes a situaciones que conducen a un deterioro acelerado de los recursos. Pero resulta indudable que los problemas ambientales deben tratarse en forma unificada ya que la protección ambiental abarca todo el entorno natural, que constituye un solo sistema de vida. Los ecosistemas pueden constituir complejos de comunidades animales, vegetales y de microorganismos que conviven e interactúan en una misma región, como una unidad funcional. Pero ellos no se encuentran aislados en el entorno y generan, a la vez, relaciones externas necesarias que hacen posible los mecanismos de vida del planeta, ya que integran un solo sistema.


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2. LA LEY 20.284 En materia de preservación del aire, la Nación ha dictado la ley 20.284, del año 1973, que pone bajo control todas las fuentes capaces de producir contaminación atmosférica ubicadas en jurisdicción federal y en las provincias que adhieran a la misma. Cuando la emisión de las fuentes contaminantes tenga influencia en zonas sometidas a más de una jurisdicción, entenderá en la aplicación de la ley la Comisión Interjurisdiccional que se constituya de acuerdo con lo dispuesto en la misma. La ley establece que corresponde a la autoridad sanitaria nacional fijar las normas de calidad del aire y las concentraciones de contaminantes que correspondan a los estados del plan de prevención de situaciones críticas de contaminación atmosférica que prevé la misma ley, correspondiendo a las autoridades locales establecer para cada zona los distintos niveles máximos de emisión de las fuentes fijas. En cambio, corresponde a la autoridad sanitaria nacional fijar esos niveles de los distintos tipos de fuentes móviles. Hace de este modo la ley una clasificación entre las dos clases de fuentes, dejando el control de las fijas a las autoridades locales y las móviles, por su desplazamiento a cualquier parte del territorio, a la autoridad sanitaria nacional. Las autoridades locales, de acuerdo a la ley, establecerán tres estados para la prevención de situaciones críticas: de alerta, de alarma y de emergencia. Según la gravedad del caso podrán limitar o prohibir las actividades en la zona afectada. La fuentes fijas existentes gozarán de un plazo para adecuar sus emisiones a niveles inferiores a los máximos permitidos por la ley. La creación de las Comisiones Interjurisdiccionales, que prevé la ley, podrá ser dispuesta a petición de una de las provincias comprendida en un problema de contaminación, o por la autoridad sanitaria nacional. Esta designará un representante que se encargará de la tarea de investigación y evaluación del problema planteado y una vez delimitada la zona geográfica afectada por el mismo. La comisión se integrará con representantes de cada región y uno designado por el Poder Ejecutivo nacional, con el objeto de localizar la fuente, evaluar la situación, fijar normas de emisión, calificar las infracciones e instaurar el sumario que determine las responsabilidades y las sanciones a que éstas dieran lugar.

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En el anexo de la ley se describen los niveles de emisión máximos admitidos para los automotores, únicos a que se refiere la misma. En la Capital Federal el Tribunal de Faltas Municipal será el encargado de juzgar las infracciones e imponer las sanciones correspondientes. En el territorio de la Ciudad de Buenos Aires rige la ordenanza municipal 39.025, dictada en el año 1983, con posterioridad a la ley 20.284, la que aprueba el Código de Prevención de la Contaminación Ambiental. Esta norma, según se expresa en la misma, reúne la experiencia que varios sectores municipales y de los organismos públicos han acumulado en el manejo del tema. Se ocupa de la contaminación del aire, fijando los límites máximos admitidos, normas de calidad, fuentes circulantes móviles (automotores) y fuentes fijas, emisiones fugitivas, residuos sólidos, efluentes líquidos v ruidos y vibraciones. Instituye una Comisión Asesora Permanente, que intervendrá y asesorará en todos los asuntos que se refieran a la contaminación y protección del ambiente. En materia de ruidos, que según los ecólogos es el principal contaminante de las ciudades, capaz de perjudicar la salud y el sosiego de la población, la ordenanza municipal antes mencionada adopta como niveles máximos los fijados por la Norma IRAM 4062, de 80 decibeles o unidad de sensación auditiva. En cuanto al ruido provocado por los automotores, escapes y bocinas, se encuentra en vigor la ordenanza citada, que lo evalúa y penaliza. La Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación, ha elaborado un plan de medición de los gases en la atmósfera, mediante cinco estaciones móviles instaladas en puntos estratégicos de la Ciudad, para controlar en forma diaria la contaminación. Otras se instalarán, también, en Córdoba y Rosario. Esta Secretaría, junto con el Instituto Nacional de Tecnología Industrial, INTI, son los responsables, después de la sanción de la ley de tránsito, de relevar la contaminación que se practica en todos los automotores que salen de fábrica. Además, se viene instalando en los vehículos de transporte de pasajeros el catalizador de combustibles, que mejora la combustión y permite filtrar las partículas grandes que no son quemadas. La protección del aire ha adquirido menor significado en las ciudades del interior del país, tal vez porque en ellas la contaminación ha ad-


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quirido caracteres menos alarmantes frente a la menor densidad de las fuentes contaminantes. No obstante ello, la Provincia de Buenos Aires, donde la presencia de estas fuentes se manifiesta en mayor grado, en determinadas regiones de su territorio, ha dictado la ley 11.459, que obliga a toda industria que pretenda instalarse a obtener el certificado de aptitud ambiental, como requisito indispensable para su funcionamiento. También la ley 11.723 de protección de los recursos naturales y del ambiente, ya comentada, faculta a las autoridades de aplicación competentes, que son las ambientales y los municipios, a especificar los niveles de emisión de los contaminantes y controlar las emisiones industriales y vehiculares que puedan ser nocivas para los seres vivos, teniendo en cuenta aquellos parámetros. El decreto 3595/96, reglamentario de esta ley provincial, en la parte referente a las emisiones industriales, dispone que todo generador de emisiones gaseosas que vierta las mismas a la atmósfera, deberá solicitar un permiso de descarga a la autoridad con competencia en el ramo (Secretaría de Planeamiento, municipio, según el caso), permiso que tendrá una validez de dos años. Quedan excluidas las emisiones provenientes de fuentes móviles. También son objeto de control los afluentes líquidos contaminantes que se descargan en los receptáculos. El decreto crea una Comisión Revisora Permanente para actualizar las normas y valores de emisión, los que tendrán una validez de un año la primera vez y cada tres años, como máximo, las siguientes. La ley 8167, dictada por la Provincia de Catamarca en el año 1992, de preservación del estado de pureza del aire, fija las condiciones normales de ésta, de acuerdo con los elementos componentes (nitrógeno, oxígeno, argón, dióxido de carbono) y los contaminantes, o sea, las partículas sólidas, líquidas, vapores y gases y otras que no forman parte de la composición normal y fija, también, los requisitos que deben reunir las fuentes móviles de contaminación. En la Provincia de Mendoza, a su vez, se dictó en 1986 la ley 5100, por la cual la provincia adhiere a la ley nacional 20. 284 y dispone que la vigilancia sobre el cumplimiento de las disposiciones de la ley y sus normas complementarias y de las disposiciones provinciales y la sustanciación de las causas que se originen estarán a cargo de las municipalidades en cuyo ejido se encuentre localizada la fuente fija. Cualquiera de ellas podrá pedir al Poder Ejecutivo la constitución de una comisión intermunicipal para la sustancia-

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ción de la causa que afecte a más de un municipio. La ley determina la forma de constitución de ésta y los procedimientos a seguir. Las resoluciones son apelables ante el intendente.

3. EL CLIMA Todos los fenómenos atmosféricos influyen de distinta manera para favorecer o dificultar las actividades humanas y en particular el tiempo meteorológico y el clima. El tiempo meteorológico constituye el estado de la atmósfera en un momento dado, en tanto que el clima es la evolución del tiempo en un período establecido. El clima es el producto del estado de la atmósfera, pero el hombre puede influir en él modificando el régimen hídrico, la vegetación o mediante los contaminantes de la atmósfera que producen el efecto invernadero o recalentamiento de la capa inferior de ésta. Todos los procesos atmosféricos influyen en las actividades humanas pero es particularmente mayor la influencia que ejercen los fenómenos meteorológicos y el clima. El desarrollo de la vida animal y vegetal, la escasez o abundancia de las cosechas, el régimen de los ríos, la disponibilidad de la energía hidráulica, las facilidades de la comunicación y el transporte y la planificación en el uso de la tierra, están directamente determinadas por el tiempo y el clima prevalecientes en la región. Los factores climáticos determinan los niveles de actividad económica y los países de clima templado tienen un desarrollo industrial mayor que los de climas muy fríos o tropicales. El clima, al decir de algunos ecólogos, dicta todos los factores de la actividad humana, su arquitectura, vestidos, alimentos e, incluso, su cultura y temperamento. El productor agropecuario debe estar prevenido contra los efectos del clima y de los factores meteorológicos, las inundaciones, las lluvias excesivas determinantes de la erosión del suelo, las heladas, la nieve y el granizo. Los infortunios que ocasionan estos tenómenos son a veces difíciles de prever y han colocado en muchas ocasiones a la actividad agraria en estado de emergencia. El seguro agrícola, que permite reparar económicamente los daños ocasionados, cada vez se contrata menos por los altos precios de las primas.


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Algunas provincias han venido instalando equipos de alta tecnología para prever las tormentas, heladas, granizo, especialmente en las regiones de cultivos intensivos donde las áreas son más circunscriptas. Las emergencias agropecuarias, derivadas de los efectos perniciosos del clima y de los fenómenos meteorológicos y otros factores igualmente negativos, están reguladas por la ley 22.913, la cual autoriza al Poder Ejecutivo nacional a conceder facilidades para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, previsionales y bancarias con organismos nacionales, a los productores comprendidos en las zonas declaradas en emergencia. Son requisitos para acogerse a estos beneficios que el daño ocasionado no se encuentre cubierto por una póliza de seguro y que el damnificado presente un certificado expedido por la autoridad provincial que acredite que el predio se encuentra situado en la zona afectada por el fenómeno. Algunas provincias han dictado leyes del mismo tipo, aplicables a las obligaciones contraídas con entes de carácter provincial.

4. EL ESPACIO COMO RECURSO NATURAL El espacio es un concepto físico y parecería ser diferente de los demás recursos naturales. En algunas oportunidades se lo ha considerado juntamente con la atmósfera y el aire como si fuera un solo componente y se ha hablado del espacio aéreo, lo que implicaría que el espacio sólo existe sobre la superficie de la Tierra, y otras veces se ha considerado el espacio exterior para diferenciarlo de otro que constituiría el espacio interior, cuya ubicación y dimensiones no están precisadas. Estas clases de espacios serían, en última instancia, una parte del espacio libre total que existe en el universo, por lo cual éste debe verse como el continente de todas las cosas, incluso de la Tierra misma, sin el cual el universo y todas sus creaciones vivas o no vivas, no podrían tener existencia. En consecuencia, el espacio es el continente natural de las cosas, una creación física superior que da albergue a los demás recursos naturales, a los que está estrechamente asociado, y sin el cual difícilmente podría concebirse la existencia de los demás recursos.

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En definitiva, el espacio además de ser un concepto físico, es un recurso natural permanente, tiene un origen anterior o concomitante a los demás bienes de la Naturaleza y el hombre y todas las creaciones del universo lo necesitan para preservar su existencia. Su categorización como un recurso natural, vinculado a la propia presencia de la vida en el universo, constituye una materia de análisis pendiente.

CAPITULO IV DOMINIO, USO Y CONSERVACIÓN DEL SUELO

1. EL CÓDIGO CIVIL Y LA PROPIEDAD DE LAS COSAS. LA PROPIEDAD AGRARIA Antes de iniciar el análisis del recurso suelo -uno de los recursos naturales- y de los distintos usos que se da al mismo, en materia agraria, a través de las diferentes normas vigentes que lo regulan, conviene hacer una breve referencia a las leyes concernientes a la propiedad de las cosas en general, desde el punto de vista de su dominio, uso y explotación. La propiedad agraria, como la propiedad en general, está compuesta por bienes inmuebles, muebles y semovientes. El suelo y el agua son las bases de sustentación de la actividad de ese tipo y de todas las formas de producción viva que de ella derivan, sea el ganado, granos y otras especies vegetales, aves, peces, bosques, fauna y flora silvestres, terrestres y acuáticas, y demás recursos resultantes. Toda la producción de bienes aprovechables para el sustento de la vida, tienen su fuente generadora en esos bienes originarios, de existencia necesaria. El agua, sin embargo, ha recibido hasta ahora una atención menor de los agraristas, no obstante la importancia creciente que asume como fuente alternativa de producción de animales y plantas, por el proceso de la acuicultura, en espacios controlados. Las leyes agrarias, a diferencia de las leyes mineras, no han instituido un tipo de propiedad especial, sea con referencia al suelo, o los bienes muebles o semovientes, aunque pueden establecerse diferencias en cuanto a su destino específico y a la forma de acreditar la misma, como ocurre en el caso de los ganados, sujetos al régimen de las marcas y se-

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nales. El esfuerzo realizado por algunas leyes, marcadamente protectoras, tendientes a instituir una propiedad agraria particularísima, con referencia a los predios rurales y sus pertenencias, no ha tenido aceptación general y puede afirmarse que la propiedad agraria, a pesar de constituir una fuente generadora de bienes naturales que la distingue, no presenta diferencias importantes que hagan de ella una categoría especial del dominio, aunque su destino, como ningún otro tipo de propiedad, sea servir al bien común, a través del proceso biológico de la producción de animales y plantas. Si bien el concepto del dominio es único, para todo tipo de propiedad, las formas de uso y distribución de la misma han tenido, en cambio, diversas soluciones en las leyes. La propiedad agraria está ligada, no sólo a la producción de bienes indispensables para la existencia humana, sino también -y muy especialmente- a las formas de vida de un sector muy importante de la población de cada país, razón por la cual las leyes han intervenido para asegurar que ésta cumpla, además de su destino económico, su función social, mediante la asignación y goce de una parcela mínima a la población campesina, como base de asentamiento del núcleo familiar, inquietud ésta que no se ha puesto de manifiesto en igual grado, en cambio, con las poblaciones urbanas, en que la tierra tiene por principal destino la residencia. En materia de asignación de la propiedad inmueble rural, o sea, del suelo, como elemento de producción y de asentamiento de la población rural, en particular, las leyes agrarias se anticiparon a las reformas de la legislación civil, al instituir, desde antiguo, en sus leyes de arrendamiento y colonización, el concepto de unidad económica mínima de la parcela agraria. Estos matices, vinculados a lograr la mayor eficiencia en la producción de bienes y asegurar la estabilidad de la familia agraria, no alteran en absoluto el concepto de la propiedad agraria, en la cual no se advierte diferencia jurídica alguna que la convierta en una institución distinta de la propiedad del derecho común, aunque en algunas oporrunidades haya quedado sujeta a limitaciones en su libre disponibilidad, como ha ocurrido en materia de colonización, por motivos de interés social. Más aún. El moderno concepto del derecho agrario trata de emanciparse de la propiedad fundiaria, a la que sólo le asigna una cuota en el complejo mecanismo de recursos que moviliza la empresa agraria.


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2. DOMINIO, USO Y APROVECHAMIENTO El Código Civil regula el dominio sobre las cosas estableciendo las condiciones generales que lo caracterizan y dejando librado a las leyes especiales determinar sus limitaciones, restricciones y formas de explotación. El concepto del dominio es uno, pero las formas de uso y aprovechamiento son diversas y este tema debe quedar librado a las legislaciones que regulan cada actividad, sea ésta agraria, industrial, minera, forestal, pesquera o de simple asentamiento poblacional. Lo que no pueden hacer estas leyes, es modificar el concepto del dominio que la ley civil atribuye sobre las cosas, sea al Estado o a los particulares, o considerándolas cosas sin dueño, o comunes, porque este tema es exclusivo de la legislación de fondo que lo tiene asignado, según las respectivas competencias legislativas, y no podría ser compartido con otras competencias, sin provocar un caos y afectar la seguridad jurídica. En consecuencia, la única fuente del dominio agrario es el Código Civil y a él debemos recurrir cuando se trata de establecer la verdadera naturaleza de la institución regulada. La propiedad aparece como un concepto unitario, que no establece diferencias según la clase y categoría de los bienes, aunque desde el punto de vista de la economía no constituya un concepto homogéneo. La modificaciones que en algunas oportunidades las leyes agrarias han introducido a las reglas civiles, para proteger la unidad económica de la propiedad agraria, como las restricciones a la libre disponibilidad de los bienes, en materia de colonización, a que antes se hizo referencia, son sólo medidas que podríamos calificar de "policía agraria" que en nada afectan el concepto unitario del dominio, cuya definición corresponde a la ley civil, pero en cuanto a las formas de aplicación, a las leyes específicas de cada actividad, según los fines que se persigan.

3. EL DERECHO A LA PROPIEDAD EN LA DOCTRINA POLÍTICA El Código Civil regula el derecho de dominio o propiedad, en abstracto, estableciendo sus caracteres esenciales, pero no determina quién

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debe ser el dueño, en particular, de cada cosa. Esta asignación corresponde a las leyes que organizan a la sociedad, las que son eminentemente políticas. El hombre ha tratado en todo tiempo de extender su personalidad a las cosas que lo rodean, apropiándose de la tierra, el ganado, los frutos y demás bienes de la Naturaleza. La justificación de esta apropiación individual ha motivado un largo debate político-sociológico, donde se han expuesto las posiciones más diversas. En Roma, según Cayo, la propiedad de la tierra pertenecía al pueblo romano y al Emperador, teniendo el individuo sólo el usufructo y la posesión. En Grecia, según la opinión de Platón, los bienes pertenecían a la familia, y la familia y los bienes pertenecían al Estado. En el tema de la asignación de la propiedad inmueble, la Iglesia ha sido muy precisa en los conceptos, desde fines del siglo pasado y aún mucho antes. Así, el papa León XIII expresó en su Encíclica Rerum Novarun -punto de partida de la doctrina agraria moderna cuyos orígenes podemos remontar a Santo Tomas de Aquino- que Dios ha dado la tierra en común a todo el género humano, lo que no quiere decir que todos los hombres sean dueños de ella, sino que Dios no señaló la parte que cada uno debe tener. Poseer algunos bienes particulares, es un derecho natural al hombre, como también lo es el uso de ese derecho y en este caso la Iglesia sin titubear responde que el hombre no debe tener las cosas externas como propias, sino como comunes, es decir, que se comuniquen a otros, cuando éstos las necesitan. Así surge el concepto del destino de "bien común" de las cosas, que impregna los documentos de la Iglesia y que es el fundamento de la función social de la propiedad. En definitiva, Dios ha destinado la tierra a todos los hombres y todos los hombres tienen derecho a obtener de ella lo que necesitan. Esta es la posición de la Iglesia en el tema de la propiedad. El derecho del propietario no emana de las leyes humanas, sino de la misma Naturaleza y la autoridad no puede abolido. Solo puede atemperar su uso y conciliario con el bien común. Con respecto a la tierra rural, la Iglesia observa la necesidad de proteger a la familia agraria proporcionándole un mínimo de tierra que haga posible su subsistencia y desenvolvimiento armónico.


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Según la doctrina marxista, en sus aplicaciones prácticas, toda la tierra es de propiedad del pueblo y debe ser asignada al que la trabaja. El que es desposeído de la tierra debe obtener el socorro público por el tiempo que necesite para su adaptación al nuevo régimen. Las tierras que se desenvuelven en un alto nivel técnico de explotación no serán divididas y deberán ser usufructuadas exclusivamente por el Estado. Según Marx la pequeña propiedad es un sofisma burgués y no debe aceptarse, ya que se traduce en la dispersión infinita de los medios de producción, el aislamiento de los productores, el derroche de las fuerza del trabajo. Lenin sostenía, concordantemente, que la pequeña propiedad sólo existe para el derroche de las fuerzas del agricultor, para la dispersión de las fuerzas productivas de la tierra. Tampoco quería confundir la realidad capitalista con la posibilidad de un paraíso cooperativo pequeño burgués. El ideal del marxismo, que lo diferencia del liberalismo, es la gran explotación estatal, esto es, no privada. Para llegar a este resultado el marxista se pregunta ¿Cuál es el origen de la renta del suelo? El propietario de la tierra, arguye, no se dedica a la agricultura y la da en arriendo al "capitalista", que contrata a su vez a obreros para su explotación, lo que produce la renta o plusvalía. Esta va a parar al "'capitalista", que la divide en dos partes, una se queda él y la otra corresponde al propietario de la tierra. Esta última parte de la plusvalía es, propiamente, la que constituye la renta del suelo. El propietario se apropia de ella por la sola razón de ser propietario de la tierra. Si el "capitalista" es el mismo propietario, entonces se apropia de toda la renta o plusvalía. La teoría de la plusvalía está asociada a la de la renta diferencial de la tierra, que expuso años antes el economista ingles David Ricardo. Según Ricardo la renta de la tierra está indicada por la de peor calidad. El precio de los productos en los mercados es el resultado de los costos obtenidos de esas tierras de peor calidad, ya que de otro modo la producción no podría continuar, siendo necesaria. En consecuencia, el dueño de una tierra de calidad superior, obtiene de ella una renta diferencial respecto a la tierra de peor calidad, o sea, se apropia de la renta del suelo o plusvalía, también por la única razón de ser propietario de la tierra. La doctrina de la Iglesia está planteada en términos religiosos y mo-

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rales, como un deber de conciencia, justicia y caridad. Agrega que un cierto dominio sobre los bienes externos asegura a cada cual la autonomía personal y familiar y la libertad. La doctrina marxista está expuesta en términos exclusivamente económicos. En una posición autónoma se encuentra la doctrina liberal. La propiedad, según esta corriente del pensamiento, puede tener concepciones distintas desde el punto de vista sociológico o jurídico. Para esta doctrina la propiedad individual no proviene, como se afirma, de una apropiación indebida de la propiedad comunitaria, lo cual quitaría todo título legítimo a su poseedor, sino que es el resultado de un derecho que nace con el hombre, un derecho inherente a la condición humana, cuyo origen se encuentra más allá de la organización jurídica que se disponga. Sin embargo, otros expositores de esta doctrina, como Ludwig von Mises, admiten en cambio que la propiedad no nace con el hombre sino que es producto de la violencia. Cualquier violencia tiene por objeto la propiedad de otro. La protección de la propiedad, por ello, tiene el carácter de un instrumento de paz. La esencia del derecho de propiedad es crear la paz, la paz para todos. Todos los que poseen pueden reclamar la posesión, aunque ésta sea ilegítima. La propiedad tiene por fundamento la paz, es decir, el reconocimiento de la situación creada, sin importar cuál ha sido el origen de ésta. Cualquier tentativa para proceder de modo diferente, habría reavivado y eternizado " las luchas.

4. EL RECURSO SUELO Y SUS DISTINTOS USOS Todos los recursos naturales son esenciales para la supervivencia humana. Ei recurso suelo, sin embargo, tiene un significado especial, ya que constituye el lugar habitual de los asentamientos humanos y la principal fuente alimentaria del hombre. El suelo, o tierra propiamente dicha, ocupa un veinticinco por ciento de la superficie del planeta, ya que el resto está representado por la masa acuosa que constituye los mares y océanos. De acuerdo con la población mundial, a cada habitante le corresponderían, para asentamiento y actividades productivas, aproximadamente, tres hectáreas.


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Sin embargo, gran parte de la superficie continental de la Tierra está ocupada por desiertos, zonas áridas o semiáridas, montañas y casquetes polares, que la hace inaprovechable. La desertización tiene sus causas naturales, pero también depende del uso o mal manejo que el hombre haga del suelo. Se calcula que sólo un veinticinco por ciento de las tierras continentales tienen posibilidades de aprovechamiento agropecuario o forestal. Por otra parte, la división del trabajo hace innecesario que cada habitante posea una cuota de tierra. Además, esta división resultaría imposible, dadas sus diversas calidades y su distribución geográfica. En nuestro país, de los 278 millones de hectáreas que existen en el territorio continental, el sesenta por ciento está constituido por tierras áridas, el veinte por ciento por semiáridas y el veinte por ciento restante por buenas tierras agrícolas. Como vemos, gran parte del territorio amenaza con convertirse en un gran desierto, si no se adoptan las medidas necesarias para prevenirlo. Se calcula, en el mundo, que la erosión, tanto hídrica como eólica, afecta anualmente el uno por ciento de las tierras aptas, lo que conduciría al cabo de un siglo a perder la aptitud productiva de la tierra y originar graves problemas económicos y sociales. Muchos países llevan registros del uso de la tierra donde se compila la forma de utilización que en cada caso se hace del suelo. Además, se ha avanzado mucho en la confección de los mapas de suelo, usando la cartografía, fotografía aérea, las imágenes satelitales y otras formas de detección, donde se registran, agregadas a los trabajos de campo, las características físicas, químicas y agrológicas, o sea, su aptitud agropecuaria, o para otros usos, y esos registros han servido, a su vez, con los mapas catastrales, para proponer una utilización apropiada de los suelos, según sus características y clasificación, sea medíante planes de reordenamiento y concentración parcelaria para dar a éstas una dimensión apropiada y mayor funcionalidad, corrigiendo la propiedad rural minifundista, o promoviendo la división en planes de eliminación del latifundio, o bien para evitar el avance de las ciudades sobre las tierras agrícolas, o una mejor distribución de las tierras de acuerdo a sus aptitudes agrológicas o al uso o destino previsto. Siendo el recurso suelo un bien escaso desde el punto de vista agrológico, la política de los países

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debe tender al uso racional del mismo y a la conservación y recuperación de sus propiedades naturales.

5. DETERIORO DEL SUELO Los factores que más inciden en el deterioro del suelo son la erosión, la degradación, el agotamiento y la decapitación. A ellos se refieren nuestras leyes agrarias y los códigos rurales provinciales. El anegamiento, aunque sea transitorio, es también un factor perjudicial, sobre todo si adquiere cierta periodicidad o frecuencia, como ha ocurrido en la zona de las Lagunas Encadenadas, al sur de la Provincia de Buenos Aires y en la zona Norte de Santa Fe, en Corrientes y Entre Ríos, con el desborde del río Paraná. Los asentamiento urbanos, ejecutados en forma indiscriminada, también contribuyen a la anulación de los suelos con fines agrícolas y deberían ser controlados severamente por los organismos encargados de aurorizarlos. La erosión es la pérdida de las partículas fijas del suelo, principalmente por obra de las aguas y los vientos. La degradación es la pérdida o cambio de las características físicoquímicas del suelo. Una de las técnicas empleadas para recomponerlo es el encalado. Cada suelo, en función de su textura (porcentaje de arena, limo, arcilla, presencia de materias orgánicas, etc.) requiere diferentes cantidades de correctores calcicos, que se proveen a través de la técnica del encalado, para lo cual se utilizan máquinas especiales. El agotamiento .es la disminución de los nutrientes derivada del tipo de explotación a que se lo somete. Es la etapa final de la degradación. La decapitación, a su vez, es la pérdida de la capa vegetal que convierte en inútil el suelo para su destino agropecuario o forestal. Se debe a las malas técnicas empleadas en el proceso de nivelación de las tierras, o en el uso indebido que se hace de la capa vegetal en los hornos de ladrillos o en las industrias cerámicas, y que debe ser prohibido cuanto antes, ya que el daño resulta irreparable. El anegamiento es la retención del agua en el suelo debido a la falta de obras de drenaje.


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6. DIVISIÓN DEL SUELO. LA PARCELA AGRARIA, URBANA E INDUSTRIAL El suelo interesa al legislador desde el punto de vista de la dimensión de la parcela que debe asignarse a cada usuario, según el destino que se tenga previsto. Desde el punto de vista agrícologanadero, la parcela mínima se denomina unidad económica agraria, o módulo agrario. En el ámbito de las ciudades se la designa como parcela, lote o unidad urbana. Y en la actividad industrial se la conoce como parcela industrial, vinculada a los llamados parques industriales. La unidad económica agraria aparece insinuada en nuestra legislación, por primera vez, con fuertes implicancias económicas y sociales, a partir del año 1940 en la ley 12.636 que creó el Consejo Agrario Nacional. Este organismo tenía como objetivos poblar el interior del país, subdividir la tierra, racionalizar las explotaciones agrarias y estabilizar la población rural, sobre la base de la propiedad de la misma. La ley, en su artículo 21, impuso limitaciones a la división de la tierra colonizable, con el propósito de proteger el trabajo personal del colono y su familia en un espacio rural suficientemente amplio para asegurar sus principales necesidades de vida y mejorar sus condiciones sociales y económicas. Establecía que la tierra se dividiría en lotes, cuya superficie quedaría subordinada a la naturaleza y topografía del terreno y debía calcularse en cada región teniendo en cuenta que el agricultor pudiera realizar la mayor parte de la labor agrícola utilizando su trabajo personal y el de su familia y con capacidad productora suficiente para cubrir sus principales necesidades de vida y acumular un capital que le permitiera mejorar sus condiciones sociales y económicas y la técnica de su explotación. El concepto de unidad económica agraria adquiere mayor vigencia en el primer decreto 7786/49, reglamentario de la ley 13.246, de arrendamientos y aparcerías rurales, del año 1948 (actualmente derogado por el nuevo decreto reglamentario 8330/63) cuyo artículo 30 la definía, en forma muy similar al texto del artículo 21, como "todo predio que por su superficie, características, ubicación, trabajado por una familia, que aporte la mayor parte del trabajo necesario, permita subvenir

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a sus necesidades y a una evolución favorable de la empresa." La misma definición adoptó, más tarde, la última ley de colonización 14.392, del año 1954, con referencia a la división de la tierra en lotes para la formación de las colonias. En este caso se la denominó unidad económica de explotación. En realidad, lo que las leyes 12.636, 14.392 y aquel decreto definían, era la unidad económica familiar, también denominada "unidad progreso", porque era una parcela ajustada no sólo a las necesidades actuales sino también a las futuras, procurando la evolución y el crecimiento sostenido de la familia agraria. Pero el agro, como ya dijimos, también está constituido por individuos y empresas, y en estos casos la norma nada disponía, porque tampoco podría hacerlo, ya que significaría entrar en una suerte de clasificación casuística de la tierra, de resultados muy inseguros. Antes de estas normativas, que surgen a partir del año 1940, ya el Banco Hipotecario Nacional, que puso en marcha muchas acciones de colonización agraria en virtud de la autorización otorgada por la ley 10.676 del año 1919, había establecido, a los efectos de la subdivisión de los predios, que las parcelas colonizables a adjudicar, no debían tener una extensión mayor de 200 hectáreas, considerando ésta la superficie apta para una explotación agropecuaria común. Debe señalarse, con relación a este tema de la división de la tierra, y de la preservación de la unidad económica, lo dispuesto en los artículos 51, 52, 53, 54 y 55 de la ley 14.394, del año 1954, que regula la indivisión de los bienes hereditarios y que faculta a toda persona a imponer a sus herederos la indivisión de los bienes sucesorios, por un plazo no mayor de diez años y en el caso de un bien determinado, o de un establecimiento comercial, industrial, agrícola, ganadero, minero o cualquier otro que constituya una unidad económica, el lapso de la indivisión podrá extenderse hasta que todos los herederos alcancen la mayoría de edad, aunque exceda los diez años. A su vez, el artículo 53 dispone que si en el acervo hereditario existiere un establecimiento comercial, industrial, agrícola, ganadero, minero o de otra índole que constituya una unidad económica, el cónyuge supérstite que lo hubiere adquirido o formado en todo o en parte podrá oponerse a la división del bien por el término máximo de diez años. Además, los artículos 34 a 50 de la ley regulan la constitución e indivisibilidad del bien de fami-


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lia, el que podrá ser establecido por todo propietario de un inmueble, urbano o rural, siempre que su valor no exceda las necesidades del sustento y vivienda de su familia, que fije la reglamentación. El bien de familia podrá también ser instituido por testamento, correspondiendo al juez de la sucesión disponer su inscripción en el registro inmobiliario. La desafectación del bien también será dispuesta por el juez, debiendo éste resolver cuando existiera oposición del cónyuge o existieren incapaces, siempre teniendo en cuenta lo más conveniente al interés familiar, o cuando dejaren de existir los requisitos establecidos o hubieran fallecido todos los interesados. Estas disposiciones, en definitiva, no prohiben la indivisión de la parcela agraria, sino que la postergan en el tiempo. La unidad económica agraria constituye una parcela de tierra de difícil determinación en cuanto a sus dimensiones apropiadas. Varios métodos se han ensayado para establecerla, sea por el tanteo de superficies o por el resultado económico o la productividad de una unidad cercana a la necesaria. Los estudios conducen, por lo general, a resultados muy disímiles. Una unidad de 200 hectáreas, por ejemplo, podría ser suficiente para la subsistencia de una familia agraria y para una evolución favorable de la empresa, en la región pampeana y en la actividad agropecuaria corriente, pero esa superficie está ligada a las características del suelo de cada zona, su ubicación, tipo de producción, abundancia de tierras, cantidad de miembros de la familia, movilidad social y otros factores particulares que ponen en evidencia la dificultad que existe para determinar una unidad-tipo, aunque ello sería posible, pero a través de una elaboración muy compleja, si se parte de una parcela mínima individual como base o módulo de la asignación, respecto a cada zona, y según sus características agrológicas y destino, y multiplicando luego ese módulo por las necesidades de cada productor y su familia. Un estudio realizado en una zona agrícola próspera de Santa Fe arrojó como dimensión promedio 172 hectáreas para la unidad económica familiar. En las regiones de cultivos intensivos, como la vid, los frutales, té, yerba mate, o de cultivos hortícolas, o explotaciones de tipo granjero, la dimensión resulta ser muy inferior. La parcela urbana se encuentra regulada en las ordenanzas municipales o en las leyes provinciales de ordenamiento territorial, que fijan

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las condiciones para los loteos en los nuevos centros urbanos que se establezcan. El Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, fija los frentes mínimos y superficie que debe contener cada lote urbano y el factor de ocupación total permitido para las construcciones, en el máximo de los niveles autorizados y de acuerdo a las zoniíicaciones establecidas, sin perjuicio de otras restricciones existentes. En la ciudad, como herencia del pasado, todavía existen terrenos en plena zona céntrica con perímetros muy irregulares y frentes de lotes menores a 4 metros. La parcela industrial es la división que se hace de la tierra para la radicación de industrias y está vinculada a la creación de los parques industriales, institución ésta de origen norteamericano, creada por los ferrocarriles en las proximidades de las estaciones, para obtener carga, enajenando o arrendando los terrenos, con construcciones y servicios, bajo un sistema de leasing, con lo cual las industrias se ahorran parte del capital fijo en la etapa inicial de los emprendimientos. La idea de concentración de industrias a través de los parques industriales ha tenido mucha aceptación, por la economía y ventajas que representa el planeamiento de los servicios comunes que presta el parque, pero también ha recibido críticas, a favor de la dispersión de industrias, por razones ambientales y de seguridad. La radicación de industrias, en la Provincia de Buenos Aires, está regida por la ley 11.459, dictada en 'el año 1993 y por su decreto reglamentario 1741/96, los que regulan los requisitos para su instalación con ajuste a normas de protección del ambiente, según ya vimos. Todos los establecimientos industriales deberán contar con el pertinente Certificado de Aptitud Ambiental, como requisito obligatorio para que las autoridades municipales puedan conceder las correspondientes habilitaciones industriales. Se incluyen en esta norma los parques industriales. Los Certificados Ambientales, deberán tramitarse ante los municipios y podrán intervenir en su gestión las asociaciones o cámaras industriales, como una suerte de garantía de que los aspectos ambientales serán observados. A su vez, el decreto reglamentario clasifica las industrias en tres categorías. Será autoridad de aplicación la Secretaría de Política Ambiental, que podrá dele gar sus funciones total o parcialmente en los municipios, según la complejidad y categoría ambiental que la industria tenga asignada. Es-


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tas normas, como se advierte, no establecen la zonificación y uso del suelo para la radicación de industrias, los cuales aparecen regulados por la ley 8912, del año 1977, que comentaremos más adelante al referirnos al ordenamiento territorial.

7. REGULACIÓN DEL USO DEL SUELO Las disposiciones básicas que regulan el uso del suelo se encuentran contenidas en el Código Civil, en el capítulo relativo a las cosas. Estas normas tienen un carácter general y no se refieren específicamente a los suelos agropecuarios, aunque les son aplicables. Recordemos que los artículos 2513 y 2514 modificaron el concepto acerca del carácter absoluto del dominio que contenía el código de Vélez, con motivo de la sanción de la ley 17.711, del año 1968. El ejercicio de las facultades del propietario relacionadas con el dominio, según estos artículos, debe ser regular y ese ejercicio no puede ser restringido mientras no resulte abusivo. También recordemos la disposición agregada por esta ley al artículo 2326, en cuanto establece que no podrán dividirse las cosas cuando ello convierta en antieconómico su uso y aprovechamiento, facultando a las autoridades locales a reglamentar, en materia de inmuebles, la superficie mínima de la unidad económica. Esta facultad debe interpretarse que rige para el futuro y que no puede aplicarse coactivamente a los minifundios existentes con el objeto de promover el reagrupamiento o la concentración parcelaria, la cual debe ser voluntaria. En este sentido la ley 3991, del año 1994, sancionada en la Provincia del Chubut dispone que los organismos estatales no darán trámite a los pedidos de subdivisión de los predios rurales que no cuenten con un estudio previo de rentabilidad que acredite, al menos, que una de las fracciones resultantes constituirá una unidad económica en los términos que la ley indica. La ley civil de fondo, o las normas de policía de la propiedad, de este modo, han recogido, para las situaciones futuras, el concepto de unidad económica, que en la parte agraria, como ya dijimos, habían establecido con anterioridad las leyes 12.636, 14.392 y el primer decreto reglamentario de la ley 13.246, casi treinta años atrás. Debe señalarse que la

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división que la ley prohibe o limita está referida al dominio de las cosas, y no a su uso o explotación, el cual puede dividirse porque sólo afectaría la economía del propietario. Por lo tanto, el concepto de unidad económica no debe figurar como norma restrictiva en las regulaciones de los arrendamientos, y tal vez ésta haya sido la razón por la cual su regulación fue eliminada del decreto 7786/49, en la posterior reglamentación de la ley, aunque se mantuvo para calificar la unidad económica de explotación en el artículo 21 de la última ley de colonización 14.392, del año 1954, actualmente derogada, porque en este caso se trataba del dominio y no del uso de la cosa. Un contrato de arrendamiento agropecuario comprendido en una unidad económica mínima, por lo tanto, puede pactarse en una superficie menor a la que para esa unidad establezca la ley de regulación de la propiedad rural. No existiría, en esto, violación del orden público.

8. EL TAMAÑO Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA PARCELA RURAL Y LA REFORMA AGRARIA El problema de las estructuras agrarias constituye, desde todos los tiempos, una preocupación constante de los economistas y gobiernos de los países. La pregunta que puede formularse, a este respecto, es la siguiente: ¿Está convenientemente dividida y distribuida la tierra rural? Esta pregunta debe responderse, tanto desde el punto de vista económico como social, dada la doble función que desempeña la tierra como bien de producción y, al mismo tiempo, como hogar y lugar de asentamiento de la familia campesina. Un programa de división de la tierra para asentar a la familia rural, si bien cumple un objetivo de profundo sentido humano y solidaridad social, procurando el amparo al hombre que trabaja directamente la tierra y el asentamiento de la familia agraria, puede chocar con las reglas de la economía y del progreso tecnológico, ya que está demostrado que en el mundo moderno la pequeña propiedad agraria sólo es apta, competitivamente, para el desarrollo de ciertos cultivos o explotaciones intensivas, y que un excesivo parcelamiento y diversificación de la tierra coloca a la agricultura en inferiori-


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dad de condiciones competitivas con respecto a los mercados de consumo y que, a la vez, un exceso de extensión de la parcela rural puede resultar opuesto al interés social y ocasionar la dependencia y proletarización del campesinado. Encarar una distribución racional de la propiedad rural, esto es, crear y organizar un sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de la tierra, que compatibilice, a la vez, su destino social y los fines económicos de la empresa agraria, constituye un programa de gobierno sumamente complejo y de distintas alternativas, ya que puede consistir, como más adelante veremos, según las necesidades y los requerimientos de cada país y las formas de distribución de las tierras, en un parcelamiento de las grandes extensiones de los predios privados y su asignación a los beneficiarios, o en el reagrupamiento de las pequeñas propiedades para darles mayor funcionalidad, o en acciones gubernamentales de cambio, de distintos tipos, de las estructuras agrarias existentes que procuren dotar a las empresas y al hombre rural de las obras de infraestructura necesarias, facilidades operativas, niveles de productividad, asistencia técnica y financiera, sistemas de comercialización, que favorezcan su desarrollo y competitividad, con independencia del régimen de tenencia de la tierra que se haya adoptado. En su acepción tradicional y corriente, la reforma agraria ha sido definida como la intervención estatal, con propósitos económicos y sociales, en la estructura agraria de un país, con el objeto de lograr una mejor distribución de las tierras de cultivo y una mayor independencia de las clases campesinas. La solución puede consistir en un proceso de colonización de las tierras vacantes para lograr el acceso a la propiedad rural de las masas campesinas, o en la lucha contra la propiedad extensa y baldía, o insuficientemente trabajada, o en la concentración parcelaria para obtener unidades de producción aptas, tanto desde el punto de vista técnico como económico. Vinculados al tema de la reforma agraria, se mantienen vigentes desde todos los tiempos los conceptos de latifundio, minifundio y parvifundio. Estos conceptos están estrechamente ligados al régimen de tenencia de ia tierra, esto es, a la mayor o menor equidad en la distribución que exista en una sociedad dada, y a la economicidad de su uso,

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materias éstas que constituyen uno de los capítulos más sensibles de la reforma agraria, que ha convulsionado al mundo en distintas épocas de la historia y, tal vez, el de más difícil solución, ya que en él deben compatibilizarse el debido respeto a la propiedad legítima de la tierra y las limitaciones que impone el uso regular y económico de la misma, conforme a la finalidad de bien común que poseen los bienes individuales, universalmente reconocido por la doctrina moderna. Un estudio publicado en 1975 por el Banco Mundial ha reconocido, históricamente, la existencia de seis sistemas principales de tenencia de la tierra: el feudal, que ha predominado en algunos países asiáticos y latinoamericanos, caracterizado, entre otros factores, por un elevado grado de desigualdad económica y social; el sistema de carácter comunitario o tribal, con un alto o mediano grado de igualdad socioeconómica en el grupo; el sistema socialista, en que la propiedad de la tierra es atribuida al Estado, también signado por un grado bajo, mediano o alto de igualdad económica y social; el de economía de mercado, con un grado mediano de desigualdad socioeconómica y el sistema de las plantaciones o haciendas, con la propiedad atribuida al Estado, o a extranjeros, con una elevada desigualdad social. Desde la época de Solón, en Grecia, y de los Graco, en Roma, el objetivo de la reforma agraria, como mecanismo para una redistribución equitativa de la propiedad o de la tenencia y uso de la tierra entre las poblaciones rurales, se ha ido extendiendo en el mundo, alcanzando su mayor expresión al finalizar la Primera Guerra Mundial, con el advenimiento de la revolución rusa de 1917, que eliminó el viejo sistema generalizado del mir o propiedad comunal de la tierra, repartida temporalmente entre las familias campesinas, reemplazándolo por el kolkhoz, y el sovkhoz, como unidades de producción con formas cooperativas y estatales. Después de los cambios políticos acaecidos a partir de 1991 en Rusia, el proyecto estatal ha sido restituir las tierras al sector privado. Pero transcurrido más de un quinquenio de esta propuesta, el noventa y cuatro por ciento de las tierras aún se encuentran en poder de las granjas estatales y colectivas, de las que se obtiene alrededor del setenta y cinco por ciento de los productos agrícolas, correspondiendo el resto a haciendas familiares o individuales. El nuevo Parlamento ruso sólo ha admitido otorgar la concesión de


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la tierra en usufructo. La agricultura rusa, por lo tanto, mantiene todavía una gran dependencia del Estado. El aliento de la revolución rusa de 1917 se extendió a Europa, cuyos países encararon reformas democráticas entre los años 1918 y 1921. En América, la reforma más antigua y drástica fue la de Méjico de 1915, como consecuencia de los levantamientos populares producidos a partir de 1910, que condujeron a la sanción de la primera ley de reforma agraria de ese año, incluida luego en la Constitución Federal de 1917, que restituyó a la Nación la propiedad de todas las tierras rurales. La reforma mejicana creó el ejido, como unidad parcelaria de producción, el cual podía ser individual o colectivo, aunque la preferencia del campesino fue por el ejido individual. La reforma mejicana no ha podido, sin embargo, eliminar totalmente el minifundio ejidal y su consecuencia, la baja productividad de la tierra en determinadas regiones. En 1971 se facultó a los ejidos a arrendar la tierra y en 1981 se permitió constituir sociedades mixtas con los ejidatarios, aportando éstos la tierra y la mano de obra. En noviembre de 1991 el Gobierno Federal anunció un plan de privatización de los ejidos, habiéndose aprobado en 1992 una reforma constitucional que permite arrendar, vender e hipotecar libremente las tierras de esas parcelas. Otra reforma de tipo comunitario fue la encarada por Israel, a partir de 1948, planteada ante la necesidad de dar arraigo y seguridad al inmigrante judío que buscaba radicarse en el territorio para dedicarse a las tareas rurales. En realidad, la idea de un sistema socioeconómico que tiene como base la propiedad en común de los bienes de producción y el trabajo comunitario, se remonta a principios del siglo. La unidad de producción comunitaria fueron los kilmtzim, o asentamientos comunales, que ocupan un terreno de propiedad del Estado y son administrados por un consejo directivo, que organiza el trabajo comunitario, y una asamblea general, que fija las políticas y autoriza los gastos. Existen, también, comisiones para los distintos temas vinculados a la educación, salud, vivienda, planificación de la producción v otros. Los kibutzim funcionan como comunidades rurales en forma de democracia directa. La idea primitiva de redención de la tierra de los antepasados, que inspiró al movimiento kibutziano en sus orígenes, fundado en poderosos factores ideológicos y sociales, ha dejado paso a la organiza-

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ción de verdaderas empresas de explotación, ante la necesidad de adaptarse a los cambios económicos y a la tecnología del mundo moderno. Muchos de los kibutzim actuales han incorporado a sus actividades industrias de distintas clases y plantas regionales de procesamiento y se dedican, también, al turismo y a la prestación de servicios varios, entre eílos, la educación, computación de datos, irrigación, comercialización de los productos, constituyendo estas actividades, en los momentos actuales, la principal fuente de ingresos. El kibuts es, tal vez, el sistema de colonización menos difundido en Israel. Se estima que su número actual alcanza a unos doscientos setenta, con un promedio de población del orden de los 600 habitantes, sobre un total de algo más de 6 millones que cuenta el Estado. Al fundarse el Estado de Israel ya existían 145 kibutzim en el territorio. Existe también el moshav oi'din, en el que cada familia trabaja para su propio beneficio en tierras de propiedad del Estado, contribuyendo a los gastos comunes; y el moshav shitufi, en el que la familia realiza la explotación familiar pero también debe contribuir a una explotación comunitaria, de la que recibe una retribución. Reformas de tipo democrático fueron las encaradas en distintas épocas por Perú (1962), Bolivia (1953), Chile (1962), Venezuela (1960), Colombia (1961), Egipto (1953), Italia (Leyes Sila y Extracto, . 1950), y las de japón y Taiwan, efectuadas por razones de necesidad, después de la Segunda Guerra Mundial, a las que deben sumarse las reformas drásticas encaradas por la Europa Oriental, comprendida en la órbita soviética, y las de China Popular (1950) y Cuba (1959). Las reformas de Latinoamérica, encaradas con mayor impulso en ¡as décadas de 1950 y 1960, se han ido moderando con el transcurso de los años y se llevan a cabo, actualmente, campañas a favor de las privatizaciones de las tierras colectivas, generadas por algunas de estas reformas. En algunos casos la propiedad se mantuvo transitoriamente a nombre del Estado, que la entregó en usufructo a los destinatarios; en otros, se entregó la propiedad comunitaria a la entidad asociativa, que puede ser una empresa social o grupo comunitario, una sociedad agrícola, o un centro de reforma agraria, o una cooperativa, o una ¡unta agraria, un asentamiento campesino, o una sociedad de interés social, pero también se han planteado casos en que la propiedad se asignó a


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los socios, individualmente, los cuales a su vez la aportan a la entidad asociativa, o se ha reconocido a los socios una parcela independiente de la social, para el trabajo familiar. En Nicaragua, después de la revolución sandinista, se expropiaron mil quinientas haciendas, formando con ellas cooperativas y explotaciones estatales. Hoy se procura retomar parte de las tierras poseídas ilegaímente para redistribuirlas a las fuerzas combatientes de ambos bandos, durante la última guerra civil. En Perú se aprobaron leyes en 1991 que autorizaron la venta, hipoteca y alquiler de las tierras adjudicadas, dentro de ciertos límites de superficie, según corresponda a áreas de riego, litoral costero, montaña o zona de selva. En Chile, bajo el gobierno militar se dispuso la restitución a sus propietarios de las tierras que se habían expropiado y se adjudicaron los asentamientos a los ocupantes por un sistema de puntos, de acuerdo a la antigüedad de la posesión, cantidad de miembros de la familia y comportamiento social ante los anteriores propietarios. Muchos de los campesinos beneficiarios han perdido estas tierras por falta de capital para trabajarlas. Las reformas africanas, a su vez, caracterizadas por las modalidades tribales de la población, se han visto generalmente afectadas por la inestabilidad de los gobiernos. En Sudáfrica, la reforma agraria parece ser una necesidad frente a los cambios políticos acaecidos en el último quinquenio. El mayor porcentaje de la tierra cultivable, rondando el ochenta y siete por ciento, está acaparado por la minoría blanca. La población negra carece de capital para acceder a la propiedad y explotación de la tierra. En las últimas décadas, los movimientos pro-reforma agraria han disminuido considerablemente en el mundo, por lo menos en sus versiones originales, consistentes en un simple reparto de la propiedad o tenencia de la tierra a través de procedimientos compulsivos o forzosos, de carácter expropiatorio. Las nuevas tecnologías aplicadas a la producción agraria y el uso intensivo de la maquinaria y los sistemas de explotación extensivos, el éxodo de la población rural, han venido modificando el panorama económico-social del agro, con una incidencia cada día menor del factor hombre y de los asentamientos humanos en el ámbito rural, como meta social de la política de los gobiernos.

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9. EL CAMBIO DE LAS ESTRUCTURAS AGRARIAS La visión de la reforma agraria, en el mundo moderno, no puede consistir ya en una mera división y reparto de la tierra, con una mayor difusión y adecuación del tamaño de la propiedad. Con ello, como es fácil advertir, sólo se atacaría un aspecto parcial del problema agrario en los países afectados. La división de los latifundios, la concentración parcelaria y el reordenamiento territorial, son simples etapas del proceso del desarrollo agropecuario y de la solución de los problemas sociales que, sin duda, afrontan las poblaciones campesinas, en un número importante de los países del planeta. Hoy, por ello, se habla más bien de cambios en las estructuras agrarias que de reforma agraria, como un proceso integral que abarca el conjunto de la problemática del agro. Los cambios que se promuevan con la reforma no sólo deben poner el acento en los procesos de distribución de la tierra, corrigiendo las inequidades existentes, sino alcanzar también a los sistemas de producción, al desarrollo tecnológico, a la comercialización y distribución de los productos, al proceso de industrialización agraria, a los niveles de productividad, al mejoramiento a las obras de infraestructura y de los servicios, al acceso de la mujer, en muchos países, a la propiedad y explotación de la tierra, a la disponibilidad de alimentos y seguridad alimentaria de las poblaciones y a otros aspectos de la sociología y promoción rural, entre ellos, la revalorización y jerarquización de la vida rural, cuya actividad aporta a las naciones una parte cada vez más importante del producto bruto interno. Como bien se ha dicho, en las discusiones sobre la política de las reformas, y con referencia al proceso del éxodo rural, las crisis económicas recurrentes de los países en desarrollo han puesto de manifiesto la incapacidad de un crecimiento polarizado o concentrado en el eje industrial-urbano, el cual '"sólo ha servido para transformar los pobres rurales en pobres urbanos". En definitiva, la reforma agraria no es un problema aislado sino, básicamente, institucional, y debe ser acompañada de otras reformas, económicas y sociales, que le sirvan de soporte. El agro debe ser revalorizado en todos sus componentes: la tierra, el trabajo, la producción. Sólo así podrá arribarse a soluciones efectivas y congruentes, haciéndose partícipes a todos en los resultados.


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En el terreno político y concretándonos a las reformas agrarias de tipo tradicional, hay tres términos, que se suceden por su importancia y efectos, relacionados con las modalidades de distribución de la tierra, encaradas en el mundo: 1) La revolución agraria, que consiste en un cambio radical en el régimen de tenencia y, también, en la sociología rural, como la producida en su momento por Rusia, China, Europa Oriental, Cuba y algunos países asiáticos y africanos. Para esta tendencia la reforma debe ser masiva y rápida y no consistir en un simple proceso de colonización de la tierra. Su finalidad última debe ser la redistribución del poder político, una mayor igualdad social y mejoras en el orden económico; 2) La otra modalidad es la reforma agraria ele tipo democrático, que se reduce a introducir cambios en la estructura de la tenencia de la tierra, como finalidad principal, sin abordar -salvo incidentalmente- otros aspectos económicos y sociológicos del problema, que ha sido la fórmula más generalizada de aplicación en los países democráticos; y 3) La transformación agraria que, en grado menor que la reforma agraria, aspira a introducir cambios graduales en el régimen de la propiedad, transformando a los actuales arrendatarios o tenedores de la tierra en propietarios, mediante distintas opciones o alternativas legales, como ha ocurrido en Argentina en las décadas de 1950 y 1960, a través de las sucesivas leyes denominadas de transformación agraria, pero sin atacar tampoco los demás problemas económicos y sociológicos que plantea la vida rural.

10. LATIFUNDIO, MINIFUNDIO Y PARVIFUNDIO. LA GRAN PROPIEDAD RURAL Uno de los objetivos centrales de la reforma agraria, tanto en su versión tradicional como en la moderna, es el combate al latifundio y al minifundio, como formas igualmente perniciosas de la propiedad agraria. El latifundio es la gran extensión de tierra insuficientemente trabajada, desde el punto de vista agropecuario. Se dice que existe, en este sentido, un latifundio económico. Pero también se afirma la presencia de un latifundio de tipo social. Una extensión de 500 hectáreas en el borde de una ciudad puede constituir, según las necesidades de crecimiento

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poblacional, un latifundio social, si se lo compara con otro predio de la misma extensión existente, por ejemplo, a algunos kilómetros del centro poblado. Lo mismo, muchas propiedades de tamaño mediano en poder de un mismo propietario, pero repartidas en el territorio, aunque no estén reunidas físicamente, pueden constituir también un latifundio social, desde el punto de vista de la concentración de la titularidad. No debe confundirse, por otra parte, el concepto de latifundio con el de gran propiedad agraria. Mientras en ésta se realice un uso apropiado del capital y de los medios de producción y se obtenga una productividad adecuada del predio, en este caso la gran extensión rural no es objetable y a veces es requerida por la misma característica de la producción y las condiciones agrológicas de la tierra. En la Patagonia, la cría del ganado lanar puede requerir extensiones de 10.000, 15.000 o 20.000 hectáreas, según las condiciones agrológicas de los terrenos, para que la explotación resulte económica. Esa misma extensión, aplicada a iguales fines en la Provincia de Buenos Aires, podría ser considerada como un latifundio, pero todo dependerá de las condiciones de la explotación v del uso intensivo y regular que se haga del predio. En esta provincia existen, según los últimos censos, quinientas grandes propiedades agrarias, de extensiones que superan las 5.000 hectáreas. El propietario podría obtener de estas tierras, sin duda, en muchos de los casos, una mayor productividad, utilizando una tecnificación adecuada y un uso más intensivo del capital, pero no puede decirse que existan en ellas latifundios sino, en última instancia, un uso inadecuado o inconveniente de la tierra, que debe ser mejorado, poniendo en marcha planes de racionalización agraria, concientizando también al gran propietario, porque estas fallas no sólo se observan en la pequeña y mediana propiedad y están relacionadas con la falta de una verdadera cultura agraria, respecto a la necesidad de cambio de los sistemas tradicionales de explotación, a lo que se suma la carencia de medios técnicos y financieros en grado suficiente para obtener un resultado óptimo de la explotación agraria. Los informes oficiales, a este respecto, señalan que el gran cambio radica en pasar del simple dominio de la tierra, a una etapa superior, a la organización asociativa y empresarial de la producción, para llevar adelante la gran batalla de la competitividad que compromete a todo tipo de empresa agraria.


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El minifundio, por otra parte, como el parvifundio, son una realidad en numerosas regiones del país, vinculada a los cultivos intensivos de vid, tabaco, arroz, caña de azúcar o cultivos hortícolas. El minifundio es una forma patológica de tenencia de la tierra, es la pulverización de la propiedad agraria, provocada muchas veces por el sistema de división de la herencia que actúa -según se ha dicho- como "máquina trituradora" de la propiedad. Se caracteriza por el uso intensivo de la mano de obra y la baja densidad de capital fijo. La parcela tiene muchas veces dimensiones que dificultan hasta el mismo movimiento de las máquinas. También el extremo parcelamiento hace que el propietario o tenedor deba trabajar parcelas en diversos lugares, con la consiguiente pérdida de tiempo. Muchas veces la baja productividad del predio hace que el minifundísta busque otras ocupaciones externas para completar su salario, como ocurre en muchos cañaverales en Tucumán. El minifundísta, por otra parte, carece de acceso al crédito y tiene serios problemas para la comercialización de sus productos, por su magnitud, diversidad, falta de estandarización y desconocimiento de los mercados directos, con una gran dependencia de los agentes intermediarios. En otros casos las tierras ocupadas por los minifundistas pertenecen a propietarios desconocidos o a sucesiones indivisas, que no han realizado los trámites sucesorios a través de varias generaciones. La política de los Estados, en estos casos, para sanear los títulos, es expropiar los predios minifundistas, para luego proceder a una redistribución adecuada entre los mismos ocupantes, respetando en lo posible las prioridades y los lugares de ocupación anteriores de cada uno de ellos, o proporcionándoles parcelas equivalentes en otros lugares, mediante planes de reordenamiento y concentración parcelaria. En nuestro país existen minifundios de naturaleza diversa, con superficies inferiores a la unidad económica mínima para cada región, en zonas de La Rioja, Catamarca, Salta, norte de Santa Fe, Tucumán, Corrientes y zonas del Gran Buenos Aires, vinculadas a las producciones agrícolas frutales y hortícolas antes mencionadas. En La Rioja se creó por ley 3207, del año 1967, el Instituto del Minifundio y de las Tierras Indivisas, con el objeto de perfeccionar los títulos de dominio de las parcelas, radicar en áreas económicas adecuadas a los poseedores y promover la concentración o reagrupamiento de los predios en unidades económicas. Estos minifun-

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dios contienen plantaciones de vid, olivares, nogales, castaños, membrillo, frutales de carozo y cultivos hortícolas basados en el riego. Además, en la misma provincia se dictaron las leyes 4426 y 5482, con el propósito de sanear los títulos de las parcelas indivisas y radicar en las áreas constituidas con títulos perfectos a los productores en unidades que permitan un aprovechamiento racional de las tierras. Esta función de titularización de los predios constituye una de las principales tareas del Instituto, que no se limita a las áreas rurales. En la actualidad se están perfeccionando los títulos de más de setecientos predios urbanos ubicados en la población de Jagüe. En el año 1994 se incorporó a las funciones del Instituto, la de colonización, dándose preferencia a las tierras fiscales y a las empresas que posean capital para desarrollar proyectos de colonización y explotación. El Instituto posee delegaciones regionales en Chilecito, Chamical, Villa Unión y otras localidades. En Buenos Aires se ha puesto en marcha el plan Prohuerta que se propone mejorar y consolidar la situación de ciento sesenta mil minifundios hortícolas, ubicados especialmente en los Partidos del Gran Buenos Aires, y la Secretaría de Agricultura tiene en ejecución diversos programas de alivio a la pobreza rural, de crédito y apoyo técnico a los pequeños productores agrícolas y ganaderos de distintas regiones del país, asistencia a la mujer campesina y de desarrollo forestal. La última expresión de la propiedad agraria, en niveles de pobreza, es el parvifundio, o sea, la parcela agraria en extremo fragmentada que no alcanza para subvenir las necesidades del agricultor y su familia. Es, como se lo ha denominado, la miseria agraria.

11. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. REGISTROS DE SUELOS La facultad de regular el uso y la distribución del suelo, partiendo de las normas fijadas en el Código Civil, corresponde a las leyes de ordenamiento territorial y de planeamiento urbano, que son de carácter local. Las primeras encaran el ordenamiento del todo el territorio, incluyendo las parcelas urbanas y rurales y todo tipo de suelos, fijando y ordenando los distintos usos asignados a la tierra, en tanto que las se-


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gundas se refieren exclusivamente a las parcelas urbanas. Pero, sin duda debe existir una relación estrecha y coordinación entre ambos planeamientos, dada la vinculación e intercomunicación forzosa que se mantiene entre el campo y la ciudad. En torno a las ciudades, por otra parte, existe siempre una zona semirural, fundamentalmente hortícola y de granja, que es la encargada de suministrar gran parte de los abastecimientos diarios que requieren los centros poblados y cuya presencia debe ser mantenida y protegida, dadas las importantes funciones que cumplen. Las zonas rurales más apartadas suministran, a su vez, los abastecimientos en el largo plazo. La base del ordenamiento territorial y del planeamiento urbano es contar con un buen catastro territorial, con propiedades correctamente mensuradas y registradas, y también un buen registro integral de los suelos, tareas éstas que se vienen cumpliendo, aunque lentamente y sólo desde el punto de vista catastral, en algunas provincias. Mientras las propiedades no posean un registro de los distintos usos del suelo, no se encuentren correctamente deslindadas, o se tengan dudas acerca de quiénes son sus verdaderos propietarios (como ocurre con las mercedes o campos comuneros en algunas provincias), las tareas de reordenamiento territorial no podrán realizarse eficazmente y las actividades económicas en esas tierras no se asentarán en forma permanente por falta de seguridad jurídica y posibilidades de utilización óptima de las tierras disponibles. Un ejemplo de las normas de ordenamiento territorial y uso del suelo, de alcance general, lo da la ley 8912 de la Provincia de Buenos Aires, dictada en 1977, que regula el uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo, en un proceso interactivo. Esta norma clasifica el territorio en áreas urbanas, rurales y complementarias. En áreas rurales las parcelas no podrán ser inferiores a la unidad económica de explotación, extensiva o intensiva, y sus dimensiones mínimas serán determinadas en la forma que dispone el Código Rural. La responsabilidad del ordenamiento territorial estará en manos de los municipios. Estas normas deberán ser acompañadas de los registros de suelos, que proporcionan la información técnica necesaria para la planificación agropecuaria, industrial o poblacional. El inventario de los suelos se

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inició en la Argentina en la década de 1940, pero recién en 1965 se dio comienzo al relevamiento sistemático, habiendo avanzado en todas las regiones del país, con el objeto de determinar sus características y cualidades. Estos estudios, que integran la Carta de Suelos de la República Argentina, han sido realizados, en su mayor parte, por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA, mediante convenios con las provincias y universidades. También se ha elaborado el Atlas de Suelos, publicado en el año 1990, e incorporado al sistema informático digitalizado.

12. EL CATASTRO TERRITORIAL Y EL USO DEL SUELO Uno de los elementos que contribuyen al adelanto de la propiedad territorial y al mejor uso y disponibilidad del suelo, como lo hemos señalado precedentemente, es el catastro territorial, urbano y rural. La función del catastro en el derecho inmobiliario es de importancia fundamental, ya que no basta el registro del título traslativo del dominio o constitutivo de un derecho real sobre el inmueble, cuya inscripción sólo asegura (a inexistencia de defectos legales en la transmisión o constitución del derecho. Es necesario tener la seguridad, también, que la cosa objeto del acto jurídico, o sea, el inmueble, exista en su materialidad física, en la forma y dimensiones declaradas, es decir, que los datos del título sean coincidentes con la realidad física existente en el terreno. Aparte del registro inmobiliario, que anota las transacciones legales sobre los inmuebles, es necesario que existan, en consecuencia, otros registros, autónomos o consolidados con el registro de la propiedad inmobiliaria, donde se controlen y asienten, con toda precisión, los datos que identifican y precisan las medidas y posición real del inmueble en el espacio, tarea ésta que constituye el objeto especial de ios catastros territoriales. Los catastros tienen por función específica salvar los errores materiales que se deslizan en la medida y posición de las cosas, eliminar irregularidades y evitar la superposición de títulos, ubicando en el lugar preciso cada una de las parcelas, contribuyendo al saneamiento de los derechos y facilitando las transacciones inmobiliarias. Una ley de orde-


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namiento territorial y de uso del suelo, debe tener en el catastro urbano y rural su punto de partida y herramienta principal necesaria. La ley nacional 20.440 de catastro (parcialmente suspendida por la ley 22.287) fija criterios básicos para la formación de los catastros en todo el territorio del país, dejando a los gobiernos provinciales la facultad de organizarlos y reglamentarlos. Desechó la idea de un catastro nacional unificado, que hubiera sido conveniente para que el país tuviera una visión del estado físico de fragmentación y distribución del territorio, elaborado sobre reglas uniformes. De esta ley, sólo se encuentran en vigencia, prácticamente, los cinco artículos iniciales, los cuales determinan que cada provincia y la Ciudad de Buenos Aires reunirán, registrarán y ordenarán información relativa a las cosas inmuebles existentes en sus respectivos territorios con las finalidades, entre otras, de determinar la correcta ubicación, límites, dimensión, superficie y linderos de los inmuebles con referencia a los títulos jurídicos invocados o a la posesión ejercida. El catastro también se propone establecer el estado parcelario de los inmuebles y regular su desarrollo, conocer la riqueza territorial y elaborar datos económicos y estadísticos de base para la legislación tributaria y la acción de planeamiento de los poderes públicos nacionales y locales. El poder de policía inmobiliario catastral otorga al Estado una serie de atribuciones, entre las que se cuentan las de practicar de oficio el levantamiento territorial, velar por la conservación de las marcas y mojones, exigir la presentación de declaraciones juradas a los propietarios u ocupantes, realizar inspecciones, expedir certificaciones, efectuar la cartografía catastral y formar el archivo histórico territorial. En muchas provincias el panorama catastral no es satisfactorio, aunque en los últimos años varias de ellas han llevado a cabo relevamientos catastrales con el apoyo financiero de los bancos internacionales de inversión. La mayoría de ellas mantiene una Dirección de Catastro para recopilar los antecedentes respecto a la forma y ubicación de los inmuebles, pero los datos obtenidos, en general, son deficientes y no otorgan seguridad. El catastro ha servido principalmente a la finalidad tributaria, más que a un perfeccionamiento de los derechos, ante la falta, en algunas provincias, de identidad de las parcelas, inexistencia de títulos inscriptos, superposición de los derechos, falta de mensuras, no identifi-

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cación de sus poseedores o titulares. La confusión existente, en ciertas provincias del noroeste, es causa de atraso en el crecimiento económico, ya que dificulta las transacciones inmobiliarias, el uso racional del suelo y las posibilidades de inversión. La ley 10.709 de Catastro Territorial de la Provincia de Buenos Aires, dictada en 1990, regula en forma completa la materia catastral. Expresa que el catastro es el registro del estado de hecho de la cosa inmueble, en relación con el derecho de propiedad emergente de los títulos o de la posesión ejercida y constituye la base de su sistema inmobiliario desde los puntos de vista tributario y de policía y de ordenamiento administrativo del dominio. Reunirá, ordenará y registrará la información relativa a los inmuebles con las finalidades que se indican, entre las que se destacan la de establecer el estado de hecho de los inmuebles, determinar la ubicación física, límites, dimensiones, superficie y linderos de éstos, con referencia al derecho de propiedad emergente de los títulos jurídicos o de la posesión ejercida, conocer la riqueza territorial y su distribución, elaborar datos económicos y estadísticos de base para la legislación tributaria inmueble y el planeamiento, determinar la valuación parcelaria y ejercer el poder de policía catastral. La ley declara que las marcas y los mojones de relevamientos parcelarios se asimilan a los bienes afectados al servicio público, a los efectos de su juzgamiento penal. Organiza el Registro Parcelario, que es la serie ordenada de las cédulas catastrales confeccionadas de acuerdo con lo establecido en la ley. La cédula catastral es el documento donde se transcriben las constancias relativas a la nomenclatura catastral, mediante asientos breves, la ubicación con relación al título jurídico o a la posesión ejercida, inscripción en el registro de la propiedad, restricciones al dominio, obras de infraestructura, servicios y otras. A su vez, el Registro Gráfico es el resultante de la composición planimétrica de los actos de relevamiento parcelario que se llevarán a cabo por métodos geodésicos, topográficos, fotogramétricos, sensores remotos u otros. Se mantendrá constantemente actualizado. El Legajo Parcelario constituye el archivo de los documentos cuyas constancias breves se asientan en las cédulas parcelarias.

CAPITULO V CONSERVACIÓN Y RECUPERACIÓN DE LOS SUELOS. LA LEY 22.428

1. PARTICIPACIÓN DE LOS PRODUCTORES. OBJETIVOS DE LA NORMA La conservación productiva de los suelos, o sea, el mantenimiento y la recuperación de sus aptitudes agropecuarias, se encuentran regulados por la ley 22.428, dictada en el año 1981. Esta ley declaró de interés público la acción privada y pública tendiente al logro de estos objetivos y dispuso que el Estado nacional y las provincias que adhieran a su régimen, fomentarán la acción privada que se proponga encarar, con e! Estado, planes coordinados de conservación de los suelos, alentando la participación de los productores en las acciones de conservación y mejoramiento y en la formación de una conciencia conservacionista, entre los productores y la población en general. Para ello la ley ha tenido en cuenta la seria amenaza que representa en la República la constante degradación de los suelos rurales, suelos éstos que constituyen el objetivo de la ley, sea por el mal manejo, negligencia, o por el uso intensivo que el hombre hace de los mismos a través del monocultivo, el excesivo pastoreo, el uso de sistemas de labranza inconvenientes, la tala indiscriminada de los montes, o por la erosión hídrica o eólica, la elevación de las capas freáticas, las inundaciones, la salinización y la alcalinización, además del uso indebido de agroquímicos, herbicidas y fertilizantes. Un suelo rico es el resultado de una serie de procesos naturales que se llevan a cabo en miles de años y que el hombre puede deteriorar o degradar en una sola generación. A su vez, un suelo sobreexplotado desde el punto de vista agrícola o ganadero, implica la extracción excesiva de sus nutrientes, la falta de oportuna reposición natural y el deterioro y

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agotamiento de sus propiedades físicas y químicas que, a la larga, conducen a la desertización. Sobre el significado de las expresiones erosión, degradación, decapitación, anegamiento y otras causas que originan la disminución o la pérdida de la capacidad de los suelos, nos remitimos a los conceptos contenidos en el capítulo anterior: 5. Deterioro del suelo, cuya lectura recomendamos. La ley 22.428 sancionada por iniciativa y gestión del Consejo Federal Agropecuario, con el acuerdo unánime de las provincias, encara en forma unificada los dos aspectos del problema, la conservación y la recuperación, y se asienta sobre las siguientes bases: a) El otorgamiento de subsidios a cargo del Estado nacional, a favor de los productores agropecuarios para sufragar parte de los gastos e inversiones que fuera necesario realizar en cumplimiento de los programas de conservación y recuperación de los suelos. b) La constitución de consorcios voluntarios de productores, encargados de administrar esos planes y programas, bajo la auditoría de las autoridades de aplicación provinciales. c) La necesidad de promover la educación y difusión para formar conciencia en la población y en los productores de la gravedad del problema de la degradación de los suelos en el país, aspecto éste contemplado en el artículo 5, inciso d) de la ley. Debe señalarse que la normativa legal se refiere, como dijimos, específicamente a los suelos rurales. La ley habla de los "inmuebles rurales", limitando de este modo sus metas específicas. Su objeto es la conservación y recuperación de la capacidad productiva de los mismos. Los sujetos actores son los productores "agrarios", es decir, tiene en cuenta los suelos productivos agropecuarios. Pensamos que su objetivo debió ser más general y comprender toda clase de suelos, incluso los urbanos, ya que la tierra es única y la destrucción o el deterioro es un fenómeno generalizado que afecta a toda la Naturaleza, inclusive a las tierras áridas y semiáridas, que no son objeto de actividad productiva actual, las que deben ser también materia de recuperación y control, y no sólo el territorio agropecuario actual, o sea, una parte privilegiada de los suelos. Muchos de los procesos y fenómenos que afectan al suelo y contra los cuales habrá que protegerse, por lo general se inician fuera de las tierras rurales, en las áreas áridas o semiáridas y avanzan peligro-


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sámente sobre aquéllas. Es necesario también controlar esos suelos. La erosión es el ejemplo más típico. La degradación de las tierras que no son objeto de actual explotación, puede convertirlas a corto término en verdaderos desiertos. La lucha contra la desertización ha sido materia de una convención aprobada por las Naciones Unidas, a la que Argentina adhirió por ley 24.701.

2. SUELOS RURALES Y CON OTROS DESTINOS A este respecto corresponde aclarar que los suelos propiamente rurales, o sea, los que son objeto de las tareas culturales del hombre, o con aptitudes rurales, y a los que se refiere la ley 22.428, constituyen la menor extensión del territorio. El uso de la tierra con destino agropecuario o forestal en la Argentina se distribuye en los siguientes porcentajes: Pasturas naturales Bosques o montes nativos Cultivos, pasturas y plantaciones artificiales Otros usos de la tierra

50% 20% 20% 10%

Existe, por lo tanto, un alto porcentaje de otros suelos rurales que están fuera del alcance de la ley, como el destinado a pasturas naturales y bosques nativos, por no realizar el hombre en ellos tarea cultural alguna. A estos deberán agregarse las tierras áridas y semiáridas, destinadas generalmente a la explotación ganadera extensiva, que son las que mayor protección requieren, particularmente en las zonas marginales, como ocurre en la Patagonia. No se trata, como se ve, de una ley general de "suelos", sino de suelos de uso agropecuario actual. Debe distinguirse, a este respecto, el deterioro causado por la acción del hombre, por mal manejo del suelo, del que produce la propia acción de la Naturaleza, como es la erosión hídrica o eólica o las inundaciones. En ambos casos, el suelo necesita ser salvado, aunque el hombre no intervenga en su degradación.

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CATALÁN o - BRUNELLA - GARCÍA DÍAZ - LUCERO

3. ALGUNAS CAUSAS QUE PROVOCAN EL DETERIORO DEL SUELO Una de las prácticas que han conducido al deterioro del suelo agrícola son los sistemas tradicionales utilizados para la labranza. Los métodos convencionales, empleados hasta hace veinte años, que son los responsables en gran parte de la degradación y el agotamiento de los suelos, están siendo reemplazados últimamente por la denominada siembra directa o labranza cero, y también, en otros casos, por la labranza superficial o reducida o mínima. Se atribuye al arado, al tractor y a los métodos tradicionales de labranza, o sea, a la técnica usual de "voltear" el suelo con el arado o tractor, el deterioro que las tierras agrícolas han experimentado en el mundo. En los casos de labranza cero, o siembra directa, o de labranza reducida, el suelo no se rotura o sólo se lo hace en escala mínima necesaria para la implantación de la semilla, a una profundidad generalmente de pocos centímetros, mediante máquinas especiales, dejando los residuos agrícolas de la cosecha anterior como nutrientes naturales del suelo y para mantener la humedad. En resumen, el mecanismo de siembra directa, que ha revolucionado la actividad agrícola, sigue el proceso natural de la vegetación y de los bosques, donde los suelos no se roturan, permitiendo en el caso de los cultivos conservar su humedad y la fertilización natural con los rastrojos de cosechas anteriores. Este tipo de labranza que viene incrementándose en el curso de los últimos años, pues de una superficie de 5.000 hectáreas, que registraba hace unos diez años en el país, alcanza actualmente a más de 5.000.000, representa un costo inferior a la labranza usual, provoca una menor erosión del suelo, se obtienen mayores rendimientos por hectárea cultivada y hasta permite habilitar antiguas pasturas para destinos agrícolas, acompañándolas con el aporte de herbicidas y fertilizantes. Para fomentar el empleo, este tipo de labranza conservacionista se ha propuesto la reducción del impuesto inmobiliario o línea de crédito especial para quienes lo utilicen. Las topadoras y maquinaria de las empresas petroleras también han sido responsables de la desertización de algunas áreas semíáridas afectadas por el trazado de picadas y líneas sísmicas en las campañas expío-


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ratorias. Hoy, se las obliga a utilizar máquinas que pueden moverse por encima de la vegetación existente, con lo cual se preserva ésta como sostén del suelo. Otras de las prácticas que afectan al suelo porque lo contaminan e impiden su uso con fines rurales, son los derrames de petróleo y las piletas donde se depositan las aguas de formación y de purga de la actividad petrolera, especialmente en la Patagonia. Estos depósitos dejan inutilizado el suelo para sus usos agropecuarios, aunque a veces se los ha pretendido salvar cubriendo las zonas derramadas con tierras provenientes de otros lugares.

4. DISTRITOS DE CONSERVACIÓN DE SUELOS La ley 22.428 declara en su artículo 1 de interés general la acción pública y privada tendiente a la conservación y recuperación de la capacidad productiva de los suelos y faculta a las autoridades de aplicación, en el artículo 3, como instancia inicial, a declarar distrito de conservación de suelos toda zona donde sea necesario o conveniente emprender programas de conservación o recuperación, siempre que se cuente con técnicas comprobadas para la región o para regiones similares. La declaración podrá ser dispuesta también a pedido de los productores de la zona, y es necesaria para poder emprender en ella acciones de conservación, en los términos y con los beneficios de la ley. En los distritos declarados de conservación de suelos, dispone el artículo 4, se propiciará la formación de consorcios de conservación, integrados por productores agrarios, quienes podrán acogerse a los beneficios establecidos por la ley para el apoyo de las acciones dispuestas. La voluntariedad para la constitución de estos consorcios, es la norma de la ley. El convencimiento del productor ha sido preferido a la acción coercitiva. La ley 22.428 es una ley de adhesión. Las provincias que adhieran a su régimen para obtener los beneficios que la misma establece, deberán designar, en primer término, según lo establece el artículo 5, la autoridad de aplicación ante la cual tendrán que presentarse los planes y programas conservacionistas. Asimismo, deberán completar el releva-

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miento de sus suelos, realizar las obras de infraestructura necesarias para su conservación, promover las investigaciones relacionadas con la conservación de los suelos, otorgar créditos por medio de sus bancos oficiales o mixtos, declarar y organizar los distritos de conservación de suelos, promover la constitución de consorcios para la conservación de los mismos, propiciar la formación de áreas demostrativas para el manejo conservacionista, aprobar los planes y programas de trabajo que elaboren los consorcios, emplazar a los responsables para que cesen las prácticas o manejos del suelo en contravención a la ley y contratar con terceros los trabajos que corresponda ejecutar, en caso de incumplimiento del responsable y por cuenta de éste. Se trata de una serie de compromisos que deberán aceptar las provincias que, en muchos de los casos, no estarán en condiciones de satisfacer. Además, tendrán que elevar anualmente a la Secretaría del ramo, los planes y programas conservacionistas que aprueben, acompañando un cálculo estimativo de las inversiones que los productores deben realizar, para elaborar el programa anual y requerir al Congreso los fondos presupuestarios correspondientes.

5. CONSTITUCIÓN DE LOS CONSORCIOS VOLUNTARIOS. SUBSIDIOS La ley regula la forma de constitución de los consorcios voluntarios de conservación de suelos, los cuales pueden ser promovidos, según el artículo 7, por los propietarios, arrendatarios o tenedores a cualquier título de los inmuebles rurales comprendidos en las zonas declaradas como distritos de conservación. Se entiende que es también función de esos consorcios encarar obras de recuperación. La ley no las menciona expresamente, pero se encuentran dentro de su objetivo general. En caso de no ser posible la constitución de un consorcio, cualquier productor podrá solicitar el reconocimiento de su explotación como área demostrativa, o conservacionista, con los mismos beneficios que se establezcan para los consorcios. Estos beneficios pueden extenderse a otras áreas experimentales, fuera de un distrito de conservación.


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Los integrantes de los consorcios están sujetos a determinadas obligaciones, entre ellas, conforme al artículo 8, las de no realizar prácticas que puedan producir la disminución de la capacidad productiva de los suelos, llevar a cabo las que se consideren imprescindibles para la conservación, de acuerdo con los planes y programas aprobados y poner en conocimiento de la autoridad los casos de incumplimiento que se registren. Los beneficios a obtener, derivados de la ley, consisten en participar en los medios de estímulos que establezcan las provincias, obtener créditos de fomento para financiar las acciones de conservación y, tal vez, lo más importante, recibir los subsidios que anualmente establezca el Ministerio de Economía de la Nación, a través del presupuesto general de la Nación, para estos fines específicos. Estos subsidios pueden oscilar entre el treinta por ciento y el setenta por ciento de los costos de las inversiones y gastos previstos en el plan conservacionista y pueden llegar al ciento por ciento en los distritos al sur del Río Colorado, zona que tiene un mayor costo de conservación fundamentalmente para el criador de ganado ovino, por las características de la explotación. Ya veremos, más adelante, que los subsidios para el cumplimiento de planes y programas de conservación, han sido eliminados en las leyes de presupuestos dictadas en los últimos años. También la ley prevé la exención de ciertos impuestos sobre los subsidios que se perciban y las inversiones que se realicen en función de los planes aprobados y en la medida que esas inversiones incrementen el capital o el patrimonio de los contribuyentes. La resolución de la autoridad que conceda el beneficio del subsidio se inscribirá en el Registro de la Propiedad Inmueble con la conformidad del propietario, cuando la inversión fuera realizada por un tercero en campo ajeno. Finalmente, la ley dispone en sus artículos 14 y siguientes, sanciones en caso de incumplimiento de los programas establecidos, entre las que se contempla el reintegro de los fondos percibidos cuando no se hubieren presentado los certificados de obra correspondientes. También se sanciona a los profesionales que hubieran falseado u ocultado la realidad de los hechos en la presentación de los planes o en la certificación de las obras realizadas.

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6. SUELOS DE INMUEBLES NO PRODUCTIVOS Como antes dijimos, la ley ha querido referirse específicamente a los productores rurales dedicados a la actividad agropecuaria, que es la principal afectada por el deterioro del suelo. Aun, dentro de este enfoque parcial de la temática de los suelos, entendemos que los propósitos y objetivos de sus disposiciones deben ser más generales y alcanzar a las tierras donde se realicen otras actividades agrarias como, por ejemplo, la forestal, cuyas tierras también requieren protección y, asimismo, aquellas tierras con aptitudes productivas, aunque no se desarrolle actualmente en ellas actividad agropecuaria alguna. Consideramos que la ley no las excluye, y el concepto de predio "rural" debe ser interpretado en forma extensiva, referido a todas las formas de actividad de la tierra, y a todo tipo de tierra con aptitud agropecuaria y forestal, aunque no registre actividad actual, incluyendo también aquellas en que la actividad rural es sólo potencial, como ocurre con las tierras áridas o abandonadas y, asimismo, las tierras con pastos naturales y destinadas a pastoreos extensivos. El suelo constituye una extensión geográfica continuada y única, interactiva, que requiere sistemas conservacionistas unificados y correlacionados, dentro de su magnitud espacial, sin fronteras políticas ni de tipo agrológico, sin dependencia de la voluntad de los individuos o de los consorcios. La sanción de una ley federal de conservación del suelo, con alcance más general, y la creación de un servicio nacional unificado de conservación de suelos en la República, con delegaciones regionales, parecería ser un marco legal más adecuado para encarar, con un criterio de mayor amplitud, el tratamiento conservatorio que debe dispensarse al suelo, como unidad geográfica y continua, cualquiera sea su destino, agrícola o no agrícola, y la jurisdicción política a que pertenezca, única forma ésta que parece apropiada para llevar adelante una eficaz tarea de conservación y recuperación, sin distinción de suelos ni fronteras, con una visión más generalizada del problema, como corresponde a la naturaleza de la cuestión tratada. La ley vigente peca por su voluntarismo y unilateralidad, confiada en que un régimen de subsidios, habitualmente mal administrado, puede ser la alternativa que sustituya a un estado de conciencia para actuar sobre hechos consumados y no preventivamente.


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Los terrenos afectados por las explotaciones mineras o petroleras, a su vez, están fuera de la ley 22.428 y amparados por las leyes de protección ambiental, las cuales contienen disposiciones que los comprenden, como parte que son del ambiente. Estas normas contemplan la prevención, mitigación y reparación de los daños por cuenta de los causantes directos, lo cual no excluye la participación de éstos en los consorcios de suelos si resulta el medio más apropiado para promover acciones concertadas, con objetivos comunes. La ley 22.428 no contempla claramente la iniciativa de las autoridades de aplicación para hacer cesar las prácticas individuales contrarias a la conservación de los suelos. Su artículo 6, inciso g) autoriza a emplazar a los responsables cuando se trata de prácticas o manejos en contravención, sin indicar si se refiere a los inmuebles incorporados a los programas de subsidios o a inmuebles independientes. Tampoco determina las características e intensidad de los daños, que justifiquen su intervención. Se trata de un vacío importante de la ley que deberá ser corregido porque estas prácticas individuales son muy frecuentes y falta el instrumento legal claro, preciso y severo que las sancione.

7. RESULTADOS DE LA LEY 22.428 Los resultados obtenidos por la aplicación de la ley 22.428 han sido parciales y de utilidad relativa, registrándose, además, muchos casos de incumplimiento de los planes subsidiados. Sancionada la ley en el año 1981, recién comenzó a ponerse en práctica en el año 1984, habiéndose otorgado subsidios hasta el año 1988, último año en que se asignaron fondos, un monto acumulado de cerca de 14 millones de pesos. La cifra no resulta representativa de una acción eficaz e intensa, teniendo en cuenta la magnitud del problema. La principal región beneficiada fue la Patagonia y, particularmente, la Provincia de Río Negro y las obras construidas constituyeron, entre otras, en drenajes, alambrados, aguadas, compra de maquinaria para labranza conservacionista, construcción de terrazas, canales, obras de defensa contra el fuego. Se constituyeron en total 202 consorcios, que reunieron a 1022 productores. En el año 1991, como consecuencia de la sanción de la ley 23.696,

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de Reforma del Estado, los subsidios quedaron sin efecto, interrumpiéndose los planes conservacionistas en ejecución, salvo aquellos que contaban con financiación propia. Ha existido, evidentemente, una inconsecuencia en el tratamiento político y administrativo del problema. La experiencia enseña que una de las formas de promover la conservación y recuperación de los suelos es alentar la titularización del dominio. El poseedor precario presta menos atención para incorporarse a los consorcios conservacionistas, que los titulares efectivos de la propiedad. También parece ser imprescindible la asistencia técnica y el fortalecimiento de las autoridades de aplicación provinciales, o la instauración de un Servicio Nacional que coordine las políticas de suelos y las medidas a implementarse para su conservación, el cual debería estar asistido por un Consejo Federal de Suelos. El simple financiamiento de programas individuales, aunque sean presentados a través de consorcios, tal como lo establece la ley 22.428, no parece ser el medio más eficaz para resolver la problemática de los suelos en la República. Aparte de la acción cultural para el manejo adecuado de los mismos, es importante la función que debe cumplir la policía de suelos para el control del uso individual y para promover su utilización apropiada y responsable. En la actualidad, la autoridad de aplicación de esta ley, en el orden nacional, es la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, a través de la Dirección de Conservación de Suelos. Según los estudios practicados por esa Secretaría, el setenta y cinco por ciento del territorio del país es árido, cuya presencia se agrava por el sobrepastoreo en la Patagonia, el problema del minifundio en la región centronorte del país, la ocupación sin control de las tierras fiscales y los problemas de la falta de titularidad, aspectos que conducen a una degradación progresiva de los suelos que reducen su productividad y condenan a los pobladores a la pobreza, obligándolos a emigrar. La orientación actual de la Secretaría, frente al estado de virtual inoperancia del sistema de la ley 22.428, ha sido la de encarar un nuevo enfoque del problema, en el marco de la Convención Internacional de Lucha contra la Desertización y Mitigación de la Sequía, suscripta por nuestro país en París, en el año 1994, y aprobada por la ley 24.701. Esta Convención prevé la disponibilidad de fondos internacionales que aseguran


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el financiamiento, para acceder a los cuales es necesario la elaboración de planes nacionales o regionales, ya realizados, con un diagnóstico de la situación y los posibles cursos de acción a seguir. El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA, hace años -como ya dijimos- viene encarando la elaboración de la Carta de Suelos de la República Argentina, que registra las distintas clases de suelo desde el punto de vista edafológico, sus características, cualidades y factores que condicionan la evolución de las explotaciones agrarias.

8. LEGISLACIÓN PROVINCIAL DE SUELOS La ley 22.428, si bien contempla la adhesión de las provincias a su régimen, no es excluyente de la legislación que éstas puedan dictar sobre la materia. Varias provincias, en este sentido, han sancionado leyes regulatorias sobre diferentes temas vinculados al uso del suelo, tanto en materia de ordenamiento territorial, como de la unidad económica mínima y de conservación de los suelos rurales, adhiriéndose en este último caso a la normativa nacional. Ya citamos la ley 8912 de ordenamiento territorial y uso del suelo de la Provincia de Buenos Aires. También la ley 11.723, del año 1995, anteriormente comentada, se ocupa del recurso suelo, desde el punto de vista ambiental, dentro del conjunto de los recursos naturales y fija las directivas de política para promover su protección, conservación y mejoramiento, sin disponer ninguna medida concreta sobre el particular. El Código Rural de esta provincia, de 1983, a su vez, con respecto a la parcela agraria, dispone que el organismo competente deberá controlar la subdivisión de los inmuebles rurales destinados a la explotación agropecuaria, asegurando que los lotes no estén debajo de la superficie que el Poder Ejecutivo determine como unidad económica de explotación, según las características de la zona, la calidad de la tierra, el tipo de cultivo y la existencia o falta de riego, de modo de permitir una explotación próspera. La subdivisión deberá ser aprobada por el organismo competente, para lo cual, además del plano, deberá acompañarse un estudio agroeconómico demostrativo de la conveniencia de la subdivisión, firmado por profesional competente. El organismo con competencia en la materia deberá

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elevar al Poder Ejecutivo para su aprobación, la nómina de partidos o regiones agrarias, conteniendo las dimensiones que en cada caso correspondan a la unidad económica agraria. También la Provincia del Chubut ha reglamentado por ley 3991 la unidad económica de producción rural, a los fines de lo dispuesto en el artículo 2326 del Código Civil, disponiendo que los organismos estatales se abstendrán de dar trámite a las solicitudes de subdivisión de los predios rurales que no cuenten con un estudio de rentabilidad previo que acredite que, al menos, una de las fracciones resultantes constituirá una unidad económica mínima en los términos de la ley. La ley 2913 de la Provincia del Chaco y sus modificatorias, a su vez, delegan al Poder Ejecutivo la fijación de la unidad económica y declara de interés público la erradicación del minifundio. Por su parte, la ley 3228 de la Provincia de Corrientes define la unidad económica mixta de explotación teniendo en cuenta las condiciones agroecológicas y otros factores económicos locales. En igual sentido dispone la ley 5485, de la Provincia de Córdoba, con respecto a la parcela agraria, indicando que el concepto de unidad económica será aplicado con criterio flexible. El decreto 2108/69, de la Provincia de Entre Ríos, se atiene a la definición adoptada por la legislación nacional. En la mayoría de estos casos se exige, cuando se trata de la subdivisión de un predio rural, la presentación de un estudio agroeconómico que acredite la procedencia del parcelamiento. En cuanto a la materia de conservación de los suelos de la propiedad rural, el código bonaerense, antes citado, declara de interés público el mantenimiento y mejora de su capacidad productiva y faculta al Poder Ejecutivo a encarar acciones dirigidas a efectuar el relevamiento edafológico del territorio, determinar técnicas de manejo y recuperación, realizar las obras imprescindibles para su conservación, pudiendo prohibir o limitar la decapitación del suelo agrícola con fines industriales, cuando ello implique riesgo para el mantenimiento de las reservas hortícolas. Entendemos que la decapitación debió ser prohibida en todos los casos y no limitada o condicionada, como lo dispone la norma. Autoriza, además, a declarar de utilidad pública y sujetas a expropiación las tierras agotadas o en las que se hallen dunas, médanos, lagunas o estén ubicadas en las nacientes de los ríos y dispone que en las obras públicas que se realicen, se apliquen las técnicas de conservación de los suelos.


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También indica que el Poder Ejecutivo propiciará la formación de consorcios voluntarios de conservación de los suelos rurales. El código rural bonaerense, como vemos, se anticipó en muchos aspectos a la ley 22.428 ya que la mayoría de estas disposiciones provienen del código anterior, dictado en 1970. En concordancia con las normas del código, se dictó en el año 1995, según hemos visto, la ley 11.723 de protección, conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente, dentro de cuyos objetivos se encuentra el recurso suelo, para el cual fija políticas globales y concordantes de protección y mejoramiento, poniendo el acento en la necesidad de una actualización de los valores y agentes contaminantes considerando, incluso, el deterioro que hubiera experimentado el recurso a causa de procesos ambientales o de la aplicación de productos agroquímicos. En la Provincia de Santa Fe rige la ley 10.552, sancionada en el año 1990, referente a la conservación y el manejo del suelo. Declara de orden público la prevención y el control de todo proceso de degradación del suelo, la recuperación, habilitación y mejora de las tierras productivas y la promoción de la educación conservacionista. Todos los suelos de la provincia quedarán sujetos al uso y manejo que asegure su conservación. La autoridad de aplicación determinará las áreas de conservación y dispondrá los programas de conservación, recuperación, habilitación y mejora de los suelos. Las áreas se dividirán en de conservación y manejo total, esencial y parcial. Serán los destinatarios de la norma los propietarios de los predios rurales, arrendatarios, aparceros, usufructuarios y tenedores, ubicados en las zonas declaradas de conservación y manejo de suelos. La ley establece exenciones impositivas a los inmuebles beneficiados y ayuda financiera, que podrá alcanzar al ciento por ciento de las necesidades del programa, en el caso de las áreas de tratamiento total. Los pagos se liquidarán contra presentación del certificado de ejecución de las obras del programa aprobado, que deberán estar suscriptos por profesional con incumbencia en el ramo. La ley crea, por último, el Fondo Provincial de Conservación y Manejo de Suelos. Otras provincias, como dijimos, han adherido a la ley nacional, dictando disposiciones complementarias para obtener los beneficios en ella

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establecidos. Como ya hemos señalado, estos beneficios han quedado en gran parte truncos ante la falta de recursos presupuestarios de la Nación para atender los programas de subsidios a los productores, los cuales han quedado librados, ahora, al propio esfuerzo financiero de éstos. En Entre Ríos rige la ley 8318, de conservación de los suelos. La ley 7343 de la Provincia de Córdoba, dictada en 1985, que constituye un breve código de preservación y conservación del ambiente, regula distintas materias, entre ellas el suelo, como parte superficial del ambiente, incluyendo el ambiente agropecuario, el natural y el urbano, el ordenamiento territorial y el uso de la tierra, la evaluación y características de los ecosistemas, el análisis de los actuales usos del suelo, su grado de utilización, estado de uso y degradación, capacidad receptiva y otras materias vinculadas.

CAPITULO Vi LA COLONIZACIÓN AGRARIA

1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y ESTADO ACTUAL DEL PROBLEMA La inmigración y emigración son fenómenos demográficos, mientras que la colonización es un hecho político que se propone radicar en un predio rústico o urbano el hogar del colono y su familia, sea con fines sociales, económicos o, a veces, estratégicos. En los países nuevos la colonización estuvo siempre ligada a la inmigración, pero también han existido y son frecuentes movimientos internos de población, con fines colonizadores. La colonización puede ser urbana o rural, oficial o privada, realizada directamente por los gobiernos, o por individuos o empresas colonizadoras, con o sin fines de lucro. Todas estas modalidades han estado presentes en nuestro país. Existen, también, sistemas mixtos en los que los gobiernos aportan las tierras y los particulares las corrientes pobladoras. La colonización agraria o rural ha sido, tradicionalmente, el motivo principal de los movimientos colonizadores llevados a cabo en el territorio. La de carácter urbano es accidental y movida, generalmente, por razones políticas o estratégicas. La inmigración y la colonización, son facultades concurrentes de la Nación y de las provincias, de acuerdo a lo que se desprende de los artículos 75, inciso 18 y 125 de la Constitución Nacional. Puede llevarse a cabo, tanto en las tierras fiscales, como en las de propiedad privada que adquieran los Estados para estos fines. No obstante, la inmigración de colonos, queda sujeta a las disposiciones de la ley nacional 22.439, en cuanto regula los requisitos para la residencia de extranjeros en el país.

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En Argentina, la actividad oficial, privada y mixta en materia de colonización resultó significativa en las últimas décadas del siglo pasado y principios del presente, y estuvo estrechamente vinculada a las leyes sobre inmigración y tierras públicas, las que facilitaron el acceso de millones de inmigrantes europeos que se radicaron en el campo o en las ciudades, según sus preferencias, ya que no existió ningún género de limitación para ello. El proceso colonizador de las tierras rurales en la República se inicia, en escala creciente, a partir del año 1 850 y puede decirse que culmina en 1914, con motivo de la Primera Guerra Mundial, al detenerse las corrientes inmigratorias. Tuvo en sus comienzos una marcada orientación agraria que fue modificándose en el curso del presente siglo, con la radicación de los inmigrantes en los centros urbanos, por las nuevas características de la inmigración y ante la falta, también, de tierras rurales aptas, a precios accesibles y convenientemente ubicadas y, también, a la ausencia de una política colonizadora conveniente planificada de parte de los gobiernos. Con anterioridad a 1850 y en los albores de la Revolución de Mayo, como veremos más adelante, hubo algunos intentos de colonización rural, con resultados poco exitosos. El censo de población de 1869, registraba la presencia de 1.700.000 habitantes en el país y en 1914, la población había crecido a 7.800.000. La fuerte corriente inmigratoria influyó mucho en el crecimiento demográfico. Puede decirse que la entrada masiva de inmigrantes, constituida en su mayoría por agricultores, artesanos y trabajadores, estuvo en gran parte compensada con el ingreso y la salida de los peones que venían para realizar una o dos cosechas. El censo de 1895 señalaba, a su vez, que la tercera parte de los propietarios de la tierra habían nacido en países extranjeros, para esa época. Años después, en la posguerra de 1939, la inmigración volvió a aumentar pero con una característica diferente a la de principios de siglo y tuvo muy poca o ninguna influencia en la colonización agraria y en el uso de la tierra rural. En materia de colonización rural podemos distinguir dos épocas bien definidas, la que transcurre desde 1850 a 1900 en que el inmigrante logró un fácil acceso a la propiedad de la tierra; y la producida desde principios del presente siglo, en que el inmigrante encontró ocupadas


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las principales tierras de la pampa húmeda y debió adquirirla a propietarios y especuladores a precios elevados o convertirse en arrendatario, chacarero o asalariado, en este caso sin arraigo ni permanencia en los predios. Esta diferencia marcará una sociología y problemática rural distintas entre las tierras colonizadas y las arrendadas. La tierra rural, a partir de la Primera Guerra Mundial, dejó de ser colonizada, como en las décadas anteriores, y las corrientes inmigratorias provenientes de zonas rurales de Europa quedaron detenidas, principalmente, en las grandes ciudades. El fluido proceso colonizador rural iniciado a mediados del siglo pasado y que continuó hasta principios de este siglo, con ritmo creciente, quedó de este modo interrumpido por falta de tierras colonizables, en beneficio de la colonización urbana, pese a los intentos poco fructuosos que se hicieron para revivirlo, a partir de la década de 1940, con la sanción de nuevas leyes colonizadoras, como la 12.636, que intentaron poner en marcha nuevamente un proceso que, por diversas causas, debía considerarse agotado. Esta es la síntesis del proceso colonizador rural argentino.

2. LA LEY DE ENFITEUSIS DE 1826 Y LEYES POSTERIORES Recordemos, como antecedente más remoto, en cuanto al uso de la tierra rural, con fines a su colonización, que en 1822 se dispuso en la Provincia de Buenos Aires la inmovilización de las tierras fiscales, suspendiendo su enajenación. Esta norma fue el anticipo de una política poblacional o colonizadora, ya que dejó establecido que al no poder venderse la tierra, los terrenos así inmovilizados serían entregados en enfiteusis, conforme a una ley posterior. Un decreto del I o de julio ordenó poner las tierras inmovilizadas bajo la figura de la enfiteusis, con arreglo a una minuta de la ley sobre terrenos, que autorizaba el arrendamiento de las tierras públicas mediante el pago de un canon. Fue éste el primer intento colonizador, pero basado, fundamentalmente, en la distribución de ¡a tierra de propiedad de la provincia, con vistas a la inmigración interna y a la recaudación fiscal. Las tierras, así inmovilizadas, estaban gravadas con hipoteca en garantía de empréstitos obtenidos de la banca extranjera. Más tarde ese gravamen se extendió a

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todas las tierras fiscales del país. Sin embargo, fueron pocas las solicitudes formuladas bajo este régimen enfitéutico especial. La ley de referencia, como dijimos, fue preparatoria de otras, que vendrían después, relacionadas también con la tierra pública. Ya el Triunvirato en 1812 había dictado una reglamentación de inmigración, mediante la cual se procuraba incorporar a los extranjeros que se dedicaran al cultivo de los campos, a los que se les daría terreno suficiente, se los auxiliaría en sus primeros establecimientos rurales y en el comercio de sus productos, gozando de los mismos derechos que los naturales del país. Esta ley tuvo poca eficacia práctica, ya que faltaba, en ese entonces, una ley que regulara la adjudicación de las tierras colonizables. Años más tarde en 1816 se dictó un reglamento provisorio por el cual el Gobierno entregaría suertes de estancias, al sur de río Salado, cuya frontera al norte de este río estaba protegida por una cadena de fuertes ubicados en Chascomús, Ranchos, Montes, Lobos, Navarro, Lujan, Areco, Salto, Rojas y Mercedes, los cuales marcaban la línea divisoria entre la zona rural y el desierto en poder del indio. La Junta de Representantes, a su vez, dictó en 1821 otra ley de inmigración y se celebraron tratativas con comerciantes extranjeros radicados en Buenos Aires, interesándolos para introducir familias europeas destinadas a poblar, entre otras, la futura ciudad de General Belgrano, Carmen de Patagones, Fortín Independencia (Tandil), el asiento de Bahía Blanca, la colonia Chorroarín (en Chacarita de los Colegiales), conducida por Carlos Heine con colonos alemanes cultivadores de trigo y, también, en Azul y otras regiones de la Provincia de Buenos Aires. Uno de esos contratos fue el celebrado en 1823 con los hermanos J. P. y G. Parish Robertson, por el cual éstos se comprometieron a traer colonos británicos para radicarse en Monte Grande (Esteban Echeverría) de la misma provincia, que permitió introducir más de quinientos colonos granjeros abastecedores de la ciudad de Buenos Aires, que algunos años después se dispersaron, como consecuencia de la inseguridad generada por las guerras civiles. En 1825, John T. Barber Beaumont introdujo, como segundo intento, colonos rurales en Entre Ríos, que luego, al fracasar, se radicaron en San Pedro, Provincia de Buenos Aires.


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Ese mismo año, el Congreso General Constituyente, reunido por las Provincias Unidas, prosiguiendo con el mismo esquema colonizador insinuado por Buenos Aires, en 1822, declaró fondo público el capital de $ 15 millones, garantizando su pago con hipoteca sobre las tierras públicas y demás bienes de propiedad de la Nación, que ésta poseía o poseyere en el futuro. La tierra pública de todas las Provincias, considerada de propiedad nacional por el Congreso, quedaba afectada a los acreedores en virtud de este empréstito. A su vez, otra ley del 15 de febrero de 1826, consolidó la deuda interna al I o de febrero de 1820 y también garantizó su pago con hipoteca sobre las tierras y demás inmuebles de propiedad pública, cuya enajenación se prohibía en todo el territorio de la Nación sin autorización especial del Congreso. La tierra pública pasa a ser, por segunda vez, la base de una política fiscal. Al quedar, de esta forma, vedado enajenar las tierras hipotecadas, era necesario, como ya se dijo, encontrar un mecanismo legal para que la tierra pudiera ser ocupada y cultivada, de modo que no quedara ociosa e improductiva. Así nació la verdadera ley de enfiteusis rural, del 18 de mayo de 1826, que fue la primera ley agraria del país, dictada bajo la presidencia de Rivadavia, ya que hasta entonces la enfiteusis sólo había existido, como figura de derecho privado aplicable, dentro de una ley de tierras públicas, de carácter general. Esta ley dispuso la entrega de la tierra del Estado, para su ocupación y colonización, por un término no menor de veinte años, bajo la condición del pago de un canon que quedó fijado, durante los primeros diez años, en el ocho por ciento del valor de las tierras de pastoreo y el cuatro por ciento de las tierras agrícolas o de pan llevar. El valor de la tierra era asignado por un "jury" de propietarios vecinos, con apelación ante un segundo "jury" integrado de la misma forma. El canon que debía satisfacer el enfiteuta en los años siguientes, transcurridos los primeros diez años, sería fijado por la Legislatura sobre el nuevo valor de la tierra, asignado por otro "jury". Los bosques y los montes de propiedad pública fueron excluidos de la ley de enfiteusis, por disposiciones posteriores. Todos los terrenos arrendados anteriormente por el Estado debían ser solicitados, a su vez, en enfiteusis por sus tenedores. Debe señalarse que la ley de enfiteusis no obligaba al enfiteuta a poblar y cultivar la tierra. Se suponía, en este

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sentido, que el solo monto del canon impediría su acaparamiento y la tenencia ociosa de los predios adjudicados, lo que en la práctica no ocurrió. La ley también fracasó desde el punto de vista financiero, las tasaciones de los "jury" fueron bajas y ni siquiera los enfiteutas, en la mayoría de los casos, pagaron el canon establecido, por el desorden administrativo existente, llegando a subarrendar la tierra en lugar de ocuparla. Otras provincias dictaron en esa época también sus leyes de enfiteusis, bajo condiciones liberales y parecidas a la ley rivadaviana, pero el sistema, en general, fracasó, porque tenía errores y no se cumplió la obligación de abonar el canon ni se impuso la exigencia de poblar y explotar las tierras. Los predios adjudicados se convirtieron, de este modo, en un instrumento de especulación frente a un Estado que nada controlaba. En 1827, Guillermo Parish Robertson celebró un nuevo convenio en el cual se comprometía a introducir doscientas familias europeas en el país cediéndole el Gobierno las tierras necesarias en enfiteusis, con la condición de que la parte ocupada por los colonos se entregaría en propiedad y el Gobierno les adelantaría el dinero para proveerse de herramientas y útiles de labranza. Esta colonización fracasó, lo mismo que la sociedad Río de la Plata Agricultural Association, formada en Londres, por comerciantes argentinos e ingleses para adquirir tierras en enfiteusis o comprarlas, para ubicar a inmigrantes y desocupados ingleses y también otros intentos colonizadores llevados a cabo con irlandeses en Santa Catalina, en Buenos Aires, e ingleses en Entre Ríos. Se acusa a esta ley rivadaviana de ser el origen del latifundio bonaerense, con la gran masa de tierras adjudicadas, y de no haber impedido el acaparamiento, desde que no se persiguió, con la debida diligencia, a los deudores del canon para evitar la tenencia ociosa de la tierra. Otros, en cambio, consideraron que extirpó el germen feudal, al suprimir la propiedad privada de la tierra. Se opinó, también, que la ley sólo había constituido un arbitrio para garantizar la deuda exterior y, por último, se dijo que en realidad fue el primer intento serio de dar una legislación sistemática de tierras a nuestro país. En 1831, se dictó una ley obligando a los enfiteutas a pagar el canon, bajo apercibimiento de perder el dominio útil de las tierras que hubiesen obtenido. Bajo la época de Rosas, que dio fin, después de unos


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años a la ley de enfiteusis, a través de disposiciones sancionadas en los años 1837, 1838 y 1840, algunos antiguos tenedores en enfiteusis consolidaron su situación, y otros perdieron sus derechos, produciéndose nuevos acaparamientos de las tierras caducas por parte de los partidarios del régimen y se dictaron, luego, algunas leyes de premios a los militares que habían participado en las primeras campañas contra el indio. A partir de la década de 1850 se encara de una manera distinta el problema de la ocupación de la tierra y se inicia la colonización privada en Corrientes, Entre Ríos y Santa Fe, principalmente, sobre la base de la entrega en propiedad de tierras fiscales, o pertenecientes a los particulares, a través de personas o compañías colonizadoras constituidas con ese objeto y con el aporte de inmigrantes extranjeros, contratados para poblarlas. La enfiteusis, por otra parte, fue dejada sin efecto en el año 1857, para las tierras públicas, reemplazándola por el sistema de arrendamientos. Recordemos, para completar esta reseña, las reducciones de indios Santa Cruz de los Quilmes, fundada en 1666 y Baradero, ambas en la Provincia de Buenos Aires, que importaron el desplazamiento forzoso de las comunidades indígenas, de sus asentamientos originales.

3. LA LEY AVELLANEDA DE 1876. ADJUDICACIÓN DE TIERRAS FISCALES El 19 de octubre de 1876 se dictó la ley 817, denominada Ley Avellaneda, porque fue concebida e impulsada bajo la presidencia de este mandatario, constituyendo el primer estatuto orgánico de colonización establecido en el país, fundado en la inmigración. El panorama de la tierra pública se había ampliado considerablemente, después de las primeras campañas al desierto llevadas a cabo en los territorios del sur argentino y resultaba necesario explorarlas y poblarlas para incorporarlas definitivamente a la vida nacional. Si bien la ley comprendía, principalmente, las tierras ubicadas en los territorios nacionales, sobre las cuales la Nación ejercía la jurisdicción, admitía también incorporar las ofrecidas por las provincias y los particulares para la colonización. En comunicaciones anteriores a la sanción de esta ley, cursadas a los gobiernos provinciales, Avellaneda los incitaba a ocuparse del tema de la coloni-

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zación, a fin de evitar que la inmigración creciente se asentara en las ciudades, donde por falta de industrias y salarios, podía generar graves problemas sociales. El antecedente de esta ley fue un estudio sobre la tierra pública que había realizado y publicado el mismo Avellaneda, unos años antes. La ley de 1876 se dividió en dos partes, la primera destinada a la inmigración y la segunda, a la colonización. En la parte destinada a la colonización incorporó a nuestra legislación agraria el principio de que la tierra debía adjudicarse en propiedad al colono y proponía la creación de compañías colonizadoras que debían actuar entre el Estado y el colono, obligándose éstas a traer un número de familias para su radicación. La idea de entregar las tierras en enfiteusis, por lo tanto, quedó desestimada, aunque fue revivida al sancionarse varias décadas después la nueva ley de colonización 12.636. Admitía, por otra parte, que el Estado podía también colonizar directamente y se ocupaba de ofrecer tierras para la instalación de reducciones de indios. La ley disponía que el Poder Ejecutivo, antes de proceder a la adjudicación de las tierras, debía explotarlas y medirlas, pero autorizaba la concesión a las compañías colonizadoras, de aquellas que no estuvieran mensuradas, con cargo a éstas de efectuar su mensura, diligencia que no se cumplió en la mayoría de los casos, originándose el negocio de las mensuras realizadas únicamente en el papel. Mientras los lotes ofrecidos a los colonos eran de 100 hectáreas, con la posibilidad de adquirir hasta cuatro lotes por sección, las compañías podían obtener hasta dos lotes de 16 leguas cuadradas cada uno, para su parcelamiento y colonización. El Estado anticipaba a los colonos los pasajes, semillas y útiles de labranza, con cargo de devolver su importe con el resultado de la primera cosecha. Esta ley se aplicó fundamentalmente a los territorios nacionales, pero el Gobierno nacional estaba facultado para auxiliar a las provincias en la instalación y desarrollo de sus colonias, trasladando gratuitamente a los colonos que quisieran radicarse en las mismas y contribuyendo con un aporte de dinero a favor de las primeras familias que se instalaran. Varias de estas colonias nacionales se instalaron en los años inmediatos en algunas provincias y territorios nacionales, como veremos más adelante. Según un censo realizado en 1898 se otorgaron bajo esta ley y las que la siguieron en los años suce-


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sivos, doscientas veintinueve concesiones a colonos y empresas colonizadoras, por un total de 15.539.000 hectáreas. Esta ley fue seguida, en materia de adjudicación de tierras, por la del año 1882, también dictada para los territorios nacionales, que derogó en lo pertinente lo dispuesto en leyes anteriores. Dividió los territorios en distintas secciones y dispuso también que no podía enajenarse la tierra sin la previa mensura, clasificando las tierras en de pastoreo y para la agricultura. Las primeras debían venderse en remate público, no pudiendo el comprador o una sociedad adquirir más 40.000 hectáreas. Las destinadas a la agricultura se podían adquirir en forma directa en lotes no menores de 25 hectáreas (unidad mínima) por persona y hasta cuatro lotes en la misma sección. Los compradores firmarían letras por el saldo de precio adeudado. A esta ley la siguieron varias leyes denominadas especiales, porque trataban temas particulares vinculados a la adjudicación de las tierras, entre ellas la de 1884 de revalidación de títulos de tierras nacionales a favor de los ocupantes con títulos y de los poseedores y la llamada ley de hogar del mismo año; la de 1885 acordando tierras a los expedicionarios del Río Negro, y la de 1889, que autorizó la venta de 24.000 leguas cuadradas en Europa, luego suspendida, hasta que finalmente se dictó la nueva ley orgánica de tierras de los territorios nacionales número 4167, en el año 1903, que más adelante comentaremos.

4. LA INMIGRACIÓN Pero sin duda la base fundamental de la política colonizadora en el aspecto poblacional, e inmigratorio, llevada a cabo por el Gobierno nacional, fue la primera parte de la ley 817, destinada a la inmigración, que conviene recordar por su valor histórico, ya que sus disposiciones, que tenían carácter permanente, se mantuvieron vigentes y continuaron aplicándose a través de las sucesivas leyes de tierras sancionadas, durante varias décadas, con las reformas incorporadas por las leyes 16.478 y ] 7.294, hasta el cese de las corrientes inmigratorias masivas y la sanción de la ley general de migraciones 22.439, del año 1981, que la reemplazó. Aquella ley creaba el Departamento General de Inmigra-

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ción, en el Ministerio del Interior, para atender todo lo relativo al ingreso y protección de inmigrantes que se incorporaran al país y autorizó al Poder Ejecutivo a designar agentes en el exterior, con el encargo de fomentar la inmigración para la República. También lo autorizó a establecer Comisiones de Inmigración en el interior del país, ciudades y puertos, con la función de recibir, alojar, colocar y trasladar a los inmigrantes y ademas brindarles otros servicios de asistencia. A este respecto lo facultó a crear Oficinas de Trabajo, para atender los pedidos de empleo de inmigrantes. El inmigrante que ingresaba al territorio tenía derecho a ser alojado y mantenido por la Nación durante cinco días desde su ingreso, y a ser trasladado a costa de la Nación al lugar donde quisiera fijar su domicilio y, además, debía ser inicialmente atendido en sus enfermedades. La ley calificaba de inmigrante a todo extranjero, jornalero, artesano, industrial, agricultor o profesor, que siendo menor de sesenta años y acreditando moralidad y aptitudes, llegase a la República para establecerse en ella, en buques a vapor o a vela, pagando pasaje de segunda o de tercera clase o teniendo el viaje pagado por cuenta de la Nación, de las provincias o de las empresas particulares, protectoras de la inmigración y colonización. Los inmigrantes contratados por la Nación para las colonias, en cambio, tenían alojamiento y manutención gratuitos hasta tanto fueren enviados a sus destinos. La ley creó, además, una Oficina de Tierras y Colonias para atender todo lo relativo a la adjudicación de las tierras fiscales. También dispuso, según dijimos anteriormente, que el Gobierno nacional auxiliaría a las provincias en el desarrollo de sus colonias, transportando a los inmigrantes y contribuyendo a los gastos de instalación de los mismos. El Gobierno nacional podía colonizar directamente, incluso, aquellos territorios que fueren cedidos por las provincias para ese objeto. Esta ley, junto con las disposiciones relativas a la colonización, que hemos reseñado antes, constituyó una pieza admirable de técnica jurídica y de aportes prácticos para resolver los problemas inmigratorios y colonizadores de la época, a través de un estatuto orgánico y unificado. Conformó, sobre todo, una ley de inmigración más que de colonización, aunque también facilitó ésta con el aporte inmigratorio y el auxilio económico prestado por la Nación a las provincias para la radicación de


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los inmigrantes en sus propias tierras. El proceso colonizador, sin embargo, se desarrolló con lentitud, ya que demandaba un gran esfuerzo del país, tanto en lo económico como en lo organizativo. La colonización directa, por el Gobierno nacional, fue complementada, como vimos, con otras leyes sancionadas inmediatamente después de 1876, también destinadas a la adjudicación de las tierras públicas, en los territorios nacionales, las cuales comienzan a dictarse a partir de 1882, según dijimos. La mayoría de los concesionarios favorecidos por estas leves, como ya señalamos, no cumplió con la obligación de mensurarlas, dividirlas, poblarlas y cultivarlas, conforme lo disponían las normas dictadas. Las colonias organizadas por la Nación, por otra parte, eran administradas por comisarios administradores, que luego fueron reemplazados por inspectores que las recorrían con frecuencia para recibir solicitudes, cobrar los arrendamientos, verificar el cumplimiento de la obligación de poblar y cultivar las tierras, distribuir boletos provisorios de adjudicación e informar sobre las necesidades generales de cada centro o colonia. La Nación, a través de su Oficina Central de Tierras y Colonias, creó varias colonias nacionales en las provincias y territorios, entre ellas las denominadas Avellaneda, Resistencia, Formosa, General Alvear, Santa Cruz, Chubut, Sampacho, Caroya, Libertad, Iriondo, Olavarría, San Javier, Rodríguez, la mayoría de ellas en el año 1878. El Gobierno les proveía raciones de trigo, harina, útiles, arados, semilla, pasajes y llevaba un registro de las deudas de los colonos por estos conceptos. Muchas de ellas, después de unos años, se encontraron en estado deplorable por negligencia y falta de autoridad de los administradores, los que en ocasiones no fueron prolijos en las cuentas de administración, lo que dio lugar a que más tarde se los reemplazara por los comisarios. Ezequiel Ramos Mejía, en su obra "La Colonización Oficial y Distribución de las Tierras Públicas", analizando críticamente el tema, afirmaba que la colonización oficial fue una serie ininterrumpida de fracasos. Sostenía que el mismo resultado se hubiera obtenido sin la intervención del Gobierno, ya que lo logrado era sólo el reflejo de la prosperidad dominante. En 1888, se creó el Banco Colonizador Nacional, de propiedad privada, que tuvo vida efímera, y varios años después, concluida la Primera

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Guerra Mundial, casi al finalizar la década de 1920, comenzó a actuar el Banco Hipotecario Nacional que participó en varias campañas colonizadoras con éxito relativo. Por último, coronando este proceso histórico de adjudicación de las tierras en los territorios nacionales y de colonización nacional en algunas provincias, se dictó, como dijimos, la ley general de tierras 4167, de 1903, que unificó el régimen de la tierra pública y dio marco definitivo al régimen de las mismas, existentes en los territorios dependientes de la Nación, disponiendo su exploración, división, amojonamiento y la adjudicación a los particulares, en venta directa, cuando se trataba de tierras colonizables, y en arrendamiento o venta en remate, de las demás tierras, con obligaciones vinculadas a la población y explotación que el adquirente debía cumplir para obtener el título definitivo de propiedad. Los lotes agrícolas no podían tener mas de 100 hectáreas y los pastoriles, 2.500. El Poder Ejecutivo podía disponer el otorgamiento del título de propiedad una vez abonada la sexta parte del precio y cumplida la obligación de poblarlas, quedando hipotecadas por el saldo de la deuda. Las islas no podían ser enajenadas y la ocupación de las tierras no otorgaba preferencia para su adjudicación, contra lo que disponían leyes anteriores. Estas leyes, en su conjunto, constituyeron la estructura legal básica que permitió, durante un período de cincuenta años, con la intervención del Estado nacional y las empresas colonizadoras, la radicación de las principales corrientes inmigratorias y colonizadoras en los ex-territorios nacionales, administrados en ese entonces por la Nación, y en aquellas provincias donde el Gobierno nacional se hizo presente para otorgar a éstas su auxilio, dirigiendo y orientando las corrientes colonizadoras. Debe señalarse que la primera colonia europea que se instaló en los territorios del sur fue la galesa, cuyos inmigrantes llegaron a Puerto Madryn en 1865, antes de que se dictaran las leyes de tierras y se llevaran a cabo las campañas definitivas contra el indio. Esta colonia, compuesta de ciento treinta y dos personas, traía como cargamento doscientas vacas y se radicó en el valle del Río Chubut, conviviendo pacíficamente con los aborígenes.


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5. LOS CONTRATOS DE COLONIZACIÓN. LAS COMPAÑÍAS COLONIZADORAS. INTERRUPCIÓN DEL PROCESO En los territorios provinciales, los primeros actos de colonización de cierta relevancia se llevaron a cabo a través de contratos suscriptos por personas privadas con los gobiernos de las provincias, en los cuales estos últimos se comprometían a entregar las tierras públicas y los primeros a procurar los pobladores para colonizarlas. Muchos de estos contratos, celebrados con los gobiernos, fueron anteriores a la ley Avellaneda y algunos se remontan, según vimos, principalmente a la década de 1820, y tuvieron en estos casos, por principal objeto, tierras de propiedad privada, hasta llegar a la época de Rosas en que se interrumpen las corrientes colonizadoras, que sólo habían alcanzado un grado de desarrollo incipiente. En el año 1856 comenzaron a instalarse en la Provincia de Santa Fe, a través de un régimen de contratos con particulares, las primeras tres colonias agrícolas, denominadas Esperanza, San Carlos y San Jerónimo, que iban a ser el principio de un movimiento inmigratorio y colonizador europeo espectacular, destinado a cambiar la economía y sociología de una extensa zona agrícola del litoral argentino. En ese momento sólo el diez por ciento de la tierra santafesina estaba incorporada al dominio provincial, ya que el resto se encontraba ocupada por las tribus indígenas. El primer contrato de este tipo lo celebró el salteño Aarón Castellanos con el Gobierno de Santa Fe, en 1855, mediante el cual este último aportaba la tierra y Castellanos se comprometía a radicar un número de colonos, reservándose éste, como compensación, la tercera parte de la cosecha de las tierras colonizadas, por el término de cinco años. Este contrato dio lugar a la primera colonia agrícola orgánica, radicada en el país, bajo el nombre de "Colonia Esperanza", situada a ocho leguas de la ciudad de Santa Fe y formada por colonos, embarcados en Dunkerque, Francia. Las tierras se otorgaban en extensión de treinta y tres hectáreas por familia y el gobierno aportaba también los instrumentos de labranza, animales y semillas. El compromiso asumido por Castellanos era radicar mil familias de inmigrantes, en un período de cinco años. El Gobierno de la Confederación, posteriormente, se hizo cargo de este contrato, abonando al promotor una indemnización,

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en razón de que los colonos no podían cumplir con las condiciones económicas establecidas. Los primeros colonos radicados fueron de origen suizo y piamontés, montañeses que estaban poco acostumbrados al uso del arado. Cultivaron trigo, maíz, papas y obtenían manteca, cerdas y cueros. Durante los primeros años la colonia tuvo dificultades para consolidarse. La fundación de esta colonia data del 8 de setiembre de 1856, fecha que ha sido designada como "Día del Agricultor", por un decreto nacional del año 1948. En 1869, la colonia contaba con trescientas sesenta y cinco familias radicadas y su situación había mejorado. Carlos Beck Bernard, a su vez, fue el organizador de la colonia San Carlos, que pobló en 1858, también con colonos suizos. En 1870 contaba con trescientas veintinueve familias radicadas y constituía una colonia próspera. Estos contratos de colonización obligaban al colono a poblar la tierra y le prohibían enajenarla a los hijos del país. Muchos de los pobladores fueron gente sin profesión, reclutados en las ciudades populosas de Europa y sin experiencia en actividades agropecuarias. Otros colonizadores privados continuaron en años posteriores la tarea colonizadora, que se popularizó, extendiéndose a toda la llanura santafesina y cordobesa, al norte y sur de Buenos Aires y a la zona centro de Entre Ríos. En Santa Fe se fundaron nuevas colonias como las de Rafaela, Lehmann, Calvez, San Justo, Emilia, Guadalupe, Helvecia, San Jerónimo Sur y otras. Muchos colonos, incluso, se transformaron en colonizadores de tierras vecinas o próximas. Eran frecuentes, en ese entonces, las incursiones de las tribus indígenas y bandidos en las colonias, lo que originaba mucha inseguridad personal, robos, saqueos, con el consiguiente desaliento de los pobladores. En 1869 y 1870 el Ferrocarril Central Argentino estableció las colonias de Roldan, Carcarañá, Cañada de Gómez y Tortugas, a lo largo de su línea de Rosario a Córdoba, cuya construcción había promovido en su momento el mismo Aarón Castellanos. Estas colonias fueron el centro que permitió expandirse a otras colonias santafesinas como Candelaria, Jesús María (Timbúes), San Urbano, Iriondo, Avila, Teodolina, Alejandra, Cavour, Humboldt, Bella Italia, San Agustín, Bauer, San Justo, Romang, Las Toscas, Florencia, Pilar, Gessler, Pujato, Arteaga, Cayastá, San José de la Esquina, Colonia Francesa, California, Colonia Inglesa, Súnchales, Progreso y otras. Entre los fundadores de las principales colonias santafesinas que fueron, sin

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO y DE LOS RECURSOS NATURALES

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duda las más numerosas e importantes de esta época, cabe citar, además de los mencionados, a Guillermo Lehmann, Mariano Cabal, Carlos Casado, Nicasio Oroño, Augusto Granges, Ricardo Foster, Mauricio Franck, Tomas Lubary, Teófilo Romang y hasta Domingo F. Sarmiento, que fundó la colonia santafesina Sarmiento, en 1881. En 1890 existían en Santa Fe, la provincia más favorecida por las corrientes colonizadoras doscientas cuarenta y cuatro colonias formadas y pobladas, que abarcaban una extensión de alrededor de 2.800.000 hectáreas. En forma paralela a las Colonias Esperanza, San Carlos y San Jerónimo, se instaló para la misma época otra colonia privada en Corrientes, denominada "San Juan del Puerto de Santa Ana", en la confluencia de los ríos Paraná y Paraguay, por el médico francés Augusto Brougnes y luego una tercera en Entre Ríos, en 1857, denominada" San José", por el profesor, también francés, Alejo Peyret, con la ayuda del general Urquiza, que cedió los campos de Gualeguay. Los pobladores de esta colonia, que tenían en Colón su puerto de embarque, eran, principalmente, de origen suizo e italiano. En 1 870, Peyret se quejaba de la escasa dimensión de las tierras repartidas, que no favorecía la explotación agrícola a gran escala. Más tarde se fundaron las colonias de I o de Mayo, Hughes, San Juan, San Anselmo, El Carmen y otras, en la misma provincia. En los años de la década de 1870 se formaron otras colonias a lo largo del Ferrocarril Central Argentino, además de las mencionadas, entre las que pueden citarse, las de Armstrong, Leones, Villa María y Toledo. Distintas colonias de galeses, suizos, italianos, franceses, alemanes, judíos, polacos, ucranios y de otras nacionalidades se instalaron luego en Chubut, Río Negro, Córdoba, Mendoza, Chaco, Formosa, Misiones, con la ayuda del Gobierno nacional y también en Buenos Aires, con las colonias Nueva Roma (1856) cerca de Bahía Blanca, que tuvo vida precaria, la de la antigua reducción indígena de Baradero (1856) compuesta también de colonos suizos traídos para la colonia Esperanza, y las de Ensenada, Pigüé, Coronel Suárez, Chivilcoy, Hinojos (Olavarría) y Villa Castelli, además de las colonias de la Obra de Don Bosco, en todo el país. En 1857 comenzó a funcionar en el Estado de Buenos Aires un Asilo de Inmigrantes y, luego, la Comisión Central de Inmigración, en 1868. En Córdoba, se instaló en 1871 la colonia Marengo y Monferrati, en

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el Departamento Unión y luego treinta y una colonias más, mediante la expropiación y permuta de tierras encaradas por el Gobierno provincial para facilitar el tendido de la línea del Ferrocarril Central Argentino, de Rosario a Córdoba y, a la vez, la colonización privada. Participaron en esa época compañías colonizadoras como la Compañía de Tierras del Central Argentino, que tuvo su sede en Londres, integrada con accionistas del ferrocarril del mismo nombre, para colonizar las tierras situadas a ambos lados de las vías ferroviarias, cedidas por el Gobierno, la Argentine Colonization and Land Company Limited, la Argentine South Hern Land Company, la Santa Fe Land Company, La Buena Esperanza, La Olivera S.A., Werner y Cía., Wilcken y Vernet y Beck y Herzog, esta última principalmente en Santa Fe. También participaron, en ese tiempo, en las tareas colonizadoras, algunos bancos como el Banco Argentino, el Banco de Crédito Territorial de Santa Fe, el Banco Rosario de Santa Fe y el Banco Colonizador Nacional. En Entre Ríos actuó la organización filantrópica judía, la Jewish Colonization Association, con sede en Londres, fundada en 1891 por el Barón Mauricio Hirsch-Gereuth, para facilitar la emigración de los israelitas de los países de Europa y Asia, que extendió luego su acción a Santa Fe, La Pampa y Buenos Aires, con las colonias Moisesville, Clara, Luicienville (Basavilbaso), Mauricio, Barón Hirsch, San Antonio, Felisa, Narciso Leven, Montefiore, Dora, Santa Isabel, Rivera y otras, hasta 1914, época en que puede decirse que concluye el proceso colonizador intensivo, basado en la inmigración, principalmente europea, la cual se reduce considerablemente a partir de entonces, a causa de la Primera Guerra Mundial. El censo de 1895 registraba la existencia de trescientas sesenta colonias, de las cuales sólo trece eran gubernamentales. Es interesante efectuar una breve reseña de la acción cumplida por los ferrocarriles a partir del año 1870, en materia de colonización. Hasta las primeras décadas del presente siglo funcionó el Consorcio Ferroviario Argentino Colonizador, entidad formada por todas las empresas ferroviarias radicadas en el país, que coordinaba la acción colonizadora de éstas, especialmente en las tierras cedidas por el gobierno a ambos lados de las vías ferroviarias, para promover la construcción de éstas. Tuvo este consorcio dificultades para su financiamiento y, entre sus programas, figuraba la creación del Banco Hipotecario Colonizador.


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Casi todas las compañías ferroviarias contribuyeron en el desarrollo del proceso colonizador con distintas acciones, ya que estaban interesadas en enajenar a los colonos las propias tierras cedidas por el gobierno a lo largo de las vías férreas e incrementar las cargas de los trenes con la producción agropecuaria obtenida. No sólo crearon, en algunos casos, su propia compañía colonizadora, como ocurrió con la Compañía de Tierras del Central Argentino, que formó en 1869 la primera colonia en la estación Roldan, en Santa Fe, compañía que se transformó luego en la Argentine Land and Investment Company, sino que encararon acciones colonizadoras y de asistencia técnica a los agricultores y colonos, a través de sus departamentos de fomento rural, creando Chacras o Estaciones de Experimentación Agrícola, consultorios agronómicos, servicios de distribución de semillas y árboles frutales, edición de folletos, carteles y volantes sobre temas agrícolas, la colonización del Valle del Río Negro, fundación de la colonia frutícola de General Alvear, semilleros, viveros de frutales, vagones exposiciones y otras iniciativas de promoción y fomento agrario. También actuó en las primeras décadas de este siglo la Compañía ítalo Argentina de Colonización, que realizó hasta el comienzo de la Segunda Guerra Mundial una intensa campaña colonizadora, especialmente en el valle del Río Negro. También actuó, en esta época, el Banco Polaco Argentino, propietario de la colonia Real Sayana, en Santiago del Estero. Ta importancia de estas colonias es que permitió el desarrollo de nuevas regiones en el país y de la agricultura a gran escala. A la vez, dio nacimiento a la clase de los arrendatarios y medieros, que iba a tener gran gravitación en la vida rural argentina hasta avanzada la década de 1960. Buenos Aires, en cambio, se mantuvo por muchos años poco interesada en promover la colonización de sus tierras, manteniendo su tradicional actividad ganadera, especialmente vacuna y ovina, con gravitación de la clase alta de los estancieros y una baja densidad de ocupación de peones poblando las tierras. Antes de concluir este proceso histórico, iniciado al promediar el siglo anterior, debemos recordar que hubo en Corrientes, Ta Pampa, Santiago del Estero y otras provincias, nuevos intentos de colonización de alemanes, italianos y holandeses en la década de 1920, y aun en la de 1930, encarados por consorcios privados y empresas ferroviarias, en al-

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gunos casos con la ayuda del Banco Hipotecario Nacional, que tuvieron éxitos parciales. La ley 10.676, del año 1919, a su vez, encomendó al Banco Hipotecario Nacional la colonización agraria, que llevó a cabo con buen éxito como único organismo de fomento hasta mediados de la década de 1940 superponiendo, desde ese entonces, su acción durante algunos años a la del Consejo Agrario Nacional, creado a principios de esa década, hasta que las funciones de este último pasaron a depender del Banco de la Nación Argentina, en el año 1946, época en que aquél cesó de actuar como banco colonizador. El banco adquiría inmuebles con destino a la colonización o subdividía los de su propiedad adjudicados en las ejecuciones de sus créditos, habiendo logrado en un período de veinte años instalar treinta y cuatro colonias de agricultores en las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos, Mendoza y Tucumán, distribuyendo 129.960 hectáreas en 571 lotes adjudicados. Grandes extensiones rurales adquiridas por el banco en compensación de deudas, fueron subdivididas y adjudicadas bajo este sistema, en parcelas económicas, dando oportunidad a los arrendatarios y aparceros desalojados en virtud de las leyes agrarias entonces vigentes, para radicarse en los nuevos predios y continuar con sus actividades. En el período 1934-1944 este banco recibió de sus deudores parte de las cosechas en pago de los créditos. Durante ese período, a partir de 1936, la Provincia de Buenos Aires puso en funcionamiento el Instituto Autárquico de Colonización para aplicar la ley 4418, estimulando la creación de granjas, especialmente, mediante la adjudicación de la tierra fiscal y encarando también la adquisición de campos para dividirlos y poblarlos, y la colonización por cuenta de terceros, pero su acción, limitada al ámbito provincial, no fue muy importante. En la actualidad, esta tarea es desempeñada por la Dirección de Fomento Agrario.

6. NUEVOS ENSAYOS DE COLONIZACIÓN. LA LEY 12.636 Y LEYES POSTERIORES. FIN DEL PROCESO COLONIZADOR En el año 1940, después de disminuido en forma notoria durante más de dos décadas el proceso inmigratorio y colonizador masivo, líe-


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vado a cabo en pequeña escala por la acción del Banco Hipotecario Nacional, se dictó la ley 12.636 que creó el Consejo Agrario Nacional, con el objeto de poner en marcha nuevamente ese proceso, pero en una forma más selectiva y ordenada, a través de un ente especializado para actuar en cualquier zona del país donde las tierras colonizables estuvieran disponibles. Hasta entonces esas tareas, a nivel nacional, habían sido desempeñadas, como ya hemos visto, por aquel banco, en virtud de las facultades otorgadas por la ley 10.676 pero, evidentemente, no obstante la buena gestión realizada por este organismo y, también, la que en forma concurrente cumplieron las empresas ferroviarias, ninguna de ellas obedecía a un programa colonizador ordenado y de la envergadura y escala que necesitaba el país. El antecedente de la creación del Consejo Agrario, como organismo especializado y centralizador de la tarea colonizadora, debemos verlo en los proyectos de ley de colonización presentados en 1932, por el Ministro de Agricultura Antonio De Tomaso y en 1936 por el diputado Bernardino C. Horne. En el ínterin, se había sancionado, como anticipo, la ley 11.684, de crédito agrario, poniendo a cargo del Banco de la Nación Argentina el otorgamiento de créditos para la siembra, recolección y comercialización de la producción agraria. Este tipo de crédito era indispensable, como complemento de la tarea colonizadora. El Consejo creado por la ley 12.636 era un organismo técnico ejecutivo que podía adquirir tierras, subdividirlas o reagruparlas y concertar convenios de venta y la radicación de inmigrantes y colonos en cualquier punto del territorio. Era ésta una ley de alcance nacional, que ponía en ejercicio las facultades concurrentes que el Gobierno nacional tiene en materia de colonización y destinada a extenderse en todas las regiones del territorio, aunque no afectaba las tierras fiscales provinciales, las que podían incorporarse a su régimen. Su meta era poblar el interior del país mediante la utilización de las tierras en poder del Estado nacional, o de los inmuebles adquiridos para esos fines, ampliar las fronteras agropecuarias, racionalizar las explotaciones rurales, subdividir los predios, radicar y estabilizar la población rural sobre la base de la propiedad de la tierra, trasladar a los agricultores en zonas más adecuadas, aumentar la población rural, radicar grupos de familias de agricultores extranjeros, fomentar la formación de industrias rurales de

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transformación, estudiar la situación de los asalariados de la agricultura y proponer las medidas legislativas correspondientes para llevar el mayor bienestar a los trabajadores agrarios. No descartaba la colonización de tierras ya ocupadas con explotaciones agrarias, o las tierras ociosas o degradadas, cuyo dueño no hiciera de ellas un uso racional. Las tierras a colonizar eran, como dijimos, las de propiedad del Estado nacional, las de los bancos oficiales, las que comprometieran o afectaran las provincias o los particulares con destino a la colonización y las que adquiriera o expropiara el Consejo a esos fines, cuando no tuviera tierras suficientes de otras fuentes. El Consejo podía, además, dar en arrendamiento vitalicio las tierras fiscales, con obligación del locatario de vivir en el predio y trabajarlo, y de abonar un precio fijo o móvil, siendo transmisible a los herederos. Esta última facultad aparecía como una reminiscencia de la vieja enfiteusis rivadaviana. Organizaba la colonización granjera, de tipo familiar, en extensiones no mayores de 50 hectáreas y la colonización ejidal, para la explotación agraria intensiva en los ejidos de las ciudades y villas y la formación de colonias de tamberos. Todo comprador de parcela, y todo arrendatario, después de abonar el precio o el arriendo, debía constituir un fondo de ahorro que no podía exceder del cuatro por ciento anual del precio de venta, el que se destinaría a incrementar la amortización del saldo de precio, adquirir el predio arrendado o cubrir las contingencias agrícolas. El Consejo Agrario nació con una gran esperanza porque se suponía que podían repetirse los efectos de la antigua ley 817, de 1876, y los obtenidos de la colonización privada en las décadas anteriores, pero ese objetivo no logró cumplirse, porque habían cambiado las condiciones económicas y sociales en el mundo para una inmigración masiva y, además, porque existía ya poca tierra fiscal apta y libre para la colonización en zonas apropiadas, y las que ofrecían posibilidades para la colonización debían comprarse o expropiarse; o procedían de las ejecuciones promovidas por el Estado a deudores de la banca oficial, o de la extirpación de viñedos en las Provincias de Mendoza, San Juan, Jujuy y Río Negro, autorizada por la ley 12.355 que, por otra parte, no eran muy extensas para la radicación de grupos de colonos importantes ni tampoco las más adecuadas por su calidad, ubicación y falta de obras de infraestructura.


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Las funciones de este Consejo, a partir de 1946, se incorporaron al Banco de la Nación Argentina, a cuyo cargo corría el crédito agrario oficial, y más tarde, después de haberse recreado en 1954 otras alternativas burocráticas, y de la propuesta de su reemplazo por una Corporación de Desarrollo Agrícola Regional, con participación de las provincias, fue suprimido por una cláusula inserta en la ley de presupuesto de 1980, tras cuarenta años de actuación, directa o indirecta, sin haber logrado cumplir en una medida aceptable los objetivos que tenía asignados. El resultado de su accionar no fue muy significativo, como lo prueban las estadísticas. A la fecha de su disolución el Consejo contaba con 1.500 lotes adjudicados en cuarenta colonias ubicadas en diferentes regiones del país. Poseía, además, una cantidad de lotes a adjudicar y que por falta de obras de infraestructura no podían entregarse a la acción colonizadora. A lo largo de su actividad, supervisó o participó en algunos proyectos de colonización provinciales de tierras improductivas o irracionalmente explotadas, explotaciones minifundiarias, de tierras de regadío, frutihortícolas, radicación de puesteros, colonias agroforestales y ganaderas, prestando asistencia técnica y financiera, a veces en colaboración con las corporaciones de fomento provinciales y otros organismos agrarios. En algunas colonias, el Consejo tenía instalados consejos agrarios locales, para concretar la participación del colono en las obras de interés general. Durante la época en que sus funciones fueron desempeñadas por el Banco de la Nación Argentina, hasta que el Consejo fue rehabilitado, en 1954, el banco mediante el doble sistema colonizador, el implantado por la ley 12.636 y el propio, denominado Fomento Especial de Colonización, logró poner en funcionamiento más de ochenta colonias, con un total de 4.585 lotes y 730.265 hectáreas. El banco mantenía, además, la Planta Piloto Escuela "Santa Catalina" en la cual se dictaban a los inmigrantes cursos de geografía, idiomas, técnicas hortícolas, frutícolas, granjeras, instrucciones para la conservación de suelos, uso de maquinaria agrícola, con internado. Los egresados eran ubicados en las colonias oficiales. En la actualidad, con la desaparición del Consejo Agrario, ordenada, como dijimos, en el año 1980, y en virtud de la derogación dispuesta por la ley 22.202, quedaron sin efecto las leyes 14.392, 17.253 y

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19.758, que constituyeron las últimas leyes nacionales de colonización y de adjudicación de tierras públicas o adquiridas con esos fines. Estas leyes tuvieron poca aplicación, dados los cambios que se habían operado en el mundo en materia migratoria y la falta de una política nacional de migración interna. La ley 14.392, del año 1954, reformada por las otras leyes citadas, constituyó un estatuto completo de colonización, compuesto de 92 artículos y disponía, reiterando el contenido del artículo 1 de la ley 12.636, que la Nación, a través del Consejo Agrario Nacional -que recreaba mediante sus disposiciones- llevaría a cabo los planes agrarios destinados a poblar el interior del país, radicar inmigrantes agricultores y llevar el mayor bienestar a los trabajadores rurales, objetivos éstos, entre otros, que eran también los señalados en la ley que le precedió. Fijaba, además, las características y los requisitos que debían reunir los planes de colonización, el origen de las tierras a colonizar, las normas para adquirir o adjudicar las tierras, lo que se haría por convenio, licitación o remate público, la organización de las colonias, la unidad económica de explotación, las condiciones que debían reunir los adjudicatarios, la forma de pago de las tierras adjudicadas, el régimen de las expropiaciones, la colonización indígena y conclusión de las adjudicaciones por rescisión, caducidad o fallecimiento del adjudicatario. Establecieron, asimismo, estas leyes, que la propiedad de la tierra colonizada quedaba sujeta a las limitaciones y restricciones que las mis* mas establecían para cumplir su objeto, entre ellas, la de no dividir la tierra, hipotecarla ni retransferirla a sociedades. Se ocupaban de la colonización privada y facultaban, también, al Consejo, a instituir consejos agrarios locales. Estas leyes estaban basadas, casi exclusivamente, en la radicación de familias de inmigrantes colonos, y procuraban, asimismo, radicar a los arrendatarios y aparceros alcanzados por los desalojos rurales. Poco tiempo después de suprimido el Consejo Agrario y de derogadas las últimas leyes de colonización hasta entonces vigentes, se dictó la nueva ley general de migraciones 22.439, del año 1981, cuyo título primero se ocupa del fomento de la inmigración, con fines colonizadores, facultando al Poder Ejecutivo nacional a promoverla, de acuerdo con las necesidades poblacionales de la República y autorizándolo a firmar convemos y designar delegados en el extranjero con este objeto. Esta


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ley instituyó, también, el Fondo Nacional de Poblamiento, que no tuvo vigencia. El defecto de esta ley es que constituye más bien una norma de radicación de extranjeros que de inmigración con fines colonizadores. El fracaso de sus disposiciones, en materia de colonización, obedece no sólo a la insuficiencia de sus normas para encarar el problema, sino también a que habían cambiado las modalidades de la colonización en el mundo, según hemos anotado, y al hecho de que no existía un organismo especializado que encarara la tarea colonizadora, pues el único existente, el Consejo Agrario Nacional, había sido disuelto poco tiempo antes de la sanción de esta ley, por las mismas autoridades.

7. LEYES PROVINCIALES DE COLONIZACIÓN Las actuales normas que rigen la materia de colonización están contenidas en las constituciones, códigos rurales y en la legislación provincial específica, que suplen la ausencia de las normas de carácter general, que había dictado la Nación, con alcance a todo el territorio, en virtud de sus facultades constitucionales concurrentes, cuando tuvo participación activa en esta materia. Las constituciones provinciales al respecto disponen, utilizando fórmulas diversas, que las provincias fomentarán la colonización y la inmigración útil y la división y adjudicación de las tierras fiscales; que la tierra debe darse en propiedad, o en concesiones vitalicias y hereditarias, para la colonización, agregando que tanto la tierra pública como la privada destinada a colonización, se distribuirá en unidades de tipo familiar, evitando la constitución de minifundios, y con explotación directa y racional de los adjudicatarios. En la misma materia, el Código Rural de la Provincia de Buenos Aires de 1983, contiene un título sobre el particular y dispone que el Poder Ejecutivo afectará a las tareas de colonización las tierras fiscales que considere aptas para ese fin y las tierras privadas que se incorporen a ese régimen. Las tierras serán divididas en lotes que constituyan unidades económicas. En cada colonia deberá reservarse la superficie que se considere necesaria para la instalación de escuelas, centros cívicos, institutos de investigación, chacras experimentales, puestos camineros y

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cualquier obra de interés común. El sistema de adjudicación es la transferencia, arrendamiento o adjudicación mediante licitación, remate público o en forma directa. El Código autoriza la expropiación de inmuebles por causa de utilidad pública, dispuesta por ley, cuando sean insuficientemente explotados, esto es, cuando la inversión en ellos no alcanzara al cincuenta por ciento de la valuación fiscal, en mejoras, cultivos, plantaciones, animales y gastos, en el período de un quinquenio anterior a la ley de expropiación. El adjudicatario de los lotes no podrá transferirlos, si no hubiere saldado previamente su obligación hipotecaria. Está obligado a residir permanentemente en el predio con su familia y explotarlo en forma racional, construir su vivienda, no ceder ni arrendar total o parcialmente el bien, conservar en buen estado las mejoras y cumplir las normas generales de explotación. Cumplidas las obligaciones, a los cinco años se le otorgará la escritura traslativa del dominio del predio. La colonización privada se realizará de acuerdo al reglamento que dicte el Poder Ejecutivo. El organismo que tiene a su cargo la colonización es la Dirección de Planeamiento del Ministerio de Asuntos Agrarios. La ley provincial 9541, a su vez, encomendó a la Corporación del Valle Bonaerense del Río Colorado la colonización de las tierras fiscales existentes en Patagones y Villarino. En Catamarca se dispuso la colonización de la estancia San José, existente en Ambato y en otros lugares de la provincia se concertaron oportunamente actas de compromiso con el Gobierno nacional, para colonizar tierras en Andalgala y Tinogasta. Existen colonias fundadas en Nueva Coneta, Estrella, Achalco, Santa Rosa, Aligilan, El Alto, en algunos casos formadas con migraciones internas de españoles, franceses, sáltenos, mendocinos y sanjuaninos. Rige en esta provincia la ley de colonización 4086, modificada por la ley 4899. La adjudicación de la tierra se realiza por un comité de selección, mediante un sistema de puntaje. Existe obligación de trabajar y explotar la parcela, ajustarse a un uso racional de la misma y no subdividirla ni ceder el uso sin la conformidad de la autoridad. El título de propiedad se adquiere a los cinco años y una vez abonado el sesenta por ciento del precio. En algunos lugares, la población se concentra en pequeñas parcelas para el cultivo familiar y hortícola y se asignan a la vez otras parcelas mayores, más distantes, para la explotación comercial.


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En Corrientes se convino, a su vez, la colonización de tierras inundables y también en la zona tabacalera de la provincia. Rige en ésta la ley 3228, cuyo objetivo es promover el acceso de los productores agrarios que no posean inmuebles rurales o los posean en extensiones que no conformen la unidad económica de explotación. Crea un registro de aspirantes a las tierras y organiza el Instituto Correntino de Colonización. En Santa Fe, se acordó abordar la reconversión y reordenamiento del minifundio norteño y en Misiones el establecimiento de colonias mixtas agroforestales. También en Salta y Jujuy, Tucumán y La Rioja se dictaron leyes particulares, o se expropiaron inmuebles con destino a la colonización y al asentamiento, en algunos casos, de las comunidades indígenas (colonización ganadera en la Puna). La característica de estas leyes, en general, es que sólo contemplan movimientos internos de poblaciones, pero no la radicación de inmigrantes extranjeros. En algunas provincias se ensayó atraer esos inmigrantes mediante leyes locales, pero no se tuvo éxito, dadas las precarias condiciones ofrecidas para su asentamiento. En Buenos Aires, como dijimos, la colonización está a cargo actualmente de la Dirección de Planeamiento, dependiente del Ministerio de Asuntos Agrarios. La tierra fiscal no alcanza al diez por ciento de la superficie total de la provincia y su reparto se rige por la ley 9533, del año 1978. En Río Negro ha actuado el Instituto de Desarrollo del Valle Superior del Río Negro y en Chubut y Santa Cruz los Institutos de Colonización o Consejos Agrarios. En lo referente a las tierras fiscales existentes en zonas de frontera, rige la ley 21.900 y las leyes correlativas dictadas por los gobiernos provinciales, que han procurado normalizar la situación de los pobladores existentes en ellas y disponer el poblamiento de otras que se encuentran vacantes u ocupadas por intrusos. A este efecto, la ley nacional dispone su adjudicación mediante concursos o licitaciones, o adjudicaciones directas, según los casos, debiendo los adjudicatarios ser argentinos, demostrar adhesión a los símbolos nacionales y poseer reconocida moralidad. Los extranjeros de países limítrofes también podrán ser adjudicatarios siempre que se encuentren casados con cónyuge argentino, tengan descendencia de este origen y acrediten arraigo en el lugar. Las personas jurídicas deberán justificar que el ciento por ciento del capital y de los votos pertenecen a personas domiciliadas en el país.

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Las provincias, con respecto a estas tierras, han dictado normas concordantes con las nacionales, en las materias de su competencia. En el ámbito nacional, también existe la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales, para atender principalmente los problemas de asentamientos poblacionales, y que lleva adelante el denominado "Programa Arraigo",

8. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL Y SOCIAL AGROPECUARIO En reemplazo de los planes de colonización agraria y de distribución de la tierra fiscal rural, característicos de las épocas anteriores y que han perdido fuerza en el curso de los últimos cincuenta años, por las causas generales antes apuntadas, las autoridades agropecuarias de la Nación, en coordinación con las provincias, los institutos de investigación agropecuaria y los productores, han venido desarrollando desde hace algunos años, como alternativas válidas, programas de arraigo de la familia rural y de reconversión productiva de las parcelas agrarias, promoviendo, a tal efecto, sistemas que lleven al mejoramiento de la calidad de vida, al incremento de los ingresos del sector rural menos favorecido, a la eliminación de la pobreza y el éxodo rural y a asegurar la "sustentabilidad del sistema productivo para obtener la radicación definitiva de la familia en el medio. Se trata, con estos cambios, ante las dificultades que existen para encarar planes de colonización integrales, con aportes de poblaciones nuevas, que resultan actualmente impracticables por su alto costo y la falta de disponibilidad de tierras, mantener el arraigo de las poblaciones existentes, a través de la valorización de la vida rural, mejorando el manejo de las explotaciones agropecuarias minifundistas, o de tamaño pequeño y mediano, prestando ayuda técnica, financiera o mediante la acción demostrativa, con el objetivo, incluso, de transformar al productor rural en un empresario, dentro de su dimensión. Estos programas son de naturaleza múltiple y abarcan las más diversas áreas del territorio, así como los ramos de la producción agraria y aspectos de la sociología rural. Algunos de ellos cuentan con financiación externa o con

LECCIONES DE DERECHO ACRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

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aportes de líneas de crédito nacionales a tasas cero o subsidiadas. Haremos mención de los principales: Programa de Cambio Rural. Programa para el Manejo de la Tierra y Agua. Programa Social Agropecuario. Proyecto Mujer Campesina. Proyecto Alivio a la Pobreza Rural. Programa para Pequeños Productores Ganaderos Ovinos Minifundistas. Programa Polos Productivos. Programa de Desarrollo Rural del Noreste. Estos programas, que no son los únicos, están relacionados particularmente con el pequeño y mediano productor. En general, adolecen de la falta de financiación en la escala requerida para que produzcan los efectos buscados. Existen, además, otros planes generales de promoción agrícola, ganadera y forestal, como así también de acuicultura, cunicultura, producción caprina, avícola, apícola, cultivos aromáticos, que contribuyen a la sustentabilidad de la actividad agraria en las distintas regiones del país y, al reforzar las expectativas de crecimiento del sector agropecuario, contribuyen a detener el éxodo rural, favoreciendo el arraigo de la población campesina.

CAPITULO VII ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD GANADERA EN LA ARGENTINA

1. ORÍGENES DE LA GANADERÍA ARGENTINA Nuestro país es un territorio en sus dos terceras partes montañoso o cubierto por una extensa meseta (la meseta patagónica) pero posee, en su litoral, una vasta y rica pradera donde se han desarrollado las actividades económicas más importantes vinculadas a la explotación agraria, especialmente en el curso del presente siglo. No obstante la enorme ventaja que esto representa, el crecimiento de la actividad agropecuaria ha sido lento. La producción de trigo que fue de 7.000.000 de t. en 1914, alcanzó a 14.700.000 en la última campaña 1997/98, transcurridos más de ochenta años. Lo mismo ha ocurrido con la del maíz. El plantel ganadero vacuno, hace mucho tiempo que no crece, por factores diversos, y aun ha disminuido a la cantidad de 50.000.000 de cabezas en los últimos años, como consecuencia de la contracción de las ventas internacionales y los cambios operados en los mercados, por la competencia de la producción avícola y la piscicultura. Algo similar ha acontecido con las existencias de ganado ovino. Recién en tiempos recientes, con el uso de una mayor tecnología rural, la difusión de los conocimientos fitogenéticos y el avance en el uso de los fertilizantes y la fecundación artificial, el sector agropecuario parece despertar de su tradicional estancamiento, apoyado por una estructura empresarial más apta y organizada y una mayor movilidad para afrontar con éxito las épocas de crisis y los ciclos agrícolas o ganaderos que, en el curso del presente siglo, han sido algunas de las causas que afectaron su desenvolvimiento. Ha existido tradicionalmente, en las decisiones de inversión del sec-

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tor, una puja económica constante entre agricultura y ganadería. En tiempos de revalorización de las cosechas de granos, gran número de productores siembran sus campos al máximo de su superficie, a costa de las pasturas y desvían las haciendas hacia campos de inferior calidad. El proceso de agriculturización del agro se ha acelerado en los últimos tiempos, por los buenos precios de los cereales y porque la inversión por hectárea agrícola es mucho menor que la que requiere la hectárea ganadera y su recuperación es también más rápida, ya que el proceso ganadero requiere habitualmente tres años de maduración, entre la gestación, cría y engorde del ganado. El origen de la actividad agraria en el país ha sido ganadero y saladeril, antes que agrícola. La ganadería, más que la agricultura, dominó la vida nacional, desde los orígenes hasta la crisis de 1930 y aun varios años después. Tanta ha sido su importancia y gravitación en la política nacional que algunos llegaron a decir que la historia de la industria de la carne, su principal producto, es la historia de la Argentina, por las fuertes connotaciones políticas que ha tenido en los momentos críticos de su trayectoria. En esto exista tal vez una exageración, pero lo cierto es que la producción de ganado especialmente bovino y de la carne jugó un papel político y económico decisivo en las primeras décadas del presente siglo. La actividad agrícola recién comienza su desarrollo desde fines del siglo pasado y debe competir con la ganadera instalada íradicionalmente en las mejores tierras. En sus comienzos, la agricultura, o sea, el cultivo extensivo de la tierra, fue considerada una actividad subalterna. El alambrado, introducido en el campo por Ricardo Newton a mediados del siglo pasado, desempeñó un gran papel en la extensión y adelanto de la agricultura ya que protegió los cultivos del avance de la hacienda cimarrona, evitó al mismo tiempo la fuga y pérdida del ganado y permitió desarrollar una actividad ordenada y sin grandes riesgos. El agricultor, sin embargo, con la gran expansión de la actividad ganadera, bovina y ovina, era mirado en esos tiempos con indiferencia. Constituía una figura pacífica y sedentaria, muy diferente, y carecía en el agro de significado social. Esta rivalidad entre agricultores y ganaderos se mantuvo durante muchas décadas, pero no afectó la producción. En 1875 se registraban sólo 66.819 cuadras cuadradas sembradas de trigo y 62.549 de maíz. El


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país importó trigo hasta el año 1875 y puede decirse que el crecimiento de la agricultura está estrechamente ligado a la colonización e inmigración, cuando comenzaron a habilitarse nuevas tierras fuera de la pradera bonaerense, dominada tradicionalmente por la ganadería. En 1878 se exportaron 2.547 t. de trigo, las que alcanzaron a 1.608.249 t. en 1894. A partir de entonces se incorpora al ambiente rural la figura del colono y el chacarero, fundamentalmente del inmigrante, radicado en el predio con su familia, en la tierra que recibe del gobierno o arrienda a su propietario. La figura del chacarero-inmigrante va creciendo y en un momento domina la escena rural, hasta que se produce la crisis de los años 1930, en que comienza el éxodo a las ciudades y va desapareciendo gradualmente como factor gravitante de nuestra sociología rural. La diferencia económica y social que puede establecerse entre ambas clases agrarias es que la ganadera en este tiempo estaba representada por el hacendado-propietario, mientras que en la agricultura la representación real la tenía el chacarero-arrendatario, es decir, un hombre sin tierra.

2. LAS VAQUERÍAS La ganadería argentina, que dominó netamente la actividad económica agraria del país hasta fines del siglo anterior, nació con los primeros ejemplares de la raza caballar que Mendoza trajo de España. Eran animales andaluces, perfeccionados por los árabes. Al retirarse de la ciudad en 1541, abandonaron unos pocos caballos y yeguas, que fueron el origen de los primeros ganados pampeanos. Más tarde, al fundarse Santa Fe, en 1573, Garay trae algunos vacunos de Córdoba y Santiago del Estero, aportados por las corrientes conquistadoras de Chile y Paraguay y, al refundar Buenos Aires, también incorporó algunos centenares de vacunos, caballares y ovinos y luego se incrementan las existencias con nuevos ejemplares que se distribuirían en varias provincias del litoral. El ingreso del ganado al territorio provenía de dos vías, la del Pacífico, que se extendía al Perú, Bolivia, Salta, Tucumán y Córdoba y la de! Atlántico que abarcaba Brasil, Asunción y el litoral rioplatense. Mientras el número de los ganados en el país fue pequeño, se los matuvo en las mismas ciudades, bajo vigilancia, pero más tarde tomó in-

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tervención el Cabildo, vistos los daños que los mismos provocaban, hasta que en 1610 el Cabildo de Buenos Aires prohibió tenerlos en el recinto de la ciudad y en su ejido hasta una legua en su contorno, pero al no poder mantenerse el control sobre ellos, se dispersaron por las pampas, lo que dio origen a los animales alzados, que se escapaban, y a los cimarrones nacidos de éstos en libertad, con los cuales se fue poblando espontáneamente la pampa argentina. Esta dispersión dio origen más tarde a las vaquerías, que eran expediciones que se realizaban para la caza de animales cimarrones, respecto a los cuales el Cabildo les reconoció a los cazadores la propiedad, teniendo en cuenta su pertenencia anterior. La caza se realizaba, como lo recuerda la historia ganadera, por el sistema de desjarretamiento, que consistía en cortarle el tendón de las patas traseras al animal con una cuchilla filosa inserta en el extremo de una caña. Las vaquerías eran expediciones costosas que requerían movilizar capitales considerados importantes para la época. La carne, por otra parte, se aprovechaba en pequeña escala ya que era difícil conservarla por algún tiempo en aquel momento. El sobrante se abandonaba para el consumo de los animales y las aves. En cambio, se utilizaban los cueros para la construcción de chozas y viviendas y para el techado de las carretas y la exportación. También la grasa, el sebo, las astas y la cerda, tenían un empleo necesario. Más adelante comenzó Ja preparación o salazón de las carnes, produciéndose el charque, carne secada al sol, llamada también charque dulce porque no se trataba con sal, y luego el charque salado o tasajo, en cuya producción se utilizaba la sal, que era difícil de conseguir, trayéndosela de Cádiz. Más tarde se organizaron expediciones a las salinas del sur de Buenos Aires para obtener sal y la industria saladeril creció, exportándose el tasajo para alimento de las poblaciones negras de las plantaciones y la tripulación de los barcos. También se producía la cecina, que era el charque envuelto en grasa y conservado en barricas.

3. LOS SALADEROS Con el transcurso del tiempo se fue creando la industria saladeril, primero en las estancias y, luego, cuando adquirió mayor desarrollo,


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como industria independiente. Nació así el saladero industrial, que es el antecedente inmediato de los frigoríficos. Los primeros en instalar saladeros industriales en gran escala fueron los ingleses, pero ya con anterioridad, en el año 1812, Juan Manuel de Rosas, junto con Luis Dorrego y Juan Nepomuceno Terrero, organizaron el saladero Las Higueritas, en el poblado de Quilmes, que industrializó gran parte de la hacienda de los partidos vecinos. El producto se embarcaba por el puerto de Ensenada. Luego se instalaron otros saladeros en competencia, una decena por lo menos, a cargo de firmas locales, ya que por sus características y dimensiones, se adaptaban a la industria nacional. El saladero provocó una suerte de despoblación del campo y las estancias, ya que el peón prefirió la vida de los saladeros, con su mayor sociabilidad, que el aislamiento de las pampas. Algo parecido a lo que ocurrió después con la población chacarera, avanzado este siglo. El saladero fue una industria de horizontes limitados, ya que abastecía a una clase especial de la población, sobre todo de países vecinos. Paralelamente existió la exportación de ganado en pie, especialmente a Brasil, Chile y Uruguay, llevado en barcos, pero la tarea era compleja y no existía un verdadero control de las enfermedades. En el trayecto se experimentaban muchas pérdidas y sólo se hacía posible o preferible para distancias cortas. Ya en el último tercio del siglo pasado, el sistema del salado de las carnes, como método de conservación, había llegado a sus máximas posibilidades y era necesario encontrar otro método que permitiera la conservación de las carnes en mejores condiciones, preservara sus propiedades naturales e hiciera posible el transporte del producto a grandes distancias. De otro modo, la evolución de la ganadería vacuna, especialmente, perdía perspectivas futuras, limitada como estaba a la exportación de tasajo, cueros, grasa, sebo, astas y crines y a un reducido número de ganado en pie.

4. LA INDUSTRIA FRIGORÍFICA En el año 1866 el Gobierno nacional sancionó una ley otorgando un premio a quien inventara un procedimiento para conservar la carne de modo tal que permitiera su transporte a distancia en condiciones apro-

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piadas para su consumo, y en 1876 se da el acontecimiento de la llegada a Buenos Aires del buque Le Frigorifhique, con un cargamento de carnes enfriadas de Ruán, Francia, sirviéndose un banquete en el barco, aunque se dice que el gusto no era muy agradable. El procedimiento del frío, ideado por el ingeniero francés Charles Tellier, se basaba en el transporte de la carne enfriada (carne blanda, no congelada) y había dado resultado. Cuando regresó el barco, con un cargamento de carne argentina, la carga se malogró por un desperfecto en las instalaciones. Más tarde, otro buque frigorífico, el "Paraguay", cumplió una hazaña similar, llegando el cargamento en buenas condiciones. En seguida el procedimienro se popularizó y orros barcos, con otros sistemas de frío, cumplieron una misión análoga. Los que mejor aplicaron el descubrimiento fueron los ingleses que comenzaron a utilizarlo para sus importaciones de Australia y luego de la Argentina. Pero el procedimiento que daba mayores garanrías era el denominado Carré-Julien, de "congelado" de la carne o carne dura, ya que la converría en un bloque de hielo. El de Tellier permitía, enfriando sólo la carne (chilled), la conservación durante 45 días, aproximadamenre, y en cambio el de Carré-Julien, congelando la carne y no sólo enfriándola, permitía su conservación por largo tiempo, aunque el gusto quedaba afectado. La duración del rransporte, en esos tiempos, lo hizo preferible, pues garantizaba la conservación del producto a grandes distancias. El envío indistinto de enfriados y congelados a Inglaterra y Europa dominó una gran parre del comercio de carnes argentino, hasta que apareció el procedimiento del "congelado rápido", una nueva modalidad, que sustituyó en gran parte al congelado tradicional con ventajas, por su larga duración y el mantenimiento del gusto, ya que la carne procesalmente resultaba menos afectada con el nuevo sistema. Con el desarrollo del procedimiento del enfriado y congelado de la carne, nace la industria frigorífica moderna que faena, elabora y conserva la carne en establecimientos, generalmente ubicados en las proximidades de los puerros o de los centros consumidores, donde se la procesa, para proveer ordenadamente y en condiciones apropiadas el producto al consumo interno o la exportación. Paralelamente se desarrolla, con este proceso, la hacienda de invernada, ubicada generalmente en la zona intermedia, entre la hacienda de cría y los frigoríficos,


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destinada a proveer a éstos de animales terminados y con un alto grado de calidad comercial. La zona de invernada comprendía los campos situados preferentemente en el oeste de Buenos Aires, este de Córdoba y sud de Santa Fe y Entre Ríos. Estaba prácticamente rodeada o alternada por la zona de cría. Los productores de invernada eran los aliados naturales de los frigoríficos, los cuales constituían los principales compradores de sus ganados. Los productores de ganado de cría, en cambio, proveedores de los invernadores, dependían de éstos, como los últimos, a su vez, dependían de los frigoríficos, aunque también vendían gran parte de su ganado al mercado de Liniers y a los mercados locales, para abastecer el consumo interno. El arbitro de los precios en el mercado de exportación, de este modo, eran los frigoríficos, por el gran volumen de sus compras y donde concluye la cadena comercial. Se va creando, en esta forma, por la misma conformación del mercado, una suerte de dependencia y una pugna entre criadores e invernadores, para obtener los mejores precios del ganado, pero los frigoríficos, que son los arbitros en esta guerra de intereses, otorgaron su preferencia a los invernadores, con los cuales mantienen relaciones comerciales directas ya que eran, como se dijo, sus principales proveedores. Los primeros frigoríficos comenzaron a instalarse en el país en el año 1882 y el que inició la serie fue el frigorífico de Eugenio Terrasón, en San Nicolás, antiguo saladero. Luego se instaló en 1883 The River Plata Fresh Meat Co., de G.W. Drabble, en Campana, que exportaba carne ovina a Inglaterra, y después siguieron La Negra, en Avellaneda; Las Palmas en Zarate, y Smithfield, también en Zarate; Cold Storage de La Plata, de origen británico, adquirido luego por Swift, en 1907, de origen norteamericano; La Blanca, en Avellaneda, de capitales angloargentinos, adquirido luego también por los norteamericanos; Armour, del mismo origen, instalado en Río Santiago y Santa Cruz; Swift, también norteamericano, radicado en Rosario, Río Gallegos y San Julián; Anglo, de origen inglés, instalado en Isla Maciel; el frigorífico Gualeguaychú, en Entre Ríos, y el Frigorífico Municipal en la Capital. El único frigorífico de capital nacional, El Argentino, fue adquirido posteriormente por la Compañía Wilson, norteamericana. Durante vanos años aún se mantuvo la competencia en la exportación del tasajo, con respecto a la carne congelada, pero ya a partir de 1895 se advierte

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el desplazamiento de aquel hasta que prácticamente desaparece del mercado de exportación en los primeros años del presente siglo. Las primeras exportaciones fueron de carne congelada por resistir mejor el transporte.

5. EL REPARTO DEL COMERCIO EXTERIOR DE CARNES La industria frigorífica apareció dominada por los intereses británicos, principales importadores del producto y, luego, por los norteamericanos. Estos últimos ingresaron al mercado posteriormente, en 1907, con la compra del frigorífico británico La Plata Cold Storage, según dijimos, pero afirmaron su predominio en la década de 1910, especializándose en la carne enfriada que trasladaban a Inglaterra en sus propios barcos, sin depender de la flota comercial británica, como ocurría con los establecimientos argentinos. La industria frigorífica de capital nacional tuvo siempre una participación efectiva muy limitada en el mercado, que osciló en las distintas épocas entre el dieciocho y apenas el cuatro por ciento, y dependía de las bodegas y de los intereses comerciales ingleses, por ser éstos los principales compradores. A partir de la década de 1910, con el gran desarrollo alcanzado por la industria frigorífica, se iniciaron las llamadas "guerras de carnes" entre los intereses británicos y los norteamericanos, recién instalados, pugnando estos últimos por obtener una mayor cuota en la distribución del mercado de exportación inglés. Lograron en esta primera guerra superar levemente la cuota británica y se creó el llamado Comité o Conferencia de Fletes, reunión periódica de los gerentes de frigoríficos para asegurar una equitativa distribución de las bodegas de los barcos en el mercado inglés. El acuerdo tuvo corta duración y en 1918 se inició la segunda guerra de carnes, que llevó la cuota norteamericana casi al cincuenta y nueve por ciento del total y finalmente, en 1925, comenzó la tercera y última guerra entre los frigoríficos que llevó la cuota norteamericana a casi el setenta por ciento, reduciéndose la de los ingleses al veinte por ciento y la de los frigoríficos argentinos, teóricamente, al diez por ciento. Esta situación perduró hasta la crisis del año 1930.


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6. EL TRATADO DE LONDRES DE 1933 Después de varios años de prosperidad en el comercio de carnes, sobrevino la debacle del año 1930, que provocó una gran contracción del comercio internacional y afectó la disponibilidad de divisas en el mundo entero. Inglaterra sujetó la importación de carnes a la necesidad de permisos previos y en agosto de 1932 celebró, con los países de la Comunidad, la Conferencia Imperial de Otawa, que otorgó preferencia a las importaciones de carnes provenientes de las naciones de sus dominios, a expensas de las carnes argentinas. Ello provocó una gran inquietud en el sector ganadero, especialmente en el bonaerense, y motivó el envío a Inglaterra de una misión especial, encabezada por el Vicepresidente de la Nación, Julio A. Roca, quien celebró el 1 de mayo de 1933, una Convención y Protocolo de intercambio comercial, por el plazo de tres años, con la representación inglesa, que se conoce con el nombre de Tratado de Londres o Pacto Roca-Runciman, aprobado por la ley 11.693, del mismo año, acuerdo éste muy cuestionado; igual ocurrió varios años más tarde con los contratos petroleros, celebrados a partir de 1958 con empresas extranjeras, para la explotación de los hidrocarburos. Como resultado de este acuerdo Inglaterra se comprometió a respetar la cuota mínima de importación de carnes argentinas al mes de junio de 1932 (la más baja en los últimos años). Esa cuota, a su vez, sería distribuida en la forma que indicaba el convenio. El ochenta y cinco por ciento de la misma, es decir, la masa de las exportaciones, quedaba asignada a las compañías frigoríficas extranjeras, con lo cual el gobierno argentino estaba inhibido de distribuir de otra manera la cuota reconocida al país, dejando de este modo consolidado el monopolio existente. El remanente de la cuota, o sea el quince por ciento podía ser distribuido, a su vez, entre los frigoríficos de capital nacional, dentro de las normas que fijaba el acuerdo. A su vez, Inglaterra obtuvo un trato benevolente a sus inversiones, rebaja de aranceles, libre introducción del carbón y facilidades para el giro de divisas provenientes de utilidades británicas en la Argentina. Dentro del remanente del quince por ciento de la cuota argentina, Inglaterra admitía el reconocimiento de una cuota de carne del once por ciento, para ser usufructuada por una sociedad de ganaderos de Argentina, sin fines de lucro, cuya consti-

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tución en el país el Tratado aceptaba con el objeto de actuar en el comercio de la carne como empresa testigo. La limitación impuesta a la forma de constitución y objetivos de esta sociedad argentina tenía por propósito evitar que empresas frigoríficas comerciales "de aventura", según se dijo, pudieran alterar, con su intervención, el mercado de carnes, mediante bajas de precios y ofrecimientos precipitados de mercadería, que afectaran los mecanismos de importación existentes, en extremo complicados y que habían necesitado largos años para obtener resultados prácticos. El cuatro por ciento restante de la cuota quedaba a la libre disposición de los demás frigoríficos de origen argentino, por ser el monto efectivamente utilizado en sus exportaciones más recientes. El objetivo previsto en el convenio quedó cumplido al sancionarse en 1933 la ley 11.747, que creó la primera Junta Nacional de Carnes, en cuya normativa se contemplaba la constitución de esta sociedad de características y objetivos especiales. Un año después, en octubre de 1934, se aprobó el estatuto de la llamada Corporación Argentina de Productores de Carnes, CAP, organismo de tipo cooperativo que se formó, inicialmente, con el aporte del uno por ciento de los ganaderos, obtenido mediante un descuento en las ventas de hacienda en el mercado interno y externo. Esta entidad de productores, contemplada en el estatuto de la Junta y en el Pacto, que debía hacerse cargo del once por ciento de la cuota argentina, nunca logró armonizar sus actividades con las de la Junta, produciéndose frecuentes desencuentros en torno a la política de carnes, trabas en su desenvolvimiento empresario y varias intervenciones estatales, no obstante lo cual adquirió en su momento un buen desarrollo societario, con sucursales en las principales plazas comerciales del exterior y administrando y tomando a su cargo en el país plantas frigoríficas y bocas de expendio de carnes, hasta que después de una trayectoria irregular, de luchas y rivalidades entre ella y la Junta y entre criadores e invernadores, muchas veces enfrentados para obtener el manejo político de ambas instituciones, se dispuso su disolución en el año 1979. La CAP, puede decirse que constituyó el último intento, puesto en manos de los productores argentinos, para dar más transparencia al mercado de carnes de la época.


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7. INVESTIGACIÓN Y DEBATE SOBRE EL COMERCIO DE CARNES (AÑOS 1934-1935) En forma diferente a lo dispuesto en el convenio celebrado en Londres en 1933, el cual fue renovado en el año 1936, Inglaterra aceptó, en esta oportunidad, que el Gobierno argentino distribuyera entre los frigoríficos nacionales y extranjeros existentes en el país la cuota de carne asignada a la Argentina, anteriormente regida por el Tratado. Debe recordarse que, como repercusión de este Tratado, el comercio de carnes fue objeto de una investigación dispuesta por el Senado en el año 1934, con el fin de esclarecer supuestas maniobras monopólicas atribuidas a los frigoríficos extranjeros, a los que se acusaba de actuar en el país con preferencias en las compras, en perjuicio de la masa de productores de ganado. La investigación tenía especialmente por objeto verificar si los precios que pagaban los frigoríficos a los ganaderos guardaban relación con los que se obtenían del exterior y otras cuestiones relacionadas con su operatoria en el mercado y su transparencia. Fue impulsada activamente por el senador demócrata progresista por Santa Fe, Lisandro de la Torre, siendo motivo de un profundo debate en el Senado en el año 1935, que concluyó abruptamente con el asesinato, en pleno recinto de la Cámara, del senador electo por Santa Fe, Enzo Bordabehere, hecho que provocó una gran conmoción política en el país. La investigación dispuesta por el Senado puso de manifiesto numerosas irregularidades cometidas por los frigoríficos extranjeros en materia de precios, falencias en la determinación de los costos, clasificación arbitraria de la tropa y trato preferencial a los productores, defectuosos registros contables, evasión de impuestos, retención de los beneficios de cambio, cargos éstos que fueron coincidentes, en muchos aspectos, con las conclusiones elaboradas años después, en 1938, por el Comité Mixto Investigador del Comercio de Carnes Anglo-Argentino, otro organismo paralelo creado por una cláusula del mismo Tratado Roca-Runciman para investigar la estructura económica y financiera y el funcionamiento del comercio de carnes y las medidas que debían adoptarse para asegurar razonables beneficios a los ganaderos argentinos frente a los frigoríficos. Este informe, avalado por los propios representantes ingle-

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ses, ratificó muchas de las conclusiones expuestas en el Senado, años antes, con respecto a la actuación de los frigoríficos en el país.

8. CREACIÓN DE LA JUNTA NACIONAL DE CARNES La ley 11.747, sancionada en el año 1933, según dijimos, creó la primera Junta Nacional de Carnes. En el curso de los años que van desde la crisis de 1930 hasta el año 1990, no hubo una sola Junta Nacional de Carnes, sino varias, u organismos análogos y sucesivos creados por distintas leyes y con atribuciones, en general, similares. Estos organismos tuvieron a su cargo la función regulatoria del comercio de carnes y ganado y también la de fiscalizar las condiciones higiénico-sanitarias de los establecimientos destinados a la elaboración de los productos, entre ellos, el Instituto Ganadero Argentino, IGA, creado por la ley 13.199 en 1950 y, más tarde, el Instituto Nacional de Ganadería, instituido por la ley 14.155. Luego se recreó nuevamente la Junta, en 1956, y otra vez se lo hizo en 1973, con la ley 20.535, sancionándose finalmente la ley 21.740, que fue la última vigente, hasta que se dispuso su disolución, a través de la ley 23.696 de Reforma del Estado, que determinó la liquidación de este organismo, como así también la de la Junta Nacional de Granos, que había cumplido una trayectoria similar en la comercialización, fiscalización y control de los cereales y oleaginosas. La Junta Nacional de Carnes tuvo como objeto primordial, como resulta del contenido de las distintas leyes que se sucedieron, promover, fomentar, controlar, realizar, regular la producción, almacenamiento, industrialización, transporte y comercialización de ganados y carnes, sus productos y subproductos, propendiendo al mayor consumo y abastecimiento y a la ampliación de los mercados exteriores. La última ley vigente, antes de su disolución, la 21.740, eliminó la facultad intervencionista de la Junta en la producción, transporte, industrialización y comercio de carnes, manteniendo en cambio y poniendo el acento en sus funciones de fiscalización y de promoción de la actividad. Sólo quedó facultada para intervenir en el comercio de carnes, en el caso que actuara como coordinadora de operaciones comerciales realizadas con el exterior, por los particulares, y a pedido de las partes.


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Nos extenderemos sobre estos temas al tratar en el Capítulo XII la comercialización del ganado y las carnes. Ya veremos, en esa oportunidad, los organismos que han asumido las funciones de la Junta en materia de promoción de las carnes y de fiscalización en la producción y comercio de las mismas, como así también en materia de ganados. Estas funciones están relacionadas, exclusivamente, con la política de carnes y de policía y control comercial de las operaciones, las cuales, al no ser objeto de las desregulaciones dispuestas, por la naturaleza de las mismas, han debido pasar necesariamente a otras dependencias u organismos estatales, ya que son de cumplimiento ineludible. La transición al nuevo régimen administrativo, provocada por estos cambios, se ha operado sin grandes inconvenientes.

CAPITULO VIII USO DEL SUELO RURAL. LOS CONTRATOS AGRARIOS

La explotación del suelo rural, o sea, su uso y aprovechamiento en las distintas actividades agrícolas y ganaderas, o forestales, se ha venido realizando tradicionalmente en forma directa por el propietario del predio o, indirectamente, por terceras personas, independientemente del propietario, o asociados a él, en este último caso a través de diversas modalidades de contratos, cuyas primeras figuras jurídicas, como contratos específicos del derecho agrario, aparecen diseñadas en nuestro derecho positivo a partir de la década de 1920, con la regulación de los primitivos contratos de arrendamientos y aparcerías rurales. Con anterioridad, según vimos, rigió en la actividad agraria el contrato de enfiteusis que perduró, como forma de adjudicación del uso de la tierra fiscal y primera ley de colonización agraria del país, desde 1826, hasta 1857, en que la enfiteusis fue eliminada sustituyéndola por el arrendamiento de las tierras públicas, por un plazo no mayor de ocho años. La enfiteusis, como instituto específico del derecho civil, a su vez fue suprimida, por razones de conveniencia, de nuestro derecho positivo, al ponerse en vigor el Código Civil, en 1871, reemplazándola también por el arrendamiento, como figura asimilable. La enfiteusis era la concesión de un fundo a perpetuidad, o por largo tiempo, según las leyes, para mejorarlo con construcciones o plantaciones, mediante el pago de un canon anual. Según el Codificador, tenía algo del arrendamiento, del usufructo y de la propiedad, pero no era ni una ni otra cosa. Entre nosotros, aclaraba el autor del código, la experiencia es que las

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tierras enfiteutas no se cultivan. Además era motivo de pleitos cuando, por sucesión, se trataba de dividir el derecho enfiteuto y el derecho del propietario. Por ello, el arrendamiento parecía ser una figura intermedia suficiente entre los propietarios y los cultivadores o criadores de ganado. La vigencia de la enfiteusis, en el campo del derecho privado no fue muy frecuente, mientras se mantuvo en vigor. Como antecedente colonial de otros contratos agrarios, puede citarse el contrato de yanaconazgo que, en definitiva, fue la aplicación paralela del servicio personal de la mita a las explotaciones rurales, suprimida por la Asamblea de 1813. El yanacona era una suerte de aparcero de la tierra. Esta figura se mantuvo en Bolivia y Perú por largo tiempo después. El desarrollo de la agricultura planteó a los gobiernos de las distintas épocas, tal vez menores problemas estructurales y de regulación que la actividad ganadera. En realidad, se trataba en el país de una actividad todavía poco desarrollada. La legislación civil, entonces vigente, constituía suficiente apoyo a las actividades de aquel tipo, realizadas en forma rudimentaria y en muy pequeña escala. Ambas economías, la agrícola y la pecuaria, eran de desarrollo desparejo, tenían problemas y ciclos estructurales distintos y tiempos de evolución e intereses, también, diferentes. La agricultura estaba, entonces, poco arraigada en el país. La ganadería en Argentina, como ya dijimos anteriormente, fue la actividad agraria principal y dominó a la agricultura hasta casi fines del siglo pasado. Con el incremento de las corrientes inmigratorias, eminentemente agriculturas, y la extensión del alambrado de los campos, la situación se modificó y la actividad agrícola fue adquiriendo un desarrollo rápido y constante, pero ubicada geográficamente más allá de las fronteras, tradicionalmente dominadas por la cría y engorde del ganado, situadas éstas principalmente en la llanura bonaerense, cerca de los principales centros de consumo y de los frigoríficos portuarios. En una distribución natural del trabajo, el área ganadera, de administración más simple y directa, quedó dominada por los propietarios de los predios, con la ayuda de unos pocos peones, sin figuras intermedias, y el área agrícola, en constante expansión, por un nuevo tipo de sujeto agrario, como figura interpuesta y dominante, el colono-chacarero-agricultor-arrendatario o aparcero, generalmente un inmigrante europeo,


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que se traslada primero solo y luego con su familia, para intentar fortuna en el trabajo rural. Esta colonización de tipo agrícola y chacarera, se implanta sobre todo en los campos nuevos habilitados en Santa Fe, Entre Ríos y Córdoba y, más tarde, en los dedicados a los cultivos especiales en Mendoza, San Juan, Chaco, Formosa, Corrientes, Río Negro y Misiones. Los campos bonaerenses, en cambio, aplicados tradicionalmente al desarrollo de la ganadería vacuna y ovina, estaban manejados directamente por los propietarios y eran refractarios todavía al cambio de la estructura rural. La figura del chacarero agricultor resultó predominante en el litoral rural, eminentemente agrícola, y se constituye en la principal figura movílizadora y soporte de la actividad agraria en esas regiones. Recién comienza a irrumpir en los campos bonaerenses, dominados por la ganadería, a fines de siglo, con la inmigración europea masiva, desarrollando en ellos con preferencia la agricultura, a través de contratos de arrendamiento y aparcerías convenidos con los propietarios de la tierra, en condiciones muchas veces gravosas, hasta que, después de más de tres décadas de ocupación y trabajo continuado de las tierras, de crisis alternadas y de pobreza rural, sin perspectivas de progreso en el medio para esta clase social, comienza el éxodo rural, impulsado por la crisis desatada a comienzos de la década de 1930. El productor agrícola, arrendatario o aparcero, que se mantuvo en los viejos campos arrendados, durante esta época de dificultades y desarraigo, fue en gran parte el beneficiario de las posteriores leyes de transformación agraria que convirtieron a una gran masa de arrendatarios y aparceros en propietarios de la tierra, en reemplazo de éstos. Esta etapa de conversión y cambio en el régimen de tenencia de la tierra, abarca otro período de treinta años, a partir de 1940, y puede decirse que concluye al finalizar la década de 1960.

1. CONTRATACIÓN DEL USO DEL SUELO CON DESTINO AGROPECUARIO. EL RÉGIMEN DEL CÓDIGO CIVIL El régimen de contratación agraria, es decir, las normas aplicables al uso y explotación de la tierra de propiedad de terceros se rigió, en núes-

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tro país, desde la implantación del Código Civil, por las reglas de éste referentes a los arrendamientos en general. El arrendamiento, por sus características menos formales, fue el tipo de contrato de mayor uso en las relaciones rurales. Algunos otros contratos civiles, como el usufructo y el uso y la habitación, han tenido menor aplicación en las relaciones agrarias ordinarias. Más tarde, contratos agrarios, de carácter específico, se sumaron al arrendamiento, como el del tambero-mediero, el de los contratistas de viñas y frutales y, por último, el referente al trabajo agrario, constituyendo esas figuras los pilares principales del régimen de la contratación agraria, existente en el país. En el mundo moderno los institutos vinculados a la explotación agropecuaria de la tierra, se han venido emancipando de los regímenes tradicionales y han ido adquiriendo un desarrollo autónomo y mucho más amplio que el vinculado al uso directo de la tierra. Hoy, la contratación agraria ocupa un vasto campo de posibilidades jurídicas, en relación conexa a la actividad agraria, propiamente dicha, a través de la utilización de los contratos denominados agro-alimentarios y agro-industriales, que constituyen, como ya vimos, un nuevo capítulo del derecho agrario, en constante formación, con una gran variedad de uso en la economía y estrecha vinculación con la actividad agropecuaria, en sus más amplias manifestaciones. A este tema nos referiremos más adelante. Debe señalarse, a este respecto, que el autor del Código Civil contempló, en materia de uso de la tierra y regulación de los contratos, sólo algunas disposiciones vinculadas directamente al agro, a diferencia del Código Civil francés, que fue más amplio y descriptivo en la materia, legislando sobre arrendamientos agrícolas, aparcería, mediería y aparcería de ganado, tradicionalmente difundidos en ese país, en contraposición al nuestro, por su gran desarrollo agrícola y granjero. El Código Civil no hizo distingo entre los arrendamientos rurales y los urbanos, aplicando a ambos, salvo muy pocas excepciones, las mismas reglas para su regulación. La escasa actividad agrícola en la época que nuestro Código fue sancionado y la estructura eminentemente patronal del sector ganadero, único hasta ese momento desarrollado a mediana escala, no requerían aparentemente mayores normas de carácter específico. El arrendamiento de predios con destino a la ganadería era poco


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frecuente, ya que el estanciero podía administrar directamente su campo desde la ciudad, sin necesidad de cederlos a terceros, con una reducida dotación de peones. Entre las disposiciones particulares, aplicables a los arrendamientos aerícolas, el Código preveía, en su artículo 1557, que no podía hacerse remisión de los arrendamientos por pérdida de la cosecha, en caso fortuito, como ocurría frecuentemente por efecto del granizo, inundaciones u otros acontecimientos agropecuarios. El propietario, además, según el artículo 1558 podía retener los frutos y los objetos existentes en la cosa arrendada, en caso de deuda por arrendamientos. En materia de plazo el artículo 1506 disponía que si no existe término pactado el mismo sería de un año si los frutos pueden levantarse en ese plazo y, si se recogen después de varios años, se juzgará hecho por todo el tiempo que sea necesario para que el arrendatario pueda percibir los frutos. Estas disposiciones evidentemente resultaron insuficientes cuando la agricultura adquirió mayor desarrollo y ya en los primeros años del presente siglo se advirtieron los vacíos del Código Civil para regular la condición de los arrendatarios rurales, cuyo número se había extendido considerablemente en el territorio y en los que no sólo estaban involucrados aspectos económicos sino también, como lo hemos señalado, formas de vida de una población numerosa, ocupante de las tierras que, por razones de política social, convenía mantener en los predios donde había organizado sus actividades y constituido el núcleo familiar. La cantidad de arrendatarios de los predios, estimulada por las corrientes inmigratorias europeas, se había incrementado en forma considerable, desde principios de siglo, al punto que en el quinquenio 1906-1911, el porcentaje de arrendatarios y medieros alcanzaba, aproximadamente, al setenta y tres por ciento contra el veintisiete por ciento de los propietarios que explotaban directamente los campos bonaerenses, y a un porcentaje parecido en Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos. En materia de contratos agrarios, se aplicaba el principio de la libertad de las convenciones y estos contratos, a medida que la actividad avanzaba y prosperaba, por la creciente demanda de arrendamientos, se hicieron cada vez más rigurosos, con respecto a los arrendatarios, por el desequilibrio económico existente entre los contratantes, llegándose a establecer condiciones abusivas no sólo con respecto al precio de los

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arrendamientos y aparcerías, que fue elevándose en forma constante, sino también en cuanto a los plazos de los contratos, cada vez más abreviados, que favorecían los desalojos, y a las limitaciones respecto a las mejoras que el arrendatario podía introducir en el campo para aumentar su bienestar, a la superficie de las parcelas que estaba autorizado a destinar a la huerta familiar, como también a la obligación de vender la cosecha a firmas determinadas o a comprar los insumos en negocios prestablecidos, a la falta de libertad de cultivos y otras cláusulas del mismo tipo que, con el tiempo, fueron levantando tensiones en las zonas agrícolas, las que culminaron con huelgas de los arrendatarios-chacareros, producidas en los años 1910 y 1911, y que hicieron crisis en el año 1912, con el denominado Grito de Alcorta. Esta fue una importante huelga de ocupantes y colonos, originada en el sur de Santa Fe, que duró varios meses y abarcó también zonas del norte de Buenos Aires y del este de Córdoba, dirigida a obtener mejores condiciones en los contratos, la que concluyó con arreglos convenidos entre las partes. Esta huelga dio nacimiento a la Federación Agraria Argentina, asociación rural muy extendida, que congrega a los productores pequeños y medianos de toda la República. La reforma legislativa que provocó este movimiento agrario, destinada a llenar los vacíos existentes, vino unos años después, cuando finalizada la guerra de 1914-1918 el mundo enfrentó una seria crisis económica y la situación del agro argentino experimentó un nuevo empeoramiento.

2. PRIMERAS EXCEPCIONES AL DERECHO COMÚN. LAS LEYES 11.170 y 11.627 DE ARRENDAMIENTOS RURALES Fue entonces que se dictó la primera ley especial de arrendamientos agrarios, en el año 1921, que lleva el número 11.170, modificatoria de las disposiciones del Código Civil, referente al régimen de los arrendamientos rurales, y la cual estableció, como solución a la crisis y a los desalojos de los predios, un plazo mínimo para los contratos de cuatro años, en beneficio del arrendatario. Esta ley, intervencionista y protectora del pequeño y mediano productor rural, se aplicaba sólo a los predios arrendados que no tuvieran una superficie mayor de 300 hectáreas


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y estaba dirigida a protegerlo contra los frecuentes desalojos, garantizándole un mínimo de permanencia en el predio. El plazo beneficiaba a los arrendamientos y a las aparcerías rurales, no haciendo la ley distinción al respecto. El arrendatario, por otra parte, de acuerdo con la ley, estaba autorizado a introducir mejoras en el predio, indemnizables por el propietario, hasta un monto equivalente al diez por ciento de la valuación fiscal del inmueble. Esta ley modificatoria de las normas de libre contratación del Código Civil, fue sustituida por la 11.627, dictada en 1932, otra vez en plena crisis del agro argentino. La nueva ley, también marcadamente protectora, dispuso que los contratos debían formalizarse en instrumento público, bajo pena de multa, para garantía del arrendatario, y extendió a cinco años el plazo mínimo de los arrendamientos. El pago del arrendamiento podía hacerse en dinero, en especie o en un tanto de la cosecha. El propietario estaba obligado a destinar un local para escuela pública, cuando el número de arrendatarios del fundo excediera de veinticinco. Esta nueva ley se aplicaba a todos los arrendamientos, cualquiera fuere la extensión del predio.

3. LA LEY 13.246 DE ARRENDAMIENTOS Y APARCERÍAS RURALES EN VIGOR. EXAMEN DE SUS DISPOSICIONES La ley 11.627 mejoró la anterior y fue perfeccionada por la ley 13.246, sancionada en 1948, que estableció un estatuto bastante completo y de carácter permanente, para el arrendamiento y las aparcerías rurales, de acuerdo con las necesidades de la época. Sus disposiciones se encuentran reglamentadas por el decreto 8330/63, todavía en vigor. Esta ley, que debe considerarse la principal ley agraria del país, se mantiene vigente, pese a su antigüedad, y no debe ser reputada una ley de emergencia sino de carácter estable, a pesar de que se generó en situaciones críticas para el agro, pero varias de sus disposiciones han perdido actualidad, con el transcurso del tiempo, ya que contemplaban problemas del momento y otras fueron reformadas o suprimidas por la ' e y 22.298, dictada en el año 1980, e inspirada en una filosofía no intervencionista y con tiempos y necesidades diferentes. Su normativa,

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en la actualidad, tiene indudablemente un menor peso y empleo que en otras épocas, atento a las modificaciones que se han operado desde entonces en el panorama agrario nacional, en la estructura de la producción agraria y en las relaciones entre arrendatarios y propietarios de los predios, que también han experimentado cambios, ya que son de otras características los sujetos intervinientes. No obstante, sigue siendo una normativa fundamental en las relaciones agrarias. Constituye una ley independiente, no incorporada al Código Civil.

4. EL ORDEN PUBLICO ECONÓMICO El artículo 1 de la ley 13.246 comienza por declarar sus preceptos "de orden público, irrenunciables sus beneficios e insanablemente nulos y carentes de todo valor cualesquiera cláusulas o pactos en contrario o actos realizados en fraude a la misma." La norma tiene por finalidad principal proteger al arrendatario que, al tiempo de la sanción de la ley, se suponía era la parte más débil de la relación jurídica, circunstancia que la nueva ley de reformas 22.298 ya no reconoce y considera que debe superarse desde que, según expresa la nota de elevación de la misma, no puede aseverarse que tal circunstancia se cumpla en la actualidad, pues es obvio que el arrendatario debe movilizar en este tiempo amplios recursos financieros para cubrir los insumes de toda explotación racional existiendo, de tal modo, una equiparación de fuerzas que obliga, actualmente, a replantear los conceptos tradicionales. No obstante esta posición crítica, la ley 22.298 mantuvo intacto y en todas sus consecuencias el concepto de orden público incorporado al artículo 1 de la ley 13.246. Uno de los efectos de la declaración de orden público, además de lograr el objetivo de la estabilidad del agricultor en el predio, es la irrenunciabilidad de los derechos que la ley reconoce o acuerda, entre ellos, la prohibición de insertar en los contratos cláusulas que importen renuncias expresas o tácitas a los derechos fundamentales establecidos por la ley a favor del arrendatario, prohibición ésta que no debe considerarse un principio absoluto. Así, la jurisprudencia ha admitido, en este punto, que puede renunciarse, en cuestiones de orden público


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económico, un derecho incorporado al patrimonio, pero no efectuarse una renuncia anticipada de él. En cada caso deberá indagarse, por lo tanto, cuál ha sido la intención de las partes y hasta qué punto una renuncia, anticipada o posterior a la firma del contrato, es violatoria de los derechos y garantías que se tratan de proteger. Por otra parte, ha quedado establecido que la violación de una cláusula de esta clase, pactada exclusivamente a favor del arrendatario, no importa la nulidad del contrato, sino sólo la de la cláusula prohibida. La ley contiene numerosas disposiciones en que la nulidad aparece declarada o manifiesta, tales como las que importan la prórroga de la jurisdicción, la constitución de un domicilio especial distinto del real, las que obligan al arrendatario a comprar, vender o utilizar o contratar determinados bienes o servicios con persona o empresa determinada o la renuncia a la inembargabilidad e inejecutabilidad de los bienes y elementos necesarios para la explotación del predio y para la subsistencia del arrendador y su familia.

5. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY En lo concerniente al ámbito de aplicación de la ley, el mismo artículo 1, en su primer párrafo, la declara "aplicable a todo contrato, cualquiera sea la denominación que las partes le hayan asignado y sus distintas modalidades, siempre que conserve el carácter sustancial de las prestaciones correlativas, conforme a sus preceptos, y su finalidad agroeconómica". El principio de la ley no es rígido. Las partes tienen absoluta libertad para ajustar sus convenciones a la figura o tipo de contrato que consideren más conveniente, sea éste de arrendamiento, aparcería, mediería, usufructo u otro. Pero en ningún caso estas convenciones pueden importar un fraude a la ley ni ser contrarias a las normas de orden publico por ella establecidas. Tal sería el caso que se pactara un arrendamiento bajo la forma de un contrato innominado o de usufructo del predio rural, por solo uno o dos años, con el objeto manifiesto o embozado de burlar el plazo mínimo de tres años, que establece la ley 13.246, reformada.

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6. DEFINICIÓN DEL CONTRATO / La ley define el arrendamiento, en su artículo 2, como el contrato "en que una de las partes se obliga a conceder el uso y goce de un predio ubicado fuera de la planta urbana de las ciudades o pueblos, con destino a la explotación agropecuaria en cualesquiera de sus especializaciones, y la otra a abonar por ese uso y goce un precio en dinero." Diferencia la ley, de este modo, el arrendamiento de la aparcería agropecuaria, en que una de las partes se obliga, según el artículo 21, "a entregar animales o un predio rural, con o sin plantaciones, sembrados, enseres o elementos de trabajo, para la explotación agropecuaria, con el objeto de repartirse los frutos." En este último caso, la retribución del contrato consiste, como vemos, en repartirse los frutos, y no el pago de una suma de dinero, como en los arrendamientos. Cuando el pago de la contraprestación se realiza en frutos, estamos siempre en presencia de una aparcería y las consecuencias jurídicas son distintas. Dos elementos dan características al arrendamiento rural, de acuerdo con este concepto, para diferenciarlo del arrendamiento general y, en particular, del arrendamiento urbano, esto es, que el predio se encuentre ubicado fuera de la planta urbana y que se lo destine a la explotación agropecuaria, en cualesquiera de sus especialidades. Estos elementos constituyen una condición conjunta del contrato. Si el predio está situado dentro de ejido de la ciudad o pueblo, aunque se dedique a la explotación agropecuaria, no estará comprendido en el texto de la ley y se regirá por las normas relativas a las locaciones urbanas o por el Código Civil, según corresponda a la naturaleza de la relación. En cuanto al destino del predio, debe estar afectado a una explotación rural. Si la actividad que se realiza en él es comercial, industrial o simplemente recreativa, aunque esté situado fuera de la planta urbana, se regirá por las normas del derecho común. Esta solución ha sido criticada por la doctrina, por cuanto considera que lo que caracteriza la relación rural es la actividad que se desarrolla en el mismo y no su ubicación geográfica, fuera o en el ámbito de la ciudad o pueblo. Por planta urbana, entiende el reglamento, el núcleo de población donde exista edificación y cuyo fraccionamiento se encuentre efectivamente representado por manzanas y solares o lotes, cuenten o no con servicios municipales y esté o no


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comprendida dentro de lo que la municipalidad considere como ejido del pueblo. En lo referente al destino de la explotación, ésta debe ser específicamente agropecuaria. En el caso de una explotación de carácter mixto, el régimen legal será el que rija para la actividad principal. El contrato de arrendamiento rural es consensúa!, conmutativo, oneroso y de ejecución continuada.

7. DERECHOS Y OBLIGACIONES. PLAZO MÍNIMO DEL CONTRATO. REFORMAS La ley 13.246 fijó originariamente en cinco años el plazo mínimo de los arrendamientos y aparcerías rurales, a beneficio del arrendatario, vencido el cual éste podía considerarlo prorrogado por tres años, siempre que así lo notificara al propietario por telegrama cursado con seis meses de anticipación al vencimiento. Este plazo total de ocho años fue reducido a tres años por el artículo 4 de la ley 22.298, dictada en el año 1980, por considerarlo apropiado para que pueda cumplirse en él un ciclo agrícola o ganadero completo. También se considerará celebrado por tres años, aclara el mismo artículo 4 de la ley, "todo contrato sucesivo convenido entre las mismas partes respecto a la misma superficie, en el caso de que no se establezca plazo o se estipule uno inferior al indicado", disposición ésta que tiende a evitar la burla del mínimo legal. La ley agrega, seguidamente, que "no se considerará contrato sucesivo la prórroga que se hubiere pactado originariamente, como optativa para las partes". Debe señalarse que el plazo fijado en los antiguos contratos, parece extenso. Podía considerárselo, incluso, que afectaba la libre disponibilidad de la propiedad raíz. Sin embargo, no es así. En el derecho europeo han sido común plazos mínimos de arrendamientos que oscilan entre los seis, nueve, diez, quince y hasta dieciocho años, en este caso para explotaciones forestales. Podrá discutirse la conveniencia del arrendamiento en la actividad agraria, en cuanto no genera un vínculo jurídico duradero, entre el agricultor y la tierra, y no favorece el desarrollo de la empresa agraria, tanto desde el punto de vista económico, como social. En nuestro país, sin embargo, el desarrollo agrícola fue impulsado, en sus orígenes, por los arrendatarios y por los plazos, más o menos gene-

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CATALANO - BRUNELLA - GARCI'A DÍAZ - LUCERO

rosos, obtenidos en los contratos. Resulta indudable que el arrendamiento rural forma parte y constituye una figura jurídica fundamental para la industria agrícola, productora de bienes económicos esenciales y que para el correcto desarrollo de esa industria y de la empresa, que es el factor movilizador, se requieren plazos prolongados, más allá de los que corresponden estrictamente a los ciclos biológicos, agrícolas o ganaderos. La alternativa jurídica parece ubicarse, entonces, entre la propiedad, que es el vínculo permanente del productor con la tierra, o el arrendamiento a largo plazo, compatible con el desenvolvimiento y desarrollo racional de la empresa agraria. Se trata de una decisión de política, económica y legal, donde se enfrentan el derecho de propiedad y las perspectivas de progreso de la empresa agraria. Volveremos sobre este tema al tratar los llamados contratos accidentales.

8. CESIÓN Y SUBARRIENDO El arrendatario no podrá ceder el contrato ni subarrendar el predio, salvo conformidad expresa del arrendador, conforme a lo dispuesto por el nuevo artículo 7, reformado por la ley 22.298. En el texto anterior de la ley 13.246 la prohibición era absoluta. "Si ocurriera la muerte del arrendatario -agrega el artículo 7- será permitida la continuación del contrato por sus descendientes, ascendientes, cónyuge y colaterales hasta el segundo grado, que hayan participado directamente en la explotación, o su rescisión a elección de éstos. La decisión deberá notificarse en forma fehaciente al arrendador, dentro de los treinta días contados a partir del fallecimiento". Los herederos, por lo tanto, pueden rescindirlo voluntariamente frente a esta situación. Pero para suceder al arrendatario en la locación es indispensable que hayan tenido participación directa en la explotación.

9. OTRAS NORMAS DE LA LEY La ley contiene una regulación completa de los arrendamientos y aparcerías, que sólo vamos a indicar en sus aspectos esenciales. Muchos de sus artículos originales han sido dejados sin efecto por la ley de re-


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formas 22.298, y otros parecen haber perdido actualidad frente a los cambios experimentados en las relaciones rurales. Un tema importante regulado en la ley, vinculado al plazo, es el de los contratos denominados "ad meliorandum", contemplados en el artículo 45, que son aquellos referidos a un fundo en el cual el arrendatario o aparcero se obligue a realizar obras de mejoramiento del predio tales como plantaciones, obras de desmonte, irrigación, avenamiento, que retarden la productividad de su explotación por un lapso superior a dos años, en cuyo caso podrán celebrarse hasta por el plazo máximo de veinte años, en lugar del máximo de diez años que prevé para los arrendamientos, como mayor plazo, el artículo 1505 del Código Civil. La enumeración de las obras y trabajos a realizar, en estos contratos, es meramente enunciativa y no de rigor. Ambas partes procuran a través de esta convención obtener el mejoramiento del predio y están interesadas, lo mismo que la sociedad, en la fijación de un plazo amplio para que el contrato pueda cumplir su objeto. En materia de precio del arrendamiento, éste debe pactarse necesariamente en dinero, pudiendo convenirse el pago en moneda extranjera, lo cual, a nuestro juicio, no se encuentra prohibido, atento lo dispuesto en la ley de convertibilidad 23.928. No podría pactarse, en cambio, como pago, un porcentaje sobre la cosecha o sobre los frutos, pues entonces, según dijimos, nos encontraríamos ante una aparcería agrícola o pecuaria, o una mediería, instituciones que difieren, en sus consecuencias, de los arrendamientos. En lo que respecta a la remisión proporcional del precio, que autorizaba el antiguo artículo 6 de la ley 13.246, en los casos de pérdida total o parcial de las cosechas, en las circunstancias extraordinarias que determinaba la ley, la institución ha quedado derogada por la ley 22.298, por considerar que la pérdida constituye un riesgo empresario que debe asumir el arrendatario como tal. También esta ley derogó el artículo 5 que autorizaba la revisión del precio del arrendamiento, a pedido de cualquiera de las partes, cuando existiera desequilibrio entre los costos y el valor de los productos, debido a causas de índole general. En consecuencia, las partes quedan en libertad de prever en el contrato mecanismos de reajuste del precio, siempre que no contraríen las normas del orden público económico que las leyes hayan establecido para los casos generales.

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No existe tácita reconducción en los contratos de arrendamiento y aparcerías que se pacten. Esta figura fue eliminada por la ley 21.452 que reemplazó el artículo 20 de la ley 13.246, el cual la admitía en los casos que el arrendatario o aparcero permaneciera en el predio, con el consentimiento del arrendador, durante un año y éste no hubiere manifestado su voluntad de exigirle la restitución del mismo. La ocupación del predio, después de operado el vencimiento, no da derecho al arrendatario para considerar prorrogado el contrato. La ley mantiene, en su artículo 18, la obligación del arrendador de proveer un local para el funcionamiento de una escuela pública, que cuente como mínimo con un aula para cada treinta alumnos, vivienda adecuada para el maestro e instalación para el suministro de agua potable, cuando los arrendatarios del-predio excedan de veinticinco y no exista establecimiento de este tipo a menos de 10 km. del centro del mismo. Esta norma ha perdido vigencia, ya que no existen en el país explotaciones con tan numerosa cantidad de arrendatarios o aparceros. El locador, además, está obligado, por el mismo artículo 18, a contribuir con el cincuenta por ciento de los recursos necesarios para combatir las plagas existentes al tiempo del contrato, pero no debe hacer aporte alguno con respecto a las plagas sobrevinientes, que es de exclusiva responsabilidad del arrendatario combatirlas. Resulta conveniente que, en los contratos, se contemplen disposiciones que aseguren el aporte del arrendador para realizar estas tareas, ya que el combate de las plagas existentes, además de una conveniencia, es una obligación del arrendatario, que no puede dejar de cumplir. En caso de incumplimiento del arrendador a la obligación de contribuir en los gastos, el arrendatario podrá compensar su crédito por las sumas invertidas, con los arrendamientos adeudados, sin perjuicio de la facultad de exigir su pago inmediato, conforme lo dispone el artículo 19. Constituye obligación del arrendatario destinar el predio a la explotación establecida en el contrato, con sujeción a las leyes y reglamentos agrícolas y ganaderos de acuerdo con el referido artículo 18. Si en el contrato no se ha fijado la clase de cultivo o destino rural del predio -lo que resulta siempre conveniente hacer- el arrendatario puede explotarlo conforme al destino que ha servido antes, o al que regularmente sirven cosas semejantes, conforme lo dispone el artículo 1554 del Código Civil.


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La ley 22.298 derogó la norma del artículo 9 que facultaba al arrendatario a destinar hasta el treinta por ciento de la superficie del predio a la explotación ganadera, granjera o de cultivos hortícolas, cuando en el contrato se hubiera previsto un destino exclusivamente agrícola. En lo que respecta a la observancia, por el arrendatario, de las leyes y reglamentos agrícolas, esta previsión estará estrechamente relacionada con la norma contenida en el artículo 8 de la ley, el cual expresa que: "Queda prohibida toda explotación irracional del suelo que origine su erosión, degradación o agotamiento, no obstante cualquier cláusula en contrario que contenga los contratos respectivos. En caso de violarse esta prohibición por parte del arrendatario, el arrendador podrá rescindir el contrato o solicitar judicialmente el cese de la actividad prohibida, pudiendo reclamar en ambos casos los daños y perjuicios ocasionados. Si la erosión o agotamiento sobrevinieren por caso fortuito o fuerza mayor, cualquiera de las partes podrá declarar rescindido el contrato". Este artículo también fue modificado por la ley 22.298, en los términos expuestos. Se ha simplificado su texto y se ha puesto a cargo del arrendatario la obligación de satisfacer los daños y perjuicios, cuando el hecho se debe a su culpa o negligencia. Las normas que protegen los suelos y a las que se refieren los artículos 8 y 98 de la ley, están contenidas en la ley nacional 24.428, en las leyes provinciales referidas a esta materia y en los códigos rurales que contienen disposiciones afines con la ley nacional citada.

10. RÉGIMEN DE LAS MEJORAS La ley 13.246, en su versión originaria, obligaba al arrendador, en cuanto al régimen de mejoras, a proveer a aquél de una casa habitación construida con materiales estables, compuesta como mínimo de tres piezas, cocina, galería, baño con ducha y pozo o bomba de agua para la población, siempre que el arrendatario se radicara en el predio. Estas mejoras obligatorias a cargo del arrendador, vinculadas al antiguo aspecto social del contrato, fueron derogadas, en cuanto a su exigibilidad, por la ley 22.298, considerando la situación de equivalencia económica de ambas partes. La existencia o no de estas mejoras, en de-

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finitiva, incidirá en el precio del arrendamiento y se consideró que esta materia debía dejarse librada al libre juego de los intereses de las partes. El arrendatario, a su vez, estaba facultado, también por la ley 13.246, a instalar una aguada, construir un galpón para almacenamiento de frutos y otro para maquinaria y plantar cinco árboles por hectárea hasta un total de cincuenta, si estas mejoras no estaban incorporadas al predio. Al término del contrato debía ser indemnizado por estas obras según su valor y hasta un máximo del veinte por ciento de la valuación fiscal del inmueble. Estas facultades y la consiguiente obligación de indemnizar a cargo del locador, también fueron suprimidas por la ley 22.298, atendiendo a las mismas razones expuestas. Por lo tanto, el régimen de las mejoras en los contratos de arrendamiento y aparcerías rurales, a partir de la sanción de esta última ley, se rigen por las disposiciones del Código Civil, las cuales no constituyen, por cierto, un ejemplo de claridad y coherencia, entendiéndose que el locatario puede efectuar las reparaciones y gastos necesarios en el inmueble, en caso de urgencia, y levantar construcciones, en los términos del artículo 1535 de ese Código, a cargo del locador, si fueran necesarias o útiles para la funcionalidad del predio, pero no para su comodidad personal. Desde luego, si existe prohibición expresa en el contrato, ninguna de estas mejoras serían indemnizables, salvo las motivadas por razones de urgencia y de acuerdo con los principios generales del derecho. Es conveniente, por lo tanto, que el tema de las mejoras quede suficientemente explicitado en los contratos, para evitar futuras dificultades. Debe señalarse que la autorización para hacer mejoras, con obligación de pagarlas, no puede ser probada sino por escrito, de acuerdo con el artículo 1543 del Código Civil. El arrendatario puede ejercer el derecho de retención de la cosa arrendada, que le otorga el artículo 1547 del Código Civil, hasta que sea pagado del valor de las mejoras y gastos.

11. INEMBARGABILIDAD DE BIENES La ley, en su artículo 15, declara "inembargables e inejecutables y no afectados al privilegio del arrendador, los muebles, ropas y útiles do-


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mésticos del arrendatario, las maquinarias, enseres, elementos y animales de trabajo, rodados, semillas y otros bienes necesarios para la explotación del predio, los bienes para la subsistencia del arrendatario y su familia durante el plazo de un año, incluidos semovientes y el producto de la explotación dentro de los límites que reglamentariamente se fijen" (determinados en dos salarios mínimos del peón adulto durante el año). La reforma de la ley 22.298, a su vez, dejó establecido que estos beneficios no comprenderán a los arrendatarios que sean sociedades de capital, por considerar que en este caso no se dan las razones que justifiquen la excepción a las reglas generales. La inembargabilidad, por otra parte, no afectará el crédito del vendedor de los bienes declarados inembargables, según aclara el párrafo segundo del mismo artículo 15.

12. OTROS DERECHOS Y OBLIGACIONES Desalojo del predio La falta de pago del arrendamiento por el plazo de un año, en el régimen originario de la ley 13.246, daba derecho al arrendador a exigir el desalojo del inmueble. Este plazo fue modificado por la ley 22.298 que dispuso, mediante el actual artículo 19, que: "El abandono injustificado de la explotación por parte del arrendatario o la falta de pago del precio en cualquiera de los plazos establecidos por el contrato, son causales que dan derecho al arrendador a rescindir el contrato y exigir el desalojo del inmueble." De este modo, las partes quedan en absoluta libertad para pactar los plazos de pago del arrendamiento y los efectos de la mora, sin que el arrendador se vea obligado a esperar el plazo de un año, previsto en la norma anterior, ni plazo alguno, para exigir el desalojo. El arrendatario, de este modo, resulta menos protegido que en la norma anterior, la que por otra parte parecía excesiva al fijar esa espera obligatoria, frente a un arrendatario incumplidor y dirigida, sin duda, a otorgarle el tiempo necesario para obtener y levantar las cosechas pendientes y asegurarse un nuevo destino.

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Extinción del contrato El contrato se extingue, además de las otras causales contempladas en la ley, por mutuo consentimiento, por pérdida de la cosa arrendada, como ocurre en los casos de erosión, degradación o agotamiento del predio, previstos en el artículo 8 de la ley, y también en caso fortuito o vicio redhibitorio de la cosa. Se aplican en estos supuestos las normas del Código Civil, en cuanto no hayan sido modificadas por la ley especial. También se extingue por muerte del arrendatario, si los herederos no ejercen en la opción que establece el artículo 7 de la ley 13.246. Cláusulas prohibidas Por último, la ley 13.246 prohibe en su artículo 17 insertar cláusulas en el contrato que obliguen al arrendatario, entre otras cosas, a vender, asegurar, transportar o depositar las cosechas o animales en empresa determinada, o a contratar labores o adquirir o utilizar maquinaria con o de persona determinada o emplear sistemas de cosecha o comercialización, también determinados. Esta prohibición, basada en la experiencia histórica, contenida en los contratos de principios de siglo, ha sido mantenida por la ley 22.298.

13. LA APARCERÍA RURAL. APARCERÍA AGRÍCOLA Y PECUARIA. LA MEDIERIA Aunque se trata de contratos muy diferentes, muchas de las disposiciones relativas a los arrendamientos rurales, se aplican a las aparcerías y medierías. En tanto el arrendamiento es un contrato de tipo conmutativo, la aparcería constituye un contrato de tipo asociativo. "Habrá aparcería -dice el artículo 21 de la ley 13.246- cuando una de las partes se obligue a entregar a otra animales o un predio rural, con o sin plantaciones, sembrados, animales, enseres o elementos de trabajo, para la explotación agropecuaria en cualesquiera de sus especiahzaciones, con el objeto de repartirse los frutos. Los contratos de


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mediería se regirán por las normas relativas a las aparcerías, con excepción de las que se hallaren sometidas a leyes o estatutos especiales, en cuyo caso les serán, asimismo, aplicables las disposiciones de esta ley, siempre que no sean incompatibles con aquéllos". En el contrato de mediería, los frutos se dividen por mitades, siendo ésta su característica técnica, y su diferencia con la aparcería es que en ésta las proporciones pueden ser diferentes. Además, en la mediería la administración del negocio compete a ambas partes y los aportes son concurrentes; en cambio en la aparcería, sólo el aparcero administra, como más adelante veremos, y aporta los gastos para la explotación. En los dos casos, ambos corren el riesgo de la pérdida de la producción. Pero existen también distingos entre los arrendamientos y las aparcerías. En estas últimas las partes aportan el capital y el trabajo, en forma asociativa, participando en los riesgos y resultados. El aparcero, por ejemplo, está obligado a atender personalmente la explotación, tratándose de un contrato intuite personae; además, debe comunicar al aparcero dador la fecha de la recolección de los frutos y separación de los productos a dividir, salvo estipulación en contrario. Por otro lado, la pérdida de los frutos por caso fortuito será soportada por ambas partes en la proporción convenida para el reparto de aquellos. En el arrendamiento, el locador se limita a percibir el precio de la locación y éste es independiente del resultado obtenido. No se trata, como en las aparcerías, de un contrato de riesgo para el propietario. Se diferencia, también, la aparcería de la sociedad, en que no existe un ente distinto de las partes y que el aporte de uso del predio y demás bienes los recibe el tomador para los efectos del contrato y no por cuenta de un ente ajeno a los contratantes. La aparcería, que ha sido un contrato muy utilizado en el país, puede ser agrícola o pecuaria. En las aparcerías agrícolas el aparcero dador cede el predio, con o sin elementos, para la explotación agropecuaria, en cualquiera de sus manifestaciones (agrícola, pecuaria o mixta), en tanto que en la aparcería pecuaria el aparcero dador sólo cede animales, para su cría y engorde, sin ceder predio alguno. Esta diferencia se refleja en la forma distinta de tratamiento que la ley dispensa a ambos contratos.

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Normas generales La ley 13.246 contiene disposiciones comunes, referentes a la aparcería, en general, contenidas en los artículos 21 a 28, con excepción del artículo 22, y normas especiales referentes a las aparcerías agrícolas, consignadas en los artículos 30, 32 y 33 y a las aparcerías pecuarias, comprendidas en los artículos 34 a 38 En lo relativo al artículo 22 de la ley 13.246, reformado por la ley 22.298, que establece: "Son aplicables a los contratos de aparcería, en los que se conceda el uso y goce de un predio rural los preceptos de los artículos 4, 8, 15, 17 y 18", su normativa, como luego veremos, se refiere exclusivamente a la aparcería agrícola, toda vez que se requiere la entrega del predio para que las disposiciones tengan vigencia. El artículo 23 fija las obligaciones del aparcero y del dador. Corresponden al primero, entre otras, la de realizar personalmente la explotación, no ceder su interés en la misma ni arrendar o dar en aparcería la cosa objeto del contrato. Tampoco puede dar a la cosa un destino distinto al convenido en el contrato, debiendo conservar los edificios, mejoras, enseres y elementos de trabajo, hacer saber al aparcero dador, con diez días de anticipación, la fecha en que se comenzará la percepción de los frutos, e informar a éste de inmediato toda usurpación o novedad dañosa a su derecho. A su vez, el aparcero dador deberá garantizar el uso y goce de las cosas dadas en aparcería y llevar anotaciones con las formalidades y en los casos que la reglamentación determine. "La pérdida de los frutos por caso fortuito o fuerza mayor -dispone el artículo 2 4 - será soportada por las partes en la misma proporción convenida para el reparto de aquéllos." El artículo 25 establece el derecho de las partes a pedir la rescisión del contrato y el desalojo y entrega de las cosas dadas en aparcería si la otra no cumpliese las obligaciones a su cargo. En caso de abandono de la explotación, o si no se cumpliera la entrega de la parte de los frutos que corresponden al dador, éste podrá solicitar en juicio sumario el desalojo del predio o la restitución de las cosas objeto del contrato. Una disposición importante es la del artículo 27, modificado por la ley 22.298, que establece: "El contrato de aparcería concluye con la


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muerte, incapacidad o imposibilidad física del aparcero. El contrato no terminará, salvo opción contraria del aparcero, por muerte del dador o por enajenación del predio". En el caso de las aparcerías, por lo tanto, no rige el derecho de la cónyuge y de los herederos que hayan participado en la explotación, para tomar a su cargo el contrato, como acontece en materia de arrendamientos. Una norma similar a esta, que establecía el antiguo artículo 27 de la ley 13.246, fue sustituida por el artículo transcripto, fundándose en el carácter de "intuite personae" que se atribuye a las aparcerías. El artículo 28 ha fijado en cinco años el plazo de prescripción para todas las acciones emergentes del contrato de aparcería. Aparcería agrícola En las aparcerías agrícolas, puede entregarse solamente un fundo para su explotación o un fundo y ganado. En ambos casos existirá aparcería agrícola y le serán aplicables las disposiciones de orden público de la ley. Con respecto a la distribución de los frutos -según la versión originaria del artículo 30 de la ley 13.246- ésta debía guardar equitativa proporción con los aportes de las partes. Al respecto la ley no fijaba proporción alguna, ni siquiera con carácter orientativo, como ocurre con las aparcerías pecuarias. A su vez, estos porcentajes, fijados por las partes, podían ser revisados, según la versión originaria de la ley, a través de medidas de carácter general, por el Poder Ejecutivo o, a pedido de cualquiera de las partes involucradas, por los organismos autorizados. Estas normas fueron reemplazadas por el nuevo artículo 30 de la ley 22.298 que deja librado a !a voluntad de las partes la fijación de los porcentajes correspondientes a esta clase de aparcerías. Al respecto, el referido artículo 30, aplicable a las aparcerías agrícolas, dispone que: 'Las partes podrán convenir libremente el porcentaje de distribución de los frutos", eliminando, de este modo, la exigencia de la equitativa proporción entre los aportes de los contrayentes. La reforma mantuvo, por °tra parte, el resto del antiguo artículo, por el cual se establece que: "Nin guna de las partes podrá disponer de los frutos sin haberse realizado antes la distribución de los mismos, salvo autorización expresa de la

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otra". Como consecuencia de estas disposiciones, la facultad de revisión de los porcentajes a cargo de los organismos jurisdiccionales ha quedado sin efecto, pudiendo las partes convenir libremente las prestaciones. También ha sido derogado el antiguo artículo 30, en la parte que autorizaba al aparcero tomador a deducir la semilla empleada, al proceder a la distribución de los frutos. Por lo tanto, en materia de porcentajes la aparcería agrícola ha sido equiparada a la aparcería pecuaria, en la que según el artículo 34, si bien en principio los porcentajes se establecen por mitades, se deja a las partes la facultad de establecer un porcentaje distinto. A su vez, en lo que respecta a las normas generales establecidas para las aparcerías agrícolas, el artículo 22 de la ley, modificado por la ley 22.298 dispone: "Son aplicables a los contratos de aparcería en los que se conceda el uso y goce de un predio rural los preceptos de los artículos 4, 8, 15, 17 y 18". Estas disposiciones, establecidas para los arrendamientos, se refieren al plazo mínimo de los contratos, fijado en tres años, a la prohibición de explotar irracionalmente el predio, a la inembargabilidad e inejecutabilidad de los bienes del aparcero tomador, a la prohibición de insertar cláusulas especiales en los contratos que obliguen al tomador a realizar operaciones con personas o empresas determinadas y a la obligación del aparcero de dedicar el predio a la explotación establecida en el contrato, mantenerlo libre de plagas y malezas y conservar los edificios y demás mejoras del inmueble, y a las del dador, de contribuir a los gastos que demande la lucha contra las plagas y maleza, la de proporcionar a la autoridad escolar comodidades para instalar una escuela primaria, cuando los arrendatarios o aparceros exceden de veinticinco. Las prescripciones del artículo 22, desde que suponen la entrega de un fundo para su uso y goce, sólo conciernen a las aparcerías agrícolas, según ya lo señalamos. De este modo, cuando la aparcería pecuaria, además de la entrega del ganado, incluya el uso y goce del predio, el plazo mínimo del contrato será el general, establecido por la ley, o sea, tres años. En las aparcerías, a diferencia de las medierías, el aparcero dador sólo corre el riesgo de la pérdida de la producción, según señalamos anteriormente. No contribuye en los gastos, como el mediero, salvo los expresamente indicados por la ley, como es el que demande la lucha contra las plagas y malezas existentes al tiempo del contrato.


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Aparcería pecuaria En estos casos, como hemos visto, el dador sólo entrega animales y no cede predio alguno. El artículo 34 de la ley dispone que: "Cuando la cosa dada en aparcería fuese solamente animales, los frutos o productos o utilidades se repartirán por mitades entre las partes, salvo estipulación o uso contrario." Ya señalamos que, cuando se entrega un fundo, además de animales, estamos en presencia de una aparcería agrícola y, en este caso, resultan de estricta aplicación las normas de orden público que establece la ley. Las disposiciones referentes a la aparcería pecuaria se simplifican al no entregar el dador el uso y goce de fundo alguno, sino solamente ganado para su cría o engorde. El dador, según el artículo 35, debe mantener al aparcero en la posesión de los animales y en caso de evicción sustituirlos por otros. En caso de pérdida de los animales, por causas no imputables, el aparcero debe rendir cuenta de los despojos aprovechables. "Salvo disposición en contrario -establece el artículo 36- ninguna de las partes podrá disponer, sin consentimiento de la otra, de los animales dados en aparcería, o de los frutos y productos de los mismos". En materia de plazos, el artículo 37 establece: "Los contratos de aparcería pecuaria en los que no se conceda, además de los animales, el uso y goce del predio necesario para la explotación, regirán por el plazo que las partes convengan o, en su defecto, por el que determinen los usos y costumbres locales". Porque cuando se concede también el uso y goce del predio deja de ser un contrato de aparcería pecuaria típico, para transformarse en una figura similar a la de la aparcería agrícola, para la cual rige el plazo mínimo de tres años. Una disposición final, en esta materia, establece el artículo 38: "Salvo estipulación o uso contrario, los gastos de cuidado y cría de los animales correrán por cuenta del aparcero." En materia de aparcería pecuaria, de este modo, no se hace excepción, en cuanto a los gastos, del principio que rige para la aparcería agrícola, en que los gastos son por cuenta del tomador.

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14. FORMA DE LOS CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO Y APARCERÍAS. INSCRIPCIÓN Los contratos de arrendamiento y aparcerías debían celebrarse, en el sistema originario de la ley 13.246, ante el juez de paz, escribano público y funcionarios que determinara la reglamentación. Esta exigencia fue eliminada por el nuevo artículo 40 de la ley 22.298, el cual establece, como única exigencia, que los contratos deberán redactarse por escrito, aclarando que si se hubiera omitido tal formalidad y se pudiera probar su existencia de acuerdo con las disposiciones generales, se lo considerará encuadrado en los preceptos de la ley y amparado por todos los beneficios que ella acuerda. Cualquiera de las partes, agrega, podrá emplazar a la otra a que le otorgue contrato escrito. Y aclara, enseguida, que el contrato podrá ser inscripto por cualquiera de las partes en los registros inmobiliarios a cuyo efecto bastará que el instrumento tenga sus firmas certificadas por escribano, juez de paz u otro oficial público competente. La ley 13.246 dispuso, en su anterior artículo 40, la obligatoriedad de inscripción de los contratos mencionados en los registros, la que ahora se transforma en voluntaria. No obstante, entendemos que la falta de inscripción no lo hace inoponible a terceros. Esta sanción debe ser expresa. Desde que la ley ha hecho la inscripción facultativa, no puede después sancionar su omisión con pena tan severa, al punto de que en caso de enajenación del predio, podría desconocer el comprador el contrato por falta de inscripción, lo cual resultará válido si la misma constituyera un requisito esencial. Esta sanción no rige para las locaciones en general, conforme a lo dispuesto en el artículo 1498 del Código Civil, y no existe razón jurídica para establecer diferencia con las locaciones rurales, ya que los intereses que se trata de proteger son similares. Una interpretación distinta colocaría a ambos tipos de contratante frente a una situación de desigualdad ante la ley. La inscripción puede interesar a las partes por otras razones legales y por ello ha sido dispuesta como voluntaria, pero no para constituirse en una condición estricta del contrato, y desconocerse, por esta sola causa, su existencia y efectos ante terceros. El tercero podrá discutir la existencia del contrato hecho en fraude de sus derechos, si fuera ésta la circunstancia, pero no


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restar efectos a un contrato convenido entre las partes en forma regular por la sola falta de su inscripción en el registro, si puede demostrarse que n 0 s e ^ a cometido fraude en perjuicio de los derechos del comprador.

15. CONTENIDO GENERAL DE LOS CONTRATOS Los contratos deben especificar el nombre de las partes, la ubicación del predio, la estación o puerto más próximo, la superficie, las mejoras existentes, el estado del predio en cuanto a las plagas, el precio del arrendamiento, fecha, lugar y forma de pago, y tratándose de aparcerías, la proporción en la distribución de los frutos, forma, tiempo y lugar de la entrega y aporte de cada parte en el contrato; proporción del predio destinada a vivienda, pastaje y huerta, fecha de la tenencia del predio, domicilio de las partes, destino de la explotación, plazo del contrato. Los contratos celebrados por menores, necesitan autorización judicial. Tratándose de menores emancipados esta autorización no es requerida, siempre que se pacten por los plazos previstos en la ley.

16. CONCLUSIÓN DE LOS CONTRATOS Cabe señalar que los contratos de arrendamiento concluyen por las causales determinadas en la ley 13.246 y, supletoriamente, por el Código Civil. La muerte del arrendatario concluye el contrato, salvo que los herederos ejerzan la opción para continuarlo dentro de los treinta días de producido el fallecimiento. En la aparcería, la muerte del aparcero extingue el contrato. También el contrato se resuelve si el arrendatario no cumple la obligación de mantener el predio libre de plagas y malezas, de no cambiar el destino de la explotación convenida o de no conservar el edificio y demás mejoras del predio y en caso de abandono de la explotación.

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17. CÁMARAS PARITARIAS DE ARRENDAMIENTOS Y APARCERÍAS RURALES. EL FUERO AGRARIO. COMPETENCIA La ley 13.246 creó estos organismos administrativos de composición mixta para entender en primera instancia en todas las disputas vinculadas a los arrendamientos y aparcerías, regulados por dicha ley, con apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones. Posteriormente se dispuso que la apelación debía sustanciarse ante una Cámara Paritaria Central, también de carácter administrativo. Estas normas que creaban un fuero especial y no respetaban el principio de la separación de poderes y la competencia de las provincias para la aplicación de la legislación común, fueron declaradas inconstitucionales por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y en 1967, después de varios cambios, marchas y contramarchas en el sistema de competencia, las Cámaras Paritarias fueron suprimidas por la ley 17.181, que dispuso que los juicios pendientes pasarían a los tribunales provinciales correspondientes. La Provincia de Buenos Aires, a su vez, creó su fuero agrario en el año 1957, como parte integrante del Poder Judicial, pero estos tribunales nunca llegaron a constituirse. Finalmente, por ley 9682, se acordó la competencia a los tribunales del trabajo, con apelación ante las Cámaras civiles. La competencia y el procedimiento a seguir es el indicado en el decreto-ley 21.209/57 de la provincia, excepto la materia del desalojo. En Santa Fe, la competencia ha sido atribuida a los jueces de primera instancia de circuito en lo civil y comercial, conforme a las leyes 10.160 y 10.166. Diversos congresos, seminarios y conferencias se han pronunciado en el país a favor del establecimiento de un fuero agrario especial. No sólo lo han hecho en materia de estructura y tipo del órgano jurisdiccional, el que puede ser administrativo, judicial o mixto, sino también en punto a los procedimientos, que deben ser distintos de los trámites burocráticos que presiden el procedimiento civil. Cada uno de los sistemas de organización propuesto tiene sus ventajas e inconvenientes. La organización judicial otorga garantía de un mejor conocimiento y aplicación del derecho, pero puede aparecer como apartada de la verdad


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real que da legitimidad a sus decisiones. A su vez, la jurisdicción puramente administrativa merece la crítica que conoce los hechos pero desconoce el derecho. La inexistencia de un número suficiente de conflictos rurales en la época actual que justifique la creación de tribunales especiales, a diferencia de lo que aconteció medio siglo atrás en las zonas rurales de la República, ha restado impulso a las ideas de la creación del fuero agrario especializado, si bien la materia agraria no debe quedar limitada a los conflictos originados en las contrataciones agrarias, ya que existe una gama muy vasta de cuestiones voluntarias o contenciosas vinculadas a la aplicación de los códigos rurales, faltas rurales, tránsito de ganado y productos del agro, caza, pesca, sanidad animal y vegetal, abigeato, marcas y señales, regadío, conservación de los suelos, medianerías, servidumbres, desalojos, interdictos, registro de contratos, trabajo y seguridad rural y otras del mismo tipo que podrían justificar la creación de órganos especializados, o de competencia compartida, encargados de su conocimiento y decisión.

18. LAS LEYES DE TRANSFORMACIÓN AGRARIA La ley 13.246 constituyó una base legal suficiente para dotar de cierta estabilidad a los arrendatarios ya que les brindó la oportunidad de mantenerse en el predio originariamente por un plazo de hasta ocho años, incluyendo la prórroga prevista, pero no resolvió el problema de la tenencia de la tierra, ya que ése no era su propósito. Se trataba de una ley de arrendamientos y no de reforma o transformación agraria. Tenía sus limitaciones de objetivos, no obstante la generosidad del plazo establecido hasta su reforma por la ley 22.298, del año 1980, que redujo el plazo mínimo a tres años. El porvenir de la familia agraria, constituida por una gran masa de arrendatarios, aparceros y medieros, seguía siendo incierto, transcurrido aquel plazo legal originario. La ley de arrendamientos no había resuelto ni podía resolver el problema fundamental, que era el de la propiedad de la tierra y este tema se iba a presentar a corto plazo. Ambos aspectos del problema de la tierra debían diferenciarse y no podían ser asumidos por una ley regulatoría de los contratos.

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En 1957, por el decreto-ley 2187, se pensó dar una solución definitiva al problema y se dictó el primer plan de transformación agraria, el cual se proponía terminar con este tema candente del acceso de los arrendatarios a la propiedad de la tierra. Se aspiraba, con él, convertir a los arrendatarios en propietarios a través de acuerdos voluntarios de venta de los campos y en caso de discrepancia sobre el precio, la ley disponía que el mismo sería fijado judicialmente. Si la compraventa no se concretaba por falta de voluntad del arrendatario, éste debía desalojar el predio y si era el propietario el que no cumplía el acuerdo o la resolución judicial, el contrato quedaba prorrogado. Se trataba de conciliar, así, ambos intereses. Luego se dictó la ley 14.451 que estableció el segundo plan de transformación agraria con el mismo objetivo. Si las partes no se ponían de acuerdo en el precio éste era fijado por las Cámaras Paritarias de arrendamiento. Se otorgaban facilidades bancarias hasta el ochenta por ciento (o el ciento por ciento en algunos casos) de la operación y el propietario estaba eximido del pago del impuesto a las ganancias eventuales y a los réditos, exceptuándose al comprador del impuesto a las ganancias durante cinco años de la explotación. Si la operación no se realizaba el arrendatario debía devolver el predio dentro de un plazo, con los arrendamientos reajustados, y si era el propietario quien no cumplía, se otorgaba una amplia prórroga al contrato. El tercer plan acordó al comprador sólo una preferencia si el propietario decidía la venta del predio y en el cuarto plan, el precio lo fijaban las partes y los vendedores debían financiar el setenta y cinco por ciento del precio, al seis por ciento de interés y a no menos de diez años. A su vez, la ley 17.250 estableció un quinto plan consistente en la venta al precio que convinieran las partes y en caso de desacuerdo el precio era fijado por la justicia, financiando el vendedor el treinta por ciento del precio a no menos de tres años y el sesenta por ciento la banca oficial, debiendo el comprador integrar el diez por ciento restante en el momento de suscribirse el boleto de venta. Otra modalidad consistió en que el vendedor financiaba el setenta y cinco por ciento, a un plazo no menor de cinco años. Finalmente se dictó la ley 20.543, de fomento agrario, que intentó promover la compra de los predios a través del crédito oficial, incluyendo no solo a los ocupantes sino también a los egresados de las escuelas técnicas y facultades de agronomía y veterinaria, a


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los productores desalojados como consecuencia de las leyes que pusieron fin a las prórrogas, a los propietarios de parcelas que no constituían una unidad económica y a los contratistas rurales. El crédito alcanzaba al ochenta por ciento del valor del predio. Todos estos planes, a pesar de los cambios sucesivos de sistema, tuvieron sus efectos favorables sobre el régimen de tenencia de la tierra, como lo demuestra una estadística de las diferentes épocas. Así, en 1947 el treinta y cinco por ciento de los que explotaban los predios eran propietarios y el cuarenta y siete por ciento arrendatarios, aparceros y medieros, manteniendo estos últimos la preeminencia de años anteriores. En 1969, al promediar la vigencia de los planes, el porcentaje de los propietarios se había elevado al setenta y tres por ciento y el de los arrendatarios, aparceros y medieros descendido al once por ciento. Los cambios en el régimen de la tenencia de la tierra fueron evidentes, como resultado, en gran parte, de los mecanismos creados por estas leyes transformadoras.

19. OTROS CONTRATOS AGRARIOS Los arrendamientos y aparcerías han sido y son los contratos de explotación agraria más en boga e, incluso, en los últimos años han adquirido nueva vigencia, por el término mínimo de tres años establecido por la ley 22.298, sin generar los problemas sociales de la época anterior, tal vez porque ya no son los colonos o chacareros tradicionales los arrendatarios, sino los propietarios de predios próximos o los contratistas o empresas que se dedican a la explotación agropecuaria en forma organizada comercialmente. El contrato, de este modo, ha ido perdiendo su fisonomía social, que era característica de otra época, asumiendo aspectos comerciales o de empresa. También han perdido la frecuencia que registraban en décadas anteriores. Capitalización de hacienda

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Uno de los contratos muy utilizados en la economía pecuaria y que o aparece regulado en las leyes, rigiéndose por los usos y costumbres

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y, supletoriamente, por las leyes agrarias, conforme al principio general de interpretación de los actos jurídicos, es el de capitalización de hacienda, en el cual una de las partes entrega a otra animales para su cría, engorde y terminación, con el objeto de dividirse los beneficios resultantes. Este contrato exige el pesaje y recuento de la hacienda antes de ingresar al predio y a su egreso. Las dos alternativas que tiene este contrato son la de hacienda de cría y la de invernada. La primera requiere un plazo más extenso y termina con la distribución de los terneros. En la de invernada de carne, o de engorde y terminación del ganado, los porcentajes habituales son el cincuenta y cinco-sesenta por ciento, asignados al dueño del campo y del cuarenta y cinco-cuarenta por ciento al propietario de la hacienda. Los gastos de sanidad se reparten en proporción. Estos contratos se utilizan cuando el propietario de la hacienda tiene un exceso de capital ganadero y no le conviene recargar su propio campo, e inversamente al propietario de campos que tienen excedentes de pastaje. Es común que se anticipen fondos para atender a la hacienda y se compensen en el momento de cada reparto. Habitualmente se inicia con novillos sin terminar y se va liquidando a medida que éstos se libran al mercado. El contrato se rige por el principio de la libertad de las convenciones. En cuanto a la tipología jurídica de este contrato, ha sido considerado por algunos autores como una modalidad de la aparcería pecuaria, en que las partes se distribuyen los terneros o el mayor valor adquirido por el engorde; otros, en cambio, lo reputan un contrato asociativo, de carácter autónomo, regido por los usos y costumbres, sin revestir el carácter de intuítu personae, que distingue a las aparcerías pecuarias. En la práctica, no aparece una diferenciación neta entre ambos tipos de contratos, aunque algunos limitan la capitalización de hacienda al engorde de los animales, con exclusión de la cría, que constituiría la aparcería pecuaria pura. El contrato de capitalización puede adoptar distintas modalidades: Io Capitalización de invernada, en que se entregan novillos y se reparten los kilos obtenidos; 2" Capitalización de cría, en que se aportan vacas y se reparten los terneros nacidos y 3 o Capitalización de terneras y vaquillonas de cría (no preñadas) en que el dueño del establecimiento recibe un porcentaje, habitualmente del veinte por ciento de las vacas preña-


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Jas- o de vaquillonas (preñadas), en que se reparten el cincuenta por ciento de los terneros destetados. Generalmente, el capitalizador aporta los toros en un porcentaje del cuatro por ciento del total de vientres. Pastoreo y pastaje Existen otros dos tipos de contratos agrarios que no deben ser confundidos, el de pastoreo y el de pastaje. En el primero, una de las partes entrega la tenencia de un predio para que la otra lo ocupe con hacienda para el pastoreo. Este contrato está regulado por el artículo 39, inciso b) de la ley 13.246, modificado por la ley 22.298, y puede celebrarse por el plazo de hasta un año. No está sujeto a una formalidad especial. En el de pastaje, o pasturaje, o de pensión de animales, como también se lo ha denominado, el propietario, usufructuario o tenedor no entrega el predio, como en el caso anterior, sino que recibe animales para su alimentación obteniendo como contrapartida un pago por cabeza, por día, mes, año. Este contrato no se encuentra regulado por la ley y es utilizado en situaciones de emergencia, o cuando el predio está sobrecargado y debe liberarse hacienda hasta su colocación en el mercado. Aparece como un contrato de locación de servicios y se rige por el principio de la libertad de las convenciones. Contrato accidental Debe mencionarse, asimismo, el denominado específicamente contrato accidental, o contrato de hasta dos cosechas, regulado por el artículo 39, inciso a) de la ley, modificado por la ley 22.298, en el cual el arrendador cede el predio para la realización de hasta dos cosechas, como máximo, sea a razón de una por año, o dentro del mismo año agrícola, cuando sea posible realizarla en la misma superficie, en cuyo caso el plazo no puede exceder el necesario para levantar la última cosecha. Estos contratos agrícolas, dada la brevedad de sus términos, están sujetos a homologación judicial, con el objeto de evitar que a través de ellos se burlen las disposiciones de los arrendamientos, en cuanto al plazo mínimo establecido. La presentación del testimonio de la homologación,

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constituye título suficiente para solicitar el desalojo del predio, al vencimiento del contrato, por el procedimiento de ejecución de sentencia. Esta tipificación del contrato podía justificarse cuando los arrendamientos tenían un plazo mínimo de cinco años. Habiéndose éste reducido a tres, el contrato ha perdido parte de su significado anterior, pero conserva la ventaja del rápido procedimiento fijado para el desahucio y la posibilidad de utilizarlo en períodos breves, de buenos precios agrícolas o en situaciones especiales para el propietario y el arrendatario. Este tipo de contrato, que en cierto modo significa la vuelta al principio de la libertad de las convenciones, ha sido criticado por la falta de estabilidad que genera en las relaciones agrarias, habiéndoselo calificado de "contrato de rapiña", ya que fomenta la explotación irracional del suelo, por el breve plazo en que, necesariamente, debe pactarse. Evidentemente, los contratos accidentales no constituyen el ideal para una economía agraria racional y sólidamente asentada, ya que están basados en un tipo de explotación comercial de la tierra. Si el contrato de arrendamiento común ha sido objetado en la doctrina, por no crear una vinculación duradera con la propiedad rural, mayor objeción merecen estos contratos breves, que sólo generan explotaciones pasajeras, muchas veces expoliadoras del suelo. El mismo artículo 39 concluye, en su párrafo final, que en caso de prórroga o renovación del contrato entre las mismas partes sobre idéntica superficie, cuando se totalicen plazos mayores a los establecidos en aquél, o cuando no haya transcurrido por lo menos un año entre el nuevo contrato y el vencimiento del anterior, se considerará el contrato convenido de acuerdo con las disposiciones de la ley, esto es, con un mínimo de tres años. Los contratos accidentales pueden incluir tanto a los arrendamientos como a las aparcerías agrícolas. La mediería agrícola Además de los contratos anteriores, debe citarse el contrato de mediería agrícola -no reglamentado en detalle por nuestra legislación- y que de acuerdo con la ley 13.246 se rige por las reglas relativas a las aparcerías. En la mediería -lo indica su nombre- las partes se dividen


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por mitades los frutos, como así también el capital y los gastos y, además, ambos contrayentes asumen la dirección y administración de la actividad y los riesgos de la explotación, circunstancias que marcan una diferencia con la aparcería, ya que en ésta el aparcero asume sólo a su cargo la administración y los gastos, aunque los riesgos del contrato son compartidos. Por estas diferencias, algunos autores consideran a la mediería como un contrato de sociedad, aunque debe señalarse que la mediería no crea una entidad distinta de los miembros que la componen y cada uno de los participantes es responsable directo de las obligaciones que asume ante terceros. En los contratos de mediería agrícola consideramos que no es aplicable la reforma al artículo 30 de la ley, introducida por la ley 22.298, en cuanto autoriza para las aparcerías a convenir libremente el porcentaje en la distribución de los frutos. En la mediería agrícola los frutos se distribuyen por mitades. Otra solución significaría oponerse, como dijimos, a la propia esencia del contrato de mediería, tal como ha sido concebido en sus orígenes y en los usos y costumbres del campo. La ley, sin embargo, no aclara este aspecto. Debe señalarse, sin embargo, que la expresión mediería no siempre significa, en los contratos agrarios, porcentajes iguales en la distribución de los frutos. En el caso específico del contrato del tambero mediero, o mediería de tambo, como también se la denomina, los porcentajes que éste percibe son generalmente inferiores a la mitad. El término mediero, en este caso, no está empleado en su acepción estricta y tradicional. Los caracteres propios del contrato de mediería, no se encuentran perfilados en la legislación. Si resultaran asimilables a las aparcerías, como reza el artículo 21 de la ley 13.246, única disposición relativa a la materia, la sola diferencia radicaría en el porcentaje de los frutos a rePartir, que debe ser siempre por mitades. Pero esta diferencia resulta intrascendente, por sí misma, para configurar un contrato especial, porque las aparcerías, como hemos visto, también ahora se pueden convenir en mitades, por lo cual la otra característica que lo diferenciaría, en cuanto a su naturaleza, sería la de la administración conjunta del predio y la contribución de ambas partes a los gastos de la explotación, que derivaría de los usos y costumbres y de la propia naturaleza del contrato, pero no de un texto expreso de la ley.

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Contrato de kilaje fijo y canadiense La ley 13.246 prohibe, en su artículo 32, como hemos visto, el llamado contrato a kilaje fijo y también el canadiense, en los cuales se conviene un porcentaje fijo en la distribución de los frutos, o suma determinada de dinero, o aquellos, como ocurre en los denominados contratos canadienses, en que, además de ese porcentaje o suma, se estipula un adicional a abonarse en dinero o en especie, de acuerdo con la cotización o la cantidad de los frutos obtenidos. También proscribe la ley los contratos en que, además de las prestaciones comunes, se conviene efectuar trabajos ajenos a la explotación del predio arrendado bajo la dependencia del arrendador, por el arrendatario, aparcero o sus familiares. Este último tipo de contrato genera entre las partes relaciones jurídicas híbridas, de carácter agrario y laboral, que la norma ha considerado conveniente separar para mantener en sus características puras las figuras del arrendamiento y las aparcerías reguladas. Contrato de maquinaria agrícola Otra clase de contrato que se puso en boga hace unos años, con motivo del vencimiento de las prórrogas de los arrendamientos y aparcerías, es el contrato de maquinaria agrícola, mediante el cual una de las partes, que se denomina contratista agrario, presta el servicio de la maquinaria para la labranza, siembra o cosecha, a un precio determinado o a un porcentaje sobre la cosecha. Los arrendatarios y chacareros desalojados por leyes anteriores, encontraron en este tipo de actividad una salida laboral mediante el empleo de la maquinaria de su propiedad que quedaba vacante. En la actualidad, se ha extendido como una actividad autónoma. El contrato tiene varias fuentes legales de aplicación, según la modalidad en que se encuentre pactado. Puede ser un contrato de locación de servicio, o de obra, cuando se pacta abonando el contratante un precio en dinero. También puede ser calificado de aparcería agrícola, cuando la contraprestación consiste en un porcentaje sobre la cosecha. En este caso, se trataría de una aparcería accidental, pactada en los términos del artículo 39, inciso a) de la ley L3.248 y re-


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nueriría, para mayor garantía del contratante, la homologación judicial. Debe señalarse que, en estos contratos, la entrega del predio tiene por objeto posibilitar la ejecución de los trabajos culturales, que es el verdadero fin del contrato. Dejaría de existir la aparcería típica, para constituirse en un contrato de servicio, o de obra, remunerado en una forma especial. Los acuerdos o ''pools de siembra" En los últimos años también se han hecho frecuentes los llamados "pools de siembra", que reúnen el capital del público, o de las AFJP, o de círculos cerrados, para tomar en arrendamiento o aparcería grandes extensiones de campo con el objeto de realizar una explotación agrícola a gran escala, aprovechando los buenos precios internacionales de los granos, mediante el empleo de equipos de alta tecnología. Existen, también, los llamados Fondos de Inversión Agrícola, formados por aportes de varios suscriptores y divididos en cuotas partes, que prometen alta rentabilidad a los cotizantes. Están generalmente ligados a un contrato de arrendamiento o aparcería rural. En algunos casos, también, encaran actividades ganaderas. Los "pools" generalmente abarcan predios separados, con distintas explotaciones, que pueden sumar 50.000 o más hectáreas, en distintos puntos del país. El objetivo de estos consorcios, cuya actividad se extiende actualmente a más de un centenar de predios, es diversificar los riesgos agrícolas, mediante cultivos de diferentes clases, en distintas regiones del país y obtener alta rentabilidad minimizando los costos, mediante la producción a gran escala, la centralización de las compras de los insumos y las ventas de las cosechas, el empleo de la siembra directa y de equipos y el asesoramiento técnico adecuado, el uso del mejor conocimiento de los mercados, la oportuna financiación de las operaciones, la selección de los compradores, ademas de la mejor cobertura de los riesgos de siniestros mediante el empleo del seguro agrícola a costos compatibles. Se los ha acusado de que er > su afán de obtener ganancias rápidas, descuidan la atención de los predios y deterioran su capacidad productiva. También se los objeta de n 0 dar participación a la ganadería y a la rotación de los cultivos, que Podrían salvar aquel inconveniente.

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En los últimos tiempos la Comisión Nacional de Valores ha venido autorizando la creación de Fondos Agrícolas de Inversión Directa, para abarcar cosechas o explotaciones ganaderas por un período de hasta cinco años, modalidad ésta que permitirá el arriendo de tierras a mediano plazo y ejecutar planes de explotación agrícolo-ganaderos y conservacionistas de mayor aliento y en forma sustentable, que los simplemente anuales o de corto plazo. Los fondos de inversión agrícola, convenientemente diversificados, por productos y regiones, permiten reducir los riesgos climáticos, y mitigar la variación de los precios internacionales que pueden afectar determinados cultivos. Además, desde el punto de vista del propietario de la tierra, le aseguran una mayor renta financiera y al administrador del pool una financiación adecuada de las actividades. En algunos casos han tenido participación de entidades bancarias y organismos financieros internacionales, como la Corporación Financiera Internacional, con aportes de importantes fondos para ser aplicados a distintas regiones geográficas del país y clases de cultivos. Contrato de maquila Mediante esta clase de contrato, el maquilero efectúa la molienda o el beneficio del producto entregado por un tercero y recibe de éste, como pago por el servicio, un porcentaje del producto obtenido. Se trata de un contrato innominado que no está regulado por la ley y cuya figura se asemeja a la locación de obra, aunque el precio se pacta en un porcentaje del producto obtenido o beneficiado y no en dinero. Ha sido común en el tratamiento de ciertos productos agrícolas como la caña de azúcar, vid, aceitunas, granos, productos hortícolas y también, en el beneficio de los minerales, en la época colonial. En nuestro derecho apareció regulado en el decreto 1079/85, reglamentario de la ley 19.597, de la industria azucarera, recibiendo el maquilero un porcentaje del azúcar obtenido. Este decreto quedó sin efecto al desregularse la industria por la ley 23.696 de Reforma del Estado y su decreto reglamentario 2284/91.

CAPITULO IX EL ESTATUTO DEL TAMBERO MEDIERO. DECRETO-LEY 3750/46

Uno de los contratos más antiguos, que ha experimentado grandes cambios dentro de la tipología contractual para la explotación agraria, es el estatuto del tambero-mediero, aprobado por el decreto-ley 3750/46, que regula la condición de los trabajadores que están a cargo de la explotación de un tambo con participación. En nuestros campos ha ido desapareciendo la clásica figura del tambero, que ordeñaba las vacas en forma personal y proveía al consumo o a las industrias de leche en grandes tarros, mal refrigerados, que los acopladores recogían a lo largo de las rutas tamberas. Desde hace varias décadas, la actividad se ha ido mecanizando y la figura del tambero tradicional, ordeñador a mano, y sin recursos tecnológicos y sanitarios, ha quedado reducida al consumo familiar o estrictamente local. Actualmente, la explotación de los tambos se realiza en el país mediante sistemas tecnificados y está encarada de distintas formas. Existen tambos rotativos modernos que permiten ordeñar, en forma mecánica, cerca de trescientas vacas por hora. Incluso, se han puesto en práctica tambos móviles o transportables, en los cuales se ordeñan grandes rodeos de vacas "a pasto", es decir, en el mismo lugar donde pacen, con gran ahorro de tiempo y mano de obra y menor desgaste de la hacienda. Sólo el veinticinco por ciento de la actividad agraria está desarrollada exclusivamente por tambos. El cuarenta por ciento de los predios, en cambio, realizan actividades mixtas, esto es, agricultura, carne y tambo.

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La gran concentración del número de los tambos se encuentra en la Provincia de Córdoba, que en el año 1995 registraba la cantidad de 6.891 establecimientos, siguiéndole Santa Fe, con 5.664 y Buenos Aires, con 4.699. El número de tambos ha descendido en la República de 30.500, que existían en 1988, a 22.000, aproximadamente, en 1996, o sea, casi el veintiocho por ciento. Se ha registrado un proceso de concentración y, al mismo tiempo, como dijimos, de tecnificación en los establecimientos, con el cierre de muchos de ellos que no han podido adaptarse a las condiciones de competencia, lo que ha reducido, en alguna medida, el papel que tenía años atrás el tambero-mediero, como figura centralizadora de la actividad, pero aun así este tipo de contrato continúa aplicándose en la práctica a una amplia franja de tambos, pequeños y medianos, aunque a veces distorsionado en sus caracteres específicos de contrato asociativo. Un tambo de pequeño tamaño, con una extensión rural de 150 hectáreas, hoy puede alcanzar, bien conducido y controlado, fácilmente una producción del orden de los 3.000 litros de leche diarios, o más.

1. CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO •El contrato de mediería tambera es un contrato a porcentaje. Constituye una modalidad típica de la ganadería argentina, que no ha sido tomada de otras legislaciones y creada sobre la base de los usos y costumbres de nuestro campo. Ha tenido, por otra parte, una importante influencia en nuestro desarrollo lechero. El tambero no percibe salario y habitualmente desempeña sus tareas con la colaboración de trabajadores de los que es el único responsable. De ahí que se lo pueda considerar una figura asociativa, aunque bajo la dependencia del dador, en cuanto a las tareas a desempeñar. Los porcentajes de remuneración en sus montos mínimos, se encuentran establecidos por la ley y no revisten el carácter de salario, sino de una participación. En este sentido el tambero debe considerarse un trabajador autónomo. En la mayoría de los casos, según resulta de la práctica habitual, es un empleador que contrata, a su vez, personal a su cargo para que lo asista. Pero aparte de los porcentajes participativos fijados, la ley regula los derechos y


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obligaciones de las partes que intervienen en la explotación, sean propietarios, tamberos y trabajadores auxiliares o peones, lo que le da a la convención el carácter de un estatuto mixto, asociativo y laboral, de la industria. Pero, además, adviértase que en la práctica, el tambero mediero dadas las características de su trabajo continuo, en los hechos no tiene vacaciones, ni domingos y feriados, ya que la alternativa sería el cierre temporario del tambo, o las suplencias. Porque, se dice en el ambiente de tambo, que "la vaca conoce al tambero" y éste conoce al rodeo, única forma para que resulte productivo, porque existe una relación estrecha entre el tambero y el animal, que no resulta conveniente alterar. Estas circunstancias, y otras, dan una característica especial al estatuto comentado.

2. PORCENTAJES Dispone el decreto-ley, al respecto, que si la producción de leche se destina al abasto de la población, el tambero-mediero recibirá la retribución mínima del cuarenta por ciento de la producción de leche libre de fletes y siempre que realice los aportes de elementos y equipos necesarios, y del treinta y cinco por ciento cuando estos aportes los efectúa el dador. Cuando la leche se destine a la industria, la participación del tambero será del cincuenta por ciento y del cuarenta y cinco por ciento, según aporte o no los elementos necesarios, calculado en este caso sobre el precio de la grasa contenida en crema, deducidos los fletes. Como se advierte, el porcentaje se calcula sobre la producción o el precio, según los casos, sin deducir los costos, salvo el flete. Cuando se trate de hacienda Holando-Flamenca, el porcentaje se reduce al treinta y cinco por ciento y al treinta por ciento, para abasto, y al cuarenta y cinco por ciento y cuarenta por ciento, para industrialización. Todos éstos son porcentajes mínimos obligatorios. Por otra parte, la leche debe entregrase a quien designe el propietario. La mediería tambera, es decir, el reparto de los frutos por mitades, como vemos, es accidental, cuando se hubiera pactado ese porcentaje superando el tambero los mínimos establecidos. De ahí que sea más propio hablar, en este caso, de contrato a

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porcentaje que de mediería tambera. El porcentaje debe liquidarse después de descontados los fletes, sobre el precio de la leche destinada al abasto de la población o sobre la grasa butirosa contenida, cuando se entregue a las industrias elaboradoras. La jurisprudencia no ha admitido, cuando la leche se destina a la industria, que el porcentaje se liquide sobre la leche obtenida. Esta distinción sobre el destino de la leche resulta antigua y ha perdido gran parte de su significado, ya que hoy la mayor proporción de la leche se entrega a fábricas, que la comercializan e industrializan para todos los destinos. El tambero, por otra parte, como el productor, no tienen el control directo sobre el resultado de los análisis y muéstreos. Por ello, se ha propuesto la creación de laboratorios regionales bajo la fiscalización de representantes oficiales, de las fábricas y de los productores, para la determinación de los contenidos y calidad de la leche y el pago de las liquidaciones correspondientes. Al respecto debe señalarse que las fábricas no tienen una sola fórmula para certificar la calidad de la materia prima que reciben y en ellas intervienen diversos factores como porcentajes de grasa y proteínas, unidades formadoras de colonias bacterianas, número de células somáticas por mi., temperatura de la leche y otros factores particulares como salud de los operarios, sanidad de los animales, tipo de instalaciones de ordeñe, programas de erradicación de la brucelosis y tuberculosis, estableciéndose bonificaciones y castigos sobre el precio, adquiriendo cada día mayor importancia en las liquidaciones el contenido de proteínas en la leche.

3. DERECHOS Y OBLIGACIONES El estatuto sancionado hace más de cincuenta años, fija las condiciones mínimas de trabajo y las retribuciones del tambero mediero, las cuales no podrán ser modificadas por acuerdo de partes en perjuicio del prestador del servicio. Si bien el régimen dispuesto no ha sido declarado de orden público, ese carácter surge de la propia finalidad de la norma, que no ha sido otra que brindar un marco de protección al trabajador del tambo, ya que de otro modo no se hubiera justificado su sanción.


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Resumiremos, seguidamente, los derechos y obligaciones de las partes contratantes. El tambero tendrá derecho a controlar los análisis, peso, volumen y precio de la leche obtenida, pero no la solvencia del comprador, lo que importa para él un eventual riesgo. Existe, además, fijado un precio a pagar al tambero, por cada vaca que amanse, o por vaquillona tambera o ternera que destete. El propietario estará obligado a proporcionar casa habitación para el matrimonio y los hijos, una hectárea del predio para huerta y habitación para los peones. El tambero estará a las órdenes directas del propietario del tambo o de quien éste delegue sus funciones. Carece, por lo tanto, de autonomía de gestión. Sin embargo, se ha considerado que esta subordinación es sólo técnica y no jurídica ni económica y, por lo tanto, no genera una relación laboral. Algunas decisiones tribunalicias han considerado a esta relación como un contrato sui-generis, semejante al contrato de sociedad, una suerte de sociedad de capital e industria, en que ambas partes van a las pérdidas y a las ganancias. Debe trabajar personalmente el tambo, cuidar de la hacienda y de las instalaciones y proveerse de un certificado de buena salud, renovado cada seis meses. A su cargo corre el seguro de los peones y la asistencia médica y farmacéutica, lo mismo que la remuneración, el certificado de salud de los peones y las vacaciones, actuando en este caso como un empresario. El seguro del tambero-mediero, en cambio, estará a cargo del propietario, que actúa frente al tambero como patrón. Deben mediar doce horas entre dos ordeñes diarios. El tambero estará a las órdenes del propietario para la ejecución del trabajo en el horario que éste fije, correspondiendo al mismo establecer la forma de explotación. Se trata, entonces, en este aspecto, de un trabajo subordinado. El propietario debe proveer los tarros para el transporte de la leche, aportar las máquinas desnatadoras, debiendo realizarse el ordeñe bajo tinglado para protegerse de las inclemencias del tiempo. En caso de accidente de trabajo, responderá el propietario del tambo y en el supuesto de despido el tambero-mediero será acreedor de la indemnización correspondiente. Entre las obligaciones comunes, a cargo del tambero, que surgen de la naturaleza propia del contrato y que habitualmente se insertan en éstos como cláusulas convencionales, figuran la de cuidar el campo, los animales, instalaciones y útiles del tambo, los tanques de frío, la calidad de

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CATALANO - BRUNEI.LA - GARCÍA DÍAZ - LUCERO

la leche y la limpieza de los equipos, la alimentación de los animales y atención de los partos, la crianza de los terneros y la recría de las vaquillonas, vigilar los rodeos, el estrés calórico y la hipocalcemia (vaca caída), la detección del celo, atender la inseminación artificial y las vacunaciones necesarias, controlar la mastitis (infección de las ubres), el régimen de vacaciones y suplencias, indicación de los familiares que lo asisten en el trabajo, control del pago de los salarios y de los aportes jubilatorios, metodología para la liquidación de los porcentajes, con ajuste a las normas vigentes en el mercado y según las fórmulas de comercialización que se adopten, teniendo en cuenta que en los momentos actuales el cálculo del porcentaje sobre la grasa butirosa (previsto en el estatuto) ya no es significativo y viene siendo reemplazado por el porcentaje en proteínas, para determinadas producciones lácteas, dados sus mayores rendimientos industriales. Resulta conveniente que las obligaciones se describan detalladamente en los contratos para evitar futuros conflictos.

4. PLAZOS. RESCISIÓN Los contratos se celebrarán por el plazo que de común acuerdo se establezca, debiendo registrarse ante el Ministerio de Trabajo. No existe, p®r lo tanto, plazo mínimo para estos contratos, como ocurre con otros contratos agrarios, lo que refuerza su carácter asociativo. No obstante, la jurisprudencia ha establecido que un contrato cuyo plazo ha quedado prorrogado por tácita reconducción, se convierte en un contrato por plazo indeterminado y que el despido del tambero obliga al propietario a indemnizarlo. En caso de rescindirse el contrato por culpa del propietario, éste deberá abonar una indemnización de despido, calculada en la forma especial que establece el estatuto, y siempre que el tambero tenga una antigüedad mínima de un año. En este caso la relación que genera el contrato asume forma laboral y dificulta ubicar a éste en una figura única y autónoma. El tambero, en este caso, será acreedor de una indemnización equivalente al cincuenta por ciento del promedio mensual de lo percibido en los últimos doce meses, multiplicado por cada año o fracción mayor de seis meses, previa deducción de los salarios adeudados a los peones. El propietario podrá rescindir el contrato en caso de daños intencio-

LECCIONES DE DERECHO ACRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

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nales, incapacidad del tambero para desempeñarse en los deberes a su cargo, insubordinación, negativa a aceptar el ordeñe mecanizado, negligencia manifiesta en la higiene de las instalaciones. En este caso, las indemnizaciones que haya que pagar a los peones estarán a cargo del tambero-mediero, porque forman parte de su equipo de trabajo. El propietario no puede cambiar de destino al tambero, según la jurisprudencia, sin generar la obligación de indemnizar. En caso de despido del tambero, éste deberá entregar de inmediato las haciendas, útiles y enseres del tambo y facilitar habitación y cocina para el sustituto, si así se lo solicitare. Además, deberá desalojar las poblaciones dentro de los quince días de notificado, judicial o extrajudicialmente, pudiendo el propietario solicitar el lanzamiento, previo pago o garantía suficiente de la suma que deba abonar por indemnización, cuando el despido es arbitrario. En caso de cese del trabajo del tambo, por voluntad del propietario, estarán a cargo de éste las indemnizaciones que deban abonarse a los peones. Si el contrato se rescinde por voluntad del tambero mediero, éste deberá dar un preaviso con antelación mínima de un mes y asegurar la continuidad de la explotación, por sí o por terceros, a satisfacción del propietario. Caso contrario, deberá abonar una indemnización equivalente al beneficio que el propietario hubiere obtenido en ese período de tiempo. El propietario que rescinde el contrato, en cambio, no está obligado a dar preaviso, como se exige para el tambero. Debe señalarse que el estatuto deja aclarado que, en el caso de tambo con ordeñe mecánico, la retribución de los tamberos medieros se establecerá por convención de partes. No regirán, por lo tanto, en estos casos, los porcentajes mínimos fijados, pero sí los demás derechos y obligaciones que el estatuto establece para todo tipo de explotación tambera, sea mecanizada o no.

5. TIPOLOGÍA JURÍDICA. PROYECTOS DE REFORMAS En cuanto a la tipología jurídica del contrato, algunos autores lo consideran una variedad del contrato de trabajo subordinado, en tanto

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que otros lo reputan un contrato asociativo, ya que el trabajo del mediero no es el contrato de trabajo típico, de carácter personal, toda vez que otras personas trabajan por su cuenta en el tambo. Nosotros participamos de esta última opinión, sin dejar de reconocer que el estatuto contiene ingredientes híbridos, laborales y asociativos, que hacen difícil su calificación. La jurisprudencia de los tribunales es errática sobre este particular, pero parece orientarse hacia la consideración de un tipo de contrato sui-generis o de un contrato asociativo, aunque no se ha dado todavía la última palabra sobre el particular, asimilable, incluso, a la figura de la aparcería pecuaria, con la cual tiene puntos comunes (entrega de animales para la producción de leche, comunidad de riesgos, dirección compartida, distribución de frutos o utilidades). Los tribunales de Buenos Aires se han pronunciado a favor de la tesis de contrato asociativo, mientras que los de Santa Fe lo consideran un contrato laboral, aunque en los últimos fallos que se registran parece también asentarse la idea que asigna carácter asociativo al contrato. Un fallo dictado en 1983 por la Cámara del Trabajo de San Francisco (Córdoba), considera que el vínculo jurídico que une al tambero mediero con el propietario, constituye una variedad atípica del contrato de trabajo, debiendo atenerse los jueces, para determinar el alcance de los derechos y obligaciones de las partes, a las normas contenidas en el estatuto, las cuales conforman un régimen jurídico propio. También han declarado los tribunales, en otros fallos, que al tambero mediero no le alcanzan los beneficios de las leyes generales del trabajo y que no es posible ignorar la existencia del decreto-ley 3750/46 y que el régimen general del trabajo agrario fijado por la ley 22.248 no ha reemplazado ni modificado ni previsto su aplicación extensiva al estatuto aprobado por el mencionado decreto. La Cámara del Trabajo de Villa María, Córdoba, en fallo dictado en 1982, consideró al tambero mediero como un trabajador dependiente, ligado por un contrato de trabajo atípico, regido especialmente por el estatuto y adecuado a las características de la explotación agraria en las que, sin hesitar, se advierte la relación de dependencia. A su vez, la Cámara del Trabajo de Córdoba ha admitido, en sentencia dictada en 1986, que las lagunas del estatuto deben ser llenadas por la ley que regula el trabajo rural y que ambos regímenes no son incompatibles. Han existido en los últimos años varios proyectos de actualización


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de este estatuto en el Parlamento, actualización que nos parece necesaria, dadas las variaciones que se han experimentado en las relaciones del tambo. Hay en las zonas lecheras de la República, como dijimos, una cantidad de tambos de pequeños y medianos productores donde la figura del tambero mediero, como colaborador, sigue desempeñando un papel principal. Indudablemente se trata, dadas sus características particularísimas, de una figura mixta de trabajador-empresario, en la escala rural. El estatuto actualmente en vigencia, además de ser rígido y detallista, tiene vacíos y ofrece dudas sobre ciertos aspectos legales que sería conveniente aclarar. De su calificación como contrato de trabajo o como contrato de naturaleza asociativa, o en participación, dependerá la jurisdicción aplicable, laboral o civil. Algunos de los proyectos mantienen la figura híbrida del tambero, actualmente vigente, la que no ayuda a su calificación. Otros, en cambio, procuran reducir las referencias laborales, destacando los elementos igualitarios del contrato. Una modalidad que se utiliza frecuentemente en el campo es comenzar la relación con un contrato de trabajo común, que a partir del año se transforma en un contrato de mediería tambera. El último proyecto de reforma al estatuto, aprobado por el Senado en el mes de noviembre de 1996, con la denominación de Contrato de Explotación Tambera, redujo el estatuto a 16 artículos, liberalizando totalmente su régimen. Eliminó los porcentajes mínimos de participación, dejándolos librados al acuerdo de las partes. Además, contempla la posibilidad de incluir en la explotación, aparte de la hacienda vacuna, a las especies ovinas y caprinas y la regulación de otras actividades anexas y considera al tambero-titular y al tambero, como trabajadores autónomos, frente a la legislación previsional, laboral y fiscal, quedando sujetos, ambos, en caso de controversia, a los tribunales civiles. Otros proyectos presentados, mantienen, en cambio, aunque simplificada, la estructura general del antiguo estatuto y los porcentajes mínimos obligatorios de participación; disponen, además, que en cada tambo no podrá haber más que un tambero remunerado a porcentaje y regulan en detalle los derechos y obligaciones de las partes y las indemnizaciones que deberán abonarse en caso de rescisión del contrato, acentuando, de este modo, la relación laboral del tambero, como trabajador subordinado.

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Sobre la base del proyecto aprobado por el Senado, en 1996, a que antes nos hemos referido y cuya iniciativa perteneció al diputado Néstor Alcalá, proyecto éste que había caducado por el transcurso del tiempo parlamentario, los diputados Humberto Volando y Marta Elena Cardoso presentaron uno nuevo, con la denominación de Contrato Asociativo de Explotación Tambera, que mantiene en rasgos generales el contenido del proyecto anterior. Califica al contrato como de naturaleza agraria, con una particular relación participativa, según expresa. Serán de aplicación subsidiaria las normas del Código Civil, con lo cual quedarían descartadas las normas del trabajo agrario. El objeto del contrato es la producción de leche fluida, proveniente de un rodeo, cualquiera fuera la raza del ganado mayor o menor, incluyendo en el mismo el traslado, distribución y destino del producto. Como actividad anexa contempla la cría y recría de hembras con destino a reposición o venta. Puede incluirse, por convención, la venta de las crías machos, los reproductores que se reemplacen y los despojos de los animales muertos. En cuanto a la duración del contrato, será la que las partes acuerden y, en su defecto, la de tres años, a partir de la primera venta obtenida. No se admite la tácita reconducción del contrato. Ambas partes se considerarán sujetos agrarios autónomos desde el punto de vista de la legislación laboral, previsional, fiscal y de seguridad social, sin que exista solidaridad entre ellas o ante terceros. En cambio, serán solidarias respecto al cumplimiento de las normas de sanidad animal. El empresario-titular estará obligado a proporcionar casa habitación para el tambero, su núcleo familiar y sus dependientes. Los derechos del tambero-asociado cesan automáticamente al concluir el contrato u operarse su rescisión, con o sin causa, debiendo desocupar la vivienda a no más de quince días de comunicada la rescisión, o diez días del vencimiento del contrato. Este, por otra parte, queda resuelto con la muerte o incapacidad sobreviniente del tambero-asociado, pero no del empresario-titular. Cuando el contrato se resuelva sin expresión de causa, deberá darse aviso con treinta días de anticipación o en su defecto deberá abonarse a la contraparte una indemnización equivalente al monto de participación que hubiera dejado de percibir en dicho mes. Además, deberá abonarse a la otra una indemnización equivalente al quince por ciento del producido mensual calculado sobre los ingresos devengados


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en el trimestre anterior a la fecha de la rescisión. En cuanto a la participación que reciba el tambero-asociado, ésta será la que libremente pacten las partes, de acuerdo con el modo, forma y o p o r t u n i d a d convenidos. No existen por lo tanto, porcentajes mínimos que respetar. El contrato, por otra parte, deberá ser homologado, a petición de cualquiera de las partes, ante el tribunal civil del domicilio del contrato. Se fija, exclusivamente, la competencia del fuero civil, para el ejercicio de las acciones emergentes.

EL ESTATUTO DEL CONTRATISTA DE VIÑAS Y FRUTALES. LEY 20.589 1. NATURALEZA Y EXTENSIÓN DEL CONTRATO En iguales condiciones de incertidumbre legal que el contrato de explotación tambera se encuentra el estatuto del contratista de viñas y frutales, aprobado por ley 20.589, del año 1973, y originariamente regulado por cierta legislación provincial, el cual rige las condiciones de trabajo del contratista que, en forma individual o con su núcleo familiar, trabaja personalmente en el cuidado y cultivo de viñas y frutales, percibiendo una retribución por los servicios. La retribución consiste en una suma fija liquidable mensualmente y un porcentaje sobre la producción. Este contrato, que se encuentra muy extendido en las zonas frutícolas de Mendoza, San Juan y Río Negro, especialmente, debe celebrarse por escrito e inscribirse en ios organismos públicos que correspondan. El estatuto regula las obligaciones y derechos de los contratantes y el régimen de remuneración mínima que deberá abonarse al contratista, por hectárea y por año, liquidable mensualmente, la que será fijada por la Comisión Paritaria, y el porcentaje a percibir sobre la producción, que no podrá ser inferior al quince por ciento, ni superior al diecinueve por ciento, deducidos los gastos de cosecha, acarreo y los comunes de comercialización de la uva o frutas. El plazo mínimo del contrato será de un año agrícola. Se admite la tácita reconducción, en forma sucesiva. La ley 20.589 fue derogada por la ley 22.163, que quitó la caracte-

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rística de contrato de trabajo al regulado por el estatuto en vigencia, asignándole el carácter de contrato asociativo. Esta ley, a su vez, fue dejada sin efecto por la 23.154, del año 1984, que restableció la vigencia de la ley anterior, con algunas modificaciones. De acuerdo con la posición adoptada por la doctrina, se considera a este contrato como una variedad del contrato de trabajo, en el que el contratista aparece como un copartícipe o colaborador en la explotación, pero en una relación subordinada, posición ésta aceptada por la jurisprudencia general, considerándola como una figura del derecho laboral. Otros comentaristas, en cambio, consideran al contratista como un trabajador autónomo, porque actúa y se desempeña con independencia, sin sujeción a horarios ni obligación de efectuar personalmente las tareas, y soporta las pérdidas o disminución de las cosechas o se beneficia con la mayor producción obtenida, puede aportar los materiales de trabajo y su objetivo económico se concentra en el resultado final de la explotación y no en el tiempo de duración del trabajo. Participamos de esta opinión. No advertimos en la ley subordinación, sino más bien independencia en el cumplimiento de las obligaciones legales que competen al contratista. En el camino accidentado seguido por este tipo de contrato, y a través de las interpretaciones jurisprudenciales, unas veces se lo consideró una locación de servicios, en otras una sociedad y, también, un contrato innojninado, y un contrato laboral atípico.

2. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES La ley 23.154, de acuerdo con la calificación doctrinaria más aceptada, de "contrato de trabajo atípico", regula en el artículo 6, en forma detallada, las obligaciones del contratista y del empleador. No aparece en ellas, sin embargo, tipificada una relación subordinada del contratista al propietario, que lo tipifiquen como un contrato de trabajo, constituyendo más bien una serie de indicaciones legales de los trabajos que debe desempeñar, tales como arado, destrucción de hormigueros, podas, limpieza de acequias, arreglar alambrados, reemplazar rodrigones y postes de cabecera, emparejar los callejones, vigilar la vendimia, efectuar los tratamientos fitosanitarios, cuidar y alimentar a los animales,


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atender el riego, cuidar las herramientas, maquinaria y elementos de trabajo, mantener el destino del predio y de la casa-habitación, pagar los servicios de luz y agua corriente, informar al empleador sobre los obreros que tomare y exhibirle mensualmente los comprobantes que acrediten el cumplimiento de las leyes laborales y prevísionales, pudiendo éste retener de la mensualidad a pagar al contratista los importes adeudados a los obreros para hacerlos efectivos y no ceder el contrato, entre otras. Si el contratista no cumple con las tareas culturales del predio, el propietario podrá ordenar que se realicen con obreros, descontando su importe de la remuneración mensual que debe percibir. Tratándose de frutales, se fijan obligaciones especiales, además de las descriptas. También la ley fija los beneficios sociales, laborales y prevísionales que corresponden al contratista, las causales de despido, embargo de las remuneraciones, la solidaridad de las partes en lo referente al cumplimiento de la legislación laboral y previsional, la forma de liquidación de las remuneraciones y el contenido de los recibos de pago y las causales de rescisión del contrato. Entre las obligaciones a cargo del empleador se indican las de proporcionar vivienda adecuada, suministrar al contratista los productos químicos y maquinaria para combatir las plagas y enfermedades de los cultivos y entregarle bajo inventario certificado por la autoridad, los animales, herramientas y elementos para efectuar los cultivos. Cuando el empleado realice la cosecha por intermedio de terceros, dará preferencia al contratista. Cuando el contrato no se renovare sin causa justificada, se abonará al contratista como indemnización un veinte por ciento del total devengado en el último año agrícola, por año de servicio. Si el contrato se rescinde sin causa justificada y antes del vencimiento del año agrícola, la ley contempla una indemnización por año de antigüedad y la parte proporcional del porcentaje, aunque no se complete el año de trabajo. No es de aplicación el régimen de despido. Diez días antes de la cosecha se convendrá el porcentaje de la misma que corresponda al contratista, el precio y la forma de pago, debiendo el porcentaje abonarse a éste en la misma forma y plazo que los compradores convengan con el empleador. Las ventas a plazo, en el caso de los porcentajes que correspondan al contratista, quedarán documentadas.

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En el caso de viñas nuevas o frutales u olivares que no se encuentren en producción, se establecerá una remuneración única, por hectárea, por año, que fijará la Comisión Paritaria. Esta Comisión, además, determinará las fechas de iniciación y finalización del año agrícola, teniendo en cuenta, cuando los cultivos están intercalados, el cultivo principal. En cuanto al plazo mínimo de duración del contrato, será de un año agrícola, operándose la tácita reconducción por un nuevo año, en forma sucesiva, salvo que cualquiera de las partes, hasta el 31 de marzo de cada año, notifique a la otra su voluntad de rescindirlo por telegrama colacionado, o con intervención de escribano público o autoridad administrativa o judicial.

3. MODALIDADES DEL CONTRATO Cabe señalar que el contrato puede adoptar diferentes formas de remuneración, según las modalidades locales, aunque la más usual es la que determina la ley: remuneración fija y porcentaje sobre la producción. Cuando las plantaciones nuevas no estuvieran en producción, se establecerá una remuneración única por hectárea y por año. La ley dispone, por otra parte, la constitución de Comisiones paritarias provinciales, integradas por un representante de la autoridad local y en la que también participan representantes de las cámaras empresarias y de los trabajadores del ramo. La Comisión paritaria funciona en Mendoza, pero no en San Juan, donde no existe sindicato de trabajadores. Su función es reglamentar las condiciones generales del trabajo, remuneraciones y resolver los conflictos que se generen entre las partes. Las normas de la ley, son de orden público.

LOS CONTRATOS AGRO-ALIMENTARIOS Y AGRO-INDUSTRIALES Y LAS NUEVAS TENDENCIAS DEL MODERNO DERECHO AGRARIO El avance del proceso económico, las nuevas tecnologías aplicables en el aprovechamiento de los productos del agro y la extensión y el de-


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sarroilo del comercio interno e internacional, han venido ampliando el objeto del derecho agrario, incorporando a sus regulaciones nuevas figuras contractuales, en relación de conexidad con el acto agrario típico generado por el proceso biológico de la producción de bienes. La agricultura y la industria no constituyen ya actos separados y, en muchos casos, tratándose de acuerdos o contratos de producción, procesamiento y comercialización de los productos, resulta difícil establecer sus límites precisos. El derecho agrario, consecuentemente, se ha ido desprendiendo, en forma gradual y segura, de su antiguo vínculo con la propiedad fundiaria y del proceso biológico típico, ingresando al campo de una disciplina mayor, el derecho agro-alimentario o agro-industrial, en una integración vertical de las actividades, aunque sin perder las características que le dieron origen. El campo y la industria transformadora de los productos del agro, vienen incorporándose gradualmente en un proceso de integración o de síntesis, impulsados por las exigencias de un mercado cada día más competitivo y que requiere mayor calidad y diversidad en los productos. En muchos países del mundo, los productores agrarios ya no se limitan a entregar los bienes obtenidos al mercado general, sino que convienen anticipadamente y en forma directa con las industrias transformadoras o comercializadoras la venta de sus productos a precios, cantidades y calidades preestablecidos, generándose muchas veces relaciones contractuales de tipo asociativo, de carácter complejo y difuso, donde resulta difícil tipificar los límites de cada actividad y el derecho aplicable. Estos contratos, en el grado de evolución alcanzado hasta ahora en los países más adelantados que los aplican y regulan, reconocen como punto de partida ios denominados, en el derecho comparado, acuerdos interprofesionales, celebrados entre grupos de productores agrarios y grupos de industrias transformadoras o de comerciantes, que fijan el marco jurídico general en que han de desenvolverse los contratos individuales que se celebren. Estos acuerdos interprofesionales obran como una suerte de convenios-marco que establecen pautas y señalan rumbos a los convenios individuales. Los acuerdos-marco se renegocian habitualmente cada dos o tres años. Los contratos agro-alimentarios o agro-industriales pueden ser consecuencia de estos acuerdos-tipo o pactarse en forma independiente, se-

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gún la voluntad de las partes. Pueden consistir en un contrato de venta anticipada de la producción a cantidades, calidades y precio determinados, o constituir figuras más complejas, a veces de tipo asociativo. Desde el punto de vista de su naturaleza jurídica y según la modalidad que adopten, se los considera un contrato de compraventa simple y, en otros casos, formas mixtas o asociativas, según el grado de colaboración que hayan pactado las partes, de acuerdo al objeto y fines del contrato. Es indudable que en la mayoría de estos acuerdos, aun los más simples, a la entrega y recibo de la producción convenida se suman otros derechos y obligaciones de las partes en materia de riesgos, participaciones, calidades, tipos de productos, mejoras de precio, asistencia técnica, preferencias u otras que dan al contrato naturaleza asociativa y dificultan su calificación dentro de ¡as figuras tradicionales de los contratos. Algunos autores, como el agrarista italiano Giovanni Galloni, lo consideran un contrato de empresa ya que, en definitiva, por su vinculación, proveen a la empresa agraria de uno de los aportes o factores que ésta necesita, junto con otros, de carácter económico o técnico, para su desenvolvimiento. La agrariedad del contrato, por otra parte, deriva de su conexión con la actividad primaria que le sirve de sustento. A veces, esta característica aparece en forma más o menos remota. Estos contratos se vienen practicando en el país, particularmente con referencia a ciertas clases de cultivos o de crías especiales. Su uso no es todavía frecuente. Carecen, por otra parte, de una regulación propia. En cambio, se encuentran regulados, desde hace unos años, en la legislación italiana, española y francesa, entre otras, y sería altamente conveniente su incorporación a la legislación nacional, dada la importancia que revisten para la planificación, mejoramiento y desenvolvimiento ordenado de algunos sectores especiales de la producción agropecuaria, especialmente la agroalimentaria y la forestal. En el marco de un desarrollo creciente de la actividad agro-alimentaria -en especial- juegan papel principal las empresas multinacionales, que en las últimas décadas han venido fortaleciendo su posición en el mercado alimentario y, en menor escala, en el agro-industrial, mediante operaciones de compra o fusión con empresas nacionales, creación de filiales y representaciones del exterior, acceso a la propiedad de la tierra para la explotación en gran escala de determinados productos,


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acuerdo de producción y de venta, asistencia técnica y financiamiento, con uso de licencias y franquicias internacionales, lo que pone en evidencia la necesidad de disponer de una legislación mercantil moderna que garantice que los procesos de expansión, concentración e integración agro-industrial o agro-alimentaria que se desarrollan, no afecten la libre competencia de los mercados, el interés de los consumidores, el uso racional de los recursos naturales y el carácter y las formas de vida elegidas por la sociedad rural. Las características de estos contratos son la coordinación e integración de las actividades agrícolas y comerciales, con fines a obtener un producto, o desarrollar un cultivo de acuerdo a normas, es decir, de la calidad y cantidad requeridas. Existe, sin duda, en estos contratos, una subordinación del agricultor al industrial, cuyas directivas debe aceptar a cambio de las ventajas que recibe en materia de comercialización y financiamiento, entre otras. En nuestra práctica agraria estos contratos aparecen —sin ser lo mismo— bajo la forma de compraventa de futuras cosechas o de plantaciones a cosechar por el comprador, o como contratos de colaboración empresaria o de locación de obra o de naturaleza innominada.

CAPITULO X LA PROPIEDAD DEL GANADO

1. LA POSESIÓN Y EL SISTEMA DE MARCAS Y SEÑALES Desde la época de la Colonia se acostumbró a marcar y señalar el ganado mayor y menor para determinar la titularidad del mismo. El primer Código Rural de la Provincia de Buenos Aires, sancionado en 1865, recogió esta tradición colonial y estableció que la marca indica y prueba acabadamente y en todas sus partes, la propiedad del ganado u objeto que la lleve. En consecuencia, todo ganado marcado pertenecía en propiedad a quien acreditara ser titular de la marca. Otros códigos, como los de Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe, sólo crearon la presunción de la propiedad a favor del titular de la marca o señal. El código de Mendoza, en forma concordante con estos últimos, dispuso que la marca a fuego registrada establece en el animal que la lleve el derecho de propiedad a favor del que hizo el registro, salvo prueba en contrario. El Código Civil, puesto vigencia el año 1871, estableció otro régimen para acreditar la propiedad de las cosas muebles, entre las cuales se encuentran los semovientes, conforme a lo establecido en el artículo 2418, determinando en su artículo 2412 que la posesión de buena fe de las cosas muebles hace presumir la propiedad a favor del poseedor, siempre que la cosa no haya sido robada o perdida. Frente a esta discrepancia entre ambas clases de normas -una que otorga preeminencia a la marca y la otra a la posesión- sin duda la que debía prevalecer era la del Código Civil, dado que se trataba de una disposición concerniente al dominio de las cosas, cuya regulación es de su competencia exclusiva.

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Se propusieron, desde entonces, varias fórmulas legales procurando armonizar, a través de la reforma de los códigos rurales, o del Código Civil, las disposiciones de éste con las contenidas en aquellos códigos, las cuales, bajo la apariencia de regular aspectos de la policía rural, avanzaban sobre la materia de fondo relativa al dominio de las cosas. El primer intento fue realizado en 1902 por Mario Sáenz, quien propuso exceptuar del artículo 2318 del Código Civil, que califica entre las cosas muebles a las que se mueven por sí mismas, o sea, a los semovientes. El proyecto Ramos Mejía, del año 1903, proponía la reforma del artículo 2412 del Código Civil, agregando que sus disposiciones no se aplicarían a los animales marcados o señalados, en los cuales la presunción de propiedad sería a favor del dueño de la marca o señal que llevaran. A su vez, el proyecto de Eleodoro Lobos, del año 1911, disponía que para el ganado no inscripto en los registros, ni marcado ni señalado, se aplicaría el artículo 2412 del Código Civil y para el marcado o señalado, la marca o señal registrada prueban la propiedad a favor del titular de la misma. A su vez, el proyecto Sánchez Sorondo-Avellaneda, de 1910, reconocía el régimen de la posesión del Código Civil, pero la prueba de la buena fe de la posesión la daba la marca o señal inscripta en el registro. En el sentido y alcance dado por este último proyecto adhirieron, luego, los códigos rurales de San Luis y Santiago del Estero. *• El anteproyecto Bibiloni, de 1930, más terminante, dispuso que la marca o señal prueba la propiedad del ganado del que la tiene registrada. Anteriormente, Bibiloni había propuesto, en 1903, exceptuar al ganado del artículo 2412.

2. SOLUCIÓN DE LAS LEYES LOCALES El anterior Código Rural de la Provincia de Buenos Aires, sancionado en 1970, adhirió a la tesis sustentada en el proyecto Sánchez Sorondo-Avellaneda, pero en el sentido negativo. Declaró obligatoria la marca del ganado mayor y la señal del menor, disponiendo que, en el caso de animales de raza, la identificación puede realizarse mediante tatuaje o reseñas, según la especie. La omisión de la marca o señal -aclara sobre el aspecto que comentamos- implica presunción de mala fe con-


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tra el poseedor, lo que importa establecer, en el sentido positivo, que la existencia de la marca es una presunción de la buena fe de la posesión. La marca o señal, por lo tanto, según surge de este Código, complementa la posesión y constituye un medio de prueba de la buena fe de ésta, pero no la reemplaza o sustituye. La posesión resulta un acto indispensable y la buena fe de la misma se prueba con la marca registrada. Es obligatorio para todo propietario de hacienda, aclara el Código, registrar la marca o señal que usare. El Estado es el único propietario de los sistemas de diseño de marcas y señales. El Código de 1983 repite estas disposiciones, pero en materia de dominio del ganado establece una sola regla en su artículo 112, el cual dispone que en los supuestos de falta de marca o señal en el ganado, cuando el propietario omitiere cumplimentar las prescripciones del artículo 148, que obliga a marcar y señalar el ganado dentro del plazo establecido, regirá lo dispuesto en el artículo 2412 del Código Civil. No aclara el artículo si la marca acredita la propiedad o sólo constituye una presunción del dominio. La marca, según lo dispone este Código, consiste en un dibujo, diseño o signo impreso a hierro candente, o por procedimientos que produzcan análogos efectos y que sean autorizados por los organismos competentes. La señal es un corte o incisión en la oreja del animal. La marca deberá tener una dimensión máxima de 10 cm. y mínima de 7. En todo el territorio de la provincia no podrá haber dos marcas iguales, debiendo anularse la más reciente. El derecho sobre la marca o señal se prueba con el boleto de marca expedido por el organismo competente. Para inscribir una marca se requiere acreditar ser propietario u ocupante de un predio rural en la provincia. Se asignará a cada marca o señal una numeración correlativa y permanente. Pueden ser transferidas por acta en duplicado celebrada ante el organismo competente o ante el Intendente, y también por escritura pública o sentencia judicial. El plazo de duración es de diez años. Se admite la renovación del boleto de marca a su vencimiento. Todo propietario de ganado tiene obligación de marcarlo antes del año de edad si es ganado mayor y de señalarlo antes de los seis meses, si es menor. La marca deberá insertarse solamente en la quijada o en el cuarto posterior, siempre del lado izquierdo y en la posición que fije el boleto. Esta disposición muchas veces no se cumple y se marca en el lo-

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mo o anca, del lado izquierdo para posibilitar su vista al pasar el animal por la manga. Está prohibido contramarcar, que es poner la marca junto a la marca anterior, pero en forma invertida, acto que indica la voluntad del dueño de desprenderse de la propiedad del ganado. Esta prohibición tampoco se observa frecuentemente y contribuye al deterioro del cuero. El procedimiento en frío para marcar los animales, el cual no deteriora el cuero, pues sólo cambia el color del pelo en la parte del diseño, es muy poco utilizado, por tratarse de un procedimiento lento. Queda prohibido señalar trozando ambas orejas. Para marcar o señalar debe haberse obtenido el respectivo boleto de marca. Toda marca o señal que se otorgue deberá estar registrada en la municipalidad del partido donde se usare. A tal efecto cada municipalidad llevará un registro con las indicaciones pertinentes. Las municipalidades no expedirán guías de tránsito, certificado o autorización de venta de ganado, ni autorización para la marcación o señalamiento, sin la constancia de estar la marca registrada.

3. LA LEY NACIONAL 22.329, DE MARCAS Y SEÑALES Las disposiciones de los códigos rurales provinciales antes reseñadas deben considerarse derogadas y conciliarse con las de la ley nacional 22.329 que ha establecido los principios básicos que regularán este instituto, procurando la unificación de los sistemas de marcas y señales imperantes en todo el país. La competencia de la Nación para dictar normas concernientes a la propiedad del ganado deriva de estar sometido el dominio de las cosas a la competencia exclusiva del Congreso y constituir el sistema de marcas y señales uno de los medios para acreditar ese dominio. Se expresa en los fundamentos de esta ley que el régimen del artículo 2412 no ha resultado idóneo para proteger la propiedad de los ganados, por lo cual corresponde perfeccionarlo, corrigiendo la dualidad legislativa existente entre la norma nacional y las disposiciones de los códigos rurales provinciales, que atribuyen los animales a quien los posee de buena fe, conforme al artículo 2412 del Código Civil, mientras los códigos rurales establecen que la marca o señal prueba, alternativamente, la propiedad, según unos, o la posesión de


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buena fe del ganado, según otros. Dispone la ley, al respecto, que la marca es la impresión de un dibujo o diseño, por medio de hierro candente, de marcación en frío o cualquier otro procedimiento que asegure su permanencia, y que autorice la Secretaría de Agricultura de la Nación. Para el registro del diseño se seguirán las formalidades que disponga cada provincia. El registro del diseño de la marca o señal confiere el derecho de uso exclusivo por el plazo que indiquen las respectivas legislaciones. La ley repite el contenido de las legislaciones provinciales en cuanto al plazo para insertar las marcas y señales en el ganado y las obligaciones correlativas de los propietarios de hacienda. En cuanto al aspecto fundamental que nos preocupa, esto es, la prueba de la propiedad del ganado, la ley dispone que se presume, salvo prueba en contrario, que el ganado mayor marcado y el menor señalado, pertenece a quien tuviere registrada la marca o señal aplicada al animal. La solución se pliega, como se advierte, en lo sustancial, a la propuesta contenida en los proyectos Ramos Mejía-Lobos, y deja de lado la posesión, como figura decisiva, creando la presunción de la propiedad a favor del titular de la marca o señal. Pero la ley -según resulta del texto- sólo crea una presunción, que podrá ser desvirtuada por otros medios probatorios más eficaces, como podría ser el propio certificado de transferencia del ganado. La ley, en definitiva, no ha resuelto con esa fórmula el problema central de la propiedad. Esta queda librada a los medios de prueba que se aporten, entre los cuales la marca o señal será uno de los principales, pero no descarta otros. Se presume también -agrega la ley- que las crías no marcadas o señaladas pertenecen al propietario de la madre y siempre que se encuentren al pie de ésta. En este caso, se trata de una cuestión de hecho. El propietario de animal orejano (sin marca o señal) o de aquél cuya marca o señal no resulte clara, quedará sometido en cuanto a la propiedad al régimen de las cosas muebles, es decir, que en este caso resulta aplicable el artículo 2412 del Código Civil. La misma solución propuesta, para estos casos, por los proyectos Ramos Mejía-Lobos. En cambio, la ley 3452 de marcas y señales de Misiones, dictada en 1992, que modifica la ley 2528, dispone que la marca hace presumir la propiedad del animal que la lleva y aclara que en el ganado mayor, cuando se encontrare difuso el diseño de la marca, la señal servirá para dirimir en cuanto a la propiedad

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del animal, pero en ningún caso la sola señal establecerá en absoluto el derecho de propiedad. Se aparta, en este punto, de lo dispuesto por la ley 22.939, que resuelve este caso por la vía de la posesión.

4. LOS REGISTROS GENEALÓGICOS. LAS CARAVANAS. MICROCHIPS ELECTRÓNICOS El sistema de las marcas y señales resulta primitivo, importa un daño al animal y al cuero y es probable que, con el tiempo, sea reemplazado por otros que ofrece la tecnología moderna. A este respecto, se está promoviendo el uso de un chip electrónico, colocado en la oreja del animal, el cual contiene todos los datos tendientes a identificar al mismo y a su propietario, actuando como una pieza identificatoria, que puede tener valor probatorio, aunque no posee la fijeza de las marcas y señales y puede prestarse a la destrucción, no garantizando el registro de la propiedad del animal. También se ha propuesto un sistema de identificación por barras. Una resolución de la Secretaría de Agricultura, que lleva el número 42/98, ha establecido un sistema de identificación permanente del animal y, momentáneamente, de aplicación voluntaria, por medio de la inserción de marcas auriculares dobles para la identificación de cada animal, denominadas caravanas, u otros sistemas de carácter electrónico, los que deberán ser aplicados dentro de los sesenta días del nacimiento, o antes que el animal abandone la explotación en que nació. El registro será incorporado a una base de datos informática, a cargo de comisiones locales que se establezcan, de acuerdo a la reglamentación. Los establecimientos deberán llevar un registro y dar aviso en caso de pérdida de la marca de origen. Este sistema no sustituye al de marcas y señales y sólo se propone hacer un seguimiento del animal durante toda su vida, identificando la carne, su origen, propietario, país, posibilitando conocer el origen de las haciendas, su calidad, controles sanitarios e, incluso, para prevenir la evasión impositiva, aunque éste no es el objetivo principal. El sistema implantado por la resolución de la Secretaría es provisorio y tendrá vigencia hasta tanto se pongan en práctica los planes pilotos y no más allá del 30 de junio de 1999. Ha sido encarado ya por varios países, con fines indentificatorios del ganado y las carnes y


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se está haciendo experiencia para determinar cuál es el mecanismo de implante más conveniente y duradero, si la caravana metálica, o el microchip electrónico inyectable en el cartílago de la oreja, o transponder, u otros sistemas que aseguren en forma permanente la identificación y su lectura rápida y segura, como el microchip inserto en un "bolo" cerámico que se mantiene en el estomago del animal. Existe en el Parlamento argentino, a este respecto, un proyecto de ley que hace obligatorio el sistema identificatorio, en un plazo de seis meses. En lo que respecta al ganado de pedigree, la propiedad del animal se prueba, según el artículo 14 de la ley 22.939, con el respectivo certificado de inscripción en los registros genealógicos y selectivos que lleven los organismos autorizados y que concuerde con los signos individuales del animal. Estos registros genealógicos están organizados en una primera fase por distintas asociaciones de productores de ganado, según la especie del animal. Luego la inscripción se traslada a los registros organizados por la Sociedad Rural Argentina. La función de los registros genealógicos es muy importante, ya que compilan los antecedentes de animales con genética seleccionada por sus rasgos productivos y constituyen una garantía para el desarrollo de una ganadería de excelencia que contribuye al mejoramiento de los rodeos y a la valorización del producto. Los registros genealógicos son públicos y sólo debe abonarse un arancel para la inscripción. En ellos se registran los animales a nombre del propietario, presentando los talones de transferencia del ejemplar, firmado por el vendedor, y también la denuncia de servicios, la declaración de nacimiento, etcétera. Estos registros se llevan con el asesoramiento y dictamen de la respectiva Asociación de Criadores, y se archivan mediante un sistema computarizado que registra, al momento actual, los antecedentes de cerca de 6.000.000 de ejemplares de ganado de pedigree, de las diferentes razas. Tienen distintos nombres: el Herd Book, para ganado bovino; Flock Book, para ovino; Swine Book, para porcinos; Ass., Book, para asnales y Dog Book, para caninos. El registro de los Caballos de Pura Sangre y de caballos árabes es llevado por el Stud Book, a cargo del Jockey Club de Buenos Aires, y ciertos caballos de silla y tiro liviano por la Asociación Argentina de Fomento Equino, en forma separada de los registros de la Sociedad Rural. Los registros de esta última com-

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prenden, además de los ganados citados, el de aves y pelíferos, y se coordinan, en su caso, con los que llevan, en primera instancia, las respectivas asociaciones de criadores. Las razas denominadas índicas, se asientan en algunos casos en registros genealógicos independientes de la Sociedad Rural. La raza holando-argentina se asienta en la Asociación de Criadores Holando-Argentina, ACHA, también en coordinación con la Sociedad Rural.

5. TRANSFERENCIA DEL GANADO. FORMALIDADES. CERTIFICADOS DE ADQUISICIÓN. GUIAS DE TRANSITO Un aspecto importante que contemplan los artículos 12, 13, 14 y 15 de la ley 22.939 es el de la transferencia de la propiedad del ganado, la que deberá instrumentarse en un certificado de adquisición, otorgado por las partes y autenticado por la autoridad competente. El certificado debe contener los nombres de los contratantes, especificar el tipo de operación de que se trata, la cantidad de animales, su sexo y especie, firma o impresión digital del transmíteme, o del consignatario, y firma del oficial público que autentique el certificado. La de los animales de raza se perfeccionará mediante la inscripción del acuerdo de partes en eí registro genealógico correspondiente. El certificado y la inscripción es insuficiente para transmitir la propiedad si no se ha verificado la entrega y tradición de la cosa. Otra disposición importante es la referente a las guías, que constituyen una suerte de pasaporte del ganado y regulan la licitud del tránsito. En la actualidad, tres son los documentos que deben ser acompañados al transitar con ganado: las guías de tránsito, el permiso sanitario y el remito ganadero, este último instituido en el año 1997, para prevenir la evasión impositiva en materia de ganado. Las guías de tránsito, según especifica la ley 22.939, serán expedidas en la forma que determinen las normas locales. Cuando se trate de animales de pedigree que no tuvieren marca o señal, las guías expresarán esta circunstancia y suministrarán los datos que puedan contribuir a individualizar el animal. En todo caso deberá acreditarse la propiedad del animal, con el respectivo certificado de transferencia.


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En lo que respecta al contenido de las guías para el tránsito de ganado, que la ley deja libradas a las reglamentaciones locales, por ser materia de competencia provincial, la Provincia de Buenos Aires sancionó la ley 10.891, modificada por la ley 11.088, que establece la implementación de la "guía única" de tránsito del ganado mayor y menor y cueros que se transporten en su jurisdicción. Adopta como modelo la guía que se encuentra en vigencia por el decreto 4212/88. Todo vehículo que transporte hacienda debe tener las puertas de carga y descarga precintadas. Las que no se encuentren en uso tendrán precintos permanentes. Las características de estos precintos deberán estar descriptas en las guías. El transportista debe precintar y controlar el número y color de los precintos y consignar estas características en las guías. La policía debe controlar el transporte en las rutas y además mantendrá una guardia las veinticuatro horas en los mataderos para verificar el cumplimiento de lo dispuesto. Toda hacienda que ingrese a los frigoríficos deberá hacerlo con los correspondientes precintos. La ley establece normas para el transporte de animales orejanos, o sin marca, y establece que cuando termina el transporte debe consignarse en la guía la expresión "Tránsito cumplido". Cuando la hacienda provenga de otra provincia el control de la caja de transporte se hará en el primer puesto policial de la ruta. El mecanismo previsto en esta norma tiende a evitar el robo de ganado, obligando al transportista a proveerse de la documentación que acredita la legítima tenencia de los animales transportados. Tratándose de bovinos que ingresan al territorio de la República con destino a la reproducción o invernada, deberán estar identificados con la marca a fuego indicada por la letra "I" y doble caravana numerada en las orejas, para su reconocimiento y seguimiento, debiendo inscribirse en el registro de estos animales que lleva la oficina local del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentana, SENAS A, e informando ésta a la oficina del lugar donde se efectúa el traslado, según lo dispone la resolución 104/98 dictada por este organismo. También en materia de transporte de ganado y a los efectos exclusivamente tributarios, dijimos que se ha puesto en vigencia la resolución conjunta 287/97 dictada por la Secretaría de Agricultura y la D.G.I., la cual dispone que el traslado y la entrega del ganado en pie desde los establecimientos agropecuarios en cualquier destino, de las especies bovi-

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na, porcina, caprina, equina y ovina, que se realice a través de distintos medios de transporte y arreo, deberá estar documentado mediante un remito prenumerado e impreso, que será individual, nominativo e intransferible. La resolución establece los requisitos que deberán contener los remitos, que se emitirán por cuatriplicado, pudiendo ser adquiridos en las entidades representativas de los productores, autorizadas por la Oficina Nacional de Control Comercial Agroalimentario, ONCCA, e intervenidos por el SENASA, siendo éste uno de los requisitos para que ese organismo extienda el correspondiente permiso sanitario, otro documento necesario para el transporte de ganado, cuya presentación podrá ser requerida por los funcionarios del SENASA que fiscalizan en tránsito, conforme a la resolución 111/95 de ese organismo. La misma obligación tendrán los consignatarios de hacienda y los mercados de concentración de ganado. El original y el duplicado del remito, que quedarán en poder del transportista, se adjuntarán a la guía de tránsito y al permiso sanitario y serán exigibles por los funcionarios policiales y de otros organismos de control y por personal de la D.G.I., ONCCA y SENASA. Cumplido el trayecto se consignará en el ejemplar la expresión "Tránsito cumplido", para evitar su uso posterior indebido. A diferencia de la guía de tránsito, que protege la propiedad del ganado, el remito ganadero persigue dejar documentada la operación, a los efectos ynpositivos exclusivamente. Volveremos a referirnos a este último, en el capítulo que trata de la policía sanitaria animal.

6. ANIMALES INVASORES. MEZCLAS Y APARTES Vinculado al tema de la propiedad del ganado se encuentran las disposiciones de los códigos rurales referentes a los animales invasores, creando la obligación de los propietarios de los predios de dar aviso al propietario de la marca y a la autoridad policial de la presencia de estos animales extraños, para que se proceda a su separación o aparte. El propietario, según las disposiciones de estos códigos, deberá retirarlos dentro del plazo que se fije y debe abonar los gastos de alimentación y cuidado de los animales durante la estadía. Si se desconoce el propietario, el juzgado dispondrá su venta en remate público, abonándose los


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gastos irrogados y el remanente quedará a disposición del propietario por el término de un año, transcurrido el cual ingresará a las rentas generales de la municipalidad. Cuando medía pérdida o extravío de animales, cualquier propietario de predio tienen obligación de hacer rodeo del ganado, por un plazo no mayor de cuatro horas, a pedido del interesado, exhibiendo éste el certificado o boleto de marca y llevando el personal necesario para la separación o aparte de los animales extraviados. El dueño de éstos es responsable de los gastos que se originen y el aparte o la obligación de dar rodeo cesa en época de parición, temporales, hierra, sequía o circunstancias de fuerza mayor. En materia de animales sueltos, que crean graves riesgos en las rutas al tránsito automotor, existen disposiciones comunales que ordenan su secuestro e imponen fuertes multas a sus propietarios. Los animales no retirados en tiempo, son rematados o faenados y su producido se distribuye entre los centros asistenciales, o ingresan a rentas generales de la municipalidad. El abigeato, o hurto de ganado mayor o menor, constituye una actividad frecuente en ciertas regiones ganaderas del país. En algunas provincias se sustraen varios miles de cabezas por año. Algunas se recuperan y se faenan en el lugar. En ocasiones operan como bandas organizadas, con camiones jaulas. El abigeato es reprimido por el Código Penal con pena de uno a seis años cuando el hurto fuese de una o más cabezas de ganado mayor o menor y de dos a ocho años si el hurto fuese de cinco o más cabezas y se utilizare un medio motorizado para su transporte.

7. LEGISLACIÓN PROVINCIAL EN MATERIA DE GANADOS Una de las normas más completas que regulan con carácter general las actividades de los establecimientos ganaderos en el ámbito provincial, es la ley 6829, dictada en el año 1997, por la Provincia de San Juan, que constituye una suerte de estatuto de la actividad, compuesto de 163 artículos, que abordan distintas materias. Esta ley, que ha sido parcialmente vetada, clasifica las especies del ganado mayor y menor,

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regula la operatoria con los animales invasores, las disposiciones para su remate, si no fueran retirados en tiempo por sus propietarios, los perjuicios a abonar cuando los animales de raza fueren servidos por reproductores ordinarios, o viceversa, la obligación de dar rodeo dos veces por año por los propietarios de establecimientos abiertos y la de dar repunte o campeo, aunque se hubiere cumplido ia obligación anterior, cuando fuere requerido por los ganaderos vecinos, en razón de pérdidas, mezclas u otras causas justificadas. Además, la ley crea la obligación de todo dueño de establecimiento ganadero de tenerlo cercado y amojonado y dispone el secuestro y remisión a corral público o privado de todo animal que se encuentre deambulando en la vía pública. Para la entrada y salida de ganado o cueros en la provincia, deberá acreditarse su propiedad y legítima procedencia ante la autoridad policial y exhibirse, además, los certificados sanitarios expedidos por la autoridad competente, bajo sanción de secuestro de la cosa, debiendo probarse la propiedad y legítima tenencia dentro de los diez días, caso contrario, el juez dispondrá su inmediato remate. Regula la ley, también, las guías de tránsito o campaña, las que tendrán validez por quince días desde su emisión. Se otorgará una guía especial para los animales de invernada o veraneada que deberán retornar al lugar de origen. La ley regula, asimismo, el sistema de marcas y señales. La marca, en primer lugar, y la señal, en segundo término, establecen, salvo prueba en contrario, la propiedad de todo animal que la lleve. La omisión, o la imposición de marcas o señales no inscriptas, implica la presunción de mala fe contra el poseedor. El derecho de marca o señal se concede por el término de diez años. Regula la ley las funciones del registro general de marcas y señales, la renovación de éstas, el régimen de transferencia y la forma y tiempo para la marcación y señalada. La marca se impondrá en la quijada o en la parte baja de la pierna izquierda y desde el garrón hacia arriba. Los animales de pedigree podrán identificarse por tatuajes, reseñas o fotografías. Quedan exceptuados, en este caso, los propietarios de la obligación de marcarlos o señalarlos. Finalmente, la ley regula los requisitos que deben contener los certificados de transmisión del ganado y, en los casos que se efectúen transferencias parciales de un lote, se dejará constancia al dorso del certificado de los animales removidos y del remanente que queda en poder del pro-


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pietario. Fija, asimismo, las condiciones para los remates de ganado y la documentación que deberá entregarse al comprador. Regula la actividad de los compradores ambulantes de ganado, barraqueros, acopiadores e industriales del cuero, los cuales deberán inscribirse en el registro general de marcas y señales, reglamenta las actividades de los mataderos, frigoríficos, saladeros y fábricas, los que deberán llevar diariamente un registro del carneo, y el descargo de los animales que se carnearán. Sólo podrán carnearse animales en los establecimientos autorizados. Los abastecedores de carnes deberán estar inscriptos en el respectivo registro. Esta ley provincial constituye un valioso antecedente para una regulación uniforme de las actividades ganaderas y conexas en el territorio de las demás provincias. Debe señalarse que muchas de sus disposiciones se encuentran incorporadas a los códigos rurales provinciales.

CAPITULO XI EL COMERCIO DE GRANOS

1. LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN EL COMERCIO DE GRANOS. LA EX-JUNTA NACIONAL DE GRANOS La crisis económica que se instaló a partir del año 1930 en todo el mundo, produjo un gran impacto en la economía agropecuaria argentina. Los precios de los granos y de las haciendas descendieron vertiginosamente y a niveles insospechados. Hubo una gran restricción en el consumo y en las exportaciones, que afectó seriamente a la sociedad agraria y provocó el éxodo de los chacareros, familias y trabajadores a los pueblos y ciudades. El precio de la hacienda descendió el cuarenta por ciento y los granos tuvieron un descenso mayor: de $10 que se cotizaba el trigo en la década de 1920, descendió a $5 en 1932. Para salvar esta situación que comprometía la estabilidad, toda la sociedad argentina, dada la importancia y gravitación que la economía agraria tenía en ese entonces sobre la economía total, el Estado liberal que hasta entonces, salvo en lo que respecta al petróleo y los servicios públicos, no había tenido participación alguna como agente activo en la economía, deja de lado su actitud de espectador y comienza a intervenir en el comercio y la regulación de los granos y de las carnes. Esta intervención, con mayor o menor intensidad, de acuerdo a las condiciones que regían en cada período, se mantuvo durante casi sesenta años, desde 1933 a 1991, y marca una característica fundamental de nuestro derecho y economía agraria, que no tiene paralelo en otros países, por su intensidad y la difusión alcanzada. El Estado nacional actuó como regulador y partícipe en ciertas facetas de esta actividad, no sólo en la materia de granos y carnes, sino también en otros rubros específicos de la produc-

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ción, como el algodón, la yerba mate, el vino, la industria azucarera, el tabaco, regulando la producción, fijando precios máximos o mínimos o de sostén para determinados productos del agro, adquiriendo algunas veces las cosechas, prohibiendo o limitando la importación y exportación. Incluso instaló silos y elevadores de granos propios para el almacenamiento y preservación de los cereales y también plantas industrializadoras de los productos del agro y hasta de producción de envases textiles (bolsas). La primera Junta Nacional de Granos, que se denominó inicialmente Junta Reguladora de Granos, fue creada en el año 1933, y tomó distintos nombres posteriormente, Comisión Nacional de Granos y Elevadores, Dirección Nacional de Granos y Elevadores, Instituto Nacional de Granos y Elevadores, y en 1956 adquirió su última denominación, ya mencionada, hasta que se dispuso su disolución en el año 1991. La Junta mejoró con su intervención las prácticas del comercio de granos y fijó tipos estándares para el trigo y maíz, creó tipos o clasificaciones para la comercialización, reguló el comercio interno y externo de los granos, fijó los requisitos que debían reunir los que se dedicaran al comercio de granos, estableció en forma anticipada a la siembra precios mínimos o de sostén, poniendo a cubierto a los productores de los riesgos del mercado, instituyó controles de calidad, adquirió las cosechas y en determinado momento tomó a su cargo la comercialización de las mismas a través del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio, IAPI, y ejerció el monopolio del comercio de los mismos, durante los años 1974, 1975 y 1976. Protegió a los agricultores de los mercados subsidiados y favoreció el crédito sobre el cereal acopiado mediante la extensión de los certificados de depósito en las instalaciones oficiales. Junto con el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA, difundió métodos para el mejoramiento de los cultivos y la utilización de semillas de calidad. Actuó con eficiencia y ajustado a los criterios de política económica impuestos en cada época. En 1963 se estableció el último régimen operativo de la Junta Nacional de Granos, a través del decreto-ley 6698, muchos de cuyos capítulos todavía se mantienen vigentes. Este decreto dispuso que la comercialización de la producción nacional de granos y otros productos agrícolas, sus productos y subproductos de la industrialización


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primaria, estaba a cargo del Estado nacional, cuando el Poder Ejecutivo lo disponga, con carácter exclusivo y excluyeme, a través de la Junta Nacional de Granos, sin que puedan ser excluidos los granos de mayor significación en el mercado interno o externo. Aparte de esta intervención directa en la comercialización, autorizada en esa forma general y optativa para el Estado, con el alcance que en cada caso debía determinarse, la Junta estaba facultada para ejercer el control de todas las instituciones o entidades que intervinieran en el comercio interno y externo de granos, las que debían ajustarse en su operatoria a lo dispuesto en el decreto y en su reglamentación. Además, correspondía a la Junta autorizar y controlar los medios que se utilicen para pesar, medir, mejorar, conservar y analizar los granos y productos, fiscalizar el pesaje de los granos en el momento de su entrega, autorizar el embarque y carga de los granos que se exporten y las condiciones que debían reunir los medios de transporte, dictar normas para la conservación, desinfectación, preservación y defensa de los granos y productos en todas las etapas de comercialización, establecer la clasificación de los granos para que en todas las negociaciones se expresen de acuerdo a la clasificación oficial, establecer los requisitos que debían reunir los que expidan certificaciones de depósitos de granos y ejercer su control, expedir certificados de calidad y de depósito y determinar las condiciones cuando se expidieran por terceros, proponer al Poder Ejecutivo los precios máximos y mínimos, de sostén o apoyo, ejercer el comercio interno o externo de aquellos que se encuentren dentro de su competencia, fijar los cupos de exportación con aprobación del Poder Ejecutivo, administrar los elevadores locales y terminales, silos y demás instalaciones de recepción, almacenamiento, acondicionamiento y embarque de granos que integraran la red oficial, arrendar los mismos, autorizar la construcción de elevadores locales y terminales, silos y demás instalaciones. Como se advierte, la Junta tenía, además de las atribuciones de comercialización, funciones de fiscalización de toda la actividad privada vinculada al comercio de granos y productos, todo lo cual le confería un poder político extraordinario. Sólo las altas decisiones en materia de política de granos, como las de asumir con carácter exclusivo la

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comercialización, fijar cupos de exportación, o establecer precios máximos y mínimos o de sostén, estaban reservadas a la aprobación o decisión del Poder Ejecutivo. Este régimen de funciones de la Junta, y el organismo pertinente, perduraron hasta 1991, en que se dispuso la disolución de esta última, transfiriéndose sus atribuciones, en lo pertinente, a la Secretaría de Agricultura o al organismo de control comercial dependiente de la misma, como más adelante veremos. Países con características productivas parecidas al nuestro, como Canadá y Australia, han mantenido hasta fecha reciente, juntas nacionales del trigo, con funciones en alguna medida semejantes, pero a partir de la década de 1990 también se han impulsado movimientos de reforma tendientes a desprenderse el Estado de su operatoria directa. En Canadá, el Gobierno anunció enmiendas en la conducción y operatoria directa. En Canadá, el Gobierno anunció enmiendas en la conducción y operaciones de la Junta de Trigo, la cual será gobernada por una junta de directores, elegida por los productores, la que estará facultada para recomendar cambios en las atribuciones del organismo. A su vez, en Australia, se anunció en 1997, la creación de una compañía controlada por los productores, que reemplazaría a la Junta del Trigo y será responsable de todos los aspectos de la comercialización, a partir del I o de •julio de 1999. Para facilitar el cambio gradual, se pondrá en marcha una compañía holding, con dos compañías subsidiarias, una que manejará los pools de trigo y las exportaciones y, la otra, que se ocupará de todos los aspectos comerciales del mercado interno.

2. ELEVADORES DE GRANOS. RÉGIMEN DE PROPIEDAD Y DE FUNCIONAMIENTO La función de los elevadores y demás instalaciones destinadas al almacenamiento, acondicionamiento y conservación de los granos ha adquirido mayor importancia con la comercialización de la producción agrícola a granel, en reemplazo del cereal embolsado, modalidad aquella que se ha impuesto en los últimos cincuenta años. La ventaja, en cuanto a celeridad y economía, que ofrece la comercialización a granel,


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la cual comienza en el momento de la cosecha hasta extenderse a su embarque o puesta en boca de consumo, ha hecho indispensables ciertas instalaciones destinadas al control, almacenamiento y conservación de los granos con el objeto de mantener cierto grado de humedad en los mismos y liberarlos de insectos y otros factores que lo desmerecen, a fin de ofrecer una mercadería sana y tipificada, que se adapte a las distintas exigencias del mercado. Esta función la cumplen los elevadores, silos y demás instalaciones granarías, ubicadas en los puertos o estaciones terminales y en la campaña. En materia de estos depósitos e instalaciones de almacenamiento y comercialización de los granos, su instalación y operativa estaban sometidas a un régimen especial, regulado inicialmente por la ley 3451, del año 1896, que autorizó al capital privado a construir este tipo de instalaciones en los puertos de la República, arrendando los lugares necesarios por el término de veinte años, extendido luego a cuarenta. Tiempo después se sancionó la ley 4207, del año 1903, que dispuso la construcción en las estaciones ferroviarias situadas en las zonas de producción, de tinglados para el almacenamiento de los granos a transportar. A su vez, en 1932, la ley 11.742 -que marca la primera intervención del Estado en el comercio de granos- autorizó al Estado nacional a construir una red oficial de estos depósitos o elevadores, de campaña y terminales, para la limpieza, desecación, clasificación y almacenamiento de los granos e instalaciones de desgrane. Esta red oficial funcionaría como servicio público. Se creó, al mismo tiempo, la Dirección Nacional de Elevadores de Granos, con la facultad de fijar normas para el funcionamiento de éstos, arrendar los elevadores oficiales, preferentemente a las asociaciones de productores y cooperativas y autorizar a las empresas privadas a construir este tipo de instalaciones, siempre que funcionaran como servicio público y almacenaran exclusivamente granos de terceros. El artículo 14 de esta ley, a su vez, autorizó al Poder Ejecutivo a expropiar los elevadores de propiedad privada existentes, objetivo éste que se cumplió en 1944, respecto a los elevadores ubicados en los puertos o en sus proximidades. Se entendía que esa expropiación se refería sólo al uso de las instalaciones, pero un decreto posterior, dictado en 1946, aclaró que la expropiación alcanzaba también al dominio. La administración de los elevadores oficiales quedó a cargo de la Comisión

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CATALANO - BRUNELLA - GARCÍA D/AZ - LUCERO

Nacional de Granos y Elevadores, creada por la ley 12.253; luego pasó al Instituto de Granos y Elevadores y, finalmente, a la Junta Nacional de Granos. Estas instalaciones, que realizan el acopio y acondicionamiento de granos, funcionan para almacenar y mantener la calidad de los mismos y obtener como resultado una mercadería limpia, sana, seca y fría. En el año 1963 se dictó el decreto-ley 6698, que fijó un nuevo estatuto orgánico a la Junta Nacional de Granos, cuyo Capítulo Vil estaba destinado a regular el régimen de los elevadores, depósitos, silos e instalaciones donde se almacenen granos. La capacidad de almacenaje de granos en el país, en esa época, estaba fundamentalmente en manos de las cooperativas y acopladores particulares, de los productores, molinos harineros, plantas aceiteras y de la Junta Nacional de Granos, en ¡os puertos e instalaciones de campaña. Según lo disponía originariamente el referido decreto, los elevadores podían funcionar bajo el régimen de servicio público, semipúblico o privado. Todos debían ser autorizados, habilitados y fiscalizados por la Junta. Los que prestan un servicio público sólo podían recibir granos de terceros, debiendo prestar los servicios a todo aquel que lo requiera y aplicar uniformemente las tarifas, cuyos valores máximos debían ser aprobados por la Junta. Los elevadores semipúblicos, además de prestar un servicio público podían almacenar mercadería propia, quedándoles prohibido realizar mezclas con el grano de terceros mientras no se encontraba conformado el certificado definitivo de admisión. Esta categoría fue luego suprimida por la ley 22.108, dei año 1979. Los elevadores privados, a su vez, eran los que almacenaban exclusivamente granos de propiedad del titular de las instalaciones y, aunque prestaran este servicio particular, también debían ser autorizados, habilitados y fiscalizados por la Junta. El decreto prohibía, por otra parte, a los comerciantes de granos instalar toda clase de elevadores, con excepción de las asociaciones de productores y cooperativas. La ley 22.108, dictada en el año 1979, vino a modificar y liberalizar sustancialmente este régimen. Los elevadores privados, sean terminales o de campaña, cuando prestaran servicios exclusivamente a su propietario o a terceros, a través de contratos directos, no necesitaban autorización de la Junta para instalarse y funcionar. Cuando, en cambio,


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estaban destinados a prestar un servicio público, requerían autorización y habilitación. También necesitaban autorización, cuando ocuparan tierras del dominio público. En el caso que recibieren mercadería de terceros, no podían hacer mezclas antes de haber expedido la constancia de calidad y cantidad de los granos recibidos. Finalmente, la ley 22.108 eliminó la prohibición que regía para instalar elevadores, contra los comerciantes de granos. Este régimen, escuetamente expuesto, de participación estatal y privada en el almacenamiento de granos, ha quedado totalmente modificado por la ley 23.696 de Reforma del Estado y de privatización de las empresas públicas y su decreto reglamentario 2284/91 (ratificado por la ley 24.307) que dispuso, entre otras cosas, la disolución de la Junta Nacional de Granos y el traspaso de los elevadores de la red oficial a la actividad privada, y la supresión de otros organismos públicos no prioritarios, vinculados a la actividad agropecuaria, como más adelante comentaremos. Ello no significa, sin embargo, que las regulaciones imprescindibles, relacionadas con las funciones de policía y fiscalización comercial, tales como control y supervisión de las tarifas y libre acceso a los mercados de los productores, hayan quedado eliminadas. Ellas subsisten y han sido revertidas al Poder Ejecutivo, esto es, a la Secretaría de Agricultura, que las ejerce en forma muy limitada y en algunos casos, en cuanto a los elevadores de la antigua red oficial, que no han logrado ser enajenados, aunque sí otorgados en concesión a la actividad privada, a través de una Dirección específica, como enseguida veremos.

3. DISOLUCIÓN DE LA JUNTA NACIONAL DE GRANOS Las regulaciones imprescindibles, en cuanto no modifican ni restringen el comercio interno o externo de granos, ni afectan el libre juego de los mercados de granos, se mantienen vigentes, tratándose, como son, de normas de policía y contralor que tienen por finalidad ordenar y hacer más transparentes y competitivas las operaciones de comercialización. Transferidas a la Secretaría de Agricultura, ésta las debe ejercer, por sí misma, o a través de un organismo dependiente de ella, como es

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la Oficina Nacional de Control Comercial Agroalimentario (ONCCA), conforme lo ratifica la resolución de la Secretaría de Agricultura 835/96, que ha fijado las facultades del Director Ejecutivo de esta Oficina. Este organismo, como sabemos, constituye un ente descentralizado, dependiente de esa Secretaría de Estado. En materia de elevadores de granos e instalaciones de propiedad privada el sistema de control se encuentra muy diluido y hasta puede decirse que ha desaparecido, ya que no existe designado un organismo oficial que centralice ese control. El único requisito vigente es que la instalación se encuentre habilitada desde el punto de vista industrial por las autoridades locales, su titular se halle inscripto en la D.G.I. y se empadrone ante la Secretaría de Agricultura. Los elevadores que prestan un servicio público, deberán presentar las tarifas que perciban a conocimiento de la Secretaría de Agricultura, correspondiendo al ONCCA realizar su análisis. En cuanto a la faz sanitaria de las instalaciones, debería ser el SENASA que interviene, pero tampoco está establecido. En lo que respecta a los elevadores y demás instalaciones de almacenamiento de granos de la antigua red oficial, éstos en gran parte fueron privatizados a partir del año 1991, y el Estado no ejerce prácticamente ningún control sobre ellos, como más adelante veremos. Las funciones de contralor de los que se mantienen aún en el patrimonio del Estado y han sido otorgados a los particulares en concesión, que son varios, el contralor en cuanto al cumplimiento de las condiciones de la concesión, prestación del servicio, tarifas, etc., lo ejerce la Secretaría, a través de la Dirección Nacional de Servicios Agropecuarios, con arreglo al contrato respectivo.

4. RÉGIMEN VIGENTE DE COMERCIALIZACIÓN DE LOS GRANOS. EL CERTIFICADO DE DEPOSITO Y EL TALÓN Resulta de interés, ya que estamos en esta materia, dar una idea general de cómo se comercializan en el país los principales granos, el trigo y el maíz. El mercado de granos argentino experimentó una gran transformación a partir de la liberalización de su régimen, la disolución de la Junta


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Nacional de Granos, la privatización de los puertos y los ferrocarriles y la eliminación de las restricciones y cupos al transporte interprovincial de los granos. También ha tenido influencia en el cambio el incremento de la capacidad de almacenaje de los elevadores y silos, la instalación de una serie de puertos privados a lo largo del río Paraná por las firmas cerealeras y aceiteras, con sus propias instalaciones granarías y el desplazamiento en las zonas de campaña de las firmas exportadoras e industrializadoras de granos, que realizan compras directas a los productores, sin la intermediación de terceros. También han influido en los cambios la reducción en los aranceles de importación y exportación, y los resultados de la Ronda Uruguay del GATT, finalizada en 1994, que determinó una reducción gradual de los subsidios a las exportaciones por parte de los países desarrollados y la apertura de nuevos mercados que permanecían cerrados para terceros países. El régimen de comercialización de los granos es libre y no requiere que sus operaciones se realicen a través de un mercado de granos. El propietario de la mercadería puede enajenarla directamente a una cooperativa, a un consignatario o acopiador, a un exportador, o a un industrial, o a través de una bolsa o mercado institucionalizado, con el concurso de un corredor autorizado. La Argentina tiene en funcionamiento dos mercados regulados, en Buenos Aires y Rosario, donde se realizan gran parte de las operaciones de granos. La forma de operar de los mercados es muy simple. Las ofertas se realizan en el recinto, en voz alta y en forma pública. Las reuniones se denominan ruedas y se realizan en horarios determinados. Sólo se opera con ciertos granos. Las operaciones pueden realizarse al contado o a término, esto es, a plazo determinado. Existen reglamentaciones para la comercialización, que establecen estándares para la clasificación del trigo y maíz y para los trigos especiales, en forma similar a las ofertas que se realizan en los mercados cerealeros de Estados Unidos, Canadá y Australia. Los granos se clasifican, según su calidad, en grados 1, 2 y 3 y la presencia de materias extrañas, como granos dañados, quebrados, picados, etc., su peso hectolítrico, contenido de proteínas, tolerancias admitidas, humedad, color. La existencia en el país de empresas agroalimentarias de gran porte, ha determinado consumos especiales que, a veces, no quedan satisfe-

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chos con los estándares corrientes en el mercado, como es el caso de la puesta en marcha del denominado Trigo Plata, de calidad superior. Otro aspecto importante de la comercialización es la referente a la expedición de certificados de depósito de los granos que los elevadores y demás instalaciones, ahora totalmente privatizados, reciban, los cuales deben contener como datos esenciales el nombre, domicilio del depositante, lugar, fecha, clasificación y peso de los granos, pudiendo los certificados ser endosados a los exportadores e industriales. Los granos se cosechan en épocas determinadas del período agrícola pero se consumen o exportan a lo largo de todo el año. Ello hace necesario almacenar la mercadería para tenerla disponible cuando es requerida. El almacenaje de los granos permite también al productor diferir la venta hasta el momento más oportuno afrontando el costo financiero del servicio. El almacenaje del grano podría ser realizado por el mismo productor, en instalaciones de chacra, pero para ello se requeriría poseer equipos costosos que permitan una buena conservación y acondicionamiento de la mercadería. Por ello, el almacenamiento se realiza, por lo general, en instalaciones de terceros, regionales o terminales (estas últimas en puertos o próximas a ellos) que prestan esos servicios a tarifas comerciales. La calidad de estos servicios actualmente no es fiscalizada por el Estado. » El certificado de depósito de los granos en un elevador u otra instalación apropiada, de propiedad de terceros, constituye un instrumento para obtener recursos financieros sobre la base de la mercadería depositada. Cuando el grano ingresa al elevador, dentro del régimen de pérdida de identidad, el titular del certificado, sea originario o por endoso, adquiere la calidad de acreedor por cantidad equivalente de igual grano. Los certificados de depósito están constituidos por dos partes, el certificado y el talón o warrant, que son legalmente transferibles, por simple endoso. El certificado acredita la propiedad del grano y el talón o warrant es un instrumento de crédito referido al grano contenido en el certificado, sobre el cual establece un derecho crediticio con el privilegio que la ley determina. Como consecuencia de la disolución de la Junta y de la desregulación de la actividad del comercio de granos y productos, dispuestas por la ley 23.696 y el decreto 2284/91, con el argumento de que su inter-


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vención bajo distintas formas en los procesos de producción y comercialización de los productos del agro resultaba incompatible con los principios de libertad económica, las funciones comerciales de aquel organismo han sido devueltas íntegramente a la actividad privada, quedando en manos de la Secretaría de Agricultura, en cambio, como ya hemos dicho, las funciones de política comercial y las atribuciones de fiscalización y control, en cuanto no interfieran en el libre comercio de granos, las cuales se mantienen vigentes y ahora deberían ser desempeñadas, estas últimas, por los organismos de esa Secretaría, antes indicados, tanto en el aspecto sanitario, como en lo concerniente a la policía de comercialización, sea ésta de los granos y oleaginosas, como de los productos y subproductos. No existe, a este respecto, ninguna norma que especifique cuáles son las atribuciones que se reserva el Estado, a través de la Secretaría específica y de los organismos que la integran. De acuerdo con el artículo 37 del decreto reglamentario 2284/91 serían todas las que no restringen el comercio externo e interno, fijación de precios mínimos aplicables al mercado interno, cupos, restricciones cuantitativas, reglamentaciones contractuales y toda disposición que limite el libre juego de la oferta y la demanda en los mercados de granos. Salvo estas restricciones, las funciones remanentes de la ex-Junta, relacionadas con la política comercial interna y externa, los servicios de policía comercial y certificación de calidad, han quedado transferidas a la Secretaría y deberán ejercerse por el organismo correspondiente.

5. EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS Y TALONES POR LA ACTIVIDAD PRIVADA En los últimos tiempos la Secretaría de Agricultura, en reemplazo de la Junta, ha venido otorgando autorizaciones a firmas privadas para expedir certificados y talones de depósitos de granos, en virtud de lo dispuesto en el decreto 6698/63, reglamentario de las funciones de la ex-Junta Nacional de Granos, diferente en algunos aspectos al régimen del certificado de depósito y warrant, legislado por la antigua ley 9346 de Warrants, vigente desde el año 1914. A este respecto, una resolución de la Secretaría de Agricultura que lleva el número 275/92 esta-

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bleció los requisitos a que debían ajustarse las firmas privadas que expidan certificados y talones de depósitos de granos, entre ellos, poseer un capital mínimo de $ 50.000 y denunciar los depósitos que utilizarán, los cuales debían reunir condiciones de seguridad, y además proveer de servicios de limpieza a la mercadería depositada, obtener muestras de los granos que ingresen, en presencia del solicitante, conservando las mismas en condiciones inviolables. Debían llevar, también, un libro rubricado donde se anotaran los certificados emitidos y los endosos, tanto del certificado como del talón. La aplicación de esta resolución fue dejada sin efecto en el año 1997, por la resolución 732, en razón de haberse creado, según expresa, cierta confusión en cuanto al ámbito de aplicación, alcances y efectos jurídicos de las operaciones, repercutiendo negativamente sobre la operatividad prevista por la ley 9643. Los certificados emitidos conservarán su vigencia hasta tanto se opere el vencimiento de los plazos en ellos establecidos. La suspensión dispuesta lo ha sido por el plazo de ciento ochenta días, dentro del cual las firmas deberán completar los trámites para su habilitación definitiva, cumpliendo las normas legales contempladas en la ley citada, y con arreglo a la misma. Se consideró que las normas especiales del certificado y talón y el procedimiento de venta de la mercadería amparada, creado por el decreto-ley 6698/63, habían quedado derogados por la ley 23.696 de Reforma del Estado, que disolvió la Junta y, por lo tanto, las empresas debían ajustarse a lo dispuesto por la ley 9346 de Warrants, única que se encuentra en vigor.

6. DESTINO DE LOS ELEVADORES DE PROPIEDAD DE LA JUNTA Otro aspecto que debió ser solucionado, al disponerse la disolución de la Junta, en el año 1991, ha sido el referente al destino de los elevadores de granos, silos y demás instalaciones que ese organismo poseía para el almacenamiento y tratamiento de los granos adquiridos o depositados por los productores y que constituían la red oficial extendida en varios puntos estratégicos del país, en competencia con la actividad privada. La Junta había creado en distintos lugares de la Re-


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pública, preferentemente en los puertos de embarque, según hemos ya explicado, una extensa red de elevadores oficiales destinados a prestar servicios a los productores y cooperativas en el acondicionamiento y conservación de los granos y, también, para protegerlos contra eventuales maniobras de los comerciantes de granos, ante la falta de lugares donde almacenar y conservar las cosechas hasta el momento de su venta. La construcción de estas instalaciones, que había mantenido un ritmo acorde con las necesidades de almacenamiento, quedó paralizada en la década de 1970. En ese entonces se registraba una capacidad instalada del orden de los 27.000.000 de t. La función de los silos y elevadores es, además de la de almacenaje, favorecer las operaciones de comercialización, ofreciendo un grano conservado, con el grado de humedad correspondiente, limpio, seco y frío. La Junta poseía elevadores de campaña en determinadas zonas del país y elevadores terminales en los puertos de Buenos Aires, Bahía Blanca, Quequén, San Nicolás, Villa Constitución, Rosario y otros. Estos últimos, por su localización geográfica, eran los más expuestos a maniobras monopólicas de los comerciantes y exportadores, dado que concentraban la mayor parte de la producción con destino al consumo interno y la exportación. Por este motivo, el Estado asumió, en su momento, su construcción y manejo, prestando un servicio público, para que el productor quedara debidamente protegido. La ley 23.696, de Reforma del Estado, dispuso la privatización de estas instalaciones granarías y la venta de los activos, pero el decreto 2284/91, reglamentario de la ley, excluyó de la venta a aquellos elevadores de la red oficial que por su ubicación geográfica pudieran dar lugar a las situaciones monopólicas o cuasi monopólicas antes referidas, disponiendo que la privatización de esas actividades se realizaría, previa aprobación de un marco regulatorio adecuado, cuidando de evitar la constitución de los monopolios de hecho. El marco general regulatorio para el traspaso a la actividad privada fue aprobado por el decreto 351/92, el que dispuso que la transferencia debía asegurar la prestación de la calidad y continuidad de los servicios, determinando que los elevadores terminales de Buenos Aires, Bahía Blanca y Quequén, considerados críticos, se transferirían bajo la condición de seguir prestando el ciento por ciento bajo el régimen de servicio público y los de Rosario y San Nicolás, só-

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lo el veinticinco por ciento. A partir del quinto año podrá revisarse la operativa de acuerdo a las condiciones existentes en la plaza. El titular de elevador portuario deberá operar bajo el régimen de pérdida de identidad de los granos y poner a disposición de los usuarios las instalaciones de carga y descarga y almacenamiento, siguiendo el orden de los pedidos y mantener el dragado y mantenimiento de los accesos marítimos o fluviales. A su vez, el decreto 969/92 dispuso que los elevadores de la red oficial de Barranquillas, Santa Fe, Rosario, Villa Constitución, Diamante, Concepción del Uruguay, San Pedro y Mar del Plata, serían transferidos preferentemente bajo el régimen de la venta de activos, facultando al Ministerio de Economía o a la Secretaría de Agricultura a aprobar los pliegos de base, para la licitación pública nacional e internacional, con o sin base, de esas instalaciones. Las ventas de activos, en muchos de estos casos, no pudo concretarse por falta de ofertas, habiéndose entregado su operatoria a los particulares bajo el régimen de concesión, conservando el Estado la propiedad. Por otra parte, el decreto 2071/92 adjudicó el elevador termina!, situado en el puerto de Buenos Aires, perteneciente a la Junta, a un consorcio denominado Terbasa (Termina! Buenos Aires, S.A.) integrado por la Bolsa de Cereales, Centro de Acopladores de Buenos Aires, Con»federación Intercooperativas Agropecuarias, Confederaciones Rurales Argentinas, Sociedad Rural Argentina, S.A., Genaro Graso, La Plata Cereal S.A., Mercado a Término de Buenos Aires S.A. y otras entidades vinculadas al agro, pero en este caso bajo el régimen de concesión a treinta años y no de venta de activos, debiendo cobrar la tarifa máxima de 3,50 dólares por t. y abonar al ente licitante un canon de 0,40 centavos de dólar por t. ingresada. El elevador de San Nicolás, en última instancia, fue cedido gratuitamente a la Provincia de Buenos Aires y aceptado por la ley provincial 11.786. En la actualidad, el Estado nacional mantiene la propiedad, bajo el régimen de concesiones a firmas privadas, de nueve elevadores de la antigua red oficial, ubicados en el puerto en Buenos Aires, Quequén, Mar del Plata, Bahía Blanca, Concepción del Uruguay, Barranqueras, Rosario, Santa Fe y Villa Constitución. Algunos de ellos, ante la falta de ofe-


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rentes privados, son administrados por entes autárquicos de las provincias. El control del cumplimiento de las condiciones de la concesión, de la prestación del servicio, revisión y ajuste de las tarifas, inspección de las instalaciones y obras, resolución de los diferendos que se produzcan, respecto a estos elevadores concesionados está a cargo de la Dirección Nacional de Servicios Agropecuarios, dependiente de la Secretaría de Agricultura. Esta dependencia ejerce, asimismo, el control de la concesión del Mercado de Hacienda de Liniers, también privatizado, como más adelante veremos. A pesar de las cosechas extraordinarias que se han obtenido en los últimos años, la capacidad de almacenaje del sistema de elevadores e instalaciones de conservación de granos existente, no ha experimentado dificultades, permitiendo el resguardo de las mismas, sin haberse registrado déficits. La capacidad de almacenaje, en la actualidad, ronda en los 50 millones de t., habiendo experimentado en los últimos años un incremento promedio de 3 millones por año. No obstante, se considera que esa capacidad es baja, frente a la eventualidad de cosechas extraordinarias. Se ha llevado a cabo, en los últimos años, un proceso de ampliación y remodelación de la infraestructura portuaria y de las instalaciones de campaña, que favorecen la capacidad de almacenamiento y una mayor fluidez en las operaciones, especialmente en las terminales de embarque. El almacenamiento por el propio productor en chacra, a través de instalaciones adecuadas, corriente en Estados Unidos y países europeos, se ha incrementado en los años recientes, constituyendo una alternativa que tiene el productor, para lograr una mayor independencia de los elevadores, ya que le permite colocarse en una mejor posición hasta el momento de adoptar la decisión de venta, evitando el manipuleo y transporte de los granos, que afectan la calidad y desmerecen su precio en el mercado. El almacenamiento en origen, o en chacra, tiene sus ventajas ya que permite al productor aprovechar mejor la cosecha, seleccionar su propia semilla y participar con mayor protagonismo en la formación de los precios. La cuestión a resolver es si una instalación en chacra está en condiciones de prestar el mismo servicio, a nivel de eficiencia y economía, que un elevador regional o terminal. El embarque de los granos, productos y subproductos para la exportación se realiza preferentemente por los puertos de Rosario y San Lo-

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renzo-San Martín, ubicados en Santa Fe, que absorben casi el cincuenta por ciento de las cargas a granel y donde operan una serie de veinte terminales en materia de granos y de aceites vegetales, con una capacidad de almacenamiento del orden de los 1,5 millones de t. Le siguen Necochea y Bahía Blanca, con el treinta por ciento. El puerto de Buenos Aires tiene una importancia menor, pues su posición geográfica es menos favorable en relación a los centros de producción, dedicándose más bien a la carga de containers. Son importantes también en el comerciov de granos los puertos de Diamante, Concepción del Uruguay, Ramallo, San Nicolás, Villa Constitución, San Pedro y Mar del Plata.

7. FUNCIONAMIENTO DE LOS MERCADOS DE GRANOS Antes de terminar este tema de la comercialización de los granos daremos una breve idea sobre la forma como funcionan los mercados de granos en el país. Sobre esta materia, algo hemos anticipado en lecciones anteriores. Las ventas de granos y oleaginosas -según dijimos- se pueden realizar libremente al industrial o exportador, o comercializarse a través de los consignatarios y acopladores de granos, o cooperativas, que cumplen , una función de intermediarios en el comercio. Los principales agentes que intervienen en la comercialización son los acopiadores, cooperativas, bolsas de cereales, corredores o comisionistas, recibidores y entregadores, empresas de estiba y transportistas y depositarios. La masa de los granos se comercializa a través de operaciones que se realizan en las Cámaras Arbitrales, de las Bolsas de Cereales, siendo las más importantes las que funcionan en Buenos Aires, Rosario, Santa Fe, Bahía Blanca y Entre Ríos, dividiéndose entre ellas la jurisdicción territorial. Las operaciones realizadas en las mismas se consignan en los precios de pizarra para los distintos grupos de granos y oleaginosas, los cuales sirven de orientación a los productores, pero no es el que normalmente fijan los contratos. Se los considera poco transparentes para cumplir esa misión. También funcionan los mercados a término, donde puede realizarse la compra y la venta simultánea de un producto. La función de estos últimos es muy importante y ha adquirido gran


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significado en los últimos años, ya que permite a los productores cubrir el riesgo del alza o la caída de los precios en la comercialización de las cosechas. La idea de los mercados a término es otorgar una suficiente cobertura contra estos riesgos. Obran como una suerte de seguro que minimiza los riesgos de las diferencias de precios. Existen dos mercados al respecto, el de disponible, con la mercadería actual, y el del futuro, con la mercadería disponible al momento de la fecha futura fijada para el cumplimiento de la operación. Ambos mercados son diferentes pero tienen elementos comunes y tienden a moverse en la misma dirección, especialmente cuando se acerca la fecha del vencimiento del contrato y queda determinado el precio del producto disponible. A medida que se acerca el mes del vencimiento del contrato los precios pactados a futuro y el del producto disponible se aproximan, ya que son menores los riesgos de cambios por la presencia de factores desconocidos. En consecuencia, puede hacerse una operación de compra o de venta a futuro y una operación inversa de venta o de compra de la misma cantidad de producto al momento del vencimiento de la operación, para asegurar su cumplimiento. El riesgo de las operaciones es menor por el acercamiento de los precios y podrá reducirse al pago, eventualmente, de la diferencia de precios y de la comisión del corredor que intervino en la operación. De esta forma el vendedor o comprador se cubre de los cambios desfavorables en los precios a futuro, pues lo más probable es que los precios se hayan aproximado al tiempo del vencimiento del contrato. Existen otras modalidades de operatoria en los mercados, como las opciones de futuro, en que el poseedor de una opción (cali) tiene el derecho pero no la obligación de comprar y el poseedor de una opción (put) tiene el derecho pero no la obligación de vender. Si decidiera no comprar o no vender, dejará vencer la opción y perderá la prima abonada por la toma de la opción. Esto, expresado en términos muy generales, porque la operación es más compleja y requiere un mayor desarrollo. Son estas operaciones las que en épocas recientes se han hecho muy comunes en los mercados a término de granos. En 1997, el Mercado a Término de Buenos Aires realizó operaciones sobre granos por un volumen del orden de las 20.000.000 de t., lo que proporciona una idea de la importancia de su funcionamiento.

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8. OTRAS NORMATIVAS En materia de comercialización de granos debemos tener presente varias resoluciones conjuntas, con fines tributarios, dictadas en los últimos tiempos por la Secretaría de Agricultura y la Dirección General Impositiva, las que ratifican la obligatoriedad del uso de la Carta de Porte para el transporte de granos y el deber de presentar declaraciones juradas periódicas para documentar las operaciones que se realicen entre los comerciantes de granos. Se ha acentuado, asimismo, el control de las rutas y los lugares de concentración de los camiones para verificar el uso de la Carta de Porte, con intervención de la D.G.I., levantándose las actas de infracción contra transportistas, productores y destinatarios que no observan estas disposiciones. También se efectúan relevamientos en las plantas de acopio y almacenamiento, para verificar el movimiento y registro de la mercadería. Se está implementando, asimismo, el Registro de Comerciantes de Granos y Subproductos, con el objeto de intensificar los controles tributarios.

9. COMERCIALIZACIÓN DE PRODUCTOS PROVENIENTES DE CULTIVOS ESPECIALES En este punto incluimos productos como el azúcar, la yerba mate y el vino que, junto con otros, como el algodón y el tabaco, durante varias décadas estuvieron sujetos a regulaciones especiales, diferentes en cada caso, en materia de limitación de la producción, fijación de precios, otorgamiento de subsidios, prohibición de instalar nuevos cultivos o nuevas fábricas, creación de fondos compensatorios, comisiones reguladoras o asesoras, mercados de concentración, las cuales constituyeron una intrincada trama normativa que, a la larga, no mejoró la producción y afectó la libre competencia en los mercados. Muchas de estas normas habían caducado o perdido actualidad al tiempo de la sanción de la ley 23.696 de Reforma del Estado y su decreto reglamentario, los cuales eliminaron los últimos rastros de todas las regulaciones y limitaciones existentes, de manera tal que, en esos rubros, la comercialización de la producción se ha vuelto completamente libre.


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El decreto 2284/91, a este respecto, deja sin efecto todas las regulaciones a la vitivinicultura, producción yerbatera, producción azucarera e industrias derivadas, transfiere a la Secretaría las funciones de la Comisión Reguladora de la Producción y Comercio de la Yerba Mate, libera los cultivos, la cosecha, la industrialización y comercialización de la misma, a igual que la de caña de azúcar y azúcar en todo el territorio nacional, como asimismo la plantación, implantación, reimplantación o modificación de viñedos, la cosecha de uva y su destino para la industria, consumo en fresco o para otros usos, incluyendo la fabricación de alcohol. También libera la producción y comercialización de vino, cupificación y bloqueo, y fecha de despacho al consumo interno de vinos de mesa nuevos. Por último limita las facultades del instituto Nacional de Vitivinicultura exclusivamente a la fiscalización de la genuinidad de los productos vitivinícolas, no pudiendo interferir, regular o modificar el funcionamiento del mercado libre. En cuanto al mercado de la leche y la industria láctea, el decreto deja también sin efecto las regulaciones y la ley 23.359 (Comisión de Concertación de Política Lechera). Asimismo, suprime las contribuciones sobre la exportación e industrialización y ventas de granos, cuyo destino era integrar los recursos financieros de la Junta disuelta.

10. NUEVAS NORMATIVAS PARA FIJAR PRECIOS EN EL COMERCIO DE CEREALES Y OLEAGINOSAS Al referirnos al funcionamiento de los mercados de granos, hemos señalado que los denominados "precios de pizarra" que reflejaban las operaciones diarias celebradas en las Bolsas y Cámaras Arbitrales, se consideraban poco transparentes y en muchos casos no eran coincidentes con los que se fijaban en los contratos. En consecuencia, no constituían valores útiles para orientación de los productores. La circunstancia indicada motivó la sanción del decreto 931/98 del Poder Ejecutivo nacional, el cual dispuso, teniendo en cuenta las funciones de contralor de la operatoria de las Bolsas y Cámaras Arbitrales atribuidas a la Secretaría de Agricultura por el artículo 37 del decreto

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2284/91, encomendar a ésta la fijación de los criterios a que deben ajustarse aquellos organismos para la captación, generación y suministro de la información pública orientativa del mercado de granos y, también, la de auditar la correcta aplicación de dichos criterios. El decreto dispuso, asimismo, que hasta tanto la Secretaría fije esos criterios, en los contratos preexistentes, cuando la determinación del precio haya sido referida al "precio de pizarra" de una determinada Cámara Arbitral, se podrá solicitar a la misma que establezca el precio para dicho contrato, en función de sus características específicas. Simultáneamente, el decreto aprobó el nuevo Reglamento de Procedimientos para la solución de controversias ante las Cámaras Arbitrales de Cereales y Afines, dejando sin efecto el aprobado por decreto 1918/81, sus disposiciones complementarias y el decreto 81.371, del año 1941.

CAPITULO XII COMERCIALIZACIÓN DEL GANADO Y DE LAS CARNES

1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Las alternativas que afectaron, en su momento, a la actividad agrícola al producirse la crisis general de la economía, iniciada en el año 1930, tuvieron su réplica en la actividad ganadera, representada fundamentalmente por el ganado bovino. Esta es una actividad menos elástica, ya que el ciclo biológico o de generación ganadera opera en el mediano plazo (tres años) y, por lo tanto, las consecuencias de las crisis, por la dificultad de adaptación, son más intensas en el sector ganadero que respecto al sector agrícola, el cual evoluciona más rápidamente, en ciclos anuales de cosecha. Resulta, por cierto, siempre mucho más difícil reponer las existencias de una ganadería en crisis. Pero, aparte de los factores económicos de carácter general que afectan a todos los sectores de la producción, como son los antes señalados, influyen también en la comercialización del ganado y carnes los que son propios del sector y que, en el caso que tratamos, se los conoce con el nombre de ciclos ganaderos, en los que las variaciones de la oferta y de los precios se producen con mayor intensidad, tanto en el sentido del alza como de la baja, alterando significativamente la evolución normal de los mercados. Las consecuencias de estas crisis sectoriales se reflejan en maniobras especulativas en las ventas de ganado y carnes, en la reticencia de los productores a efectuar inversiones y, cuando son prolongadas, en la liquidación de los planteles de ganado que, después, como dijimos, resulta muy difícil recomponer.

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La denominada política anticíclica debería consistir en mantener bajo control las existencias de vientres, mediante acciones anticíclicas que pueden ser directas o indirectas tales como retención del ganado, el aumento del denominado "peso de faena", prohibición de matanza, vedas de consumo, formación de stocks de carnes, fijación de precios, orientación al consumidor u otros del mismo tipo. Los ciclos ganaderos no son constantes y se ha advertido una disminución en su frecuencia e intensidad. No obstante, en los últimos años, se ha operado una reducción del orden de los 10 millones de cabezas en el stock ganadero de vacunos, con la caída de las exportaciones de carnes, el que demorará varios años en recuperarse y ocasionará dificultades para el desarrollo, en el futuro, de una política de expansión de nuestras exportaciones de carnes, salvo que sea a costa del mercado interno, con elevación de los precios y restricciones al consumo. Ello es consecuencia de la falta de una política ganadera consistente, carencia que también se observa en otros ramos de la producción agropecuaria. La producción de ganado bovino se realiza, por lo general, en dos etapas: la de cría y la de invernada. El sector ganadero bovino se divide, de este modo, en criadores e invernadores. En la primera, el ganadero cría el ternero hasta determinado peso y, luego, lo vende al . invernador que lo completa hasta el peso de faena. Los campos de cría son, en general, de calidad inferior y no se prestan, por sus pasturas, al engorde y terminación del ganado, tarea que se completa en los campos de invernada, cuyas pasturas son de alto valor nutritivo. A veces, el mismo productor que posee mejores campos completa los dos ciclos. Hace años que ha venido desarrollándose en el país, como en otras regiones del mundo, el engorde del ganado a corral o feed-lot, o invernada a corral, a través de dietas balanceadas, pero el inconveniente que presenta este procedimiento es su mayor costo general y una diferencia en el gusto de la carne, sobre el ganado invernado a pasto. Puede tener la preferencia de ciertos consumidores especiales (restaurantes y supermercados). En Estados Unidos el feed-lot representa un porcentaje importante en el sistema de terminación del ganado.


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2. COMPOSICIÓN DE LOS PLANTELES BOVINOS. OTROS GANADOS La principales razas bovinas que se asentaron originariamente en el país fueron de origen inglés, orientadas a la producción de carnes: la Shorthorn, la Hereford y la Aberdeen Angus. Luego se agregaron las razas llamadas continentales e índicas, entre ellas, la Charoláis, Limousin, Normanda, Fleckvieh Simmental, Brahaman, Nelore, Romagnola, Piamontese, Retinta, y otras. Cada una tiene una característica que la hace preferible desde el punto de vista de la cría y del consumo, pero ninguna tiene respuesta a todas las exigencias técnicas y comerciales. La raza Shorthorn ha hecho famosas nuestras carnes en el mundo y dan el mayor porcentaje de calidad superior en la faena. Se la considera la raza madre de la ganadería, formadora de más de cuarenta razas en el mundo y una de las de mayor capacidad de crecimiento. La Hereford ofrece carne de gran consistencia, jugosidad, buen sabor y se la considera la raza más extendida en los países. La Aberdeen Angus ofrece, a su vez, características similares y ha realizado en los últimos años importantes progresos en el país. La raza Holando Argentina, ha sido tradicionalmente la gran productora de leche. Hace unas décadas se incorporó a los planteles el ganado Brahaman y el Nelore, de tipo cebú que, por su alta resistencia a los ectoparásitos y a las elevadas temperaturas, lo hace preferible para ciertas zonas marginales del país. Este ganado se impuso en ciertas regiones para obtener un híbrido como la raza San Gertrudis, por cruza con la raza Shorthorn, el Brangus, con Aberdeen Angus, el Braford con Hereford y otras razas mixtas. Los híbridos o razas sintéticas se forman con el cruzamiento de dos o más razas y luego van siendo perfeccionadas a través de la selección. La combinación de los caracteres deseados permite obtener adaptabilidad al medio, rusticidad, longevidad, supervivencia, buen desempeño en la invernada, conformación carnicera y calidad en la carne. El mayor número de criadores de las especies de ganado en el país se observa en la raza Hereford, con 386, la Holando Argentina reúne 315 y la Aberdeen Angus 253, registrados. Los criadores de Shorthorn sólo llegan a 64. EL setenta y cinco por ciento del ganado vacuno mantiene su habitat

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en la región pampeana. El stock actual es del orden, según dijimos, de los 50 millones de cabezas. En 1964, el stock alcanzaba a 60 millones. La producción de carnes para el consumo llega a los 2.400.000 t. anuales, de las cuales 460.000 t., aproximadamente, se destinan a la exportación, en especial a la Unión Europea, Estados Unidos, Chile y Brasil. La composición de las exportaciones es aproximadamente del veintidós por ciento de cortes enfriados, veintiséis por ciento cortes congelados y veinticuatro por ciento de productos termoprocesados. Los precios promedios obtenidos en 1997 fueron, por tonelada exportada, de u$s 4.700 por los cortes enfriados, que resultan ser los más valiosos, 2.345 por los congelados, 2.390 por carne para conserva, 3.780 por carne cocida y 1.000 por menudencias. El ganado ovino, que le sigue en importancia, radicado originariamente también en la región pampeana, se ha ido desplazando en el curso del presente siglo, a los predios del Sud y ha disminuido considerablemente en la época actual, reduciéndose de 63 millones de cabezas, a sólo 14 millones, en constante decrecimiento. Se distribuye, principalmente, en la Patagonia, Buenos Aires, sur de Santa Fe, La Pampa, Córdoba y San Luis. La causa de la acentuada disminución obedece a los altos costos de la cría del ganado, los bajos precios y las alternativas del mercado de la lana, las catástrofes climáticas (sequías, nevadas intensas, erupciones) y la presencia, en ciertas regiones, del zorro colorado. Las exportaciones de lana, en total, alcanzan a 64.000 t. Las de carne ovina, no tienen significación. El ganado porcino, que le sigue en orden de importancia, alcanza aproximadamente a 4 millones de cabezas y se encuentra repartido en todo el territorio de la República, concentrándose especialmente en Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba. Su existencia, en el mundo, por las facilidades de producción que ofrece, es muy superior a la de los vacunos. Somos, a la vez, importadores de carne porcina y sus productos. El ganado caprino registra una existencia de aproximadamente 3,5 millones de cabezas. A su vez, el ganado caballar mantiene un stock del orden de los 2 millones, reducido considerablemente en el curso del presente siglo como consecuencia de la creciente mecanización del agro.


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3. LAS LEYES 11.205, 11.210, 11.226 Y 11.228, DE COMERCIO DE GANADO Y CARNES. LA PRIMERA JUNTA NACIONAL DE CARNES Y LA CORPORACIÓN ARGENTINA DE PRODUCTORES DE CARNES La ganadería vacuna tuvo una etapa de gran florecimiento, en la última época de las llamadas guerras de carnes, a mediados de la década de 1920, aunque en la primera etapa de esta última el mercado experimentó dificultades y distorsiones, por la abrupta caída de los precios del ganado producida en el año 1921, y que continuó en el siguiente. En el año 1923 el Gobierno sancionó cinco leyes reguladoras del mercado de carnes, la 11.205 de creación del Frigorífico Nacional, que no se cumplió, la 11.210 de represión de los delitos económicos, la 11.226 de contralor del comercio de carnes y la 11.228, que dispuso la venta de vacunos al peso vivo. La ley 11.226 de contralor del comercio se suspendió en su aplicación cuando los frigoríficos reclamaron por considerarla inconstitucional. En realidad, de todas estas leyes la única que tuvo vigencia fue la de venta del ganado al peso vivo. Hubo necesidad de que ocurriera otra crisis, esta vez más grave y duradera, la de 1930, para que el tema de las carnes, como el de los granos, despertara la preocupación del Gobierno y se dispusiera a adoptar decisiones fundamentales, que marcaron toda una época en la producción y el comercio de carnes y de granos. En 1933, a instancia de los sectores ganaderos se sancionó la ley 11.747 que creó la primera Junta Nacional de Carnes destinada a regular la producción y el comercio del ganado y carnes. La Junta obtenía sus ingresos de un aporte del uno por ciento de las ventas de vacunos, ovinos y porcinos y del que sólo podía destinar el veinte por ciento a gastos de mantenimiento, debiendo aplicar el remanente a capital de empresas de industrialización y comercialización de las carnes. Ya al sancionarse esta ley, se había firmado el Tratado de Londres, conocido como Pacto Roca-Runciman, del cual hablamos algo con anterioridad. El Pacto preveía, según dijimos entonces, la creación de una entidad de productores sin fines de lucro para actuar como empresa testigo y reguladora del comercio de carnes. La ley 11.747, de creación de la Junta, fue precisamente el vehículo que posibilitó la creación de la

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Corporación Argentina de Productores de Carnes, CAP, como entidad de los productores, con ese objetivo regulador. También, como consecuencia de ese Pacto, se creó el Comité Mixto Investigador del Comercio de Carnes Anglo-Argentino, que más tarde, en 1938, produjo un documento bastante objetivo que ponía de relieve las maniobras de los frigoríficos extranjeros para beneficiar a un grupo pequeño de invernadores, en perjuicio de la masa de criadores e invernadores y destacaba la conveniencia de potenciar la intervención directa del sector ganadero en el mercado de carnes, a través de una empresa de productores de ganado, como lo había previsto el Pacto Roca-Runciman años antes. Los estatutos de la CAP se aprobaron en 1934 y esta entidad de tipo cooperativo comenzó a funcionar después de dos años con muchas dificultades interviniendo directamente en los procesos comerciales e industriales, con el objeto de constituirse en empresa que podía dar mayor transparencia al comercio de carnes y asegurar, de este modo, razonables beneficios a los ganaderos en las ventas de sus ganados. Ese era, en definitiva, el objetivo explícito de la Corporación, cuyo capital estaba constituido, como dijimos, por aportes forzosos de los ganaderos. La acción de la CAP no resultó al principio muy eficaz por los intereses políticos contradictorios que estaban representados en su seno y por el constante enfrentamiento que mantuvo con la Junta, sobre todo a partir de 1936, lo que dificultó una actuación más intensa y fluida en el mercado. Hubo constantes rivalidades entre la Junta y la CAP para disputarse el manejo de la política de carnes y también rivalidades entre los criadores e invernadores de ganado para lograr, a su vez, el manejo de la Junta y de la CAP. La aspiración de los criadores de ganado, especialmente de construir un frigorífico independiente, que había sido uno de los motivos de su creación, nunca llegó a concretarse, pese a diversos intentos realizados, como consecuencia de esas luchas y rivalidades entre los sectores e, incluso, también por las sucesivas intervenciones estatales que debió soportar la CAP, a causa de las diferencias políticas internas existentes. Por otra parte, la guerra iniciada en 1939 modificó la estructura exportadora, concentrándose el noventa por ciento de la misma en Gran Bretaña, con contratos celebrados de gobierno a gobierno y los grandes frigoríficos, limitados al cumplimiento de estos contratos, fueron per-


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diendo el papel independiente y relevante que habían tenido en los años precedentes. Por otra parte al concluir la guerra se inició también un cambio en la estructura del comercio de carnes con distribución de las carnes congeladas en cortes envasados en cajas, lo que facilitaba la intervención de los frigoríficos medianos y pequeños en la comercialización y exportación, en detrimento de las plantas grandes, las que operaban sobre la media res, o un cuarto de res, y que parecían haber cumplido su ciclo. La Junta tipificó los novillos de exportación, fijando los precios mínimos por categoría y los frigoríficos ya no pudieron realizar maniobras discriminatorias para favorecer a determinados invernadores, ya que la tipificación y clasificación hacía transparente todas las operaciones. El ocaso de las grandes plantas frigoríficas y la pérdida del poder político que ellas habían concentrado era un hecho evidente. Por otra parte, los gobiernos de los respectivos países en ningún momento se ocuparon de la trayectoria y suerte de estos establecimientos y, a veces, criticaron el accionar de los mismos en el mercado. En 1950 se sanciona la ley \i.\99 que deroga la 11.747 y crea en su remplazo el Instituto Ganadero Argentino, 1GA, con funciones similares a las de la Junta. Este instituto estaba facultado para constituir organismos industriales o comerciales y ordenar el mercado interno de carnes. Los organismos a crearse dependerían del 1GA, pero con autonomía de gestión. Esto significaba que la CAP ingresaría al organigrama del IGA. También éste podía compensar, como facultad especial, los quebrantos de las empresas. En cuanto a la CAP, que se proyectaba incorporar al IGA como un organismo dependiente, lo que no llegó a concretarse, por la corta vida del Instituto, su actividad como representante de los ganaderos, según dijimos, fue dispar e inconstante y no consiguió nunca definir su verdadera personalidad empresaria (semioficial o de propiedad de los ganaderos suscriptores de su capital), pese a haber concentrado cierto poder económico y desplegado una organización comercial dentro del país y en el exterior que le hubiera permitido cumplir mejor sus objetivos de empresa testigo en la producción y comercio de carnes, que fue el motivo de su creación. Adquirió, casi al final de su existencia, el frigorífico Smithfield, de Campana, y en algún momento tomó cartas en el manejo del frigorífico La Negra y también del frigorífico Cuatreros, sito en Bahía Blanca. La idea de los ganade-

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ros, especialmente de los criadores de ganado, de tener un frigorífico propio con la creación de la CAP, y que venían preconizando desde fines de la década de 1920, no se había cumplido y difícilmente se cumpliría, por los cambios que se estaban operando en la estructura del mercado de carnes. El fin de la CAP, por lo menos a mediano plazo, estaba sellado. No existía, evidentemente, un verdadero interés de los gobiernos en mantenerla, ya que prácticamente, con la extinción de los grandes frigoríficos, habían desaparecido las causas que le dieron origen. La ley 21.586, del año 1977, dispuso su liquidación definitiva, todavía en curso. La ley que creó el IGA, en reemplazo de la Junta, a su vez, duró apenas dos años y en 1952 fue sustituida por la 14.155 que creó el Instituto Nacional de Carnes, que separaba las funciones gubernamentales de las comerciales, las que se restituían a la actividad privada. Entretanto la CAP, que sobrevivía a todas estas alternativas, continuó con su existencia contradictoria y falta de objetivos concretos, hasta que se dispuso su disolución en el año antes indicado.

4. LAS ULTIMAS JUNTAS DE CARNES Así llegamos después de esas leyes intermedias a 1956, en que se restablece la vigencia de la Junta Nacional de Carnes con el decreto-ley 8509/56, y a la cual se le otorgó, como facultad especial, después de la experiencia anterior recogida de los frigoríficos, la de investigar el resultado económico de las empresas. A su vez, en 1973, se dictó la ley 20.535 que estableció un nuevo estatuto para la Junta y fijó los principios básicos de la política de carnes, entre ellos el de evitar las prácticas de concentración económica, estructurar regímenes de comercialización para hacer frente a los monopolios, alcanzar una producción óptima, asegurar una eficiente y ágil distribución de los productos, promover las exportaciones, diversificar la dieta humana, formular planes tendientes a evitar las oscilaciones cíclicas en la actividad. La Junta no sólo tenía jurisdicción en el mercado de carnes rojas, sino que abarcaba también la de origen avícola y los recursos vivos del agua, la cunicultura y otros productos de la fauna. A tal efecto disponía que las personas y


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entidades que se dedicaran al almacenamiento, comercio, industrialización, transporte de ganado, aves, recursos vivos del agua, cunicultura y otros productos de la fauna y carnes, sus productos y subproductos, con destino al mercado interno y exportación y los establecimientos y locales en que aquellos se realizaran, debían estar inscriptos en los registros que llevara la Junta, siendo obligación de los inscriptos llevar libros de contabilidad, presentar memorias y balances, estadísticas y cualquier otra información de carácter general o particular que se les requiriera, facilitar el acceso para las inspecciones, llevar libros y correspondencia en idioma nacional y en el sistema métrico decimal y ajustarse a las tarifas que aprobara la Junta por el uso de sus instalaciones. La ley 20.535 fue reemplazada por la 21.740, dictada en el año 1978, última de las leyes sobre la materia, cuyo objetivo -según fue expuesto en la nota de elevación del proyecto-, fue que la Junta se convirtiera fundamentalmente en un organismo de promoción y contralor como lo había sido tradicionalmente, dejando de lado sus actividades comerciales y admitiendo sólo en casos excepcionales concretar operaciones de venta, como función subsidiaria y a solicitud de las partes contratantes. La Junta debía volcar toda su capacidad en la promoción del comercio exterior y en vigilar que el mercado interno se encontrara suficientemente abastecido, colaborando con las empresas privadas existentes en el perfeccionamiento de los actuales mercados de comercialización y distribución, especialmente los del exterior, mejorar el transporte de los productos y estimular la posibilidad de determinar mercados futuros. Entre las funciones importantes que mantenía la Junta, según esta ley, figuraba la de establecer normas de clasificación y tipificación del ganado y carnes destinados al consumo interno y a la exportación, mantener estudios actualizados que permitieran evaluar las necesidades de radicar plantas de faena de carnes y mercados de hacienda, fijar normas de calidad y especificaciones a que deberían ajustarse las exportaciones, establecer normas de comercialización de ganado, carnes, productos y subproductos, dentro de un régimen de libre concurrencia, que armonizara los intereses de los productores, industriales, comerciantes y consumidores, actualizar los registros de todas las personas o entidades que se dedicaran a la industrialización y comercio de ganado y carnes, adoptar

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las medidas necesarias para promover la exportación de ganado y carnes, y ejecutar la política establecida por el Poder Ejecutivo en materia de ganado y carnes. Tales eran sus funciones básicas. Sólo podía intervenir en el comercio de carnes, cuando se tratara de negociaciones con empresas estatales de otros países, o a solicitud de los importadores cuando fuera necesario asegurar el cumplimiento de los contratos concertados. La ley creaba una Comisión de Audiencia para escuchar a todos los intereses vinculados a la producción, comercio e industrialización de la carne, que no estuvieran representados en el directorio de la Junta. La Junta de Carnes, como la de Granos en la esfera de su competencia, no tenía atribuciones en materia de policía sanitaria del ganado, carnes y sus productos, las que estaban reservadas en la Secretaría de Agricultura a los organismos que de ella dependen.

5. DISOLUCIÓN DE LA JUNTA Dijimos anteriormente que el régimen regulador de las carnes, como el de granos, y el de los cultivos especiales, experimentó grandes cambios al sancionarse la ley 23.696 de Reforma del Estado y su decreto reglamentario 2284/91. Como resultado de esta ley la Junta quedó disuelta, a igual que la Junta de Granos, y las funciones de política comercial, control y fiscalización que tenía en la producción y comercio de carnes han sido reasumidas por la Secretaría de Agricultura o por los organismos de control que de ella dependan. En consecuencia, el aludido decreto no sólo disolvió la Junta sino también dejó sin efecto todas las regulaciones establecidas en la ley 21.747, sus reglamentaciones y modificaciones, en cuanto restrinjan el comercio interno o externo de carnes, las relativas a la fijación de precios mínimos, aplicables al mercado interno, cupos, restricciones cuantitativas, reglamentaciones contractuales y toda otra disposición que limite el libre juego de la oferta y la demanda en el mercado de carnes. Iguales derogaciones, como vimos, se operaron en materia de granos. El decreto aclara que las funciones remanentes (que no se dejan sin efecto), referentes a la política comercial interna y externa de la Junta Nacional de Carnes, se transfieren a la Secretaría de Agricultura y las de policía y certificación de cali-


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dad, establecidas por la ley 21.747 y normas complementarias, a los organismos de control que de ella dependan, como es el caso de la ONCCA. Asimismo, el decreto suprime las contribuciones sobre la comercialización interna o externa de carnes y sobre las comisiones de rematadores, martilieros o intermediarios en los negocios de ganado, carnes y subproductos que fijaba la ley 21.747 con destino a la formación de los recursos de la Junta disuelta. En consecuencia, todos los trámites y requerimientos y los controles que antes se efectuaban por o ante la Junta, en cuanto no hayan quedado derogados por las regulaciones dejadas sin efecto por el decreto 2284/91, ahora deberán ser realizados ante o por esa Secretaría o ante o por los organismos especializados que de ella dependen, con competencia en la materia. La resolución 836/96 de la Secretaría de Agricultura, como hemos visto, ratifica la vigencia de dichas normas, dictadas por la Junta de Carnes, en materia atinente al comercio de ganado, carnes, productos y subproductos, las que serán aplicables por la Oficina de Control Comercial Agroalimentario, ONCCA, organismo descentralizado dependiente de la Secretaría de Agricultura. A su vez, la resolución 835/96, de la misma Secretaría, determina las facultades del Director Ejecutivo de dicho organismo para asegurar la transparencia y libre concurrencia en los procesos de industrialización y comercio resultantes de la actividad agropecuaria. Los bienes de propiedad de los entes disueltos pasarán a poder del Estado. En este caso de las carnes, no existe un interés superior en preservar su funcionamiento, como ocurre en el caso de los elevadores de granos, y la venta de estos bienes no aparece sujeta a condición alguna. El decreto autorizó a la Secretaría a designar un interventor liquidador en el organismo de carnes disuelto.

6. CLASIFICACIÓN Y TIPIFICACIÓN DE LAS CARNES El ganado vacuno se clasifica en siete clases: terneros, novillitos, novillos, vaquillonas, vacas, toros y torunos. La clasificación consiste en la ordenación de las reses según su edad y sexo y la tipificación es su evaluación de acuerdo a su conformación y terminación.

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Para que un mercado funcione eficientemente es necesario que la mercadería que se ofrece se encuentre tipificada. Así la diferencia de precios que se observe dependerá de las distintas calidades del producto ofrecido. El ganadero recibirá de este modo el precio justo que corresponda a la calidad ofrecida y tipificada, de acuerdo a la precocidad del animal, conformación, desarrollo muscular, grasa y otros factores concurrentes. La clasificación y tipificación se realiza al paso de la noria en la playa de faena y tiene la ventaja de la economía, pues no se interrumpe el trabajo. El inspector se ubica al finalizar ésta, al costado de la res, en el palco de tipificación, y al finalizar la faena se realiza su pesada, clasificación y tipificación, esta última que se inserta al costado de la res mediante un sello y de acuerdo con la escala establecida, según su destino comercial, sea para la exportación, consumo especial, manufactura o conserva. Actualmente se utilizan las letras de la palabra JUNTA, cuyas calidades, en términos generales, responden a los siguientes conceptos prácticos y muy generales:

II - Calidad superior J - Muy buena

u U2 N T A

-

Buena Mediana Regular Inferior Mala

Hay también otras calidades intermedias que se designan con la inicial acompañada de un número que indica el tipo particular (grado de grasa) de la carne, por ejemplo J4 bife con grasa importante, o J2 o jí bife excelente, etcétera. La tipificación no es igual en todos los países, utilizándose en algunos de ellos el procedimiento de la ecosonda, la que transmite la información a una computadora que la procesa (Nueva Zelanda, Australia) o basándose en la conformación, terminación y calidad del animal y la carne (EE.UU.) o por edad y sexo (Chile). En la Unión Europea y Uruguay se sigue un sistema parecido al de la Argentina.


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7. MATADEROS, FRIGORÍFICOS Y OTROS AGENTES QUE INTERVIENEN EN LA ELABORACIÓN Y COMERCIO DE CARNES. REGULACIONES Los principales centros de venta del ganado vacuno se concentran en los remates y ferias del interior del país, que abastecen el consumo regional y en el Mercado de Hacienda de Liniers, que abastece con una crecida presencia de animales, del orden de las 7.000 / 10.000 cabezas diarias, el mercado de la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano, que representa el dieciocho por ciento del total del país. En la época de la Colonia el mercado estaba situado en los corrales del Parque de los Patricios, pero desde principios de siglo comenzó a funcionar el predio de 32 hectáreas de Liniers, que congrega especialmente la hacienda de Buenos Aires, La Pampa, sur de Santa Fe, Entre Ríos, Corrientes y Córdoba. Este mercado, además de contribuir a la formación de los precios, lleva un estricto control sanitario de los animales que se subastan. En el año 1992 fue privatizado y se otorgó la concesión por diez años a la firma Mercado de Liniers S.A., con una eventual prórroga de cinco años. Al vencimiento el Mercado deberá trasladarse a San Vicente, donde la firma concesionaria ha adquirido un predio de 300 hectáreas. Los remates, en el Mercado, se anuncian con una campana y se realizan, a un promedio de catorce por día, previa exhibición de la mercadería, terminados los cuales los animales pasan por las básculas para establecer su peso definitivo, hasta su carga en los camiones para su destino final. En el año 1997, se subastaron en el Mercado 1.650.000 cabezas de ganado vacuno. La carne es un producto alimentario perecedero que requiere el cumplimiento de normas higiénico-sanitarias en todos los establecimientos donde se elaboren o depositen sus productos. Estas normas no han sido cumplidas a menudo en el país y la existencia de mataderos clandestinos, o de simples colgaderos, donde se faena el ganado fuera de toda precaución sanitaria y del estado de salud del animal, pone en serio riesgo el bienestar de los consumidores, que necesitan ser protegidos, asegurándoles que la carne y los productos cárneos que se le ofrecen, responden a mercadería sana, no adulterada y, en su caso, adecuadamente marcada, etiquetada o empaquetada. Los productos elaborados

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fuera de estas condiciones pueden venderse a menores precios, en competencia desleal con los establecimientos que respetan las normas sanitarias y comerciales. Los mataderos deben reunir los requisitos mínimos que fijan las reglamentaciones, entre ellos, el de poseer certificado de habilitación sanitaria definitivo, contar con cámaras frigoríficas habilitadas, llevar el libro de movimiento de haciendas y carnes, rubricado por la ONCCA, comunicar la lista de matarifes carniceros y demás usuarios que faenan en el establecimiento, publicar en el Boletín Oficial su petición de inscripción en el Registro de Matriculados, prestar una caución no menor del doce por ciento del monto de la faena mensual, de los últimos seis meses, en garantía de las deudas que se generen por multas, impuestos, deudas previsionales, etcétera. También los abastecedores de carne para el suministro a los comercios deberán presentar una solicitud de inscripción, con los antecedentes de la firma y la opinión de la Cámara respectiva. Igualmente, las cámaras frigoríficas, despostaderos, fábricas de chacinados, de carnes y de productos conservados, deberán inscribirse en el Registro de Matriculados, acompañando sus antecedentes, el certificado de habilitación sanitaria y publicar por un día en el Boletín Oficial la solicitud de inscripción. Lo mismo ocurre con los consignatarios de carnes que comercializan carne en subasta pública por cuenta de terceros, los cuales además de los requisitos generales, deberán utilizar exclusivamente locales inscriptos en los registros de la ley 21.740, que cuenten con habilitación sanitaria nacional. Los locales de concentración son los destinados a la comercialización mayorista en las modalidades de subasta pública o ventas particulares. Los consignatarios y comisionistas de ganados, también deberán inscribirse en el Registro de Matriculados, acompañando sus antecedentes, la opinión de la Cámara respectiva y publicando su solicitud en el Boletín Oficial, requisitos que también deberán cumplir los exportadores e importadores de ganados, carnes, productos y subproductos. También deberán inscribirse los matarifes abastecedores, que son los que faenan hacienda propia, para el abastecimiento de sus plantas o de terceros, debiendo acompañar constancia de aceptación como


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usuario del establecimiento faenador elegido, quedando responsable el titular del mismo de la conducta violatoria de cualquier norma que observe el usuario. Existe por último la categoría de consignatario de carnes mediante el sistema de proyección de imágenes, que comercializa carne en subasta pública mediante la exhibición de imágenes, filmadas en el establecimiento faenador, debiendo acompañar, en este caso, además, el contrato de explotación del establecimiento faenador y la habilitación municipal del local de venta por ese sistema. Todas estas inscripciones deberán solicitarse ante la Oficina Nacional de Contralor Comercial Agroalimentario, ONCCA, dependiente de la Secretaría de Agricultura y lo son sin perjuicio de la habilitación higiénico-sanitaria que requiera el establecimiento, la que deberá cumplimentarse previamente ante el Servicio de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, SENASA, aspecto este ultimo del que hablaremos en el capítulo siguiente.

8. LA PROMOCIÓN DEL COMERCIO DE CARNES Entre las funciones asignadas a la Junta por la ley 21.470 y que quedaron transferidas a la Secretaría de Agricultura, figura la de promover la producción, el comercio y la industria de ganado y carnes, a fin de lograr la satisfacción de la demanda interna y el desarrollo de las exportaciones. El país es uno de los principales exportadores de carnes del mundo. Ocupa el quinto lugar después de Australia, Estados Unidos, la Unión Europea y Nueva Zelanda, con un volumen del orden de las 500.000 t. anuales. Se acusa a la ganadería argentina y al comercio de carnes de no haber dado respuesta a la producción de carnes de mejor calidad y de desaprovechar los nichos de consumo que existen para las carnes de excelencia en el mercado internacional. El consumo interno representa el ochenta por ciento de la producción, que alcanza a 2.600.000 t. anuales. En los últimos años el incremento de los precios de los granos en el mercado internacional determinó el desplazamiento de la producción vacuna a tierras de menor valor, con la consiguiente reducción

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de las existencias. El cambio en la dieta de los consumidores provocó, a su vez, un menor consumo de carne en el mundo, ante una creciente tendencia al consumo de productos vegetales. La imposición de cupos, cuotas y trabas arancelarias, certificados de calidad y el problema de la fiebre aftosa, recientemente resuelto, dificultó el ingreso de los productos cárnicos a los mercados tradicionales y la apertura de mercados nuevos en el denominado circuito no aftósico, que siguen las normas de Estados Unidos, Canadá y Japón. El principal problema de nuestro comercio de carnes es que éste se concentra en cabeza de dos mercados principales, la Unión Europea y Estados Unidos. Existe, paralelamente, un gran mercado en potencia en Rusia, los países árabes y los de AsiaPacífico que representan una capacidad de consumo potencial que se estima del orden de las 4 millones de t. anuales. Se abre, de este modo, una gran perspectiva a las exportaciones, tanto para el mercado aftósico como para el no aftósico, que hace posible que en el mediano plazo el nivel de nuestras exportaciones pueda fácilmente incrementarse en un cuota del orden de las 200.000/300.000 t. anuales. Para ello, será necesario investigar nuevos mercados, intensificar la propaganda de nuestras carnes en el exterior y también promover el consumo interno, que ha descendido en los últimos veinte años de 78 kg. por habitante/año a 55. Sin embargo, el panorama exportador todavía no se presenta claro. En 1997, las ventas al exterior descendieron el ocho por ciento y se estima que en 1998 la exportación caerá en unas 100.000 t. Con la finalidad de investigar la búsqueda de nuevos mercados y ampliar los existentes, la Secretaría de Agricultura ha puesto en vigencia la resolución 18/98, que ha instituido un arancel para atender los servicios de promoción de la carne vacuna en el país y en el exterior, el cual se fija en el 0,20 por ciento del valor índice de res vacuna, en plaza de faena, a cargo del propietario, y del 0,09 por ciento del mismo valor del animal faenado, a cargo del frigorífico. Los fondos recaudados se depositarán en una cuenta especial, la que será administrada por una fundación integrada por representantes de la industria agropecuaria, de los frigoríficos y la Secretaría. Existe la propuesta de crear un Instituto, bajo la presidencia de un productor, y un consejo asesor.

CAPITULO XIII POLICÍA SANITARIA ANIMAL Y VEGETAL

1. POLICÍA SANITARIA ANIMAL, LA LEY 3959 Y OTRAS LEYES SANITARIAS En materia de policía sanitaria debemos distinguir dos aspectos: el referente a la sanidad animal, o sea, del ganado y de las aves, y el que concierne a las condiciones higiénico-sanitarias de los establecimientos donde se faenen, procesen o almacenen ganados, aves, carnes y sus subproductos. Ambos están, por cierto, estrechamente vinculados. El control de las enfermedades del ganado ha experimentado grandes progresos en el transcurso de la presente centuria, eliminándose la posibilidad de mortandad de los animales por la presencia de las enfermedades epizoóticas principales, aunque para el resto de las enfermedades los especialistas ponen en duda si conviene adjudicar recursos para combatirlas, tarea que no resulta fácil, o si debe optarse por convivir con ellas, manteniendo un adecuado control. Los perjuicios que ocasionan las enfermedades en el patrimonio ganadero son fáciles de establecer y, entre ellos, deben señalarse la disminución de la producción ganadera por muerte o reducción en los rendimientos del animal, procreación disminuida, reducción de la capacidad nutricional, menores expectativas de vida útil, calidad del producto en desventaja y prohibición de ingreso en los mercados de consumo. La primera ley de sanidad animal fue la 3959, sancionada en el año 1900, que marcó un hito importante para la defensa de los ganados en todo el territorio de la República contra la invasión de las enfermedades contagiosas exóticas y la acción de las enfermedades epizoóticas existentes en el país. Esta ley, todavía vigente, con las modificaciones

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introducidas por las leyes 4155 y 17.160, además de los ganados, incluye las aves y los productos de la caza y de la pesca, y se aplicó no sólo en los territorios nacionales, sujetos a la jurisdicción nacional, sino también a las operaciones de importación y exportación de ganado, al tráfico de ganado de una provincia a otra, y en todos los casos que las provincias soliciten al Gobierno nacional su intervención ante enfermedades contagiosas extendidas a más de una provincia, o que revista el carácter de epizoótica y ofrezca el peligro de propagarse fuera de ella. Respeta, en materia de jurisdicción, los preceptos federales. Toda persona que tenga a su cargo el cuidado de animales atacados por enfermedades contagiosas o sospechados de estarlo, deberá denunciarlo a la autoridad y proceder a su aislamiento, inclusive, respecto a los animales muertos, debiendo éstos ser enterrados o destruidos. El Poder Ejecutivo nacional podrá declarar infectada la propiedad, circunscripción o provincia y está autorizado para aislar, secuestrar o prohibir el tránsito de animales, sacrificar o destruir los mismos. La ley, por otra parte, facultaba al Poder Ejecutivo, anticipándose a regulaciones posteriores sobre la materia, a reglamentar también las condiciones higiénico-samtarias de los establecimientos dedicados a la comercialización y faenamiento de ganado, mataderos de aves, industrialización de la caza y de la pesca y comercialización de los productos, norma ésta que ha sido reemplazada por nuevas leyes. Además, en el caso del ganado, la ley fija normas para la indemnización de los perjuicios derivados de los animales, construcciones e instalaciones mandados a destruir, salvo cuando la enfermedad hubiera sido mortal, en cuyo caso no habrá lugar a esa indemnización. La ley 3959 fue modificada por la 17.160 y complementada por numerosas leyes y disposiciones posteriores en materia de ganados, que abarcaron una extensa gama de situaciones donde se encontraban en juego aspectos de la sanidad animal, vinculados a ciertas enfermedades específicas, como la fiebre aftosa, la brucelosis, hidatidosis, encéfalomielitis, carbunclo, triquinosis, garrapata, sarna bovina, ovina y caprina, anemia infecciosa equina, bronquitis y encefalomielitis aviar, mosca de los cuernos y otras enfermedades que afectan a los ganados y aves. En esta materia de las luchas sanitarias contra las enfermedades de los ganados debe destacarse la emprendida, desde hace muchos años


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atrás, contra la fiebre aftosa, que ingresó al país en las últimas décadas del siglo pasado, y en cuyo combate ha intervenido permanentemente la Comisión Nacional de Lucha contra la Fiebre Aftosa, creada por la ley 24.305, sancionada en el año 1993 que implemento, a su vez, el Programa Nacional de Lucha contra esa enfermedad. El estado sanitario de los rodeos debe ser una preocupación fundamental del productor, no sólo por los costos que representa la atención de una enfermedad ya declarada, sino también por su incidencia en la producción y en la comercialización. A este respecto, los Estados adoptan distintas actitudes para los países del circuito aftósico. O bien toman en cuenta el riesgo país y prohiben la introducción de mercadería aun de zonas libres de aftosa, posición ésta que han adoptado Estados Unidos y los países que siguen su metodología; o consideran, en cambio, como la Unión Europea, sólo el riesgo región, vedando las importaciones provenientes exclusivamente de la región del país que se encuentra afectada, pero no de las restantes. La enfermedad de la aftosa se manifiesta fundamentalmente en los animales unípedos (bovinos, equinos, ovinos, caprinos, porcinos) con llagas en la boca, las pezuñas y las ubres, y se ha hecho presente particularmente en el ganado bovino, con un gran poder difusor, pero no podía obtenerse la vacuna que permitiera una acción efectiva para su erradicación. La vacuna acuosa trajo algunos progresos que recién se consolidaron al aplicarse la vacuna oleosa, trivalente, que permitió en el país, a través de una acción perserverante y mediante un Programa de Control y Erradicación de la enfermedad, llevado a cabo por las organizaciones de productores, con la debida vigilancia de los veterinarios locales del organismo de control de las luchas sanitarias, el SENASA, eliminar en los últimos tres años los focos de enfermedad, que habían alcanzado en el territorio cifras que superaban el millar, permitiendo hoy ofrecer un país libre de la enfermedad, como ha sido reconocido en el mundo, si bien en forma condicionada, conforme lo ha declarado la resolución 353/96 del SENASA y la Oficina Internacional de Epizootias en el año 1997, lo que aumentará sustancialmente nuestras posibilidades de exportación de carne vacuna a mercados que hasta ahora estaban vedados, como el de Estados Unidos, el cual importa cerca de 1 millón de t. anuales y, asimismo, de los países asiáticos que también son fuertes importadores y con un consumo potencial elevado, los cua-

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les pertenecen al mismo circuito antiaftósico. La fórmula utilizada por la Argentina y el organismo internacional, en el caso analizado, es la de "país libre de aftosa, con vacunación", lo que significa que aun deberán proseguirse los controles durante dos años más, por lo menos, con aplicación de las vacunas, para obtener la liberación total. Esta liberación se obtendrá cuando se logre la declaración de "país libre de aftosa, sin vacunación". Hasta entonces sólo podremos ingresar a los países del circuito antiaftósico, con productos termoprocesados o enlatados, como se ha venido haciendo hasta el presente. El resultado de este triunfo inicial sobre la aftosa fue la primera exportación de carne fresca envasada al vacío a EE.UU., realizada en el mes de agosto de 1997. La partida era muy pequeña, pero con ella desaparecía, en principio, la veda impuesta al país desde el año 1931, a causa de la aftosa. EE.UU. acordó un cupo de 20.000 t. en la Ronda del GATT celebrada en Uruguay, condicionada a la erradicación de la aftosa y se abren, con ese primer envío, las perspectivas de suministros mayores, tanto en ese país, como en el mercado asiático que sigue sus mismas reglas para la veda. El control de la aftosa no sólo debe realizarse en el interior del país, sino también en las fronteras donde puede producirse el acceso del virus, a través de los productos introducidos. En 1997, Argentina inauguró uno de los pocos laboratorios existentes en el mundo para la investigación y control de la fiebre aftosa y otras enfermedades exóticas del ganado. Este laboratorio, que depende del SENASA, está destinado a crear niveles de bioseguridad y abrir nuevos mercados a los productos de la industria frigorífica. La aftosa es trasmisible al hombre, pero sus efectos no son graves. La resolución 14/96 dictada por el SENASA, determina para las distintas regiones de la República, las siguientes calificaciones epidemiológicas: libre de aftosa, sin vacunación, libre de aftosa sin vacunación, con función de vigilancia, libre de aftosa con vacunación, región esporádica con vacunación y función de protección y región de riesgo, con declaración de emergencia sanitaria. La resolución indica las exigencias sanitarias que deberán cumplirse en cada zona descrípta y para el movimiento de animales y productos entre las mismas, importación de animales, productos y subproductos de origen animal y de material genético de países limítrofes, traslado de animales susceptibles de fiebre


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aftosa y tránsito de animales y productos en cada región, siempre que las condiciones epidemiológicas sean equivalentes a las de la región de origen. También la resolución 219/95 de ese organismo contempla las exigencias a las que deberán someterse los elaboradores de vacunas antiaftosas y las normas de seguridad biológica para la manipulación del virus de la fiebre aftosa. También la resolución 132/95 estableció las condiciones para declarar "establecimiento de riesgo sanitario" a aquel que no cumpla en tiempo y forma con la vacunación antiaftosa dentro de los períodos fijados para cada plan. En este caso, se dispondrá la vacunación de la hacienda, de oficio, con costos a cargo del propietario. Otras resoluciones prevén la fiscalización y el lavado de camiones que transportan hacienda y la expedición del certificado de lavado y desinfección de los mismos, cuya presentación es necesaria para efectuar la carga. A su vez, la resolución 87/96 del SENASA establece el sacrificio sanitario de los animales atacados de fiebre aftosa o sospechados de estarlo, sea por medio de la faena en los establecimientos habilitados o por la aplicación del rifle sanitario en el lugar en que se encuentren aquéllos. Otras de las enfermedades del ganado que preocupan a los productores son la brucelosis, la tuberculosis, el carbunclo y la sarna ovina, caprina y bovina. La brucelosis es una enfermedad infecciosa que se transmite por vía oral u ocular y se caracteriza por producir en el vacuno el aborto en la etapa final de la gestación y la consiguiente y posible infertilidad. Se trata, como la aftosa, de una zoonosis, es decir, de una enfermedad transmisible al hombre, especialmente a través de la alimentación y provoca la llamada "fiebre ondulante". Tiene un poder difusor menor al de la aftosa. Afecta a nuestro mercado de carnes y productos lácteos, aquí y en el exterior. La Secretaría de Agricultura realiza campañas periódicas de vacunación contra la bacteria causante. Existe instituida, al respecto, la Comisión Nacional de Lucha contra la Brucelosis y el Programa de Control y Erradicación de la misma, elaborado sobre el modelo adoptado para la fiebre aftosa. El programa consta de dos etapas: la de control de la enfermedad, a través de la vacunación; y la de erradicación, con sacrificio de los animales reaccionantes a las pruebas. También son enfermedades críticas del ganado la tuberculosis bovina, ovina y porcina y el carbunclo. La primera provoca lesiones en el órgano afectado y conduce al sacrificio del animal, y el carbunclo ataca

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a los bovinos y al hombre y es una enfermedad mortal, en ambos casos, provocando la no coagulación de la sangre. A su vez, la garrapata es un ectoparásito hematífago, que provoca grandes pérdidas en el ganado bovino y es causa de otras enfermedades. Existe también un Programa Nacional de Lucha, basado en la regionalización y avanzando a las zonas más afectadas, a medida que se ha ido logrando la erradicación en las otras. La lucha sistemática y obligatoria contra la garrapata que afecta al ganado y los animales domésticos se incrementó al sancionarse la ley 12.566 y su decreto reglamentario 7623/54 que obligó a los propietarios de los ganados a someterlos a baños garrapaticidas periódicos, en las épocas, formas y plazos que determine el Poder Ejecutivo. Las campañas contra la sarna ovina, caprina y bovina, la lucha contra las enfermedades de los porcinos, con la participación de los organismos municipales y de otras enfermedades del ganado, las aves y la apicultura, han sido también objeto de disposiciones especiales, pero ninguna de ellas ha adquirido la intensidad de las luchas contra la fiebre aftosa y la brucelosis que pueden ser considerados, hoy, los principales focos infecciosos producidos en el país que, en materia de ganado, requieren la mayor atención sanitaria. Contrariamente a lo que ha ocurrido con los países de Europa, en Argentina no se han registrado focos de la epidemia de encefalopatía bovina, BSE, conocida como Enfermedad de la Vaca Loca, que afectó al Reino Unido, en los últimos años y a algunos países de Europa, significando la pérdida de cientos de miles de animales vacunos y una caída importante en el consumo de carne. Se trata de una enfermedad letal que ataca el sistema nervioso del animal y se transmite por la vía alimentaria (raciones de harina de carne y hueso para bovinos). Se la considera una zoonosis (a veces se comunica a las personas). Existe un programa nacional de prevención, respecto a esta epidemia, prohibición del consumo bovino de harinas de carne y hueso y controles en la introducción de ganado. Otras de las enfermedades controladas son la peste porcina, a través de la vacunación y la triquinosis, también porcina, con el sacrificio del animal y el decomiso de la carne en las plantas de faena. La mosca de los cuernos es otro insecto hematófago que ataca especialmente a los bovinos causándoles molestias e intranquilidad, que repercuten desfavorablemente en la alimentación de los mismos.


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En materia de equinos una de las enfermedades controladas es la anemia infecciosa y, con relación a las aves, la microplasmosis aviar. En nuestro país no se registra la enfermedad de Newcastle (aviar).

2. LAS LEYES DE SANIDAD ANIMAL 18.811 Y 22.375 Aquella vieja ley 3959 de policía sanitaria animal y las leyes específicas sobre enfermedades del ganado, predecesoras de las luchas sanitarias, fueron complementadas, en el aspecto industrial, por la 18.811, denominada Ley Federal de Carnes, cuyo objetivo fue establecer un régimen uniforme y controlado por la autoridad nacional, para la habilitación y funcionamiento de los establecimientos donde se faenen y elaboren productos de origen animal, a fin de mejorar los aspectos higiénico-sanitarios de los mismos, con los requisitos que aconseja una adecuada ingeniería sanitaria. El germen de esta ley se encuentra, según vimos, en las disposiciones de la ley 3959, si bien ésta se refería más específicamente al ganado y sólo incidentalmente a las carnes. No era suficiente asegurar la faena de un animal sano, libre de enfermedades, sino que resultaba también indispensable que las condiciones higiénicosanitarias de los establecimientos donde se realizan los procesos de matanza del animal y elaboración de las carnes, reunieran condiciones apropiadas. Esta ley, por lo tanto, complementó, en el aspecto industrial, a la 3959 y facultó al Poder Ejecutivo nacional a reglamentar en todo el país el régimen de habilitación y funcionamiento de los establecimientos donde se faenen animales y se elaboren o depositen productos de origen animal, en cuanto a los requisitos higiénico-sanitarios que deben reunir en la elaboración, industrialización y transporte destinados al consumo, incluso cuando estos procesos se realicen dentro de la misma provincia o de la Capital Federal, los que deberán contar o transitar con la documentación sanitaria correspondiente. Los gobiernos provinciales deberán cumplir estas disposiciones y serán los primeros responsables de su observancia, pero sin perjuicio de ello la autoridad sanitaria nacional podrá concurrir para hacer cumplir las normas en cualquier parte del país, con prescindencia de toda limitación jurisdiccional. Esta ley no era muy clara en cuanto al alcance de la "concu-

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rrencia" de la autoridad nacional en el ámbito de las provincias y la eficacia de las medidas que podía adoptar ésta para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la ley en las jurisdicciones locales. La ley 18.811 fue reemplazada por la 22.375, que tuvo por objeto reafirmar la política sanitaria unificada en todo el país de la ley anterior y, al mismo tiempo, avanzar en el proceso correctivo mediante un sistema de castigo a los infractores, asegurando de este modo, con más fuerza y plenitud, la presencia de la autoridad nacional para el sostenimiento de los principios básicos higiénico-sanitarios en todo el territorio del país, independientemente de las jurisdicciones. La ley reafirma y refuerza la facultad de Poder Ejecutivo nacional para establecer el régimen de habilitación y funcionamiento de esta clase de establecimientos, en todo el país, determinando que las autoridades provinciales ejercerán el control sobre su cumplimiento, pudiendo dictar normas complementarias para la mejor aplicación de sus disposiciones. Sin perjuicio de ello el Servicio Nacional de Sanidad Animal y Calidad Agroalimentaria, SENASA, concurrirá para hacer cumplir las reglamentaciones, asistiendo a los organismos provinciales y requiriéndoles la aplicación de sanciones, pudiendo incluso disponer este Servicio, por sí, sin consulta previa, la clausura preventiva del establecimiento, con el auxilio de la fuerza pública y sin perjuicio de la tramitación del respectivo sumario, a cargo de la autoridad provincial correspondiente. La clausura podrá ser levantada cuando hayan desaparecido las causas que la motivan. El objetivo de la ley, sin duda, fue reforzar a la autoridad provincial, ante la falencia de los controles que se observaban en el ámbito provincial por la negligencia, desconocimiento y falta de autoridad política de los funcionarios encargados de los controles, que ponían en serio peligro a la salud pública en todo el territorio. Esta ley otorgó, por ello, facultades al SENASA, órgano federal, para "clausurar" preventivamente los establecimientos, aunque estuvieran en jurisdicción provincial, aspecto que no contemplaba la norma anterior. Las provincias, a su vez, llevarían adelante el sumario correspondiente, para determinar las responsabilidades y penalidades del caso. A los efectos de la comercialización de la carne los países compradores habitualmente destacan delegaciones para comprobar las condiciones higiénico-sanitarias de los establecimientos proveedores. La Unión


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Europea ha habilitado, en este sentido, una serie de frigoríficos del país que podrán realizar exportaciones de carnes al área, por haber cumplido los requisitos sanitarios exigidos. Al presente existen alrededor de trescientas plantas de faena en el país, de las cuales sólo la mitad habían cumplido, hasta fecha reciente, las normas sanitarias establecidas. La falta de un registro completo y de procedimientos de control, han determinado que un alto porcentaje de la faena, que algunos estiman en el ochenta por ciento, se realice fuera de toda fiscalización sanitaria. Independiente de la fiscalización de los establecimientos procesadores de carnes, por resolución 417/97 el SENASA estableció el Registro Nacional Sanitario de Productores Pecuarios, RENSPA, que otorgará a los inscriptos una credencial que les será requerida para todo trámite oficial. Este sistema permitirá al SENASA llevar un mejor control de la aftosa y otras enfermedades del ganado, como complemento de las otras fiscalizaciones higiénico-sanitarias dispuestas. El SENASA, por otra parte, también lleva el control sanitario del ganado despachado para faena, el control post-cuarentenario, el de remate-ferias, la vigilancia epidemiológica y la inspección y habilitación de las plantas de faena de ganado y establecimientos pesqueros, buques procesadores, decomiso de ganado por enfermedades, establecimientos elaboradores de productos lácteos y fiscaliza, también, desde el punto de vista sanitario, a los establecimientos de comercialización, carnicerías, cámaras frigoríficas, supermercados, transportes, importación y exportación de ganado y productos, aves, productos de la caza, pescado, miel y productos apícolas y material reproductivo de origen animal.

3. POLICÍA SANITARIA VEGETAL. DECRETO-LEY 6704/63. LEY 20.418 La defensa sanitaria contra las plagas tiene en el país una larga historia, sobre todo en la lucha contra la langosta que, hasta finalizar la década de 1930, produjo grandes estragos en los cultivos. Prácticamente esta plaga, desde hace varios años, ha desaparecido en la mayoría de las regiones del país. En algunos períodos el Gobierno aportaba el material

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para poner barreras contra el avance de la langosta y también se autorizó al Poder Ejecutivo, mediante leyes, a bonificar a los productores que combatieran la plaga "tucura", que causaba grandes perjuicios en las provincias centrales. Las principales leyes que han regido la materia fueron las leyes 3708 y 4219 (lucha contra la langosta), la 4863 (de defensa agrícola en general), esta última sustituida por el decreto-ley 6704/63 que prohibió la introducción y el tráfico interior y exterior de vegetales, sus productos y subproductos, tierras, abonos, envases y cualquier material atacado por plagas, pudiendo la autoridad ordenar la destrucción de sembrados, plantaciones, productos y sus derivados cuando la infección pueda ocasionar mayores perjuicios quedando autorizada a inmovilizar los vegetales o los medios de transporte que resulte necesario. El decreto prevé indemnización a los propietarios de bosques, sembrados o vegetales atacados por plagas, cuya destrucción se disponga. El combate de las plagas que afectan a la agricultura, se ha hecho más eficaz en la época moderna con el uso de los plaguicidas generados por la industria química contemporánea, pero tiene el inconveniente de los efectos contaminantes en los productos y en los cursos de agua, que obligan a una administración cuidadosa y controlada. Las ventas de agroquímicos alcanzan la cifra de 400 millones de pesos al año, con una proporción mayor de los herbicidas sobre los insecto-acaricidas, los fungicidas y otros. La soja es el principal consumidor de insecticidas en el país, con un consumo del orden del treinta y seis por ciento, siguiéndole los frutales y el girasol. El uso de plaguicidas ha sido controlado severamente por cuanto pueden causar perjuicios a la salud humana y de los animales y al comercio interno y externo de los productos, razón por la cual durante varios años se prohibió el empleo de determinados agroquímicos como el dieldrin, heptacloro, endrin y otros. Además, pueden generar resistencia en las plagas existentes y dar lugar a la aparición de plagas secundarias. Para combatirlas, también en algunos casos el Gobierno contribuyó con los productores entregando en préstamo las máquinas para efectuar las pulverizaciones, y se expropiaron partidas de productos nocivos para la salud utilizados en el tratamiento de plagas, ya que se comprobó que excedían el nivel máximo de contaminación aconsejado por las organizaciones internacionales de la salud.


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La Argentina, a diferencia de los países agrícolas europeos, ha desarrollado hasta ahora una agricultura de bajo consumo de plaguicidas y fertilizantes, más bien apegada a las formas tradicionales de explotación, con menores rindes productivos, dado el tipo extensivo de producción, pero al mismo tiempo menos contaminante del suelo y del ambiente por el riesgo que significa su empleo intensivo. Aunque los técnicos están contestes en que el nivel de contaminación por el uso de plaguicidas, en las carnes y vegetales, es bajo en nuestro país, comparado con los países de agricultura intensiva, y que no se encuentran certificados los defectos dañosos a la salud cuando se empleen en las dosis y con los procedimientos apropiados, no debe descartarse la aparición de casos puntuales de contaminación por el uso irracional que se hace de determinados plaguicidas. Por otra parte, es de suponer que la expansión acelerada de la agricultura a que estamos asistiendo en los últimos tiempos provocará un uso mayor de agroquímicos en los próximos años, con los problemas de contaminación y efectos secundarios que es dable esperar. Los productos fitosanitarios se encuentran ampliamente difundidos y permiten proteger los cultivos, controlando las plagas, malezas y enfermedades de las plantas, mejorando la cantidad producida y su calidad. Se aconseja su utilización sólo cuando es necesario y empleando productos modernos que son de más baja toxicidad y requieren dosis menores. Contrariamente a lo que ocurre con los países en desarrollo, que emplean un alto volumen de fitosanitarios de origen químico, las naciones industrializadas están desarrollando tipos de producción agraria denominada orgánica o ecológica, obtenida en suelos naturales, sin el agregado de productos agroquímicos. Esta producción está en constante incremento y, si bien tiene mayores costos, está compensada por los mejores precios que se obtienen en el mercado. Existe planteado un serio debate entre la producción agropecuaria orgánica o ecológica y la que se obtiene con el uso de fitosanitarios. Los que utilizan estos últimos alegan que no está demostrado el efecto acumulativo de los agroquímicos usados en los alimentos, que éstos contribuyen a disminuir el precio de los alimentos al asegurar la mayor productividad de los suelos protegidos y que los productos naturistas, en definitiva, tienen más plaguicidas naturales que genera la propia planta

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para su defensa, que los que se pueden incorporar por la vía química. Se acusa, también, a la agricultura orgánica de no tener una estrategia que asegure, en el tiempo, estar en condiciones de proveer al mundo de la cantidad de alimentos que necesita la población creciente y que la falta general de nitrógeno en la tierra impedirá, si no se recurre a los fertilizantes y a los fitosanitarios, el propio desarrollo de una agricultura orgánica a gran escala, como resulta necesaria para abastecer a la humanidad. En Argentina está reglamentada la elaboración, formulación, fraccionamiento, distribución, transporte, comercialización, almacenamiento y aplicación de los productos fitosanitarios, a través de leyes, decretos y resoluciones de la Secretaría de Agricultura de la Nación y del SENASA, organismo que tiene a su cargo el control y el ejercicio, a nivel general, de la policía sanitaria vegetal, junto con la animal. En 1973 se dictó la ley 20.418 que establece las tolerancias y los límites administrativos de residuos de plaguicidas en productos y subproductos, ante la necesidad de profundizar los controles para que no se registren residuos en los productos alimentarios, en cantidades superiores a las determinadas por las investigaciones. Esta ley establece las distintas clases de tolerancias, que van desde la tolerancia cero hasta el nivel administrativo máximo de concentración permitido para comercializarse los productos. El organismo de aplicación tendrá a su cargo la fiscalización del cumplimiento de las tolerancias y límites administrativos, pudiendo realizar inspecciones, sin cargo, de los productos en todo el territorio del país, y aplicar las sanciones legales consistentes en multas y el decomiso de la mercadería y ordenar también la indisponibilidad de los productos si se considera que existe una infracción a las regulaciones existentes. Resoluciones de la Secretaría de Agricultura autorizan, por otra parte, al ex-Servicio de Sanidad Vegetal, actualmente el SENASA, a extender certificados fitosanitarios para la exportación de frutas secas, fresca y desecadas, hortalizas, legumbres y plantas y semillas para siembra, que acreditan la ausencia de plagas. El uso de productos fitosanitarios tiene por principal objetivo el control de las plagas y malezas y de las enfermedades que afectan a los cultivos tanto cerealeros, como hortícolas, frutícolas y forestales. Entre las plagas más corrientes de la agricultura pueden citarse el gusano cortador, los pulgones, isocas, chinches, langostas, gatas peludas, hormigas,


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gorgojos, cascarudos, roedores, polillas. Entre las malezas, las más combatidas son el gramón, el sorgo de alepo, cebollín, cola de zorro, malva, verdolaga, abrepuños, lengua de vaca, yuyo colorado, cepa caballo, abrojo, ortiga, quinia, enredadera. Una de las enfermedades que afectan al maíz es el mal de Río Cuarto, cuyo virus es transmitido por una chicharra. El uso de herbicidas para combatir las malezas ha tenido un fuerte incremento en los últimos años y tiene un neto predominio sobre los insecticidas, fungicidas, acaricidas y otros. En orden al control oficial de las plagas, se destaca el programa de sanidad citrícola, el de control y erradicación de la mosca de los frutos, del picudo del algodonero (detección precoz de la plaga), avispa de la sierra y taladro de los forestales y el programa para el manejo de las poblaciones de langostas y tucuras, a través de la disminución de los niveles poblacionales debajo del umbral del daño económico. El control de la sanidad vegetal estuvo a cargo hasta fines de 1996 del mencionado Servicio de Sanidad Vegetal, el cual se unificó, según dijimos, para esa fecha, con el SENASA, funcionando ambos con este último nombre, en forma conjunta. En este organismo funciona el Registro de Terapéutica Vegetal y Fertilizantes, donde deben inscribirse las empresas y productos del ramo. El registro otorga a las empresas un número de registro que las habilita para ejercer el comercio de los plaguicidas. La autoridad del registro puede cancelar en cualquier momento la inscripción de la empresa, o restringir o suspender la nómina de los principios activos autorizados, que han experimentado prohibiciones o restricciones a nivel científico y en los estándares internacionales.

4. EL SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGRO ALIMENTARIA (SENASA) Y LA OFICINA NACIONAL DE CONTROL COMERCIAL Y AGRO ALIMENTARIO (ONCCA) Vinculado a este tema de la sanidad animal y vegetal, haremos una breve referencia, en primer lugar, a la creación del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, SENASA, instituido por la ley 19.852, dictada en el año 1972. Esta ley procuró establecer, y regular, a través de un organismo centralizado de carácter nacional, toda la pro-

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blemática vinculada al aspecto higiénico-sanitario de los establecimientos y el control, lucha y fiscalización de las enfermedades de los ganados, y a las condiciones de su faenamiento, industrialización y comercialización. Su existencia fue ratificada por la ley 23.899. Además de los aspectos sanitarios en sí, vinculados al ganado y a la industrialización y comercio de la carne y sus productos, el objetivo de la ley y de los controles establecidos ha sido superar las importantes pérdidas que se irrogan al patrimonio nacional, a causa de las enfermedades que afectan a los ganados y que no tenían solución adecuada por falta de los organismos que llevaran adelante los controles sanitarios con la especialidad correspondiente. Para ello era necesario establecer un régimen técnico y administrativo adecuado, bajo la dependencia de un organismo unificado que ejerciera el control tanto de las enfermedades de los animales como a nivel del desarrollo de la industria procesadora de los productos. A tal efecto creó el SENASA, sobre la base de dependencias existentes, poniendo su conducción a cargo de un Director y de un Consejo de administración y determinando los fondos que concurrirían a su financiamiento. Este organismo tiene a su cargo no sólo el control de las luchas sanitarias, sino también el de las condiciones técnicas e higiénico-sanitarias para la instalación y funcionamiento de las fábricas y establecimientos procesadores. También le compete el contralor de la sanidad vegetal, por traspaso de las funciones del Instituto Nacional de Sanidad Vegetal, que anteriormente las tenía a su cargo, en forma independiente. El control comercial, para asegurar el cumplimiento de la legislación vigente en materia exclusiva de comercialización de los productos cárnicos y vegetales, a su vez, corre por cuenta de la Oficina Nacional de Contralor Comercial Agroalimentario, ONCCA, según ya lo hemos señalado. Son dos organismos concurrentes que persiguen idénticos objetivos, uno en el campo técnico-sanitario y el otro en el comercial. En el curso del año 1997, ONCCA ha llevado a cabo una intensa campaña de control y saneamiento comercial de frigoríficos y mataderos. A partir de la rematriculación obligatoria establecida para todas las empresas que intervienen en el proceso de faenamiento de ganado y elaboración de las carnes, a las que se les atribuye una fuerte tendencia al incumplimiento de las normas sanitarias y a la evasión impositiva -pro-


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cedimiento aquel que permitirá reforzar los controles- en los últimos tiempos, como consecuencia de las inspecciones que se efectúan periódicamente, se han clausurado numerosos establecimientos que no han acreditado la habilitación correspondiente, operan con sus estatutos sociales vencidos, carecen de domicilio conocido, o son de existencia fugaz, actuando con prestanombres, no pagan los aportes previsionales que retienen a los operarios y tampoco presentan sus declaraciones juradas impositivas. De los trescientos o más frigoríficos y plantas de faena, existentes en el país, ya dijimos que apenas la mitad se encuentra en regla y el resto no acredita una situación legal y reglamentaria que lo autorice a operar en el ramo, realizando una competencia desleal con los que trabajan en forma. La principal forma de operar en el comercio es la subfacturación, en la cantidad o en el peso de la mercadería vendida. Se estima que las pérdidas del Fisco por impuestos evadidos es del orden de los u$s 500 millones anuales. Varios frigoríficos y mataderos fueron clausurados a mediados del año 1997, por evasión impositiva o por deficientes condiciones sanitarias. Durante ese año la Secretaría de Agricultura y la D.G.l. pusieron en marcha resoluciones conjuntas que llevan los números 287/97, 13/97 y 230/97, que procuran combatir la evasión tributaria y en las que tiene participación el SENASA. Estas resoluciones han creado el llamado Remito Ganadero, que deberán emitir los productores, consignatarios y mercados concentradores de hacienda para transportar ganado a cualquier destino, lo que permitirá un mayor control en la cadena de comercialización. Este documento es independiente de la Guía de Tránsito o Traslado de Ganado y el permiso sanitario, que también deberán emitirse. Una vez recibido el Remito Ganadero, el SENASA devuelve al productor el original, duplicado y cuadruplicado conformados, reserva el triplicado y emite el Permiso Sanitario de Tránsito de Ganado, que también es indispensable para el transporte. El control que ha venido realizándose a través del Registro de Matriculados, con la rematriculación obligatoria dispuesta por la Resolución 31/97 para asegurar la transparencia del mercado en todas las operaciones de ganado y carnes, ha permitido detectar innumerables infracciones, entre ellas, operar con personas no inscriptas, porcentajes de faena superiores en un cincuenta por ciento a los declarados, lo que se-

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ñala que mucha faena no ha sido denunciada, no confección de las Listas de Matanza obligatorias, con lo cual se oculta la cantidad de reses faenadas y su rendimiento, no anulación de las guías ya utilizadas, no emisión de la factura de faena, cuando se prestan servicios a terceros, falsedad en los kilos del ganado comprado en pie y doble facturación para la misma operación.

5. LOS CÓDIGOS RURALES Aparte de estas disposiciones de carácter nacional, las cuales se extienden a todo el territorio del país, los códigos rurales provinciales, en general, también contienen normas relativas a la sanidad animal y vegetal, para la defensa y profilaxis contra las enfermedades infectocontagiosas y parasitarias, exóticas (de origen foráneo), enzoóticas (dentro de determinadas regiones) y epizoóticas (que ataca animales de una misma especie en zonas extensas). Las normas de policía sanitaria son aplicables también a las aves de corral, animales silvestres, peces y lepóridos. Estos códigos declaran obligatoria la denuncia de las enfermedades y determinan las medidas profilácticas que deben tomarse en cada caso. En materia de sanidad vegetal, establecen la obligación de los propietarios y tenedores de los predios de destruir las plagas declaradas, sin derecho a retribución alguna, obligación que se extiende a los bienes de dominio público y privado provinciales o de los municipios. Quedan sujetos al control sanitario los que se dediquen a la cría, venta de plantas o sus partes, con fines de propagación, las firmas que realicen trabajos de lucha contra las plagas y las que realicen actividades relacionadas con la sanidad vegetal, todas las cuales deberán inscribirse en el registro del organismo competente. Los códigos disponen que en las materias legisladas por leyes nacionales deberá obrarse de conformidad con lo establecido en ellas. En materia de sanidad animal y vegetal, el SENASA controla la importación o introducción de ganado, carnes, plantas, alimentos, granos y semillas en las zonas de frontera y aeropuertos, a fin de evitar la propagación de enfermedades infecciosas y plagas de origen externo.

CAPITULO XIV INSEMINACIÓN ARTIFICIAL. LOS FERTILIZANTES. SEMILLAS Y CREACIONES FITO GENÉTICAS

1. LA INSEMINACIÓN ARTIFICIAL. LEY 20.245 Es un método o técnica de siembra de material seminal de reproductores destacados en el vientre de la hembra con el objeto de obtener ejemplares de la mayor excelencia y comportamiento, especialmente en el mercado de la carne y de la leche. Su finalidad es mejorar la genética y, con ella, el rendimiento productivo del animal mediante la utilización de semen congelado, distribuido en ampollas, pastillas o pajuelas y su incorporación al vientre de la hembra, mediante el uso de procedimientos mecánicos, cuya aplicación requiere conocimientos especializados y controles estrictos. La ley 20.245, que se ocupa de esta materia, fue sancionada en el año 1973 y tuvo en cuenta que nuestro país -según expresa el mensaje que acompaña al proyecto de ley- a pesar de ser tradicionalmente productor de carnes en gran escala, no había hecho uso hasta entonces de muchos de los adelantos que ofrece la ciencia genética para mejorar los rendimientos económicos de las distintas especies ganaderas, especialmente bovinas, que constituyen el patrimonio nacional. Entre los avances registrados en el mundo, en los últimos cincuenta años, se cuenta la inseminación artificial, que constituye un método eficaz y económico para obtener especies ganaderas de probada aptitud zootécnica y comercial, sobre la base del semen de reproductores seleccionados que transmiten las aptitudes requeridas a sus descendientes. El método de congelación del material seminal, mediante el empleo del nitrógeno líquido, ha hecho posible su conservación por tiempo ilimitado, sin alte-

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rar sus aptitudes y a ello se ha sumado el método de transplante de embriones, que constituye otra técnica concurrente para obtener la especie deseada utilizando el vientre de la hembra para su implantación y crecimiento, sin afectar la génesis del producto implantado. Con ello puede obtenerse un desarrollo a escala superior a las posibilidades que ofrece la inseminación natural, ya que la disponibilidad en el espacio y en el tiempo de los grandes reproductores no siempre es posible, por razones de distancia y cantidad de las hembras receptoras y, también, por el mismo costo que representaría el traslado y utilización directa de aquéllos. La inseminación artificial y, también, el transplante de embriones, tienen la ventaja de acelerar el número de nacimientos, evitar la transmisión de enfermedades del ganado por la vía sexual y hacer más rápido el progreso genético. Sin embargo, tiene sus inconvenientes, pues es necesario emplear una técnica correcta para que conduzca a buenos resultados, perjudicándose el animal si la misma no es practicada por personal competente, en las condiciones de higiene y seguridad necesarias. No obstante, estos aspectos se encuentran bastante superados en la actualidad y existen centros y bancos genéticos encargados de preparar, conservar y proporcionar el semen o los embriones para la fecundación o el transplante de las distintas razas, contándose en todos los casos con el asesoramiento técnico correspondiente, incluso con el dictado de cursos de capacitación en las propias estancias. El material puede ser de origen nacional o importado, lo cual permite seleccionar el proveniente de los reproductores y razas más destacadas del mundo. En nuestro país, muchos ejemplares de ganado con caracteres genéticos destacados, se venden con la reserva de dosis de semen a favor del anterior propietario, lo que representa un ingreso extra sobre el precio de venta del animal. Estas técnicas de inseminación se emplean en el ganado vacuno, ovino, caprino, porcino y equino y deben aplicarse en el preciso momento del celo de la hembra, para que tengan efectividad. La ley 20.245 es muy breve y dispone que las actividades relacionadas con la inseminación artificial de los animales y que se refieren a la obtención, utilización, conservación, transporte, almacenamiento, comercialización, importación y exportación de material seminal, quedan sujetas en todo el país a las disposiciones de la ley y a la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo. A su vez, declara que la inseminación arti-


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ficial será realizada únicamente por profesionales universitarios, con título de médico veterinario y con ajuste a la reglamentación aludida. La ley no contempla la transferencia de embriones, que es una modalidad nueva que ofrece la tecnología genética, pero entendemos que esta técnica, que tiene el mismo objeto, se encuentra incluida en su normativa. En la práctica, muchos de los centros y bancos genéticos abordan ambas clases de cultivos. El decreto 4678/73, correlativamente, ha reglamentado en forma detallada las disposiciones de la ley y establece que los profesionales que intervengan en estas actividades deberán registrarse ante la Secretaría de Agricultura y determina las facultades que poseen para organizar, dirigir y ejecutar las tareas, expedir certificados de origen, identificar y determinar la calidad del material seminal, supervisar los libros y registros de los establecimientos de inseminación, certificar la salud, aptitud funcional y zootécnica de reproductores y dadores de semen, debiendo llevar un registro de las actividades desarrolladas en materia de inseminación. Los auxiliares inseminadores que hayan aprobado estudios de capacitación universitaria, también podrán solicitar su inscripción y sólo estarán habilitados para realizar la siembra del material seminal bajo la supervisión y control de los profesionales. Los establecimientos que desarrollan esta actividad se dividen en tres categorías: 1) Los centros integrales, que tienen alojados en forma permanente (o transitoria) los toros dadores y que realizan tareas de recolección, almacenamiento, siembra y expedición del material; 2) Los centros de inseminación, que son los que realizan dichas técnicas con material proveniente de centros integrales; y 3) Los bancos genéticos, que son los destinados exclusivamente al acopio, conservación y expedición del materia seminal. El decreto establece en detalle ios requisitos que deben reunir cada uno de ellos. Además, determina la condiciones que deben cumplirse para la habilitación de los reproductores dadores de semen y las normas que deben cumplir los profesionales inscriptos para extender los certificados de aptitud zootécnica y sanitaria de los reproductores. Se ocupa, asimismo, de las condiciones en que deberá procesarse, mantenerse, conservarse y usarse el material seminal, para que conserve su vitalidad, poder fecundante y asepsia. Deberá demostrarse en todo momento su origen e identificación respecto al reproductor a

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que pertenece, los cuales serán certificados por los profesionales habilitados. Establece las condiciones para la importación y exportación de material seminal, y las de fabricación, importación y comercialización de los elementos utilizados en la obtención, fraccionamiento, conservación y aplicación de aquél. Asimismo determina las precauciones de higiene y seguridad, de cumplimiento obligatorio para mantener la vitalidad, poder fecundante y asepsia del semen y las condiciones en que deberá procesarse, mantenerse, conservarse y usarse el material. En todos los controles y fiscalizaciones técnicas interviene el SENASA. No se encuentran comprendidas en esta ley, dada la época en que fue sancionada, las actividades de clonación o reproducción de especies de ganado a partir de células extraídas de la hembra dadora introducidas en el óvulo de la hembra receptora. Este descubrimiento genético, de fecha reciente, requerirá, en caso de adquirir desarrollo, una legislación especial que conjugue los avances científicos con su campo propio de aplicación, limitado por principios éticos a la sola reproducción de especies de ganados. En el país existen alrededor de sesenta centros integrales, centros de cabana y de trasferencia embrionaria bovina y más de veinte bancos de semen y embriones de ganado bovino y ovino, y alrededor de diez centros de inseminación artificial y transferencia embrionaria de equinos.

2. LOS FERTILIZANTES. LEYES 20.466 y 20.496 El productor agrario argentino estuvo poco acostumbrado a la utilización de los fertilizantes especulando con la tradicional aptitud productiva de nuestros suelos. En los cultivos intensivos, especialmente de carácter frutícola y hortícola, sin embargo, el uso ha sido más frecuente y ha representado, hasta hace unos pocos años, la principal proporción en el empleo de los nutrientes, respecto a los que se utilizan en forma extensiva para obtener cereales y pasturas. En gran parte esta actitud renuente ha tenido que ver con el costo de los fertilizantes, que siempre se ha considerado elevado. En épocas de crisis del agro, el productor lo primero que sacrifica son los fertilizantes. Este panorama se ha venido modificando en la década presente. El


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empleo de procedimientos tecnológicos y uso de maquinaria de altos rendimientos para la siembra y cosecha, la utilización de semillas de alta calidad, el empleo de la siembra directa y la mayor disponibilidad de agua, han acentuado el rendimiento de los cultivos, la extensión de las siembras y, como consecuencia, la mayor extracción de los nutrientes del suelo y la necesidad de recomponerlos, mediante el agregado de los fertilizantes químicos. En el año 1973 se creó la Comisión Nacional de Fertilizantes en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, con el objeto de estudiar y estructurar una política nacional de empleo de los fertilizantes en las actividades agrícolo-ganaderas, la que debía elevar sus conclusiones al Poder Ejecutivo. Pocos meses después se dictó la ley 20.466, denominada de fiscalización de fertilizantes y enmiendas, para controlar las distintas etapas de elaboración y comercialización de esos insumos agrícolas, incluyendo la importación y exportación, a cuyo efecto se llevará un registro donde deberán inscribirse todas las personas físicas o jurídicas que elaboren, importen, exporten, fraccionen y distribuyan fertilizantes y enmiendas, como así también todos los fertilizantes y enmiendas que se elaboren, importen, exporten, fraccionen o vendan, los que deberán ser previamente autorizados por el organismo de aplicación. La ley obliga a llevar un membrete o impresión escrito en castellano que identifique al productor o comerciante, la inscripción del producto, su marca, la industria de origen, contenido de nutrientes, expresado en porcentajes, componentes químicos o bioquímicos, reacciones que provoca en el suelo, su peso, fecha de vencimiento, instrucciones para su uso y precauciones y restricciones. Dispone la ley las características que debe presentar cada producto, debiendo contener todos los nutrientes y componentes declarados, indicar su cantidad, no poseer elementos que puedan dañar la salud o exceder las tolerancias técnicas que fije la reglamentación. El organismo actuante está autorizado a extraer muestras del producto y podrá disponerse la indisponibilidad de la mercadería, aplicándose sanciones al infractor que pueden consistir en multas, sanciones penales y el decomiso de los productos. A su vez, la ley 20.496 del mismo año 1973, declaró de interés nacional la promoción del uso de fertilizantes, y autorizó al Estado a importar el producto, en compras masivas para asegurar mejores precios y

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determinó que el organismo de aplicación podía establecer los precios internos de los que se importen o se elaboren en el país, a los efectos de mantener una adecuada relación con el precio de los productos agropecuarios. Se autorizó, también, a otorgar subsidios a la industria local de fertilizantes a fin de mantener igual relación de precios para el productor que el fijado para la importación. Esta ley ha perdido actualidad, pero no se encuentra derogada. El consumo de fertilizantes en el país se estima en aproximadamente 2.000.000 t. anuales, habiendo crecido, a partir de 1992, en forma considerable por el mayor empleo en los cultivos extensivos, como consecuencia del auge de los precios de los productos agrícolas. La casi totalidad es de origen importado, ya que la producción nacional sólo contribuye con el cinco por ciento del consumo. El promedio de uso por hectárea en cultivos extensivos es de 20 a 100 kg. aproximadamente, según la clase de cereal y las condiciones de los suelos. En los cultivos intensivos, alcanza a 40 kg. aproximadamente. En el curso de los últimos años se ha comenzado con el uso generalizado en los cultivos de trigo y maíz, con un porcentaje del treinta y cinco y dieciocho por ciento, respectivamente, del consumo total en esos rubros, lo que explica el gran crecimiento alcanzado en las cosechas, pero no se observa el mismo uso en la soja, girasol y pasturas. Los principales productos fertilizantes que se emplean son de origen nitrogenado y fosfatado, y en menor escala el potasio y el azufre. El fertilizante se incorpora al suelo en forma sólida o por irrigación. En Argentina la producción de fertilizantes es del orden de las 100.000 t. anuales, de origen nitrogenado y tiene fuerte incidencia la importación de los productos. Las empresas productoras son Petroquímica Argentina S.A., PASA y Aceros Paraná S.A. El setenta y cinco por ciento del nitrógeno necesario y la totalidad del fósforo y potasio, que son los tres elementos principales que se utilizan como fertilizantes, son importados. Por lo general, en la fertilización no se realiza un estudio previo de los suelos para establecer la clase y cantidad de fertilizantes necesaria, de acuerdo con el tipo de producción a obtener. Se proyecta, actualmente, para cubrir el déficit principal que el país registra en esta materia, instalar una planta, también de fertilizantes nitrogenados, con una producción del orden de 1 millón de t. anuales, a


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ponerse en marcha probablemente en el año 1999. Se instalaría en Bahía Blanca y el gas, utilizado como materia prima, se transportaría desde General Cerri. La inversión estimada es de u$s 470 millones y cubriría la principal demanda del consumo.

3. SEMILLAS Y CREACIONES FITOGENÉTICAS. LEY 20.247 También en el año 1973 se sancionó la ley 20.247 de semillas y creaciones fitogenéticas con el objetivo de mejorar la producción y lograr un mayor y sostenido desarrollo de la agricultura. Se consideró que una semilla de alta calidad es un factor básico para una eficiente agricultura, siendo necesario cuidar y estimular el uso de buenas semillas, como de buenos ganados, para obtener una respuesta acorde de la tierra. El aporte de la biotecnología, tanto en el área animal como vegetal, permite modificar las funciones biológicas naturales, mejora la calidad y la productividad, abarata los costos, eleva la competitividad de los productos y posibilita ampliar la frontera agropecuaria, compensando la menor productividad de la tierra con el uso de semillas o especies de ganado apropiadas que corrigen sus limitaciones y defectos. La ley, en su artículo 2, define la semilla o simiente como toda estructura vegetal destinada a la siembra o propagación. Creación fitogenética es el cultivar (es decir, la variedad) obtenida por descubrimiento o por aplicación de conocimientos científicos al mejoramiento heredable de las plantas. La ley creó la Comisión Nacional de Semillas, hoy reemplazada por el Instituto Nacional de Semillas y dispone que la semilla expuesta al público debe estar debidamente identificada, por el nombre común de la especie y el botánico, en aquellas que establezca la reglamentación, el nombre del identificador de la semilla y del comerciante, el nombre del cultivar y pureza varietal de la misma, porcentaje de pureza físicobotánica, de germinación, de maleza, año de cosecha, lugar de importación, y si la semilla ha sido curada con sustancia tóxica. Se establecen dos clases de semillas, la identificada que cumple con los requisitos expresados y la fiscalizada que es aquella que se encuentra controlada por el organismo oficial durante las etapas de su ciclo de producción.

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Se establece el Registro Nacional de Cultivares donde deberá inscribirse todo cultivar que sea identificado por primera vez, debiendo estar patrocinado por un ingeniero agrónomo, especificándose en la solicitud la especie botánica, nombre del cultivar, origen, caracteres más destacables y procedencia. No podrán inscribirse cultivares de la misma especie y de igual nombre que induzcan a la confusión. La inscripción en este registro no da derecho de propiedad. A su vez, la ley establece el Registro Nacional de Propiedad de Cultivares, donde podrán inscribirse las creaciones fitogenéticas o cultivares que sean distinguibles de otros a la fecha de la solicitud y cuyos individuos provean características hereditarias suficientemente homogéneas y estables a través de generaciones sucesivas, debiendo ser individualizado el nuevo cuítivar con un nombre. Estas características son las que diferencian una semilla de un grano. Aquélla se multiplica como tal, es procesada, curada y entregada asegurando su origen e identidad del cultivar si existe y condiciones de su pureza expresada en el rótulo. El título de propiedad sobre un cultivar será otorgado por un período no menor de diez años ni mayor de veinte, según la especie o grupo de especies, y de acuerdo a lo que disponga la reglamentación, y es transferible y deberá inscribirse en el Registro de Propiedad de Cultivares, sin cuyo requisito no será oponible a terceros. Existe la exigencia de reciprocidad para la inscripción de títulos de propiedad sobre cultivares extranjeros. La propiedad de un cultivar podrá ser declarada de uso público por el Poder Ejecutivo sobre la base de una compensación equitativa al titular, cuando resulte necesario para asegurar una adecuada suplencia del producto en el país. El Estado podrá otorgar su explotación a personas interesadas que ofrezcan garantías técnicas y se hayan registrado en la Secretaría de Agricultura. Existe organizado el Instituto Nacional de Semillas, INASE, conforme al decreto 2817/91, el cual cuenta con una Dirección de calidad, otra de certificación y control y una tercera de registro de variedades (propiedad intelectual). El Instituto es el que controla y lleva el registro de las creaciones fitogenéticas y de propiedad de los cultivares. Además, funciona en su seno el Registro Nacional de Comercio y Fiscalización de Semillas. Mantiene convenios con las provincias para hacer efectiva esa fiscalización en el interior de la República.

CAPITULO XV RÉGIMEN FORESTAL. FLORA Y FAUNA SILVESTRES. PARQUES NACIONALES, MONUMENTOS NATURALES Y RESERVAS NACIONALES

I. RÉGIMEN FORESTAL 1. INTRODUCCIÓN Los bosques constituyen un importante recurso natural, son útiles para la conservación del medio ambiente y el equilibrio ecológico, fijan los suelos y protegen contra la salinización e, inclusive, tienen importantes consecuencias en el clima y otros fenómenos naturales tales como vientos, lluvias, las variaciones de la temperatura, etcétera. Desde el punto de vista económico los bosques son una importante fuente de riquezas, desde la utilización del papel, que se obtiene de la celulosa, pasando por la producción de resinas y productos químicos de distintos usos en la industria, hasta las variedades de maderas que han sido tradicionalmente el principal objetivo de la explotación forestal. Nuestro país tiene vastas áreas de formaciones boscosas, que han sido históricamente objeto de muy diversa explotación. Han existido operaciones de extracción de quebracho en el Chaco, Santiago del Estero y Salta las cuales, sobre todo a principios de este siglo, han llegado a tener gran auge en dichas provincias. Asimismo, la explotación de celulosa en distintas plantas actualmente en funcionamiento da cuenta de la importancia de este elemento, imprescindible para la producción de papel. Los bosques pueden ser clasificados, en forma general, en naturales o nativos y artificiales. Tanto unos como otros pueden estar destinados al aprovechamiento industrial de sus productos o bien a la forestación con fines ecológicos o paisajísticos. El árbol tiene, en general y dependiendo de las distintas especies, una larga vida aun cuando también requiere de mucho tiempo para crecer y desarrollarse. Existen algunas

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especies que necesitan aproximadamente ochenta años para su desarrollo, como es el caso del quebracho. Todo ello indica que el bosque, siendo un recurso natural renovable, es a su vez de renovación lenta. Generalmente requiere varios años para hallarse en aptitud de ser aprovechado y ello depende del clima y de las especies arbóreas. Por ello ha sido política tradicional del Estado promover la forestación y la reforestación para la renovación de este recurso así como el establecimiento de áreas de reserva que quedan excluidas de la explotación, a los efectos de permitir el equilibrio ambiental y el mantenimiento del ecosistema. Estas políticas han sido el germen y el fundamento de los planes forestales que el Estado nacional ha desarrollado en el pasado y que implementa en el presente, los cuales serán objeto de estudio en este capítulo.

2. CARACTERÍSTICAS DE LA ACTIVIDAD FORESTAL El censo de 1914 arrojó datos que revelaban la existencia de bosques y formaciones boscosas naturales, en todo el país, que se acercaban a las 105.000.000 de hectáreas. Posteriormente, con el correr de los años, dichas áreas se fueron desforestando por la acción extractiva de los particulares principalmente. Existen datos que sugieren que se habría perdido el sesenta por ciento de las formaciones boscosas existentes a principios del siglo XX, a un ritmo que se calcula en 850.000 hectáreas por año. Las actuales existencias de bosques naturales o nativos, se calcula en 45.000.000 de hectáreas. Los bosques cultivados o implantados sólo alcanzan a 800.000 hectáreas. Esta situación ha sido paliada, en parte, en base a la política de reforestación impulsada por las autoridades, tanto nacionales cuanto provinciales, a partir de mediados del siglo presente. Ejemplo de la necesidad de esta actividad protectora es lo ocurrido con el quebracho en el norte santafesino y también en Santiago del Estero, Chaco, Salta y otras provincias argentinas. En el norte de Santa Fe operaban capitales extranjeros dedicados a la explotación de bosques


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que llegaron a ocupar varios miles de hectáreas, no siempre con técnicas de extracción racionales. La tala indiscriminada de bosques en el norte produjo la escasez de árboles, quedando sólo retoños que crecían espontáneamente y servían de alimento al ganado lo cual impedía el uso de la tierra para otros fines y sin constituir, al mismo tiempo, suficiente materia prima para la explotación maderera. Procesos similares ocurrieron en otras provincias donde el quebracho se utilizaba para la producción de durmientes y fabricación de leña y carbón. En varias regiones de la Provincia de Catamarca, los hornos de fundición para beneficiar el cobre que prosperaron en la segunda mitad del siglo XIX, se trasladaban de una región a otra después de agotar las reservas locales de algarrobo utilizadas como combustible. En Santiago del Estero se está investigando la posibilidad de utilizar células de álamo y paraíso, especies de rápido crecimiento, para realizar implantes y cruzas de diversas variedades arbóreas. De extenderse a otras especies, como el quebracho, podría solucionarse el problema de la deforestación. El quebracho debería figurar entre las especies vegetales amenazadas de extinción y tendrían que adoptarse medidas para preservarlo. Entre ellas, reemplazar el uso de los durmientes de esta madera, por durmientes de hormigón. El árbol crece en ciclos hasta alcanzar la época de corte, que puede llegar a cincuenta, ochenta o más años. En los países de clima frío, el crecimiento es lento pero en muchos de ellos está compensado con la gran existencia de bosques naturales que le garantizan, junto con la reforestación, un desarrollo sustentable en el tiempo. En los territorios de climas benignos, ese crecimiento de corte puede ser menor, en algunos casos de ocho o diez años, según la especie y la latitud, y este ciclo breve favorece la instalación de industrias maderiles o de pasta celulósica, como fuente de beneficios y de empleo de mano de obra en todo el proceso de implantación, cuidado y explotación de las especies. Como puede observarse, este proceso es lento y la explotación forestal constituye una actividad que se desarrolla en el largo plazo. Es éste un factor a tener en cuenta en el proceso de financiación. El crédito forestal, como ocurre con el minero, requiere financiamientos a largo plazo y sólo adecuando las inversiones a las características de la industria podrá obtenerse de ésta una respuesta favorable.

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La falta de un plan forestal así como de políticas permanentes y compatibles ha sido el principal escollo para el crecimiento de esta actividad. A diferencia de otras industrias del suelo, la actividad forestal es predecible y no está afectada por grandes riesgos, salvo los comunes del mercado. Nuestras importaciones de productos forestales son del orden de los 1.000 millones de dólares y las exportaciones alcanzan a 800 millones de dicha moneda, originándose en algunos años déficit de balanza comercial, aun cuando las perspectivas de ampliar nuestras exportaciones de productos forestales es amplia, sobre todo en materia de tableros. Nuestras principales especies arbóreas explotadas son el álamo, la araucaria, el eucalipto, el pino, el sauce, la lenga y el paraíso. Y los productos que se obtienen son, fundamentalmente, madera en rollo, chips, madera aserrada, machimbres, tableros, madera para la construcción y pasta celulósica.

3. LA LEY NACIONAL 13.273 Según hemos señalado precedentemente, las autoridades nacionales y también las provinciales han propiciado activas políticas para promover la explotación racional de los recursos forestales, así como una adecuada preservación de los mismos a través de la forestación y, sobre todo, la reforestación. En dicho ámbito el crédito forestal tiene un rol importante para promover la actividad extractiva que se procura esté siempre ligada a una explotación racional. Ya la ley 4167 de tierras fiscales, que rigió en los territorios nacionales, regulaba los bosques naturales que existían en dichos territorios y tierras del Estado, autorizando el otorgamiento de concesiones temporarias a los particulares en porciones limitadas de terrenos (que podían ascender hasta 10.000 hectáreas), y durante plazos establecidos, mediante el pago de un canon, que podía llegar hasta el diez por ciento de la madera extraída. Los códigos rurales establecieron normas que regulaban la actividad extractiva forestal. En la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, el Có-


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digo Rural de 1970 y, luego, el de 1983, se inspiraron en las disposiciones de las leyes nacionales, muchas de las cuales incorporaron a su texto. De la misma forma, las provincias con grandes existencias de bosques y formaciones forestales, tales como Chubut, Río Negro, Salta, Misiones, Chaco y Formosa, dictaron sus propias leyes que, de la misma forma que Buenos Aires, adherían a las leyes nacionales, por vía indirecta, al incorporar muchas de sus normas. De tal manera puede hablarse de un régimen que tiene cierta uniformidad en todo el territorio del país, cuyo pivote puede afirmarse ha sido tradicionalmente la ley 13.273 y las normas dictadas en su complementación. Esta ley, que constituyó un hito importante en la implementación de políticas forestales, fue sancionada por el Congreso Nacional en el año 1948 y, a lo largo de su vigencia, ha sufrido diversas modificaciones. Actualmente existe un texto ordenado dispuesto por el decreto 710/95. La ley 13.273 define a los bosques como toda formación leñosa, ya sea natural o artificial que, por su contenido, sea declarada sujeta al régimen forestal. Por su parte, tierra forestal es aquella que, por sus condiciones naturales, ubicación, o constitución, clima, topografía, calidad y conveniencias económicas, no sea apta para explotaciones agrícolas o pastoreo y sea, en cambio, susceptible de forestación, o bien para el cumplimiento de otros de los fines de la ley. Los artículos 3 y 4 de la ley establecen el régimen aplicable a las provincias que se acojan a su régimen: a) la posibilidad de participar de sistemas de ayuda federal, acceso a regímenes crediticios ya sean hipotecarios o bien de forestación y reforestación en bosques de propiedad provincial; b) la creación de fondos provinciales de bosques, de organismos provinciales para la aplicación de la ley, y la coordinación respectiva con los organismos nacionales. La norma general de la ley, que puede encontrarse en los artículos 11 y siguientes, establece que queda prohibida la explotación irracional de los bosques y sus productos, así como la devastación de bosques y tierras forestales. De esto se derivan importantes consecuencias en la ley; en primer lugar la necesidad de obtener un permiso de autoridad competente para iniciar trabajos de explotación de bosques, aun cuan-

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do fueren de propiedad privada. En tal sentido, el artículo 12 estipula que propietarios, arrendatarios, usufructuarios y poseedores por cualquier título que fuere, deben solicitar este permiso, que debe tramitarse ante las autoridades nacionales o provinciales, dependiendo del lugar donde se encuentre la explotación. Para solicitar la autorización, los interesados deben presentar un plan de explotación, que debe ajustarse a las normas dictadas por las autoridades nacionales (en el área de agricultura y ganadería). Las autorizaciones deben otorgarse dentro del plazo de treinta días y, si no existiere pronunciamiento de la autoridad, el interesado puede solicitar el correspondiente "pronto despacho", que debe ser respondido dentro de los quince días siguientes, so pena de considerarse tácitamente autorizada la presentación. En caso de que la autoridad haya conferido vistas o realizado observaciones a la presentación efectuada, los plazos mencionados se interrumpen, dando lugar a un proceso más extendido en donde los particulares deberán responder a las inquietudes de la administración, presentar la información o documentación adicional que se les requiera y, en general, dar los detalles que correspondieran respecto del plan de explotación presentado. Desde otro punto de vista, el artículo 14 de la ley establece normas aplicables al transporte de productos forestales. Los mismos deben estar marcados, es decir individualizados, munidos de guías expedidas por la autoridad, confeccionadas por triplicado (a efectos de permitir la realización de estadísticas), donde se especifique la cantidad, especie, peso, procedencia y destino de los productos transportados. Asimismo, se establece que las empresas de transporte no podrán aceptar cargas, tratándose de productos forestales, que no se encuentren acompañadas de la respectiva guía, con imposición de multas a quienes transgredan esta disposición.

4. CLASIFICACIÓN DE LOS BOSQUES Resulta importante la clasificación de bosques que realizan los artículos 5 y siguientes de la ley, que seguidamente se analiza.


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Bosques Protectores: De conformidad con el artículo 6 son aquellos que están destinados a proteger el suelo, o fijar médanos y dunas. En tal sentido, existen bosques protectores del suelo, caminos, las costas marítimas, fluviales, orillas de lagos, lagunas, islas, canales, acequias; mientras que con otros bosques se busca prevenir la erosión de las planicies y terrenos en declive. Algunos bosques aseguran las condiciones de salubridad pública, o actúan como elementos de defensa contra la acción de vientos, aludes, o inundaciones. Los hay que actúan como albergue y protección de especies de la flora y la fauna; y, por último, aquellos que regularizan el régimen de las aguas. Bosques Permanentes: El artículo 7 declara que este tipo de bosques son aquellos que deben mantenerse y quedan, por ende, substraídos a la explotación ya sea por el destino que tienen o por la constitución de su arboleda para la formación del suelo. Integran esta categoría los bosques que componen los parques y reservas, tanto nacionales cuanto provinciales o municipales; aquellos que contienen especies cuya conservación se considere necesaria; los que fueren reservados para parques o lugares de uso público. También integran esta categoría las arboledas de los caminos y montes de embellecimiento. Bosques Experimentales: Según el artículo 8 constituyen aquellos que son designados tales para la realización de estudios forestales de especies autóctonas (que la ley denomina indígenas), y aquellos bosques que, siendo artificiales, están destinados a estudios de acomodación, aclimatación o naturalización de especies autóctonas o exóticas, vale decir aquéllas no originarias de nuestro país o del lugar donde se encuentra el bosque. Montes Especiales: El artículo 9 designa de esta manera a las formaciones arbóreas de propiedad privada que han sido creadas con miras a la protección u ornamentación de extensiones agrícolas, ganaderas o mixtas. Bosques de Producción: Por último, el artículo 10 de la ley clasifica como bosques de producción aquellos que, ya sean naturales o artificiales, son destinados a la explotación y extracción de sus maderas y otros productos y subproductos. Es interesante señalar que la ley hace refe-

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rencia al concepto de explotación "racional" con relación a los bosques de producción. En tal sentido, como se ha señalado precedentemente, el artículo 11 de la ley prohibe expresamente la explotación irracional de bosques y formaciones forestales, así como también la utilización irracional de productos y subproductos forestales. El régimen aplicable a los Bosques Protectores y a los Permanentes es similar y supone una serie de obligaciones para el propietario del predio que significa una suerte de limitaciones al dominio, entre las cuales se encuentra: (i) el deber de informar a la entidad estatal correspondiente antes de realizar una venta o disposición, por cualquier título que fuere, del fundo correspondiente; (íi) el deber de conservar y repoblar el bosque en las condiciones técnicas que se requieran, si la necesidad apareciera como consecuencia de trabajos o explotación que el propietario realice; (iii) sólo puede utilizar el bosque permanente para pastoreo previo permiso de la autoridad estatal, que debe requerir, además, para realizar cualquier género de trabajo en el subsuelo que altere o pueda afectar la existencia del bosque; y (iv) debe permitir la realización de labores de forestación y reforestación. El artículo 21 de la ley establece el derecho de los titulares de predios en los cuales se declaren bosques permanentes, a percibir una indemnización, que se fijará teniendo en cuenta la disminución efectiva de la renta del bosque que sea consecuencia directa e inmediata de la aplicación del régimen permanente-protector y cuyo límite máximo será la rentabilidad máxima posible de una explotación forestal racional. Como variables de la fijación del monto indemnizatorio se establece el cómputo del mayor valor de los trabajos efectuados por el Estado en el bosque, y los beneficios que el régimen protector-permanente reporte al titular del dominio. El artículo 21 dispone que la indemnización se fijará en sede administrativa si hubiere acuerdo con el beneficiario, y se abonará en cuotas anuales. Se deja a salvo la potestad expropiatoria del Estado, en consonancia con la norma del artículo 1 de la ley, que hemos analizado precedentemente. Los bosques clasificados como protectores o permanentes son susceptibles de expropiación, cualquiera sea el lugar de su ubicación. La


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facultad expropiatoria está reservada al Poder Ejecutivo nacional y debe realizarse en cumplimiento de las normas generales que regulan la expropiación. Asimismo, la ley establece que los bosques ubicados en jurisdicción federal, los bosques, ya sean públicos o privados, ubicados en jurisdicción de las provincias que hayan adherido a la ley, y también los bosques protectores que, ubicados en jurisdicción provincial, afecten intereses del gobierno federal, o bien el progreso y prosperidad de dos o más provincias o de una provincia y un territorio federal, quedan asimismo sujetos a expropiación.

5. LA FORESTACIÓN Y REFORESTACION Son éstos los fines primordiales de la ley, es decir, asegurar la renovación constante de este recurso natural, cuidando de proteger y promover su uso racional. Los artículos 15 y siguientes de la ley estipulan las condiciones principales para la reforestación de bosques y espacios forestales, indicando que el propietario debe otorgar su consentimiento para estas labores. Las tareas pueden ser realizadas por el Estado, o bien por el dueño con la supervisión técnica correspondiente. Todo ello, sin perjuicio de la facultad expropiatoria del Estado nacional, prevista en el artículo 1, que ha sido analizada en el acápite precedente. El propietario debe solventar el costo de las labores de forestación o de reforestación, salvo que se tratare de tareas realizadas en bosques protectores, en cuyo caso será la entidad estatal encargada de realizar los trabajos quien solvente los gastos correspondientes. Además de las facultades de forestar y reforestar en predios privados, el Estado tiene otras dos facultades importantes: (i) declarar obligatoria la conservación de determinados árboles, previa indemnización al propietario, cuando esto fuere aconsejable por razones de índole científica, técnica, estética o histórica, o bien por la edad o ubicación de las especies de que se trate; (ii) fomentar la formación y conservación de masas forestales en inmuebles privados, con destinos agrícologanaderos.

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Esta última facultad es importante y entra de lleno en las tareas de forestación y el Estado puede realizarlas, tanto en predios privados cuanto fiscales. Asimismo, puede la entidad estatal correspondiente declarar esta necesidad a efectos de fijar médanos, o bien para zonas linderas con caminos, manantiales, arroyos, acequias, embalses, canales, cuerpos y cursos de agua. En todos estos casos, el Estado controla el cumplimiento de las tareas impuestas, que deben ser realizadas y solventadas por los particulares y, si no lo hicieren, podrá realizarlo el Estado a costa de éstos (artículo 18 de la ley). Un tema que contempla especialmente la ley es el de la prevención y lucha contra incendio. Toda persona que tenga conocimiento de algún incendio de bosques está obligada a denunciarlo ante la autoridad más próxima. Las oficinas de comunicaciones deberán transmitir sin previo pago y con carácter urgente las denuncias que se formulen. Las autoridades civiles y militares deberán facilitar elementos, medios de transporte y personal para extinguirlo. Todos los habitantes habilitados físicamente, entre los quince y cincuenta años, que habiten o transiten dentro de un radio de 40 km. del lugar del siniestro, deberán contribuir con sus servicios personales a la extinción de los incendios y proporcionar los elementos utilizables, que serán indemnizados en caso de deterioro.

6. RÉGIMEN DE PROMOCIÓN FORESTAL La ley 13.273 establece en sus artículos 40 y siguientes diversas medidas de fomento o promoción de la actividad forestal, dirigida a estimular la forestación y, sobre todo, la reforestación de bosques en la Argentina. Actualmente, se ha dictado la ley 24.857, del año 1997, que ha establecido un nuevo régimen promocional enderezado a los mismos fines. El sistema de promoción que estipula la ley está centrado en un régimen de estabilidad fiscal que se otorgará a aquellas empresas que presenten estudios de factibilidad del proyecto respectivo. La estabilidad se otorga por el plazo de treinta y tres años, el cual comienza a computarse desde la presentación del referido estudio.


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La ley define en qué consiste el beneficio de la estabilidad fiscal en su artículo 3: las empresas beneficiarias no podrán ver afectada en más la carga tributaria total aplicable al proyecto, como consecuencia de aumentos en los impuestos, tasas o contribuciones, cualquiera fuera su denominación, en los ámbitos nacional, provincial o municipal, ni por la creación de nuevos tributos. El régimen promocional es similar, en el aspecto de la estabilidad fiscal en estudio, al estipulado para la industria minera por la ley 24.196, incluyendo un novedoso esquema establecido por aquélla consistente en un sistema resarcitorio para el caso de transgresiones por los Estados provinciales o municipales al beneficio otorgado, vale decir cuando efectivamente pretenda aplicarse a una empresa acogida al régimen una carga tributaria mayor derivada de aumento de tasas de impuestos existentes, o por la creación de nuevos. En la misma forma que la ley minera, la ley 24.857 permite a la empresa afectada recurrir al Estado nacional en procura de una indemnización que le será abonada con cargo a los fondos coparticipables que corresponden a la provincia transgresora (es decir la que pretende alterar la carga fiscal), los cuales no le serán girados a dicha provincia o municipio (si correspondiere) hasta el monto de la indemnización que la empresa afectada reclame con derecho (artículo 8). En forma similar a la ley minera, la ley forestal también excluye del beneficio de la estabilidad fiscal al impuesto al valor agregado, a los recursos de la seguridad social (vale decir aportes y contribuciones), a los tributos aduaneros, los cuales se ajustarán al régimen general. Las actividades promocionadas, es decir aquellas que debe desarrollar la empresa que desee acogerse al beneficio, están enumeradas en el artículo 2 de la ley y están agrupadas bajo el concepto de actividad forestal que se define como el conjunto de operaciones dirigidas a la implantación, restauración, cuidado, manejo, protección o enriquecimiento de bosques naturales o cultivados, que se encuentren en terrenos de aptitud forestal. No incluye la actividad industrial maderera conexa. El aprovechamiento de bosques cultivados es definido como el conjunto de operaciones de cosecha, totales o parciales, de madera u otros productos de bosques cultivados.

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Como requisito para el acogimiento al régimen la empresa debe dedicarse a la actividad promocionada en forma exclusiva (artículo 4 de la ley). La ley, asimismo, brinda en su artículo 2 conceptos que deben ser aplicados por las empresas que deseen acogerse al beneficio, a saber, el manejo sustentable del bosque natural, que consiste en la utilización controlada del recurso forestal para producir beneficios madereros, o no madereros, a perpetuidad, manteniendo en forma permanente la cobertura forestal y la reserva de superficies destinadas a la protección de la biodiversidad y otros objetivos ecológicos. También el artículo 2 define la comercialización de productos madereros y no madereros de origen forestal, que pueda ser de bosques naturales o implantados. Se observa una deficiente técnica legislativa en el nuevo régimen, atento que no se han mantenido las categorías de bosques establecidas en la ley 13.273 y, además, la propia ley brinda conceptos no homogéneos a lo largo de su normativa. La nueva ley es aplicable en jurisdicción nacional, respecto de los impuestos nacionales, y en los territorios de las provincias que adhieran a sus normas, mediante una ley especial, la cual debe invitar a las municipalidades, por su parte, a adherir a aquellas normas. Por último, la ley brinda sanciones para quienes incumplen los proyectos que han sido amparados por el régimen de estabilidad fiscal, que consisten en la obligación de la empresa incumplidora de pagar los mayores tributos que no fueron abonados en función del amparo que dicho régimen brinda. Autoridad de aplicación de la ley es la Secretaría de Agricultura de la Nación, la cual obra en consonancia con las autoridades de recursos naturales y medio ambiente, estableciendo que el Poder Ejecutivo debe coordinar la aplicación de la ley con las autoridades provinciales correspondientes. A estas normas se agregan resoluciones de las autoridades nacionales que han regulado la materia forestal. Sin pretender agotar el tema, señalamos que la Secretaría de Agricultura de la Nación ha dictado la resolución 393/96 tendiente a que se reduzcan y armonicen los impuestos a la producción y circulación de maderas en el territorio nacional,


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así como la eliminación de tasas y guías de transporte y al aprovechamiento de productos forestales de bosques cultivados. La resolución invita a las provincias a formalizar convenios con la Nación a los efectos de poner en funcionamiento el sistema.

7. LAS AUTORIDADES FORESTALES Desde antaño el gobierno nacional formó organismos e instituciones que se ocupaban de controlar y aplicar las normas aplicables a bosques y productos forestales. Toda esta política cristalizó en la creación del Instituto Forestal Nacional (denominado por sus siglas, IFONA), mediante la sanción de la ley 20.351, en el año 1973. El IFONA desarrolló una actividad incesante y fecunda durante más de cuarenta años, ejecutando la política forestal trazada por las autoridades nacionales, y otorgando créditos especiales de acuerdo con dichos planes. La ley 23.696, de Reforma del Estado, del año 1989, disolvió el IFONA. Actualmente es la Secretaría de Agricultura la encargada de fijar y llevar adelante la política forestal nacional, en forma directa o a través de los organismos que funcionan en su jurisdicción. Recientemente, dicha Secretaría ha sancionado la resolución 1012/97, en la cual reglamenta el uso de los fondos presupuestarios determinados por el régimen de subsidios y promoción a los proyectos de plantaciones forestales. El avance de dichos proyectos mantiene un ritmo creciente. Los bosques implantados, que ocupan una superficie de 800.000 hectáreas en todo el país, vienen incrementándose en los últimos tiempos a una escala de 100.000 hectáreas por año. Ello permitirá, en el curso de una década, de mantenerse esa política, llegar a una existencia de 2.000.000 de hectáreas de bosques forestados, que darán al país una situación preeminente en el plano de la industria forestal y del aprovechamiento de sus productos. En el ámbito internacional, es útil señalar que la Argentina y Chile celebraron el 2 de agosto de 1991, un tratado que regula temas que hacen al medio ambiente y la ecología y, en el marco del mismo, ambos países firmaron un protocolo aplicable en materia forestal. Se trata del

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Protocolo Específico sobre Cooperación en Materia Forestal que propicia el uso de los mecanismos estipulados en el tratado, que incluyen desde los protocolos específicos, el intercambio de información técnicocientífica, la realización de estudios especiales, organización de seminarios, formación de bancos de datos, etc., para el fomento forestal, la prevención y extinción de incendios, y la evaluación de recursos naturales renovables. Se contempla especialmente evaluar los recursos naturales renovables, con especial atención al control de plagas y enfermedades forestales y productos forestales no madereros (artículo 2, inciso 5, del Protocolo). El artículo 5 estipula establecer grupos de trabajo, en el marco de la subcomisión del medio ambiente creada por el tratado firmado, a fin de llevar a cabo las tareas que el Protocolo indica, pudiendo los Estados contratantes intercambiar expertos, especialistas de terceros Estados, organizar seminarios, talleres, cursos de capacitación, establecer canales permanentes de información técnica y académica. El Protocolo, firmado el 8 de agosto de 1997, es un hecho importante que denota la creciente preocupación de los gobiernos por la ecología, el medio ambiente y la salud de los recursos forestales, en dicho marco.

8. NUEVO PROYECTO SOBRE INVERSIONES FORESTALES En los comienzos del año 1998, el Poder Ejecutivo remitió al Congreso un nuevo proyecto de ley tendiente a alentar las inversiones en las actividades forestales y forestoindustriales en el país. Este proyecto, que sigue los lincamientos básicos de la ley 24.196, de Inversiones Mineras, no se propone dejar sin efecto la ley 24.857, la cual sería de aplicación exclusiva a los bosques nativos o naturales, solución ésta que importa una duplicidad de reglas que no tiene justificación aparente. El nuevo régimen proyectado tiene por objeto asegurar el crecimiento de los sectores productivos del país, entre los cuales el forestal se considera un generador significativo de riqueza genuina, ya que es la base de recursos leñosos de alta calidad y competitividad para una industria de madera moderna y relevante, según se expresa en la iniciad-


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va. Recuerda el mensaje que la Argentina posee cientos de miles de hectáreas de bosques cultivados, con bajo nivel de utilización, ya que no han sido implantadas con criterio adecuado a la calidad producida, a la concentración de la oferta y a las distancias a los centros de consumo. Para revertir esta situación y alentar la instalación de proyectos, se proponen una serie de normas que facilitarán esas instalaciones y el proceso de la materia prima generada, llenando el vacío legal existente con referencia a la producción industrial maderera y conexa. La normativa propuesta alcanza a los nuevos establecimientos forestales y forestoindustriales y a las ampliaciones de los existentes y, a diferencia de la ley 24.857, incluye, como distingo importante, no sólo las actividades de implantación de los bosques, sino también, como se dijo, las industriales conexas de elaboración primaria de la madera, realizada en forma integrada a una explotación forestal. Establece un régimen de estabilidad fiscal por el término de treinta años (la ley 24.857 lo fija en treinta y tres años) a partir de la fecha de presentación del estudio de factibilidad, a cuyo efecto la autoridad de aplicación emitirá un certificado con los impuestos, contribuciones y tasas nacionales, provinciales y municipales vigentes, que remitirá a las autoridades respectivas para su conformidad. El proyecto autoriza, por otra parte, la capitalización de las reservas forestales, esto es, el mayor valor anual correspondiente al crecimiento de las plantaciones forestales, que podrán contabilizarse, con efectos contables exclusivamente, careciendo de incidencia tributaria. Fija, además, un régimen especial de amortización de las inversiones de bienes de capital en obras de infraestructura, del sesenta por ciento del monto total, en el ejercicio fiscal en que se produzca la habilitación, y del cuarenta por ciento restante en partes iguales, en los dos años siguientes. Las inversiones en maquinaria, equipos, transporte e instalaciones podrán amortizarse un tercio por cada año. También establece un régimen de devolución anticipada del IVA correspondiente a la compra o importación de bienes de capital, la exención de impuestos nacionales para la aprobación de los estatutos, contratos sociales, de fideicomisos, emisión de acciones, etc., disponiendo que las provincias que adhieran al régimen de la ley deberán establecer normas análogas. Establece, además, la propuesta, que las personas físicas o jurídicas

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que posean proyectos aprobados por la autoridad de aplicación, recibirán un apoyo económico no reintegrable, de un monto por hectárea, variable por zona, especie y actividad forestal, según lo determine la autoridad de aplicación y cuya partida el Poder Ejecutivo nacional incluirá en los proyectos de Presupuesto de la Nación, durante diez años. Este apoyo se efectuará por una sola vez, en los plazos que para cada actividad fija el proyecto, sin perjuicio de otros beneficios de origen estatal que pudieran obtener. Agrega que el Banco de la Nación Argentina podrá suscribir los certificados de participación y/o títulos de deuda que emitan los fondos de inversión forestales, fiduciarios o similares, que hayan sido autorizados por la Comisión Nacional de Valores y coticen en bolsa. Además, crea un registro de titulares de emprendimientos y fija un plazo de diez años para la vigencia y aplicación de la ley. Las provincias que adhieran al régimen deberán cumplir determinadas obligaciones, entre ellas, designar el organismo de aplicación, coordinar las funciones y servicios de los organismos provinciales y comunales de fomento, con la autoridad nacional, eliminar el cobro de guías, declarar exentas del pago del impuesto inmobiliario a determinadas superficies de la propiedad forestal y no declarar bosques protectores o permanentes a los bosques implantados bajo este régimen.

II. FLORA Y FAUNA SILVESTRES 1. LA FLORA SILVESTRE Entiéndese por flora silvestre aquella que nace por la acción espontánea de la naturaleza y no por obra del hombre, es decir, de la siembra. Se trata de especies vegetales autóctonas que conviven en uno o varios ecosistemas, pero que excluyen los pastos naturales, y que pueden ser asimiladas a las plantas, flores y demás especies que existen dentro de áreas con un régimen especial, como es el caso de los parques y reservas nacionales y monumentos naturales. Hay un vacío en nuestra legislación respecto de reglas para proteger la flora silvestre. Si dejamos de lado la regulación y normas aplicables a


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los monumentos, parques y reservas nacionales, tema del que nos ocuparemos más adelante en este capítulo, nada hay en el Derecho argentino que se ocupe adecuada y sistemáticamente del uso y protección de la flora silvestre. En nuestro Código Civil existen algunos artículos que prevén reglas aplicables a este tema en el Libro III que regula los derechos reales, Título I, aplicable a las cosas. El artículo 2343 establece que las plantas y yerbas que pueblan las costas del mar, las que cubrieren las aguas del mar, o los ríos y lagos, son susceptibles de apropiación privada. Asimismo, el artículo 2328 del cuerpo legal mencionado establece que son cosas accesorias aquéllas cuya existencia y naturaleza son determinadas por otra cosa, de la que dependen o a la que están adheridas, disponiendo el artículo 2329 en consonancia con dicha norma, que los frutos naturales de las cosas, así como sus producciones orgánicas, forman un todo inseparable con la cosa que se trate. Estas normas regulan el dominio, o apropiación, de la flora silvestre según se la define en forma muy elemental y parcial en el Código. Vale decir que el codificador civil había previsto la propiedad privada de ciertas plantas, flores y, en general, flora silvestre, ya sea por apropiación directa, o por su carácter accesorio de otra cosa de propiedad privada, todo lo cual no resulta relevante para su estudio desde el punto de vista de la regulación y régimen aplicable a las especies de la flora. Las normas mencionadas son, por ello, insuficientes para ser consideradas pivote de un régimen sistemático y uniforme y, por lo tanto, en esta materia sólo cabe ceñirse a las normas y reglamentos policiales, típicamente de jurisdicción local, para encarar cuestiones tan importantes como la adecuada protección de especies y plantas que, sin estar encuadradas dentro de parques, reservas o monumentos naturales nacionales o provinciales, adornan costas y riberas o tierras o aguas de cualquier especie y requieren, por esa razón, una mayor atención del legislador, dada la particularidad del tema. Urge dictar leyes específicas sobre la materia, las cuales deben partir del principio del dominio originario de los Estados, nacional o provinciales, sobre la flora silvestre protegida, según se desprende del artículo 124 de la Constitución nacional.

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2. LA FAUNA SILVESTRE Los animales silvestres representan un factor importante para el mantenimiento del equilibrio ecológico, contribuyen al mejoramiento del paisaje, de la calidad de vida y pueden ser, eventualmente, fuente de explotaciones comerciales o aprovechamiento económico. Su protección y conservación y el establecimiento de controles estrictos sobre su manejo constituyen una meta que se ha impuesto la sociedad moderna frente a la actividad del hombre que marca, en este aspecto, un retroceso en su cultura, al punto de haber colocado a muchas de las especies salvajes, con su explotación abusiva, en peligro de extinción. La relación del hombre con la fauna silvestre ha sido depredadora y se está conteste en que el origen del mal se encuentra en la caza furtiva, cuyo control se hace difícil dado el ambiente -en general apartado- donde se desarrollan las actividades de que se trata. El problema se torna más complejo aún en un país federal donde la división de las jurisdicciones son aprovechadas por estos agentes inescrupulosos y los que lucran con sus actividades, para eludir los controles y reglamentaciones, dando lugar a un comercio clandestino, que cada día ha tomado mayor incremento. La cría en cautividad de algunas especies ha disminuido la presión que se ejerce sobre la fauna, pero hasta ahora son muy pocos los animales que se prestan a una producción comercial controlada; pero en algunos países las experiencias han sido muy positivas, aportando los criaderos tanto de fauna terrestre como acuática, cantidades cada vez mayores de esta producción bajo control. Una de las formas de lograr una mayor eficacia del Estado contra la caza y comercio clandestinos se centra alrededor del concepto del dominio de la fauna salvaje. Si a ésta se la ha considerado una res communis o propiedad en común, o res nullius o propiedad de nadie, todos se consideran con derecho a ella y las posibilidades de regulación y control se hacen más difíciles. Lo mismo ocurre si la ley adjudica el dominio originario al Estado, una suerte de dominio abstracto que nada tiene que ver con el dominio real. Este puede regular como "dueño" y fijar las condiciones para explotar la fauna, pero lo difícil será controlar que sus disposiciones se cumplan, incluso con el argumento de que lo que pertenece al Estado también


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nos pertenece un poco a todos sus habitantes. Por ello algunas leyes han preferido asignar el control a los propietarios de los fundos donde se aloja la fauna salvaje, pues son ellos, sin duda, quienes ejercerán mejor los controles sobre la actividad, incluso por razones de interés particular. No obstante, a partir de la reforma de la Constitución nacional, operada en el año 1994, la propiedad de la fauna pertenece al dominio originario del Estado, conforme a lo prescripto en su artículo 124. Debe señalarse, para demostrar la importancia económica de la fauna salvaje, que las exportaciones de carnes de productos de la caza, ocupan el cuarto lugar en la lista de productos cárneos, correspondiendo a la liebre y subproductos el principal rubro de las ventas al exterior, con destino a Alemania. Según el Fondo Mundial para la Naturaleza, el veinte por ciento de la fauna y la flora silvestres habrán desaparecido para el año 2000. Este informe señala que la pérdida diaria de las especies alcanza a 70, indicando a la caza, el comercio ilegal de la fauna, la deforestación y el mal manejo del suelo, como los principales causantes del deterioro. Este dato está confirmado por la Fundación para la Vida Silvestre de la Argentina, la cual indica que de las 11.000 especies de animales y plantas inventariadas, cerca de 800 están alcanzadas por la amenaza de extinción. Ante la falta de cumplimiento de los acuerdos aprobados en las conferencias internacionales de protección del ambiente, en la Cumbre de la Tierra II, celebrada en Nueva York en 1997, se propuso la creación de un Ombudsman Internacional, encargado de verificar e informar si se cumplen las recomendaciones adoptadas en las conferencias. La ley 22.421 de protección y conservación de la fauna silvestres sin adoptar una posición dominial, a favor del dueño del suelo, se acerca a ella, al poner a cargo del propietario del predio, administrador o tenedor, el deber de proteger la fauna que habita transitoria o permanentemente en él, limitando racionalmente su utilización para asegurar la conservación de la misma. La ley no determina quién es el dueño originario de la fauna, ha evitado pronunciarse sobre el tema y darle una calificación, pero se supone que parte del principio de res nullius. Regula, de este modo, la utilización y disposición de una cosa que no le pertenece, pero lo hace por motivos de interés público, protegiendo los intereses de la comunidad. Este punto debe considerarse modifica-

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do por el artículo 124 de la Constitución nacional, reformada en 1994, que atribuye a las provincias el dominio originario de los recursos naturales, entre los cuales se encuentran la fauna y flora silvestres, principio éste que ya figuraba en varias constituciones provinciales, reformadas en la década de 1980. En consecuencia, el dominio de la fauna, como el de la flora, es provincial y permanente, sin perjuicio que las facultades de disposición sean de carácter nacional, como fue dispuesto por la ley 22.421, que comentamos. Lo mismo ocurrió con el Código de Minería que, como legislación nacional, regula bienes de propiedad provincial, como son las minas. A favor de la regulación nacional y frente a la disposición del artículo 124 de la Constitución, puede argumentarse el carácter interjurisdiccional de la fauna, dada su propia movilidad y, también, la facultad que nace del carácter protector y conservacionista de estas leyes, estrechamente ligadas al bienestar general y a los presupuestos mínimos de conservación de la Naturaleza, que amparan, como atributo de la Nación, los artículos 75, incisos 18 y 41 de la Constitución de la República. El tema, no obstante, requeriría un análisis más profundo. Las leyes estatales norteamericanas, en cambio, establecen el principio de que la fauna salvaje "pertenece al pueblo norteamericano", no al Estado, estableciendo una suerte de res communis que indica a todos que deben protegerla como cosa propia. El interés público de la fauna salvaje, su protección, conservación, propagación, repoblación y aprovechamiento racional, están proclamados por el artículo 1 de la ley, pero esta declaración general de interés público parecería insuficiente si, además de ella, no existe un derecho de dominio que defender. Se considera fauna salvaje o silvestre, según el artículo 3 de la ley, a los animales que viven libres e independientemente del hombre, en ambientes naturales o artificiales, los bravios o salvajes que viven bajo el control del hombre en cautividad o semicautividad y los originalmente domésticos que vuelven a la vida salvaje convirtiéndose en cimarrones. Se excluyen los animales comprendidos en las leyes de pesca. Está prohibido dar libertad a los animales de la fauna silvestre en cautiverio, sin el permiso de la autoridad. El propietario, administrador, poseedor o tenedor a cualquier título legítimo del predio, proveerá al cazador de un documento donde conste


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el producto que caza. De no obtenerlo, el cazador podrá recurrir a la autoridad más próxima, el que lo otorgará, pero deberá acreditar haber obtenido el permiso de caza de las personas antes mencionadas, sin el cual aquél no será reconocido. El documento que indica la especie cazada y la guía de tránsito son los instrumentos que acreditan la legítima tenencia del producto. Con la venta de los productos cazados se transferirán los respectivos documentos habilitantes. Como se advierte, la ley pone en las manos del propietario o tenedor del terreno, constituirse en único arbitro para autorizar la caza, facultad que puede dar lugar a abusos y a la especulación. Si el propietario se niega, no hay autoridad a quien recurrir. Es ésta una alternativa para asegurar un mayor control en el manejo del recurso, pero también puede constituirse en un motivo de lucro. El propietario no es dueño de la fauna, pero puede administrarla, con el deber de preservarla, resultando ésta una administración gratuita, ya que no se prevé ninguna compensación. ¿Puede entonces el propietario pretender un cobro por cada autorización que otorgue? Sin duda lo puede hacer como propietario del campo, pero no de la fauna, que no le pertenece. El permiso de caza, en consecuencia, así denominado, configuraría sólo un permiso de libre acceso al campo y la disposición de la caza por parte del cazador deriva de la condición res nullius de ésta (antes de la reforma constitucional) y no del permiso del propietario del predio. La Ley de Parques Nacionales, en cambio, dispone que el Estado tiene el dominio privado de la fauna existente en esas áreas. La ley regula la ejecución de obras que puedan provocar transformaciones en el ambiente de la fauna silvestre, las cuales requerirán autorización de las autoridades de la fauna lo mismo que para el uso de sustancias venenosas o tóxicas que puedan causar perjuicio a la misma. Establece los requisitos necesarios para practicar la caza, entre los cuales se exige contar con la autorización del propietario, administrador, poseedor o tenedor del inmueble y haber obtenido la licencia correspondiente, previo examen de capacitación ante las autoridades jurisdiccionales. La licencia tendrá validez en toda la República. La ley se ocupa también del control sanitario de la fauna que ingresa del exterior y dispone la adopción de medidas, en coordinación con las autoridades provinciales, para promover el establecimiento de reservas,

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santuarios o criaderos de la fauna silvestre, cotos cinegéticos, jardines zoológicos y reservas faunísticas, con fines deportivos, culturales y turísticos y crianza en cautividad. Impone penas de un mes a un año e inhabilitación por tres años a quien cazare animales de la fauna salvaje en predio ajeno, sin autorización del propietario o tenedor de éste. Establece además que el Poder Ejecutivo nacional acordará con las provincias un régimen uniforme para la documentación sobre la fauna silvestre y para el comercio interprovincial y con el territorio federal y para armonizar los regímenes de caza, protección y veda vigentes en el territorio de cada provincia. Las disposiciones de la ley regirán en jurisdicción nacional y en las de las provincias que adhieran a su régimen. No obstante, algunas de las normas -como la que declara de interés público la protección y conservación de la fauna y la que impone penas por los delitos de cazar sin permiso, o de caza de animales cuya captura o comercialización estuviere prohibida, o utilizando armas o artes también prohibidos o quien comprare, vendiere o pusiere en el comercio animales provenientes de la caza furtiva o de depredación-, serán obligatorias para todas las provincias dado el carácter penal de estas normas y por disponerlo así la propia ley. La ley 22.421 fue reglamentada, después de varios años, por el decreto 666/97. Este decreto dispone que la autoridad de aplicación de la ley será, en jurisdicción nacional, la Secretaría de Recursos Naturales. Clasifica las especies de la fauna en especies en peligro de extinción, especies amenazadas, vulnerables, no amenazadas e insuficientemente conocidas. Regula los santuarios y estaciones de cría de la fauna en cautiverio para las especies que interesa conservar o repoblar y el aprovechamiento racional de las especies, en cuanto no comprometa la estabilidad de las poblaciones faunísticas. Clasifica la caza en deportiva, comercial y de control de las especies declaradas perjudiciales y establece normas sobre la importación, exportación y tráfico interprovincial de las especies, productos y subproductos. El comercio y transporte interprovincial y en jurisdicción federal, deberá ser acompañado de un certificado de origen que acredite su legítima tenencia y de la guía de tránsito. Las personas que se dediquen a la confección de prendas de


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peletería y artículos de marroquinería elaborados con productos de la fauna silvestre, deberán estampillarlos con un sello que adquirirán en la autoridad de aplicación y no podrán exhibir el producto antes de cumplir con este requisito. Asimismo, regula el destino de los animales y productos decomisados, a favor de hospitales, museos o centros de exhibición, según los casos, y el secuestro de los elementos utilizados para cometer las infracciones, disponiendo su destrucción o la subasta pública, cuando sean aplicables a otras actividades. En el anexo de este decreto se inserta el Reglamento de Caza con fines científicos, educativos y culturales, la caza comercial y el tipo de armas que deberá emplearse, tratándose de caza menor o mayor y las restricciones que pueden establecerse al régimen de la caza, la habilitación de temporada, veda, especies que pueden cazarse, cupos y especies no sujetas a veda. Este decreto, a su vez, ha sido complementado por la resolución 208/98 de la misma Secretaría, que instituyó el Registro Nacional de Cazadores Deportivos, el que funcionará en el ámbito de la Dirección de Flora y Fauna Silvestre, donde deberá obtenerse la Licencia Nacional de Cazador Deportivo. Esa Dirección, a su vez, llevará un registro de todos los cazadores deportivos inscriptos en el territorio nacional, a cuyo efecto delega en las autoridades provinciales que adhieran a este régimen especial, la tramitación de las solicitudes de inscripción. Las entidades privadas autorizadas podrán recibir las solicitudes, elevándolas a la Dirección para su resolución final. La norma crea, además, la Credencial de Cazador Deportivo, que emitirá el registro.

III. RÉGIMEN DE PARQUES, MONUMENTOS NATURALES Y RESERVAS NACIONALES 1. ANTECEDENTES El primer antecedente sobre la creación de un parque nacional se remonta a la donación de tres leguas que el Perito Francisco Moreno, explorador de la Patagonia y fundador del Museo de La Plata, hizo en Laguna Fría, territorio de Río Negro, para la formación de un parque

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natural y que había recibido como premio de la Nación en reconocimiento de sus trabajos de investigación del territorio y la demarcación de fronteras. Sobre esta base y otras tierras que se agregaron posteriormente, en 1922 se dispuso la creación del Parque Nacional del Sud, hasta que en 1934 se dictó la ley 12.103 que creó la Dirección de Parques Nacionales y al Parque del Sud se le dio la denominación definitiva de Parque Nacional Nahuel Huapi, que constaba de 710.000 hectáreas. En la misma época se estableció el Parque Nacional de Iguazú, en plena selva misionera, con una superficie de 55.500 hectáreas y más de 2.000 especies vegetales. Sucesivamente se fueron creando nuevos parques nacionales, reservas naturales y monumentos naturales, tanto por la Nación como por las provincias, los cuales cubren en la actualidad una superficie cercana a 3.000.000 de hectáreas. Algunos de ellos, como el de Otamendi (en la localidad de Campana, Provincia de Buenos Aires), tienen la extensión de apenas 3.000 hectáreas y existen otros menores. El de Iguazú, de 55.500 hectáreas, como dijimos, fue declarado en 1984 Patrimonio Mundial Natural de la Humanidad. La Administración Nacional de Parques Nacionales, creada bajo la ley 12.103, sancionada en el año 1934, con la denominación de Dirección General de Parques Nacionales, fue constituida como entidad autárquica por la ley 22.351, y actualmente depende de la Secretaría de Recursos Naturales. La ley 12.103 fue sustituida por la 18.570 de 1970 y ésta reemplazada por la 22.351, dictada en 1980, la cual rige actualmente. La ley, en sus artículos 1 a 3, clasifica esta materia en tres conceptos: (a) Parques Nacionales; (b) Monumentos Naturales; y (c) Reservas Naturales, cada uno de ellos con un régimen específico que estudiaremos a continuación.

2. LOS PARQUES NACIONALES De conformidad con el artículo 1, podrán ser declarados parque nacional, monumento natural o reserva natural aquellas áreas que, por su


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extraordinaria belleza o riqueza en flora o fauna autóctonas, o en razón de un interés científico determinado, deban ser protegidas y conservadas para investigaciones científicas, educación y goce de las presentes y futuras generaciones. En cada caso la declaración debe ser efectuada por ley. Las tierras que las ocupan son declaradas de dominio público nacional, mientras no sean desafectadas por la autoridad de aplicación. Para declararse parque nacional en una provincia, previamente debe haberse obtenido la cesión del dominio y jurisdicción de la provincia sobre el área respectiva. Existen en la actualidad diversos parques nacionales que han sido declarados tales por las autoridades, entre ellos los denominados: Barita, Calilegua, Río Pilcomayo, El Rey, Los Cardones, Iguazú, Chaco, Campo de los Alisos, Mburucuyá, El Palmar, Pre-Delta, Sierra de las Quijadas, Quebrada del Condorcito, Lihue Calel, Laguna Blanca, Lanín, Arrayanes, Nahuel Huapi, Lago Pueblo, Los Alerces, Perito Moreno, Los Glaciares y Tierra del Fuego. El régimen aplicable a los parques nacionales establece las reglas que se estudiarán a continuación. En primer lugar, deben ser mantenidos sin otra alteración que las necesarias para asegurar el control, la atención del visitante y las que correspondan a medidas de defensa nacional. En ellos está prohibida toda explotación económica, con excepción del turismo. Está prohibida, también, la enajenación y arrendamiento de las tierras, la exploración y explotación minera, la instalación de industrias, la explotación agropecuaria y la pesca comercial, así como la caza y cualquier tipo de acción sobre la fauna, salvo la que fuere necesaria por razones biológicas, la introducción de flora y fauna exóticas, los asentamientos urbanos, la introducción de animales domésticos, construir edificios e instalaciones, salvo las necesarias para la administración y las ubicadas en tierras privadas y toda otra acción que pudiera originar modificaciones en el paisaje o el equilibrio biológico y salvo las medidas vinculadas a la seguridad. En los parques nacionales, sólo está permitido su mantenimiento, en primer lugar, para los fines específicos de la ley, vale decir, la protección y conservación de las especies comprendidas en los mismos; o bien la preservación de las áreas o regiones de gran atractivo escénico, paisajístico, o fitozoogeográfico.

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Está prohibida toda actividad o explotación económica dentro de los mismos, con excepción de la explotación turística. Las autoridades nacionales son las encargadas de reglamentar este uso turístico. Los particulares que sean titulares de inmuebles dentro de parques nacionales quedan sujetos a las limitaciones del dominio que el régimen establece y que hemos descripto precedentemente. Además de ello, están obligados a reconocer al Estado nacional un derecho preferente para la compra, en caso que decidieran vender sus propiedades (artículo 7 de la ley). Para ello, dichos propietarios deben comunicar por medio fehaciente al Estado, el precio y demás condiciones de la operación, en caso de haber recibido una o más ofertas, y el Estado dispondrá de un plazo de ciento veinte días corridos para ejercer su opción de compra. El artículo 7 mencionado establece que los escribanos intervinientes deben dejar constancia del cumplimiento del referido requisito en la escritura pública traslativa del dominio, bajo pena de nulidad de la operación y sin perjuicio de las responsabilidades consiguientes.

3. MONUMENTOS NATURALES Y RESERVAS NACIONALES Son monumentos naturales las áreas, cosas, especies vivas de animales o plantas de interés estético, valor histórico o científico, a los cuales se les acuerda protección absoluta (artículo 8 de la ley). Serán inviolables, no pudiendo realizarse en ellos actividad alguna, con excepción de las de inspección e investigación y las necesarias para su mantenimiento. Sólo pueden residir en los monumentos naturales aquellas personas que sean imprescindibles para su vigilancia. Ejemplos de monumentos naturales son el Monumento Nacional Bosques Petrificados, en Santa Cruz; el de Laguna de los Pozuelos, en Jujuy (aves acuáticas, patos, chorlos y flamencos); y el de la Ballena Franca Austral, el de Huemul y de Taruca (dos especies de ciervos autóctonos que habitan en las altas cumbres andinas, declarados monumentos naturales por la ley 24.702). Las reservas nacionales son las áreas que interesan para la conservación de los sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas protectoras de los parques nacionales contiguos a la creación de zonas de conserva-


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ción independientes que no reúnan la característica de un parque nacional. El régimen aplicable a las reservas nacionales estipula que recibirán prioridad la conservación de la fauna y de la flora autóctonas, de las principales características fisiográficas, las asociaciones bióticas y del equilibrio ecológico (artículo 10 de la ley). Son ejemplos de reservas nacionales las de Formosa, San Antonio (Misiones), Benítez (Chaco), El Leoncito (San Juan) y Otamendi (Buenos Aires). Recientemente, por ley 24.910, el Congreso Nacional ha creado la Reserva Nacional Nahuel Huapi, Zona Gutiérrez, disponiendo que la Administración de Parques Nacionales convendrá con el municipio de San Carlos de Bariloche los trabajos de mensura y demarcación del área. Los asentamientos humanos se permitirán en las reservas nacionales en la medida que resulten compatibles con los fines específicos. De conformidad con el artículo 10 de la ley, podrán realizarse actividades deportivas, comerciales e industriales y explotaciones agropecuarias y de canteras, quedando prohibidas las explotaciones mineras. Los asentamientos humanos se permitirán cuando tengan como actividad principal la turística, contando con la infraestructura de los servicios básicos. Estará prohibida la pesca comercial y la introducción de especies exóticas. Se autorizará la caza comercial de especies exóticas preexistentes, bajo control. El aprovechamiento de los bosques sólo podrá ser realizado por la Administración de los Parques. La ley autoriza la expulsión de personas intrusas en los inmuebles del dominio público y promover la reubicación de los pobladores de tierras fiscales, fuera o dentro de las reservas. La fauna silvestre y los peces y demás especies del medio acuático que se encuentren en tierras del dominio público, pertenecerán al dominio privado del Estado.

4. LA ADMINISTRACIÓN DE PARQUES NACIONALES La ley reglamenta las funciones de la Administración de Parques Nacionales y las de los guardabosques, encargados del control y vigilancia de los parques, reservas y monumentos naturales, a los efectos de la policía administrativa que corresponde al organismo administrador, los

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que cumplirán su función sin perjuicio de las que correspondan a los cuerpos de seguridad, en cuanto a los delitos y contravenciones de su competencia. La ley consigna la lista de los parques, reservas y monumentos naturales vigentes al momento de su sanción, a los que posteriormente se han agregado otros, sin contar con los provinciales. El decreto 453/94 creó las categorías de reservas naturales silvestres y educativas. Las primeras son las que mantienen inalterada o muy poco modificada la calidad silvestre de su ambiente natural y que contiene uno o más ecosistemas y poblaciones animales y vegetales valiosos que conviene conservar. Las educativas son aquellas que ofrecen oportunidades de educación ambiental o de interpretación de la naturaleza. También el decreto 2148/90 creó la reserva natural estricta que es aquella en que la interferencia humana directa se ve reducida a un mínimo posible, garantizando así que las comunidades vegetales y animales y los procesos ecológicos se desarrollen en forma natural. Son ellas: la de Otamendi, de 3.000 hectáreas (selva ribereña, pajonales, ceibales, lobitos de río, variedad de pequeños pájaros); la de San Antonio (selva paranaense); El Leoncito (ambiente de prepuna). La administración de todas estas áreas reservadas está a cargo de la Administración de Parques Nacionales, organismo actualmente en la jurisdicción de la Secretaría de Recursos Naturales. Se gobierna por un Directorio y tiene como principales funciones el manejo y fiscalización * de estos recursos naturales, su conservación y mantenimiento. También se ocupa de la conservación y manejo de los ecosistemas, de otorgar permisos de caza y pesca, promover la realización de estudios e investigaciones, aplicar sanciones por infracciones, otorgar concesiones para la explotación de todos los servicios necesarios, intervenir en el estudio, programación y autorización de cualquier obra pública dentro de las áreas, como también de toda obra privada, fijando normas para su ejecución, autorizar la radicación de hoteles, refugios, confiterías, campings, estaciones de servicio, el cuidado y conservación de los bosques existentes, resolver la toponimia de los lugares y otras. Además, la ley reglamenta las funciones de los guardaparques para la custodia, control y vigilancia de las áreas, sin perjuicio de las funciones de policía de seguridad que tienen asignadas la Gendarmería, la Prefectura Naval, la Policía Federal y las fuerzas provinciales.


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En el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, la normativa referida a los parques, reservas y monumentos naturales provinciales, se rige por las disposiciones de la ley 10.907, dictada en 1990. Esta ley, que consta de 30 artículos, constituye un estatuto bastante completo sobre la materia y regula las reservas naturales, los parques provinciales y los monumentos naturales. Las primeras que son aquéllas de la superficie, del subsuelo terrestre y cuerpos de agua, existentes en la provincia que, por razones de interés general, especialmente de orden científico, económico, estético o educacional, deban sustraerse a la libre intervención humana, a fin de asegurar la existencia a perpetuidad de uno o más elementos naturales, o la naturaleza en su conjunto, por lo cual se declara de interés público su protección y conservación. Las clasifica, según su pertenencia, en provinciales, municipales y privadas. Las municipales sólo pueden ser establecidas por ley. En cuanto a las privadas, si el propietario se opone a su establecimiento se podrá ocurrir a la vía de la expropiación. Según su tipo pueden ser parques a los cuales se les dará protección absoluta. Son inviolables, excepto para realizar investigaciones científicas autorizadas. Las reservas naturales y los refugios de vida silvestre serán declarados por ley. Sin embargo, por razones de celeridad o conveniencia, el Poder Ejecutivo podrá declararlos provisionalmente, debiendo en el plazo de dos años someter a la Legislatura el proyecto de ley para su ratificación. Con arreglo a las normas de la UNESCO, se ha creado la Conferencia del Patrimonio Cultural y Natural de la Humanidad (Cultural and Natural World Heritage), que promueve la cooperación entre los Estados miembros para preservar ciertos lugares que se consideran patrimonio cultural, o de la Naturaleza, para la Humanidad. Se administra por medio de un Comité y las zonas son elegidas, previo consentimiento del gobierno del Estado donde se encuentren. Quedan sustraídas a la explotación industrial, precisamente para preservarlas para la posteridad. Monumentos y lugares tales como las Pirámides, el Gran Cañón del Colorado, el Taj Mahal, Colonia del Sacramento, el área que incluye el Monte Everest, han sido declarados patrimonio universal bajo este régimen.

CAPITULO XVI LA PISCICULTURA. RÉGIMEN LEGAL DE LA PESCA

1. INTRODUCCIÓN La actividad pesquera en la Argentina, como industria con cierto grado de desarrollo, apenas tiene medio siglo de existencia. Siempre estuvo presente la pesca continental y marítima, en un volumen anual del orden de las 30.000 t., pero puede decirse que a partir de 1940 la industria comienza a crecer como actividad organizada, con muchos altibajos económicos, y a través de la acción promocional del Estado. El anterior Banco Nacional de Desarrollo tuvo mucho que ver en el crecimiento de la actividad, ya que tomó a su cargo los programas de financiamiento para la adquisición, construcción y alistamiento de la flota pesquera y para la instalación de las plantas de faenamiento y conservación del pescado y el desarrollo de la cadena de frío, para su distribución y comercialización. Argentina tiene un litoral marítimo con grandes expectativas pesqueras, que alcanza a 1.500.000 km2. La biomasa pesquera, esto es, la cuantía de pescado estimado en esa área, se calcula del orden de los 8.000.000 de toneladas, que se generan cíclicamente. La pesca anual ha totalizado, en los últimos tiempos, 1.200.000 t. de las cuales más de la mitad se han destinado a la exportación. El consumo nacional de pescado, en el país, es todavía muy bajo, alcanza a 7 kg. por habitante/año, (hace unos años era sólo 3 o 4 kg.) contra 55 kg. o menos, de las carnes rojas y 21 kg. de pollo. Recién en los últimos años se ha registrado un fuerte incremento en las exportaciones, habiendo superado en tonelaje al de la carne bovina e igualado a éstas en su valor comercial. Es tradi-

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cional el hábito del consumo de las carnes rojas en la población argentina. Esta requiere poca preparación para su ingesta y está al alcance de cualquier consumidor en la cadena comercial. Los negocios que expenden productos de la pesca, en cambio, no están muy difundidos, requieren una cadena de frío, sobre todo en el interior, y ello ha dificultado el mayor consumo local. No obstante, en los últimos años se ha registrado un incremento del cuarenta por ciento en el número de pescaderías, lo que ha permitido, con un cambio gradual en los hábitos de consumo, alcanzar la cifra de 7 kg. por habitante, que todavía debe considerarse baja. Las zonas afectadas a la pesca son la Zona Común Argentina-Uruguay, la Zona Costera Bonaerense-Mesopotámica, la Zona Austral, y la Zona de Pesquerías Continentales. En materia comercial, lo que ha tenido un fuerte y significativo incremento, según dijimos, es la exportación pesquera. En el período de 1981 a 1993 las ventas al exterior crecieron de 147.000 t. a 478.000 y de 134 millones de dólares a 637 millones. En el año 1996 alcanzaron la cifra de 600.0000 toneladas por un valor de 1.013 millones de dólares, superando a las de las carnes rojas en tonelaje e igualándolas en valor comercial, con una gran participación del bloque Asía-Pacífico y España. Las principales especies exportadas fueron la merluza, los calamares y langostinos. La mayor parte de los envíos se ha concretado en • la forma de congelados, representando rubros de escaso valor los productos enfriados, secos, salados, ahumados, harinas y aceites de pescado y conservas. En el mercado interno la preponderancia del consumo está en el pescado fresco, que representa el ochenta por ciento del total de las capturas con este destino. La merluza desempeña un papel destacado y proviene de cerca de 150 embarcaciones de altura. El resto de los pescados proviene de los buques costeros. Mar del Plata tiene en este sentido una gran preponderancia como puerto de desembarco, parque de industrialización y abastecedora del pescado fresco en el mercado interno, por su vecindad con los centros principales de consumo. Los frigoríficos ubicados en esa región no han demostrado interés por el mercado interno, el que se encuentra en poder de muchas plantas pequeñas, dedicándose aquéllos a la exportación. Los productos de la


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pesca debían pasar antes por el Mercado Central de Buenos Aires, pero la desregulación de la actividad operada desde el año 1991, por la ley 23.696 y el decreto 2284/91, ha dejado sin efecto este requisito y hoy la comercialización se realiza en forma más o menos libre y está a cargo de firmas mayoristas, minoristas y aun de armadores de buques, que han procurado integrarse en la cadena de extracción, elaboración y comercialización. El sesenta por ciento del pescado fresco se consume en la Capital Federal y Gran Buenos Aires, y es abastecido por flotas de camiones refrigerados a pescaderías, supermercados y restaurantes. Existen en la Capital alrededor de 1.200 pescaderías habilitadas, habiendo crecido considerablemente en los últimos años. La venta de pescado congelado, sobre todo en los supermercados, avanza en forma muy lenta, ya que no todo comercio cuenta con las instalaciones necesarias para la conservación y existe una diferencia de precio con el del pescado fresco. La acuicultura, por otra parte, o sea el cultivo de especies pesqueras bajo control, complementa la existencia de recursos naturales, ofrece productos de calidad y asegura una provisión continua de pescado fresco y seleccionado, sobre todo en algunas ciudades del interior y en los mercados internacionales. Las producciones principales de esta actividad son la trucha arco iris, la rana toro y el camarón malayo. En el mundo esta actividad de cría de peces bajo control ha crecido y se calcula que aporta el dieciseis por ciento de los productos de la pesca. Las zonas aptas para el desarrollo de este tipo de producción (en las especies trucha, salmón, langostino, esturión, pejerrey) están repartidas en diversas regiones continentales del país y de su costa marítima y fluvial, pero todavía la producción revisten carácter artesanal. Se obtiene producción, según las especies, en Neuquén, Río Negro, Corrientes, Formosa, Salta y se han iniciado exportaciones a mercados selectos. La flota pesquera argentina está compuesta de aproximadamente 860 embarcaciones, comprendiendo a la flota de altura "fresqueros" (147), costera (443), y la de congeladores y factorías (230). Muchas de las operaciones pesqueras se realizan por el sistema de charteo con barcos arrendados provenientes del exterior. Los principales puertos de desembarco son Mar del Plata, Puerto Madryn, Puerto Deseado y Punta Quilla.

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2. ASPECTOS LEGALES. ANTECEDENTES Los antecedentes legales más antiguos se remontan a una ley dictada en el año 1821, que fijó derechos de pesca en la costa patagónica, a la que siguieron otras leyes y decretos dictados a partir de la organización nacional y en los años 1888, 1902, 1905, 1907, hasta la sanción de la ley 9475, dictada en 1914, que dividió la pesca en marítima y costera, esta última en el mar territorial y reservada a embarcaciones con pabellón nacional. Además, cabe citar las disposiciones de los artículos 2340, 2343 y 2527 del Código Civil, relativas a la propiedad de los espacios marítimos y fluviales y a la apropiación de la fauna que los habita. En los aspectos legales relativos a la pesca, se encuentran entrelazados el derecho interno y el internacional, dado el ámbito principal donde se desarrollan las actividades, el océano o espacio marítimo. La Argentina no ha contado, hasta principios del año 1998, con una ley de pesca que concentre todos los aspectos legales relativos a la actividad y ha estado rigiéndose por leyes generales referidas a los espacios marítimos y al derecho del mar y por leyes promocionales y de financiamiento, hoy inaplicables, así como por decretos y resoluciones adoptados por las autoridades administrativas del ramo. Esto ha dado lugar a una profusión de normas y disposiciones, que han constituido la fuente del derecho pesquero hasta la sanción de la ley 24.922, promulgada el 6 de enero de 1998, que reguló en forma exhaustiva el Régimen Federal de Pesca. La ley 17.500, modificada por la 20.136, estableció originariamente la propiedad del Estado nacional respecto a los recursos pesqueros, al establecer la necesidad de concesión para realizar su explotación y al regular aspectos relativos a la conservación de éstos. De acuerdo con la ley 18.502, la jurisdicción de las provincias marítimas se extendía a 3 millas y la de la Nación, a partir de esas 3 millas hasta las 200 millas, donde comienzan las áreas marítimas bajo jurisdicción internacional. La Convención Internacional sobre Derecho del Mar, aprobada por la Argentina en e! año 1996, amplió el mar territorial a 12 millas marinas, distancia ésta que anteriormente había sido dispuesta por la ley 23.598 que regula los espacios marítimos en jurisdicción nacional, sancionada en 1991, y confirmada por la nueva ley de pesca 24.922, del año 1998. Algunas provincias costeras, a su vez, pretenden extender su


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jurisdicción a 24 millas. En materia internacional, existen tratados que regulan aspectos pesqueros y de conservación de los recursos vivos de los ríos compartidos, como el Tratado del Río de la Plata y el de Yaciretá. En materia promocional, rigió ía ley 19.000, del año 1971, a la que se atribuye la gran expansión operada en la industria pesquera a partir de ese año. Esta ley ya no se aplica. En lo que respecta a la normativa actual aplicable, ante la carencia de una ley básica reguladora de la pesca en jurisdicción de la Nación, la actividad pesquera ha estado regida hasta ahora por las disposiciones administrativas contenidas en los decretos 2236/91 y 1493/92 y por una serie de resoluciones adoptadas por la Secretaría de Agricultura, que tiene también competencia en el ramo de pesca. Conforme a estas disposiciones los recursos pesqueros ubicados en la zona correspondiente a la soberanía argentina, sólo pueden explotarse por embarcaciones de pabellón nacional, que cuenten con el permiso necesario. Se admite, no obstante, autorización por tres años (prorrogada luego en otros tres, hasta el año 1998) para operaciones de charteo realizadas por buques extranjeros arrendados. Para obtener el permiso de pesca, deberá presentarse el respectivo "proyecto pesquero" con la descripción de la actividad a desarrollar, el plano y memoria técnica del buque a incorporar y acreditar la capacidad técnica del titular para desarrollar el proyecto. La aprobación del proyecto importa la autorización de pesca para un buque determinado y está condicionada, además, a que no se exceda el límite máximo de captura aprobado por la Secretaría de Agricultura. Los buques que se importen para la ejecución del proyecto deberán servir para modernizar la flota y aportar tecnología de avanzada y encontrarse en perfectas condiciones operativas. Los permisos de pesca concedidos tienen carácter de definitivos respecto a un buque determinado, pero se pueden transferir a otras unidades con capacidad equivalente, sin aumentar el volumen de pesca y cuando ocurran casos de siniestro o desafectación de la unidad. Los permisos pueden suspenderse, por razones de preservación del recurso. Esta normativa contiene, en líneas generales, los mismos principios consignados en la nueva ley federal de pesca 24.922 los que serán, sin duda, revisados y actualizados al reglamentarse esta ley. Los desembarcos de los productos pesqueros deberán hacerse en

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puertos argentinos, salvo razones de fuerza mayor o de conveniencia comercial. A los efectos de posibilitar la asignación de los excesos disponibles de captura, sobre los límites establecidos, se asigna un puntaje a todas las embarcaciones inscriptas, en función de sus antecedentes, artes de pesca, tecnología a utilizar, especies de captura y modernidad. Además, se prohibe el uso de redes de deriva, explosivos, equipos acústicos, como así la devolución al mar de pescados y mariscos y, también, otros actos de pesca que produzcan estragos y depredación de los recursos. En materia pesquera han quedado pendientes importantes cuestiones a resolver. Una de ellas es la competencia de la Nación y las provincias para la administración de los recursos pesqueros, en las distintas jurisdicciones marítimas, que no estaba bien definida y que debía ser resuelta eficazmente y en forma coordinada por una ley especial de pesca, como lo ha hecho en fecha reciente la ley 24.922. Otra, es el tema de las Islas Malvinas. Ha sido creada una Comisión de Pesca del Atlántico Sur, integrada por Argentina y Gran Bretaña, encargada de solucionar estos problemas zonales, habiéndose plateado una suerte de competencia en la asignación de los permisos en zonas vecinas, con la reducción de los costos de éstos, para atraer a los pescadores. Existe, por otra parte, el problema de las 200 millas pertenecientes a la zona económica exclusiva de los países con litoral marítimo. En la distancia de 201 millas de esta zona, puede comenzar la depredación de la pesca irresponsable y los países no cuentan con los medios legales, salvo los tribunales internacionales, o los medios diplomáticos, para desalentar estas explotaciones fronterizas, que necesariamente inciden en la zona exclusiva, dada la movilidad de los recursos vivos del mar. Las depredaciones que embarcaciones extranjeras ("buques furtivos") han producido en estas zonas limítrofes, sustrayendo las especies migratorias, significan pérdidas de ingresos para los países vecinos, que en nuestro caso se estiman del orden de los 2.000/3.000 millones de dólares, además de perjudicar el recurso ya que las embarcaciones que las realizan sólo utilizan el veinte por ciento del producto y, después de la faena, devuelven al mar los restos de pescado, perdiéndose una fuente importante de divisas por la venta de harinas y aceites. Sin perjuicio de la vigilancia


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que se realiza mediante helicópteros y buques de la Armada en la zona económica exclusiva, se ha puesto en práctica un sistema de monitoreo satelital, con el objeto de dotar de mejores condiciones de control y seguridad a la actividad y prevenir y castigar actos depredatorios en la zona argentina. Este sistema permitirá el control de cerca de cuatrocientas embarcaciones, cuya ubicación estará representada en la pantalla de las computadoras del Centro de Control, desde donde se realizará el seguimiento de la actividad. El sistema opera con veinticuatro satélites ubicados a 12.000 m. de altura, de los cuales tres, por lo menos, son visibles toda la jornada. Algunas provincias han celebrado convenios con la Prefectura Naval Argentina para colaborar en el patrullaje de las aguas. Además del registro de las embarcaciones de altura y costera y demás embarcaciones que se dedican a la pesca marítima, existe el Registro de Pescadores de Aguas Continentales y de Embarcaciones Pesqueras, creado por resolución de la Secretaría 899/94. La sola inscripción en el registro no habilita para la pesca. Un convenio importante relacionado con la actividad pesquera, es el celebrado con la Unión Europea en 1992 y aprobado en 1994, por un período inicial de cinco años, que se llevará a cabo mediante sociedades mixtas, sociedades europeas o uniones transitorias de empresas. Este convenio está relacionado con las deudas que la flota pesquera española, sobreexpandida en los últimos años, había contraído con bancos y que se propone solucionar mediante el empleo de parte de esas embarcaciones en aguas argentinas en la captura de especies como la merluza, destinadas a la exportación. La Unión Europea ha otorgado un subsidio que permitirá a los deudores, entre ellos los españoles, levantar las hipotecas que pesan sobre los barcos que se destinarán a la producción en aguas argentinas, previo su registro, salvo que se trate de uniones temporales. El acuerdo representará un crecimiento importante respecto a la captura de la flota argentina y cuya producción será destinada a los países de la Unión Europea, en virtud de una concesión comercial otorgada por ésta. Se calcula, por otra parte, que la U.E. invertirá $190 millones en sociedades mixtas, uniones de empresa y estudios científicos en el país y que la captura podrá incrementarse en 250.000 t. anuales de especies diversas. El acuerdo prevé que la pesca de la merluza

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"hubssi", que es el producto de mayor interés comercial, sólo podrá realizarse dentro de los límites de los permisos ya otorgados a armadores locales, razón por la cual éstos se beneficiarán con el acuerdo poniendo los permisos a disposición de las nuevas sociedades o asociaciones que se formen. Se contempla una reducción de aranceles a la exportación. Argentina, por otra parte, recibirá un monto no reembolsable de $ 7.000.000 anuales, para modernización de la infraestructura portuaria y proyectos de fomento. Se considera que este convenio favorecerá la modernización de la flota argentina, al posibilitar a los armadores titulares de los permisos de captura, reemplazar sus embarcaciones obsoletas por las nuevas de las sociedades mixtas que se formen con su aporte. El acuerdo con la Unión Europea comprende el programa de promoción pesquera para la mejor inserción de los productos pesqueros en los mercados de la misma y el desarrollo de los productos pesqueros no tradicionales. También incluye la intensificación del patrullaje en los espacios marítimos para la preservación de las especies contra la pesca furtiva, el mejoramiento de la capacidad operativa del Puerto de Mar del Plata, mediante la remoción de los buques hundidos y el traslado de los buques interdictos o inactivos, que ocupan el cincuenta y uno por ciento de los muelles, para dar espacio a otros. Asimismo, comprende el desarrollo de la acuicultura, es decir, de los cultivos acuáticos, en los cuales tendrán gran participación los gobiernos provinciales, la implantación del sistema de monitoreo satelital, para registrar los buques que se salen de su zona de pesca o los que ingresan clandestinamente, o sea, los buques furtivos, que importan serias amenazas para las especies en peligro de extinción. Los proyectos aprobados por la Unión Europea incluyen, también, programas de fortalecimiento institucional en la Secretaría de Agricultura y Gobiernos provinciales, construcción del Puerto Boca del Río Salado, capacitación del personal, mejoramiento en la evaluación de la biomasa pesquera, avances en la calidad de los productos, marea roja, reequipamiento de la policía de pesca, evaluación de los recursos pesqueros en distintas regiones del litoral marítimo, identificación de sitios y especies aptas para el desarrollo de la acuicultura y otros programas del mismo carácter.


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3. REGULACIONES PROVINCIALES En materia de regulaciones pesqueras no podemos dejar de mencionar las normas contenidas en el Código Rural de la Provincia de Buenos Aires, el cual declara de interés público a la pesca de la fauna y de la flora que vive permanentemente en el agua o transitoriamente fuera de ella. El ejercicio del derecho de pesca en las aguas públicas está sujeto a las limitaciones que establece el Código, pudiendo el Poder Ejecutivo fijar zonas de reserva, determinar los procedimientos y artes de pesca permitidos, las dimensiones que pueden tener los ejemplares destinados a la venta y condiciones sanitarias de conservación y períodos de veda. Tratándose de aguas de dominio privado, el ejercicio requiere autorización escrita del propietario u ocupante. En ambos casos, tanto en aguas públicas como privadas, también es necesario haber obtenido previamente de la autoridad la licencia de pesca. No basta entonces la autorización del propietario u ocupante. La licencia siempre es requerida. La licencia es personal e intransferible. Esto en cuanto a la pesca en general. La pesca comercial, en cambio, tanto en aguas públicas o del dominio privado de la provincia y el transporte de los productos, están sujetos a permiso de la autoridad. En cuanto a la pesca deportiva, es libre, pero queda sujeta a la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo la cual establecerá los ambientes habilitados, especies, número y tamaño, épocas de veda, horarios y artes permitidos. Para la botadura de embarcaciones en aguas públicas y privadas deberá requerirse permiso y tener la matrícula nacional. En 1993 la provincia sancionó un estatuto pesquero regido por la ley 11.477, compuesto de 57 artículos. Esta ley no contiene disposiciones de importancia y se propuso resolver algunos problemas pesqueros propios y de carácter interjurisdiccional frente a la ausencia de una ley nacional o federal de pesca. Establece que el Poder Ejecutivo provincial ejercerá la jurisdicción y dominio de sus aguas interiores y en el mar territorial adyacente a sus costas y hasta la máxima distancia que la legislación nacional atribuye a la soberanía argentina, sin perjuicio de la correspondiente a la Nación para los sectores específicos delegadas y establecidas en la Constitución nacional. Además ex-

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tiende el dominio más allá de esa distancia sobre los recursos biológicos de carácter migratorio o que intervienen en la cadena trófica. Podrá convenir con otras provincias la forma de explotar y administrar los recursos pesqueros. La ley contiene normas sobre protección y conservación de los recursos, ejercicio de la pesca, registro de las embarcaciones y faculta al Poder Ejecutivo a reglamentar las condiciones de habilitación, de higiene y seguridad de las embarcaciones pesqueras, establecimientos industriales, comerciales y medios de transporte de los productos de la pesca. Reglamenta, además, la actividad de la acuicukura. A su vez, el decreto 1875/90 regula las condiciones de la pesca de altura en las aguas de jurisdicción provincial. El Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia mantiene una Dirección de Desarrollo Pesquero, con la función de administrar y coordinar la pesca comercial y deportiva, en aguas marítimas, estuariales y continentales, públicas y privadas y la acuicukura; y también una Dirección de Fiscalización Pesquera, encargada de la fiscalización y control de la pesca, acuicukura, ranicultura y sus productos, inspeccionar las actividades pesqueras en toda la provincia, los buques, y el cumplimiento de las normas higiénico-sanitarias de los establecimientos industriales, medios de transporte y locales donde se expenden los productos de la pesca. En 1993 se constituyó en Puerto Madryn el Consejo Interprovincial de Pesca Marítima, con representantes de las cinco provincias marítimas. Este Consejo, anticipándose a la sanción de la ley federal de pesca 24.922, se propuso entre sus objetivos, obtener de la Nación la firma de un Acuerdo Federal de Pesca, para coordinar la acción común en el espacio marítimo y resolver ciertos problemas y reivindicaciones jurisdiccionales sobre el espacio marítimo, que se mantenían pendientes. A este respecto debemos señalar que en el año 1994 la Corte Suprema de la Nación declaró la inconstitucionalidad de una ley local que establecía un impuesto sobre las capturas extrajurisdiccionales. La Corte reivindicó la potestad exclusiva de la Nación sobre el espacio marítimo comprendido dentro de la zona de las 200 millas, más allá del mar territorial.


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4. LA LEY FEDERAL DE PESCA 24.922 Según expresamos en los comentarios anteriores, la actividad pesquera en el litoral marítimo, principal fuente de los recursos pesqueros del país, se había regido fundamentalmente por disposiciones de carácter administrativo frente a la ausencia de una ley general de pesca que regulara las actividades y las relaciones entre la Nación y las provincias, en aquel recinto. El carácter migratorio de la fauna pesquera hace difícil establecer límites precisos a las jurisdicciones en el mar, por lo cual resulta necesario coordinar las políticas pesqueras entre la Nación y las provincias marítimas, establecer de común acuerdo restricciones para la conservación de los recursos interjurisdiccionales y realizar las operaciones de vigilancia y control en todo lo relacionado con la explotación de esos recursos y con la operatoria que llevan a cabo los buques pesqueros, tanto nacionales como extranjeros. Fruto de un largo proceso de elaboración y de experiencia en la investigación y explotación de los recursos vivos del mar, a través de normas administrativas dictadas para atender las exigencias que, en cada momento, planteaba esta actividad de crecimiento excepcional, ha sido la ley 24.922 que estableció, finalmente, un régimen federal de pesca para el territorio marítimo donde se concentran las principales operaciones pesqueras del país. La ley, promulgada el 8 de enero de 1998, se aplica en los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, pero también alcanza, según lo dispone el artículo 5, a la coordinación de la protección de los recursos pesqueros, que se encuentren tanto en jurisdicción nacional como en la provincial, ya que en esta materia no pueden existir fronteras o límites jurisdiccionales precisos. También alcanza a las aguas interiores y al mar territorial argentino, eso es, a las jurisdicciones provinciales de las provincias con litoral marítimo, cuando exista un interés nacional comprometido en la conservación de una especie o recurso determinado; y, asimismo, a la regulación de la pesca en las zonas adyacentes a la Zona Económica Exclusiva, respecto a los recursos migratorios o especies asociadas a las de la Zona. El artículo 1 declara que la Nación Argentina fomentará el ejercicio de la pesca marítima, en procura del máximo desarrollo compatible con

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el aprovechamiento racional de los recursos vivos marítimos y para que se obtenga de ellos el mayor valor agregado. La pesca y el procesamiento de los recursos vivos del mar, declara el artículo 2, constituye una actividad industrial, es decir, no se la considera actividad agropecuaria, a pesar que obedece a un ciclo biológico, sino que configura un acto de comercio, como son las empresas de fábrica, a que se refiere el artículo 8, inciso 5 del Código de la materia. Ello significa que los que la realizan, con estas características de actividad industrial, quedan sujetos a ¡as disposiciones de la ley mercantil. Esta innovación adquiere gran relevancia, dadas sus consecuencias prácticas en materia de formulismo comercial, aplicación de la ley subsidiaria y distribución de las competencias. A este respecto, debe señalarse que la ley no aclara si la pesca aislada, sin procesamiento industrial, que constituye una forma corriente de la pesca, también es reputada actividad industrial o sigue rigiéndose por los principios generales del derecho que resulten aplicables. Cuando existe procesamiento, junto con la pesca, quedan despejadas las dudas acerca de si la actividad pesquera integrada constituye una actividad civil o comercial. El acto extractivo simple que realiza el pescador, a igual que el del agricultor que cultiva el fundo, no constituye actividad industrial, salvo que vaya acompañado de un proceso de transformación del producto para darle un mayor o menor valor, o se realice con afectación de importantes recursos técnicos y financieros que configuren verdaderas empresas de fábrica, en los términos de la ley mercantil. En consecuencia, será la jurisprudencia la que deberá resolver esta dicotomía que plantea la ley. Por otra parte sólo la pesca que se realiza en el ámbito marítimo queda sujeta, en esas condiciones, a la ley mercantil, no así la continental, lacustre o fluvial, generándose un régimen jurídico dual que parece atender, supuestamente, a la mayor envergadura empresaria que supone la pesca en el mar. La ley, en su artículo 3, considera del dominio y jurisdicción provincial los recursos vivos que poblaren las aguas interiores y mar territorial argentino adyacente a sus costas, hasta la distancia de 12 millas marinas medidas desde las líneas de base reconocidas por la legislación nacional pertinente. Es decir, que a ¡os efectos de la distribución del dominio de la fauna pesquera, la ley incluye no sólo los recursos del mar,


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sino también los de las aguas interiores provinciales, sean éstas o no navegables, estén o no sujetas a la jurisdicción nacional, a los efectos de la navegación y el comercio. A su vez, en el artículo 4 declara de dominio y jurisdicción nacionales, los recursos vivos de la Zona Económica Exclusiva argentina y los de la plataforma continental argentina, a partir de las 12 millas indicadas anteriormente. La Nación podrá tomar medidas de conservación en la zona adyacente a la Zona Exclusiva, para proteger los recursos transzonales y altamente migratorios. Como autoridad de aplicación, la ley sancionada por el Congreso creaba una Secretaría de Pesca, en el ámbito del Poder Ejecutivo, disposición ésta que fue vetada al promulgarse la ley, por considerarla una invasión a las facultades constitucionales delegadas al poder encargado de la administración general del país. En consecuencia, dada la actual organización de la Administración Pública, la autoridad de aplicación seguirá siendo la Secretaría de Agricultura que, a la vez, mantiene una Subsecretaría de Pesca, como ente especializado. Compete a la autoridad de aplicación conducir y ejecutar la política pesquera, las investigaciones científicas de los recursos pesqueros, fiscalizar las capturas máximas permisibles por especie, emitir los permisos de pesca, calcular los excedentes disponibles y las restricciones en cuanto a áreas y épocas de veda, establecer los requisitos que deben cumplir los buques y empresas pesqueras para desarrollar la actividad, determinar los métodos y técnicas de captura y los equipos y artes de pesca de uso prohibido, aplicar sanciones, elaborar y desarrollar sistemas de estadística, intervenir en las negociaciones internacionales, reglamentar el funcionamiento del registro de pesca, percibir los derechos de extracción, intervenir en el otorgamiento de los beneficios de promoción y en proyectos de inversión con financiamiento internacional, emitir autorizaciones para pesca experimental, establecer los controles necesarios de las capturas realizadas en la Zona Exclusiva que desembarcan la producción en puertos argentinos, y efectuar campañas nacionales para promover el consumo de los recursos vivos del mar. La autoridad de aplicación, en la mayoría de estos casos, es la encargada de aplicar las políticas pesqueras que establezca el Consejo Federal Pesquero, constituido en el órgano deliberativo supremo creado por la ley. A ese efecto, la ley instituye dicho Consejo Federal, que actuará co-

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mo órgano regulador y de fijación de las políticas pesqueras y estará integrado por representantes de la Nación, incluyendo el del Ministerio de Relaciones Exteriores, y de las provincias con litoral marítimo. El Consejo tendrá la función de establecer la política pesquera nacional, las capturas máximas permisibles, aprobar los permisos de pesca comercial y experimental, planificar el desarrollo pesquero nacional, fijar las pautas de participación en el Fondo Nacional Pesquero, FONAPE, creado por la ley, establecer derechos de extracción, y reglamentar el ejercicio de la pesca artesanal. Las decisiones del Consejo se adoptarán por mayoría calificada. Cada representante tiene un voto. Los órganos creados por la ley, por lo tanto, son dos: la autoridad de aplicación, que es la Secretaría y el órgano, que adopta las decisiones, que es el Consejo Federal. Las resoluciones de éste, dentro de las materias de su competencia, serán de aplicación obligatoria en cualquier ámbito territorial, sea de jurisdicción nacional o provincial, según corresponda, y con prescindencia de las competencias locales, dado el carácter de adhesión que reviste la ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 69 de la misma. La ley regula también las actividades de investigación pesquera, a través del Instituto de Investigación y Desarrollo Pesquero, INDEP, especialmente en lo que se refiere a la evaluación y conservación de los recursos vivos marinos. El Instituto administrará y dispondrá de los buques de investigación de propiedad del Estado nacional. Las actividades de la pesca experimental requerirán dictamen favorable del Consejo. El artículo 17 de la ley declara que la pesca en todos los espacios marítimos bajo la jurisdicción argentina, queda sujeta a las restricciones que establezca el Consejo Federal, con objeto de asegurar la conservación de los recursos, evitar el exceso de explotación y prevenir efectos dañosos sobre el entorno y la unidad del sistema ecológico. El Consejo fijará anualmente la captura máxima permisible, por especie. Podrá establecer, también, zonas o épocas de veda, reservas o determinación de áreas de pesca, requerir declaraciones juradas e información estadística de capturas y posición de los buques. La ley prohibe la utilización de explosivos, empleo de equipos acústicos y sustancias nocivas, llevar a bordo artes de pesca prohibidos, arrojar a las aguas sustancias o detritos que puedan causar daños a la flora


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y la fauna acuáticas o que pueda impedir su desplazamiento, interceptar peces en los cursos de agua mediante instalaciones, la introducción en las aguas de flora y fauna exóticas, o declaradas perjudiciales, la utilización de mallas mínimas que no sean las establecidas para las capturas, realizar capturas de talla inferior a las establecidas, superar las capturas permitidas y realizar prácticas que atenten contra la sustentabilidad del recurso. Se dispone, además, la obligatoriedad de organizar y establecer un sistema de regulación de la pesca en la zona adyacente a la Zona Económica Exclusiva, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, respecto a los recursos migratorios o que pertenezcan a una misma población de especies asociadas a las de esa Zona Exclusiva, acordando con los Estados interesados las medidas necesarias para racionalizar la explotación. El espacio marítimo es considerado como un espacio único a los efectos de la preservación del recurso y la aplicación de las técnicas pesqueras. También regula la ley el ejercicio del derecho de pesca, para lo cual deberá contarse con la habilitación dispuesta por la autoridad de aplicación, mediante el otorgamiento de los siguientes actos administrativos: a) Permiso de pesca a buques de bandera nacional para extraer los recursos en lugares sujetos a la jurisdicción argentina; b) Permisos de pesca a gran altura para esta misma clase de buques para extraer recursos sobre el talud continental fuera de la Zona Exclusiva, o en alta mar o en aguas de terceros países; c) Permisos temporarios de pesca otorgados a buques arrendados a casco desnudo, y d) Autorizaciones de pesca en cantidades limitadas, con fines de investigación. La explotación de los recursos en los espacios marítimos argentinos sólo podrá realizarse por personas físicas domiciliadas en el país o constituidas o autorizadas para funcionar en él con arreglo a las leyes argentinas. Además, los buques deberán estar inscriptos en la matrícula nacional y enarbolar el pabellón argentino. Será obligatorio desembarcar la producción en muelles argentinos, salvo casos de fuerza mayor o cuando estuvieren autorizados. Los permisos de pesca se otorgarán por un plazo de hasta diez años y para un buque determinado, bajo las condiciones que fije el Consejo, el que deberá priorizar el empleo de la mano de obra argentina, los buques construidos en el país y la menor antigüedad.

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El plazo del permiso podrá extenderse a treinta años para un buque determinado, cuando la empresa cuente con instalaciones destinadas al procesamiento radicadas en el país. La ley dispone, por otra parte, que a cada permiso se le asignará una cuota de captura, incluso a los permisos preexistentes. Se tendrá en cuenta para esta asignación, entre otros antecedentes, el promedio de toneladas de captura efectuado en los últimos ocho años, en general, por buque o grupo de buques pertenecientes a la misma empresa o grupo empresario. La cuota de captura es transferible, debiendo abonar el cesionario un derecho de transferencia. Para acceder a la pesca, es necesario no sólo contar con el permiso de pesca sino también poseer una cuota de captura asignada, o una autorización de captura en las especies no cuotificadas. El ejercicio de la pesca está sujeta al pago de un derecho único de extracción, por especie y modalidad de pesca, cuyo monto será establecido por el Consejo. No podrá disponerse del producto sin someterlo al control sanitario de los organismos competentes. Durante la vigencia del permiso de pesca, los titulares deberán comunicar, por declaración jurada, las capturas obtenidas. La autoridad podrá exigir la instalación en los buques de equipos para el seguimiento satelital de los mismos. La ley establece excepciones a la exigencia de pabellón nacional. La reserva de bandera nacional es irrenunciable, dentro de aguas interiores y en el mar territorial. Las empresas nacionales que hayan desarrollado actividades de pesca por cinco años anteriores en el país, podrán locar buques de matrícula extranjera, cuya antigüedad no superó los cinco años y por un plazo que no podrá exceder de treinta y seis meses, para la captura de excedentes de especies inexplotadas o subexplotadas, en forma de no afectar las reservas. Se ocupa también la ley de la celebración de tratados internacionales de pesca para permitir el acceso a los espacios marítimos de buques de bandera extranjera, que tengan por objeto la captura de especies inexplotadas o subexplotadas, los que deberán contar con la aprobación del Congreso, y no podrán afectar las reservas de pesca impuestas a las embarcaciones argentinas, debiendo acordarse por tiempo determinado y realizarse en forma conjunta con una empresa radicada en el país y en


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las condiciones que fije la autoridad de aplicación, abonando el canon de extracción que en cada caso se determine. La tripulación pesquera deberá poseer libreta de embarco, título, patente, cédula de embarco o certificado de habilitación profesional. La ley determina las proporciones de personal argentino y del embarco provisorio de personal extranjero, en caso de falta de personal nacional. Se crea el Registro de la Pesca, en el que deberán inscribirse las personas físicas y jurídicas que se dediquen a la explotación comercial. La falta, suspensión o cancelación de la inscripción, no impedirá el ejercicio de las atribuciones de control que competen a la autoridad ni eximirá del cumplimiento de las obligaciones legales a los no inscriptos. La ley establece el Fondo Nacional Pesquero, FONAPE, cuyos recursos se integrarán con los aranceles anuales por permisos de pesca, los derechos de extracción sobre las capturas de los buques de matrícula nacional y de los buques locados, los cánones percibidos sobre la actividad de buques extranjeros, las multas impuestas, el producto de las ventas de los materiales decomisados, las donaciones y legados, otros ingresos provenientes de convenios con entidades nacionales e internacionales, recursos del Tesoro, tasas por servicios prestados e intereses y rentas. El Fondo es administrado por ia autoridad de aplicación, con intervención del Consejo, y será coparticipable entre la Nación y las provincias con litoral marítimo, en las proporciones que determine este último. Se destinará a actividades de investigación, financiar equipos y tareas de patrullaje y control policial de la actividad, las propias actividades de la autoridad de aplicación y del Consejo, la formación y capacitación del personal de pesca. Un cincuenta por ciento del Fondo, como mínimo, deberá ser transferido a la autoridad de aplicación y al Consejo, en concepto de coparticipación, el que será distribuido en la forma que establezca este último. Establece la ley, además, el régimen de infracciones y sanciones, la inscripción en el registro, el régimen de la carga de los productos pesqueros en barcos que no cuenten con permiso o autorización, el procedimiento del sumario para constatar las infracciones y las penalidades que pueden consistir en multas, cancelación de la inscripción, decomiso de los equipos y artes de pesca, o del buque, suspensión de ¡a inscrip-

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ción, decomiso de la captura obtenida, interrupción del viaje de pesca, prohibición al buque de abandonar el puerto en que se encuentre. Las sanciones serán recurribles ante la misma autoridad, dentro de los diez días y contra la decisión definitiva de ésta, por apelación subsidiaria ante el Consejo. Resuelta ésta, previo depósito del importe, si se tratase de una multa, el expediente se remitirá dentro de los diez días a la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal, la que entenderá como tribunal de alzada Dispone también la ley el traslado, por la autoridad de aplicación, juntamente con la Prefectura Naval Argentina, a otros puertos o zonas especiales, de aquellos buques que por su inactividad, abandono o desuso, constituyan un estorbo para las normales condiciones operativas portuarias. El costo del traslado será solventado por el titular del buque. El artículo 69 de la ley invita a las provincias con litoral marítimo a adherir al régimen de la misma, para gozar de los beneficios que por ésta se otorgan, y el artículo 72 deroga algunas disposiciones de las leyes 17.094, 21.673, 22.260, que contradicen su régimen, y las leyes 17.500, 18.502, 19.001, 20.136, 20.489, 21.514, 22.018, 22.107 y toda otra norma legal que se oponga a lo establecido en la misma. El artículo 68, a su vez, determina que el Poder Ejecutivo, dentro de los noventa días de la promulgación de la ley, procederá a reglamentarla. La sanción de esta ley implicará, sin duda, como ya dijimos, la necesariedad de revisar muchas de las resoluciones administrativas adoptadas en los últimos años por las autoridades, ante la falta de un instrumento legal expreso regulatorio de las distintas materias. Estas resoluciones, en algunos casos, o su contenido, podrán ser incorporadas a la reglamentación que se dicte o constituir materia de nuevas resoluciones, confirmatorias, aclaratorias o modificatorias, sea de la autoridad de aplicación o del Consejo, según sus respectivas competencias.

CAPITULO XVII EL AGUA. SU IMPORTANCIA

Se ha dicho que sin agua no hay vida, toda vez que es un elemento esencial para el desarrollo de los organismos vivientes. Además, constituye un recurso escaso en muchas regiones del planeta, por lo que su regulación legal se hace cada vez más severa. No sólo se la utiliza para bebida y alimentación, sino también para el cultivo y como vehículo de los más diversos procesos industriales, sin olvidar que constituye una importante fuente de energía y el habitat donde se desarrolla la fauna ictícola, una de las principales fuentes alimentarias de la humanidad. Asimismo, es vía de comunicación y escenario de actividades recreativas. Este recurso representa el setenta y cinco por ciento de la superficie del planeta y si bien es abundante, no toda el agua puede ser utilizada para los mismos fines. El agua dulce, esto es, apta para bebida, alimentación, cultivo y usos industriales, representa sólo un tres por ciento, del cual un dos por ciento se encuentra condensada en los casquetes polares y el uno por ciento restante se distribuye en ríos, lagos y napas subterráneas. El agua se genera y reproduce a través del ciclo hidrológico provocado por la radiación solar, que la evapora de sus fuentes de origen, transformándola en vapor que asciende, se enfría y condensa, dando paso a la formación de las nubes, para precipitarse luego a tierra bajo la forma de lluvia, nieve o granizo. La importancia del agua fue comprendida desde los tiempos más re-

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motos. Piénsese, por ejemplo, en el río Nilo y en la absoluta dependencia que de él tenía -y tiene- Egipto. Asimismo, la revisión de textos antiguos, desde la Biblia y pasando por el Corán, el Código de Hammurabi y las Leyes de Manú, nos permite advertir que los problemas de su posible contaminación, que podríamos suponer una preocupación de este siglo, ya eran en esas épocas temas de incumbencia y del debido tratamiento que su importancia requería.

1. DERECHO DE AGUAS ¿Es posible definir qué es el Derecho de Aguas? Creemos que no. En efecto, si nos atenemos a las definiciones que han intentado diversos autores, advertiremos que ellas son parciales. Ello es así por cuanto el agua es fuente de normativa jurídica en diversos ámbitos, tales como: - Navegación y flotación. - Habitat de ciertas especies vegetales y animales. - Elemento indispensable para la mantención vital del hombre, animales y plantas. - Factor de producción de la tierra y de la industria. De modo que, si bien es posible hablar de un derecho de aguas, su relación con tan diversos ámbitos dificulta su enfoque aislado como rama autónoma del Derecho. De ahí el escollo que encontramos, y que ya señalamos, para brindar una definición concisa y a la vez completa de su contenido. Las dificultades señaladas nacen de la imposibilidad de afirmar que este conjunto normativo pertenezca, actualmente, al campo exclusivo del derecho privado, no obstante reconocer su origen en el tronco civil. En efecto, si releemos los ámbitos que individualizáramos anteriormente, veremos que también tiene connotaciones iuspublicísticas. Concluimos pues que el plexo normativo que se relaciona con el agua es de compleja caracterización y arduo encuadramiento como ra-


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ma autónoma, más aún si tenemos en cuenta la interrelación cada vez más notoria de las distintas disciplinas jurídicas.

2. CLASIFICACIÓN DE LAS AGUAS Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, debe reconocerse que el origen de la normativa atinente al agua hay que buscarla en el Código Civil. Muchos de sus artículos se refieren o, en su caso, se relacionan, a este importante recurso natural. Veamos algunos de ellos: 2314

Allí se caracteriza al agua como inmueble por naturaleza, cuando integra o compone partes fluidas del suelo que forman su superficie y profundidad.

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El agua también reviste la calidad de cosa mueble cuando, pese a ser parte fluida del suelo, puede sin embargo separarse de él y conforme lo establece el artículo 2318, transportarse de un lugar a otro.

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El agua es bien del dominio público en los siguientes casos: - Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislación especial. - Los mares interiores, bahías, ensenadas. - Los ríos, sus cauces. - Las demás aguas que corren por cauces naturales. - Toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general. - Las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a la reglamentación. - Los lagos navegables y sus lechos.

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Dispone que las vertientes que nacen y mueren dentro de una misma heredad, pertenecen, en propiedad, uso y goce, al dueño de la heredad.

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Norma sobre el dominio de las aguas pluviales, asignándolo a los dueños de las heredades donde cayesen o entrasen.

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Regula la situación dominial de los manantiales, esto es, aguas que surgen en terrenos, disponiendo que si aquéllos se encuentran en un terreno particular, corresponden al dueño del fundo.

Hemos citado sólo los artículos que disponen sobre la naturaleza real y dominio del agua. Pero el Código Civil cuenta con normas que regulan: - Situaciones nacidas de la acción del agua sobre el suelo. Tal es el caso de los capítulos referidos a "Aluvión" y "Avulsión", comprendidos entre los artículos 2572 y 2586. - La construcción de represas para el agua, a cuyo fin, el artículo 2645 remite a las normas de derecho administrativo. Como puede observarse, Vélez Sarsfield ya insinúa la ubicación del tema que tratamos también en el ámbito del derecho público. Aguas subterráneas Antes de abordar el tema del dominio público de las aguas, de indudable importancia en atención al régimen federal de gobierno, no podemos soslayar algunos comentarios en punto a las aguas subterráneas. En efecto, resulta un reservorio de capital importancia, por la inmensa cantidad que alberga la tierra. De ahí el interés que despierta. El origen de estas aguas debe buscarse en las lluvias, sin descartar aquellas que quedaron en el interior de la tierra desde épocas geológicas remotas. En el punto anterior, al referirnos al artículo 2340 del Código Civil, vimos que dichas aguas pertenecen al dominio público, a partir de la nueva redacción que introdujera la ley 17.711. Con anterioridad a la misma, se suscitaron una serie de cuestiones al respecto. En efecto, a tenor del artículo 2518 del mismo código -cuyo texto no fue modificado- la propiedad del suelo se extiende a toda su profundidad en líneas perpendiculares, comprendiendo, en consecuencia, todos


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los objetos que se encuentran en el subsuelo. Siendo ello así, las aguas subterráneas eran consideradas del dominio privado del superficiario. Fácilmente se advierte el potencial peligro de sostener tal postura jurídica si recordamos la importancia que revisten estas fuentes acuíferas. Por tal motivo, la reforma introducida al artículo 2340 del código, a través de la ley 17.711, las ubicó entre los bienes del dominio público, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del superficiario de extraerlas en la medida de su interés y con sujeción a la reglamentación. Esta reforma originó una serie de controversias, toda vez que el cambio de titularidad dominial produjo una notable disminución del derecho del superficiario, quien de la condición de "dueño" pasó a tener un mero derecho personal de uso y goce. Este cambio fue analizado a la luz del artículo 17 de la Constitución Nacional, pudiendo sistematizarse las opiniones vertidas al respecto así: - Quienes sostienen que se operó una expropiación genérica. - Quienes sostienen que sólo hay perjuicio patrimonial cuando el agua subterránea se encuentra en explotación. Entendemos que este último criterio es el que mejor concilia con el concepto de "derecho en expectativa", al que no le alcanza la protección del artículo 17 de la Carta Magna.

3. DOMINIO PUBLICO DE LAS AGUAS Sentado que el agua es una cosa que puede pertenecer al dominio público o privado, corresponde analizar seguidamente el ámbito del dominio público, atendiendo a la naturaleza federal de la organización política argentina. En tal sentido, es dable hablar de dominio público nacional y de dominio público provincial cuando nos referimos, entre tantos otros temas, al agua. Son aguas del dominio público nacional: - El mar territorial. - Los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros.

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- Las playas del mar y las riberas de los ríos internacionales. - Los lagos navegables situados en lugares de jurisdicción nacional. Son aguas del dominio público provincial: - Las que son navegables y corren por cauces naturales que nacen y mueren dentro del territorio provincial. También lo son las interprovinciales, respecto del tramo que pase por el respectivo territorio provincial; en este último caso, el dominio del cauce y de la masa de agua se divide por la línea del "talweg". - Los lagos navegables.

4. DOMINIO Y JURISDICCIÓN DE LOS RÍOS PROVINCIALES. EL PROBLEMA DE LAS CUENCAS INTERPROVINCIALES Luego de arduas discusiones doctrinarias, que arrancan desde principios de este siglo, hoy podemos distinguir el dominio sobre una cosa, por un lado, de la jurisdicción sobre ciertos aspectos atinentes a la cosa de que se es dueño. En efecto, en materia fluvial corresponde señalar que el artículo 26 de la Constitución Nacional consagra que la navegación de los ríos interiores de la Nación es libre para todas las banderas, con sujeción únicamente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional. Consecuente con ello, corresponde al Congreso de la Nación reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, conforme surge del artículo 75, inciso 9 de nuestra Carta Magna. Fuera de lo señalado en el párrafo anterior, que se inscribe en el ámbito del poder delegado a la Nación, las provincias ejercen en plenitud el dominio sobre tales corrientes de agua. No olvidemos que el agua es un recurso natural y que el artículo 124 de la Constitución Nacional preceptúa que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Ahora bien, ¿cómo ejercen las provincias el dominio sobre las cuencas interprovinciales} Indudablemente el tema no sólo es complejo sino también y a todo evento, conflictivo, si partimos de la posibilidad que una provincia adopte, respecto de esa cuenca, medidas que perjudiquen a otra.


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El tema ha originado arduas discusiones doctrinarias y jurisprudenciales, pudiendo sintetizarse los criterios esgrimidos de la siguiente forma: - Administración compartida de las cuencas interprovinciales, mediante la celebración de tratados entre los estados provinciales dueños de aquéllas, que prevean las modalidades de su aprovechamiento y la resolución de potenciales conflictos. - Resolución de conflictos mediante la intervención de: Congreso de la Nación, que dictaría las normas necesarias para solucionar el diferendo, atendiendo al bienestar general. Corte Suprema de Justicia de la Nación, con competencia originaria y exclusiva, en atención a la naturaleza de las partes involucradas en el diferendo (conf. artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional). Algunas provincias acordaron tratados al respecto. Podemos citar como ejemplos de ello: - El tratado celebrado entre Mendoza y La Pampa, mediante el cual pusieron fin al conflicto suscitado con respecto a la posesión sobre los sobrantes del embalse de El Nihuil, cuya distribución dispone la ley 13.030. - Los tratados celebrados por la Provincia de Buenos Aires respecto a las cuencas del Plata, del Río Negro y del Río Colorado. Además de los tratados mencionados, muchas provincias decidieron crear organismos de carácter permanente para el mejor aprovechamiento de las cuencas interprovinciales. Entre otros, podemos mencionar: - La Comisión Técnica Interprovincial Permanente del Río Colorado, integrada por Buenos Aires, La Pampa, Mendoza, Neuquén y Río Negro. - La Comisión Interprovincial del Agua Catamarca-Santiago del Estero, integrada por las mencionadas provincias, para los ríos Albigasta y Guayamba.

5. LEGISLACIÓN LOCAL SOBRE AGUA Las provincias han dictado disposiciones sobre la materia, cuidando de no alterar la competencia asignada por nuestra Carta Magna al Congreso Nacional.

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Tales normas las podemos hallar en constituciones, códigos de agua o en simples leyes. Constituciones provinciales Como ejemplos de normas con jerarquía constitucional, podemos citar las de Mendoza, Río Negro, Chubut y La Pampa. Por lo general, sientan los siguientes principios: - Que el derecho de usar el agua será objeto de concesión, beneficiando al predio para el que se utilizará dicho recurso. - Que el otorgamiento de dichas concesiones debe hacerse por ley, correspondiendo a los poderes administradores el contralor del cumplimiento de las condiciones de aquéllas. Códigos de agua Sin perjuicio de señalar que tales cuerpos normativos vinieron a llenar vacíos del Código Civil, lo cierto es que persisten cuestiones no contempladas y contradicciones con cierta normativa de fondo. Ejemplo de estas últimas es la temática de las aguas utilizadas con fines mineros. En efecto, es frecuente observar que los códigos provinciales contemplen la actividad minera como una industria común, restando al uso del agua en este ámbito la prioridad que merece basado en el hecho evidente de que el criadero, objeto de esta actividad, no puede trasladarse a otro lugar y a que la posibilidad de su explotación depende por regla general de la cantidad de agua disponible. Los códigos de agua responden a los siguientes principios: - El Estado conserva el derecho de propiedad sobre el agua, sin perjuicio de ceder su uso a los particulares a través del otorgamiento de concesiones. - Establecen un sistema de prioridad horaria, cuando las concesiones tengan el mismo objeto; de otro modo, la prioridad se determinará por el tipo de consumo a realizar. - En la solicitud que se presente se indicará la superficie del predio a regar, propiedades a atravesar, volumen de agua a emplear, tipo de obras de captación, conducción y conservación, e información sobre la existencia de terceros concesionarios en las proximidades.


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- Las concesiones se otorgarán previa citación de los interesados por medio de edictos y de acuerdo a los elementos de convicción aportados por el peticionante. - La concesión puede otorgarse por tiempo ilimitado o por determinado plazo, operándose su caducidad por no haberse emprendido las obras dentro del plazo propuesto o por no haberse ejercitado el objeto de la concesión por el término de un año o por un plazo mayor. - Se debe abonar un canon por volumen de agua utilizado. - Algunos códigos, como el Código Rural de la Provincia de Buenos Aires de 1983, establecen el sistema de concesiones y de permisos precarios; estos últimos se otorgan cuando se trata de empleos temporarios o en pequeña escala.

6. LEY NACIONAL DE IRRIGACIÓN Se trata de la ley 6546, del año 1909. Su texto autorizó a la Nación a construir por sí o por medio de las empresas ferroviarias, las obras necesarias para riego, drenaje y desagüe en los territorios de aquellas provincias que se hubieran adherido. Dichas obras serían administradas por la Nación hasta su total amortización, momento en que pasarían a la propiedad y jurisdicción de las provincias. Las obras se pusieron bajo la administración de la Dirección de Irrigación, dependiente del Ministerio de Obras Públicas. La Nación y las empresas ferroviarias construyeron algunas obras al amparo de esta ley, en Río Negro, San Luis, Chubut, La Rioja, Catamarca y Neuquén. Más tarde, pasaron a depender de la empresa estatal Agua y Energía Eléctrica y finalmente fueron transferidas a las respectivas provincias, al disolverse aquélla por imperio de la ley 23.696 de Reforma del Estado. Se estima que en la Argentina existen unas 900.000 hectáreas de cultivos bajo riego en las provincias andinas y 250.000 en las mesopotámicas, que producen frutas, hortalizas, papas y arroz. El uso del agua en sistemas de riego y el área regable no han venido creciendo en el país de acuerdo con las necesidades.

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El riego se ha considerado factible no sólo en las regiones de cultivos intensivos, sino también en el área pampeana, para la producción de granos y forrajeras. Un estudio realizado al respecto por la Secretaría de Agricultura, ha señalado la posibilidad de producir trigo, maíz y soja en una extensión adicional del orden de 15 millones de hectáreas, en zonas seleccionadas de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos, con riego complementario.

7. AGUAS INTERNACIONALES Su tratamiento jurídico reconoce una interesante evolución en nuestro país. En un primer momento, y siendo la navegación el único uso posible del agua, se entendió que el acceso a las cuencas estaba en su desembocadura. Tal fue el criterio sostenido en las épocas indiana y patria. Con la Constitución Nacional de 1853, el principio que regirá la relación con las potencias extranjeras será el de la libre navegación de los ríos, consagrado en el artículo 26. Más tarde y con el advenimiento de la construcción de represas, se advirtió que lo más importante no era ya la navegación, sino el empleo del agua para la generación de energía hidroeléctrica. Por lo tanto, la mayor preocupación fue encontrar criterios internacionales que protegieran a los Estados "aguas abajo", de las decisiones y consiguientes obras que provinieran de aquellos que se encontraran "aguas arriba". Esta corriente de pensamiento empezó a plasmarse en distintos documentos, tales como: -

La Declaración de Montevideo de 1933. El Tratado de la Cuenca del Plata. Las Reglas de Helsinki. La Declaración de Asunción. Acuerdos Bilaterales celebrados por nuestro país con Brasil, Paraguay, Uruguay. Es así que, en orden a los ríos internacionales, los tratados interna-


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cionales sientan el principio de que cada Estado tiene el dominio del cauce correspondiente a su territorio, pero recordando que el uso que haga de ellas no podrá afectar el aprovechamiento que desee hacer el país que se encuentre ubicado aguas arriba o aguas abajo.

CAPITULO XVIII DERECHO DE LA ENERGÍA

1. CONCEPTO DE LA ENERGÍA La energía no tiene un origen autónomo, siempre aparece como una fuerza, una capacidad de trabajo o una propiedad física de la materia, asociada a otro recurso, sea éste el sol, el viento, el agua, el calor interno de la tierra, los minerales y los combustibles de distintos orígenes. Los economistas discuten si la energía es en sí misma un recurso natural o una cualidad del recurso. Es evidente que las fuentes que la generan, sean éstas el agua, el sol, los vientos o los combustibles pueden ser empleados en otros usos no energéticos, lo que indica que la energía constituye una capacidad del recurso que la inteligencia humana ha sabido extraer y utilizar para satisfacer sus múltiples necesidades de vida. Si esta dependencia de la energía, respecto al recurso que la genera, está demostrada en el terreno de las leyes físicas, ella no resulta aplicable en el campo de la ley civil. La energía, en tanto sea susceptible de apropiación por el hombre, puede ser objeto de una relación jurídica directa, independiente de la fuente que la produce. Las leyes han visto así a la energía como una cosa jurídicamente distinta del recurso que la genera y, por lo tanto, susceptible de ser apropiada, transportada y consumida como las demás cosas que están en el comercio. La energía, en general, tiene múltiples propiedades, ya que es capaz de producir efectos térmicos, mecánicos, eléctricos, magnéticos, acústicos, químicos, radiantes, lumínicos y nucleares. Sus fuentes de generación pueden clasificarse en primarias y secundarias, según su empleo se haga en forma directa o indirecta, con res-

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pecto al recurso que la origina. Así, la energía eólica que impulsa la vela de una embarcación proviene de una fuente primaria, ya que la energía se emplea sin otro proceso previo. Lo mismo ocurre con la combustión del petróleo, del carbón o de la leña para generar calor. La energía eléctrica, en cambio, proviene de una fuente secundaria, ya que es el resultado de la transformación de una fuente de energía primaria que genera la fuerza mecánica suficiente para producir, con otros elementos concurrentes, la electricidad.

2. DIVISIÓN DE LAS FUENTES DE ENERGÍA Se acostumbra a dividir las fuentes de energía en renovables y no renovables. También se las clasifica en convencionales y no convencionales. La división en renovables y no renovables tiene su importancia en el campo del derecho y de la política en general. Las fuentes no renovables están sujetas, por lo general, a un tratamiento más severo del legislador con fines a preservar la fuente de un prematuro agotamiento. Incluso el tratamiento tributario y contable de una fuente no renovable es diferente, ya que debe garantizarse a su titular la reconstrucción del capital agotable a través de mecanismos de amortización que, al término de su existencia, posibiliten, teóricamente, la recomposición de la fuente productora. Todos los recursos naturales capaces de generar energía constituyen fuentes renovables. Las únicas excepciones son las fuentes minerales energéticas, como el carbón, los hidrocarburos, los minerales nucleares y las fuentes geotérmicas, considerados todos no renovables. Las fuentes convencionales, o tradicionales, como también se las denomina, son aquellas que el hombre ha venido utilizando en forma constante para generar calor o electricidad, comprendiéndose entre ellas el carbón, la leña y los hidrocarburos. Las no convencionales, constituyen fuentes de energía nuevas que la sociedad ha comenzado a utilizar con mayor intensidad en épocas más o menos recientes, como la energía eólica o de los vientos, la energía solar, la proveniente de las caídas de agua y la mareomotriz, la energía geotérmica, la generada por la biomasa y otras.


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3. REGULACIÓN LEGAL DE LAS FUENTES DE ENERGÍA El derecho de las fuentes de energía, tal como aparece expuesto en el mundo moderno, no obedece a una sola regulación legal. Dada su diversidad y diferente naturaleza, cada fuente posee una regulación jurídica propia que tiene en cuenta sus especiales características, su condición de fuente renovable o no renovable, la forma de su apropiación y uso y el significado y extensión que la fuente tiene en la satisfacción de las necesidades sociales. Existen, por lo tanto, normas especiales que se aplican a los combustibles minerales sólidos, otras a los minerales nucleares o a los hidrocarburos líquidos y gaseosos y otras a las fuentes geotérmicas o hidroeléctricas, las cuales son diferentes entre sí y están contenidas algunas veces en el Código de Minería, o tangencialmente consideradas por las leyes forestales, como las relativas a los combustibles vegetales, o están comprendidas, como las caídas de agua, en las leyes de electricidad, como la ley 3 5.336. Finalmente, las fuentes nuevas o no convencionales como la energía eólica, solar y de la biomasa, carecen aún en nuestro país de legislación propia y se rigen por las normas civiles, en cuanto resulten aplicables, conforme a las características de la fuente. Se ha avanzado poco en el mundo, en torno a la regulación legal de estas últimas fuentes, tal vez por el uso limitado que hasta ahora se ha hecho de las mismas y por su complejidad. La idea de sancionar un código nacional de la energía, que inspiró el trabajo realizado por la Comisión creada por el decreto 22.163 del año 1936, no pudo prosperar, ya que resultaba ardua la tarea de compendiar principios comunes a todas las formas de energía, para justificar su incorporación a un código único energético. Haremos, a continuación, un análisis resumido de los distintos aspectos legales vinculados al dominio y aprovechamiento de las fuentes de energía antes descriptas, con excepción de ¡as referentes a los combustibles minerales sólidos, los hidrocarburos y a los minerales nucleares, cuyo examen pertenece a la órbita del Código de Minería y de las leyes conexas a éste. Pero antes resulta necesario establecer la naturaleza jurídica de la energía. Esta determinación parece indispensable para fijar las condiciones de su dominio, uso y apropiación.

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4. NATURALEZA JURÍDICA DE LA ENERGÍA El Código Civil argentino, refiriéndose a las cosas, las define en su artículo 2311 de la siguiente manera: "Se llaman cosas en este Código, los objetos materiales susceptibles de tener un valor. Las disposiciones referentes a las cosas son aplicables a la energía y a las fuerzas naturales susceptibles de apropiación". El Código no califica a la energía como una cosa, pero le hace aplicable las disposiciones concernientes a las cosas, por una suerte de asimilación jurídica, teniendo en cuenta el carácter inmaterial del bien. Además, considera a la energía como un bien jurídico susceptible de apropiación, a igual que las fuerzas naturales. Estas últimas parecen ser distintas de la energía, en el concepto del Código, pero, precisamente, esas fuerzas naturales constituyen la fuente de la energía, con lo cual la primera aparece comprendida en la segunda. Pero debe advertirse que no todas las fuentes naturales son susceptibles de apropiación en los términos del Código. Podrán serlo las fuentes de hidrocarburos, el desnivel y el curso de una caída de agua, que generan energía, pero no lo son las fuentes de energía solar, ni las mareas que originan energía mecánica apropiable. Entonces, no debe confundirse la fuente con la energía que la misma genera. La energía, en el concepto del Código, constituye un bien distinto de fe fuente y realmente lo es, aunque se traduzca en una capacidad de trabajo y no en una cosa. Tanto la fuente generadora, como la energía producida, sin embargo, se rigen por las disposiciones aplicables a las cosas, con lo cual resulta cerrada la discusión acerca de la condición jurídica de la energía en el derecho argentino, la cual del mismo modo que las fuentes que la generan, aunque no se trate de un objeto material, sigue el régimen jurídico de las cosas.

5. ENERGÍA PROVENIENTE DE LOS RECURSOS VEGETALES Esta fuente rdt energía proviene de la leña, el carbón vegetal y la combustión o descomposición de los residuos agrícolas. La leña, junto con el carbón vegetal, han sido tradicionalmente los


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principales combustibles de este origen y aún hoy continúan abasteciendo a las pequeñas poblaciones localizadas en las proximidades de los montes y en ciertos tipos de industrias adaptadas a ese tipo de consumo, como los hornos de cal, siderurgia, hornos de ladrillos, panaderías. Un componente importante de las reservas energéticas, lo constituyen los residuos agrícolas, provenientes de la zafra azucarera, las fábricas de aceites y los desechos de cultivos agrícolas de distintos tipos. El alcohol es también un importante producto energético que se obtiene de la melaza de la caña de azúcar y de otros productos mediante el proceso de fermentación y destilación. Mezclado con la nafta proporcionan un carburante adecuado que, en algunos países, se utilizan en los motores de explosión en competencia con los hidrocarburos. Los residuos vegetales en descomposición bajo las aguas dan origen al gas metano que, en algunas regiones del mundo, y en el Delta argentino, se utiliza como combustible en los hogares, mediante mecanismos y procedimientos artesanales. El gas metano constituye un hidrocarburo, pero está fuera de la ley que rige los recursos hidrocarburíferos, pertenece al propietario del terreno donde se genera y se rige por las disposiciones generales que, en materia de dominio y uso de las cosas, establece el Código Civil. Las normas legales que regulan la utilización de la leña, principal combustible vegetal, están contenidas en la ley 13.273, de defensa y protección de los bosques, vigente desde el año 1948. Estas normas se aplican tanto a los bosques de propiedad privada, como a los de propiedad fiscal, se encuentren ubicados en jurisdicción federal o en las provincias que hayan adherido al régimen de la ley. La ley regula los requisitos que deben cumplir los que se dediquen al corte, elaboración, extracción, industrialización y comercialización de los productos forestales y prohibe la devastación de los bosques y la utilización itracional de los productos forestales. El transporte de éstos, debe ser acompañado de una guía forestal para asegurar la legitimidad de su tenencia. En cuanto a los residuos agrícolas, no existen normas que regulen su empleo como combustibles. La producción y comercio de los alcoholes, se encuentran regulados por la ley 20.485, dictada en el año 1973. Toda empresa que destile alcohol de melaza está obligada a inscribirse en un registro y sólo podrán

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adquirir la melaza a los productores de caña de azúcar, no pudiendo utilizarla para otro destino que^no sea la producción de alcohol. A su vez, las normas tributarias establecen un impuesto de treinta por ciento sobre el valor-base del alcohol etílico, que no rige para el alcohol desnaturalizado, que se utiliza como combustible doméstico. El control de la producción en materia de alcoholes, es llevado por el Instituto Nacional de Vitivinicultura.

6. ENERGÍA EOLICA Esta forma de energía es una de las más antiguas que el hombre ha utilizado para impulsar ¡as velas de sus embarcaciones o las aspas de los molinos para obtener o trasladar el agua subterránea o superficial, o moler el grano para su sustento. Su aprovechamiento industrial requiere la presencia de vientos permanentes y el uso de equipos sensibles al impulso de la fuerza eólica y de gran porte. Además de fuerza mecánica el viento genera electricidad, mediante un sistema de aerocargadores. En Argentina los molinos de viento para la extracción de agua y los pequeños aerocargadores domiciliarios, son tradicionales en las zonas rurales. Ea instalación de parques eólicos, para abastecer de electricidad a los pequeños centros poblados, en zonas de vientos regulares, ha rea, lizado progresos en los últimos años, como lo demuestra la instalación de turbinas de viento en la localidad de Mayor Butarovich, y poblaciones vecinas, al sur de la Provincia de Buenos Aires y la inauguración del parque eólico en Comodoro Rivadavia, que proporcionan una energía limpia y renovable. Solo en California funcionan unos 15.000 equipos de este tipo. El viento constituye una fuerza natural susceptible de producir energía mecánica y, ésta, generar electricidad, aprovechable por el hombre. El viento consiste en el desplazamiento de masas de aire en la atmósfera, provocado por el caldeo solar. Como fuerza natural le resulta aplicable el artículo 2311, ya comentado, y por lo tanto, es susceptible de apropiación. En tanto la atmósfera constituye una res communis, no sujeta a apropiación privada, salvo en la medida necesaria para la sobrevivencia, su masa móvil, el viento, como fuerza natural, es apropia-


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ble con fines industriales. En tal sentido, la fuerza eólica, en sí, debe ser considerada una res nullius. Esta fuente de energía no se encuentra regulada en el Código Civil, salvo en la disposición citada. Le son aplicables, en tanto, las normas relativas a las servidumbres, en cuanto resulten apropiadas y las disposiciones de la ley 15.336, de energía eléctrica, en las situaciones que resulten de competencia de la jurisdicción nacional.

7. ENERGÍA SOLAR La radiación solar es la principal fuente de energía del planeta. El proceso continuo de reacción nuclear que se opera en el Sol no sólo suministra a la Tierra luz y calor, sino que es el origen de los vientos, las mareas y, además, proporciona la energía necesaria para la fotosíntesis que posibilita el desarrollo de la vida vegetal, sin la cual no sería posible la existencia del hombre y de los animales. La radiación solar es, también, la determinante del clima, del tiempo atmosférico y el origen de los combustibles fósiles, como el petróleo y el carbón, los cuales provienen de materias orgánicas, acumuladas en millones de años. La característica de la radiación solar es que constituye una energía libre, que sólo necesita ser captada por el hombre y no produce efectos contaminantes en el ambiente. Tiene la desventaja, como la de los vientos, de ser intermitente y no se produce con la misma intensidad en las diversas regiones del mundo. En general, este tipo de energía requiere grandes superficies para su captación y presenta inconvenientes respecto a su almacenamiento y transporte. Existe una razón fundamental por la cual la energía solar no ha tenido todavía en los países un mayor aprovechamiento y ella consiste en el alto costo de las instalaciones y procesos a utilizar para su aprovechamiento. Este inconveniente se ha venido superando a través de los años y hoy la energía solar ocupa un lugar cada vez más importante en la estadística de utilización de los recursos energéticos disponibles. Dos son los usos importantes que se hace de la energía solar, para calefacción y generación de electricidad. En los países en desarrollo, la mayor de las aplicaciones es en la producción de calor, para la calefac-

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ción de agua y el calentamiento del ambiente. En los países desarrollados es más importante el sistema de aire acondicionado, que se obtiene por métodos de enfriamiento, acompañados con el uso de energía eléctrica. Se calcula que un día claro de sol proporciona 1 lew. de energía eléctrica, por metro cuadrado. El procedimiento más avanzado en la utilización de este tipo de energía, ha sido el de la célula fotovoltaica, que permite convertir directamente la luz solar en electricidad, sin consumir material alguno. Para ello se utilizan placas de cristal de silicio muy puro, las que tratadas con arsénico y boro, generan su propio campo eléctrico en contacto con la luz. Son confiables en el uso y tienen un rendimiento apreciable. La energía solar se encuentra comprendida en el artículo 2311 del Código Civil, que hace aplicable la energía, sin distinguir su origen, las disposiciones concernientes a las cosas. Pero a diferencia de otras formas de energía, en este caso sólo sería apropiable la energía producida, pero no la fuente generadora de la misma, por razones obvias. La energía solar forma una materia independiente de la fuente que la genera y puede ser captada y apropiada por los particulares. Sin embargo, ninguno puede apropiarse de la radiación solar, si su uso causa perjuicios a terceros. La adquiesencia de propietario del inmueble vecino o próximo, es indispensable si los sistemas de captación privan de luz o calor a otro inmueble, contrariando los reglamentos que regulen el aprovechamiento de los espacios de los inmuebles. La característica de total autonomía de la energía solar, respecto a la fuente productora permite diferenciarla, como hemos dicho, de otras formas de energía y autoriza considerarla un bien jurídico especial. Mientras en las otras formas de energía la fuente productora y la energía obtenida pueden tener el mismo titular, en la energía solar el hombre sólo puede ejercer derechos sobre el resultado del proceso energético. Las restricciones que, en forma de servidumbres, se impongan a los inmuebles, podrán ser reales o personales, según aporte un beneficio al inmueble dominante o a su propietario y pueden consistir en no hacer determinada cosa, non facendo, que obstaculice el paso de los rayos solares o de la luz hasta la estación colectora o permitir que el explotante haga en el inmueble contiguo o próximo las obras e instalaciones necesarias para la captación y conducción de la energía. Ello, sin perjuicio


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de las restricciones y limitaciones impuestas por el derecho administrativo a las propiedades inmuebles, como podrían ser las ordenanzas municipales o las normas del derecho ambiental. En el caso que la sustancia energética se destine a la generación de energía eléctrica, le alcanzarán, como hemos visto, las disposiciones de la ley 15.336, de electricidad, en las situaciones que la misma prevé.

8. LA ENERGÍA MAREOMOTRIZ Esta forma de energía aprovecha las fuerzas naturales de las olas y las mareas, para obtener fuerza mecánica o electricidad. La energía mareomotriz se encuentra poco utilizada en el mundo y es consecuencia de la fuerza gravitacional de la Luna y de la radiación solar que se ejerce sobre los mares y océanos y que producen movimientos ondulatorios y alternativos, con dos ascensos y dos descensos consecutivos en un período de veinticuatro horas y cincuenta minutos. Estos movimientos, en las zonas costeras, pueden alcanzar diferencias del orden de ¡os quince metros de altura, que pueden ser aprovechadas para recibir y almacenar el agua en una presa y luego descargarla en el reflujo, para generar electricidad, como en las caídas de agua naturales. Son escasos los puntos del planeta que ofrecen condiciones favorables para estos aprovechamientos. En Argentina, se han detectado varios lugares propicios en zonas del Puerto de Santa Cruz, Puerto Gallegos, Cabo Vírgenes, San Antonio y Península de Valdéz, cuyas diferencias de marcas oscilan entre nueve y trece metros. En la zona de la Península de Valdéz sería necesario construir un canal de 7 km. de longitud, aproximadamente, para unir la Bahía de San José y el Golfo Nuevo, en cuyos extremos se colocarían turbinas generadoras de energía eléctrica. La energía mareomotriz, a igual que la proveniente de las caídas de agua, se encuentra regulada por las disposiciones generales de la ley 15.336 y, en lo especial, por las que regulan los espacios marítimos, dado que los lugares donde es factible emplazar aprovechamientos de esta clase son las bahías y mares territoriales contiguos a los continentes. Los mares territoriales pertenecen al dominio público, lo mismo que las

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bahías, conforme a lo establecido en el artículo 2340, incisos 1 y 2 del Código Civil, reformado por la ley 17.711. El mar territorial y el espacio marítimo, están regulados por las leyes 17.094 y 23.598. Fuera del mar territorial, y hasta la distancia de 200 millas marinas, el dominio y jurisdicción es exclusivamente nacional. La reivindicación de esta zona exterior por parte de la Nación, emana de un acto propio y es posterior a la constitución de la unión nacional. De este acto reivindicatorío nace el dominio exclusivo de la Nación sobre el espacio marítimo exterior. Algunos autores, sin embargo, opinan que esta zona también pertenece a las provincias por el principio de la accesión. En definitiva, tanto la Nación como las provincias pueden utilizar la fuerza mareomotriz en sus respectivas zonas, sin necesidad de autorización especial. No obstante, la Nación está facultada, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6, 7 y 9 de la ley 15.336 de energía eléctrica, para promover en cualquiera de las zonas indicadas grandes aprovechamientos hidroeléctricos o mareomotrices, en los casos que resulte afectada la jurisdicción nacional, en las situaciones especiales que la ley determina y que más adelante analizaremos.

9. ENERGÍA GEOTÉRMICA Las fuentes geotérmicas, denominadas también fuerzas endógenas o vapores endógenos o fuerzas del subsuelo, por las distintas legislaciones, constituyen acumulaciones de calor en forma de pozos secos o conteniendo vapores, gases o aguas de elevada temperatura, situadas en el interior de la Tierra, las cuales pueden ser aprovechadas por su gran potencial calórico y presión, para la generación de energía eléctrica, calefacción y la obtención de sales y productos industriales que se encuentran en disolución o mezcla en las aguas, tales como el bromo, sodio, potasio, azufre, magnesio y otros. La existencia de estas fuentes geotérmicas o estructuras subterráneas en forma de ollas, calderas o napas de agua cálidas, se advierte fácilmente en las zonas de gran actividad volcánica. También se presentan en regiones sin actividad aparente de este tipo, debido probablemente a la presencia de rocas calientes en profundidad o a la


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radioactividad que presentan ciertos tipos de rocas constitutivas de la corteza terrestre. Estas formaciones geotérmicas yacen generalmente a profundidades que oscilan entre los 200 y 2.000 metros y sus manifestaciones exteriores más conocidas son los soffioni, geyseres o mofetas, formados por emanaciones de agua, vapores o gases, cuyas alturas a veces alcanzan a varias decenas de metros y constituyen un hermoso espectáculo. Por lo general, las temperaturas de estas fuentes exceden los 200 grados. El término de vida útil de estos yacimientos oscila entre los diez y treinta años. Estos campos geotérmicos se explotan mediante un sistema de pozos semejantes a los de la industria petrolera, ubicados a distancias variables. Los primeros trabajos para el aprovechamiento de la energía geotérmica comenzaron a principios de este siglo en la zona de Pisa, Italia, y fueron llevados a cabo por el industrial francés Francisco de Larderel, para la recuperación del ácido bórico existente en estas fuentes. En el año 1904, el príncipe Pedro Ginori-Conti, logró producir electricidad utilizando el vapor de agua para mover la turbina. Hoy esa región y las aledañas constituyen uno de los principales centros geotérmicos del mundo, conocida con el nombre de Larderello, en homenaje a su iniciador. Parte de los ferrocarriles de esta zona de Italia se mueven impulsados por la energía eléctrica proveniente de estas fuentes. Un desarrollo similar ha tenido el uso de la energía geotérmica en Estados Unidos, Islandia, Rusia, Nueva Zelanda, Méjico, Japón. En Argentina, han sido establecidos siete distritos o regiones con expectativas geotérmicas, aprovechándose esta energía para calefacción e industrias en la zona artesiana de Bahía Blanca, cuyas aguas acusan temperaturas del orden de los 70 grados C. También en Neuquén, en la zona de Comahue, la Secretaría de Energía perforó en 1975 un pozo e instaló una pequeña central eléctrica, con el objeto de experimentar los procesos. Esta usina funcionará, en el futuro, accionada a gas natural, por resultar más económica que la energía originada en la fuente geotérmica. La actividad geotérmica tiene muchos puntos de contacto con la actividad petrolera, dadas las condiciones de yacencia de estos centros de calor y la forma de extraer el fluido. En nuestro país, la actividad se rige por el Código de Minería, encontrándose clasificados ios vapores en-

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dógenos, bajo esta denominación, como sustancias de la primera categoría del Código, concesible al descubridor. Una compañía puede reunir en un campo geotérmico permisos de exploración hasta 200.000 hectáreas y lotes de explotación o pertenencias hasta una superficie de 3.780 hectáreas, por cada yacimiento geotérmico que descubra. Las concesiones de explotación se otorgan por tiempo ilimitado. En la actualidad existen algunos pedimentos efectuados con fines geotérmicos en la Provincia de Tierra del Fuego. En Estados Unidos las fuentes geotérmicas, según la ley dictada en el año 1970, se conceden en arrendamiento por el término de diez años, transcurrido el cual, si se obtiene producción comercial, el arrendatario continuará en la explotación por un período adicional de cuarenta años, vencido el cual el contrato podrá renovarse por otro período de cuarenta años, en las condiciones que la autoridad considere apropiadas. Los arrendamientos están sujetos al pago de una regalía calculada sobre el valor del vapor extraído y de los subproductos.

10. RÉGIMEN DE LA ENERGÍA ELÉCTRICA A. INTRODUCCIÓN Por décadas, como en muchos otros campos de la infraestructura económica, la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica estuvieron casi enteramente a cargo del Estado, tanto nacional como provincial. Con excepción, posiblemente la única, de pequeñas cooperativas eléctricas, las tres actividades vinculadas a la utilización de la electricidad fueron desarrolladas por grandes empresas públicas: Agua y Energía Eléctrica Sociedad del Estado (conocida por las siglas AyEE), Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires Sociedad del Estado (SEGBA) e Hidroeléctrica Norpatagónica S.E. (HIDRONOR) fueron las más importantes. AyEE fue la empresa del Estado nacional destinada a la construcción, propiedad y operación de diversas plantas de generación ubicadas en diferentes provincias; SEGBA fue la empresa a cargo de la producción y distribución de energía eléctrica en la Ciudad de Buenos Aires, el


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Gran Buenos Aires y la ciudad de La Plata e HIDRONOR fue la sociedad destinada a construir y operar centrales de generación hidroeléctrica en el norte de la Patagonia. Desde 1960, todos los aspectos vinculados a la energía eléctrica han sido y continúan siendo regidos por la ley 15.336, que aún se encuentra vigente. No obstante, en los últimos cinco años el ámbito legal en que se desenvuelve esta actividad ha cambiado drásticamente por dos causas: por un lado, el programa de privatizaciones llevado adelante por el gobierno nacional a partir de 1990 aproximadamente y, por otro, del dictado de nuevas leyes y normas reglamentarias. Siguiendo un esquema aplicado en otras privatizaciones realizadas en nuestro país, SEGBA, antes de ser privatizada y transferida a inversores privados, fue dividida en cuatro empresas destinadas a la generación eléctrica, a cada una de las cuales le fue adjudicada la titularidad de una central generadora, y en tres empresas de distribución: dos a cargo de la distribución de electricidad en el norte y sur de la Ciudad de Buenos Aires, y la tercera a cargo de distribuir electricidad en la ciudad de La Plata. Cada una de esas empresas fue organizada conforme al tipo sociedad anónima regulado por la ley 19.550. El paquete accionario que otorgaba el control en cada sociedad anónima así creada fue luego vendido mediante procesos licitatorios públicos, nacionales e internacionales. Tal paquete de control ha variado entre un cincuenta y uno por ciento y un noventa por ciento. Una pequeña porción accionaria (normalmente del diez por ciento) fue adjudicada al llamado Programa de Propiedad Participada, que fue instituido por la ley 23.696 y a través del cual se intentó dar, a los ex empleados y obreros de la entidad que se privatizaba, acceso a acciones de las sociedades una vez privatizadas. El capital accionario remanente ha sido, normalmente, vendido a través de las bolsas y mercados accionarios. A continuación se describe la división de las dos principales compañías estatales antes mencionadas, esto es:

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SEGBA DISTRIBUCIÓN

GENERACIÓN Central Puerto S.A. (1009 MW)

Empresa de Distribución Eléctrica Norte S.A. (EDENOR)

Central Costanera S.A. (1260 MW)

Empresa de Distribución Eléctrica Sur S.A. (EDESUR)

Central Dock Sud S.A. (211 MW)

Empresa de Distribución de La Plata S.A. (EDELAP)

Central Pedro de Mendoza S.A. (58 MW) AyEE GENERACIÓN TERMICA/HIDROTERMICA

CENTRALES HIDROMENORES

Central Alto Valle (95 MW)

LosNihuiles (139 MW)

Central Güemes (225 MW)

Cabra Corral (100 MW)

Central Sorrcnto (226 MW)

Río Diamante (488 MW)

Central San Nicolás (700 MW)

Futaleufú (500 MW)

Sistemas Térmicos Patagonia (263 MW) Los Nihuilcs I, II, y III

Ameghino (54 MW)

Centrales Noroeste Argentino (297MW) Salta, Palapalá, San Pedro, Independencia, Sarmiento, La Banda, Frías, Catamarca, La Rioja Nueva

Hidráulica del Norte (51 MW)

Centrales Noreste Argentino (240 MW) Coya, Santa Catalina, Corrientes, Barranquera, Formosa

Río Hondo (15 MW)

Centrales Térmicas del Litoral (94 MW)

Río Grande (750 MW)

Hidrotérmica San Juan (72 MW) Lujan de Cuyo con Cruz de Piedra (350 MW)


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Idéntico esquema se siguió con las centrales de HIDRONOR. Se constituyó, por ejemplo, Hidroeléctrica El Chocón S.A., luego privatizada y adquirida por capitales chilenos.

B. LEGISLACIÓN VIGENTE Existen dos leyes nacionales que son las principales normas reguladoras de la industria de la energía eléctrica, y que son las leyes n° 15.336 y n° 24.065. A su vez, el decreto del Poder Ejecutivo nacional n° 1398, de agosto de 1992, y las resoluciones de la Secretaría de Energía n° 61/92 y 137/92 son las principales normas reglamentarias de la actividad. La ley 15.336 fue sancionada en el año 1960, y regula la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica realizadas en jurisdicción federal. Debemos recordar que, en virtud de la organización federal asumida por nuestro país, las provincias han conservado todo el poder no delegado a la Nación. Entre esos poderes no delegados se encuentra el de sancionar sus propias normas regulatorias de la energía eléctrica dentro del propio ámbito provincial. Y es que en materia de energía eléctrica existe un ámbito federal y un ámbito -o, más apropiadamente hablando, muchos ámbitos- provinciales. Pues bien, la ley 15.336 y su modificatoria 24.065, regulan nuestra materia en el ámbito federal o nacional, y a ellas y a sus normas reglamentarias más importantes nos dedicaremos. La ley 15.336 establece que la distribución de energía eléctrica es considerada un servicio público (conf. artículo 3). No obstante, los contratos de compra de energía eléctrica celebrados entre una empresa generadora y una empresa distribuidora son considerados como contratos comerciales regidos por las normas que estipulen las partes (conf. artículo 4). Aprobada en 1992, la ley 24.065 complementó y modificó a la ley 15.336 en la medida que incorporó normas aplicables a la actividad de inversores privados en cada una de las tres actividades eléctricas. La ley 24.065 -que no derogó a la ley 15.336, por lo que ésta permanece vigente, aun cuando reformada substancialmente- ha actualizado el texto de la ley 15.336 para adecuarlo a las nuevas circunstancias provocadas por las privatizaciones de los últimos años.

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La ley 24.065, no obstante, mantiene la calificación de servicio público para las actividades de transmisión y de distribución de energía eléctrica. También define los objetivos de la política energética de la Nación, a saber: a) La protección de los derechos de los consumidores; b) La promoción de competencia en los sectores de generación y demanda de electricidad, y la promoción de inversiones; c) La promoción de libre acceso al servicio, la confiabilidad de los servicios, la no-discriminación en la prestación de los mismos y su libre uso, tanto respecto de los servicios de distribución como de los de transmisión; d) Regular la distribución y transmisión de energía eléctrica asegurando tarifas justas y razonables; e) Promover la provisión, transmisión y distribución y el uso eficiente de la electricidad; y f) Promover la inversión privada en dichas actividades.

C. TRES ACTIVIDADES: GENERACIÓN, TRANSPORTE Y DISTRIBUCIÓN Según decíamos arriba, a los fines regulatorios se suele distinguir entre tres actividades diversas: la generación de energía, su transporte (por medio de la instalación y operación de líneas de transporte en alta o media tensión), y la distribución a los usuarios finales, sean éstos domésticos o industriales. A su vez, debe recordarse que existen distintas fuentes generadoras de energía eléctrica en uso en el país. Así, pueden encontrarse: a) Plantas hidroeléctricas: en las cuales, obviamente, la fuente generadora es la energía producida por el agua durante una caída desde decenas de metros, y de las cuales existen ejemplos tan conocidos como las plantas de El Chocón, Futaleufú y Salto Grande; b) Plantas térmicas: en las cuales la electricidad es producida a partir de fuentes calóricas que pueden utilizar combustibles variados, como gasoil, o gas, o vapor, o una combinación de ambos (en las plantas llamadas, precisamente, de "ciclo combinado"); y


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c) Plantas nucleares: en las cuales la fuente de energía eléctrica es la energía nuclear (estas plantas son, en rigor, plantas térmicas). Ahora bien, la clasificación precedente tiene una finalidad reglamentaria clara, pues el grado de injerencia estatal en la concesión del derecho a desarrollar una de las actividades eléctricas es distinto según de cuál se trate, según resulta de las normas contenidas en los artículos 6, 14 y 89 de la ley 15.336 (modificado el 14 por la ley 24.065), y en el artículo 5 del decreto n° 1398. Así, es necesario el otorgamiento de una concesión por el Poder Ejecutivo nacional para: a) La generación de energía eléctrica a través de plantas hidroeléctricas que estén en jurisdicción federal y que produzcan por sobre los 500 kilowatts, b) La transmisión bajo jurisdicción federal, y c) La distribución bajo jurisdicción federal. ¿Cuándo existe, a los fines de la necesidad de concesión, jurisdicción federal? En cinco supuestos, que son: cuando la energía eléctrica es necesaria para la defensa nacional; cuando es comercializada entre la Capital Federal y una provincia, o entre dos provincias; cuando es producida por una central hidroeléctrica que se encuentra interconectada con otra central; cuando la energía se produce para ser transferida al llamado Sistema Argentino Interconectado y cuando la energía eléctrica es producida mediante energía nuclear. Por el contrario, la generación de energía eléctrica por fuentes térmicas no requiere la existencia de concesión o autorización previa del Poder Ejecutivo nacional. La cesión de las concesiones por parte del beneficiario a terceros debe contar con el expreso consentimiento de la autoridad de aplicación, según lo dispone el artículo 19 de la ley 15.336.

D. AUTORIDADES Y ENTIDADES CON COMPETENCIA EN LA ACTIVIDAD ELÉCTRICA Existen, a partir de la vigencia de la ley 24.065, distintas autoridades y entidades con competencia sobre la actividad eléctrica, respecto de las cuales es necesario conocer las distintas áreas de jurisdicción.

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Ellas son: a) La Secretaría de Energía (y Puertos) del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Es la autoridad de aplicación de la legislación vigente en materia de energía eléctrica dentro del Poder Ejecutivo nacional y es, como tal, la encargada de otorgar las concesiones previstas en tal legislación vigente, y ejerce las facultades de gobierno, inspección y control atribuidas al Estado nacional (conf. artículo 37 de la ley 15.336). b) El Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE). Es la autoridad de supervisión creada por la ley 24.065, contemporáneamente con otros entes destinados a supervisar y controlar las actividades y prestaciones de las empresas concesionarias de servicios públicos privatizados como, por ejemplo, el Ente Nacional Regulador del Gas (o ENERGAS). Sus funciones más importantes tienen que ver con la protección del consumidor, y con la supervisión del cumplimiento de las normas aplicables. Tienen facultades de fiscalización, y ante ellos se realizan audiencias públicas en las cuales se debate -con participación de los usuarios- las ventajas de conceder o no beneficios o autorizaciones a las empresas. Están también habilitados a recibir quejas y denuncias de los usuarios, y a requerir información de las empresas. Tienen, por cierto, facultades sancionatorias. c) La Compañía Administradora del Mercado Eléctrico Mayorista Sociedad Anónima - CAMMESA. Esta entidad, creada por la ley 24.065, se encuentra a cargo de la operación técnica del Sistema Interconectado Argentino y de la regulación y operación del mercado eléctrico mayorista. Esta autoridad ha sido organizada bajo la forma de una sociedad anónima en la cual el Estado nacional detenta una participación del veinte por ciento y ciertos derechos de veto; y cada una de las siguientes entidades: la Asociación de Generadores de Energía Eléctrica de la República Argentina, la Asociación de Transportistas de Energía Eléctrica de la República Argentina, la Asociación de Distribuidores de Energía Eléctrica de la República Argentina y la Asociación de Grandes Usuarios de la República Argentina, posee un veinte


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por ciento, también, de dicho capital social. (Conf. artículo 35 de la ley 24.065 y el decreto n° 1192/92). d) El Consejo Federal de la Energía Eléctrica. Creado como cuerpo consultivo de los gobiernos nacional y provinciales, en asuntos relativos a la energía eléctrica, según la previsión del artículo 24 de la ley 15.336. e) El Fondo Nacional de la Energía Eléctrica. Este fondo, creado por la ley 15.336 -en su artículo 30- está destinado a solventar proyectos eléctricos realizados por el Estado nacional. f) El Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior. Creado por el artículo 32 de la misma ley 15.336, está destinado a solventar proyectos eléctricos realizados por las provincias o las municipalidades. E. SISTEMAS ELÉCTRICOS Y MERCADOS La actividad eléctrica, a su vez, está dirigida a abastecer diversos sistemas y mercados. Tales sistemas forman una unidad regional, que se autoabastece o que es abastecida desde o por otro sistema, y cada mercado está, a su vez, conformado por un número dado de proveedores y consumidores que negocian entre sí (en el caso del mercado mayorista) o que se vinculan entre sí mediante contratos de adhesión (como en el caso del mercado eléctrico minorista). Tales sistemas y mercados son los siguientes: Sistemas Eléctricos Nacionales Consiste de todas las plantas de generación, líneas de transmisión y de distribución e instalaciones de distribución, con independencia de su carácter público o privado, siempre que se encuentren bajo jurisdicción federal. Sistemas Eléctricos Provinciales Compuestos por las plantas de generación, líneas de transmisión e instalaciones de distribución que se encuentran bajo jurisdicción provincial.

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Sistema Interconectado Nacional (o Red ínter conectada Nacional) Compuesto por la totalidad de los sistemas eléctricos nacionales descriptos arriba. Mercado Minorista Formado por la totalidad de las transacciones entre los consumidores y los distribuidores autorizados por una concesión de distribución (según lo dispuesto por el decreto 634/91 y por las resoluciones de la Secretaría de Energía n° 61/91 y 137/92). Mercado Eléctrico Mayorista Definido por excepción, es el formado por las operaciones celebradas fuera del mercado minorista referido antes. No obstante, para poder operar como miembro del Mercado Eléctrico Mayorista, una empresa debe ser beneficiaría de una concesión de generación, o de una de transporte o de una concesión de distribución en los términos y normas de la ley 24.065; o debe ser un generador o gran usuario autorizado por la Secretaría de Energía de la Nación a tal efecto; o bien ser un distribuidor autorizado por una provincia y, como tal, autorizado a operar en el mercado mayorista; o bien ser una empresa de un país interconectado con la Argentina (como, por ejemplo, Brasil), autorizado a operar como miembro del mercado mayorista. La autorización la concede, siempre, la Secretaría de Energía de la Nación. Las leyes vigentes establecen normas tendientes a dotar a los mercados que hemos descripto de la mayor eficiencia y transparencia posibles. Deben tenerse en cuenta los principios de política energética que hemos descripto arriba, y que la actividad de las autoridades en el área energética está siempre dirigida a obtener determinados resultados, dos de los cuales son de la mayor importancia: que la electricidad se obtenga siempre de las fuentes que aseguren la mayor eficiencia y economía, y que ello se haga de forma transparente y alcanzando, en consecuencia, tarifas bajas y justas. Muchas de las reglas que veremos, en consecuencia, deben interpretarse como medios establecidos por el legislador -en sentido lato- para alcanzar tales resultados.


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Como metodología, la ley 24.065 ha optado por establecer obligaciones y conceder derechos a aquellos que desarrollan las tres actividades clásicas a las que tanto nos hemos referido. Así, establece normas que deben ser cumplidas tanto por los generadores, como por los transportistas, como por los distribuidores, y que son aquellas que imponen la obligación de operar y mantener las instalaciones y equipamiento en una forma y condiciones que aseguren la seguridad pública y en cumplimiento de todas las reglas y regulaciones en vigencia (conf. artículo 16); también se dispone que la estructura, instalaciones y operación de los equipos de generación, transporte y distribución de electricidad cumplan con las regulaciones relativas al medio ambiente, recursos hídricos y de protección de sistemas ecológicos y de niveles de contaminación (conf. artículo 17); incluyendo la ley la prevención de que las empresas no incurran en prácticas prohibidas por las leyes de defensa de la competencia o antimonopólicas. Prevé también la ley que las empresas deberán pagar aranceles de inspección y control (conf. artículo 20), y prohibe a los concesionarios de transporte de energía eléctrica participar de actividades de generación y de distribución. A su vez, los generadores, distribuidores y grandes usuarios tienen prohibido, todos ellos, participar en actividades de transporte. La ley prevé, además, que tales prohibiciones alcancen a los accionistas cuando los concesionarios son sociedades anónimas. Existe otro conjunto de normas dirigidas solamente a los transportistas y distribuidores. Las más importantes son las siguientes: - La construcción y operación de nuevas instalaciones que tengan por objeto el transporte o distribución de energía eléctrica, o su expansión, deben ser aprobadas por la autoridad competente basada la autorización en su conveniencia o necesidad para el público usuario. (Conf. artículo 11). - Los transportistas y los distribuidores deben otorgar libre acceso a sus sistemas de transporte, y deben también concederlo a la capacidad que no haya sido requerida previamente por otro consumidor. Deben, incluso, responder a todo requerimiento de servicio dentro de un período de treinta días de efectuado. (Conf. artículos 22 y 24). - Los distribuidores deben cumplir todo requerimiento de servicios que reciban según las reglas y normas de su concesión.

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- Los precios, tarifas y cargos que perciban los transportistas y distribuidores deben ser fijados por períodos de cinco años como parte de los términos de la concesión. (Conf. artículos 42 y 46). - Los precios, tarifas y cargos deben ser justos y razonables e incluirán todos los costos operativos razonables, los impuestos y gastos de amortización así como también tasas de rentabilidad razonables relacionadas con la eficiencia de la compañía, y que sean similares a las que resulten alcanzables de acuerdo a la práctica nacional o internacional, y estarán sujetas a modificación en caso de variaciones en los costos que estén fuera del alcance de las empresas. (Conf. artículos 40, 41 y 42). - Los transportistas y distribuidores no pueden aplicar tarifas diferentes a consumidores que se encuentren en circunstancias similares. Las diferencias en las tarifas deben estar fundadas en diferencias de ubicación, tipo de servicio o en cualquier otra circunstancia que la autoridad de aplicación pueda aprobar. - Los distribuidores tienen prohibido ser titulares directos de plantas de generación, pero tal prohibición no alcanza a los accionistas de la empresa de distribución, quienes pueden ser los titulares de una sociedad que explote una planta de generación. (Conf. artículo 9 del decreto del Poder Ejecutivo nacional n° 1398/92). - Los distribuidores deben satisfacer toda la demanda de energía durante el término de la concesión. No pueden alegar que no haya suficiente provisión de electricidad, estableciéndose que el Estado nacional no será responsable de la provisión de energía que pueda ser necesaria para satisfacer la demanda. Podemos señalar, asimismo, que las disputas y conflictos entre consumidores y transportistas o entre consumidores y distribuidores pueden ser sometidos al conocimiento de la autoridad de aplicación, y que la ley prevé la posibilidad de que se realicen operaciones de importación o exportación de energía eléctrica, las que deben ser autorizadas por la Secretaría de Energía.

CAPITULO XIX RÉGIMEN NACIONAL DEL TRABAJO AGRARIO. LEYES 22.248, 23.808 Y 24.013

1. ANTECEDENTES GENERALES Antes de terminar esta exposición general de las normas que rigen la actividad agropecuaria y forestal en el país, y el tema de la energía, vamos a hacer una breve referencia al régimen legal del trabajo rural, que tiene un estatuto especial, regulado por las leyes 22.248, 23.808 y 24.013, fundado en los distintos factores que lo caracterizan, incluso en el importante peso que tienen en él los usos y costumbres del campo, las modalidades regionales en las relaciones laborales y las propias de las actividades a que se refiere el trabajo. Este régimen se estudia en el derecho laboral y sólo comentaremos algunas de las disposiciones más importantes del estatuto establecido. El antecedente de la ley 22.248 se encuentra en las disposiciones contenidas en los códigos rurales provinciales que regulaban, en forma muy rudimentaria, el trabajo rural y en el viejo estatuto del peón de campo, sancionado por el decreto 28.169, en el año 1944 y en algunas leyes posteriores, como la 13.020, que creó por primera vez la Comisión Nacional del Trabajo Rural y las comisiones locales, con el objeto de reglar las condiciones específicas del trabajo rural en todas las regiones del país, mejorar las condiciones de vida del trabajador agrario y el trabajo familiar en las explotaciones del campo, y evitar el éxodo rural que ha sido una constante aquí y en el mundo durante el curso del presente siglo. La necesidad de regular en forma específica el trabajo agrario, deriva no sólo de las diferencias que separan esta clase de trabajo del desempeñado bajo relación de dependencia en el comercio o la in-

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dustria, sino también porque las leyes que regulaban el contrato de trabajo, en el orden general, y en el especial, como la de conchabadores o braceros, que regía en ese entonces conforme a la ley 12.789, no incluía expresamente el contrato del trabajo agrario, a pesar de constituir sus prestadores un número muy importante de la fuerza laboral del país. Tampoco alcanzaba a éstos la ley 9688 de accidentes de trabajo, situación que fue regularizada posteriormente por la ley 12.631, ni estaban comprendidos en la ley 11.729, de preaviso e indemnización de despido, que solamente era aplicable al personal del comercio y de la industria. Si bien en el contrato de trabajo agrario el elemento subordinación es esencial y define una de las características principales del contrato, las condiciones del escenario donde se desempeñan las actividades y las propias de la relación laboral, determinan que algunos autores sean de opinión favorable respecto a la conveniencia de incorporar este contrato a los preceptos del derecho agrario considerando, incluso, que el trabajo es un componente esencial de la empresa o de la hacienda agraria y forma con ésta un todo indivisible.

2. RÉGIMEN LEGAL VIGENTE La ley 22.248 fue sancionada en el año 1980 y procuró perfeccionar el antiguo estatuto del peón, haciendo extensivo el régimen de contrato de trabajo allí establecido a todos los trabajadores rurales, cualquiera fuera su jerarquía y las tareas que realizaran, con excepción de aquellos que desempeñan tareas de carácter comercial o administrativas o industriales conexas, los cuales están excluidos del régimen. Por lo tanto, no solo comprende al obrero peón de campo, capataces y auxiliares, como en el antiguo estatuto, sino también, entre otros, el personal transitorio que realiza tareas de cosecha y otras de carácter esporádico, y el personal doméstico dedicado a la atención del trabajador rural, que antes estaban excluidos. Expresa la ley, en su artículo 2, caracterizando el contrato como una unidad normativa independiente del régimen laboral común, que "habrá contrato de trabajo agrario cuando una persona física realizare, fuera del ámbito urbano, en relación de dependencia de otra persona,


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persiguiera o no ésta fines de lucro, tareas vinculadas principal o accesoriamente con la actividad agraria, en cualquiera de sus especializaciones, tales como la agrícola, pecuaria, forestal, avícola, apícola". A los fines de determinar qué debe entenderse por fuera del ámbito urbano, el decreto 563/81, reglamentario de la ley, en su artículo 1, dispone que: "Se considerará que se realizan fuera del ámbito urbano, aquellas tareas que se ejecutaren en un medio que no contare con asentamiento edilicio intensivo, ni estuviere efectivamente dividido en manzanas, solares o lotes, destinado preferentemente a residencia y en el que no se desarrollaren en forma predominante actividades vinculadas a la industria, el comercio, los servicios y la Administración pública. A esos efectos se prescindirá de la calificación que efectuare la respectiva autoridad comunal". Incluye, por lo tanto, según la ley, aunque se desarrollen en zona urbana, las tareas de manipulación y almacenaje de cereales, oleaginosas, legumbres, hortalizas, semillas u otros frutos o productos agrarios, salvo cuando se realizaren en establecimientos industriales, y las tareas que se presten en ferias y remates de hacienda. El empaque de frutos y productos, en zona urbana, que antes estaba incluido en la ley 22.248, fue eliminado por la ley 23.808. Estas operaciones, por lo tanto, se rigen por el contrato de trabajo común, lo mismo que el trabajador empleado en tareas de "cosecha" de frutas, también excluido de la ley, no obstante constituir esta última una actividad agraria típica. Los contratos de trabajo no podrán establecer condiciones laborales inferiores a las que la ley determina. En este sentido, sus normas deben considerarse de orden público.

3. CLASIFICACIÓN DE LOS TRABAJADORES RURALES. JORNADA. REMUNERACIONES Clasifica a los trabajadores rurales en permanentes y no permanentes. Estos últimos son los que se desempeñan en tareas rurales de carácter cíclico, estacional, o por procesos temporales de la actividad, o las que se realizan en ferias, remates de hacienda, o en tareas ocasionales, accidentales o supletorias, de acuerdo con lo dispuesto en el nuevo

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artículo 77, modificado por la ley 23.808. Podrá estar empleado el trabajador no permanente, de este modo, entre otras, en tareas de siembra o cosecha de productos agrarios, poda o raleo en trabajos forestales, operaciones de hierra, aparte, alambrado u otras similares. La gama resulta muy amplia. El artículo 6 de la ley excluye de su régimen al personal afectado exclusivamente a actividades industriales o comerciales que se desarrollen en el medio rural y en las empresas o establecimientos mixtos y el personal que se desempeñe principalmente en la actividad industrial o comercial. Asimismo, quedan excluidos el servicio doméstico que se ocupe para atender al personal que realizare tareas agrarias, el trabajador no permanente contratado para efectuar tareas extraordinarias ajenas a la actividad agraria, el personal administrativo y el dependiente del Estado. La jornada aplicable se ajustará, en todos los casos, a los usos de cada región, debiendo establecerse un descanso entre dos y cuatro horas y media, según lo resolviere la Comisión Nacional del Trabajo Agrario, de acuerdo con la época del año y la ubicación del establecimiento. Entre una jornada y otra, el período mínimo de descanso será de diez horas, como mínimo. Está prohibido el trabajo en día domingo, salvo situaciones impostergables. Establece la ley el régimen de licencias, de diez días corridos con una antigüedad de hasta cinco años, hasta treinta días cuando la antigüedad es de quince o más años. Las remuneraciones, tanto de los trabajadores permanentes como de los no permanentes, serán fijadas por la Comisión Nacional del Trabajo Agrario, computándose las remuneraciones en especie que tome a su cargo el empleador. El empleador puede convenir con el peón otra forma de remuneración, respetando el mínimo y si se hubiera convenido en una participación porcentual sobre la producción, deberá asegurarse que la percepción mensual no sea inferior a la remuneración mínima establecida. Cuando fuera a destajo, deberá superar a ritmo normal de trabajo, el mínimo establecido para la unidad de tiempo. La ley, además, establece una bonificación por antigüedad del uno por ciento del salario básico, por año de servicio. La remuneración se abonará mensualmente y, en el caso de personal jornalizado, cada quince días y dentro de los cuatro días siguientes al vencimiento, debiendo extenderse un recibo por duplicado. El em-


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pleador deberá llevar un libro rubricado por el Ministerio de Trabajo, que contenga los datos del personal ocupado, altas y bajas, y remuneración, en la forma que más adelante indicaremos. En caso de transferencia del establecimiento el sucesor se hará cargo de la antigüedad del trabajador. La estabilidad en el empleo se adquiere a los noventa días. En el caso de despido sin justa causa, se abonará la indemnización de un mes por año de servicio o fracción mayor de noventa días, tomando como base la mejor remuneración mensual percibida durante el último año, la que no podrá exceder de tres veces el importe mensual del promedio de todas las remuneraciones fijadas por la Comisión Nacional del Trabajo Agrario y vigentes a la fecha del despido y un suplemento del diez, quince o veinte por ciento, cuanto mayor sea la antigüedad, el que actúa como una indemnización de despido. La indemnización mínima nunca podrá ser inferior a dos sueldos. En caso de muerte del trabajador, la ley regula el derecho que tienen los sucesores y la mujer que hubiere convivido con él, a percibirla, pero reducida a la mitad. El personal no permanente tendrá la remuneración y salario correspondiente, que fije la Comisión Nacional del Trabajo Agrario, más un cinco por ciento del total, sustitutivo de las vacaciones. La remuneración será fijada por tiempo o a destajo, correspondiendo en todo caso el pago del sueldo anual complementario.

4. OTRAS NORMAS La ley establece los requisitos mínimos que debe reunir la vivienda en cuanto a condiciones de seguridad, higiene, abrigo y luz natural, separación de ambientes, cocina y baño. El trabajador tiene la obligación de conservarla y hacer lo propio con los elementos de protección personal que le suministre el empleador. El trabajo de menores de catorce años está prohibido, a menos que sea miembro de la familia titular de la explotación e integre el grupo de trabajo. En cuanto a los mayores de catorce años hasta dieciocho que vivieren independientemente de sus padres, podrán celebrar contrato de trabajo agrario, presumiéndose la autorización de éstos. Está prohibido

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el trabajo de mujeres en tareas penosas, peligrosas o insalubres y desde cuarenta y cinco días anteriores y posteriores al parto. Los empleadores que ocupen trabajadores permanentes deberán llevar un libro especial rubricado por el Ministerio de Trabajo, de la oficina más próxima, o de la sede de la administración de la empresa, donde deberán indicar el nombre y domicilio del empleador, nombre, edad, estado civil y documento de identidad del trabajador, fecha de ingreso y egreso y remuneración, pudiendo ser aquél sustituido por sistemas de contabilidad de hojas móviles o por computación. La ley establece el principio de la solidaridad. Quienes contraten o cedieren en forma total o parcial trabajos o servicios que integren el proceso productivo del establecimiento, serán solidariamente responsables con sus contratistas, subcontratistas o cesionarios, del cumplimiento de las normas relativas al trabajo y a la seguridad social, a menos que el contratista constituya una empresa de servicios y su principal aporte no se limitare a la organización del equipo de trabajo. Asimismo, dispone que el empleador no podrá hacer entre sus trabajadores ninguna clase de discriminaciones y está obligado a dispensarles igual trato en identidad de situaciones. Además, las partes están obligadas a obrar de buena fe ajusfando su conducta a lo que es propio de un buen empleador y un buen trabajador y a mantener la tradicional armonía que debe ser característica del trabajo agrario. La ley agrega que la firma es requisito esencial en los actos otorgados en forma privada. Cuando el trabajador no supiere leer ni escribir y no supiere o no hubiere podido firmar, se acreditará el acto mediante impresión digital o, en su caso, con los restantes medios de prueba disponibles. La autoridad de aplicación será el Ministerio de Trabajo, con instancia conciliatoria previa si cualquiera de las partes la pide, pero ésta no constituye requisito indispensable para recurrir a la vía judicial. Las acciones para el cobro de los créditos provenientes de la relación laboral, prescribe a los dos años. El reclamo administrativo interrumpe el plazo, pero por un plazo no mayor de seis meses. La ley, por otra parte, ha previsto una instancia no obligatoria previa, ante la autoridad del trabajo, por las acciones que pudieran surgir de la relación laboral.


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5. COMISIÓN NACIONAL DEL TRABAJO AGRARIO La Comisión Nacional del Trabajo Agrario, y las Comisiones Asesoras Regionales, serán las que tienen a su cargo la protección del trabajador rural y su familia, en los términos de la ley, y también determinar las características de las prestaciones que correspondan al empleador por alimento, vivienda, etc., respecto al personal no permanente, las medidas de higiene y seguridad en el trabajo, condiciones de la vivienda y alimentación, seguro de accidentes, atención de las enfermedades, el régimen de trabajo de las mujeres y los menores y las deducciones que podrán efectuarse a las remuneraciones. La Comisión depende del Ministerio de Trabajo y está integrada con representantes del Estado, los empleadores y trabajadores. Las cuatro entidades de empleadores que tienen representación en la Comisión, son: la Sociedad Rural Argentina, Coninagro, Federación Agraria Argentina y Confederaciones Rurales Argentinas. Por la representación sindical interviene el UATRE. Existen constituidas catorce Comisiones Regionales, asistidas por comisiones técnicas que preparan los estudios y las propuestas, cuyas conclusiones se elevan a la Comisión Nacional, con sede en Buenos Aires, la que adopta la resolución definitiva en materia de condiciones de trabajo y de salarios. La resolución es válida para la región y para el rubro de actividad de que se trata. Además de estas resoluciones, con efectos regionales y que atienden los aspectos puntuales de las actividades agrarias de cada región, la Comisión Nacional adopta resoluciones generales para el personal que se desempeña en explotaciones agrarias, en general, con carácter permanente o no permanente (denominadas ex-Estatuto del Peón de Campo) fijando las remuneraciones que corresponden a las distintas categorías de personal, entre ellos, peones generales, ayudantes especializados, especializados (entre los que se incluyen los peones que trabajan en el cultivo del arroz, ovejeros, albañiles, carniceros, carpinteros, cocineros, despenseros, herreros, jardineros, mecánicos, panaderos, pintores, quinteros, talabarteros, ordeñadores en explotaciones tamberas, carreros, conductores tractoristas, mecánicos tractoristas). También fija las remuneraciones del personal jerarquizado: puesteros, capataces, encargados y el salario de los menores, según la edad, el valor de la

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comida a cargo del empleador, el de la vivienda y la bonificación por antigüedad. En la práctica vigente, toda actividad que se venía regulando, con anterioridad a la ley 22.248, a través de convenciones colectivas de trabajo, continúa gobernándose por ese régimen. Las demás, por las resoluciones que adopte la Comisión Nacional del Trabajo Agrario.

APÉNDICE ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA, MINERA, DE LOS RECURSOS NATURALES Y AMBIENTAL

Como capítulo final de estas Lecciones haremos una relación somera de algunos de los organismos oficiales y asociaciones privadas que, desde distintas perspectivas y funciones, tienen intervención activa en el desarrollo de las diferentes actividades agrarias, y de protección de los recursos naturales y del ambiente, que se registran en el país. También haremos una breve referencia, por su vinculación con el programa de enseñanza de la materia, a los organismos estatales y asociaciones vinculadas a la actividad minera. Aparte de estos organismos y asociaciones nacionales, y de los que se citan en el texto, muchos de los cuales operan o se proyectan a nivel federal, existen otros, muy numerosos, internacionales y de jurisdicción provincial, incluyendo los ministerios de asuntos agrarios, de recursos naturales y del medio ambiente, secretarías, institutos y asociaciones que operan en el ámbito de cada provincia, según las características ambientalistas, agraria o mineras propias, y cuya mención conforma una lista muy extensa y variada. En la época de la Colonia existieron, en la actividad privada, los gremios o entidades de empresarios organizadas para la defensa de los intereses sectoriales. Recordemos el gremio de plateros, de azogueros, de fabricantes de jabón, hacendados y otros. También existieron organismos gubernamentales para atender los requerimientos de las industrias, la agricultura y el comercio, como el Consulado, creado al finalizar el siglo XViil, como tribunal de comercio encargado de dirimir las controversias entre los particulares y asesorar al Gobierno en todas las cues-

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tiones vinculadas a la producción y el tráfico de los productos. Ante este tribunal los ganaderos, representados por Mariano Moreno, presentaron la famosa Representación de los Hacendados, petitorio en el cual solicitaban a las autoridades coloniales la libertad de comercio y la reducción de los aranceles para la exportación del ganado, carnes y demás productos pecuarios. Los Cabildos también desempeñaron una función importante en materia de ganado, carnes, abastecimientos, precios, policía de ganado y exigencias higiénico-sanitarias de los productos alimentarios. La Revolución y luego las guerras de la Independencia, desorganizaron el rígido sistema económico colonial. Si bien trajeron el beneficio de la libertad, las actividades económicas experimentaron grandes inconvenientes, especialmente por la falta de brazos ocupados en las guerras contra España. Luego vinieron las guerras civiles que se mantuvieron y afectaron al país hasta resuelta la organización nacional, a partir de 1851, pero aun después continuaron los enfrentamientos armados y la continuidad política y la seguridad jurídica, puede decirse que no se obtuvieron definitivamente hasta 1880, en que comienza una nueva era de crecimiento económico y poblacional, con la presencia de la Argentina en los mercados internacionales y la conquista y ocupación del territorio para las actividades agropecuarias, la inmigración y la colonización. Los asuntos rurales eran atendidos en esta primera época de la organización nacional por el Ministerio del Interior, en cuya órbita se encontraba también la actividad minera. El Ministerio de Agricultura y Ganadería, recién se instaura en el año 1898 y dentro de su competencia figuraba, además de la actividad agropecuaria, forestal y de pesca, la atención de la industria, el comercio y la minería. Recién a mediados del presente siglo, la industria y la minería se separaron de este Ministerio, creándose un Ministerio de Industria, consecuente con el crecimiento de la actividad industrial operada a partir de la década de 1940, estimulada principalmente por la guerra. La existencia de ministerios independientes para la consideración de los temas rurales e industriales, se mantuvo con distintas variantes hasta la creación del Ministerio de Economía, en el cual se resumieron todos los aspectos productivos, comerciales, financieros y tributarios del país vinculados a la acción gu-


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bernamental. En la actualidad funciona en relación con los temas del agro la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, como autoridad nacional de primer grado, y en los temas vinculados a la industria, comercio y minería, otra Secretaría del mismo rango con esa denominación. La primera mantiene una Subsecretaría de Pesca, otra de Alimentos y una tercera de Producción Agropecuaria y Forestal. La otra Secretaría mantiene una Subsecretaría de Industria, otra de Comercio y una tercera de Minería. A su vez, en el seno de estas Secretarías existen una serie de organismos descentralizados, especialmente dedicados a la investigación y al control de las actividades agropecuarias, industriales, mineras y del comercio. Aquellas dos Secretarías dependen del Ministerio de Economía de la Nación. Funciona, también, en el ámbito de la Secretaría, un Consejo Federal Agropecuario, instituido por la ley 23.843, con representantes de la Nación y las provincias y con la misión de asesorar al Gobierno en las cuestiones agrarias. Con iguales funciones, existe el Consejo Federal de Minería, creado por la ley 24.224. También ha sido creada, desde el año 1994, en orden al tema de los recursos naturales y del ambiente, la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, dependiente en este caso de la Presidencia de la Nación, con una Subsecretaría de Recursos Naturales, otra de Ambiente Humano y una tercera de Recursos Institucionales. Todas estas Secretarías tienen por misión fundamental aplicar las políticas que en materia agropecuaria, industrial, comercial, minera y de los recursos naturales y el ambiente, fije el Poder Ejecutivo nacional. Paralelamente a estos organismos gubernamentales se han ido creando y desarrollando una serie de organismos conexos, de investigación y control, en los distintos campos de la actividad de competencia de cada Secretaría. Estos son numerosos y de distinta jerarquía administrativa e importancia de funciones y sólo nos referiremos a algunos de los principales, para indicar su misión y atribuciones. Entre ellos, podemos citar los siguientes: INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA AGROPECUARIA, INTA. Este Instituto es heredero de las antiguas Estaciones Experimentales del Ministerio de Agricultura y ha desarrollado una importante

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tarea de investigación y extensión agropecuaria, con el objeto de promover su desarrollo con los recursos de la técnica moderna, para el aumento de la productividad y la formación de una población rural instruida en la tecnología agraria. Está compuesto de un Consejo Directivo y los Centros de Investigación en veterinaria, recursos naturales, comercio agropecuario y de economía y sociología rural y los Centros Regionales repartidos en todo el territorio del país. Ha realizado y publicado innumerables trabajos de investigación sobre las materias técnicas, de economía y sociología rural, que lo colocan entre los organismos de investigación y fuente de información especializada más avanzados en el continente americano. Aparte de los estudios e investigaciones que habitualmente realiza en el campo agropecuario, interviene en el desarrollo de los programas de Cambio Rural, Proyecto Huerta, Proyecto de Productores Minifundistas y en el denominado Proyecto Joven destinado a la formación de quinientos profesionales en las ciencias agrarias, con alto grado de especialización. SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGROALIMENTAR1A, SENASA. Constituye el organismo encargado de las investigaciones técnicas e inspección y control técnico agroalimentario de los productos del agro, en general. Fiscaliza y certifica los productos y subproductos de origen animal y vegetal, los insumos y residuos agroquímicos y la erradicación y control de las enfermedades y plagas que afectan la producción agropecuaria del país. Ha renovado sus funciones, a partir de la fusión con el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal, que tenía misiones parecidas en el campo de la sanidad vegetal. Ha sido creado por el decreto 1585/96, pero su funcionamiento es de fecha muy anterior en el campo de la sanidad animal. Cuenta con cinco Delegaciones Regionales y mil doscientas setenta Delegaciones que le proporcionan información a trescientas doce Comisiones Locales, cuarenta y cuatro delegaciones del ex-Instituto de Sanidad Vegetal, además de operar en establecimientos vinculados a la actividad ganadera y pesquera, frigoríficos, fábricas de carnes, plantas faenadoras, carnicerías, pescaderías y buques pesqueros. Posee dos Laboratorios centrales y trescientos sesenta laboratorios de la red para el control de


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drogas, productos biológicos, fertilizantes, plaguicidas. En 1997 inauguró un laboratorio avanzado de bioseguridad para el control del virus de la fiebre aftosa y otras enfermedades del ganado. Lleva varios registros, entre ellos el Registro Nacional Sanitario de Productores Pecuarios y controla el cumplimiento de los requisitos higiénico-sanitarios y de ingeniería para la instalación y funcionamiento de los establecimientos donde se procesan y comercializan ganados y carnes. Interviene en el control y erradicación de las plagas y enfermedades de vegetales y animales de consumo. OFICINA NACIONAL DE CONTROL COMERCIAL AGROPECUARIO, ONCCA. Este organismo fue creado por decreto 1343/96 y tiene a su cargo el control e información de las distintas etapas de comercialización del ganado, carnes, granos en general y sus productos y subproductos en todo el territorio del país. Cumple las funciones de control y fiscalización en el campo comercial, que el SENASA tiene en el terreno técnico y sanitario. Se procura superar con su intervención en el circuito económico, las prácticas contrarias a la transparencia del mercado agropecuario, como consecuencia de las desregulaciones dispuestas por el decreto 2284/91, asegurando el estricto cumplimiento de las normas de comercialización en el mercado agropecuario y de los alimentos, dentro de un marco de transparencia y libre concurrencia. Lleva un Registro de Matriculados en el mercado de ganado y carnes, de plantas faenadoras, matarifes, abastecedores, consignatarios, cámaras frigoríficas, despostaderos, exportadores, importadores, etc., y colabora en las tareas de fiscalización para el pago de los impuestos en acuerdo con la D.G.I. y también en el control de la comercialización de granos. Constituye un organismo descentralizado dentro de la Secretaría de Agricultura, y se le transfirieron varios de los servicios que anteriormente prestaba el SENASA, vinculados al control del aspecto comercial agropecuario. INSTITUTO NACIONAL DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO PESQUERO, INIDEP. Tiene como misión el estudio e investigación permanente de los recursos pesqueros del Mar Epicontinental y los del talud, incluso las condiciones ambientales asociadas, evaluar el estado

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de cada una de las especies, aconsejando a la autoridad las capturas máximas permisibles y la explotación más eficiente de los recursos adyacentes y los de las aguas continentales, así como los aspectos de desembarque, manipuleo, faena, distribución y mercado pesquero. Cuenta con tres barcos de investigación y un sistema de información de las operaciones pesqueras por satélite. Su sede está radicada en Mar del Plata. INSTITUTO NACIONAL DE SEMILLAS, INASE. Creado por el decreto 489/95, aunque ya tenía existencia como tal en el año 1991. Está administrado por un Directorio y las Direcciones de Certificación y Control, de Registro de Variedades y la de Calidad. Lleva el registro de las creaciones fítogenéticas, el Registro de Propiedad de los Cultivares y controla y certifica la calidad de las semillas. INSTITUTO NACIONAL DE VITIVINICULTURA. Este organismo es también de antigua data y tiene a su cargo el control de la genuinidad de los vinos y productos vitivinícolas, en cumplimiento de las leyes 14.878 y 24.565, y el control de la producción de alcohol. Tiene delegaciones en algunas provincias. Su sede central se encuentra en Mendoza. "INSTITUTO NACIONAL DEL AGUA Y DEL AMBIENTE, dependiente de la Secretaría de Recursos Naturales, cuyo objetivo es satisfacer los requerimientos de estudio y prestación de servicios especializados en el campo del aprovechamiento, control y preservación del agua y del ambiente y ejercer el poder de policía para el control de la contaminación respecto a la calidad del agua. COMISIÓN NACIONAL DE ENERGÍA ATÓMICA. Se encuentra en jurisdicción del Ministerio de Cultura y Educación, y además de intervenir en la fijación de la política nuclear y desarrollar funciones de investigación en este campo, participa en las sociedades COBALCOM y SERVIRAD para el manejo estratégico de las aplicaciones de cobalto y planta de irradiación y también en DIOXITEK, relacionada con el área de explotación del ciclo del combustible.


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ENTE NACIONAL REGULADOR NUCLEAR, dependiente del Ministerio de Economía, encargado de la fiscalización y control de la generación y uso de la energía nuclear y de dictar normas de seguridad, salvaguardas y protección física y no proliferación de esta forma de energía. COMISIÓN NACIONAL DEL TRABAJO AGRARIO. Establecida por la ley 22.480, en la jurisdicción del Ministerio de Trabajo, aunque su existencia es anterior, con la función de fijar las condiciones de trabajo, jornadas, en la recolección, transporte, manipulación y almacenamiento de las cosechas y otros frutos, tala de vegetales, y de la ganadería e industria lechera, granja y toda otra actividad del trabajo rural, composición de las cuadrillas de trabajo, asistencia sanitaria, alimentación y vivienda a proporcionar al trabajador. La Comisión actúa con la, participación de comisiones locales. Es de composición mixta, con representantes del sector gubernamental, los empresarios y trabajadores rurales. INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA MINERA, INTEMIN. Desarrolla una actividad similar a la del INTA, en el campo de la investigación y desarrollo de la producción mineral. Cuenta con plantas experimentales de tratamiento de minerales y laboratorios en las instalaciones del INTI, Instituto Nacional de Tecnología Industrial, en Migueletes, Provincia de Buenos Aires. BANCO DE LA NACIÓN ARGENTINA. Desde sus orígenes, que se remontan a 1891, ha desarrollado una intensa labor crediticia en el campo de la economía agraria, a través de su Gerencia de Crédito Agrario y su red de sucursales repartidas en todo el territorio nacional y de sus líneas de crédito específicas vinculadas a las operaciones ordinarias del agro, tanto en materia de equipamiento y créditos de evolución, préstamos para adquisición de inmuebles rurales, adquisición de maquinaria agropecuaria, silos y vehículos de tránsito, préstamos de retención de granos con cesión de certificados de depósito, préstamos de siembra de granos finos, gruesos, algodón y arroz, prefinanciación de exportaciones y otros. El crédito agrario oficial tuvo comienzos, en forma orgánica, en el año 1933, con la sanción de la

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ley 11.684 pero ya con anterioridad este banco había cumplido una intensa acción en el financiamiento de las producciones del agro. Participa en el financiamiento de los programas de Cambio Rural, llevados a cabo por la Secretaría de Agricultura, el INTA, gobiernos provinciales y productores. BANCO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. Institución tradicional como la anterior, creada en 1822, especialmente relacionada con el agro bonaerense, otorga la más variadas líneas de créditos para compras de activos fijos y evolución vinculados a las explotaciones agropecuarias. Ha desarrollado colateralmente un número de actividades empresarias en los distintos campos de la economía, entre ellas, LATINOEQUIP que promueve las pequeñas y medianas empresas agrarias, especialmente en el campo de la exportación de los productos y participa también en los programas de Cambio Rural.

ENTIDADES GREMIALES DE LOS SECTORES AGROPECUARIO Y MINERO SOCIEDAD RURAL ARGENTINA. Esta sociedad es la más antigua en el campo agropecuario, data del año 1866 y precedió, como organización empresaria, al primer Centro de la Industria, creado como entidad gremial de las actividades industriales, en 1878. Su primer presidente fue el ganadero José Martínez de Hoz, su vicepresidente el Ing. Eduardo Olivera y el secretario Ricardo Newton, introductor del alambrado en la Argentina. Su objetivo es la representación de los intereses agropecuarios de sus asociados y la promoción y el desarrollo de las actividades rurales. Cuenta con laboratorios de suelos, pastos y aguas y de inmunogenética, que presta servicios a los productores, en materia de suelos, aguas, semillas, nutrición animal, análisis de granos, preparación de sueros, reactivos, etc. También posee un establecimiento rural, que realiza actividades productivas en materia de agricultura y ganadería, con producción de semillas, mantenimiento de ganado, a través de una Fundación de la SRA y, además, institutos de estudio, una biblioteca agropecuaria, y una Escuela de Extensión Agropecuaria


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en Realicó (La Pampa) con cursos a todos los niveles. Posee el predio de Palermo donde realiza sus exposiciones anuales de agricultura, ganadería e industrias. Lleva los Registros generalógicos de las distintas razas de bovinos, ovinos, equinos, caprinos, camélidos, porcinos, chinchillas, y funcionan en su seno Comisiones de Criadores de las distintas razas de ganado para resolver las solicitudes de inscripción en los registros genealógicos, además de un sistema informático computarizado que permite obtener al instante el historial genealógico del animal registrado. También funcionan en su seno varias decenas de comisiones vinculadas a los más diversos problemas económicos, impositivos y laborales presentes en el agro. Ha encarado el remodelamiento y modernización del predio ferial de Palermo en asociación con la firma extranjera OGDEN. Se invertirán 170 millones de pesos. CONFEDERACIONES RURALES ARGENTINAS. Es una entidad de tercer grado constituida por varias Federaciones o grupos de asociaciones rurales del interior del país, agrupadas por regiones, como la CARBAP, Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa, CARTEZ, Confederación de Asociaciones Rurales de la Tercera Zona, CARCLO y otras asociaciones del litoral, centro, NOA y la Patagonia. Fue creada en 1937, pero recién este nacimiento se materializó en 1943, cuando la organización fue fundada por representantes de cuatro confederaciones y federaciones. Cuenta actualmente con trece federaciones que reúnen a más de trescientas asociaciones y sociedades rurales del interior del país. Constituye, por la cantidad y características de las entidades que la componen, una de las entidades rurales más representativas del agro. FEDERACIÓN AGRARIA ARGENTINA. Fue creada en Rosario en el año 1912, como consecuencia de la huelga de arrendatarios y colonos llevada cabo en ese año, conocida como el Grito de Alcorta y reúne a los pequeños y medianos propietarios y arrendatarios del agro, posee algunas plantas agrícolas y edita el periódico "La Tierra". Constituye una entidad importante y muy activa en el campo gremial y agrupa a pequeños y medianos productores rurales. En sus orígenes reunió a chacareros arrendatarios. Su primer presidente fue Antonio Noguera, pe-

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riodista y agricultor, de origen socialista, José Butarovich, vicepresidente y Alejandro Segura, Secretario. ASOCIACIÓN DE COOPERATIVAS AGRARIAS, ACÁ. Es una importante asociación de cooperativas que también ha realizado una gestión muy proficua en el campo rural. Posee instalaciones propias y participa con otras sociedades en la red de elevadores y depósitos de granos privatizada. Es también exportadora de productos del agro. Publica el periódico "La Cooperación". CONFEDERACIÓN INTERCOOPERATIVA AGROPECUARIA, CONINAGRO. Representa la reunión de varias asociaciones cooperativas rurales y constituye también una entidad de gran gravitación en el campo de la política y la economía agrarias. CONSORCIO REGIONAL DE EXPERIMENTACIÓN AGRÍCOLA, CREA. Está constituido por grupos de productores agrarios que ponen en común sus experiencias prácticas, con la ayuda de un técnico, para mejorar el funcionamiento de sus establecimientos rurales. Su objetivo es perfeccionar los sistemas de producción y transmitir este conocimiento a los productores vecinos. Constituye un intento para luchar eontra el individualismo, sin anular la creatividad de la persona. Según consignan sus objetivos, no busca masificar sino potenciar individualidades, sustenta una política "de tranqueras abiertas, no sólo de madera sino también las m e n t a l e s " . El fundador de estos grupos extensionistas fue el Arq. Pablo Hary y estuvo inspirado en el modelo francés de los CETRA, que cumplen funciones parecidas. El asesor es generalmente un ingeniero agrónomo al que se lo contrata por un número de días con obligación de asistir a las reuniones mensuales y visitar los campos. Conduce los trabajos y ensayos de CREA y asesora particularmente a los propietarios. Las tareas de los grupos CREA deben puntualizarse en aspectos concretos de la actividad que permitan mejoras comprobables, sin diluirse en aspectos generales, difíciles de ejecutar y verificar. La Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola, AACREA es la entidad de segundo grado que nuclea a


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los CREA. Su principal función es orientar los trabajos tecnológicos de los grupos con criterio empresario, preservar y difundir la idea CREA y capacitar a los hombres del movimiento. Existen unos trescientos grupos de este movimiento repartidos en toda la República. Edita una revista mensual. CAMBIO RURAL. Constituye un programa de reactivación productiva para ¡os pequeños y medianos productores rurales, llevado a cabo por la Secretaría de Agricultura y el INTA, con la colaboración de los gobiernos provinciales y del sector rural. Existen unos 1.500 grupos formados, que reúnen a unos 22.000 productores, los que se convocan en grupos pequeños para intercambiar experiencias, capacitarse y concretar soluciones conjuntas en el campo agropecuario. Su tarea se asemeja a la de los CREA. CENTRO DE INVESTIGACIONES DE TECNOLOGÍA DE PRODUCTOS PESQUEROS, CITEP. Funciona como una dependencia del Instituto de Tecnología Industrial, INTI. CENTRO DE ESTUDIOS E INVESTIGACIÓN PARA LA DIRIGENCIA AGROPECUARIA, CEIDA. Es un centro de formación y capacitación de dirigentes, constituido por AACREA y la Sociedad Rural Argentina. Se imparten cursos de formación general que permiten el desarrollo de habilidades para un desempeño más eficaz en su gestión como dirigentes de la sociedad. MISIONES RURALES ARGENTINAS. Son grupos vocacionales que desempeñan una acción importante en las escuelas rurales, contribuyendo a su equipamiento y a la formación de la escuela rural. HERMANDAD RURAL. Grupo rural con actividad principal en la Provincia de Santa Fe, que congrega a ios hombres de campo. Publica la revista "Nuestro Campo". LIGAS AGRARIAS ARGENTINAS. Han sido grupos activistas constituidos especialmente por gente joven del medio rural que encara-

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ban el análisis y planteo político, económico y sociológico de los problemas del agro. Tuvieron su origen en La Pampa en el año 1910. Actuaron particularmente en la década de 1970, en la zona norte del país. Entre los numerosos grupos gremiales agrarios especializados, formados por los distintos sectores de la producción pueden citarse, entre otros, los siguientes: UNION GENERAL DE TAMBEROS, creada en la década de 1920. Es una de las instituciones más representativas de la actividad lechera. Edita la revista "El Tambero". CENTRO DE LA INDUSTRIA LECHERA. De categoría similar a la anterior. Edita la revista "Industria Lechera". CONSEJO DE PRODUCTORES DEL DELTA. Reúne a las distintas actividades agropecuarias y forestales de la región del Delta. ASOCIACIÓN FORESTAL ARGENTINA ASOCIACIÓN ARGENTINA DE PRODUCTORES SIEMBRA DIRECTA ASOCIACIÓN DEL LITORAL DE ENTIDADES DE CONTROL LECHERO ASOCIACIÓN ARGENTINA DE FOMENTO EQUINO. Lleva los registros genealógicos de las razas equinas de silla y tiro liviano, sin perjuicio de los registros a cargo de la Sociedad Rural Argentina. ASOCIACIONES DE CRIADORES DE LAS DISTINTAS RAZAS BOVINAS, OVINAS, PORCINAS Y EQUINAS. Estas asociaciones forman parte de las Comisiones que se expiden en las solicitudes de registro generalógico de los animales de raza que lleva la Sociedad Rural Argentina. Además, representan los intereses de los criadores de cada una de las razas que los congrega. Son muy numerosas y activas.


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ASOCIACIÓN DE CRIADORES DE ROLANDO ARGENTINA, ACHA. Tiene a su cargo el control técnico de la producción del ganado lechero, ejerciendo las funciones delegadas por la Secretaría de Agricultura, a través de la Comisión de Control Lechero. En el país existen 82 de estas entidades que realizan el control. El verificador visita periódicamente el tambo para realizar el pesado de la leche, toma de muestras para análisis de grasa butirosa y verifica y registra los demás datos obtenidos del tambo, nacimientos, servicios, crías, altas y bajas, etcétera. Este control facilita el manejo del rodeo. En la faz industrial y de comercialización de los productos agropecuarios, el movimiento empresarial se encuentra muy especializado, existiendo cámaras y asociaciones independientes para los diversos sectores de la actividad, muchas veces con funciones superpuestas. Entre ellas, pueden citarse las siguientes, sin que signifique agotar la nómina de las mismas: FEDERACIÓN DE LA INDUSTRIA PESQUERA ARGENTINA. Fundada en 1992. Reúne a las distintas Cámaras vinculadas a la actividad. CÁMARA DE SANIDAD AGROPECUARIA Y FERTILIZANTES DIVERSAS ASOCIACIONES DE PESCA DE BARCOS DE ALTURA Y COSTEROS DIVERSAS ASOCIACIONES DE FRIGORÍFICOS, CÁMARAS FRIGORÍFICAS, FABRICAS DE CHACINADOS Y ELABORACIÓN DE PRODUCTOS CÁRNEOS Y PESCADO ASOCIACIONES, CENTROS Y CÁMARAS DE ACOPIADORES, CONSIGNATARIOS DE GANADO Y DE CEREALES ASOCIACIONES, CÁMARAS Y CENTROS DE CULTIVOS ESPECIALES CÁMARA ALGODONERA ARGENTINA

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CENTRO DE BODEGUEROS Y FABRICANTES DE ACEITE BOLSAS DE CEREALES DE BUENOS AIRES, ROSARIO Y BAHÍA BLANCA CÁMARA ARBITRAL DE LA BOLSA DE CEREALES CÁMARA ARBITRAL DE ACEITES VEGETALES CÁMARA ARGENTINA DE CONSIGNATARIOS DE GANADO CÁMARA DE ENTIDADES APÍCOLAS CÁMARA ARGENTINA DE LA INDUSTRIA DE CHACINADOS CÁMARA ARGENTINA DE LA INDUSTRIA OLEAGINOSA CÁMARA ARGENTINA DE PRODUCTORES DE CARNE VACUNA CÁMARA DE CEREALES Y AFINES DE CÓRDOBA CÁMARA DE INDUSTRIALES DEL ARROZ DEL LITORAL CÁMARA GREMIAL DE ACEITES VEGETALES CÁMARA DE SUBPRODUCTOS GANADEROS CENTRO AZUCARERO ARGENTINO CENTRO AZUCARERO REGIONAL NORTE ARGENTINO CENTRO DE CONSIGNATARIOS DIRECTOS DE HACIENDA FEDERACIÓN ARGENTINA DE COOPERATIVAS AGRARIAS FEDERACIÓN DE COOPERATIVAS AGRÍCOLAS DE MISIONES


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FEDERACIÓN LANERA ARGENTINA FEDERACIÓN DE MOLINEROS DE YERBA MATE ASOCIACIÓN DE INDUSTRIAS ARGENTINAS DE CARNES ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE FRUTAS ARGENTINAS MERCADO A TERMINO DE BUENOS AIRES S.A. MERCADO A TERMINO DE ROSARIO S.A. MERCADO DE HACIENDA DE LINIERS S.A. Concesionaria del tradicional Mercado de Liniers. En materia de protección y conservación de los recursos naturales y del ambiente, se mantienen activas, entre otras, las siguientes entidades: FUNDACIÓN VIDA SILVESTRE ARGENTINA FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES GREENPEACE FONDO MUNDIAL DE LA NATURALEZA INSTITUTO AMBIENTAL GLOBAL (GEF), formado por organismos de la ONU y diseñado para proporcionar fondos con destino a la protección de la capa de ozono, del efecto invernadero, de los recursos hídricos internacionales y de la biodiversidad. COMISIÓN BALLENERA INTERNACIONAL UNION DE CONSERVACIÓN DEL MUNDO (IUNC) ASOCIACIÓN NATURA

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CATALA.NO - BRUNELLA - GARCÍA DÍAZ - LUCERO

AMIGOS DEL ÁRBOL ASOCIACIÓN ARGENTINA CONTRA LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL ASOCIACIÓN DE ECOLOGÍA Y MEDIO AMBIENTE ASOCIACIÓN INDÍGENA DE LA REPÚBLICA ARGENTINA COMISIÓN NACIONAL DE ECOLOGÍA Y DESARROLLO HUMANO FUNDACIÓN RESERVA DEL IBERA GRUPOS ECOLÓGICOS DE DIVERSAS LOCALIDADES DEL INTERIOR DEL PAÍS INSTITUTO DE ECOLOGÍA Y CONTAMINACIÓN AMBIENTAL FUNDACIÓN HABITAT "FUNDACIÓN NATURALEZA FUNDACIÓN PERITO MORENO S.A.D.A.R.N MOVIMIENTO ECOLOGISTA LIBERAL FUNDACIÓN MUNDO MARINO CAMBIAR En materia sindical y de servicios sociales vinculados al agro, funcionan las siguientes entidades:


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EX - INSTITUTO DE SERVICIOS SOCIALES AGROPECUARIOS DE LA REPÚBLICA ARGENTINA, ISSARA. Este servicio reunía a los productores y trabajadores del agro y estibadores en una obra social destinada principalmente a prestar asistencia médico-hospitalaria a sus asociados. En el año 1995 fue dispuesta, por decisión administrativa, su transformación en una obra social, exclusivamente de carácter sindical. Prestaba servicios en locales facilitados por las sociedades rurales y federaciones y cooperativas del interior. Tenía una conducción mixta, de acuerdo con lo dispuesto en la ley 23.660. Apelada la resolución que dispuso esa transformación, la justicia finalmente confirmó la medida y los servicios del ISSARA pasaron a ser prestados por la OSPRERA, obra social de carácter sindical, desde fines de 1996. UNION ARGENTINA DE TRABAJADORES RURALES Y ESTIBADORES. UATRE. OBRA SOCIAL DEL PERSONAL RURAL Y ESTIBADORES DE LA REPÚBLICA ARGENTINA, OSPRERA. El UATRE es el organismo sindical de los trabajadores rurales y estibadores. Tiene su sede en la Capital Federal. La OSPRERA es la obra social y ha asumido las tareas anteriormente desempeñadas por el ISSARA. FEDERACIÓN ARGENTINA DE TRABAJADORES RURALES Y ESTIBADORES, FATRE TRANSPORTISTAS RURALES ARGENTINOS En el sector correspondiente a la actividad minera, incluida en el programa de estudio de los recursos naturales, actúan las entidades privadas siguientes: CÁMARA ARGENTINA DE EMPRESARIOS MINEROS. Agrupa a las principales empresas mineras nacionales y extranjeras en el ramo de los minerales metalíferos, no metalíferos y rocas de aplicación. En ella están también asociadas varias cámaras de! interior. Es la más representativa del sector minero argentino. UNION MINERA ARGENTINA. Reúne principalmente a productores

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de rocas de aplicación, y fábricas de cal y cemento. Es tan antigua como la anterior. Se gestiona su incorporación a la anterior. CENTROS Y CÁMARAS MINERAS DEL INTERIOR DEL PAÍS. En cada provincia con características mineras existe, por lo general, constituido un centro o cámara independiente que asume los problemas locales de la minería. No están reunidos en federaciones o confederaciones. ASOCIACIÓN OBRERA MINERA ARGENTINA, AOMA. Es una entidad sindical que agrupa a los obreros mineros y de canteras de todo el país. Fue fundada en el año 1953. Tiene algunas delegaciones en los distritos mineros de importancia.

PRINCIPALES ORGANISMOS INTERNACIONALES VINCULADOS A LA INVESTIGACIÓN Y COMERCIO AGROPECUARIOS FAO. Organización Mundial para la Agricultura y la Alimentación, creada en el seno de las Naciones Unidas. Es un organismo internacional de investigación de los problemas del agro en sus múltiples aspectos. Ha realizado una labor proficua. POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN DE LA COMUNIDAD EUROPEA (CAP). Interviene en la fijación de una política agrícola común entre los Estados miembros, con el fin de incrementar la productividad de la agricultura, estabilizar los mercados, asegurar los aprovisionamientos, el nivel de vida de la población agrícola y precios razonables a los consumidores, y promover la unidad del mercado de productos agrícolas, mediante la armonización de los precios, medidas sanitarias, estabilidad monetaria, prioridad comunitaria, protección del medio ambiente. Esta política de fomento al desarrollo rural se mantiene mediante el otorgamiento de subsidios a los productores agropecuarios europeos, proteccionismo éste que resulta contrario a la economía del mercado libre. El apoyo prestado a los productores en función de estas políticas se estima del orden de los 140.000 millones de dólares al año.


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MERCOSUR (MERCADO COMÚN DEL CONO SUR). Este organismo internacional nació con el Tratado de Asunción, celebrado en 1991, entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, con el objeto -entre otros- de integrar a las partes a través de la libre circulación de bienes, servicios y factores de producción con la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias o de cualquier medio similar, el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política común con relación a terceros países o agrupamiento de Estados, la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales, la armonización de las legislaciones, la protección del medio ambiente, y la interconexión física de los países. La administración y ejecución de las disposiciones del Tratado estarán a cargo de los siguientes órganos: el Consejo del Mercado Común, que fija las políticas y toma las decisiones, el Grupo Mercado Común, que es el órgano ejecutivo, la Comisión Parlamentaria Conjunta, formada por legisladores representantes de los respectivos Parlamentos, la Comisión de Comercio de Mercosur, que vela por la aplicación de las políticas comerciales establecidas, el Foro Consultivo Económico y Social y, finalmente, la Secretaría Administrativa. La Unión Aduanera del Mercosur se puso en funcionamiento el 1 de enero de 1995 y constituye todavía un mercado imperfecto, ya que mantiene aranceles menos elevados para productos extra-zona y existen productos exceptuados de la lista. El comercio agropecuario se vio fortalecido con la creación de este organismo. En 1996 se incorporó Chile, como socio comercial y es probable que en el futuro se agreguen Bolivia, Perú y otros países sudamericanos. En 1997 se firmó el Acuerdo Interregional entre la Unión Europea y el Mercosur, que se encuentra en etapa de ratificación. En materia de comercialización agropecuaria y fitosanitaria, el Mercosur tiene un amplio campo de actuación para promover el progreso tecnológico, la libre circulación de los productos y la protección fitosanitaria contra las enfermedades y plagas. El Mercosur adoptó, en 1994, el denominado Protocolo de Brasilia para la solución de los conflictos planteados entre los Estados y las personas físicas y jurídicas perjudicadas por otro Estado miembro; y además, el Protocolo de Ouro Preto, que ha creado una zona de libre comercio y una unión aduanera imperfecta.

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GATT (ACUERDO GENERAL DE ARANCELES Y COMERCIO). Fundado en Ginebra en el año 1947, con la finalidad dirigida, fundamentalmente, a la reducción de los aranceles, barreras comerciales y tratamientos discriminatorios en el comercio internacional. Estos acuerdos multilaterales se obtienen a través de rondas, especialmente convocadas, de las cuales se han celebrado numerosas en diferentes países. Tal vez la más importante desde el punto de vista de nuestra producción y comercio agropecuarios ha sido la Ronda Uruguay, celebrada entre los años 1986 y 1993, que luego de numerosas negociaciones y dificultades, logró éxitos parciales en la reducción de los subsidios a las exportaciones de productos agropecuarios provenientes de los países europeos y de Estados Unidos. OMC (ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO). Constituye un nuevo acuerdo internacional, que reemplaza al Acuerdo General de Aranceles y Comercio, con el objeto, en lo que respecta a la actividad agropecuaria, de fortalecer los compromisos asumidos por el GATT en materia de acceso a los mercados, subvenciones a la exportación y policía sanitaria animal y vegetal. Fue fundada en 1993. Es sucesora del GATT. UNION EUROPEA. El 1 de noviembre de 1993 entró en vigor el Tratado de la Unión Europea, fundada en 1992 en Maastricht. La antigua Comunidad Europea, de estructura eminentemente económica, se transformó en la Unión Europea, basada en tres principios fundamentales: Europa gobernada por procedimientos institucionales, afirmación de la identidad europea ante el mundo y realización de la unidad económica y monetaria. El Plan Schuman creó la Comunidad del Acero y el Carbón, dos materias primas esenciales para el desenvolvimiento económico de Europa y ha sido el antecedente mediato de la constitución de este organismo, que cuenta con el Parlamento Europeo y aspira a obtener, en lo inmediato, un signo monetario único, el euro. En materia de preservación ambiental, se ha destacado por mantener posiciones avanzadas con respecto a otros países industrializados, ajenos al área. TRATADO DE ROMA. Fue suscripto en 1957 entre los Estados de Bélgica, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos, con


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el objetivo de constituir un mercado común europeo, fortalecer las respectivas economías y reducir las desigualdades. Dio origen, según dijimos, a la Comunidad Económica Europea, antecedente de la Unión Europea. ALCA (ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMERICAS). Propuesta por el Presidente de Estados Unidos en la reunión de Miami en 1990, aspira reunir a los treinta y cuatro Estados americanos en un acuerdo para la eliminación de los aranceles y restricciones comerciales de la región, con metas para el año 2005. La idea ha tomado nuevo cuerpo en los últimos tiempos y se concretó su lanzamiento en 1998, pero se discute si resulta conveniente para las actividades y propósitos del Mercosur, que se presenta como gran competidor en la búsqueda de un equilibrio de fuerzas. Se le objeta, también, reunir países con economías y grados de desarrollo muy diferentes, que harían dificultosos los acuerdos en el área.

ÍNDICE

Prólogo

5

Capítulo I: El derecho agrario. Contenido. Evolución

7

1. Conceptos generales, alcance y autonomía del derecho agrario 2. Evolución del derecho agrario. El acto biológico. La empresa agraria 3. La profesionalidad agraria 4. La doctrina del derecho agrario en la Argentina. Influencia de la doctrina italiana 5. Orígenes recientes del derecho agrario. Avance de los conceptos. Conclusiones

Capítulo II: Los recursos naturales y el derecho agrario. Relaciones y contenidos -v-1. Recursos naturales y recursos naturales culturales 2. Clasificación de los recursos naturales 3. Dominio y jurisdicción sobre los recursos naturales

7 9 11 12 17

21 21 22 23

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4. El ambiente. Conceptos generales. Conferencias internacionales. El ambiente en la Constitución nacional. La legislación ambiental en la Argentina A. Conceptos generales B. Conferencias internacionales C. El desarrollo sustentable D. El ambiente en la Constitución nacional E. La defensa de los intereses difusos F. La legislación ambiental en Argentina G. Los presupuestos mínimos H. Los permisos de contaminación transables I. El delito ecológico 5. Los residuos peligrosos. La ley 24.051 y su decreto reglamentario. La legislación provincial A. Conceptos generales B. Registro de generadores y operadores. El certificado ambiental y el manifiesto C. Autoridad de aplicación. Responsabilidades. Grado de peligrosidad D. Jurisdicción E. Legislación provincial

Capítulo III: La atmósfera. La contaminación del aire. El clima. El espacio como recurso natural 1. 2. 3. 4.

La atmósfera y la contaminación del aire La ley 20.284 El clima El espacio como recurso natural

Capítulo IV: Dominio, uso y conservación del suelo 1. El Código Civil y la propiedad de las cosas. La propiedad agraria

28 28 31 37 38 40 45 47 49 50 52 52 53 54 56 57

59 59 65 . 68 69

71

71

ÍNDICE

397

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Dominio, uso y aprovechamiento El derecho a la propiedad en la doctrina política El recurso suelo y sus distintos usos Deterioro del suelo División del suelo. La parcela agraria, urbana e industrial . . . . Regulación del uso del suelo El tamaño y la distribución de la parcela rural y la reforma agraria 9. El cambio de las estructuras agrarias 10. Latifundio, minifundio y parvifundio. La gran propiedad rural . 11. El ordenamiento territorial. Registros de suelos 12. El catastro territorial y el uso del suelo

84 90 91 94 96

Capítulo V: Conservación y recuperación de los suelos. La ley 22.428

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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Participación de los productores. Objetivos de la norma Suelos rurales y con otros destinos Algunas causas que provocan el deterioro del suelo Distritos de conservación de suelos Constitución de los consorcios voluntarios. Subsidios Suelos de inmuebles no productivos Resultados de la ley 22.428 Legislación provincial de suelos

99 101 102 103 104 106 107 '. . . . 109

Capítulo VI: La colonización agraria 1. 2. 3. 4. 5.

73 73 76 78 79 83

Antecedentes históricos y estado actual del problema La ley de Enfiteusis de 1826 y leyes posteriores La ley Avellaneda de 1876. Adjudicación de tierras fiscales . . . La inmigración Los contratos de colonización. Las compañías colonizadoras. Interrupción del proceso 6. Nuevos ensayos de colonización. La ley 12.636 y leyes posteriores. Fin del proceso colonizador

113 113 115 119 121 125 130

398


7. Leyes provinciales de colonización 8. Los programas de desarrollo rural y social agropecuario

Capítulo VII: Antecedentes y desarrollo de la actividad ganadera en la Argentina 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Orígenes de la ganadería argentina Las vaquerías Los saladeros La industria frigorífica El reparto del comercio exterior de carnes El tratado de Londres de 1933 Investigación y debate sobre el comercio de carnes (años 1934-1935) 8. Creación de la Junta Nacional de Carnes

Capítulo VIII: Uso del suelo rural. Los contratos agrarios 1. Contratación del uso del suelo con destino agropecuario. El régimen del Código Civil 2. Primeras excepciones al derecho común. Las leyes 11.170 y 11.627 de arrendamientos rurales 3. La ley 13.246 de arrendamientos y aparcerías rurales en vigor. Examen de sus disposiciones 4. El orden público económico 5. Ámbito de aplicación de la ley 6. Definición del contrato 7. Derechos y obligaciones. Plazo mínimo del contrato. Reformas 8. Cesión y subarriendo 9. Otras normas de la ley 10. Régimen de las mejoras 11. Inembargabilidad de bienes

135 138

141 141 143 144 145 148 149 151 152

155

157 160 161 162 163 164 165 166 166 169 170

ÍNDICE

12. Otros derechos y obligaciones Desalojo del predio Extinción del contrato Clausulas prohibidas 13. La aparcería rural. Aparcería agrícola y pecuaria. La mediería . . Normas generales Aparcería agrícola Aparcería pecuaria 14. Forma de los contratos de arrendamiento y aparcerías. Inscripción 15. Contenido general de los contratos 16. Conclusión de los contratos 17. Cámaras paritarias de arrendamientos y aparcerías rurales. El fuero agrario. Competencia 18. Las leyes de transformación agraria 19. Otros contratos agrarios Capitalización de hacienda Pastoreo y pastaje Contrato accidental La mediería agrícola Contrato de kilaje fijo y canadiense Contrato de maquinaria agrícola Los acuerdos o "pools de siembra" Contrato de maquila

Capítulo IX: El estatuto del tambero mediero. Decreto-ley 3750/46 1. 2. 3. 4. 5.

Características del contrato Porcentajes Derechos y obligaciones Plazos. Rescisión Tipología jurídica. Proyectos de reformas

El estatuto del contratista de viñas y frutales. Ley 20.589

399

171 171 172 172 172 174 175 177 178 179 179 180 181 183 183 185 185 186 188 188 189 190

191 192 193 194 196 197 201

400


1. Naturaleza y extensión del contrato 2. Derechos y obligaciones de las partes 3. Modalidades del contrato

201 202 204

Los contratos agro-alimentarios y agro-industriales y las nuevas tendencias del moderno derecho agrario

204

Capítulo X: La propiedad del ganado

209

1. 2. 3. 4.

La posesión y el sistema de marcas y señales Solución de las leyes locales La ley nacional 22.329, de marcas y señales Los registros genealógicos. Las caravanas. Microchips electrónicos 5. Transferencia del ganado. Formalidades. Certificados de adquisición. Guías de tránsito 6. Animales invasores. Mezclas y apartes 7. Legislación provincial en materia de ganados

209 210 212

Capítulo XI: El comercio de granos

223

•1. La participación del Estado en el comercio de granos. La ex-Junta Nacional de Granos 2. Elevadores de granos. Régimen de propiedad y de funcionamiento 3. Disolución de la Junta Nacional de Granos 4. Régimen vigente de comercialización de los granos. El certificado de depósito y el talón 5. Expedición de certificados y talones por la actividad privada . . 6. Destino de los elevadores de propiedad de la Junta 7. Funcionamiento de los mercados de granos 8. Otras normativas 9. Comercialización de productos provenientes de cultivos especiales 10. Nuevas normativas para fijar precios en el comercio de cereales y oleaginosas

214 216 218 219

223 226 229 230 . 233 234 238 240 240 241

ÍNDICE

Capítulo XII: Comercialización del ganado y de las carnes

401

243

1. Antecedentes históricos 2. Composición de los planteles bovinos. Otros ganados 3. Las leyes 11.205, 11.210, 11.226 y 11.228, de comercio de ganado y carnes. La primera Junta Nacional de Carnes y la Corporación Argentina de Productores de Carnes 4. Las últimas Juntas de Carnes 5. Disolución de la Junta 6. Clasificación y tipificación de las carnes 7. Mataderos, frigoríficos y otros agentes que intervienen en la elaboración y comercio de carnes. Regulaciones 8. La promoción del comercio de carnes

243 245

Capítulo XIII: Policía sanitaria animal y vegetal

259

1. 2. 3. 4.

Policía sanitaria animal. La ley 3959 y otras leyes sanitarias . . Las leyes de sanidad animal 18.811 y 22.375 Policía sanitaria vegetal. Decreto-ley 6704/63. Ley 20.418 . . . El Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y la Oficina Nacional de Control Comercial y Agroalimentario (ONCCA) 5. Los códigos rurales

Capítulo XIV: Inseminación artificial. Los fertilizantes. Semillas y creaciones fitogenéticas 1. La inseminación artificial. Ley 20.245 2. Los fertilizantes. Leyes 20.466 y 20.496 3. Semillas y creaciones fitogenéticas. Ley 20.247

247 250 252 253 255 257

259 265 267

271 274

275 275 278 281

Capítulo XV: Régimen forestal. Flora y fauna silvestres. Parques nacionales, monumentos naturales y reservas nacionales

283

I. Régimen forestal

283

402


1. Introducción 2. Características de la actividad forestal 3. La ley nacional 13.273 4. Clasificación de los bosques 5. La forestación y reforestación 6. Régimen de promoción forestal 7. Las autoridades forestales 8. Nuevo proyecto sobre inversiones forestales II. Flora y fauna silvestres 1. La flora silvestre 2. La fauna silvestre III. Régimen de parques, monumentos naturales y reservas nacionales 1. Antecedentes 2. Los parques nacionales 3. Monumentos naturales y reservas nacionales 4. La Administración de Parques Nacionales

283 284 286 288 291 292 295 296 298 298 300

Capítulo XVI: La piscicultura. Régimen legal de la pesca

313

1. 2. 3. 4.

305 305 306 308 309

Introducción Aspectos legales. Antecedentes Regulaciones provinciales La Ley Federal de Pesca 24.922

313 316 321 323

Capítulo XVII: El agua. Su importancia

331

1. Derecho de aguas 2. Clasificación de las aguas Aguas subterráneas 3. Dominio público de las aguas 4. Dominio y jurisdicción de los ríos provinciales. El problema de las cuencas interprovinciales

332 333 334 335 336

ÍNDICE

5. Legislación local sobre agua Constituciones provinciales Códigos de agua 6. Ley nacional de irrigación 7. Aguas internacionales

403

337 338 338 339 340

Capítulo XVIII: Derecho de la energía

343

1. Concepto de la energía 2. División de las fuentes de energía 3. Regulación legal de las fuentes de energía 4. Naturaleza jurídica de la energía 5. Energía proveniente de los recursos vegetales 6. Energía eólica 7. Energía solar 8. La energía mareomotriz . 9. Energía geotérmica 10. Régimen de la energía eléctrica A. Introducción B. Legislación vigente C. Tres actividades: generación, transporte y distribución . . . . D. Autoridades y entidades con competencia en la actividad eléctrica E. Sistemas eléctricos y mercados Sistemas Eléctricos Nacionales Sistemas Eléctricos Provinciales Sistema Interconcctado Nacional (o Red Interconectada Nacional) Mercado Minorista Mercado Eléctrico Mayorista

343 344 345 346 346 348 349 351 352 354 354 357 358 359 361 361 361 362 362 362

Capítulo XIX: Régimen nacional del trabajo agrario. Leyes 22.248, 23.808 y 24.013

365

1. Antecedentes generales

365

404


2. Régimen legal vigente 3. Clasificación de los trabajadores rurales. Jornada. Remuneraciones 4. Otras normas 5. Comisión Nacional del Trabajo Agrario

366 367 369 371

Apéndice: Organización institucional de la actividad agropecuaria, minera, de los recursos naturales y ambiental 373 índice

395

Esta tirada de 1.200 ejemplares se terminó de imprimir en Talleres Gráficos Leograf S.R.L., Rucci 408, Valentín Alsina, en el mes de septiembre de 1998

Lecciones de Derecho Agrario y de Los Recursos Naturales - Edmundo Catalano

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