LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
IGNACIO BURGOA O. DOCTOR EN DERECHO Y MAESTRO EMÉRITO
DE L\ UNIVER-"iID,\D NACIONAL AlITÓNOMA DE MÉXICO
LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES 4 O" edici6n
EDITORIAL PORRÚA AV. REPÚBLICA ARGENTINA 15 MÉXICO. 2008
Primera edición, 1944
Copyright e 2008 por IGNACIO BURGOA
Belisario Domínguez :140, Coyoacán México, DF
Esta edición y sus características son propiedad de la EDITORIAL PORRÚA, SA de CV 2 Av. República Argentina 15 altos, col. Centro, 06020, México, D"~
Queda hecho el depósito que marca la ley
Derechos reservados
ISBN
970-07-7155-5
IMI'R~O EN MÉXICO
PRlNTEf) IN MEXICO
PALABRAS SOBRE LA TRIGÉSIMA NOVENA EDICIÓN El Foro Nacional en su conjunto, toda la Academia Jurídica de México, especialmente la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, sus seres queridos, muchos amigos y por qué no decirlo, este amado país dio a Ignacio Burgoa Orihuela, mi señor padre y autor de este libro, entre otros que todos conocemos, el postrer adiós la mañana del domingo seis de noviembre de 2005. Han transcurrido los meses dentro de un duelo multifacético que no pretendo describir, hasta que llegó el día en que la nueva edición de esta obra debía salir a la luz dando continuidad al afán permanente de su autor: mantenerla siempre vigente. Arrostré entonces como hijo obediente la responsabilidad sublime de cumplir tal anhelo, máxime que este libro es uno de los "hijos intelectuales" de Don Ignacio Burgoa Orihuela, y por ende es también mi hermano. El más sincero amor filial y un profundo respeto a la personalidad inmortal de mi padre y maestro me llevan al convencimiento de que ni yo ni nadie debe alterar ni un ápice el contenido y la estructura formal de ninguna de sus obras que la posteridad recibe como un legado invaluable. Tratando de cumplir con ambas premisas superiores e insoslayables, mi modestísirna labor respecto a esta Trigésima Novena Edición ha consistido en insertar las reformas y adiciones constitucionales que entraron en vigor después de la edición anterior, expresando los correspondientes comentarios bajo mi más estricta responsabilidad, dejándolo indicado en el contexto de la obra, a través de los señalamientos de impresión adecuados. De esta manera el lector estudioso tendrá en sus manos un libro actualizado que cumpla con el beneficio que tantas generaciones ha recibido. Tales reformas y adiciones corresponden a los artículos 1°, 3", 14. 18,21, 22 Y26 constitucionales. La memoria de Ignacio Burgoa Orihuela permanecerá brillando en el firmamento de las ideas. Ciudad de México, febrero de 2007. IGNACIO BURGOA LLANO
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PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIÓN El conocimiento cotidiano del juicio de amparo a través de los múltiples y muy diversos casos concretos en que se traduce su vida pragmática, suscita pa· ralelamente variadas cuestiones que conciernen a las garantías individuales (cuya denominación correcta debiera ser la de "garantías del gobernado"). por constituir ellas. según es bien sabido. la primordial materia de preservación de nuestro medio de tutela constitucional. La experiencia jurídica que en más de dos años y medio he adquirido como Juez Segundo de Distrito en 1 Materia Administrativa del Distrito Federal. cuyo cargo he venido desempeñando desde el 7 de mayo de 1951, así como estudios de carácter teórico-especulativo que sobre tópicos de Derecho Constitucional he realizado, implican la fuente de las consideraciones que se contienen en esta segunda edición de mi libro intitulado LAs GARANTIAs INDIVIDUALES, esperando que las ideas que en ella se exponen sean acogidas por el Foro Nacional con la misma benevolencia que ha dispensado a todas mis modestas y deficientes obras de investígación jurfdica,
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México, D. F., diciembre de 1953.
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IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS PRELIMINARES SOBRE LA TERCERA EDICIÓN Toda obra jurídica debe estar inexorablemente sometida a una constante revisión. Su autor tiene la ineludible obligación intelectual de asumir una actitud de redoblada vigilancia sobre la evolución y las transformaciones que, en el devenir del tiempo, experimente la materia de derecho que constituya el tema respecto del que haya emitido sus ideas, a efecto de renovarlas, actualizarlas e, inclusive, rectificarlas. Si entre las instituciones jurídicas y la realidad debe existir la mejor adecuación posible para evitar que el Derecho se convierta en obsoleto y. por ende, en inútil o hasta regresivo, la producción literaria sobre ellas debe también observar un dinamismo periódico que impida que las obras jurfdicas sólo conserven un valor histórico, sin proyección de actualidad. Estas reflexiones siempre han estimulado y orientado mi modesta labor autoral. Con base en ellas he procurado mejorar mis obras, al presentarse la oportunidad de su re-edición. Vuelvo, pues, a someter mis Garantías Individua-
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les, a la sana crítica jurídica con motivo de esta nueva edición, en la que he trata-
do de superar las anteriores. Creo así cumplir el deber intelectual que he mencionado, y para cuya observancia he escatimado, al arduo y absorbente ejercicio profesional, los momentos deliciosos de la cátedra, del estudio y de la meditación. México, D. F., enero de. 1961. IGNACIO BURGOA O.
ADVERTENCIA SOBRE LA CUARTA EDICIÓN Siguiendo el propósito que ha animado a las ediciones anteriores, en la que ahora sometemos a la opinión jurídica nacional hemos procurado actualizar el presente libro mediante el tratamiento de las cuestiones que, en torno al tema que comprende, se han suscitado por la jurisprudencia y la doctrina. Además, considerando que nunca obra humana alguna es perfecta sino' constantemente perfectible, hemos propendido en esta cuarta edición a mejo- ' rar y ampliar el examen de los tópicos que al contenido del presente estudio I conciernen, siempre bajo la idea de su continua superación, estimulada por la crítica constructiva y cuya formulación anticipadamente agradecemos. México, D. F., diciembre de 1964. IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS DEL AUTOR SOBRE LA QUINTA EDICIÓN Fieles a la tendencia anunciada con motivo de cada publicación de la presente obra, hemos procurado completarla y actualizarla en esta quinta edición. Todo autor tiene el ineludible deber de perfeccionar sus libros, de corregirlos y superarlos mediante una minuciosa revisión de las consideraciones que informan el contenido de los variados temas que comprenden. Ese deber es fruto del compromiso intelectual que contrae con los lectores y estudiosos y nunca lo hemos eludido. Prueba de ello es que en esta edición intentamos mejorar las anteriores, siempre acatando el 'principio que enseña que toda obra humana es imperfecta aunque perfectible. Esperamos que así lo juzgue la crítica benevolente y constructiva del lector. México. D. F., noviembre de 1967. IGNACIO BURGOA O.
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PALABRAS SOBRE LA SEXTA EDICIÓN La constante vigilancia sobre los criterios que con cierta periodicidad sustenta la Suprema Corte respecto de la temática y p~oblemática de las garantías individuales y nuestra modesta pero contmua investigación en relación con ellas, han originado que en esta sexta edición hayamos tenido la oportunidad de complementar y de perfeccionar el contenido del presente libro: De esta manera creemos cumplir con el imperativo intelectual que debe condicionar la tarea .de todo autor de alguna obra jurídica que trate sobre instituciones y conceptos que cotidianamente se aplican en la dinámica del derecho. Huelga decir que esta sexta edición, como las anteriores, la sometemos gustosamente a la sana crítica de los lectores, cuyos juicios constructivos siempre nos han servido de aliento y de estímulo.
México, D. F., enero de 1970. IGNACtO BURGOA
O.
PALABRAS SOBRE LA SÉPTIMA EDICIÓN La presente obra la hemos actualizado mediante la invocación y comentario sobre las tesis jurisprudenciales y ejecutorias de la Suprema Corte que conciernen a diversas garantías y que se dietaron durante los años de 1970 y 1971. Además, no podríamos dejar de referirnos en esta edición al nuevo artículo 10 constitucional que atañe a la posesión y portaeión de armas, y cuyo texto se publieó en el Diario Ofir-al de in Federación correspondiente al 22 de octubre de 1971.
México, D. F., febrero de 1972. IGNACIO BURGOA
O.
PREFACIO A LA NOVENA EDICIÓN Siguiendo la tendencia observada en lo que respecta a -la elaboraeión de las ediciones anteriores de este libro, en la presente hemos procurado introducir a su contenido las innovaciones que hemos estimado más importantes. Asimismo, actualizamos algunos temas como consecuencia ineludible de las modificaciones que en materia de garantías individuales se han practicado a la Constitución vigente. Por otra parte, considerando que una obra jurídica debe contribuir al mejoramiento del derecho positivo en lo que a su temática y problemática concierne, en esta ocasión también sugerimos algunas reformas que en nuestra opinión deben introducirse a ciertos preceptos constitucionales que atañen a las garantías del gobernado.
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Por último, huelga decir que esta edición como las anteriores, la sometemos a la sana crítica del lector, del investigador y del estudioso, bajo la promesa de que enmendaremos los errores en que hayamos podido incurrir y cuyo señalamiento agradeceremos cordialmente. México, D. F., agosto de 1975. IGNACIO BURGOA
O.
NOTA PREVIA SOBRE LA DÉCIMA EDICIÓN En esta edición hemos actualizado el presente libro mediante la aplicación de las tesis jurisprudenciales y ejecutorias importantes que aparecen publicadas en el Apéndice 1975 y en los Informes correspondientes a los años de 1975 y 1976, del Semanario Judicial de la Federación. Estimamos que esta actualización contribuirá a incrementar la utilidad consultiva y de estudio de los diferentes lemas que conforman el contexto de nuestra obra. México, D. F., enero de 1977. IGNACIO BURGOA
O.
PREFACIO SOBRE LA DECIMOPRIMERA EDICIÓN Es innecesario reiterar el deber que tiene todo autor, consistente en mejorar permanentemente su obra. En la presente edición hemos tratado de cumplir ese deber mediante la ampliación de varios temas de carácter histórico sobre la materia de "Garantías Individuales" y la actualización de las consideraciones que sobre ellos formulamos, al través de la invocación y del comentario de los últimos criterios jurisprudenciales y doctrinales. Abrigamos la esperanza de que nuestro libro siga teniendo, para los estudiosos de tan importante materia, la utilidad que benévolamente le han reconocido.
México, D. F., noviembre de 1977. IGNACIO BURGOA
O.
ADVERTENCIA SOBRE LA DECIMOSEGUNDA EDICIÓN En esta edición hemos incluido un capítulo sobre un tema muy interesante y debatido que se relaciona con el "derecho a In información", que es complementario del que estriba en la libertad de expresión del pensamiento previsto en los artículos 6 y 7 constitucionales, habiendo actualizado nuestra obra, ade-
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más, con la invocación y el señalamiento de las tesis conducentes a su temática publicadas en el Informe de 1978. México, D. F., marzo de 1979. IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS SOBRE LA DECIMOTERCERA EDICIÓN Dos han sido las reformas que en materia de garantías individuales se formularon durante e! año de 1979, a saber: la que concierne a la elevación de la autonomía uniuersuaria al rango constitucional y a la preservación de los menores. Por ende, en la presente edición comentamos ambas brevemente para mantener nuestro libro en permanente actualidad, señalando, por otra parte, las tesis jurisprudenciales y ejecutorias de la Segunda Sala de la Suprema Corte aplicables a los temas respectivos y que se publican en el Informe de J979. México, D. F., febrero de 1980. IGNACIO BURGOA
O.
PALABRAS PRELIMINARES RESPECTO DE LA DECIMOCUARTA EDICIÓN Durante el lapso comprendido entre la presente edición y la inmediata anterior, el Congreso de la Unión adicionó la Ley Federal de! Trabajo con diversas disposiciones que regulan las relaciones laborales universilarías. Como uno de los subternas de este libro concierne a la autonomía universitaria, hemos asumido la obligación de aludir someramente a tales disposiciones, sin pretender estudiarlas a fondo por no corresponder este tópico al contenido de nuestra obra. Por otra parte, para dar mayor congruencia a la temática de la misma, hemos colocado, en un capítulo final, el referente a las garantías sociales, royo tratamiento ampliamos con algunas breves consideraciones en tomo a la idea de interés social. Con las ampliaciones a que acabamos de hacer referencia estimamos haber cumplido con el deber que tiene todo autor jurídico de mantener siempre actualizados sus libros. México, D. F., noviembre de 1980. IGNACIO BURGOA
O.
NOTA SOBRE LA DECIMOQUINTA EDICIÓN Es lógico suponer que durante e! breve lapso entre la edición inmediata anterior y la presente, no se registraron cambios importantes en la normación
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constitucional de las garantías individuales ni en la jurisprudencia respectiva. La única reforma practicada en nuestra Constitución en relación a ellas, fue la que suprimió la expresión "Consejo de Ministros" inserta en su artículo 29, para sustituirla por la de "titulares de las Secretarias de Esta?o,. lo,~ departamentos administrativos y la Procuraduría General de la Repubhca . Sm embargo, hemos considerado ampliar los fundamentos doctrinales de algunos ternas que en esta obra tratamos. para reforzar las consideraciones que a ellos conciernen. México, D. F., junio de 1981. IGNACIO BURGOA O.
NOTA SOBRE LA DECIMOSEXTA EDICIÓN Cumpliendo con el deber que tiene todo autor en el sentido de actualizar sus obras, en la presente edición hemos introducido algunas ampliaciones respecto de ciertos tópicos que abordamos en el presente libro y cuya incorporación a su texto hemos considerado pertinente no obstante el breve lapso que media entre aquélla y la edición inmediata anterior. México, D. F., marzo de 1982. IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA DECIMOSÉPTIMA EDICIÓN Por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al 3 de febrero de 1983 se introdujeron a la Constitución Federal diversas adiciones y modificaciones, figurando entre ellas las que conciernen a determinados textos normativos que se refieren a modalidades de las garantias individuales o del gobernado. Por consiguiente, en esta edición aludiremos a tales adiciones y modificaciones; y como se estructuraron, como preceptos nuevos, los articulas 25, 26 Y 28, en lo que atañe a la llamada "Rectoría Económica del Estado", agregamos un capitulo más a la presente obra que lleva esta denominación. Huelga decir, por otra parte, que en esta ocasión invocamos la tesis de la Suprema Corte que aparecen publicadas en el Informe de I 982 Y que se relacionan con algunos tópicos que integran el contenido de este libro. México, D. F., junio de 1983. IGNACIO' BURGOA O.
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NOTA SOBRE LA DECIMONOVENA EDICIÓN Cumpliendo la obligación que todo autor asume, en esta ~dición hemos seguido actualizando el presente libro conforme al Derecho POSItiVO,. a la doctrina y a la jurisprudencia. Además, exponemos y comentarnos el cnterio sustentado por la Sala Administrativa de la Suprema Corte en relación al Derecho a la Informaciim. México, D. F., junio de 1985. IGNACIO BURGOA O.
OBSERVACIÓN SOBRE LA VIGÉSIMA EDICIÓN En esta oportunidad actualizamos el presente libro de conformidad con los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se exponen en el Apéndice de JurispnuInu:ia 1985, independientemente de abordar otros tópicos jurídico-históricos con el afán de enriquecer el contenido de esta obra. México, D. F., octubre de 1986. IGNACIO BURGOA
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PALABRAS SOBRE LA VIGÉSIMA PRIMERA EDICIÓN Las disposiciones constitucionales que prevén las garantías individuales o del gobernado suelen reformarse con relativa poca frecuencia. Por tanto, en la presente edición nos referiremos a las modificaciones que se han introducido a tales disposiciones durante el breve periodo que abarca la edición inmediata anterior de este libro. Además, hemos estimado conveniente formular algunos comentarios en torno a las garantías constitucionales en materia judicial penal a que se refieren los artículos 18 y 19 de nuestra Ley Suprema. México, D. F., mayo de 1988. IGNACIO BURGOA
O.
PREFACIO A LA VIGÉSIMA SEXTA EDICIÓN Con fecha de agosto y septiembre de 1993, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación reformas a diversos preceptos constitucionales vinculados a las Garantías Individuales o del gobernado. Por consiguiente en esta edición
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nos referimos, aunque con someridad a tales reformas, ampliando y actualizando con ello el presente libro. México, D. F., abril de 1994. IGNAGIO BURGOA
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PALABRAS SOBRE LA VIGÉSIMA SÉPTIMA, VIGÉSIMA OCTAVA, VIGÉSIMA NOVENA, TRIGÉSIMA, TRIGÉSIMA PRIMERA, TRIGÉSIMA SEGUNDA Y TRIGÉSIMA TERCERA EDICIONES En diciembre de 1994 se publicaron importantes reformas constitucionales en el Diario Oficia! de la Federación. Entre ellas figuran las concernientes a su artículo 21 estableciendo la impugnabilUúui jurisdiccionai de las decisiones del Ministerio Público de no ejercitar la acción penal y de desistirse de la misma. En la vigésima séptima edición aludimos a dicha reforma, que también prescribe la necesidad de normativizar la seguridad públua como función del Estado. Con fecha 3 de julio de 1996 se adicionó el artículo 16 de la Constitución con un párrafo para posibilitar jurídicamente la llamada "intervencián telefónica" como medida para combatir la "delincuencia organiwda". En la Vigésima Octava y Vigésima Novena ediciones aludimos a dicha adición, así como a las modificaciones practicadas a los artículos 20, 21 Y22 constitucionales que se publicaron en la última fecha indicada. En la Trigésima Edición, formulamos algunas consideraciones sobre los derechos humanos desde el punto de vista axiologico y dentológiJ;o tendientes a precisar su naturaleza para distinguirlos de los derechos subjetivos generales del gobernado. Por lo que concierne a la Trigésima Primera Edición, Trigésima Segunda y a la presente, nos referimos a las reformas que en 1999 y 2000 se practicaron a algunos preceptos constitucionales, tales como el 16, el 20, el 22, el 27 y el 28, para mantener actualizada esta obra. México, D. F., abril de 1995, agosLO de 1996, septiembre de 1997, agosto de 1998, julio de 1999, mayo de 2000 y febrero de 200 J. IGNACIO BURGOA
O.
NOTA SOBRE LA TRIGÉSIMA CUARTA Y TRIGÉSIMA QUINTA EDICIÓN Mediante Decreto Congresional pubiicado el 14 de agosto de 2001 se adicionó el artículo primero constitucional y se reformaron los artículos 2, 4 Y 18de la Ley Fundamental, La referencia respectiva la hacemos en estas ediciones para tener siempre actualizada la presente obra. Cuidad de México, diciembre de 2001 y noviembre de 2002. IGNACIO BURGOA
O.
INTRODUCCIÓN FUNDAMENTACIÓN FILOSÓFICA DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES Sumario: l.-La persona humana. H.-La libertad humana. III.-El in-
dividuo, la Sociedad y el Derecho. IV.-Individualismo y Colectivismo. V.-El Marx-leninismo. VI.-El bien común. VI l.-La Justicia Social. VIIL-Conc1usión.
I.
LA PERSONA HUMANA
Si analizamos sin ningún prejuicio ideológico los actos, las aspiraciones, las inquietudes, las tendencias 'y, en general, la vida del hombre, podemos observar claramente que todo ello gira alrededor de un solo fin, de un solo propósito, tan constante como insaciable: superarse a sí mismo, obtener una perenne satisfacción subjetiva que pueda brindarle la felicidad anhelada. Si se toma en consideración esta teleología, inherente a la ·naturaleza humana, se puede explicar y hasta justificar cualquier actividad del hombre, quien, en cada caso concreto, pretende conseguirla mediante la realización de los fines específicos que se ha propuesto y que se determinan, particularmente, de acuerdo con una vasta serie de causas concurrentes que sería prolijo mencionar. De esta guisa, podemos decir, sin salirnos de la normalidad, que los seres humanos, por más diversos que parezcan sus caracteres y sus temperamentos, por más disímiles sus fines particulares, por más contrarias sus actitudes, coinciden en un punto fundamental: en una genérica aspiración de obtener su felicidad, que se traduce en una situación subjetiva consciente de bienestar duradero, que no es otra cosa que una satisfacción íntima permanente. Así, para el egoísta, la felicidad estribará en procurarse a sí mismo los mayores beneficios posibles, aun en perjuicio de sus semejantes; para el altruista, para el filántropo, en cambio, la felicidad, que se revela, repetimos, genérica y formalmente corno una satisfacción vital subjetiva de carácter durable. consistirá en hacer el bien a sus congéneres, a su pueblo, a la sociedad de que forma parte. Con toda intención hemos señalado estos dos ejemplos, cuya materia la constituyen precisamente dos tipos opuestos de individuos, para subrayar la circunstancia indubitable y apodíctica de que todo hombre tiene un fin 9
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LAS GARANTíAS INDMDUALES
supremo, al cual están subordinados, normalmente, todos los demás fines concretos y sucesivos que se forje: conseguir su propia felicidad, apreciada ésta en la forma ya anotada. Esta finalidad última del ser humano, esta teleología genérica del individuo, se revela en cada caso concreto mediante los propósitos privativos y particulares que cada quien conciba, y cuya pretendida consecución determina los actos exteriores del sujeto, que en su conjui.to constituyen el desenvolvimiento de l r personalidad humana. Hemos dicho que todo hombre aspira a algo;' que todo ser humano concibe determinados fines por realizar y que implican la manera de conseguir su felicidad partieular; que normalmente es imposihle siquiera representarse a un individuo que no tenga aspiraciones, propósitos y anhelos, hacia cuya verificación encauza sus esfuerzos vitales, subjetivos y objetivos. Por consiguiente, debe colcgirse indubítablcmcntc que la teleología de la vida del hombre normal es consubstancial a su propia índole y condición naturales. En otras palabras, la vida humana misma es, en esencia, la propensión de obtener la felicidad. Nadie actúa consciente y deliberadamente para ser infeliz.' b" En la conducta inmanente y trascendente de todo hombre hay siempre un "querer" o volición hacia la consecución de propósitos o fines que denoten la felicidad, aunque ésta no se logre. De ahí que el vivir humano tiene como causa determinante el deseo y como fin la realización de lo deseado. Recaséns Sic hes, citando a Ortega y Gasset, afirma que "la vida es intimidad con nosotros mismos", traduciéndose en "un hacer algo, determinado, positivo o negativo, un determinar qué :voy a hacer, por consiguiente, en este sentido un hacer". Exponiendo el pensamiento del ilustre filósofo español, concluye dicho autor que "la esencia del hacer, de todos los humanos haccres, no está en los instrumentos corporales y psíquicos que intervienen en la acción, sino en la decisión del sujeto. en Sil determinación, en un puro querer previo al mismo mecanismo evolutivo";' t· Para Santo Tomás de Aquino, la finalidad que toda persona debe perseguir estriba en la consecución riel bien, el cual es consubstancial a su naturaleza de ser racional. En otras palabras, parafraseando las ideas del doctor Angélico, se puede afirmar que el objetivo vital del hombre estriba en desenvolverse a sí mismo, en realizar su propia esencia y, por ende, e!1 1 Esta necesidad teleológica del hombre la expresa el ilustre jurisfilósofo alemán Rudol/ t'on Ihering en los siguientes términos: "Obrar y obrar por una finalidad son equivalentes; una acción sin fin es un absurdo tal como un efecto sin causa". (El Fin en el Derecho, Tomo 1, pág. 30).
1 bl,¡ Epicteto decía: "Libre {'S quien vive como desea; aquél que no puede ser coaccionado, impedido, violentado. .. ¿ acaso alguien quisiera vivir jamás sufriendo, temiendo, suplicando, envidiando, deseando sin lograr satisfacciones, aspirando y cayendo? Nadie." {Disertaciones, IV, t y 4~5. En El Pensamiento ÁlUiguo de Rodolfo Mondo1fo, pág. 195, dr:l Tomo 11.) 1 {, Filoseiía del Derecho, P.$S, 70·71.
FUNDAMENTACION FILOSÓFICA DE LAS GARANTÍAS INDMOUALES
II
actuar contarme a la razón; de ahí, la máxima del ilustre aquinatense que prescribe "Obra de acuerdo con los dictados de Su naturaleza racional". Sin embargo, independientemente de cuál sea el desiderátum deontológico del hombre, tema que corresponde a la axiologia, lo cierto es que, según aseveramos con antelación, el individuo humano propende hacia la felicidad, revelada ésta formalmente como una situación subjetiva de satisfacción permanente originada por una serie de actos múltiples concatenados entre sí hacia el logro de un propósito vital fundamental. El contenido de la mencionada situación subjetiva depende de diversos factores de índole variada y de .caracteres eminentemente personales, los cuales están predeterminados, a su vez, por la acción que sobre el hombre ejerce el medio ambiental social en que se desenvuelve, por lo cual éste es el que legitima el aludido estado de satisfacción cuando su substratum no pugna con las ideas morales, políticas y jurídicas socialmente sustentadas en una época y en un lugar históricamente dados. Por ende, para que una determinada "felicidad" individual sea socialmente permisible y consiguientemente, no susceptible de impedición u obstrucción, debe incidir en un ámbito de normalidad humana que autorice al sujeto a perseguir una finalidad que no sea exótica a las dimensiones morales de la sociedad en que la persona se desarrolla. Ahora bien, hemos aseverado que cada ser humano se forja fines o ideales particulares, que determinan subjetivamente su conducta moral o ética y dirigen objetivamente su actividad social. Pues bien, en la generalidad de los casos, el hombre hace figurar como contenido de su teleologia privada la pretensa realización personal y objetiva de valores, esto es, cada sujeto, en la esfera de su actividad individual interior y exterior, procura obtener la cristalización en su persona de determinado valor, en el amplio y filosófico sentido de este concepto. Así, verbigracia, habrá individuos a quienes seduzca notable y relevantemente el valor belleza, cuya ansiada consecución engendraría su respectiva conducta; existirán otros' a quienes les preocupe realizar el valor justicia, y, por último, para no ser prolijos en la ejemplificación, no faltarán sujetos cuya teleología consista en procurar la realización concreta de valores de menor jerarquía y aun de valores negativos. De todo y por todo lo expuesto, creemos haber demostrado otro supuesto que, como el contenido en párrafos que anteceden, es inseparable de la naturaleza humana, enunciándolo de la siguiente manera: al integrar su propia finalidad vital, el hombre pretende realizar valores, independientemente de que sean positivos o negativos.' :! Al formular estas aserciones, hemos prescindido deliberadamente de toda consideración do tipo ideológico para concebir, en cuanto a su contenido, la finalidad natural del hombre. Dicho de otra manera) no pretendemos adscribir a esta finalidad ningún Mlh~tra. tum eidético especifico, o lea, es ajena a nuestra intención toda cuestión que se re-lacione con la jwtiflCaci6Jl o lctgitimaciQn reli..q~ moral o social de los fines a que la conducta
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
La circunstancia de que todo ser humano tenga o deba tener una "tcleología axiológica, e! hecho de que e! sujeto encauce su actividad externa e interna hacia la obtención concreta de un valor o hacia su realización particular, ha provocado la consideración de la personalidad humana en su sentido filosófico, esto es, ha suscitado la concepción del hombre como persona. En efecto, se ha dicho que e! hombre es persona en cuanto que tiende a conseguir un valor, a objetivarlo en actos y sucesos concretos e individuales, por 10 que de esta guisa, e! concepto de personalidad resulta de la relación entre el hombre como ser real y biológico y su propia releología axiológica, esto es, de! vínculo finalista que el ser humano, como tal, entable con el reino o esfera valoratíva o, como diría e! doctor Recaséns Siches, "el criterio para determinar la personalidad es e! constituir una instancia individual de valores, el ser la persona misma una concreta estructura de valor", agregando: "El hombre es algo real, participante de las leyes de la realidad; pero al mismo tiempo es distinto de todos los demás seres reales, pues tiene una conexión metafísica con el mundo de los valores, está en comunicación con su idealidad." Como 10 hace notar el mismo autor, "en Kant el concepto de persona surge a la luz de una idea ética. Esto es, la persona se define no atendiendo sólo a la especial dimensión de su ser (v. gr., la racionalidad, la individualidad, la identidad, etc.), sino descubriendo en ella la proyección de otro mundo distinto al de la realidad, subrayando que persona es aquel ente que tiene un fin propio que cumplir por propia determinaewn, aquel que tiene su fin en sí mismo y que cabalmente por eso, posee dignidad, a diferencia de todos los demás, de las cosas, que tienen su fin fuera de sí, que sirven como mero medio a fines ajenos y que, por tanto, tienen precio"." Comentando e! pensamiento de [aoques Maritain, Recaséns Siches añade: "Cuando decimos que e! hombre es persona, con esto significamos que no es solamente un pedazo de material, un elemento individual en la naturaleza, como un átomo, una espiga de trigo, una mosca o un elefante. Cierto que el hombre es un animal y un individuo; pero no como los demás. El hombre es un individuo que se caracteríza por la inteligencia y la voluntad. No existe sólo de un modo biológico, antes bien, hay en él una existencia más rica y más elevada; superexiste igualmente en conocimiento y en amor."·
humana debe estar vinculada, ya que simplemente hemos reputado a la felicidad del hombre como un objeto vital desde el estricto punto de vista formal, r-sto cs. como un continente susceptible: de colmarse por variados contenidos. 11 Filolofl:a del 1Jnulw. págs. '103 y 209, • Panorama del Pensamiento Jurídico t!'n et Siglo XX. Tomo H, pág-. lttl. Ed. 1963.
FUNDAMENTACIÓN FILOSÓFICA DE LAS GARANTiAs INDlVIDUALES
II.
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LA LffiERTAD HUMANA
Una de las condiciones indispensables, sine qua non, para que el individuo realice sus propios fines, desenvolviendo su personalidad y propendiendo a lograr su felicidad, es precisamente la libertad, concebida no solamente como una mera potestad psicológica de elegir propósitos determinados y escogitar los medios subjetivos de ejecución de los mismos, sino como una actuación externa sin limitaciones o restricciones que hagan imposible o impracticable los conductos necesarios para la actualización de la teleología humana. La existencia sine quu non de la libertad, como elemento esencial dé! desarrollo dc la propia individualidad, encuentra su sustrato evidente en la misma naturaleza de la personalidad humana.' nr Efectivamente, hemos hecho hincapié en la circunstancia de que la persona tiende siempre a realizar su propia finalidad, que por lo general se traduce en el anhelo de operar valores subjetiva u objetivamente, según el caso. Ahora bien, la calidad y cualidad de los fines particulares deben estar de acuerdo con la idiosincrasia y el temperamento específicos del que los. concibe. Por ende, los fines o propósitos deben ser forjados por la propia persona interesada, pues sería un contrasentido que le fueran impuestos, ya que ello implicaría no sólo un valladar insuperable para el desenvolvimiento de la individualidad humana, sino que constituiria la negación misma de la personalidad, porque la noción de ésta "implica la de totalidad y la de independencia".' Los anteriores asertos se robustecen con la estimación kantiana acerca de la personalidad, en la que se la aprecia como un auto-fin humano, esto es, que el hombre constituye un fin de sí mismo y no un mero medio para realizar otros propósitos, que se suponen impuestos. Si el hombre, si la persona human" estuvieran constreñidos a realizar ciertos fines determinados de antemano sin intervención de su libre albedrío, se destruiria entonces la personalidad, ya que en tal hipótesis, el sujeto sería empicado como un mero medio de verificación de los propósitos materia de la aludida pre-determinación, no constituyendo, por ende, un fin en sí mismo (auto-fin), en que estriba su propia evolución. Sobre el particular, Juan Manuel Terán Mata, en un interesante estudio sobre los valores jurídicos, se expresa así: "En su valor positivo existiría la libertad en cuanto no se tenga un medio como puro fin, porque en este caso, la conducta o el acontecer libre se encadena, ya que lo condicionado, medio, se hace condicionante y a priori desaparece la posibilidad de elegir fines que sólo se dan para el su¡eto en cuanto no se subordina a un motivo limitado, a lo que debe ser medio, sino que aspira 4 bis Libertas est naturalis facultas eius, quod cuique lacere libet, nisi si quid vi, aut jure proñibetur, (La libertad es una facultad natural de hacer aquello que a cada uno le agrada, si no le está prohibido por alguna ley o lo impida la violencia.} (FLORENTINO, Digesto, Libro l. Título Quinto y número 4.) e O p. Cit.} la misma página.
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LAS GARANTÍAS INDnnOUALES
a un infinito fin que es la idea de su propia personalidad. En consecuencia, lo estimable de la libertad estriba en el orden de los medios y los fines, esto es, de la voluntad misma. Pero cuando una voluntad déterminada obliga a la persona exclusivamente a un objeto limitado, por dulces que los lazos sean, el sujeto del querer está en tránsito de no ser persona, de no ser libre, ya sea que la elecci6n de fines le está vedada al convertirse en mera cosa condicionada en esclavitud." De todo Jo asentado con anterioridad se desprende que la libertad de elecci6n de fines vitales es una mera consecuencia no s610 l6gica y natural del concepto de la personalidad humana, sino un factor necesario e imprescindible de su desenvolvimiento. Por eso Kant ha dicho: "personalidad es libertad e independencia del mecanismo de toda naturaleza"," y Fichte se ha expresado: "mí ser es mi querer, es mi libertad; s610 en mi determinaci6n moral soy dado a mí mismo como determinado". Por otra parte, la escogitaci6n de medios o conductos para realizar dichos fmes debe obedecer al juego del libre albedrío del hombre, en cuya práctica consiste la conducta humana, tanto interna (moral) como externa (social). Se dice, entonces, que en este sentido la persona es "autónoma", puesto que tanto desde el punto de vista subjetivo, en sus meras relaciones morales, como desde el punto de vista objetivo, en la formulación de sus propias normas que regulen su' actividad externa dirigida a la cristalizaci6n de sus fines, su condueta respectiva siempre es normada por disposiciones, reglas o ideas que ella misma se crea o forja, o, como diría el doctor Recaséns Siches, "la vida que tiene que hacerse, tiene que hacérsela el yo <¡ ue cada uno de nosotros es; y su estructura es futurición, es decir, en cada momento lo que se va a hacer en el momento siguiente, es libertad. Pero una libertad no abstracta, como absoluta e ilimitada indeterminación, sino libertad encajada en una circunstancia, entre cuyas posibilidades concretas tiene que optar",' agregando: "Por esencia, el hombre es independiente y no siervo:' 8 La libertad social o externa del hombre, es decir, aquella que trasciende de su objetividad, aquella que no solamente consiste en un proceder moral o interno, se revela, pues, en una facultad autónoma de elección de Jos medios más idóneos para la realización de la teleologia humana, o, como dice Jorge Xijra Heras: "En último término, la libertad no es otra cosa que la facultad de elección frente a un número limitado de posibilidades."· Esta Crítica de la razón práctica~ pág. 105. Filosofía del Derecho, pág. 212. ~ Panorama del Pensamiento Jurídico en el Siglo XX. Tomo 11, pág. 833. Desde el punto de vista ético, Séneca estimaba que "Libertad es colocar el alma por encima de las injurias, y lograr transformarse a sí. mismo de tal manera, que sea posible extraer únicamente de sí mismo las propias satisfacciones" (Cfr. El Pensamiento Antiguo, Tomo 11, 8
T
pág. 189, de ROOOLFO MONDOLFO). 11 CUTSO
de Derecho Constitucional. Tomo 1, pág. 334.
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libertad existe, subsiste y es concebida como un elemento o condición sine qua non de la actividad del hombre, tendiente a desenvolver su propia, personalidad, como un factor inherente e inseparable de su naturaleza, por las razones ya expuestas. Esta libertad social o externa, conceptuada como una facultad genérica de selección de medios o de escogitación de fines, en los casos o hipótesis en que éstos sean objetivos y no simples exigencias éticas, se manifiesta circunstancialmente en diversas facultades o posibilidades de actuación especiales y tiene como supuestos irreductibles otros elementos de que ya hablaremos. Dichas posibilidades o libertades específicas, como las llamaremos, que en su conjunto constituyen, repetimos, el medio general de realización de la teleología humana son, verbigracia, la libertad de trabajo, de comercio, de prensa, etc., contenidas a título de derechos púbhcos individuales en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos de los .países civilizados y que, dentro de nuestra Constitución, encontramos en los artículos 5, 7 y 28, bajo el nombre de garantías indiniduales. En cuanto a los elementos o condiciones extrínsecas que mencionamos anteriormente necesarios para el desarrollo de la supradicha libertad social, son aquellos sin los cuales ésta sería impracticable, o, al menos, muy difícil de desplegar. Así, verbigracia, tenemos ante todo los factores de igualdad y propiedad, que también están estatuidos en nuestra Ley Fundamental a título de garantías individuales (arts. 1, 13, 29, Y en general a través de todos los preceptos que integran el capítulo respectivo, por lo que concierne a la igualdad, por ser ésta un elemento de esencia de toda disposición legislativa, y 14,116 Y 27, por lo que atañe a la propiedad, aunque los dos últimos citados más bien se refieren a la seguridad), y que son los supuestos lógicos índispensablee para que exista una efectiva libertad con sus supradichas derivaciones específicas. En efecto, por lo que toca a la igualdad) ésta es absolutamente necesaria para que se opere una auténtica libertad social humana, puesto que de no existir, esto es, en la hipótesis de que el individuo no se encuentre en un rango o situación equivalentes a los de sus semejantes, la actividad del que esté colocado en un estado desventajoso desde todos los puntos de vista con los demás, estaría coaccionada precisamente por todas aquellas circunstancias que componen la .posición favorable o desfavorable, según el lado desde el cual se haga la consideración.: ' En cuanto a la propiedad, y específicamente la privada, como condición extrínseca del ejercicio de la libertad, también es un ~lemento o factor indispensable para tal efecto, puesto que faculta a su titular para disfrutar de todo aquello que le proporcione un medio material o inmaterial para realizar sus fines mediatos o inmediatos, concomitantes e inherentes a la naturaleza humana. Si no existiera la propiedad privada, si en l.Jn régimen estatal imperara sólo un tipo de propiedad colectiva, cuyo titular fuese el Estado o el pueblo, se destruiría el concepto de la personalidad humana, tal como 10 expusimos con antelación, puesto que en esa hipótesis, al individuo s610 se reputaría como un mero instrumento de trabajo para servir a una entidad distinta de él en la detentación de "los objetos de propiedad, y, por ende, se le colocaría en la categoría de simple, medio .al servicio de fines que le son impuestos nada menos que por el propietario colectivo o social. Cuando el individuo se ve despojado I
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de su propiedad particular, cuando se excluye absolutamente la idea de que pueda gozar de la pertenencia privativa de determinado bien, su actividad económica desplegada en relación al objeto, materia de la propiedad, se realiza ante algo que corresponde a una estructura social que está sobre él, la que por consiguiente, lo emplea como un mero medio de obtención de fines que ella misma forja, 10 cual implica, evidentemente, una negación de Ia libertad del
hombre, cuando menos en su aspecto económico. El individuo, ya Jo dijimos, desempeña su conducta para lograr un objetivo que él mismo ha seleccionado y, dentro de la esfera económica, la ejecuta para procurarse un bienestar correlativo. Cuando se le condena a no ser titular de ningún bien, sino que se le constriñe a actuar en objetos que corresponden a la colectividad, su actuaci6n deja de ser libre, desde el momento en que no sólo es un servidor de los fines de ésta, sino un trabajador de los bienes que ella tiene como medios. Para corroborar estas afirmaciones, no pretendemos referirnos a varias realidades sociales en las que el individuo no pasa de ser un mero instrumento, no ya digamos de la colectividad o del pueblo, sino de aquellos audaces que se dicen sus genuinos representantes y paladines, abstenci6n que adoptamos con la convicción de que aquéllas son bien conocidas. Tampoco pretendemos, al constatar que la existencia de la propiedad privada es una de las condiciones extrínsecas del ejercicio de la verdadera y completa libertad humana, colocarnos en una postura individualista, pues estimamos que ésta, como extremo contrario a aquella que criticamos; es también falsa y absurda, por muchas causas que no son del caso anotar, ya que nosotros en muchas ocasiones, y ésta es una de ellas, a menudo nos remitimos al célebre aforismo aristotélico que establece que la verdad está en el justo medio, en la armonía ecléctica. Si aludimos al régimen de propiedad colectiva y lo desechamos cuando se pretende que sea el único que exista en el Estado, con exclusión de cualquier otro, ello obedeció a que procuramos reafirmar más nuestra idea en el sentido de que el hombre, para ser o querer ser libre, económicamente al menos, debe disponer de algo que le sea propio y que lo destine a la consecución de sus fines particulares y siempre que éstos no sean incompatibles con el interés social o no lo lesionen. Creemos pertinente enfatizar 1a idea de que, al considerar a la propiedad privada como elemento necesario para el ejercicio de la libertad, no nos referirnos al concepto estrictamente individualista de "propiedad", ni por ende, al que ésta asumía en el Derecho Romano, según el cual su titular podía usar, disfrutar y abusar de la cosa. La propiedad particular-- en este sentido, seria siempre la causa que provocarla la prevalencia del interés individual del propietario sobre el interés colectivo, lo que es inadmisible. Dicho tipo de propiedad, para poder subsistir dentro de un orden socio-económico legítimamente, debe implicar una funci6n social, es decir, ser susceptible de afectarse o, inclusive, de suprimirse en cada caso concreto, si constituye un obstáculo para el bienestar de la sociedad, un impedimento para la satisfacción de las necesidades públicas o un elemento de damnificación colectiva.
En resumen, fácilmente se comprende, de lo que llevamos expuesto, la .relación inextricable de identidad entre el concepto de hombre y de persona y entre éste y el de libertad. Si el hombre es un ser esencialmente volitivo y si su voluntad se enfoca invariable y absolutamente hacia la obtención de su felicidad, es evidente que constituye, como lo concibe Kant, un ente antoteleológico (persona). Por consiguiente, en función de la auto-teleolo-
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gia, el hombre es naturalmente libre para concebir sus propios fines vitales y para seleccionar y poner en práctica los medios tendientes a su realización. De ahí que, filosóficamente, la libertad sea un atributo consubstancial de la naturaleza humana, es decir, que el hombre, en su íntima esencia, es libre por necesidad ineludible de su personalidad, o sea de su autoteleología, como elemento substancial de su ser. 111.
EL INDMDUO, LA SOCIEDAD Y El. nERECHO
Expusimos que el ser humano es quien crea sus -propias normas que se resuelven en juicios lógicos, para poner en juego los medios tendientes a la cristalización de los fines que se proponga, por lo que se dice que la libertad humana, en los términos genéricos en que la hemos concebido, esto es, como facultad o posibilidad de forjación de fines y de cscogitación de los medios idóneos respectivos, subjetivos y objetivos, es eminentemente autónoma, puesto que ella misma Crea sus propias reglas. Este es, pues, el panorama que se nos presenta a la observación aislada y singular de la persona. Sin embargo, el hombre es un ser esencialmente sociable, o, como dijera Aristóteles, un zoon politikon, pues es imposible forjar siquiera su existencia fuera de la convivencia con sus semejantes. La vida social del ser humano es siempre un constante contacto con los demás individuos miembros de la sociedad, equivaliendo, por tanto, a relaciones de diversa índole, sucesivas y de reaparición interminable." Ahora bien, para que la vida en común sea posible y pueda desarrollarse por un sendero de orden, para evitar el caos en la sociedad, es indispensable que exista una regulación que encauce y dirija esa vida en común, que nOnTIC las relaciones humanas sociales; en una palabra, es menester que exista un Derecho, concebido formalmente 10 Refiriéndose a. las ideas .de Jacques Maritain, Recaséns Siches asevera: "La persona es un todo, pero no un todo cerrado, antes bien, un todo abierto. Por naturaleza la persona tiende a la vida social y a la comunicación. Es aSÍ, no s610 a causa de las.. necesidades y de las indigencias de la naturaleza humana, por raz6n de las cuales cada uno tiene necesidad de los otros para su vida material, intelectual y moral; sino que es así, también por razón de la generosidad radical inscrita en el ser mismo de la persona; a causa de ese hallarse abierto a las comunicaciones .de la inteligencia y del amor, rasgos propios del espíritu y que le exige entrar en (elación con otras personas. En términos absolutos, podemos decir que la personalidad no puede estar sola. Así pues, la sociedad se forma como algo exigido por la naturaleza, precisamente por la naturaleza humana, como una obra realizada por un trabajo de la razón y de la voluntad, y libremente concebida." Panorama del Pensamiento [urídíco en ..:1 Siglo XX. Tomo 11, pig. 833. Edici6n 1963. Estas ideas siempre han predominado en el pensamiento sociol6gico y filosó· Iico de todos los tiempos. pues independientemente de la concepción aristotélica del hombre como zoon politikon J Marco AU'lelio afinnaba que "Los hombres han nacido los unos para los otros", y modernamente lhering sostiene que "La naturaleza misma ha seña. lado al ser humano el camino que debe tomar para ganar a otros para sus fines: es la asociaci6n del propio fin con el interés ajeno" (Cfr. respectivamente El Pensamiento Anti. euo, Tomo 11, pág. 205, y Op. cit .. Tomo 1, pig. 47).
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cerno un conjunto de normas de vinculación buaterar, Imperativas) obligatorias y coercitivas.'? bis No carece de validez y verdad universal el proverbio sociológico que dice: ubi homines societas; ubi societas, jus~ pues el Derecho es inseparable de toda convivencia humana, que sin él sería imposible." el Pues bien, debiendo tener necesariamente toda sociedad humana un or-
den jurídico que haga posible la vida en común y de la comunidad misma, y cuyas disposiciones cstén colocadas sobre la voluntad de los miembros de sociedad, de tal manera que se imponga a éstos como normas de conducta en las relaciones sociales, ¿cómo se hace compatible esta circunstancia .con la libertad de la personalidad del hombre? En otras palabras: frente a la autonomía de la persona, ¿cómo operan la heteronomía y la imperatividad del Derecho? Éste, en su sentido objetivo, como conjunto de normas legales o consuetudinarias, impuestas heterónomarnente a la sociedad y a sus miernbros, inviolables (en la acepción quc Stammler da a este concepto), debe necesariamente respetar la esfera de actividad del sujeto que concierne a su libertad, en los términos ya apuntados. Puede el orden jurídico muy bien limitar o restringir ese radio de acción del hombre en interés de los demás, del Estado o de la sociedad; pero nunca imposibilitar el ejercicio de esa facultad inherente a la personalidad humana: escogitación de fines vitales y de medios para realizarlos. En relación con esta cuestión, se nos presenta nuevamente la oportunidad de citar los conceptos de Terán Mata acerca de la lihertad: " ... se injuria notoriamente la libertad cuando la organización jurídica sanciona deberes o facultades según las cuales es válido que los homhres sirvan como medios o cosas ? otros hombres y nada más como medios en la cooperación social, pues sólo se es libre cuando antes que todo en las normas se es tratado como fin. Es decir, cuando la constitución juridica de la personalidad no subordina de antemano unos hombres a los fines de otros exclusivamente. Así. la libertad jurídica es la adecuación de los medios jurídicos a los fines jurídicos"." 1(1 ti.,. Así, dentro de su concepción estatista del Derecho, lhering afinna que "La coacción aplicada por el Estado en la ejecución constituye el criterio absoluto del derecho, una norma jurídica sin coacción jurídica es una contradicción en sí, un fuego que no arde, una luz que no ilumina" (Op. cít., Tomo 1, pág. 239). 10,' Prescindimos, para 11l~ efectos del tema que tratamos, de la cuestión tan interesante cuanto comrovcrtida acerca de la existencia de un "derecho natural". Este tópico pertenece al ámbito de la Pilosoña Jurídica, en la que destacan la.. ideas jusnaturalistas de Santo Tomás de Aquino y Francisco Suáre.z. El primero afirma que "Toda Iey de procedencia humana sólo es verdadera ley, en cuanto se deriva de la ley natural; y no lo será sino más bien corrupción de la ley, si no es juvta o conforme con la razón natural, cuya primera regla es la ley natural." Por su parte, Suárez sostiene que "La ley natural no puede faltar ni mudarse, ni en lo universal ni en lo particular." {Citas in...crtas en la monografía "Bree-e Filosofía del Derecho" del distinguido maestro qucrctano Antonio PJu.t Atcocer.) 11 Op. cit.
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Dicho de otra manera, existen dos realidades sociológicas incontrovcrtibIes: la potestad libertaria de que cada sujeto es titular como factor indispensable para que consiga su finalidad vital y la necesaria restricción, impuesta normativamente por el Derecho, como consecuencia dc la ineludible regulación de las relaciones sociales que cada miembro de la comunidad entabla con sUS semejantes. En otras palabras, esas dos realidades suscitan el fenómeno de afrontación entre la autonomía de la persona humana, revelada en su capacidad natural de forjar' fines vrtales y de escogitar los medios para su realización, .Y la heteronomía o imperatívídad def-orden jurídico. En consecuencia, ¿cómo pueden coexistir la potestad libertaria del hombre y el Derecho, que en esencia es norrnación, es decir, limitación de la conducta humana? La causa final pristina del orden jurídico en una sociedad estriba en regular, como ya sc dijo, las muy variadas relaciones que se entablan en el seno de la convivericia humana. Tal regulación se establece por modo imperativo, de tal suerte que las normas de conducta que la constituyen rigen sobre o contra la voluntad de los sujetos a los cuales se aplican. Sin embargo, desde un punto de vista deontológico, .la capacidad normativa del Derecho no es absoluta, esto es, el orden jurídico no está exento de barreras 'infranqueables al consignar las reglas de conducta humana que integran sus diversos ámbitos de normación." Ea regulación jurídica es indispensablc para la existencia, subsistencia y dinámica de la sociedad en todos sus aspectos. Sin el Derecho, que implanta el orden normativo necesario para la vida social, ésta no podría desarrollarse. La normatividad juridica es para toda colectividad humana lo que el agua para los peces, o sea, que dichos elementos son imprescindibles para la vida en sus respectivos casos. En toda comunidad, independientemente de sus condiciones ternpo-espaciales, siempre ha funcionado el, Derecho, cualesquiera que hayan sido sus modalidades orgánicas y teíeológicas, así como su fuente y su estimación axiológica. Sin embargo, en la actualidad han surgido algunas corrientes, principalmente entre economistas, sociólogos y "politólogos", que consideran que el Derecho no sólo ~á en crisis, sino que es un obstáculo para los cambios sociales. Tales corrientes y sus propugnadores parten del desconocimiento de lo que es el orden jurídico en sí mismo considerado, es decir, con independencia de su múltiple y variable contenido. El Derecho en si es una estructura normativa susceptible de acoger dentro de la substancialidad dc sus normas, principios, reglas o tendencias de diferentes disciplinas tanto culturales como técnicas y cientificas. Además, el Derecho, coma orden normativo, debe reflejar en sus prescripciones fundamentales las transformaciones 12 Sin embargo, tales barreras, pese a los jusnaturalistas, no son a su vez jurídicas, sino que se traducen en exigencias éticas Que hacen "que el Derecho Positivo no seacel ínjustum jus de los romanos.
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sociales, económicas, culturales y políticas que se registren dentro de la vida dinámica de las sociedades humanas, con el objeto de consolidar los resultados de dichas transformaciones y de regular imperativamente las relaciones comunitarias conforme a ellos. Sin esta normación jurídica, ningún cambio que opere en los diversos ámbitos vitales de la sociedad podria tener vigencia, respetabilidad ni operatividad reales, ya que los postulados de dicho cambio no podrían imponerse válidamente para regir a la colectividad, toda vez que estarían apoyados exclusivamente en la fuerza. No tienen, pues, justificación alguna para afirmaciones inconsultas contra el Derecho, puesto que éste no sólo no es ningún óbice para el progreso social, sino el conducto por el que necesariamente todas las transformaciones que experimente la sociedad deben canalizarse.
En resumen, el Derecho como orden normativo de carácter imperativo y coercitivo en sí mismo considerado, es decir, con abstracción de su variado y variable contenido, no es ni infraestructura ni superestructura de la sociedad, puesto que, en su dimensi6n formal, no está sujeto ni al tiempo ni al espacio. Lo que cambia y debe cambiar constantemente en el Derecho es su contenido, que no debe expresar sino los cambios sociales. Las críticas contra el Derecho se han dirigido, y muchas veces con toda razón, contra el .contenido de las normas jurídicas, sin que sea lógica ni realmente posible enfocarlas contra ellas, en cuanto tales, es decir, prescindiendo de su contenido. Es más, todas las transformaciones sociales, políticas, económicas y culturales tienen la tendencia natural de plasmarse en un orden jurídico determinado, bien sustituyendo a uno anterior o modificando esencialmente el existente. No se requiere cavilar mucho ni emprender enjundiosos ni complicados estudios para evidenciar los anteriores asertos, pues la historia de todos los países del mundo es el testigo fidedigno e inobjetable ·que los confirma." 13 Según hemos aseverado, no han faltado deturpadores del Derecho, cuyas impugnaciones se explican por su ignorancia o desconocimiento del fenómeno jurídico. Sin
embargo, lo que sorprende es que haya juristas o abogados que hagan causa común con los enemigos de dicha disciplina cultural. Entre ellos figura Eduardo Nouoa Monrt:a1, quien, en su libro intitulado
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Por otra parte y como ya se dijo, la ley o la costumbre, y principalmente la primera debe necesariamente reconocer y respetar una esfera núnima de actividad individual, permitiendo al sujeto el ejercicio de su potestad libertaria tendiente al logro de su felicidad. Sin esta restricci6n ética al impulso jurídico de regulaci6n positiva, se eclipsaría totalmente la personalidad humana como entidad auto-teleológica, para convertirla en un simple medio al servicio del poder legal ejercitado por los órganos de autoridad en quienes esté depositada la facultad de elaborar las leyes. Si el Derecho, como puro conjunto normativo, no respetara la esfera mínima de actuación individual a que nos hemos referido, se entronizarla en la sociedad la autocracia más execrable y el régimen más odioso de a-individualismo." En síntesis, el contenido de la norma jurídica debe radicar precisamente en la regulaci6n de las relaciones entre los hombres, esto es, debe encauzar aquel aspecto de su actividad que implique relaciones y juego de intereses recíprocos, bien de particulares entre si, o entre éstos y los sociales o viceversa, para establecer el orden correspondiente, respetando siempre un minimo de lioertad humana y haciendo invulnerables también los factores "Desde hace años nos inquieta comprobar que el Derecho ha perdido la vitalidad que debie-serle propia y que empieza a cargar como un peso muerto sobre el desarrollo y avance de las estructuras sociales. "En suma, a nuestro juicio, el Derecho se presenta y vale como un instrumento de organización social, que debe Ser puesto al servicio de la sociedad y de los hombres que la integran, para facilitar y permitir una forma de estructura y de relaciones sociales que asegure a todos Jos individuos su más pleno desenvolvimiento humano, dentro de una sociedad capaz de promoverlo y asegurarlo." (Op. cit., págs. 11 Y 14.) Posteriormente el mismo Novoa Monrcal alude a las notas que caracterizan al De. recho, y con cuyo- contexto estamos acordes mutatis mutandis, permitiéndonos transcribir la forma como las presenta: "Las notas del Derecho que nos interesa destacar, tras el examen realizado en Jos capítulos precedentes y que se desprenden de lo que en ellos expusimos, son: "a] el Derecho tiene por objeto esencial imponer en la sociedad un régimen determinado de ordenación, el Derecho es en sí mismo un conjunto de reglas que fuerzan a un orden dado de la sociedad y de sus miembros. "b} el conjunto sistemá-tico de reglas' jurídicas obligatorias que el Derecho aporta a la sociedad constituye sólo el medio para que se alcance un determinado orden social. El Derecho, por consiguiente, es puramente instrumental y, por sí mismo, no se integra con ni comprende los fines o las ideas sustanciales que inspiran la ordenación que está encargado de sostener bajo amenaza de coacción. "o} es la política, como ciencia y práctica del gobierno de Ja sociedad, que en esto obra auxiliada por la economía y la sociología, la que señala las ideas directrices y lineamientos que aspiran a conformar de una manera dada a la sociedad; el Derecho solamente opera como apoyo formal de esas ideas y cumple la función de obtener que los hombres observen una conducta que permita hacerlas realidad. Ud) debido a lo anterior, al Derecho no le toca decidir sobre el sentido de las normas que la política Je pide elaborar con el fin de realizar una cierta concepción de lo que debe ser el gobierno, estructura y disposición interna de la sociedad y de sus miembros. "e ) siendo así, no puede decirse que el Derecho se rija por principios absolutos, como instrumento formal es eminentemente relativo y por hallarse al servicio de directivas ajenas, su funci6n la sirve obteniendo que esas directivas sean efectivamente cumplidas en la vida social. Para ello puede utilizar variados mecanismos, que serán correctos en cuanto sean aptos _P-.
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extrinsecos de su ejercicio: la igualdad y la propiedad, sin los que aquélla seria nugatoria. Cualquier régimen jurídico, social o político debe tener siempre presente en su implantación y en su funcionamiento ese mínimo de libertad y los mencionados factores de ejercicio de ésta, si no se quiere degenerar en la autocracia y gestar pueblos -serviles y abyectos, creando su orden jurídico respectivo en atención a las condiciones históricas de cada Estado en concreto. Asl, cualquier régimen estatal, liberal, socialista, etc., será respetable y respetado, pues estaría basado en la dignidad y en la libertad de la persona humana. Y no se diga que sobre ésta en particular existen entidades superiores, como el pueblo, el Estado, la sociedad, la nación, etc., en aras de cuyo beneficio el ser humano debe sacrificarse totalmente hasta el grado "tl sobre esa base, no hay en el Derecho principios de fondo preestablecidos. Se opera en él considerando las posibilidades que admite el ambiente social siempre cambiante y usando habilidad para lograr la mayor eficacia de las normas con el IIÚnimO de esfuerzo de los mecanismos sociales disponibles. Los criterios pr4cticos son los decisivos en- él. N g) mucho menos hay preceptos o principios jurídicos inmutables. Las normas jurídicas deben adaptarse constantemente a la evolución y cambios que experimenten las ideas políticas directrices y a las variaciones continuas del ambiente social, que exigen alterarlas para mejor cumplir esas ideas, aun cuando estas mismas permanezcan InalterabIes por un tiempo. El jurista debe estar, por ello, siempre alerta a la readaptacióq de las normas; las fórmulas jurídicas tienen que ser dinámicas y hallarse en reelaboración permanente, porque la sociedad y sus concepciunes políticas tienen la movilidad de los organismos vivos." (Op. cit., págs. 80 Y 81.) La contradicción que se advierte en la obra de Ncvoa Monreal radica en que, por una parte, considera al Derecho "como obstáculo al cambio social" sin distingo ni salvedad, y, por la otra, estima, como nosotros en cierto modo, que el Derecho es Indispensable para la vida social y que las disposiciones que integran básicamente su orden normativo deben constantemente renovarse y actualizarse conforme a las transformaciones que vaya experimentando la colectividad humana, lo que no sólo no implica -el "obstáculo" de que dicho autor chileno habla, sino la canalización jurídica de los postulados que resulten de los cambios sociales. 14 El Hbertícidío, o sea, la eliminación de la libertad humana dentro de un contexto político, social y económico, ha sido un fenómeno que la historia 'registra con cierta frecuencia. Su causación ha obedecido parad6jicamente a la tutela jurídica de la libertad del hombre dentro de la sociedad, tutela que es uno de los atributos de todo régimen auténticamen te democrático. Así, al amparo de esa protección jurídica, los enemigos de la libertad se valen de ella para luchar por la entronización de sistemas autocráticos y totalitarios. Con toda razón el pensamiento digno del hombre ha proclamado el principio de que no puede haber libertad contra la libertad, condenando todas aquellas tendencias, de variada ideología y hasta a-ideológicas, que, aprovechando abusivamente las libertades jurídicas dentro de los regímenes democráticos, se empeñan en destruirlas para implantar dictaduras dE; derecha o de izquierda. Al respecto, el maestro Luis Recaséns Síches advierte que "no debe permitirse el ejercicio de la libertad encaminado a la supresión de la libertad" y que "cualquier conducta externa que se proponga Ia supresión de las libertades básicas de la persona individual debe ser definida como tipo de delito y castigada con severas penas, tiene una intrínseca validez y una plenaria justificación en todo miembro y en todo Jugar", agregando que "tal principio se ha actúalizado con máximo relieve, Con perentoria urgencia en nuestros días, Jo mismo a modo de necesidad práctica inesquivable, como también en tanto que problema que requiere apremiantemente una plena justificación teórica". (Cfr. "El Delito de Ejercitar la Libertad para Destruir la Libertad". Artículo publicado en la Revista Mexicana de Derecho Penal, volumen correspondiente a noviembre de 1964.)
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de renunciar a su propia libertad mínima, puesto que esta aseveración seria no sólo paradójica, sino contradictoria consigo misma, ya que es imposible que un todo tenga bienestar y felicidad, cuando sus partes son desdichadas y están postradas en la abyección y en el seruilismo. Una cosa es armonizar intereses sociales con particulares, establecer una adecuada relación jurídica y social entre ellos, dar primacía a los primeros respecto de los segundos en ciertos aspectos, y otra cuestión totalmente distinta es eclipsar a la persona humana en toda su integridad, para convertirla en un mero engrane de una gran maquinaria manejada oligárquica o autocrátícamente. En concIusión, independientemente del régimen jurídico, social y político de que se trate, todo sistema estatal debe respetar a la persona humana, absteniéndose de eliminar y hasta de vulnerar su mínimo de libertad en los términos expuestos con antelación, si no se quiere incidir en la autocracia arbitraria y despótica, de la que la historia es prolífica en ejemplos. Para ilustrar las anteriores afirmaciones, recurramos a un ejemplo extraído de nuestra legislación constitucional positiva, tomando como base una corriente política que, dada su índole, podría suscitar la creencia de que el orden jurídico no debe respetar el mínimo -de libertad a que hemos aludido: el intervencionismo de Estado. Es evidente que nuestro artículo 123 fue la consecuencia legislativa de una idea, de un propósito tendiente a procurar para la clase trabajadora un mínimo de garantías sociales frente al otro factor rle la producción: el capital. La amarga experiencia histórica que se había adquirido con motivo de las consecuencias del liberalismo absoluto, derivado de los postulados de la Revolución francesa, en el sentido de que la tán decantada igualdad entre los hombres frente a la ley sólo tenía una existencia teórica, pues en la realidad propiamente había una verdadera desigualdad y una notoria inequidad, debida. a la diversidad de condiciones de hecho en que los individuos se encontraban, hizo que el Estado se propusiera, unas veces obedeciendo a un espíritu gracioso, corno en Alemania, y otras impelido por movimientos obreristas, intervenir en favor de la clase social desvalida, de aquella que realmente era la débil en las relaciones jurídicas y sociales. En esta virtud, no sólo se consagraron garantías sociales en favor de la cIase trabajadora en general y del trabajador en particular frente a la parte fuerte de la relación de trabajo, sino que por actos de fiscalización diversos, que no son dél caso mencionar, se
procuró que las condiciones reales de la prestación del servicio implicaran la ejecución concreta de Jos preceptos legales relativos, tal como sucede con nues-
tro artículo 123 y .eon la ley reglamentaria correspondiente o Ley Federa! del Trabajo. . Pues bien, ¿cuál es la causa final del supradicho precepto constitucional? ¿ Qué es lo que en realidad vienen a establecer sus disposiciones diversas, en que
se patentiza la intervención del Estado en la relación de trabajo? Ante todo, el artículo 123 y la legislación sobre la materia fueron los remedios normativos más idóneos para subsanar las condiciones de verdadera desigualdad y desequi-
librio que existían antes de la expedición de la Constitución de 1917 entre los sujetos de la relación de trabajo. Los constituyentes de Querétaro, al formular el artículo 123, quisieron sobre todo colocar a la {'arte débil, a! trabajador, en una situación de igualdad frente al patrón, mediante la consagración. de un mínimo de garantías, de tal ~anera .'l.Ut aquél no se viera_ya coaccionado en
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la formación contractual por todas aquellas circunstancias que 10 impelían a aceptar inicuas condiciones de trabajo. En otras palabras, al pretender instituir el artículo 123 la igualdad de situaciones entre patrones y trabajadores, al procurar establecer un equilibrio entre esos dos factores de la producción en la creación de la 'relación de trabajo, propiamente quiso garantizar al obrero su libertad, eliminando, o al menos suavizando, los escollos de hecho que lo coartaban, sin suprimir totalmente, por Jo demás, la libertad contractual entre ambas partes, pór razones que no son del caso indicar. Hemos apelado a este ejemplo para demostrar que aun en regímenes de intervencionismo de Estado como es el nuestro, cuando menos en materia de tra.bajo, no s610 se respeta el mínimo de libertad tantas veces aludido, sino que se procura garantizarlo mediante el establecimiento de uno de los elementos indispensables para su ejercicio que también ya hemos mencionado: la igualdad.
IV.
INDIVIDUALISMO Y COLECTIVISMO [TOTALITARISMO]
Las anteriores elucubraciones han tenido como materia central al elemento "persona humana" en relación con la sociedad y frente al orden jurídico. Pero además de la entidad individual, existen en el seno de la convivencia humana esferas de intereses que pudiéramos llamar colectivos, es decir, intereses que no se contraen a una sola persona o a un número limitado de sujetos, sino que afectan a la sociedad en generala a una cierta mayoría social cuantitativamente indeterminada, Frente al individuo pues, se sitúa el grupo social; frente a los derechos de aquél existen los derechos sociales. Estas dos realidades, estos dos tipos de intereses aparentemente opuestos reclaman, por ende, una compatibilización, la cual debe realizarse por el propio orden jurídico de manera atingente para no incidir en extremismos peligrosos como los que han registrado en la historia humana contemporánea diversos regímenes estatales. A título de reacción contra el sistema absolutista, que consideraba al monarca como el depositario omnímodo de la soberanía del Estado, como réplica a la desigualdad social existente entre los hombres desde un punto de vista estrictamente humano, los sociólogos y políticos del siglo XVIII en Francia principalmente, tales como Rousseau, Voltaire, Diderot, etc., observando las iniquidades de la realidad, elaboraron doctrinas que preconizaban la igualdad humana. Como contestación a la insignificancia del in. dividuo en un Estado absolutista, surgió la corriente jurídico-filosófica del jus-naturaIismo (aun cuando en épocas anteriores, desde el mismo Aristóteles, a través de la filosofía escolástica, y hasta los pensadores del siglo XVIII, ya se había hablado de un derecho natural) que proclamó la existencia de derechos congénitos al hombre superiores a la sociedad. Tales derechos deberían ser respetados por el orden jurídico. y es más, deberían constituir el objeto esencial de la. instituciones sociales, idea que prohijaron entre nosotros los Constituyentes de 1856-57. El jus-naturalismo, por ende, exaltó
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a la persona humana basta el grado de reputada como la entidad suprema en la sociedad, en aras de cuyos intereses debería sacrificarse todo aquello que implicara una merma o menoscabo para los mismos. De esta guisa, los diversos regímenes jurídicos que se inspiraron en la famosa Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, eliminaron todo lo que pudiera obstaculizar la seguridad de los derechos naturales del individuo, forjando una estructura normativa de las relaciones entre gobernantes y gobernados con un contenido eminentemente individualista v liberal. Indivioualísta porque, como ya dijimos, consideraron al íncnvíduo como la oase y fin, esencial de la organización estatal; y liberal, en virtud de que el Estado y sus autoridades deberían asumir una conducta de abstención en las relaciones sociales, dejando a los sujetos en posibilidad de desarrollar libremente su actividad, la cual sólo se limitaba por el poder público cuando el libre juego de los derechos de cada gobernado originaba conflictos personales. Fiel a la idea de no obstaculizar la actuación de cada miembro de la comunidad, el liberal-individualismo proscribió todo fenómeno de asociación, de coalición de gobernados para defender sus intereses comunes, pues se decía que entre el Estado como suprema persona moral y política y el individuo no deberían existir entidades intermedias. Es más, la tesis individualista pura, en su implicación estricta o rigurosa, ha tendido a repudiar a la sociedad y al Estado Como realidades distintas de las entidades individuales. Por necesidad sociológica y jurídica el individualismo clásico no se atrevió a proclamarse anti-social o anti-estatal, es decir, proscriptor de la sociedad y del Estado, aunque su natural inclinación lo condujera al anarquismo, como expresión culminatoria de su postura. Según afirma Solages," "la sociedad no se le presenta (al individualismo), sino como una yuxtaposición de individuos, una suma o un agregado. Nada hay en ella, por consiguiente, que sea fuente de unidad real". Como toda postura extremista y radical, el liberal-individualismo incidió en errores tan ingentes, que provocaron una reacción ideológica tendiente a concebir la finalidad del Estado en un sentido claramente opuesto. Los regímenes liberal-individualistas proclamaron una igualdad teórica o legal del individuo; asentaban que éste era igual ante la ley, pero dejaron de advertir que la desigualdad real era el fenómeno inveterado que patentemente se ostentaba dentro del ambiente social. No todos los hombres estaban colocados en una misma posición de hecho, habiéndose acentuado el desequilibrio entre las capacidades reales de cada uno merced a la proclamación de la igualdad legal y del abstencionismo estatal. El Estado, obedeciendo al principio liberal del laissez [aire, laissez passer; tout va de lui-méme, dejaba que los hombres actuaran libremente, teniendo su conducta ninguna as Coleccíó a de EstudiosSociales. Persona y Sociedad. Traducción de Héctor Gonzátez Uribe. "Editorial Jus", 1947, pág. 109.
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o casi ninguna barrera juridica; las únicas limitaciones a la potestad libertaria individual eran de naturaleza eminentemente fáctica. De esta manera, era más libre el sujeto qu6, gozaba de una posición real privilegiada, y menos libre la persona que no disfrutaba de condiciones de hecho que le permitieran realizar sus actividades conforme a sus intenciones y deseos. Al abstenerse el Estado de acudir en auxilio y defensa de los fácticamente débiles, consolidó la desigualdad social y permitió tácitamente que los poderosos aniquilaran a los que no estaban en situación de combatirlos en las diversas 'relaciones sociales. Tratar igualmente a los desiguales fue el gravísimo error en que incurrió elIiberal-individualismo como sistema radical de estructuración jurídica y social del Estado. Las consecuencias de hecho que de tal régimen se derivaron fueron aprovechadas para la proclamación de ideas colectivistas o totalitarias, al menos en el terreno económico, manifestándose abiertamente opuestas a las teorias individualistas y liberales. El individuo, según el colectivismo, no es ni la única ni mucbo menos la suprema entidad social. Sobre los intereses del hombre en particular existen intereses de grupo, que deben prevalecer sobre los primeros. En caso de oposición entre la esfera individual y el ámbito colectivo, es preciso sacrificar al individuo, que no es, para las ideas colectivistas, sino una parte del todo social cuya actividad debe realizarse en beneficio de la sociedad. Como ésta persigue fines específicos, los objetivos individuales deben ser medios para realizarlos, dejando de ser la persona humana, por tal motivo, un auto-fin, para convertirse en un mero conducto de consecución de' las finalidades Sociales, variables según el tiempo y el espacio y 'de hecho impuestas por gobiernos ocasionales. Al individuo, por ende, le está prohibido desplegar cualquier actividad que no sólo sea opuesta, sino diferente, de aquella que se estime en el totalitarismo como idónea para lograr tales fines sociales específicos. "Lo que caracteriza la forma sociológica de los regímenes totalitarios, dice Solages," es que la colectividad anuncia la pretensión de regir toda la actividad de los individuos, a la que subordina estrechamente en todos los dominios. El poder que la misma reivindica no es solamente reglamentario, sino, que quiere dirigir e inspirar hasta la actividad intelectual y moral de los ciudadanos y obtener por la educación un conformismo general según el tipo determinado de antemano." "Los individuos -y las diversas sociedades particulares a las que pueden pertenecer y de cuya trama se compone la sociedad entera- son considerados, en estos sistemas, como las partes de un todo y este todo es concebido como un organismo único en el que las células no gozan de una autonomía verdadera. Estos diversos elementos le están subordinados. Por consecuencia, las personas son para la sociedad como las partes para el todo: están relegadas al rango de medio al servicio del fin social." .. Op. cit., págs, 119, 121 y 122.
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"Para el transpersonaiismo (como suele denominarse en la filosofía jurídico-pclitica al totalitarismo estatal o colectivismo secial) , que se centra axiológicamente en la colectividad, el individuo aparece como un producto -efímero, de escasa o nula importancia: un sinnúmero de individuos vienen y se van de la colectividad. En ella los individuos sólo están para ser soportes y agentes de la vida superior de la 'totalidad', para llevarla, promoverla y elevarla, Desde el punto de vista de los valores, el individuo no viene en cuestión: es mera materia de formaciones superiores. Sólo tienen importancia los fines de la colectividad y el proceso de ésta. El individuo sólo adquiere valor en la medida en que mueve ese proceso y sirve a 'esos fines de la 'totaIidad'; su relevancia axiológica deriva únicamente del valor que represente para la colectividad y para el proceso de la historia. Incluso las más grandes personalidades tienen valor sólo por razón de la 'totalidad' colectiva. Se ha llegado a decir por la concepción transpersonalista, que la colectividad sólo soporta a los individuos cuya conducta se ajusta totalmente a los fines de ella, debiendo destruir-a los inservibles y a los disidentes.""
V.
EL MARX-LENINISMO
A. Su exposicién sucinta Es de vital ímportancia conoce>' las tesis básicas de la llamada ideología marx-leninista, que como bandera demagógica se tremola contra los regímenes democráticos, para consolidar los principios que hemos expuesto en torno a la persona humana y a sus relaciones con la sociedad, mediante una sana y serena crítica de los postulados en que esa ideología se sustenta y los objetivos que persigue. No está en nuestro ánímo formular una exposición exhaustiva del marx-leninismo, es decir, abordar el tratamiento de todos y cada uno de sus aspectos, pues ello rebasaría los límites del presente libro. Sólo nos interesa, en función del tema introductorio de esta obra. estudiar la situación que te6ricamente ocupa la persona humana dentro de su marco eidético y en la que se la colocaría en el supuesto de que el marxleninismo se ímplantara cabalmente en la realidad social. Aunque el marx-leninismo tenga una base eminentemente socio-económica y represente una tendencia politica, su repercusión en el campo del derecho es innegable, sin que, por ende, deba pasar inadvertida para el jurista, máxime que, según lo constataremos, en las diferentes etapas del desarrollo integral de dicha corriente, la proscripción de lo jurídico es su signo característico. Partiendo de la idea de que la sociedad burguesa, es decir, no comunista, está constituida por dos clases: la de los explotadores o propietarios dc los medios de producción- y la de los explotados, o sean, los obreros y campesinos, Marx y Engels conciben al Estado y al Derecho como la "ma1'f
RxCA9ÉNS SIeHES. Füosofla
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Dereeho, pigs. 305 Y 306.
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LAS
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quinaria coercitiva destinada a mantener la explotación de una clase por otra"." La aspiración -comanista, sostienen, consiste en destruir el Estado y el Derecho "burgués" y substituirlos por la "dictadura del proletariado", como etapa poIltica de transición, para llegar flnalmente a la "sociedad comunista". "En el Manifiesto Comunista se lee, dice Kelsen, que el prop6sito inmediato de los comunistas es derrocar el dominio de la burguesía, conquistar el poder politico para el proletariado. El proletariado utilizará su predominio político para arrancar paso a paso todo el capital a la burguesía, para concentrar todos los medíos de producción en manos del Estado, es decir, del proletariado organizado como clase dominante." ,. Ahora bien, la dictadura del proletariado, o sea, la concentración del poder político del Estado" en la clase social de los "explotados", no es sino una situación "transitoria para lograr la finalidad única o definitiva de la revolución comunista, que consiste en la consecución de una sociedad "sin clases", o sea, de "una asociación en la cual el libre desarrollo de cada uno es la condición del libre desarrollo de todos"'· y cuyo establecimiento significará la extinción del Estado, pues como afirmaba Engels: "La sociedad que organice nuevamente la producción sobre la base de la asocíacién libre e igualitaria de los productores, colocará toda la maqninaria del Estado en el lugar que entonces le corresponderá: el museo de antigüedades, al lado de la rueca y del hacha de bronce." 21 En esa sociedad "sin clases", afirmaba Marx, "podrá ser sobrepasado por completo el estrecho horizonte del derecho burgués, y sólo entonces inscribirá la sociedad en su bandera: de cada uno según SU capacidad y a cada uno según sus necesidades." .. La evolución gradual que, según Marx y Engels,· experimentará necesariamente la sociedad humana a través de las tres etapas a que nos hemos referido, se sustituye en el pensamiento de Lenin por la revolución violenta. La clase social de los "aplotados" (obreros y campesinos) debe arrebatar cruentamente el poder político a los "explotadores" (dueños de los medios de producción y de la tierra), para establecer la "dictadura del proletariado", dentro de cuyo régimen deben adoptarse y practicarse medidas drásticas a efecto de consolidarla y de preparar el advenimiento de la "socíedad perfecta", es decir, de la sociedad comunista, en la que, porIa desaparición de "las clases, ya no habrá Estado, o sea, poder coactivo, pues la vida social se compondrá espontáneamente mediante la observancia de "sus reglas elementales" surgidas de la costumbre. "La dictadura del proletariado, afirma Lenin, produce una serie de restricciones a la libertad en el caso de los opresores, de los explotadores, de 'TeorÚJ Comunuta ,. Op. cit., págs. 49 Y 50. 20 KELSEI'O. Op. eit., pág. 52. .. lbld. Pág. 57. .. tu«. Pág. 59. 10 HANS KELSEN,
d~1 D~'echo
y del Estado, pág. 17.
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los capítaustas, Debemos aplastarlos a fin de liberar a la humanidad de la esclavitud del salario; su resistencia debe ser quebrada mediante la fuerza. Es claro que donde hay represión hay también violencia; no hay libertad, no hay democracia." "Bajo el capitalismo, agrega, tenemos un Estado en el sentido propio del vocablo, esto es, una maquinaria especial para la represión de una clase por otra... Durante la transición del capitalismo al comunismo la represión es aún necesaria; pero es la represión de la minoría de explotadores por la mayoría de los explotados. Todavía es necesario un aparato especial, una maquinaria especial de represión, el 'Estado', pero se trata ahora de un Estado transicional, no ya de un Estado en el sentido usual ... "
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Cuando la clase de los "explotados" haya conquistado violentamente el poder político, cuando los "explotadores" hayan desaparecido completamente de la sociedad, la dictadura del proletariado, es decir, el "Estado socialista de transición", ya no tendrá razón de subsistir, pues habrá sido reemplazado por la "sociedad comunista", cuya vida no necesitará de ninguna organización coactiva. "El proletariado, sostiene Lenin, arroja a un lado, considerándola una mentira burguesa, la máquina llamada Estado. Hemos quitado esa máquina a los capitalistas; la hemos tomado para nosotros. Con ella --o con un garrote- haremos pedazos toda clase de explotación y -cuando ya no quede ninguna posibilidad de explotación en el mundo, cuando ya no queden dueños de tierras o de fábricas, cuando ya no se harten unos mientras los muchos padecen hambre- sólo entonces, cuando ya no existan esas posibilidades, devolveremos esa máquina para que sea destruida. No habrá entonces ni Estado ni explotación"," prediciendo que la extinción del Estado obedecerá a que "liberado de la esclavitud capitalista, de los indecibles horrores, el salvajismo, los absurdos e infamias de la explotación capitalista, el 'pueblo se acostumbrará gradualmente a observar las reglas elementales de la vida social, conocidas durante siglos y repetidas durante miles de años en todos los textos escolares; se acostumbrará a observarlas sin fuerza, sin compulsión, sin subordinación, sin el aparato compulsivo especial que se llama Estado"." B. Su critica
El marx-leninismo es una teoría que se autocalifica como revolucionaria y que afirma preconizar una política revolucionaria. Su móvil es la abolición de la propiedad privada de los medios de producción, o sea, su socialización. Por consiguiente, importa una ideología de contenido esencialmente económico, para cuya implantación proclama dos objetivos: uno inmediato, a saber. el establecimiento de la dictadura del proletariado, como situación 23
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2.
KELSEN.
en
tsu.
Págs. 81, 82 Y 83. Op. cit., pág. 85. Pág. 86.
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LAS GARANTIAS INDIVIDUALES
política transitoria y otro mediato, es decir, la creación de la sociedad comunista como finalidad definitiva. Para conseguir e! primero de estos objetivos adopta como táctica de lucha la violencia, es decir, la conquista cruenta de! poder político para aniquilar a los dueños o detentadores de los medios de producci6n; y para obtener e! segundo, predice y fomenta la educaci6n psicológica de! pueblo para vivir dentro de las "reglas elementales de vida de la sociedad" (se entiende bajo la concepción comunista), y cuya observancia será "natural y espontánea" y no requerirá de poder coactivo alguno para hacerlas curnplír, vaticinando, por este motivo, la desaparici6n de! "Estado". Consiguientemente, para e! marx-leninismo la sociedad comunista o sociedad "perfecta", en que ya no existirá ninguna "clase", ninguna explotaci6n del hombre por el hombre, será una sociedad "sin Estado" y quizá "sin Derecho", pues éste habrá sido reemplazado por esas "reglas elementales" de la vida social. El cuadro ideológico del marx-leninismo no puede ostentar mayores aberraciones que, proyectadas a la realidad social, se convierten en tan inonstruosas atrocidades, que no s610 aherrojan la libertad del hombre y afectan su dignidad, sino que propenden a alterar su naturaleza como individuo y como ente social. La concepción marx-leninista de la sociedad humana atenta contra su ser esencial, predestinándola a la condición de grupo o masa gregaria que únicamente se da en el reino animal. Estas afirmaciones, que podrían antojarse apasionadas o fruto de una vehemente animosidad contra e! marx-leninismo, se deducen, sin embargo, del análisis jurídíco-político y aun simplemente lógico de las tesis que preconiza.
Es inconcuso que toda revolución se traduce en un movimiento violento que persigue la destrucción de un determinado régimen para sustituirlo por otro en que se realicen política, jurídica y socialmente los móviles que la inspiran y los motivos teleológicos que la impulsan. La revoluci6n es por ello formalmente. al mismo tiempo destructiva y constructiva. Bajo el pri mer aspecto, la que proclama el marx-leninismo no tiene nada de censurable, ya que su finalidad estriba en abolir el régimen capitalista para reemplazarlo por un sistema económico en que los medios de producción no se concentren en ciertos grupos o clases, sino que su detentaci6n o posesi6n y utilización Correspondan al pueblo. Sin embargo, si éste es su objetivo económico definitivo o mediato, la revolución marx-leninista persigue un fin inmediato, que a su vez es la manera sine qua non para implantar la sociedad comunista, y que consiste en el establecimiento de la dictadura del proletariado, la cual, organizada políticamente, es el "Estado socialista" como aparato transitorio de coacci6n para suprimir las "clases explotadoras", para impedir su resurgimiento y para "educar" al pueblo en la vida social comunista que se desarrollará "espontáneamente" sin la maquinaria estatal.
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Ahora bien, es en la implantación de esa dictadura donde radica una de las más ingentes aberraciones del marx-leninismo, pues bajo la ficción de que su ejercicio lo imputa al "proletariado", en el fondo arrastra a los pueblos hacia el autocratismo o totalitarismo estatal absoluto. La sola exprcsión "dictadura del proletariado" es un contrasentido y únicamente puede engañar con los fuegos fatuos que de ella se desprenden a los ingenuos o ignorantes. La dictadura," por esencia, entraña un régimen en que el poder político se detenta por un sujeto o un grupo de sujetos que concentra todas las funciones del Estado y que actúa sin sujeción a ninguna norma jurídica pre-establecida, sino conforme a su irrestricta e irrestringible voluntad. La dictadura, por tanto, implica un gobierno uni-personal u oligárquico en lo ejecutivo, legislativo y judicial, ya-jurídico, pues aunque el dictador (individuo o grupo) suela expedir leyes, éstas, por una parte, no serán sino expresiones de sus voliciones exclusivas, y, por la otra, siempre variables o suprirnibles a su arbitrio. Todo dictador puede, en consecuencia, atribuirse la frase célebre de Luis XIV que condensa su poder omnímodo: "El Estado soy yo." 21 Frente a la implicación del concepto de "dictadura", ¿puede sostenerse con validez y sentido común que haya "dictadura del proletariado"? Con el nombre de "proletariado" se ha designado a la masa de "explotados", o sea, de obreros y campesinos principalmente y que sin duda constituyen los sectores humanos mayoritarios de un conglomerado social. ;Puede esa masa de hombres, cuantitativamente enorme y cualitativamente heterogénea, diseminada en un vasto territorio, sin conciencia uniforme sobre sus problemas, necesidades y conveniencias, ejercer un gobierno dictatorial? ¿Es lógico aceptar que ese conjunto humano en su totalidad o los innumerables individuos que lo componen, sean a la vez gobernantes y gobernados? ¿Es admisible que el proletariado, o sea, la mayoría popular, ejerza la dictadura sobre sí mismo, en el supuesto, preconizado por el marx-leninismo, de que ya hubiesen sido destruidas las otras clases sociales? La respuesta negativa a estos interrogantes está imbibita en su planteamiento. No puede haber ni política ni realmente "dictadura del proletariado", locución que sólo ha servido de bandera demagógica al marx-leninismo para atraer hacia la esclavitud y a la postración servil a los pueblos. La mencionada dictadura es. de hecho. la de un hombre o de una oligarquía 26 No nos referimos a la dictadura como instituci6n jurídico-política que se proclamaba en Roma y en Grecia con motivo del surgimiento de una situación de emergencia que obligaba a depositar las funciones del Estado en un gobierno uni-personal y que subsistía transitoriamente mientras durara dicha situación. 21 El mismo Lenin sostenía que: "La dictadura es un Poder que se apoya directamente en la violencia y no está sometido a la ley alguna", agregando: "La dictadura revolucionana (sic) del proletariado es un Poder conquistado y mantenido por la violencia empleadar por el proletariado contra-la burguesía, un Poder no sujeto a ley alguna." (V. I. LENIN~ Marx, Engels )' el marxismo, pág. 297. Ediciones Palomar. México, 1960.)
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mantenida mediante una maquinaria coercitiva que Marx, Engeís y Lenin llamaban "Estado", y en la que el proletariado no es sujeto sino objeto de gobierno, no es pastor sino rebaño. Por otra parte, la dictadura equivale a la negación de la seguridad jurídica, sin la cual la persona humana, independientemente de su condici6n social específica, no puede conservar su naturaleza auto-teleol6gica ni, por - ende, su hbertad dentro de la vida social, pues se convierte en instrumento al servicio Ilimitado e ilimitable del gobemante dictatorial y en simple medio de realización de su voluntad arbitraria, es decir, no sometida a ningún régimen de derecho. En una dictadura, o el gobernado se resigna a esa condición servil e indigna para poder sobrevivir o es eliminado. Tal es el pavoroso dilema que afronta el hombrc dentro de un estado dictatorial, con independencia ce la ideología que éste sustente o conforme a la cual se haya organizado. Además, las decisiones de un gobierno dictatorial son dogmáticas, es decir, no susceptibles de crítica valorativa alguna dentro del régimen respectivo. "Quod principii placuü, legis habet uigorem" es la máxima que recoge el absolutismo político de los otrora Estados monárquicos y que se aplica a cualquier dictadura de todos los tiempos como un alud que aplasta la libertad de expresi6n del pensamiento. Censurar al dictador, aun con un propósito constructivo, equivale al suicidio, al cautiverio o al destierro. Ninguna revoluci6n auténticamente popular ha tenido como aspiraci6n el establecimiento de un régimen dictatorial. Es más, las dictaduras de cualquier índole han provocado múltiples movimientos revolucionarios. La historia político-social de la humanidad nos proporciona innumerables ejemplos que sería ocioso señalar. Las aspiraciones de un pueblo, sus ideas, su designio de mejorar sus condiciones de vida, su querer, en una palabra, han tendido a estabilizarse o' institucionalizarse en un orden jurídico, implantable e implantado al triunfo dc la revoluci6n. Sería negar la historia y desfigurar la teleología revolucionaria con el solo hecho de concebir a un pueblo que quisiese vivir fuera de toda legalidad, es decir, que pretendiese abolir un régimen jurídico-político sin substituirlo por otro mejor, o sea, que tratase de entronizar la opresi6n renunciando a la libertad y depositando su destino en un poder dictatorial. Sería francamente absurdo, ilógico y contrario a la dinámica natural de los pueblos, que, mediante una revoluci6n, abdicaran de su condici6n de sociedades humanas para convertirse en masas serviles con el único "derecho" de obedecer y callar ante la voz imperativa de sus amos. Un pueblo que quiera, por propia voluntad, ser instrumento de una dictadura, ser esclavo de sus gobernantes, no merece sino el repudio de la historia y su rechazamiento por la conciencia libertaria universal. Un pueblo soporta y padece la dictadura, pero jamás la desea; nunca puede erigirla a la categoría de finalidad revolucionaria o evolutiva, aunque sea con un carácter transitorio, pues basta que así la acepte como objetivo,
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para que a si mismo se condene a sufrirla indefinidamente. Si revolución implica progreso en todos o en cualquiera de loo órdenes de la vida popular y si ese progreso aspira a institucionalizarse mediante el Derecho para asegurar la respetabilidad y la observancia de sus resultados, toda tendencia que se enfoque hacia la supresión de la normatividad jurídica significa necesariamente regresión. o lo que es lo mismo, contra-revolución. Por ello, el marx-leninismo, al proclamar la "dictadura del proletariado" como objetivo inmediato de la revolución que preconiza, es una tesis contrarrevolucionaria y regresiva, pues lejos de perseguir la liberación de los obreros y campesinos mediante un orden jurídico que garantice sus conquistas en el campo socio-económico, los proyecta hacia la opresión gubernativa, es decir, los sujeta a un poder político omnímodo y arbitrario. Ya .hernos dicho que la expresión "dictadura del proletariado" encierra un contrasentido desde el punto de vista conceptual o eidético e implica una falacia en el terreno de la realidad política con que se pretende deslumhrar a la ingenuidad popular. El proletariado, o sea, el conglomerado de obreros y campesinos no puede por sí mismo ejercer dictadura alguna. Ante esta imposibilidad, .el gobierno dictatorial debe desplegarse, en su nombre o por su delegación en el mejor de los casos, por un individuo o por un número limitado de sujetos, que serían sus autoridades. De ello se colige, conforme al pensamiento que animó a Marx y Lenin, que el pueblo quiere que lo gobiernen dictatorialmente, es decir, fuera de todo orden jurídico y scgún la sola voluntad de los que detentan el poder coactivo. Ese supuesto "querer" entraña indiscutiblemente la abdicación popular de la libertad, la renuncia a su condición de sociedad humana y su postración como masa ante una voluntad gubernativa suprema e incontrolable. Estas implicaciones funestas de la tesis marx-leninista nos inducen a considerarla como ostensiblemente anti-popular, pues no puede concebirse que un pueblo se traicione a si mismo, desvirtuando su esencia humana colectiva, al degradarse deliberadamente a la situación de masa-instrumento de una dictadura o dc osada ocucampo de incidencia de Un poder dictatorial: si Marx tuvo rrencia de afirmar que "la religión es el opio de los pueblos", en réplica podríamos contestarle que su "doctrina" sobre la dictadura del proletariado, reiterada por Lenin en sus virulentas arengas políticas, constituye la inducción al suicidio popular. Podría objetarse a las consideraciones expuestas que la dictadura del proletariado es una situación transitoria o de "transición" entre la "sociedad burguesa" y la "sociedad comunista", cuyo advenimiento prepara. Sin embargo, se nos ocurre preguntar: lesa situación transitoria cuánto tiempo dura? ¿Es posible, tomando en cuenta la naturaleza humana, establecer la sociedad comunista como la concibe el marx-leninismoi "
la
2~
El mismo Lenin, al aludir a Ia "extinción" de la explotación de las masas. o sea. escepticismo que: UNo sabe-
_~ la creación de la sociedad comunista, afirmaba con notorio
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La sociedad comunista, meta ideal de esta tesis, se caracterizaría por lo siguiente: abolici6n de "explotadores" y "explotados" (sociedad sin clases, o sea, comunidad indivisa e indivisible); observancia de las "reglas elementales de la vida social" (según expresión de Lenin); cumplimiento de estas reglas sin compulsi6n, sin subordinación, es decir, sin el aparato coactivo llamado "Estado'"; obligaciones sociales a cargo de cada individuo "según su capacidad" y derechos de cada quien "según sus necesidades"; y substitución del Derecho, como expresi6n normativa de la voluntad estatal, por la acci6n espontánea del principio de justicia distributiva. Para lograr estos objetivos que en conjunto configurarían la "sociedad comunista", el marx-leninismo preconiza una. especie de "psicoterapia social" tendiente a imbuir en las conciencias individuales las ideas que entrañan. Este método "educativo" debe imponerse durante la etapa de la dictadura del proletariado para que, una vez logrados sus resultados, se llegue al establecimiento del tipo de sociedad mencionado. Es obvio que la sola utilización de dicho método no únicamente coarta, sino elimina, la libertad de expresi6n del pensamiento en todas sus manifestaciones, pues constriñe la mente humana a aceptar las ideas predeterminadas que constituyen su finalidad y coaccionan al hombre a comportarse de acuerdo con ellas sin posibilidad de apartarse del carnina que señalan. De esta guisa, el ser humano se vería despojado de su natural condici6n de ente auto-teleológico, arrebatándosele la potestad esencial que tiene para concebir y realizar fines vitales y de escoger los medios para su consecución, ya que dentro de la vida social no sería sino instrumento de una ideología opresiva que ]0 convertiría en siervo de sus sostenedores. Por otra parte, la sociedad comunista supone necesariamente una igualdad absoluta entre todos los miembros que la componen, pues sin ella no podría ni siquiera concebirse. No nos referimos a la proporcionalidad económica que como mero ideal y a través de la fórmula marxista de "cada uno según su capacidad y a cada quien según sus necesidades", sí sería deseable o, al menos no censurable en términos generales. Aludimos a la igualdad o uniformación de todos los seres humanos desde el punto de vista sicológico, mental o moral. Asi, para que cada persona pudiese actuar dentro de las "reglas elementales de la vida social" por modo espontáneo, o sea, sin compulsión alguna, sería indispensable que prescindiera de su individualidad, esto es, de todos aquellos elementos naturales, inherentes a su ser e inseparables de él, que lo han conformado desde que por primera vez sur¡¡i6 en el mundo. a saber, instintivos, sentimentales. morales e intelectuales mos con qué rapidez y graduación" se lograría ese resunaco, a.'Stegando " .. . tenemos dereche a hablar s61\) de la extinción inevitable del Estado, subrayando la prolongación de este proceso (la dictadura del proletariado), su supeditación a la rapidez con que se desarrolle la fase superior del comunismo, y dejando completamente en pie la cuestión de los plazos o las formas concretas de la extinción, pues no tenemos datos para poder resolver estas cuestiones". (Op. oit., págs. 267 y 273.)
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¡ que condicionan ineludiblemente su conducta exterior. Borrar de la conciencia del hombre su individualidad, suprimir esos elementos que la integran, uniformar a todos los seres humanos, equivaldría a transformar su naturaleza, lo que se antoja utópico, pueril y absurdo. El homhre "ese microcosmos" de la Creación, como acertadamente lo concibió el pensamiento griego, se comporta voluntariamente, sin compulsión heterónoma y en determinado sentido o hacia cierta tendencia, cuando su proyección actuante se conforma COn su individualidad; y como ésta varía en cada persona, no es posíble imaginar conductas uniformes sin un poder. o fuerza quc dentro de la vida social las obligue a desplegarse de tal manera que se haga viable la convivencia. Es evidente la nobleza del propósito tendiente a suprimir la clase "explotadora" y la clase "explotada" en la vida económica de las sociedades humanas; es muy loable el designio de lograr una justa y proporcional distribución de la riqueza; es obvio quc a estas finalidades deben propender los gobíernos de todos los pueblos del mundo; es ineluctable, además, que conforme a la ideología cristiana, proyectada hacia el ámbito social, cada persona tiene el deber de esforzarse subjetiva y objetivamente para quc del seno de las comunidades desaparezcan las lacerantes desigualdades económicas; pero también es incontestable que ninguno de estos objetivos puede realizarse sin un poder jurídico-político que los establezca obligatoriamente, que los preserve y fomente por modo coactivo y que constríña a los miembros integrantes de la: colectividad a actualizarlos o, al menos, a no entorpecer o embarazar su actualizacíón. "Horno hominis lupus", dccla atinadamente Hobbes, y esta expresión, que refleja fielmente la naturaleza humana inmodificable, se aplica puntualmente en cualquier tipo de sociedad, aun en la "cornunista' utópica con que soñaron Marx. y Lenin. Por tanto, si el hombre, .por su ambición natural de poder, por su congénita inclinación de sojuzgar a los demás y ejercer sobre ellos una hegemonía, principalmente en materia económica tiene la tendencia de sobreponerse a sus semejantes y sujetarlos a su dominio, debe por necesidad existir en la sociedad un orden jurídico-político de carácter compulsorio que, en beneficio de los intereses comunes, límite o refrene las conductas individuales que los afecten o exploten, pero respetándolas en aquellos aspectos en que no produzcan este resultado. La explotación del hombre por el hombre, causa prístina' determinante del marx-leninismo, y su definitiva proscripción, objetivo que esta tesis supone realizable en la "sociedad comunista", sólo pueden abolirse y lograrse, respectivamente, por el poder estatal, encauzado mediante un orden jurídico equilibrado y justo que no permita a ese poder provocar una explotación quizá más grave: la del hombre por el Estado. No sólo es utópico sino absurdo, que pueda existir una sociedad "sin Estado", es decir, sin\gobierno, como ingenua o demagógícamente lo vaticinan Marx y Lenin, en cuyas opiniones se confunden ambos conceptos. Go-
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
bierno y Estado son esencialmente distintos, pues en tanto que e! primero es e! conjunto de órganos de autoridad, e! segundo implica una persona moral en que se organiza jurldica y políticamente un pueblo. Ninguna sociedad humana puede subsistir sin gobierno, o sea, sin "Estado" en la acepción a que esta idea adscribe e! marx-leninismo. aunque su vida pueda- desarrollarse sin ningún orden juridlcolegal o consuetudinario. En este último caso, el gobierno social quedará enmarcado dentro de un régimen dictatorial. Por tanto, la suposición de que la "sociedad comunista" pueda vivir "sin Derecho", es decir, sin normas jurídicas coercitivas de carácter legal o consuetudinario, entraña la dictadura, abominada y repudiada por todos los pueblos de la Tierra. Bien se advierte, en consecuencia, lo aberrativo de la pretensión de Marx y Lenin, la cual implica necesariamente, en el fondo, que su decantada "sociedad comunista", sin el aparato coercitivo del Derecho, estaría encuadrada dentro de! marco dictatorial. Más aún, e! conjunto de "reglas elementales de la vida social" que en el pensamiento de Lenin serian las que e! pueblo observara gradual y espontáneamente "sin compulsión", en esencia equivaldría a verdaderas normas jurídicas, pues su violabilidad sería siempre sancionable por el gobierno social (Estado), ya que es imposible imaginarse su libre y absoluto cumplimiento dentro de la dinámica de la sociedad. Por tanto, esas "reglas", de cuyo sentido y valor no nos habla e! seguidor de Marx, siempre requerirían para su eficacia real de un poder politico que las hiciera respetar en el caso de que no se acataran individual o colectivamente." Hay utopías que no por traducir las más sorprendentes fantasías que la imaginación humana pueda concebir, carecen de cierta lógica en su estructura y desarrollo explicativo, en cuyo caso merecen respeto o suscitan asombro; pero cuando una tesis Como la marx-leninista, no sólo es incompatible con la naturaleza social e individual de! hombre, sino contradictoria consigo misma y, por ende, aberrativa, lo que menos debe provocar es su rechazamiento combativo para impedir que, mediante sus nefastos espejismos, se apodere de los destinos de la humanidad.
VI.
EL BIEN COMÚN
Las tesis extremistas que propugnan ideas orientadas de la finalidad de! Estado y del orden jurídico, como el liberal-individualismo y el colectivismo (transpersonalismo o totalitarismo), basadas en la observación parcial de la realidad social, necesariamente incuban una ideología sintética a ce Cegado por la pasión, Lenin aíirmaba: " ... sólo el comunismo suprime ~I~. absoluto la necesidad del Estado, pues bajo el comunismo no h¡;¡y nadie a quien reprimir -(?), nadie en el sentido de ciase, en el sentido de une ¡".-:!:::. sistemática centre. determinada parte de la población-o Nosotros no somos utopistas (?) v no negarnos, en modo alguno, que es posi-:
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la manera hegeliana que, admitiendo y rechazando respectivamente los aciertos y errores radicales de la tesis y de la antítesis, se integra con un contenido ecléctico que atingentemente explica y fundamenta la posición de. las entidades individual y social como elementos que deben coexistir y ser respetados por el Derecho. Descartado el liberal-individualismo clásico como ideología político-jurídica, que erigia al gobernado particular en el objeto esencial de tutela por parte de las instituciones de derecho y vedaba a la acción gubernativa toda injerencia en las relaciones sociales que no tuviera como finalidad evitar pugnas o conflictos entre las actividades libres de los individuos, desconociendo eorrelativamcnte otras esferas reales que no se resumiesen en la personalidad humana específica; eliminado también el colectivismo que, .como tesis opuesta a la anteriormente mcnclonada, despojaba al sujeto de sus fundamentales prerrogativas como ser humano para convertirlo en un conducto de realización de los fines sociales o estatales generalmente impuestos- por la inclinación política de gobiernos perecederos, en la actualidad, dentro de los sistemas democráticos, sc va perfilando la doctrina del Bien Común, que, como veremos, no es sino la adecuada y debida sintesis entre la postura liberal-individualista y la coleetivista.
El concepto de Bien Común no es, sin embargo, de elaboración reciente. Ya Aristóteles y Santo Tomás de Aquino lo empleaban en sus doctrinas políticas, estimándolo el doctor Angélico como el fin a que dcbian tender todas las leyes humanas. No obstante, el Bien Común se ha revelado como una idea inexplicada en el pensamiento político de todos los tiempos, dándose por supuesto sin definirse 0, al menos, sin explicarse. Es cierto que el ilustre estagirita consideraba como "bien" aquello que apetece el hombre; pero esta consideración, más propiamente formulada en el terreno moral que en cI social, no nos resuelve el problema político que estriba en fijar el alcance de dicho concepto y de su actualización como finalidad de la convivencia humana, El Bien Común, como idea lógica y como meta .ética del orden jurídico estatal y de la política gubernativa, puede ser ponderado partiendo de un doble punto de vista o adoptando un doble criterio: el formal y el material, a
lOS
cuales nos referiremos sucesivamente.
A. Criterio formal El Bien Común es, ante todo, un concepto sintético, o sea, implica la aceptación eidética armoniosa de los aciertos de la tesis y de la antitesis Ole e mevitabte que algunos individuos cometan excesos, como tampoco negamos la nccesidad de reprimir tales excesos. Pero. en primer lugar, para esto no hace falta de una 'néquina especial (normas iuridicas y tribunales Que las apliquen. decirnos nosotros}. un
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"teleológica del Estado. Por ello, no se fundamenta ni en el" individualismo ni en el colectivismo excluyentemente, y como fin verdadero de la organización y funcionamiento estatales, debe atender a las dos esferas reales que ineluctablemente se -re[¡lStran en la sociedad: la particular y la colectiva o de grupo. Con vista al carácter sintético del Bien Común, tanto como ente de razón como bajo el aspecto ético-político, aquél necesariamente debe abarcar, en una pretensión de tutela y fomentación, a las entidades individuales y a las sociales propiamente dichas, implicando una concordancia entre los desiderata de ambas. Ahora bien, ¿cómo se revela dicha síntesis? a) Hemos afirmado anteriormente que el hombre está dotado de una capacidad natura! para procurar su felicidad, cuyo contenido se integra con fines vitales que él mismo se forja, seleccionando libremente, en consecuencia, los conductos que repute idóneos para la consecución de éstos. Siendo la libertad bajo tales auspicios un factor consubstancial a la personalidad del hombre, el orden jurídico debe reconocerla o, al menos, no afectarla esencialmente a través de sus múltiples derivaciones especificas. Por tanto, para pretender realizar el Bien Común, el Derecho debe garantizar una esfera mínima de acción en favor del gobernado individual. De esta guisa, el Bien Común se traduce, frente al individuo, en la permisión que el orden juridico de un Estado debe establecer en el sentido de tolerar al gobernado el desempeño de su potestad libertaria a través de variadas manifestaciones especiales que se consideran como medios indispensables para la obtención de la felicidad personal: libertad de trabajo, de expresión del pensamiento, de reunión y asociación, de comercio, etc. De esta suerte, las diferentes facetas de la libertad individual natural, de simples fenómenos fácticos, se erigen por el Derecho Objetivo y en acatamiento de principios éticos derivados de la naturaleza del ente humano, en derechas públicas subjetivas. b) Ahora bien, tal permisión no debe ser absoluta, ya que, según aseveramos con antelación, el Derecho, como esencialmente normativo, al regular las relaciones sociales, forzosamente limita la actividad de los sujetos de dicho vinculo. Por ende, para mantener el orden dentro de la sociedad y evitar que ésta degenere en caos, la norma debe prohibir que la desenfrenada libertad individual origine conflictos entre los miembros del todo social y afecte valores o intereses que a éste corresponden. Tal prohibición debe instituirse por el Derecho atendido a diversos factores que verdaderamente y de manera positiva la justifiquen. En consecuencia, todo régimen jurídico que aspire a, realizar el Bien Común, al consigna! la permisión de un mínimo de actividad individual, correlativamente tiene que establecer aparato especial de represión, esto lo hará el mismo pueblo armado (linchamiento, agregarnos) con la misma sencillez y facilidad COn que un grupo cualquiera de personas civilizadas l ?), incluso en la sociedad actual, separa a los que están peleando o impide que se maltrate a una mujer ... 1>. (Op. cít., págs. 269 y 270.)
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limites o prohibiciones al ejercicio absoluto de ésta para mantener el orden dentro de la sociedad y preservar los intereses de la misma o de un grupo social determinado, En este sentido, pues, el Bien Común se ostenta como la tendencia esencial del Derecho y de la actividad estatal a restringir el desempeño ilimitado de la potestad libertaria de! sujeto. e) Pues bien, además de las esferas jurídicas individuales existen ámbitos sociales integrados por los intereses de la colectividad, por lo que cI sujeto no es ni debe ser el único y primordial pupilo del orden jurídico. El individuo debe desempeñar su actividad, no sólo enfocándola hacia el logro de su felicidad personal, sino dirigiéndola al desempeño de funciones sociales. El hombre no debe ser la persona egoísta que exclusivamente vele por sus propios intereses. Al miembro de la sociedad como tal, se le impone el deber de actuar en beneficio de la comunidad bajo determinados aspectos, imposición que no debe rebasar en detrimento del sujeto ese minimo de potestad libertaria que sea cI factor indispensable para la obtención del bienestar individual. Es inconcuso que el orden jurídico ha salido ya de los estrechos límites que le demarcaba el sistema liberal-individualista, y ello se revela patentemente en el concepto y función de la propiedad privada. En efecto, ésta ya no es un derecho absoluto bajo la idea romana, según la cual el propietario estaba facultado para usar, disfrutar y abusar de la cosa, sino un elemento que debe emplear e! dueño pasa desplegar una función social, cuyo no ejercicio o indebido uSO origina la intervención del Estado traducida en diferentes actos de imposición de modalidades o, inclusive. en la expropiación. Por tanto, bajo este tercer aspecto, el orden jurídico que tienda a conseguir e! Bien Común puede válidamente imponer al gobernado oblígacione, que Duguit denomina individuales públicas, puesto que las contrae cI sujeto en favor del Estado o de la sociedad a que pertenece. Es evidente que la imposición de tales obligaciones debe tener como limite ético cI respeto a la esfera mínima de actividad dcl gobernado, a efecto de no imposibilitar a éste para realizar su propia finalidad vital, pues si la tendencia impositiva estatal fuese irrestrícra, se despojaría a la persona de la categoría de ente auto-teleológico y se gestarían regimenes autocráticos que necesariamente generan la desgracia de los pueblos, al hacer incidir a sus componentes individuales en la infelicidad. d) Según aseveramos con antelación, la verdadera igualdad que debe establecer el Derecho se basa en el principio que enuncia un tratamiento igual para los iguales y desigual para los desiguales. El fracaso de! liberalindividualismo -clásico, tal como se concibió en la ideología de la Revolución francesa, obedeció a la circunstancia de que se pretendió instaurar una igualdad teórica, desconociendo las desigualdades reales, lo que originó en la práctica el desequilibrio social y económico, que incrementó a las' corrientes colectivistas, conforme lo hemos expresado. Pues bien, como e! estable-
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cimiento de una igualdad real es un poco menos que imposible de lograr, la norma jurídica debe facultar al poder estatal para intervenir en las relaciones sociales, principalmente en las de orden económico, a fin de proteger a la parte que esté colocada en una situación de desvalimiento. Tal acontece, por ejemplo, en el ámbito obrero-patronal, en el que el Estado tiene injerencia, a través de variados aspectos, para preservar a la parte débil en la relación de trabajo, situándola en una posición de verdadera igualdad real a través de las denominadas garantías sociales. El desiderátum consistente en implantar la igualdad real en la sociedad, no debe ser otra cosa que uno de los fines del orden jurídico estatal y una de las metas de la actividad gubernamental. Por ello, si se pretende lograr el Bien Común en un Estado, es menester que tal objetivo se consume simultáneamente con los demás que hemos apuntado, de lo que se concluye que un régimen de derecho que merezca ostentar positivamente el calificativo de verdadero conducto de realización del Bien Común, no debe fundarse o inspirarse en una sola tendencia ideológica generalmente parcial y, por ende, errónea, sino tener como ideario director todos aquellos postulados o principios que se derivan de la observación exhaustiva de la realidad social y que tienden a exaltar, en una adecuada armonla, tanto a las entidades individuales como a los intereses y derechos colectivos. e) De lo brevemente delineado con anterioridad, podemos inferir que el Bien Común es una síntesis teleológica del orden jurídico estatal y, por tanto, de la actividad gubernativa, 'condensándose en varias posturas éticas en relación con diferentes realidades sociales. Asl, frente al individuo, el Bien Común se revela como el reconocimiento o pérmisiÓ'Tl de las prerrogativas esenciales del sujeto, indispensables para el desenvolvimiento de su personalidad humana, a la par que como la prohibición o limitación de la actividad. individual respecto de actos que perjudiquen a la sociedad o a otros sujetos de la convivencia humana, imponiendo al gobernado determinadas obligaciones cuyo cumplimiento redunde en beneficio social. Por otra parte, frente a los intereses colectivos, el Bien Común debe autorizar la intervención del poder público en las relaciones sociales para preservar los intereses .de la comunidad o de los grupos desvalidos, con tendencia a procurar una igualdad real, al menos en la esfera económica. Claro está que esta síntesis teleológica, que no implica sino la necesaria armonía de diferentes y concurrentes imperativos éticos del orden jurídico estatal y de la misma actividad del Estado, debe establecer siempre el justo equilibrio entre sus finalidades parciales, de tal manera que no se menoscabe esencialmente ninguna de las esferas cuya subsistencia y garantía se preténda. Cuando dicha justa armonía no se logra, el régimen del Estado degenera en extremismos absurdos e inicuos que envilecen y prosternan en la miseria a los pueblos o, al menos, imposibilitan la realización del Bien Común en los términos ya anotados. Así, verbigracia, si se desconocen los intereses colectivos,
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si se considera, como lO rnzo el liberal-individualismo, que el hombre en
particular es el objeto y apoyo de las instituciones sociales, se sientan las bases para la gestación de una desigualdad portentosa, a la par que, por el contrario, si se erige a la entidad social o a la nación en el fact6tum de la teleología jurídica, se consolida la autocracia más tiránica por virtud de una supuesta y casi siempre fanática representación del Estado en un solo individuo que recibe distintas denominaciones (totalitarismo autocrático). De todo lo aseverado con antelación, la conclusión que se evidencia estriba en que el Bien Común no consiste exclusivamente en la felicidad de los individuos como miembros de la sociedad, ni s610 en la protecci6n y fomento de los intereses y derechos del grupo humano, sino en una equilibrada armonía entre los desiderata del hombre como gobernado y las exigencias sociales o estatales."
B. Criterio material
Como el Bien Común se presenta bajo diferentes aspectos concurrentes que denotan una síntesis de diversas tendencias del orden jurídico y de la política gubernativa de un Estado, se suscita la cuestión consistente en de. terminar los límites de operatividad de cada una de aquéllas. En otros términos, surge el problema de precisar el alcance y contenido de las distintas exigencias en que se condensa el Bien Común, con mira a las realidades sociales d~_'lu."_y_a hablamos. 80 La implicación simplista del "bien común" en la equilibrada armonía a que acabamos de hacer alusión, plantea, sin embargo, la interesante cuanto complicada cuesti6n filos6fico-sociológica de si el individuo es para la sociedad o si ésta es para aquél. Abordar el estudio de dicha cuestión rebasaría los limites del presente libro. No obstante, Y. atendiendo a que se trata de un problema en cuya solución atingente estriba el destino político, jurídico y social de la Humanidad, no podemos eludir la formulaci6n de algunas someras consideraciones sobre el particular. Así como no es posible concebir al hombre aislado, sin la convivencia entre sus semejantes, tampoco es dable imaginarse a la sociedad sin hombres. Es más, el litado social" es, en esencia, un conjunto de individuos unidos por relaciones de diferente especie, participes de análogas necesidades y aspirantes a Ios mismos objetivos generales. De ahí que la sociedad, como "totalidad humana", sea el summum unitario de los individuos que la componen, en cuya virtud la teleología social se integra con el cúmulo de fines particulares de todos y de cada uno de sus miembros. Ahora bien, si la tendencia natural del hombre consiste en obtener su felicidad, ésta debe constituir evidentemente el objetivo mismo de la sociedad, es decir, para que una sociedad sea feliz) es menester que sus miembros componentes lo sean, ya que denotada una insalvable aberración la circunstancia de que el "todo" tuviese una teleología no sólo diferente, sino opuesta a la.de las partes que lo forman. Precisamente por la imposibilidad de que el hombre aislado, sin nexos permanentes con sus,semejantes, realice sus fines vitales, o sea, se desenvuelva como persona a través de múltiples aspectos, ha surgido la soc,iedad como expresión de solidaridad y reciprocidad entre los individuos. De esta guisa, lo~ llamados "fines sociales" no son sino la convergencia de los fines particulares de los miembros de la comunidad e implican, por ende, la propensión hacia el logro del bienestar cclectíve, o sea, de todos y cada uno de los individuos
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LAS GARANTfAS INDIVIDUALES
Determinar hasta qué punto debe el orden jurídico Iímitar la actividad y esfera de los particulares y hacer prevalecer frente a éstos los intereses y
derechos sociales, es un problema asaz complejo que no es posible resolver a priori. S610 nos es dable afirmar, no a guisa de contestación, sino como mera orientaci6n para posibles soluciones a tal cuestión, que la demarcaci6n de las fronteras entre los diferentes objetivos de! Bien Común, cuya realizaci6n produce una sinergia de factores individuales y colectivos; nunca debe rebasar una órbita mírnma de subsistencia y desenvolvimiento atribuida a las realidades individual y social. Dicho de otra manera, en e! afán de proteger auténticos intereses de la sociedad, bajo el deseo de establecer en el seno de la misma una verdadera igualdad real mediante un intervencionismo estatal en favor de los grupos desvalidos, no se debe restringir a tal grado el ámbito de actividad de la persona humana, que impida a ésta realizar su propia felicidad individual. Ahora bien, como los intereses sociales, como las exigencias privativas de cada Estado, como las deficiencias, vicios y errores que se deben corregir en cada régimen hist6ricamente dado para procurar el bienestar y el progreso de un pueblo, varían por razones temporales y espaciales, es evidente que no puede aducirse un contenido universal de Bien Común a través de cada uno de los aspectos sintéticos que éste presenta. Por ende, para fijar dicho contenido hay que atender a una multitud de factores propios de cada nación, tales como la idiosincrasia del pueblo, la tradición, la raza, la problemática social, económica, cultural, etc., pero siempre respetando, sin embargo, la 6rbita mínima de desenvolvimiento libre en favor de las entidades individuales y colectivas a efecto de no degenerar en extremismos que no conducen sino a la desgracia o infelicidad individual y social. componentes de la sociedad. En otras palabras, no puede concebirse que la sociedad, COmo conjunto, persiga fines diversos de los que importan los objetivos particulares de sus miembros integrantes. Por consiguiente, al hablarse de "intereses" o "derechos" sociales, en esencia se alude a los intereses y derechos individuales conjuntivos de los miembros. de la sociedad. En estas condiciones, la oposición entre un interés o derecho individual y un interés o derecho social, en el fondo equivale a la contraposición entre lo singular y lo plural o entre lo particular y lo general, es decir, entre lo minoritario y lo mayoritario, ya que la sociedad, como una entidad ficticia, deshumanizada, no es concebible, ni tampoco imaginable COn "derechos" o "intereses" ajenos a los que corresponden .a todos sus miembros o a la mayoría de ellos. De lo que brevemente hemos expuesto se infiere que la "equilibrada armonía" a que hicimos mención. en substancia denota la compatibilizacíón entre los intereses o derechos .de los pocos con los intereses o derechos de los muchos, o sea, entre las singularidades y las pluralidades o entre las minorías y las mayorías dentro de un conglomerado humano. Este mismo pensamiento lo comparte el maestro Anlonw Pérez .n.1c;..,...." al afinnar que "El bien del individuo exige el bien del cuerpo social, pero a condición de que éste haga posible la libre integración de las personas, y tampoco podrá decirse que alguna persona podrá integrarse alguna vez, si no reconoce que necesita de la comunidad y pertenece a ella por naturaleza y. por lo mismo, debe aportar a ella, en la medida de :;u) posibilidades y capacidades, lo que dicha comunidad necesita para su desarrollo y su progreso," rOpo cit., pág. 68.)
FUNDAMENTACIÓN FII.OSÓFlCA DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
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De la exposición que acabamos de hacer acerca de 10 que, en nuestro concepto, debe ser e! Bien Común, se infiere que el elemento central que debe ser tomado en cuenta por e! orden jurídico estatal a propósito de la oro ganización o estructuraci6n de la entidad política denominada "Estado" y de la nonnaci6n de las relaciones que dentro de ella se entablan, es nada menos Que la persona humana, el individuo que, en concurso" con sus sernejantes, forma la sociedad o los grupos seciales. Es por ello por lo que cuando se tutela jurídicamente al sujeto particular, en las proporciones anteriormente apuntadas, se preserva por igual a las entidades seciales, pues éstas no están compuestas sino por personas individuales, de lo que se colige que, procurando la felicidad de cada una de las partes -individuos- se pretende obtener el bienestar de! todo -seciedad o pueblo." Desgraciadamente, la historia nos otrece múltiples ejemplos de regímenes políticos y sociales en los que no sólo no se respetó la libertad' human á, sino que se escarneció vilmente al hombre, tratándolo algunas veces como una verdadera bestia, Lejos de corresponder a su naturaleza deontológica, que hemos delineado en párrafos anteriores, muchos Estados históricamente dados menospreciaron los derechos fundamentales del individuo, coartando' considerablemente su libertad, ccn especialidad en las monarquías absolutas, en las que la voluntad del rey era la suprema ley y en las que imperaba la arbitrariedad más completa, que en la mayoría de las veces no se desplegaba por senderos de equidad y justicia, sino teniendo como guías los caprichos más depravados, fundado todo ello tal vez en el concepto erróneo de! origen divino de la seberanía en favor del monarca. Ejemplos sobre este particular abundan en la historia, en especial en las épocas de! absolutismo monárquíco imperante en diferentes países y en diversas épocas. Transcurrieron casi dieciocho siglos de la Era Cristiana sin que los pueblos exigieran al Estado o a sus autoridades e! reconocimiento de sus derechos fundamentales, dentro de los que descuella la libertad humana. Bien es cierto, como después veremos, que en Inglaterra se suscitaron algunos incidentes tendientes a restringir la autoridad real mediante e! reconocimiento de ciertos derechos en favor de determinadas clases sociales y políticas; que en e! sistema jurídico español existían diversas limitaciones a' la actividad del rey y sus autoridades delegadas y que en los Estados Unidos se inici6 cl constitucionalismo quc ensalzó Tocqueville en su obra La Democracia en América; mas fue menester que el suelo de Francia se ensangrentara con tilla revoluci6n cruenta y despiadada para que el hombre; el individuo, encontrara sus derechos fundamentales cristalizados en preceptos legales, miciándose así una nueva etapa política, secial y jurídica en la historia: e! liberalismo e individualismo, cuyos postulados cundieron universalmente y se plasmaron en la mayor parte de las leyes fundamentales de muchos países, principalmente de! nuestro. Es a partir del célebre año de 1789 cuando 31
Véase la nota inmediata anterior.
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LAS CARANTIAS INDIVIDUALES
en Jos regímenes estatales se autolirriitan la acción y el poder de las autoridades por ellos creadas, en el sentido de oponer un dique a la arbitrariedad y al abuso: los derechos del hombre, en especial, la libertad del sujeto. Hist6ricamente, en forma clara y definida, surge de la Revolución francesa Un orden juridico estatal que responde al deber-ser, a la deontología de todo orden de derecho, como ya habíamos indicado: respetar un mínimo de libertad humana, erigiéndola en derecho. público individual, tal como pasó después a muchas legislaciones. El reconocimiento que el orden juridico estatal hace respecto de ese mínimo eje libertad humana y de sus lógicas y naturales derivaciones, así como de otros factores o circunstancias imprescindibles para el desenvolvímiento de la personalidad del hombre, es, pues, lo que constituye los derechos /Júblicos indioiduales, que en nuestro sistema constitucional reciben el nombre de garantías indiuiduaies, contenidas en los veintinueve primeros articulos de nuestra Constitución. Pero, además de que los derechos públicos individuales se consideran como un reconocimiento en los términos ya anotados, expresado por el orden jurídico de un Estado, equivalen también a una autolimitación de la actividad de los órganos o autoridades de éste en favor de los individuos o de sus miembros en general, o sea, que el Estado, en ejercicio de la soberanía, como poder social supremo, se impone a sí mismo cortapisas o diques a su actuación, que no son sino los derechos fundamentales del hombre. En nuestro régimen constitucional, el reconocimiento de la libertad del individuo, de sus derivaciones específicas y de sus elementos de ejercicio, está expresado por nuestra Ley Fundamental en la declaración contenida en el articulo primero, que además encierra un principio general de igualdad, corroborado por el artículo 29, y que, como ya dijimos, es una condición sine qua non del desempeño efectivo de la libertad. Sin embargo, dados los términos en que está redactado dicho artículo primero, parece ser que las disposiciones relativas a los derechos públicos individuales no son recognoscitivas de los mismos, sino constitutivas, al preceptuarse que: "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución ... " El sentido de este primer precepto constitucional contrasta evidentemente con la indole del correspondiente de la Constitución de 1857, en la que las disposiciones concernientes a las garantías individuales se revelan no sólo cqmo un reconocimiento que hace el Estado Mexicano de éstas, sino que además contienen como teleología primordial la protección del individuo al estatuir que: "El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales... " y comentando este artículo, el licenCIado JOsé Maria Lozano, dice: "Notemos que nuestro articulo constitucional no dice que el pueblo mexicano declara o establece, sino que reconoce. Anterior; pues. a la Constitución e independiente de ella, es el hecho que se limita simplemente a reconocer como tal. Los derechos del hombre. son
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la base de las instituciones sociales y son al mismo tiempo su objeto. Una institución en que se desconozca como base los derechos de la humanidad, es decir, del hombre, será viciosa." ea Sea lo que fuere, independientemente de la concepción y la forma en que se establezcan constitucionalmente los derechos públicos individuales, lo cierto es que en nuestro régimen jurídico estatal éstos se estatuyen con claridad y precisión, de tal suerte que en nuestro país se cumple, aunque sólo sea teóricamente en muchos casos, desde un mero punto de vista normativo, con el deber-ser de todo orden de derecho: respetar la personalidad humana, mediante la erección en garantías individuales de los medios indispensables para su desenvolvimiento.
VII.
LA JUSTICIA SOCIAL
La justicia social, cuyo logro constituye el objeto primordial de la Revolución mexicana de 1910, no equivale sino al mismo Bien Común del que hemos tratado en el parágrafo que antecede. Por ende, comprendiéndose ambas ideas dentro de un solo concepto esencial, la justicia social no es sino la síntesis deontológiéa de todo orden jurídico y de la política gubernativa del Estado. Etimológicamente, la expresión "justicia social" denota la "justicia para la sociedad"; y como ésta se compone de individuos, su alcance se extiende a los miembros particulares de la comunidad y a la comunidad misma como un todo humano unitario. Ya hemos afirmado que los derechos e intereses sociales implican, en substancia, los derechos e intereses de todos y cada uno de los sujetos integrantes de la sociedad, pues suponer que ésta tenga derechos e intereses per-se, es decir, con independencia de sus miembros individuales componentes, equivaldría a deshumanizarla, o sea, a considerarla como una mera ficción. No debe olvidarse, además, que antes que el hombre fuese campesino, obrero, empresario, profesionista, etc., es y sigue siendo un ser humano, cuya personalidad como tal no se altera por pertenecer a determinada clase social o económica. La justicia social entraña un concepto y una situación que consisten en una sintesis armónica y de respetabilidad reciproca entre los intereses sociales y los intereses particulares del individuo. Sin esa esencia sintética no puede válidamente hablarse de justicia social, ya que al romperse el equilibrio que supone, se incide fatalmente cn cualquiera de estos dos extremos indeseables, que son: el totalismo colectivista y el individualismo que sólo atiende a la esfera particular de cada quien. Si un régimen jurídico se estructura tomando exclusivamente en cuenta ios intereses de los grupos mayoritarios de la sociedad sin considerar los 82
Los Derechos del Hombre. pág. 586.
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intereses individuales de todos y cada uno de sus miembros componentes, la persona humana, en todos los aspectos de su entidad, se diluye dentro de un contexto social sin tener más significaci6n y valía que las de una simple pieza de una gran maquinaria o las de un mero instrumento al servicio insoslayable de objetivos que se le imponen coactivamente y se mantienen con la represión gubernativa. Por otra parte, si los intereses sociales, públi.cos, nacionales o generales se marginan por el derecho y por el gobierno, se entroniza y fomenta e! individualismo que a su vez origina graves y desastrosos desequilibrios socioecon6micos en detrimento de grandes mayorías humanas. Fácilmente se comprende que ninguna de las dos posturas extremistas que se han esbozado involucra la justicia social, pues e! olvido y la desprotecci6n de los intereses sociales o de los intereses particulares, es decir, la marginación. de grupos mayoritarios de la sociedad o la degradación de la persona humana, en cuanto tal, a la situación de instrumento servil, implican situaciones suhstancialmente injustas. La libertad de! hombre es uno de los valores sin los cuales el ser humano se convierte en un ente servil y abyecto, pero no hay que olvidar que el hombre vive en sociedad, que está en permanente contacto con 1"" demás miembros de'la colectividad a que pertenece, que es parte integrante de grupos sociales de diferente indole y que se encuentra en relaciones continuas con ellos. La indudable existencia y la innegable actuación de los intereses particulares y de los intereses sociales en toda colectividad humana, plantean la necesidad de establecer un criterio para que unos y otros vivan en constante y dinámico equilibrio dentro de un régimen que asegure su mutua respetabilidad y superaci6n. Precisamente en la implantación de ese equilibrio y de esa respetabilidad estriba la justicia social. En muchas ocasiones, tanto en la cátedra, en la conferencia o en la obra escrita, hemos aseverado que la libertad tiene sus imprescindibles limitaciones que la demarcan como un derecho dentro del contexto social, y qu~ sin tales limitaciones degeneraría en libertinaje que es de suyo negativo y perjúdicial, Ahora bien, dichas limitaciones no deben extenderse a tal grado que se elimine la libertad del hombre, o sea, que se establezca un régimen totalitario en que la persona humana no significa sino un simple número. También debe considerarse, por otra parte, que las citadas limitaciones .no deben ser tan reducidas o leves que auspicien la marginación de importantes intereses sociales de diferente contenido. Ante este dilema hemos procurado brindar algunos criterios para lograr la ya mencionada sintesis en la que, según nuestra opini6n, estriba la justicia social. Los aludidos criterios los hemos condensado en las hip6tesis restrictiva. o dernarcativas de la libertad humana dentro de la vida social y que son las siguientes: a) Todo acto que realice el individuo y que dañe los derechos e intereses de otra persona incide fuera de la libertad y, por ende, de la justicia.
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!» Es evidente que sobre los intereses particulares de cada quien están los intereses colectivos, que se resumen dentro del concepto genérico de "interés social", el cual, a su vez, presenta diversas implicaciones demográficas, que se expresan en el "interés público", el "interés comun", el "interés nacionai", el "interés general" o el "interés mayoritario", Atendiendo a la indiscutible hegemonía del interés social sobre el interés particular, a nadie le debe estar permitido desplegar su conducta mediante actos quc lesionen o perjudiquen dicho interés en sus variadas manifestaciones. Por ende, el ejercicio de la auténtica libertad excluye la realización de dichos actos lesivos. c) Si la prevalencia del interés social sobre el interés particular impone a todo miembro de la sociedad la obligación negativa de no comportarse nocivamente en detrimento de la colectividad. toda persona, merced al inobjetable principio de solidaridad humana, debe desempeñar su conducta en beneficio de losgrupos mayoritarios que forman la sociedad." b l a Dicho prinmdiViduos diversos deberes sociales que no. entrañan cipio impone a todos meras abstenciones, sino actos, funciones o conductas de beneficio colectivo. Por consiguiente, si, a pretexto de desempeñar su libertad, el sujeto incumple los debefes sociales a su cargo, la actuación seudo libertaria en que tal incumplimiento se traduzca caerá fuera de la verdadera y auténtica libertad. Las tres hipótesis limitativas que hemos esbozado, al preverse jurídicamente y al aplicarse con toda atingencia en la realidad política, social, económica y cultural de un país, son las que expresan lo que debe entenderse por justicia social que tiene como principal" exigencia la consideración del hombre romo persona, con todos los atributos naturales y esenciales que a esta calidad corresponden. Por consiguiente, despojar a la persona humana de estos atributos para diluirla dentro del todo social y convertirla en instrumento servil del gobernante, importaría negar la justicia social, ya que el más grave atentado que pueda cometerse contra la sociedad sería privarla de su condición de comunidad de hombres para transformarla en un simple conjunto de siervos. Por otra parte, si la justicia social es incompatible con la explotacron y degradación del hombre por el Estado (en puridad conceptual debe decirse "por .J gobierno del Estado"), una de sus más importantes finalidades estriba además, en eliminar la explotación del hombre por el hombre dentro de la vida comunitaria. La abolición de ambos tipos de explotaciones, en cuya consecución radica la esencia teleológica de la justicia social, se
los
3.21>15 La prevalencia 'del interés social sobre el interés particular la reitera IheTing expresando al efecto las siguientes ideas: "El Interés de la sociedad, sin embargo, tiende no sólo a lo que conviene al individuo, sino a lo que conviene a todos, en lo que todos pueden existir, y esto, como lo he advertido más arriba ya, no es otra cosa que la jwticia. Ella está por encima de la l!J1ettad. El individuo no existe sólo para sí, sino también para el mundo - por eso la libertad: lo que conviene al individuo. debe subordinarse a la justicia, que conviene a todos." (Op. cit., T. 1, pág. 117.)
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LAS GARANTIAS INDIVIDUALES
persigue, respectivamente, mediante la instituci6n de "garantias individuales o del' gobernado" y de "garantlas sociales", debiéndose ambas comprender dentro de un ordenamiento jurídico unitario y coordinado y que en armoniosa síntesis autorice al Estado, por una parte, para intervenir en la vida-socio-económica del pueblo a efecto de impedir la explotaci6n del hombre por el hombre y obtener el mejoramiento de las mayorías humanas dentro de la sociedad, y le prohíba por la otra, convertir a la persona en su instrumento servil. Las anteriores ideas se corroboran tomando en consideraci6n que el hombre, como ente social, se encuentra colocado simultáneamente en dos posiciones diversas. Como miembro de la sociedad y con independencia de la clase social o económica a que pertenezca, asume el carácter de "gobernado" frente a cualouier autoridad del Estado. Dentro de esta situaci6n, los órganos estatales realizan frente a él múltiples actos de autoridad de diferente .índole, los cuales, en un régimen de derecho, deben estar sometidos a norma. jurídicas fundamentales que establecen las condiciones básicas e ineludibles para su validez y eficacia y demarcan su esfera de operatividad. El conjunto de estas normas jurídicas fundamentales, consignadas en el ordenamiento constitucional, implica las garantlas individuales o del gobernado y de las quc goza todo sujeto moral o físico cuyo ámbito particular sea lJ1ateria de un acto de autoridad." Consiguientemente, si uno de los objetivos de la justicia social estriba en evitar la explotación del hombre por el Estado, o mejor dicho, por el gobierno del Estado, el orden jurídico que en ella se inspire y la política gubernativa que tienda a realizarla deben prever y observar, respectivamente, las citadas garantías. Sin perjuicio de su condici6n de gobernado, la persona humana puede pertenecer a cualquier clase socio--económica que no sea la poseedora de los medios de producción, como sucede principalmente con la clase obrera y campesina que constituye la mayoría de la población. Atendiendo a su situación de desvalimiento, o sea, tomando en cuenta que el obrero o el campesino ~r lo general sólo disponen de ~u energía laboral como fuente eco-nómica de subsistencia, en las relaciones que entablan con los sujetos que integran la clase social minoritaria de los poseedores de los medios de producción, representan la parte débil, siempre en riesgo de ser explotada. Ahora bien, para impedir esta posibilidad de explotación y sancionarla en los casos en que se actualice, el orden jurídico debe establecer un conjunto de normas que consignen un régimen de preservación a favor de la clase laborante y, por ende, de todos y cada uno de sus elementos individuales componentes. Más aún, ese orden tiene como exigencia deontológica fijar las bases conforme a las cuales .los órganos del Estado puedan realizar una actividad tendiente a elevar el' nivel de vida de los sectores, humanos mayo33
Véase sobre esta cuesti6n el capitulo 11 de esta obra.
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ritarios de la población a efecto dc conseguir una existencia decorosa para sus miembros integrantes en todos sus aspectos. El conjunto normativo que se estatuya bajo esos objetivos .,,10 que se denomina garantías socuues." cuyo establecimiento, protección y ampliación es otra de las finalidades inherentes a la justicia social, radicando su esencia teleológica en las tendencias coordinadas siguientes: a) institución y observancia de las "garantías del gobernado", y b) consagración, efectividad coactiva y ampliación pero manente de las "garantías sociales". Por ende, ningún orden jurídico ni ninguna política del Estado que no' actualicen armónica y compatiblemente las dos tendencias apuntadas, pueden entrañar un régimen de justicia social."
VIII.
CONCLuStÓN
Aplicando las ideas anteriormente expuestas a nuestro régimen constitucional, y por lo que concierne a las garantías individuales que expresamente se contienen en los veintinueve primeros preceptos de la Ley Fundamental, se puede llegar sin duda a la conclusión de que ésta cumple con la deontologia de todo orden jurídico, la cual consiste, según dijimos, en armonizar, en conjugar o hacer compatibles las diferentes tendencias del derecho positivo. En efecto, si analizamos cualquier garantía en la forma 'en que ésta se concibe en nuestra· Constitución, se puede constatar no sólo la consagración que aquélla implica respecto de las potestades naturales de todo ser humano, sino la limitaci6n que al ejercicio de ellas debe consignarse para no dañar intereses individuales o intereses sociales, pues el desempeño de cualquier actividad particular del gobernado' s6lo está pero mitido por la Ley Suprema en tanto que no afecte una esfera individual ajena o no lesione a la sociedad o comunidad misma, Además, nuestro ordenamiento político impone al gobernado obligaciones que Duguit llama "públicas individuales", es decir, servicios o prestaciones que deben realizar".. El concepto respectivo lO tratamos en el caprtuto 1V de este hbro. 35 El antiguo profesor de la Facultad de Derecho, don Josi Rivera Pérez Campos, sustenta un pensamiento análogo al que hemos expresado, demarcando con toda precisión la situación que la persona humana, como ente social. ocupa dentro del Estado. destacando la _posición arménica y compatible que debe existir entre aquélla y éste. posición Que, según hemos aseverado. denota la verdadera y auténtica justicia social. Dicho protesor afirma, en efecto que u ... hasta d6nde es legítimo el mando y hasta dónde la obediencia es virtud, antes-de-que el hombre caiga en la degradación, la servidumbre o la" renuncia a su propio destino. Por ello hablamos de libertad humana; la libertad del hombre-persona, no como fin del Estado, sino como condición que haga posible el fin propio de este último ; libertad del Estado-entidad, tampoco como fin del hombre, sino como condición que propicie a éste último la captación o la realizaci6n de los valores a que propende; en resumen, libertad del hombre-hombre, que significa: su libertad Como individuo, en cuanto no dañe con su ejercicio la consecución del valor del Estado j su sumisión al Estado, en cuanto contribuye a realizar el valor de éste; la libertad de acción y mando del Estado, en cuanto no impide la realización de valores por la persona; la sumisión por la autolimítación jurídica del poder. sufrida por el Estado. en cuanto contribuye con su auspicio y fomento a la realización de
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se para beneficio común sm dejar de tomar en consideración que nuestra misma Ley Fundamental consigna un régimen de intervencionismo de Estado cuya finalidad primordial estriba en tutelar a la propia colectividad mediante la regulación, bajo múltiples aspectos, de las conductas individuales. Es más, independientemente de las garantías individuales o del gobernado, de su demarcación con vista a intereses o derechos particulares o colectivos y de la imposición de las mencionadas obligaciones públicas a cargo del sujeto individual, nuestra Constitución vigente consagra garan/las sociales, cuya implicación general hemos expuesto con antelación. Por con. siguiente, puede afirmarse, sin falsos ni apasionados nacionalismos, que la Ley Suprema de 1917 es el ordenamiento jurídico fundamental en que se recoge preceptivamente la justicia social o Bien Común, sin que se le pueda adjudicar ningún calificativo exclusivo ni excluyente, pues -no es ni individualista o liberal ni estatista o colectivista, sino que expresa una verdaderasíntesis armoniosa de los primordiales imperativos -de carácter filosófico, político, social y económico que deben condicionar a todo derecho positivo básico para conseguir la felicidad de un pueblo mediante la protección y desenvolvimiento progresivo de todos y cada uno de sus miembros integrantes, como hombres singularmente considerados y como sujetos pertenecientes a las clases mayoritarias de la población.
los valores de la persona". La Libertad Humana Valor del Estado. Articulo pubncado en la Reoista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Volumen correspondiente a enero~o
de 1946.
.
Por otra parte, es interesante observar que la justicia social abarca Jo que, siguiendo a Aristóteles. se llama justicia conmutativa, distributiva y legal. Así don Antonio Pirez Alcacer sostiene -que "Los hombres, por naturaleza, somos miembros de una sociedad organizada en Estado. De aquí que podamos considerar a Jos miembros de una sociedad, en sus relaciones, de tres maneras: de parte a parte, de todo a parte y de parte a todo y, por lo mismo, hay tres especies de justicia: conmutativa, distributiva y legal. La primera se refiere a las relaciones entre individuos y comprende las relaciones de derecho privado. Si 'A' celebra un contrato en virtud del cual debe a 'B' cierta cantidad, aquél está obligado a pagar a éste dicha cantidad, ni más ni menos. Si paga menos, comete injusticia; si paga más. y el acreedor la recibe a sabiendas, es él quien la comete. La justicia que se refiere a las relaciones entre todo y parte es la justicia distributiva; se trata de las relaciones entre el Estado y sus miembros, de una justicia no de igualdad sino de proporcionalidad. El Estado distribuye las cargas públicas, según la capacidad de cada quieñ, -según su situación económica, y los puestos públicos según la preparación y la aptitud de cada miembro de la sociedad, así como los honores y distinciones. La justicia legal es la que se refiere a la conducta de los miembros del Estado respecto de éste. Todos somos deudores de lo que es necesario para la conservación, la dignidad y la prosperidad del Estado al que pertenecemos: prestar servicios de orden militar, no violar las leyes, no cometer delitos. dar aportaciones a la cultura, exigir a los gobernantes el cumplimiento de sus obligaciones y elegirlos de acuerdo con nuestras convicciones." (Breve
Fílosoiía d.t Derecho. Págs. 22 Y 23.)
FUNDAMENTACIÓN FILOSÓFICA DE LAS GARANTlAs INDMDUALES
IX.
A.
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Los DERECHOS HUMANOS Su positividad normativa
De las consideraciones expuestas en los parágrafos que anteceden se concluye que los derechos humanos se traducen en imperativos éticos emanados de la naturaleza del hombre que se traducen en el respeto a su vida, dignidad y libertad en su dimensión de persona o ente autoteleológico. En otras palabras tales derechos "nacen de la naturaleza que la conciencia interpreta iluminada por la razón", como dijera Georges BUTdeu. 3Sbi, No provienen de la ley positiva sino de lo que Cicerón reputaba como "nata lex" y pertenecen al mundo del Derecho Natural en concepto de los pensadores cristianos encabezados por Santo Tomás de Aquino. Son anteriores y superiores a la "sripta lex" que los órganos legislativos del Estado crean, los cuales tienen el deber ético-político de reconocerlos como fundamento de la vida pública y social. Ahora bien, como imperativos de carácter moral y filosófico, los derechos humanos asumen positividad a virtud de dicho reconocimiento. Esta asunción les otorga obligatoriedad jurídica al convertirlos en el contenido de los derechos subjetivos públicos que son un elemento esencial integrante de las garantías individuales o del gobernado. Por consiguiente, merced a tal conversión adquieren coercitividad que se proyecta sobre la actuación de los órganos del Estado y la cual, por esta razón, se torna coercible. De estas afirmaciones se infiere la relación que existe entre los derechos humanos, los derechos subjetivos públicos y las citadas garantías. Los primeros, por su imperatividad ética, condicionan la previsión constitucional de los segundos que a su vez se implican en las garantías del gobernado. La susodicha relación se descubre claramente en el texto y espíritu del artículo primero de la Constitución mexicana de 1857. Así, según este precepto, los derechos humanos o derechos del hombre "son la base y el objeto de las instituciones sociales", por lo que "todas la leyes y todas las autoridades del país deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución". Por ende, el objeto de preservación de estas garantías estriba en los consabidos derechos humanos ya convertidos en derechos subjetivos públicos de todo gobernado como elementos inherentes a las propias garantías. En México, desde 1857 al menos, los derechos humanos se encuentran sustantivamente reconocidos y protegidos por el orden constitucional frente a todos los actos de autoridad en que se ejerce el poder público del Estado. Su protección, además, se reiteró mediante la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, establecida por Decreto presidencial de 6 de junio de 19903!k y en cuya exposición de motivos se alude a la citada relación al afirmarse que "es obligación del Estado mexicano preser-
var el orden, la paz y la estabilidad social del país, salvaguardando el pleno de ejercicio de las garantías individuales y la vigencia del principio de legalidad en la ejecución de las atribuciones de los óganos de gobierno", agregando que "la definición de políti35bis Tratado d~ Ciencia Poluica, Tomo l. Volumen l. pág. 49 Edición UNAM-Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán. 35c
Este decreto lo reproducimos en el ApindK~ del presente libro.
lAS GARANTíAS INDIVIDUALES
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eas en materia de derechos humanos se encuentra históricamente contenida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como garantías individuales y garantías sociales", La mencionada Comisi6n no en.lraila al fa~noso "omln.ldsman" escandinavo. Así lo sostiene el doctor Jorge Carpizo, qUien fue designado presidente de la misma. aunque ambas instituciones presenten similirudcs.t'"
La citada Comisiónvv fue elevada a rango constitucional mediante una adición que se practicó al artículo 102 de la Ley Suprema como apartado "B" del mismo. la cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al 28 de enero de 1992. Tal adición dispone: "B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados en el ámbito de sus respectivas competencias. establecerán organismos de protección de los Derechos Humanos que otorga el orden jurídico mexicano. los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos, Formularán recomendaciones públicas autonómas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. "Estos organismos no serán competentes tratándose de 'asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales. "El organismo que establezca el Congreso de la Unión conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones. acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los Estados."
Del texto transcrito se advierte claramente que la creación de la referida Comisión y de los organismos similares debe establecerse en la Ley Federal que reglamente la disposición constitucional invocada. Esta ley se expidió con fecha 23 de junio de 1992 y la reproducimos en el Apéndice VI de la presente obra. B.
Su dimensión axiológica y deontológica
Diariamente y con insistencia oímos hablar de los "derechos humanos" en todos los medios de información. En círculos políticos y en conversaciones cotidianas se hace mención de ellos y se imputa su violación a múltiples autoridades de diversa categoría. materia y competencia. Existen en México. como es notoriamente sabido, una Comisión Nacional y varias comisiones estatales encargadas de su preservación. Las leyes que organizan a estos cuerpos, y que heterodoxamente se denominan con impropiedad "ombudsman", en casi todo su articulado aluden a derechos tales. Sin embargo, pese a su profusa referencia, no se tiene un concepto daro. jurídico-filosófico, axiológico y deontológico, de lo que implican. Esta omisión nos ha impelido a formular los comentarios que a continuación exponemos. ¿Qué son, en esencia. los derechos humanos? ¿Todos los derechos subjetivos de la persona son derechos humanos? ¿Estos son ilimitados y corresponden a cualquier individuo? mi lo mismo el individuo que la persona :l!"l
Cfr. Artículo publicado en "Exdlsíor" de 25 de julio de 1990.
~.'...,
1..:1 Ley Orgánica de dicha Comisión la insertamos en el Apéndice VI de esta edición.
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humana? -Todo ser individual es hombre? De la respuesta que se dé a estas y otras varias cuestiones depende la demarcación de los derechos humanos y de su titular. Prima [acie, históricamente los derechos humanos son, con evidencia, los derechos naturales del hombre proclamados por el jusnaturalismo que surgió. con Diderot y D'Alambert, durante e! siglo XVIII como corriente filosófica que recogió la famosa y ecuménica Declaración france sa de 1789. Según la doctrina sostenida por el pensamiento jusnaturalista, tales derechos son inherentes a la persona humana. es decir, su naturaleza los ostenta como anteriores y superiores al Estado constriñéndolo éticamente a respetarlos y a establecer. en e! orden jurídico positivo. normas que aseguren sustantiva y adjetivamente su observancia, objetivo que en nuestro país se alcanza con las garantías individuales y e! juicio de amparo. En atención a los atributos de anterioridad y superioridad mencionados, los derechos humanos no emanan de la ley positiva ni de ningún hecho o acto concreto que se registre en cualquier ámbito de la vida social. puesto que existen por sí mismos con e! hombre. siendo. en consecuencia, inalienables e imprescriptibles. Esta inextricable vinculación no permite. por ende. calificar como derechos humanos a los derechos personales que no sean narurales al hombre, o sea. que emanen de la ley positiva. de algún acto contractual, administrativo o judicial. o de cualquier hecho jurídico. Ni la Constitución ni la legislación secundaria de México han formulado ninguna definición, o al menos catalogación, de los derechos humanos. Tampoco la encontramos en la jurisprudencia. Sin embargo. se encuentran imbíbitos en las garantías individuales o del gobernado a título de "derechos subjetivos públicos" enfrentables al poder del Estado. Esta involucración, no obstante. no excluye la necesidad de tipificarlos y el único documento que puede servir para este objetivo es la Declaración Universal de Derechos Humanos proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciemIn-e de 1948 y que nuestro país suscribió. En su preámbulo se considera que "la libertad. la justicia y la paz en el mundo tienen por base e! reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana". Dentro de esta genérica concepción se coloca primordialmente el derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de la persona humana en cuanto que nadie puede ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado y de que todo hombre se debe presumir inocente mientras no se pruebe su. culpabilidad. Además, en e! rango de derechos humanos tal Declaración sitúa diversas libertades específicas que tutela nuestra Constitución a guisa de garantías individuales y sociales, así como fundamentales derechos políticos del ciudadano. enfatizando que ninguno de sus preceptos "podrá interpretarse en e! sentido de que confiere derecho alguno al Estado. a un grupo o a una persona. para emprender y desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades proclamados en la propia Declaración" (Art. 30). Por otra parte. siguiendo los planteamientos formulados, debemos advertir, pecando de tautológicos, que los derechos humano. son derechos de! hombre. no de cualquier individuo en su sola dimensión sicosomática. El ser
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LAS GARANTÍAS INDIVI DUALES
huinano, es decir, la persona, no debe confundirse con el mero ente individual. El hombre rebasa con mucho esta simple entidad pues es un sujeto axiológico. Así lo ha considerado el pensamiento filosófico de todos los tiempos. Para Santo Tomás de Aquino, cuyas Ideas fundamenta en Aristóteles~ la finalidad que toda persona humana debe persegurr estriba en la consecución del bien, que es consubstancial a su naturaleza de ser racional. En otras palabras, se puede afirmar que el objetivo vital del hombre estriba en desenvolverse a sí mismo, en realizar su propia esencia y, por ende, en actuar conforme a la razón; de ahí, la máxima del ilustre aquinatense que prescribe "Obra de acuerdo con los dictados de tu naturaleza racional", La circunstancia de que todo ser humano tenga o deba tener una releología axiológica, el hecho de que el sujeto encauce su actividad externa e interna hacia la obtención concreta de un valor o hacia su realización partícular, ha provocado la consideración de la personalidad humana en su sentido filosófico, esto es, ha suscitado la concepción del hombre como persona. En efecto, se ha dicho que el hombre es persona en cuanto que tiende a conseguir un valor, a objetivarlo en actos y sucesos concretos e individuales, por lo que de esta guisa, el concepto de personalidad resulta de la relación entre el hombre como ser real y biológico y su propia teleología axiológica, esto es, del vínculo finalista que el ser humano, como tal, entable con el reino o esfera valorativa o, como diría el doctor Recaséns Siches, "el criterio para determinar la personalidad es el constituir una instancia individual de valores, el ser la persona misma una concreta estructura de valor", agregando: "El hombre es algo real, participante de las leyes de la realidad; pero al mismo tiempo es distinto de todos los demás seres reales, pues tiene una conexión metalisica con el mundo de los valores, está en comunicación con su idealidad". Como lo hace notar el mismo autor, "en Kant el concepto de persona surge a la luz de una idea ética. Esto es, la persona se define no atendiendo sólo a la especial dimensión de su ser (v.gr. la racionalidad, la individualidad, la identidad, etc.), sino descubriendo en ella la proyección de otro mundo distinto al de la realidad, subrayando que persona es aquel ente que tiene un fin propio que cumplir por propia determinación, aquel que tiene su fin en sí mismo y que cabalmente por eso, posee dignidad, a diferencia de todos los demás de las cosas, que tienen su fin fuera de sí, que sirven como mero medio a fines ajenos y que, por tanto, tienen precio". (Filosofía del Derecho, págs. 203 y 209). Comentando el pensamiento de Jacques Maritain, Recaséns Siches añade: "Cuando decimos que el hombre es persona, con esto significamos que no -es solamente un pedazo de material, un elemento individual en la naturaleza, como un átomo, una espiga de trigo, una mosca o un elefante. Cierto que el hombre es un animal y un individuo; pero no como los demás. El hombre es un individuo que se caracteriza por la inteligencia y la voluntad. No existe sólo de un modo. biológico, antes bien, hay en él una existencia más rica y más elevada; superexiste igualmente en conocimiento y en amor". (Panorama del Pensamiento Jurúlil:o en el SigÚJ XX. Tomo Il, pág. 833. Ed, 1963).
FUNDAMENTACiÓN FIlOSÓnCA DE lAS GARANTíAS INDIVIDUALES
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Fácilmente se comprende que el hombre, como zoon politikon, según lo concibe Aristóteles, es un sujeto de imputación de derechos y deberes frente a la sociedad o colectividad a que pertenece. En otras palabras, esta dualidad imputativa, en si misma indisoluble, le impone la obligación social de ejercer sus derechos y de cumplir sus deberes. Desde el punto de vista élICO este cumplimiento valida tal ejercicio. Nadie está legitimado para exigir el respeto de sus derechos si elude sus deberes. Moralmente esta c1usión merma la condición de hombre y llega hasta extinguirla si la conducta del individuo es antisocial. Seria un contrasentido vulnerante de la justicia si a éste se le reconocieran sólo sus derechos y no Se le obligase compulsivamente a no dañar a la sociedad o a reparar el daño que a ésta haya causado su conducta. Esta hipótesis se actualiza en el caso de la llamada "delincuencia organizada". ¿Podría sostenerse válidamente, desde el punto de vista ético, que los jndividuos que la componen y que hacen del delito su modus vivendi, sean verdaderos y auténticos hombres titulares de derechos humanos no obstante la grave damnificación social que haya causado y cause su conducta pretérita o futura? Prescindiendo de meros formulismos normativos que conciernen al ámbito de la scripta lex, y sustentando un criterio superior de justicia los tales delincuentes "organizados", inadaptables a la vida social y en permanente peligrosidad contra la colectividad, no merecen ser sujetos de derechos humanos aunque la Constitución y la ley no hagan este distingo. Sin embargo, pese a esta omisión, debe interpretarse la idea de "individuo" que utiliza el articulo 10 de nuestra Ley Fundamental, desde un punto de vista ético y axiológico conforme a las breves consideraciones que anteceden, prescindiendo de la connotación meramente formal y gramatical de dicha palabra. Reconocemos que esta interpretación no está exenta de cuestionamientos y objeciones que puedan basarse en la falta de precisión de lo que deba entenderse por "delincuentes organizados", circunstancia omisiva que podría conducir a injusticias considerativas en el ámbito de la concreción, hipótesis viable que, sin embargo, no desvirtúa las observaciones filosóficas y ético-sociales que hemos formulado en un terreno estrictamente especulativo. En resumen, la validez filosófica, ética y social de los derechos humanos está condicionada a la conjunción de los siguientes factores: a) Que su titularidad corresponda al hombre en su carácter de "zoon politikon"como centro de imputación de deberes sociales; b) Que la conducta humana no traduzca el incumplimiento permanente y reiterado de estos deberes; e) Que dicha conducta. por su desempeño habitual, no sea contraria a los intereses de la sociedad, contrariedad que ostenta la llamada "delincuencia organizada". La insatisfacción de estos requisitos excluye la integración. en el individuo que no los observe, de los derechos humanos aunque su goce se derive, "erga omnes'', de la mera normatividad jurídica positiva.
CAPÍTULO PRIMERO
BREVE RESE~A ACERCA DE LA SITUACIÓN DEL INDIVIDUO COMO GOBERNADO EN LOS PRINCIPALES REGIMENES POLfTICO-SOCIALES HISTÓRICAMENTE DADOS Sumario: l.-Tiempos primitivos. Il.-Los Estados orientales. IlI.-Grecia. IV.-Roma. V.-Edad Media. VI.-España. VIl.-Inglaterra. VIlI.Francia. IX.-Colonias Inglesas de América. X.-Estados U nidos. XI.U.R.S.S. XIl.-República' Popular China. XIlI.-Cuba. XIV.-México (Generalidades). XV.-La Declaración de los Derechos Humanos de diciembre de 1948 (somera referencia).
Hemos llegado, en el desarrollo de nuestra exposición, a la ocasión de tratar sucintamente la evolución que ha experimentado, en el decurso de la mutación de la humanidad, la situación del hombre como gobernado; en otras palabras haremos una narración somera respecto de las diferentes formas reales o teóricas dadas en la historia sobre las relaciones entre gobernantes y gobernados. El tema histórico apuntado lo acotaremos de la siguiente manera: en primer lugar, nos vamos a referir a las principales formas políticas reales dadas históricamente en cuanto a la situación del gobernado frente al poder público, con el fin de constatar si en algunas de ellas el hombre o la persona era titular de garantías índividuales o de derechos y prerrogativa establecidos por el orden jurídico estatal legal o consuetudinario y obligato rias para los órganos gubernamentales; en segundo término, el problema dc la mencionada situación del gobernado lo enfocaremos, ya no en cuanto a la existencia real de las garantías individuales o derechos del hombre dentro de un régimen social determinado, sino en lo que atañe a las teorias o ideales que se han sustentado en el pensamiento filosófico-político respecto de las relaciones jurídicas entre gobernantes y gobernados. Naturalmente que la referencia histórica que vamos a hacer bajo los dos aspectos anotados, versará sobre la situación general que ha ocupado la persona humana frente a las autoridades, pues los antecedentes históricos de cada garantía individual o derecho del hombre en particular los trataremos al abordar el estudio de cada prerrogativa del individuo consignada constitucionalmente, con especialidad por nuestro orden jurídico supremo y fundamental." 86 Del desarrollo del tema que comprende este capítulo excluiremos el estudio de las instituciones jurídicas que implican o pudieran implicar antecedentes histéricos de nuestro
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
TIEMPOS PRIMITIVOS
Es inconcuso que en los tiempos primitivos no es posible hablar no sólo de la existencia de los derechos del hombre considerados éstos como un conjunto de prerrogativas del gobernado de observancia jurídicamente obligatoria e imperativa para los gobernantes, sino ni siquiera de potestades o facultades de hecho de que pudiera gozar el individuo dentro de la comunidad a que pertenecía y que constituyesen una esfera de acción o actividad propia frente al poder público. En los regímenes matriarcales y patriarcales, en efecto, la autoridad de Ja madre y del padre, respectivamente, era omnímoda, sin que encontrara un dique, ya no jurídico, sino fáctico a su desarrollo imperativo. La madre, y posteriormente el padre, como jefes de la socieda~ familiar, cuyo conjunto componía la tribu, disfrutaba de absoluto respeto por parte de sus subalternos, sobre los cuales, en muchos casos, tenían derechos de vida o muerte. Además, como fenómeno consubstancial a Jos regímenes sociales primitivos, se observa invariablemente la existencia de la esclavitud, la cual presupone, al menos en el orden a la libertad e igualdad humanas, una negación de los derechos del hombre o garantías individuales, como se denominan éstos entre nosotros. La sanción a la rebeldía justa o injusta contra los mandatos supremos e inapelables de los patriarcas y jefes de tribu, consistía en el destierro de la comunidad, sin que el afectado por este acto tuviese ningún derecho que hacer valer frente a tal decisión."
H.
LOS ESTADOS ORIENTALES
En los regímenes sociales orientales, los derechos del hombre o garantías individuales no solamente no existieron como fenómenos de hecho, producto de una especie de tolerancia por parte del poder público, sin obligatoriedad recognoscitiva o de respeto para éste, sino que la libertad del hombre, del individuo como gobernado, fue desconocida o, al menos, menospreciada, a tal grado que reinaba en aquéllos el despotismo más acabado. El individuo, el particular miembro de la comunidad o de la sociedad, tenía como consigna en algunos Estados orientales obedecer t callar, máxime que los mandamientos que recibía eran conceptuados como provenientes del juicio de amparo o que ofrecen o puedan ofrecer semejanza con éste, por no corresponder estos tópicos al contenido propio del presente libro y los cuales, por otra parte, los tratamos en nuestra obra respectiva, El Juicio de Amparo, capítulos 1 y H. aa Las anteriores apreciaciones se corroboran por el maestro Antonio Caso al afirmar que: "El patriarca rige la vida social, familiar y política y, al desaparecer, Jejas de que mengüe su acción, preside la vida moral de su pueblo. O es jefe o es dios. Todo se le su~ bordina, inevitablemente, en el pasado, el presente y el porvenir de la comunidad." Sociologia, cuarta edici6n, pág. 301.
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representante de Dios sobre la Tierra, es decir, del gobernante ungido como tal por la voluntad divina, de la cual derivaba su investidura. Por este motivo, las arbitrariedades autoritarias del poder en los pueblos orientales de la antigüedad, eran acatadas por los súbditos al amparo de la conciencia que éstos abrigaban, en el sentido de ser aquéllos emanaciones o designios de ·una voluntad sobrenatural expresada por el gobernante. Esta creencia acerca del origen del poder y de la autoridad reales estaba generalizada de tal manera, que podemos afirmar que casi todos los regímenes de gobierno de dichos pueblos eran teocráticos, como el egipcio, el hebreo, etc., máxime si se, toma en cuenta que el derecho y la religión se confundían en un conjunto de prácticas sociales indiferenciadas. "La forma general del Estado en el mundo oriental, afirma Gettel, fue la de una autocracia o monarquía despótica, teniendo por sanción de su autoridad la religión o la conquista. Los monarcas fueron venerados como dioses, tal es el caso de Egipto, o considerados como agentes de los dioses, según en Persia y Asiria." 38 Además, puede afirmarse que todas las legislaciones primitivas tuvieron un origen divino (revelación) y por ello su aplicación se encomendó a una casta privilegiada que las interpretaba y proveía a su observancia (sacerdocio). Las disposiciones que las integraban eran excesivamente minuciosas, pues no sólo regulaban los actos externos de los individuos, en sus relaciones sociales, sino su conducta privada cotidiana, llegando a prescribir lo que se debía comer y vestir, no desde un punto de vista puramente biológico o convencional, sino religioso. En los Estados orientales, el hombre estaba cercado por una multitud de prohibiciones no únicamente de índole fáctica sino de carácter jurídico, inherentes al régimen teocrático en que, por lo general, estaban organizados. La desorbitada reglamentación legal o consuetudinaria aprisionaba en normas rígidas y estáticas la actividad humana, manteniendo al individuo en la ignorancia por la falta casi absoluta de libertad y de iniciativa personal, así como por la sujeción incondicional del gobernado al gobernante, cuyo poder, consignado en las leyes reveladas, era ilimitado. Bien es verdad que en algunos de los pueblos del Oriente antiguo, como el hebreo, la actividad de los gobernantes se hallaba restringida por normas religiosas teocráticas, en las que implícitamente se reconocían ciertos derechos a los súbditos, pues se suponía que dichas normas, como las de Jehová, 38 RAVMOND G. GETTEL, Historia de las Ideas 'Polítícas, tomo 1, pág. 63. Refiriéndose específicamente a Egipto, CÉSAR CANTÚ exponía: "Mas, no obstante los elogios prodigados a los egipcios, ¿ qué _pensar de un gobierno en d que un faraón medita los medios de oprimir sabiamente á un pueblo refugiado y que, no pudiendo diezmado imponiéndole enormes trabajos, ordena la degollación de todos los recién nacidos? ¿ Qué pensar de un país donde hay de un lado dominadores instruidos y del otro siervos ignorantes y embrutecidos, 10 cual es peor aún que vencidos y vencedores?" (Historia Universal, torno 11, pág. 34.)
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
eran producto de un pacto entre Dios y el pueblo, cuyas disposiciones debían ser inviolables," mas también es cierto que, en primer lugar, esas restricciones eran muy débiles y la apreciación de su extralimitación quedaba al arbitrio de los propios gobernantes que eran sus intérpretes y, en segundo término, no exima ninguna sanción para sus posibles contravenciones. En estas condiciones, los regímenes gubernamentales, basados en tales principios o creencias, evidentemente pugnaban con toda idea de libertad humana, y más aún, con su reconocimiento, por lo que no es posible aseverar que en los pueblos orientales de la antigüedad existiera tal derecho y mucho menos un medio de preservarlo, pues cama ya dijimos, el individuo estaba relegado a un plano ínfimo, si no es que había incidido en la esclavitud. Sin embargo, como una notable excepción al régimen político y social oriental, existe la circunstancia de que la India no estaba dotada de un gobierno teocrático. El Estado temporal era independiente de la religión y los sacerdotes no debían tener injerencia en la vida política, sino consagrarse exclusivamente a su cometido religioso." Descartado el principio 89 Las leyes mosaicas, contenidas principalmente en el Decálogo y en el Levítico, descansaban sobre el principio de la igualdad religiosa. Todos los hebreos eran iguales ante Jehová, según lo proclamó Moisés, y tenían el derecho de intervenir en las asambleas populares, de las que no estaban excluidas las mujeres. Los privilegios se acordaban en favor de los miembros de la casta sacerdotal, o sea, a los "servidores de Dios". La omnipotencia divina, que alentaba el pensamiento mosaico, explica por qué éste no preconizó un monarca absoluto, pues para Moisés "el reyes Iehové". Estas ideas, que fueron observadas por mucho tiempo en el pueblo hebreo, se refrendaron en las palabras del profeta Samuel, al reprochar la tendencia para implantar la monarquía. Así, dirigiéndose a los hebreos, decía: "Vosotros queréis un rey. Ahora bien, he aquí el derecho del monarca que os gobernará: Tomará a vuestros hijos para conducir sus carruajes; los hará gente de a caballo y los hará correr delante de su carro; hará de vuestras hijas cocineras y panaderas; tomará lo mejor de vuestros campos, viñas y olivares y lo dará a sus criados; tomará a vuestros jóvenes, a vuestros criados y criadas y a vuestros asnos y Jos hará trabajar para él. .. " (Cfr. "Los Reyes". Libro 1, capítulo VlIL Antiguo Testamento.) Pese a las ideas políticas de Moisés.y a la profecía de Samucl, el pueblo hebreo se constituyó en una monarquía, en cuyo régimen el poder del rey estaba atemperado por la casta sacerdotal. Sus miembros, a pretexto de interpretar y ejecutar la voluntad dc Dios, se erigieron en verdaderos tiranos. Como se sabe. la tiranía sacerdotal fue la causa permanente de las guerras civiles que provocaron el desmembramiento del Estado de Israel. Su bandera fue la oposición tenaz al sistem-a hereditario en la sucesión dc las dignidades sacerdotales. sistema que el propio Moisés había reservado a la tribu dc Levl. Además, y según hemos dicho. en el pueblo hebreo, como en todos los de la antigüedad, existía la institución de la esclauitud, proscriptora en sí misma de la igualdad jurídica y, -'por ende. de la libertad para los que yacían en esa inhumana situación, y que ni el propio Moisés pudo abolir, aunque sí mitigar con algunas atinadas disposiciones de derecho civil y penal que se consignaron en el Levítico y en el Deuteronomio . .fQ Quizá la separación entre el poder sacerdotal y el civil haya obedecido a la falta de unidad religiosa de la India. impidiendo fa formación de un régimen teocrático. En efecto. entre el pueblo indio había. y existen en la actualidad, numerosos grupos de profesan tes de diversas religiones. tales como el brahmanismo. el budismo, el islamismo. el judaísmo e, inclusive, el cristianismo, teniendo eada una de ellas diferentes concepciones y orígenes. Así, el brahmanismo tiene como fundamento el naturalismo de Jos Vedas y el deísmo,
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teocrático del poder público, el pensamiento hindú se reveló marcadamente democrático y liberal; los pensadores de la India no reputaban al régimen estatal como la realización del ideal humano de convivencia ante el cual las personalidades individuales palidecían; antes bien afirmaban que en un principio el hombre vivía en un estado de naturaleza, tal como lo consideró Rousseau, y que, para evitar las injusticias que en su desenfrenado libertinaje cometían los fuertes en detrimento de los débiles, fue necesario constituir el Estado, no como una forma de perfeccionamiento humano, sino como una urgencia de protección mutua. Para hacer prevalecer el orden dentro de la sociedad, producto de dicha necesidad, debería existir una autoridad o poder social, superior a las voluntades individuales, encargado de implantar el equilibrio entre las conductas desiguales de los hombres. Dicho poder debería ejercerse por el monarca, a quien no era lícito actuar arbitrariamente, esto es, sin sujeción a normas preestablecidas, sino que estaba obligado a obrar de acuerdo con un sentido de justicia y equidad, asesorado por las personas más cultas. Ya en lo tocante a los derechos del hombre o garantías índividuales, el pensamiento hindú abrigaba la tendencia a respetar la personalidad humana, principalmente por lo que ve al derecho específico de libertad, Las corrientes políticas doctrinales en China asumen caracteres análogos a los de aquellas que tuvieron lugar en la India. Los más destacados filósofos chinos, talcs como Confucio, Mencio, Moh.ti y Lao Tse, predicaconstituido por una especie de trinidad compuesta de Brahma, el Creador, de Vichnú, el conservador y de Siva, el destructor. Por su parte, el budismo establecido por Siddharta el Buda, es decir, el sapiente por excelencia, reconoció en un principio la" religión brahmánica, pero posteriormente le introdujo fundamentales modificaciones, mismas que provocaron un movimiento religioso de reivindicación del brahmanismo, cuyos adeptos lograron expulsar de la India a 105 budistas, quienes se refugiaron en China, en Japón, en Java y en otras regiones del Asia Meridional. El mahometismo o islamismo también hizo prosélitos en dicho país, en donde sus preceptos fueron observados con menos rigor que en el Asia Occidental, habiendo originado, sin embargo, a una especie de faquires y monjes mendicantes, que aún se pueden observar en nuestros días. El judaísmo esté también representado en la India por un cierto número de judíos dispersos en su vasto territorio, quienes han conservado las prescripciones mosaicas y las tradiciones del Talmud. Por 10 que respecta al cristianismo, se introdujo desde tiempos remotos entre diferentes sectores del pueblo indio, merced a los incesantes esfuerzos de las misiones. Como se ve, presentando la India el aspecto de un mosaico religioso, era imposible la constitución de un régimen teocrático, que se basa principalmente en la unidad de la fe, circunstancia que viene a explicar la causa de que dicho país haya significado una notable excepción, en cuanto a su forma de gobierno. frente a las demás naciones o pueblos del Oriente. Por otra parte, la población india estaba dividida en castas, cuyo establecimiento reconocía un origen divino, es decir, emanadas de la voluntad de Brahma. Cada una de dichas castas estaba colocada en una situación de desigualdad religiosa, jurídica y social, habiendo existido entre ellas una especie de jerarquía, a saber: la de los brahmanes (a quienes, dentro de los privilegios de que gozaban, les estaba reservado el" sacerdocio, la judicatura y la medicina); la de los chatriás (compuesta por los guerreros); la de los varias (integrada por los comerciantes, labradores y artesanos); la de los sudras (que implicaba una forma de esclavitud), y la de los parias (que constituía la "casta vitanda", proscrita de la comunidad y de todo trato con los individuos pertenecientes a las demás).
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LAS GA~ÍAS ~DnnDUALES
ron la igualdad entre los hombres, sostuvieron la democracia como forma de gobierno y abogaron por el derecho legítimo del gobernado para rebelarse contra los mandatos desp6ticos y arbitrarios del gobernante, circunstancia ésta que ya barrunta una idea, aunque vaga, de los derechos del hombre o garantías individuales, tal como jurídica y filosóficamente se conciben.?
Por otra parte, el ambiente jurídico, político y social propicio para la institución de tales derechos o garantías, o sea, el democrático, se proclamó en el pensamiento de Moh-ti y de Mencio, quienes respectivamente sostenían la fraternidad universal y que "el elemento más importante de un Estado es el pueblo; después, la religíón de los dioses y, en último término, el monarca" y que "satisfaciendo las aspiraciones populares cumplimos la voluntad del Cielo"."
III.
CRECIA
En Grecia, el individuo' tampoco gozaba de sus derechos fundamentales como persona reconocidos por la polis y oponibles a las autoridades, es decir, no tenia derechos públícos individuales. Su esfera jurídica estaba integrada casi exclusivamente por derechos políticos y civiles, en cuanto que intervenía directamente en la constitución y funcionamiento de los órganos del Estado y en cuanto que tenía una situación protegida por el derecho en las relaciones Con sus semejantes, mas no gozaba de ninguna prerrogativa frente al poder público." ~l Es interesante recordar las máximas morales de Coniucio, muy similares a las cristianas, y cuya observancia trascendente u objetiva condensaba su pensamiento político. "Lo que yo os enseño, decía, podríais aprenderlo por vosotros mismos haciendo un uso legítimo de las facultades de vuestro espíritu. Nada tan natural y sencillo como los principios de la moral, cuyas saludables máximas procuro inculcaros. Todo lo que yo predico ha sido practicado ya por vuestros sabios j y esta práctica se reduce a tres leyes fundamentales de relaciones entre súbditos y reinantes, entre padre e hijo, entre marido y mujer; y al ejercido de las cinco virtudes capitales: la humanidad o sea el amor a todos Jos hombres sin distinci6n; la justicia que da a cada uno Jo que le corresponde; la observancia de las ceremonias 'Y dtJ los usos establecidos" a fin de que todos los que viven según una misma norma participen de las mismas ventajas e incomodidades; la rectitud de ánimo y de corazón que hace buscar y desear en todas las cosas 10 verdadero-sin engañarse a sí ni engañar a los demás; y la sinceridad, esto es un corazón franco, que excluye todo disimulo en los hechos o en las palabras." (Cita contenida en la obra de César Cantú, Historia Universal, tomo IV, pág. 130.) u GETTEL. Historia de las Ideas Políticas. Tomo J, pág. 69. 45 Según Fuste! de Coulanges, en las ciudades del mundo griego de la antigüedad imperaba una especie de totalitarismo estatal que colocaba a la persona humana, en su carácter de gobernado, en una situaci6n de completa sumisi6n al poder público de la polis. "La dudad, dice tan distinguido autor, se fundó sobre una religi6n y se constituyó como una iglesia. De ahí su fuerza; de ahí también su omnipotencia y el imperio ahsoluto que ejerci6 sobre sus miembros. En una sociedad establecida sobre tales principios, la libertad individual no podía existir. El ciudadano quedaba sumiso en todas las cosas y sin ninguna reserva a la ciudad: le pertenecía todo entero. La religión, que habla
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Más aún, en Esparta habla una verdadera desigualdad social, estando dividida la población en tres capas, que eran: los ilotas o siervos que se dedicaban a los trabajos agricolas; los periecos o clase media, quienes desempeñaban la industria y el comercio; y, por último, los espartanos propiamente dichos que constituían la clase aristocrática y privilegiada. Ante esta jerarquía social, es inútil hablar de la existencia de derechos del hombre o garantías individuales como conjunto de potestades juridicas oponibles coercitivamente al poder público, en vista de que no existia la situación igualitaria que presupone todo derecho público individual. Siendo el Estado en Esparta una estructura superhumana a la cual todo miembro de la comunidad debla una natural sumisión, el gobernado como tal no tenia ningún derecho frente. al poder público, frente a las autoridades. Su esfera juridica se integraba exclusivamente por derechos políticos y civiles, como ya dijimos, esto es, por potestades que lo hadan participar activa o pasivamente en los destinos sociales como elector o funcionario, y por factores juridicos en las' relaciones de coordinación con sus semejantes. Sin embargo, Esparta no estaba constituida en un estado autocrático. Como en casi todas las ciudades griegas, su forma de gobierno se asentaba sobre bases democráticas. Lo que pudiéramos denominar "función administrativa" estaba encomendada a dos reyes llamados arqueguetas, cuyas facultades estaban muy restringidas, pues propiamente se reducían a recibir a los embajadores extranjeros y a presidir el Senado o Consejo de Ancianos. Además, los monarcas espartanos eran una especie de sumoa sacerdotes que celebraban las ceremonias religiosas y designaban a los prelados inferiores. En tiempo de guerra, "los reyes dirigían personalmente el ejército y marchaban al combate en el primer puesto"." La actividad gubernativa en Esparta se depositó en el Senado o Consejo de Ancianos, llamado Gerusia, el cual desplegaba también funciones judiciales, decidiendo en última instancia los negocios importantes en que el Estado tuviese interés. Sobre el Senado, la asamblea del pueblo, compuesta exclusivamente por los espartanos, ejercía una especie de control, ya que debla someterse a su aprobación cualquier asunto. Una magistratura singular fue la de los éforos quienes "velaban sobre la educación de la juventud, convocaban las asambleas populares, presidian los juegos y los festines, trataban con los enviados del extranjero e íntervenían en las controversias de carácter privado. Podían pedir la acusación y destitución de los magistrados, incluso de los reyes, cuando ciertos fenómenos sobrenaturales indicaban, de acuerdo con su propia interpretación, engendrado al Estado, y el Estado, que conservaba la religi6n, sostenianse mutuamente y s6lo formaban una: estos dos poderes asociados y confundidos' formaban una fuerza casi humana, a la que alma y cuerpo quedaban esclavizadas." Agrega dicho tratadista que "Nada había en el hombre que fuese'"1indepcndiente. Su cuerpo pertenecía al Estado y estaba consagrado a su defensa.'" (La Ciudad Antigua. Edición 1908. Pág. 307.) « DE VEDIA y MITRE, MARIANO, Historia de las Ideas Políticas. Tomo 1, pág. 15.
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LAS GARANTÍAS INDlVIDUALES
que los dioses no estaban satisfechos con el gobierno." "Su autoridad les permitia condenar a muerte a cualquier ciudadano sin explicar los motivos de la sentencia:" 405 En Atenas la situación social era diferente de la que prevalecía en Esparta. No existía esa diferenciación jerárquica entre tres clases sociales diversamente colocadas ante el derecho y en la realidad; había, es verdad, cierta desigualdad entre los hombres, aunque no tan marcada como en el régimen espartano. El ateniense gozaba de una libertad fáctica frente al poder público; podia libremente actuar ante éste y aun impugnar o criticar su proceder en las asambleas cuando fuere contrario a su criterio; mas esa libertad sólo tenia una existencia de hecho, sin que significara, por tanto, una obligación para la autoridad estatal su respeto; en una palabra, la libertad del ateniense, manifestada en diversos actos concretos, no implicaba un derecho público individual, esto es, una exigencia juridica frente al Estado con obligación ineludible de parte de sus autoridades en el sentido de acatarla. Se atribuye a Sol6n la estructuración legislativa de la polis ateniense. Narran los historiadores que su obra fue tan trascendental, que las más importantes instituciones juridicas de Atenas derivaron de su genio corno estadista. Según acontecía por lo general en los pueblos de la antigüedad, la organización estatal no se compendiaba en una constitución unitaria, sino que se establecia en diferentes cuerpos legales aislados, cuya materia de regulación era diferente. Asi sucedió en Atenas, en que. la labor de Solón no se tradujo en la confección de un solo ordenamiento juridico, sino en la expedición de diversas leyes especiales. La historia nos ha legado, sin em-· bargo, las normas básicas que a modo de principios latían en esa legislación diversificada. Según afirmamos anteriormente, la desigualdad social en Atenas no presentaba los caracteres tan marcados que ostentaba en Esparta, no obstante lo cual no es posible aseverar. que en el sistema juridico de la gran polis ateniense se haya proclamado la igualdad legal entre todos los miembros componentes de su población. Así, y desde los remotos origenes de Atenas, los individuos se agrupaban en clases sociales diferenciadas unas de otras por razón de la sangre; y este criterio, sobre el que descansaba la desigualdad social, se substituyó, en la obra de Solón, por el que se fundaba en una diferencia plutocrática. De esta guisa, el pueblo ateniense se dividió, durante la época de ese célebre legislador, en cuatro clases, colocadas jerárquicamente en atención a los bienes de fortuna que cada una de ellas poseia. Los ciudadanos componian la clase social superior, dotada de todos los derechos políticos y formada 'por los individuos de mayor poderlo económico; los caballeros integraban la segunda clase social y aunque gozaban de tales derechos, éstos sólo los habilitaban para ocupar magistraturas in~5
Op. cit., pág. 17.
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feriares dentro de la polis; la tercera clase social estaba compuesta por los zeugitas, entre quienes se reclutaban los soldados; y por último, eran los tetes los que componian la clase social más baja en Atenas, habiendo estado privados de derechos políticos. El régimen plutocrático de Atenas, que substituy6, según dijimos, a la primitiva aristocracia, fue evolucionando hacia el sistema democrático directo, cuya implantaci6n se consuma dehnitivamente bajo el gobierno de Pericles y durante el cual culminó el esplendor político y cultural ateniense. Una de las conquistas logradas fue la consistente en el establecimiento de la isonomla o igualdad ante la ley. Además, se implant6 una especie de "garantía de legalidad", implicada en la circunstancia de que todo acle público y toda norma legal deberían estar de acuerdo con la costumbre jurídica. De esta guisa, se crearon importantes funcionarios que recibían el nombre de nomotetas o "guardianes de las leyes", y cuya primordial misi6n estribaba en impugnar ante la asamblea las normas legales inadecuadas. o impertinentes. Merced a la gestión impugnativa de los "nornotetas", las asamblcas de ciudadanos revisaban sus propias leyes con el objeto de constatar lo que suele llamarse su "causa final", es decir, su idoneidad desde el punto de vista social, económico o político en aras de los intereses de Atenas. Sin embargo, fuera de ese control o equilibrio ejercido por la asamblea ateniense, que era el 6rgano supremo del Estado, no existía dentro del régimcn jurídico de la luminosa polis griega ninguna instituci6n que hubiese establecido derechos en favor del gobernado frente al gobernante, circunstancia que no fue sino la consecuencia de la concepci6n política dominante de la época, en el sentido de que s610 a través de la organizaci6n estatal el individuo encontraba su verdadera perfecci6n, por lo que el poder del Estado no tenia límites, pudiendo inclusive injerirse hasta en los detalles más nimios de la vida privada. En resumen, cI individuo como gobernado no era titular de ningún derecho frente al poder público, o sea, en las llamadas relaciones de supra a subordinaci6n o de gnbierno propiamente dichas. Su personalidad como hombre se diluía dentro de la polis. S610 valía o tenía alguna significaci6n en la medida en que, como ciudadano, intervenía en la actividad estatal como miembro de los diferentes órganos de gobierno, tales como las asambleas y los tribunales. En Atenas, el pueblo (demos) lo era todo. A él incumbia la e1aboraci6n de las leyes y la administraci6n de justicia, misma que impartiaconstituyéndose en el célebre tribunal de los heliastas. El signo transpcrsonalista y estatista que caracteriz6 al régimen jurídico-politice de Atenas y, en general, de las demás ciudades griegas, trajo como consecuencia la minimizaci6n de la persona humana como tal, esto es, en su calidad de gobernado; y si el ateniense pudo escalar las más alta. cúspides del pensamiento y de la expresi6n artística y cultural, fue debido a la actitud de tolerancia y de respeto extrajurídicos que los g-obernantes asumianfrcnte
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LAS GARANTiAS INDIVIDUALES
a la libertad natura! del hombre, que no se erigió a la categoría de derecho ' público subjetivo. Los sofistas reaccionaron contra estas concepciones. Afirmando que "el hombre es la medida de todas las cosas" y que, por ende, ninguna verdad o supuesta verdad tiene validez universal, puesto que su sentido depende de cada sujet?, llegaron a presuponer a la anarquía como la situación natural del individuo. Por tal motivo, no se ocuparon de la cuestión relativa a los derechos del hombre o garantías individuales como prerrogativas jurídicas de éste frente a la autoridad estatal, ya que para ellos ésta no deberla existir, aun cuando, ante la realidad que vivían, explicaban al Estado como el fruto de un pacto socia!, sin que esta explicación significara la justificación de su existencia. Para apoyar su tesis anarquista, los sofistas, a través de las ideas de Hippías y Alcidamas, sostenían la existencia de los derechos del hombre, pero no a título de prerrogativas que el gobernado dentro del Estado o polis debiera tener frente a la autoridad, como ya sc dijo, sino reputándolos como elementos inseparables de la persona humana en un estado de naturaleza, en que nadie está supeditado a nadie y en que todos son libres e iguales, situación que significa para los discípulos de H erádiio el ideal de la humanidad que se alcanzarla al suprimir la organización estatal." S6crates impugnó las ideas sofistas, aun cuando su pensamiento coincidía en muchos aspectos con el contenido de éstas. Estimaba que el hombre había nacido en un plano de igualdad con sus semejantes; proclamó el principio de la racionalidad en todos los actos de la vida individual y pública, llegando hasta sostener que el gobernado debía obedecer los imperativos de su razón con preferencia a las leyes positivas estatales injustas e irracionales, pretendiendo que toda la actuación humana, social o particular, se sujetase a una norma ética de validez universal. Para Sócrates, la razón era el factor omnideterminante de la vida, por lo que es dable presumir, de acuerdo con su .pensamiento, que el gobernado deberla tener todas aquellas prerrogativas que estuvieren fundadas racionalmente frente a las arbitrariedades y despotismos de la autoridad del Estado. Si bien es verdad que Platón siguió en términos generales los lineamientos de la doctrina de su maestro Sócrates, en muchos puntos las ideas de ambos discrepan profundamente, en especial por lo que concierne a la situación del individuo como gobernado frente a las autoridades. En efecto, Platón justificaba la desigualdad social, propugnando la sumisión de los mediocres respecto de los mejores, a quienes debía encomendarse la dirección del Estado. En estas condiciones, se puede fácilmente concluir que en la doctrina platónica estaban proscritas las ideas de derechos del individuo frente a! poder público, pU,esto que éste se suponia desempeñado por personas capacitadas intelectual y culturalmente, a las cuales el gobernado de46 ENRIQUE ROMMEN,
Derecho Natural, ed. 1950, pág. 18.
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bia sumisión. Platón llegaba hasta el extremo, en s'el concepclOn ideal del Estado, de considerar a éste como la realidad non plus ultra que debía absorber toda la actividad individual. Fue por esto por lo que la te;'ría platónica en materia política proponía la abolición de la propiedad privada y de los lazos familiares para asegurar la unidad orgánica del Estado. Arist6teles, discípulo del anterior, no obstante que en lineamientos generales adopta la teoría política de su maestro, se muestra liberal, por asi decirlo, en cuanto al problema de la situación del individuo frente al poder público. Según el estagirita, para que el hombre pueda alcanzar un grado de perfección, que' no se lograba tuera de la convivencia social, era menester gozar de cierto radio de libertad, el cual implicaba, correlativamente, ciertas limitaciones al poder estatal. Sin embargo, a esa esfera de libertad individual, Aristóteles no la colocaba en el rango de derecho público del gobernado, oponible obligatoriamente al Estado; según la tesis aristotélica sobre el particular, las autoridades deberian asumir el papel de tolerancia o consenso frente a una determinada actividad libre del ciudadano, pero nunca se deberían ver obligadas a respetarla como si se tratara de un verdadero derecho. Por lo que ve a la igualdad, Aristóteles la proscribia al justificar la esclavitud y la existencia de clases sociales completamente diversas, en vista de lo cual es inconcuso que en la doctrina política del ilustre estagirita no podemos vislumbrar ninguna concepción respecto a los derechos públicos individuales ni, consiguientemente, por lo que concierne a ningún medio jurídico de protección a los mismos." No obstante, ello no implica que para Aristóteles no existiera una le} natural anterior a las leyes positivas de la polis, ya que para él éstas deberían corresponder a la "justicia" quc deberia integrar su contenido. De ahí que, cuando no existiese esa correspondencia, incumbía al juzgador, mediante la equidad, resolver en justicia cualquier caso concre.to que se presentase. Sin embargo, las ideas de Aristóteles sobre la supervivencia de una ley natural sobre las leyes positivas, deben sólo considerarse como un pensamiento tímido quc cede a la concepción vigorosa de la polis, considerada por el estagirita, siguiendo a su maestro Platón, como el estado en que el individuo encuentra su perfección, de lo que concluye Rommen que, contra la polis, según las ideas aristotélicas, "no podía prevalecer, propiamente hablando, ningún derecho natural subjetivo del ciudadano"." 41 Es evidente que Aristóteles, al preconizar la existencia de diferentes clases sociales dentro del Estado. combatió la "isonomla", es decir, la mera igualdad te6rica ante la ley. Conforme al pensamiento aristotélico, la verdadera igualdad consiste en el tratamiento "igual para los iguales" y "desigual para los desiguales". pues sólo así puede obtenerse el equilibrio social. es decir, la justicia. Por consiguiente, ésta, según las ideas del célebre estagirita. únicamente se consigue por la.s leyes positivas si el legislador atiende, al elaborarlas. a las desigualdades reales existentes, adoptando las medidas idóneas para establecer entre ellas la armonía, que no es sino el supuesto ineludible de la paz pública y de la felicidad de los pueblos. 48 ROMMEN, op. cit .• pág. 27.
68 IV.
LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
ROMA
En Roma, la situación del individuo y, por ende, de su libertad como derecho exigible y oponible al poder público,· era parecida a la que privaba en Grecia. Bien es verdad que el civis romanus tenia como elemento de su personalidad juridica el status libertatis, pero esta libertad se refería a sus relaciones civiles y políticas, ya que, repetimos, no' se concebía como un de; recho intocable y recognoscible por el orden jurídico. El status libertatis más bien se reputaba como una cualidad en oposición a la condición del senrus, o sea, como una facultad de actuar y comportarse pqr propia voluntad y determinación. Además, puede afirmarse que la libertad en el régimen romano 'estaba reservada a cierta categoría de personas, como el pater-familias, quien gozaba de amplio poder sobre los miembros de su familia y sobre los esclavos. En las relaciones de derecho privado, el ciudadano, romano estaba plenamente garantizado como individuo, al grado que el Derecho Civil en Roma alcanzó tal perfección, que aún hoy en día constituye la base jurídica de gran parte de las legislaciones, principalmente en los pueblos de extraeción latina. Análogamente a lo que sucedía en Grecia, el romano, el homo liber, disfrutaba también del derecho de votar y ser votado, de la facultad de intervenir en la vida pública, integrando los órganos de autoridad y teniendo injerencia en Su función amiento. Por esto, en el Derecho R¿mano tanto la libertad civil como la libertad politica alcanzaron gran incremento, mas en el campo de las relaciones entre el poder público y el ciudadano romano, no como depositario de una cierta actividad política, sino como mero particular, como simple individuo, la libertad humana como derecho público era desconocida. En síntesis, la libertad del hombre como tal, conceptuada como un derecho público individual inherente a la personalidad humana, oponible al Estado en sus diversas manifestaciones y derivaciones no existía en Roma, pues se disfrutaba como un hecho, sin consagración jurídica alguna, respetable y respetada sólo en las relaciones de derecho privado y como facultad de índole politíca, La única garantía del pueblo frente a las arbitrariedades posibles de la autoridad radicaba en la acusación del funcionario cuando expiraba el término de su cargo, lo cual de ninguna manera implicaba un derecho público individual, pues éste es un obstáculo juridico, cuyo titular es el gobernado, frente al poder público, que siempre tiene que respetarlo, mientras que la mencionada acusación era el acto inicial de una especie de juicio de responsabilidad iniciado en contra de la persona flsica que encarnaba a la autoridad y nunca un dique a la actividad de ésta, la cual, en dicha hipótesis, se presumía ya desplegada. Además, el juicio de responsabilidad tiene como finalidad esencial sancionar al funcionario público y nunca im-
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plica una verdadera protección del gobernado frente al gobernante, como es la garantía individual. Independientemente de que, según acabamos de indicar, la libertad en Roma, como atributo esencial del estatuto personal, era de carácter civil y político, sin registrarse como contenido de un verdadero derecho público subjetivo, la desigualdad jurídica fue lo que peculiariz6 al derecho público romano durante las tres etapas hist6ricas de este gran pueblo. Durante la época de los reyes, la población de los hombres libres se dividia en dos primordiales clases sociales: .la de los patricios y la de los plebeyos. Aquéllos gozaban en plenitud de su libertad civil y política; éstos, en cambio, estaban privados del disfrute de la segunda. Las funciones del Estado romano se depositaron durante cl periodo de los reyes en tres cuerpos políticos que eran el pueblo, constituido exclusivamente por los patricios, el senado, que era un órgano aristocrático y el rey. Entre dichos cuerpos políticos no existía una verdadera diferenciaci6n funcional, pues las actividades gubernativas de cada uno de ellos se interferían. La célula primaria de la clase patricia era la familia, cuyos miembros componentes estaban colocados , bajo la autoridad omnímoda y hasta despótica del patero Éste era el único libre e independiente (sui juris) y su poder era tan monstruosamente ilimitado, que podía, inclusive, privar de la vida no sólo a sus esclavos sino a sus hijos. Ante esta situación, es inconcuso que dentro del sistema del jus quiritum, rigorista y esencialmente formalista, que reconocía esa tremenda potestad al paterfamilias, no es posible hablar siquiera de derechos de la persona humana oponibles a una verdadera autoridad que sc depositaba en el jefe de la familia patricia, Como basc de la organización social de Roma en la época monárquica. La ciudadanía en Roma estaba constituida exclusivamente por los patricios que componían el gmpo político en quien residía el gobierno del Estado, formando una porción minoritaria de la población, En situación de inferioridad se encontraban numerosos sectores humanos integrados por los vencidos, los extranjeros, los libertos y los clientes de familias patricias extinguidas. Todos ellos eran la plebe (plebs) y sus individuos estaban proscritos de los derechos civiles y políticos, sin poder unirse matrimonialmente a los patricios, aunque frecuentemente eran utilizados como soldados, como sucedi6 bajo el gobierno de Servio Tulio. En la República romana, los plebeyos lograron mejorar su situación política dentro del Estado, conquistando ciertos derechos y prerrogativas que antes estaban reservadas a los patricios." De esta manera, la plebe ya 49 Es bien conocida la lucha' de clases emprendida por la plebe contra los patricios, y cuyo hecho más sobresaliente consistió en el retiro de los plebeyos armados al Monte Sacro en actitud hostil, ante la cual el Senado les envió al célebre Menenio Agrippa, quien, vatiéndase de la metáfora de lilas miembros y el estómago", demostró que los patricios y plebeyos componían un solo organismo en la sociedad romana Con tareas y funciones específicas pero coordinadas que en concurrencia lo mantenían vivo y actuante.
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pudo participar en las funciones gubernativas, puesto que podía concurrir a las asambleas populares y oponeroe a las leyes que afectaran sus intereses a través de un funcíonario denominado tribunus plebis. La Ley de las Doce Tablas, expedida durante la época republicana, consagró algunos principios muy importantes que significaron una especie de seguridad jurídica de los gobernados frente al poder público. Así, la Tabla IX consignó el demento generalidad como esencial de toda ley, prohibiendo que ésta se contrajese a un individuo en particular. Esta prohibición significa e! antecedente jurídico romana del postulado constitucional moderno que veda que todo hombre sea juzgado por leyes privativas. Además, y en la propia Ta- ' bla, se estableció una garantía competencial, en e! sentido de que los comicios por centurias eran los únicos que tenían la facultad de dictar decisiones que implicasen la pérdida de la vida, de la libertad y de los derechos de! ciudadano. Las instituciones juridicas romanas, al menos en lo que concierne al derecho público, y que alcanzaron su plenitud durante la república, sufrieron una notoria decadencia en la época de los emperadores. Al emperador se le divinizó; el pueblo degeneró en una muchedumbre indolente, que contemplaba impasible los desmanes y las arbitrariedades de! césar; e! senado se convirti6 en un órgano incondicional de éste y la preponderancia política recay6 en las manos de los militares' que, con la fuerza de las armas y la violencia, deponían a su capricho al jefe del Estado. Por tanto, si durante la etapa republicana se puede vislumbrar un intento vago y tímido para asegurar la situación del gobernado, según se advierte en la Ley de las Doce Tablas, en el periodo imperial y hasta antes de la adopci6n del cristianismo por e! emperador Constantino, el gobernado, independientemente de la clase social a la que hubiese pertenecido, qued6 a merced del poder público, personalizado en el César, cuya investidura, haciéndose ficticiamente derivar de los designios de los dioses, se apoyaba en la soldadesca. Durante toda su historia, los romanos hicieron siempre una radical distinci6n jurídica y política entre el civis o ciudadano y el que no tenía esta calidad, a pesar de ser hombre libre. Dentro de los no ciudadanos se contaban los peregrinos, los enemigos y los bárbaros. Si bien ninguno de estos tres tipos era reputado como esclavo, tampoco gozaba, por el contrario, de libertad civil ni de libertad politica, como substratum de un derecho subjetivo. El peregrino era el extranjero radicado dentro de los confines del Estad" romano, sin gozar de ninguna prerrogativa política ni civil. Su discriminación de la vida pública de Roma llegó a tal extremo, que los tribunales ordinarios estaban impedidos para impartirle justicia, habiendo sido necesaria la creación de un funcionario judicial especial que se encargara de ventilar y dirimir los conflictos en que era parte (praetor peregnnus). El enemigo (hostis) era el extranjero que aún no se había sometido a la dominación romana; y el bárbaro era el sujeto que se hallaba fuera del
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ámbito de la civilización de Roma y de los confines geográficos del Estado romano. En síntesis, la existencia de dos clases sociales diferentes, como eran los patricios y los plebeyos; la esclavitud como ínstitución del Derecho Romano; y la diversidad de sujetos que carecían de la ciudadanía, nos orillan a afirmar que dentro del régimen jurídico" político romano, la desigualdad humana y social fue su signo característico durante las tres etapas de su historia. Sin embargo, frente a la realidad jurídica y política de Roma, se yergue el pensamiento de Cicerón, Marco Aurelio y Epicteto, quienes adoptaron la tesis estoica sobre la existencia de una ley universal aplicable por igual a todos los hombres. Específicamente Cicerón proclamó la igualdad humana, afirmando que existen normas naturales que rigen la vida del hombre y de la sociedad, basadas en los principios del Derecho y de la Justicia y que, por el hecho de estar investidas con un carácter supremo, debían prevalecer sobre la.. leyes positivas que se les contrapusiesen. De esta manera, Cicerón reconoció, aunque tácitamente, la existencia de derechos propios de la persona humana superiores al ordenamiento estatal, el cual carecía de validez en cuanto vulnerara las normas relativas a la' naturaleza del hombre." Para el célebre orador romano, el Derecho está fundado en la naturaleza del hombre y no sólo se le encuentra en la sctipta lex, sino en la nata lex. De ahí que todo ordenamiento jurídico positivo que vulneraba esa "ley natural", afectando los "derechos" que conforme a ella tiene toda persona, sería a todas luces ínjusto, de lo que concluye Cicerón: "Si todo lo que ha sido instituido en virtud de una decisión de los pueblos, de un decreto de los príncipes y de una sentencia de los jueces, fuese el derecho, en tal caso el robo, el divorcio, los testamentos falsos, con tal de que estén firmados, serían derecho, desde el momento en que hablan sido admitidos por el consentimiento y la decisión de la multitud." 50 La concepción del hombre y del Estado dentro de la filosofía política y jurídica de la antigüedad, y concretamente de Roma, recibió el formidable impacto de una nueva ideología filosófico-religiosa, cuyo advenimiento marcó nuevas rutas en la historia de la humanidad. Nos referimos al Cristianismo que. brotado como doctrina de la fuente luminosa del Evangelio, transformó el régimen juridico-politico del imperio romano." trí a El politeísmo paCitado nor ROMMEN. op. cit .. pá~ 30. "El cristianismo, dice Eugenio Pelleton, rompió la ley de-desigualdad y de restricción. Midió indistintamente a cada hombre su parte de inmortalidad. Dios había entrado por la comunión en el cuerpo del cristiano. Este cuerpo santificado vibraba con nueva esperanza. El más humilde de espíritu senda, al salir del santuario, la inmensidad de su destino. Llevaba en sí como en un tabernáculo al Dios vivo. Una gloria imperecedera iba unida a cada uno de sus pensamientos, a cada una de sus acciones. Podía ser más que un héroe, más que Un genio; podía ser un santo, un elegido. Vivía frente a la eternidad, la eternidad estaba presente a la mera deliberación de la conciencia, a la menor victoria de la buena sobre la mala voluntad. La eternidad bajaba entera. a él, día por día en santificación. El cristianismo enseñó al hombre a vigilar y a guiar su pasión, su :;0
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gano, que se manifestaba en la legendaria y ficticia existencia de múltiples dioses, con poderes específicos y tareas determinadas, fue substituido por la precorúzaci6n de un solo Dios, que mediante la asunci6n de la naturaleza humana en la persona de Jesucristo, señal6 el fin último y definitivo del hombre. Este, en las ideologías religiosas del paganismo, era simplemente un sujeto de placer y de bienestar material; su vida no trascendía de la efímera y mezquina existencia mundana. Al indicarse por el cristianismo que el hombre tiene un destino ultraterreno, que se realiza como substrátum de la inmortalidad del' alma, las concepciones de la antigüedad dejan de constituir el fundamento y la justificaci6n del Estado. El principio de que todo poder emana de Dios, originó la idea de que el gobernante no es sino un simple depositario de la potestad divina en el orden temporal, con la obligación moral y religiosa de conducir a los gobernados hacia la consecución de su felicidad como-criaturas, De ahí que si éstas son hijas de Dios" sin distinci6n de ninguna es~cie, la igualdad de todos los hombres fue el principio ideológico que se opuso como réplica a las desigualdades sociales existentes. La historia jurídica, política y religiosa de Roma experimentó en el si, glo rv de nuestra era una radical transformación mediante la adopción por el emperador Constantino de la religión cristiana. Esta adopción, en lo que a la organización del Estado romano respecta, operó cambios radicales en su derecho público, preparando el terreno propicio para la gestación de los pueblos cristianos que comenzaron a formar Estados independientes al desmembrarse el vasto imperio romano de Occidente, con la invasión de las tribus germánicas, que el egocentrista espíritu de Roma calificaba con el epíteto despectivo de "bárbaras".
V.
EDAD MEDIA
Al tratar de la situación del individuo en la Edad Media y, por ende, de su libertad como derecho público subjetivo, excluiremos de las consideraciones que hagamos en el presente apartado aquellas que conciernen a los regímenes jurídicos medievales de España e Inglaterra, cn virtud de que hemos dedícado un estudio especial a ellos. En consecuencia, nos referiremos de manera general a la Edad Media, en relación con el tema propuesto. A este propósito, Mariano Azuela distingue tres periodos que comprenden el medievo, a saber: el de, las invasiones, el feudal y el municipal, en voluntad. - Le dio - sobre si mismo derecho de justicia, derecho de remuneración. Le hizo implícitamente su propio juicio, su propio maestro. Nos dio a cada uno la obra de nuestra grandeza, de nuestra vida futura. Eternizó, en fin, en nuestra alma toda la parte de eternidad que mezcló a nuestra existencia. Hizo al hombre más eterno, si puedo expresanne así. Dio prueba otra vez de la fe en el progreso." (La Profesión de Fe del Si. glo XIX. Págs. 262, 263 Y 26f.)
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cada uno de los cuales era diversa la situación del individuo en cuanto a sus' derechos fundamentales, principalmente el de la libertad. La época de las invasiones, en la que los pueblos llamados bárbaros no estaban aún delineados perfectamente en su formación, pues por lo general estaban constituidos por tribus dispersas y _aisladas, se caracterizó por el predominio de la arbitrariedad y el despotismo sobre la libertad humana, que ni siquiera estaba reglamentada jurídicamente en sus relaciones priva. das, como sucedía en Grecia y Roma, pues existía lo que se conoce con el nombre de "vindicta privata", en la que cada quien podía hacerse justieia por su propia mano. En estas condiciones, es inútil hablar de la existencia de la libertad del individuo como derecho público subjetivo y mucho menos del medio de proteeción correspondiente, La época feudal se caracteriza por el .dominio del poseedor dc la tierra, dueño de ella. respecto de aquellos que la cultivaban, cuyas relaciones dieron ongen a la msntucion medieval de la senndumbre, La propiedad terntorial confería a su titular un poder no sólo de hecho, sino de derecho, sobre los que la trabajaban, quienes rendían homenaje y juraban obediencia al terrateniente o señor feudal. El régimen de la servidumbre ·otorgaba a éste un poder soberano sobre los llamados siervos o vasallos, pudiendo disponer de su persona casi ilimitadamente." e En esta virtud, no tue posible concebir siquiera un orden de derecho que garantizara la libertad del hombre como elemento o factor inherente a la personalidad humana frente a los aetas arbitrarios y muchas veces despótieos del señor feudal, quien no encontraba otro límite a su actividad que su propia conciencia en relación con sus servidores y un vasallaje, nada más simbólico la mayoría de las veces, en cuanto al monarca o emperador. . Cuando las ciudades libres de la Edad Media fueron desarrollándose, cuando los intereses económicos de las mismas fueron adquiriendo importancia, los citadinos supieron imponerse a la autoridad del señor feudal, exigiéndole salvoconductos, cartas de seguridad, etc., y en general el reconocimiento de ciertos derechos que integraron una legislación especial (derecho cartulario). Se creó en esta forma, durante este tercer periodo medieval, o sea, el municipal, un régimen de legalidad que limitaba y sometía la autoridad del señor feudal en beneficio de los habitantes de las ciudades. El incremento económico y político que fueron paulatinamente· adquiriendo las poblaciones medievales, fue la causa de que los gobernantes respetaran los compromisos que habían contraído con 'sus moradores, mas la posibili. d~d de contravención y las violaciones mismas no tuvieron ninguna sanción 50 e uEI día que la invasión bárbara rompió la ciudad antigua y esparció los restos por el campo, trasladó por el mismo golpe la acción social de la ciudad al castillo. El castillo fue el centro del gobierno, la capital dispersa -y múltiple donde el señor reinaba, juzgaba, acuñaba moneda y echaba impuestos. El feudalismo transformó por este cambio la esclavitud en servidumbre." (EUGENIO PELLETAN: La Pro/esi6n de Fe del Siglo XIX, pág. 243.)
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jurídica en favor de los afectados. Por este motiva no es posible encontrar en esta época un precedente histórico del juicio de amparo, no obstante la implantación de, un régimen de legalidad. Tal era la situación que guardaba el individuo a título de gobernado frente al Estado y a los detentadores del poder público. Como corriente moral y humanitaria, a principios de la Edad Media y al finalizar la época antigua, el Cristianismo pretendió suavizar las ásperas condiciones de desigualdad que prevalecían en el mundo pagano. Declaraba que los hombres eran iguales, al menos ante Dios; que todos estaban regidos por una ley universal basada en los principios de amor, piedad y caridad. Aun cuando Cristo concretó su doctrina al terreno religioso propiamente dicho, esto es, a las relaciones entre el Creador y las criaturas, su insuperable e insuperada tesis moral insinuó a los gobernantes un trato humanitario hacia sus gobernados, pugnando porque la actuación pública de aquéllos se ajustase a las normas de la justicia universal. Partiendo de la idea incontrovertible de que todo hombre es igual a sus semejantes, y considerando a todos los sujetos humanos hijos de Dios, independientemente de su condición social o religiosa, de la doctrina de Jesús se desprende la tolerancia de credos, siempre y cuando los diversos profesantes los sustentasen de buena fc. El Cristianismo, por consiguiente, dulcificó y trató de atenuar las desigualdades sociales que prevalecían en los tiempos del paganismo y de atemperar el -despotismo que se observaba por los gobernantes respecto de los gobernados, Sin embargo, cuando Constantino declaró como religión oficial del Estado la doctrina cristiana, las pecularidades de ésta, en cuanto a sus preceptos fundamentales, fueron subvertidas y hasta contradichas por las ideas que se adoptaron por la Iglesia. Ésta asumió una actitud de intolerancia respecto de los demás credos religiosos, dogmatizando el cristianismo e imponiendo una serie de prácticas cultuales, cuya inobservancia se sancionaba con el anatema de la perdición eterna. Estas amenazas con que la Iglesia acostumbraba revestir sus prédicas, constituyen la negación evidente del principio de tolerancia que permanece imbíbito en el espíritu del auténtico y genuino Cristianismo emanado de los inmaculados labios del Divino Maestro. Esta situación de intolerancia, que hacia nugatoria la libertad humana, cuando menos en el aspecto religioso, perdura en los Estados católicos europeos a través de la época medieval hasta la Revolución francesa, en cuya Declaración de 1789 se consideró la profesión de cualquier credo religioso como un derecho inherente e inalienable de la persona humana, intocable por el orden jurídico estatal y por el poder público." ~1 "Cuando el Cristianismo (mejor dicho los cristianos) era tan s610 una secta perseguida, afirma Gettel, abogaba por la transigencia y la tolerancia" y defendía el carácter voluntario de los lazos religiosos; cuando se ve favorecido posteriormente con la protección del Estado, abandona este punto de vista. Las divisiones religiosas constituyen un. peligro para la unidad del Estado! en el aspecto polític~; por otra p"arte, sólo se logra la salvación
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La situación real, positiva, que guardaba cI individuo como gobernado en la Edad Media, que se traducía en una plena supeditación de la persona al poder público, pese al derecho cartulario de las ciudades libres alemanas e italianas, no excluyó la circunstancia de que en la patristica y, sobre todo, en la escolástica, principalmente con Santo Tomás de Aquino, se preconizara la existencia de un "derecho natural" fincado en la índole misma del ser humano. Así, el aquinatense, según indicamos en otra ocasión,52 partiendo de la idea de que el hombre está hecho a semejanza de Dios y propendiendo su razón práctica a la obtención del bien, al desarrollo cabal de su propia esencia, es decir, a la plenitud de su ser, proclama la existencia de una ley natural que debe regir precisamente la. conducta de la criatura racional hacia la obtención de sus fines vitales fundamentales, reputando contra naturam toda norma positiva que no respetase este desiderátum del hombre, ideas que, desfavorablemente, no cristalizaron en ninguna institución jurídica medieval." bis Antes que el doctor Angélico, los primeros padres de la Iglesia, siguiendo las enseñanzas de los apóstoles, proclamaron la igualdad entre los hombres como situación deontológica derivada puntualmente del innegable hecho de que todos son hijos de Dios. Aunque en un orden estrictamente cristiano dicha igualdad es en esencia religiosa o espiritual, el principio en que se apoya sirvió como idea directriz a la política de los gobernantes para atemperar, al menos, el trato arbitrario con que se conducían frente a sus gobernados, en propensión a cumplir así la obligación moral que a aquéllos imponían los postulados primordiales del Cristianismo." de las almas por medio de la Iglesia; con estas creencias comienza la actuación de una política coactiva y dominante y se entroniza firmemente la actitud del dogmatismo e intolerancia que caracteriza el periodo medieval. Durante un periodo de mil años se esclaviza a la razón, se detiene el progreso científico y se persigue con dureza a cuantos disienten de las creencias ortodoxas. En estas condiciones era imposible que pudieran florecer verdaderamente las teorías políticas." (Historia de las Ideas Políticas, tomo 1, págs. 149 y 150.) na Véase introducción. ~2 ut a " ••• toda ley humana en tanto es ley en cuanto se deriva de la ley natural. Mas si en algún caso una ley se contrapone a la ley natural ya no es ley, sino corrupción de la ley', dice Santo Tomás, agregando que "la ley escrita no da su fuerza a la ley natural, ni tampoco le puede por tanto quitar o disminuir su fuerza. porque ni siquiera la voluntad del hombre es capaz de cambiar la naturaleza. Por tanto, si la ley escrita contiene algo contrario al derecho natural, es injusta, y por tanto no tiene fuerza obligatoria. Pues el derecho positivo sólo tiene lugar en aquellas cosas que de suyo son indiferentes al derecho natural. Por tanto, las leyes escritas ni siquiera pueden llamarse leyes, sino más bien corruptelas de la ley, como ya lo hemos dicho. Por tanto, no se ha de juzgar según ellas". (Tratado de la Ley de la Justicia, págs. 35 y 145. Edición "Sepan Cuantos". Editorial Porrúa.) :;3 Para San Agustín (yen este punto coincide con Cicerón) la justicia de las leyes humanas deriva de su adecuación .a la ley natural, que no es sino el reflejo de la "ley eterna", o sea, de "aquella en virtud a la cual es justo que todas las cosas estén perfectamente ordenadas", ya que es "la razón en la mente de Dios que dirige todo lo creado hacia sus
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Realmente, el pensamiento jurídico-político medieval, en términos generales, se desarrolló en torno a cuestiones y problemas de carácter religioso y teológico, con el propósito primordial de explicar y justificar, en sus respectivos casos, las dos posturas antagónicas que se disputaban la hegemonía politica, a saber: la supremacía del poder del papado o la de los reyes. A esta fundamental preocupación se debió el hecho de que en la ideología de la Edad Media no se hubiese planteado ni definido la situación del gobernado frente al gobernante ni se haya intentado crear o reconocer los derechos del hombre en los regímenes jurídico-políticos del medievo, ya que éstos, generalmente, descansaban sobre la concepción de que el poder público, ejercido en el orden temporal por los monarcas y en el espiritual por la Iglesia, emanaba de Dio~ y de que las autoridades que lo detentaban eran sus representantes en la Tierra. Sin embargo, ya en el siglo xv de nuestra era, es decir, en las postrimerías de la Edad Media, comienzan a desenvolverse teorías jurídicas, politicas y filosóficas muy importantes tendientes a substituir el concepto de la soberanía real por el de la soberanía popular. Esta tendencia se acentuó con la aparición de las corporaciones o gremios dentro de la vida económica de las ciudades medievales y se pretendió hacerla extensiva al elemento humano mismo de los estados. Los juristas del siglo xv construyeron una jerarquía normativa para concluir que el gobernante no debía ser sino un servidor del pueblo, estando obligado a observar los principios del Derecho Natural (obra de Dios a través de la razón humana), del Derecho Divino (fruto de la revelación) y del Derecho de Gentes (conjunto de reglas aplicables a todas las naciones y derivadas del Derecho Natural). De esta manera se preparó el terreno eidética donde posteriormente habría de brotar el pensamiento que reivindicó la dignidad de la persona humana y sus derechos y prerrogativas frente al Estado.
VI.
ESPAÑA
La nación española, antes de su formación social y politica definitiva, vivió una larga etapa de su historia en periodos de acomodamiento y adaptación entre los diferentes pueblos que habitaron su territorio, tanto durante la dominación romana como después del desmembramiento del imperio romano de Occidente en el siglo v de la era cristiana. A los celtas y latinos asentados en la peninsula ibérica, antigua provincia llamada Hispania, se sumaron con la invasión de los bárbaros, los vándalos, suevos, alanos y gopropios fines", (Citas contenidas en el artículo "La la Escolástico" de Leandro Azuara Pérez, publicado Revista de la Facultad de Derecho de México.) "la ley debe escribirse no para el in terés de algún munidad" (Etimologías, Libro V, Cap. 21).
Filosofía [urídica en la Patrística" en en el tomo XVI, núms. 63 y 64, de la A su vez, San Isidoro afirmaba que particular, sino para el bien de la ('O~
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dos, de raza: germánica, que conservaron sus respectivas costumbres y entre
los cuales no existía ninguna unidad jurídica o política. De los diversos pobladores de España antes de la integración de los distintos reino> que al andar del tiempo debían constituirla, los más importantes desde el punto. de vista de la historia jurídica de aquel país fueron sin duda los visigodos, es decir, los godos de Occidente, pues de ellos surgieron las primeras institu.ciones de derecho escrito o codificado que substituyeron a las viejas costumbres jurídieas, considerándose a Eurico como el primer legislador de aquel tiempo y de quien se afirma fue una especie de compilador de antiguos hábitos y usos. Las llamadas "leyes de Eurico", que sólo regían a los godos con exclusión de cualquier otro pueblo, fueron perfeccionadas y ampliadas a los galos y españoles por el Breviario de Aniano, en el que se adoptaron algunas leyes y principios del Derecho Romano. Posteriormente, no faltaron intentos de algunos soberanos godos, cómo Recaredo, Chindasvinto y Recesvinto, para establecer una legislación unificada; pero el ordenamiento que mayor significación tiene en la historia jurídica de España durante la época visigótica fue indudablemente el famoso fuero Juzgo, también denominado Libro de los Jueces o Código de los Visigodos, originariamente redactado en latín y algunos siglos después traducido al antiguo castellano. Acerca de la época en que dicho estatuto legal haya sido elaborado existen entre los historiadores del Derecho Español profundas discrepancias, pues mientras unos sostienen que fue expedido en el año Glll por el Cuarto Concilio de Toledo ante la presencia del rey Sisenando, otros afirman que se formó en los Concilios Séptimo y Octavo convocados respectivamente por Chindasvinto y Recesvinto, no faltando quien asevere que fue creado bajo los reinados de Egica y Witiza.·· El. Fuero Juzgo fue, pudiéramos decir, un ordenamiento normativo que comprendía disposiciones telativas a múltiples materias jurídicas, tanto de derecho público como de derecho privado. Así, en el libro primero de los doce de que se componía, se contienen diversos preceptos concernientes al autor (fazedor) de las leyes y a la naturaleza de éstas, consagrándose en el título preliminar del mencionado ordenamiento un notable principio que traduce la limitación natural que desde el punto de vista ético-político debía tener la autoridad real en la función legislativa y de. justicia, así como un indice de legitimidad del monarca, en el sentido de que sólo será rey, si hiciere derecho, y si no lo hiciere, no será rey." Esta limitación al poder real, por otra parte, se había registrado antes de que la consignase el Fuero 54 5:>
Códigos españoles. Introducción al tomo 1 por don Joaquín Francisco Pacheco, 1847. Posiblemente," -eIúáÜca·-declar~ciÓn ~'e-¡n-!pir6en jas ideas de San Isidoro, ar-
esta
zobispo de Sevilla, que recogieron- eCproverbio de Horacio, concebido en estos ténninos: "Rey que no rige y corrige en justicia, o se aparta de lo recto, pierde el nombre de rey." Considerando al pensamiento teológico-político de San Isidro como el antecedente de las Cortes medievales españolas, Ismael Diego Pire;: sostiene que sus teorías sobre el gc.. bierno de los pueblos "se fundamentan en la garantía para el_ rey y para los súbditos".
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Juzgo, pues "la monarquía goda en su primer periodo hasta Teodoredo y en su segundo periodo hasta Leovigildo, fue completamente ilimitada y absoluta", pero "desde Recaredo en adelante los concilios y el poder episcopal, si no de derecho, de hecho la limitaron"." El libro segundo del Fuero Juzgo regula los "juicios y causas", ordenándose en los demás, cuestiones de derecho civil (casamientos, filiación, contratos, patronazgo y clientela), de derecho penal (delitos diversos, penas, tormentos, etc.) y de derecho rural y militar (división de tierras entre godos y romanos, arrendamiento de tierras, peculio de los siervos, división de heredades, servieío militar oblí~atorio y penas por eludirlo o por encubrir su evasión). Otro muy importante estatuto que integraba el derecho escrito español era el Fuero Viejo de Castilla, el cual, como ordenamiento compilador de diversos fueros y disposiciones anteriores, fue publicado en 1356, componiéndose de cinco libros. El primero de éstos trata de cuestiones de derecho público, tales como las relativas a los derechos y deberes de los fijosdalgo de Castilla, a las cosas que pertenecen al señorío de! rey, a la facultad real para desterrar a los nobles y a los derechos de los desterrados, a los quebrantamientos de las heredades de los fijosdalgo, etc. En e! libro segundo se regulan tópicos de derecho penal; en e! tercero, los procedimientos ju:Iiciales en e! orden civil, y en el cuarto y quinto, instituciones de derecho civil. En cuanto a las Leyes de Estilo, también conocidas con el nombre de Declaraci6n de las Leyes del Fuero, no constituyeron una legislación propiamente dicha, sino un conjunto de reglas establecidas por los tribunales a manera de jurisprudencia que vinieron a definir y aclarar, mediante la interpretación adecuada, disposiciones contenidas en diversos ordenamientos anteriores sobre diferentes materias jurídicas. Una de las legislaciones que en forma singularmente marcada contribuyó a la unidad de! derecho español y antecedente inmediato de las famosas Siete Partidas de! rey don Alfonso X, el Sabio, fue el Fuero Real de España debido al "noble rey" don Alfonso IX. Este fuero se compone de agregando: "y da entrada (San Isidoro) al poder moderador de la facu1Í:ad real, que puede ser anatematizada o limitada por el Consejo o Concilio de los primates del reino." (Presencia Universal de España, pág. 101.) 56 Op. cit., introducción al tomo 1, pág. XXIX. Los citados "concilios" fueron desde sus albores reuniones de eclesiásticos de diferentes jerarquías o categorías que se celebraban en diversas ciudades españolas. siendo las más connotadas por dicho motivo las de Sevilla. Zaragoza y Toledo. Los asuntos-que en tales reuniones se trataban eran primeramente de carácter religioso, pero más tarde se abordaban y resolvían cuestiones de tipo político y jurídico laico; y prueba de ello es que de algunos concilios, principalmente de los de Toledo. convocados y presididos en general por los mismos reyes visigodos, emanaron no sólo restricciones al poder real. sino verdaderas normas de organización del reino, así como disposiciones de derecho de diferente Iedole, sobre todo en materia civil y penal. Fue así ccurc, según tesis generalmente aceptada, de los concilios de Toledo surgió el Fuero Juzgo como la legislación más completa e importante que se expidió en España durante la época visigótica.
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SITUACI~ .\ cuatro libros en
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los, que se norman diferentes cuestiones de derecho, principalmente en el civil y en el penal. Por otra' parte, el Ordenamiento de Alcalá, expedido por don Alfonso XI en el año de 1348 en Alcalá de Henares en los treinta y dos títulos que comprende, regula como los otros cuerpos legales diferentes' cuestiones atañederas a diversas ramas juridicas principalmente en lo que concierne al derecho civil, penal y procesal. La unificación del derecho estatutario de los reinos dc Castilla y León se realiza con la expedición de Las Siete Partidas, elaboradas bajo el gobierno del rey don Alfonso X, llamado con justicia el Sabio por el gran acervo cultural que poseía. Puede afirmarse; sin hipérbole, que dicho monumental ordenamiento constituye una de las obras más geniales que el pensamiento humano haya producido en pleno medievo por lo que respecta al derecho positivo, habiéndose no sólo codificado en él bajo un sistema normativo unitario múltiples disposiciones contenidas en cuerpos legales anteriores, incluyendo a las de los diversos fueros municipales, -sino adoptado principios prevalentes de la filosofía política de la época y del Derecho Romano oue parecía haberse olvidado en Iegislaciones precedentes." Así, en la Primera Partida se explica Jo que debe entenderse por "derccho natural", por el de gentes (jus gentium), por leyes, usos, eostumbrcs y fueros, prescribiéndose el carácter realista quc debe tener toda legislación, en el sentido de que ésta debe amoldarse a las necesidades que vayan surgiendo en la vida de los pueblos y experimentar todos los cambios y rnodificaciones que aconseje la realidad social. En la Segunda Partida se comprende el derecho político, cuyo principio de sustentación lo constituyen las ideas que en la Edad Media imperaban sobre la radicación de la soberanía, o sea, que ésta residía en la persona del monarca por "derecho divino", reputándose al rey como "vicario de Dios" con poder sobre sus súbditos "para mantenerlos en verdad y en justicia cuanto en lo temporal" (ley quinta) _ En otras disposiciones de dicha Partida se consigna el régimen monárquico absoluto, pues siendo el rey el representante de Dios sobre la Tierra en lo concerniente a los asuntos no espirituales, entre aquél y sus gobernados no debía existir ningún límite que restringiera la actividad real que no fuese la propia conciencia del monarca encauzada por reglas de tipo religioso y moral que preconizaran un tratamiento humanitario, .píadoso y caritativo para los súbditos. Es por ello por lo que. la mencionada Partida, aunque haya instituido un régimen monár31 Por no corresponder al tema del presente libro, no está en nuestro ánimo formular una crítica exhaustiva de las Siete Partidas, pues la labor correspondiente incumbe a los historiadores del Derecho .Universal, sin que dejemos de recomendar el importante estudio Que sobre dicho ordenamiento ha elaborado el ilustre iurisconsulto español don Pedro Gómez de la Serna, y que se contiene a guisa de mtroducción en el tomo II de -la compi':' laclén llamada Códigos EiPaiíoles, edici6n 1849.
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quíco absoluto, condenaba la tirania en sus aspectos brutales y totalmente despóticos, al atemperar con máximas morales e! poder irrestricto del rey. Las demás Partidas regulan cuestiones de derecho procesal; cívíly penal, cuya refereucia rebasa los límites propios de! presente libro, por lo que omitimos su tratamiento. A pesar del designio real para que las Siete Partidas ímplicasen un cuerpo dispositivo unificador de! derecho estatutario español derramado en difercntes ordenamientos, lo cierto fue que subsistió la diversidad de cuerpos legales multiplicada por infinidad de fueros generales, provinciales y municipales. En e! decurso de la vida jurídica de España y hajo la idea de establecer una unidad legislativa, en diferentes épocas se expidieron diversos ordenamientos, tales como e! Espéculo (considerado por el mismo rey don Alfonso el Sabio como el "espejo de todos los dercchos'ó[, y las Ordenanzas Reales de Castilla, que fue una especie de compilación de varias leyes dispersas o contenidas en los antiguos códigos, como e! Fuero Real, las Leyes de Estilo y el Ordenamiento de Alcalá, formulada por e! jurisconsulto Alfonso Diaz de Montalvo y que en realidad no formó parte de! derecho positivo español por no haber, obtenido la sanción real. En el año de 1505 e! rey don Fernando e! Católico, después de! fallecimiento de su consorte la reina Isabel, ordenó la publicación de las llamadas Leyes de Toro, denominadas así porque se expidieron por las Cortes celebradas en la villa de ese nombre. Sin embargo. no se logró la unificación de la legislación española, habiendose urgido en el año ce 1523 al emperador Carlos y para que procediese a la expedición de un ordenamiento que se aplicasejridistintamente en todo e! reino y que concluyese la anarquía que en el orden' legal existía. Años más tarde, y después de reiteradas reclamaciones formuladas por las Cortes, se nombró a varios jurisconsultos para que emprendiesen la tarea unificadora mediante la expedición de un ordenamiento que viniese a resumir a los múltiples y variados cuerpos legales dispersos, y fue así como en el año de 1567, bajo e! reinado de Felipe I1, se publicó un importante código que se conoce con el nombre de Recopilacwn de las Leyes de España, dividido en nueve libros. Dicha Recopilación, según lo afirma Díaz y Mendoza," era incongruente, contradictoria y poco práctica, pues su aplicación en la realidad ofrecía muchas dificultades. Fue preciso que la autoridad real, a través de las consultas despachadas por su Consejo, aclarase múltiples dudas y limase muchos inconvenientes que la mencionada Recopilación presentaba al ser aplicada en la práctica; y e! conjunto de todas esas consultas, a las que se dio e! nombre de Autos Acordados, propiamente constituyó una especie de jurisprudencia explicativa de diferentes disposiciones contenidas en e! citado código. Esta situación subsistió en España hasta lilaS en que file promulgado el ordenamiento denominado Novísima Recopilaci6n de Leyes .Be España sa Códigos españoles, tomo VII. Introducción, por F.' de P. Dlaz y Mendoza.
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bajo el reinado de Carlos IV, implicando una regulación minuciosa y detaliada de diferentes materias jurídicas, por lo que no se la puede considerar exclusivamente como un código procesal, ni civil, ni penal, ni de comercio, sino que Hes todo ello a la vez" ,69 En efecto, el ordenamiento a que acabamos de aludir, a través de sus cinco tomos o partes, trata sobre la Santa Iglesia y sus derechos (tomo primero); sobre el rey y su casa y corte, su jurisdicción por conducto del Supremo Consejo de Castilla, Chancillerías y Audiencias (tomo segundo); sobre los vasallos y los pueblos (tomo tercero); sobre las ciencias, artes y oficios, comercio, moneda y minas (tomo cuarto) y sobre contratos, obligaciones, testamentos, herencias, juicios civiles, delitos y juicios criminales
(tomo quinto). La somera reseña que acerca de los principales ordenamientos que integraron el derecho positivo español hemos brevemente delineado, nos conduce a la conclusión de que en éste, hasta antes de la Constitución de Cádiz de marzo de 1812, no se consagraron, a titulo de derechos subjetivos públicos, las fundamentales potestades libertarias del gobernado frente al poder público radicado en la persona del rey y emanado de su autoridad. En otras palabras, si el súbdito carecia de un verdadero derecho oponible a la actividad de las autoridades y si éstas, por tanto, no teman a SU cargo obligaciones propiamente jurídicas en favor de los gobernados que les haya impuesto alguno de los estatutos sucintamente comentados, es lógico inferir que en los diferentes reinos que en el decurso del tiempo formaron el Estado español, no descubrimos antecedentes históricos de nuestras garantías individuales. Sin embargo, no debe creerse que, por no haberse consagrado derechos individuales públicos en beneficio del gobernado en los distintos ordenamientos que hemos mencionado, el poder del monarca debiese ser tiránico o despótico, pues, según afirmamos anteriormente, a pesar de que en ellos se registra la institución de un régimen absoluto, el derecho natural, concebido con un contenido ideológico cristiano, no dejaba de ser la norma suprema que regia la actuación real. Tan es así, que en la Ley 31 del TItulo 18 de la Tercera Partida de don Alfonso el Sabio se disponía que "Contra derecho natural non debe valer privillejo, nin carta de Emperador, rey nin otro señor. E si la diere non debe valer", además de que, como se decía en el Fuero Juzgo, sólo legitimaba al monarca su conducta conforme a derecho y justicia. . Pero independientemente de los códigos que hemos reseñado, el derecho positivo español se localizaba en múltiples tueras o estatutos particulares que . en los distintos reinos de la península ibérica y en diferentes épocas expedían los reyes, tanto en favor de los nobles o "fijosdalgo" (fueros nobiliarios) como en beneficio de los moradores de las villas o ciudades (fueros munilHlldem.
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cipales ), El otorgamiento de estos últimos obedecía a diversos motivos, bien de carácter militar o bien de índole política, pues para recompensar las hazañas de los habitantes citadinos en las campañas de reconquista contra los moros principalmente, o para menguar e! poderío que los señores feudales ejercían sobre los pobladores de sus dominios, e! rey concedía a unos o a otros determinados privilegios que solemnemente juraba cumplir y hacer cumplir. Entre otras prerrogativas, en e! derecho foral se descubren las que atañían a la seguridad personal de los villanos o ciudadanos frente a posibles desmanes de los poderosos, así como a cierta especie de autonomía gubernativa de la comunidad municipal. La tutela de los fueros, por otra parte, estaba encomendada a un alto funcionario judicial, denomínado Justicia Mayor, tanto en Castilla como en Aragón especialmente, quien debía velar por su observancia en favor de las personas que denunciasen alguna contravención a las disposiciones forales." No debemos olvidar, por otra parte, e! Pacto Político-civil acordado en las cortes de! reino de Leán e! año de 1188. En dicho documento se contienen diversas disposiciones sobre materias distintas de carácter civil, penal, político y administrativo, y entre ellas las concernientes a la inviolabilidad del domicilio por e! rey (art. 6) y a la garantfa de audiencia (art, 13)." Uno de los fueros que más significación tiene para la antecedencia hispánica de algunas de nuestras garantías individuales, es sin duda el llamado Privilegio General que en e! reino de Arag6n expidió don Pedro 111 en e! año de 1348, estatuto que ya consagraba derechos fundamentales en favor de! gobernado oponibles a las arbitrariedades de! poder público en lo que concierne a la libertad personal. Las garantías de seguridad jurídica que dicho fuero general contenía en beneficio dc ésta se hacían respetar a través de distintos medios procesales que él mismo instituía y los cuales se conocen con e! nombre de "procesos forales", constituyendo algunos de ellos verdaderos antecedentes o precedentes hispánicos de nuestro juicio de amparo y cuyo estudio no abordamos por no corresponder al presente libro." La limitación de las funciones reales encontró en España su consagración definitiva en la Constituci6n de 1812, que contiene ya declaraciones terminantes que involucran sendas garantías individuales, tales como las relativas a la de audiencia (art. 287), a la de inviolabilidad del domicilio (art. 306), a la de protección a la propiedad privada (art. 4), a la de libertad de emisión de! pensamiento (art. 371), proscribiendo, en cambio, la religiosa, al disponerse en su articulo 12 que la religión oficial de España será la católica, apostólica y romana, y que e! ejercicio de cualquier otra debería prohibirse por las leyes. GO Véase nuestro libro El Juicio de Amparo. en que tratamos acerca de dicho funcionario judicial. 1<1 El mencionado Pacto se reproduce en 1" importante obra de Carlos Lépea de Haro intitularla La Constitur.i6n v LibeTtar{~1 de Aragón, págs. 200 a 204. IJZ véase nuestra obra El JuiCIO de Amparo.
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Los lineamientos generales de la Constitución de 1812 se conservaron en la que se expidió en 1837, por lo que toca a la consagración de los derechos individuales de todo español frente al poder público, así como en el estatuto constitucional de 1845, cuya vigencia se vio suspendida por los sucesos militares de 1854 a propósito de los pronunciamientos de los generales Dulce y O'Donnell. En 1869 se promulgó una nueva Constitución, en cuyo preámbulo se declara que el deseo de los constituyentes consiste en afianzar la justicia, libertad, seguridad y propiedad, de cuantos vivan en España, conteniendo en su articulado un verdadero catálogo de derechos. Al surgir el movimiento republicano. en España en 1873, se elaboró un proyecto de constitución que substituía el régimen monárquico implantado y estructurado en los estatutos constitucionales anteriores por un sistema político federal en el cual el Estado español asumía la forma de república, Además de reiterarse en dicho proyecto la declaración de derechos individuales implicada en la Constitución monárquica de 1869, se pretendió proclamar la libertad religiosa y la separación de la Iglesia y el Estado. El mencionado proyecto, que nunca llegó a cristalizar en Constitución, fue condenado por las tendencias monárquicas que lograron restaurar la dinastía borbónica con Alfonso XII, habiendo expedido las Cortes en 1876 la última Constitución monárquica española, en la que, al igual que en las anteriores, se contiene una declaración de los derechos fundamentales de los españoles. En lo que respecta a la libertad religiosa, el código político de 1876 prescribía que "nadie sería molestado en territorio español 'por sus opiniones religiosas ni por el ejercicio de su respectivo culto, salvo el respeto debido a la moral cristiana" (art. 11). Por último, en abril de 1931 se implanta el régimen republicano en España mediante la Constitución de ese año, y en la que, además de contenerse un catálogo de garantías individuales, se instituyen medios para su protección y cuya referencia hacemos en nuestra ya citada obra." La mencionada Constitución tuvo una vigencia efímera, como es bien sabido, en atención al golpe de Estado que se produjo-en 1936 y a consecuencia del cual se entronizó la dictadura franquista. El mismo Franco, con fecha 17 de julio de 1945, expidió un ordenamiento denominado "Fuero de los Españoles", el cual fue modificado por la Ley Orgánica del Estado Español del 10 de enero de 1967. En dicho fuero se declararon distintos "derechos" de los españoles, estando tan limitados," principalmente en lo que atañe a las libertades del hombre, que en realidad sus limitaciones hacen nugatorio su ejercicio.es bis 63 El Juicio de" A'mparo. 63 bis El deceso de Franco, ocurrido en noviembre de 1975, significó la remoción
del obstáculo para que España tratase de encauzar su vida dentro de las instituciones constitucionales. Se ha observado, en efecto, una inusitada actividad de democratizaci6n en la Madre Patria, traducida en la adopción de diferentes medidas gubernativas tendientes a garantizar la libertad política de los españoles con independencia de su ideología
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VII.
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Es en Inglaterra donde la consagración normativa de la libertad humana y su protección jurídica alcanzaron admirable grado de desarrollo. El régimen juridico inglés lue evolucionando lentamente desde los más oscuros origenes de los pueblos que habitaron la Gran Bretaña, como los anglos y los sajones, y es fruto de sus costumbres y de su vida misma. El derecho inglés es la consecuencia de largos años de gestación social, de la sucesión incesante de fenómenos y hechos que fueron surgiendo dentro de la colectividad, basados en el espíritu y temperamento anglosajones, que siempre se distinguieron por ser amantes y defensores vehementes de la libertad del pueblo británico. Como efecto paulatino de la costumbre social, de la práctica constante de la libertad, de los acontecimientos históricos en los cuales se revelaron los intentos de defensa de los derechos fundamentales del inglés, surgió la constitución inglesa, no como un cuerpo conciso, unitario y escrito de preceptos y disposiciones legales, sino como un conjunto normativo consuetudinario, implicado en diversas legislaciones aisladas y en la práctica juridica realizada por los tribunales. Podemos decir que es Inglaterra el Estado tipico dotado de una constitución en el sentido lógico-formal del concepto, o sea, como agrupación preceptiva creada y consolidada por la costumbre social, fundamentada en la idiosincrasia popular y que no tiene como antecedente ninguna norma legal, sino que se produce _espontáneamente. Por eso, don Emilio Rabasa ha dicho que la constitución inglesa es el prototipo de la constituci6n espontánea, a diferencia de la impuesta que no surge espontáneamente de la costumbre jurídico-social, sino que su obligatoriedad depende de un acto legislativo. Pues bien, la consagración y protección jurídica en Inglaterra de la libertad, no aparecieron en forma súbita, repentina, como producto de un estudio teórico previo, como efecto de un proceso de imitación, sino que a través de varios acontecimientos históricos se fueron gestando y reafirmando. Como sucedía por lo general en las primeras épocas de la Edad Media, prevalecía el régimen de la uindicta privata en los comienzos de la sociedad inglesa. Sin embargo, con posterioridad se introdujeron limitaciones a esa práctica social, considerándose que en determinados periodos no personal. El proceso de democratización culminó con la implantación de la Constitución monárquica española, aprobada por el referéndum popular que se efectuó en diciembre de 1978. En este ordenamiento se declaran las diversas garantías en favor de los españoles y de los gobernados en general, según se advierte de su Capítulo JI que se denomina "De las Libertades Públicas". en cuyo articulado se prevén diferentes potestades libertarias, tales como la expresión de pensamiento, la de reunión y asociación, así como la de igualdad jurídica y la de seguridad en el derecho. Como no abrigamos la intenci6n de comentar dicha Constitución ni de analizar los derechos públicos subjetivos que consagra, nos Jimitamos simplemente a mencionar los primordiales.
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podía ejercerse violencia alguna, en aras del rey, quien paulatinamente fue instituyendo nuevas prohibiciones a su ejercicio. El conjunto de estas restricciones recibía el nombre de "la paz del rey", que, como dice Rabasa, "comenzó por limitarse al respeto de su residencia o su presencia y fue extendiéndose poco a poco a las cosas reales como los caminos públicos, a la ciudad, a distritos señalados, etc.". En esta forma cl régimen de la venganza privada fue extinguiéndose paulatinamente y las violencias en que se traducía fueron desapareciendo con el tiempo. Así se crearon los primeros tribunales que eran el "Witan" o consejo de nobles, el tribunal del Condado y el Consejo de los Cien, que se concretaban a vigilar cl desarrollo de las ordalias o juicios de Dios. Con posterioridad, y en vista de la im'posibilidad material del monarca para impartir justicia en todos los lugares del reino, se estableció lo que se llamó la "Curia Regis" o Corte del Rey, con atribuciones varias, que éste le había delegado. En esta forma, los diversos tribunales de los distintos pueblos que habitaban Inglaterra fueron sometiéndose a la autoridad judicial central, quien respetó siempre sus costumbres y tradiciones jurídicas, aunque después éstas tuvieron que ceder. Así, en toda Inglaterra se fue extendiendo lo que se llamó el common lato, que fue y es un conjunto normativo consuetudinario, enriquecido y complementado por las resoluciones judiciales de los tribunales ingleses, y en particular por la Corte del Rey, las cuales constituyeron, a su vez, precedentes obligatorios no escritos para casos sucesivos." .En otras palabras, y como afirma Blackstone, el common law o derecho no escrito, "se encuentra en el hecho de que su institución original y autoridad primitiva no revistieron forma escrita, como las leyes del Parlamento, sino que su poder obligatorio y su fuerza legal devinieron a través de usos inmemoriales y prolongados ·en el Reino";" A! decir de Rabasa, el common lato, o derecho común en Inglaterra, "se formó y desenvolvió sobre dos principios capitales: la seguridad personal y la propiedad". Sus normas se extendieron y se impusieron a la autoridad real, quien debía acatarlas, por lo que de esta guisa la libertad y propiedad en Inglaterra se erigieron .ya en derechos individuales públicos, oponibles al poder de las autoridades, o, como asienta Rabasa, "el common law se impuso en la conducta de la vida pública, marcando un límite a la autoridad real que no podía traspasarlo sin provocar rebeldia y hostilidad". En conclusión, podemos decir que en Inglaterra existía, a virtud del common lato, una supremacía consuetudinaria respecto del poder del monarca y en 64 La obligatoriedad de los precedentes judiciales "resulta del principio conocido con el nombre de slare decisis, conforme con el cual los jueces deben resolver sus casos de acuerdo con 10 decidido por jueces de la misma jurisdicción, de mayor o igual jerarquía judicial, en casos previos de naturaleza similar". (Julio Cueto Rúa. El Common Laxu, págs, 31 y 32.) 55 Commentaries on the Laws 01 Engl,!-nd. Tomo I, página 66. Citado en la obra señalada en la nota , anterior.
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general de cualquiera autoridad inferior, cuyo contenido eran la seguridad personal y la propiedad. Sin embargo, la costumbre jurídica, interpretada y definida por los tribunales, es decir, el common law, en varias ocasiones se vio contravenida por el rey, quien confiando en su autoridad, se Creyó lo suficientemente poderoso para sustraerse a sus imperativos. La resistencia real a los mandatos del derecho consuetudinario y la consiguiente oposición a las resoluciones judiciales provocaron en Inglaterra no pocas conmociones, que sirvieron para que el pueblo obtuviera nuevos triunfos sobre el monarca, consolidando así sus conquistas libertarias mediante "bills" o "cartas", que eran documentas públicos obtenidos del rey, en los que se hacía constar los derechos· fundamentales del individuo. Así, a principios del siglo XIII los barones ingleses obligaron al rey Juan Sin Tierra a firmar el documento político de los derechos y libertades en Inglaterra y origen remoto de varias garantías constitucionales de diversos países, principalmente de América. Nos referimos a la famosa Magna Charla, "en cuyos setenta y nueve capítulos hay una abundante enumeración de garantías prometidas a la Iglesia, a los barones, a los [reemen y a la comunidad, todos Con el valor jurídico para el presente que corresponde a fórmulas que se han transmutado en las libertades modernas; pero de las cuales algunas sólo han modificado las palabras y viven en los principios de las constituciones actuales".66
El precepto más importante de la Charta Magna inglesa es el marcado con el número 46, que constituye un antecedente evidente de nuestros artículos 14 y 16 constitucionales y del artículo 5 de las reformas y adiciones a la Constitución americana. Dicho artículo estaba redactado en latín y decía textualmente: "Nullus liber homo capiatur vel imprisionetur, aut disseisietur . " de liberatatibus vel de liberis consuctudinibus suis, aut ultragetur aut aliquo modo destruatur; nee super eum ibimus, nee super eum mittemus, nisi per legalem judieium parium suorum vel legem terrae, Nulli uendemus, nulli negabimus aut differemus reetum aul juslitiam." En síntesis, esta disposición contenía una verdadera garantía de legalidad, pues establecía que ningún hombre libre podía ser arrestado, expulsado o privado de sus propiedades, sino mediante juicio de sus pares y por las leyes de la tierra. En efecto, el concepto de "ley de la tierra" equivalía al conjunto dispositivo consuetudinario imperante en Inglaterra, es decir, al eommon law, que, como ya dijimos, estaba fundamentado en una tendencia jurídica de proteceión a la libertad y a la propiedad. La expresión, pues, de que ningún hombre podria ser privado de su libertad y propiedades, sino de acuerdo con la ley de la tierra, implicaba una garantía de legalidad en el sentido de CJE.e dicha privación sólo podria efectuarse mediante una causa 66 R.ABASA,
El Juicio Oonstituoíonal, pág. 86.
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jurídica suficiente permitida por el derecho consuetudinario. Pero, además, la Charta Magna requería que la afectación a los derechos dc libertad y propiedad individuales se realizara no sólo de conformidad con la les terree, sino mediante juicio de los pares. Con esta idea, no sólo se otorgaba al hombre la garantía de audiencia, por la que pudiera ser oído en defensa, sino que se aseguraba también la legitimidad del tribunal que había de encargarse del proceso, pues se estableció que no cualquier cuerpo judicial podría tener tal incumbencia, sino precisamente los pares del interesado, es decir, órganos jurisdiccionales instalados con anteríoridad al hecho de que se tratase. Fue así como el articulo 46 de la Charta Magna inglesa reconoció al hombre libre, al [reeman, la garantía de legalidad, de audiencia y de legitimidad de los funcionarios o cuerpos judiciales, constituyendo un claro antecedente de nuestros artículos 14 y 16, en especial del primero, cuyo segundo párrafo expresa más pormenorizadamente las garantias insertas en el precepto anglosajón, que inspiró asimismo la enmienda quinta a la Constitución americana, la que englobó los términos legales de las mencionadas garantías en la expresión "debido proceso legal" -due process of law-, cuya generalidad, amplitud y vaguedad hacen a dicha disposición inferior a la norma correspondiente de nuestro artículo 14 constitucional. La Carta Magna inglesa no era una constitución dentro del concepto moderno respectivo, puesto que, por una parte, no estructuró jurídica ni políticamente a Inglaterra, y, por la otra, no se contrajo a establecer los principios dogmáticos y orgánicos del Estado. El expresado documento, como sucedía análogamente con los diversos ordenamientos que integraron el derecho estatutario español, contenía la regulación sobre distintas materias jurídicas, incluyendo entre ellas, según lo hemos afirmado, la concerniente a la consagración o reconocimiento de las prerrogativas básicas del súbdito inglés frente al poder público. La mencionada Carta no significó un estatuto transitorio que sólo obligara a Juan Sin Tierra, sino que este monarca, al jurar solemnemente su obediencia, extendió su acatamiento obligatorio a sus sucesores en el trono, al declarar que dicho cuerpo normativo quedaba confirmado "por nosotros y nuestros herederos para siempre". Mediante la Gran e arta elaborada bajo el reinado de Enrique III y confirmada por Eduardo 1, se reiteró la vigencia de la Carta Magna de 1215, reproduciéndose en sus preceptos las disposiciones de este último documento, específicamente las que se referían a las garantías de audiencia y de legalidad (capítulos I y XXIX). A pesar de que por la expedición de diferentes estatutos jurídicos que se incorporaron al derecho común inglés, la autoridad del monarca se fue paulatinamente restringiendo y de que el parlamento iba concentrando mayores facultades de gobierno, no faltaron sucesos políticos a través de los cuales el rey cometía verdaderos desmanes en detrimento de sus gobernados,
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con patente infracción a los derechos consignados nonnativamente en favor de ellos. Esta situación de facto originó diversas protestas de carácter pa. cifico que se elevaron ante los soberanos arbitrarios; y entre ellas ocupa un lugar destacado en la historia jurídica de Inglaterra la famosa Petiiion 01 Rights, redactada por el célebre sir Edward Coke. En este importante documento se invocaron los estatutos y las normas del common law para solicitar y exigir su respeto a Carlos 1, aludiéndose a diversas arbitrariedades cometidas bajo su reinado en perjuicio de sus súbditos. La Petición de Derechos significó una enérgica reclamación al rey por las violaciones y desmanes cometidos, constriñéndolo a jurar que las arbitrariedades diversas que dieron motivo a dicha exigencia, no volverían a realizarse. El rey, en respuesta a dicha petición, manifestó que se hiciera justicia "según las leyes y costumbres del reino; y que los estatutos se pongan en debida ejecución, para que sus súbditos no' tengan motivo de quejarse de ningún agravio u operación, en contra de sus justos derechos y libertades, a cuya conservación se considera obligado en conciencia y como de su prerrogativa". 67 Lo que hizo asumir el carácter jurídico obligatorio a la famosa "Petición de Derechos", fue la intervención del parlamento inglés haciéndola suya en una exhortación que dirigió al rey cn junio de 1628 para que la cumpliera. Fue así como la simple solicitud de que se confirmaran y respetaran los derechos y libertades del pueblo inglés, se convirtió en una decisión parla. mentaria, que vino a incorporarse al common lato, como un acto público de refrendo a los estatutos normativos anteriores. Cuando fueron exaltados al trono el prlncipe Guillermo de Orange y la princesa María, después del movimiento revolucionario que derrocó a Jacobo II, el parlamento impuso a los nuevos monarcas en 1639 un estatuto que ampliaba las garantías individuales que ya se habían reconocido en las legislaciones anteriores, insertando nuevas como la libertad de tribuna, de portación de armas, etc., y que puede considerarse como el más corn,plelo de todos. El mencionado estatuto fue el célebre Bill 01 Rights, que en "expresiones breves y vigorosas, declarando la ilegalidad de muchas prácticas de la corona, prohíbe la suspensión y la dispensa de las leyes, los juicios por comisión, las multas o fianzas excesivas, así como el mantenimiento de ejércitos en tiempo de paz y la imposición de contribuciones sin permiso del Parlamento; se reconoce, además, el derecho de petición al rey, el de portación de armas, la libertad de tribuna en el Parlamento y la libertad en la elección de los comunes't." Por otra parte, no hay que pasar inadvertidas las ideas de Oliverio Cromwell acerca de lo que debía repu_tarse como gobierno constitucional 67 FRANCISCO LtEBER,.La
Libertad Civil.
68 El Juicio CoñweUClOnat.
pag. "tl/.
tomo I1J pág. 208. Las" prmcipares ceciaracrones contenidas en el
mencionado documento eran las siguientes: El rey no podía suspender las leyes ni su ejecuci6n sin el consentimiento del Parlamento; ilegalidad de los impuestos decretados por
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y que cristalizó en su célebre Instrument o{ Government, del año 1653, en cuyo documento se instituy6 una especie de separación o divisi6n de poderes para proscribir la arbitrariedad del poder público en beneficio. fundamentalmente de los gobernados. El pensamiento de Cromwell, expresado no sólo a través de dicho instrumento político, sino en sus fogosos discursos parlamentarios, deja entrever claramente el principio de supremacía constitucional, coincidiendo en este punto con las ideas del famoso juez inglés sir Edward Coke, a quien debe considerarse como un precursor del chie] justice John Marshall en lo tocante a la declaraci6n de dicho principio. En resumen, la situaci6n jurídica del gobernado en Inglaterra se gest6 y se defini6 de manera espontánea y natural dentro de la vida evolutiva del pueblo británico. La costumbre, como práctica social reiterada y constante, fue suministrando los hechos que la prudente interpretaci6n de los tribunales ingleses, a través del decurso de los años, convirti6 en normas de derecho, inte:grando así el common lato, complementando en forma trascendental por los diversos ordenamientos escritos a que hemos aludido y configurando lo que se llama la constituci6n inglesa. El espiritu jurídico de los anglosajones ha sido siempre más bien pragmático que te6rico o especulativo. De ahi que las instituciones del derecho inglés no hayan obedecido a teorías o doctrinas, como sucedi6 diversamente en Francia. Esta afirrnaci6n no significa que en Inglaterra no hayan existido pensadores que hubiesen contribuido al desarrollo del derecho político universal; pero la labor de esos pensadores, dentro de la historia jurídica de Inglaterra, tuvo menos influencia que la vida misma del pueblo en la estructuraci6n del derecho positivo, en especial por lo que concierne a la definici6n y consolidación normativa de los derechos del gobernado frente al poder estatal. Puede sostenerse, por tanto, que las teorías de los juristas, polítícos y filósofos ingleses, como Juan Locke principalmente, tuvieron mayor repercusión fuera de Inglaterra, pues este pais estructurado secularmente en torno a un espiritu conservador y tradicional, jamás fue ni ha sido campo propicio para las innovaciones súbitas provenientes de doctrinas propugnadoras de reformas sociales inspiradas, las más de las veces, en concepciones ideales o deontol6gicas, distantes o incompatibles con la realidad.
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No obstante que ya se perfilaba el jus-naturalismo como corriente politica para fijar las relaciones entre el poder público y los gobernados, en la Corona; derecho de petición en favor de los súbditos; prohibición para "levantar y mantener" ejércitos permanentes en tiempo de paz, a no ser con la autorización del Parlamento; libertad de posesión de armas ; de expresión del pensamiento y de "hablar" en el Parlamento; prohibición de exigir fianzas e imponer multas excesivas, así como de infligir "penas crueles y desusadas".
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el sentido de que aquél debe siempre respetar y consagrar en el orden juridico las prerrogativas inherentes a la persona humana, como la libertad, la propiedad, la seguridad juridica, etc., la realidad política presentó una notable oposición al pensamiento teórico. El despotismo y la autocracia siguieron imperando principalmente en Francia, cuyo régimen gubernamental se cimentaba en un sistema teocrático, puesto que se consideraba que la autoridad monárquica tenía su origen y fundamento en la voluntad divina, por lo que se reputaba a aquélla como absoluta, esto es, sin ninguna limitaci6n en Su ejercicio. Los reyes cometieron, bajo estas condiciones, arbitrariedades sin fin, gravando inicuamente al pueblo con impuestos elevadisimos para poder mantener el boato y subvenir a los gastos exorbitantes de la corte real y de la podrida y degenerada nobleza, que contribuía a la extorsión popular. Ante esta triste realidad, surgen en Francia importantísimas corrientes políticas en el siglo XVIII, las cuales pretendían proponer medidas y reformas para acabar con el régimen absolutista, pugnando por el establecimiento de sistemas o formas de gobierno más pertinentes y adecuadas para conjurar el mal público. Así aparecen en el pensamiento político los fisiócratas, quienes abogaban por un marcado abstencionismo del Estado en lo concerniente a las relaciones sociales, las cuales debcrian entablarse y desarrollarse libremente, sin la injcrencia oficial, obedeciendo al ejercicio de los derechos naturales del gobernado (principio de "laissez faire-laissez passer"). Por su parte, Voltaire, propugnando una monarquía ilustrada y tolerante, proclama la igualdad de todos los hombres respecto a los derechos naturales de libertad, propiedad y protección legal. Los enciclopedistas, principalmente con Diderot y D' Alembert, pretendieron reconstruir teóncamente el mundo, saneándolo de sus deficiencias, errores y degradaciones, pretensión en la que pugnaban vehementemente por la consagración definitiva de los derechos naturales del hombre. Esta -última cuestión apenas se vislumbra en la teoria de 'M ontesquieu, cuya finalidad especulativa fundamentalmente tiende a elaborar un sistema de gobierno que garantizara la legalidad y descartara la arbitrariedad o despotismo de las autoridades, habiendo formulado para ello su famosa teoria de la división de poderes, dotando a cada uno de éstos de atribuciones especificas y distintas de las que correspondiesen a los otros, para el efecto de que imperase un régimen de frenos y contrapesos recíprocos, Pero el pensador que sin duda alguna ejerció mayor influencia en las tesis jurídico-políticas llevadas a la práctica por la Revolución francesa, fue Rousseau con su famosa teoria del Contrato Social, que ya antes había sido formulada por varios teóricos. Afirmaba Rousseau que el hombre en un principio vivía en estado de naturaleza, es decir, que su actividad no estaba limitada por ninguna norma, que desplegaba su libertad sin obstáculo alguno; en una palabra, que disfrutaba de una completa felicidad para cuya consecución, según dicho pensador, no operaba la razón, sino
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el sentimiento de piedad. Con el progreso natural, se fueron marcando diferencias entre los individuos antes colocados en una posición de verdadera igualdad, y es entonces cuando suceden divergencias y pugnas entre ellos. Para evitar estos conflictos, los hombres, según Rousseau, concertaron un pacto de convivencia, estableciendo de esta manera la sociedad civil, limitándose ellos mismos su propia actividad particular y restringiendo en esta forma sus derechos naturales. Al crearse la sociedad civil, en oposición al estado de naturaleza, se estableció un poder o una autoridad supremos, cuyo titular fue y es la comunidad, capaz de imponerse a los individuos. A este poder o autoridad la llama Rousseau voluntad general, a la cual considera soberanamente omnímoda, esto es, sin limitación alguna. Sin embargo, y contradiciéndose con esta consideración, dicho pensador asienta que los individuos, al formar la sociedad civil, recuperan sus derechos naturales con las consiguientes restricciones, los cuales deben ser respetados por el poder o autoridad públicos. Consiguientemente, en la teoría rousseauniana tenemos, por un lado, la "volonté générale" como suprema, como soberana, y de otro, a los derechos fundamentales del hombre, inalienables y respetables necesariamente. Entonces si se acepta esta última consideración, la "volonté générale" no es omnímoda Como 10 sostiene Rousseau, sino que está limitada por los derechos naturales del hombre; por el contrario, si se admite que dicha voluntad general es omnímoda y absolutamente soberana, entonces no deben existir los derechos naturales del individuo frente a ella. Esta contradicción entre el jus-naturalismo y la concepción soberana del poder estatal se ha evitado en las modernas teorías de la soberanía a través del concepto de autolimitaci6n, por virtud de! cual, siendo e! poder del Estado soberano, esto es, no existiendo sobre él ningún otro, se impone a si mismo, en e! orden jurídico, limitaciones de derecho, es decir, obligatorias, siendo parte de esas limitaciones las garantías individuales o derechos fundamentales del individuo o gobernado que reconoce (como en la Constitución de 1857) o crea (como en la Constitución vigente). En las teorías actuales respecto de la soberanía, los derechos del hombre ya no existen como superestatales, sino que, o bien su validez depende de su reconocimiento por parte del orden jurídico del Estado (como sucedía en la Constitución de 57, que, sin embargo, adoptó la tesis jus-naturalista}, o bien se crean o establecen por dicho orden (como acontece en nuestra Constitución vigente, lo cual es más lógico y racional). A diferencia de Inglaterra, en donde el constitucionalismo surge paulatina y sucesivamente merced a distintos hechos históricos, en Francia de manera súbita y repentina se destruye el régimen monárquico absolutista y se implanta uno nuevo, democrático, individualista y republicano. Si las garantías individuales, si el respeto a la Iibert~d surgieron en Inglaterra por impulsos propios del pueblo, sentidos y experimentados por su misma idiosincrasia, en Francia, en cambio, fueron producto de elaboraciones doctri-
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narias, de corrientes te6rlcas, propias y ajenas, que encontraron en el pueblo francés un amplio y propicio campo de desarrollo y realizaci6n, y cuya precaria situaci6n contribuy6 no poco a ello. Fue así como el pueblo, enardecido por la desgracia de la opresi6n, del favoritismo y de la iniquidad ejercidos por el gobierno, rompi6 los moldes jurídicos y políticos de la Francia absolutista, negativa de libertades, en completa incompatibilidad con los anhelos populares de liberaci6n. La libertad humana fue, en efecto, terriblemente mancillada por los gobiernos monárquicos absolutistas. A través de 6rdenes secretas, denominadas lettres de cachet, se sometia a prisi6n a los individuos sin expresarse la causa o el motivo de su detenci6n, que se prolongaba indefinidamente sin intervenci6n alguna de autoridad judicial. Este clima verdaderamente vejatorio de uno de los más caros derechos del hombre, auspició que en la realidad política de Francia fructificara la ideología revolucionaria que tendía a transformar los arcaicos cimientos filosóficos sobre los que se erigía el sistema absolutista, en que la actividad del Estado se identificaba con la voluntad del monarca, a tal punto que Luis XIV, el rey sol, solía decir "el Estado soy yo" .68 bis La Revoluci6n francesa se provoc6, consiguientemente, por la convergencia de diferentes factores, a saber: el pensamiento filos6fico político del siglo XVIII, el constitucionalismo norteamericano que se difundi6 en Francia mediante la circulaci6n profusa de las constituciones particulares de los Estados que forroaron la Uni6n Americana y de la Constituci6n federal, así como la realidad política y social que acusaba tiranía, despotismo, arbitrariedad y graves afrentas a la dignidad humana. El documento más importante en que cristaliz6 el ideario de la Revoluci6n francesa fue la famosa Declaraci6n de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Su expedici6n fue precedida de importantes sucesos políticos que se desarrollaron desde la convocaci6n a los llamados estados generales por el rey, hasta el juramento de la mencionada declaraci6n en la Asamblea Nacional. No corresponde al tema del presente libro el estudio de todos los acontecimientos histórico-políticos que antecedieron y dieron forroa preceptiva al citado documento público. Bástenos recordar que en su redacci6n y en su discusi6n tomaron parte activa los más egregios políticos de Francia, contándose entre ellos a Mirabeau, a Robespierre, Mounier, Torget, Lafayette, etc. Es importante subrayar algunos de los conceptos 08 bis "En Francia particularmente, dice Carpentíer, nadie ignora que las 'Iettres de cachet', podían ser arbitrariamente expedidas bajo el antiguo régimen sin la intervención de la autoridad judicial", agregando que esta circunstancia hizo decir a Malesherbes ante el mismo rey Luis XVI que "Sire: ningún ciudadano en vuestro reyno está seguro de no ver su libertad sacrificada a una venganza, porque nadie es demasiado grande para estar al abrigo del odio de un ministro, ni demasiado pequeño para no ser susceptible del de un simple comisionado de granjas" (Repertoire de Droít Francais, tomo XXVI, pág. 438). Es curioso observar, por otra parte, que ni el mismo Voltaire estuvo exento de ser víctima de la arbitrariedad real instrumentada en las "Iettres de . . .cachet". Así, dicho célebre persa-
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emitidos por este último al formular en julio de 1789 un proyecto de Declaraci6n de Derechos, pues en ellos se condensa la esencia del pensamiento revolucionario en lo que respecta a la implicación jurídica, filosófica y política dcl hombre. "La naturaleza ha hecho, deeía Lafayette, a los hombres libres e iguales; las distinciones necesarias para el orden soeíal no se fundan más que en utilidad general. Todo hombre nace con derechos inalienables e imprescriptibles, como son la libertad de todas sus opiniones, el cuidado de su honor y de su vida, el derecho de propiedad, la disposici6n entera de su persona, de su industria y de todas sus facultades, la expresión de sus pensamientos por todos los medios posibles, procurarse el bienestar y el derecho de resistencia a la opresión. El ejercicio de los derechos naturales no tiene más limites que aquéllos que aseguran su goce a los otros miembros de la sociedad. Ningún hombre puede estar sometido sino a leyes consentidas por él o sus representantes, anteriormente promulgadas y legalmente aplicadas." Se ha afirmado que la Declaraci6n de Derechos del Hombre de 1789 tuvo su fuente de inspiración en la doctrina del Contrato Social de Juan Jacobo Rousseau. [ellinek, por su parte, refutando esta consideración, asegura que el origen de dicha Declaración se descubre en las constituciones coloniales norteamericanas, y principalmente la federal, o sea, la que creó la federaci6n de los Estados Unidos del Norte, ya que, según dicho autor, los forjadores del código fundamental francés tuvieron como modelo los mencionados ordenamientos, lo cual se desprende de la notable similitud que entre éstos y aquél existe. Nosotros estimamos que no es debido atribuir a la Declaración francesa un origen exclusivo, ya, que más bien ésta surgi6 predeterminada por una variedad de factores de diversa índole, a saber, políticos, doctrinales, sociales, hist6ricos, etc. Respecto a esta cuestión, o sea la consistente en establecer cuál fue el origen
o fuente de inspiración de la Declaración francesa de 1789, el licenciado Fernando Salís Cámara formula interesantes consideraciones, a las cuales nos adherimos y que nos permitimos transcribir: 69 "jellinek, en su estudio sobre la Declaración francesa de los Derechos del Hombre, traza perfectamente los naje fue encerrado en la Bastilla en dos ocasiones a saber: la primera de ellas como consecuencia de una composición poética que intituló "Yo he visto", y la cual fue una sátira en que se enumeraban todos los crímenes y las faltas de Luis XIV, así como sus actos de despotismo, de prodigalidad y de inhumanidad; y la segunda con motivo de baber escrito un epigrama contra el caballero Rohan-Chabot, "quien consideró que podía obrar a su antojo con un plebeyo, y dio lisa y llanamente a seis de sus criados la orden de esperar a VoItaire a la puerta de su casa y de molerlo a palos. El poeta escapó de Ios asesinos y se dirigió a Versalles, donde se encontraba el caballero, a quien envió un cartel de desafío. Roban, para quien era más sencillo mandar apalear que batirse con un hombre de valor, llevó la provocación escrita al Ministro del Departamento de París, y Voltaire fuc aprehendido por segunda vez, y llevado a l~ Bastilla el 28 de marzo de 1726". (Historia de la Bastilla. Publicación 'de Ignacio Cumnlido. nág , 155.) 69 Origen '1 Eooíucum en América de las Lnstuuciones Políticas Anglosajonas, páginas 83-92.
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orígenes de la historia de este memorable documento. Comienza por negar la opinión vulgarmente admitida como cierta ... según la cual la Declaración se basa en los principios de Juan J. Rousseau. Su argumentación puede condensarse en los siguientes términos: 'El contrato social se reduce a una sola cláusula, a saber: la alienación completa de todos los derechos del individuo a la comunidad.' El individuo no conserva para sí un solo átomo de derechos a partir del momento en que entra en el Estado. Todos los derechos que el individuo de hecho tiene) los recibe de la voluntad general que determina sus límites, pero no debe ni puede ser restringida por ningún poder; ni la propiedad pertenece al individuo si no es por virtud de una concesión del Estado, el contrato social hace al Estado señor de todos los bienes de sus miembros, que continúan poseyéndolos solamente 'como depositarios del bien público'. La libertad cívica consiste simplemente en lo que queda al individuo después de la determinación de sus deberes cívicos. S610 la ley puede dictar estos deberes; según el Contrato Social, las leyes deben ser iguales para todos los ciudadanos; éste es para el poder soberano, que lleva en sí mismo sus garantías, el único límite, límite que brota de su propia naturaleza. La concepción de un estado original que el hombre transportara a la sociedad y que se presentara como una limitación jurídica del soberano es expresamente rechazada por Rousseau. '11 n'a pas de loi fondamentale qui puisse lier la communauté, pas mérne le contrat social.' Ahora bien, como la Declaración de Derechos pretende trazar entre el Estado y los individuos, la línea de demarcación eterna que el legislador debe tener siempre ante los ojos como límite que, una vez por todas, le es impuesto por los derechos naturales, inalienables y sagrados del hombre, es evidente que las teorías de Rousseau, lejos de ser la base, son contrarias a la Declaración de los Derechos del Hombre. Esta argumentación es perfectamente exacta. La idea de Rousseau es la misma que la de Napoleón y la de Luis XIV: la omnipotencia del Estado; en tanto que la Declaración de Derechos no es otra cosa que la consagración del más absoluto individualismo. En ella el Estado apenas se deja ver. Rousseau prestó a la Dectaracron ciertas fónnulas de dicción, ejerció alguna influencia sobre el estilo del documento; pero los orígenes de éste, según jellinek, hay que irlos a buscar en la revoluci6n americana. Sin duda el documento francés no es más que la traducción de las decleraciones de los varios Estados que forman la Unión Americana, y particularmente del Estado de Virginia. Basa su argumentación el distinguido publicista alemán en la similitud de las declaraciones americanas y francesas, en la circunstancia de haber sido el general Lafayelle quien, en la Asamblea Constituyente propuso la anexión de tal documento a la Constitución francesa. Pero el ilustre profesor parece no tener en cuenta que antes de la proposición de Lafayette existía ya un proyecto de Constitución y un dictamen de Mounier sobre él. En este dictamen se decía: 'Para los derechos del hombre y que los proteja evidentemente.' La verdad es que entre las dos grandes revoluciones existió una considerable conexi6n, un cambio constante y recíproco de ideas y de principios. De la misma manera que la proyección de la luz sobre un mismo cuerpo en lugares opuestos produce inmediatamente por el cruzamiento de los rayos luminosos dos siluetas, cada una de las cuales se encuentra colocada al lado opuesto al foco de que depende, así la corriente filosófica europea y el adrnirable adelanto político del pueblo americano pudieron crear recíprocamente la Revolución americana y la Revolución francesa: las dos grandes revoluciones no vinieron a ser otra cosa que siluetas magnificas del alma humana que se producían bajo la reflexión de la luz vivísima que el pensamiento europeo y el progreso político del pueblo americano arrojaban a torrentes sobre los de-
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rechos y libertades de la humanidad. Las dos revoluciones deben la vida a la luz, y sólo desaparecerán y se borrarán de la historia cuando se haya ofuscado para siempre la inteligencia humana. La semejanza de las declaraciones de derechos promulgadas en Europa y en América no reconoce por causa propiamente el que aquéllas hayan sido traducidas de éstas. Los franceses no se hubicran apropiado de las declaraciones americanas si éstas no hubiesen estado de acuerdo con las ideas, los principios y los fines de la naciente Revolución francesa. Detrás de la razón aparente está la verdadera causa: la comunidad de las ideas se tradujo en la similitud de las leyes. Por tanto, es necesario reconocer que ambos acontecimientos obraron poderosamente el uno sobre el otro. La Revolución americana sobre la francesa, por su éxito y por la aplicación práctica de las teorías; la francesa sobre la Revolución americana, por sus antecedentes, es decir, por las doctrinas de los filósofos y moralistas, en su mayor parte franceses, que la hicieron nacer." Coincide con nuestro distinguido compatriota el célebre tratadista francés de Derecho Político Georges Burdeau, profesor de la Universidad de París, en 10 que concierne a la influencia indiscutible que sobre la Declaración de 1789 ejercieron los teóricos del siglo XVIII en cuanto a la formulación de los principios fundamentales que dicho documento proclama y que se acogieron en la mayoría de las constituciones del siglo XIX, entre ellas nuestra Ley Suprema de 1857. Dicho prestigiado autor, al hablar de las fuentes de la mencionada Declaración, se expresa de la siguiente manera: HLa Declaración de Derechos se remonta al movimiento filosófico del siglo xvrn, Pero este movimiento en sí mismo no es sino un aspecto en el que se expandió la doctrina individualista derivada del Cristianismo por los teólogos de la Edad Media y que, a través de las doctrinas religiosas de la Reforma, y después por la intromisi6n de los libertinos del siglo XVII, llegó a cristalizarse, más o menos reformado y enriquecido, en un cierto número de principios que los filósofos políticos del siglo XVIU recibieron como axiomas. De este edificio doctrinal que no es un sistema que hubiese aportado base pro~ - pia aljnma;- sería en vano investigar lo que cada uno de ellos pudo aportar por su cuenta. De todas maneras, se debe destacar el papel capital que juega la idea de que el hombre es titular de derechos inherentes a.síi" persona y, por consiguiente, anteriores y superiores al Estado. Esta idea es la que proclaman 1(1) representantes de la escuela del Derecho Natural y de Gentes: Grotius, De jure belli ac pacis (1625), Puffendorf, De jure naturae et gentium (1670), Wolff, Droit de la nature traité suiuant la méthode scientifique (1740), Vattel, Droit de Gens O" principes de la loi naturelle (1758), esta creencia, Rousseau después de Locke, la dedujo del contrato social que hizo admitir como el punto de partida de toda reflexi6n política. De Rousseau igualmente los autores dc la Declaración tomaron la definición de la ley, expresión de la voluntad general, pero el mismo Rousseau procedía de la filosofía anterior, lo mismo que Montesquieu, de quien la declaración adopta la regla de la separación de 'POderes, lo que no era sino la sistematización de las instituciones inglesas y los puntos de vista de Locke. "Se ve que en realidad la Declaración es ante todo la expresión de un estado de espíritu más que la consagración de una tesis particular. Es por esto por lo que, sin minimizar la influencia que pudieron tener las declaraciones colocadas algunos años antes a la cabeza de las constituciones de los Estados particulares de la Unión Americana, se debe comprender que, aunque este pre~ cedente no haya. existido, nuestra Declaración, sin embargo. pudo ser redactada.
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LAS GARANriAS INDMDUALES
Jamás se tuvo conciencia de una manera tan clara del nacimiento de un mundo nuevo; para ello la Declaración era el programa necesario." 6'9 bll
La Declaración de 1789 instituyó la democracia como sistema de gobierno, afirmando que el origen del poder público y su fundamenta! sustrato es el pueblo o, para emplear su propio lenguaje, la nación, en la que se depositó la soberanía. Así, el articulo 3' establecía: "El principio de toda soberanía reside esencialmente en la nación. Ningún individuo o corporación puede ejercitar autoridad que no emane expresamente de ella", precepto que posteriormente inspiró sobre este punto a la mayor parte de las constituciones universales. La democracia siempre supone la igualdad jurídica y politica de los gobernados, por lo que el articulo 6' se referia a dicho elemento a! disponer: "La leyes la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho de concurrir a su formación personalmente o por representantes. Debe ser la misma para todos, sea que proteja o sea que castigue. Todos los ciudadanos, siendo iguales a sus ojos, son igualmente admisibles a todas las dignidades, cargos o empleos públicos, según su capacidad, sin otra distinción que la de su virtud o su talento." Además, la Declaración francesa de 1789 contenía un principio netamente individualista y liberal. Individualista, porque consideraba al individuo como el objeto esencial y único de lit protección del Estado y de sus instituciones juridicas, a tal grado de no permitir la existencia de entidades sociales intermedias entre él y los gobernados particulares. A este propósito, establecía el articulo 2' lo siguiente. que revela una concepción notablemente jus-naturalista: "El objeto de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre. Estos derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión" que es semejante, en cuanto' al principio en él involucrado, a!. primer precepto de nuestra Constitución de 1857, que dice: "El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales." Consagraba también la Declaración francesa el principio liberal, porque vedaba al Estado toda injerencia en las relaciones entre particulares que no tuviese por objeto evitar que el libre desarrollo de la actividad individua! perjudicara o dañara los intereses de otro u otros individuos, concibiendo a aquél como un mero policia, acerca de cuyo régimen ha hecho Duguit severas y justificadas criticas. A este respecto, decia el articulo 4' de la Declaración: "La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no dañe a otro; por lo tanto, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene más limites que aquéllos que aseguren a los demás miembros de la sociedad el goce de los mismos derecbos. Estos límites no I pueden ser 69 bis Drois Constitutíonneí el Institutions Potiüques. Decimaséptima edición lS76, páginas 287 y 288.
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consignados más que por la ley." En síntesis, desde el punto de vista estrictamente jurídico-pelítico, la Declaración francesa de 1789 contenía eri sus diversos preceptos los siguientes principios: democrático, individualista y liberal, basados estos dos últimos en una concepción netamente jus-naturalista. La doctrina de la existencia de los derechos naturales imprescriptibles e inalienables del ser humano encontró acogida en la tesis de Kant y Fichte, quienes, aunque contrayendo su pensamiento fundamental a cuestiones meramente filosóficas, en el aspecto de la ciencia política afirmaban que el Estado debería respetar los derechos substanciales del sujeto, otorgando a éste su protección en el caso de que se viesen vulnerados y absteniéndose de intervenir en todas aquellas relaciones de los gobernados que no impertasen esa vulneración, consideración que corresponde a una pestura netamente individualista y liberal. El sistema de mención y definición Icgal y eserita de los derechos del hombre instituido en la Declaración francesa de 1789, fue adoptado por casi la totalidad de los países de Occidente, principalmente per México, desde que nació a la vida jurídica como Estado independiente, a través de los diversos cuerpos constitucionales que rigieron en nuestro país. Asimismo, la posición individualista y liberal que adoptó el Estado mexicano en algunos ordenamientos fundamentales, principalmente en la Constitución de 1857, tiene su origen en dicha Declaración, posición que implicaba que el fin del Estado estribaba en proteger al individuo en el goce y disfrute de los derechos connaturales a su personalidad y en abstenerse de tener injerencia en las relaciones entre los gobernados en caso de no impedir o remediar un conflicto de intereses particulares. Por lo que concierne a las garantías o derechos fundamentales del individuo, la Declaración francesa proclamaba como principales los siguientes: la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión [art. 29 ) , y como derivados, aquéllos que se refieren a la materia penal y que son análogos a los contenidos en los artículos 19, 20 y 21 de nuestra Constitución consignados en los preceptos 79 , 89 Y 99 , que decían: "Ningún hombre puede ser acusado, detenido o preso más que en los casos determinados per la ley y según las formas prescritas en ella. Los que soliciten, expidan, ejecuten o hagan ejecutar órdenes arbitrarias, deben ser castigados; pero todo ciudadano llamado o detenido en virtud de la ley, debe obedecer al instante, haciéndose culpable per su resistencia" (art, 79 ) . "La ley no debe establecer sino penas estrictas y evidentemente necesarias, y nadie puede ser castigado sino en virtud de una ley establecida y promulgada anteriormente al hecho (garantía de la no retroactividad de las leyes) y legalmente aplicada" (art, 8 9 ) . "Siendo todo hombre presunto inocente, hasta que sea declarado culpable, si se juzga indispensable SU detención, la ley debe reprimir severamente todo rigor que no sea necesario para asegurar su persona" [art, 99 ) .
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Además de esas garantías en materia penal, la Declaración francesa consignaba otras, en sendos artículos, tales como la libertad de pensamiento, de expresión del mismo, de religi6n y la de propiedad, respecto de la cual estable-
cía la procedencia de la expropiación, siempre y cuando mediara previa y justa indemnización que se pagara al afectado. En efecto, las disposiciones conducentes del citado c6digo indicaban que "Nadie debe ser molestado por sus opiniones aun religiosas, con tal que su manifestación no trastorne al orden público establecido por la ley" (art. 10). "La libre comunicación de los pensamientos y de las opiniones es uno de los derechos más preciosos del hombre: todo ciudadano puede hablar, escribir o imprimir libremente, pero debe res-
ponder del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley" (art. 11). "Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella sino cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija evidentemente y bajo la condición de una justa y previa indemnización" (art. 12). La célebre Declaraci6n propiamente no fue un ordenamiento de tipo constitucional, puesto que no organizó al Estado francés mediante la creaci6n de órganos de gobierno y la distribuci6n de su competencia, sino que representa un documento de singular importancia que sirvi6 de modelo irrebasable a los diferentes códigos políticos que rigieron la vida institucional de Francia a partir del año de 1791, en que se expide la primera Constituci6n, que en realidad instituy6 una dictadura popular atendiendo a los poderes omnímodos con que se invisti6 a la asamblea nacional corno órgano representativo del pueblo. Contiene el mencionado estatuto constitucional un catálogo de los derechos fundamentales del hombre y del ciudadano, capitulo que se refrenda en los siguientes ordenamientos políticos que se fueron poniendo en vigor a partir de 1793, en que se promulga una. nueva Ley Fundamental substitutiva de la anterior Durante ei siglo XIX Francia cont6 con diversos códigos políticos con efímera vigencia, circunstancia que revela la inestabilidad de las ideas que sucesivamente se fueron sustentando y que sirvieron de motivo a la expedici6n de tales estatutos. Así, durante el término de escasos setenta y cinco años rigieron en dicho país no menos de siete ordenamientos constitucionales, es decir, las constituciones del año 111; del año VIII, que instituyó el Consulado, así como un medio de protecci6n del orden por ella establecido confiado al llamado "Senado conservador";" la Carta de 1814, que suprimi6 la libertad religiosa declarando a la religi6n cat6lica, apostólica y romana como profesi6n de- fe estatal; la Ley Constitucional de 1815 patrocinada pqr Napoleón 1 a su regreso de la isla de Elba; el estatuto de 1830, que orglmiza a Francia en una monarquía; la Constitución de 1848, en que se vuel~e a instituir la República; el ordenamiento constitucional de 1852, en que al Senado se le atribuyen funciones de guardián de sus disposiciones, y las Leyes Constitucionales de 1875, que en realidad no formaron un es10
Véase nuestra obra El Juicio de Amparo.
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tatuto unitario, sino que estructuraron a Francia mediante la regulación de diferentes materias políticas. En octubre de 1946, y aprobada por un referéndum popular, se expide la Constitución de la República francesa que la organizó a raíz de la terminación de la última guerra mundial, conteniéndose en dicho documento jurídico-político un preámbulo en que se reitera la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la cual hemos comentado anteriormente. Esta' última Constitución fue substituida por la que se promulgó el 4 de octubre de 1958 y es la que actualmente rige en Francia. La Constitución vigente en este país introduce a su sistema jurídico-político importantes innovaciones, cuyo tratamiento rebasaría los límites del presente libro. Sólo debemos recordar que en dicha Ley Fundamental "El pueblo francés proclama solemnemente SU adhesión a los derechos del hombre y a los principios de la soberanía tal como fueron definidos por la Declaración de 1789, confirmada y completada por el preámbulo de la Constitución de 1946."
IX.
COLONIAS INGLESAS DE AMÉRICA
Al fundarse las colonias inglesas en América, los emigrantes llevaron consigo toda la tradición jurídica de Inglaterra, recogida en el common lata, y en la que sobresalía el espíritu de libertad. La opresión reinante en la metrópoli hizo que los colonos vieran en tierras americanas el lugar propicio para el desarrollo de la libertad humana. Sin embargo, no todos los emigrantes eran perseguidos políticos; había quienes acudían 'a América en busca de fortuna y con el propósito de fundar empresas explotadoras. Así, una compañía obtuvo de la corona inglesa la autorización para fundar una colonia en Virginia, habiéndose establecido posterior y sucesivamente otras en la misma forma. Poco a poco, la colonización en Norteamérica se fue extendiendo, y de esta manera surgieron las colonias de Massachusetts, Rhode IsIand y Connecticut, y otras que se fueron creando después. Las autorizaciones que otorgaba el rey para fundar y organizar colonias en América recibieron el nombre de cartas, que eran documentos que fijaban ciertas reglas de gobierno para las entidades por formarse, concediéndoles amplia autoridad y autonomía en cuanto a su régimen interior. Dichas cartas reconocían la supremacía de las leyes de Inglaterra y de su constitución consuetudinaria, teniendo, sin embargo, el carácter de Ley Fundamental en eada colonia (common laui), de tal suerte, que sus autoridades no podían actuar sino ciñéndose estrictamente a sus disposiciones. En esta forma, el constitucionalismo de Inglaterra se trasplantó a sus .colonias en América, organizadas ya políticamente por sus cartas de fundación, otorgadas por la corona.
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Por acontccirmentos históricos que no son del caso relatar, consistentes en violaciones a las concesiones que la metrópoli había mercedado a sus COIOlrlas americanas, éstas se soliviantaron contra aquélla en defensa de! reconocimiento de sus derechos. Aun antes de emanciparse totalmente de Inglaterra, ya diversas colonias habían erigido sus respectivas cartas en constijuciones, en las que se destacaba claramente su au~onomia gubernativa, 'basada en conceptos científicos, de derecho, que en la metrópoli aún se traducían en vida juridica práctica. En dichas constituciones particulares de las colonias inglesas se implantó e! sistema de la división de poderes como garantia para el gobernado, confiriendo el ejecutivo al gobernador, e! legislativo a una asamblea y e! judicial a los tribunales. Al decir de Jellinek, n las Cartas de Connecticut y Rhode Island, de 1662 y 1663, respectivamente, "son las más antiguas constituciones escritas, en el sentido que actualmente se atribuye al término". En 1776, la antigua colonia de Virginia adopta su constitución particular, que fue una de las más completas de todas y que inspiró a la misma Constitución federal norteamericana. El autor alemán invocado sostiene que e! célebre Madison "ejerció una decisiva influencia en su redacción definitiva". Lo más importante de la Constitución particular del Estado de Virginia consiste en e! catálogo de derechos (Bill 01 Rights) que contenía, y en e! que se consagraron las fundamentales prerrogativas de! gobernado frente al poder público. Fue precisamente dicha Constitución, a través de la declaración de derechos que consagraba, la que sirvió de modelo o fuente de inspiración al famoso documento público francés de 1789, en concepto de Jellinek, según hemos dicho." Las demás colonias británicas de Norteamérica, que formaron los prímitivos Estados integrantes de la Unión Norteamericana, también tenían, como hemos afirmado, sus respectivas constituciones. Asi, la de Pennsylvania fue de 28 de septiembre de 1776; la de Maryland, de 11 de noviembre de 1776; la de Carolina de! Norte, de 18 de diciembre de 1776; la de Vermont, de 8 de julio de 1777; la de Massachusetts, de 2 de marzo de 1780; la de New Hampshire, de 31 de octubre de 1783. En las referidas constituciones, principalmente en la de Virginia, como ya dijimos, se encuentran disposiciones que consagran derechos fundamentales de! individuo, as! como la declaración de la igualdad legal entre los hombres. Además de tales derechos, en los Estados particulares de la Unión Norteamericana se practicó e! habeas corpus desde la época colonial, institución que fue respetada por la Constitución federal de los Estados Unidos de América.
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La Declaración de los Derechos del Hombre)' del Ciudadano, pág. 40. Ldem,
SITUACIÓN DEL GOBERNADO EN LA HISTORIA
X.
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ESTADOS UNIDOS
Podemos decir que los Estados Unidos surgieron como nación unitaria, con vida jurídica independiente, organizados en una federación, con la promulgación de un documento importante: los Artlculos de Confederaci6n y Uni6n perpetua. En su lucha por la independencia, las colonias inglesas tuvieron que reunir sus pocos recursos y combinar sus esfuerzos en una acción conjunta en contra de Inglaterra. Consumada ya la ruptura del vinculo de dependencia entre la metrópoli y las colonias, éstas no se sintieron lo suficientemente fuertes, por sí solas, aisladas unas de otras, para defender su autonomía recién conquistada en caso de cualquier intento de nueva sojuzgación. Permanecieron, pues, unidas, atendiendo a los dictados de la prudencia. Para que esa unión fuese más estable, se expidieron los mencionados "Artículos", cuyas- signatarias eran trece colonias, que más tarde fueron entidades federativas de la Unión Americana. El aludido cuerpo normativo no estableció aún la federación como entidad jurídica y política distinta de los miembros componentes, aunque ya consignaba una liga entre ellos, inspirada en la mutua defensa de sus propios intereses, para lo cual cada Estado se despojó de ciertas facultades inherentes a su soberanía, cuyo ejercicio depositó en un organísmo que se llamó "Congreso de los Estados Unidos", siendo su autoridad meramente eonsultiva, pues como dice Rabasa, "no había un poder ejecutivo central investido de fuerza para hacer cumplir los mandatos supremos"." Como el sistema de unión entre los Estados norteamericanos fracasó, se propuso una revisión de los "Artículos", para cuyo efecto se verificó una convención en Filadelfia, encargada de reformarlos. Después de prolongados debates y de la tenaz reticencia de los Estados a formar parte de una Iederación, es decir, dc una entidad política superior, con facultades y órganos gubernativos propios, se formuló el proyecto de Constituci6n Federal, que fue sometido a la consideración de los Estados particulares en convenciones locales, a las que concurrieron los delegados que por ellos fueron nombrados. Por fin se logró que la Constitución federal fuese aceptada por las entidades particulares, que en número de trece fueron las que originariamente integraron la naci6n norteamericana, no sin que durante mucho tiempo después surgieran intentos separatistas, a los que el célebre "chief justice" Marshall dio el golpe mortal, contribuyendo así a consolidar y robustecer el régimen federal." " O~. riI. n Es "natural suponer que hi ·ConstÍtUci6n federal hubiese encontrado resistencia y re. pulsi6n de parte de algunos Estados, ya que la creación de la nueva entidad superior a ellos con órganos de gobierno propios, significó la restricción evidente de su soberanía. La posibilidad de que el flamante régimen federal se destruyera mediante la reasunción de
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LAS OARANTfAS INDIVIDUALES
Es curioso observar que la Constitución de los Estados Unidos no contuvo, al ser promulgada en 1787, ningún catálogo o capitulo destinado, a la enumeración de los derechos del gobernado. Esta omisión se explica en virtud de que sus autores abrigaron como propósito primordial convertir el régimen confederal en federativo mediante la creación de una nueva entidad jurídica y política con personalidad distinta de la de los Estados miembros. Además, los derechos o prerrogativas de la persona humana ya se encontraban consagrados en las constituciones locales, según hemos indicado, por lo que se consideró que dicha cuestión debía ser, como 10 había sido históricamente, de la incumbencia interior de los Estados. Sin embargo, al poco tiempo de que la Constitución federal entró en vigor, surgió la necesidad de elevar al rango de garantia nacional, algunos de los mencionados derechos; y fue así como se le introdujeron varias enmiendas, es decir, reformas o adiciones. Durante el periodo de vigencia de la Constitución de los Estados tJnidos, que ya abarca casi dos centurias, se le han practicado veintidós enmiendas aproximadamente. Entre ellas, como acabamos de decir, se encuentran algunas que se refieren a la consagración de ciertos derechos del gobernado o garantías individuales, a saber: la 1", que establece la libertad religiosa; la 2' concerniente a la libertad de posesión y ponacion de armas; la 4", que instituye la garantfa de legalidad frente a actos que lesionen el domicilio y la persona del gobernado; la S', que consigna la garantía de audiencia y de una justa indemnización en materia expropiatoria, estando concebida en los siguientes términos: "A nadie se le privará de la vida, la libertad o la propiedad, sin el debido proceso legal; ni se ocupará la propiedad privada para USG público sin una justa indemnización." Estas enmiendas fueron propuestas y aprobadas en 1791; y al terminar la guerra de secesión con el la independencia de los Estados, y el designio de defenderlo frente a esta amenaza, fueron los factores que determinaron la aparición en la literatura jurídica norteamericana de la época, de una importante publicación conocida con el nombre de El Federalista, en la que. bajo el seudónimo de "Publio", escribieron diversos articulos tres célebres políticos y juristas contemporáneos de la Constituci6n: Alejandro Hamilton, Santiago Madison y Juan lay. El Federalista, cuya lectura recomendamos ampliamente, no sólo tuvo el propósito pragmático de refutar las opiniones anti-federalistas que partían de los círculos políticos de algunos Estados de la Uni6n Norteamericana y de detener las corrientes separatistas que prohijaron, sino que aún en la actualidad representa un indiscutible interés para la interpretaci6n de la Constitución estadounidense, ya que sus autores eran voceros auténtiros de la gestación parlamentaria de este trascendental documento. Inclusive, la literatura y doctrina norteamericanas de Derecho Constitucional y la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos reconocen en El Federalista una fuente cognoscitiva de genuinidad indisputable. Es más, los artículos de esta publicaci6n han servido a los doctrinarios del Derecho Constitucional de los países latinoamericanos, incluyendo al nuestro, para fijar el sentido y alcance de importantes disposiciones de las Constituciones respectivas que han tenido como modelo las correspondientes de la Ley Fundamental de la U nién Americana.
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triunfo de los Estados del Norte, abolicionistas de la esclavitud que prevalecía en los del Sur, se incorporaron a la Constitución las enmiendas que instituyen la igualdad humana, estando concebidas en los siguientes términos: "Ni en los Estados Unidos ni en cualquier lugar sujeto a su jurisdicción, habrá esclavitud ni trabajo forzado, excepto como castigo de un delito del que el responsable haya quedado debidamente convicto" (enmienda 13-1865) ; "Todas las personas nacidas o naturalizadas en los Estados Unidos y sometidas a su jurisdicción son ciudadanos de los Estados Unidos y de los Estados en que residen. Ningún Estado podrá dictar ni dar efecto a cualquier ley que limite los privilegios o inmunidades de los ciudadanos de los Estados Unidos; tampoco podrá Estado alguno privar a cualquier persona de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; ni negar a cualquier persona que se encuentre dentro de sus límites jurisdiccionales la proteccióIÍ de las leyes, igual para todos" (enmienda 14-1868). Como se ve, esta última enmienda reitera la garantía de audiencia contenida en la quinta, imponiendo su observancia a toda autoridad estatal. Se ha afirmado con insistencia y muchas veces contumazmente, que nuestro orden constitucional ha sido producto de la imitación de las instituciones jurídicas norteamericanas consagradas en la Constitución federal de los Estados Unidos. Es cierto que nuestras Leyes Fundamentales, principalmente las de 1824 y de 1857, tuvieron como modelo la Constitución estadunidense. Esta circunstancia dc ninguna manera implica baldón alguno en la historia jurídica de nuestro país, pues bien es sabido que las instituciones de un pueblo nunca SOn absolutamente aut6ctonas, es decir, jamás se generan sin la influencia exterior. El mismo Derecho Romano se inspiró en el antiguo derecho de las polis griegas, repercutiendo, a su vez, en la formación de las instituciones jurídicas de los países europeos. El derecho de éstos, principalmente el de España y de Inglaterra, se trasplantó a América, en cuyo continente los paises que reconocen como madre patria a dichos dos grandes Estados, han estructurado su régimen jurídico conforme al modelo de la metrópoli. Es indiscutible y sensatamente cierto que nuestro orden constitucional, Como el de varios países latinoamericanos, si no es que todos, se inspiraron en la Constituci6n federal norteamericana. Si adoptamos los principios jurídico-políticos consignados en este documento, ha sido por el convencimiento propio de la bondad que encierran. Dichos principios, además, pertenecen al pensamiento jurídico universal y son patrimonio cultural de todas las naciones que pretenderi realizar la justicia dentro de sus respectivos derechos positivos. Por consiguiente, al acoger México. en su orden constitucional los citados principios, no se apropi6 de algo que no le correspondía, pues, repetimos, aquéllos han sido el producto del pensamiento jurídico, politieo-social y filos6fico de la humanidad.
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LAS GARANTIAS INDIVIDUALES
Por otra parte, dentro de la idea de que la Constituci6n americana fue modelo de, nuestras Constituciones, éstas han superado a la Carta fundamental estadunidense en lo que concierne a la consagraci6n de los derechos del gobernado frente al poder público. En efecto, según se habrá podido advertir, tales derechos se incorporaron al estatuto federal de los Estados Unidos mediante enmiendas que se le introdujeron en diferentes épocas. Estas enmiendas no s6lo se refieren a los citados derechos, sino que tienen como contenido otras materias constitucionales. Además, las garantías de libertad e igualdad que por ese procedimiento se consagraron en la Constituci6n federal norteamericana, ya se encontraban instituidas con antelaci6n en nuestros c6digos politicos. Estas circunstancias conducen a la conclusi6n de que en lo que atañe a los derechos del gobernado, las constituciones mexicanas han superado en tiempo y en metodología a la estadunidense, a pesar de que ésta haya sido una de las fuentes de inspiraci6n de nuestro constitucionalismo.
XI. LA EXTINTA U. R. S. S.
La Constituci6n de la Uni6n de Repúblicas Socialistas Soviéticas acoge en sus primordiales aspectos preceptivos las declaraciones básicas del marxleninismo, contra cuyas tesis fundamentales en materia política hemos enfocado' nuestra crítica.' El citado documento organiza a la U. R. S. S. dentro de la segunda etapa qne previene dicha corriente ideol6gica, o sea, la llamada "dictadura del proletariado", declarando que su "base política" son "los soviets de diputados de los trabajadores, que se han desarrollado y fortalecido como consecuencia del derrocamiento del poder de los terratenientes y capitalistas y de la conquista de la dictadura del proletariado" (art. 2). El régimen econ6mico de dicho país, según el articulo 4 de su constituci6n, es "el sistema socialista de economía y la propiedad socialista sobre los instrumentos y medios de producción", reconociendo, sin embargo, la propiedad privada o particular respecto de ciertos bienes de uso en favor de los trabajadores del campo y de las empresas industriales, tales como "una hacienda auxiliar, vivienda, ganado de renta, aves de corral, pequeños aperos de labranza" (arts. 7 y 9), así 'como "los ingresos y ahorros procedentes de su trabajo", "objetos de uso doméstico, de consumo y de comodidad personal", estableciendo el derecho hereditario en relaci6n con esas bienes (art. 10). Considerando al trabajo como "un deber y una causa de honor", la Constituci6n de la U. R. S. S. adopta la máxima de Marx que prescribe que: "De cada cual según su capacidad y a cada cual según su trabajo" (art, 12), disponiendo en su articulo 118, no sin cierta incongruencia con la anterior declaraci6n, que todo ciudadano tiene "derecho" a "obtener un trabajo garantizado y remunerado según su cantidad y calidad".
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Establece, además, el mencionado documento la igualdad jurídica, econ6mica, cultural, social y política entre el hombre..y la mujer (art, 122), así como por razón de "nacionalidad y raza" (art. 123). Proclama la "libertad de conciencia, de culto y de propaganda antírreliziosa", fundándola en la separación de la Iglesia y del Estado (art. 124); y aunque reconoce la libertad de expresión del pensamiento por medios orales y escritos (art. 125), este reconocimiento lo supedita a la "conformidad" o al "acuerdo" entre las ideas que se emitan y "los intereses de los trabajadores" y la "consolidación del régimen socialista". Esta supeditación, evidentemente, destruye la mencionada libertad, pues cuando la emisión del pensamiento humano se condiciona inexorablemente al respeto de ciertos principios o fines pre-establecidos, o sea, si éstos no se pueden contrariar con la expresión eidética, tal libertad no existe. Es bajo este aspecto que la Constitución de la U. R. S. S. instituye la "dictadura del proletariado" principalmente, o sea, el gobierno dictatorial, ya que constriñe a todo ciudadano a hablar, escribir y a realizar cualquier manifestaci6n cultural o artística de conformidad con "los intereses de los trabajadores y a fin de consolidar el régimen socialista" (art. 125) obligándolo, además, a "respetar las -reglas de convivencia en la sociedadsocialísta" (art. 130), es decir, aquella que fijan sus autoridades. El señalamiento de las orientaciones generales conforme a las que ejerce en la U. R. S. S. la "libertad" de expresi6n del pensamiento, incumbe al Partido Comunista Soviético, cuya misi6n toral consiste, siguiendo el oráculo de Marx y Lenin, en implantar el comunismo universalmente, es decir, en el fondo y en realidad, la dictadura del proletariado. Estas consideraciones se corroboran por los mismos juristas rusos A. Denisov y M. Kiricñenko, quienes, al aludir a la libertad de palabra y de imprenta en su país, sostienen que "Dirigidos por el Partido Comunista, . los trabajadores combaten las perniciosas y peligrosas tendencias a la presunci6n y embriaguez por los éxitos obtenidos y las manifestaciones de placidez y ostentosos alardes, ponen de manifiesto las causas de los defectos y los fallos (sic) en el trabajo", agregando que "Asimismo (o. sea, bajo la dirección de dicho partido) fustigan los fenómenos negativos en la vida social y proponen caminos y medios para aclarar con ellos," te Por otra parte, aunque el artículo 127 de la Constitución de la U. R. S. S. dispone que nadie puede ser detenido "sino por decisión del Tribunal o con sanción del fiscal" (Ministerio Público), no señala, sin embargo, los casos y las condiciones en que proceda la detenci6n, es decir, no establece ninguna garantía de seguridad juridica para la libertad personal. Esta omisi6n se compagina con lo que se suele llamar el "principio de legalidad .socialista" y que en substancia contradice su denominación. -En efecto,' el 1li
Derecho Constitucional Soviitieo, pág. 323.
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LAS GARANTíAS INDIVIDUALES
juez soviético carece de libre arbitrio para·interpretar y aplicar las normas juridicas y éstas, a su vez, quedan sin observancia frente a las ideas directrices que emanan del Partido Comunista, sustentadas en las tendencias de la ideología marx-leninista. El juzgador en la U. R. S. S. debe adecuar sus decisiones a su "conciencia revolucionaria" y ésta debe excluir cualquier idea que no haya sido expuesta, a guisa de orientación general, por dicbo partido. "En el ámbito del derecho comunista, dice Edouard Zellweger, la interpretación de las leyes está determinada, en último término, por el partido. Ante los imperativos establecidos por el partido, ha de inclinarse incluso el juez, siendo as! que éste, en el mundo occidental, suele interpretar las normas juridicas con arreglo a su libre convicción."" Hemos afirmado en la introducción de esta obra que la libertad del hombre consiste en la facultad que tiene para elegir fines vitales y escoger los medios idóneos tendientes a realizarlos. Se atenta indisputablemente contra la libertad de emisión del pensamiento cuando se constriñe al sujeto a expresar sus ideas dentro de un marco pre-establecido, reconociéndole 8610 la potestad de elegir los medios para lograr los fines que en ese marco ya están fijados de antemano. Este fenómeno se advierte en el régimen politico en que está organizada la U. R. S. S., pues la libertad del gobernado únicamente se ejerce en cuanto a la selección de los modos de expresión eidética para difundir y consolidar la ideologia del Estado, condicionándola a la. directrices _generales ql!e provienen del Partido Comunista, cuyo d~cato o apartamiento, a través de cualquier obra de externación del pensamiento, no 8610 rebasan los limites de esa libertad, sino que provocan la repulsa, traducida en múltiples medidas coactivas, de la "sociedad socíalista"." bl. La Constitución soviética de 1936 a que brevemente nos hemos referido, se sustituyó por la que se aprobó por el Soviet Supremo de la U. R. S. S. el 7 de octubre de 1977. Este último documento sigue los lineamientos generales del anterior, estableciendo en su articulo 6 que "La fuerza dirigente y orientadora de la sociedad soviética y el núcleo de su sistema político, de las organizaciones estatales y sociales es-el Partido Comunista de la nión_ So-
_y
78 El Principio de Legalidad Socialista. Publicado en la Revista de la Comisión Internacional de Juristas, vol. V t . núm. 2. invierno, 1964'. En el mismo artículo aparece una cita de W. M. Sawizkij, que asienta: "La garantía más eficaz para la observancia de la legalidad socialista en la labor realizada por las formaciones socialistas de personas legas en materia política es indudablemente el control ejercido por los 6rganos del Partido. Los 6rganos del partido dirigen la actuación de 10s tribunales de camaradas con respecto a los comités locales de sindicatos y a los comités ejecutivos de los soviets comarcales. Los sindicatos desempeñan a estos efectos el papel más importante ... Están obligados a revisar las resoluciones de los tribunales de camaradas en cuanto a su conformidad a derecho y modificar aquellas que se hallen en contradicción de los hechos, con la ley o con otras fonnas jurídicas ..• n 16 bl s Las anteriores apreciaciones se corroboran vur la simple lectura del Código Penal Soviético. que contiene la tipificación como delitos de diversas conductas de expresión de pensamiento que tiendan a debilitar el régimen socialista de URSS. Así" el artículo 6 de dicho ordenamiento establece que: "Se reputa socialmente peligrosa toda
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viética", el cual, "pertrechado por la doctrina marxista-leninista, determina la perspectiva general del desarrollo de la sociedad, la línea de la política interior y exterior de la U. R. S. S., dirige la gran actividad creadora del pueblo soviético e imprime un carácter sistemático y científicamente fundamentado a su lucha por el triunfo del comunismo". La base del sistema económico de la U. R. S. S. es la propiedad socialista de los medios de producción, según lo dispone el artículo 10 de la Constitución de octubre de 1977. Esa propiedad socialista se integra con la propiedad del Estado, que es patrimonio de todo el pueblo, la propiedad de los koljoses y de otras organizaciones cooperativas, así como de los sindicatos. El artículo 13 de la citada Constitución reconoce, sin embargo, la propiedad privada en favor de los ciudadanos de la Unión Soviética sobre los utensilios de menaje y uso cotidiano, los bienes de consumo y comodidad personal, los objetos de la hacienda doméstica auxiliar, la vivienda y los ahorros procedentes de trabajo. Por lo que concierne a los derechos públicos subjetivos, la mencionada Constitución consigna la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, sean mujeres o varones (arts. 34, 35 Y 36); concede el derecho de asilo a los extranjeros perseguidos por defender los intereses de los trabajadorcs y la causa de la paz (art, 38); establece el derecho a elegir profesión y el deber de trabajar (art. 40); consigna diversos derechos de carácter laboral y de previsión social (arts. 41, 42 Y 43); también prevé el derecho a la vivienda, a la instrucción y a disfrutar dc los adelantos de la cultura (arts. 44, 45 Y46) ; asimismo, otorga a todo ciudadano el derecho de petición y de critica respecto de los "defectos en el trabajo" (art, 49); Y por lo que atañe a la libertad de expresión de pensamiento y de las ideas bajo distintas formas. los artículos 47 Y 50 del referido documento público los proclama pero con la insuperable limitación de que su ejercicio debe estar de acuerdo con los "fines de la edificación comunista" ;V con la tendencia a "fortalecer y desarrollar el régimen socialista". Es inconcuso que esta limitación hace nugatoria la mencionada libertad, al constreñir a pensar, escribir y manifestarse culturalmente en consonancia con una determinada ideología impuesta dogacción u omisión dirigida contra la estructura del Estado Soviético o que infrinja el orden jurídico establecido por el régimen de obreros y campesinos para el periodo de transición al régimen comunista." Sería demasiado prolijo citar múltiples preceptos del aludido código para confirmar la anterior idea, siendo suficiente, a este efecto, transcribir su artículo 58·10, que dice: "La propaganda o la agitación que contengan una Incitación para abatir o debilitar el Poder Soviético o para la ejecución de tino de 105 delitos contrarrevolucionarios (art. 58, 2-58j 9 del presente código), así como la difusión, fabricación o conservación de escritos de igual contenido, determinarán la privación de libertad por un plazo no inferior a seis meses. "Si los mismos actos se llevasen a cabo durante desórdenes colectivos o mediante la explotación de los prejuicios religiosos o nacionales de las masas o en estado de guerra o en las localidades donde se haya declarado ese estado, darán lugar a la aplicación de las medidas \de defensa social indicadas en el artículo 58, 2 del presente código ... (6 de junio de 1927)."
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LAS GARANTÍAS INDnnnUALES
máticamente, que es la comunista, y que no tolera ninguna otra que le sea adversa o diferente.
XII.
REPÚBLICA POPULAR CHINA
Es interesante observar que, pese a la opmion muy generalizada que se sustenta, la Constitución de la República Popular China expedida en 1954 (o China Roja o Comunista como suele también designarse a ese país), no establecía un verdadero régimen dictatorial. Aunque se inspira en el marxleninismo, que se estima en su exposición de motivos como una "verdad universal", y a pesar de que instituía una situación económica y política "de transición» entre la "sociedad capitalista" y la "sociedad socialista" de que hablaran Marx y Lenin, en varios importantes aspectos preceptivos presenta indudables similitudes con nuestra Ley Fundamental de 1917 en 10 que a los derechos del gobernado atañe. Es más, dentro de esa institución "transitoria" que consagraba y regulaba, se advierten claros perfiles de los conceptos de "Bien Común" y "Justicia Social" de que hemos precedentemente tratado. Entre los tipos de propiedad: privada que conservaba, se encontraba la de los trabajadores individuales y la de los "capitalistas" (art. 5), reconociendo a los campesinos y a los capitalistas el derecho respectivo sobre la tierra, los medios de producción y "otros capitales" (arts. 8 y 10). Sin embargo, estos tipos de propiedad particular no los acogía la Constitución china como definitivos, puesto que los consideraba gradualmente transformables en propiedad colectiva o "del pueblo" mediante la política que en forma 'paulatina fuese desplegando el Estado para lograr este objetivo. "Nuestra experiencia ha confirmado ya --decía el Informe sobre el proyecto constitucional- que en las transformaciones socialistas tanto en la agricultura como en la industria artesana y en la industria y el comercio capitalistas puede haber formas de transición y que la utilización de estas formas transitorias, flexibles y variadas es absolutamente indispensable", agre. _gán(lo~: "Daremos a los capitalistas el tiempo necesario para que, bajo la dirección del Estado y de la clase obrera, acepten poco a poco las transformaciones," 11 Reconociéndose la propiedad privada sobre la tierra y medios de producción dentro de la situación transitoria que establecía la Constitución china, su uso y disfrute se limitaba en aras del interés público, o sea, del bienestar nacional y de la prosperidad del pueblo (art. 10) y se la colocaba, además, dentro de un marco ele seguridad jurídica en el sentido de que los bienes que la constituyen sólo podían expropiarse con vista a dicho interés. 11 LUI SHAo-CI. Informe sobre el Proyecto de Constitución de la República Populstr China. Ediciones en-Lenguas Extranjeras. Pekín, 1956. -
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mediante la correspondiente indemnización y "de acuerdo con las condiciones determinadas por la ley" (art. 13). Por lo que concierne a las libertades fundamentales del hombre, dicha Constitución las reconocía como derechos de todos los ciudadanos de la República, previniendo que el Estado debe garantizarlas y dar "las facilidades materiales necesarias" para su ejercicio (art. 87). Esas libertades específicas (de palabra, de prensa, de reunión, de asociación y de participar en procesiones o manifestaciones, así como la de conciencia) se consagraban sin limitación alguna; y por lo que toca a la libertad de expresión científica, literaria, artística o cultural en general, no sólo no la sometia a ninguna condición ni la sujetaba a restricción, sino que obligaba al Estado a estimularla (art. 95). No es nuestra intención hacer un comentario exhaustivo sobre la Constituci6n de la República Popular China de 1954. Nos hemos concretado a· señalar en forma muy general la posición que guardaba el individuo como gobernado dentro de su estructura normativa básica, subrayando la idea de que, lejos de proclamar la dictadura del proletariado, se asemejaba en varios aspectos a las constituciones del llamado "mundo occidental" y destacadamente a nuestra Ley Fundamental de 1917 en lo que concierne a esa posici6n. Prima [acie, y a reserva de corroborarlo o desmentirlo mediante un estudio de derecho comparado, podria suponerse que la Carta de Querétaro, en cuanto al tópico apuntado, inspiró a la Constituci6n china mencionada, pues ambas instituyen un equilibrio entre los derechos de la persona humana y los de la sociedad, equilibrio en que debe ineIuctablementc manifestarse el Bien Común o la Justicia Social. A nuestro entender, aunque la Constitución china y la rusa hayan tomado como bandera común los principios del marx-leninismo, por lo que respecta a la normaci6n de las relaciones entre gobernantes y gobernados y al régimen de propiedad que establecen, entre ambas se advierten discrepancias esenciales, a tal punto notables, que nos inducen a sostener que corresponden a dos estructuras politicas diferentes, al menos en lo tocante a la "segunda etapa" de la transfonnaci6n socialista que predijeran Marx y Lenin, pues en tanto que la Constitución de la U. R. S. S. conforma un verdadero régimen dictatorial, la de la República Popular China instituía un innegable régimen de derecho, más de acuerdo con el pensamiento cultural de Occidente que con la ideología marx-leninista. La Constitución china que brevemente hemos comentado, expedida, según también dijimos, en el año de 1954, fue sustituida por la que Se adopt6 el 17 de enero de 1975 por la Cuarta Asamblea Popular Nacional de la República Popular China. Sin el deseo de examinar detenida ni exhaustivamente a esta nueva Constitución, solamente destacaremos algunos de sus más importantes preceptos en lo que a la situación del gobernado respecta y cuyo texto se explica por sí mismo.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
"Art. 5. En la República Popular China existen principalmente, en la etapa actual, dos tipos de propiedad sobre los medios de producci6n: propiedad socialista de todo el pueblo y propiedad colectiva socialista de las masas trabajadoras.')
El Estado permite que los trabajadores individuales no agrícolas, según disposiciones coordinadas de cada organización vecinal en las ciudades y poblados o cada equipo de producci6n de las comunas populares rurales, se dediquen al trabajo individual sin explotar a otros y dentro de los limites admitidos por la ley. Al mismo tiempo, se les debe conducir paso a paso a tomar el camino de la colectivización socialista. "Art. 6. El sector estatal de la economía constituye la fuerza dirigente de la economía nacional." Son propiedad de todo el pueblo los yacimientos minerales, las aguas y aquellos bosques, tierras vírgenes y otros recursos pertenecientes al Estado. El Estado puede expropiar mediante indemnización, tomar en usufructo o nacionalizar tierras y otros medios de producción en la ciudad y en el campo en las condiciones que determine la ley. "Art. 7. La comuna popular rural es una organización que fusiona en sí el poder de base y la administraci6n econ6mica. En la etapa actual, en la economía de propiedad colectiva en la comuna popular rural se adopta, por lo general, el sistema de propiedad a tres niveles con el equipo de producción como base, es decir, propiedad a los niveles de comuna, brigada de producción y equipo de producción, con este último como unidad básica de contabilidad. Con la condici6n de que se aseguren el desarrollo y el predominio absoluto de la economía colectiva de la comuna popular, los comuneros pueden cultivar una pequeña cantidad de tierra para uso personal y dedicarse a limitadas ocupaciones secundarias domésticas YJ en las zonas ganaderas, pueden poseer a título personal un reducido número de cabezas de ganado. "Art. 9. El Estado pone en práctica el siguiente principio socialista: 'El que no trabaja no come' y 'de cada uno, según su capacidad; a cada uno, según su trabajo'." El Estado protege el derecho de propiedad con los ciudadanos sobre sus ingresos obtenidos mediante el trabajo, sus ahorros, sus casas y otros medios de subsistencia. "Art, 11. Los organismos y trabajadores estatales deben estudiar a conciencia el marxismo-leninismo pensamiento Mao Tse-tung, colocar firmemente al mando la política proletaria, combatir el burocratismo, mantener estrechos vínculos con las masas y servir de todo corazón al pueblo. Los cuadros a todos los niveles deben participar en el trabajo colectivo de producción." Todo organismo estatal debe atenerse al principio de estructura simple y eficaz. Su cuerpo dirigente debe ser una triple integraci6n de cuadros de edad avanzada, de edad mediana y j6venes. "Art. 12. El proletariado debe ejercer una dictadura omnimoda sobre la burguesía en la superestructura, incluidos todos los dominios culturales. La cultura, la educación, la literatura, el arte, el deporte, la sanidad pública y la investigación científica deben servir a la política proletaria; servir a los obreros, campesinos y soldados y combinarse con el trabajo de producción. "Art. 13. La plena manifestación de las ideas, franca exposición de las opiniones, grandes debates y empleo de los dazibao son una nueva forma creada
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por las masas populares para hacer la revolución socialista. El Estado garantiza
a las masas populares el derecho a emplear esta forma para crear una situación política en la que haya tanto centralismo como democracia, tanto disciplina
como libertad, tanto unidad de voluntad como satisfacción mora! individual y vivacidad, en interés de la consolidación de la dirección del Partido Comunista
de China sobre el Estado y de la consolidación de la dictadura del proletariado. "Art. 14. El Estado defiende el régimen socialista, reprime toda actividad traidora y contrarrevolucionaria y castiga a todos los vendepatria y contrarrevolucionarios."
El Estado, de acuerdo con la ley, priva de los derechos politicos por determinado plazo a los terratenientes, campesinos ricos, capitalistas reaccionarios y demás elementos nocivos, dándoles al mismo tiempo una salida para ganarse la vida, de modo que en el trabajo manual sean transformados en ciudadanos
que acaten la ley y vivan de su propio trabajo. "Art. 26. Los derechos y deberes básicos de los ciudadanos son: apoyar la dirección del Partido Comunista de China, apoyar el régimen socialista y obedecer la Constitución y las leyes de la República Popular China." Es noble obligación de todo ciudadano defender la patria y oponer resistencia a la agresión. Cumplir el servicio militar según la ley constituye un honroso deber de los ciudadanos. "Art, 27. Todos los ciudadanos desde los dieciocho años de edad tienen derecho a elegir y ser elegidos. Se exceptúa a las personas privadas de este derecho por la ley."
Los ciudadanos tienen derecho a! trabajo y derecho a la instrucción. Los trabajadores tienen derecho al descanso y derecho a la asistencia materia! en la vejez y en caso de enfermedad o de pérdida de la capacidad de trabajo. Los ciudadanos tienen derecho a presentar ante los organismos del Estado a 1 s distintos niveles acusaciones, escritas o verbales, contra cualquier traba-
jador estatal que haya contravenido las leyes o incumplido sus deberes, y nadie debe crearles dificultades, ponerles trabas o tomar represalias. La mujer goza de iguales derechos que el hombre en todos los aspectos. El matrimonio, la familia, la maternidad y la infancia son protegidos por el Estado. El Estado protege los derechos e intereses legítimos de los chinos residentes en el extranjero. "Art. 28. Los ciudadanos tienen libertad de palabra, de correspondencia,
de prensa, de reunión, de asociación, de desfile, de manifestación y de huelga, y tienen libertad de profesar creencias religiosas y de no profesarlas y propagar
el ateísmo. ..La libertad personal y el domicilio de los ciudadanos son inviolabies. Ningún ciudadano puede ser detenido sin decisión de un tribunal popular o sanción de un organismo de seguridad pública."
La proscripción de la libertad de emisión del pensamiento se deduce claramente de lo que la Constitución china de 1975 establece en su articulo 2, en el sentido de que "El marxismo-leninismo-pensamiento M ao Tse-tung constituye la base teórica que gula el pensamiento de nuestro país" (del chino). Fácilmente se comprende que quien se atreva a expresar ideas contrarias a dicho pensamiento se hará acreedor a graves sanciones como si se .tratase de traición a la patria. Verdaderamente monstruoso es el artículo 12 de la
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LAS GARANTÍAS INDMDUALES
aludida Constitución (?), ya que su contenido aherroja toda actividad cultural que no tienda a servir la dictadura de! proletariado y e! aplastamiento de la burguesía, convirtiendo a la persona humana en un simple agregado de una inmensa masa dirigida como si se tratase de un auténtico rebaño. Si bien es verdad que el articulo 13 de tal documento proclama la "plena manifestacíón de las ideas", también es verdad que éstas no deben expresarse sino "en interés de la consolidaci6n de la direcci6n del Partido Comunista de China sobre el Estado y de la consolidaci6n de la dictadura del proleta-
riado" . No está en nuestro ánimo invocar otros muchos preceptos del indicado documento, que indebidamente lleva e! nombre de "constitución", para enfatizar que en la actual República Popular China la persona humana como tal, su dignidad y sus libertades están a merced de la oligarquía o del aut6crata que dirige el Partido Comunista Chino, organismo que, incluso, se encuentra sobre todos los 6rganos estatales, incluyendo al Parlamento o Asamblea Popular. La impresión que se siente con motivo de la lectura de dicha seudo-constitución, consiste en que su expedición fue totalmente inútil, ya que ella misma se encarga de proclamar la dictadura y la autocracia, significando este hecho una tremenda regresión hacia los regímenes tiránicos dentro de los que el hombre, como ente social, no tenía más derecho que el de obedecer y callar.
XIII.
CUBA
Entre e! pueblo de este país y e! nuestro siempre han existido estrechos lazos fraternales, ideales comunes y unidad en su respectivo destino histórico. Sin embargo, el régimen cubano, estructurado bajo las tesis marxistas-leninistas, diverge esencialmente de! de México, pues aquél entraña una dictadura implantada por Fidel Castro Ruz y plasmada en su orden jurídico. Así, la Constitución cubana, expedida en febrero de 1976, elimina la libertad política al implantar e! sistema unipartidista, negativo de toda democracia, considerando al Partido Comunista de Cuba, como "la vanguardia organizada marxista-leninista de la clase obrera, fuerza dirigente superior de la sociedad y de! Estado, que organiza y orienta los esfuerzos comunes hacia los altos fines de la construcción del socialismo y e! avance hacia la sociedad comunista" (art. 5). En cuanto a las expresiones artísticas prohíbe todas aquellas que sean "contrarias a la Revolución" (art. 38, inciso d), y por lo que atañe a la libertad de palabra y prensa, sólo la permite a los ciudadanos si su ejercicio se despliega "conforme a los fines de la sociedad socialista" (art, 52). Suprime la libertad religiosa al declarar que "es ilegal y punible oponer Ii'. fe o la creencia religiosa a la Revolución, a la educación o al cumplimien-
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to de los deberes de trabajar, defender la patria con las armas, reverenciar sus símbolos y los demás deberes establecidos por la Constitución" (art, 54), convirtiéndose en documento francamente liberticida al declarar que "ninguna de las libertades reconocidas a los ciudadanos puede ser ejercida contra la existencia y fines del Estado socialista, ni contra la decisión del pueblo cubano de construir el socialismo y el comunismo" estimando punible la transgresión a esta prohibición (art. 61). Por último, y para no ser demasiado prolijos en la referencia a los aspec· tos antidemocráticos, oligárquicos y dictatoriales de la Constitución cubana castrista, bástenos aludir a la subordinaci6n en que coloca a los tribunales frente a la Asamblea Nacional del Poder Popular y al Consejo del Estado y a la obligación que impone de "mantener y reforzar la legalidad socialista" (arts. 122 y 123). Fácilmente se advierte, por la semblanza anterior, que la situaci6n dcl gobernado en el régimen castrista denota Una plena supeditación a la voluntad autocrática y arbitraria de los 6rganos del Estado y especialmente del Primer Ministro que los encabeza, al proscribirse en el documento constitucional brevemente comentado las fundamentales libertades humanas a las que hemos hecho referencia.
XIV.
MÉXI
(Generalidades)
Los antecedentes mexicanos de nuestras actuales garantías individuales los estudiaremos cuando analicemos cada una de ellas por separado. En consecuencia, en esta ocasión sólo nos referiremos por modo general a la situaci6n del gobernado en nuestro país a través de las tres etapas fundamentales en que suele dividirse su historia, a saber: la frrehispánica, la colonial y la independiente. A. No es dable descubrir en la época precolombina y en los pueblos que habitaron el territorio que comprende actualmente la República Mexicana ninguna institución, consuetudinaria o de derecho escrito, que acuse una antecedencia de las garantías individuales que se consagraron, con diversas modalidades, en casi todas las Constituciones que nos rigieron a partir de la consumación de la independencia. En efecto, los regímenes sociales en que estaban estructurados los principales pueblos prehispánicos se vaciaron en formas primitivas y. rudimentarias, y conforme a las cuales la autoridad suprema, con facultades omnímodas, era el rey o emperador, nombre que, por una especie de proyecci6n conceptual política, se ha estilado adscribir a los jefes máximos de tales pueblos. El derecho público, entendiendo por tal conjunto de normas que organizan a un Estado y que definen y regulan las relaciones entre las. diversas autoridades estatales y entre éstas
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y los gobernados, en los regimenes precoloniales se traducía en un cúmulo de reglas consuetudinarias que establecían la manera de designar al jefe supremo (designación que se llevaba a cabo generalmente por elección indirecta, siendo los electores los mismos jefes secundarios o los ancianos} así como en una especie de conciencia juridica que, atendie¡{do sobre todo a factores religiosos, consideraba al soberano investido de un poder ilimitado. Bien es cierto que en algnnos pueblos existían consejos de ancianos y sacerdotes que aconsejaban al jefe supremo en las cuestiones trascendentales para la vida pública; pero también es verdad que éste no estaba constreñido u obligado coactivamente a acatar las opiniones en que dicha función consultora se manifestaba. Tales circunstancias nos inducen a creer que en los regímenes políticos y sociales primitivos el gobernado no era titular de ningún derecho frente al gobernante, resultando aventurado tratar de descubrir en ellos algún precedente de nuestras actuales garantías individuales. Esta afirmación, desde luego, no implica que entre los pueblos que vivieron en el territorio nacional antes de la conquista no haya habido ningún derecho consuetudinario, pues, por el contrario, existia entre ellos un conjunto de prácticas que regulaban las relaciones propiamente civiles entre los miembros de la comunidad y fijaban cierta penalidad para hechos considerados como delictuosos, quedando la observancia de tales prácticas, en el terreno contencioso, al criterio o arbitrio del jefe supremo, a quien en la administración de justicia ayudaban diversos funcionarios en cuya actuación algunos historiadores, entre ellos Francisco Pimentel, Alfredo Chauero, /Vicente Riua Palacio y José María Vigil, estiman encontrar un régimen de protección al gobernado semejante al que caracterizaba las funciones del Justicia Mayor en Castilla y Aragón."
B. En Ia Nueva España el derecho colonial se integró con el, derecho español propiamente dicho en sus formas legal y consuetudinaria, y por las costumbres indígenas, principalmente. Al consumarse la conquista de MéxiCO Y al iniciarse la colonización de las tierras recién dominadas, la penetración jurídica española se encontró con un conjunto de hechos y prácticas sociales aut6ctonas, las cuales, lejos de desaparecer y quedar eliminadas por 18 Véase nuestra obra El Juicio de Amparo. No faltan autores como Ignacio Romero.. vargas Yturbide (Organizacit5n Política de los Pueblos de Anáhuac~ 1957), que han exage-
rado el origen precolombino de nuestras instituciones jurídicas, creyendo encontrar en la organización política y administrativa de los pueblos que habitaron el territorio nacional "antes de la conquista, el germen de las primordiales instituciones de derecho constitucional de nuestros tiempos. No está en nuestro ánimo ni corresponde al tema del presente libro, hacer alusi6n a tales opiniones, hiperbólicamente índigeniatas ; s610 nos permitimos afirmar, como Jo hemos hecho, que dentro de Jos regímenes sociales que precedieron a la CoJorna, no se pueden descubrir antecedentes de nuestras go.rantins individuales, por mAs que se haya exagerado la importancia del derecho consuetudinario precortesiano, principalmente el de los pueblos del An&h_~. -
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el derecho peninsular, fueron consolidadas por diversas disposiciones reales y posteriormente por la Recopilación de Leyes de Indias de 1681, que autorizaba SU validez en todo aquello que no fuesen íncompatíhles con los principios morales y religiosos que informaban al derecho español." Así, pues, en la Nueva España estuvo vigente en primer término la 1egislaci6n dictada exclusivamente para las colonias de América, dentro de la que OCupan un lugar preeminente las célebres Leyes de Indias, verdadera síntesis del derecho hispánico y las costumbres jurídicas aborígenes. Por otra parte, las Leyes de Castilla tenían también aplicación en la Nueva España con un carácter supletorio, pues la Recopilaci6n de 1681 dispuso que en todo lo que no estuviere ordenado en particular para las Indias, se aplicaran las leyes citadas." En el orden político, la autoridad suprema en las colonias españolas de América era el mismo rey de España, quien -estaba representado por virreyes o capitanes generales, según la importancia de la colonia de que se tratase. El monarca español, como sucede en todos 106 regímenes absolutos, concentraba en su persona las tres funciones en que se desarrolla la actividad integral del Estado, pues además de ser el supremo administrador público, era legislador y juez. Todos 106 actos ejecutivos, todas las leyes y los fallos Se desempeñaban, _expedían y pronunciaban en nombre del rey de España, quien, en- el- ámbito jiidicial, delegaba sus atribuciones 'propias inherentes a su soberanía en tribunales que él mismo 'J0mbraba." E! derecho español positivo y, sobre todo, el colonial, tenía la pretensión de ser eminentemente realista. Ninguna ordenanza debía expedir el monarca sin estar debidamente enterado acerca de su conveniencia objetiva, de tal suerte que lo que debía determinar la promulgación de cualquier ley,~~ 19 En efecto, en cl libro II, título 1, de la mencionarla recopilación se contiene fa orden expedida por el Emperador Don Carlos el 6 de agosto de 1555, que establecía: "Ordenamos y mandamos, que las leyes y buenas costumbres que antiguamente teman los indios para su buen gobierno y policía, y sus usos y costumbres observadas y guardadas después que son Christianos, y que no se encuentran con nuestra Sagrada Religión. ni con las leyes de este libro, y las que han hecho y ordenado de nuevo se guarden y executen; y siendo necesario, por la presente las aprobamos y-confirmamos, con tanto, que Nos podamos añadir 10 que fuéremos servido, y nos pareciere que conviene al servicio de Dios nuestro Señor, y al nuestro, y a la conservación y policía christiana de los naturales de f aquellas provincias, no perjudicando a lo que tienen hecho, ni a las buenas y justas costumbres y estatutos suyos." 80 Por orden real del mismo Emperador Don Carlos, que consta en el libro 1I, titulo 1 de. la aludida recopilación, se dispuso: "Ordenamos y mandamos, que en todos los casos, negocios y pleytos en que no estuviere decidido, ni declarado lo que se debe proveer por las leyes de esta Recopilación, o por Cédulas, Provisiones, u Ordenanzas dadas, y no revocadas pata las Indias, y las que por nuestra orden se despacharen, se guarden las leyes de nuestro Reyno de, Castilla, conforme a la de Toro, así en quanto a la substancia, resclución y decisión de los casos, negocios y pleytos, como a la forma y orden substanciar." 81 Así, en la Nueva España la función jurisdiccional, que correspondía originariamente al rey, se desempeñaba por diferentes funcionarios judiciales que, según la competencia que se les asignaba en diversas disposiciones reales, conocían en primera instancia de los asuntos contenciosos que se sometían a su decisión, tales como los corregidores, los alcaldes
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inclusive su abrogación, era una motivación integrada por elementos y factores propios de la realidad social para la que estaba destinada o que fuesen incompatibles con ella. Bajo estos auspicios, y con el fin primordial de garantizar el realismo jurídico, se creó el llamado Consejo de Indias, organismo que, aparte de las funciones propias que se le adscribieron en lo tocante a todos los asuntos de las colonias españolas en América, actuaba como consultor del rey en las cuestiones que a éstas interesaran. Persiguiendo el objeto de unificar todas las disposiciones q~e bajo distintas formas preceptivas se dictaron para los dominios españoles en América; el rey Carlos II, en 1681, y por sugestión de dicho Consejo, ordenó la conjunción de ellas en un código que se conoce con el nombre de Recopilaci6n de Leyes de Indias, cuyo contenido normativo versa sobre múltiples y variadas materias que sería prolijo mencionar. A través de las diversas ordenanzas, cédulas, pragmáticas, etc., que en tal Recopilación se involucraron, se observa la tendencia permanente de proteger a la población indígena contra abusos y arbitrariedades de los españoles, criollos y mestizos principalmente, así como el designio invariable de evangelizarla, refrendándose a este respecto el testamento de la reina Isabel la Católica. La legislación de Indias fue, por tanto, eminentemente protectora del indio, y este afán tutelar llegó al extremo de considerar al elemento indígena sujeto a un verdadero régimen de capitis deminutio, restrictor de su capacidad jurídica en muchos aspectos, según lo podemos constatar al examinar la antecedencia histórica de nuestras actuales garantías individuales en la época colonial. En un régimen jurídico-político como el español y, por extensión, como el de Nueva España, en el que la autoridad suprema del rey descansaba sobre el principio del origen divino de la investidura soberana de los monarcas, sería inútil descubrir en el sistema de derecho que lo estructuraba alguna institución que proclamase las prerrogativas inherentes al gobernado como contenido de una potestad jurídica. Sin embargo, el absolutismo de los reyes de España, en cuanto al ejercicio de sus funciones gubernativas en las Indias, y a pesar de que su propia naturaleza político-jurídica traduce ausencia de barreras legales que detuviesen la actuación del soberano ftente a sus súbditos, siempre se vio suavizado por los principios morales y religiosos derivados de los postulados cristianos, pues bajo el designio de cumplir con las enseñanzas evangélicas, los monarcas españoles generalmente se inspiraron en móviles humanitarios y piadosos para desempeñar su función legislativa, y prueba de ello es que en múltiples prescripciones de las Leyes de ordiñarios, los jueces de la Casa+--de Contratación de Sevilla, etc. Las sentencias dictadas en dicha instancia, tanto en asuntos civiles como criminales, eran conocidas en alzada por las Audiencias, contra cuyos fallos, en algunos casos, procedía el recurso de suplicación ante. el rey, así como ante el Consejo de Indias cuando el 6rgano judicial a quo hubiere sido la Casa de Contrataci6n de Sevilla.
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Indias se encuentra esa tendencia en beneficio del aborigen, y la cual, al adoptar formas preceptivas en un sistema legal, produjo como resultado, a través del 'tiempo, una especie de psicosis de inferioridad en la población indígena que, a pesar de haber estado jurídicamente protegida, en la realidad era vejada de diferentes maneras por españoles, criollos y mestizos. Es en las Leyes de Indias donde podemos encontrar la fuente primordial del derecho neo-español, pues en ellas están recopiladas las disposiciones reales quc bajo distintas formas rigieron múltiples aspectos de la vida colonial hasta 1681. Siguiendo la usanza de la generalidad de los ordenamientos españoles, a dichas leyes, compiladas por orden delrey Carlos II, se las debe reputar como un código omni-comprensivo, o sea, como un cuerpo Icgal regulador de variadas materias jurídicas, tanto de derecho público como de derecho privado, tales como las concernientes a la Santa Fe Católica, al patrimonio real, a los tribunales del santo oficio, a los colegios y seminarios, al Consejo de Indias, a las Audiencias, a los virreyes, al comercio, a los juicios, etc. En el cúmulo dc disposiciones sobre tan diversas cuestiones, se pueden descubrir prevenciones reales que revelan la situación de los gobernados durante el régimen neo-español y a las cuales tendremos oportunidad de referimos cuando estudiemos cada una de nuestras actuales garantías individuales a propósito de su antecedencia histórica en la época colonial de México." C. La emancipación política de la Nueva España comenzó a prepararse varios años antes de que don Miguel Hidalgo y Costilla lanzara el grito de insurgencia en el pueblo de Dolores. La invasión napoleónica de España y los sucesos políticos que ella produjo, entre los que destaca la abdicación de Carlos IV, por una parte, y la indiscutible influencia que sobre el pensamiento jurldico-filosófico de la época ejercieron los principios que se sustentaban en el ideario de la Revolución francesa, sobre todo los que conciernen a la soberanía popular, por otro lado, suscitaron en la Nueva España la tendencia a establecer entre las colonias españolas de América y la metrópoli una situación política igualitaria. Así, bajo el gobierno del virrey Iturrigaray, en 1803, el -regidor del Consejo Municipal de México, licenciado Francisco Primo Verdad, interpretando las ambiciones políticas de la burguesía criolla, propugnó la reunión de las Cortes españolas con la idea de que en ellas tuvieran representación política las colonias americanas, principalmente la Nueva España, Iturrigaray aceptó el plan que bajo los propósitos del licenciado Verdad le propuso dicho Consejo y ordenó la reunión de una junta en la que.. se diséutiría la _convocatoria de las Cortes. 82 En relación con algunas instituciones o ciertos recursos existentes en el derecho neo-español y en los cuales algunos -historiadores creen descubrir antecedentes hispánicos de nuestro juicio de amparo, véase nuestra ya citada obra.
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Dicha junta, compuesta por el arzobispo, los oidores, los procuradores del rey, nobles, burgueses y regidores, tuvo como finalidad principal establecer un gobierno provisional en la Nueva España mientras las Cortes determinaran el régimen político conforme al cual se estructurasen España y sus dominios. El citado virrey estuvo dispuesto a sostener las decisiones de la junta con todos los elementos materiales de que disponía, pero fue traicionado por el propio encargado de ejecutar el plan, Gabriel J. Yermo, y encarcelado, conduciéndosele después a España bajo la acusación por crimen de alta traición. Por su parte, el licenciado Verdad, una vez aprehendido, fue ejecutado, conceptuándolo México como uno de sus héroes a titulo de precursor de la independencia de nuestro país, Sin embargo, pese a tales sucesos, la tendencia a establecer la igualdad política entre España y sus colonias no sólo no se extinguió sino que trajo como resultado en octubre de 1810, cuando apenas se había iniciado el movimiento insurgente, que las Cortes extraordinarias y generales expidiesen un decreto en el que se declaraba que los naturales de los dominios españoles de ultramar eran iguales en derechos a los de la peninsula y que un mes después, en noviembre del citado año, se reconociese por las mismas Cortes la libertad de imprenta en materia política. El ambiente que se iba gestando para la expedición de la Constitución española en 1812 acusaba ya una franca evolución jurídica en el pensamiento político español, y prueba de ello es que antes que rigiera dicho ordenamiento, las mencionadas Cortes declararon en sendos decretos la igualdad de los americanos y europeos para actividades agrícolas e industriales, la abolición de la tortura y otras "prácticas aflictivas", la extinción de algunos estancos, la prohibición de la pena de horca y la habilitación de los oriundos de Mrlca para ser admitidos en las universidades, seminarios y demás centros educativos." El 18 de marzo de 1812 se expidió por las Cortes Generales y Extraordinarias de la Nación Española la primera Constit,:,ci6n Monárquica de España y cuyo ordenamiento puede decirse que estuvo vigente en México hasta la consumación de su independencia registrada el 27 de septiembre de 1821 con la entrada del llamado "Ejército Trigarante" a la antigua capital neo-española. Dicho documento suprimió las desigualdades que existian entre peninsulares, criollos, mestizos, indios y demás sujetos de diferente extracción racial, al reputar como "españoles" a "todos los hombres libres nacidos y avecinados en los dominios de las Españas", o sea, en todos los territorios sujetos al imperio de España (arts, 1, 5 y lO). La Constitución española de 1812, que representa para México la culminación del régimen jurídico que lo estructuró durante la época colonial, es indice inequívoco de un indiscutible progreso, que España fue impotente para atajar, bajo la 8S
Decretos de 9 de febrero y 22 de abril de 1811 y de 17, 24 y 29 de enero de 1812.
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influencia de la corriente constitucionalista que brotó principalmente de la ideología revolucionaria francesa. Durante la vigencia de dicho ordenamiento constitucional, las Cortes españolas expidieron diversos decretos para hacer efectivos algunos de sus mandamientos en la Nueva España, tales como el que abolió los servicios personales a cargo de los indios y los repartimientos, el que suprimió la Inquisición estableciendo en su lugar a los llamados "tribunales protectores de la fe", el que declaró la libertad fabril e industrial, etc." Como se ve, el régimen jurídico-político de la Nueva España experimentó un cambio radical con la expedición de la Constitución de Cádiz de 1812, confeccionada, sin lugar a dudas, bajo la influencia de las corrientes ideológicas que dejaron un sello preceptivo indeleble en la Declaración francesa de 1789. Fue así como en la primera carta constitucional española propiamente dicha, se consagraron los principios torales sobre los que se levantó el edificio del constitucionalismo moderno, tales como el de soberanía popular, el de división o separación de poderes y el de limitación normativa de la actuación de las autoridades estatales. Por tanto, a virtud de la Constitución de 1812, España deja de ser un Estado absolutista para convertirse en una monarquía constitucional; al rey se le despoja del carácter de soberano ungido por la voluntad divina, para considerarlo como mero depositario del poder estatal cuyo titular es el pueblo, reduciendo su potestad gubernativa a las funciones administrativas, y diferenciando claramente éstas de las legislativas y jurisdiccionales, que· sc confiaron a las Cortes y a los tribunales respectivamente. Esta transformación política repercutió evidentemente en la Colonia, pues la Nueva España devino una entidad integrante del nuevo Estado monárquico constitucional, regido por los principios fundamentales, ya enunciados. Suele afirmarse, y no sin razón, que la Constitución Española de 1812, acogida con júbilo por los grupos políticos avanzados de la época, fue el documento que originó una de las tendencias ideológicas que se desarrollaron durante las postrimerías de la Colonia y que iba a disputar a la corriente absolutista representada por Iturbide, la estructuración juridico-constitucional del México IndependienteP Con el movimiento insurgente iniciado en septiembre de 1810, la historia juridica de la Nueva España se bifurca. En efecto, la ideología de nuestros principales libertadores, entre los que descuella el insigne Morelos, concibió y proyectó importantísimos documentos de ·carácter constitucional que sirvieron como índices de estructuración político-jurídica para el caso 84 Decretos de 9 de noviembre de 1812, 22 de febrero de 1813 y de 8 de. junio del propio año. . 8lS Sin embargo, el expresado documento, a pesar de su trascendencia, no tuvo la sufi. ciente fuerza en el ánimo de Jos forjadores de nuestro primer ordenamiento constitucional para que éste ño hubiese tenido que inspirarse en la Constituci6n federal norteamericana.
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de que México hubiese logrado su emancipaci6n. Por tanto, la historia de nuestro país, en lo que a dicha materia concierne, se desenvuelve en dos direcciones que, aunque coincidentes en muchos puntos, conservaron sin embargo su separación durante el periodo comprendido entre 1810 y 1821. Asi, la Constituci6n monárquica de 1812 y los diferentes decretos que con apoyo en ella se expidieron por las Cortes Españolas para la Nueva España, implicaron el derecho público de ésta desde el punto de vista del gobierno virreinal; la insurgencia, por su parte, y sobre todo en su segunda etapa, procuró organizar juridica y políticamente a lo que sería con posterioridad la Naci6n Mexicana, de acuerdo con las bases constitucionales que ella misma elabor6. En efecto, a pesar de que el movimiento iniciado por don Miguel Hidalgo y Costilla en sus albores parecía dirigirse contra "el mal gobierno" proclamando a Fernando VII como gobernante legitimo, a medida que se fue extendiendo adquiri6 impulsos legislativos, que, no obstante su desarticulaci6n, es decir, aunque no se hayan traducido en un documento unitario y sistemático, tuvieron como resultado la expedici6n de diferentes decretos o bandos que denotaron una manifestaci6n clara de las tendencias ideológicas de los insurgentes. Entre ellos, sin duda alguna el más importante fue el que declaró abolida la esclavitud y suprimida toda exacci6n que pesaba sobre las castas expedido por Hidalgo el 6 de diciembre de 1810. Por SU parte, don J05é María Morelos y Pav6n, a quien este mismo design6 su "lugarteniente" y cuya personalidad como político alcanza mayores alturas que la muy venerable del antiguo profesor del Colegio de San Nicolás en Valladolid (Morelia), no sólo continu6 la lucha emancipadora que dejó trunca el cura de Dolores, sino que pretendi6 hacerla culminar en una verdadera organizaci6n constitucional. Así, bajo los auspicios del gran cura de Carácuaro se form6 una especie de asamblea constituyente, denominada Congreso de Anáhuac, que el 6 de noviembre de 1813 expidi6 el. Acta Solemne de la Declaraci6n de la Independencia de América "Septentrional, en la que se declar6 la disoluci6n definitiva del vinculo de dependencia con el trono español. Cerca de un año después, el 22 de octubre de 1814, el propio Congreso expide un trascendental documento juridicopolítico llamado Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, conocido comúnmente con el nombre de Constituci6n de Apatzíngan, por haber sido 'en esta poblaci6n donde se sancionó. Como no ro rresponde al terna del presente libro formular un estudio acerca de este trascendental documento juridico-político, seria suficiente para subrayar-su importancia el hecho de que en él se encuentran plasmados los fundamentales principios de. la ideología insurgente y de que si en varios aspectos Puede decirse, en consecuencia, que el derecho político positivo del México independiente reitero la ruptura de la tradición jurídica española que ya había operado la Constitución de 1812, y fue influenciado por las doctrinas derivadas del ideario de la "Revolución francesa, inspirándose. además, en el sistema constitucional de los Estados Unidos.
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sigue los lineamientos demarcados por la Constitución española de 1812, diverge radicalmente de ésta en cuanto que tendió a dotar a México de un gobierno propio, independiente de España, corno no lo.isoñé Hidalgo." La Constitución de Apatzingán contiene un capítulo especial dedicado a las garantías individuales. En su artículo 24, que es el precepto que encabeza el capítulo de referencia, se hace una declaración general acerca de la relación entre los derechos del hombre, clasificados a modo de la Declaración francesa, y el gobierno. De la forma corno está concebido dicho artículo, podernos inferir quc la Constitución de Apatzingán reputaba a los derechos del hombre o garantías individuales corno elementos insuperables por el poder público, que siempre debla respetarlos en toda su .integridad. Por ende, el documento constitucional que comentarnos, en relación con el terna concreto que ha suscitado nuestra atención, influido por los principios jurídicos y filosóficos de la Revolución francesa, estima que los derechos del hombre son superiores a toda organización social, cuyo gobierno, en ejercicio del poder público, debe considerarlos intangibles, pues su protección no es sino la única finalidad del Estado. En tal sentido está concebido el mencionado artículo 24 de la Constitución
de Apatzingán, que textualmente dice: "La felicidad del pueblo y de cada uno de los ciudadanos, consiste en el goce de la igualdad, seguridad, propiedad y libertad. La íntegra conservación de estos derechos es el objeto de la institución de los gobiernos y el único fin de las asociaciones políticas." En los preceptos subsecuentes, dicho documento constitucional consagra varias garantías individuales específicas, siguiendo la clasificación general contenida en el transcrito anteriormente, la que, como ya dijimos, es de procedencia francesa. Dentro de dichas garantías, que por lo demás se encuentran en el capítulo respectivo combinadas indebidamente con disposiciones de otra índole a que sería prolijo aludir, figuran varias, como la contenida en el artículo 31, que son, desde el punto de vista del pasado jurídico, derivaciones histéricas de análogos antecedentes registrados "en - Inglaterra, Francia y en el derecho foral
español, y que, por lo que concierne al futuro, precedentes de las que después fueron consagrando nuestros códigos politicos. Tal es, efectivamente, la "garantía de audiencia", que, junto con otras, se involucran en nuestro articulo 14 constitucional, cuya historia e importancia ya tendremos oportunidad de abordar. El precepto en cuestión de la Constitución de Apatzingán, dice: "Nin8G La Constitución de Apatzingán tiene como antecedentes inmediatos dos importantes documentos jurídico-políticos, a saber, los Elementos Constitucionales de Rayón y los Sentimientos de la Naci6n del mismo Morelos. En ambos se proclama la prohibición de la esclavitud, la supresión de las desigualdades provenientes del "linaje" o de la "distinción de castas", y la abolición de la tortura. En el primero de dichos documentos se declara "la absoluta libertad de imprenta en puntos puramente cientificos y políticos, con tal que estos últimos observen las miras de ilustrar y no zaherir las legislaciones establecidas" (art. 29); y en el segundo se advierte ya una cierta tendencia social, al disponer que las leyes que dicte el Congreso "deben ser tales que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulencia 'Y la indigencia, 'Y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, aleje la ignorancia, la rapiña 'Y el hurto" (art. 12), previendo así una especie de intervencionismo de Estado.
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guno debe ser juzgado ni sentenciado, sino después de haber sido oído legalmente", expresi6n que equivale a las dicciones "debido proceso legal" y "ley de la tierra y juicio de los pares", de la enmienda V de la, Constitución americana de 1787 y del articulo 46 de la Magna Charta inglesa, respectivamente." El movimiento insurgente parecía haberse sofocado definitivamente. a consecuencia del fusilamiento de Morelos acaecido el 22 de diciembre dc 1815 en San Crist6ba1 Ecatepec. Los principios político-juridicos sobre los que descansaba la ideología de la independencia nacional adoptados en el Acta de emancipaci6n de 1813 y en la Constituci6n de Apatzingán, desgraciadamente no fueron proclamados, de la manera enfática y categ6rica como se consagraron en dichos documentos, por los continuadores de los movimientos libertarios posteriores, pues la audaz y heroica aventura dc Francisco Javier Mina en 1817 realmente se tradujo en una lucha fracasada contra el gobierno de Fernando VII y no contra la dominaci6n española en México, y la tenaz y erguida resistencia que don Vicente Guerrero opuso a las autoridades virreinales en el sur de la Nueva España no representaba la pujanza suficiente para lograr un triunfo definitivo sobre sus adversarios que hubiera producido como, efecto inmediato la emancipación de nuestro país y su organización Como Estado soberano. Dada la situaci6n de hecho que a la sazón prevalecía en México, no podia preverse la posibilidad de que la independencia se consumase por el impulso propio de los auténticos insurgentes que entonces aún quedaban, tales como el-mismo Guerrero y Pedro Ascencio; y de no haber sido por la intervención -de don Agustín de lturbide en los hechos históricos que se desarrollaron, en el sentido de explotar para su exclusivo provecho la misión pacificadora que le encomend6 la famosa Junta de la Profesa, a la que traicionó, puede decirse que la emancipaci6n política de la Nueva España no se hubiese conseguido, al menos en la época en que se registr6 este acontecimiento. En efecto, se afirma que el virrey Apodaca recibió una carta de Fernando VII en la que éste expresaba sus deseos de gobernar a la Nueva España como Estado independiente para sustraerse a las limitaciones que al poder real imponía la Constitución de 1812 que se vio constreñido a jurar y con la esperanza de convertirse en el soberano absoluto de la nueva nación. En dicha misiva, Fernando VII sugiri6 algunas bases políticas para el gobierno independiente de la Nueva España fincadas en la unión entre mexicanos y peninsulares y en la adopción de la religi6n católica como 87 Acerca de esta Constitución el licenciado Hilario Medina, ex ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, constituyente en el Congreso de 1916-17 y antiguo profesor de Derecho Constitucional, ha emitido un 'certero juicio concebido en los términos que en seguida transcribimos: UNo busquemos en la Constitución de Apatzingán el"cuadro completo de una. organización política perfecta, porque no er~ éste su objeto primario: era ante todo un instrumento de lucha, la oposici6n armada, la antítesis política. Contra la manar. .quía,Ja república; contra el despotismo, la libertad; contra la sujeción, la independencia;
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religión estatal. Apodaca con todo sigilo convocó a diversos personajes de gran influencia a una reunión que dej>ería celebrarse en la Profesa para dar cuenta a los asistentes con los designios reservados del rey, y con el objeto de poner en práctica los planes de pacificación que las citadas bases entrañaban, se comisionó a Iturbide, quien, habiendo logrado la aquiescencia de don Vicente Guerrero (no sin cierta reticencia por parte de éste), proclamó el Plan de Iguala cuyas prescripciones principales eran las siguicntes: unión entre mexicanos y europeos, la conservación de la religión católica sin tolerarse ninguna otra y el establecimiento de una monarquía moderada que debiera intitularse "Imperio Mexicano", para cuyo gobierno se llamana a Fernando VII, pero que si éste no se presentaba a fin de prestar juramento a la Constitución que se expidiese, serían invitados al trono diversos miembros de la casa reinante de España por orden sucesivo. Como se ve, dichos principios, a pesar de importar la emancipación política de la Nueva España, auspiciaban la creación de un régimen monárquico cor tendencias absolutistas que repugnaban a la verdadera ideologia insurgente sustentada por el movimiento libertario del insigne Morelos y consignada en el Acta de Independencia de 1813 y en la Constitución de Apatzingán. El virrey Apodaca no aprobó el Plan de Iguala, y comprendiendo que Iturbide actuaba por cuenta propia movido por ambiciones personales de poder, se aprestó ingenuamente para combatirlo, ya que había puesto a su disposición y bajo su mando todas las fuerzas armadas con que contaba el gobierno virreinal para obtener la rendición de Guerrero y lograr la pacificación del país. Inerme e impotente frente al ex jefe militar realista, Apodaca fue depuesto violentamente dc su cargo por sus mismos y escasos partidarios, pues estimaron, no sin razón, que él era el principal responsable de la situación desesperada en que se encontraba el gobierno virreinal, hablendo colocado en su lugar a don Francisco Novella. Por otra parte, como es bien sabido, durante el mes de agosto dc 1821 llegó a Veracruz el que iría a ser gobernante de la Nueva España, don Juan O'Donojú, quien ni un solo momento pudo ejercer las funciones del cargo que se le había conferido, pues en la ciudad de Córdoba fue entrevistado por Iturbíde para imponerle la firma del tratado que lleva el nombre de esta, población y en el cual se confirmó el Plan de Iguala, con la adición de que, si Fernando VII o algún miembro de su familia no aceptaban el trono del "Imperio Mexicano", en su lugar debería designarse a la persona que las "cortes imperiales" nombraran. Dominada la situación por Iturbide y rota la inútil y débil contra 'la conquista, la reivindicación; contra el derecho divino, la soberanía; contra la sucesi6n de la corona por nacimiento, la elección democrática. En una palabra, la condenaci6n más enérgica de la conquista y del régimen virreinal, un nuevo tipo de organización provisional destinada a preparar las instituciones definitivas. Muchos de los artículos no son mandamientos, sino postulados de derecho natural y político que tienden a combatir los principios básicos del régimen virreinal. No importa Que haya tenido DOCa o ninguna
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resistencia que aún osó oponer Novella.: e! 27 de septiembre de 1821 penetró triunfalmente en la antigua capital neoespañola e! ejército de las Tres Garantías, es decir, el sostenedor de los tres principios respectivos proclamados en e! Plan de Iguala (unión, religión e independencia), significando tal hecho la consumación de la independencia nacional. Los acontecimientos que se desarrollaron a raíz de este significativo fenómeno histórico revelan claramente, por su gestación y finalidad, las intenciones de Iturbide en e! sentido de convertirse en emperador de México. Así, la Junta Provisional Gubernativa que se había constituido para preparar la organización jurídico-poIítica de! nuevo Estado, expide e! 6 de octubre de 1821 la llamada Acta de Independencia del Imperio Mexicano, en la que, además de declararse la emancipación definitiva de la nación mexicana respecto de la antígua España, se previó la estructuración de nuestro país "con arreglo a las bases que en el Plan de Iguala y tratados de Córdoba estableció sabiamente e! primer jefe del Ejército Imperial de las Tres Garantías ... ". Congruente con dicha declaración de independencia, la mencionada Junta, por decreto de 17 de noviembre del citado año, lanza la convocatoria a Cortes, es decir, para integrar una asamblea constituyente del proyectado imperio, la cual se declaró instalada e! 24 de febrero de 1822. En e! decreto de instalación se estipuló que dicha asamblea o congreso representaba a la nación mexicana y que en este cuerpo residía la soberanía nacional; que la religión estatal debía ser la católica, apostólica, romana, con exclusión de cualquier otra; que México adoptaba para su gobierno "la monarquía moderada constitucional con la denominación de imperio mexicano"; y que se llamaría al trono imperial "conforme a la voImitad general, a las personas designadas en el Tratado de Córdoba"; consagrándose, además, el principio de separación o división de poderes, radicando e! ejecutivo por modo interino en la regencia designada por la Junta Provisional Gubernativa, el legislativo en la propia asamblea constituyente y e! judicial en los tribunales que a la sazón existían (es decir, en los coloniales) o en los que posteriormente se establecieran. Así las cosas, tres meses después, e! 19 de mayo de 1822, un sargento de nombre Pío Marcha, encabezando a una soldadesca tumultuosa, desfiló por las calles de la ciudad de México gritando "vivas" a "Agustín Primero, el emperador" y, ocupando e! local donde se encontraba reunido e! congreso constitucional, hizo presión para que este cuerpo declarara que 1turbide aplicación, si debemos juzgarla como es, es decir, como el documento mi! completo de la polémica entablada sobre" la independencia, en un terreno meramente político, o instrumento de lucha. Es, pues, inútil hacer un análisis de ella; pero basta decir que es una constituci6n republicana, democrátiea, central, representativa y congresional que estaba destinada a desaparecer tan pronto como terminara la lucha, para dar lugar a la reuni6n de. un congreso constituyente que dictara la Constituci6n definitiva." (Fragmento de un articulo publicado en El Universal, el 27 de octubre de 1948.)
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era llamado por la voluntad del pueblo Ocupar el trono imperial, declaración que se formuló por una mayoría sorprendida contra los votos de quince diputados. El gobierno imperial de lturbide tuvo una efímera duración, pues el citado congreso constituyente, por decreto de 31 de marzo de 1823, declaró que el Poder Ejecutivo existente desde el 19 de mayo del año anterior cesaba en sus funciones, estableciendo que dicho poder lo ejercería provisionalmente un cuerpo compuesto por tres miembros (designándose para tal efecto a Nicolás Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete) y que debería denominarse "Supremo Poder Ejecutivo". Depuesto Iturbide, quien en un gesto de dignidad manifestó al Congreso que abdicaba de la corona, esta asamblea, mediante decreto de 8 de abril siguiente, dispuso que siendo su coronación "obra de la violencia y de la fuerza, y nula de derecho, no había lugar para discutir sobre dicha abdicación", y que quedaban insubsistentes todos los actos que con el carácter de emperador hubiese realizado, así como el Plan de Iguala, los tratados de Córdoba y el decreto de 24 de febrero de 1822. Por decreto de 21 de mayo de 1823, el Congreso Constituyente Mexicano lanzó una convocatoria para la formación de un nuevo congreso, dando las bases para la elección de los diputados que lo fuesen a integrar el 17 de junio siguiente, en la inteligencia de que, de acuerdo con ellas, el cuerpo legislativo por crearse debería quedar instalado a más tardar el día 31 de octubre del citado año. El nuevo Congreso Constituyente se enfrentó al dilema de si había de organizarse a México como república federal o como república centra!. Fue así como en dicho congreso se perfilaron dos corrientes de estructuración político-jurídica bien demarcadas y opuestas: el centralismo, cuyo principal sostenedor fue fray Servando Teresa de Mier, y el federalismo, por el que, entre otros muchos, pugnaba el joven diputado yucateco, que después se convertiría en el creador del juicio de amparo, don Manuel Crescencio Rej6n. El argumento básico que esgrimían los centralistas para que México adoptara la forma de una república central, sc apoyaba en la tradición política de nuestro país, que según ellos, acusaba un régimen de centralización, arguyendo, por tanto, que la implantación del federalismo vendría a dividir lo que antes estaba unido, mediante la creación artificial de estados federados, con mengua para la potencialidad y progreso de la .patria. Sin embargo, podemos afirmar que la tan decantada unidad política de la Nueva España, era un tanto cuanto figurada, pues si se toma en cuenta el hecho de quc había vastísimas regiones abandonadas y sin límites precisos, resultaba que la acción del gobierno en ellas nunca se dejó sentir, quedando a merced de pueblos y tribus autóctonos refractarios a la sumisión; por otra parte, aunque parezca paradójico, en la Nueva España existía una verdadera descentralización administrativa en lo que atañe al sistema municipal,
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ya que los munIcIpIOs de población española y los indigenas, gozaban dc autonomía en lo que toca a su régimen interno, tal como acontecía en la metr6poli. Ahora bien,' si se toma en cuenta la enorme extensión que el territorio nacíonal tenia al consumarse la independencia de México, las muy variadas regiones desde el punto de vista mesológico que lo componían, las necesidades notoriamente divergentes de los pobladores de las mismas, etc., es obvio que esos tan disimiles elementos o factores no eran susceptibles dc gobernarse desde el centro por autoridades que, como sucedió e" el virreinato, muchas veces ignoraban las distintas realidades en las que, a través de funciones diferentes, iban a desarrollar su acción gubernativa. Atendiendo, pues, a la falta de compenetración entre el medio y el gobierno, determinada por, hasta entonces, insuperadas dificultades geográficas, estimamos que la implantación del régimen federal en la Constitución de 182+, no fue del todo desacertada, siempre que se le considere como una medida de distribución competencial en orden a las tres funciones de la actividad del Estado para el mejor gobierno de un extensisimo territorio y de poblaciones tan distintas unas de otras, distribución de competencia que en México sólo podia establecerse mediante la creación artificial de "Estados federados", pues únicamente se contaba, como ya se dijo, con regiones enormes y desarticuladas carentes de sustantividad politica y jurídica. Por otra parte, la adopción del régimen federal en los primeros documentos constitucionales de México, no carece de fundamentación ni dc justificación histórico-politica. 'En efecto, y como lo hace notar con toda claridad Nettie Lee Benson;" a las provincias de la Nueva España se les reconoció por la Constitución española de 1812 una verdadera autonomía o autarquía, para manejar sus asuntos interiores a través de sus órganos popularmente representativos, como eran las "diputaciones provinciales". El funcionamiento de estas diputaciones comenzó a adquirir caracteres definidos durante el periodo postrimero de la época colonial en nuestro país en que estuvo en vigor la importante Carta de Cádiz. Fueron las diputaciones provinciales las que tenazmente lucharon para que en el régimen jurídicopolitico del México independiente se les reconociera su autonomía en cuanto a los negocios internos de las respectivas provincias que representaban, Y no es aventurado suponer que la proclamación del régimen federal en el Acta Constitutiva de la Nación Mexicana de 31 de enero de 1824, haya obedecido a las tendencias autárquicas de los mencionados organismos provínciales." La Diputación Provincial j' el Federalismo Mexicano. En un articulo que a invitación del Gobierno de la República nos permitimos redactar y que se contiene en la importante obra México, Cincuenta Años de Revolución~ 1960, estudiamos los orígenes, evolución y destino del federalismo en México, bajo el título de "Evolución de la Idea Federalista". Las consideraciones que en dicho artículo exponemos, las reiteramos y ampliamos en nuestra obra Derecho Constitucional Mexicano (Cfr. Capítulo quinto). 88
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las ideas federalistas cristalizó primeramente en el Acta El triunfo Constitutiva de la Federación decretada el 31 de enero de 1824. Este documento jurídico-político reviste gran interés, en virtud de que en él ya se consagraron los fundamentales príncipios de todo régimen constitucional federal de naturaleza democrática. En efecto, en dicha acta se declara que la soberanía reside "radical y esencialmente" en la nación y que por 10 mismo a ésta pertenece con exclusividad "el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de gobierno y demás leyes fundamentales que le parezca más conveniente para su conservación y mayor prosperidad ... " (art. 3); que el poder supremo de la federación se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial y que jamás podrán reunirse dos o más de dichos poderes en una corporación o persona, ni depositarse el legislativo en un individuo (art. 9); y que las constituciones particulares de cada Estado federado no podrán oponerse a dicha acta (art. 24). Los lineamientos generales del Acta Constitutiva de la Federación se adoptan por nuestra primera Ley Fundamental, la Constitución Federar de 4 de octubre de 1824. Este importantisimo documento jurídico-político, cuyo estudio cabal rebasaría los límites del presente libro, representa una obra metódica y sistematizada, en que las diferentes instituciones constitucionales que establece y regula están organizadas preceptivamente con lógica ilación. Varias expresiones normativas que se contienen en dicha Constitución se incorporaron en las Leyes Supremas Federales de 1857 y de 19l 7, lo que da una idea de la atingencia conceptual de aquéllas. Conforme a ella, el Poder Legislativo Federal se deposita en un congreso general compuesto de dos cámaras, la de diputados y la de senadores (art. 7); el Poder Ejecutivo se encomienda a un individuo llamado "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos", y en caso de que la persona que encarne este alto cargo se encontrare imposibilitada "física o moralmente" para desempeñarlo, las funciones respectivas las asumirá el vicepresidente de. la República (arts. 74 y 75). En cuanto al Poder Judicial de la Federación, la Constitución de 1824 lo deposita en una Corte Suprema de Justicia, en los tribunales de circuito y en los jueces de distrito (art, 123). Bajo el título de "Reglas generales a que se sujetará en todos los Estados y Territorios de la Federación la administración de justicia", se comprenden diferentes garantias de seguridad jur/dica en favor del gobernado, tales como la prohibición de penas trascendentales, la de confiscación de bienes; los juicios por comisión, la aplicación retroactiva de las leyes, la abolición de los tormentos y la de la legalidad para los actos de detención y de registro de casas, papeles "u otros efectos de los habitantes de la República" (arts, 145 a 156). Puede afirmarse que la Constitución Federal de 1824 representa la cristalización, en una normación positiva, del pensamiento jurídico-político
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avanzado de la época; y si bien es verdad que dicho documento público tuvo indudablemente como modelo la Constitución de los Estados Unidos de América, también es cierto que presenta varias modalidades preceptivas que inducen a creer que no fue una obra de mera emulación extranjerista como pretenden sus antipatizadores. En efecto, la Constitución norteamericana, como la mayoría de las leyes anglosajonas, son documentos eminentemente pragmáticos en los que se contienen reglas generales destinadas a regir con un sentido práctico la realidad misma. El espíritu jurídico de los anglosajones no es muy afecto a las definiciones conceptuales, sobre todo si éstas entrañan teorías filosóficas o políticas; lo que al anglosajón interesa no es tanto resolver una cuestión doctrinal, especulativa, cuanto encontrar una solución a los problemas que afronta la diaria vida de los pueblos. Por eso sus leyes y constituciones, como se dijo con antelación, son fundamentalmente pragmáticas y en ellas no se descubren con facilidad preceptos que impliquen definiciones conceptuales, tales como la de soberanía y de libertad. En cambio, el espíritu jurídico latino es idealista o, al menos, ideólogo; se preocupa por las hondas cuestiones que atañen a la Ciencia del Derecho, a la Política, a la Sociologia y, en general, a las ciencias culturales y pretende elaborar fórmulas que pudieren entrañar su solución satisfactoria; y cuando expide una normación positiva, en ésta plasma como definición o, al menos, como descripción, las ideas respectivas. Asi aconteció en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 en que se expuso un concepto sobre libertad; y de la misma propensión participaron la Constitución de Apatzingán y la Española de 1812 a propósito de la idea de soberanía, No se justifica, pues, la aseveración de que nuestra Ley Fundamental de 1824 y el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana que le precede, hayan imitado servilmente a la Constitución norteamericana, porque si ésta implicó la fuente de inspiración de aquéllas, no por ello se le debe considerar como su origen exclusivo, ya que si en el pensamiento jurídico-político de una determinada época existen ciertas ideas o principios, es obvio que la ideologia respectiva se proyecta análogamente sobre todas las tendencias de formación jurídica que pretenden consagrarlo en una normación positiva, sin que las diversas legislaciones que bajo tales auspicios se elaboren puedan reputarse modelos o copias según el orden de su aparición, sino producto de un mismo modo de pensar aunque con modalidades especificas diferentes. Aludiendo a los aspectos propios de nuestro derecho constitucional en formación que no encuentran su antecedente eidética en la Constitución estadunidense, aunque tampoco sean originalmente mexicanos, don Isidra Montiel " Duarte hace referencia especial al concepto de "soberanía" que no se define en el código supremo norteamericano, contrariamente a su implicaci6n en nuestros primeros documentos constitucionales. Dice al respecto el citado jurista: "La Constituci6n de Apatzingán, a prop6sito de la soberanía, había dicho
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que la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gol>ierno, es lo que constituye la soberanía; que ésta, por su naturaleza es imprescriptible, inaje, nable e indivisible j que como el gobierno no se instituye por los intereses y particulares de ninguna familia, de ningún hombre ni clase de hombres, sino para la protección y seguridad general de todos los ciudadanos, unidos voluntariamente en sociedad, éstos tienen derecho incontestable a establecer el gobierno que más les convenga, alterarlo, modificarlo y abolirlo completamente, cuando su felicidad lo requiera; que por consiguiente la soberanía reside originariamente en el pueblo y su ejercicio en la representación nacional, com-
puesta de diputados elegidos por los ciudadanos, bajo la forma que prescriba la Constitución."
"Un poco antes había dicho la Constitución de 1812 muy lacónicamente: "«La soberanía reside esencialmente en la nación, y por lo mismo, pertenece a ésta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales»." "Ahora bien, supuesto el deber que hay de comparar nuestro derecho constitucional con el americano, debemos decir que en la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, no hay nada que se parezca a los artículos que van citados."
No obstante quc México contaba con una Constitución, Como la federal de 1824, que podría haber enorgullecido a cualquier país de avanzada cultura jurídica, su expedición no fuc obstáculo para que durante su vigencia comenzara la trágica etapa de los pronunciamientos militares, fruto de las ambiciones personales de poder de los personajes que se consideraron "hombres fuertes" de la época. El periodo presidencial era de cuatro años, y al llegar a su término el gobierno de don Guadalupe Victoria, hubo dos candidatos para sucedcrlo: los generales Gómez Pedraza y Vicente Guerrero. El primero ocupó la presidencia merced al apoyo oficial que sc le dispensó, pero inconformes sus adversarios, hicieron estallar diversos pronunciamientos, bajo cuya presión el Congreso se vio obligado a declarar nulas las elecciones y designar como presidente al antiguo insurgente, quien tomó posesión de este alto cargo el primero de abril de 1829. Durante el gobierno de Guerrero se registró el desembarco del brigadier español Isidro Barradas, quien Con un ejército de cuatro mil hombres bien pertrechados intentó reconquistar a México para someterlo nuevamente a la dominación hispana. Guerrero confirió a don Antonio López de Santa Anna la misión de combatir a Barradas, habiendo derrotado al jefe español, obligándolo a- recmbarcarse. Este hecho concitó indirectamente antipatías a Guerrero, cuyo gobierno, merced a ese sonado triunfo, adquiría popularidad, por una parte, y era víctima dc la traición dc parte de uno de sus importantes componentes, el general Anastasio Bustamante, quien, en su carácter de vicepresidente de la República asumió el Poder Ejccutivo después de haber obtenido la declaración de nulidad de la elección del presidente. Al gobierno de Bustamante se achaca uno de los actos más bochornosos y viles que registra nuestra historia: la celada que por su cuenta tendió a Guerrero el genovés Pícaluga para entregarlo a un piquete de tropas gobiernistas a fin de que
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posteriormente se le fusilara, hecho éste que ocurrió en Cuilapa el 14 de febrero de 183i. A la caída de Bustamante, que se debió, según se afirma, a que él mismo en los llamados Tratados de Zavaleta reconoció que era un usurpador, las elecciones que se celebraron llevaron a la presidencia de la República a Santa Anna y a la vicepresidencia a don Valentín Gómez Farías, quien asumió el Poder Ejecutivo el primero de abril de 1833 en vista de que el primero se retiró, como acostumbraba hacerlo frecuentemente, a su hacienda de Manga de Clavo, y de conformidad con lo dispuesto por la Constitución de 1824. Gómez Farías, quien en mayo de 1822 pugnó porque el entonces Congreso Constituyente del Imperio Mexicano, proclamase sin discusión a.Tturbíde como emperador, en su carácter de vicepresidente de la República y en ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, se ostentó como un gobernante de ideas avanzadas, a tal grado que se le considera COmo el precursor 'de la Reforma en unión del doctor José Luis Mora. Enemigo del clero, que en aquella época representaba a la clase económica prepotente y cuya situación le atribuía indiscutible dominio político, Gómez Farías expidió diversos decretos en que prohibió a las autoridades eclesiásticas tratar cuestiones de gobierno civil; declaró la cesación de Ia obligación jurídica de pagar diezmos; suprimió la coacción civil para el cumplimiento de los votos monásticos; secularizó las misiones de las CaIifornias, vedó todas las ventas, imposiciones y redenciones en bienes y fincas de regulares del Distrito Federal a los prelados o ecónomos de sus conventos; y ordenó la substitución de la Real y Pontificia Universidad de México por una Dirección General de Institución Pública." Tales medidas, que tendieron a debilitar la pujanza económica del clero y a restringir su intervención en la vida politica y cultural de México y de cuya atingencia o desacierto no trataremos en esta ocasión, produjeron la violenta- reacción de los grupos politicos que eran decididos partidarios de los privilegios eclesiásticos y enemigos de las tendencias reformistas del gobierno de Gómez Farías demostradas por los drásticos decretos mencionados. Puede afirmarse que las medidas adoptadas por éste y su impugnación cruenta e ideológica, originaron en nuestra historia dos corrientes políticas opuestas, el liberalismo y elconservatismo, cuyas pugnas, que regaron la vida pública de México con la sangre de sus hijos, quedaron prácticamente liquidadas con el fusilamiento de MaxirniIiano en junio de 1867. El liberaIismo se significó como un movimiento político-jurídico sostenedor de una ideología nueva que pugnaba principalmente por la abolición de los fueros y privilegios de las clases sociales que entonces detentaban el poder político y económico (el clero, el ejército y los grupos económicamente fuertes) y por la separación de la Iglesia y del Estado, - confinando a aquélla a los so Decretos de 6 y 8 de junio; 20 de agosto; 21 y 27 de octubre; 8 y 20 de noviembre
'1 2 de diciembre del año de 1833.
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estrictos límites de su misión espiritual. Los llamados conservadores, en realidad, no tenían una ideología perfectamente definida, pues simplemente se ostentaron como opositores a toda tendencia reformadora del liberalismo, tratando de impedir que éste lograra las finalidades que perseguía. Frente al querer positivo renovador de los liberales, los conservadores asumieron un querer negativo: evitar la implantación política, jurídica y económica de las ideas abrigadas por sus adversarios mediante el mantenimiento del estado de cosas que por aquéllas pudiera afectarse. El conservatismo trató de defender lo que ya existía; no fue, por tanto, un movimiento regresivo; en cambio, el liberalismo pretendió transformar lo existente, reemplazándolo por lo que creyó justo desde el punto de vista político, social yeconómico. Ambas tendencias, hay que reconocerlo, procuraban de buena fe el bienestar y la felicidad de México, aunque en la conducta de algunos personajes que representaban a una y a otra se hayan advertido actos antipatrióticos que no es del caso relatar. Las medidas gubernativas de Gómez Farías provocaron el levantamiento que se Conoce con el nombre de "Religión y Fueros", por cuyo motivo Santa Anna se hizo cargo del Poder Ejecutivo. Bajo la presión de los grupos conservadores que ya comenzaban a tomar cuerpo, el sistema federal establecido en la Constitución de 1824 se substituyó por el régimen central, expidiéndose en diciembre de 1835 las llamadas Siete Leyes Constitucionales, ordenamiento que, a pesar de haber cambiado la forma estatal de México, conservó el principio de la división de poderes (hecho nugatorio por la creación de un cuarto poder denominado Supremo Poder Conservador) 01 e instituyó diversas garantías en favor del gobernado. La Constitución centralista de 1836 es hija espuria de un congreso que, no obstante que emanó de la Constitución de 1824, se erigió en "constituyente" violando con todo descaro el ordenamiento que le dio vida jurídica. Para constatar la ilegitimidad de "Las Siete Leyes Constitucionales" nada más pertinente que citar las palabras del licenciado F. Jorge Gaxiola, quien afirma: "Si el Jefe del Ejecutivo rompía sus títulos legitimes y se rebelaba, cn el fondo, contra su propia administración, el Congreso.no podía guardar una actitud ponderada; el mal ejemplo cundió y la asamblea legislativa declaró que en ella residían "por voluntad de la nación, todas las facultades extraconstitucionales necesarias para hacer en la Constitución de 1824, cuantas alteraciones crea convenientes, en bien de la misma nación, sin las trabas y moratorias que ella prescribe". La asamblea tuvo el inútil pudor de limitar sus funciones, y después de desconocer prácticamente la Constitución de 1824, que, al margen de la misma iba a reformar, quiso respetar uno solo de sus preceptos, el 171, que prohibía terminantemente cualquier enmienda sobre la libertad e independencia del país, su religión, forma de 91 El estudio de dicho "poder" aparece en la obra El Juicio de Amparo, del autor de este libro.
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gobierno, división de poderes, o que atacase la libertad de imprenta. Pero este proceder pareció tímido y el Sexto Congreso consideró p""ferible declararse por sí y ante sí en verdadero constituyente, "con amplias facultades para variar la forma de gobierno y constituir a la nación de nuevo". "La asamblea destruyó en esta forma el principio que sustentaba su propia legalidad. Dio un original 'golpe de Estado parlamentario', que por lo demás fue calificado, en aquel entonces, como 'la única navecilla que por ahora puede salvar a la nación de un naufragio' (palabras del diputado Pacheco pronunciadas el 29 de abril de 1835) Y de aquí salieron las llamadas Siete Leyes, que formaron la Primera Constitución centralista del país, y que, del año de 1836 al de 1841, habían de ser el estatuto fundamental de nuestra organización política," La primera de las Siete Leyes Constitucionales de 1836 se refiere a los derechos' y obligaciones de los mexicanos y habitantes de la República y en sus preceptos se contienen diversas garantfas de seguridad jurldica, tanto en relación con la libertad personal como con la propiedad, al disponerse que nadie podía ser detenido sin mandamiento de juez competente y que la privación de los bienes de una persona, de su libre uso y de su aprovechamiento sólo podría llevarse a cabo cuando lo exigiera la pública utilidad. Además, en la propia Primera Ley se consagra la libertad de emisión del pensamiento, prohibiéndose la previa censura para los medios escritos de expresión, así como la libertad de traslación personal y de bienes fuera del
país." El cambio de la forma de Estado que se operó en virtud de la Constitución centralista de 1836, no puso fin al padecimiento endémico de nuestra vida pública: los pronunciamientos, "cuartelazos" y levantamientos militaristas. Contra el gobierno de Bustamante, emanado de dicha Constitución, se suceden los famosos "planes", que no eran, en la mayoría de los casos, sino la careta con que se disfrazaban frente a un pueblo carente de opinión las ambiciones personalistas de poder. La implantación del ré'02 La sustitución del régimen federal por el régimen central que operó el documento constitucional a que nos referimos, originó que Yucatán reasumiera su soberanía convirtiéndose en auténtico "Estado libre y soberano". Al organizarse jurídica y políticamente con este carácter, su asamblea constituyente expidió la famosa Constitución de 1840. obra primordialmente del ilustre don Manuel Crescencio Rejón. en la que este patricio plasma su ideario sobre las trascendentales funciones del Poder Judicial dentro de un régimen de derecho en el que impere el principio de supremacía constitucional. Como es bien sabido, de ese. ideario brotó la concepción del juicio de amparo que se instituye en la mencionada Ley Fundamental Yucateca, misma que analizamos en nuestra obra respectiva a propósito de la creaci6n de nuestro glorioso juicio de garantías. Por lo que concierne a la situación del gobernado frente al poder estatal dentro del sistema establecido en la Constitución de 1840 este ordenamiento reconoció en su favor las potestades naturales inherentes a la personalidad humana, convirtiéndolas en garandas individuales, tales como las que atañen a la libertad de pensamiento, de imprenta, etc., instituyendo por primera vez en México la religiosa. Además, en la propia Constitución se consagran garantías de seguridad jurídica en favor de la libertad personal y en lo que respecta a los juicios penales, análogamente a las consignadas en los artículos 16, 19 Y 20 de nuestra Ley Fundamental vigente.
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gimen central fue la causa, o al menos el pretexto, para que Tejas exigiera su independencia. Por su parte, Yucatán, molesto porque el centralismo lo degradó al convertirlo en un simple departamento, opta por separarse de la República Mexicana. Estos hechos, que revelaban el peligro de un paulatino desmembramiento de nuestro país, provocaron la reacción de los partidarios del federalismo para restaurar el imperio de la Constitución de 1824-. Sería prolijo relatar los múltiples levantamientos que bajo diversos "programas salvadores" se registraron en la etapa más caótica de nuestra historia: la que comprende la vigencia de las Siete Leyes Constitucionales. La República presentaba el aspecto de un gran teatro, en que el pueblo espectador, sin tomar realmente partido en favor de ninguna de las facciones, presenciaba diversos escenarios de mutación constante (los cargos de presidente) en que los actores se sucedían unos a otros en el paroxismo del poder (los diferentes pronunciados), ambicionado a la vez por Santa Auna, Bustamante, G6mez Pedraza, Bravo, Á1varez y otros muchos "patriotas". El antiguo vencedor del español Barradas, tras una serie interminable de peripecias, escaramuzas y ardides, proclama el tristemente célebre Plan de T acubaya, en que apoyara posteriormente su descarada dictadura, declarando la cesaci6n de todos los poderes existentes en virtud de la Constituci6n de 36, exceptuando al judicial (al que después manej6 a su antojo) y previniendo que se nombrara por el "jefe de la revoluci6n" una junta que debiera designar "con entera libertad" a la persona que se hiciese cargo del Poder. Ejecutivo, entretanto un "congreso constituyente" organizara a la naci6n." El primer paso dado "libremente" por dicha junta fue la declaración a favor de don Antonio L6pez de Santa Anna como Presidente de la República, cargo que en esta ocasi6n ocup6 por sexta vez. En 10 de diciembre de 184-1 Santa Anna lanza la convocatoria prevista en el Plan de Tacubaya para un Congreso Constituyente, el cual debería quedar instalado el primero de junio de 184-2. Del seno de este congreso se designa a una comisi6n compuesta por siete miembros encargada de elaborar un proyecto constitucional. Dicha comisi6n, a su vez, se dividió en dos grupos, estando el minoritario integrado por don Mariano Otero, Espinosa de los Monteros y Muñoz Ledo, quienes formularon un proyecto de naturaleza federalista, a diferencia del que elabor6 la mayoría, el cual tendia a reiterar el régimen central de la Constitución de 1836. Sin embargo, el Congreso Constituyente no pudo discutir tales proyectos, porque por decreto expedido el 19 de diciembre de 184-2 por don Nicolás Bravo, a la sazón Presidente de la República merced a la "designaci6n" que en su favor hizo Santa Arma, se nombro una Junta de Notables "compuesta de ciudadanos distinguidos por su ciencia y patriotismo", encargada de formar las bases para organizar a la naci6n.... 98 Dicho plan fue expedido el 28 de septiembre de 1841. en cuyas bases primera a séptima se establecieron los anteriores puntos. 94 Entre, los ochenta miembros que componían la expresada Junta se encontraban el
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Al efecto, el 13 de junio de 1843, "el general don Antonio López de Santa Anna, benemérito de la patria y Presidente provisional de la República", anunci6 la expedici6n, por la Junta de Notables citada, de las llamadas Bases de Organización Política de la República M exicana, Este ordenamiento, cuya ilegitimidad es notoria, reiteró e! régimen central implantado por la Constituci6n de 1836. Adopt6 el principio de la separaci6n o división de poderes, depositando el legislativo en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores (estos últimos e!egibles por las asambleas departamentales, por la cámara de diputados, por e! Presidente de la República y por la Suprema Corte de Justicia) (art. 32); el ejecutivo en un magistrado (Presidente de la República) cuyas funciones durarían cinco años; y e! judicial en una Suprema Corte de Justicia, en los tribunales superiores y jueces inferiores de los departamentos.: Por lo que concierne a las garantfas del gobernado, las Bases Orgánicas de 1843 superaron a las Constituciones de 1824 y de 1836, al contener en un capitulo explicito y de manera más completa que en estos dos últimos ordenamientos, un cuadro general de los derechos "de los habitantes de la República" (arts. 7 a 10). El 2 de enero de 1844 vuelve a ser designado Presidente de la República por e! Congreso Nacional y de acuerdo con las citadas Bases Orgánicas e! general Santa Auna, quien, pretextando motivos de salud, manifiesta no poder tomar posesi6n de dicho cargo el primero de febrero siguiente, en cuya virtud se nombr6 presidente interino a don Valentin Canalizo. En 4 de junio de! propio año, Santa Auna asume la presidencia, cesando en sus funciones Canalizo, quien vuelve al interinato presidencial tres meses después a consecuencia de otro de los acostumbrados retiros de! "benemérito de la patria" a SUS fincas en e! Departamento de Veracruz, Hastiado el Congreso por los frecuentes retiros de Santa Anna, que más bien significaban huidas estratégicas de la Presidencia de la República cuando alguno de los muchos problemas que aquejaban a la naci6n se avecinaba, por decreto de 17 de diciembre de 1844 lo desconoci6 como Jefe del Ejecutivo nacional, "por haberse sublevado contra e! orden constitucional", ya que no pidi6 permiso al' Congreso para acudir a sofocar e! levantamiento de Paredes Arrillaga en Jalisco y en vista de que no reconoci6 al gobierno de don José Joaquin '
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Nuestro país, en plena bancarrota económica, desorganizado, infectado con el virus de los pronunciamientos que lo dividian interiormente y lo debilitaban para repeler la injusta y aleve agresión del poderoso país vecino, se aprestó, sin embargo, para defenderse a sabiendas de su impotencia y de su fatal y desgraciada derrota. El Presidente Herrera dispuso la defensa de la República, poniendo bajo el mando del general Paredes Arrillaga los elementos militares con que escasamente contaba el gobierno. Las ambiciones mezquinas de Paredes por conquistar el poder triunfan sobre el deber que como militar le incumbía para proteger a la patria contra el invasor extranjero y en vez de combatir a las tropas norteamericanas, se levanta en San Luis Potosí, logrando que el Congreso lo designe presidente interino. La gueITa contra los Estados Unidos significó una magnifica oportunidad para los federalistas, no en el sentido de demostrar su patriotismo defendiendo a México, sino de soliviantarse contra el gobierne¡ centralista. Así, el 4 de agosto de 1846, el gcneral Mariano Salas formuló un plan en la Ciudadela de México desconociendo el régimen centralista y pugnando por la formación de un nuevo congreso "compuesto de representantes nombrados popularmente, según las leyes electorales que sirvieron para el nombramiento del de 1824". En dicho plan se invitó a don Antonio López de Santa Anna para que se sumara al movimiento que implicaba, "reconociéndolo desde luego como general en jefe de todas las fuerzas comprometidas y resueltas a combatir porque la nación recobre sus derechos y asegure su libertad y se gobierne -por sí misma". Conforme a la convocatoria que dos días después lanzó el propio Salas en su carácter de "jefe del ejército libertador republicano en ejercicio del supremo Poder Ejecutivo", el Congreso a que aludía el Plan de la Ciudadela debería quedar instalado el 6 de di, ciembre de 1846, en la inteligencia de que mientras se expedía una nueva Constitución, regiría la federal de 1824 (decreto de agosto 22 del mencionado año). Uno de los primeros actos del nuevo Congreso consistió en designar presidente interino de la República a Santa Anna y vicepresidente, a don Valentín Gómez Farías (decreto de 26 de diciembre de 1846), Y seguidamente, en 10 de febrero de 1847, restauró la vigencia de la Constitución de 1824, reimplantándosc así el régimen federal. Este ordenamiento 'constitucional evidentemente urgía modificaciones para adaptarse al estado de cosas que prevalecían en 1847, y en tal virtud, el 18 de mayo de este año, se expidió el Acta de Reformas, cuyo preámbulo afirmaba lo siguiente': "En nombre de Dios, Creador y Conservador dc las sociedades, el congreso extraordinario constituyente, considerando: Que los Estados mexicanos, por un acto espontáneo de su propia e individual soberanía (lo que no es- verdad) y para consolidar su independencia, afianzar su libertad, proveer a la defensa común, establecer la paz y procurar el bien, se confederaron en 1823, y constituyeron después en 1824 un sistema político de unión par", su gobierno general, bajo la forma de República popular representativa, que
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aquel pacto de alianza, origen de la primera Constitución y única fuente legítima del poder supremo de la República, subsiste en su primitivo vigor, y es y ha debido ser el principio de toda institución fundamental; que ese mismo principio constitutivo de la Unión Federal, ni ha podido ser contrariado por una fuerza superior, ni ha podido ni puede ser alterado por una nueva Constitución; y que para más consolidarle y hacerle efectivo, son urgentes las reformas que la experiencia ha demostrado ser necesarias en la Constitución de 1824, ha venido en declarar y decretar, y en uso de sus amplios poderes, declara y decreta: ... " Las prescripciones más importantes del Acta de Reformas de 1847 fueron las siguientes: declaración de que una ley secundaria fijarla las garantias de libertad, seguridad, propiedad e igualdad en favor de todos los habitantes de la República (art, 5'); supresión de la vicepresidencia (art. 15); establecimiento del principio de facultades expresas para los poderes de la Unión, sin que se entendieran permitidas otras por falta de expresa restricción (art. 21); institución del juicio de amparo para proteger a cualquier habitante de la República, en el ejercicio y conservación de los derechos concedidos constitucional y legalmente contra todo ataque de los poderes legíslativo y ejecutivo de la Federación o de -los Estados (art. 25); potestad para el Congreso General o las legislaturas locales, a fin de que pudiesen declarar anticonstitucionales, respectivamente, las leyes de las entidades federativas. o las federales (arts, 23 y 24). La eficacia juridica de las garantías individuales declaradas simplemente en el Acta de Reformas se supeditó a la expedición de una ley constitucional que las instituyera de manera específica, adoptando en este punto la idea de don Mariano Otero expuesta en su célebre "voto particular" de cinco de abril de 1847. Al respecto, el ilustre jalisciense decía: "Entiendo que la Constitución actual
debe establecer las garantías individuales, y sobre bases de tal manera estables, que ninguno de los hombres que habiten en cualquier parte del territorio de la República, sin distinci6n de nacionales y extranjeros, tengan que extrañar sobre este punto las mejores leyes de la Tierra. Dominado por este pensamiento,
propongo que la Constitución fije los derechos individuales y asegure Su inviolabilidad, dejando a una ley posterior, pero general y de un carácter muy elevado, el detallarlos." De manera distinta opinaban los señores Fernando Agreda, Manuel Crescencio Rejón, José Maria del Río y Manuel Buenrostro, diputados designados por el Distrito Federal, pues para ellos en la Constitución debían especificarse las garantías individuales, sin dejar su institución a la legislación secundaria, aunque tuviese el rango elevado que pretendía Otero. Redactaron al efecto un
documento, fechado el 29 de noviembre de 1846, en que proponían la inserción dentro del texto constitucional- de diversas garantías, figurando entre ellas las relativas. -a la preservación de la libertad personal frente a detenciones arbitrarias y a la incomunicación, a la de legalidad, a la protección de la propiedad privada, a la libertad de industria y de reunión, al derecho de petición y a la
seguridad del domicilío.
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Desventuradamente, el voto de Otero y la proposición de los mencionados diputados, encabezados por Rejón, no se enfrentaron en el seno del Congreso, ya que éste, en ausencia del egregio yucateco, adoptó el punto de vista del jalisciense. Ello se debió a que, según explican Carlos A. Echánove y Trujillo y Santiago Oñate, "En la discusión y votación del voto particular faltó la polémica entre Rejón -jefe de la mayoría de la comisión- y Otero", falta que obedeció a que "el 19 de abril (de 1847) llegó a México un periódico de Washington, el Commercial Advertiser, en el que se daba la noticia de que llegaría a México el mayor general Benton, provisto de todos los secretos diplomáticos, y con tres millones de dólares disponibles para concluir un tratado. El periódico afirmaba que Benton entablaría "comunicaciones con el señor Rejón inmediatamente". En la sesión de ese mismo día Rejón rechazó con energia el cargo que se le hacía, pero a pesar de ello una multitud enardecida por la derrota de Cerro Gordo, atacó al diputado Rejón y trató de lincharlo. Rejón se considero sin libertad ni garantías y desde entonces dejó de concurrir a las sesiones del Congreso" .9lS Con el objeto de hacer efectivas las garantías de libertad, seguridad, propiedad e igualdad que proclamaba el artículo 5 del Acta de Reformas, el diputado José Maria La/ragua presentó un proyecto de ley constitucional el 3 de mayo de 1847 que no fue aprobado por el Congreso. A su vez, el 29 de enero de 1849, los senadores Otero, Robredo e lbarra formularon otro proyecto de "Ley Constitucional de Garantías Individuales" que corrió la misma suerte que el anterior.P" Puede sostenerse, en consecuencia, que bajo la referida Acta las garantías del gobernado s610 se declararon teóricamente, pues su especificación y, por ende, su eficacia jurídica se sujetaron a una ley que no lleg6 a expedirse. Pese a esta omisión legislativa, y según relata Santiago Oñate, el 13 de agosto de 1849 se pronunci6 en México la primera sentencia de amparo, en cuyo caso el quejoso fue Manuel Verástegui y don Pedro Zámano el Juez de Distrito que "le dispensó" la protecci6n solicitada contra el gobernador del Estado de San Luis Potosí. El fallo respectivo se fundó substancialmente en el artículo 25 del Acta de Reformas (que instituyó el juicio de amparo), no obstante que este precepto tampoco fue reglamentado."
Después de que se suceden en la Presidencia de la Rcpúhlica Manuel de la Peña y Peña y José Joaquín de Herrera, la Cámara de Diputados del Congreso General, COn fundamento de los artículos 84 y 85 de la Constitución federal, declaró como Jefe del Ejecutivo al general Mariano Arista, uno de 105 pocos hombres bien intencionados de la época y que trató de desarrollar su actividad gubernativa por cauces realmente constructivos. Sin embargo, la moralización que pretendió imprimir a su .'gobierno afectó muchos intereses creados, imposibilitándolo para continuar digna y honestamente en el poder, por lo que se vio obligado a presentar su renuncia como 'presidente de la República que el Congreso aceptó el 6 de enero de 1853, Justamente dos años después de que asumió dicho alto cargo. Para substi~5 "El Acta de Refo~mas· de 1847". Estudio publicado en la obra D-erechos del Pueblo Mexicano - México a través di sus Constituciones, editada en 1967 por la XLVI Legislatura de la Cámara de Diputados, tomo II, pig. 26. . !.lO En atención a la importancia que para la historia de las garantías individuales en México tienen di~os dos proyectos, los reproducimos"COmo A~iñdic~s 111 y"iv esta ob~a. (l~ lbíd. Págs. 39 a 43.
de
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tuir a Arista, la Cámara de Diputados de dicho cuerpo legislativo nombró a Juan B. Ceballos, quien venía ocupando la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia. Mediante un clásico golpe de Estado, indigno de un ex representante del Poder Judicial Federal, Ceballos decretó la cesación del Poder Legislativo de la República (19 de enero de 1853), ordenando se convocara a un Congreso extraordinario para reformar la Constitución entonces vigente (la de 1824), con e! pretexto de que el Congreso ordinario no estaba facultado para introducir en dicho ordenamiento las modificaciones que reclamaba la "voluntad" del pueblo expresada a través de diversos pronunciamientos habidos en diferentes lugares del teritorio nacional y a los cuales se había adherido la guarnición de la ciudad de México. Roto el orden constitucional en virtud de la supresión de la asamblea legislativa, se apodera de la Presidencia de la República, sin más titulo que mediante uno de los incontables pronunciamientos que por desgracia han caracterizado a las época. más aciagas de nuestra historia, Manue! Maria Lombardini, quien por decreto de 17 de marzo de 1853 y con apoyo "en e! articulo 5 del convenio acordado en 6 de febrero anterior entre el jefe de la división de Jalisco y Estados adheridos al Plan de Guadalajara, e! jefe de la división Robles y los señores comisionados por la división Lombardini", declaró Presidente de la República a don Antonio López de Santa Anna y a consecuencia de una curiosa "elección" celebrada en el salón de la Cámara de Diputados (sin diputados) que se verificó por el insólito procedimiento de abrir unos misteriosos "pliegos" conteniendo los "votos" respectivos. El gobierno -del veleidoso Santa Anna, emanado de los anteriores acontecimientos, constituyó uno de los más afrentosos Impactos contra la dignidad política del pueblo mexicano. Fruto de un golpe militar que embozaba, como tantos otros, ambiciones mezquinas de poder respaldadas por la actitud oprobiosa de un ex presidente de la Suprema Corte, su ilegitimidad era notoria. Sin ninguna norma juridica que rigiera sus actos, pues el orden constitucional había desaparecido; frente a un pueblo que carecía de conciencia cívica e indiferente, por desgracia, a los nefastos pronunciamientos; y en ausencia de toda ideología politica que no fuese la suya personal, Santa Anna hizo de su gobierno la más execrable de todas las dictaduras. Bajo la forma meramente verbalista de "Presidente de la República", el astuto mutilado encarnó a un sátrapa, de cuya caprichosa voluntad dependia toda la vida pública de México. En su persona se concentraron todas las funciones estatales: dictaba leyes, las ordenaba cumplir y organizaba a discreción los tribunales. A falta de todo fundamento más o menos juridico que pudiese aparentemente justificar sus actos gubernativos ante el pueblo, tuvo, sin embargo, un gesto de falsa pudicia para tratar de legitimar su conducta: la invocación constante de "facultades que le confirió la nación" como si
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ésta hubiese estado constituida por los ambiciosos y descarados militares que 10 llevaron al poder. Son numerosísimos los decretos que expidi6 Santa Anna sobre las distintas materias que comprendía la vida pública de México; y s6lo con el objeto de dar una idea de lo omnímodo de su gobierno dictatorial, nos permitiremos aludir a varios de ellos. Legisl6 sobre las facultades que en su personal concepto debían tener los gobernadores de los Estados (decreto de 11 de mayo de 1853) ; dict6 una ley para el arreglo de lo contencioso-administrativo (Dec. de 25 de mayo de 1853); sujet6 a los ladrones a la jurisdicci6n militar (Dec. de mayo 20 de 53); restableci6 las alcabalas (Dec. de 2 de junio de 63); expidi6 una ley penal para los empleados de Hacienda (Dec. de 28 de junio); orden6 uniformar a los miembros de la Suprema Corte (Dec. de julio 5) j cre6 una ley expropiatoria (Dec. de 7 de julio) y otra sobre traidores a la patria (Dec. de 9 de julio); derog6 el decreto de la legislatura de Oaxaca que sancion6 el C6digo Civil del Estado (Dec. de julio 27); expidi6 una ley sobre conspiradores tratando de afianzar su gobierno contra sublevaciones, pronunciamientos o cualquier otro acto que afectara a su régimen (Dec. de primero de
agosto); delimit6 la jurisdicci6n del Tribunal Mercantil [Dec. de 12 de septiembre) ; expidi6 una ley orgánica sobre lo, tribunales y juzgados de Hacienda (Dec. de 20 de septiembre); determin6 que los Estados de la República se llamasen Departamentos (Dec. de 21 de septiembre); derog6 las leyes del Estado de Veracruz de 10 de febrero y de 15 de marzo de 1849 sobre tratamiento (Dec. de 24 de octubre); estableci6 una contribuci6n sobre posesi6n de perros (Dec, de 2 de noviembre); declaró nulas las enajenaciones de terrenos baldíos hechos por los Estados (Dec. de 25 de noviembre); expidi6 una ley sobre el arreglo de la administraci6n de justicia (Dec. de 16 de diciembre) ; ordenó la cesaci6n de los fueros de los diputados (Dec. de la misma fecha) ; cre6 una ley sobre extranjería y nacionalidad (Dec. de 30 de enero de 1854) y sobre nacionalidad de las sociedades comerciales (Dec. de 16 de. febrero) ; prohibi6 la introducción en la República de impresos que atacaran o censuraran al gobierno (Dec. de 16 de marzo); declar6 milos varios decretos de las legislaturas de los Estados (Dee. de 31 de mayo); expidi6 un C6digo de Comercio, cuyo autor fue don Teodosio Lares, ordenamiento que, no obstante su vicio de origen, significó un indudable adelanto en la evolución jurídica de México (Dec. de 16 de mayo).
Un pueblo puede tolerar por algún tiempo las vejaciones reiteradas de que lo hagan víctima sus autoridades; puede padecer pacientemente la más indignante opresión de su gobierno; pero llega un momento en que hombres decididos a romper el oprobio lo sacan de su letargo y lo tornan en furibundo reconquistador de sus derechos. Ello aconteci6 el primero de marzo de 1854, en que un grupo de militares, procediendo de manera contraria a como habían actuado muchos de sus colegas eri ocasiones anteriores, lanzó por todos los ámbitos de la República y desde la pequeña población de Ayuda una estruentosa proclama de libertad, formulando un plan reivindicador cuyo objetivo fundamental consisti6 en reorganizar jurídicamente a nuestro país bajo la forma republicana, representativa y popular y sobre la base del respeto a las garantías individuales. A dicho grupo, por invita-
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ción del coronel don Florencio Villarreal que lo encabezaba, se adhirió en el puerto de Acapulco el día 11 siguiente, otro conjunto de militares de diversas jerarquías (entre los que se encontraba don Ignacio Comonfort), que COn algunas modificaciones suscribió gustoso el Plan de Ayutla, y cuyas tendencias básicas se analizarán posteriormente. Su Alteza Serenísima, confiado en la solidez de su poderío, en un principio no dio importancia al movimiento que se alzaba contra su dictatorial gobierno; pero como la sublevación cundía por diferentes regiones del territorio nacional, se decidió a combatirla. Sin embargo, el apoyo militar con que contaba Santa Anna se iba mermando gradualmente y el 8 de agosto de 1855, con el pretexto de "atender personalmente el restablecimiento del orden" marchó al Departamento de Veracruz, abandonando pocos días después el territorio de la República, adonde no regresó hasta febrero de 1874, víctima de la indiferencia pública, para morir dos años más tarde, olvidado por todos. La proclamación del Plan de Ayutla se revela en la historia de nuestro país como un acontecimiento iniciador de una auténtica revolución que culminó con la expedición de la Constitución Federal de 1857, rectora jurídica de los destinos patrios hasta los trágicos hechos de febrero de 1913, merced a los cuales la usurpación gubernativa de Victoriano Huerta desencadenó el movimiento revolucionario de restitución del orden constitucional emanado del famoso Plan de Guadalupe formulado principalmente por don Venustiano Carranza. La motivación del Plan de Ayuda se tradujo no sólo en el designio de suprimir la dictadura de Santa Anna, sino en la tendencia para estructurar a México de una manera estable desde el punto de vista jurídico y político. No se pretendió, a través de él, simplemente substituir un gobierno por otro mediante un mero cambio de los detentadores del poder (fenómeno éste que abunda en nuestra historia), sino establecer un orden constitucional que garantizara la permanencia de la vida institucional de la República. Claro está que dicha pretensión se descubre en las finalidades de diversos planes anteriores, que, o se vieron frustrados por la realidad histórica, o sólo significaban estratagemas para engañar al pueblo y encubrir ambiciones personales de poder. El Plan de Ayuda como mero acto de preparación revolucionaria y como medio para instituir un régimen constitucional, habría estado condenado al fracaso, como tantos otros" en el supuesto de que no hubiesen concurrido dos circunstancias fundamentales: el triunfo del partido liberalrepublicano que se logró con definitiva hasta la liquidación del imperio de Maximiliano sostenido por las fuerzas francesas de intervención y por los conservadores, y la legitimación de la Carta Política de 1857 en la conciencia de gobernantes y gobernados. De no haber mediado esas dos circunstancias primordiales, el Plan de Ayuda sólo hubiera significado en nuestra historia política lo que denotó la Constitución de Apatzingán, a saber, un mero documento de interés histórico en que se plasmaran las ideas libertarias de un grupo de hombres que con patriotismo y buena fe deseaban el progreso y bienestar del pueblo mexicano conforme a una ideología política determinada. El Plan de Ayuda y las modificaciones que se le introdujeron en Acapulco fueron obra exclusiva de un grupo de militares. cuyos designios no eran
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otros que los de invitar a la nación a organizarse como mejor le conviniese mediante la integración de un Congreso Constituyente. Como protesta espontánea contra la dictadura de Santa Auna, no propendió a la imposición de ningún sistema político, pues aunque en él se contiene la profesión de fe republicana y liberal, se dejó la posibilidad en favor de la voluntad mayoritaria de la nación para que se le hiciesen las modificaciones que ésta acordara y las que serían acatadas "en todo tiempo" por sus suscriptores. 98 Es evidente que el Plan de Ayuda desató dos importantes movimientos armados que comprenden sendas etapas en la guerra civil que provocó: el que culminó con la eliminación del gobierno dictatorial de Santa Auna y el que terminó con el triunfo del partido liberal, sostenedor de los principios, instituciones y leyes que de dicho documento se derivaron. En efecto, los objetivos inmediatos del mencionado plan, una vez satisfechos los propósitos de derrocamiento de la dictadura santanista, consistieron en la designación de un presidente interino investido con amplias facultades "para reformar todos los ramos de la administración pública, para atender a la seguridad e independencia de la nación y para promover cuanto conduzca a su prosperidad, engrandecimiento y progreso". Dichas facultades no tenían otra restricción que la de "respetar inviolablemente las garantlas individuales", debiendo su titular "convocar a un Congreso extraordinario conforme a las bases de la ley que fue expedida con igual objeto en 10 de diciembre de 1841". La desaparición de Santa Auna de la vida pública de México no bastó para pacificar al país, pues la obra fundamental de dicho Congreso, la Constitución Federal de 1857, y las leyes y decretos reformadores que los gobiernos emanados del Plan de Ayutla fueron expidiendo, originaron la cruenta resistencia de los grupos políticos conservadores que se oponían a la implantación del nuevo estado de cosas. Por ello nos hemos atrevido a afirmar que la trascendencia revolucionaria del Plan de Ayuda no radica en su mera proclamación, sino en las consecuencias políticas e históricas que de él se derivaron, es decir, en la legitimación ante la conciencia mayoritaria del pueblo mexicano del Código Político de 1857 y de las llamadas "Leyes de Reforma" que a la postre sólo fueron y han sido repudiadas por grupos minoritarios, así como en la derrota definitiva infligida al partido conservador hasta junio de1867. Sin embargo, a pesar de que el Plan de Ayuda fue por sí solo insuficiente como causa directa e inmediata de la victoria del liberalismo y de la Reforma en nuestro país, tiene indiscutiblemente el mérito de haber sido un documento genuino de preparación revolucionaria, ya que los motivos que 98 Es obvio que la "voluntad nacional mayoritaria" que respaldó el Plan de Ayuda y la obra fundamental derivada de él, o sea la Constitución de 1857, no se externo mediante ningún plebiscito ni referéndum, sino que se reveló en la aceptación tácita de las ideas y principios que en ambos documentos se contuvieron; pues una vez sofocado para siempre el movimiento conservador, los sucesos históricos posteriores a 1867 no manifestaron tendencias contrarias al régimen republicano, representativo y federal; y si hubo inconformidades contra la transformación social y política que se operó en virtud de dicha Constitución y de la legislación secundaria conexa, tal hecho debe estimarse sólo imputable a minorías ridículas integradas por clases sociales que por su posición económica o sus ideas simpatizaban con el ideario conservador.
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determinaron su proclamación y los objetivos que persiguió lo colocan en ese rango. En efecto, refiriendo a dicho plan los diferentes atributos que peculiarizan a toda revolución y la distinguen de cualquier movimiento alterador de un statu-quo, se llega a la conclusión que se acaba de apuntar por las siguientes consideraciones: l. El Plan de Ayuda propendió a derrocar violentamente la dictadura santanista, es decir, un gobierno de facto, espurio y oprobioso. Así lo declaró en su base primera al expresar que "Cesan en el ejercicio del poder público, el excelentísimo señor general don Antonio López de Santa Anna y los demás funcionarios que como él hayan desmerecido la confianza de los pueblos." (Primer atributo.) 2. Tuvo como propósito establecer la "igualdad republicana" mediante la abolición de "órdenes, tratamientos y privilegios" abiertamente opuestos a ella, así como la frustración de "tendencias al establecimiento de una monarquía ridícula y contraria a nuestro carácter y costumbres". (Segundo atributo.) 3. Pugnó por la organización "estable y duradera" del país mediante el establecimiento de un orden constitucional "bajo la forma de república, representativa y popular" y sobre la base del "respeto inviolable" de las garantías individuales, disponiendo la formación de un gobierno provisional para que promoviera "la prosperidad, engrandecimiento y progreso" de la patria, así como la convocación a un Congreso extraordinario que expidiera para México una Constitución. (Tercer atributo.) 4. Hizo surgir con perfiles ideológicos perfectamente marcados al partido liberal que sostuvo con las armas la Constitución de 57 y las Leyes de Reforma, y cuyos ordenamientos, una vez logrado el triunfo por sus propugnadores sobre sus adversarios, adquirieron carta de legitimidad en el pueblo mexicano, pues no sólo fueron aceptados por éste sin reticencias cruentas, sino invocados posteriormente por los gobernados contra las arbitrariedades del poder público." (Cuarto atributo.) Las Guerras de Reforma, desde el punto de vista de su significación nacional, están a la altura de las luchas insurgentes. Ambos fueron verdaderos movimientos revolucionarios, coincidentes en su motivación y teleología formales, aunque divergentes en sus causas y objetivos materiales. La insurgencia, sobre todo durante la epopeya de Morelos, pugnó por la emancipación política de nuestro país, por su conversión en un Estado independiente y soberano, luchando contra las fuerzas que sostenían al gobierno colonial. La revolución reformista, originada en el Plan de Ayuda y continuada por el partido liberal, estalla contra una dictadura asfixiante, proclama el régimen republicano, combate por el establecimiento de una igualdad legal individualista frente a los privilegios clasistas de una pseudo-aristocracia, intenta despojar al clero de la preeminencia política y económica que siempre tuvo en la vida pública de México, obligándolo a replegarse dentro del ámbito fun99 Respecto de la idea de "legitimidad constitucional", véanse las ideas que sobre dicho tópico exponemos en nuestro libro Derecho Constitucional Mexicano y las cuales son perfectamente aplicables al caso de la Constitución de 57.
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cional que le demarca su cometido espiritual. Estas tendencias se basan en los siguientes principios de la ideología liberal: el republicanismo, el federalismo, la igualdad individual ante la ley, el respeto a los derechos de la persona humana, la limitación del poder público frente a los gobernados, la formación democrática del gobierno y la separación de la Iglesia y el Estado; principios que se consagran en la Constitución de 57 y en las Leyes de Reforma. Desde el punto de vista humano, deontológico-jurídico y aun cristiano, el ideario liberal no tiene nada de censurable, pues, por el contrario, refleja el pensamiento jurídico-político a que en su época había llegado la evolución eidética de la humanidad. Es por ello por lo que México pudo orgulloso exhibir ante todas las naciones civilizadas su Constitución de 1857 como uno de los ordenamientos más avanzados del mundo dentro de sus contemporáneos, como una obra jurídica producto de las más preclaras inteligencias mexicanas. Desde el punto de vista puramente ideológico, como sistema de principios, nada tiene de vituperable el liberalismo; y si el derecho positivo fundamental que de él emanó fue susceptible de no acoplarse a la realidad nuestra o impotente para conjurar definitivamente nuestros males inveterados, no por ello dejó de representar un avance decisivo en el desenvolvimiento político-jurídico de México. Se ha dicho que el derecho debe siempre reflejar la realidad, que por modo necesario debe reconocer las situaciones sociales que pretenda regular so pena de no aplicarse, de resultar letra muerta o de no expresar sino un romántico e ingenuo deseo de sus forjadores; pero si tan triste y desairado papel se atribuyera en forma absoluta al derecho, principalmente a toda Constitución, en nuestro régimen jurídico existirían aún las encomiendas, las incapacidades raciales, los privilegios de ciertas clases sociales, los títulos de nobleza, el poder gubernativo abo soluto, la censura en la emisión del pensamiento, la capitis tieminutio del indio, los fueros personales, la hegemonía política y económica del clero y, en general, todas las situaciones contrarias al progreso social, económico y político. Es cierto que la Constitución de 57 y las Leyes de Reforma pudieron no sólo no adaptarse a la realidad mexicana, sino aun contradecirla; pero precisamente en estas circunstancias radicó su mayor mérito, pues cuando una realidad social está plagada de iniquidades, vicios y errores que la sumergen en la injusticia más indignante, el ordenamiento jurídico que se le enfrenta es altamente plausible, máxime que, como en el caso de los principios fundamentales de la legislación liberal, surgió su indiscutible legitimación popular. En efecto, después de la Constitución de 57 y una vez destruido el fracasado imperio de Maximiliano en junio de 1867, équé movimiento revolucionario anti-republicano, anti-federal y anti-popular se hace estallar? ¿Quién pugnó ideológicamente por la supresión de las garantías individuales, por la restauración de las dictaduras, por la reimplantación de los fueros personales y los privilegios de clase o por la reivindicación de la hegemonía política y económica del clero? Es obvio que durante la vigencia de la Constitución de 57 nuestra realidad social, por desgracia, fue refractaria a la observancia positiva de los principios jurídicos y políticos que en aquélla se consagraron; pero ello no es de ninguna manera un baldón para el pensamiento liberal que forjó dicho ordenamiento, sino para todos aquellos,
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gobernantes y gobernados, que pretendieron desconocerlo en su conducta práctica, aunque no en sus ideas primordiales. 100 Durante el periodo de sesiones del Congreso Constituyente de 1856-57. don Ignacio Comonfort, en su carácter de presidente sustituto de la República Mexicana. expide, en mayo de 1856, el "Estatuto Orgánico Proinsumal" en el que se consignan diferentes garantías individuales de seguridad. propiedad e igualdad (arts. 30 a 79). En su exposición de motivos, contenida en comunicación de 20 de mayo de 1856 dirigida al Congreso por el ministro de Gobernación Lafragua, se asienta que la sección quinta de dicho estatuto "es la ofrecida Ley de Garantías Individuales. y en general está tomada del acuerdo aprobado por el último Senado constitucional.w' Como en esa Cámara fue escrupulosamente discutido el proyecto, el gobierno cree haber acertado, adoptándolo con las modificaciones que han parecido necesarias y que son la consecuencia de los principios de progreso y de justicia proclamados por la administración. La libertad, la seguridad. la propiedad y la igualdad. están suficientemente garantizadas. y los ciudadanos pueden vivir tranquilos bajo la égida de la ley, que imponiendo reglas al Poder Supremo asegura a la sociedad contra los avances del despotismo y pone freno a las pasiones. que muchas veces visten con su vergonzosa librea los actos que deben ser únicamente fruto de la razón y de la justicia. En esta sección se proclama la abolición de la esclavitud. se establecen bases para el servicio personal, se declara la libertad de enseñanza. se prohíben todos los monopolios. las distinciones. los privilegios perjudiciales, las penas degradantes y los préstamos forzosos; se restringe la pena de muerte, ya que. por desgracia, no se puede aún decretar su abolición completa; se establecen las penitenciarías. se respeta la propiedad, y en 100
Al afirmar que la Constitución de 57 quedó legitimada en la conciencia de gobernantes
y gobernados pretendemos significar que. una vez restaurada la República en 1867 con el triunfa de las armas que la sostenían sobre el llamado imperio de Maximiliano, ningún movimiento político se levanta contra ella y sus principios. Esto no denota, sin embargo. que su legitimación hubiese equivalido a su puntual observancia ni que. en el campo especulativo. no hubiese sido objeto de critica. Según asevera Daniel Cosía Villegas: "El Congreso Constituyente de 1856 y su obra. la Constitución del año siguiente, han tenido pocos apologistas a cambio de numerosos -, crülcos. Los más de éstos fueron. y lo son, la Iglesia católica y el partido conservador". agregando "del campo liberal surgieron sus mejores críticos" y señala como los más destacados a don Justo Sierra y a don Emilio Rabasa. Ambos convergen en un mismo propósito: justificar el gobierno y la política de don Porfirio Díaz y en un solo medio: introducir reformas a la Constitución para normatlvizar a ese gobierno y a esa política; el uno actúa como periodista y el otro procede como escritor. Sierra expone sus ideas en el periódico LA Libertad Y a distancia de varios lustros, en 1912. Rabasa publica su obra LA Constilucilm y la Dictadura. No está en nuestro ánimo hacer un examen de las ideas de tan distinguidos críticos, pues este tema rebasa los límites de la presente obra, recomendando la lectura del profundo y brillante opúsculo de Cosía Villegas, LA Constuución di 1857 Y sus Crituos, en que su autor trata substanciosa y amenamente el estudio sobre el pensamiento de ambos personajes respecto del tópico anotado. 101 Seguramente. la mencionada sección quinta del estatuto tuvo como antecedente inmediato el proyecto de Ley Constitucional de Garantías Individuales presentado al Senado por Otero. Robredo e Ibarra ei 29 de enero de 1859, pues como sostiene Santiago Oñate "ejerció influencia considerable en el Estatuto Orgánico de Comonfort y en la Constitución Federal de 1857". (op. cu., pág. 33.)
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suma, se hacen efectivos los principios de libertad, orden, progreso, justicia y moralidad que el gobierno proclamó desde el instante primero de su instalación".102 La Constuuácm de 1857 implanta el liberalismo e individualismo como regímenes de relaciones entre el Estado y sus miembros. Puede afirmarse, pues, que dicha Constitución fue el reflejo auténtico de las doctrinas imperantes en la época de su promulgación, principalmente en Francia, para las que el individuo y sus derechos eran el primordial, si no el único, objeto de las instituciones sociales, que siempre debían respetarlos como elementos superestatales. Más que regímenes de gobierno propiamente dichos, más que sistemas de organización política y jurídica, el individualismo y el liberalismo implican las posturas que el Estado, como entidad superior, debe adoptar frente a sus miembros en las constantes relaciones entre ambos. Dichos regímenes traducen, pues, como todos los demás que son adversos o diversos (socialismo, intervencionismo estatal, etc.), la esfera de actividad, de competencia del Estado en sus relaciones con los gobernados, demarcando la injerencia de sus órganos en el ámbito de conducta de aquéllos. Si bien en un orden jurídico estatal determinado el individualismo y el liberalismo coexisten, complementándose el uno con el otro, ambos presentan, no obstante, profundas diferencias en su concepción política y filosófica. En efecto, puede decirse que el individualismo constituye un contenido posible de los fines del Estado, o sea, que éste opta por la realización de un objetivo, que estriba precisamente en la protección y conservación de la personalidad individual, en aras de la cual precisaría sacrificar cualquier otro interés, naturalmente con las consiguientes salvedades. Por el contrario, el liberalismo implica la actitud que el Estado adopta o asume por conducto de sus órganos frente a la actividad particular, en el sentido de garantizar a ésta un amplio desarrollo mientras no provoque el desorden dentro del medio social. Por eso es por lo que el régimen liberal puro, tal como surgió de los postulados fundamentales de la Revolución francesa, conceptúa al Estado o, para hablar con más propiedad, al gobierno del Estado, como un mero vigilante de las relaciones entre los particulares, en las cuales solamente tiene intervención cuando puedan provocar manifiestos desórdenes en la vida social. Pues bien, ambas posturas estatales, individualista y liberal, derivan claramente del articulado de la Declaración de los Derechos del Hombre de 1789 y se encuentran plasmadas en nuestra Constitución Federal de 1857, cuyo artículo primero dice a la letra: "El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia, declara que todas las leyes y todas las autoridades del país deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución." Efectivamente, de la simple lectura del precepto que acabamos de transcribir 102 La comunicación a que nos referimos aparece inserta en la obra de don Felipe Tena Ramlrez, LeytS Fundamentales de Mhico, págs. 517 a 525, pudiendo también consultarse en el DeTecho Público Mexicano, de don Isidro Montiel y Duarte.
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lAS GARANTíAs INDIVIDUALES
se desprende que el Código Político de 1857 consideró, fiel a la tesis individualista, que los derechos del hombre no sólo son el objeto de las instituciones jurídicas, sino su base misma. Los autores de dicha Constitución, además, implícitamente se declararon partidarios del jusnaturalismo en materia de derechos del hombre, tal como puede colegirse de la exposición de motivos respectiva, que en su parte conducente dice: "Persuadido el Congreso de que la sociedad para ser justa, sin lo que no puede ser duradera, debe respetar los derechos concedidos al hombre por su Creador, convencido de que las más brillantes y deslumbradoras teorías políticas son torpe engaño, amarga irrisión, cuando no se aseguran aquellos derechos, cuando no se goza de libertad civil, ha definido clara y precisamente las garantías individuales, poniéndolas a cubierto de todo ataque arbitrario. El acta de derechos que va al frente de la Constitución, es un homenaje tributado en vuestro nombre, por vuestros legisladores, a los derechos imprescriptibles de la humanidad. Os quedan, pues, libres, expeditas, todas las facultades que del Supremo recibisteis para el desarrollo de vuestra inteligencia, para el logro de vuestro bienestar."
Pero, además, la Constitución de 1857 no sólo adopta una posición francamente individualista en los términos ya apuntados, sino que implanta también el liberalismo como régimen de relaciones entre el Estado y los gobernados. En efecto, de la segunda parte del artículo primero se desprende que toda autoridad debe respetar y sostener las garantías individuales, y en la exposición de motivos relativa se expresa: "El Congreso estimó como base de toda prosperidad, de todo engrandecimiento, la unidad nacional; y, por tanto, se ha empeñado en que las instituciones sean un vínculo de fraternidad, un medio seguro de llegar a establecer armonías, y ha procurado alejar cuanto producir pudiera choques y resistencias, colisiones y conflictos", lo cual viene a indicar, sin dejar lugar a dudas, que al Estado se reputó como un mero vigilante de las relaciones entre particulares, cuya injerencia surge cuando el desenfrenado desarrollo de la libertad individual acarrea disturbios en la convivencia social. El artículo la de nuestra Ley Fundamental de 1857, como se ve, contiene una declaración de carácter dogmático, en el sentido de que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales, ruando así según dijimos, el fin del Estado. Ahora bien, esa declaración dogmática, consecuencia evidente del jusnaturalismo, es el antecedente lógico ineludible de la segunda parte del precepto que comentamos, en la que se indica que es precisamente la Constitución la que otorga garantías que deben respetar y sostener todas las autoridades del país, incluyendo a las legislativas. De la exégesis de dicho artículo 10 se concluye que la Constitución de 57 no declaró cuáles eran los derechos del hombre específicamente considerados, sino que, dándolos por supuestos como una verdad incontrovertible, se contrajo a enunciar las garantías, concedidas al individuo, para asegurarlos. Por tanto, al mencionar en sus veintinueve primeros preceptos dichas garantías, por simultaneidad lógica reconoce los primordiales derechos humanos, estableciendo así una identidad entre éstos y aquéllas. Sin embargo, no se debe
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dejar de advertir que varias de las garantías consignadas en tales preceptos no corresponden a un auténtico "derecho del hombre", según la idea respectiva del jusnaturalismo, o sea, a un derecho anterior y superior a la sociedad, sino a un "derecho del ciudadano", esto es, a un derecho que el hombre tiene, no en su calidad de tal, sino como miembro de la colectividad y dentro de cuyo concepto se comprenden, por lo genera!, las llamadas "garantías de seguridad jurídica". Es importante subrayar que esta distinción la hacía en el fondo la Declaración francesa de 1789, a! referirse a los "derechos del hombre y del ciudadano", como conceptos jurídico-políticos diferentes.103 En torno a la concepción filosófica de los derechos del hombre se suscitó una interesante polémica entre don Ignacio Ramírez; por un lado, y don Le6n Guzmán y don Ponciano Amaga por el otro. Ramírez no era jusnaturalista, pues para él los derechos humanos nacen de la ley y asevera que "antes de decir que los derechos del hombre son la base de las instituciones sociales se debe averiguar y definir cuáles son esos derechos", preguntándose si son los que concede la misma Constitución, los que derivan del Evangelio o del derecho canónico o los que reconocieron el derecho romano y las partidas. sin dejar de observar que el proyecto constitucional olvida los derechos sociales de la mujer. de los niños, de los huérfanos y de los hijos naturales. Guzmán, por vía de refutación. proclama que el hombre es un ser eminentemente libre y social, que al reunirse los hombres en sociedad "convienen en sacrificar un poco de su libertad natural, para asegurar la de los demás, y que esta parte de libertad que se reserva a todos los individuos, es lo que constituye el derecho del hombre en sociedad, y asegurar ese mismo derecho, debe ser el fin de las constituciones y de todas las leyes", concluyendo que por estas razones la Comisión ha acertado en afirmar que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. Corroborando estas ideas, Arriaga sostuvo que los derechos no emanan de la ley, sino que son anteriores a ella y que el ser humano nace con ellos. "El derecho de la vida, el de la seguridad, etc., dice, existen por sí mismos y a nadie ha ocurrido que se necesite una ley que conceda a los niños el derecho de mamar, y a los hombres todos el de alimentarse y el de vivir." Fácilmente se advierte que al discutirse el tema de los multicitados derechos se enfrentaron dos corrientes opuestas, a saber, el positivismo juridico, representado por don Ignacio Ramírez, y el jusnaturaUsmo cuyos voceros fueron en esa ocasión don León Guzmán y don Ponciano Arriaga. Esta última tesis fue compartida por la mayoría de los diputados constituyentes al aprobar por setenta votos contra veintitrés el artículo primero de la Constitución.tw 103 La interpretación que nos hemos permitido sustentar sobre el artículo 1° de la Constitución de 57, se corrobora por la gestación parlamentaria misma de dicho precepto. a través de los debates ocurridos en las sesiones del Congreso Constituyente, efectuadas los días 10 Y 11 de julio de 1856 y en los que se destacaron Arriaga, Ramlrez, Guzmán, vallarta y Mata. (Consúltese Historio. del Congreso ConstiJuytnle, de don Francisco Zarco, tomo 1, págs. 683 a 690: y Derecho Público Mexicano de don Isidro Montiel y Duarte, tomo IV, págs. 161 a 166.) Además, este último jurista. en un estudio prolijo y bien documentado que publicó en el afio de 1889. establece Con claridad la distinción entre los "derechos del hombre" y las "garantías individuales", aseverando que los primeros "están fundados en la ley natural" y que éstas "son creaciones de la ley positiva encaminadas a asegurar el goce de tales derechos por medios que los hagan efectivos" y agrega que "aun cuando no hubiere ninguna ley positiva. habría sin embargo derechos del hombre que son anteriores a toda institución social, pero no habrá garantías individuales" (Revista tk úgislaci6nyJurisprudtncia. Volumen correspondiente a enero a junio de 1889, págs. 164 y 165). 104 ZARCO. Historia tkl Congreso ConstiJuyenh, tomo 1, págs. 683 a 690.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
Hemos hecho las anteriores digresiones alrededor del artículo primero de la Constitución de 57 para comparar este precepto con el relativo de nuestra Constitución vigente y poder así constatar la diferente ideología política que en materia de garantías individuales se contiene en ambos ordenamientos fundamentales. En cuanto a los derechos individuales públicos específicos, la Constitución de 57 proclama los mismos que la Constitución vigente, dentro de los cuales sobresalen por su singular importancia los contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales, a los cuales nos referimos posteriormente, haciendo un estudio histórico de ellos, y que tan trascendentales son para la vida jurídica pública del país. La Constüucum vigente se aparta de la doctrina individualista, pues a diferencia de la de 57, ya no considera a los derechos del hombre como la base y objeto de las instituciones sociales, sino que los reputa como un conjunto de garantías individuales que el Estado concede u otorga a los gobem.adns. El individualismo, adoptado en el ordenamiento constitucional próximo anterior, establece que los derechos del hombre, inherentes e inseparables de su personalidad, son supraestatales, es decir, que están por encima de todo orden creado por el Estado, el que, por ende, debe siempre respetarlos y convertirlos en el objeto y base de sus instituciones. Contrariamente a la tesis individualista, nuestra Constitución de 1917 ya no hace figurar a los derechos del hombre como el exclusivo contenido de los fines estatales, sino que, considerando que el pueblo constituido políticamente en Estado es el único depositario del poder soberano, ha expresado en su artículo primero que las garantías individuales son instituidas o creadas por el orden jurídico constitucional. Dice textualmente el mencionado precepto: "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece." Por consiguiente, nuestra Constitución de 17 resuelve la manifiesta contradicción que teóricamente surge entre la concepción superestatal e irreductible de los derechos del hombre y la soberanía, como poder máximo, sobre el cual nada existe humanamente. Lejos de sustentar nuestra actual Ley Fundamental la tesis individualista, se inclina más bien hacia la teoría rousseauniana, que asevera que las garantías de que pueden gozar los individuos frente al poder público son otorgadas a éstos por la propia sociedad, única titular de la soberanía, en virtud de la renuncia de sus prerrogativas, hecha por sus miembros, las cuales son posteriormente restituidas al sujeto, pero no como una necesidad derivada de una imprescindible obligatoriedad, sino como una gracia o concesión. La voluntad de la nación es, pues, para Rousseau, el elemento supremo en que consiste la soberanía, sobre la cual ningún poder existe y a la cual todos deben sumisión. Ni en el Proyedo de Rejormas a la Cllll.
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mencionada Ley Fundamental. No se puso en duda, sin embargo, que el hombre tiene derechos y que esos derechos deben ser garantizados por la Constitución; pero entre esta irrefutable concepción y la de que tales derechos debieran ser el objeto y la base de las instituciones sociales, hay un inmenso abismo. Seguramente, tanto Carranza como los constituyentes de 16-17, tuvieron en cuenta que, al introducirse garantías de carácter social en la Constitución, al no ser ya el individuo el sujeto de protección preferente por parte del Estado, al otorgar a éste mayor intervención en la vida social, la declaración individualista de la Carta de 57 resultaba incongruente con el contenido ideológico de la nueva Ley Fundamental. Por ende, al transformar ésta la actividad estatal, atribuyéndole un radio de acción más amplio, forzosamente se tuvo que adoptar otro principio general respecto a las garantías individuales, que se conceden u otorgan constitucionalmente para asegurar y proteger los llamados derechos humanos. La variación del artículo primero de la Constitución de 57 no supone evidentemente el desconocimiento o rechazo de los derechos del hombre por parte de los forjadores de nuestra Ley Suprema vigente. Lejos de ello, según acabamos de decir, la existencia de tales derechos y su necesario reconocimiento por el orden jurídico eran supuestos ineludibles para la construcción legislativa. La exposición de motivos del Proyecto de Reformas Constitucionales y las ideas emitidas al discutirse su artículo primero en el Congreso Constituyente así lo demuestran. Sería prolijo hacer las transcripciones respectivas donde dichas apreciaciones encuentran su respaldo, bastando para este efecto, citar las palabras del diputado don José Natividad Macias, uno de los más distinguidos constituyentes: "La conclusión a que se ha llegado es que el hombre tiene un derecho fundamental, que es el derecho a la vida, y en este derecho está comprendido el derecho a la libertad, el cual se traduce por el derecho a todas las necesidades naturales del individuo. Hay que rehuir cuidadosamente todas estas discusiones filosóficas que no sirven más que para hacer confusión de las ideas e inducir a errores que siempre son petjudiciales para los pueblos, y venir a una cosa práctica y positiva. Las constuucumes no necesitan declarar cuáles son los derechos; necesitan garantizar de la manera más completa y más absoluta todas las manifestaciones de la libertad. Por eso deben otorgarse las garantías individuales, y esto es lo que se ha hecho en el artículo que está a discusión. lOS Según hemos afirmado, a diferencia de la Constitución de 1857, que únicamente consagraba garantías individuales como medios recognoscitivos y protectores de los derechos del hombre, la Constitución vigente consigna, además, las llamadas garantías sociales, o sea, un conjunto de derechos otorgados a determinadas clases sociales que propenden a consolidar su situación económica primordialmente. Esos derechos sociales se contienen sobre todo en los artículos 27 y 123 constitucionales, preceptos que cristalizan las aspiraciones revolucionarias fundamentales, consistentes en resolver, en beneficio de las masas desvalidas, los problemas obrero y agrario. Por otra parte, y sobre todo en materia de propiedad privada, parece 105 Diario de
los Debous, tomo 1, núm. 24. Sesión de 13 de diciembre de 1916.
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lAS GARANT1As INDMDUALES
ser que nuestra actual Ley Suprema, junto a los derechos fundamentales del individuo o garantías individuales, adopta el concepto correlativo, o sea, el de obligaciones individuales públicas, que tiene la implicación opuesta a la idea de "derechos públicos individuales". La obligación pública individual, desconocida en la Constitución de 57, con exclusión de las fiscales y militares, es aquella que el Estado impone al individuo, al sujeto, constriñéndolo a obrar o a hacer uso de sus bienes en beneficio de la sociedad. En este sentido, podemos decir que la obligación pública individual es el reverso del derecho correlativo, en términos abstractos, y que si el Estado, por medio del orden constitucional, ha concedido en favor del individuo determinadas garantías, cuyo ejercicio y respeto son indispensables para el desenvolvimiento de la personalidad humana, también le ha impuesto el deber, en algunos casos, de utilizar esas garantías en beneficio de la colectividad a que pertenece. La idea de obligación pública individual, concebida por Duguit, se ha plasmado, en efecto, en el artículo 27 constitucional, que considera a la propiedad privada, a la vez que como un derecho público individual para su titular, como una funci6n social, con el correspondiente deber de utilizarla o emplearla para el bien general. . Es en la conservación y efectividad de las garantfas sociales a que nos referíamos, y que respecto de cada particular se traducen en sendas garantías jurídicas frente al Estado, donde se puede palpar con mayor evidencia el régimen de interoenaonalismo estatal que establece nuestra Constitución vigente, al menos en los aspectos que vamos a indicar. Se ha estimado a dichas garantías sociales como un conjunto de derechos inalienables e irrenunciables en favor de las clases económicamente débiles frente a las poderosas. Así, verbigracia, el artículo 123 constitucional instituye las bases mínimas generales, conforme a las cuales se debe formar la relación de trabajo y determinar sus consecuencias jurídicas, bases que no pueden ser materia de modificación desfavorable para el trabajador. Pues bien, para hacer efectivas en la realidad esas bases constitucionales, interviene oficiosamente el Estado en beneficio de la clase débil, con el fin de hacerlas respetar en la relación jurídica entre trabajador y patrón, sancionando los actos que las contravengan con la nulidad, o bien con medidas más severas, según el caso. En la solución del problema agrario también se manifiesta con claridad la intervención que al Estado da la Constitución en las relaciones sociales. Así.vpor ejemplo, las disposiciones del artículo 27 constitucional que se refieren a las dotaciones y restituciones de tierras yaguas, particularmente, erigen al Estado, por conducto' de sus órganos autoritarios respectivos, en verdadero agente no sólo en los procedimientos correspondientes, sino en la organización y formación del nuevo régimen de propiedad agraria, hipótesis en las que la oficiosidad de la actuación del poder público es manifiesta, hasta tal punto de oponerse a la voluntad de los mismos beneficiados, como acaece en un sinnúmero de caSOS prácticos, que sería prolijo mencionar. Pero es más, la vida del Estado mexicano se ha ido desarrollando con miras a nacionalizar las actividades económicas fundamentales del país, sustrayendo de su esfera de acción a los particulares. Ello ha acontecido primordialmente con el petróleo y con los productos derivados de esta vital
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sustancia para la economía nacional. Al expropiarse en marzo de 1938 todos los bienes de las compañías petroleras. el Estado se convirtió en el explotador exclusivo de los yacimientos petrolíferos; y con el objeto de evitar que las actividades relacionadas con el petróleo reincidieran en la órbita particular. se adicionó el artículo 27 constitucional con la prohibición absoluta de que se otorguen las concesiones respectivas. La adición a que nos referimos. que se introdujo a dicho precepto en noviembre de 1940. establece categóricamente que 'Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos. líquidos o gaseosos. no se expedirán concesiones... "'06 Bastan. pues. estas breves digresiones para demostrar que en el régimen jurídico instituido por la Constitución de 17 opera el sistema de mteruencionismo de Estado, alternando con el liberal-individualista en cuanto a varias de las garantías del gobernado. Se ha criticado acremente a nuestra actual Ley Fundamental. porque se asemeja. según sus impugnadores, a un mosaico híbrido de tendencias contrarias y. en ciertas hipótesis. contradictorias. Nosotros no estamos de acuerdo con esa crítica, pues un ordenamiento básico que regula la vida misma de un Estado. de aspectos tan múltiples y diversos. debe atender a la realidad íntegramente y normar diferentemente sus distintos sectores, aun cuando en esa normación global se impliquen principios pertenecientes a regimenes sociales y políticos contrarios. como sucede con nuestro caso concreto. Los fracasos que en la realidad han experimentado los ordenamientos legales se han debido primordialmente al deseo de querer aplicar un solo principio político-social a un ambiente compuesto de elementos y circunstancias tan disímiles unos de otros, que reclaman diversa consideración jurídica. ¿Qué sucedería. en efecto. si se implantara en nuestro medio únicamente el socialismo, o el liberalismo puro cabalmente? La respuesta no se haría esperar: o se mataría definitivamente la iniciativa privada. que es la base del progreso de un pueblo, o se degeneraría en la explotación más inicua de la parte débil. como sucedió en Francia a raíz de la Declaración de 1789 y de las constituciones emanadas de ella. En síntesis. mientras que la Constitución de 1857 reputa los derechos del hombre como elementos superestatales, la Constitución vigente los considera como una concesión por parte del orden jurídico del Estado. Además. en ambos ordenamientos constitucionales el Estado adopta distinta postura frente a los gobernados. ya que en la Constitución de 57 son los principios liberales los que regulan las relaciones respectivas. y en la vigente. los postulados pertenecientes a diversas tendencias político-jurídicas. Hemos aseverado anteriormente'v? que el Bien Común o Justicia Social es un concepto que se integra con dos ideas fundamentales conjugadas ar106 Más aún, por iniciativa presidencial de 20 de octubre de 1960 se adicionó al mismo artículo 27 constitucional la declaración enfática de que "Corresponde exclusivamente a la nación generar, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgará concesiones a las particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines." 107 Véase
introducción, parágrafos VI y VII.
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lAS GARANT!As INDIVIDUALES
rnónicamente, a saber: el respeto a la personalidad humana del gobernado y la protección y mejoramiento de los sectores mayoritarios de la población. Proyectar un orden jurídico exclusivamente hacia una u otra de tales ideas significa incidir en la injusticia social. Pues bien, nuestra Constitución de 1917, al recoger en sus preceptos y espíritu los ideales de la Revolución de 1910 Yal convertirlos en garantío.s sociales, paralela o simultáneamente reiteró el respeto a la persona humana y la tutela a sus atributos naturales o esenciales, que eran los objetivos ideológico-políticos fundamentales de la Carta de 57. Al proceder en esta forma, la Constitución actual ha realizado normativamente el Bien Común o la Justicia Social, estableciendo una verdadera síntesis entre el individualismo y el colectivismo mediante una clara y definida demarcación entre las fronteras de ambos, asegurada por el intervencionismo de Estado. La tesis de que el hombre, como ente social, sólo es susceptible de ser preservado por el orden jurídico en la medida en que su conducta no dañe a otro, no perjudique a los intereses de la sociedad o no se oponga al mejoramiento colectivo, es uno de los primordiales aspectos teleológicos que configuran el espíritu de nuestra Ley Suprema vigente. El otro aspecto, de igual importancia que el anterior, se traduce en la tendencia a elevar constantemente el nivel de vida de la sociedad, en mejorar las condiciones de existencia de los grandes grupos humanos que la componen; y este objetivo lo señala y lo hace posible la Constitución de 17 a través de los tres criterios limitativos de la conducta individual que hemos mencionado. En ocasión precedente afirmamos que la Justicia Social se condensa en esta máxima: "Suprimir la explotación del hombre por el hombre y del hombre por el Estado." Los dos objetivos que concurren en este desiderátum los realiza en conjunción armoniosa nuestra Ley Fundamental vigente. Divorciarlos, conceptuándolos como finalidades excluyentes de un orden constitucional, implicaría regresión, o al individualismo egoísta o a la dictadura estatal totalitaria como situaciones extremas indeseables de las que precave a México su Carta de Querétaro. XV.
LA DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS (SOMERA REFERENCIA)
Basándose en la naturaleza inespacial e intemporal del hombre como ser que ha sido y es la causa, el medio y el objeto del devenir histórico de todos los países del orbe en sus múltiples manifestaciones, se concibió la nobilísima idea de protegerlo en su calidad de persona y de ente socio-político con independencia del Estado concreto a que pertenezca. Esa idea, sustentada por la U.N.E.S.C.O. (Organización Educativa, Científica y Cultural de las Naciones Unidas), cristalizó en el trascendental documento internacional que se llama Declaracilm Universal de los Derechos Humanos, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas ellO de diciembre de 1948 en el Palacio de Chaillot de París. La Comisión designada para elaborar las bases teóricas sobre las que descansaría la referida Declaración, después de obtener las valiosas opiniones de filósofos, escritores y juristas de prestigio internacional, tales como
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Benedetto Croce, Haro/d]. Laski, Salvador de Madariaga y otros, dio cima a su importante cometido en julio de 1947, En el estudio que al efecto formuló se proclama la tesis de la universalidad de los derechos del hombre sin diferencias de raza, sexo, idioma o religión, A estos derechos no sólo les asigna un contenido puramente civil y político, sino económico y social, entendiendo bajo el concepto de "derecho" "aquella condicián de vida sin la cual, en cualquier fase histórica dada de una sociedad, los hambres no pueden dar de si lo mejor que hay en ellos como miembros activos de la comunidad, porque se ven privados de los medios para realizarse plenamente como seres humanos", Adoptando un método pragmático, es decir, prescindiendo de consideraciones de tipo filosófico-político respecto a la fundamentación de los derechos humanos, tema éste en que abundan las opiniones más diversas, contrarias y contradictorias, la Declaración preconiza los que deben ser reconocidos al hombre para lograr su respetabilidad como persona y su desarrollo vital dentro de la comunidad. Por tanto, los derechos declarados no son exclusiva ni estrictamente individuales sino sociales, es decir, corresponden a lo que dentro de nuestro orden constitucional son las "garantías individuales" y las "garantías sociales". Puede México legítimamente ufanarse, en consecuencia, de que en su Constitución de 1917 se encuentren consagrados los derechos humanos bajo los dos aspectos anotados, con mucha antelación a su proclamación en la Declaración Universal de diciembre de 1948,108 y 109 XVI.
CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS
Esta Convención, conocida también como ''Pacto de San José", entró en vigor en julio de 1978 y contiene la declaración sobre los derechos siguientes: derecho de reconocimiento de la personalidad jurídica, derecho a la vida, derecho a un trato humano, incluyendo el derecho a no ser sometido a tratos o castigos crueles, inhumanos o degradantes, prohibición de la esclavitud, derecho a la libertad personal, derecho a ser oído por un tribunal competente, derecho a no ser condenado con aplicación retroactiva de leyes 108 En el Apéndice de este libro se transcribe la mencionada Declaración, cuyo cotejo con nuestra Ley Suprema vigente corroborará la anterior aserción en cuanto a la correspondencia general entre ambos documentos. 109 La mencionada Declaración. durante el tiempo que lleva de haber sido formulada, ha sido objeto de múltiples estudios y comentarios elaborados por distinguidos juristas nacionales y extranjeros. Para no pecar de prolijos en la mención respectiva, bástenos citar aRmé Cassm; profesor honorario de la Facultad de Derecho de París y miembro de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas; a Sean Macbritk, Secretario General de la Comisión Internacional de Juristas; a Louis B. Sohn, profesor de Derecho Internacional de la Universidad de Harvard; a [ustino Jiménez. de Aréchaga, profesor Emérito de Derecho Constitucional de la Facultad de Ciencias y Humanidades de Montevideo, Uruguay. y participante en la redacción de la aludida Declaración Universal; a Héaor Cuadra, catedrático de la Universidad Nacional Autónoma de México, quien ha producido la importante obra "La Proyección Internacional de los Derechos Humanos"; a Cabino Fraga, Héaor Fix Zamudio, Alfonso Noriega, Sergio Carda Ramirez y Guillermo Floris Margadant entre los autores mexicanos, cuyos artículos y monografias pueden consultarse en la obra intitulada "Veinte Años de Evoluci6n de los Derechos Humanos", publicada en el año de 1974 por el Instituto de Investigaciones jurídicas de la UNAM.
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lAS GARANTÍAS INDMDUALIS
penales, derecho a indemnización en caso de haber sido condenado por error judicial, derecho a la vida privada de la persona, libertad de conciencia y religión, libertad de pensamiento y de expresión, derecho de rectificación o respuesta por informaciones inexactas o agraviantes, derecho de reunión, libertad de asociación, derecho a la protección de la familia, derecho al nombre, derecho del niño, derecho a la nacionalidad, derecho a la propiedad privada, derecho de circulación y residencia, derecho a participar en el gobierno, derecho a igual protección de la ley, derecho a protección judicial contra violaciones de los derechos fundamentales.
CAPITULO SEGUNDO
LAS GARANTíAS INDIVIDUALES (Aspecto general) Sumario: 1.-Introducci6n. n.-Diversas acepciones del concepto "garantía". lIJ.-Elementos, concepto y naturaleza de ,las garantías individuales:
A.-Sujetos. B.-Objeto. C.-Fuente. D.-Concepto de "garantía individual". E.-Principios constitucionales que rigen las garantías individuales. F.-Extensión de las, garantías individuales en cuanto·a su consagración
constitucional. C.-Origen formal de las garantias individuales por lo. que toca a su consagración por el orden jurídico estatal. IV.-Clasificaci6n de las garantías individuales. V.-La extensión de los derechos públicos subjetivos derivados de las garantías individuales y la reglamentación de éstas.
I.
INTRODUCCIÓN
Sea que nos declaremos adictos a la tesis aristotélica elemental en materia política, es decir, aquella que asienta que el hombre es un ser esencialmente sociable (zoon poiitikon}, o sea que aceptemos la: doctrina de Rousseau, para quien la existencia aislada e individual del ser humano precede a la formación social, lo cierto es que no se puede concebir al sujeto fuera de la convivencia con sus semejantes. La vida común es, pues, un hecho y un supuesto indiscutible. Ahora bien, haciendo abstracción de la actividad moral o meramente subjetiva del hombre, cuya identidad constituye en ella los dos extremos de las relaciones que se formen al respecto, externamente, el?- su constante y continuo contacto con sus semejantes, la persona siempre está en relación con éstos. Por ende, podemos decir que la vida en común, que la convivencia humana, son 'sinónimos de relaciones sociales entre los miembros de una determinada sociedad. Pues bien, lógicamente, para que sea dable y posible el desarrollo de esa vida en común, para que puedan establecerse las relaciones sociales, para que, en una palabra, pueda existir la sociedad humana, es menester que la actividad de cada quien esté limitada en tal forma, que su ejercicio no ocasione 'el caos y el desorden, cuya presencia destruyen la convivencia. Esas limitaciones a la conducta particular de cada miembro de la comunidad en sus relaciones con los demás sujetos que la integran, se traducen en la aparición de exigencias y obligaciones mutuas o recíprocas, cuya imposición no sólo es natural, sino necesaria, obra del Derecho,
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LAS GARANTiAS INDIVIDUALES
que sociológicamente responde como el medio imprescindible de satisfacer esa necesidad de regulación. El contenido normativo del Derecho, bien plasmado en disposiciones legislativas expedidas por órganos determinados, o bien como substratum de una práctica social constante y con fuerza de obligatoriedad, forzosamente debe estar garantizado, en cuanto a su imperatividad, por un poder superior a la voluntad de cada individuo, de tal suerte que la aplicación de lo juridico no quede supeditada al arbitrio de éste. Ese poder, que también recibe el nombre de autoridad, considerado este concepto no en su acepción de órgano estatal dotado de funciones de ejecución y decisión, sino como actuaci6n suprema, radica en la comunidad misma, en el propio grupo social, y es ejercido por entidades creadas a posteriori, a las cuales expresamente se les ha conferido esa facultad. La autoridad de un Estado (el cual constituye la forma de organización política y juridica de una sociedad humana, pueblo o nación), en la connotación que hemos atribuido al concepto respectivo, implica, pues, un poder, o sea, un conjunto de facultades y actos tendientes a garantizar el orden de derecho mediante su idónea aplicación contra posibles contravenciones por parte de los individuos de la comunidad, asegurando así el orden social (aun cuando su atribución indebida en muchas hipótesis, hist6ricamente dadas, sirva de medio a la arhitrariedad despótica). De la importante misión que tiene que realizar ese poder social, cuyo titular es el Estado como organización formal juridico-política de la sociedad humana y cuya depositaria es ésta (de acuerdo con las doctrinas actuales generalmente aceptadas), se desprende con evidencia una de sus características fundamentales, a saber: la de ser soberano. La soberania, cuyo término deriva de la conjunción "super-omnia", o sea sobre-todo, es un atributo del poder del Estado, de esa actuación suprema desarrollada por y dentro de la sociedad humana, que supedita todo lo que en ella existe, que subordina todos los demás poderes y actividades que se desplieguen en su seno. Pues bien, el Estado, como forma en que se organiza un pueblo o una sociedad humana, al adquirir sustantividad propia, al revestirse con una personalidad juridica y política sui generis, se convierte en titular del poder soberano, que, sin embargo, como ya dijimos, permanece radicado en uno de sus elementos, que es la comunidad. Por consiguiente, podemos decir que la soberanía (entendiendo ya por tal no sólo un atributo del poder estatal, sino el poder mismo) reside jurídica y políticamente en el Estado, en virtud de su personalidad propia, artificial; y real y socialmente, en la sociedad o pueblo, entendido éste en su acepción jurídica, na sociológica, o sea, como conjunto de individuos con derechos .civicos activos y pasivos, La soberanía popular, llamada así porque es en el pueblo en quien efectivamente radica, según las doctrinas modernas, es, como dijera [ellinek,
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aquella potestad suprema "que no reconoce ningún otro poder superior a si; es el poder supremo e independiente". De esta concepción de soberania podemos derivar dos de sus características principales; en primer lugar, la consistente en la imposibilidad de que exista un poder superior a ella dentro del Estado, y en segundo, la de que exteriormente no depende de ninguna otra potestad. Estas dos notas fundamentales de la soberanía implican que el Estado, su titular jurídico y político, es autónomo, es decir, capaz de darse sus propias normas para rcgir su vida interior, e independiente, en cuanto que, en sus relaciones con los demás, no está supeditado a ellos. Sin embargo, la soberanía, como potestad suprema del Estado, no es ilimitada, sino que está sujeta a restricciones; mas éstas no provienen de una imposición, de un poder ajeno y extraño a ella, sino que obedecen a su propia naturaleza. En efecto, el pueblo, siendo el depositario real del poder soberano, en ejercicio de éste decide desplegar su actividad suprema dentro de ciertos cauces jurídicos que él mismo crea y que se obliga a na transgredir, en una palabra, se autolimita. Además, existiendo la necesidad de que su vida adopte la forma que más le convenga, selecciona él mismo la manera de constituirse y el sistema de su funcionamiento, es decir, se autodetermina. Los atributos de auto-limitación y auto-determinación son inherentes a la soberanía e implican la negación misma de la arbitrariedad, al traducirse en la creación de un orden de derecho. La soberanía, en cuanto a sus notas de titularidad y radicación, y por lo que concierne a sus implicaciones de autonomia (auto-limitación y autodeterminación) e independencia, históricamente no aparece la misma en los distintos regimenes sociales y políticos que se han sucedido. Durante la Edad Media, no solamente no consta de los caracteres ya apuntados, sino que ni siquiera era referible a los estados temporales, puesto que en forma casi absoluta éstos estaban sometidos al poder espiritual y material del pontífice romano. Posteriormente, cuando los jefes del Estado quisieron reasumir su soberanía perdida, logrando recuperarla, surge ésta con atributos distintos de los que actualmente la constituyen en todas las naciones democráticas. En aquella época, llamada del absolutismo, se desconocieron fundamentalmente las notas de radicación popular y de auto-limitación dc la soberanía, al haberse hecho residir en el monarca, cuyo capricho y antojo eran la ley del Estado (quod principii placuit, legis habet uigorem), Con la Revolución francesa, principalmente merced a la repercusión de la tesis de Rousseau, la soberanía se deposita en el pueblo o en la nación, mas originariamente sin estar dotada del atributo de auto-limitación. La concepción de la soberanía como poder ilimitado, exento de restricciones de ninguna especie, pronto se vio en notoria pugna con la corriente jusnaturalista de los derechos del hombre. ¿Cómo salvar, entonces, la antítesis entre la idea de la "volonté générale" como suprema, ilimitada, y el con-
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cepto de derechos del homhre anteriores a toda organización política y respetables por toda entidad y ordenamiento? Varias legislaciones constitucionales, entre ellas la nuestra de 1857, admitieron la doctrina jus-naturalista en detrimento de la concepción dominante de la soberanía, como se deduce del articulo primero, que en otra ocasión comentamos. Doctrinalrnente, pues, urgía solucionar la cuestión, el conflicto suscitado entre ambas concepciones contradictorias. Fue entonces cuando se elaboró el concepto de "auto-limitación" para significar que, si bien el poder soberano del Estado no reconocia a ningún otro superior a él, en cambio, se imponía a sí mismo ciertas restricciones en beneficio de los individuos. Fue así como, abandonando la idea jusnaturalista, individualista y liberal, por cuanto se refiere a los derechos del sujeto, nuestra Constitución vigente, que es el ordenamiento que cristaliza directamente la autodeterminación popular, consignó en su artículo primero, como declaración general, el principio de la autolimitación, al instituir en favor del individuo las garantías que en los preceptos sucesivos otorga. No se trata ya, pues, de reconocer derechos superestatales del hombre, sino de autolimitarse, otorgando a éste las garantías debidas para el desarrollo integral de su personalidad. El concepto de soberanía, tal como lo forjan los autores modernos como Jellinek, Posada, etc., se encuentra en todos sus términos en nuestra Constitución de 1917. En efecto, al constituirse el pueblo mexicano en Estado, al darse una organización estatal, el poder o actividad supremos, inherentes a él, los refirió a la entidad jurídica y política que creó con sustantividad y personalidad propias, reservándose, no obstante, para sí, la fundamentación real de la soberanía. Al surgir el Estado mexicano con personalidad jurídica y política propias, como mera forma de creación artificial (como lo es el concepto de la entidad política "estado" en general), necesariamente se le tuvo que atribuir autoridad, esto es, el poder indispensable para la consecución de sus fines específicos y para el mantenimiento del orden 'interior, análogamente a lo que sucede cuando Se forman sociedades civiles o mercantiles dotadas de propia personalidad. Al nacer el Estado mexicano, lógicamente el pueblo o elemento humano que lo integra devino un factor de su naturaleza, conservando, sin embargo, el poder o actividad social suprema de que es depositario. En el terreno lógico (no en el histórico, que muchas veces es contrario al primero), un elemento real, el pueblo o la nación, al que como tal corresponde un determinado poder o actividad soberanos, cedió la titularidad de ese poder o actividad a la entidad artificial que 'creó, dotándola de sustantividad o personalidad propias. Por consiguiente, podemos decir que la soberanía o poder soberano corresponde al Estado mexicano (forma política y jurídica artificial) por atribución que de ella le hizo el pueblo o nación mexicana, en los cuales subsiste su fundamentación real. Implicando, por ende, el Estado una forma jurídica y po-
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lítica como persona moral de Derecho Público, al igual que las personas morales de Derecho Privado, en sus respectivos casos de consideración jurídica, resulta que, como éstas, es titular de una actividad o poder que en realidad corresponde a sus miembros humanos, o sea, e! pueblo. Pues bien, la fundamentación real de la soberanía, como poder social supremo, que ficticiamente se imputa al .Estado, que es la forma en que se organiza política y jurídicamente una sociedad humana, se atribuye por el artículo 39 constitucional al pueblo mexicano, atribución que reproduce las consideraciones l6gicas que acabamos de hacer. En efecto, dice e! citado precepto textualmente: "La soberanía nacional reside esencial y originariamente en e! pueblo. Todo poder público dimana de! pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." Fácilmente se desprende de! contenido de tal artículo, que la primera parte alude a la fundamentaci6n o radicaci6n populares de la soberanía, principalmente cuando emplea los adverbios esencial y originariamente. El primero de ellos implica que la soberanía es consubstancial y concomitante al pueblo, o sea que éste tiene como atributo de esencia el ser soberano, que está dotado de potestad suprema. Por otra parte, la palabra "originariamente" significa que es el pueblo quien, en principio y de manera esencial, es el único sujeto real de la soberanía, pero que, en atención a circunstancias de índole práctica, no puede desempeñarla dentro de la organización estatal por sí mismo, por lo que se ve en la precisión de delegar su ejercicio en órganos por él creados expresamente, los cuales despliegan el poder soberano popular en forma derivada. En estos términos, pues, debe interpretarse e! artículo 41 de la Constituci6n de 17, que a la letra dice: "El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Uni6n, en los casos de competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constituci6n Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones de! Pacto Federal." La segunda parte de! artículo 39 constitucional implícitamente contiene la atribución que de la soberanía hace el pueblo en favor de la entidad Estado por él creada. Efectivamente, al establecerse que "todo poder público dimana de! pueblo", sc está sobreentendiendo que dicho poder, o sea la actividad del Estado, es fruto de una imputaci6n que hace a éste el pueblo, pues no ótra es la interpretaci6n que debe darse al término "dimana", que equivale a la circunstancia de que e! poder público con que está investida la entidad estatal procede precisamente de su sustrato humano real, que es el pueblo, o, como dijeran los revolucionarios franceses de 1789, entre ellos Sieyés, la nación. La tercera parte del artículo que comentamos expresa el carácter de inalienabilidad de. la soberanía, es decir, considera a ésta como inseparable
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del pueblo, inherente a éste, de lo que se concluye la imposibilidad de delegación de la potestad soberana en cuanto tal, pues lo que se confiere a los órganos autoritarios es su ejercicio, como ya dijimos. Las facultades de autodeterminación y de autolimitación, que son las capacidades siempre coexistentes del concepto de soberanía popular y que participan, por ende, de su carácter de inalienabilidad, también están implicadas en nuestro orden constitucional. En efecto, siendo la Constitución la Ley Fundamental que establece primordialmente la organización del Estado y el funcionamiento, atribuciones, etc., de los órganos O autoridades supremos de que está compuesto su gobierno, resulta que toda ella, por si misma, traduce en normación positiva la facultad de autodeterminación del pueblo investido de soberanía, lo que se corrobora por el contenido dispositivo del articulo 40, que dice: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo que concierne a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley." En cuanto a la facultad de autolirnitación, ésta se encuentra prevista, a modo de declaración inicial general, en el articulo primero constitucional que contiene el otorgamiento de garantías individuales que el pueblo hace a los habitantes del Estado mexicano por medio de la Constitución. Consiguientemente, son los derechos públicos individuales los factores o elementos en que se concreta la autolimitación popular, al reputarlos como diques u obstáculos a la actuación arbitraria e ilegal de los 6rganos autoritarios, por conducto de los cuales se desempeña la soberanía del pueblo. Además, dentro de un régimen de legalidad como es o pretende ser, al menos teóricamente, el nuestro, la autolirnitaci6n se contiene en todo el Derecho Positivo, que es el que complementa o secunda las garantías constitucionales, clasificadas' .generalmente en garantías concernientes a la libertad, a la igualdad, a la propiedad y a la seguridad, la que propiamente equivale a la de legalidad, por significar el conjunto de medios jurídicos de preservaci6n de las anteriores, dentro de los cuales descuella la existencia de la ley.no La autolirnitaci6n, que es una de las capacidades propias de la soberaroa, implica una restiiccián a la actividad del Estado introducida por el orden jurídico. Ahora bien, como el Estado carece de sustantividad psicofísica, no estando dotado, por tanto, de una voluntad biológica, necesariamente tiene que actuar mediante representantes o agentes que se llaman autoridades, establecidas por la norma jurídica y cuyo conjunto integra el gobierno estatal. Las autoridades, pues, representan al Estado; son los 6rganes de desempeño de su actividad: por ende, una autoridad, cualesquiera que sean sus atribuciones. independientemente de la índole de sus funciono Esta autolimitaci6n es, desde luego, temporal o relativa, puesto que la obligación de observarla por parte del Estado subsiste en tanto que el pueblo, depositario real de la soberanía, no decida modificar el orden jurídico en que aquélla se expresa.
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nes, nunca obra "motu pr(Jprio", sino siempre en representaci6n del Estado como persona jurídica y del pueblo como realidad social o en ejercicio debido o indebido de una funci6n estatal. En consecuencia, ninguna entidad autoritaria es depositaria o titular del poder soberano; a ella sólo le corresponde su ejercicio de acuerdo con el ámbito de competencia que la ley le impute. Pues bien, si es el propio Estado el que se autolimita en cuanto al poder que le es inherente para cumplir sus fines, evidentemente que esta autolimitación se traduce en una serie de restricciones jurldicas impuestas a la actividad de las autoridades estatales. Por tal motivo, la soberanía, por lo que ve al Estado, implica una autolimitación en los términos ya indicados, y por lo que concierne a las autoridades, una limitaci6n a su actividad desplegada en ejercicio del poder estatal. Por otra parte, e independientemente dc las consideraciones anteriores, las garantías individuales, que con mejor denominación deben llamarse "garantías del gobernado", denotan esencialmente el principio de seguridad jurídica inherente a todo régimen democrático. Dicho principio no es sino el de juridicidad que implica la obligación ineludible de todas las autoridades del Estado en el sentido de someter sus actos al Derecho. Siguiendo esta idea, puede afirmarse que las invocadas garantías son la expresi6n fundamental y suprema de los dos principios aludidos, sin cuya consagración se propicia y estimula la entronizaci6n de la autocracia, de la dictadura o de la tiranía. No es posible, en efecto, concebir siquiera ningún sistema juridico sin la seguridad que entrañan las garantías en favor de todo gobernado, por lo que su institución es el elemento indispensable para implantar y mantener el orden jurídico en cualquier país, con prescindencia de la estructura socio-eeon6mica y política que cada uno de los pueblos del orbe adopte. La abolición o la no consagraci6n de, las mencionadas garantías significaría la destrucción de todo el Derecho, fenómenos que, a su vez, atentan contra la libertad y la justicia, como aspiraciones permanentes de todas las naciones del mundo.
11.
DIVERSAS ACEPCIONES DEL CONCEPTO "GARANTÍA"
Parece ser que la palabra "garantía" proviene del término anglosajón "warranty" o "warantie", que significa la acción de asegurar, proteger, defender o salvaguardar (to warrant), por lo que tiene una connotación muy amplia. "Garantía" equivale, pues, en su sentido lato, a "aseguramiento" o "afianzamiento", pudiendo denotar también "protección", "respaldo", "defensa", "salvaguardia" o "apoyo". Jurídicamente, el vocablo y el concepto "garantía" se originaron en el derecho privado, teniendo en él las acepciones apuntadas.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
En el derecho público, según afirmaci6n de Sánchez Viamonte,'" "la palabra garantía y el verbo garantizar son creaciones institucionales de los franceses y de ellos las tomaron los demás pueblos en cuya legislación aparece desde mediados del siglo XIX". El concepto "garantía" en derecho público ha significado diversos tipos de seguridades o protecciones en favor de los gobernados dentro de un estado de derecho, es decir, dentro de una entidad política estructurada y organizada jurídicamente, en que la actividad del gobierno está sometida a normas pre-establecidas que tienen como base de sustentaci6n el orden constitucional. De esta guisa, se ha estimado, incluso por la doctrina, que el principio de legalidad, el de divisi6n o. separaci6n de poderes, el de responsabilidad oficial de los funcionarios públicos, etc., son garantías jurídicas estatuidas en beneficio de los gobernados; afirmándose también que el mismo concepto se extiende a los medios o recursos tendientes a hacer efectivo el imperio de la ley y del derecho. Ideas semejantes emite don Isidro M ontiel y Duarte'" al aseverar que " ... todo medio consignado en la Constituci6n para asegurar el goce de un derecho se llama garantia, aun cuando no sea de las individuales". La doctrina no se ha podido poner de acuerdo en la acepci6n estrictg y específica que debe tener el concepto de "garantía" en el derecho público y, especialmente, en el constitucional. La diversidad de definiciones o de opiniones sobre lo que debe entenderse por "garantía" obedece a que sus autores toman la idea respectiva en su sentido amplio o lato, es decir, con la sinonimia a que nos hemos referido, sin contraerla al campo donde específicamente debe ser proyectada, o sea, al de las relaciones entre gobernantes y gobernados. Además, dentro de la amplitud del término "garantía", los doctrinarios enfocan la definición de este concepto desde diferentes puntos de vista, sugiriendo ideas confusas o demasiado generales. Suele hablarse, en efecto, de "garantías institucionales" como medios de protecci6n de "ciertas instituciones" establecidos por la "regulación constitucional" para hacer imposible su supresión en la vía legislativa ordinaria.'" Esta idea identifica a la garantía con la Constitución misma o, al menos, con los preceptos constitucionales protectores de "ciertas instituciones", lo que es inadmisible, ya que no se trata de desentrañar lo que es "garantía en general", sino de definir lo que denota el concepto específico de "garantía individual o del gobernado". ] ellinek clasifica las "garantías del derecho público" en garantías sociales, tales como la religión, las costumbres, las fuerzas culturales y, en general, los elementos diversos que se dan en la dinámica de la sociedad; 1.11 Los Derechos del Hombre en la Revoluci6n Francesa. Edición de la Facultad de Derecho de México, pág. 7. 112 Estudio sobre Garandas Individuales. Edición 1873, pág. 26. ll~ CARL SCHMITT. Teoría de la Constitución, págs. 197 y sigs.
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garantfas polIticas, dentro de las que comprende la organizaci6n misma del Estado y el principio de división de poderes; y jurldicas que se traducen en 'Ios sistemas de fiscalización de los 6rganos estatales, de responsabilidad oficial, de jurisdicci6n y de los medios para hacer efectivas las normas de derecho objetivo.v" Fácilmente puede notarse que esta c!asificaci6n tiene como base la idea general de garantía y que por modo indistinto puede aplicarse a cualquiera de los tipos enunciados, lo que no aporta ninguna luz para precisar el concepto de garantia individual o del gobernado. Don José Natividad M acias, distinguido diputado constituyente al Congreso de Querétaro, habla de garantías distintas de las individuales, tales como las "sociales" y las "políticas", afirmando que estos tipos se encuentran dentro de la estructura y el funcionamiento de los poderes del Estado. Al efecto, sostiene que: "La nación tiene el derecho electoral, la nación tiene la manera de decir cómo y en qué fonna expresa su voluntad soberana, para instruir a los mandatarios que han de ejercer el poder, y ésta es una garantía social, es. una garantía enteramente política, no constitucional y esta garantía política no está protegida por el amparo. Esta garantía se protege por la ilustración del pueblo; un pueblo que no tiene ilustración o un pueblo que no tenga valor, es un pueblo indigno, que no merece las garantías politicas.rporque no tiene valor para defenderlas o porque no tiene el conocimiento bastante, la ilustración suficiente para ejercitar sus derechos. Ésta es otra garantía enteramente distinta de la garantía individual y esta garantía politica no está defendida por el derecho de amparo, como lo están las garantías individuales... Hay otro derecho, otra garantía, que es la que la nación tiene para influir sobre el gobierno; la opinión pública, la prensa, son los órganos de oposición, las asociaciones, las confederaciones, uniéndose con el objeto de obligar al gobierno a que siga determinada politica o con el objeto di' imponer al gobierno que cumpla sus deberes con .la nación. De manera es que la nación soberana tiene su manera de imponerse. En los Estados Unidos, en Suiza y en Inglaterra se ha establecido otra garantía social, y esta garantía social o nacional es un derecho para que no pueda haber ley alguna que no esté sujeta a la resolución suprema de la nación." tU
Kelsen alude a "las garantias de la Constituci6n" y las identifica con los procedimientos o medios para asegurar el imperio de la Ley Fundamental frente a las normas· juridicas secundarias, es decir, para "garantizar el que una norma inferior se ajuste a la norma superior que determina su creaci6n o su contenido" .no Huelga decir que tampoco la opini6n del famoso jurista vienés se dirige hacia la definici6n del tipo especifico de garantía que nos interesa, pues no habla de las garantías del gobernado sino de los medios o sistemas para "garantizar" o asegurar la prevalencia de las normas jurídicas superiores sobre las de menor categoria. Fix Zamudio sostiene que "s610 pueden estimarse como verdaderas garantias los medios jurídicos de hacer efectivos los mandatos constituciona114 11.5
116
Teoría General del Estado, págs. 637 y sigs. Diario de los Debates. Tomo 1, págs. 428 y 429. Teoría General del Derech~ , del Estado, págs. 280 y sigs.
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les",''' aclarando inmediatamente que para él existen dos especies de garantías: las fundamentales (individuales, sociales e institucionales) y las de la Ccmstituci6n ("para los métodos procesales, represivos y reparadores, que dan efectividad a los mandatos fundamentales, cuando son desconocidos, violados o existe incertidumbre respecto de su forma o contenido,,).na Acudiendo a la ejemplificaci6n, agrega dicho autor que "garantías fundamentales son las establecidas por los primeros veintiocho artículos de nuestra Carta Fundamental, las cuales, unas tienen el carácter de individuales, otras pueden estimarse sociales, y finalmente también están reguladas determinadas instituciones y entre estas últimas merecen destacarse las establecidas por los artículos 14 y 16 que pueden designarse genéricamente como u garantía de justicia JJ • "Por el contrario, continúa, las garantías de la Constituci6n mexicana son los procesos establecidos por los artículos 103 y lO? (amparo), 105 (conflictos entre los Estados y la Federaci6n, o los estados entre sí) Y 111 (proceso de responsabilidad de funcionarios), que ya SOn normas estrictamente procesales, de carácter represivo y reparador" .11.9 Como se ve, Fix Zamudio, tomando en cuenta la noción muy amplia y general de "garantía" y aglutinando en su opini6n las de los tres autores ya citados, no explica la consistencia jurídica de lo que, a su juicio, sean las "garantías fundamentales", pues se concreta a exponer lo que, según él, comprenden. La mera demarcación del alcance de un concepto no equivale a su desentrañamiento, cuesti6n ésta que deja sin tratar nuestro estudioso jurista; y por lo que concierne a las "garantías de la Constitución", que identifica con los diferentes "procesos constitucionales", debemos decir que implican una idea completamente distinta de la de "garantía individual o del gobernado" y cuya fisonomía jurídica es precisamente lo que pretendemos describir. El distinguido maestro de nuestra Facultad, don Alfonso Noriega C., identifica a las garantías individuales con los llamados "derechos del hombre", sosteniendo que estas garantías "son derechos naturales, inherentes a la persona humana, en virtud de su propia naturaleza y de la naturaleza de las cosas, que el Estado debe reconocer, respetar y proteger, mediante la creaci6n de un orden jurídico y social, que permite el libre desenvolvimiento' de las personas, de acuerdo con su propia y natural vocaci6n, individual y
social"
,120
Discrepamos de esta concepci6n, pues aun aceptando la idea de que existan "derechos naturales" del ser humano y no meras potestades naturales
del hombre que al reconocerse por el orden jurídico positivo se convierten [uicio de Amparo. edición 1-964, pág. 58. Ibíd. U. Ibíd, '120 La Naturaleza de las Gar-antías Individuales en la Constitución de 1917. Ed. 1967 (UNAM - Coordinaci6n de Humanidades). pág. 111. ].1'1'
111l
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en derechos públicos subjetivos (que es nuestra opinión), esos derechos se asegurarían o preservarían por las garantías establecidas por la Constitución o por la ley. De ahí que no es lo mismo el elemento que garantiza (garantía) que la materia garantizada (derecho humano). Además, según veremos, las garantías denominadas impropiamente "individuales" no se consignan únicamente para el hombre o persona física, ni sólo protegen sus "derechos", sino que se extienden a todo ente jurídico, distinto del ser humano en cuanto tal, que se encuentre en la situación de gobernado. La identidad que proclama el maestro Noriega deja fuera del concepto de "garantía individual" las que la Constitución implanta para las personas mo.eales de diferente índole, que en substancia no son hombres, aunque estén formadas por ellos. En atención a las diversas acepciones del vocablo y de la idea "garantía" dentro del campo del derecho, nosotros prescindiremos dc los múltiples significados que tienen, para contraer el concepto respectivo a la relaci6n jurldica de supra a subordinaci6n de que vamos a hablar, y de la que surge el llamado "derecho público subjetivo" del gobernado y que equivale, en cierta medida, al "derecho del hombre" de la Declaración francesa de 1789 y de nuestra Constitución de 1857. En otras palabras, desde el punto de vista de nuestra Ley Fundamental vigente, las "garantías individuales" implican, no todo el variado sistema jurídico para la seguridad y eficacia del estado de derecho, sino lo que se ha entendido por "derechos del gobernado" frente al poder público. La relación entre ambos conceptos, "garantía individual" y "derecho del gobernado", se deduce de la gestación parlamentaria del artículo primero de la Constitución de 1857. Como ya lo hemos advertido, los constituyentes de 56-57, influidos por la corriente jusnaturalista, consideraron que los derechos del hombre son aquellos que éste recibe de Dios (o como dijera Mírabcau, "los que la justicia natural acuerda a todos los hombres"), y que, dada su amplitud y variedad, no era posiblc enmarcar dentro de un catálogo. Por ello, dichos constituyentes se concretaron a instituir las "garantías" que aseguraran el goce de esos derechos, de tal suerte que al consagrar las propias garantías, en el fondo se reconoció el derecho respectivamente protegido o asegurado por ellas, estableciéndose· así la relación de que hemos hablado. A nuestro entender, sin embargo, no puede identificarse la "garantía individual" con el "derecho del hombre" o el "derecho del gobernado", como no se puede confundir el "todo" con la "parte", lo que creemos demostrar por las consideraciones que informan este capítulo. m 121 No dejamos de reconocer que la denominaci6n de "garantía individual o del gobcrnadan no es muy adecuada para denotar su ser jurídico, sin que se haya logrado, empero" sustituirla ventajosamente por otro nombre. Ya hemos dicho que "garantizar" equivale a
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
ELEMENTOS, CONCEPTO Y NATURALEZA DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
La autolimitaci6n y, por ende, las limitaciones o restnccrones a la conducta de las autoridades, se establecen por todo el orden juridico del Estado, independientemente de la índole jerárquica de las distintas normas que lo integran, siguiendo diferentes criterios y frente a diversos factores que no son del caso mencionar. Ahora bien, directa y primariamente, frente a los miembros singulares del Estado o gobernados, la autolimitaci6n estatal y las limitaciones jurídicas a la actuaci6n de las autoridades se revelan en las garantlas individuales. Por tanto, éstas se traducen juridicamente en una relaci6n de derecho existente entre el gobernado como persona Física o moral y el Estado como entidad jurídica y politica con personalidad propia y sus autoridades, cuya actividad en todo caso se desempeña en ejercicio del poder y en representaci6n de la entidad estatal. En realidad, los sujetos inmediatos y directos de la relaci6n juridica que implica la garantía individual están constituidos por el gobernado, por una parte, y las autoridades del Estado, por la otra, puesto que es la conducta de estas mismas la que está limitada o restringida de modo directo por dicho vinculo de derecho; sin embargo, como una autoridad no debe ser reputada como entidad o funcionario per se, esto es, que traduzca una voluntad propia en cuanto al desempeño de su actuaci6n pública, sino que siempre se la debe considerar como representante del Estado, a quien se encomienda el ejercicio del poder de éste, hablando con propiedad las limitaciones que comprende la relaci6n juridica que entraña la garantía individual, y que inmediata y directamente se imputan a la conducta autoritaria, repercuten en la potestad del Estado, ya que la primera no se traduce sino en el ejercicio o desempeño de ésta. En la vida de cualquier estado o sociedad existen tres fundamentales tipos de relaciones, a saber: las de coordinaci6n, las de supraordinacián y las de supra a subordinaci6n. Las relaciones de coordinaci6n son los vínculos que se entablan merced a una gama variada de causas entre dos o más sujetos fisicos o morales dentro de su condición de gobernados. Esas relaciones pueden ser de índole privada o de carácter socio-económico. En el primer caso, cuando están previstas y reguladas por las normas [uridicas, el conjunto de éstas constituye lo que suele denominarse "Derecho privado"; y en el segundo, si las citadas normas las imponen y rigen, su agrupamiento integra lo que se llama "asegurar", "proteger", "defender" o "salvaguardar". Consiguientemente, al otorgarse por ,la Constitución garantías en favor de todo gobernado, se asegura, protege, defiende o salvaguarda a éste frente. al poder público, manifestado en multitud de actos de autoridad provenientes de Jos órganos del Estado. De ahí que, a falta de una mejor y más id6nea . designación. optemos por seguir empleando la citada denominaci6n.
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"Derecho social". En ambas hipótesis, según aseveramos, los sujetos de las relaciones reguladas jurídicamente no son los órganos del Estado, ni entre sí ni frente a los gobernados, pudiendo éstos ser, como también afirmamos, simples particulares o entidades colectivas o los miembros individuales de las mismas; y si en las propias relaciones puede intervenir algún órgano estatal, como sujeto, no es su actividad de imperio la que se encauza. Las relaciones de supraordinaci6n se establecen entre los diferentes órganos de poder o gobierno de un estado o sociedad, normando la actuación de cada uno de ellos; y si esta normación se consagra por el derecho positivo, la rama de éste que la instituya configura tanto el Derecho Constitucional como el Administrativo en sus aspectos orgánicos. A diferencia de los dos tipos de relaciones que hemos mencionado, que reconocen siempre una situación igualitaria o de paridad formal entre sus sujetos (gobernados entre sí o autoridades entre sí), las relaciones de supra o sub-ordinación descansan sobre una dualidad cualitativa subjetiva, o sea, que surgen entre dos entidades colocadas en distinto plano o posición, es decir, entre el Estado como persona jurídico-política y sus órganos de autoridad, por un lado, y el gobernado, por el otro. En dichas relaciones, la persona moral estatal y sus autoridades desempeñan frente al gobernado la actividad soberana o de gobierno, o sea, actos autoritarios propiamente dichos que tienen como atributos esenciales la unilateralidad, la imperatividad y la coercitividad. En efecto, se dice que todo acto de autoridad es unilateral, porque su existencia no requiere de la voluntad del particular al que va dirigido o frente al que se realiza; que es imperativo, en virtud de que se impone contra y sobre la voluntad en contrario del gobernado, quien tiene la obligación de obedecerlo, y sin perjuicio, claro está, de que lo impugne jurídicamente como corresponda; y que es coercitivo, atendiendo a que, si no se acata por rebeldía u oposición de la persona contra quien se pretenda ejecutar, puede realizarse coactivamente, incluso mediante la fuerza pública, en detrimento de ella. La concurrencia de los tres elementos indicados forma la índole propia del acto autoritario o de gobierno, de tal manera que, faltando cualquiera de ellos, el acto que provenga de un órgano estatal y que se realice frente a un particular no será de autoridad. Ahora bien, cuando las relaciones de supra a subordinación se regulan por el orden jurídico, su normación forma parte tanto de la Constitución como de las leyes administrativas principalmente, implicando en el primer caso las llamadas "garantías individuales". En consecuencia, éstas, de conformidad con lo que se acaba de exponer, se traducen en relaciones jurídicas quc se entablan entre el gobernado, por un lado, y cualquier autoridad estatal de modo directo e inmediato y el Estado de manera indirecta o media/a, por el otro. Pues bien, entre ambos sujetos pueden mediar diversas categorías de relaciones jurídícas que, sin embargo, no son garantías individuales. Por
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ende, si bien es verdad que éstas son siempre relaciones jurídicas entre el gobernado y las autoridades estatales inmediatas y el Estado en forma mediata, no toda clase de vínculos de derecho entre tales extremos de la relación denotan una garantía individual. Por tal motivo, para dejar precisado el concepto de ésta, es menester especificar las características de la relación jurídica en que se revela.
A.
SUJETOS
a) Consideraciones generales La relación jurídica de supra a subordinación en que se manifiesta la garantía individual consta de dos sujetos, a saber, el activo o gobernado y el pasivo, constituido por el Estado y sus Ó'Tganos de autoridad. Las garantías individuales según la postura ideológica adoptada en las Constituciones que rigieron a nuestro país durante el siglo pasado, se reputaron, en términos generales, como medios sustantivos constitucionales para asegurar los derechos del hombre. Asl, inclusive, se estimaron por el artículo primero de la Constitución de 1857, para cuyo ordenamiento tales derechos implicaron la base y el objeto de las instituciones sociales, es decir, de la teleología estatal expresada en éstas. Es evidente que dentro de esa concepción, las garantías consignadas constitucionalmente fueron establecidas para tutelar los derechos o la esfera jurídica en general del individuo frente a los actos del poder público. Atendiendo al sujeto que como único centro de imputación de las citadas garantías se consideraba por los preceptos que las instituian, la denominación o el adjetivo de "individuales" se justificó plenamente. Sin embargo, y aun bajo la vigencia de la Constitución de 1857, surgió el problema jurídico consistente en determinar si las llamadas personas morales podrían ser titulares de las garantías individuales, que según se dijo, se implantaron en el mencionado ordenamiento supremo para asegurar los derechos del hombre. El problema a que nos referimos se suscitó en torno a la cuestión de si las personas morales o corporaciones, que evidentemente no son "individuos" ni tienen "derechos del hombre", podian invocar, frente a cualquier acto de autoridad, la violación que en su perjuicio éste cometiera a los preceptos en que las multicitadas garantías se consignaban. Se arguyó que de las garantías individuales sólo podía gozar la persona física o individuo, pues las personas morales, por carecer de sustantividad humana, no podían ser titulares de derechos del hombre, que sólo a éste pertenecen, ni, por ende, ser protegidas por los medios sustantivos de tutela de esos derechos. El criterio certero y de gran hondura jurídica del ilustre don Ignacio L. Vallarta resolvió el problema en el sentido de que, a pesar de que las personas morales no eran seres humanos, sino ficciones legales, y de que, por
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ende, no gozaban de derechos del hombre, como entidades sujetas al imperio del Estado, sí podían invocar en su beneficio las garantías individuales, cuando éstas se violasen por algún acto de autoridad, lesionando su . esfera jurídica. En el pensamiento ·de Vallarta asoma un principio de extensión de las garantías individuales desde el punto de vista subjetivo, es decir, en cuanto al sujeto titular de las mismas. Ya en la idea de nuestro egregio jurista apuntaba la tendencia a dejar de considerar a las multicitadas garantías como exelusivamente individuales, para reputarlas susceptibles de disfrutarse por entes que no eran individuos, como las personas morales o jurídicas. La dinámica social, impulsora de las transformaciones evolutivas que ha experimentado nuestro país en todos los órdenes a través de su historia, amplió aún más el radio de disfrute o de titularidad de las llamadas gilrantías individuales. Esta ampliación se registró, por modo primordial, a partir de la Constitución de 1917. En el ámbito económico y social aparecen sujetos o entidades distintas de las personas morales de derecho privado. En la esfera de las relaciones de trabajo se reconoce la existencia de organismos o asociaciones laborales o patronales, que se convierten en centros de imputación de normas jurídicas. En materia agraria surgen también, como entidades ·propias, sui generis, las comunidades ejidales a las que generalmente se estiman como centros de referencia de los ordenamientos de derecho. Pero es más y dentro del mismo derecho administrativo y merced a la política económica del Estado, han ido surgiendo, con personalidad propia, empresas de participación estatal y organismos descentralizados. Por tanto, los sujetos, Como centros de/imputación de las normas jurídicas, bajo la vigencia de la Constitución del 17 y hasta la actualidad, son los siguientes: los individuos o las personas físicas; las personas morales del derecho privado; las personas morales de derecho social, tales como los sindicatos obreros y patronales o las comunidades agrarias; las empresas de participación estatal y los organismos descentralizados. Todos estos sujetos son actualmente, como ya dijimos, centros de imputación de la normatividad jurídica en lo que atañe a las relaciones de coordinación y de supra a subordinación que se registran en la vida del Estado mexicano. Pero es más, aun las mismas personas morales oficiales o' de derecho público, dentro de los dos tipos de relaciones mencionadas, son sujetos de derecho, independientemente de que también lo sean en las llamadas relaciones de supraordinación. Ya dijirnes que las relaciones de coordinacián son aquellas que se entablan entre sujetos que, en el momento de establecerlas mediante actos o' hechos' jurídicos de diversa naturaleza, no operan como entidades de imperio. Por tanto, tales relaciones, reguladas generalmente por el derecho privado y el social, pueden' existir entre dos o más personas físicas; entre
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público, bien sea el constitucional o el administrativo, principalmente, Pero puede suceder que una institución pública centralizada o un órgano estatal no despliegue frente a otro una conducta imperativa, o sea, no desempeñe un acto de autoridad propiamente dicho, sino que se coloque en la situación de gobernado. En esta hipótesis, que se registra frecuentemente en la realidad, dicha institución pública centralizada deja de ser autoridad, y entre ella y el otro órgano del Estado que conserva su poder de imperio, surge una relación de supra a subordinación, regida básicamente por los preceptos constitucionales en que se declaran o instituyen las llamadas garantías individuales. El órgano estatal de imperio, por ende, puede violar las disposiciones que norman dicha relación en perjuicio de la instituci6n pública que, como gobernado, se encuentra frente a él por virtud de una situaci6n especial. Estas ideas condensan el fundamento teórico del artículo 9' de la Ley de Amparo, que hace procedente el juicio de garantías en favor de las personas morales oficiales, cuando por algún acto emanado de otro 6rgano del Estado, se lesionan sus intereses patrimoniales. En el caso contemplado por dicho precepto se advierte, como subyacente, una relación de supra a subordinación entre la persona moral oficial, titular de la acción de amparo, y el órgano estatal que comete el acto de autoridad lesivo. Estas consideraciones son puntualmente aplicables al caso en que se trate de un conflicto jurídico entre una instituci6n pública o persona moral oficial, por un lado, y un particular, por el otro. Entre ambos sujetos del conflicto existe una relaci6n de coordinaci6n, pues la instituci6n pública o la persona moral oficial la ha entablado con el particular sin haber ejercitado frente a éste el jus imperii, sino a consecuencia del jure gestionis, lo que inclusive ha sido reconocido por la Suprema Corte a prop6sito de la distinción entre la doble personalidad o doble actuaci6n del Estado. Ahora bien, el conflicto de referencia debe. ser resuelto por otro órgano estatal, diciendo el derecho en él, o sea, desempeñando la función jurisdiccional. Es entonces cuando, entre el órgano jurisdiccional, por una parle, y los sujetos del conflicto, por la otra, y dentro del procedimiento en que éste se vaya a dirimir, surgc una relaci6n de supra a subordinaci6n. En esta relacián, la institución pública o la persona moral oficial deja de ser autoridad para sujetarse a la decisión del órgano jurisdiccional que va a resolver el conflicto suscitado entre ella y el particular. Ambos se colocari, por ende, y dentro de dicho procedimiento, en la misma situación de gobernados frente al órgano jurisdiccional, que es el único que despliega una funci6n .imperativa mediante una serie de actos de autoridad, y. la cual desemboca en la dicción del derecho expresado en la sentencia. De ahi se concluye que dentro de un proceso, cualquiera que sea su carácter, en que la instituci6n pública o la persona moral oficial sea parte, los actos que ésta realice no
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son de autoridad, sino que participan de la misma índole que los que desempeña SU contraparte. Conforme al principio de igualdad procesal, todos los sujetos que como partes intervienen en un procedimiento jurisdiccional, tienen los mismos derechos, traducidos en la capacidad de ofrecer pruebas, de alegar y, sobre todo, de interponer los recursos legales pertinentes. Cuando en un proceso las partes sean un particular y una institución pública o persona moral oficial, ésta es titular de esos derechos, teniendo la potestad de impugnar, por los medios jurídicos adecuados, los actos de autoridad que realice el órgano jurisdiccional. Corrobora las anteriores ideas la situación procesal que guarda la autoridad responsable en un juicio de amparo. Al emitir ésta el acto reclamado, lo hace en desempeño del jus imperii frente al agraviado; pero cuando el afectado por dicho acto deduce la acción de amparo y se forma, como consecuencia de ello, el triángulo procesal entre cI órgano de control, el quejoso y la autoridad responsable, ésta es automáticamente despojada de su carácter de entidad autoritaria o de imperio, para asumir la calidad de parte, sin poder desplegar; dentro del proceso constitucional, ningún acto de autoridad, sino los que bajo esa calidad, legalmente esté facultada para realizar. Las relaciones entre autoridad responsable y el órgano jurisdiccional que conoce del amparo contra sus actos, no son de supraordinación, sino de supra' a subordinación, porque en ellos el único que desempeña actos de autoridad propiamente dichos es el mencionado órgano, quedando supeditados a su voluntad decisoria la autoridad responsable y el quejoso. De las anteriores consideraciones se deducen las conclusiones siguientes: l' Cualquier institución pública o persona moral oficial, esto es, cual. quier órgano centralizado del poder, puede colocarse, frente a otro órgano del Estado, en una relación de supra a subordinación.
2' En esa relación, la institución pública o la persona moral oficial deja de ser entidad autoritaria, supeditándose a las decisiones del otro órgano estatal, mismo que, frente a ella; desempeña el jus imperii. 3' El ejercicio del jus imperii frente a la institución pública o persona moral oficial debe ajustarse a las exigencias constitucionales que se consignan en los preceptos de nuestra Ley Fundamental que expresan las denominadas garantías individuales.
4' La institución pública o persona moral oficial, dentro de esa relación de supra a subordinación, goza de los derechos establecidos en tales preceptos constitucionales,
5' Cuando por cualquier acto de autoridad se violan dichos preceptos en perjuicio de la institución pública o de la persona moral oficial, ésta puede promover, por ende, el juicio de amparo.
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Expuestas como quedaron las variadas posibilidades de los sujetos que, como gobernados, pueden ser titulares de las llamadas garantías individuales, nuestro estudio lo enfocaremos a cada uno de los tipos respectivos. b) Sujeto activo. (Idea de "gobernado.) Este concepto está íntimamente ligado al de "acto de autoridad". En efecto, frente a cualquier persona se pueden desempeñar diferentes actividades tanto por los particulares como por los órganos estatales, formándose en el primer caso las llamadas "relaciones de coordinación" ajenas a la garantía individual. Cuando el acto que un órgano del Estado realice frente a una persona no sea unilateral, imperativo ni coercitivo, es decir, cuando no sea de autoridad en los términos en que hemos expuesto esta idea, las relaciones respectivas que entre ambos sujetos se entablan no son de supra a subordinación, esto es, de gobierno, sino también, como en la hipótesis anterior, de coordinación, pues la entidad estatal, a través de dichos órganos, no opera imperativamente (jus-imperii), sino como particular (jure-gestionis) buscando la colaboración voluntaria de su ca-su jeto mediante la concertación de actos bilaterales de diversa Indole.f" Por ende, en las relaciones de coordinaci6n que se formen entre el Estado y sus órganos, por un lado, y los particulares, por el otro, éstos no tienen la calidad de gobernados, ya que esta condición supone necesariamente una relaci6n de gobierno o de supra a subordinaci6n, la cual se constituye por verdaderos actos de autoridad, es decir, por actos emanados de tales órganos en ejercicio de las funciones estatales y que para existir no requíeren el consentimiento de la persona frente a la que se despliegan (unilateralidad), se imponen a la voluntad contraria de ésta (imperatividad) y la obligan coactivamente a obedecerlos (coercitividad). En conclusi6n, si para que una persona tenga el carácter de gobernado es menester que respecto de ella se desempeñan actos de autoridad y si éstos generan las relaciones de supra a subordinaci6n, tal carácter sólo existe en los mencionados vínculos. Consecuentemente; por "gobemaqo" o sujeto activo de las garantías individuales debe entenderse a aquella persona en cuya esiera operen o vayan a operar actos de autoridad, es decir, actos atribuibles a algún 6rgano estatal que sean de indole unilateral, imperativa y coercitiva. Ahora bien, ya hemos dicho que la naturaleza de gobernado, a cuyo concepto equivale la idea de "individuo" empleada en el artículo primero de nuestra Constituci6n Federal, puede darse en diferentes tipos de entes jurídicos, tales como las personas Ilsicas o individuos en sentido estricto, las personas morales de derecho privado (sociedades y asociaciones), las de derecho social (sindicatos y comunidades agrarias), las de derecho público (personas morales y oficiales) y los organismos descentralizados. 122 La fundamentación doctrinal y jurisprudencial de la doble actuación del Estado la tratamos en nuestra obra El Juicio d~ Amparo.
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1. En el primer caso, el gobernado o sujeto activo de la garantía individual está constituido por todo habitante o individuo que viva en el territorio nacional independientemente de su. calidad migratoria, nacionalidad, sexo, condición civil, etc. El término "individuo" que encarna al sujeto gobernado cuando éste se revela en una persona física, equivale a ser humano en su sustantividad biológica, con independencia, como ya aseveramos, de sus atributos jurídicos o políticos. La mencionada equivalencia está contenida implícitamente en el articulo primero de nuestra Constitución, que dispone en su parte relativa que "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constituci6n ... ", revelándose nuestro ordenamiento fundamental en este aspecto más liberal que muchos extranjeros que contraían la titularidad de las garantías individuales a los nacionales, excluyendo de su goce y disfrute a los que no tuvieren esa condición. Tal liberalidad, que descubrimos en casi todos los códigos políticos que han regido la vida pública de México, indica la asimilación de las garantías individuales, como relaciones jurídicas entre gobernantes y gobernados, a los derechos fundamentales del hombre, que se caracterizan por su concomitancia universal con la naturaleza de todo ser humano, independientemente de su condición concreta y particular, a modo de potestades necesarias para el desarrollo de la personalidad, como ya asentamos en ocasiones anteriores. 2. Pues bien, existiendo al lado de las personas físicas o individuos las personas morales, cuya sustantividad y capacidad de adquirir derechos y contraer obligaciones las crea la ley, es evidente que cuando se ostentan como gobernados, son titulares también de garantías individuales, aunque tal titularidad parezca un paralogismo. Interpretando literalmente los artículos primeros de las Constituciones de 57 y de 17, puede uno resistirse a considerar a las personas morales como sujetos activos de las garantías individuales, concluyendo que éstas sólo deben imputarse a las personas físicas. Sin embargo, la garantía individual in-genere puede atribuirse también a las personas morales como entidades sometidas al imperio autoritario, puesto que bajo ciertos aspectos, constituidos por derechos o potestades que no tengan un sustrato biológico (como la vida), dichas personas están colocadas por la ley en un rango semejante al que ocupan los individuos propiamente dichos. Por tal motivo, la titularidad de las garantías individuales ~ favor de las personas morales será lógica y realmente factible cuando no se trata de garantías cuyo contenido esté integrado por potestades de naturaIcza biológica, sino cuando la prerrogativa garantizada sea de índole propiamente jurídica. La extensión de las garantías individuales en beneficio de las personas morales ha sido corroborada constante e invariablemente por la jurisprudencia de la Suprema Corte, así como establecida indirectamente por la Ley de Amparo al tratar la cuestión de la personalidad y la representación en el juicio constitucional.
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La cuestión de si las personas morales deben considerarse o no como titulares de garantías individuales ha sido un tema sobre el que algunos de nuestros más distinguidos juristas emitieron variadas y opuestas opiniones al comentar el artículo primero de la Constitución Federal de 1857, que disponía que "El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales", adoptando una tesis francamente individualista. Así, para Lozano y Esteva Ruiz " ninguna persona moral, como tal, debía gozar de los derechos del hombre. Por su parte, M areno COTa admitía la existencia de garantías para las entidades morales, considerando Paliares que respecto de las llamadas de "interés público" tales garantías eran inoperantes, pues en aquéllas "los socios abdican absolutamente del dominio de los bienes que dedican a la obra, y lo abdican a favor de ella y no a favor de los socios, ni de otra persona física determinada".12< El eminente jurisconsulto don Ignacio L. Vallarta, a su vez, sostuvo que las corporaciones tienen derechos civiles, propiedades y capacidad para celebrar contratos, y que, a pesar de que solamente los individuos tienen derechos naturales que gozan en su condición de hombres, las "compañías" también pueden disfrutar de tales derechos, porque "esas personas morales pueden ser juzgadas como .cualquier individuo, y sus propiedades están bajo la protección de la ley constitucional, protección que necesitan contra los actos arbitrarios, lo mismo que cualquier individuo".12~ Las opiniones sobre el otrora debatido tópico de si las personas morales deben o no gozar de garantías individuales sólo representan en la actualidad un mero interés histórico, pues tomando en cuenta que el concepto de "derechos del hombre" (alrededor del cual se emitieron dichas opiniones) se sustituyó en nuestra Constitución vigente por el de "garantías otorgadas" por la propia Ley Fundamental, y que la persona física como tal no es ni debe ser el único ente al que como gobernado pertenezca la titularidad de las mencionadas garantías, las entidades morales de cualquier índole pueden ser y son sujetos activos de la relación jurídica que éstas entrañan, según hemos afirmado. 3. Pero no solamente la titularidad de las garantías individuales, es decir, su subjetividad activa, corresponde a las personas físicas y a las morales de derecho privado, sino que se extiende a las personas morales de derecho social y aun a las de derecho público. En efecto, hemos dicho que el concepto dc "individuo" a que se refiere el artículo primero constitucional equivale a la idea de "gobernado", o sea, al de sujeto físico o moral cuya esfera ju128 Los Derechos del Hombre y estudio intitulado Las personas morales l gozan de los derechos del hombre establecidos por la Constitución Federal Mexicana?, publicado en la Revista de Legulaáón y jtJ.'f'isprudencia, tomo XX.IV, 1903. La misma idea la comparte Rodolfo Reyes, habiéndola sustentado en un interesante estudio que se publicó en la Revista de Legislación 'JI Jurisprudencia, volumen correspondiente a los meses de enero a junio de 1903, pál;ts. 301 a 348. 124, Obra citada en segundo lugar. 1.2li El Juicio'··de Amparo y el Writ 01 Habeas Corpus, págs. 108 a 110.
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ridica es susceptible de constituir el objeto total o parcial de actos de autoridad imputables a los órganos estatales. Por tanto, si dicha esfera pertenece a una persona moral de derecho social (sindicato, confederación sindical, comunidad agraria), ésta asume el carácter de sujeto gobernado frente a los actos autoritarios de afectación correspondientes, o sea, de "individuo" para los efectos' de la titularidad activa de las garantías que expresamente consagra la Constitución. Por otra parte, si las personas morales oficiales o estatales pueden entablar la acción de amparo cuando los actos de autoridad de que se trate lesionen sus intereses patrimoniales eonforme a lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley de Amparo, tales personas deben estimarse como sujetos activos de la relación jurídica llamada "garantía individual" en lo que atañe al ámbito formado por dichos intereses, pues en lo tocante a éstos asumen la calidad de gobernadas.v" En cuanto a los organismos descentralizados opera análoga conclusión, porque si su esfera jurídica es susceptible de afectarse por algún acto de autoridad y, por ende, si merced a dicha posibilidad de afectación pueden ostentarse como entidades gobernadas, son también sujetos activos o titulares de garantías individuales atendiendo a la equivalencia conceptual entre "individuo" y "gobernado" que implica el artículo primero constitucional. 4. En resumen, las garantías que con el título de "individuales" instituye nuestra Constitución, propiamente se refieren a todo sujeto que tenga o pueda tener el carácter de gobernado en los términos en que expusimos este concepto. Consiguientemente, la denominaci6n "garantías individuales" que se atribuye a las garantías que debe tener todo gobernado, no corresponde a la verdadera indole jurídica de éstas y s610 se explica por un resabio del individualismo clásico que no tiene raz6n de subsistencia en la actualidad y que, por otra parte, ha sido objeto de críticas destructivas injustificadas provenientes de ideologías socialistas o colectivistas que se sustentan en nuestro medio, considerando a la Constitución de 1917, en lo que respecta a la consagración de tales garantías, como un trasunto de regimenes politice-sociales ya liquidados. Por tanto, para evitar dichas críticas, que sólo se basan en un error puramente terminológico consistente en haber denominado a las multicitadas garantías con un adjetivo que únicamente traduce a uno de los sujetos activos de la relación jurídica que implica (individuo O persona física), es del todo indispensable que el nombre de "garantías individuales" Se sustituya por el de garantías del gobernado, el cual se adecúa con justeza a su verdadera titularidad subjetiva. Ahora bien, esta titularidad, por fundarse en un concepto estrictamente jurídico, no está sometida a ideologías político-sociales, pues si en cualquier régimen estatal deben existir como fenómenos ímpres126 La crítica de dicho precepto de la Ley de Amparo, asi como de la conclusi6n a que llega la jurisprudencia de la Suprema Corte al interpretarlo, en el sentido de que en el caso a que la propia disposición legal se refiere, las personas morales oficiales son titulares de garantías individuales, la formulamos en nuestro libro El Juicio de Amparo, a cuyas consideraciones nos remitimos.
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cindibles las relaciones de supra a subódíriación entre gobernantes y gobernadas, las g-arantías que a éstos se otorguen como cauces normativos en que aquéllos deban desplegar su actividad dentro de un estado de derecho, no obedecerán a un criterio ideológico determinado, sino que se establecerán sobre la idea de "ente gobernado", que puede involucrar sujetos de diferente consistencia social, política y jurídica. c) Sujeto pasivo. El sujeto pasivo de la relación jurídica que implica la garantía individual está integrado, ya lo dijimos, por el Estado como entidad jurídica y política en que se constituye el pueblo y por las autoridades del mismo. Éstas, según también aseveramos, son las directamente limitadas en cuanto a su actividad frente a los gobernados por las garantías individuales como manifestaciones de la restricción juridica del poder de imperio, siendo el Estado el sujeto pasivo mediatoée 1" relación de derecho respectivo. Por ende, el gobernado, titular de las garantías individuales, tiene el goce y disfrute de éstas inmediata o directamente frente a las autoridades estatales y mediata e indirectamente frente al Estado, el cual, como persona moral de derecho público que es, tiene necesariamente que estar representado por aquéllas, quienes, a su vez, están dotadas del ejercicio del poder de imperio en su distinta esfera de competencia juridica. Surge la importante cuestión consistente en determinar si los organismos descentralizados pueden ser sujetos pasivos de la relación jurídica en que se manifiesta la garantía individual. Esta cuestión se vincula estrechamente con otra que le es anexa y que estriba en la procedencia o improcedencia del juicio de amparo contra los actos de tales organismos y cuyo tratamiento lo abordamos en nuestra tantas veces citada obra.'" De las consideraciones que formulamos al exponer este último tópico se deduce la conclusión de que el organismo descentralizado puede ser sujeto pasivo de la mencionada relación jurídica cuando ésta sea de supra a subordinación, es decir, cuando dicho organismo realice frente al partícular algún acto de autoridad, si la legislación respectiva prevé esta posibilidad, tema éste que analizamos en nuestro indicado libro." B. EL OBJETO. La relación jurídica que existe entre los sujetos mencionados genera, para éstos, derechos y obligaciones que tienen un contenido especial. En efecto, las garantías individuales se han reputado históricamente como aquellos elementos juridicos que se traducen en medios de salvaguarda de las prerrogativas fundamentales que el ser humano debe tener para el cabal desenvolvimiento de su personalidad frente al poder público. En consecuencia, los derechos y obligaciones que implica Q genera la relación que existe entre gobernados _y gobernantes o entre aquéllos y el Estado (en los términos ya apuntados) tienen como esfera de gravitación esas prerrogativas sustanciales del ser humano, cuyos fundamentos filosóficos expusimos en otra 127
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El Juicio de AmparC'. lbíd.
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ocasión,':" considerándose como aquéllas la libertad, la igualdad, la seguridad jurídica y la propiedad, respecto ele las cuales trataremos en sendos capítulos, a) Pues bien, desde el punto de vista del sujeto activo de la relación jurídica en que se revela la garantía individual, ésta implica para dicho sujeto un derecho, esto es, una potestad jurídica que hace valer obligatoriamente frente al Estado en forma mediata y de manera inmediata frente a sus autoridades, surgiendo para el sujeto pasivo, o sea, para estos dos elementos (autoridad y Estado) una obligaci6n correlativa. Siendo las prerrogativas fundamentales del hombre inherentes a SU personalidad, lo que constituye el objeto tutelado por las garantías individuales principalmente, el derecho quc se establece por la relación jurídica en que éstas se traducen consiste en una exigencia imperativa que el gobernado reclama del sujeto pasivo de la aludida relación (autoridades y Estado), en el sentido de que se le respete un mínimo de actividad y de seguridad indispensable para el desarrollo de la personalidad humana. La potestad de reclamar al Estado y a sus autoridades el respeto a las prerrogativas fundamentales del hombre, y que constituye la manera como se traduce el derecho que para el sujeto activo de la relación jurídica multicitada o gobernado genera o implica esta misma, tiene la naturaleza de un derecho subjetivo público."· En efecto, dicha potestad es un derecho, esto es, tiene el calificativo de jurídica, porque se impone al Estado y a sus autoridades, o sea, porque estos Véase introducción. Debemos advertir que el concepto de "derecho público subjetivo" no lo identificamos con el concepto tradicional y clásico de "derechos del hombre" elaborado por el jusnaturalismo. Para nosotros, y en ello reconocemos la influencia de Kelsen, la fuente del derecho subjetivo es la norma -jurídica objetiva, sin la cual no puede existir. En cambio, para los jusnaturalistas los derechos del hombre son anteriores y superiores a todo orden jurídico positivo, o sea, pre y suprasociales y pre y supraestatales, por ser atributos Inseparables de la persona humana. Lo que para el jusnaturalismo es un "derecho" del hombre, para nosotros es una exigencia deontol6gica que se traduce en un ideal, fincado en la naturaleza humana, y que debe cristalizar en su reconocimiento jurídico normativo si el orden de derecho objetivo pretende adecuarse a esa naturaleza. Ya hemos afirmado que, en nuestra opinión, al reconocer este orden las potestades libertarias naturales del hombre, las erige a la categorla de "derecho subjetivo", por lo que lo "jurídico" de esas potestades, o sea, su respetabilidad coercitiva e imperativa, deriva de la norma recognoscitiva y no de ellas mismas. Coincide con nuestro pensamiento Recaséns Siches, al aseverar que "Obviamente, cuando se habla de los 'derechos del hombre' con este vocablo, "derechos' se piensa en otra cosa y, sobre todo, en un plano diferente del Derecho positivo. Se piensa en una exigencia ideal, la cual es formulada verbalmente diciendo 'todos los hombres tienen -por ejempie-- derecho a la libertad de conciencia', lo cual no expresa un de'lecho subjetivo en el sentido técnico de estos vocablos, sino que expresa que el. Derecho positivo, todo orden jurídico positivo, por exigencia estimativa o axiol6gica, debe establecer y garantizar en sus normas de libertad de conciencia. Cuando la doctrina filosófica habla de "derechos del hombre', lo que hace es dirigir requerimientos al legislador, fundados en normas o en principios ideales, en criterios estimativos, en juicios de valor, para que el orden jurídico positivo emita preceptos que vengan a satisfacer esas exigencias." (Panorama del Pensa· miento Jurídico en el Siglo XX. Ed. 1963. Tomo 1, pág. 535.) UD
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sujetos pasivos de la relación que implica la garantía individual están obligados a respetar Su contenido, el cual, como ya advertimos, se constituye por las prerrogativas fundamentales del ser humano. En este sentido, la potestad del gobernado de exigir a las autoridades estatales y, por ende, al Estado, el mencionado respeto, la indicada observancia, no es un mero hecho o una simple posibilidad de actuar del titular de la garantia individual y cuyo cumplimiento o acatamiento podrían e1udirse. Por el contrario, dicha potestad prevalece contra la voluntad estatal expresada por conducto de las autoridades, la cual debe acatar las exigencias, los imperativos de aquélla, por estar sometida obligatoriamente. En segundo lugar, la potestad de referencia es un derecho subjetivo, porque implica una facultad que la ley (en este caso la Constitución) otorga al sujeto activo (gobernado) para reclamar al sujeto pasivo (autoridades y Estado) determinadas exigencias, ciertas obligaciones. En este particular, la locución "derecho subjetivo" está empleada en oposición a la expresión "derecho objetivo", que se identifica con el término "norma jurídica" abstracta e impersonal.>" Por último, la multicitada potestad es un derecho subjetivo público, porque se hace valer frente a un sujeto pasivo de esta índole, como son las autoridades estatales y el Estado mismo, según ya quedó expresado anteriormente. Ahora bien, el derecho público subjetivo no sólo es atribuible a los individuos o personas físicas, sino a todo ente que se halle en la situaci6n de gobernado. Por consiguiente de tal derecho también son titulares las personas morales privadas, las de índole social, las empresas de participación estatal, los organismos descentralizados y excepcionalmente las entidades denominadas "personas morales oficiales", ya que todos estos tipos son sujetos activos de la relación jurídica de supra a subordinación en que se traduce la "garantía individual" o garantía del gobernado. Es obvio que el contenido o la materia de ese derecho, tratándose de los diferentes tipos de gobernado varía en cada caso, pues si, en cuanto a las personas físicas o individuos ese contenido o materia está implicado, según dijimos, en las prerrogativas fundamentales del hombre, por lo que respecta a las otras especies se manifestará en su correspondiente esfera jurídica demarcada por el régimen normativo a que su estructura y funcionamiento estén sometidos. En cuanto a su existencia para el gobernado, los derechos subjetivos pueden ser originarios o derivados. En el primer caso, el nacimiento de los mencionados derechos opera per-se, esto es, sin la verificación de ningún acto o hecho jurídico previo, bien porque sean inherentes a la personalidad humana, o 181 Por corresponder a la esfera de estudio e investigación de la Filosofía del Derecho la determinación del concepto "derecho subjetivo", que tan diversamente se ha formulado por los filósofos del Derecho como Windscheid, Ihering y del Vecchio principalmente, nosotros optamos por estimar tal idea como una facultad concedida a la persona por el orden jurídico objetivo, estimaci6n que es suficiente para distinguir lo "jurídico subjetivo" de lo "jurídico objetivo".
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bien porque se imputen directamente por la lcy a una persona o entidad. Por el contrario, cuando se trata de derechos subjetivos derivados, Su causación proviene de un acto o de un hecho jurídico previo y necesario, como sucede con los derechos que nacen de un contrato, de un testamento, de la prescripeión adquisitiva o positiva, de una concesión, licencia, permiso oficial, etcétera. En otras palabras, los derechos subjetivos originarios son aquellos que corresponden a una situación jurídica concreta, para cuya formación no es menester el cumplimiento o la realización de un hecho o de un acto jurídico particular y determinado, sino que resulta de la imputación directa que hace la ley a una persona de una situación jurídica abstracta, imputación o referencia que personaliza o particulariza a ésta. A diferencia de los derechos subjetivos originarios, los derivados pertenecen a una situación jurídica concreta que se crea por un acto o un hecho concreto y previo, el cual reproduce, entre partes y sujetos determinados, una situación jutídica abstracta. Los derechos· públicos subjetivos que nacen de la relación jurídica que implica la garantía individual, son evidentemente originarios, puesto que existen para el gobernado desde que éste nace, o se forma, o sea, desde el momento en que es persona (física o moral) independientemente de sus condiciones o circunstancias particulares. En otras palabras, la titularidad de los derechos que integran el objeto de las garantías individuales surge por la imputación inmediata y directa que hace la Constitución a los gobernados respecto de las situaciones jurídicas abstractas que se contienen en los preceptos que las instituyen. Además, los multicitados derechos subjetivos públicos son absolutos en cuanto a su exigibilidad y validez frente al sujeto de la obligación correlativa. En efecto, existen derechos subjetivos relativos y absolutos. Los primeros son aquellos que tienen un obligado particular, concreto y determinado (hic et nunG, como dirían los escolásticos), pudiéndose solamente ejercitar contra él. Por el contrario, un derecho subjetivo es absoluto cuando puede hacerse valer frente a un número indeterminado de obligados, como acontece, verbigracia, con el derecho dc propiedad, en el cual, de acuerdo con la doctrina moderna del Derecho Civil, existe un obligado universal representado por todos los hombres que tiene el deber de no vulnerar ese derecho. Las garantías individuales evidentemente participan de este carácter absoluto, desde el momento en que los derechos públicos subjetivos que dc ellas derivan pueden hacerse valer contra cualquier autoridad del Estado que los viole o incumpla, existiendo, por ende, un sujeto obligado universal que se traduce en todas las autoridades del país. Debemos recordar que no debe identificarse a la garantía individual o garantía de gobernado con el derecho público subjetivo o "derecho fundamental del gobernado" como también suele llamársele. El derecho subjetivo, que tan diversamente ha sido conceptuado por la doctrina desde distintos
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puntos de vista '" reconoce siempre, con independencia de su implicación filosófica, la existencia de una obligación correlativa a cargo de un sujeto diferente de su titular. Un derecho subjetivo se tiene y se ejercita frente a alguien, o sea, frente a un obligado que tiene el deber coercible de respetarlo o ae comportarse vanadamente conforme a él. Por ende, ese derecho es coercitivo y la obligación concomitante coercible, y como uno y otra son correlativos por necesidad, entre sus respectivos sujetos existe una relación prevista por la norma jurídica objetiva y que en cada caso concreto se actualiza por una variedad de causas que seria prolijo señalar. Es obvio que sin esa re.ación no puede haber ni derecho subjetivo ni obligación, ya que es ella la que constituye la fuente de ambos. De ahí que la relación, como nexo que vincula juridicamente a dos sujetos, genera para uno el derecho y para el otro la obligación. Se concluye de ello que la relación comprende tanto al derecho subjetivo como a la obligación correlativa a éste. Las consideraciones someramente expuestas demuestran que la garantia individual o del gobernado como relación juridica no puede confundirse con e! derecho público subjetivo que en favor de éste surge de ella. La mencionada garantía en su carácter de vínculo juridico establecido por la Constitución impone una obligación a las autoridades de! Estado en beneficio de todo gobernado. Esta obligación deriva de la juridicidad de la relación en que dicha garantía se revela, misma que, por e! propio elemento, crea al derecho subjetivo público. Sin la juridicidad, que no denota sino la previsión constitucional de la citada relación, no habría ni derecho subjetivo ni obligación, pues en esta hipótesis negativa los vínculos de supra a subordinación estarían regidos por e! solo arbitrio de los gobernantes, sin que éstos asumiesen, por tanto, ninguna obligación frente a los gobernados, quienes lógicamente tampoco serian titulares de ningún derecho subjetivo públíco.?" En conclusión, si la garantía individual se traduce en una relación juridica de rango constitucional entre el gobernado, por una parte, y las autoridades del Estado, por la otra, y si involucra el derecho público subjetivo en favor de aquél y la obligación correlativa a cargo de éstas, no es posible admitir la identificación de que hemos hablado, ya que no es dable confundir el todo con ninguna de sus partes. b) Si la relación jurídica que implica la garantia individual engendra para el sujeto activo de aquélla o gobernado un derecho en los términos 1.82 Así, para Windscheid el derecho subjetivo es un poder de voluntad condicionado por el derecho objetivo. Para Ihering tal derecho es un interés jurldicamente protegido, y Jellinek, combinando el interés y la voluntad, lo considera como la potestad volitiva recenacida y protegida por el orden jurídico "que tiene por objeto un bien o un interés". 138 Las ideas que acabamos de expresar nos reafirman en la tesis que reiteradamente hemos postulado de que sin una obligación coercible por el derecho objetivo no puede haber un derecho subjetivo, que es de suyo coercitivo como poder, voluntad o facultad. Por tanto, Jos llamados "derechos naturales del hombre" no son tales derechos sino meras concepciones ideales fundadas, eso 51, en las potestades naturales del ser humano, las cuales, mientras no sean reconocidas por el derecho objetivo, es decir, en tanto éste no les
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que se acaban de anotar, para el sujeto pasivo, o sea, para las autoridades estatales y para el Estado, genera una obligaci6n correlativa. Esta obligación se revela en el respeto que el sujeto pasivo debe observar frente a los derechos públicos subjetivos del gobernado derivados de la garantía individual. El cumplimiento de dicha obligación, esto es, la observancia de dicho respeto, puede llevarse a cabo, por el sujeto pasivo en términos generales, y según el caso, mediante una abstenci6n o un no hacer o a través de una con· ducta positiva. En el primer caso, la obligación que para el Estado y sus autoridades genera la relación jurídica en que se traduce la garantía individual, es de carácter pasivo, mientras que en la segunda hipótesis es de índole activa. Ya al tratar el tema relativo a la clasificación de las garantías individuales tendremos oportunidad de vincular estos dos tipos de obligaciones estatales y autoritarias con los preceptos constitucionales que las contienen. Debemos observar que la obligación mencionada a cargo de todos los órganos estatales tiene su fundamento directo en el principio de juridicidad, que implica la ineludible subordinación de todos los actos del poder público a normas jurídicas pre-establecidas. Ahora bien, si estas normas tienen carácter constitucional, como son las que establecen las garantías en favor de todo gobernado, la citada obligación deriva puntualmente del deber general que tienen todas las autoridades del Estado, consistente en cumplir y hacer cumplir la Constitución. Ese deber, según fácilmente puede advertirse, no sólo incumbe a las autoridades administrativas y judiciales, sino que también atañe al legislador ordinario, en cuanto que las leyes que expida no deben contrariar las invocadas garantías.t'" e) De conformidad con lo que asentamos anteriormente, se deduce que tal derecho a favor del gobernado y la obligación correlativa a cargo de las autoridades estatales y del Estado mismo que surgen de la relación jurídica en que se traduce la garantía individual, existen unilateralmente, es decir, que no hay derechos u obligaciones reciprocas por parte de los sujetos activo y pasivo del citado vínculo, Así, atendiendo a la naturaleza prístina de la garantía individual, el sujeto activo o gobernado sólo es titular de un derecho subjetivo público que enfrenta a las autoridades estatales y al Estado mismo, sin que, a su vez esté obligado hacia el sujeto pasivo. Por lo mismo, y en atribuya juridicidad para imponerse coercitivamente sobre los necesarios- sujetos obligados que serían las autoridades del Estado, no rebasan la órbita de la' facticidad, de la ética o de la filosofía. 1M Al respecto, Philippe Braud; profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Económicas de París, afirma que "La sumisión de los poderes públicos a la carta constitucional es un deber auténtico del Estado; incumbe sin excepción, a todos BUS órganos porque la Constitución es precisamente la norma que funda la competencia de cada uno de ellos. Ninguno puede librarse o librar a los otros de su observancia, porque las normas expedidas por el legislativo son siempre de valor infra-constitucional, salvo que el 6rgano legislativo y el 6rgano constitucional se encuentren exactamente confundidos." (La No .. 'ion de LibertA Publique en Droit Fran'dis. Pág. 169. Edici6n 1968. Biblioteca de Derecho Público.)
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vista del atributo de unilateralidad que hemos señalado, el Estado y sus autoridades no tienen ningún derecho, ninguna facultad de imperio frente al gobernado en la relaci6n que implica la garantía individual, pues s610 son titulares de la obligaci6n que especificamos anteriormente. Por tal motivo, podemos afirmar que de acuerdo con su Indole genuina, primaria y propia, la relación jurídica en que se revela la garantía i,ndividual tiene el carácter distintivo de la unilateralidad en la causaci6n de los derechos y obligaciones que de ella se derivan para ambos sujetos, carácter que equivale a la circunstancia de que los derechos s610 se generan para el sujeto activo y las obligaciones exclusivamente para el pasivo. :Ésta es, pues, la fisonomía que presenta la naturaleza jurídica de la garantía individual, en un régimen individualista y liberal. Sin embargo, no considerándose ya a los intereses y derechos particulares como el objetivo y la base de las instituciones sociales, no reputándose -exclusivamente al Estado como el guardián de la esfera jurídica de actividad privada, tal como acontecia en la Constituci6n de 57 que sigui6 una corriente netamente jus-naturalista, las relaciones entre dicha entidad y los gobernados por lo que ve a las garantías individuales se transforman palpablemente. En efecto, el Estado y sus autoridades ya no son los tuteladores de los derechos individuales exclusivamente; éstos ya no se estiman como supraestatales, sino como prerrogativas jurídicas que el orden de derecho crea o instituye en favor de los gobernados para hacer factible su desenvolvimiento dentro de la vida social. Fue por esta nueva concepci6n de las garantías individuales por lo que el Estado ya no se ve constreñido a reconocer o respetar derechos intangibles por su poder de imperio, sino que, para procurar el bienestar y felicidad de sus miembros componentes, establece, en el orden jurídico primario y fundamental como es la Ley Suprema, una esfera de actividad para el gobernado inviolable por las autoridades y un régimen de seguridad jurídica para el mismo. Bajo esta nueva concepci6n de las garantías individuales, que es la que acogió nuestra Constitución actual en su articulo primero, los derechos fundamentales del hombre ya no Se reputan pre-existentes a la sociedad estatal, según la teoría jus-naturalista, sino como creaciones del poder soberano del Estado plasmadas en el orden jurídico básico del mismo, y que, por este solo hecho, significan una autolimitaci6n a la actividad estatal, y, por ende, a la conducta de las autoridades." 1M
Es pertinente insistir en que las anteriores consideraciones no excluyen la idea de
que todo hombre tiene potestades naturales inherentes a su personalidad, que se resumen
en la libertad natural. Ahora bien, tales potestades, mientras no se reconozcan por el orden jurídico positivo, no deben ser reputadas como "derechos". El derecho, en su aspecto subjetivo, siempre reclama la existencia de una obligación correlativa. Un "derecho" sin un 'sujeto frente a quien se ejercite O pueda ejercitar obligatoriamente, no merece el califica .. tivc de tal. El derecho subjetivo, según dijimos, no es una simple "facultad" o "potestad", sino una "facultad" o "potestad" obligatoria, imperativa y coercitiva. Estos atributos s610 los puede otorgar la norma jurídica, sin la cual cualquier potestad humana, por más natural que se suponga, no es "derecho subjetivo". Nuestro pensamiento coincide con el [us-
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"La misma idea la desenvuelve Burgess en las siguientes palabras: 'Los revolucionarios del siglo xvm decían que la libertad era un derecho natural; que pertenecía al individuo en cuanto ser humano, independientemente del Estado o sociedad en que viviese o del gobierno que le rigiera. Pero fácil es ver que ésa es una idea vana e irrealizable; porque, si ni el Estado, ni la sociedad, ni el gobierno definen la esfera de la autonomía individual y señalan sus límites, entonces se dejará que lo haga el individuo mismo, y eso es anarquía pura y simplemente. Los ensayos que hizo la revolución francesa para traer a la práctica la teoría de los derechos naturales, demostraron la fatalidad de esa consecuencia. Tales ensayos indujeron a los espíritus más piadosos de aquellos días a afirmar que la fuente de la libertad del individuo es Dios. As¡ se renovaba la divisa de la Edad Media: Dieu et mon droit. Pero, ¿ quién debe interpretar la voluntad de Dios respecto de la libertad individual? Si la interpreta el individuo por sí mismo, llegaremos a la misma consecuencia anárquica de antes. Si la interpretan el Estado, la Iglesia o el gobierno, el individuo pierde realmente la fuente divina de su libertad, porque lo único que tiene un valor práctico es la interpretación y declaraci6n legal de los derechos e inmunidades individuales. Esas dos teorías eran una protesta natural y necesaria contra el régimen del periodo prerrevolucionario que no reconocía al individuo más libertad que la que el gobierno le otorgase. Pero una y otra rebasaron la medida, y provocaron una reacción en las ideas y en los hechos.' "El momento presente es mucho más favorable para una inteligencia exacta y científica de estas relaciones. El principio más moderno puede expresarse como sigue: el individuo, tanto para su más elevado desarrollo como para el mayor bien de la sociedad y del Estado en que vive, debe obrar libremente dentro de cierta esfera. La tendencia a tal acci6n es una cualidad universal de la naturaleza humana; pero el Estado, el soberano, es el único que puede definir los elementos de la libertad individual, limitar su esfera y garantizar su goce. Así, el poder que crea y sostiene al gobierno, y dispone de su vida, defiende al individuo en esa esfera contra el gobierno, y, mediante el gobierno, contra las intrusiones de todos los demás. Pero contra ese poder no hay defensa: él da y quita. El individuo puede reclamar libertades que aquél no haya otorgado, y aun demostrar hasta la evidencia que las ha menester; pero 10 seguro es que, mientras no se las otorga, no las posee. La soberanía plena --el Estado- no puede ser limitada ni por la libertad individual ni por las facultades gubérnativas; y lo sería, si la libertad individual tuviese su fuente fuera del Estado. 'He ah¡ el único criterio que puede armonizar la libertad con el derecho, y mantener su equilibrio." aee Pues bien, al crear el Estado por conducto del orden jurídico las garannas individuales en beneficio de los gobernados, en algunos casos correlativamente impone a éstos determinados deberes que cumplir en aras de la naturalismo en cuanto a que la persona nace libre y en que está colocada en una situaci6n igualitaria natural Con sus semejantes, pues sería monstruosamente aberrativo que se negara la libertad e igualdad naturales, como elementos consubstanciales de todo ser humano. En lo que disentimos de tal corriente filosófica, es en que dicha libertad e igualdad sean "derechos", pues en nuestro entender, siguiendo en este punto a Kelsen, esta calidad s610 puede derivar de la nonna jurídica objetiva. Por eso, cuando la Constitúci6n reconoce la libertad e igualdad naturales del hombre, las erige en derechos públicos subjetivos, ya que, a través de la relación llamada "garantía individual" O "garantia del gobernado", les imputa los ingredientes esenciales de lo jurídico, que son, como hemos afinnado, la obligatoriedad, la imperatividad y la coercitividad. 188 Ciencia Polltica y Derecho Constitucional Comparado, págs. 215 y 216.
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sociedad. De esta manera surgió la idea o el concepto de obligaci6n individual pública, que puede definirse como un conjunto de prestaciones positivas o negativas impuestas al gobernado en favor del Estado. En nuestro sistema constitucional encontramos, al lado de las garantías individuales propiamente dichas, obligaciones individuales públicas que el gobernado contrae en beneficio del Estado o de la sociedad. As1, por vía de ejemplo, el articulo Sconstitucional, al consignar la garantía individual de la justa retribución por trabajos desempeñados, impone correlativamente al gobernado la obligación de prestar los servicios militares, de jurados, etc., obligación que implica una excepción a la libertad de. trabajo que consagra el precepto anteriormente invocado. En conclusión, junto a las garantías individuales propiamente dichas, nuestra Ley Fundamental, en múltiples casos que por ahora sería inoportuno tratar, impone al gobernado determinadas obligaciones en favor del Estado o de la sociedad y que se traducen genéricamente en prestaciones positivas o en abstenciones, obligaciones de que ya trataremos al abordar el estudio de cada una de las garantías individuales en particular. C. LA FUENTE. Hemos afirmado que la garantía individual se traduce en una relación jurídica que se entabla entre el gobernado como persona física o moral, por un lado, y las autoridades estatales y el Estado, por el otro. Ahora bien, la juridicidad de este vínculo y, por ende, de la garantía individual, descansa en un orden de derecho, es decir, en un sistema normativo que rige la vida social. Ese orden de derecho, en cuanto a su forma, puede ser escrito o consuetudinario. Por consiguiente, la fuente formal de las garantías individuales puede ser, o bien la costumbre jurídica, o bien la legislación escrita, como acontece entre nosotros. Sin embargo, no a toda ésta debe reputarse como fuente de las garantías individuales, sino a una categoría especial de normas, En efecto, los derechos públicos subjetivos, cuyo titular es todo gobernádo, se instituyen en el ordenamiento fundamental o básico del orden jurídico estatal, es decir, en la Constituci6n, según sucede en la generalidad de los casos. Por ello, ésta es la fuente formal de las garantías individuales, que no son sino la relación jurídica de supra a subordinación de que hemos hablado y de la que derivan los mencionados derechos. Es, pues, la Ley Fundamental, esto es, el ordenamiento primario y supremo del orden jurídico del Estado que obliga a gobernantes y gobernados y encauza el poder público, la que regula dicha relación. Por ende, los derechos públicos subjetivos, que traducen uno de los elementos de la garantía individual o del gobernado, son de creaci6n constitucional conforme al articulo primero de nuestra Ley Suprema, sin que esos derechos se agotén en los llamados "derechos del hombre" aunque sí los comprendan, pero únicamente con referencia a un solo tipo de gobernado, como es la persona física O individuo. Ahora bien, los derechos públicos subjetivos están preservados por un cúmulo de condiciones que aseguran su goce y ejereicio en favor de su titular
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O gobernado, en el sentido de que aquéllos no pueden afectarse válidamente por ningún acto del poder público sin que éste observe o acate tales condiciones, cuyo conjunto integra la seguridad jurídica dentro de un régimen de derecho.
D. CONCEPTO DE GARANTÍA INDIVIDUAL. Este concepto se forma, según las explicaciones que preceden, mediante la concurrencia de los siguientes elementos: 1. Relaci6n jurídica de supra a subordinaci6n entre el gobernado (sujeto activo) y el Estado y sus autoridades (sujetos pasivos). 2. Derecho público subjetivo que emana de dicha relaci6n en favor del gobernado .(objeto) . 3. Obligaci6n correlativa a cargo del Estado y sus autoridades, consistente en respetar el consabido derecho y en observar o cumplir las condiciones de seguridad juridica del mismo (objeto). 4. Previsi6n y regulaci6n de la citada relaci6n por la Ley Fundamental (fuente). De estos elementos fácilmente se infiere el nexo lógico-jurídico que media 'entre las garantías individuales o del gobernado y los "derechos del hombre" como una de las especies que abarcan los derechos públicos subjetivos. Los derechos del hombre se traducen substancialmente en potestades inseparables e inherentes a su personalidad; son elementos propios y consubstanciales de su naturaleza como ser racional, independientemente de la posición juridico-positiva en que pudiera estar colocado ante el Estado y sus autoridades; en cambio, las garantías individuales equivalen a la consagración juridico-positiva de esos elementos, en el sentido de investirlos de obligatoriedad e imperatividad para atribuirles respetabilidad por parte de las autoridades estatales y del Estado mismo. Por ende, los derechos del hombre constituyen, en términos generales, el contenido parcial de las garantías individuales, considerando a éstas como meras relaciones juridicas entre los sujetos de que hemos hablado: gobernados, por un lado y Estado y autoridades, por el otro. E. PRINCIPIOS CONSTrrUCIoNALES QUE RIGEN A LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES. Siendo nuestra Constitución la fuente de las garantías individuales, o sea el ordenamiento en el cual éstas se consagran, formando, por ende, parte de la Ley Fundamental, es 16gico y evidente que están investidas de los principios esenciales que caracterizan al cuerpo normativo supremo respecto de la legislaci6n secundaria. Por consiguiente, las garantías individuales participan del principio de supremacia constitucional (consignado en el artículo 133 de la Ley Suprema), en cuanto que tienen prevalencia sobre cualquier norma o ley secundaria que se les contraponga y primacía de aplicaci6n sobre la misma, por lo que las autoridades todas deben observarlas preferentemente a cualquier disposici6n ordinaria. Por otra parte, las garantías individuales,
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que forman parte integrante de la Constitución, están, como ésta, investidas del principio de rigidez constitucional, en el sentido de que no pueden ser modificadas o reformadas por el poder legislativo ordinario (o sea, por el Congreso de la Unión como órgano legislativo federal y para el Distrito Federal, y por las Legislaturas de los Estados), sino por un poder extraordinario integrado en los términos del articulo 135 de la Ley Fundamental.'"
F. EXTENSIÓN DE LAS GARANmS INDIVIDUALES EN CUANTO A SU CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL. La cuestión relativa a la extensión de las garantías individuales en cuanto a su consagración constitucional equivale a la formulación de la siguiente pregunta: ¿Las garantías individuales, sólo están comprendidas por la Constitución en sus veintinueve primeros articulas que integran el capitulo respectivo, o por el contrario, abarcan otros preceptos constitucionales distintos? A don Ignacio L. Vallarta le preocupó tal cuestión, habiéndola resuelto en el sentido de que por garantías individuales no deben entenderse únicamente los, veintinueve primeros artículos de la Constitución, sino que aquéllas podían hacerse extensivas a otros preceptos de la Ley Fundamental que signifiquen una explicación, ampliación o reglamentación de las normas que expresamente las prevén.f" A nuestro parecer, y no obstante la crítica que a esta tesis del insigne V allarta hace Rabasa, estimamos que es correcta la apreciación del célebre constitucionalista, máxime si se tiene en consideración que el concepto de "garantías individuales" no es restrictivo, sino por el contrario, extensivo, es decir, no se debe identificar a las garantías individuales con los veintinueve primeros articulas de la Constitución, pues éstos solamente las enuncian en forma más o menos sistemática, sino referirlas a todos aquellos preceptos constitucionales que por su espíritu mismo vengan a complementar, en diversa manera, las primeras veintinueve disposiciones, toda vez que la declaración contenida en el articulo primero es lo suficientemente amplia para inferir que es a través de toda la Constitución como se consagran las garantías individuales o del gobernado. Por via de ejemplo citaremos un caso: el articulo 123, que no se encuentra dentro de los veintinueve primeros artículos constitucionales, está indiscutiblemente vinculado al articulo 5 de la Ley Fundamental, precepto, que se refiere a garantías relativas a la prestación de servicios. Las fracciones JI, JII, etc., del mencionado articulo 123 fijan las condiciones del desempeño del trabajo y, cuando alguna autoridad las viole en perjuicio de una persona, evidentemente, y a nadie se le ocurriría lo contrario, procede el amparo, no obstante que la supuesta violación se camete contra un precepto constitucional no comprendido dentro de los vein1.S1 En relación con los principios constitucionales a que aludimos, véase nuestro libro Derecho Constitucional Mexicano. obra en la que abordamos su estudio con el debido detenimiento y la pertinente amplitud. 188 Véase sobre el particular nuestra obra El Juicio de Amparo, en relación con los Votos, de Vallarta.
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tinueve primeros artículos, pero que en sí mismo importa una complementación y extensión sociales del artículo 5, que consigna expresamente sendas garantías individuales.
G.
ORIGEN FORMAL DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES POR LO QUE TOCA
Por origen formal de las garantías individuales entendemos aquella manera o forma como el Estado o sociedad política organizada incorporó en el orden jurídico constitucional los derechos públicos subjetivos cuyo contenido lo constituyen las prerrogativas fundamentales del gobernado, o sea, el acto por virtud del cual dichos derechos se establecieron en la Constitución. Existen diversas teorias para solucionar esta cuestión. Sin embargo, en su mayoría no son sino variantes de alguna de estas dos tesis opuestas, a saber, la jusnaturalista y la estatista. La primera sostiene que, siendo los derechos del hombre inseparables de su naturaleza y consubstanciales a su personalidad, y por ende, superiores y pre-existentes a toda organización normativa, el Estado debe respetarlos, teniendo la ineludible obligación de incorporarlos a su orden juridico. Esta idea se preconiza por la doctrina francesa clásica representada por Esmein, Barthélemy, Le FUT y Hauriou, entre otros, quienes, siguiendo las concepciones que inspiraron a la Declaración de 1789, afirman que el hombre nace con "derechos naturales", los cuales deben condicionar necesariamente a todo orden jurídico positivo por
A SU CONSAGRACIÓN POR EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL.
tener un carácter "supra-constitucional".
La teoría estatista parte de un criterio opuesto al sustentado por la doctrina jusnaturalista. En efecto, se afirma que sobre el poder del pueblo o la nación (volonté générale en la tesis rousseauniana) no existe ninguna potestad individual. Por ende, el sujeto particular no tiene ningún derecho que oponer al Estado, que es la forma política y jurídica en que se organiza el pueblo. Pero, para obtener la felicidad y el bienestar de la comunidad, es menester procurar que sus partes integrantes, los individuos, sean dichosos. y por ello es que el Estado, en ejercicio del poder soberano cuyo titular es el pueblo, otorga, crea o concede a los gobernados determinadas prerrogativas que lo coloquen al amparo de los desmanes, arbitrariedades e iniquidades dc las autoridades que obran en representación de aquél (tesis del otorgamiento o creaci6n de las garantlas indiuiduales), En conclusión, según esta solución, el establecimiento de las garantías individuales constituye parte integrante de la finalidad general del Estado determinada por postulados éticos, como SOn los concernientes a la procuración del bienestar de la sociedad por medio de la obtención de la felicidad de sus miembros individuales, para cuya consecución se otorga a éstos ciertos derechos o prerrogativas fundamentales. Según la tesis estatista los derechos públicos subjetivos derivan de la autolimitaci6n del poder del Estado en el orden jurídico positivo. Su existencia no precede a este orden puesto que dimanan de él y se instituyen por él en
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favor de los gobernados, ya que, como asevera Laband, "los derechos de libertad o derechos fundamentales son reglas que se da a sí mismo el poder del Estado; constituyen barreras que limitan los poderes de las autoridades, aseguran al particular su natural libertad de acci6n en un circulo determinado, pero no establecen derechos subjetivos de los ciudadanos del Estado ... " 180 En Kelsen y en Duguit la teoría estatista llega hasta el extremo de negar la existencia de derechos subjetivos. Para el jurista vienés, éstos se diluyen en el derecho objetivo. "Fundamental.. mente considerado, dice, el derecho objetivo no es otro que el derecho positivo. 1.0 que surge frente al derecho positivo como un derecho subjetivo esencialmente diverso del derecho positivo, por ser irreductible a éste, es un orden jurídico diferente. El derecho (subjetivo) no es diverso del (objetivo) más que si es independiente de él, si no deriva de él su validez, si -c-como enseñan a veces incluso algunos positivistas--- le precede temporalmente y -en grado mayor
o menor- no puede ser desconocido o negado por el derecho objetivo. En principio, la teoría enlaza esta idea con la noción de derecho subjetivo. Es la idea de los derechos innatos e indestructibles y de los derechos (adquiridos) del individuo, idea que siempre ha surgido con la pretensión de señalar límites absolutos al derecho positivo. En el dualismo de derecho objetivo y subjetivo se oculta, pues, el viejo dualismo de derecho positivo y derecho justo o natural. Es verdad que este último suele ser con frecuencia (minimizado), reducido a un límite externo que no puede ser sobrepasado por el derecho positivo con perjuicio del individuo. La idea de un derecho subjetivo contrapuesto al objetivo equivale a la idea de libertad, la cual no puede ser limitada más allá de cierto grado por el derecho objetivo. Y aquí tiene una de sus raíces la polifacétiea antítesis en que el Derecho se coloca frente al Estado. "A medida que se fortalece el positivismo, se volatiliza esta significación originaria del derecho subjetivo, si bien subsisten aún abundantes huellas de la misma j así, por ejemplo, cuando algunos defienden la teoría de que es preciso que el orden jurídico objetivo reconozca a los sujetos individuales de Derecho (es decir, garantice derechos subJetivos), puesto que de otro modo nos hallaríamos en presencia de una comunidad de esclavos, pero no de una comunidad jurídica. Y así podrían citarse otros casos. Pero en el momento en que se reconoce como postulado metodológico la necesidad de (derivar) el derecho subjetivo del objetivo -<:on 10 cual' el primero adopta la significación de un interés protegido o de una voluntad garantizada por el derecho positivo-- aparece, en lugar del dualismo de dos sistemas de normas, el dualismo del sistema del Derecho y del sistema de la naturaleza. El derecho objetivo (como norma y deber ser) se contrapone al derecho subjetivo (considerado como 'ser' del desear y del querer psíquicos). y con esto se ha dado un avance decisivo hacia la superación del' dualismo de derecho objetivo y subjetivo." 140 Por lo que concierne a la opini6n de Duguit, Xifra Heras afirma que: "La negaci6n aparentemente más radical de los derechos subjetivos se encuentra en la obra de Duguit, para quien no hay más derecho que el objetivo, al que todo el mundo -gobernados y gobernantes- está scmetido. El derecho subjetivo, 189
HO
Citado por Xifra Heras. Op. cít., pág.t356, tomo l. Teoría General del Estado, págs. 77 y 78.
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concebido como el poder de una voluntad a imponerse sobre otras, es algo inexistente, es una quimera. No hay más que situaciones jurídicas, o sea, re-
glas objetivas que se aplican al individuo: éste está sólo situado activa o pasivamente con respecto a la regla de Derecho." l.U
A nuestro entender, la negaci6n de los derechos subjetivos privados o públicos arranca de una confusi6n, como en Kelsen, y de una falta de sindéresis como en Duguit. Kelsen concibe que tales derechos pre-existen al derecho objetivo colocándolos en el mundo de! ser y no en e! de! deber ser. Según nuestro pensamiento, los derechos subjetivos no son anteriores al derecho objetivo, a la norma jurídica general, impersonal y abstracta; antes bien, son creados por ésta al proyectarse o referirse ella misma a los casos concretos, estableciendo, dentro de ellos, una re!aci6n entre dos o más sujetos. De esta relaci6n, ya lo hemos afirmado, surge una potestad coactiva en favor de uno de tales sujetos y una obligaci6n coercible a cargo de! otro u otros. Esa potestad es precisamente el derecho subjetivo, que a pesar de que esté regulado por la norma jurídica objetiva, no puede confundirse o identificarse con ella. Duguit, por su parte, al hablar de situaciones jurídicas que se aplican al individuo, se desentiende o no advierte que esta aplicaci6n genera para e! sujeto una potestad de exigir, en su favor, el cumplimiento o la observancia de las normas objetivas que establecen dicha situaci6n frente a otros sujetos, y esa potestad, repetimos, es el derecho subjetivo. En nuestra historia constitucional la tesis jus-naturalista se adopt6 franca y claramente por e! C6digo Político Federal de 1857, al declararse con énfasis en su articulo primero que "el pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales". Comentando este precepto, don José María Lozano sustentaba con pasi6n dicha tesis al afirmar: "Notemos que nuestro artículo constitucional no dice que e! pueblo mexicano declara o establece, sino que reconoce. Anterior, pues, a la Constituci6n e independiente de ella, es e! hecho que se limita simplemente a reconocer como tal. Los derechos del hombre son la base de las instituciones sociales y son al mismo tiempo su objeto. Una instituci6n en que se desconozca como base los derechos de la humanidad, es decir, de! hombre, será viciosa." Además, el insigne tratadista extremaba su acendrada devoci6n por los derechos humanos a tal punto, que lIeg6 a considerarlos superiores al interés general, aseverando al respecto que: "En e! conflicto entre el interés social y e! interés individual hay que sacrificar éste; pero en el que puede haber entre el interés general y el derecho de un solo hombre, guardémonos de creer que en algún caso sea lícito sacrificar el derecho individual, el derecho de un hombre, por más que se trate del último, del más oscuro y miserable de los habitantes de la República." '" Op. cit., tomo 1, págs. 336 y 337. "Los Derechos del Hombre" (Estudio del Derecho Constitucional Patrio), págs. 586 y 587. 141 HZ
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Ahora bien, como consecuencia del reconocimiento de los "derechos del hombre", es decir, de IJ)S que todo ser humano tiene por el hecho de ser el tal, inseparables de la personalidad y anteriores a todo ordenamiento positivo (según la teoría jusnaturalista), la Constitución de 57 otorgaba, o sea, institula garantías en favor del individuo, las cuales significaban limitaciones impuestas al poder público para asegurar el goce de tales derechos (art. primero, segunda parte). Como se ve, dicho código constitucional establecía una marcada distinción entre "derechos del hombre" y "garantías individuales", reputando a aquéllos inherentes a toda persona humana por haberle sido concedidos "por su Creador", y estimando a éstas como restricciones consignadas en la propia Ley Fundamental a la actividad de las autoridades del país con la finalidad de proteger y hacer efectivos los citados derechos. Sin duda alguna, y dentro de un proceso rigurosamente lógico, congruente con la postura individualista que asumió la Constitución de 57, la doctrina mexicana consideró que sólo el individuo como tal poseía "derechos del hombre", sin perjuicio de que las personas morales disfrutasen de ciertas garantías otorgadas por dicho ordenamiento compatibles con su naturaleza jurídica. Por el contrario, nuestra Constitución vigente, al abandonar la tesis jusnaturalista, ya no establece la distinción que fijó el Código Político de 57 entre "derechos del hombre" y "garantías individuales". La actual Ley Suprema, según lo declara en su articulo primero, otorga garantías al individuo, pero no como consecuencia de "derechos naturales" que éste pudiera tener en su carácter de persona humana, sino en su calidad de "gobernado", es decir, como sujeto cuya esfera sea ámbito de operatividad de actos de las autoridades estatales desempeñados en ejercicio del poder de imperio. De esta guisa, para la Constitución de 1917 los derechos del gobernado no equivalen a los derechos del hombre, esto es, no son anteriores a ella ni necesaria o ineludiblemente recognoscib1es por ella, sino derivados de la relación juridica en que se traduce la garantía individual establecida y regulada por sUS propios mandamientos.
IV.
GLASIFICAGIÓN DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
Para clasificar en términos generales las garantías individuales disponemos de dos criterios fundamentales: uno que parte del punto de vista de la Indole formal de la obligaci6n estatal que surge de la relación jurídica que implica la garantía individual, y otro que toma en consideración el contenido mismo de los derechos PÚblicos subjetivos que de la mencionada relación se forman en beneficio del sujeto activo o gobernado. No hay que confundir la clasificación de las garantías individuales propiamente dichas, y a la que nos referimos en esta ocasión, con la división que de las garantías en general ha elaborado Jellinek. En ambas clasifica-
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ciones el objeto es diverso, puesto que en la que formularemos, éste se constituyc por las garantías individuales como relaciones jurídicas existentes entre el gobernado como sujeto activo y las autoridades estatales y el Estado como sujetos pasivos con los elementos y notas que ya hemos indicado; en cambio, el objeto de la clasificación hecha por Jellinek versa, no sobre las garantías individuales propiamente dichas, sino respecto de los medios que establecen un control o una salvaguardia al régimen de derecho en general y a los derechos de los gobernados en particular. Según dijimos en otra ocasión, Jellinek afirma que hay tres especies de garantías (o medios de preservar el orden jurídico): las sociales, las polfticas y las propiamente jurídicas. Las primeras están constituidas por aquellos factores culturales, por todas aquellas ideas religiosas, tendencias sociales, económicas, etcétera, que forjen, en el ánimo de los gobernantes o legisladores, la creación de un orden de derecho determinado, el cual, de esta guisa, se reputa como un mero producto cultural. Tales factores, ideas, tendencias, etc., cuando reflejan ideales éticos, significan una influencia en la voluntad de los forjadores del orden de derecho, en el sentido de proscribir las arbitrariedades, iniquidades e injusticias legislativas, administrativas y judiciales. Las garantías políticas equivalen para Jellinek a un sistema o régimen de competencias y de limitación de poderes entre las distintas autoridades del Estado, de tal suerte que cada entidad autoritaria o cada funcionario se ve constreñido a actuar dentro de su órbita competencial creada por la ley. Por último, las garantías jurídicas se traducen para el citado autor en todos aquellos medios de derecho de que el gobernado dispone para proteger sus derechos frente a los gobernantes o autoridades, tales como el juicio de responsabilidad, las instituciones de fiscalización, los recursos legales ante la jurisdicción, etc.m A. Hemos afirmado anteriormente que la obligación estatal que surge de la relación jurídica en que se traduce la garantía individual puede consistir desde el punto de vista formal en un no hacer o abstención, o en un hacer positivo en favor del gobernado por parte de las autoridades del Estado. El respeto quc éste, por conducto de sus autoridades todas, debe observar frente al gobernado, se puede manifestar en una mera abstención o no hacer o en la realización de una conducta positiva. Consiguientemente, desde el punto de vista de la naturaleza formal de la obligación estatal que surge de la relación jurídica que denota la garantía individual, ésta puede ser negativa (en tanto que impone al Estado y a sus autoridades un no hacer, una abstención, una conducta pasiva de no violar, de no vulnerar, de no prohibir, etc.), o positiva (en tanto que las autoridades estatales y el Estado, por la mediación representativa de éstas, están obligados a realizar en beneficio del titular del derecho subjetivo público o gobernado una serie de prestaciones, hechos, actos, etc., o sea, a desempeñar un comportamiento 1.-48
Véase el parágrafo 11 de este capítulo.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
activo, tal como la observancia de ciertos requisitos o formalidades, e! desarrollo de un procedimiento previo para poder privar a una persona de la vida, de la libertad, etc.). Teniendo en cuenta las dos especies de obligaciones a que hemos aludido, las garantias que respectivamente las impongan al Estado y sus autoridades, se pueden clasificar en garantias materiales y garantias formales. Dentro de! primer grupo se incluyen las que se refieren a las libertades específicas del gobernado, a la igualdad y a la propiedad, comprendiendo el segundo grupo las de seguridad juridica, entre las que destacan la de audiencia y de legalidad consagradas primordialmente en los articulas 14 y 16 de nuestra Constitución. En las garantías materiales, los sujetos pasivos (Estado y autoridades estatales) asumen obligaciones de no hacer o de abstenci6n (no vulnerar, no prohibir, no afectar, no impedir, etc.), en tanto que respecto a las garantías formales, las obligaciones correlativas a los derechos públicos subjetivos correspondientes son de hacer, o sea, positivas, consistentes en realizar todos los actos tendientes a cumplir u observar las condiciones que someten la conducta autoritaria para que ésta afecte con validez la esfera de! gobernado. B. Tomando en consideración el segundo punto de vista a que aludimos con antelación, esto es, el consistente en e! contenido del derecho subjetivo público que para el gobernado se deriva de la relación jurídica en que se manifiestan las garantías individuales, éstas pueden ser: de igualdad, de libertad, de propiedad y de seguridad juridica. En efecto, todo derecho subjetivo tiende a exigir o reclamar algo del sujeto obligado frente a su titular. Este "algo" constituye, pues, el contenido de exigencia de! derecho subjetivo (verbigracia, la entrega de una cosa, de una suma de dinero, la transmisión de! uso de un bien, etc.). Ahora bien, ¿cuál es el contenido de! derecho subjetivo público que emana de la garantía individual? ¿Cuáles son las prestaciones que Por medio de su ejercicio e! gobernado puede exigir de las autoridades estatales? Si recorremos e! articulado constitucional que consagra las garantías individuales y que está compuesto por los veintinueve primeros articulas de la Ley Fundamental, se llegará a la conclusión de que e! gobernado tiene varias esferas jurídicas oponibles y reclamabIes contra las autoridades del Estado. Estas órbitas o esferas juridieas conciernen al respeto de su situación de igualdad con sus semejantes, al de su libertad en todas sus manifestaciones, y al de su propiedad y a la observancia de determinadas formalidades, requisitos, medios, condiciones, etc., por parte del poder público para que la actuación de éste sea constitucionalmente válida en la causación de determinada afectación al gobernado, circunstancias que implican una seguridad juridica para éste. Por ende, el contenido de exigencia de los derechos públicas subjetivos que emanan de la relación en que se traduce la garantia individual consiste precisamente en oponer a las autoridades estatales el respeto y la observancia de esas dife-
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rentes esferas jurídicas. En conclusi6n de acuerdo con el contenido de los mencionados derechos, las garantías individuales se clasifican en garantías de igualdad, de libertad, de propiedad y de seguridad jurídica, clasificación que adoptaremos al abordar el estudio de cada una de ellas en nuestro sistema constitucional. La c1asificaci6n anterior ha sido adoptada por diferentes documentos jurídico-políticos. En la Declaraci6n francesa de 1789 se estableci6 que los derechos naturales e imprescriptibles del hombre "son la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión" (art. 2), y aunque no menciona expresamente dentro de estos tipos a la igualdad, su articulo primero hace alusión a ella como condici6n humana natural. En México, la Constitución de Apatzingán, de 22 de octubre de 1814, clasifica las garantías o derechos del ciudadano en garantías de igualdad, seguridad, propiedad y libertad, según se advierte en su capitulo V. En el Proyecto de la M ayorfa de 1842 también se acoge dicha c1asificaci6n en el artículo 7, así como en el de la Minoría del propio año dentro de lo que lImaba "Sección Segunda", bajo el título de "De los derechos individuales", En el Proyecto posterior que los grupos mayoritario y minoritario elaboraron en noviembre de 1842 se reitera la citada c1asificaci6n en el título III, con el rubro de "Garantías Individuales". Por último en el Acta de Reformas de 1847 se establece que "para asegurar los derechos del hombre que la Constituci6n reconoce," una ley fijará las garantías de libertad, seguridad, propiedad e igualdad de que gozan todos los habitantes de la República y establecerá los medios de hacerlas efectivas". (Art. 4.) Como hemos afirmado, aunque ni la Constitución de 1857 ni la de 1917 consignan expresamente los mencionados cuatro tipos de garantías, todas las que respectivamente se contienen en ambos documentos se pueden adscribir a cada uno de ellos, en atención, según también indicamos, al contenido del derecho público subjetivo correspondiente. 1-H Ya dijimos en un capitulo precedente que la Constituci6n federal de 18241 a la que indiscutiblemente se remitía el Acta de Reformas de 1847, no involucro ningún catálogo o capitulo destinado a enumerar, enunciar o consagrar las garantías del gobernado ni los llamados derechos del hombre. Sólo en preceptos aislados estableció algunas garantías de seguridad jurídica, por lo que la citada acta Incurrió en el error de declarar, en el precepto que transcribimos, que la Ley Fundamental mencionada "reconoció" tales derechos. Por otra parte, los autores de la propia Acta de Reformas-cometieron la aberración de no consagrar en ella las garantías que simplemente apuntaron en su articulo 4', dejando a una ley secundaria su establecimiento. Según hemos dicho, sobre esta última cuestión, Santiago Oñate hace notar que el 29 de enero de 1849 se presentó al Senado de la República un proyecto de "Ley Constitucional de Garantías Individuales" elaborado por los senadores Mariano Otero, Manuel Ro. bredo y Domingo Ibarra, presumíéndose fundadamente que su único autor fue el primero de los nombrados. Sin embargo, dicho proyecto no fue elevado a la categoría de ordena. miento legal, por 10 que se debe concluir, reiterando la consideración anterior, que desde 1847 hasta 1857, México no tuvo ningún documento jurídico-constitucional que instituyese por modo expreso, sistemático y exhaustivo las garantías que todo gobernado debe tener frente al poder público.
196 V.
LAS GARANTÍAS INDIVIDUAI,ES
LA EXTENSIÓN DE LOS DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS DERIVAlXJS DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES Y LA REGLAMENTACIÓN DE ÉSTAS
A. Extensién de los derechos PÚblicos subjetivos derivados de las garantlas individuales. Hemos dicho que la garantia individual se manifiesta en la regulación de las relaciones de supra a subordinación o de gobierno por la Ley Fundamental. En otros términos, cuando tales relaciones se norrnan juridicamente por la Constitución, se erigen en garantias del gobernado, es decir, en vinculas de derecho que instituyen, a favor de éste, derechos públicos subjetivos y a cargo de las autoridades estatales las obligaciones públicas correlativas. Ahora bien, dentro de la relación juridica llamada garantía individual, tales derechos no son absolutos en el sentido de estar consignados irrestrictamente en la norma constitucional reguladora, pues ésta, al consagrarlos, les fija una determinada extensión. La demarcación de los derechos públicos subjetivos, por otra parte, se justifica plenamente por imperativos que establece la naturaleza misma del orden social, ya que no es posible suponer que dentro de la convivencia humana el Derecho que la organiza y encauza autorice a todo ente gobernado desplegar ilimitadamente su actividad, pues ello convertiria a la sociedad en un caos auspiciando su propia desintegración. Al abordar el tema concerniente a la fundamentación filosófica de las garantias individuales, dijimos que en la vida social, que registra múltiples relaciones de diferente tipo entre los componentes del conglomerado humano, la conducta del particular debe necesariamente limitarse por la norma juridica para hacer posible la existencia de la sociedad, permitiendo al gobernado el desempeño de una cierta actividad que, por una parte, implique un minimo indispensable de potestades libertarias para que la persona trate de obtener su finalidad vital, y, por la otra, no dañe a otro sujeto y no lesione los intereses o derechos sociales. En consecuencia, sin las limitadones que a la actuación del ente gobernado impone el desiderátum de mantener el orden social, éste no podria no sólo subsistir, sino ni siquiera concebirse. Ahora bien, al consagrar las garantias individuales, es decir, al erigir en juridicas las relaciones de supra a subordinación que inexorablemente se entablan dentro de la sociedad o del Estado entre gobernantes (autoridades) y gobernados, la Constitución, como hemos afirmado, fija la extensión de los derechos públicos subjetivos que en favor de éstos involucran tales vínculos jurídicos; y esa fijación entraña, a título de limitaciones naturales inherentes a la vida social, determinadas prohibiciones que se imponen a la actividad del gobernado a efecto de que, mediante el ejercicio de ésta, no se lesione una esfera particular ajena ni se afecte el interés o el derecho de la sociedad. Esas limitaciones las consignan las diversas normas constitucionales que regulan las diferentes garantías individuales, y basta para demostrarlo las restricciones que la propia Ley Fundamental establece al
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derecho público subjetivo emanado de cada una de ellas. Así, verbigracia, al declarar el articulo 5 de nuestra Constitución que a nadie podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, sujeta esta potestad o facultad juridica libertaria a la condición de que la actividad en que se despliegue sea licita, de lo cual se infiere que el derecho público subjetivo correspondiente no comprende al trabajo ilícito, pues éste no sólo entrañaría una lesión a la esfera de otro sujeto, sino una afectación al interés social que radica precisamente en la conservación y defensa de la moralidad pública. Lo mismo acontece tratándose de la libre emisión del pensamiento, la cual sólo tiene el carácter de derecho público subjetivo cuando no ataque derechos de tercero o no afecte la moral, no provoque algún delito o perturbe el orden público (art. 6' constitucional), ya que causándose alguno de dichos fenómenos no existe la obligación pública correlativa consistente en no inquirir judicial ni administrativamente la manifestación de las ideas. Además, si se toma en cuenta que el individuo forma parte de la sociedad, si a ella se debe, si en ella vive y se desenvuelve y si tiene la obligación moral, o por mejor decir, cristiana, no sólo de no dañar a sus semejantes, sino de procurarles un beneficio, las limitaciones que impone a su conducta la convivencia social no únicamente deben fundarse en designios negativos (no lesionar a otro ni a la sociedad), sino en exigencias positivas que reclama la solidaridad común. En otras palabras, el hombre no sólo debe tener derechos como gobernado dentro de la vida social, sino obligaciones que cumplir en favor de la colectividad de que forma parte; y la imposición de tales deberes, que se han dado en llamar con Duguit obligaciones públicas individuales, comprende otra restricción a los derechos públicos subjetivos, o sea, que éstos se extienden hasta donde aquéllas comienzan. Así, nuestra Constitución vigente, que repudió la idea de que el hombre, como simple individuo, era el ser predilecto, si no el único, para la tutela jurídica, como lo declaraba la Ley Fundamental de 1857, impone al gobernado obligaciones sociales, y la consignación de éstas en la norma constitucional viene a restringir el derecho público subjetivo involucrado en ciertas garantías individuales. Tal sucede, por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad juridica de no poder ser constreñido a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin el pleno consentimiento del que los realice, pues en lo tocante al servicio de las armas, a los cargos concejiles y a los de elección popular directa o indirecta, la actividad individual respectiva debe desempeñarse sin el consenso particular, as! como la que atañe a los servicios profesionales de índole social; y en lo que concierne a las funciones electorales y censales, el gobernado no sólo está obligado a desplegarlas, sino a no obtener ninguna remuneración por ello (art. 5' constitucional). La demarcación de los derechos públicos subjetivos, o sea, la fijación de las limitaciones que les impone la situación del gobernado como ente
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social, únicamente debe consignarse en los preceptos constitucionales que establezcan o regulen la garantía individual correspondiente o en otras disposiciones de la propia Ley Fundamental, pues siendo tales derechos de carácter constitucional, dentro de un sistema normativo organizado en una jerarquia de leyes, como el nuestro, en el que el ordenamiento supremo es la Constituci6n Federal, no es posible admitir que cuerpos legales secundarios, cualquiera que ellos sean, puedan alterar, reduciéndolo, el ámbito regulador de los mandamientos de ésta. Por tanto, a ninguna norma no constitucional, independientemente de su naturaleza formal (ley o reglamento) o de su alcance imperativo espacial (federal o local), le es dable, sin quebrantar el principio de supremacia del C6digo Politico de la Fcderaci6n consagrado en su artículo 133, establecer restricciones a los derechos públicos subjetivos derivados de alguna garantía individual, so pena de violar las disposiciones fundamentales en' que ésta se consigne o regule, pues suponer lo contrario equivaldría a subvertir el orden implantado por la Constituci6n al permitirse que cualquier ley secundaria pueda impunemente modificarlo. Es más, el artículo primero constitucional, al otorgar garantias a todo individuo, es decir, a todo sujeto moral o físico que esté en la situaci6n de gobernado, establece categ6ricamente que no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y condiciones previstos en la misma Ley Fundamental. Esta terminante declaraci6n evidencia que ninguna autoridad estatal, incluyendo obviamente a la legislativa, puede limitar el ámbito normativo de los preceptos constitucionales en que las referidas garantías se contienen, y sin perjuicio, claro está, de que éstos se reformen o adicionen conforme al articulo 135 de la Ley Suprema para restringir los derechos públicos subjetivos correspondientes, restricci6n que sólo se iegitima en funci6n de un auténtico interés social. B. La reglamentacién de los preceptos constitucionales que instituyen o norman las garan/Ias individuales. Si bien, como acabamos de afirmar, ninguna ley secundaria debe limitar las disposiciones constitucionales relativas a cualquier garantía individual bajo la sanci6n de carecer de validez jurídica en los preceptos restrictivos, ello no implica que los ordenamientos no constitucionales no puedan reglamentar los mandatos de la Ley Suprema concernientes a algún derecho público subjetivo. Ahora bien, la reglamentaci6n, por su misma indole, sólo significa pormenorizar o detallar la norma superior de que se trate, a fin de procurar su mejor aplicaci6n u observancia. La potestad reglamentaria, por ende, tiene sus límites naturales fijados por el alcance o extensi6n de la disposici6n reglamentada. En otras palabras, el ordenamiento reglamentario no puede bajo ningún aspecto variar el ámbito 1lormativo de las disposiciones que regllLmente, y como éste se traduce en una determinada situaci6n abstracta, impersonal y general, identificada por un conjunto de modalidades o supuestos que forman el con-
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tenido de dicha situación, la reglamentación únicamente debe tender a pormenorizarla sin introducir elementos preceptivos que en el expresado ámbito no se prevean. Por tanto, un precepto reglamentario desvirtúa su propia índole jurídica cuando se excede de la norma reglamentada abarcando su regulación materias o supuestos que no se comprendan en la situación general abstracta contemplada en dicha norma. De ello se deduce que nInguna reglamentaci6n de una garantla individual puede establecer limita· ciones al derecho público subjetivo que de ésta se deriva y que no estén comprendidas en el precepto constitucional que las regule o en otro de la misma Ley Fundamental. Ahora bien, la reglamentación de las garantías individuales puede tener dos origenes formales en atención a la fuente normativa que establezca la potestad reglamentaria, a saber: el constitucional y el legal. En el primer caso es la misma Constitución la que autoriza la reglamentación, es decir, cuando los preceptos que consignan o regulan la garantía individual de que se trate prevén su pormenorización por la legislación secundaria federal o local. Asi, verbigracia, el segundo párrafo del artículo 5 constitucional (que consigna la libertad de trabajo) establece que: "La ley determinará en cada Estado cuáles son las profesiones que requieran título para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo." Como se desprende de esta disposición constitucional, así como de otras varias que podrian citarse, es nuestra Ley Fundamental la que en forma originaria e inicial prevé la reglamentación de un derecho público subjetivo derivado de una garantía individual, remitiendo la especificación de las condiciones y términos de ella a la legislación secundaria u ordinaria, surgiendo de esta manera las leyes reglamentarias de garantfas. En cuanto a la reglamentación puramente legal, su fuente exclusiva es la ley ordinaria, sin que tal reglamentación esté prevista en la Ley Fundamental. Ahora bicn, en relación con esta cuestión surge el problema de la constitucionalidad de aquellas leyes en sentido material (federales generales, federales de garantías, locales, reglamentos, etc.), que contengan dicha reglamentación. Este problema no debe resolverse a priori, sino a posteriori, es decir, tomando en consideración el caso especial de cada ley que reglamente un derecho público subjetivo emanado de la garantía individual de que se trate, y, reiterando lo que ya aseveramos, podemos aducir como criterio general para constatar si una ley secundaria en sentido material rcglamentaria de una garantía individual, pugna o no con el precepto constitucional en que ésta se consagra, la estimación de que, si una disposición legal ordinaria, al reglamentar el derecho público subjetivo correspondiente, hace nugatorio el ejercicio de éste, de tal manera que lo descarte o niegue, aunque sea en hip6tesis o circunstancias determinadas, dicha disposición será inconstitucional. Por el contrario, SI la ley secundaria que reglamenta una garantía individual no altera substancialmente el derecho público subjetivo
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emanado de ella, sino que sólo establece ciertas condiciones o requisitos para su ejercicio, entonces dicha norma no será inconstitucional. Como dijimos anteriormente, el problema de la constitucionalidad o inconstítucionalidad de una ley secundaria que reglamente una garantía individual no debe resolverse in abstracto, sino atendiendo a cada caso concreto siguiendo e! criterio general que esbozamos, e! cual, si bien no deja de ser vago e impreciso, sí puede contribuir, en cambio, a elucidar tal cuestión, que reviste vital importancia. En conclusión, y corroborando nuestro punto de vista por lo que concierne al posible aspecto inconstitucional de la legislación ordinaria reglamentaria de las garantías individuales, una ley adolecerá de ese vicio cuando no se concrete a normar los derechos subjetivos públicos que derivan de aquéllas, sino que los haga nugatorios, en todo o en parte, alterándolos substancialmente, circunstancias que no pueden constatarse a priori, sino a posteriori, en atención a cada hipótesis particular que Se presente. Autoridades competentes para reglamentar las garantías Individuales. En e! caso de que sea la propia Constitución la que prevea la reglamentación de cualquier precepto que establezca una garantía individual, evidentemente que la autoridad a la que incumbe la facultad reglamentaria será la señalada en la Ley Fundamental. Ahora bien, cuando en ésta se emplee la locución "ley" como medio para dicha reglamentación, indiscutiblemente que e! ordenamiento reglamentario deberá ser un estatuto legal en sentido material y formal, es decir, un acto jurídico creador de situaciones abstractas, generales e impersonales realizado por algún 6rgano legislativo (Congreso de la Unión o legislatura local, según e! caso) .'" Por otra parte, si la Constitución sujeta e! goce de un derecho público subjetivo a las disposiciones que se contengan en algún "reglamento", o sea, en un estatuto que carezca de! aspecto formal de una ley, la reglamentación de la garantía individual correspondiente ~ que tal sujeción equivalga, incumbe al órgano investido con la facultad correlativa, es decir, al Presidente de la República o a los gobernadores de los Estados. Fácil es, pues, determinar a qué autoridad compete la reglamentación de una garantía individual cuando la misma Constitución establece e! conducto normativo correspondiente (ley o reglamento); pero e! problema que abordamos se complica en e! caso de que la Ley Fundamental sea omisa sobre ese particular. En otras palabras, ¿puede e! Presidente de la República reglamentar motu proptio un precepto de la Constitución que contenga una garantía individual, o la potestad reglamentaria incumbe en todo caso al Congreso de la Unión? La reglamentación de una disposición constitucional traduce evidentemente una facultad legislativa, y como dicho alto funHli Tal sucede, verbigracia, con los articules 5 y 27, fracción VI, párrafo segundo, constitucionales, repectivamente, a propósito de la reglamentación del ejercicio profesio-nal y de la ocupaci6n de la propiedad privada por causa de utilidad pública.
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cionario sólo puede expedir reglamentos para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes (art. 89, frac. 1), y para regular la extracción y utilización de las aguas del subsuelo y las dc propiedad nacional (art. 27, párrafo quinto), resulta que en ausencia de un ordenamiento legal que reglamente una garantía individual, la reglamentación de ésta no debe formularla el Presidente de la República, sino que es de la competencia de los órganos a quienes esté encomendada la facultar de legislar. Ahora bien, dentro de nuestro sistema federal, ¿son competentes las legislaturas locales o e! Congreso de la Unión para expedir leyes reglamentarias de las garantías individuales a falta de prevención expresa que al respecto contenga la Constitución? Para solucionar esta cuestión hay que atender a la materia o esfera en la que incidan los derechos públicos subjetivos de que se trate, es decir, a la órbita dentro de la cual se ejercitan o puedan ejercitarse. Así, si dicha materia o esfera pertenece a la competencia legislativa de! Congreso de la Unión, este organismo será e! facultado para reglamentar, dentro de aquélla, la garantía individual correspondiente; por el contrario, si el ámbito del goee o ejercicio del derecho público subjetivo no está considerado como materia de normación a favor de! Poder Legislativo Federal, sino de las legislaturas locales (lo que se puede decidir sin dificultad observando 10 dispuesto por e! artículo 124 constitucional), éstas son las autorizadas para expedir leyes reglamentarias de las garantías individuales. Sobre este tópico, la Suprema Corte ha establecido que la facultad respectiva "está subordinada a la naturaleza de la materia sobre la cual versen las garantías (las que se reglamenten), según 10 previene e! artículo 124 de la misma Constitución, y, por tanto, la reglamentación de dichas garantías corresponderá al Congreso Federal, cuando se trate de materias que atañen a la jurisdicción federal y a las legislaturas locales en caso contrario",'1" y 147
Semanario Judicial de la Federación, Quinta Epoca, tomo XL, pág. 3,327. Es cierto que durante una época, a raíz de que la Constituci6n de 17 entró en vigor (primero de mayo de 1917), el Congreso de la Unión tuvo la facultad. expresa de reglamentar legalmente las garantías individuales, o sea, durante el periodo ordinario de sesiones transcurrido entre el primero de septiembre al treinta y uno de diciembre del propio año, según lo preceptúa el artículo 16 transitorio de nuestro Código Supremo. Sin embargo. después de ese periodo. el citado organismo legislativo dej6 de tener la mencionada facultad. por Jo que. concluida la situación transitoria prevista en el precepto que se acaba de indicar. la cuestión competencia! planteada debe resolverse en los términos anotados. H6
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CAPITULO TERCERO
LA SUSPENSIÓN DE GARANTtAS INDIVIDUALES Sumario: l.-Introducción. n.-La suspensión de garantías individuales: a) Causas; b) Autoridades; c) Modalidades jurídicas de la suspensión.
nl.-El régimen suspensivo de garantías individuales en la situación bélica próxima pasada. IV.-Las facultades extraordinarias. V.-Las leyes de emergencia. Vl.-El control jurisdiccional de la legislación de emergencia. Vn.-Inconstitucionalidad del decreto congresional de cesación del régimen suspensivo de garantías individuales: A.-El destino de las leyes de emergencia. B.-El decreto de 28 de septiembre de mil novecientos cuarenta y cinco.
l.
INTRODUCCIÓN
Un estado de derecho como es el nuestro, se caracteriza porque su organizaci6n y funcionamiento como entidad política soberana se establecen y encauzan por senderos normativos, por disposiciones jurídicas, cuyo conjunto constituye el orden legal integro, emanado de las potestades de autodeterminaci6n y autolimitaci6n estatales. El orden jurídico, que es uno de los elementos substanciales que componen el ser del Estado, si bien es creado por éste en ejercicio de dichas potestades o facultades distintivas de su actividad soberana, una vez que adquiere el carácter de vigente, se reviste de imperatividad y somete a sus mandatos al poder estatal mismo. Éste, en consecuencia, no obstante ser el elemento causal inmediato del orden de derecho, se convierte en el objeto regulado por las normas constitutivas de los diversos ordenamientos que integran el sistema o régimen legal, cuya obligatoriedad y cocrcitividad general Se manifiestan en diferentes y numerosos cuerpos jurídico-normativos. Ahora bien, entre los distintos conjuntos reguladores que someten inmediata o mediatamente la actividad del Estado (como sucede, respectivamente, con las normas de Derecho Público y con las de Derecho Privado), desarrollada por las diversas autoridades quc componen el gobierno integral de la entidad política dentro de su concerniente ámbito de competencia, existe una jerarquía de validez y aplicabilidad normativas, ocupando la Constitución en tal gradaci6n, el sitio preeminente y fundamental. Dicho ordenamiento, por virtud de esta circunstancia, está investido de suprema-
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LAS GARANTIAS INDIVIDUALES
cía respecto de todos los demás cuerpos legales, como se advierte en sus artículos 41 y 133. En un ambiente de normalidad, cuando ningún acontecimiento social o político extraordinario ocurre, cuando ninguna hecatombe general y colectiva se produce, el Estado y las autoridades que a nombre de éste realizan la actividad de imperio, deben someterse primaria y fundamentalmente a los mandatos constitucionales, y secundaria o derivativamente a las disposiciones de los diferentes cuerpos legales vigentes, cuya fuerza normativa o imperio regulador están condicionados al principio de que el contenido y forma de las prevenciones jurídicas que encierran no se opongan a lo estatuido en la Ley Suprema. En un régimen de Derecho, pues, rige como elemento inseparable de su esencia y naturaleza el principio de juridicidad in genere, el cual implica que el Estado, a través de sus distintas autoridades, sólo debe realizar lo que el orden jurídico general le permite o faculta que haga, sin que a ningún funcionario público o miembro de cualquier organismo autoritario le sea dable ejecutar algún acto cuya comisión no le esté expresamente otorgada por la ley, la que, además, debe regular el ejercicio de la facultad concedida. El principio de juridicidad in genere, que impone a todas las autoridades estatales el deber u obligación de actuar con previa permisión del orden de derecho y de sujetar a éste el desarrollo de las atribuciones que jurídicamente les son otorgadas, se bifurca en dos principios in specie, como son el de constitucionalidad y el de legalidad stricto sensu, cuya diferente calificación se establece atendiendo a la naturaleza y jerarquía del conjunto preceptivo que consigna la obligatoriedad normativa. Así, el principio de constitucionalidad implica que todas las autoridades del Estado deben someter su conducta a los mandatos de la Ley Fundamental a pesar de las disposiciones legales que en contrario existan, denotando el principio de legalidad stricto sensu la situación de observancia en que toda autoridad se encuentra para acatar las prevenciones de las normas no' constitucionales o secundarias en general (leyes federales, constituciones locales, leyes locales, reglamentos, etc.). En un ambiente de normalidad, la organización y el poder autoritarios estatales deben observar, en primer término, como ya dijimos, la Constitución, y en segundo lugar, dentro de una jerarquía normativa, las leyes federales y las constituciones y leyes locales ordinarias que integran la llamada legislación secundaria o no constitucional federal. Tanto la Constitución como la legislación secundaria imponen al Estado y a las autoridades integrantes de su gobierno una serie de requisitos, condiciones y prohibiciones, de cumplimiento u observancia inaplazables, a fin de que su poder, su actividad, surta válidamente sus efectos en la esfera jurídica o fáctica hacia la cual está destinada a operar. Ese conjunto de
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condicionJ, requisitos o prohibiciones constituye lo que se denomina garantias de seguridad jurldica, instituidas originaria y primariamente en la Ley Fundamental y reglamentadas o pormenorizadas en la legislación secundaria. . Sin embargo, desgraciadamente, los Estados como las personas físicas están propensas a salirse del cauce normal de su vida. Cruentos acontecimientos políticos o sociales internos c internacionales suelen turbar la existencia tranquila y habitual de las naciones, creando un ambiente de peligrosidad para sus instituciones fundamentales e independencia. Es entonces cuando el gobierno se ve en la imperiosa necesidad de hacer frente a la situación anómala provocada por multitud de sucesos, a fin de preservar al Estado de sus funestas consecuencias. En tales circunstancias surge, pues, la urgencia de que las autoridades desarrollen una actividad inusitada, anormal, empleando todos aquellos medios o conductos que se juzguen idóneos para hacer frente en forma eficaz al ambiente de emergencia. Ahora bien, la actuación gubernativa tendiente a prevenir o remediar los trastornos públicos inherentes a la situación anormal de peligro que puede darse en la vida de un Estado o de la sociedad, debe desplegarse de manera efectiva, expedita y pronta para que pueda conseguir los objetos cuya realización la inspira. Hemos dicho, por otra parte, que la actividad autoritaria toda del Estado se debe normar por la Constitución y las leyes secundarias que no se opongan al ordenamiento fundamental, normación que impone a las autoridades la observancia de requisitos, condiciones, procedimientos, etc., para que su conducta pública produzca válidamente los efectos apetecidos en las distintas esferas jurídicas o fácticas cn las que vaya a operar. Pues bien, si la actuación que el gobierno estatal tiene que desempeñar para remediar la situación anormal de peligrosidad que se presenta se desarrollase dentro de los cauces normatiuos ordinarios, esta circuMtancia uendría a restar la e[ectiuidad y rapidez necesarias para hacer frente al mal, preuiniéndolo y conjurándolo. Por ende, atendiendo al estado de emergencia, las normas constitucionales y legales que impongan a las autoridades la observancia necesaria de requisitos o condiciones que signifiquen un menoscabo a las características que debe reunir la actividad del gobierno para prevenir o remediar los trastornos públicos inherentes a la situación anómala, deben cesar en su uigencia en forma temporal y transitoria mientras tal estado de cosas subsista:" 14.8 El estado anómalo y la cesación de la vigencia del orden jurídico en aquellos aspectos que signifiquen un obstáculo para poner en juego los remedios tendientes a conjurar los males propios de la situación extraordinaria, fueron ya previstos por Montesquieu, quien afirmaba: "La práctica seguida por los pueblos más libres de Ia Tierra, me ha hecho creer que hay casos en que es preciso poner por un momento un velo sobre la libertad, a la manera como los antiguos cubrían en ciertas circunstancias las estatuas de sus dioses." Por su parte, Hcurioú se expresa en términos análogos a los que expusimos, al afirmar que: "La moderación del poder político, obtenida por la separaci6n de poderes, produce una cierta debilitación del poder. Esta dcbilitaci6n no ofrece peligros en los periodos tren-
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUAl,ES
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.Esta cesación normativa constitucional y legal no se opera antijurldicamente, como a primera vista podría suponerse. En efecto, los propios ordenamientos fundamentales, como el nuestro, instituyen, previendo un estado de emergencia, diversas facultades o atribuciones en favor de las autoridades estatales superiores a fin de que éstas puedan desarrollar una actividad adecuada para precaver o conjurar los males públicos connaturales a la situación de anormalidad. El uso o ejercicio de tales facultades tiene que implicar, fundamentalmente y primariamente, la cesacion de vigencia o imperio normativo de todas aquellas disposiciones constitucionales o legales que entorpezcan la funci6n autoritaria de emergencia o que la excluyan plenamente de la incumbencia competencial de determinados 6rganos del Estado, impidiendo el desarrollo expedito de la actuación gubernativa tendiente a hacer frente en forma eficaz a los problemas causados por los fenómenos que surjan dentro del ambiente anómalo.v" El proceso jurídico constitucionalmente autorizado para investir al gobierno estatal con el swnmum de poderes necesarios para enfrentarse a la quilos y -normales, pero si en los periodos de agitación debidos a una guerra extranjera o a una revolución interior. Se ve entonces en el gobierno una tendencia a concentrarse para revestirse de energía, aun a riesgo de convertirse en tiránico. Se prescinde más o menos de la separaci6n de poderes, y éstos se concentran en una asamblea legislativa o en un jefe ejecutivo. A esto se llama suspensi6n de garantías constitucionales." (Derecho pú. blico " Constitucional, pág. 121.) 1:f9 La permisión jurídica para el desempeño de la actividad gubernamental de emerge~cia, fue objeto de alusión hace algún tiempo por un ilustre jurisconsulto español, don Vicente Santamotía de Paredes, quien en un interesante libro, intitulado Derecho Político, aseveraba: "El estado de salud, diremos nosotros, no puede confundirse con el estado de enfermedad, y así como fuera absurdo privar del alimento al hombre sano, sería sumamente perjudicial dárselo al hombre enfermo. De igual modo, la libertad, que es el alimento imprescindible para la vida de los pueblos, pudiera en ocasiones poner en peligro su existencia, cuando atraviesan periodos anormales en que el derecho de la fuerza se sobrepone a la fuerza del Derecho. En estas razones se funda la 'suspensión de garantías constitucionales', sin que para justificarla sea preciso abdicar de los principios que se profesan con referencia a la vida política normal, porque lo normal y lo anormal son estados completamente distintos de la vida, y porque cuando el imperio de la fuerza tiende a usurpar el imperio de la ley, el Derecho autoriza el empleo de la fuerza para rechazar toda agresión ilegitima; vis vi repellere íícet, dijeron ya los jurisconsultos romanos." Pero la suspensión de las garantias constitucionales ha de verificarse bajo ciertas condiciones y dentro de ciertos límites, para que sea racional y justa. Únicamente podrán suspenderse aquellas garantías cuya práctica por parte de los individuos o de las autoridades sirva de rémora u obstáculo al mantenimiento del orden público, dada la rapidez, reserva o energía con que es preciso obrar en situaciones anormales ... (Derecho Político, págs. 431 y 432, edición de 1883.) La situación jurídlco-constituclonal que se produce a consecuencia de la cesación parcial del orden de derecho originada por fenómenos sociales y políticos anormales, ha recibido el nombre de estado de sitio en diversos regímenes extranjeros, como los de Francia y Argentina. Según Hauríou, dicho "estado" es una "institución legal preparada de antemano, que, con el fin de asegurar la paz pública, organiza el robustecimiento del poder ejecutivo, transfiriendo de la autoridad civil a la militar una parte de los poderes de policía y una parte del poder represivo sobre la población civil. Este robustecimiento tendrá lugar en caso de peligro inminente resultante de guerra extranjera o de insurrecci6n armada, y en virtud de decisiones declarando el estado de sitio, el cual, llegado el caso, se levantará mediante decisiones de igual naturaleza". (Op. cit., pág. 122.)
LA
SUSP~SI6N
DE GARANTiAS INDIVIDUALES
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situación an\rmaI que surge en la vida del Estado, se desenvuelve a través de dos fases'fundamentales QUC son: a) cesación de oigencia de las normas conslitucionaies y legales quc de alguna manera condicionen en general o prohíban a u'na autoridad el ejercicio de la actividad de emergencia, y b) otorgamiento de facultades extraordinarias sobre las bases establecidas en la propia Constitución en favor de uno de los tres poderes que componen el gobierno estatal, y que generalmente es el Ejccutivo, el cual, por razón de sus propias funciones normales, es el más indicado para enfrentarse a la sin.ación anómala de peligro público. Estas dos fases se encuentran en una auténtica relación de dependencia causal; en otras palabras, en tanto no se produzca, por los medios-y en la extensión previstos en la Constitución, la cesaci6n de vi{;encia o imperio normativo de las disposiciones legales o constitucionales a que antes aludlamos, las facultades extraordinarias no pueden válidamente concederse, ya que tanto su otorgamiento como su ejercicio implicarían una transgresión manifiesta al orden. constitucional o legal en aquellos aspectos que fijen y delimiten competencias entre los tres poderes, que consignen requisitos condicionantes de la actividad autoritaria, o que prohíban el desempeño de cierta actuaci6n por determinadas autoridades, en sus respectivos casos. Ahora bien, el desarrollo de las funciones extraordinarias en el ámbito legislativo implica o trae como consecuencia la expedici6n de lo que se llama leyes de emergencia, cuya validez y alcance, como veremos posteriormente, están en raz6n directa COn los dos fen6menos juridicos mencionados con antelación, a saber: a) con la cesaci6n de vigencia constitucional y legal a que nos reieriamos, y b) con la extensi6n constitucional de las facultades extraordinarias, la cual, a su vez está limitada por dicha cesación. Así, entre nosotros el artículo 29 de la Constituci6n Federal previene: "En los casos de invasi6n, perturbaci6n grave de la paz pública o cualquier otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente de la República Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aprobaci6n del Congreso de la Unión, y en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantfas que fuesen obstáculo para hacer frente rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensi6n se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación, Si la suspensión se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde." Este precepto es el que habilita y legitima al Ejecutivo Federal para que pueda desempeñar la actividad de emergencia, a fin de enfrentarse rápida y fácilmente al peligro que entraña la situaei6n anómala. Las disposiciones involucradas en el artículo 29 constitucional implican no sólo la base, el
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LAS GARANriAS INLUALES
fundamento, de todos los actos autoritarios (legislativos, ejec1vos y judiciales) tendientes a prevenir o remediar los problemas y calattudades propios de un estado de emergencia, sino la pauta restrictiva de posibles extralimitaciones del poder público dentro de la misma situación de, anormalidad, como después veremos. Es, por tanto, de dicho precepto (en relación Con el artículo 49 constitucional) de donde emanan las facultades extraordinarias con que se inviste al Presidente de la República para enfrentarse rápida y fácilmente a la situación de emergencia, constituyendo paralelamente la disposición que marca los linderos del ámbito y objetivo de la actividad autoritaria extraordinaria. El artículo 29 de nuestra actual Constitución tiene su antecedente inmediato en el precepto que con el mismo número corresponde a la Constituci6n de 1857. En este último ordenamiento, la suspensión de garantías podía comprender a todas c~:m excepción "de las que aseguran la vida del hombre". Esta
salvedad obedeció. al espíritu hostil a la pena de muerte que alentaba en el Congreso Constituyente de 1856-57. Don Ponciano Arriaga, en la memorable sesión de 21 de noviembre de 1856, en que se discutió el artículo 29 del proyecto constitucional, manifestó, en defensa de la mencionada salvedad, que "la democracia es la caridad, es el amor a la humanidad, es el Evangelio, es la ley de Dios que dijo: 'No matarás' sin hacer excepciones, y así cualquiera que mata o contribuye a la matanza, falta al precepto divino".Uio . Bajo la Constitución de 57 se expidieron por el Congreso varias leyes suspensivas de garantías. Bástenos citar la del 7 de junio de 1861 que suspendió la libertad de trabajo, en el sentido de que cuando el interés público 10 exigiere, se podía obligar a toda persona a prestar trabajos "mediante una justa retribución"; la de imprenta; la de asociación; la contenida en el artículo 13 constitucional, primera parte; la de legalidad establecida en el artículo 16; limitándose las consagradas en los artículos 18, 19, 21 Y 26 de la Ley Fundamental. Se
declaró, además, la vigencia de la Ley de Conspiradores de 6 de diciembre de 1856, expedida por Comonfort, y que, entre otras penas, establecía la de muerte. La ley suspensiva a que nos referimos tuvo una duración de seis meses, a cuyo término, el mismo Congreso, por decreto de 11 de diciembre de 1861, prorrogó indefinidamente la suspensión de garantías y la autorización concedida al Ejecutivo para legislar en múltiples materias, es decir, hasta treinta
días después de que el propio Congreso se reuniese (art. 3 del citado decreto). El estado suspensivo a que aludimos se levantó hasta enero de 1868, en que se
declaró restableciendo el orden constitucional. Con apoyo en el mencionado decreto suspensivo de garantías individuales,
Juárez expidió la célebre ley de 25 de enero de 1862, que previó y sancionó delitos contra la nación, el orden y la paz pública. Conforme a sus prescripciones fue juzgado y sentenciado Maximiliano de Habsburgo y los generales conservadores Miguel Miram6n y Tomás Mejía. Es interesante traer a colación
estos hechos históricos porque brindaron la oportunidad a los defensores del archiduque, licenciados Eulalia María Ortega y Jesús María Vázquez, para argumentar en favor de su defensa sobre la incanstitucianalidad de la citada ley en lo que respecta a su oposición con el artículo 29 de la Constitución de 1857, el cual, según dijimos, estableció la suspendibilidad de todas las ga160
ZARCO.
Congreso Constituyente. Tomo II, pág. 569.
LA SUSPE16N DE GARANTIAS INDIVIDUALES
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rantías individuales con excepci6n de las que "aseguran la vida del hombre". Dichos letradca argüían que la pena de muerte decretada en ese ordenamiento secundario de -emergencia se contraponía al invocado precepto constitucional, sosteniendo qué. "ni aun en los casos extremos a que se refiere (la Constiruci6n), autoriza la suspensión de las garantías que aseguran la vida del hombre, pues están en él (art. 29) expresamente exceptuadas, y de esta clase son las contra que peca 'la ley de 25 de enero de 1862. Ella, por lo mismo, ní aun en virtud de facultades extraordinarias otorgadas con suspensión de garantías individuales pudo 'dictarse válidamente'U'" La suspensión' de garantías o "estado de sitio" también se previó, aunque no en forma tan clara ni con la debida amplitud, en la Constitución española de 1812, en cuyo artículo 308 se disponía: "si en circunstancias ordinarias la seguridad del Estado exigiese, en toda la monarquía o eti parte de ella, la suspensión de algunas de las formalidades prescritas en este capítulo (el que se refería a la administración de justicia en lo criminal), para el arresto de los delincuentes, podrán las Cortes decrctarla por un tiempo determinado". Ni en el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana de 31 de enero de 1824 ni en la Constitución -Federal de 4 de octubre del propio año, se previ6 la suspensión de garantías en casos anormales y de peligro para la vida del país, Es más, según lo hace notar don Isidro Montiel y Duarte, el principio tajante de la división o separación de poderes que en ambos documentos se consignaba, hizo imposible el fenómeno suspensivo indicado, que para desarrollarse reconoce necesariamente el depósito de la función legislativa en el órgano encargado del Poder Ejecutivo, al que se conceptúa más id6neo para remediar una situación de cmergencia.v" No obstante que ninguno de los dos ordenamientos acabados de citar estatuy6 la posibilidad de que en casos excepcionales se otorgaran facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar, es decir, para expedir las leyes que reclamase una situación emergente, durante la vigencia de la Constitución Federal de 1824 se crearon diferentes decretos confiriendo dichas facuItades al Presidente de la República, decretos que, por las razones invocadas, resultaban inconstitucionales. Así, el 25 de agosto de 1829 se autorizó al Ejecutivo de la Federación "para adoptar cuantas medidas fueran necesarias a la conservación de la independencia, del sistema federal y de la tranquilidad pública"; y como se abusara del ejercicio de dichas facultades, el Congreso, por ley de 15 de febrero de 1831, aclar6 y dej6 sín valor varias providencias que el Ejecutivo había tomado en ocasión del desempeño de las propias facuItades. Como la situación política y militar interna de México hacía difícilmente aplicable la Constitución de 1824 en lo que concernía, sobre todo, al principio de división o separación de poderes, el Congreso expidi6 una ley el 8 de octubre de 1832 otorgando facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo, mismas que se reiteraron por sendas leyes en los años de 1833 y de 1834. Como se ve, los autores del Acta Constitutiva de la Federación y los Constituyentes. de 1824 no previeron el surgimiento de casos anormales dentro de la vida del país, para instituir la posibilidad jurídica de que se invistiese al Poder Ejecutivo con facultades extraordinarias tendientes a conjurar o evitar los trastornos inherentes a toda situación de emergencia. Por ello, es decir, en atención a dicha omisión constitucional, todas las leyes a través de las cuales "!'_ E~taron las mencionadas facultades. estuvieron en abíerta puzna con el 20'1 Reseña Histórica. de don Juan de Dios Arias, obra en la que se encuentra reproducido íntegramente el proceso contra Maximiliano, Miram6n y Mejía (pág. 413). 'l~2 Estudio sobre Garantías Individuales, edición 1873, págs. 536 a 540.
u.s
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GARANTÍAS¿DIVIDUALES
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principio de división o separación de poderes que en forma categórica e inexcepcional se consagró en dicha acta y en la Constitución de 1824. I La Constitución Centralista de 1836 también fue omisa en lo que respecta a la suspensión de garantías individuales y al otorgamiento de facultades extraordinarias para legislar en favor del Ejecutivo. Al declarar enfáticamente en su artículo 4º que "El ejercicio del supremo poder nacional continuará dividido en legislativo, ejecutivo y jucicial y que no podrán reunirse en ningún caso ni por ningún pretexto" evitó ambos fenómenos jurídico-constitucionales. Es más, en el artículo 45, fracción V, de la tercera ley, dicha Constitución dispuso que el Congreso General no podía "... suspender a los mexicanos de sus derechos declarados en las leyes constitucionales". En cambio, en las llamadas Bases Orgánicas de 1843 ya se contenía la previsión, en favor del Congreso, para suspender o "minorar" las garantías individuales en circunstancias extraordinarias cuando la seguridad de la nación lo exigiere en toda la República o parte de ella, "para la aprehensión y detención de los delincuentes" (arts. 67 frac. IV y 198). La suspensión de garantías individuales es, pues, un fenómeno que, con más o menos variantes ha sido acogido en nuestro Derecho Püblíco.!» pudiendo decirse. en general. que reconoce como antecedente remoto la institución de la dictadura en el Derecho Romano, en cuyo sistema correspondía al Senado la designación del dictador atendiendo a las situaciones de peligro que se presentaban en la vida del Estado, designación que debía ser aprobada por los cónsules.
II.
lA SUSPENSIÓN DE GARANTlAs INDIVIDUALES
La suspensión de garantías individuales es un fenómeno jurídico-constitucional que tiene lugar como antecedente necesario para que la actividad gubernativa de emergencia pueda válidamente desarrollarse. Sin que previamente se decrete la suspensión mencionada por los medios y autoridades a que alude la Ley Fundamental, la labor del gobierno estatal tendiente a prevenir o remediar los males públicos inherentes a la situación anormal, sería jurídicamente inválida, teniendo el gobernado el derecho de oponerse a ella a través de los conductos que, como el juicio de amparo, la Constitución le brinda. En consecuencia, antes "''' las autoridades del Estado estén en condiciones de hacer frente a la situación de emergencia, deben suspender las garantias individuales que constituyan un obstáculo al desarrollo rápido y e.fU:az de la actividad estatal-autoritaria de prevención o remedio.
Ahora bien, éen qué estriba la suspensión de garantías individuales? Esta implica la cesación de vigencia de la relación jurídica que importa la garantía l!i:i Sobre la antecedencia legislativa del régimen jurídico de suspensión de garantías individuales en nuestro país. consúltese la obra Derechos cht Ptublo Mtxicano. Mh.Uo a travis th sus Constitud.m~, editada por La XLVI Legislatura de la Cámara de Diputados en 1967. (Torno V, págs. 99 a 127.)
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lA .sUSPENSIÓN DE GARANTlAs INDMDUALES
211
individual, o\ea, la paralización de la normatividad de los preceptos con.stitucionales que la regulan. Consiguientemente, a virtud de la suspensión de garantías individuales, tanto Ios derechos públicos subjetivos co.mo las obligaciones est,atales que se denvan o em~an. de la relación )~~dica .que aquéllas entrañan, dejan de tener eficacia, eJercltabil~dad o exigibilidad Jurídicas. Por ende,'ni el gobernado o sujeto acnvo de dicho vínculo puede eJercitar los mencionados derechos de que es titular, ni el Estado y sus autoridades están' obligados a observarlos o cumplirlos. La cesación de vigencia de las garantías individuales importa también la de sus limitaciones o reglamentaciones legales o constitucionales, puesto que siendo éstas accesorios normativos, por así decirlo, de las primeras, siguen la suerte del objeto limitado o reglamentado. En síntesis, pues, a consecuencia de la suspensión de garantías individuales, tanto los preceptos constitucionales que las consagran como las leyes reglamentarias u orgánicas respectivas dejan de estar vigentes. ¿QJté diferencia existe entre la suspensitm de garantías mdioiduales y su reglamentación? La reglamentación, como su nombre lo indica, es un conjunto de reglas o disposiciones que norman en detalle, con cierta minuciosidad, una declaración legal general, estableciendo las bases y criterios para su aplicación, interpretación, alcance, etc. Por ende, la reglamentación de las garantías individuales forma parte integrante de su estructura legislativa. Integra, junto con los preceptos constitucionales que consagran a dichas garantías, su normación jurídica completa. Por tal motivo, la reglamentación constitucional o legal de las garantías individuales tiene, como éstas, el carácter de permanencia en cuanto a su vigencia en el tiempo. La suspensión de garantías individuales, por otra parte, importa la cesación de vigencia temporal y espacial de las mismas. Mientras que la reglamentación de una garantía individual no debe hacer nugatorios los derechos subjetivos públicos y las obligaciones estatales que en ésta se comprenden, ni alterarlos substancialmente, so pena de ostentar el vicio de inconstitucionalidad, la suspensión, por el contrario, la despoja de su imperio normativo. Además, obedeciendo la suspensión de garantías individuales a una situación anómala, de emergencia, su duración tiene que estar en íntima correlación con la persistencia de ésta, por lo que dicha suspensión es de carácter transitorio. ¿Cuál es la manera como se realiza la suspensión de garantías individuales prevista por el artículo 29 constitucional? Para sistematizar este punto, señalaremos las causas de la suspensión indicada, las autoridades que en su producción intervienen y las diversas modalidades juridicas que en dicho fenómeno constitucional concurren. a)
Causas
El artículo 29 de la Constitución menciona como causas específicas que originan el estado o situación de emergencia que provoca, a SU vez, la suspensión de garantías individuales, las siguientes: invasión (o sea la penetración en territorio nacional de fuerzas armadas extranjeras), perturbación grave de la paz públü;a (es decir, alteración de la vida normal del Estado O de la
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
sociedad mediante motines, revoluciones, asonadas, rebeliones!etc. l, o cualquier otro caso que ponga a la sociedad en f'a1UÚ! peligro de conflicio (guerra, epIdemias, etc.).15~hi, Como se ve, el señalamiento de las causas especIales originadoras de la suspensión de garanLÍas individuales no está eXl'resado en forma limitativa o taxativa, sino enunciativa, puesto que deja al arbitrio y creción de las autoridades a que vamos a aludir a continuación, la estimaCIón de la índole y gravedaá de una situación de hecho susceptible de provocar la cesación de vigencia' de las garantías individuales.
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Autoridades
En cuanto a las autoridades constitucionalmente competentes para decretar la suspensión de dichas garantías. existe una colaboración [uncional entre los diversos órganos estatales que tienen tal incumbencia. En efecto, de acuerdo con el artículo 29 de la Constitución, solamente el Presidente de la República,"" de conformidad con el Consejo de Mínistros''!> (o sea, 153hi, En este caso debe incluirse la delincuencia organizada habitua.l. por 110 decir cotidiana, que constantemente lesiona a la sociedad generando la inseguridad, la zozobra y alarma colectivas y el pánico en las personas que la integran, así como otros muchos fenómenos en los distintos ámbitos de la vida comunitaria. l~ Ao;( lo ha establecido la Suprema Corte en una tesis (Informe correspondiente al año de 1943, pág. 7I. Segunda Sala).
¡55 El empleo del vocablo "ministros" es indebido dentro de nuestro orden administra tive-constitucional, que establece un régimen presidencial, en el que el Poder Ejecutivo Federal se deposita en un individuo, llamado Presidente de la República (art. SO). Los secretarios de Estado son auxiliares de éste en los diferentes ramos de la administración pública. es decir. siempre actúan en nombre de él, sin tener potestades per-se. En otras palabras, la función administrativa de la Federación es unitaria y constitucionalmente se confía al Presidente de la República, quien es responsable de los actos de sus coadyuvantes, denominados "secretarios de Estado". En nuestro país no existe, como en los sistemas parlamentarios, la desconuntraci6n funcional del gobierno administrativo, conforme al cual los ministros asumen responsabilidad oficial por los actos que realizan dentro de su correspondiente ramo, ante la asamblea legislativa. Por lo tanto, es impropia la locución que utiliza el artículo 29 constitucional. o sea, la de "consejo de ministros", pues de acuerdo con nuestro régimen jurídico-constitucional y administrativo. tal "consejo" no es sino la simple reunión de los diferentes auxiliares del Presidente de la República. esto es. de los secretarios de Estado a que se refiere el artículo 90 de la Constitución. Por otra parte, al afirmar que el régimen de gobierno administrativo en México es p1"esidendal, mismo que se caracteriza por la concentración de las funciones inherentes en el Presjdente de la República, no suponemos que los secretarios de Estado no sean responsables por modo absoluto de sus actos. Estos funcionarios asumen responsabilidad oficial pero ante su superior jerárquico, cual es el Presidente. sobre todo al refrendar los reglamentos, decretos y órdenes de él (art. 92); pero esa responsabilidad no la contraen ante un poder distinto, como es el legislativo, con el que no guardan ninguna vinculación, salvo el caso de que sean llamados a informar sobre la situación, del ramo administrativo bajo su cuidado (art. 93). Además, tam poco estas consideraciones entrañan la idea de que los secretarios de Estado no sean responsables penalmente por los delitos comunes y oficiales, que cometan. pues el concepto de "responsabilidad" lo hemos empleado en un sentido estrictamente administrativo-constitucional. La errónea expresión "Comejo de Ministros" que U contenía en el artículo 29 omstimcumal fue sustituida correctamente con tI siguiente texto involucrado en dicho precepto: '". .de acuerda con los titu-
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con los secretarios de Estado, jefes de Departamentos autónomos y Procurader de la República) ,'" 'lo tiene la facultad de tomar la iniciativa para suspender las garantías individuales, la cual, para que produzca el acto juridico suspensivo propiamente dicho, y por ende, para que surta sus efectos legales, requiere la aprobación del Congreso de la Unión o, en los casos dc receso de éste, de la Comisión Permanente. Como se ve, en un decreto de suspensión dc garantías individuales tienen injerencia el Ejecutivo Federal como autoridad a quien exclusivamente compete la iniciativa, y el Congreso de la Unión, injerencia que se traduce en la realización de dos actos diferentes imputables a cada uno de dichos poderes, a saber, al primero, la formulación de los términos jurídicos en que operará la suspensión, y al segundo, la aprobación de los mismos y de la iniciativa correspondiente propiamente dicha. En cada uno de esos dos actos en que se revela el proceso de la expedición del decreto de suspensión de garantias individuales, tanto el Ejecutivo Federal como el Congreso de la Unión gozan de amplias facultades discrecionales para calificar la existencia y gravedad del estado de emergencia que sea la causa de la situación suspensiva. e) Modalidades juridicas de la suspensi6n En nuestro orden constitucional, la suspensión de garantías individuales se caracteriza por varias modalidades juridieas importantes. En primer lugar, el acto que instituye la mencionada suspensión debe ser materialmente legislativo, conteniendo prevenciones generales, o sea, sin que el fenómeno suspensivo se contraiga a ningún individuo o individuos determinados. Consiguientcmente, un decreto o "ley", que no contenga dicha caracteristica de generalidad, sino que suspenda las garantías individuales en relación con una sola persona moral o física o con un grupo determinado de sujetos, seria inconstitucional a todas luces en primer término, porque violaria los artículos primero y 29 constitucionales y, en segundo lugar, debido a que tendria la naturaleza de una ley privativa, cuya aplicación está prohibida por el articulo 13 de la Ley Suprema. Por lo que concierne al alcance espacial o territorial de la suspensión de garantías individuales, ésta puede ser nacional, o sea, tener vigencia en toda la República, o bien regir solamente en un Estado o región determinados (local). Tal podria suceder, verbigracia, en el supuesto de que se tratara de la perturbación de la paz pública en una sola entidad federativa, en la que, para dar fin a la situación anómala, se suspendieran las garantías individuales, sin que tal suspensión se hiciese extensiva a otros Estados del país en los que no existiese dicha alteración. lores eh las Secretarias de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la Repú. blica... ", sustitución que se practicó por reforma publicada en el Diario Oficial el21 d, abril de 1981. l!í5hi~ Véase la parte final de la nota inmediata anterior.
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LAS GARANTfAs INDIVIDUALES
Otra de las modalidades jurídicas de la suspensión de garantías individuales que se desprende del articulo 29 constitucional consiste en que el acto o la situación suspensivos tienen un carácter temporalmente limitado o transitorio, rigiendo únicamente mientras subsista el estado de emergencia que los motivó. En relación con la cesación de vigencia de la suspensión de garantías individuales se presenta un problema que no deja de tener importancia: esa cesación ¿se produce ipso iure, una vez desaparecido el estado de emergencia que provoca la mencionada suspensión, o bien se requiere para ello la expedición de un decreto derogatorio expreso? Estimamos que la suspensión de garantías individuales opera ipso iure una vez desaparecida la causa que la determinó, puesto que ni el Ejecutivo ni el Legislativo, ni cualquiera otra autoridad estatal tienen facultad para retardar dicha cesación (lo cual acontecerá si se requiera una ley o un decreto derogatorios expresos), máxime que la Constitución prolúbe tal posible demora al establecer en el artículo 29 que la suspensión de garantías individuales debe decretarse por tiempo limitado, entendiéndose por tal el lapso durante el cual subsista la situación que originó dicha suspensión. Además, la suspensión de garantías individuales no necesariamente debe versar sobre todas las que instituye el ordenamiento fundamental, sino que puede contraerse a aquellas que impliquen un óbice a la actividad gubernativa tendiente a hacer frente rápida y fácilmente a los peligros que entraña el estado de emergencia, independientemente de los derechos públicos subjetivos que involucren. A diferencia del alcance que puede tener el acto o situación suspensivos de garantías individuales en nuestro actual sistema constitucional, en la Constitución de 1857 no eran susceptibles de suspenderse las garantías que asegurasen la vida del hombre. Esta imposibilidad de suspensión implicaba evidentemente la nugatoriedad de las facultades con que debían estar investidas las autoridades superiores del país para hacer frente a los trastornos inherentes a una situación de emergencia. Fue por ello por lo que los Constituyentes de 1916-17 suprimieron la prohibición de que las garantias que asegurasen la vida del hombre fuesen susceptibles de suspenderse, al considerarse que "cuando se apruebe por el Ejecutivo en consejo de ministros, y por el Congreso, una medida tan grave como la suspensión de garantias, es evidente que la exigiría la salvación pública; para que tal medida produzca el efecto deseado, será indispensable dejar a los poderes que la decretan, libertad para que ellos mismos fijen el alcance de aquélla en vista de las circunstancias. Casos habrá, y ya se han visto ejemplos prácticos, en que si la suspensión de garantías no comprende también las que protegen la vida, no producirá aquella medida otro resultado que poner en descubierto la impotencia del poder público para garantizar la seguridad social"."6 Uf
Diario de los Debates, tomo H, pág. 260.
LA SUSPENSIÓN DE GARANTiAS INDIVIDUALES
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En virtud del estado de guerra que prevaleció entre nuestro país, por un lado, e Italia, Alemania y el Japón, por otro, ha tenido su aplicación real el artículo 29 constitucional, conteniéndose la suspensión de garantías individuales en el decreto de 2 de junio de 1942, reglamentado por la Ley de Prevenciones Generales relativa del día 13 del propio mes y año, o-rdenamientos ambos que constituyeron los conjuntos normativos orgánicos o reglamentarios del men-
cionado precepto constitucional, así como las reglas fundamentales que sometieron la actitud estatal-autoritaria de emergencia.U •T
III.
EL RÉGIMEN SUSPENSIVO DE GARANTIAS INDIVIDUALES EN LA SITUACIÓN BÉLICA PRÓXIMA PASADA
A fines del mes de mayo de 1942, el Presidente Avila Camacho convocó a todos los miembros de su gabinete, integrantes del Consejo de Ministros, para una sesión memorable con el fin de discutir y aprobar las medidas que habrian de tomarse frente a la doble ofensa que se perpetró a nuestra soberanía, habiéndose acordado unánimemente tres puntos fundamentales: primero, declarar el estado de guerra entre la República Mexicana por una parte, y Alemania, Italia y el fap6n por la otra; segundo, suspender la vigencia de garantías individuales que fueren obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente, a la situaci6n, y tercero, solicitar en favor del Ejecutivo Federal facultades extraordinarias para legislar. Estando en receso el Congreso de la Unión, la Comisión Permanente convocó a los miembros de éste a un periodo extraordinario de sesiones, en el cual serian tratados únicamente los puntos acordados por el Ejecutivo, de conformidad con el Consejo de Ministros, y que hemos señalado con antelación, tal como lo prevé e! artículo 79 constitucional en su fracción IV, convocatoria que en forma de decreto fue publicada en e! Diario Oficial e! 27 de mayo de 1942. Por su parte, el Congreso de la Unión, en sesión extraordinaria celebrada el día 30 de mayo de! propio año, y una vez que e! Presidente de la República hubo reforzado con sólidos y convincentes argumentos su petición respecto de los tres puntos fundamentales anotados, aprob6 la ley que faculta al Ejecutivo conforme áI artículo 89, fracción VIII, de la Constitución Federal, para declarar el estado de guerra entre nuestro país y las naciones del Eje (ley que se publicó en e! Diario Oficial e! 2 de junio de 1942), declaración que en forma de decreto presidencial fue publicada en dicho periódico en la misma fecha. 13f La t6nica que presentan dichos ordenamientos y las ideas que los sustentaron, configuran un verdadero estado de derecho de la situación de emergencia en que se vio colocado nuestro pals ; y aunque su estudio reviste en la actualidad un mero interés histórico, el análisis de sus disposiciones no es de ninguna manera superfluo, ya que &tas pueden constituir el antecedente para el evento, no deseado ni deseable, de que México, por circunstancias aleatorias, tenga que acogerse al régimen previsto en el artículo 29 constitucional. Esta razón nos-impulsa a reiterar, en la presente edición, el aúIisis referido.
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LAS GARANTIAS INDIVIPUALES
El 2 de junio de 1942 salió publicado también e! Decreto de Suspensi6n de Garantlas Individuales expedido por el Congreso de la Unión de acuerdo con los articulas 29 y primero constitucionales, habiéndose facultado e! Ejecutivo Federal para formular la reglamentación respectiva (articulo 3 de dicho decreto). A. Carácter y naturaleza del Decreto de Suspensi6n de Garantias
Individuales En primer lugar, e! mencionado Decreto, as! como su Ley Reglamentaria, publicada en e! Diario Oficial e! 13 de junio de 1942, eran de carácter general. La generalidad de los citados ordenamientos se traducía en la circunstancia de que la suspensión de garantías individuales que establecían afectaba a todo individuo o habitante de la República Mexicana, independientemente de su condición particular. En segundo lugar, la suspensión instituida por dichos cuerpos normativos era de Indole nacional, supuesto que afectaba a todo e! territorio de! país. Los caracteres de generalidad en cuanto a los sujetos afectados y de vigencia nacional, por 10 que toca a su aplicación territorial de que estaba investido e! Decreto de Suspensión, estaban corroborados por e! texto mismo de sus prevenciones contenidas en e! articulo primero, que decía: "Se aprueba la suspensión de las garantías individuales consignadas en los articulos 4, párrafo primero del 5, 6, 7, 10, 11, 14, 16, 19, 20, 21 párrafo tercero del 22 y 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que acordó el C. Presidente de la República, previa conformidad del Consejo de Ministros, para todo el territorio y para todos los habitantes de la República."
Otra nota substancial y constitucional de! aludido decreto era la transitoriedad de! mismo, o sea, su vigencia limitada en cuanto al tiempo. Esta vigencia limitada perduraría siempre y cuando subsistiesen los motivos que originaron la expedición de! multicitado decreto, tal como 10 declaraba éste en su articulo 2, que decía: "La suspensión a que se refiere el artículo anterior, durará todo el tiempo en que México permanezca en estado de guerra con Alemania, Italia y el Japón, o con cualquiera de estos países, y será susceptible de prorrogarse, a jui-
cio del Ejecutivo, hasta treinta días después de la fecha de cesación de las hostilidades."
B. Alcance del Decreto de Suspensi6n en cuanto a las garantías individuales El articulo 29 de la Constitución establece que la suspensión versará respecto a aquellas garantías constitucionales que "fueren obstáculo para
LA SUSPENSiÓN DE GAI
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hacer frente rápida y fácilmente a la situación". Pues bien, de acuerdo con esta prevención de la Ley Suprema, el Decreto de Suspensión en su artículo primero mencionaba, como ya advertimos, todas aquellas disposiciones que contienen las garantías suspendidas, una vez que se hizo la consideración por el Congreso de la Unión, en el sentido de que la vigencia de las mismas podrían constituir un obstáculo para hacer frente al estado de guerra en que se encontraba México. De conformidad con esta prevención, involucrada en el artículo primero mencionado, fácil es inferir el alcance del decreto en cuestión por 10 que concierne a la suspensión en él contenida, así como las facultades y potestades que, como consecuencia de tal suspensión de garantías individuales, tenían las autoridades del país en los términos a que nos referiremos posteriormente. Sin embargo, atendiendo al contenido de la Ley Reglamentaria del multicitado decreto y a la reglamentación formulada respecto del artículo primero de dicha ley, la suspensión de garantías individuales tuvo una extensión mucho más restringida que aquella que se desprende del primer precepto del decreto mencionado.
C. Aplicabilidad y vigencia efectivas del Decreto de Suspension De acuerdo con la amplitud con que el mencionado decreto consignaba la suspensión de determinadas garantías individuales, éstas, en toda su extensión y sin salvedad alguna, debieron haber sido relevadas de su vigencia, máxime si se atiende a la declaración categórica del artículo 2 transitorio del aludido decreto, que decía: UEn esa misma fecha (o sea, en aquella en que entr6 en vigor dicha preven.. ción: 2 de junio de 1942) empezará a surtir sus efectos en todo el país y para todos sus habitantes la suspensión de garantías materia del presente decreto, sin que se requiera la reglamentaci6n a que se contrae el artículo 3."
La suspensión absoluta de las garantías individuales señaladas en el artículo primero del aludido decreto, tuvo lugar en forma muy efímera, esto es, en el lapso comprendido entre el 2 de junio de 1942 y el 13 del propio mes y año, es decir, hasta antes de la expedición de la Ley Reglamentaria respectiva que prevenía el artículo 3. Durante ese término, en virtud de que la suspensión de garantías individuales, a la.que el artículo primero del multicitado decreto aludía, era absoluta, el juicio de amparo por violación a las mismas era completamente improcedente, dado que habían sido despojadas de su vigencia. Afortunadamente (y empleamos este adverbio porque de haber subsistido tal situación, que implicaba la desaparición transitoria, pero casi absoluta del medio garante de la legalidad, habría sobrevenido el caos o, al menos, se habrían cometido serios abusos por parte de las autoridades), el 13 de junio
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LAS GARANTÍAS INDMOUALES
de 1942 sali6 publicada en el Diario Oficial la Ley de Prevenciones Generales relativas a la suspensi6n de garantias individuales, que contenía .reglas muy atingentes reveladoras del criterio y capacidad juridicos de los autores del proyecto correspondiente. La citada Ley Reglamentaria vino, en primer lugar, a especificar el alcance, sentido y aplicaci6n práctica del Decreto de Suspensi6n, y en segundo término, como consecuencia de esta finalidad, a hacer renacer la confianza y la tranquilidad públicas, que en cierto modo se vieron amenazadas por el hecho de haber sido suprimidas de manera absoluta las garantias individuales a que aludía el articulo primero del supradicho decreto. La Ley Reglamentaria del Decreto de Suspensi6n de Garantías Individuales o Ley de Prevenciones Generales respectiva, contenía declaraciones fundamentales importantísimas, tanto en su texto normativo propiamente dicho, coma en su exposici6n de motivos, y que vinieron a corroborar el régimen de legalidad. a) En primer lugar, el orden jurídico general. del país no se vio alterado en sus lineamientos abstractos; todo el sistema de derecho mexicano, en sus distintos y variados aspectos, subsisti6, y s610 en aquellos casos especiales que requirieron acuerdos de emergencia operaba la suspensi6n de garantías individuales. Asi lo asent6 el Ejecutivo Federal en la exposición de motivos de la Ley de Prevenciones Generales, al establecer que "el régimen no puede hacer abandono del deber de cuidar, antes que cualquiera otro aspecto, el de que no pierda su fisonomía de régimen de derecho; y por tales causas ha solicitado la implantación de
las nonnas que la propia Ley Fundamental señala para afrontar las situaciones de peligro sin romper los cauces de legalidad".
La subsistencia del régimen jurídico general estaba corroborada por el articulo 4 de dicha Ley Reglamentaria, que decia: "Tedas las autoridades federales, locales y municipales conservan su competencia y atribuciones que les corresponden, en los estrictos términos de las leyes federales o locales que normen sus actividades. En consecuencia, fuera de los casos expresamente previstos por esta ley y por la legislación de emergencia que en lo sucesivo se dictare, ninguna autoridad federal, local o municipal puede realizar acto alguno que no le esté permitido por las leyes ordinarias expedidas con sujeción estricta a los' mandatos de la Constitución." Esta consideración legal fue confirmada por la Suprema Corte en resolución de fecha 15 de marzo de 1945, recaída al recurso de revisión impuesto por el licenciado Víctor Velázquez, como defensor del licenciado Carlos A. Madraza, contra el auto de sobreseimiento dictado por el C. Juez Segundo de Distrito en material penal del Distrito Federal en el amparo promovido por dicho profesionista, a nombre de su defenso, contra el auto de formal prisión pronunciado en contra de éste por el C. Juez Primero de Distrito en materia penal del Distrito Federal por el delito de traición a la patria, entre otros.
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Dice así la paIle conducente de la resolución de la Corte: "si las leyes de emergencia restringen las garantías individuales teniendo en cuenta el estado de guerra que existe en nuestra nación y las que forman el Eje, esa restricción de garantlas no puede afectar el orden constitucional, que descansa precisamente en la división de los poderes públicos, ni menos puede limitar las facultades propias de cada uno de dichos poderes, pues rompería el equilibrio que debe existir en las funciones interdependientes de los órganos del Estado . ..", agregando posteriormente rt • • • es indiscutible y fuera de toda duda, que una ley de emergencia, que como se dijo anteriormente tiene el propósito de restringir determinadas garantías individuales de los particulares, no puede afectar por ningún concepto el orden constitucional".
La mencionada resolución de la Suprema Corte, para fundar sus apreciaciones respecto del alcance de las leyes de emergencia, transcribe algunas ideas que sobre el particular ha sustentado el tratadista argentino Juan A. González Calderón en su obra intitulada Derecho Constitucional, y que a la letra se expresa de la. siguiente manera:
"El estado de sitio (de emergencia) no suspende los privilegios parlamentarios. Aunque no hubiera en nuestra jurisprudencia alguna decisión concluyente en este sentido, sería evidente el principio de que el estado de sitio no suspende
los privilegios parlamentarios. La Constitución crea tres poderes para ejercer el gobierno supremo de la nación, y cada uno de ellos es absolutamente autónomo dentro de la esfera de las atribuciones que le están asignadas. La existencia independiente de los tres poderes gubernamentales es necesaria para que el sistema constitucional sea una realidad positiva y no una vana quimera, de modo que nin-
guno de ellos debe obstruir o suprimir el funcionamiento de los otros dos. Si el Poder Ejecutivo no respetara los privilegios parlamentarios durante el estado de sitio, el Congreso no podría existir, o existiera solamente aquelia parte del mismoque mansamente se sometiera a sus caprichos."
Además de que, como hemos visto, el sistema competencial de todas las autoridades subsistió frente al estado de suspensión de garantías individuales, éstas siguieron vigentes, pues si bien es verdad que la Ley de Prevenciones Generales mencionada restringió O limitó aquellas a que se refería el Decreto de Suspensión, tales restricciones O limitaciones atañían a casos particulares de modalidades especiales que en el propio ordenamiento se especificaban. Así se afirmó en la exposición de motivos al decirse que "el Ejecutivo estima que las prevenciones generales que debe dictar en cumplimiento de las atribuciones que le señala el artículo 29 constitucional, además de satisfacer los requisitos que este precepto establece, deben referirse a fijar por ahora limitaciones sólo a aquellos derechos del hombre cuya restricción sea ineludible como consecuencia inmediata y directa del estado de guerra decretado",
b) Por otra parte, la aplicación concreta o general de las limitaciones a las garantías ináividuaJes que contenía la Ley de Prevenciones Generales, s610 pudo llevarse a cabo. por el Ejecutivo Federal y únicamente a través de sus colaboradores inmediatos, como son los secretarios de Estado, Procurador Ge-
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neral de la República y jefes de Departamentos autónomos. De acuerdo con esta declaraci6n, ninguna autoridad del Estado que no haya sido el Presidente de la República o los funcionarios antes mencionados, cuando éstos actuaran con la expresa autorización del Ejecutivo, pudo aplicar las disposiciones limitativas o restrictivas de las garantlas individuales a que se referia dicho ordenamiento reglamentario, a no ser que las facultades correspondientes le hayan sido expresamente otorgadas por las leyes de emergencia o por la legislación ordinaria, tal como se desprendía de los artículos 1 y 2 de la Ley Reglamentaria del articulo primero de la de Prevenciones Generales, publicada (la primera) en 12 de septiembre de 1942. En síntesis, la situaci6n legal de emergencia que se desprendia de la Ley de Prevenciones Generales, así como del ordenamiento reglamentario de su articulo primero, en relaci6n con la vigencia de las garantias individuales, se puede resumir en estos términos: a) Las garantías individuales, cuya suspensi6n fue instituida por el decreto respectivo publicado en 2 de junio de 1942 sólo estuvieron limitadas en la forma, términos y modalidades que mencionaba la Ley de Prevenciones Generales de 13 de junio del propio año, la Ley Reglamentaria del artículo primero de este ordenamiento o las diversas leyes de emergencia que haya dictado el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el Poder Legislativo con apoyo en el artículo 49 constitucional, leyes que a su vez debieron estar condicionadas, según después veremos, por el artículo 29 de la Ley Suprema y por su precitado cuerpo legal reglamentario; por ende, fuera de dicha forma, términos y modalidades consignados por las normas que mencionamos, las garantias individuales subsistieron en vigor integramente; b) Las limitaciones o restricciones a las garantías individuales s610 pudieron crearse por el Ejecutivo Federal, y únicamente a través de sus colaboradores inmediatos que señalamos con antelaci6n; consiguientemente, ninguna otra autoridad del Estado, haya sido local o federal, pudo promover por sí misma restricciones o limitaciones a las garantías individuales. Esta circunstancia, claro está, no excluy6 la posibilidad de que las autoridades inferiores auxiliasen a los mencionados funcionarios en la realizaci6n práctica de las limitaciones a las garantias individuales, pero careciendo en todo caso de iniciativa propia, pues solamente se debi6 contraer su actuaci6n a ese respecto a cumplir fielmente las disposiciones, acuerdos, prevenciones, etc., del Jefe del Ejecutivo Federal; c) La aplicaci6n concreta de las limitaciones o restricciones a las garantías individuales que establecía la legislaci6n de emergencia en general, así como la de ésta, s610 incumbla a las autoridades federales o locales que expresamente tuvieran tal facultad conferida por la ley de que se tratara; por consiguiente, cualquiera autoridad del Estado a la cual la ley de emergencia correspondiente no otorgaba en forma expresa la facultad de aplicarla concretamente, no podía llevar a cabo dicha aplicación, Por otra parte, en ejercicio legal de ésta, la autoridad respectiva debía ceñirse a los términos
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del otorgamiento de dicha facultad (arts. 1 y 2 de la Ley Reglamentaria del artículo primero de la de Prevenciones Generales relativas a la suspensión de garantías individuales). Tales son, a nuestro parecer, los puntos fundamentales que caracterizaron la situación jurídica general de emergencia que prevalecía en nuestro país con motivo del estado de guerra en que éste se encontraba. Como se ve, las modalidades que hemos apuntado no sólo no infringieron el principio de legalidad en la actuación de las autoridades estatales, sino que lo corroboraron. Por lo que respecta a las limitaciones o restricciones a cada una de las garantías individuales afectadas por e! Decreto de Suspensión de 2 de junio de 1942, y que se enumeraban en el artículo primero del mismo, nos remitirnos al texto de las disposiciones que las consignaban, tales como las contenidas en la Ley de Prevenciones Generales de 13 del propio mes y año, en la reglamentaria del artículo primero de este último ordenamiento o en las diversas leyes de emergencia que se dictaron y las cuales debieron sujetarse a lo establecido por el artículo 29 constitucional y a las disposiciones de la indicada Ley Orgánica de este precepto.
IV.
LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS
Una vez suspendidas las garantías individuales, el gobierno estatal tiene que estar investido del cúmulo necesario de facultades para decretar las medidas convenientes e indispensables a fin de prevenir O remediar los trastornos públicos y sociales propios de una situación anormal provocada por los sucesos a que alude el artículo 29 constitucional. Percatándose de la necesidad de que e! gobierno del Estado actúe dentro de un radio de actividad lo suficientemente amplio para cumplir en forma cabal con su trascendental y difícil cometido, consistente en afrontar la situaci6n de emergencia, e! Constituyente de 16-17 previ6 la posibilidad de otorgamiento de "facultades extraordinarias" por parte del Poder Legislativo Federal en favor de! Ejecutivo de la Urti6n. Así, e! artículo 49 constitucional, en su forma prístina, es decir, tal como fue elaborado por e! Congreso Constituyente de Querétaro, establecla: "El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporaci6n, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo e! caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Urti6n, conforme a lo dispuesto en el artículo 29."
Dicho precepto fuc adicionado posteriormente en agosto de 1938, con la declaraci6n categ6rica de que: "En ningún otro caso se otorgarán al Ejecu-
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tivo facultades extraordinarias para legislar", y la cual obedeció al deseo de corroborar la intención y espíritu de los autores de la Constitución de 1917, en el sentido de que, fuera de los casos extraordinarios a que alude el artículo 29 constitucional, no se debería conceder facultades exorbitantes al E jecutivo Federal por el Poder Legislativo, prohibición que en múltiples ocasiones fue abiertamente infringida, habiéndose expedido, como fruto de violaciones al sistema ordinario de división de poderes, numerosos ordenamientos de variada índole por el Ejecutivo de la Federación "en uso de facultades extraordinarias" que le fueron delegadas por el Congreso de la Unión fuera de los casos a que se refiere el artículo 29 de la Ley Suprema." El otorgamiento de facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo Federal implica evidentemente una excepción, entre las varias que existen en nuestro sistema constitucional, a la clásica división de poderes tal como la concibió Montesquieu. Ahora bien, de conformidad con el artículo 49 de la Constitución, el Poder Legislativo Federal no es absolutamente libre para delegar parte de su potestad legislativa en el Jefe del Ejecutivo; en otras palabras, el Congreso de la Unión no puede proceder ad libitum en el otorgamiento de facultades extraordinarias para legislar en favor del Presidente de la República. La Constitución, a través del multicitado articulo 49, sólo hace posible la concesión de dichas facultades en los casos y en los términos previstos en el articulo 29 constitucional, fuera de los cuales la delegación legislativa no es válida. Por ende, únicamente en los casos de invasi6n, perturbocién grave de la paz pública o de cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto y previa suspensi6n de las garantias individuales que impliquen un obstáculo para que la acci6n gubernativa pueda hacer frente rápida y fácilmente a la situaci6n an6mala provocada por dichos acontecimientos, el Poder Legislativo Federal tiene autorización constitucional para conceder al Ejecutivo de la Unión facultades extraordinarias.'" Ahora bien, pero no solamente en lbs casos a que se refiere el artículo 29 constitucional pueden otorgarse al Ejecutivo Federal facultades extraordinaUi8 Por reforma publicada en el Diario O/icia,l de la Federaci6n el 28 de marzo de 1951, se estableció la posibilidad en el artículo 49 constitucional de que se otorguen facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, en los casos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 131 de la Ley Suprema, o sea, "para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso (el de la Uni6n), y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producci6n nacional o de realizar cualquier otro propósito (sic) en beneficio del país". Si se interpreta extensivamente esta última expresión, se podría originar el quebrantamiento del principio de división o separación de poderes en el ámbito económico, pues atendiendo a ella, el Ccageeso de la Unión podría investir con facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir todas las leyes que éste considerase pertinentes a efecto de "realizar cualquier propósito en beneficio del país", finalidad que, dada su enorme amplitud, abre dilatadas perspectivas al intervencionismo estatal. 1ti9 Véase la nota anterior.
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rias para legislar, sino que el artículo 49 de nuestra Ley Fundamental dispone que dicho otorgamiento también es dable en el caso a que alude el segundo párrafo de su artículo 131 y cuyo sentido expresamos en las notas que anteceden. Por tanto, el alcance o la extensión de las facultades mencionadas debe demarcarse mediante una recta y sana interpretación jurídica del invocado artículo 49. Del texto de este precepto se inficre que su contenido involucra las siguientes disposiciones: a) La que se refiere a la consagración del principio clásico de la división o separación de poderes; b) La que alude a la prohibición de que se reúnan dos o más de los poderes en que se desarrolla la actividad estatal en una sola persona o corporación; c) La de que el Poder Legislativo no puede depositarse en un solo individuo, y d) La que estriba en que dicho Poder Legislativo puede depositarse en un solo individuo en el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto por el articulo 29 constitucional y al segundo párrafo del artículo 131 de la Ley Suprema. La simple prohibición de que cl Poder Legislativo se deposite en un individuo, no es sino una mera declaración constitucional dogmática, de la que no se deduce lógicamente facultad alguna, ya que prohibir escuetamente, sin aditivos, algún fenómeno, no implica autorizar el contrario. El concepto de "Poder Legislativo" a que se refiere el citado artículo 49 constitucional equivale al de "potestad legislativa", es decir, a la facultad de elaboración de leyes y no al organismo bicameral al que dicha facultad corresponde normalmente, puesto que, según el artículo 50 dc la Constitución Federal, el mencionado poder "se deposita" en un Congreso General que se divide en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores, entendiéndose por "depositar", "en. tregar o confiar", de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Castellana. Por ende, el "poder legislativo", cuyo "depósito" en un individuo prohibe el aro tículo 49 constitucional, se traduce en la "actividad legislativa", o sea, en la función creadora o elaboradora de leyes, sin referirse, por el contrario, al "organismo legislador" (Congreso de la Unión), puesto que a éste no lo considera el artículo 50 de la Ley Suprema como "integrante o componente" de dicho Poder, sino como depositario del mismo. En otras palabras, al establecer el citado artículo 50 que el Poder Legislativo se deposita en un Congreso de la Unión, claramente indica que a este organismo se entrega o confía la función estatal legislativa, ya que no es lógico ni real depositar, entregar o confiar a alguna persona o entidad lo que ésta ya tiene como constitutivo o integrante de su propio ser orgánico. De lo anteriormente expuesto se colige que la prohibición de "depositar" establecida en el artículo 49 constitucional tiene como materia la función, actividad o potestad legislativa (Poder Legislativo del Estado Mexicano) y no al organismo que dicha función, actividad o potestad se deposita (Congreso de la Unión), como erróneamente lo estimó don Ignacio L. VaUarta en una tesis que más que jurídica es política, el interpretar el artículo 50 de la
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Constituci6n de 57 (correspondiente ..al 49 de la Constituci6n vigente), quebrantando la l6gica jurídica al no atribuir e! alcance debido a los articulos 51, 75 Y 90 de la Ley Fundamental de 1857, preceptos que equivalen a los articulos 50, 80 Y 94 constitucionales en vigor. Afirmaba al respecto el .ilustre jurista: "¿Es aceptable la interpretaci6n absoluta y rígida que dan a la parte final del artículo 50 los defensores de la teoría que combato? ¿Es cierto, ya sea ante el derecho positivo constitucional, ya ante
la filosofía del derecho político, que nunca, jamás, en ningún caso, ni por motivo alguno se pueden reunir dos o más poderes en una sola persona o corporaci6n, ni depositarse el legislativo en un individuo? No lo creo yo así, y para sostener mi opinión, diré desde luego que si se concede al Presidente de la República autorizaci6n para legislar sobre milicia, por ejemplo, reteniendo el Congreso la suprema potestad legislativa, ni se reúnen dos poderes en una persona, ni se deposita el legislativo en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artículo 50. Yo creo que ese artículo prohíbe que en uno de los tres poderes se refundan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de un modo permanente, es decir, que el Congreso suprima al Ejecutivo para asumir las atribuciones de éste, o que a la Corte
se le declare Poder Legislativo, o que el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales. Así sí habría la reunión de poderes que el repetido artículo 50 prohíbe, con raz6n. En este sentido' interpreto yo ese texto constitucional.":160
Como se ve, V allarta confundió el concepto de "poder" que, según se ha dicho, implica funci6n, potestad o actividad, con la idea de "6rgano u organismo", al pretender que la prohibici6n contenida en el artículo 50 de la Constituci6n de 57 s6lo se transgredía cuando acaeciera e! fen6meno de la "supresi6n" del Legislativo (Congreso), para que las funciones de éste las asumiera íntegramente e! Ejecutivo, lo cual ya no s6lo supondría la violaci6n a dicho precepto, sino e! quebrantamiento total de! orden constitucional al entronizarse la dictadura presidencial, supresi6n que, por otra parte, nunca puede registrarse constitucionalmente, aun en e! caso del otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República conforme a los articulos 29 y 131, párrafo segundo, de la Ley Suprema, puesto que el Congreso de la Uni6n o la Comisi6n Permanente de éste no desaparecen como organismos al ínvestirse al Ejecutivo con atribuciones legislativas, en virtud de que conservan su capacidad para desplegar la actuaci6n que la Constituci6n les encomienda, inclusive para retirar la concesión de facultades extraordinarias. En conclusi6n, si en la "supresión" del Legislativo hace estribar V allarta la única posible contravención del artículo 50 de la Constituci6n de 57, Y si dicho fenómeno no puede darse jurídicamente dentro de! mismo orden constitucional, es obvio que conforme a estas ideas la declaración dogmática involucrada en dicho precepto hubiera sido superflua o inútil, al prohibir un hecho imposible dentro . de! propio régimen normativo fundamental. Según lo hemos afirmado, el Congreso de la Uni6n no puede ad líbitum otorgar facultades extraordinarias para legislar en favor del Presidente de la 100
Cuestiones Constitucionales (Votos). Tomo JJ págs. 235 Y 236.
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República, sino sólo en los dos casos distintos a que aluden los artículos 29 y 131, segundo párrafo, de la Constituci6n, fuera de los cuales dicho otorgamiento es víolatorio de su artículo 49. Estas consideraciones se robustecen por las ideas contenidas en la exposición
de motivos del Proyecto de la Constitución vigente presentado .1 Congreso de Querétaro por don Venustiano Carranza al sostenerse que: "Tampoco ha tenido cumplimiento y, por lo tanto, valor positivo apreciable, el otro principio fundamenta! claramente establecido por la Constitución de 1857, relativo a la división del ejercicio del poder público, pues tal división, sólo ha estado, por regla general, escrita en la ley, en abierta oposición con la realidad, en la que, de hecho, todos los poderes han estado ejercidos por una sola persona, habiéndose llegado hasta el grado de manifestar, por una serie de hechos constantemente repetidos, el desprecio a la Ley Suprema, dándose sin el menor obstáculo al Jefe del Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos, habiéndose reducido a esto la función del Poder Legislativo, el que de hecho quedó reducido a delegar facultades y aprobar después lo ejecutado por virtud de ellas, sin que haya llegado a presentarse el caso, ya no de que reprobase, sino al menos de que hiciese obser-
vación alguna." 361 Por su parte, la Comisión Dictaminadora del articulo 49 en el seno del Constituyente de 1916-17 participó en análogos puntos de vista al aseverar que: "Las mismas razones por todos conocidas, que desde hace siglos se han dado para la división de dichos poderes, implican la prohibición más absoluta de la reunión, en una sola persona, de dos de ellos. La conveniencia de la deliberación, discusión y representación de las diversas tendencias de un país en la elaboración de sus leyes, circunstancias aquéllas que suponen una colectividad
que ejerce el Poder Legislativo, forzosamente impone la prohibición de que dicho poder resida en un solo individuo. Las dos últimas reglas tienen una excepci6n
y son el conjunto de casos de que habla el artículo 29, porque en ellos puede otorgarse a! Ejecutivo la facultad de expedir algún decreto para el establecimiento de una penalidad especial, o bien para el de tribunales también especiales y procedimientos propios para la situación normal a que dicho artículo se refiere; también en este caso, el artículo 29, puede suceder que los tribunales especiales referidos se constituyan para la muy expedita y rápida aplicación de la ley, por autoridades auxiliares del Poder Ejecutivo. Y en todos estos casos vienen, por la fuerza de Ias circunstancias, a reunirse en el personal de un poder dos de ellos,
si bien esto sucede bajo la reglamentación estricta del artículo 29, la vigilancia de la Comisión Permanente y por un tiempo limitado. Pero la simple posibilidad de que exceda, es bastante para ameritar la excepción al principio general que antes se ha establecido". La interpretaci6n restrictiva del artículo 49 constitucional en lo que concierne al otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para legislar, se corrobora por las ideas sustentadas en la exposición de motivos de la adici6n que en el año de 1938 se introdujo al mencionado precepto por iniciativa del Presidente Cárdenas, adición que consistió en declarar enfáticamente que fuera de los casos previstos en el artículo 29 no podrían conce181
Diario de 101
Debatel~ tomo
1, pág. 261.
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derse tales facultades. La exposicton de motivos citada expresa: "Ha sido práctica inveterada que el Presidente de la República solicite del H. Congreso la concesión de facultades extraordinarias para legislar sobre determinadas materias o ramos, facilitándose así la expedición de leyes que se han estimado inaplazables para regular nuevas situaciones y para que la actividad del Estado pudiera desenvolverse en concordancia con las necesidades del país. La administración que presido estima que la continuación indefinida de esa práctica produce el lamentable resultado de menoscabar las actividades del Poder Legislativo, contrariando en forma que pudiera ser grave al sistema de gobierno representativo y popular establecido por la Constitución, puesto que reúne, aunque transitoria e incompletamente, las facultades de dos poderes en un solo individuo, lo cual independientemente de crear una situación jurídica irregular dentro del Estado mexicano, ya que la división en el ejercicio del poder es una de sus normas fundamentales, en el terreno de la realidad va sumando facultades al Ejecutivo con el inminente peligro de convertir en dictadura personal nuestro sistema republicano, democrático y federal. Cree el Ejecutivo de mi cargo que solamente en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o de cualquiera otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, mencionados en el artículo 29 constitucional, se justifica debidamente la concesión de facultades extraordinarias." En conclusión, suponer que fuera de los casos previstos en los artículos 29 y 131, párrafo segundo, constitucionales, el Congreso de la Unión pudiese delegar sus facultades o poderes legislativos al Presidente de la República o a cualquier otra autoridad, significaría admitir la posibilidad de que constante y reiteradamente se quebrante la Ley Fundamental, con menoscabo y desprecio del principio de supremacía constitucional consagrado en su artículo 133, al considerar que a los órganos legisladores fuese dable alterar caprichosamente su órbita de facultades y proyectarla hacia el Ejecutivo en alguna, en varias o en todas las materias legislables, propiciándose con ello el tremendo absurdo en Derecho Constitucional de que un órgano creado por la Constitución pudiese válidamente desconocer la fuente misma de su existencia y de su actividad. Este mismo criterio lo comparte [. Ramón Palacios Vargas, cuando afirma que: u •.. si el Ejecutivo pudiese ejercer facultades legislativas sin invasión, guerra o calamidad pública, sin suspensión de garantías y sin relaci6n de causa a efecto entre un estado real, no ficticio, de guerra y las normas que decrete, entonces
respecto de estos actos legislativos el Congreso ha transferido, ha cedido su función, y como Rabasa expresa, para que existiese la constitucionalidad de la delegación de funciones legislativas, era preciso que la Constitución depositara en el
legislativo esa facultad delegante, la cual no aparece en ningún precepto de 1as dos Constituciones mencionadas" (la de 57 y la de 17).m 1'62 La; facultades extraordinarias al Ejecutivo. Ed. 1965, págs. 63 y 64. Es inconcuso que las ideas transcritas 5910 deben referirse al caso contemplado por el articulo 29 conatitucional, pero no tienen aplicación en el previsto por el párrafo segundo del articulo 131
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No obstante dicha conclusi6n, que se apoya en la interpretaci6n recta y jurídica del artículo 49 constitucional, sustentada no sólo en las ideas que dominan la gestación parlamentaria de dicho precepto sino en la índole misma de nuestro orden normativo supremo que se peculiariza, entre otros, por el principio de división o separaci6n de poderes, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, como resultado posible de una indigna doblegaci6n ante el Ejecutivo Federal, adopta la anti-jurídica teoría de Vallarta para sostener que el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República en todo caso no es infractor de la disposici6n constitucional señalada. Sobre este particular, la tesis jurisprudencial respectiva asienta: "Si bien es cierto que la facultad de expedir leyes corresponde al Poder Legislativo, también lo es que, cuando por circunstancias graves o especiales no hace uso de esa facultad, o de otras que le confiere la Constitución, puede concedérselas al Ejecutivo, para la marcha regular y el buen funcionamiento de la administración pública, sin que se repute anticonstitucional el uso de dichas facultades por parte de aquél; porque ello no significa, ni la reuni6n de das poderes en uno, pues no pasan al último todas las atribuciones correspondientes al primero, ni tampoco una delegaci6n del Poder Legislativo en el Ejecutivo, sino más bien una cooperaci6n o auxilio de un poder al otro." , .. V.
LAS LEYES DE EMERGENCIA
Las facultades extraordinarias que otorga el Legislativo Federal al Ejecutivo de la Uni6n en los términos ya indicados, versan sobre la potestad legislativa; en consecuencia, el Presidente de la República, en uso de las mismas, expide lo que se llama leyes de emergencia cuando se ejercitan en los casos señalados por el articulo 29 de la Constitución.':" tstas, por el hecho de implicar disposiciones legales, participan del carácter material de toda ley, esto es, son creadoras, modificativas o extintivas de situaciones jurldicas abstractas, sin que su imperio regulador se pueda contraer a una sola persona física o moral o a un grupo numéricamente determinado de ellas, pues de lo contrario se violarían los articulas primero y 29 constitucionales por razones obvias. de la Constituci6n, ya que en relaci6n con éste sí existe la facultad deJegativa en favor del Congreso de la Unión, en cuanto que este organismo sí puede autorizar al Ejecutivo Fcderal para legislar, según lo declara expresamente el artículo 49. En otras palabras, las facultades extraordinarias pueden otorgarse en dos casos diferentes, a saber: cuando exista previamente una situación de emergencia y previa suspensión de garantías (art. 29) y para legislar en las materias señaladas en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional en cuya hipótesis no deben existir los presupuestos a que alude Palacios Vargas. ' 163 Semanario Judicial de la Federación, Apéndice al tomo CXVIII, tesis 477. • ~&4 Es importante subrayar que las leyes que expide el Ejecutivo Federal, previa autorizacién del Congreso, en los casos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 131 constitucional, no son de emergencia.
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LAS GARANrlAS INDIVIDUALES
Por otra parte, la posibilidad de expedición y la validez de las leyes de emergencia no son absolutas; en otras palabras, el Ejecutivo Federal no está autorizado constitucionalmente para crear disposiciones legales de tal Indole en forma irrestricta. En efecto, siendo la potestad legislativa de emergencia una consecuencia o, mejor dicho, el contenido general mismo de las facultades extraordinarias, aquélla debe tener el alcance y extensión de éstas. Por consiguiente, las leyes de emergencia deben tener por objeto, exclusivamente, desde el punto de vista constitucional, prevenir o remediar en forma directa o indirecta, y previa la suspensión de las garantEas individuales que tiendan a afectar, los males y trastornos públicos y sociales propios de la situación anormal creada por los acontecimientos a que alude el articulo 29 de la Ley Suprema, precepto que en su parte conducente dice: "Si la suspensión tuviere lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para .que el Ejecutivo haga frente a la
situación.n
Ahora bien, en el estado de guerra en que México se encontraba con los países del Eje, ¿cuál fue el proceso jurídico-constitucional cuya culminación entrañó la legislación de emergencia que el Ejecutivo expidió? Con antelación afirmamos que el Congreso de la Unión aprobó la suspensión de las garantías individuales que implicaron un óbice para hacer frente rápida y fácilmente a la situación anómala proveniente de dicho estado bélico, aprobación que estaba contenida en el articulo. primero del Decreto de Suspensión de 2 de junio de 194-2, y que en otra ocasión transcribimos. Por otra parte, el propio Poder Legislativo en el articulo tercero del aludido decreto facult6 al Ejecutivo Federal para formular la reglamentación a la suspensión de garantías individuales, habiendo expedido el Presidente de la República, con apoyo en tal autorización, la Ley de Prevenciones Generales relativa a dicha suspensión con fecha de 13 de junio de 194-2, según también aseveramos. Este ordenamiento, juntamente con la reglamentación de su articulo primero formulada con fecha 12 de septiembre del mencionado año, c
229
LA SUSPENSIÓN DE GARANTIAS INDIVIDUALES
terior facultad, o sea, para dictar leyes tendientes a defender eficazmente el territorio nacional, su soberania y dignidad, asi como mantener nuestra. instituciones fundamentales. Los articulos 4 5 del precitado Decreto de Suspensi6n involucran, pues, el otorgamiento de facultades extraordinarias en favor del Presidente de la República, conforme a los articulos 29 y 49 constitucionales, los cuales, como ya dijimos, debieron tener por objeto la defensa eficaz del territorio nacional, de Su soberanla y dignidad, y el mantenimiento de nuestras instituciones fundamentales. Por ende, todas las disposiciones legales que haya expedido el Ejecutivo Federal con apoyo en dichas facultades extraordinarias que constitucionalmente le fueron concedidas, debieron tender a la consecución de cualquiera de dichos objetivos que limitativamente fij6 el Congreso de la Uni6n en acatamiento a los artículos 29 y 49 de la Constituci6n, por lo que solamente una ley emanada del Presidente de la República que hubiese perseguido tal finalidad, 'tenia el carácter de ordenamiento de emergencia con plena validez y obligatoriedad. Por el contrario, cuando el Ejecutivo haya expedido un mandamiento general (ley o decreto) cuya teleologia normativa no hubiere estado circunscrita a la obtención de dichos fines, sino que pretendiese conseguir otros diversos desvinculados de la defensa del territorio nacional, de la soberanía y dignidad del país o del mantenimiento de nuestras instituciones fundamentales, tal acto autoritario no habría implicado una ley de emergencia con obligatoriedad constitucional, pudiendo los afectados por su dictado o ejecución haber acudido a la Justicia Federal en vía de amparo por violación de la garantía de competencia constitucional consagrada en el articulo 16 de la Ley Suprema. En sintesis, las facultades extraordinarias sólo fueron otorgadas al Ejeeutivo de la Uni6n en los términos de los articulos 4 y 5 del Decreto de Suspensión de 2 de junio de 1942 y en consonancia con los artículos 29 y 49 constitucionales, por lo que únicamente las leyes y decretos que expidió el Presidente de la República en ejercicio de las mismas ostentaban el carácter de actos autoritarios de emergencia jurídicamente válidos y eficaces, debiendo, además, haberse sujetado a la reglamentación de la suspensión de garantías individuales involucrada en la Ley de Prevenciones Generales de 13 de junio de 1942 y en la Orgánica de su articulo primero de 12 de septiembre del propio año. En conclusión, las leyes o decretos de emergencia tuvieron estas dos limitaciones jurídicas importantes, que a su vez implican sus caracteres distintivos: a) Que se hubiesen expedido por el Ejecutivo de la Uni6n para satisfacer los fines que se mencionan en los articulos 4 y 5 del Decreto de Suspensián de 2 de junio de 1942,. y b) Que, llenado tal objetivo, se hubiesen apoyado o no hubieran violado las disposiciones de la Ley de Prevenciones Generales de 13 del propio mes y año y de la reglamentaci6n de su articulo primero. En caso de que cualquier ley o decreto expedido por el Presidente de la República no haya reunido ambos
y
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LAS GARANTÍAS ~nnDUALES
caracteres, el alectado por tales actos tenía expedita la vía de amparo para impugnarlos por violación al artículo 16 constitucional, en virtud de que el Jefe del Ejecutivo no era autoridad competente desde el punto de vista de la Constitución para actuar fuera de la órbita de facultades extraordinarias que le demarcó el Congreso de la Unión en el decreto de 2 de junio de 1942, acatando lo dispuesto por los artículos 29 y 49 de nuestra Ley Suprema.
VI.
EL CONTROL JURISDICCiONAL DE LA LEGISLACIÓN DE EMERGENCIA
Hemos afirmado anteriormente que la legislación de emergencia (constituida por todos aquellos ordenamientos legales dictados por el Ejecutivo de la Unión en uso de las facultades extraordinarias de que era titular conforme a los artículos 29 y 49 constitucionales, de acuerdo con los términos y modalidades de la suspensión de garantías individuales introducidos por la Ley de Prevenciones Generales de 13 de junio de 1942 Y por la reglamentación de su artículo primero de 12 de septiembre de dicho año), era un orden de excepci6n en el sentido de que sólo regía para aquellos cases expresamente comprendidos en ella, implicando, por tanto, en relaci6n a éstos, una cesación de vigencia de las disposiciones constitucionales o legales que se opusieran a sus prevenciones o determinaciones. Téngase en cuenta que tal cesación de vigencia debió ser producto de una auténtica ley de emergencia, es decir, de un ordenamiento que haya sido tal constitucionalmente, o sea, cuando reuniese los dos reqnisitos o condiciones a que nos referíamos con antelación, a saber: que haya sido dictado por el Jefe del Ejecutivo Federal dentro de la extensión y alcance de las facultades extraordinarias que se le otorgaron en los términos limitativos del artículo 29 constitucional; y que se hubiese ajustado o no hubiese contravenido las disposiciones de la Ley de Prevenciones Generales relativas a la suspensión de garantías individuales y de la reglamentación de su artículo primero, que eran los conjuntos orgánicos o reglamentarios del precitado artículo 29. Por el contrario, cuando cualquier ley o decreto que se decía de emergencia no haya reunido los dos requisitos antes mencionados, puede decirse que propiamente no ostentaba tal carácter, por lo que desde un punto de vista deontológíco-constitucional o jurídico carecía de validez y de fuerza obligatoria. Ahora bien, con motivo de la violación o no observancia de cualquiera de las dos condiciones apuntadas con antelación, pudieron surgir diversas hipótesis de extralimitación autoritaria al orden jurídico que debe prevalecer en un estado de emergencia, planteándose en esa ocasión el problema de la intervención de la Justicia Federal para controlar la actividad de las autoridades estatales productoras de esa transgresión. A efecto de abordar y
LA SUSPENSIÓN DE GARANTiAS INDIVIDUALES
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resolver tal cuestión, se debe tener en cuenta que la competencia constitucional de los Jueces de Distrito y de la Suprema Corte subsistió en términos generales frente a la legislación de emergencia; en otras palabras, tal como lo asentó el Presidente de la República en la exposición de motivos de la Ley de Prevenciones Generales de 13 de junio de 1942, todas las autoridades del país conservaron su competencia constitucional y legal, sin excluir, claro está, a los Tribunales de la Federación, pudiéndose afirmar que éstos, como todos los demás órganos autoritarios federales y locales, solamente se vieron privados de sus [acultades competenciales ordinarias en los casos en que así lo hubiese dispuesto una auténtica ley de emergencia, es decir, un ordenamiento que haya reunido conjuntamente los dos requisitos o condiciones a que antes aludimos. Así lo previó la Ley de Prevenciones Generales mencionada en su artículo lB a
propósito de la improcedencia del juicio de amparo en los casos en que tal precepto se refería, el cual textualmente decía: UNo se dará entrada a ninguna de-
manda de amparo en que se reclame alguna disposición de las leyes de emergencia o algún acto derivado de las
~ismas."
'1ll1!'
Sin embargo, para que un Juez de Distrito y, consiguientemente, la Suprema Corte se hubieran visto inhibidos de conocer de un juicio de amparo dentro de su respectivo grado jurisdiccional en los casos a que se refería el mencionado artículo 18, el acto o los actos reclamados debieron ser, o bien una genuina y constitucional ley o decreto de emergencia, o bien un acto autoritario que por su naturaleza misma haya estado comprendido dentro de sus disposiciones. Ahora bien, para que un juiáo de amparo fuese desechado o sobreseido según el artículo 18 indicado, la autoridad judicial federal que de él hubiese conocido debió examinar en forma previa estas dos situaciones: a) si la ley o decreto que se reclamara era verdaderamente de emergencia, o sea, si fue dictada o dictado por el Ejecutivo de la Unión dentro de la extensión y alcance de las facultades extraordinarias que le fueron concedidas por el Poder Legislativo en los términos y para los fines señalados en el articulo 29 constitucional, y si, además, sus disposiciones no contravengan los mandatos de este propio precepto y de los contenidos en la Ley de Prevenciones Generales de 13 de junio de 1942 y en la ley reglamentaria de su articulo primero; b) si el acto o los actos reclamados, por su naturaleza misma, encuadraban dentro de una verdadera ley de emergencia, concebida ésta en las condiciones antes apuntadas. Para imprimir mayor claridad a nuestras consideraciones, examinaremos diversas situaciones reales de expedición o aplicación de leyes de emer165 La Invocación que hemos hecho de tal precepto, así como las referencias que con posterioridad formularemos, son sin perjuicio de poner en relieve, tal como después lo haremos, la inconstitucionalidad del mismo.
232
LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
gencia que solían presentarse y que podían o no provocar la intervención de la Justicia Federal a través de! juicio de amparo; es decir, constatar la aplicabilidad, en cada hipótesis que mencionemos, del articulo 18 de la Ley de Prevenciones Generales, haciendo abstracción del vicio de inconstitucionalidad que dicho precepto ostentaba y que demostraremos en su debida oportunidad, por virtud de involucrar disposiciones que no podían conceptuarse como de emergencia dentro de los estrictos términos constitucionales y legales. A. Podía suceder que el Presidente de la República expidiese una ley, atribuyéndole el carácter de ordenamiento de emergencia, pero excediéndose de las facultades extraordinarias que conforme a los artículos 49 y 29 constitucionales le fueron conferidas por e! Poder Legislativo Federal. Tal hipótesis podía acaecer, verbigracia, en e! caso de que la ley o el decreto expedidos no tuvieran como finalidad defender la soberanía, integridad o dignidad de México o el mantenimiento de nuestras instituciones fundamentales, objetivos especiales que a su vez implicaban la limitaci6n constitucional y legal de la actividad autoritaria. de emergencia cristalizada en las leyes de esta especie (arts, 49 y 59 del Decreto de Suspensi6n de Garantias Individuales de 2 de junio de 1942). En este caso, pues, la mencionada ley o el indicado decreto, a los que el Ejecutivo hubiese dado indebidamente la denominación de ordenamientos de emergencia, propiamente no habrían sido tales, ya que, como aseveramos con antelación, no habrían cumplido con el requisito consistente en que su creación fuese un acto que estuviera comprendido dentro del ámbito de las facultades extraordinarias, las cuales tenían las limitaciones constitucionales y legales a que respectivamente se refieren los articulas 29 de nuestra Ley Suprema y 4 y 5 del aludido Decreto de Suspensión. Por ende, tratándose de una ley o un decreto a los que indebidamente se les haya atribuido e! calificativo de emergentes, y que implican sendas transgresiones a la demarcación legal y constitucional de las facultades extraordinarias, no era aplicable el artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales de 13 de junio de 1942, desde e! momento en que tales actos no eran de emergencia, habiendo procedido, entonces, la protección de la Justicia Federal en favor de la persona por ellos afectada, por violación a la garantía de competencia constitucional autoritaria consagrada en e! artículo 16 de nuestra Ley Suprema, y que, por otra parte, no se encontraba ni restringida ni suspendida, según se desprende de los artículos 12 y 13 de! ordenamiento orgánico o reglamentario del articulo 29 constitucional a que antes aludimos.
Esta incompetencia constitucional del Ejecutivo Federal fue declarada por la Sala Administrativa de la Suprema Corte en una ejecutoria recaída a la revisión
número 7,385-1943-1', con feeba 6 de diciembre de 1944, y cuya parte conducente dice: HEI Ejecutivo Federal es autoridad incompetente para expedir con apoyo en
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el artículo 5. del decreto de l. de junio de 1942, leyes que no estén limitadas a los fines que esa misma disposici6n, relacionada con el artIculo 4' del propio ordenamiento, señala:"
B. También podía acontecer en la realidad que el Presidente de la República, sin excederse de las facultades extraordinarias que le fueron concedidas por el Congreso de la Uni6n conforme a los astlculos 29 y 49 constitucionales, expidiese una ley o un decreto violatorios de algunas de las normas contenidas en la Ley de Prevenciones Generales relativa a la suspensión de garantías individuales. En la presente hipótesis, tal ley o decreto tampoco ostentaría el carácter de ordenamiento o acto de emergencia, ya que esta calidad, según afirmamos anteriormente, se establece cuando existe la circunstancia jurídica de que el conjunto regulador de que se trate no se oponga ni contravenga la precitada legislación orgánica o reglamentaria de! articulo 29 del Código Supremo, que fue precisamente la que pormenorizó el régimen de suspensión de las garantías individuales y que encauzó primaria y fundamentalmente, tal como se asentó en su misma exposición de motivos, la actividad gubernativa de emergencia. Es más, el carácter de no emergencia con que estaría investida una ley o un decreto del Ejecutivo de la Unión que violara o no se ajustara a la expresada Ley de Prevenciones Generales de 13 de junio de 1942, se constataría a través del propio párrafo segundo del artículo 2 de tal ordenamiento. En efecto, según la disposición legal respectiva, use entiende por legislación de
emergencia la dictada por el Ejecutivo Federal, en usó de las facultades que le confiere el artículo 3. del decreto de l. de junio de 1942", es decir, de las consistentes en reglamentar la suspensión de garantías individuales. Ahora bien, ¿cómo va a reputarse "ley de emergencia" un ordenamiento que no sólo no reglamenta sino que contraviene positivamente o por omisión las bases generales de la suspensión mencionada, como sería e! conjunto dispositivo legal o el decreto que violara la Ley de Prevenciones Generales o que dejara de ceñirse a sus mandatos imperativos? Evidentemente que en tales circunstancias los indicados actos emanados del Presidente de la República no serían "actos de emergencia", no siendo aplicable, por consiguiente, el artículo 18 de la multicitada Ley de Prevenciones Generales, habiendo procedido la acción de amparo contra los mismos por violación de la garantía de legalidad consignada tanto en la primera parte del articulo 16 constitucional, a través del concepto "causa legal del procedimiento fundada y motivada", como en los párrafos segundo y cuarto del articulo 14 de nuestra Ley Suprema por conducto de las expresiones respectivas de "conforme a leyes (la de Prevenciones Generales) dadas con anterioridad al hecho" (decreto o ley contraventores de este ordenamiento) y de "conforme a la letra o interpretación jurídica de la ley" (la de Prevenciones
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LAS GARANriAS INDIVIDUALES
Generales), disposición constitucional (la del cuarto párrafo) aplicable por analogía a los actos administrativos. C. Podía acontecer también que cualquier autoridad estatal distinta del Presidente de la República, expidiese motu proprio una ley o decreto a que diese el carácter de disposición de emergencia. En este caso, dicha ley y decreto, además de importar sendas violaciones a los articulos 14 y 16 constitucionales por los motivos indicados en el párrafo que antecede, desde el momento en que su expedición contrariaría las disposiciones de la Ley de Prevenciones Generales relativas a la suspensión de garantías individuales, que conferla la facultad de creación respectiva únicamente al Ejecutivo Federal, según se desprendía de la exposición de motivos correspondientes, contravendría asimismo la garantía individual no suspendida consistente en la competencia constitucional con que debe estar investida toda autoridad para llevar a cabo un acto de molestia en los bienes jurídicos a que alude el articulo 16 de nuestra Ley Suprema. Por ende, cuando una autoridad estatal, que no haya sido el Presidente de la República, dictaba una ley o decreto motu proprio, no estimamos aplicable el artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales, puesto que tales actos en realidad no se habrían reputado como medidas de emergencia desde el punto de vista formal-constitucional, en vista de que la Ley Fundamental sólo hace factible su adopción por el Jefe del Ejecutivo Federal en los términos de sus articulos 29 y 49. D. Como afirmamos en una ocasión anterior, el orden jurídico de emergencia no sólo no descartó el principio de legalidad que debe regir la actividad autoritaria estatal, sino que lo confirmó, según se deduce de diversas disposiciones de la Ley de Prevenciones Generales relativas a la suspensión de garantías y especialmente de su artículo 4, que impedía que cualquier autoridad federal o local desempeñase acto alguno "que no le esté permitido por las leyes ordinarias expedidas con sujeción estricta a los mandatos de la Constitución". Por ende, tanto las autoridades federales como las locales debieron ajustar su actuación a los estrictos términos de su competencia legal ordinaria y, tratándose de la actividad desplegada dentro y con motivo del estado de emergencia, realizar exclusivamente las facultades que les hubiesen conferido, bien la multicitada Ley de Prevenciones Generales, o bien las diferentes leyes extraordinarias que conforme a los postulados constitucionales respectivos haya dictado el Jefe del Ejecutivo Federal. Pues bien, en la realidad pedía suceder que las autoridades del Estado que careciesen de competencia legal, según la Ley de Prevenciones Generales, la Ley Reglamentaria del articulo primero de ésta y la legislación de emergencia en general (cuyo contenido debió respetar las disposiciones de los dos ordenamientos primeramente citados), para aplicar o ejecutar las disposiciones de tales cuerpos legales, afectasen la esfera jurídica o fáctica
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de los gobernados, aun ciñéndose a los mandatos respectivos. Ahora bien, no habiendo sido dichas autoridades las legalmente competentes para aplicar motu proprio la legislaci6n de emcrgencia in genere, ¿qué defensa habría tenido e! particular afectado en su persona, domicilio, papeles, posesiones, propiedades, derechos, etc.? Desde luego, e! artículo primero, fracci6n III, de la Ley Reglamentaria del artículo primero de la de Prevenciones Generales establecía que, en los casos en que haya sido la autoridad federal la que aplicara las limitaciones a las garantías individuales o la legislaci6n de emergencia en general sin haber tenido competencia legal para ello, e! afectado debía ocurrir al superior inmediato de la autoridad incompetente para que éste hiciese cesar la extralimitaci6n o sus efectos. Si a su vez el superior inmediato no reparase e! acto o no lo impidiese, e! agraviado tema derecho, a nuestro parecer, de enderezar en contra de la decisi6n por aquél emitida la acci6n de amparo, ya que la improcedencia de ésta s610 surgía o tenia lugar en los términos de! artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales cuando las autoridades estatales actuasen dentro de los estrictos términos de los ordenamientos de emergencia. Por otra parte, cuando las autoridades incompetentes para aplicar las limitaciones a las garantías individuales hayan sido locales, o cuando hubiese existido de parte de ellas una extralimitaci6n a la competencia respectiva que la ley les concedía expresamente para tal efecto, e! afectado debla ocurrir a la autoridad federal que correspondiese para que ésta hiciese cesar e! acto aplicativo indebido o que entrañara dicha extralimitación (art. 2, frac. III, de la Ley Reglamentaria del articulo primero de la de Preven. ciones Generales). A nuestro parecer, si la autoridad federal se negaba a hacer cesar e! aludido acto, procedía el juicio de amparo contra ella por la misma razón que adujimos en el caso precedente. No obstaban para la procedencia de! juicio constitucional en los casos apuntados las disposiciones contenidas en e! artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales de 13 de junio de 1942. En efecto, hemos dicho que las leyes de emergencia deberian ceñirse a los mandatos del expresado ordenamiento, el cual Se reputaba orgánico o reglamentario del articulo 29 constitucional. Ahora bien, si la precitada Ley de Prevenciones Generales no suspendió ni restringió la garantía individual de competencia constitucional autoritaria consagrada en el artículo 16 de la Ley Suprema, aquélla debía considerarse como intactamente subsistente y con plena fuerza reguladora. Pues bien, por extensión, debe estimarse que la competencia de autoridades consagrada en la Ley de Prevenciones Generales y en la Reglamentaria de SU artículo primero, era una competencia constitucional, desde e! momento en que tales ordenamientos teman e! carácter de orgánicos de! artículo 29 de nuestra Ley Fundamental. Por ende, al no actuar las autoridades dentro de la esfera competencial establecida en los multicitados ordenamientos de emergencia, violaban la garantía individual antes aludida,
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LAS G~S n{D~UALES
la cual, repetimos, no estaba ni suspendida ni limitada o restringida en términos generales, por lo que e! articulo 18 de la Ley de Prevenciones Generales, que tenía aplicabilidad únicamente en los casos de excepcioñ que se hubieren contraído a actos legislativos o ejecutivos de emergencia, esto es, que hubieran presupuesto necesariamente una suspensién o limitaci6n previas de garantías individuales, no podía ni debla aplicarse en tales condiciones.
E. Podía acontecer, aamismo, que una ley de emergencia, concebida ésta en los términos que hemos apuntado, se aplicara o haya pretendido aplicarse a un caso concreto que no estuviese comprendido en sus disposiciones, o, en otras palabras, que la situación particular, respecto de la cual se tratara que tal ley surtiese sus efectos normativos, no estuviese involucrada dentro de la situación jurldica abstracta correspondiente legalmente determinada. En esta hipótesis, estimamos que e! articulo 18 de la Ley de Prevenciones Generales era inaplicable, es decir, que contra e! acto aplicativo mencionado procedía e! juicio de amparo, sin que el Juez de Distrito, ante quien se hubiese interpuesto la demanda respectiva, debiera sobreseerlo. a) Efectivamente, según se desprende de la letra y espíritu mismo de! ,aludido precepto, sus disposiciones tenían aplicabilidad cuando el acto o los actos reclamados se derivaban de una ley de emergencia. A contrario-sensu, si las autoridades estatales de que se tratara hubiesen pretendido aplicar una norma de emergencia a un caso concreto que no haya estado comprendido dentro de e!la, tal acto aplicativo en realidad no emanaba de una ley de emergencia, toda vez que ésta s610 autorizaba aquellos actos autoritarios que hubiesen sido id6neos· para afectar una situación particular prevista por ella misma al determinar el ámbito abstracto de su regulaci6n. Por ende, no podía decirse que un acto de autoridad haya derivado de una ley de emergencia si producía o intentaba producir una afectación en una situación concreta no prevista por dicha norma, ya que en tal caso e! indicado acto realmente no se apoyaba en la regla misma que pretendía aplicar, sino en la arbitrariedad más completa, cuyo régimen queda eliminado no sólo dentro de un ambiente político y social normal, sino aun tratándose de circunstancias anormales, como fueron las que prevalecieron en nuestro país, b) Por otra parte, siendo una ley de emergencia, conceptuada ésta en la forma en que lo hemos hecho, una norma de escepcién, tal como se desprende de la exposición de motivos y del articulado mismo de la Ley de Prevenciones Generales que constituyó o debla constituir su fundamento y directriz, resulta evidente que sus disposiciones solamente debían aplicarse a los casos expresa y limitativamente previstos en ella, regla ésta unánimemente aceptada por la doctrina jurídica y que se encuentra contenida en e! articulo 11 de nuestro Código Civil.
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Pues bien\ cuando alguna autoridad pretendía aplicar una ley de emergencia (norma de excepción) a un caso no previsto en ella, violaba tal principio, por lo que su actuación sobre el particular no estaba autorizada o no derivaba de la indicada norma, ya que ésta, como precepto de excepción, únicamente confería al poder autoritario facultades de aplicación o ejecución ejercitables para afectar situaciones expresamente determinadas cn sus prevenciones. Por todo eIJo, resulta que, también por esta clara consideración, el articulo 18 de la Ley de Prevenciones Generales era inaplicable a la hipótesis de que estamos tratando. e) No habiendo autorizado ninguna ley, de emergencia un acto de autoridad tendiente a producir una afectación en un status particular y concreto no comprendido dentro de la situación abstracta y general legalmente determinada; en otras palabras, no fundándose dicho acto en ningún precepto legal, es evidente que la autoridad que lo desempeñaba o pretendía desempeñar violaba el artículo 16 constitucional, al infringir la garantia de legalidad que este precepto consagra a través de los conceptos de "fundamentación" y "motivación" de la "causa legal del procedimiento" (o sea, del o de los actos autoritarios mencionados), y los cuales explicaremos posteriormente. Por ende, un acto autoritario que haya aplicado o intentado aplicar una disposición de emergencia a un caso no comprendido dentro de la situación general y abstracta que preveía, carecía de causa legal fundada y motivada, ya que, en primer lugar, al afectar al status concreto de que se trataba, no se basaba en ninguna norma que autorizara dicha afectación (falta de fundamentación), y, en segundo término, a pesar de que hubiese invocado una ley de emergencia, el caso afectado no habría estado previsto en ésta (falta de motivación) . De las ideas anteriormente sustentadas se infiere que el articulo 18 de la Ley de Prevenciones Generales no regia en la hipótesis en que se tratase de la aplicación de una norma de emergencia a un caso no comprendido dentro de la situación general y abstracta en ella prevista, ya que en primer lugar, tal acto aplicativo (potencial o actual) no emanaba la dicha norma, y, por otra parte, porque éste carecía de causa legal fundada y motivada, vioIándose de esa guisa la garantia de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional y la cual no se encontraba suspendida ni restringida. F. Otra hipótesis que en la práctica solía presentarse a propósito de las cuestiones que estamos tratando es la siguicnte: podía acontecer que la autoridad encargada legahnente de aplicar una norma de emergencia a Un caso comprendido dentro de la situaci6n general y abstracta en ella preuista y regulada, realizara el acto aplicativo correspondiente en forma indebida, esto es, sin ceñirse estrictamente a la disposici6n relatiua. ¿Procedía en este caso el amparo contra la indebida aplicación de una ley de emergencia a
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LAS GARANriAS iNDIVIDUAJ.ES
~enerales?
una situaci6n concreta comprendida dentro de sus términos De conformidad con el artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales, ¿debía desecharse la demanda de amparo que contra tal acto se enderezase o sobreseerse el juicio respectivo una vez que se hubiese iniciado? Si interpretamos literalmente las disposiciones involucradas en dicho precepto, llegaremos a la conclusi6n de que, derivándose dicho acto aplicativo de una ley de emergencia (suponiendo que ésta haya sido tal en los términos en que la hemos conceptuado), el juicio de amparo sería improcedente, por lo que los Jueces de Distrito ante los que se promoviese debían sobreseerlo o desechar la demanda respectiva. Sin embargo, la cuesti6n planteada no es de tan fácil soluci6n. En realidad, con motivo de ella, se suscit6 un problema arduo que estrib6 en detenninar la validez normativo-constitucional del artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales, pudiéndose formular esta pregunta: ¿dicho precepto era válido constitucionalmente como una auténtica disposici6n de emergencia? De la respuesta que se dé a esta interrogaci6n depende la consideraci6n sobre la improcedencia o procedencia de la acci6n de amparo contra actos de la autoridad legalmente competente que se hubiesen traducido en una inexacta o indebida aplicaci6n de una disposici6n de emergencia a un caso concreto comprendido dentro de la situaci6n abstracta y general prevista.
a) Un argumento que puede esgrimirse en pro de la improcedencia del juicio constitucional en tales casos es éste: la función que se desplegaría a fin de constatar si la autoridad aplicó debida o indebidamente una norma de emergencia a un caso concreto en ésta involucrado, implicaría evidentemente un control de legalidad sobre los actos autoritarios que de ella deban derivar. Ahora bien, una ley de emergencia, en cuanto tal, es soberana por lo que concierne a su imperio normativo, y si bien se fundamenta o encuentra su origen en la Constituci6n, implica la cesación de vigencia de las disposiciones conducentes de ésta en los casos generales expresa y excepcionalmente regulados por aquélla y autorizada por la propia Ley Fundamental a través de sus articulos 29 y 49. Es verdad que tanto el orden constitucional como el legal normal y ordinario mantienen su imperio normativo frente a la legislación de emergencia; mas tal autoridad reguladora subsiste en aquellos casos que constitucionalmente no son objeto de normaci6n por los ordenamientos extraordinarios, los cuales tienen plena y exclusiva vigencia en aquellos ámbitos abstractos y generales para los que expresa y excepcionalmente fueron expedidos, de acuerdo, claro está, con la Ley Suprema. Siendo la legislación de emergencia soberana en los términos anteriormente indicados, es evidente que ella es la única que debe establecer cuándo procede o no un control sobre su aplicación, por lo que, si la Ley de Prevenciones Generales (que era la ley de emergencia primaria y fundamental), vedó la intervenci6n jurisdiccional a través del juicio de amparo en los casos a que
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.constítuciona . . 1 d e impugnacion . ., era im. se re f erí a su \ artícu Io Hl, tal medio procedente rai:a determinar si se aplicó debida o indebidamente una norma de emergencia!a un caso concreto comprendido dentro de la situación prevista en ella. " b) Sin embargo, la conclusión a que se llega por medio del anterior argumento se puede desvirtuar por este otro razonamiento, que nos parece más sólido: Una ley de emergencia, según hemos aseverado con antelación, debió necesariamente tener como antecedente la suspensión o limitación de la garantía individual que se tratara de afectar en la realidad, en los términos establecidos por la Ley de Prevenciones Generales, ya que solamente con vista a este estado suspensivo o limitativo son constitucionalmente válidas las normas extraordinarias de acuerdo con los articulos 29 y 49 de la Ley Suprema. En otras palabras, una ley de emergencia es tal cuando no viola o no se extralimita de los términos y extensiones legales en que opera la suspensión o restricción a las garantías individuales correspondientes. Ahora bien, al declarar improcedente el juicio de amparo contra leyes de emergencia o contra actos autoritarios derivados de las mismas, el artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales propiamente contravino o transgredió el articulado mismo de dicho ordenamiento y, por ende, el artículo 29 constitucional, puesto que el alcance normativo de dicho precepto fue más allá del sistema demarcado y definido de la suspensión o restricción a las garantías individuales, invadiendo un terreno intocable por una disposición de emergencia, como es el concerniente a la esfera competencial del Poder Judicial Federal consagrada en los artículos 103, 104, 105, 106 y 107 de la Ley Fundamental. En otras palabras, como el artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales no se contrajo a reglamentar, como los demás preceptos de dicho ordenamiento, el régimen de suspensión de garantías individuales, que constituye el antecedente necesario y el plano irrebasable de toda ley de emergencia, según hemos afirmado, sino que inhibió de la facultad jurisdiccional, en los casos a que el indicado precepto se refería, a los Tribunales de la Federación para conocer el juicio de amparo, violando los artículos 103 y 107 constitucionales, en realidad las disposiciones en él contenidas no debieron reputarse de emergencia dentro del concepto respectivo que hemos expuesto, habiendo carecido, por tanto, de validez normativa, ya que no estaban ajustadas al objetivo consignado en el artículo 29 constitucional y en la ley orgánica correspondiente (Ley de Prevenciones Generales). Estimamos, en consecuencia, que el Ejecutivo Federal, al declarar improcedente el juicio de amparo en los casos que se mencionaban en el artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales, se excedió de las facultades extraordinarias que conforme a los artículos 29 y 49 constitucionales se le confirieron por el Congreso de la Unión, ya que legisló sobre un punto que no puede involucrarse dentro de tales preceptos, como es el consistente en alterar la órbita competencial de la Justicia de la Unión, al restringir a ésta
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su función jurisdiccional ejercitada a través del conocimiento del JUICIO de I amparo. Considerando at -aludido articulo 18 de la Ley de Prevenciones Generales como carente de validez normativa por el hecho de ostentarse como inconstitucional, es evidente que los Jueces de Distrito y la Suprema Corte conservaron la competencia que les otorga la Constitución para controlar los actos de las autoridades facultadas legalmente para desempeñar una actividad de emergencia y por virtud de los cuales hubiesen aplicado indebida o inexactamente una disposición extraordinaria a un caso concreto com... prendido dentro de la situación general y abstracta en ella prevista." G. Otro de los aspectos inconstitucionales que presentaba el articulo 18 de la Ley de Prevenciones Generales se contiene en su segundo párrafo, que decia:
"Cuando se hubiese admitido alguna demanda (de amparo) en que se dé apariencia diversa al acto reclamado, deberá sobreseerse el juicio tan luego como se tenga conocimiento, a virtud de informe de autoridad federal, de que tal acto se encuentra fundado en la presente ley (la de Prevenciones Generales). En tal caso, si se hubiese dictado auto de suspensión provisional o definitiva, se revocará de plano y sin recurso alguno." De acuerdo con la interpretación letrista que se solía sustentar respecto de tal disposición, el juicio de amparo que se hubiese promovido contra un acto al que el quejoso haya dado una apariencia distinta de "acto de emergencia", debería sobreseerse tan pronto como se rindiese por autoridad federal (no dice cuál, pero suponemos que es la responsable que haya sido parte en dicho juicio) el informe respectivo, en el sentido de que tal acto se encontraba fundado en la Ley de Prevenciones Generales. Según la letra de este segundo párrafo del articulo 18, bastaba dicho informe para que se sobreseyera el juicio de amparo promovido. Esta disposición nos parece absurda por las siguientes consideraciones: a) En primer lugar, tal prevención era inconstitucional, porque no implicaba sino la consecuencia preceptiva de la norma contenida en el párrafo primero del mencionado articulo 18, a la cual reputamos con todo fundamento contraria a la Ley Suprema, por excederse, en cuanto a su alcance regulador, del ámbito limitado que toda disposición de emergencia debe tener de conformidad con el articulo 29 constitucional. En efecto, el primer párrafo del precepto citado involucraba la declaración general y ca1C6 Creemos pertinente hacer la advertencia de que la consideración de invalidez normativa del artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales, fundada en las razones expuestas anteriormente, viene a aunarse a los argumentos que en ocasiones precedentes hemos esgrimido para demostrar la procedencia del juicio de amparo en las diversas hip6tesis que solían presentarse en la práctica con motivo de la actuación autoritaria de emergencia.
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,. d e que\era \ . ed ente el JUICIO Iuiclo de garan tiras contra I de emertegorrca improc eyes gencia o actos derivados de las mismas, sancionando la disposición contenida en el segundo, la hipótesis en que se haya dado entrada a la demanda de amparo correspondiente. Por tanto, al referirse el Presidente de la República a dicha hipótesis, en lógica concordancia con la prohibición implicada en el párrafo primero del articulo 18, decretó como sanción respectiva el sobreseimiento del juicio de amparo ya iniciado. En conclusión, si este medio de impuguación no era improcedente, según demostramos anteriormente, la sanción de sobreseimiento establecida en el segundo párrafo del articulo 18 de la Ley de Prevenciones Generales citado era inoperante, participando del vicio de inconstitucionalidad que afectaba a la disposición legal de la cual era accesoria o consecuente. b) En
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autoridad responsable estimara de emergencia, no debían LbreseerlOS basándose exclusivamente en e! informe en cuestión, sino continuar e! procedimiento hasta pronunciar la sentencia pertinente, previo examen concienzudo de las pruebas que las partes aportasen en la audiencia correspondiente. e) Además, la disposición contenida en e! segundo párrafo de! mencionado artículo 18 de la Ley de Prevenciones Generales era contraria a la técnica jurídica de! juicio de amparo. En efecto, en el procedimiento constitucional, la autoridad responsable no está investida con poderes de imperio; sus decisiones o determinaciones no son actos autoritarios, esto es, coercitivos y obligatorios; por el contrario, está colocada en la situación de parte o sujeto procesal adverso al quejoso contra cuyos actos éste dirige la acción de amparo. De la posición que ocupa la autoridad responsable en un juicio de garantías se infiere que sus peticiones, sus instancias, no tienen fuerza obligatoria, precisamente por e! hecho de no ser actos autoritarios; sólo cuando el Juez de Distrito o la autoridad que conozca del juicio constitucional sancione la actividad que la autoridad responsable despliegue dentro del procedimiento respectivo, los actos de ésta se revisten de obligatoriedad. De todo lo anterior resulta que, habiendo sido el informe a que aludía el párrafo segundo del multicitado articulo 18 de la Ley de Prevenciones Generales una instancia de la autoridad responsable,'" es decir, un acto no autoritario sino proveniente de una de las partes en el procedimiento respectivo, es evidente que el Juez de Distrito o el órgano judicial que conociese del juicio de garantías correspondiente, no estaba obligado a proceder conforme a los designios y consideraciones implicadas en el informe de referencia sin analizar la legalidad y la pertinencia jurídica de éste. Es más, las aseveraciones que formula la autoridad responsable en un juicio de amparo no tienen el carácter de apodicticidad, esto es, no son incontrovertibles o incontestables; implican simples asertos de una de las- partes en un juicio; por ende, para que se decretara el sobreseimiento a que aludía el multícítado párrafo del articulo 18 de la Ley de Prevenciones Generales, era menester que el juez de Distrito, por sí mismo, y en la oportunidad procesal debida, es decir, en la audiencia de pruebas y alegatos respectiva, resolviese si había lugar o no a sentenciar en tal sentido, mediante el examen de probanzas aportadas por todos los sujetos de la relación jurídico-procesal.
161 Suponemos que la referencia vaga e imprecisa que hacía el citado párrafo al "informe de autoridad federal", aludía al informe de la autoridad responsable en el juicio de amparo que promovía el afectado por un acto al que éste "le haya dado un carácter distinto de acto de emergencia", ya que en tales casos sería la autoridad federal la que lo habría desempeñado, por haber sido legalmente competente para ello, atendiendo a que las autoridades locales propiamente figuraban como auxiliares de aquélla en lo tocante a la realización de la actividad extraordinaria.
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VII.
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INCONSTlTUCIONALIDAD DEL DECRETO OONGRESIONAL DE CESACIÓN
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DEL ESTADO SUSPENSIVO DE GARANTiAS INDIVIDUALES FECHADO EL VEINTIOCHO DE SEPTIEMBRE DE \
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A. El destino de las leyes de emergencia Un problema jurídico que afecta a todos los habitantes del país es el que concierne a la cesaci6n de vigencia de las leyes de emergencia, el cual plantea, entre otras, las siguientes cuestiones fundamentales: - ¿C6mo opera dicha cesaci6n? ¿Las facultades estatales y autoritarias, los derechos y las obligaciones de los gobernados y, en general, las situaciones creadas por los ordenamientos extraordinarios dejaron de existir, de tener validez, por modo automático una vez terminadas las hostilidades con el Japón, para que se hubiera realizado ipso jure la restauraci6n del orden jurídico normal en aquellos aspectos afectados por la legislaci6n de emergencia; o bien fue posible que se adoptasen por el gobierno medidas transitorias que de manera paulatina y gradual hubiesen encauzado la conversi6n del estado de derecho anormal en el régimen constitucional y legal ordinario? El articulo 2 del decreto de l' de junio de 1942, que instituyó el régimen jurídico suspensivo de las garantías individuales y facult6 1egislativamente al Presidente de la República para expedir todas aquellas leyes "indispensables para la eficaz defensa del territorio nacional, de su soberanía y dignidad, y para el mantenimiento de nuestras instituciones fundamentales", es lo suficientemente explícito para elucidar tal problema, ya que establecía que la suspensi6n de tales garantías frente al Estado y sus autoridades "duraría todo el tiempo que México permaneciese en guerra con Alemania, Italia y el Japón, o con cualquiera de estos paises", habiendo sido susceptible de prorrogarse, a juicio de Ejecutivo, "hasta treinta días después de la cesaci6n de las hostilidades". En consecuencia, por el solo hecho de haber transcurrido dicho plazo, que se estableci6 en el artículo primero del Decreto Presidencial de 14 de agosto de 1945 (mediante el cual el Presidente de la República ejercitó la facultad que le fue concedida por el Congreso de la Uni6n en los términos ya transcritos), toda la legislaci6n de emergencia, esto es, todos los ordenamientos que en uso de facultades extraordinarias expidió el Jefe del Ejecutivo Federal dejaron totalmente de estar vigentes, lo que evidentemente import6 la subsistencia de las situaciones en ellos previstas y, por ende, la eliminación de las atribuciones estatales l! -autoritarias inherentes a éstas y de los derechos y obligaciones correlativas de los gobernados. Estimamos, por consiguiente, que, dada la manera en que estaba redactado el articulo 2 del Decreto de Suspensi6n de Garantías Individuales de l' de junio de 1942, la cesación del régimen legal que instituy6 y de la legislación de emergencia en general, oper6 ipso jure, una vez desaparecida la causa que los dctermin6 o tan luego como transcurri6 el plazo
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de treinta días a que tal precepto se refiere, puesto que ~i el Poder Ejecutivo, ni el Legislativo, ni cualquiera otra autoridad estatal, tuvieron facultad para retardar dicha cesación, máxime que la Constitución prolúbe toda posible demora sobre el particular, al establecer en el articulo 29 que la suspensión de garantías indíviduales debe decretarse por tiempo limitado, entendiéndose por tal el lapso durante el cual subsista la situación anómala que hubiere originado dicha suspensión. El anterior punto de vista también 10 sustenta el maestro M ario de la Cueva al afirmar que "La suspensión de garantías, las autorizaciones administrativas y las facultades legislativas terminan al cesar la emergencia para la que fueron concedidas. La proposición no necesi ta demostrarse, pues deriva del texto mis-
mo del artículo 29 y, por fortuna, está en todas las leyes que han dictado los Congresos _mexicanos al suspender las garantías." "El levantamiento del estado de suspensión de garantías es automático; se concluye con la terminación del estado de guerra, a menos que, en ese momento, resuelva el Presidente de la
República prorrogarlo por 30 días más. Pero cualquiera que sea la solución que dé el presidente al problema, el levantamiento de suspensión de garantías es automático." HA partir de ese momento, rige otra vez la vieja Constitución; las modificaciones introducidas por la Ley de Suspensión de Garantías, dejan de tener vigencia. También a partir de ese momento, ninguna ley o acto, de ninguno de los poderes, puede lesionar las garantías consignadas en la vieja Constituci6n. Todo lo que en ese momento lesíone las garantías constitucionales, debe desaparecer." "La suspensión de garantías es la medida principal y al terminar concluyen, igualmente, las autorizaciones administrativas y facultades
legislativas otorgadas al Presidente de la República. El Presidente regresa a su antigua competencia} cesa la mayor amplitud de acción administrativa y todo acto que vaya más allá de la antigua competencia del presidente es nulo.
y también terminan las facultades legislativas del presidente, lo que significa que cualquiera ley que pretendiera dictar después de que ha concluido el estado de suspensión de garantías", es nula. La facultad legislativa torna al Con~so
de la Unión, cuerpo que deberá actuar dentro de los limites de
la VIeja Constitución.":lBS
Por otra parte, debe recordarse que el mismo Presidente de la República advirtió en su decreto de 14 de agosto de 1945 la posibilidad de que algunas leyes de emergencia se transformasen en cuerpos dispositivos normales. ¿Cómo debió operarse la incorporación de algunos ordenamientos extraordinarios al orden juridico ordinario? Dentro de la llamada "legislación de emergencia" existieron leyes cuya validez y fundamento se derivaron del régimen suspensivo de. garantías individuales instituido por la Ley de Prevenciones Generales publicada en el 1.-<18 Estudio publicado en el tomo VII, números 25, 26, 27 Y 28 de la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Sobre el mismo tema consúltense los artículos que en la misma. publicaci6n aparecen' insertos y cuyos autores son los maestros Antonio Martínez Bdez, Fdipe Tena Romtres, Gustavo R. Velasco y José Aguilar y Maya, quienes. en uni6n del maestro De la Cueva, participaron en los Cursos de Invierno organizados por nuestra referida Instituci6n bajo el rubro "Curso Colectivo sobre Suspensión de Garantías y Legislación de Emergencia". en el mes de enero de 1945.
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Diario Oficial·el 13 de junio de 1942. Por otra parte, el Presidente de la República expidió, "en uso de las facultades extraordinarias" que le fueron conferidas por el Congreso de la Unión en el decreto de l' de junio del propio año, otros conjuntos normativos que no estuvieron basados en el régimen jurídico de la suspensión de garantías individuales y que en estricto derecho no ostentaron el carácter de "leyes de emergencia" conforme al artículo 3 de la Ley de Prevenciones Generales y a la opinión sustentada al respecto por la Suprema Corte. Por ende, atendiendo a esos dos grupos de leyes que el Jefe del Ejecutivo Federal expidió durante el tiempo en que México se encontraba en estado de guerra con los países del Eje, la incorporación de los ordenamientos llamados de emergencia al sistema jurídico normal se debió llevar a cabo diversamente.
En efecto, como los ordenamientos anormales basados en el régimen jurídico de suspensión de garantías individuales implicaron una alteración al ámbito normativo de éstas, y en virtud de que, con motivo de la cesación de hostilidades, el orden constitucional se restableció íntegramente por el solo hecho de haber transcurrido el término a que aludía el artículo primero del decreto presidencial de 14 de agosto de 1945, para incorporar aquéllos al sistema jurídico ordinario debió haber sido absolutamente necesario e ineludible que se hubiera procedido con antelación a reformar la Ley Fundamental en los aspectos en que su obligatoriedad se suspendió, mediante el procedimiento consagrado en el artículo 135 constitucional. De lo contrario, es decir, sin modificar previamente los preceptos constitucionales para acoplarlos al sentido del régimen jurídico de suspensión de las garantías individuales, las leyes de emergencia que en éste se fundamentaron, una vez controvertidas en ordenamientos legales normales, serían notoriamente inconstitucionales por razones obvias. Por otro lado, si dicha conversión se operó respecto de leyes extraordinarias que no se fundamentaron en el expresado régimen, o sea, en normas que hubieren entrañado una cesación parcial de la vigencia de la Constitución, la incorporación a que nos referimos pudo haberse realizado válidamente a través del proceso constitucional de elaboración legislativa, sin necesidad de alterar previamente la Ley Fundamental. Pues bien, mientras la incorporación a que aludimos no se hubo realizado constitucionalmente, la legislación de emergencia en toda su integridad dejó de estar vigente por el solo hecho del transcurso del plazo de treinta días a que se contrae el artículo primero del decreto presidencial de 14 de agosto de 1945, habiendo quedado totalmente insubsistentes las situaciones consignadas en los ordenamientos extraordinarios y, por ende, sin ninguna eficacia jur!.dica las facultades estatales y autoritarios- inherentes, así como los derechos y obligaciones correlativas a los gobernados al haberse restablecido incontinenti el orden de derecho normal en sus aspectos constitucional
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y legal. No debió ser un óbice para la producción automática de tares fenómenos de derecho, la posible desorientación que pudo haber sobrevenido con motivo de la cesación de vigencia de las leyes de emergencia en lo que concierne a las situaciones jurídicas y fácticas que se crearon bajo su amparo, ya que en un estado de derecho, como es e! nuestro, la observancia de sus reglas y principios debe constituir e! imperativo más poderoso ante e! cual deben ceder consideraciones de índole diversa.
B. El decreto de cesación del estado suspensivo de garantlas indioiduales Pues bien, e! restablecimiento de todo el orden jurídico normal imperante con anterioridad al estado bélico, se realizó e! día 15 de septiembre de 194-5, es decir, una vez transcurrido e! plazo de treinta días multicitado, habiendo surtido sus efectos la restauración mencionada hasta e! 30 de dícho mes, ya que a partir de! día 19 de octubre siguiente entró en vigor e! decreto de! Congreso de la Unión fechado e! 28 de septiembre de! propio año, que convirtió en leyes ordinarias díversos cuerpos legales de emergencia que en su texto se mencionan. Dicha conversión, tal como se operó en e! indícado decreto, ¿fue constitucional ? a) 1. Como hemos dícho, e! artículo 29 constitucional previene la causación de dos fenómenos jurídícos importantes, como son: la suspensián de garantlas indioiduales y e! otorgamiento de las autorizaciones que e! Congreso de la Unión estime necesarias para que e! Ejecutivo Federal haga frente a la situación de emergencia provocada por los acontecimientos a que alude dícho precepto, dentro de los cuales se conceptúa el "estado de guerra". Ahora bien, como se desprende del texto y espíritu mismos de! artículo 29 constitucional, las mencionadas autorizaciones deben ir precedidas de la suspensión de garantías individuales en la generalidad de los casos, cuando éstas impliquen un óbice a la adopción de las medidas extraordinarias de emergencia basadas en las expresadas autorizaciones. Como quiera que sea, debiendo tener o no como antecedente la suspensión de garantías individuales, las autorizaciones a que se refiere e! artículo 29 constitucional en su última parte, previstas precisamente para afrontar un estado anémolo proveniente de los hechos a que tal precepto se refiere, necesariamente deben traducirse en la adopción de medidas temporalmente idóneas, limitadas o transitorias, 0010 eficaces constitucionalmente durante la época en que perduren las condiciones extraordinarias constitutivas de la situación de emergencia. Si se analiza el espíritu que animó al Constituyente de 1917 para insertar en e! artículo 29 constitucional la posibilidad de concederse autorizaciones al Ejecutivo Federal por el Congreso de la Unión para hacer frente a una situación de emergencia, no se llega a una conclusión diferente de la
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formulada en el párraIo que antecede. En efecto, dichas autorizaciones tienen como causa final, que les otorga validez constitucional, la consistente en que tiendan a prevenir o remediar los males o conflictos propios de una situación anormal; en otras palabras, dichas autorizaciones solamente pueden concederse, desde el punto de vista del articulo 29 de nuestra Ley Fundamental, cuando persigan como objetivo esencial hacer frente a una situación de emergencia. Por consiguiente, cuando la situación en que deben operar tales autorizaciones desaparece, éstas dejan de tener validez constitucional por ausencia del ámbito donde debe desarrollarse su objetivo leg~. Estas consideraciones están corroboradas por las ideas sustentadas al respecto por Felipe Tena Ramfrez, quien asevera: "Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de la situación anormal que como premisa rige el contenido todo del artículo 29. Pueden consistir en dar al Ejecutivo una mayor amplitud en la esfera administrativa o en transmitirle facultades legislativas, pero en uno y en otro caso las autorizaciones deben estar regidas por las mismas reglas de la relatividad que señorean todo el articulo 29, puesto que al igual que la suspensión de garantías, las autorizaciones son simples medios para hacer frente a un estado de necesidad.i'" 2. Ahora bien, el decreto expedido por el Congreso de la Unión con fecha 28 de septiembre de 1945, en sus articulas diversos, ratificó diferentes medidas legislativas que el Presidente de la República adoptó en uso de las autorizaciones o facultades que se le confirieron en los artículos 4 y 5 del Decreto Congresional de l. de junio de 1942. En virtud de lo anterior, ¿cuál es el alcance de dicha ratificación?, ¿qué consecuencias se derivan de tal acto? La ratificación no es sino la confirmación o corroboración por parte del Legislativo Federal de los ordenamientos de emergencia que en citado decreto de 28 de septiembre de 1945 se mencionan, y que implican medidas legislativas extraordinarias que adoptó el Presidente de la República en ejercicio y uso de las facultades y autorizaciones que conforme a los artículos 29 y 49 constitucionales le fueron conferidas a través de los artículos 4 y 5 del Decreto Congresional de l° de junio de 1942. Pues bien, atendiendo a que la validez constitucional de los ordenamientos de emergencia dependió de la subsistencia de la situación bélica en que nuestro país se encontraba; en otras palabras, en vista de que de acuerdo con el articulo 29 constitucional el Presidente de la República solamente está facultado para ejercitar las autorizaciones que le confiere el Poder Legislativo Federal mientras el objetivo o causa final de las mismas exista, y siendo las leyes de emergencia efecto del desempeño de tales autorizaciones, como el mismo Ejecutivo de la Unión lo menciona en los considerandos respectivos, es evidente que dichos cuerpos legales fueron despojados de su vigencia y validez normativas por el hecho de que cesó el estado de guerra en que nuestro país 169 D~'t!eho
Constitucional M~xicano, pág. 194.
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se encontraba con las naciones del Eje y de que transcurrió el plazo de treinta días a que se refieren el Decreto Congresional de l' de junio de 1942 y el presidencial de 14 de agosto de 1945. Al consignar la ratificación de las leyes de emergencia a que alude el decreto de fecha 28 de septiembre de 1945, el Congreso de la Unión declaró subsistentes, en forma indefinida, unas medidas legislativas que, por provenir de autorizaciones de validez y ejercitabilidad transitorias conforme al artículo 29 constitucional, debieron ser despojadas de su imperio normativo al desaparecer el ámbito hacia el cual estaban destinadas a operar, como es el estado de guerra. En consecuencia, por virtud de dicha ratificación, el Poder Legislativo Federal violó las garantías de seguridad jurídica que otorga el expresado artículo 29 constitucional, consistentes en que las medidas que se adopten por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades o autorizaciones previstas en los artículos 29 y 49 de la Ley Suprema, deben ser válidas y eficaces mientras subsista la situación de emergencia en la que deben operar. b) Por otra parte, independientemente del anterior vicio de inconstitucionalidad que afecta al Decreto de Cesación del estado suspensivo de garantías individuales, el Congreso de la Unión, al ratificar las leyes de emergencia que en dicho cuerpo normativo se expresan, infringió también la garantía de competencia constitucional consagrada en la primera parte del artículo 16 de la Ley Fundamental. En efecto, de acuerdo con dicha garantía individual, y conforme lo ha establecido la jurisprudencia de la Suprema Corte, la competencia constitucional de una autoridad está integrada con todas aquellas facultades que la Ley Fundamental le otorga. Ahora bien, el Poder Legislativo Federal no tiene competencia constitucional para ratificar leyes u ordenamientos elaborados por el Ejecutivo de la Unión, entendiéndose por ratificación, la corroboración o confirmación de normas ya existentes. Bien es cierto que el artículo 73 constitucional faculta al Congreso Federal para expedir diversas leyes en las materias que el propio precepto menciona; mas también es verdad que una cosa es la expedición de una ley y otra la ratificación de la misma, ya que en el primer caso se crea, se da nacimiento, se elabora un ordenamiento, a iniciativa de cualquiera de las autoridades o funcionarios que cita el artículo 71 de nuestra Ley Suprema, mientras que en el segundo se confirma, se convalida un ordenamiento que vive ya jurídicamente, que ya está investido de validez y fuerza obligatoria. Siendo la expedición y la ratificación de una ley dos actos jurídicos distintos y diferentes, es evidente que el Congreso de la Unión carecia de facultades para ratificar ordenamientos expedidos por el Ejecutivo de la Unión en uso de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas durante la situación de emergencia, por lo que, a través del decreto de 28 de septiembre de 1945, el Poder Legislativo Federal contravino la garantía de competencia
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constitucional consagrada en la primera parte del articulo 16 de la Ley Fundamental. e) No teniendo facultades para ratificar leyes de emergencia expedidas por el Presidente de la República, el Congreso de la Unión, al expedir el decreto de 28 de septiembre de 1945, no se fundamentó en ley alguna, por lo que tal acto careció de causa legal, habiendo sido, por tanto, violatorio de la garantla individual de legalidad consignada en el artículo 16 constitucional. d) Por otra parte, dicho decreto y los ordenamientos por él ratificados y convertidos, éstos, consiguientemente, en leyes ordinarias, tienen un notorio vicio de retroactividad, que alteran fundamentalmente los derechos de los afectados, por lo que implican una flagrarrte violación a la garantía correspondiente consignada en el primer párrafo del articulo 14 constitucional, y cuya demostración es fácil de establecerse. e) Las anteriores consideraciones demuestran diversos aspectos inconstitucionales del Decreto Congresional de 28 de septiembre de 1945, existiendo, además, otras circunstancias que denotan tal vicio y que sería prolijo mencionar, por lo cual nos abstendremos de aludir a ellas. En consecuencia, contra de dicho ordenamiento y de las leyes de emergencia que éste convirtió en cuerpos normativos ordinarios por virtud de la aludida ratificación, procedía con evidencia el juicio de amparo, el cual pudo haberse intentado con éxito contra tales conjuntos legales en su aspecto auto-aplicativo y aun promoverse con análogo resultado en ocasión" a los actos concretos de aplicación respectivos, en caso contrario.
CAPÍTULO CUARTO
GARANTíAS DE IGUALDAD Sumario: l.-Idea jurídica de igualdad. H.-La igualdad como garantía individual: A.-Concepto. B.-Antecedentes históricos. HI.-Garantías específicas de igualdad: análisis de los artículos 1', 2', 4', 12 Y 13 constitucionales. A.-Artículo primero. B.-Articulo segundo. C.-Artículo cuarto. D.-Artículo 12. E.-Artículo 13.
l.
IDEA JURÍDmA DE LA IGUALDAD
Jurídicamente la igualdad se traduce en CJ,ue varias personas, en número indeterminado, que se encuentren en una determinada situaci6n, tengan la posibilidad y capacidad de ser titulares cualitativamente de los mismos derechos y de contraer las mismas obligaciones que emanan de dicho estado. En otras palabras, la igualdad, desde un punto de vista jurídico, se manifiesta en la posibilidad y capacidad de que varias personas, numéricamente indeterminadas, adquieran los derechos y contraigan las obligaciones derivados de una cierta y determinada situación en que se encuentran. La igualdad está, pues, demarcada por una situación determinada; por ende, puede decirse que dicho fenómeno sólo tiene lugar cn relación y en vista de un estado particular y definido. Para ilustrar nuestras anteriores apreciaciones, recurramos a la ejemplificación. El arrendatario, el mutuario, el comerciante, etc., tienen en términos abstractos una situación jurídica determinada y específica establecida por el orden de derecho correspondiente. Pues bien, un comerciante, un arrendatario, un mutuario, personalizados, individualizados, gozan de los mismos derechos y responden de las mismas obligaciones que todas aquellas personas que tienen su misma situaci6n jurídica de comerciantes, arrendatarios o de mutuarios. Por ende, ésta constituye el presupuesto, el campo de operación, del fenómeno de igualdad jurídica, que se revela, repetimos, en la posibilidad y capacidad que tiene una persona individualmente considerada de ser titular de derechos y contraer obligaciones que corresponden a otros sujetos numéricamente indeterminados que se encuentren en una misma situación jurídica. Por exclusión, no puede entablarse una relación igualitaria entre la posición concreta que guarde una persona colocada en una situación jurídica determinada, con la
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que tiene un individuo perteneciente a otro estado de derecho particular diferente. El criterio que sirve de base para constatar si existe o no igualdad desde un punto de vista jurídico es, pues, la situación de derecho deterrninada en que dos o más personas se hallen. Ahora bien, el individuo, como persona jurídica, es susceptible de ser estimado por el orden de derecho bajo diferentes aspectos. Estas distintas maneras de estimación del sujeto por el Derecho se establecen por una multitud de factores imputables a relaciones de diversa índole, Asi, una persona, que entabla con otra una relación jurídica a virtud de la cual la energía de esta última está bajo la dirección y dependencia de la primera a cambio de una retribución determinada, será considerada como patrón en esta situación especial. Por otra parte, esa misma persona, reputada como propietaria o poseedora jurídica de determinados bienes inmuebles, es susceptible de ser causante del impuesto predial respectivo que paga al Estado. y así sucesivamente, toda persona, según la índole de las relaciones jurídicas que haya entablado o con la que se hayan formado, goza de diferentes situaciones de derecho determinadas (como patrón, trabajador, causante, etc.). Podemos afirmar, en consecuencia, que la persona jurídica, en su aspecto integrál y completo de derecho, es susceptible de colocarse en tantas situaciones jurídicas determinadas como relaciones o actos pueda entablar o realizar. En vista de esta multiplicidad de situaciones de derecho determinadas que puede ocupar una persona, ésta puede ser objeto de una estimación igualitaria también variada, formulada en atención a los demás sujetos que estén colocados en un parecido estado. La existencia de esas diferentes situaciones jurídicas determinadas en que una persona puede hallarse, obedece a un slnfin de factores, elementos y circunstancias (sociales, económicos, jurídicos, etc.), que el orden jurídico estatal toma en cuenta para regular las diversas relaciones que de las primeras se derivan, originándose en esta forma los distintos cuerpos legales, cuyo contenido lo constituye precisamente esa regulación. Todo ordenamiento, específicamente considerado, tiene como campo o ámbito de normación un conjunto de relaciones entre dos o más personas numéricamente indeterminadas que se encuentren en una determinada situación jurídica o en dos estados de derechos correlativos (patrón-trabajador; donante-donatario; arrendador-arrendatario, etc.). Pues bien, al imponer un ordenamiento los mismos derechos y las mismas obligaciones a cualquier persona colocada en una determinada situación juridica por él regulada, que los que establece para otros sujetos que en ésta se hallen, surge el fenómeno de igualdad legal. Ésta se traduce, por ende, en la imputación que la norma de derecho hace a toda persona de los derechos y obligaciones que son inherentes a una situación determinada en que ésta pueda encontrarse. No hay que confundir la igualdad con la proporcionalidad, pues son dos conceptos distintos. La primera se traduce, dijimos, en la posibilidad o ca-
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pacidad que tiene una persona de adquirir los mismos derechos y las mismas obligaciones de que es titular todo sujeto que se encuentre en una determinada situaci6n abstracta legalmente establecida. Por consiguiente, la igualdad se refiere a la calidad o naturaleza de los derechos y obligaciones propios de un estado jurídico especifico. Por el contrario, la proporcionalidad, que supone siempre la igualdad, implica la fijación de derechos y obligaciones para una persona desde un punto de vista cuantitativo dentro de una misma situaci6n jurídica. Verbigracia, todo propietario o poseedor juridico de bienes inmuebles está colocado frente al Estado, desde el punto de vista fiscal, en una determinada situaci6n jurídica, consistente en ser el causante de un cierto impuesto que recibe el nombre de predial. Todo propietario o poseedor jurídico, pues, está obligado, por el hecho de tener la condición de tal, a pagar ese impuesto, el cual se establece. por la índole, cualidad o naturaleza de su situaci6n determinada. Esta obligación, que se extiende a todo poseedor jurídico o propietario de un bien inmueble, implica, pues, igualdad por el hecho de referirse a todo sujeto que ostente la condici6n de tal independientemente del monto o cuantía de sus posesiones o propiedades. Ahora bien, como no todos los propietarios o poseedores de inmuebles (igualdad) están colocados en una misma situación económica respecto a la propiedad o posesi6n de éstos, los que tengan fincas o predios más extensos, mejor situados o en mayor número, pagarán un impuesto más elevado que los que estén en una posición contraria, circunstancia que no es otra cosa que la proporcionalidad, la cual se establece atendiendo al quantum de los objetos del impuesto que detente cada uno de los causantes. La igualdad (o equidad) y la proporcionalidad de todo impuesto son las caraeteristicas que a éste imprime la Ley Fundamental en el articulo 31, fracci6n IV, que dice: "Son obligaciones de los mexicanos: IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federaci6n como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa (igualitaria) que dispongan las leyes." Según este precepto, un impuesto, para que no sea inconstitucional, debe ser igual o equitativo, es decir, decretarse para todo individuo que se encuentre en la situaci6n determinada que aquél grava. Por ende, no seria equitativo un impuesto que debiese pagar una persona que no se encuentre en la situaci6n especifica para la que fue creado. (Por ejemplo, si se exigiere a un arrendatario el pago de contribuciones prediales que se reclaman al propietario o poseedor originario.) Además del requisito de igualdad que' debe tener todo impuesto, y, por consecuencia, toda ley que lo cree, éste debe ser proporcional, o sea, establecido en atención a la especial situaci6n económica gravable de cada causante, constituida por sus ingreses, capital fijo, etc. Seria desproporcionado un impuesto y, por ende, inconstitucional en el caso de que todos los causantes, independientemente de su posici6n econ6mica gravable, estuviesen obligados a pagar una misma suma por tal concepto.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
En síntesis, la igualdad desde un punto de vista jurídico implica la posibilidad o capacidad que tiene una persona de adquirir derechos o contraer obligaciones, cualitativamente, propios de todos aquellos sujetos que se encuentren en su misma situación jurídica determinada. Por otra parte fácilmente se deduce de las ideas esbozadas, que el concepto de igualdad jurídica que mediante ellas hemos expuesto. no corresponde al concepto abstracto, deshumanizado e irreal que proclamó e! liberalindividualismo. En la vida de ningún pueblo puede existir la igualdad juridica absoluta entre sus variadísimos componentes, pues la ley jamás debe prescindir de las diferentes situaciones generales determinadas que se registran en la realidad social para normarlas diversamente, Este imperativo fue soslayado por e! expresado régimen, ya que, adoptando una postura francamente quimérica O utópica, consideró que todos los hombres debían ser iguales ante la ley sin tomar en cuenta las posiciones desiguales en que realmente están colocados. En suma, la igualdad juridica debe siempre acatar e! principio aristotélico que enseña "tratar igualmente a los iguales y desigualmente a los desiguales", e! cual, proyectado hacia la vida de las sociedades humanas, genera la justicia social?" bis Es obvio que ese tratamiento debe desembocar en la implantación juridica de garantias sociales en favor de los grupos o clases económica y cu1turalmente desvalidos de! conglomerado humano para asegurar la libertad de todos y cada uno de sus integrantes en la compleja y variada vida social. De ahí que la igualdad jurídica, según nuestra opinión, sea e! resultado de un proceso de igualaci6n socio-econámica que debe suministrar e! contenido a la ley para que ésta se adecúe a los diferentes sectores reales que deba regir.
lI.
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A. Concepto. Hemos dicho que la igualdad sólo debe tener lugar, como relación comparativa, entre dos o más sujetos pertenecientes a una misma y determinada situación juridica, la cual se consigna por e! orden de derecho mediante diversos cuerpos leg-ales, atendiendo a factores y circunstancias de diferente índole: económicos, sociales, propiamente jurídicos, etc. Ahora bien, ¿cómo se revela la igualdad a título de garantía individual? Ésta, según aseveramos en un capítulo precedente, se traduce en una rela169 bl8 Al efecto, el ilustre Estagirita afinnaba: «La desigualdad entre iguales, )1 la disparidad entre pares es contraria a la naturaleza: " ninguna cosa contraria a la naturaleza es honestA,JI Así, la igualdad parece y es justa; pero no entre todos, sino, más bien, entre iguales. También parece justa la desigualdad, y en efecto, lo es, pero no entre todos, sino entf'e desiguales. Quien suprime lo siguiente: "entre qué personas", juzga mal, también. Y eso sucede porque juzgan en causa propia, y casi todos son malos jueces de las causas propias ... Efectivamente, algunos, sí son desiguales en algo (por ejemplo, en las riquezas) creen ser desiguales en todo; otros si son iguales en algo (por ejemplo, en libertad), se creen iguales en todo. Pero no dicen lo que es esencial.". (Política VII. 3, 1325 Y III, 5, 1280.)
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ción jurídica que media entre el gobernado por una parte y el Estado y sus autoridades por la otra, constituyendo el primordial contenido de los derechos subjetivos públicos que de dicho vinculo se derivan, las prerrogativas fundamentales del hombre, o sea, aquellos elementos indispensables para el desenvolvimiento de su personalidad y el logro de su felicidad. Una de las condiciones sine qua non para conseguir estos fines es la igualdad jurídica. tomada ésta como conjunto dc posibilidades y capacidades imputables al sujeto, en el sentido de que esté en aptitud de adquirir los mismos derechos y contraer las mismas obligaciones, desde un punto de vista cualüatioo, que corresponden a otras personas colocadas en idéntica situación determinada. Pues bien, el criterio que sirve de base para definir dicha situación, en que campea la igualdad jurídica como garantía individual, está integrado por la propia personalidad humana en su aspecto uniuersal abstracto, eliminando toda diferencia entre grupos humanos e individuos desde el punto de vista de la raza, nacionalidad, religión, posición económica, etc. El concepto jurídico de igualdad, como contenido de una garantía individual, se traduce en un elemento eminentemente negativo: la ausencia de distinciones y diferencias entre los hombres en cuanto tales, provenientes de factor alguno. Consiguicntemente, la situación determinada en que opera la igualdad, como substratum. de un derecho subjetivo público emanado de una garantia individual, es muy amplia, pues no se establece ni se demarca por un cierto factor contingente o accesorio, sino que se forma por un fenómeno negativo inherente a la naturaleza del hombre en si mismo considerado, en cuanto tal: ausencia de diferencias en las posibilidades y capacidades jurídicas generales, debidas aquéllas a particularidades étnicas, religiosas, biológicas, etc., que puedan ostentar varios individuos o grupos humanos. La igualdad como garantia individual es, por ende, un elemento consubstancial al sujeto en su situaci6n de persona humana frente a sus semejantes todos, iodependientemente de las condiciones jurídicas parciales y particulares que aquél pudiese reunir. En conclusión, podemos decir que la igualdad como garantia iodividual, traducida en esa situación negativa de toda diferencia entre los hombres, proveniente de circunstancias y atributos originarios emanados de la propia personalidad humana particular (raza, religión, nacionalidad, etc.}, es el fundamento de la igualdad jurídica que opera en cada una de las posiciones determinadas v correlativas derivadas de los distintos ordenamientos legales. La situación en que existe la igualdad como garantía individual no se forma para el sujeto a virtud de la celebración de un acto jurídico previo y necesario (contrato, verbigraeia), ni como resultado de una cierta posieión económica o jurídica (propiedad, posesión, etc.), sioo surge concomitantemente con la persona humana. Por tal motivo, la igualdad, como contenido de la garantía individual, es una situación en que está colocado todo hombre desde que nace.
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Hemos afirmado que toda garantía individual, como relación jurídica que es, crea para los sujetos de ésta sendos derechos y obligaciones, es decir, para el gobernado y para el Estado y sus autoridades. ¿Cuáles son esos de. rechos y obligaciones en la garan/la individual de igualdad? Desde luego, el gobernado tiene el derecho o potestad juridica de exigir al Estado y a sus autoridades el respeto de esa situación negativa en que se traduce la igualdad como garantía individual, consistente en la ausencia de diferencias )' distinciones frente a los demás sujetos desde un punto de vista estrictamente humano. En otras palabras, atendiendo a ese derecho público subjetivo, las autoridades del Estado, y este mismo, tienen la obligación de considerar a todos los gobernados, baJO et aspecto de ta personauaaa humana y psrunca pura, situados en un mismo plano, sin atribuir distinciones y diferencias por concepto de raza, religión, nacionalidad, etc. Claro que esta estimación o concepción igualitaria de todos los gobernados por parte de las autoridades estatales, no excluye la posibilidad de que, bajo un criterio ya no puramente humano, sino de otra índole especial (político, económico, social, etc. ), se repute a una cierta categoría de gobernados colocados en situaciones juridicas determinadas diferentes respecto de otra clase de individuos, pero siempre. conservando la igualdad de derechos dentro de ese estado determinado, la cual debe estar imbíbita en todo ordenamiento legal que lo instituya y regule. En resumen, la igualdad como garantía individual tiene camo centro de imputación al ser humano en cuanto tal, es decir, en su implicación de persona, prescindiendo de la diferente condición social. económica o cultural en que se encuentre o pueda encontrarse dentro de la vida comunitaria. Puede afirmarse que esa igualdad se establece conforme a la situación más dilatada en que se halla el gobernado, o sea, en su carácter de hombre, y sin perjuicio de que simultáneamente esté colocado en situaciones específicas o de menor extensión y en las cuales la igualdad juridica se traduce en el mismo tratamiento normativo para todos los sujetos que dentro de cada una de ellas se encuentren.
B. Antecedentes históricos de la igualdad como situación del individuo. La igualdad no siempre ha existido en el decurso de la evolución de la humanidad, no ya digamos como derecho subjetivo público o como garantía individual, esto es, consagrada jurídicamente desde un punto de vista positivo, sino como fenómeno social o real. Eh efecto, desde los tiempos más remotos de la Historia se palpan las profundas diferencias, con variadas manifestaciones, que mediaban entre los diversos grupos humanos pertenecientes a sociedades determinadas, habiéndose sancionado por la costumbre jurídica. Entre los pueblos de la antigüedad resalta la institución de la esclavitud como índice negativo de la igualdad humana. La condición del esclavo era, principalmente en Roma, no un estado personal, o sea, imputable a una persona, sino un estado real, esto es, referible a una cosa.
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En efecto, el esclavo -servus- era conceptuado como un bien susceptible de constituir el objeto material de la contratación jurídica. Y aun independientemente de la esclavitud, la sociedad romana presentaba una profunda desigualdad por lo que respecta a las dos clases que la componian: los patricios y los plebeyos. Efectivamente, existían múltiples prohibiciones jurídicas para los segundos, quienes, por ejemplo, no podían contraer matrimonio con los primeros. Fue hasta la expedición de la Lex Canuleia cuando se permitieron las nupcias entre individuos pertenecientes a dichas dos clases sociales. El gobierno del Estado romano, por otra parte, era desempeñado únicamente por los patricios. Entre e! romano y e! extranjero existían también grandes desigualdades. Éste no tenía ningún derecho dentro del Estado romano; estaba colocado en una situación de tacto sin protección jurídica. No fue sino hasta e! surgimiento del jus gentium cuando al extranjero se le reconocieron determinados derechos, suavizándose de esta manera las asperezas de la desigualdad en que otrora estaba colocado, o sea, fuera de la órbita hermética de! estricto y formalista jus civile. En la Edad Media, y no obstante la propagación dc los postulados cristianos, la desigualdad era ostensible entre la sociedad humana, principalmente por lo que toca a la institución de la servidumbre, en la que los siervos estaban supeditados a la voluntad del señol feudal y a la nobleza. La desigualdad fáctica que prevalecia hasta antes de la Revolución francesa, se traducia en la consiguiente desigualdad jurídica, que no era sino e! reconocimiento que hacia e! Derecho Positivo respecto de los privilegios, potestades y prerrogativas de una clase social y económica sobre otra. Hasta la administración de justicia, cuyo recto y debido dcsempeño debe tener como supuesto fundamento la igualdad, se desarrollaba en planos de marcado sectarismo, revelado en la existencia de los diferentes "fueros". La Revolución francesa, inspirada en su contenido fílosófico-juridico por las doctrinas politicas de Rousseau y del jus-naturalismo, principalmente, constituyó e! origen de la consagración jurídica de la igualdad humana como garantía individual o prerrogativa del hombre oponible a las autoridades estatales. Ante la ley y para el Estado desaparecieron todos aquellos factores que integraban la desigualdad entre los diversos gobernados. Sin embargo, como ya advertimos en un capitulo precedente, la igualdad legal abstracta se tradujo en la realidad económica, primordialmente entre el capital y e! trabajo, en una profunda desigualdad. Ésta, no obstante, no se manifestó como una negativa de la garantía individual de igualdad, sino como un estado existente entre dos clases sociales y económicas determinadas, o sea, entre dos sujetos sociales colocados en la misma situación de gobernados, estado que se remedió mediante la consagración de las garantias sociales, según aseveramos en otra oportunidad. En conclusión, la Revolución francesa trajo consigo la consagración jurídica definitiva de la igualdad humana como ¡;rarantía individual, subsis-
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tiendo actualmente como tal en la mayoría de los ordenamientos constitucionales de los paises civilizados contemporáneos. En México, durante el régimen azteca y, en general, precortesiano, la desigualdad del hombre, en cuanto a persona, era el estado natural dentro de la sociedad. Ésta, en efecto, estaba dividida en varias clases con distinta posición jurídica, económica y política cada una de ellas: la nobleza, el sacerdocio y el pueblo propiamente dicho. Entre estas diversas capas seciales mediaban grandes y notables diferencias de variado orden, principalmente en el aspecto político y económico. Políticamente, los nobles y sacerdotes tenían la facultad de nombrar al rey, acto en el cual no tenían injerencia los individuos integrantes de la clase popular. Por tal motivo, el régimen gubernamental azteca era eminentemente aristocrático y sacerdotal en cuanto a la designación de su jefe. Además de la población libre propiamente dicha, que estaba dividida en las mencionadas clases sociales, entre los aztecas existía, corno en casi todos los pueblos de la antigüedad, la esclavitud, la que, sin embargo, no presentaba los caracteres tan degradantes y oprobiosos que entre los romanos. Las causas de la incidencia en la esclavitud eran de tres órdenes: derivadas de la guerra, de la costumbre y de la voluntad humana. En el primer caso, los esclavos procedentes del cautiverio por motivos bélicos eran relativamente escasos, puesto que a los prisioneros generalmente se los destinaba a los sacrificios, para lo cual no sólo no se les vejaba o ultrajaba, sino que se les erigía en objeto de agasajos. La costumbre jurídica entre los aztecas determinaba, por otra parte, cuáles eran los delitos cuya sanción consistía en la pérdida de la libertad. Por último, un deudor, por voluntad propia y para pagar el adeudo a su acreedor, podía venderse a éste a título de esclavo, permaneciendo en esta situación en tanto no solventaba su deuda. Para salir del estado de esclavitud, la costumbre jurídica azteca era mucho más liberal que el Derecho Romano en este aspecto; por otra parte, el esclavo no era considerado como una mera cosa -res-, tal como sucedía entre los romanos, sino como depositario de cierta voluntad propia, de tal manera que para su venta se requería su consentimiento. En la época colonial la desigualdad del individuo corno persona humana, era el estado normal del sujeto. No todos los hombres, conceptuados como tales, tenían los mismos derechos o potestades jurídicas. Así, desde el punto de vista político, los españoles propiamente dichos o peninsulares eran los únicos capacitados para desempeñar los altos puestos gubernativos, capacidad que se fue haciendo extensiva a los criollos después del derrocamiento de la casa de Austria. Sin embargo, en términos generales, tanto el criollo corno el mestizo estaban impedidos para ocupar cargos de gobierno en la Nueva España. El indio, no obstante las múltiples medidas de protección dictadas en su favor por el gobierno de la metrópoli, inspiradas en un auténtico y genuino espíritu cristiano, estaba colocado en una verdadera
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situaci6n de desigualdad rayana en esclavitud, principalmente debido a la famosa institución de la encomienda, cuya existencia y funcionamiento reales se apartaban completamente de los designios que la crearon. Lejos de mejorar su condición social y cultural, que era lo que constituia el meollo de las causas inspiradoras de la formaci6n de las encomiendas como instituci6n accesoria a las mercedes reales en favor de los señores españoles. los indios, por lo común, eran vilmente explotados por los encomenderos, a pesar de las reiteradas instancias que, para poner coto a este mal, realizaron insignes Y. piadosos frailes ante la corona de España. Por otra parte, si bien los esclavos eran poco numerosos en la Colonia en comparaci6n con los que había a la saz6n en otros lugares (en Estados Unidos, verbigracia), no por ello la esclavitud estaba proscrita en nuestro país durante la época de la dominaci6n hispana, aunque se haya contraído generalmente a los negros, traídos ex profeso para desempeñar labores arduas para las que el indio no estaba acostumbrado. Además, como negaci6n del principio universal de que la administraci6n de justicia debe ser igual para todos en cuanto a personas e impartida por los mismos jueces sin limitaciones competenciales por raz6n de la Indole especial del individuo, en la Nueva España, como reflejo del estado de cosas que privaba en la metr6poli, existían múltiples fueros personales, en virtud de los cuales un sujeto de cierta categoria profesional s610 podía ser juzgado por un tribunal integrado por sus iguales, como acontecía COn los eclesiásticos y militares. La existencia de los indicados fueros en materia jurisdiccional significa la desigualdad evidente en la administraci6n de justicia, originando, por ende, toda especie de iniquidades, ya que las penas y sanciones que debían corresponder a un mismo hecho delictuoso, verbigracia, variaban en cada individuo que lo realizaba, no por gravedad del mismo, como debiera ser, sino por razón de la condici6n particular del delincuente. Esta situación traía como consecuencia, por ejemplo, que si un civil cometía un determinado delito, la pena era mayor que la que se imponía a un eclesiástico por haber ejecutado el mismo acto delictivo, o viceversa. No hay que confundir los fueros personales Con los reales o materiales, que constituyen un criterio o pauta para determinar la competencia autoritaria. En los primeros, como ya dijimos, es la categoría especial de la persona, del sujeto, lo que fija la competencia de una autoridad judicial para juzgarlo o para enjuiciarlo, independientemente de la índole intrínseca del acto delictivo que ejecute o de la relación jurídica en que se encuentra respecto a su demandante. En los fueros reales o materiales, para la determinaci6n de la competencia autoritaria, se toman en consideraci6n diversos factores extrapersonales, tales como la naturaleza del acto o hecho causante del proceso, el territorio, el grado, principios constitucionales y legales, etc. De acuerdo con este conjunto de factores, una persona es sometida a la jurisdicci6n de un tribunal determinado, no ya por razón de su investidura o categoría especial (fuero personal), sino en
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vista de un elemento objetivo, operante para todos los sujetos: matena sustancial del acto que origina el proceso, cuantía del negocio, indole del delito, relación juridica en general, etc. Los fueros personales (subjetivos), propiamente hablando, presuponen una desigualdad manifiesta, porque por un mismo delito, verbigracia, son juzgadas diferentemente las personas según la categoria especial que ostenten, pudiendo variar por ende, la gravedad de la pena, las garantías procesales, etc. Por el contrario, los fueros reales o materiales (objetivos), no sólo no indican desigualdad, sino que implican una clara y evidente igualdad juridica para todos los sujetos de derecho, ya que, para establecer la competencia jurisdiccional y la aplicabilidad legal, no se atiende a la condición especial de la persona enjuiciada o procesada, sino a la índole de múltiples factores extrapersonales, los que, por ser tales, se pueden referir a toda clase de sujetos. La abolición de la esclavitud en México sígmncó un marcado avance hacia el establecimiento de la igualdad juridíca.t'" Desde que nuestro país estaba sujeto a la dominación española, y precisamente en las postrimerias del gobierno virreinal, se expidieron diferentes cédulas con tendencia expresa a suprimir dicho estado inhumano. Muy elocuente es, por otra parte, la proclama que el 6 de diciembre de 1810 dirigió al pueblo don Miguel Hidalgo y Costilla, en la que se afirma que "todos los dueños de esclavos deberían darles libertad dentro del término de diez dias so pena de muerte, la que se aplicará por transgresión de este artículo". Además, la Constitución de Cádiz de llll~ consagró la Igualdad juridica, proscribiendo la esclavitud; de la misma manera, la Constitución de Apatzingán, obra de Morelos principalmente, declaraba categóricamente que "todos los nacidos en América se reputan ciudadanos" (art, 13), y que "la felicidad del pueblo y de cada uno de sus ciudadanos consiste en el goce de la igualdfld, seguridad, propiedad y libertad" (art. 24). y así sucesivamente en todos los ordenamientos constitucionales que estuvieron vigentes en nuestro país hasta el actual, consagraron la igualdad juridica del hombre en SIL'l variados aspectos, tales como la ausencia de fueros personales (art. 24 de la Constitución de 1824), la abolición de la esclavitud (art. 7 de la Constitución Centralista de 1836; arts, 4 y 5 del Proyecto de la Minoria del 42; arto 9, fracción I. de las Bases Orgánicas de 181-3; arto 5 del Acta de Reformas de 1847, y arts, 1, 2, 12, 13 de las Constituciones de 1857 y vigente). Como se ve, desde los albores de la independencia política mexicana se consagró la igualdad jurídica de todos los hombres en sus diversas manifestaciones por todos los ordenamientos constitucionales, no obstante el diverso carácter de la organízací/n política que instituían. 182 En Estados Unidos esa igualdad se implantó mucho después a consecuencia de la guerra de secesión y mediante la enmienda número 13 que se introdujo a su Constituci6n en el año de 1865. El hecho de que en México se hubiese consagrado con mucha anterioridad la igualdad jurídica, al menos en lo que concierne a la supresión de la esclavitud, significa un notable adelanto cultural y humano de nuestro país sobre Norteamérica en este aspecto.
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II!.
GARANTiAs ESPECiFICAS DE IGUALDAD: 4, 12' y 13 CONSTIT1JCIONALES
ANÁLISIS DE LOS ARTICULOS
1, 2,
A. Artículo primero constitucional a)
Pérrafo I"
Este precepto dice: "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantias que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece." Consagra una garantía individual específica de igualdad, puesto que considera posibilitados y capaces a todos los hombres, sin excepción, de ser titulares de los derechos subjetivos públicos instituidos por la propia Ley Fundamental. El alcance personal o subjetivo de esta garantía especifica de igualdad se extiende, como dice el artículo I Q constitucional, a todo individuo; es decir, a todo ser humano independientemente de su condición particular congénita (raza, sexo, etc.), o adquirida (estado jurídico o fáctico, proveniente de la realización de un hecho o acto previo: estado de arrendatario, casado, propietario, etc.). Así, pues, de acuerdo con nuestra Ley Fundamental, toda persona tiene capacidad de goce y ejercicio (para emplear el lenguaje del Derecho Civil) de las diversas garantías individuales específicas que consagra la Constitución en sus respectivos artículos. Esta particularidad que presenta nuestro sistema constitucional en relación con la titularidad o extensión subjetiva de las garantías individuales, revela evidentemente una superioridad respecto dc aquellos ordenamientos fundamentales que contraen el goce y ejercicio dc las mismas a los nacionales (v. gr., la Constitución española republicana de 1931). Por otra parte, la titularidad de las, garantías individuales se entiende extensiva jurídica, legal y jurisprudencialmente, a las personas morales de orden privado, y, cn casos determinados a las oficiales -artículo 9 de la Ley de Amparo--, a través de la procedencia del juicio constitucional a su favor,'" aSÍ Como a las personas morales de derecho social y a los organismos descentralizados, según afirmamos en el capítulo segundo de esta obra. Por lo que concierne a la extensi6n espacial de vigencia o imperio de las garantías individuales, el artículo 1Q constitucional establece que su goce y ejercicio prevalecerán para todo individuo en los Estados Unidos Mexicanos, esto es, en todo el territorio de la República (territorio continental, insular, mar territorial, etc.). Ahora bien, el propio artículo l' de la Constitución declara que las garantías individuales 8610 pueden restringirse o suspenderse en los casos y bajo las condiciones que dicho ordenamiento supremo establece. ¿Cuáles 183 Esta cuesti6n la tratamos con la debida amplitud en El Juicio de Amparo, capítulo VIII.
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son los casos de restricción de garantías individuales? En el capítulo segundo de este trabajo dijimos que las limitaciones o restricciones a las garantías individuales sólo pueden establecerse por la misma Ley Fundamental y reglamentarse por ordenamientos secundarios, o sea, por la legislación ordinaria pe?' se. En este último caso aseveramos que la reglamentación de una garantía individual será 'inconstitucional y, por tanto, carente de validez jurídica, cuando la altere sustancialmente o la haga nugatoria, Por lo que toca a los casos de suspensión de garantías individuales, ésta sólo puede llevarse a cabo en los términos de! artículo 29 constitucional, que ya estudiamos en e! capítulo tercero, remitiéndonos a las consideraciones que en esa ocasión expusimos. Se presenta e! problema de si las garantías individuales se pueden despojar de su vigencia definitivamente, esto es, si es posible jurídicamente hablando, derogar o abrogar los preceptos constitucionales que las contienen. Interpretando literal y gramaticalmente el artículo 1Q constitucional, llegaremos a la conclusión de que este precepto de la Ley Fundamental únicamente autoriza la restricción y la suspensión de las garantías individuales, mas no su derogación o abrogación. Por ende, de conformidad con dicha interpretación, este acto no está permitido por la' Constitución a ninguna autoridad estatal. Sin embargo, se presenta una objeción a la anterior conclusión: la derogación o la abrogación de una garantía individual presupone necesariamente una reforma al precepto constitucional respectivo que la consigna. Ahora bien, de conformidad con el artículo 135 constitucional, el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, están capacitados para adicionar o reformar la Constitución. ¿Pueden dichas autoridades legislativas suprimir una garantía individual en ejercicio de la facultad reformativa de la Ley Fundamental con que ésta las inviste? En otras palabras, ¿los mencionados órganos legislatívos federales o locales - a los cuales suele denominarse, de acuerdo con algunos tratadistas, "Poder Constituyente Permanente" sólo para el efecto de distinguirlos de! Poder Legislativo Ordinario en sus respectivas funciones-- pueden ad libitum, sin ninguna restricción, alterar totalmente la Constitución, cambiando los principios jurídicos Y sociales que la inspiraron y que la informan, sustituyendo, verbigracia, un régimen federativo por un centralista o uno republicano por un monárquico o eliminando el sistema de garantías individuales? De acuerdo con la interpretación gramatical que suele sustentarse respecto del artículo 135 constitucional (127 de la Constitución de 57), se desprende que, teniendo e! Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados la facultad de "reformar" la Constitución sin restricción o salvedad alguna, es lógico que pueden modificarla totalmente, desde el momento en que una reforma, en el sentido amplio de la palabra, implica toda alteración.
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Sin embargo, nosotros no estamos
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Doctrinalmente, casi todos los autores están contestes en la idea de que las atribuciones que la Ley Fundamental imputa a los poderes legislativos federal y locales, en el sentido de llevar a cabo reformas y adiciones a la Constitución, de ninguna manera equivalen a la posibilidad jurídica de alterar a ésta sustancialmente en sus principios esenciales y caracterlsticos, y menos aún abrogarla, pues siendo aquéllos entidades autoritarias engendradas por ella, es ilógico y absurdo que la destruyan sin destruirse ellos mismos. Asi, Recaséns Siches,"" refiriéndose a la cuestión que ocupa nuestra atención, sostiene que "el caso de reforma constitucional está limitado por barreras infranqueables. La reforma, para que merezca la calificación de tal y no caiga bajo el concepto de otra alteración totalmente distinta, no puede llegar a cambiar la esencia de la Constituci6n, no puede comprender la modificación del supremo poder del Estado; esto es, por ejemplo, no puede transformar un régimen democrático en un régimen autocrático, ni viceversa; tal alteración no puede ser contenido de una reforma, sino que requiere un acto primario del Poder Constituyente, uno, indiviso e ilimitado. Esto es, así, sencillamente por la siguiente consideración, harto clara y fundamental. El órgano o poder autorizado para reformar la Constitución, es tal, porque recibe su competencia de la Constitución: de ella, por consiguiente, podrá modificar todo aquello que no se refiere esencialmente a la titularidad del supremo poder (que es la soberanía, agregamos nosotros), pero de ninguna manera este punto, pues en el momento en que tal hiciese, negaria la fuente de su propia existencia y competencia, y lo que resultase representarla la fundación originaria de un nuevo sistema jurídico, sin conexión ni apoyo en el anterior, aunque se produjese pacífica e incruentamente". Por su parte, Le6n Duguit UG afirma que sobre la potestad reformadora y legislativa de los poderes públicos, existen ciertas ideas, principios y tradipartes de sus miembros presentes acuerde qué artículos deben reformarse; que este acuerdo se publique en los peri6dicos de toda la República tres meses antes de la elección del con'greso inmediato j que los electores al verificarla, manifiesten si están conformes en que se haga la reforma, en cuyo caso lo harán constar en los respectivos poderes de los diputados; que el nuevo congreso formule las reformas, y éstas se someterán al voto del pueblo en la elección inmediata. Si la mayoría absoluta de los electores votare en favor de las reformas, el Ejecutivo las sancionará como parte de la Constitución." Este precepto fue acaloradamente discutido en el seno del Constituyente de 1856-57. Sus principales impugnadores, Zarco, Moreno y Prieto, sostuvieron que la apelación al pueblo para que aprobase o des-aprobase las reformas o adiciones a la Constitución, desnaturalizaba el sistema representativo ya adoptado. "Dar al cuerpo electoral funciones legislativas, decía Zarco, es nulificar al Congreso y llevar a la agitación y la discordia a todo el país", afirmando, por su parte, don Guillermo Prieto, que "Consultar el voto de los electores ofrece gravísimos Inconvenientes". Fue el famoso "Fidel quien sugirió que en el proceso de reformas y adiciones constitucionales tuviesen intervención las legislaturas de los Estados, idea que fue acogida por la Comisión, la que present6 un nuevo proyecto concebido en los mismos términos que el artículo definitivo de la Constitución de 57, precepto que fue aprobado por 67 votos contra 14-." (Sobre la problemática que plantean las anteriores cuestiones, consúltese nuestra obra Der-echo Ilonstitucional Mexicano, capitulo cuarto.) 185 Filosoffa det Derecho, pág. 159. l.86 Manuel de Droit Constitutionnel, pág. 282.
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ciones jurídicas y sociales que no pueden ser vulneradas por las autoridades. Se expresa así dicho autor: "Dondequiera que haya un legislador, incluso en los países que no practican el sistema de constituciones rígidas, estará siempre limitado por un poder supremo al suyo. En la propia Inglaterra, donde la omnipotencia del Parlamento está considerada como un principio esencial, hay ciertas reglas superiores que la conciencia misma del pueblo inglés se resiste a dejar violar por el Parlamento." Más claramente resuelve el problema que nos hemos planteado, el tratadista alemán Carl Schmitt 187 aseverando: "que la Constituci6n puede ser transformada, no quiere decir que las decisiones políticas fundamentales que integran la sustancia misma de la Constituci6n puedan ser suprimidas y sustituidas por otras cualesquiera mediante el Parlamento (en nuestro Derecho por el Congreso de la Uni6n y las legislaturas de los Estados). Los límites de la facultad de reformar la Constituci6n resultan del bien entendido concepto de reforma constitucional. Una facultad de "reformar la Constituci6n", atribuida por una norma legal-constitucional, significa que una o varias regulaciones legal-constitucionales pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales; pero sólo bajo el supuesto de que queden garantizadas la identidad y la continuidad de la Constituci6n, considerada como un todo. La facultad de reformar la Constituci6n contiene, pues, tan sólo la facultad de practicar, en las prescripciones legal-constitucionales, reformas, adiciones, refundiciones, supresiones, etc.; pero manteniendo la Constituci6n, no la facultad de dar una nueva Constituci6n, ni tampoco la de reformar, ensanchar o sustituir por otro el fundamento propio de esta competencia de revisi6n constitucional" . En síntesis, implicando la abolición de las garantlas individuales una trans[ormacián radical del sistema jurldico estatal, puesto que se erigirla el Estado en totalitario en el sentido actual del vocablo, el Congreso de la Uni6n y las legislaturas de los Estados no tienen facultad para suprimirlas; pueden, sí, modificarlas o restringirlas pero siempre conservando su finalidad tutelar esencial. Se presenta el problema de si los gobernados, sujetos activos de las garantías individuales, pueden renunciar en su propio y exclusivo perjuicio los derechos públicos subjetivos que aquéllas les confieren. Ahora bien, siendo la Constitución el ordenamiento supremo de eminente Derecho Público y estando las garantías individuales que contiene en una situaci6n de orden público, esto es, con prevalencia inviolable, la voluntad de los particulares, por un lado, y la del Estado como sujeto de Derecho Internacional PÚblico, por otro, deben acatar sus imperativos. De esta guisa, ni los particulares entre sí, bajo la sanción de nulidad absoluta, pueden concertar pactos en que renuncien en su exclusivo perjuicio a los derechos subjetivos públicos que erna1Jl1
'feorla de la Constituci6n, págs. 30 y 120.
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nan de las garantías individuales, ni el Estado mexicano está capacitado para celebrar tratados ni convenios internacionales en los que se alteren dichas garantías. Así, la segunda parte del artículo 15 constitucional establece que "no se autoriza la celebración de convenios o de tratados en virtud de los que se alteren las garantías y derechos establecidos por esta Constitución para el hombre y el ciudadano", disposición que viene a ser el complemento de la contenida en el artículo 10 de la Ley Fundamental.re' El artículo primero de la Constitución vigente y el correlativo de la Constitución de 57 varían sustancialmente, no s610 en cuanto a su redacción, sino también por lo que toca a su sentido mismo. Al tratar la cuestión relativa al origen formal de las garantías individuales, por lo que toca a su consagración por el orden constitucional, estudiamos la diferente posición que adopta el Estado en relación con ellas; por tanto, en obvio de repeticiones, reiteramos las consideraciones que al respecto formulamos en aquella oportunidad en el capítulo segundo de este trabajo. b)
Párrafo 2'
Por otra parte, mediante adición publicada el 14 de agosto de 2001 se agregó al artículo 10 constitucional un segundo párrafo con el texto del artículo 2 de la Ley Fundamental que establece: "Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional, alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes." La esclavitud es, en términos generales, una situación en la que un individuo ejerce sobre otro un poder de hecho ilimitado, en virtud del cual este último se supedita incondicionalmente al primero. El esclavo, de esta guisa, no tiene ningún derecho frente al amo; éste tiene sobre él una potestad omnímoda, cuyo ejercicio está exento de condiciones, a tal grado que, como sucedía en el régimen romano, el servus era conceptuado como una cosa u objeto del derecho y no como una persona o sujeto del mismo. ¿Cuál es el derecho subjetivo público que se deriva de esta garantía específica de igualdad y, por correlación, cuál es la obligación estatal y autoritaria respectiva? Tal derecho estriba en exigir del Estado y de sus autoridades una estimación, un trato parejo para todos los hombres como tales; para el individuo singular consistirá, por ende, en reclamar tal exigencia del Estado y de sus autoridades, en una situación equivalente a la que guardan sus semejantes, independientemente de cualquier género de condición accidental. 188 La prohibición constitucional a la que aludimos fue propuesta como adición al proyecto del artículo 15 de la Constitución de 57 (igual al de nuestra Ley Suprema vigente), por don Francisco Zarco, arguyendo que "tratados que se celebran con precipitación, y se discuten de la misma suerte, suelen producir graves alteraciones en los derechos civiles y políticos de los ciuda-
danos de un país; por eso eminentes autores de derecho internacional recomiendan a los negociadores, que se abstengan de aceptar estipulaciones que modifiquen las leyes de la nación que representan. Las grandes potencias tienden generalmente a influir en los negocios de los paises débiles; las alianzas. los protectorados y las intervenciones, producen estos resultados. En virtud de un tratado pueden. pues. perderse ciertos derechos políticos, o perderse otras libertades. como la de comercio, la de tránsito. etc.''.
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Esta garantía específica de igualdad, que impone al Estado y a sus autoridades la obligación negativa de no reputar a nadie como esclavo, sino como persona jurídica, o sea, como sujeto capaz y susceptible de adquirir derechos y contraer obligaciones, se extiende a todo hombre que habita el territorio nacional, abstracción hecha de su estado jurídico o fáctico particular. Congruente con esta prescripción, el propio artículo 2 constitucional dispone que todo hombre que haya sido esclavo en el extranjero, por el mero hecho de entrar al territorio nacional, alcanza su libertad y la protección de las leyes. Sobre este particular, se presenta una cuestión que no deja de tener importancia: ¿Para la adquisición de la libertad y protección legal, el sujeto que haya sido esclavo en el extranjero debe entrar legalmente al país, de conformidad con la legislación migratoria y con la autorización de las autoridades de la Secretaría de Gobernación, o bien, es suficiente que penetre al territorio nacional sin reunir tales requisitos? Estimamos que el término "entre" empleado en el artículo. 2 constitucional está utilizado en un sentido real. Por ende, no hay necesidad de que el extranjero regularice su estancia en el país, de acuerdo con la Ley General de Población, para que sea titular de la garantía individual que consagra el mencionado precepto constitucional, toda vez que esta última hipótesis se refiere más bien a la residencia o estancia dentro de nuestro suelo y no al hecho de entrar o penetrar en él, que es la condición que establece la Constitución para que un extranjero adquiera su libertad y goce de la protección de las leyes de México. Antecedentes hist6ricos de la esclaoitud. En los pueblos primitivos la esclavitud era un fenómeno normal en su vida social y generalmente obedecía a motivos de carácter bélico por virtud de los cuales los vencedores sometían a los vencidos a su poder omnímodo, empleándolos en su servicio personal. Sin embargo, no falta quien afirme, como Spencer, que la esclavitud era rara en los pueblos cazadores, es decir, en los que se procuraban el sustento mediante la caza, pues habiendo sido dichos pueblos generalmente nómadas, su actividad principal se desarrollaba indistintamente en diversos sitios o parajes en los que, merced a una labor estrictamente personal, obtenían los elementos indispensables para la satisfacción de sus necesidades primarias, habiendo sido inútiles los esclavos, máxime si se consideraba la facilidad de su evasión por el recorrido constante que se tenía que realizar a través de grandes extensiones territoriales. No sucedía lo mismo con los pueblos sedentarios que, por lo común, ya se dedicaban a la agricultura y a industrias incipientes, y en los que, atendiendo a la permanencia en determinados lugares, se facilitaba el trabajo personal que se encomendaba a los esclavos. Igualmente, en los pueblos orientales, como la India y la China, así corno en los del Medio Oriente, Egipto, Caldea y Babilonia, la esclavitud era una institución hondamente arraigada en la vida social, y que además de reconocer como causas, motivos bélicos, obedecía a concepciones de tipo religioso. Así, verbigracia, se ha afirmado que en la India la esclavitud surgió por el destino divino que se deparó a determinada clase social, que era la de los sudra, compuesta por individuos que se decía habían emanado de los pies de un gigante primitivo llamado Purusha, según aparece en el himno XIX del libro X del Rig-veda, el cual fue posteriormente reiterado por el C6digo de Manú, en
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donde se encuentra la división de la sociedad hindú en cuatro castas, siendo una de ellas la de los sudras o servidores, cuya obligación consistía en servir a las demás. Entre los pueblos he/mas también descubrimos la esclavitud, regulada por diferentes libros sagrados, tales como el Levítico, el Génesis, el Exodo y el Deuteronomio, estableciéndose distintas modalidades a la situación del esclavo, la cual no era tan ardua como en otros regímenes sociales primitivos y, además, asumía un carácter temporal, pues el individuo no podía permanecer en estado de esclavitud por más de seis años, obligándose el amo, al libertar al esclavo, a suministrarle algunos medios de sustento mientras consolidara su estado de liberto. Tampoco era desconocida la esclavitud en las diferentes ciudades griegas, habiendo sido la causa general, que determinó dicho estado, la propia guerra, que con frecuencia tenía por objeto obtener esclavos (dmóos), En casi todas las polis, la sociedad estaba dividida en diversas clases, y así, en,Esparta, era la de los ilotas a la que se conceptuaba reducida a la esclavitud. Esta llegó a ser una importante materia de regulación por el derecho positivo. lo mismo que en Romo, y cuyo estudio en realidad corresponde a la disciplina jurídica civil. 188 bis Con el advenimiento del cristianismo se suavizó bastante la condición del esclavo, y aunque la esclavitud no fue desgraciadamente abolida, merced a sus enseñanzas, los postulados del Divino Maestro destruyeron la base de desigualdad sobre la cual descansaba, al afirmar que todos los hombres estaban colocados en la misma situación por la sola circunstancia de ser hijos de Dios. Sin embargo, como a la esclavitud se la consideraba en la Edad Media como una institución temporal y regulada en los diferentes pueblos por diversos ordenamientos positivos, el cristianismo, y en general la Iglesia, se contrajeron a predicar un tratamiento generoso y humanitario en favor del esclavo, cuya condición, sin embargo, no fue totalmente repudiada. No fue sino ya muy entrada la Edad Moderna cuando en los diferentes pueblos de Europa comenzó a observarse una tendencia abolicionista de la esclavitud, subsistiendo, no obstante el inhumano y oprobioso comercio de negros, quienes eran vendidos en los mercados públicos como si fueran viles mercandas, desconociéndoles su condición de hombres. Inglaterra y Francia fueron los países que a fines del siglo XVIlI y a principios del XIX descollaron en ese tráfico execrable, que fue severamente condenado por la Iglesia Católica, la cual, a través de León XIII y en la Encíclica In Plurimis, declaró que la trata de negros contravenía de manera ostensible las leyes divinas y humanas. En México, como ya lo hemos hecho notar, en los pueblos precortesianos, divididos en clases sociales, exisrfa también la condición de esclavo, aunque no con los caracteres tan inhumanos con que se presentaba en Roma y en otros países de la antigüedad. Durante la época colonial subsistió la esclavi188 bis En el pensamiento antiguo destacan las ideas de Séneca quien se mostró adversario de la esclavitud, proclamando una especie de igualdad entre todos los hombres, en la que nadie es amo ni siervo. (El Pensamiento Antiguo de Rodolfo Mondolfo, Tomo 11. pág. 191.
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tud, de la cual estaban en casos generales expresamente excluidos los indios, a quienes no sólo no se consideraba por el derecho neo-español como materia de propiedad, sino como objeto de cristianización, tal como lo dispuso en su testamento la reina Isabel la Católica. Además, durante la Colonia, diversas disposiciones reales pretendieron suavizar el tráfico de esclavos negros o, al menos, impedir su abuso, al determinarse que éstos no deberían introducirse a las Indias sin licencia del rey, de la justicia y oficiales reales. (Leyes de 21 de junio de 1595 y 17 de marzo de 1557, dadas por Felipe II, y que aparecen compiladas en el título XVIII del libro VIII de la Recopilación de Leyes de Indias.) En cuanto a los indios, la tendencia que generalmente inspiró a la legislación neoespafiola, integrada por ordenanzas, cédulas reales y pragmáticas, se enfocó, según hemos dicho, hacia la exclusión de nuestros aborígenes de la esclavitud, sin que, desafortunadamente, este infame e infamante estado haya sido abolido absolutamente. Sobre este tópico es pertinente reproducir las palabras del doctor Silvio Zauala, quien afirma: "La segunda Audiencia de México, nombrada en el afio de 1530, trajo. entre otras instrucciones y cédulas reales, una que prohibía la esclavitud de los indios. Estaba fechada en Madrid, el día dos de agosto de aquel afio; en su parte cxposiuva, el emperador don Carlos y su madre doña Juana decían que, desde el principio del descubrimiento de las islas y tierra firme del mar Océano hasta entonces, se permitió, si algunos de los indios no querían admitir la predicación de la fe católica y resistían con mano armada a los predicadores de ella, que se les hiciese guerra y los presos fuesen esclavos de los españoles que los prendiesen. 'También se había dado licencia a los cristianos españoles para que pudiesen rescatar y haber, de poder de los indios, los esclavos que éstos tenían, así tomados en las guerras que entre si libraban, como hechos de acuerdo con sus leyes y costumbres. "La codicia desenfrenada de los conquistadores y otras personas que procuraron hacer guerra y cautivar a los indios, aunque estuviesen en paz, había causado gran daño a la población de las Indias y a los naturales. que no hacian cosa alguna por donde mereciesen ser esclavos ni perder la libertad que de derecho natural tenían. "visto en el Consejo de las Indias y consultado con el Emperador, fue acordado para el remedio que, en adelante, hasta tanto que expresamente no se revocara o suspendiera lo contenido en esta carta real, ninguna persona en tiempo de guerra, aunque justa y mandada hacer por la corona, fuese osada de cautivar a los indios ni tenerlos por esclavos. Quedaban revocadas las licencias dadas anteriormente para prender o cautivar indios. "En cuanto al rescate de los esclavos que los indios tenían por tales, se prohibía igualmente hacerlo en adelante... "Esta cédula hería gravemente los intereses de los espafioles radicados en las Indias, y los cabildos y vecinos de Nueva España elevaron quejas clamorosas al Empera-
dor... "La legislación de Indias era de naturaleza casuística, y así como los razonamientos de los esclavistas impresionaron al rey y a su consejo cuando se expidió la cédula de 1530, los argumentos presentados por los partidarios de la esclavitud dieron por fruto que en Toledo, el 20 de febrero de 1534, CarlosV derogara la prohibición anterior y autorizara de nuevo el cautiverio en guerra justa y el rescate de los indios esclavos, bajo ciertas reglas ... "Habiendo considerado el Consejo de Indias una y otras razones, se resolvió y decretó que en las guerras justas, hechas por mandato real o de las personas que tuvieron poder para ello, los indios que se prendieran podían ser esclavos y contratarse
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como habidos en buena guerra, pero no habían de ser sacados a vender fuera de las Indias. Las mujeres y los niños menores de 14 años no serian cautivados; servirían como naborias en las casas y otras labores, como personas libres, recibiendo mantenimiento y otras cosas necesarias. "En lo tocante a los indios de rescate, se vería en los pueblos la matricula; serían herrados los que resultaran legalmente esclavos, y se podrían rescatar y contratar, en algunos casos aun sacándolos con destino a las islas y otras partes del continentc.T"
Por otra parte, en las postrimerías de la dominación española en México, las cédulas de 14 de abril de 1779 y de 25 de marzo de 180 I declararon libre a todo individuo que entrase a España y sus dominios con el objeto de recobrar su libertad. Es importante subrayar, además, como documentos abolicionistas de la esclavitud, la proclama de don Miguel Hidalgo y Costilla de 6 de diciembre de 1810; los "Elementos Constitucionales de don Ignacio López de Rayón de 1811" (art, 24); la Constitución española de 1812 que consideraba como españoles a "todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Españas, y los hijos de éstos" (art. 5); los "Sentímientos de la Nación" de don José María Morelos de 14 de septiembre de 1813 (art, 15); la Constitución de Aparzíngán, que reputó como "ciudadanos de América" a todos los nacidos en ella (art, 13); el Plan de Iguala de 24 de febrero de 1821, que declaró que todos los habitantes de la Nueva España, sin distinción alguna de los europeos, de africanos ni de indios, eran ciudadanos de la monarquía mexicana, con opción a todo 'empleo, según su mérito y virtudes; el "Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano" de lO de enero de 1822, que consideró como mexicanos "a todos los habitantes del imperio" sin distinción de origen (art. 7); el Decreto Congresional de 13 de julio de 1824, que abolió para siempre la esclavitud en México, prohibiendo el tráfico de esclavos y declarando que los individuos que en el extranjero hubiesen tenido esta condición, deberían quedar libres "con sólo el hecho de pisar territorio mexicano"; los tratados entre México e Inglaterra de 16 de diciembre de 1826, que sancionaron lo mismo; la ley de 15 de septiembre de 1829, expedida por don Vicente Guerrero, que, además de suprimir la esclavitud, reiterando así los documentos anteriores, puso a cargo del erario la indemnización a favor de los muy pocos propietarios de esclavos que existían; la ley de 5 de abril de 1837 que reafirmó la abolición de la esclavitud decretada en los ordenamientos que la precedieron; las Bases Orgánicas de 1843, que en su artículo 9 establecieron que ninguno es esclavo en territorio de la nación y que el que se introduzca quedará en clase de libre y bajo la protección de las leyes; el Estatuto Orgánico Provisional de 15 de mayo de 1856 expedido por don Ignacio Comonfort, que enfatizó que: "En ningún punto de la República Mexicana se podrá establecer la esclavitud" y que "los esclavos de otros países quedan en libertad por el hecho de pisar territorio de la nación". La Constitución Federal de 1857, en su artículo 2, dispuso que "en la República todos nacen libres. Los esclavos que pisen el territorio nacional 189 Irb1l.1'io di Vasco tU Quiwga. Págs. 11-15. Obra citada por Rubén Landa en su libro intitulado Vasco de Quiroga. Págs. 60 y 61. Edición 1965.
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recobran. por ese solo hecho. su libertad. y tienen derecho a la protección de las leyes". Este precepto difiere ligeramente en su redacción del artículo 2 de nuestra Ley Fundamental vigente. mismo que. en sustitución del verbo "pisar". emplea el de "entrar" que nos parece más acertado. pues tiene una acepción más amplia y apropiada. comprendiendo el caso de penetración al mar territorial que forma parte del territorio nacional en su implicación jurídica. De la simple referencia a los documentos jurídico-políticos que suprimieron en México la inhumana condición de esclavo. se advierte la invariable y constante tendencia a establecer la garantía de igualdad de que tratamos. Esta circunstancia coloca a nuestro país en una situación histórica de supe· rioridad frente a los Estados Unidos de América. en que sólo hasta el año de 1865. y a través de la enmienda XIII que se introdujo a su Constitución. se abolió la esclavitud. como consecuencia de la despiadada guerra civil de secesión entre los Estados del norte y los sureños. que pugnaban por mantener tan infame condición.!89 bis Debemos reconocer. además. que dicha superioridad no únicamente corresponde a México. sino a los países latinoarnericanos. los que coetáneamente a nuestro país. declararon en sus documentos públicos respectivos la supresión de la esclavitud. en la época en que naciones europeas. como Francia e Inglaterra principalmente. se dedicaban al ignominioso tráfico de esclavos. Cabe concluir. por ende. que el segundo párrafo del artículo 1 constitucional es trasunto de la tendencia humanista que siempre ha caracterizado al constitucionalismo mexicano frente al infame tráfico de negros que varios países. durante el siglo pasado. auspiciaban o toleraban. haciendo subsistir la esc1avitud.
IR9his Al comentar la situación del esclavo en diversos Estados integrantes de la Unión Norteamericana antes de que se introdujese la citada enmienda XIII, el distinguido tratadista francés, Eduardo lhoulayt, afirmaba: "Al mismo tiempo que tratan al esclavo como un bruto, no pueden olvidar que tiene un alma que podría aspirar a la libertad; así es que no se limitan a castigar al negro. sino que todas ellas tienden a anonadar su inteligencia, haciendo de él un animal tlmido y obediente. "Si se encontraba un esclavo fuera de la colonia sin un permiso de su dueño, podía arrestársele y castigársele en el acto, y si se resistía era permitido matarle. La razón de este rigor es clara; el negro prófugo era un enemigo Común. "Al recibirse una queja contra un esclavo, desde el hurto más insignificante hasta el asesinato, todo juez de paz debla arrestar al acusado y llevarlo ante un jurado, compuesto de algunos propietarios de la vecindad. La ley ponía la vida del esclavo en manos de sus enemigos naturales, y bastaba la simple mayoría para aplicar la pena de muerte. Todo castigo menor quedaba a arbitrio del jurado, el cual debla fijar la forma y la duración. En caso de muerte el mismo tribunal debía señalar la clase de suplicio y podía proceder a la ejecución, con tal que se indemnizase al propietario a expensas del público. 'Tal es el procedimiento sumario que aún hoy pone al esclavo en manos de sus verdugos. De esta manera estos republicanos tan celosos de su libertad y tan envanecidos con su jurado protegen la vida de un hombre y de un cristiano culpable tan sólo del color de su piel. "Después de haber castigado el motín, era necesario prevenir el más extraño de los crtmenes, la fuga, es decir, el robo que el esclavo hacia de su propia persona, recobrando la libertad que Dios le había dado. La muerte para el esclavo que intentaba abandonar la provincia, y la misma pena para el cómplice que le ayudaba en su fuga.
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Las prohibiciones que e! precepto citado involucra deben conservarse como principios que expresan dicha tradición a pesar de que en la actualidad hayan dejado de ser operantes, pues hoy en día en ningún país de! mundo existe la situación de esclavo. Sin embargo, aunque ya no exista la esclavitud ni haya esclavos en e! sentido ortodoxo del concepto y de la palabra, e! hombre desafortunadamente se encuentra muchas veces en verdaderos estados de servidumbre de carácter económico o político. Por consiguiente, estimamos que para actualizar dicho artículo segundo constitucional, se deben agregar dos párrafos a su texto vigente al través de los cuales se declarara que en México no deberá existir la mencionada servidumbre. Tales párrafos podrían estar concebidos en los siguientes términos: En la República Mexicana tampoco habrá servidumbre econ6mica ni polftica. 'Todo hombre tendrá derecho a la protección de las leyes en materia de trabajo en los términos que éstas dispongan y todo ciudadano mexicano podrá ejercitar libremente sus derechos políticos y cumplir las obligaciones correlativas para con el Estado que establecen esta Constitución y las leyes que de ella emanen. c)
Párrafo Tercero
También el 14 de agosto de 2001 se publicó una adición al artículo l° constitucional que dispone: "Q;u1ÚL prohibida toda diJcriminación motioada por 'Todo esclavo que desaparecía durante veinte días por la primera vez, era pública y severamente azotado. Si el dueño no aplicaba el castigo. cualquier juez de paz podía hacerlo a costa de aquél. "En caso de reincidencia, el fugitivo era marcado en el carrillo derecho con una R, pudiendo todo juez de paz ordenar la marca. De lo contrario, el dueño incurría en una multa de diez libras esterlinas. En la tercera ofensa, el esclavo perdía una oreja, y la cuarta era castrado. Todo señor que dejaba pasar más de veinte días sin aplicar estos crueles castigos, perdía la propiedad del esclavo, que correspondía a cualquiera que lo denunciase dentro de seis meses. "Al simple aviso de la presencia de un negro cimarrón, todo oficial de la fuerza pública debía en el acto perseguirlo, presentándolo vivo o muerto mediante una recompensa de dos a cuatro libras. El que era herido en una de estas expediciones. recibía una indemnización pública; de suerte que se consideraba al fugitivo como una bestia salvaje de que era preciso librar a la comunidad. "Aún cuando no se temiese la resistencia o la fuga, la ley tomaba sus precauciones contra todo lo que pudiera despertar en el corazón de estos desgraciados, sentimientos de humanidad. La Ley de la Carolina. más cruel que la ley romana, prohibía al esclavo el peculio. No le era permitido sembrar para él: trigo. ni arroz, ni poseer animales domésticos. Más severa todavía .una acta de 1740, declaraba que los esclavos y sus descendientes permanecieran perpetuamente en servidumbre. No sólo se quitaba toda esperanza al negro, sino que se privaba al señor del derecho de manumitir aún a los hijos que hubiera tenido de alguna esclava. Esta disposición fue admitida más tarde por una ley de Georgia. Hoy para manumitir se necesita autorización pública. Ahora, como según la ley, la nacencia de este rebaño humano pertenecía al propietario de la madre, se llegaba gradualmente a este resultado por la unión de blancos y de las mulatas: que había esclavos, cuya sangre era tan pura como la de sus mismos señores. IQué espectáculo más triste que la venta pública de mujeres tan blancas como las criollas y esclavas; sin embargo. en un país cristiano y civilizado!" (Historia tU los Estados Unidos. Tomo L Págs. 247 y 248. Traducción de don Manuel Dublán, 1870.)
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origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, 189 e la condici6n social, las condiciones de salud, la religi6n, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas". Esta adición C01TObora pormenorizadamente las garantías de igualdad cuyo concepto hemos definido con antelación.ls9 d B. Artículo 2 constitucional
Este precepto, por virtud de la reforma publicada el 14 de agosto de 2001, ya no se refiere a la prohibición de la esclavitud sino a los pueblos indígenas, cuya normatividad es prolija y abarca varios aspectos de su vida, cultura, costumbres, lengua y otras modalidades. En el Apéndice VII de esta obra reproducimos tal normatividad. Su evaluación requiere profundos estudios sobre diferentes materias concernientes a los citados pueblos. Tales estudios rebasarían el contenido de la presente obra. debiéndose realizar en una monografía especializada. C. Artículo 4 constitucional Tradicionalmente, desde que se expidió la Constitución Federal de 1917, este precepto había consagrado la libertad de trabajo y conforme a este contenido lo analizamos en ediciones anteriores de la presente obra. Por Decreto Congresional de 27 de diciembre de 1974, publicado en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al día 31 del mismo mes y año, el artículo 4 constitucional dejó de referirse a dicha libertad para instituir la "igualdad jurídica entre el hombre y la mujer", habiéndose desplazado las normas relativas a la citada libertad, al artículo 5 de nuestra Ley Fundamental, que examinaremos posteriormente. El artículo 4 de la Constitución, según quedó concebido por el mencionado decreto, establece lo siguiente: "El varón y la mujer son iguales ante la ley. Ésta protegerá la organización y el desarrollo de la familia."
"Toda persona tiene derecho" decidir de manera libre. responsable e informada sobre el nlÍmero y el espaciamiento de sus hijos."
De Tet n Int a ::¡K,,::I¡¡lll¡¡¡¡:,"I.'",' R).. e _~ eh
de la libertad impuesta. Este delito se perseguirá por querella.
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La disposición constitucional transcrita es justificadamente criticable por diferentes razones que vamos a exponer a continuación: a) La igualdad jurídica entre el hombre y la mujer ha existido en México desde hace varios lustros, por lo que su proclamación en la Ley Fundamental de la República resultó innecesaria. En efecto, desde el -punto de vista civil. político, administrativo y cultural, la mujer ha tenido los mismos derechos y obligaciones que el varón, bastando la simple lectura de diferentes ordenamientos concernientes a dichas materias para corroborar este aserto. En lo que concierne a la materia laboral y penal, la legislación respectiva ha sido protectora de la situación de la mujer en su carácter de trabajadora y de víctima de los delitos llamados sexuales, tales como el estupro, la violación y el rapto. Esa protección jurídica se ha implantado tomando en cuenta las diferencias naturales de carácter sico-somático entre el varón y la mujer y las cuales jamás deben ser desatendidas por el orden jurídico, que, por otra parte, nunca puede variarlas ni eliminarlas. Así, verbigracia. las condiciones físicas de la mujer como trabajadora que desempeña principalmente labores materiales, no le permiten la realización de tareas en las que se requiere la fuerza y la destreza varoniles y una determinada capacidad de resistencia para desplegarlas. Además, la mujer, durante cierto periodo del embarazo, debe ser relevada del trabajo que desempeñe, mientras no se verifique el alumbramiento, relevación que también opera durante algún lapso prudente posterior a este fenómeno natural. Por ello, tanto el artículo 123 constitucional como la Ley Federal del Trabajo, consignan las garantías adecuadas para la protección femenina en las situaciones anteriormente apuntadas. De acatarse absolutamente la decantada "igualdad jurídica" entre el hombre y la mujer, lógicamente se tendría que desembocar en cualquiera de estos dos extremos absurdos: o se protege al varón en los mismos casos señalados, lo que sería francamente inconcebible y descabellado, o se dejaría a la mujer sin la referida protección, lo que se antoja injusto. Desde el punto de vista penal, sería grotesco y ridículo que el varón pudiese ser víctima del delito de estupro o que la mujer fuera agente del delito de rapto, de donde se colige que nunca puede existir ninguna igualdad jurídica absoluta e inexcepcional entre ambos sexos por su diversidad natural sico-somátíca.
La declaración dogmática que contiene el artículo 4 constitucional en el sentido de que el varón y la mujer "son iguales ante la ley", es contraria a la condición natural de las personas pertenecientes a ambos sexos, pues como se acaba de demostrar, la igualdad legal absoluta entre ellas no puede jamás existir. Por otra parte, lo innecesario de dicha declaración también se deduce de la circunstancia de que tanto la mujer COllW el varón, en su carácter de gobernados, son titulares de las mismas garantías que consagra la Constitución, destacándose entre ellas las de seguridad jurídica, como son las de audiencia y de legalidad, que imparten su tutela a todas las materias susceptibles de normarse por el Derecho. b) La prescripción de que "Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos" merece también algunos importantes comentarios. El ejercicio de ese derecho, es decir, la decisión que comprende, se desempeña de co1l1Ún acuerdo entre el varón y la mujer. Por ende, tal derecho no se despliega frente a ningún acto de autoridad, o sea, ningún órgano del Estado es,
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en puridad lógico-jurídica, el titular de la obligación correlativa. En efecto. ya hemos afirmado que las garantías individuales entrañan en su motivación y teleología diques, frenos o valladares que la Constitución opone al poder público del Estado para asegurar una esfera en favor de todo gobernado dentro de la que éste pueda actuar libremente. La mera repetición normativa de-lo que el hombre y la mujer puedan hacer desde el punto de vista flsico y mental, no representa ninguna garantía en puridad jurídica. La Constitución, en lo que atañe al régimen de garantías individuales que instituye no debe prescribir, como no prescribe, lo que los gobernados pueden hacer, sino lo que las autoridades estatales no deben hacer o dejar de hacer en su detrimento. Creemos, por consiguiente. que al redactarse el segundo párrafo del artículo 4 constitucional que comentamos, no se tomó en cuenta la implicación esencial de la garantía individual, por lo que indebidamente se incluyó tal párrafo en el título correspondiente de nuestra Ley Suprema. Si se hubiese advertido la naturaleza jurídica de las garantías del gobernado, el texto del multicitado párrafo se habría concebido en los siguientes térrninos: "No se podrá impedir a nadie el derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y espaciamiento de los hijos." Esta redacción. en el supuesto no admitido de que los actos determinativos de dicho número y espaciamiento pudiesen ser materia legislable, hubiese adecuado, al menos terminológicamente, el propósito de quienes alentaron el segundo párrafo del actual artículo 4 constitucional, dentro del contexto de las garantías individuales. 100 Prescindiendo de la redacción que debió darse a dicho segundo párrafo, éste, en substancia, proclama la libertad de procreacián, imponiendo simultáneamente a los órganos del Estado la obligación pasiva de no determinar. por ningún acto de autoridad. el número de hijos que desee tener la pareja humana. La disposición que comentamos es la base constitucional de lo que se llama planeacián familiar, la cual de ninguna manera entraña el desconocimiento de la aludida libertad. sino una política de persuasión que se debe implantar y desarrollar legislativa y administrativamente por el Estado tendiente a infundir en el varón y la mujer una conciencia de responsabilidad en cuanto a la procreación de los hijos con el objeto primordial de controlar el crecimiento demográfico que tan graves problemas sociales, económicos, 190 Según Miguel Mora Bravo, el texto del multicitado segundo párrafo se inspiró en la Declaración de los Jefes de Estado fechada el 10 de diciembre de 1966, así como en los acuerdos tomados en la Conferencia sobre Derechos Humanos celebrada en la ciudad de Teherán, al verificar su sesión plenaria el 12 de mayo de 1968. Tales acuerdos fueron ratificados por rescludón de la Organización de Naciones Unidas de diciembre de 1968. (Cfr.: "Control de la Natalidad y Plantación Familiar",) Debemos hacer notar, por otra parte, que con mucha anterioridad el jesuita Tomás Sánche% en su obra "De Sancto Matrimonio", disculpó a los casados de la abstención de tener hijos en el supuesto de que no pudieren subvenir a sus necesidades, al afirmar que "cuando se teme que las facultades de los casados no alcancen a mantener un nuevo hijo, cuando ya tienen varios a quienes será preciso desatender por el nuevo, es lfcito negarse a la soJución de la deuda matrimonial" (citado por don BiasJos! Gutibrt% en su importante obra ''Código de la Reforma". Tomo 11, tercera parte, pág. 18).
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sanitarios y ecológicos provoca"'''" y euyo estudio y pretendida solución han originado diversos eventos de carácter internacional en los que nuestro país ha participado. "", e) Por iniciativa presidencial de 28 de noviembre de 1979 se agregó un tercer párrafo al artículo 4° constitucional concebido en los siguientes términos: "Es deber de los padres preseruar el derecho de los menores a la satisfacción de sus musidades y a la salud fisUa y mental. La ley determinará los apoyos a la proteccifm de los menores. a cargo de los mstiiucíones públials."I90d
Esta disposición consigna meras declaraciones cuya operatividad práctica depende de la legislación secundaria que establezca la manera de cumplir las obligaciones en favor de los menores a cargo de los padres y de las instituciones especializadas. así como las sanciones que se pueden imponer por su incumplimiento y por referirse a los derechos de los menores, sí justifica su ranga constitucional camo declaración dogmática de carácter social. La protección del menor ha sido la motivación y la teleología de varios ordenamientos secundarios en cuanto a su situación civil. penal, educacional y laboral. por lo que, para revestirla con mayor fuerza y respetabilidad. se elevó al rango mencionado. Es más, en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial. origen de la declaración mencionada, se aducen diversos precedentes internacionales en que se determinó tutelar a los menores jurídicamente. En efecto, la aludida exposición de motivos sostiene que: "Ante la panorámica del nacimiento y evolución de las garantías sociales en nuestro país. es de destacarse que el artículo 4° constitucional está exigiendo que se le complemente con el señalamiento del deber de los padres para preservar los derechos del menor y la protección subsidiaria que al mismo propósito presten las instituciones públicas. Ello debe ser así, aceptando las declaraciones de carácter internacional que se han sucedido y que ha hecho propias el Estado Mexicano. En efecto, en 1924 la Sociedad de las Naciones se refiri6 a la necesidad de atender al ser más indefenso de la sociedad, como lo es el niño. consideración nuevamente adoptada por la Organización de las Naciones Unidas al proclamar el 20 de noviembre de 1959, su Declaración sobre los Derechos del Niño. Después, a cerca de 20 años de distancia, y con el interés de subrayar los alcances de
190 bis Del mismo parecer es el doctor Alfonso Noríega al afirmar que "El precepto constitucional contenido en el segundo párrafo del artículo 4°, en mi opinión, tiene el carácter doble de crear un derecho individual en favor de las personas al reconocerles el derecho a planear su familia y, con ello, ponerlas a cubierto de cualquier acción del Estado que pretendiera imponer un control coactivo de la natalidad, y, al mismo tiempo, crear un derecho social que impone al poder público, además del respeto a la libertad de las personas, la obligación de otorgar a los particulares prestaciones positivas de información, educación y servidos. Señala, con precisión, el sentido y la finalidad de la política en materia de población del Estado Mexicano." (Prólogo de la obra "El Derecho a la Plantación Familiar" de MIGUEL MORA BRAVO. Edición 1984.) 190c Cfr. op. cu.
190 d Este párrafo se convirtió en el quimo de dicho precepto por adiciones posteriores que al articulo 4° constitucional se introdujeron y a las ~ales aludiremos.
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aquella Declaración, el 5 de agosto de 1976 la Asamblea General de las Naciones Unidas instituyó el de 1979 como el Año Internacional del Niño, y se solicitó a los países miembros que revisaran las acciones internas, la estrategia establecida y las disposiciones legales existentes, a fin de procurar nuevos programas a beneficio de la niñez, buscando su mayor bienestar," "Atendiendo a la citada solicitud, se integró en México. con representantes de diversas Secretarías de Estado y de varias Instituciones Públicas y Privadas, la Comisión Nacional para el Año Internacional del Niño, misma que surgió al Ejecutivo de mi cargo el proyecto de adición al artículo 4° constitucional, que no he tenido inconveniente en considerar para presentar esta iniciativa ante ese H. Congreso de la Unión, a fin de
lograr un franco progreso legislativo." Esta noble tendencia cristalizó en la adición de los párrafos que transcribimos al articulo 4 constitucional. "Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfaccüm de sus necesidades de alimentación, salud, educacum y sano esparcimiento para su desarrollo integral. "Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos. El Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de
susderechos. "El Estado otargará facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez." d) El mismo articulo 4° constitucional contiene, además, la declaración de que 'Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda. digna Y decorosa", previniendo que será la ley secundaria la que establezca "los instrumentos O apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo". El derecho subjetivo que proclama tal declaración está subordinado, en cuanto a su goce y ejercicio, a las condiciones económicas y sociales que permitan su efectividad práctica, ya que sin ellas tal derecho se antoja onírico o quimérico. A mayor abundamiento, la obligación correlativa a tal derecho estará a cargo del Estado o de las entidades paraestatales que la legislación ordinaria determine, por lo que la declaración constitucional que comentamos no deja de ser un mero sano propósito para mejorar los niveles de vida de las grandes mayorías que integran la población mexicana. e) Análogas consideraciones pueden formularse en lo que atañe a la declaración de que 'Toda persona tiene derecho a la protección de la salud", ya que también el goce y ejercicio de este derecho subjetivo depende de las "bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud" que la legislación secundaria defina, tal como se indica en la misma disposición constitucional que comentamos. 100 e
190 e El llamado "derecho a la protección de la salud" fue incorporado al artículo 4° de la Constitución mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al 13 febrero de 1983. La gestación parlamentaria de la iniciativa correspondiente. así como
de
las de los párrafosanteriores del artículo 4° constitucional se pueden consultar en la obra de MIGUEL MORA BRAVO. "El Derecño a la Pianeadlm Familiar"; así como en el libro de MIGUEL CARBo. NELL titulado "Los Derechos Fundamentales en Mi.uo" (Págs. 813 a 936).
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lAS
GARANliAs INDIVIDUALES
j) T()(ÚL persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Este derecho es individual y grupal. Su protección está prevista en la legislación ambiental integrada por diversos ordenamientos tales como la Ley General del Equilibrio Ecológico y In. Protección al Ambiente y la Ley Forestal, entre otros. Su estudio rebasaría el contenido de la presente obra, por lo que nos contraemos a remitirnos a sus disposiciones.
D. Articulo 12 constitucional
Este precepto consigna otra garantía específica de igualdad al disponer que "en los Estados Unidos Mexicanos no se concederán títulos de nobleza, ni prerrogativas y honores hereditarios, ni se dará efecto alguno a los otorgados por cualquier otro país". La prevención constitucional transcrita implica la negación de la diferencia entre los individuos integrantes de la población mexicana preveniente de una artificiosa jerarquía social. En México, en atención a tal precepto de nuestra Ley Fundamental, ninguno es noble ni plebeyo; todos los hombres están colocados en una situación de igualdad social. Todo individuo, como persona humana, tiene los mismos derechos y la misma capacidad jurídica. En la vida social, dentro de los usos y convencionalismos sociales, no existen en nuestro país privilegios y prerrogativas para un grupo. Todo hombre, humilde o potentado, es susceptible de ser objeto del mismo trato social. Por tal motivo, el artículo 12, al prohibir la concesión del título de nobleza, tácitamente proscribe las prerrogativas y privilegios de que gozaban en otros tiempos los individuos pertenecientes a un grupo social favorecido. Para el orden jurídico mexicano todos los hombres son personas, colocadas en una situación de igualdad como tales, es decir, todos los individuos, desde el punto de vista de la personalidad humana, merecen el mismo trato, tanto en las relaciones sociales propiamente dichas como ante las autoridades estatales. La ausencia de distinciones entre los individuos, proveniente de la prohibición constitucional de conceder títulos de nobleza, prerrogativas y honores hereditarios, en realidad establece la igualdad entre los hombres desde el punto de vista eminentemente humano, esto es, con independencia de su posición social. religiosa, económica, etc. La proscripción de la jerarquía social. consiste en la existencia de dos o más capas dentro de la sociedad compuesta por sujetos pertenecientes a distinto origen desde el punto de vista estrictamente humano, es un fenómeno observado en los regímenes democráticos. los cuales desde la Revolución francesa descartaron toda distinción entre nobles y plebeyos. Antes de esta revolución, uno de cuyos postulados básicos fue la igualdad humana. la sociedad estaba dividida en capas sociales desde el punto de vista puramente humano. Independientemente de su posición económica. intelectual. etc.• todo sujeto. por razón misma de su nacimiento. debía pertenecer a cualquiera de esas categorías sociales: a la nobleza, a la púbe ("pueblo" en sentido despectivo) o a la clase media, la cual se fue gestando entre las dos pri-
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meras por causas y fenómenos propiamente económicos. La aparición o surgimiento de la nobleza ruvo lugar, en sus orígenes, por la voluntad real. subsistiendo y renovándose posteriormente por la transmisión hereditaria. En efecto, por hazañas meritorias o por cualquier otro hecho digno de encomio, el individuo generalmente era premiado por el monarca mediante la concesión de un título que permanentemente indicara su gloria. En un principio, pues, el título nobiliario presentaba el aspecto de una recompensa, de un galardón, en reconocimiento de obras de mérito. Sin embargo, dicho título era transmisible por herencia a los descendientes del prócer mereciéndolo éstos o no. Fue así como los títulos de nobleza dejaron de ser testimonio de recompensa por obras elogiables, para convertirse en elementos que denotaban una mera posición social creada por sucesivas transmisiones hereditarias. De esta manera frecuentemente se daba el caso de que el poseedor de un título nobiliario era el menos noble de los mortales, el más protervo, deprava. do y vil, sujeto, no obstante, de toda clase de privilegios y prerrogativas que a su vez transmitía a sus descendíentes.iwr Como protesta racional contra la existencia de la nobleza, y en vista de que lógicamente no había ningún motivo para considerar a un individuo noble y a otro no por el solo hecho de tener padres diferentes, casi todos los pensadores que precedieron ideológicamente a la Revolución francesa proclamaron la igualdad humana. Los ordenamientos jurídicos que se derivan de ese gran acontecimiento histórico consideraron a todo hombre igual fren te a sus semejantes, frente a las autoridades y frente a la ley. Por ende, la garantía individual que consagra el artículo 12 constitucional implica la obligación para el Estado y sus autoridades de reputar a todo sujeto, en cuanto hombre, situado en la misma posición que los demás, sin que sea dable otorgar prerrogativas ni privilegios a unos en detrimento de otros, o viceversa. Claro está que la prohibición constitucional de conceder títulos de nobleza, honores y prerrogativas hereditarias a un individuo, no excluye la posibilidad de que a un sujeto se le recompense por obras meritorias realizadas, mediante el otorgamiento de menciones honoríficas de diversa índole. Lo que prohíbe la Constitución es que se haga distinción entre grupos sociales o entre individuos de diferente origen social, y que esa distinción se prolongue a una descendencia indefinida; los títulos de nobleza, prerrogativas y honores que no permite el artículo 12 constitucional son aquellos que se atribuyen a un grupo social,.esto es, a una serie indeterminada de individuos de análogo origen o extracción social. Por el contrario, los tiru-
190f Según relata don Arlemio tÚ Vallt Ariz.pt. don Victoriano Salado AlvaTt% emite esta opinión de la llamada "nobleza mexicana"; ..... si bien creo en muchas cosas por la fe, no he podido encontrar manera de creer por la fe en la nobleza mexicana. Prescindamos de si la nobleza es buena o maja, justa o injusta; no quiero meterme en tales reconditeces, porque difícilmente saboa salir de ellas. Pongámonos sólo en el caso de la nobleza mexicana. que es lo que niego, y veamos cómo es un ente de sin razón que han inventado los vanidosos" (Cita en la obra La Gíur4 Rodrigun. pág. 275).
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los u honores que se confieren a- un individuo con carácter exdusiuamente personal, esto es, sin susceptibilidad de transmisi6n a sus descendientes, y cuyo otorgamiento obedezca a una obra meritoria, no están en manera alguna prohibidos por la Constitución. Tan es así, que el artículo 12 de la Constitución de 57 contenía una prevención (que desgraciadamente por omisión inexplicable no la incluye la Constitución vigente) en el sentido de que "Sólo el pueblo legítimamente representado puede decretar recomo pensas en honor de los que hayan prestado o prestaran servicios eminentes a la patria o a la humanidad". Por otra parte, la posesión de un título honorifico, en los términos acabados de indicar, no destruye la garantía específica de igualdad que consagra el artículo 12 constitucional, puesto que no reporta para su titular ningún privilcgío o prerrogativa frente a sus semejantes, a la ley o a las autoridades, sino sólo implica un timbre de gloria o galardón como testimonio de la realización de una obra meritoria. El desconocimiento de los títulos de nobleza, de las prerrogativas y honores hereditarios ha sido en nuestra historia constitucional la consecuencia inherente al principio de igualdad ante la ley proclamado en casi todos los documentos juridicos públicos de México. Así, en los "Elementos Constitucionales de Rayón", de agosto de 1811 Y en "Los Sentimientos de la Nación", de Morclos, de 14 de septiembre de 1813, se proscribió "toda clase de linaje" y toda "distinción de castas" (arts. 15 Y 25, respectivamente). De manera expresa, en la Constitución de Apatzingán de 22 de octubre de 1814 se declaró que "ningún ciudadano podrá obtener más ventajas que las que haya merecido por servicios hechos al Estado" y que "Éstos no son títulos comunicables ni hereditarios ... " (art. 25); el decreto de 2 de mayo de 1826, que declaró extinguidos "para siempre los títulos de conde, marqués, caballero y todos los de igual naturaleza, cualquiera que sea su origen", habiendo ordenado que se destruyeran "por los dueños de edificios, coches y otros muebles de uso público, los escudos de armas y demás signos que recuerden la antigua dependencia o enlace de esta América con España; el Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana, de 15 de mayo de 1856, prohibió los empleos y los cargos vendibles, hereditarios y los títulos nobiliarios (art. 76); el Proyecto de Constitución Federal de 1857, elaborado en 16 de junio de 1856 por la comisión respectiva encabezada por don Ponciano Arriaga, León Guzmán y José Maria Mata, entre otros, consideraba en su artículo 2, antecedente inmediato del artículo 12 de dicha Constitución, iguales en derechos a todos los habitantes de la República, sin distinción de clases ni de origen, declaración que fue aprobada unánimemente por los ochenta y siete diputados presentes en el Congreso Constituyente. La comparación entre el artículo 12 de la Constitución de 57 y el rorrespondiente a la Constitución de 17, nos inducen a algunas someras reflexiones. En aquélla, la declaración prohibitiva de títulos de nobleza, prerrogativas u honores hereditarios era más categórica que en ésta, al haber establecido que en México "no existen ni ~ reconocen". En cambio, el artículo 12 constitucional vigente simplemente veda la concesión futura de
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dichos títulos, prerrogativas y honores hereditarios, negando eficacia total a los otorgados en el extranjero. Interpretando estrictamente el precepto actual, se llega a la conclusión de que los títulos de nobleza, prerrogativas y honores hereditarios concedidos en la República Mexicana con anterioridad, no deben ser desconocidos ni ineficaces. Sin embargo, esta conclusión sólo tiene validez aparente por derivarse de una inapropiada fórmula preceptiva, menos clara y enfática que la utilizada en el articulo 12 de la Constitución de 57, pues la tendencia invariable y precisa de ambos ordenamientos supremos en esta materia, auspiciada por la tradición jurídica de nuestro país, se ha enf~cado siempre hacia el establecimiento de la igualdad a través de la prohibición de dichos títulos, prerrogativas y honores.
E. Articulo 13 constitucional Este precepto contiene varias garantías específicas de igualdad, que son: a) la de que nadie puede ser juzgado por leyes privativas; b) la de que nadie puede ser juzgado por tribunales especiales; c) la de que ninguna persona o corporación puede tener fuero; d) la de que ninl!una bersona o corporación puede gozar de más emolumentos que los que sean compensación de servicios PÚblicos y estén fijados por la ley. a) Para delimitar el alcance de la primera de las garantías de igualdad que comprende el artículo 13 constitucional, hay que precisar el concepto fundamental que se emplea en su redacción: el de leyes privativas. ¿Qué es una ley privativa? Toda disposición legal desde el punto de vista material, es un acto jurídico creador, modificativo, extintivo o regulador de situaciones juridicas abstractas, esto es, impersonales y generales. Por ende, el acto jurídico legislativo establece normas que crean, modifican, extinguen o regulan de cualquier otro modo estados generales, impersonales, es decir, sin contraerse a una persona moral o física particularmente considerada o a un número determinado de individuos. Las características de la ley son, pues, la abstracción, la generalidad y la impersonalidad o indeterminación individual o particular.
La doctrina ha caracterizado a la ley con los atributos que se acaban de indicar. ASÍ, Duguit sostiene que: "La leyes una disposición establecida porvía general. Queremos decir con esto, que la ley constituye en sí misma una disposición que no desaparece después de su aplicación a un caso previsto y determinado previamente, sino que sobrevive a esta aplicación y que sigue aplicándose mientras no se derogue, a todos los casos idénticos al previsto. Este carácter de generalidad subsiste aun cuando de hecho no se aplique la ley más que una sola vez. La disposición dictada por vía individual se establece, en cambio, en atención a un caso determinado exclusivamente. Una vez apncada, desaparece la ley, puesto que el propósito especial, concreto, exclusivo, para el cual se dictara, se ha realizado o se ha logrado ya. La disposición de la ley dictada con carácter general sobrevive a su aplicación a una o muchas especies determinadas. Por ser general es, asimismo, abstracta; con lo que se da a entender, que al dietarse, no se tiene en cuenta especie. oJ>ersona alguna. La disposición por vía indi-
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vidual y concreta no es una ley en sentido material; será una ley en sentido formal si emana del árgano legislativo. Desde el punto de vista material puede ser, según las circunstancias, un acto administrativo o un acto jurisdiccicnal.vt'" Por su parte, Kelsen sostiene que: "En la función legislativa, el Estado establece reglas generales, abstractas; en la jurisdicción y en la administración, despliega una actividad individualizada, resuelve directamente tareas concretas; tales son las respectivas nociones más generales. De este modo, el concepto de legislación se identifica con los de 'producción', 'creación' o 'posición' de derechos." 1112 • Las earacterisucas" esenciales de" toda ley que hemos mencionado se han- proclamado por la doctrina general del Derecho desde la Roma antigua. Así, los jurisconsultos Marciano, Ulpiano y Papiniano, entre otros, sostienen que la ley debe regir para todos, o sea, que debe responder al elemento universalidad (u ti universi) y no para determinada persona o ciertos grupos de personas en número limitado (uti singuli).1f.l2 hi!l
Ahora bien, puede suceder que una Horma legal cree, extinga, modifique o de cualquiera otra manera regule _u_na situación abstracta determinada. Tal es e! caso de las llamadas leyes especiales. Éstas son, en efecto, conjuntos dispositivos que se refieren a un estado jurídico determinado; normas que crean, extinguen, modifican o regulan una posición general determinada en la que las personas pueden estar colocadas. Por ejemplo, legislaciones especiales son: e! Código de Comercio, la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Instituciones de Fianzas, la Ley de! Impuesto sobre la Renta etcétera. Cada. uno de estos ordenamientos tiene su campo de vigencia en una situación determinada en cuanto tal, o sea, regula un conjunto de relaciones que surgen entre sujetos que están situados bajo una condición jurídica determinada o entabladas entre éstos y otras personas ajenas a la misma. Lo que peculiariza a una ley especial es la circunstancia de que opera en una situación jurídIca determinada. Pues bien, no por e! hecho de ser especial, una ley de esta índole carece de los elementos característicos de toda disposición legal desde el punto de vista material, En efecto, la especialidad de una ley se contrae a la determinación de una situación jurídica, la cual es abstracta, general, impersonal y compuesta por individuos indeterminados en número e indeterminables bajo este aspecto desde e! punto de vista de la futuridad. Así, e! Código de Comercio, verbigracia, o la Ley de Sociedades Mercantiles, o la de Instituciones de Fianzas o de Crédito, rigen, respectivamente, para la situación especial del comerciante, de las empresas mercantiles en gegenarl, de las instituciones afianzadoras o de crédito. Esas situaciones jurídicas Manual de Derecho Constitucional, págs. 88, 90 y 91. Teoría General del Estado, pág. 301. Por su parte, el jurisconsulto Papiniano definía a la ley como "precepto común, decreto de varones prudentes, freno y castigo de Jos delitos que se cometen por voluntad o ignorancia, y obligación común de la República". {Les est commune praeceptum, virorum prudentum aonsultum, delictorum quae sponte uel ignoran tia contrañuntur, coercitío, communis reipubíícae sponsio.) A su vez, Ulpiano 50S tenía que «las Jeyes no se establecen para cada persona en particular, sino generalmente para todas", {lura non in singullJS personas, sed generaliter constituuntur}, (Digesto Tomo I, Título 1lI.) JD.2 bl" Cfr. Tratado de las Leyes)' su Aplicación, de don Isidro Montiey y Duarte, páginas 11 a 13. J91
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son, a su vez, abstractas y generales, porquc comprenden indistintamente a todas las personas que sean o puedan ser comerciantes, o a todas las entidades morales, mercantiles presentes o futuras, o a todas las instituciones dc fianzas o de crédito actuales o por constituirse, sin contraerse a un comerciante, a una sociedad mercantil o a una institución afianzadora o de crédito individualmente consideradas, o a varios comerciantes, sociedades mercantiles o instituciones de fianzas o de crédito delimitadas numéricamente. Por el mismo motivo, la ley especial no deja de ser impersonal, debido a que no regula, crea, modifica o extingue una situación individual, esto es, imputable a una sola persona o a un número limitado dc sujetos, sino quc se refiere a todo individuo o entidad moral que se encuentre en la posición abstracta determinada que rige, por lo que tampoco carece del atributo de indeterminación personal o particular. Por el contrario, una ley privativa deja dc tener los elementos o características materiales de toda ley, sea ésta general o especial. En vista de esta circunstancia, una disposición legal privativa propiamente no es ley. En efecto, una ley privativa crea, modifica, extingue o regula una situación en reladón con una sola persona moral o física o con varias en número -determinado. De esta suerte, una ley privativa no es abstracta ni g-eneral, sino eminentemente concreta e individual o personal, pues su vígencia está limitada a una persona o a varias determinadas, careciendo, por tanto, de los atributos de impersonalidad e indeterminación particular que peculiarizan a toda ley." La jurisprudencia de la Suprema Corte ha definido con claridad la idea de "ley privativa", a que se refiere el artículo 13 constitucional, al establecer que: Es carácter constante de las leyes, que sean de aplicacián general y abstracta (es decir, nue deban contener una disposici6n que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que 193 No deja de tener importancia la distinción jurídica entre "ley" y "decreto", máxime que' nuestra Constitución utiliza indistintamente estos conceptos al referirse a las resoluciones del Congreso (art. 70) y a la iniciativa y formación legislativas (art. 71). Históricamente, ambas ideas se confundían y desde el punto de vista etimol6gico dentro del vocablo "decreto" puede incluirse el de "ley", ya que equivale a "resolución", "determinación" o "decisión", proviniendo la palabra "decretar" del verbo latino "decemere" J que significa "decidir" o "fallar". Ante la imposibilidad de que la historia o la etimología nos suministren un criterio certero para diferenciar la ley del decreto, el análisis jurídico de ambos conceptos proporciona su recíproca distinción. La "ley", como ya Jo advertimos, es un acto creador, modificativo o extintivo de situaciones abstractas, impersonales y generales, sin que sus efectos normativos deban contraerse a un solo sujeto o a un número determinado de sujetos. Por el contrario, el "decreto" carece de los elementos abstracción, impersonalidad y generalidad, pues implica una resolución, decisión' u orden que se refiere a una situación particular y perfectamente específica. En consecuencia, los actos legislativos in genere, es decir, los que emanan del órgano legislador, pueden ser "leyes" o "decretos", en la medida en que respectivamente ostenten o no los caracteres apuntados. En otras palabras, aunque la ley y el decreto sean legislativos desde el punto de vista formal, entre ambos existe una substancial diferencia por cuanto a su implicación intrínseca o material. Confonne a estas ideas, podemos concluir que el concepto de "leyes privativas" a que alude el artículo 13 constitucional equivale al de "decretos", que sólo pueden expedir las autoridades estatales para casos o situaciones concretas y siempre que estén investidas con la facultad constitucional correspondiente.
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sobrevivan a esta aplicacién, y se apliquen sin consideración de especie o de persona a todos los casos idénticos al que previenen, en cuanto que no sean abrogadas). Una ley que carece de estos caracteres, va en contra del principio de igualdad garantizado por el artículo 13 constitucional, y aun deja de ser una disposición legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas, tanto las dictadas en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carácter de generalidad, se refiere á las leyes de todas las especies, y contra la aplicación de leyes privativas protege el ya expresado artículo 13 constitucional.''' Como se ve, la tesis jurisprudencial transcrita hace extensiva la prohibición constitucional de que se apliquen a una pelOona leyes privativas, a todos los órdenes jurídicos, esto es, sin contraerla al judicial, como se desprendería de la interpretación gramatical de la parte relativa del articulo 13 de la Ley Suprema!" Por ende, tampoco las autoridades administrativas deben aplicar en perjuicio de ningún sujeto una ley privativa en los términos apuntados con antelación. Ahora bien, dada la redacción en que está concebida la disposición constitucional que contiene la garantía de igualdad de que estamos tratando, así como el sentido de la jurisprudencia de la Suprema Corte sobre el particular, se deduce que el mencionado precepto en su disposición respectiva consagra una garantía de aplicación contra leyes privativas. Por ende, la actividad legislativa está exenta de la prohibición constitucional de expedir leyes de tal índole. Esta circunstancia, no obstante, en nada hace nugatoria la garantía individual consistente en que nadie puede ser juzgado pos disposiciones legales privativas, puesto que una norma jurídica, mientras no sea aplicada, no afecta a nadie, a no ser que sea autoaplicativa, en cuyo caso opera perfectamente la prohibición consignada por nuestra Ley Fundamental en la parte inicial del articulo 13. Se presenta el problema de si las llamadas leyes orgánicas propiamente dichas pueden o no reputarse como leyes privativas. Según su misma denominación lo indica, los ordenamientos orgánicos estructuran a una entidad moral generalmente de tipo oficial o semi-oficial (dependencias gubernativas, organismos descentralizados o sociedades de participación estatal) y regulan su funcionamiento, tanto por lo que respecta a sus diferentes cuerpos componentes entre sí, como por lo que concierne a sus relaciones externas. Si una ley orgánica tiene como sujeto de normación a una persona moral o a una unidad gubernativa determinada, es decir, si exprofesamente se expide para organizar y encauzar la actividad interna y externa de ésta, 194 Sem. JOO, tU la Fed., apéndice del tomo CXVIII, tesis 643. Tesis 17 de la Compikuián 1917-1965 y 76 del Apéndice 1975. Tesis 84 del Apindiu de 1985. Pleno. Idem, Tesis 222 del Apéndice 1995. Materia Constitucional.
195 Don José María Lozano consideraba que únicamente podían existir leyes privativas en materia penal y no en la civil, al afirmar que "sóloen materia penal es propio decir que alguno es juzgado. Si se trata de materia civil, no es la persona, sino la materia de la demanda lo que se juzga; y debe suponerse que la ley constitucional se sirve de aquella palabra usándola en su sentido técnico". (Tratado dt los Derechos del Hombre, páginas 69 y 7.0).
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¿puede sostenerse con validez que se trata de una "ley privativa"? En otras palabras, ¿los estatutos orgánicos carecen de los elementos materiales de toda ley, como son, según dijirnos, la abstracci6n, la generalidad y la impersonalidad? Para dar respuesta a estas interrogaciones deben distinguirse las fundamentales esferas dc normaci6n que comprende la regulaci6n integral consignada en una lcy orgánica, a saber: la que atañe a la creaci6n y organizaci6n, la que corresponde al funcionamiento interior y la quc se refiere a las relaciones externas dc la entidad de que se trate. En el primer caso, las disposiciones dc una ley orgánica no establecen realmente una vinculaci6n bilateral, es decir, no regulan la actividad de la entidad respectiva frente a terceros, sino que se contraen a darle vida jurídica (creacián ) y a instituir a sus 6rganos funcionales (organizaci6n). En esta virtud, aunque tales disposiciones propiamente no contengan situaciones abstractas, generales e impersonales, puesto que se refieren la individualidad de la entidad creada y organizada, y a pesar de que, por esta causa, pudieran considerarse privativas, no deben ser catalogadas dentro de la prohibici6n consignada en el artículo 13 constitucional, porque si este prccepto supone necesariamente una aplicación lcgal negativa (no ser juzgado), es decir, una referencia normativa a un gobernado, tal referencia no puede 16gica ni realmente existir tratándose de prescripeiones que sólo conciernen al ser y al modo dc ser de una entidad. En otros términos, la aplicaci6n de una ley privativa reconoce como condici6n jurídica fundamental y, pudiéramos decir, sine que non, a una relaci6n entre dos sujetos, a saber, la autoridad que la aplica y el gobernado a quien se aplica (bilateralidad); y como las disposiciones creativas y estructurales de una ley orgánica no son exteriormente vinculatorias, o sea, no son relacionales, carecen de posibilidad aplicativa exterior, esto es, frente a sujetos distintos de la entidad creada y organizada. A la misma conclusi6n puede llegarse en lo tocante a las normas de una ley orgánica que rijan el funcionamiento interno de la citada entidad, coordinando hacia sus finalidades u objetivos la diversa actuaci6n de sus difercntes órganos, pues aunque aquéllas sí tienen un carácter relacional, su ámbito regulador no trasciende a esferas externas, es decir, no entrañan una vinculación exterior que habilite su aplicaci6n a sujetos que no sean los propios componentes de la entidad dc que se trate. En resumen, ni las disposiciones creativas y estructurales de una ley orgánica ni las que regulen el funcionamiento interno de una entidad, no obstante que carezcan de los elementos abstracci6n, impersonalidad y generalidad, pueden estimarse privativas desde el punto de vista de la prohibici6n que establece el artículo 13 constitucional, porque ésta sólo opera dentro de la posibilidad de que una ley se aplique a un gobernado y ya hemos dicho que tal aplicaci6n no puede registrarse tratándose de normas de la índole mencionada. En cambio, cuando las disposiciones de una ley orgánica normen las relaciones externas de la entidad respectiva, o sea, las que ésta pueda entablar
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con terceros, sí existe la posibilidad de que sean privativas para los efectos prohibitivos del precepto constitucional que comentamos, en la hipótesis de que el sujeto de la relación trascendente sea un solo individuo o se implique en un número limitado de personas, pero no en el caso contrario. Habiendo ya delimitado el concepto de "ley privativa", ¿en qué consiste la garantía individual que prohibe que alguien sea juzgado por ella? Desde luego, el Estado y sus autoridades judiciales y administrativas tienen la obligaci6n de no afectar a ningún gobernado bajo ninguna forma (por procedimiento judicial --civil o penal- o administrativo o por actos autoritarios aislados), mediante la aplicaci6n de disposiciones legales que creen, modifiquen, extinguen o regulen situaciones jurídicas concretas para un sujeto o para un número determinado de personas, con exclusi6n de otras, bien sean aquéllas jisicas o morales. La garantía específica de igualdad consistente en que a nadie puede aplicarse una ley privativa es de consagración y, principalmente, de vigencia real relativamente reciente. En el decurso de la historia, durante las distintas épocas de la vida de la humanidad, se observa a menudo la expedición de leyes privativas dictadas en perjuicio de una o varias personas determinadas, sobre todo en materia criminal. Bien es verdad que la Carta Magna inglesa, en su artículo 46, establecerla que todo individuo debía ser juzgado mediante la lex terree, que es, como dijimos en una ocasión anterior, la norma legítima, esto es, la establecida con anterioridad al hecho que origíne el proceso y con carácter de generalidad. Sin embargo, el rey tenía facultad de expedir leyes con marcado carácter privativo, principalmente cuando trataba de "impedir a cualquiera de sus súbditos por medio de un writ exeat regno" que viajara sin permiso o que abandonara el país. La Declaración Francesa de 1789, en su artículo VI, al consagrar la igualdad legal, propiamente desautorizaba la expedición de leyes privativas que vinieran a desvirtuar esa igualdad; no obstante, en varias ocasiones los gobiernos revolucionarios dictaban disposiciones legales para un solo individuo o un grupo numéricamente determinado de personas, sobre todo en materia penal. En México, en forma expresa no se consignó la garantía de la prohibíción de ser juzgado por leyes privativas, sino hasta la Constitución de 1857, pues en los ordenamientos políticos anteriores sólo de manera tácita se comprendía, al consagrarse las garantías de audiencia, de legalidad y de irretroactividad legal y al declararse abolidos los fueros personales (arts. 274 y 347 de la Constitución española de 1812; 19 del Acta Constitutiva de 1824; 148 de la Constitución Federal de ese año; 2', párrafo quinto, de la Primera Ley Constitucional de 1836; y en las Bases Orgánicas de 1843); Es más, en nuestra historia abundan los casos en que las autoridades expedían verdaderas disposiciones legales privativas, tales como las que declararon fuera de la ley a Iturbide y a su familia, así como al general López de Santa Arma. Aún a raíz de promulgada la Constitución de 1857, que ya
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consagraba en forma expresa en su articulo 13 la garantía de igualdad a que nos estamos refiriendo, se dictó en junio de 1861 una ley por las autoridades liberales declarando proscritos a los generales conservadores Félix Zuloaga, Leonardo Márquez, Tomás Mejia, etc. b) Otra garantía específica de igualdad quc contiene el artículo 13 constitucional es la que estriba en que nadie puedc ser juzgado por tribunales especiales. ¿Qué se entiende por tribunales especiales? Todos los órganos jurisdiccionales y, en general, todas las autoridades estatales tienen fijada su competencia legalmente, esto es, por una disposición general, abstracta c impersonal. Todas las facultades de una autoridad, bien sea judicial, administrativa o legislativa, quc integran su competencia, deben estar consignadas en una norma legal. Por ende, autoridad competente es aquella que está facultada expresamente por la ley para dictar o ejercitar cualquier acto, idea que ha sido constantemente reiterada por la jurisprudencia de la Suprema Corte. La competencia de una autoridad es, pues, sinónimo de su capacidad jurídica. Ahora bien, toda autoridad, dentro de la órbita de su competencia, es capaz para conocer de todos aquellos casos concretos, en número ilimitado, que se presenten y que encuadren dentro de la hipótesis o situación jurídica abstracta en relación con la .cual la ley le atribuye ciertas facultades decisorias o ejecutivas ejercidas y ejercitables conjunta o separadamente. Toda autoridad tiene, dentro de su competencia legal que se establece en razón de varios factores (territorio, materia, grado, etc.), una capacidad permanente de conocer de casos concretos en número ilimitado. Por consiguiente, cualquier asunto o negocio particular que se pueda subSumir dentro de la situación general que origina la competencia de una autoridad, puede ser tratado por ésta bajo las diversas maneras o funciones que procedan (legislativa, judicial o administrativamente). Por lo que toca, pues, a los tribunales, éstos están capacitados permanentemente para conocer, dentro de su competencia diversa, de todos aquellos asuntos concretos que se presenten. Lo que caracteriza a los tribunales propiamente dichos o generales (en oposición a los especiales de que ya hablaremos), así como a cualquier autoridad estatal desde el punto de vista de su capacidad juridica o competencia en el conocimiento de un caso concreto, es la permanencia de sus funciones ejecutivas o decisorias y la posibilidad de tener injerencia válidamente en un númerO indeterminado de negocios singulares que encajen dentro de la situaci6n determinada abstracta constitutiva de su ámbito competencial. El primer carácter implica que la competencia o capacidad de una autoridad judicial, administrativa o legislativa no cesa cuando concluye el conocimiento íntegro de uno o varios casos concretos, sino. que se conserva ilimitadamente en tanto una ley no la despoje de sus atribuciones y facultades. La segunda peculiaridad significa que la competencia o capacidad autoritarias se extiende a todos 10/1 casos presentes y futuros que se sometan o puedan someterse a la consideración del órgano estatal.
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Pues bien, ninguna de estas dos caracteristicas ostentan los llamados "tribunales especiales". En efecto, éstos no son creados por la ley que establece los órganos jurisdiccionales ordinarios o generales, sino instituidos comúnmente mediante un acto mi generis (decreto, decisión administrativa o legislativa formalmente hablando, etc.}, en el cual se consignan sus finalidades específicas de conocimiento o injerencia (juicios por comisión). Precisamente en la delimitación de estas finalidades, un tribunal especial sólo está capacitado para conocer de uno o varios casos concretos determinados, objetivo para cuya consecución fue expresamente establecido. Por consiguiente, cuando el conocimiento de estos negocios singulares y determinados en cuanto a su número concluye cabalmente, el tribunal especial deja de tener capacidad para seguir funcionando. De todo lo anteriormente expuesto se colige que un tribunal especial, así como cualquier autoridad estatal no judicial de la misma índole, 'por idénticas razones tiene una capacidad limitada y transitoria de conocimiento, esto es, contraida al negocio o negocios concretos y numéricamente determinados para cuyo tratamiento fue creado, de tal manera que, terminado éste, el órgano mencionado deja de ser competente y capaz. La Suprema Corte ha sustentado un concepto análogo de tribunal especial al que acabamos de esbozar, al expresar que "por tribunales especiales se entienden aquellos que se crean exclusivamente para conocer, un tiempo dado, de ciertos delitos o respecto de determinados delincuentes ... " ,.. Habiendo ya fijado las caracteristicas más relevantes de los tribunales especiales; surge la cuestión de determinar el alcance de la garantía individual que prohibe que una persona pueda ser juzgada por ellos. Desde luego, estimamos que la obligación que surge de dicha garantía es imputable directamente al Estado y consiste en que el poder de éste no debe enjuiciar a una persona, civil o penalmente, mediante órganos jurisdiccionales que establezca exprofesamente para conocer de determinados casos concretos numéricamente demarcados. La obligación que nace de dicha garantía individual consagrada en el artículo 13 constitucional es referible directamente al Estado, porque impone la prohibición de que se instituyan autoridades judiciales especiales; y como la entidad estatal no puede por sí misma externar su voluntad hacia esa institución, la aludida prohibición debe considerarse extensiva al órgano legislativo o administrativo a través de cuyos actos (leyes, decretos, acuerdos, resoluciones, etc.), se establezcan tales autoridades. En relación con ua extensión de la garantía individual de que venimos tratando, se presenta una importante cuestión: la prohibición de que una persona pueda ser juzgada por "tribunales especiales" ¿se refiere únicamente a los órganos jurisdiccionales propiamente dichos o, por el contrario, abarca a todas las autoridades estatales? Desde luego, estimamos que, en virtud de .estar empleado el concepto "tribunales. especiales" en un sentido
_. - Semanario Judicial de la Federaeión, Quinta tpoca, tomo XXVI, pág. 1,140; tomo LI, pAg. 1,644-; tomo LV, pAg. 2,007. ---~..
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material, es decir, comprendiendo dentro de él a toda autoridad que desempeñe normalmente una función jurisdiccional, la citada garantía individual se puede hacer extensiva no sólo a los tribunales judiciales, sino a los administrativos y del trabajo. Pero, cuando una autoridad estatal no es un tribunal administrativo, judicial o del trabajo, por no ejercer normalmente funciones jurisdiccionales, ¿la garantía multicitada prohibe también que cualquier órgano de carácter especial pueda afectar a alguna persona? Haciendo abstracción de la interpretación gramatical del concepto de "tribunal" y recurriendo a consideraciones jurídicas importantes, se puede llegar a la .conclusión de que dicha garantía no es sino el corolario o la configuración de la imposibilidad jurídica de que existan autoridades especiales en general. En efecto, una autoridad estatal de esta naturaleza conoce exclusivamente de determinados casos numéricamente prefijados. Pues 'bien, si fuese dable que se estableciera una autoridad que conociese o tratase exproíesamente de negocios singulares en número determinado y limitado, éstos se sustraerían lógicamente de la competencia legal respectiva de las autoridades generales u ordinarias. Por ende, se subvertiría de esta manera todo el sistema competencial de la totalidad de las autoridades del Estado al crearse organismos especiales que eliminarían la competencia normal de las mismas en casos eoncretos. De esta suerte, tanto las disposiciones constitucionales como las legales sobre competencia de autoridades se verían constantemente infringidas por todos aquellos actos que crearan o establecieran organismos autoritarios especiales. Por todas estas razones estimamos que, si bien el artículo 13 constitucional, en la garantía individual de quc tratamos, menciona expresamente a los "tribunales" especiales como objeto de la prohibición en que aquélla se traduce, las disposiciones de dicho precepto sobre ese particular pueden hacerse extensivas a cualquier autoridad del Estado, si se toman en cuenta las consideraciones muy atendibles que hemos esbozado. En cuanto a los antecedentes históricos de la garantía especifica de igualdad consistente en que nadie puede ser juzgado por tribunales especiales, podemos decir que aquéllos son relativamente recientes. En efecto, la historia de casi todos los pueblos de! mundo está preñada de casos en los que se juzgaba a un individuo por comisiones exprofesamente nombradas para ello. Don José María Lozano afirma que "en Inglaterra y España no han faltado ejemplos de tribunales especiales. Sobre todo en la primera, en donde las comisiones creadas para juzgar a los pares, comisiones que cubrieron de sangre e! parlamento, forman uno de los rasgos más sombríos que caracterizan en la historia el célebre reinado de Enrique VIII" ... t Sin embargo, y no obstante ese caso a que se refiere el licenciado Lozano, en Inglaterra, en materia de justicia común al menos, estaban proscritos los tribunales especiales, desde el momento en que la Carta Magna de Juan Sin Tierra establecia que nadie podía ser privado de la vida o libertad, sino en 1D1
Derechos del Hombre, pág. 71.
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virtud de un juicio de los pares del individuo, o sea, mediante un procedimiento previo seguido ante los órganos jurisdiccionales legítimos del acusado.
En México, la garantía de que nadie puede ser juzgado por tribunales especiales se ha venido consagrando expresamente en casi todos los ordenamientos constitucionales que estuvieron vigentes desde que nuestro país consumó su independencia política. Así, en la Constitución española de 1812 se estableció que "ningún español podrá ser juzgado en causas civiles ni criminales por ninguna' comisión, sino por el tribunal competente, determinado con anterioridad por la ley" (art. 24-7); el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, de 31 de enero de 1824, dispuso que "ningún hombre será juzgado, en los Estados o territorios de la Federación, sino por leyes dadas y tribunales establecidos antes del acto por el cual se le juzgue. En consecuencia, quedan para siempre prohibidos todo juicio por comisión especial y toda ·ley retroactiva" (au, 19); la Constitución Federal de 1824 también prohibió todo juicio por comisión en su artículo 148, habiendo formulado declaración semejante las Siete Leyes Constitucionales de 1836 en el articulo 2' de la Primera Ley; por su parte, el Proyecto de Reformas Constitucionales de 30 de junio de 18ro establecía en su artículo 99 , fracción IV, que es derecho del mexicano no poder ser procesado civil ni criminalmente, "sino por los tribunales y trámites establecidos con generalidad por la ley, ni sentenciado por comisión, ni según otras \cyes, que las dictadas con anterioridad al hecho que se juzgue"; el famoso Proyecto de la Minoría de 1842, datado el 26 de agosto de ese año, dispuso en su articulo 59, fracción XII, que "jamás podrán establecerse tribunales especiales, ni procedimientos singulares que quiten a los acusados las garantías de las formas comunes", declaración que fue ratificada por el Proyecto Constitucional de 2 de noviembre de 1842, el cual, como dijimos en otra ocasión, fue el documento transaccional entre los ·miembros que formaban la mayoría y la minoria de la comisión del Congreso Constituyente del citado año (art. 13, fracción VII); las Bases Orgánicas de junio de 1843 también consignaron la garantía de igualdad de que tratamos al establecer en su articulo 99 , fracción VIII, que "Nadie podrá ser juzgado ni sentenciado en sus causas civiles y criminales sino por jueces de su propio fuero, y por leyes dadas y tribunales establecidos con anterioridad al hecho o delito de que se trate"; el Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana prohibió asimismo "todo juicio por comisión especial" (art. 58); fmalmente, la Constitución de 57, en su articulo 13, consagraba también, como la vigente, la indicada garantía, estatuida en el articulo 29 del proyecto respectivo, empleando la misma fórmula contenida en nuestro articulo 13 actual, por 10 que todas las consideraciones que sobre este precepto expusimos son referibles a nuestro ordenamiento constitucional próximo anterior. c) Otra garantía específica de ignaldad que contiene el artículo 13 constitucional es la que estriba en que ninguna persona o corporaci6n puede
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tener juero, ¿Qué se entiende por fuero a la luz del mencionado precepto constitucional? El aludido concepto o término es multívoco, esto es, tiene muchas acepciones. En efecto, bajo la palabra "fuero" puede entenderse una compilación o reunión de leyes o disposiciones jurídicas, como el "Fuero Juzgo", los famosos "Fueros de Aragón", etc. En segundo lugar, "fuero" puede significar un conjunto de usos y costumbres jurídicos de observancia obligatoria; también el concepto de "fuero" puede denotar una situación delimitada de competencia o jurisdicción entre dos órdenes de tribunales (como sucede, verbigracia, entre nosotros en el caso del "fuero federal" --órbita de competencia de los tribunales de la Federación-e- y del "fuero común" --esfera competencial de los tribunales locales--). Asimismo, el concepto de "fuero" implica "carta de privilegios o instrumento de exenciones de gabelas, concesiones de gracias, mercedes, franquezas y libertades" .'.8 ¿Bajo cuál de estas varias acepciones está empleado el concepto de "fuero" en el articulo 13 constitucional? Desde luego, conteniendo este precepto, en la parte en que está involucrado dicho concepto, una garantía específica de igualdad, traducida en la prohibición de existencia de "fueros", esta idea corresponderá a la acepción que implique o denote una circunstancia antiigualitaria. Consiguientemente, el término "fuero" en el artículo 13 constitucional significa todo privilegio o prerrogativa de cualquier especie y contenido otorgado a alguna persona o corporaci6n (persona moral). Habiendo expresado la connotación en que está empleada la palabra "fuero" en el articulo 13 constitucional, ¿cómo se revela la garantía específica de igualdad que prohíbe ser sujeto de fueros, tanto por lo que ve a las personas físicas como a las morales? En primer lugar, dc acuerdo con la citada garantía individual, el Estado y sus autoridades tienen la obligación pasiva (o abstención) de no otorgar-a ninguna persona moral o física singularmente hablando, privilegio o prerrogativa alguna de cualquier índole o contenido que sea. En segundo lugar, y en el caso de que un individuo o una persona moral tuviere un fuero determinado, esto es, la titularidad dc ciertos privilegios y prerrogativas particulares, éstas no tendrían ninguna validez, estando las autoridades estatales obligadas a no tomarlas en consideración. Esta prohibición de existencia de fueros a título de privilegios o prerrogativas en favor de una persona tiene las consabidas salvedades constitucionales, en el sentido de que ciertos altos funcionarios gozan de inmunidad en determinados casos, consistente en quedar excluidos de la jurisdicción común en materia penal mientras no sean "desaforados' mediante el procedimiento correspondíente.!" Diccionario de Legislación y Jurisprudencia de don Joaquín Escriche. Aunque no nos corresponde tratar en el presente libro acerca de Jo que se ha llamado tuero constitucional con que están investidos primordialmente el Presidente de la República, 10$ senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte, los secretarios de Estado y el procurador general de la República, no podemos eximimos de formular algunas breves consideraciones sobre él. 198
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Ahora bien; parece ser que el propio artículo 13 constitucional consa-
gra una excepción a la prohibición de que ninguna persona o corporación puede tener fuero, al declarar que "subsiste" el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar. ¿Esta prevención constitucional que declara subsistente el fuero de guerra es, en realidad, una excepción a la garantía específica de igualdad que prohíbe la existencia de privilegios o prerrogativas personales? Para resolver esta cuestión hay que determinar la naturaleza jurídica El fuero constitucional. en realidad se debe concebir bajo dos aspectos: el de inmunidad y el de no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias federales o locales. En ambos casos dicho fuero opera diversamente, no s6lo en cuanto a sus efectos jurídicos, sino por lo que atañe a los funcionarios en cuyo favor lo establece la Constitución. a) El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que entraña irresponsabilidad jurídica, únicamente se consigna por la Ley Fundamental en relaci6n con los diputados y senadores en fonna absoluta confonne a su artículo 61, en el sentido de que éstos "son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos sin que jamás puedan ser reconvenidos por ellas"; así como respecto del Pre.sidente de la República de manera relativa en los términos del artículo 108, párrafo segundo constitucional que dispone que dicho alto funcionario durante el tiempo de su encargo s610 puede ser acusado por traici6n a la patria y por delitos graves del orden común. 1. Tratándose de los senadores y diputados, dicha inmunidad absoluta sólo opera durante el desempeño del cargo correspondiente, es decir, con motivo de las funciones Que .realicen como miembros integrantes de la Cámara respectiva, pero no en razón de su investidura misma. Dicho de otra manera, no por el hecho de ser diputado o senador, la persona que encame la representación correlativa goza de la inmunidad prevista en el articulo 61 constitucional, sino únicamente cuando esté en su ejercicio funcional, De esta guisa, cualquier miembro del Congreso de la Unión, cuando emita opiniones fuera del desempeño de su cargo, o sea, en el caso de que no esté en funciones no es inviolable, pudiendo ser reconvenido poraquéllas, pues la inmunidad sólo se justifica por la Ji. bertad parlamentaria que todo diputado o senador debe tener dentro de un régimen democrático basado en el principio de división de poderes, sin que deba significar irresponsabilidad por actos que realice en su conducta privada. Por otra parte, si las opiniones que emita un diputado o senador eneldesempeño de su cargo configuran la incitación- a algún hecho delictivo común u oficial o si su externaclén implica en sí misma un delito de cualquier orden, opera la inmunidad mencionada en el sentido de que el opinante permanece inviolable y de que no puede ser reconvenido 'por tales opiniones, pero ello no implica que contra él no se promueva el llamado "juicio político" que puede culminar con su desafuero, a consecuencia del cual quedaría a disposición de las autoridades judiciales penales que corresponda. 2. Otro caso de [uero-inmunidad que previene la Constitución es el que se refiere al Presidente de la República y se traduce en que éste. durante el tiempo de su encargo (no simplemente durante el desempeño de sus funciones, es decir, con motivo de su actuación inherente a su alto puesto, como sucede con los diputados y senadores) s6lo puede ser acusado por traición a la patria y por delitos graves del orden común [art-. 1~8 pfo. segundo}, gravedad cuya esnmacrón queda al criterio de la Cámara de Diputados (art. 109). Por ende. durante su periodo funciona), el Presidente de la República goza de inmunidad respecto a cualquier delito oficial, pudiendo presentarse la acusaci6n que proceda dentro del año siguiente a la terminación de su encargo (art. 114). Nótese, sin embargo, que dicha inmunidad no significa la irresponsabilidad absoluta del Jefe del Ejecutivo Federa) por delitos comunes u oficiales que pueda cometer durante el tiempo y en ejercicio de su puesto, sino que sólo equivale a que, en el periodo de su gestión gubernativa, únicamente puede ser acusado por traición a la patria y por hechos delictivos graves del primer orden, y dentro del término de un año siguiente a la conclusión de su mandato por los del segundo tipo. Además. si la acusación por traición a la patria o por delitos graves del orden común numese sido desestimada por la Cámara de Diputados al presentarse durante el
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de! fuero de guerra en cl sentido en que está empleada la idea respectiva en el articulo 13 constitucional. Existen, desde cl punto de vista genérico, dos especies de fuero: e! personal y el real o material. El fuero personal está constituido por un conjunto de privilegios y prerrogativas que se acuerdan en favor de una o varias personas determinadas. Dichos privilegios y prerrogativas se establecen intuitu personae, esto es, atendiendo al sujeto mismo. Por ende, los privilegios y prerrogartivas, que pueden traducirse en una serie de exenciones y favores o ven rajas para sus titulares, viven y mueren con las personas por ellos beneficiadas, por lo que se dice que el fuero que los comprende es personal o subjetivo. Este fuero excluye para sus titulares la imperatividad de la norma jurídica general; el sujeto de un fuero personal se sustrae de la esfera jurídica establecida para todos los individuos. Así, el que goza de un fuero de tal naturaleza no puede ser juzgado por los tribunales ordinarios que conocen de los juicios que se susciten entre las personas no privilegiadas; tampoco está obligado a pagar ciertos impuestos, gabelas, etc., al Estado. En síntesis, e! fuero personal o subjetivo es un conjunto de privilegios, prerrogativas o ventajas que se acuerdan en beneficio exclusivo de una o de varias personas, con la circunstancia de que éstas se colocan en una situación jurídica particular, sui generis, diversa de aquella en que se encuentran los demás individuos. Dicha situación es invariable en cuanto que no se altera por la posición juridica individual de los no privilegiados frente a la competencia de los tribunales, a sus semejantes y al Estado. Así, un sujeto titular de un fuero personal no puede ser sometido a la jurisdicción del tribunal que conocería de periodo presidencial, ello no implica que, una vez expirado éste, no se acuse ante el Ministerio Público que corresponda por tales hechos delictivos a la persona que haya tenido el cargo de Presidente de la República, teniéndose en cuenta, claro está, las reglas sobre prescripción de la acci6n penal. b) El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinanas federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcionarios que con él están investidos y que señalan los artículos lOa y 110 de la Constitución. En otras palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no implica la irresponsabilidad jurídica absoluta como en el caso a que se refiere el artículo 61 de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurídica relativa a que alude su artículo loa pfo. segundo y por lo que concierne al Presidente de la República; es decir, en esta última hipótesis, a la imposibilidad de que durante el tiempo de la gesti6n presidencial, pueda acusarse al Jefe del Ejecutivo Federal por delitos oficiales o por los que sean diversos de Ja traición a la patria o de los graves del. orden común. La no procesabilidad realmente se traduce en la circunstancia de que, mientras no se promueva y decida contra el funcionario de que se trate el llamado juicio político, los diputados y senadores al Congreso de la Uni6n, los ministros .de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado, el procurador general de la República y JO!l demás funcionarios a que se refiere el articulo 111 constitucional, no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional ordinaria. El juicio político es de la incumbencia cognoscitiva y decisoria de la Cámara de Diputados o de la de Senadores, según se trate respectivamente de delitos comunes u oficiales, y se sustancia conforme al procedimiento establecido en los artículos 109 y 111 de la Constitución, a cuyo tenor nos remitimos, pues, como afirmamos al principio de esta nota, su estudio no nos corresponde, aboTdar en el presente libro, remitiéndonos a las consideraciones que sobre este tema formulamos en nuestra obra Derecho Constitucional Mexicano.
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un determinado proceso por raz6n de la naturaleza del delito cometido, de la índole del negocio jurídico, del grado en la instancia, etc.; 199 bla tampoco está colocado dicho sujeto en una situaci6n igualitaria con las demás personas. puesto que disfruta de ventajas respecto de éstas; carece asimismo en algunos casos de la obligaci6n pública individual de contribuir a los gastos estatales mediante el pago de un impuesto, dc prestar ciertos servicios sociales, etc. Por el contrario, el fuero real, material u objetivo, no se refiere a una persona determinada o a un número también determinado de sujetos. Dicho fuero no implica un conjunto de ventajas o favores personales acordados para uno o varios sujetos o un grupo de personas, sino que propiamente se traduce en una situación de competencia jurisdiccional determinada por la índole o naturaleza del hecho, acto o negocio que da origen a un juicio. Así, en nuestro régimen jurídico existen los fueros federales y local que significan sendas esferas de competencia entre los tribunales de la Federaci6n y los de los Estados, fijadas en raz6n de la naturaleza formal (federal o local) de los actos, hechos o negocios que se someten a su conocimiento o que dan origen al procedimiento que ante ellos debe ventilarse. Al fuero que se traduce en órbitas de competencia jurisdiccional se le da el nombre dc real o material, porque para su existencia se toma en consideración un elemento ontológico, pudiéramos decir, constituirlo por hechos, actos o situ~ciones que '19& bl e El sistema de los fueros personales en lo que a la jurisdicci6n atañe se estableció en la legislación española medieval y de los tiempos modernos. Así, la Novísima Recopilación de las Leyes de España~ expedida en 1804, contiene en su Libro Segundo diferentes disposiciones que consignan dicho sistema foral. Entre ellas se encuentra la Ley IV mediante la que se prohibió a los jueces eclesiásticos "prender las perronas de los lagos, y hacer ejecución en sus bienes, sin invocar la ayuda del brazo seglar", así como la Ley x..xl V. cuyo texto es el siguiente: "Informado, por representación que me ha hecho la Audiencia de la Coruña, de que el R. Obispo de Mondoñedo hizo arrestar a un Receptor de aquel -Tribunal, con pretexto de haberle faltado al respeto al tiempo de notificarle un auto de la misma Audiencia, para que pusiese en libertad a otro que había mandado arrestar, también excediendo de sus facultades, "por ser lego; a fin de evitar en adelante los perjuicios que de semejantes procedimientos Se originan a mi Real jurisdicción, he mandado, que se advierta al R. Obispo haberse excedido en las prisiones del Receptor r del otro lego, usurpando la [urisdicoíón ordinaria, e impidiendo el libre uso de la que exerce la Real Audiencia; y se le prevenga, que en adelante se abstenga de semejantes procedimientos, en 1 concpto de que tomaré sobre ello seria providenciai que no proceda a la prisión de seglares en causas que no sean de fuero eclesiástico, y en tal caso imparta el auxilio de la jurisdicción Real, que le deberán dar las Justicias en quanto proceda de Derecho: que de ningún modo detenga ni arreste, para efecto de tomar declaración, a ningún seglar. sino que despache exhorto a su Juez. Real, para que este le compela, o a otro qualquiera acto de esta naturaleza, si "fuere justo: que a los Ministros subalternos de la Real Audiencia los trate con la distinción que exige su encargo de cumplir las Reales provisiones; para cuya notificación, y otra qualquiera jurídica diligencia de la Real jurisdicción, prevendrá la Audiencia a los Receptores y Escribanos, que en adelante con los RR. Obispos, Provisores y demás Jueces eclesiásticos del reyno de Galicia solo usen la atención de dar recado de urbanidad, antes de hacerles la notificación de los despachos, sin que proceda papel, carta ni memorial, ni copia de la providencia o despacho; y que se les admita hacer estas notificaciones sin causarles detención ni molestia, o dándoles hora, de cuya respuesta pongan diligencia; y la Audiencia procederá contra los infractores por los medios establecidos para contener a los Eclesiásticos en sus justos límites:' (Esta disposición fue dictada
por Carlos IU el 24 de febrero de 1764.)
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son extrapersonales y que pueden tener lugar en relación con cualquier sujeto, independientemente de la condición especial de éste. Por tal motivo, al fuero real o material puede lIamársele oh¡etivo, porque se establece atendiendo a circunstancias, fenómenos, elementos, etc., trascendentes e independientes de la índole intrínseca de una persona. Lo que la Constitución prohíbe en su artículo 13 es la existencia de fueros personales en los términos que hemos asentado con antelación, Por ende, nuestra Ley Fundamental no excluye a los fueros reales, materiales u objetivos. Pues bien, el fuero de guerra que permite la Ley Suprema es eminentemente real u objetivo, puesto que se consigna en razón de la indole del delito que da origen a un juicio. El fuero de guerra implica, pues, la órbita de competencia de los tribunales militares, establecida, no atendiendo a la persona de los sujetos que cometan un delito o cualquier acto o negocio jurídico que dé nacimiento al procedimiento judicial, sino en vista de la naturaleza del hecho delictuoso. Así pues, el fuero de guerra o esfera de competencia jurisdiccional de los tribunales militares surge o tiene lugar cuando se trata de delitos o faltas del orden militar. Como se ve, el fuero de guerra tiene un carácter eminentemente objetivo y, por ende, distinto del personal cuya existencia prohíbe la Constitución. Dicho fuero sería subjetivo si consignara para los tribunales militares una especial competencia para conocer de todo caso en que estuvieren inodados los miembros del Ejército. Entonces, la esfera competencial se instituiría atendiendo a la condición particular y propia de la persona, 10 cual implicaría la negación de la garantía de igualdad. Por todas las anteriores razones, estimamos que la parte del artículo 13 constitucional que declara subsistente el fuero de guerra no es excepción, ni mucho menos contradice, a la garantía específica de igualdad que consiste en la prohibición de privilegios o prerrogativas personales o fuero subjetivo. d) Extensi6n jurisdiccional del fuero de guerra. Siendo, como hemos aseverado, el fuero de guerra un fuero real, materíal u objetivo, traducido en la especial esfera de competencia de los tribunales militares, su operatividad obedece a un hecho extrapersonal, cual es la comisión de un delito de carácter militar. Consiguientemente, el fuero de guerra tiene lugar u opera cuando se trate de un delito de dicha naturaleza. Ahora bien, ¿qué se entiende por delito militar? Desde luego, y dando por sabido o supuesto el concepto de delito en general, un hecho delictivo será militar cuando esté catalogado como tal por el Código de Justicia Militar. Así como el Código Penal define el delito en general como "todo acto u omisión que sancionan las leyes penales" (art. 7), recurriendo a dicha definición legal, un delito militar estará constituido por todo hecho activo o pasivo que penen las leyes militares, esto es, el Código de Justicia Militar la Ordenanza General del Ejército y demás ordenamientos especiales de tal índole. Como se ve, la definición legal de delito militar, así como delito en general, toma como criterio de calificación, la tipificación delictiva contenida en el ordenamiento jurídico que corresponda.
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LAS GARANTiAS INDMDUALES
El Código de Justicia Militar de 1933, que entró en vigor a partir del primero de enero de 1934, considera como delitos militares los siguientes: la trai-
ción a la partria (art. 203) ; espionaje (art. 206) ; delitos contra el derecho de gentes (arts. 208 a 215); violación de neutralidad o de inmunidad diplomática [arts. 216 y 217); rebelión (arts. 218 a 233); sedición (arts. 224 a 227); falsificación de documento militar (arts. 228 a 238); fraude y malversación de haberes en materia militar (aro. 29 a 345); extravío, enajenación, robo y des-
trucción de 10 perteneciente al Ejército (arts. 246 a 254); deserción (arts. 225 y 275); inutilización voluntaria para el servicio (arts. 276 y 277) ~ insultos, amenazas o violencias contra centinelas, guardias, tropa formada, salvaguardias, banderas y ejércitos (arts. 278 a 280) ; ultraje y violencia contra la policía
cometidos por militares (art. 281); falsa alarma (art. 282); insubordinación (arts. 283 a 292); abuso de autoridad cometido por un militar que trate a un inferior de un modo contrario. a las prescripciones legales (arts. 293 a 3(0); abandono de servicio (art. 310); extralimitaci6n y usurpación de mando o comisi6n (art. 323); maltratamiento a prisioneros, detenidos o presos y heridos (art. 324); pillaje, devastación, merodeo, apropiación de botín, contrabando, saqueo y violencia contra las personas (arts. 378 a 430) ; delitos cometidos en la
administración de justicia militar (arts. 421 a 433); Por lo que toca a las faltas del orden militar, éstas son en general todas aquellas infracciones cometidas contra los reglamentos militares, principalmente contra la Ordenanza General del Ejército. Las faltas se distinguen de los delitos por la circunstancia de que, por lo general, producen las primeras, consecuencias de menor gravedad que las que originan los segundos, así como por el hecho de que las sanciones en ambas especies de infracciones legales son de diferente grado de severidad. De acuerdo, pues, con e! artículo 13 constitucional, e! fuero de guerra o esfera de competencia de los tribunales militares surge cuando se trata de la comisión de un delito o falta calificados por la ley como pertenecientes al orden militar. Por el contrario, cuando un hecho no tiene un carácter delictivo militar, los competentes para conocer del proceso que a ese propósito se instruya serán los tribunales ordinarios (federales o locales, según e! caso), aun cuando aquél haya sido realizado por un miembro del Ejército. Así lo ha sostenído la Suprema Corte en una tesis que dice: "El fuero de guerra no puede extenderse a conocer de delitos que, aunque cometidos por militares, y relacionados con el servicio del Ejército, no son contra la disciplina militar. No quedan bajo la jurisdicción del fuero de guerra los delitos del orden común que cometan los militares, cuando no estén en servicio de armas." "El artículo 13 constitucional ha reservado el fuero de guerra para los delitos contra la disciplina militar, debiendo entenderse como tales los que, al cometerse, perturban, disminuyen O ponen en peligro el servicio militar, se oponen a los deberes que impone el ordenamiento general del Ejército, O realizan durante un servicio militar." :lOO Sin embargo, no basta que exista dicha circunstancia para que opere e! fuero de guerra; es menester, además, que un delito militar sea cometido por un miembro del Ejército para que los tribunales militares puedan conocer de! juicio que de su comisión se derive. Éstos carecen de facultad para extender su jurisdicción a 200
Semanario Judicial de la Federación, Quinta Epoca, tomo XIV, pág. 1,788.
GARANTÍAS DE IGUALDAD
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personas que no pertenezcan a nuestro instituto armado, aun en el supuesto de que un sujeto no militar esté inodado en la ejecución de un delito o falta de esa naturaleza. Así 10 dispone el propio artículo 13 constitucional al establecer que "los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército". Puede suceder, no obstante, que en la preparación y ejecución de un delito del orden militar haya tenido injerencia un civil. En este caso, tal como 10 preceptúa nuestra Ley Fundamental en el propio artículo 13, conocerá del juicio correspondiente el tribunal ordinario competente, esto es, el fe. deral (Juzgado de Distrito que corresponda), ya que los delitos militares tienen dicho carácter federal por implicar infracciones a disposiciones federales, como son las contenidas por el Código de Justicia Militar, la Ordenanza General del Ejército, etc. La jurisprudencia de la Suprema Corte ha delimitado con claridad la extensión jurisdiccional del fuero de guerra al interpretar la parte relativa del artículo 13 constitucional. Las tesis jurisprudenciales respectivas acr sin. tetizan dicha extensión en los siguientes tres puntos: "a) el artículo 13 constitucional prohíbe que los civiles sean juzgados por los tribunales militares, en todo caso; b) manda que las personas que pertenezcan al Ejército deban ser enjuiciadas ante los tribunales del fuero de guerra, cuando se trate de delitos del orden militar; c) que cuando en la comisión de un delito militar concurran militares y civiles, la autoridad civil debe Conocer del proceso por lo que toca a los civiles, y los tribunales del fuero de guerra al que se instruya a los militares". En cuanto a los dos primeros puntos estamos de acuerdo con la Suprema Corte, puesto que las conclusiones que encierran se desprenden lógicamente del contenido mismo del artículo 13 constitucional; mas por lo que concierne al tercero, expresamos nuestra completa inconformidad con la aseveración en él involucrada. En efecto, tratándose del conocimiento de un juicio O proceso derivado de la comisión de un delito militar perpetrado por civiles y miembros del Ejército, la Suprema Corte consigna dos competencias: una en favor de los tribunales ordinarios en cuanto al establecimiento de la responsabilidad para los coautores civiles. y otra para los jueces militares por lo que ve al enjuiciamiento de los coautores militares. Esta bifurcación de competencia para conocer de responsabilidades provenientes de la realización de un mismo hecho delictivo según la condición de sus autores. es notoriamente -indebida. Efectivamente, la Constitución, en su artículo 13, dispone textualmente: "Cuando en un delito o falta de orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda." Como se ve, el conocimiento del caso, esto es, de la cabal situación provocada por la comisión de un delito militar, lo imputa nuestra Ley Fundamental a los tribunales ordinarios cuando en la ejecución del hecho delictivo men201
Ldem, tomo XXXIX, pég. 240, suplemento 33, pág. 1,195, tomo XL, pág. 1,392.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
cionado haya intervenido un ciVil De acuerdo con la interpretación fiel de la disposición constitucional "transcrita, el juicio proveniente de la perpetración de un delito militar en la que haya estado inodada una persona civil, debe ser ventilado ante los tribunales ordinarios quc corresponda, es decir, ante los Jueces de Distrito en materia penal o mixtos, según aseveramos con antelación. Por ende, estos jueces tienen facultad constitucional para establecer la responsabilidad de todos los coautores de un mismo delito del orden militar, sean éstos civiles o miembros del Ejército. La bifurcación o dualidad de competencias que consigna la Suprema Corte, repetimos, no sólo no está fundada legalmente, sino que pugna con los términos claros e indubitables del texto constitucional. Además, de realizarse dicha bifurcación o dualidad, se engendrarían consecuencias prácticas que provocarían la inestabilidad judicial. En efecto, en la comisión de un hecho delictuoso, las responsabilidades de los coautores están en íntima relación de tal manera que la liberación de culpabilidad de unos aumenta o agrava la de los otros, o viceversa. Tan es así, que en muchos casos prácticos los intereses de los procesados coautores de un mismo delito están en pugna, lo que hace que éstos mutuamente se imputen la responsabilidad penal. Pues bien, para que un juez conozca cabalmente de una situación creada por la comisión de un delito, debe deslindar perfectamente las responsabilidades de las personas que concurrieron en su realización, con el fin de aplicar adecuadamente la pena que corresponda. Para conseguir este objetivo, es menester que enjuicie simultáneamente, en un solo proceso, a los diversos coautores de un delito. De lo contrario, no dispondría de datos y elementos suficientes para delimitar las distintas responsabilidades penales. Por tal motivo, tratándose de un delito militar, como de cualquiera otro, debe ser un mismo tribunal el que enjuicie a todos los coautores del hecho, y si la Constitución da competencia a los jueces ordinarios para conocer de un caso que verse sobre la comisión de un delito militar en la que hubieren intervenido civiles y miembrosdel Ejército, a ambas categorías de personas deben juzgar. La tesis de la Suprema Corte sobre este particular, además de pugnar abiertamente con el artículo 13 constitucional, es el presagio de consecuencias prácticas tan tremendas como las consistentes en que no se aprecie íntegramente la participación de los diversos coautores de un delito militar para la fijación de la responsabilidad penal en que haya incurrido cada uno de ellos, debido a que se parcializa, por así decirlo, el conocimiento judicial en virtud ele la bifurcación de competencias, En efecto, si bien es cierto que el grado de responsabilidad y la penalidad correspondiente deben ser distintas para el rmlitar y el coautor civil en la comisión de un delito castrense por la diversa situación personal especifica en que ambos están colocados, también es verdad que, en cuanto a la apreciación de los elementos del corpus delicti, no deben existir criterios contrarios y hasta contradictorios, lo que acontecería merced a la bifurcación competellc~a! que sostiene la Suprema Corte. Así, verbigracia, el
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Juez de Distrito podrá resolver, al conocer de la participación del civil en un hecho delictivo de carácter militar, que los elementos materiales de éste no quedaron comprobados, dictando, en consecuencia, un auto de libertad en acatamiento de lo dispuesto por el articulo 19 constitucional; en cambio, el juez militar, en cuanto al miembro del Ejército, podría decidir, en el proveído de formal prisión que contra él pronuncie, que dichos elementos sí fueron demostrados, lo que evidentemente originaria una dualidad contradictoria de resoluciones judiciales sobre un mismo caso y en relación con un mismo delito, el cual, con independencia de la responsabilidad de sus coautores (militar y civil), debe ser estimado unitariamente en lo que atañe a sus referidos elementos. Por todas estas consideraciones estimamos que, cuando en la preparación o ejecución de un delito militar estén complicados tanto civiles como militares, la competencia para conocer del proceso correspondiente debe imputase a los tribunales ordinarios, esto es, a los Jueces de Distrito. En resumen, el fuero de guerra es primordialmente un fuero de caráeter real o material, implicando la competencia de los tribunales militares para conocer de los delitos y faltas de tipo militar. Sin embargo, decho fuero no deja de ser, paralelamente, de índole personal, pues para que se surta dieha competencia, se requiere que el autor de un delito O falta militar sea miembro del Ejército. Por tanto, debe concluirse que el fuero de guerra es mixto, o sea, real, desde el punto de vista de la naturaleza del hecho que lo sustenta, y personal, en cuanto que sólo es operante respecto de los militares por los delitos y faltas que cometan contra la disciplina militar. e) Breve referencia histórica respecto de los fueros personales en M éxico. La abolición de los fueros personales es relativamente reciente. Principalmente en España y, en consecuencia, en la Nueva España, subsistían sobre todo los fueros eclesiásticos y militares. Estos fueros eran de los llamados privilegiados, de carácter personalísimo, pues los sujetos que tenían la condición de miembros de la Iglesia o de la milicia estaban substraidos de la jurisdicción de los tribunales ordinarios, independientemente del hecho o situación que originase el juicio o proceso correspondiente. Aparte del fuero eclesiástico y militar, la administración de justicia en la época colonial de México y, en general, de las Indias, se impartia por multitud de tribunales cuya competencia estaba determinada en razón de factores estrictamente personales sobre los que se asentaban otros tantos fueros. Así, existía el fuero común, merced al cual los alcaldes ordinarios, los alcaldes mayores o corregidores y las reales audiencias conocían de los asuntos civiles y penales referentes a las personas que, por su condición o rango profesional, no estaban comprendidas en los demás fueros especiales. En cuanto a los negocios contenciosos en que intervenían los indios y los españoles existía el Fuero de Indios. Para las cuestiones que concernían a los comerciantes había el fuero mercantil, "reglarnentado por las Ordenanzas de Bilbao, y que estaba constituido por tribunales de comercio, independientes de los tribunales ordinarios. compuestos de un
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prior y de cónsules elegidos por los mismos comerciantes en primera instancia, y de un oidor en la apelación'V" Sería prolijo mencionar siquiera los numerosos fueros especiales que, a guisa de privilegios o prerrogativas para determinada categoría de sujetos o para ciertas clases profesionales, existían en el derecho neo-español. Bástenos citar, además de los ya mencionados, los de Minería, el de la Inquisici6n, e! de la Santa Hermandad, etc., y en los cuales, sin embargo, la competencia de los tribunales respectivos ya no se establecerla atendiendo a elementos puramente subjetivos, sino a circunstancias objetivas atañederas a la índole de los negocios que reclamaran la intervención jurisdiccional, teniendo en consecuencia, e! carácter de fueros mixtos. La Constitución española de 1812, no pudiéronse liberar de la tradición jurídica que acusaba la existencia de una infinidad de fueros privilegiados o personales, los dejó subsistentes en materia militar y eclesiástica (arts. 249 y 250). En la época en que tuvieron lugar los hechos de emancipación politica de la Colonia y durante el México independiente, los diferentes ordenamientos legales y constitucionales que se expidieron hasta antes de la Constitución de 1857, no consignaron expresamente la supresión de los fueros personales o privilegiados; antes bien, en la Constitución de 1824 se declararon subsistentes los de! orden militar y eclesiástico, mismos que se reiteraron en las Bases Orgánicas de 1843. No fue sino hasta la expedición de la Ley Fundamental de 1857 (art. 13, correspondiente al arto 29 del Proyecto), cuando se abolieron dichos fueros expresamente, conservándose únicamente e! de guerra; pero no con el carácter de absolutamente personal o privilegiado, sino como órbita o esfera de competencia de los tribunales militares en razón de la índole del hecho causante de! juicio o proceso, sin que se hubiese consignado la prohibición de que dichos tribunales no podían extender su jurisdicción a personas que no pertenecieran al Ejército, como ya lo establece e! artículo 13 de la Constitución vigente, según dijimos. Durante la gestación parlamentaria de dicho precepto en e! Congreso Constituyente de Querétaro, la comisión dictaminadora abundó en razones por las cuales e! fuero de guerra debería operar únicamente respecto de los delitos y faltas de carácter militar (fuero real u objetivo), sin extenderse a personas que no fuesen miembros del Ejército (elemento personal o subjetivo en dicho fuero). En la exposición de motivos del actual articulo 13 constitucional, la comisión dictaminadora dijo lo siguiente: "El principio de la igualdad, base de la democracia, es incompatible con la existencia de leyes privativas y tribunales especiales, que implican privilegios de clases; condena éstos el artículo I3 del proyecto de Constitución en los mismos términos en que lo hace la de 1857, dejando subsistente nada más el fuero de guerra; pero en el pro'2OZ Los Delitos de los Altos Funcionarios y el Fuero Constitucíonol, por Juan José González Bwtamante, pág. 24.
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yecto se circunscribe más aún la jurisdicción de los tribunales militares, retirándoles aquélla de un modo absoluto respecto de los civiles complicados en delitos de orden militar. De esta suerte, el fuero militar, responde exactamente a la necesidad social que hace forzosa su subsistencia; viene a constituir una garantía para la misma sociedad, en lugar de un privilegio otorgado a la clase militar, como fue en otro tiempo. Anteriormente a la Ley Juárez, el fuero militar era positivamente un privilegio de casta; gozaban de ese fuero los militares en toda materia: en negocios del orden civil, en tratándose de delitos del orden común y en los comprendidos en la ordenanza militar. La Ley J uárez, al abolir todas las demás prerrogativas dejando sólo subsistentes los tribunales especiales para los delitos militares, dio un gran paso en el camino democrático; el artículo 13 del proyeeto de Constitución es el complemento de aquella ley.'" 10 que obliga a conservar la práctica en que los militares sean juzgados por militares conforme a leyes especiales, es la naturaleza misma de la institución del Ejército. Estando constituido éste para sostener las instituciones, urge rodearlo de todas las precauciones dirigidas a impedir su desmoralización y mantener la disciplina, que es su fuerza, porque un ejército no deja de ser el sostén de una nación, sino para convertirse en azote de la misma. La conservación de la disciplina militar impone la necesidad de.castigos severos, rápidos, que produzcan una fuerte impresión colectiva; no pudiendo obtener este resultado de los tribunales ordinarios, por la variedad de los negocios a que tienen que atender constantemente y por la impotencia a que se ven reducidos en ocasiones, por diversas causas, es fuerza instituir tribunales espeeiales que juzguen de los delitos del orden militar, si se quiere obtener los fines indicados antes".204 1 205 f) La última garantía específica de igualdad que contiene el artículo 13 constitucional es la que se refiere a que ninguna persona o corporaci6n puede gozar de más emolumentos que los que sean compensaci6n de servicios públicos y estén fijados por la ley. Esta garantía impide que el Estado, por conducto de sus autoridades, pueda acordar en beneficio de algún sujeto o persona moral una retribución económica, no 8610 sin que haya una contra2103
Probablemente se trata de la ley de 15 de septiembre de 1857, expedida no por
Juárez sino por Comonfort, en cuyo artículo primero se declaró subsistente el fuero de guerra para los delitos y faltas en conexión con el servicio militar únicamente. 2(14 Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1916-17. págs. 205 y 206. 2(l5 El diputado constituyente Francisco J. Múgica, que formé parte de la citada comisión dictaminadora, fonnuló un voto particular propugnando la abolición total del fuero de guerra en tiempo de paz, para el efecto de que fuesen los tribunales ordinarios (no militares) los que conociesen de todos los casos en que se tratare de un delito de carácter militar cometido inclusive por miembros del Ejército. Para Múgica, el fuero de guerra sólo debía subsistir, como competencia de los tribunales militares, por delitos de este tipo cuando la naci6n se encontrase en estado de guerra o cuando el Ejército se hallare en campaña en determinada regi6n del país. (Véase la obra citada en la nota anterior, páginas 206 y 207.) No obstante dicho voto y las objeciones que diferentes congresistas formularon al" dictamen, se aprobó el articulo 13 constitudonal por 122 votos contra 61.
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prestación de índole pública por parte del beneficiado, sino aun en el caso de que, habiéndola, la remuneración correspondiente no esté fijada legalmente. Esta garantía prohíbe, por un lado, las "canonjías", que se pudieren conceder a alguna persona y, por otro, el pago por servicios públicos que no esté fijado por una ley."'" Para los efectos de esta disposición constitucional, los servicios públicos están constituidos por todas aquellas prestaciones otorgadas al Estado en beneficio del mismo o como colaboración para la realización de sus fines, tales como las desempeñadas por los empleados o funcionarios públicos, o como las ejecutadas por particulares para beneficio colectivo. Por ende, significará una violación a esta garantía específica de igualdad el caso en que el Estado, por conducto de las autoridades respectivas, autorice en favor de una persona o corporación un pago que no sea retribución a alguna prestación que tenga por objeto colaborar, en una esfera determinada, a la realización de los fines estatales que genéricamente deben consistir en el logro del bienestar colectivo y del mejoramiento social. En la historia, y muy particularmente en México, se daban frecuentes casos en que existía un emolumento acordado en favor de una persona o de un grupo determinado de individuos, sin que mediara de parte de los beneficiarios la prestación de un servicio público en los términos que acabamos de indicar. Así, el licenciado Lozano afirma 207 que: "En otra época ciertas personas y corporaciones tenían emolumentos que no eran. compensación de un servicio público; tales eran los tributos y servicios personales que los encomenderos, personas o corporaciones podían exigir de los pueblos que tenían en encomienda, y los diezmos y primicias que los cabildos eclesiásticos estaban en posesión de percibir, con apoyo de la autoridad pública y de las leyes, hasta que la del 27 de octubre de 1833 derogó las que imponían o autorizaban la coacción civil para hacer efectivas estas exacciones tan injustas como ruinosas."
::lO6 Constitucionalmente, cada año el Poder Ejecutivo debe presentar al Congreso Federal el "Presupuesto de Egresos", en el que están incluidas las partidas para pagar Jos servicios públicos. debiendo el Legislativo examinar "no s610 la conformidad de las partidas gastadas por dicho presupuesto, sino también la exactitud y justificación de las mismas" (art, 73 constitucional, fracción XXVIII), estableciendo el artículo 126 de la Constitución que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en dicho presupuesto o determinado por ley posterior. 201 Los Derechos del Hombre, pág. 77.
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CAPÍTULO QUINTO
GARANTíAS DE LIBERTAD Sumario: l.-La libertad (Generalidades). H.-La libertad como garantía individual. I11.-Garantías específicas de libertad: A.-La libertad de trabajo (artículo 5. constitucional). a) Extensión y limitaciones constitucionales a dicha libertad; b) Seguridades constitucionales relativas a la libertad de trabajo; e) El trabajo como obligación individual pública; d) Breve referencia histórica a la libertad de trabajo. B.-La libre expresión de las ideas: a) Su extensión jurídica; b) Limitaciones constitucionales a la libertad de expresión de las ideas; e) Breve reseña histórica de dicha libertad. C.-La libertad de imprenta: a) Su extensión jurídica¡ b) Sus limitaciones constitucionales; e) Seguridades jurídico-constitucionales de la libertad de imprenta; d) Antecedentes históricos de dicha libertad. D.-El derecho de petíción. E.-La libertad de reunión y asociación: a) Su extensión jurídica; b) Limitaciones constitucionales a dicha libertad; e) La libertad de asociación politíca y los partidos politicos; d) Breve referencia histórica. F.-Libertad de posesión y portación de armas. G.-Libertad de tránsito. H.-Libertad religiosa. l.-Libertad de circu-
lación de correspondencia. ¡.-La libre concurrencia. IV.-Consideraciones sobre el artículo 39 constitucional. a) Somera referencia histórica; b) Apreciaciones generales; e) La reforma de 1934; d) La reforma de 1946; e) La autonomía universitaria.
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LA LIBERTAD
(Generalidades)
Al abordar el somero estudio que hicimos respecto de la persona humana, afirmamos que todo individuo tiene una teleologia que perseguir, que es inherente a su ser. Dicha finalidad estriba, genéricamente hablando, en la obtención de su felicidad o bienestar, que se traduce, en términos abstractos, en una situación subjetiva de satisfacción permanente, con independencia del estado real en que la persona se encuentre o de las circunstancias materiales que la rodeen (v. gr., un pobre puede ser más feliz que un rico, no obstante que éste está colocado en una mejor posición económica). Pues bien, dijimos asimismo que cada pen;ona, al realizar o pretender realizar su propia felicidad, se forja los fines II objetivos en que, según cada criterio individual, puede estribar su bienestar, forjación que generalmente es la consecuencia de un sinnúmero de factores de diversa indole que están presentes en cada individualidad. Al concebir la persona sus fines vitales, en cuya obtención hace radicar su especial y propia felicidad o bienestar, el individuo asimismo crea o escoge los medios que estima idóneos para conseguir tal objetivo.
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LAS
oARANTfAs
INDIVIDUALES
Tanto en la concepción teleológica como en la selección de los medios tendientes a lograr los fines vitales personales, el individuo obra por sí mismo. Nadie más que él conoce la indole de su propia felicidad; él solo es el único que puede elegir el terreno o ámbito donde situar los fines que forja; él también es el que sabe, con exclusión de cualquier otro sujeto, cuáles son los conductos adecuados para realizar sus objetivos personales y, por ende, para lograr su felicidad. Es a través de esta elección individual y exclusivista de fines y medios vitales como filosóficamente se reputa a la persona humana en su carácter de auto-fin, puesto que es ella misma el único o al menos el principal sujeto de la felicidad que persigue, aun cuando la obtención real o práctica de ésta redunde en beneficio ajeno (como acontece con el altruista, v, gr., quien, al sentirse feliz haciendo el bien a sus congéneres, al mismo tiempo beneficia a éstos con su conducta o comportamiento). Ahora bien, es en la elección de [mes vitales y de medios para su realiza' ción como se ostenta relevantemente la libertad. Esta es, en términos genéricos, la cualidad inseparable de la persona humana consistente en la potestad que tiene de concebir los fines y de escogitar los medios respectivos que más le acomoden para el logro de su felicidad particular. Se dice, por ende, que cada persona es libre para proponer los fines que más le convengan para el desarrollo de su propia personalidad, así como para seleccionar los medios que estime más apropiados para su consecución. La libertad, traducida en esa potestad o facultad propia de la persona humana de elegir fines y medios vitales, presenta dos aspectos fundamentales, establecidos en razón del ámbito donde aquélla se despliega. En primer lugar, la escogitación de objetivos vitales y de conductos para su reaIización puede tener lugar inmanentemente, esto es, sólo en el intelecto de la persona, sin trascendencia objetiva. En este caso, la potestad electiva no implica sino una libertad subjetiva o psicológica ajena al campo del Derecho. En segundo término, como el individuo no se conforma con concebir los fines y medios respectivos para el logro de su bienestar vital, sino que procura darles objetividad, externándolos a la realidad, surge la libertad social, o sea, la potestad que tiene la persona de. poner en práctica trascendentemente tanto los conductos como los fines que se ha forjado. La libertad social, por ende, no se contrae al campo de la inmanencia del sujeto, sino que trasciende a la realidad, traducida en aquella facultad que tiene la persona humana de objetivar sus fines vitales mediante la práctica real de los medios idóneos para este efecto. Ésta es la libertad que interesa fundamentalmente al Derecho, ya que la otra, es decir, la subjetiva o psicológica, se relega al fuero intimo del intelecto o de la conciencia, indiferente, en sí misma, a la regulación juridica. La libertad social, que es la única que vamos a tomar en consideración, se traduce, pues, en una potestad genérica de actuar, real y trascendentemente, de la persona humana, actuación que implica, en síntesis, la consecución objetiva de fines vitales del individuo y la realización práctica de los
GARANTiAs DE LIBERTAD
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medios adecuados para su obtención. Pues bien, ese actuar genérico de la persona, esa libertad abstracta del sujeto, se puede desplegar específicamente de diferentes maneras y en diversos ámbitos o terrenos. Cuando la actuación libre humana se ejerce en una determinada órbita y bajo una forma particular, se tiene a la libertad especifica. :&ta es, en consecuencia, una derivación de la libertad social genérica que se ejercita bajo ciertas formas y en una esfera determinada (libertad de expresión de pensamiento, de trabajo, de comercio, de imprenta, etc.), En otras palabras, las libertades específicas constituyen aspectos de la libertad genérica del individuo, o sea, modos o maneras especiales de actuar. La libertad social, traducida en la potestad del SUjeto para realizar sus fines vitales mediante el juego de los medios idóneos por él seleccionados, y la cual determina su actuación objetiva, no es absoluta, esto es, no está exenta de restricciones o limitaciones. Éstas tienen su razón de ser en la vida social misma. En efecto, la convivencia humana sería un caos si no existiera un principio de orden. Si a cada miembro de la sociedad le fuera dable actuar en forma ilimitada, la vida social se destruiría a virtud de la constante violencia que surgiría entre dos o más sujetos. En la pretensión de hacer prevalecer sus intereses propios sobre los de los demás, bajo el deseo de tener primacía sobre sus semejantes, el individuo aniquilaría al régimen de convivencia. Éste, por tal motivo, debe implicar limitaciones a la actividad de sus componentes. La libertad objetiva, como ilimitada y absoluta actuación, sólo puede tener lugar en el hipotético "estado de naturaleza" de que hablara Rousseau, donde cada hombre, por el hecho de vivir aislado de sus congéneres, desempeña su eonducta sin restricciones, de acuerdo con la capacidad de sus fuerzas naturales, El principio de orden, sobre el que se basa toda sociedad, toda convivencia humana, implica necesariamente limitaciones a la actividad objetiva del sujeto; por ende, éste estará impedido para desarrollar cualquier acto que engendre conflictos dentro de la vida social. Las limitaciones o restricciones impuestas por el orden y armonía sociales a la actividad de cada quien, se establecen por el Derecho, el cual, por esta causa, se convierte en la condición indispensable sine qua non, de toda sociedad humana. Por eso el aforismo sociol6gico que expresa: ubi homines, societas, ubi societas, jus, es de validez apodíctica, en el sentido de implicar, en primer lugar, la índole eminentemente sociable del ser humano y, en segundo término, la imprescindible necesidad del orden juridico, bien sea consuetudinario o legal, para que una sociedad exista y subsista. Claro está que el orden de derecho . es el factor que fija las limitaciones a la libertad social del hombre desde un punto de vista deontológico, ya que en la realidad hist6rica no faltan ni han faltado casos en que aquéllas no son impuestas juridicamente, sino por la voluntad autocrática del gobernante. Las limitaciones o restricciones a la libertad social del hombre que establece el orden juridico tienen diversas causas. En los regímenes netamente
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individualistas que se crearon a raíz de la Revoluci6n francesa, la libertad humana no podia ejercerse sino cuando su desempeño no perjudicaba o dañaba a otra persona. El interés particular, como posible objeto de vulneraci6n de una desenfrenada libertad individual, era, pues, la barrera que a ésta se oponía, La Declaraci6n Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano claramente consignaba este criterio de limitaci6n a la libertad en su artículo IV, que disponía: "La libertad consiste en poder hacer todo lo que no dañe a otro. De aquí que el ejercicio de los derechos naturales del hombre no tenga más limitaciones que los que aseguren a los otros miembros de la sociedad el goce de esos mismos derechos: estos limites no pueden determinarse más que por la ley." Por tanto, como se puede colegir de la anterior transcripci6n, dentro del más estricto individualismo, las únicas limitaciones jurldicas a la libertad del hombre obedecían a una sola circunstancia, a saber: cuando se causaran, mediante su ejercicio, daños a un interés privado. El criterio que sirvi6 de fundamento a las limitaciones de la libertad se transform6 y ampli6 con el tiempo. Entonces, la simple producci6n de un daño a un particular ya no era ni el único ni el más importante dique al desarrollo abusivo de la potestad libertaria. El Estado, como persona política y social, podía ser también vulnerado por un desenfrenado ejercicio de la libertad. Fue así como, al lado del factor limitativo ya mencionado, se declar6 que la libertad del individuo deberla restringirse en aquellos casos en que su ejercicio significara un ataque o vulneraci6n al interés estatal o interés social. Junto a la limitaci6n de la libertad en aras del interés particular, se consagr6 la restricci6n a la misma en beneficio del Estado o de la sociedad. Ahora bien, ¿cuándo existe ese interés social o estatal como criterio limitativo de la libertad del individuo? Ésta es una cuesti6n que no es posible resolver a priori; es menester tomar en consideraci6n para tal efecto cada caso concreto que se presente, o mejor dicho, cada libertad específica de que se trate. Éste es el método que generalmente adoptan las constituciones en el establecimiento de las limitaciones a la libertad humana, o sea, el consistente en consignar éstas en relaci6n a cada libertad específica que reconozcan. Es más, por lo general, ni la Ley Fundamental ni las leyes orgánicas de garantías indican en qué casos se está en presencia de un interés social, estatal, público, general, etc., para limitar las diversas libertades específicas; en la mayoría de las veees se concretan los ordenamientos jurídicos a mencionar simplemente el interés del Estado o de la sociedad como dique a la libertad humana en sus distintas y correspondientes manifestaciones. Por consiguiente, toca a la jurisdicci6n o a la administraci6n establecer en cada caso concreto cuándo se vulnera el interés social o estatal por el desarrollo de una determinada libertad eSpecífica.... . :208 Así, v. gr.; el artículo 5° constitucional declara que "el ejercicio de la libertad de trabajo, industria, comercio o profesión sólo podrá vedarse... cuando se ofendan los derechos de la sociedad", sin especificar cuándo surge esa ofensa.
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No obstante, podemos afirmar que, si no se quiere degenerar en la absorción del individuo por el Estado, como acontece en los regímenes totalitarios, las limitaciones a la libertad en presencia del interés social o estatal, por un lado, deben estar plenamente justificadas, y por el otro, ser de tal naturaleza, que no impliquen la negación de la potestad humana que se pretende restringir, según ya afirmamos en otra ocasión. En síntesis, la libertad social u objetiva del hombre se revela como la potestad consistente en realizar trascendentalmente los fines que él mismo se forja por conducto de los medios id6neos que su arbitrio le sugiere, que es en lo que estriba su actuaci6n externa, la cual s610 debe tener las restricciones que establezca la ley en aras de un interés social o estatal o de un interés legitimo privado ajeno.""
II.
LA LIBERTAD COMO GARANTÍA rNDIVIDUAL
La libertad, en los términos que acabamos de expresar, es una condición sine qua non, imprescindible para el logro de la teleología que cada individuo persigue. En estas circunstancias, la libertad se revela como una potestad inseparable de la naturaleza humana, como un elemento esencial de la persona. En un plano deontológico, pues, la libertad se manifiesta bajo ese aspecto. Ahora bien, en el terreno de las realidades sociales, ¿cómo se ostenta la libertad del hombre? En otras palabras, ¿qué posición ocupa la potestad libertaria del ser humano dentro de la sociedad estatal? Las concepciones filosóficas abstractas de la personalidad dentro de la cual sitúan a la libertad como un elemento inherente a su naturaleza, han tenido repercusiones en la vida social. La idea deontológica de la libertad tiende siempre a convertirse en realidad ontológica. 20'9 La anterior concepción no tiene la pretensión de definir lo que es la libertad. Atendiendo a los diferentes puntos de vista desde los cuales puede analizarse la idea respectiva, nos hemos contraído a exponer su implicación tomando en cuenta la naturaleza teleol6gica del hombre y su carácter de ente social. Quizá las dificultades que embarazan la tendencia intelectiva para definir la libertad como concepto abstracto, unitario e integral (tendencia que peculieriza al espíritu filosófico latino y germánico), hayan originado que la mentalidad anglo-sajona, propensa al pragmatismo, no se hubiese preocupado por analizarlo. Tan es así, que los documentos jurldico-politícos de Inglaterra y Estados Unidos se han concretado a mencionar las diferentes libertades especificas del hombre, insertándolas en catálogos (bills) declarativos. Como indica acertadamente Sánchez Viamonte (Los Derechos del Hombre en la Revolución Francesa); el conceptualismo y la terminología anglo-sajona distinguen la idea de "Iiberty", que corresponde al concepto abstracto, integral y unitario de "libertad", de la de "freedom", que se aplica a las libertades específicas reconocidas estatutaria y consuetudinariamente como "derechos del gobernado". La idea de "Iiberty" ha sido deliberadamente inasequible para la conciencia jurídica de los pueblos anglo-sajones, quienes se han conformado, en un afán utilitario, a emplear en sus documentos públicos el concepto "Ireedom", desenvuelto en libertades específicas declaradas o reconocidas.
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El hombre, considerado abstractamente como persona, está dotado de la potestad libertaria. Pues bien, dentro de la convivencia humana, dentro del conglomerado social, en las múltiples relaciones que surgen entre los miembros de éste, la libertad como factor abstracto deontológico del hombre ha pugnado por transmutarse en algo real. En síntesis, si filosóficamente el ser humano como tal tiene que ser libre, realmente también debe poseer este atributo. Se suscita, entonces, una cuestión histórica por elucidar: las concepciones abstractas y deontológicas de la personalidad humana ¿han correspondido a las realidades sociales, o éstas a aquéllas? La libertad que todo hombre debe poseer ¿prácticamente la ha tenido? La historia nos demuestra hasta la evidencia que tal correspondencia ha faltado a menudo. Así, desde los tiempos más remotos había una acentuada diferencia social entre dos grupos de hombres: los libres y los esclavos. La libertad estaba reservada a una clase privilegiada, a un sector que imponía su voluntad sobre el resto de la población constituida por los esclavos. Éstas no eran personas, sino cosas, como sucedía principalmente en Roma. No era cierto que todo hombre, por el hecho de ser tal, fuese libre; era falso que la libertad constituyera un atributo inseparable de la naturaleza humana; la potestad libertaria se reservaba a una clase social superior, privilegiada, que tenía todos lGS derechos sobre los seres no libres. Esta negación de libertad a un grupo humano de la sociedad, esta desigualdad inicua que imperaba entre dos clases sociales -hombres libres y esclavos--, eran el signo invariable y característico de las realidades políticas de la antigüedad. En la Edad Media y hasta los tiempos modernos, la libertad humana no existía como atributo real de todo hombre. Los privilegios y la reserva de libertad en favor de grupos sociales determinados subsistieron, a pesar de las concepciones filosóficas propaladas en el sentido de que todos los hombres sin distioción son igualmente libres. No fue sino hasta la Revolución francesa cuando se proclamó la libertad universal del ser humano; todo hombre, se dijo entonces, por el hecho de ser tal, nace libre; la libertad se hizo extensiva a todo sujeto, con independencia de su condición particular de cualquier género y especie. Fue asi como todo individuo ante el Derecho se reputó colocado en una situación de igualdad con sus semejantes, situación que en la actualidad se ha proyectado al campo económico y social propiamente dicho, dando origen a las llamadas garantias sociales que tratamos en otra ocasión. Pues bien, la libertad de que disfrutaron en la antigüedad, en la época medieval y en los tiempos modernos los grupos prepotentes y privilegiados, salvo algunas excepciones, no significaba una garantía individual (en el concepto que expusimos oportunamente), esto es, no era una libertad pública, sino una libertad civil o privada. El individuo gozaba de libertad dentro del campo del Derecho Civil, esto es, en las relaciones con sus semejantes, como sucedía principalmente en Roma y en Grecia. Sin embargo, frente al poder público
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no podía hacer valer la libertad de que era sujeto. El Estado y sus autoridades estaban en la posibilidad de respetar la esfera de acci6n del gobernado, mas no como consecuencia de una obligaci6n jurídica, sino a título de mera tolerancia. El gobernante, según su arbitrio y discreción, podia o no respetar la libertad de un individuo; mas no estaba obligado a acatarla. De ahí que el Estado, sin tener barreras jurídicas que limitaran su actividad en beneficio del gobernado, se tornaba cada vez más prepotente, invadiendo las órbitas de la actuación del individuo en todos sus aspectos, como sucedía en los regímenes absolutistas, principalmente en Francia, en donde los monarcas eran dueños de las vidas y haciendas de sus súbditos. En sintesis, hasta antes de la Revolución francesa, y salvo excepciones como las concernientes a los regímenes jurídicos inglés y español (este último a virtud de los "fueros"), en los que la actividad gubernamental debía respetar jurídicamente cierta esfera de acci6n del gobernado, el hombre libre, esto es, el perteneciente a las clases sociales privilegiadas, s610 gozaba de una libertad civil o privada frente a sus semejantes y en las relaciones con éstos, careciendo de libertad pública o a titulo de garantla individual, es decir, frente a los gobernantes. Ante los desmanes y arbitrariedades cometidos en contra de los gobernados por el poder público, en vista de los abusos muy frecuentes de los monarcas irresponsables y tiránicos ejecutados en perjuicio de sus súbditos, el individuo exigió del gobierno, como sucedió en Inglaterra principalmente, el respeto a sus prerrogativas como persona, dentro de las que ocupa un lugar preeminente la libertad. Los hechos políticos arbitrarios por un lado y las concepciones filosóficas jusnaturalistas sobre el ser humano, determinaron la consagración jurídica de las prerrogativas fundamentales del hombre. Ésta, sin embargo, tiene una fuente diversa en Inglaterra y en Francia. Entre los anglosajones la costumbre jurídica era la que imponía al monarca el respeto, la observancia de ciertas potestades fundamentales del gobernado; entre los franceses, cuyo sistema jurídico estatal pre-revolucionario desconocía todo derecho público escrito o consuetudinario que no emanara de la voluntad real omnímoda, los derechos del hombre tuvieron su consagraci6n legislativa por modo súbito, de manera repentina, al expedirse la famosa Declaración de 1789. Pero, independientemente de la forma en que se implantan jurídicamente las prerrogativas fundamentales de la persona como tal, lo cierto es que, en el orden a la libertad del individuo, ésta ya no era simplemente un atributo de la actuación civil del sujeto, esto es, de su proceder ante sus semejantes en la vida social, sino un derecho PÚblico subjetivo, oponible y exigible al Estado. La libertad individual, como elemento inseparable de la personalidad humana, se convirti6, pues, en un derecho PÚblico cuando el Estado se obligé a respetarla. Ya dicho factor no tenía una mera existencia deontolégica, sino que se tradujo en el contenido mismo de una relaci6n jurídica entre la en-
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tidad política y SUS autoridades, por un lado, y los gobernados, por el otro, Esta relaci6n de derecho, que surgió cuando el Estado, por medio de sus 6rganos autoritarios, decidió respetar una esfera libertaria en favor del individuo como consecuencia de un imperativo filos6fico, creó para los sujetos de la misma un derecho y una obligaci6n correlativa. Un derecho para el gobernado como potestad o facultad de reclamar al Estado y a sus autoridades el respeto, la observancia del poder libertario individual, concebido en los términos a que aludíamos anteriormente. Una obligaci6n para la entidad política y sus 6rganos autoritarios, consistente en acatar, pasiva o activamente, ese respeto. Es entonces cuando la libertad humana se concibe como el contenido de un derecho subjetivo pública cuyo titular es el gobernado, con la obligaci6n estatal correlativa impuesta al Estado y a sus autoridades; en otras palabras, es entonces cuando la libertad humana deontol6gica, basada en supuestos y principios filosóficos propios de la índole de la persona, se convierte en una garantla individual, engendrando un derecho subjetivo público para su titular, consistente en su respeto u observancia, así como una obligación estatal y autoritaria concomitante. No dejamos de reconocer, por otra parte, que el ejercicio real de la libertad humana Como contenido de un derecho público subjetivo en los términos anotados, está sujeto a diversas condiciones objetivas que se dan en el ambiente socio-económico. En otras palabras, el ejercicio libertario en sus distintas manifestaciones no puede desplegarse sin dichas condiciones. Cuando éstas faltan, la libertad y los derechos públicos subjetivos que contienen sus diferentes especies, se antojan meras declaraciones teóricas formuladas en la Constituci6n frente a aquellos grupos humanos' que por su situación econ6mica y cultural no pueden desempeñarlos en la realidad. Por ello, la concepci6n clásica, tradicional de la libertad jurídicamente consagrada, ha sido atacada con acritud por el pensamiento marxista, para el que una libertad que no corresponda a la realidad socio-econ6mica es simplemente formal, desprovista de contenido y de sentido, respecto de sujetos que no cuenten con medios para ejercitarla. Esta apreciaci6n es correcta, pero no autoriza, ni mucho menos justifica, la proscripci6n de los derechos públicos subjetivos de contenido libertario. Tales derechos, según lo hemos afirmado reiteradamente, implican obligaciones correlativas a cargo de' los órganos del Estado en cuanto que éstos deben respetar las libertades específicas que aquéllos comprenden. A virtud de los mismos, todo gobernado está en posibilidad de desempeñarlos sin que los referidos 6rganos deban impedir su ejercicio. Ahora bien, si una persona, por las circunstancias fácticas en que se encuentre dentro de la realidad socio-económica y cultural en que viva, no está en condiciones de desplegar su derecho libertario, no por ello debe dejar de ser un titular, pues sin este derecho estaria a merced de las autoridades estatales, quienes podrían impedir el desempeño de cualquier libertad aunque tales circunstancias cambiasen. No debe confundirse el derecho público subjetivo con su ejercicio real, y si
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para desplegarlo no existen las condiciones objetivas adecuadas, no por este motivo debe dejarse al gobernado sin protecciónjurídica. Siendo la libertad una potestad compleja, esto es, presentando múltiples aspectos de aplicación y desarrollo, su implantaci6n o reconocimiento por el orden jurídico constitucional se llevaron a cabo en relaci6n con cada facultad libertaria específica. Éste es el método que se adopta por nuestra Constituci6n, la cual no consagra una garantia genérica de libertad, como lo hacía la Declaraci6n Francesa de 1789, sino que consigna varias libertades específicas a titulo de derechos subjetivos públicos. Por esto es por lo que, siguiendo el método que emplea nuestro sistema constitucional, procederemos al estudio de cada uno de los preceptos de nuestra Ley Fundamental que contienen las diversas garantías específicas de libertad.
IIl.
GARANTIAS ESPECÍFICAS DE LmERTAD
A. La libertad de trabajo (articulo 5 constitucional) "'0 a) Extensi6n y limitaciones constitucionales a dicha libertad. La libertad de trabajo es una de las garantias que más contribuyen a la realización de la felicidad humana, que es, según afirmamos, en lo que se resuelve toda la teleología del hombre dentro de un terreno de normalidad. En efecto, generalmente el individuo suele desempeñar la actividad que más esté de acuerdo Con su idiosincrasia, con sus inclinaciones naturales e innatas, etc. Consiguientemente, la escogitaci6n de la labor que el individuo despliega o piensa ejercitar constituye el medio para conseguir los fines que se ha propuesto (fama, riqueza, gloria, poder, etc.), Es por esto por lo que la libertad de trabajo, concebida como la facultad que tiene el individuo de elegir la ocupaci6n que más le convenga para conseguir sus fines vitales, es la manera indispensable sine qua non, para el logro de su felicidad o bienestar. Cuando al hombre le sea impuesta una actividad que no se adecúe a la teleología que ha seleccionado, no s610 se le imposibilita para ser feliz, para desenvolver su propia personalidad, sino que se le convierte en un ser abyecto y desgraciado. Fiel a tal prop6sito, que debe guiar a todo orden jurídico estatal, de cualquier naturaleza que sea, consistente en procurar el bienestar social, que se obtiene mediante la felicidad de los miembros dc un conglomerado humano, nuestro articulo 5 constitucional consagra la libertad de trabajo en los siguientes términos: "A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos." 210 Esta libertad sc regulaba por los artículos 4 y 5 de la Constitución. El contenido del primero de estos preceptos fue trasladado al segundo según Decreto Congresional de 27 de diciembre de 1974, publicado en el DiaTio Oficial de la Federación correspondiente al día 31 del mismo mes y año. Según tal decreto, y como ya lo hemos advertido, el articulo 4constitucional proclama la llamada "igualdad jurídica" entre el varón y la mujer.
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1. Como se colige de la simple lectura de esta disposici6n, la libertad de trabajo (cuya connotación abarca la de la industria, profesi6n, comercio, etc., por ser sin6nima de libertad de ocupaci6n) tiene una limitaci6n en cuanto a su objeto: se requiere que la actividad comercial, industrial, profesional, etc., sea licita. Por ende, todo aquel trabajo que es ilícito no queda protegido por la garantía individual de que tratamos, habiéndolo considerado así la Suprema Corte (Informe de 1970, Tribunal Pleno, pág. 291). Ahora bien, ¿qué se entiende por licitud en los términos del articulo 5 constitucional? La ilicitud de un acto o de un hecho es una circunstancia que implica contravenci6n a las buenas costumbres o a las normas de orden público. En el primer caso, la ilicitud tiene un contenido inmoral, esto es, se refiere a una contraposici6n con la moralidad social que en un tiempo y espacio determinados exista;'" en el segundo caso, la ilicitud se ostenta como una disconformidad, como una inadecuación entre un hecho o un objeto y una ley de orden público.'" ¿Qué es una norma de orden público? Desde luego, no se deben confundir las normas o leyes de orden público con las de Derecho Público. Éstas reciben su correspondiente calificación en atención a la naturaleza del todo normativo del que forman parte, pudiendo tener singularmente un contenido dispositivo de carácter privado. Así, por ejemplo, es una disposición de derecho público la contenida en el articulo 130, párrafo IV, de la Constitución, que dice: "La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley." Es una disposici6n de derecho público, porque pertenece a un todo normativo que tiene tal carácter eminentemente, . como es la Constitución. Sin embargo, tal disposición, no obstante su carácter constitucional, puede no ser de orden público en el caso de que solamente regule intereses particulares, en el supuesto de que concretamente tenga aplicación a situaciones privadas, como acontece en la mayoría de las veces. Por consiguiente, no toda norma o disposición de derecho público es necesariamente de orden público. A la inversa, tampoco necesariamente toda disposici6n de orden público pertenece al derecho público. Entonces, ¿cuál. es la nota que caracteriza una disposición de orden público? En las diversas situaciones que suelen darse socialmente, pueden existir simples intereses privados o debatirse intereses públicos con los particulares. Pues bien, cuando una disposición legal única y exclusivamente, de modo directo, establece una regulación para los intereses privados en vista de una situación juridica o fáctica determinada, se tratará de una norma de orden 211 No pretendemos abordar la cuestión del absolutismo o relativismo de la moral; nos concretamos a afirmar que ésta es, socialmente relativa, o sea, que varía según la época y el pueblo de que se trate. 212 Esta concepción de ilicitud la hemos derivado del articulo l,83Q del C6digo Civil, que dice: "Es ilícito el hecho que es contrario a las leyes de orden público o a las buenas costumbres."
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- privado. Por el contrario, si una ley regula directamente, ante una situación de hecho o de derecho determinada, los intereses que en ella tenga el Estado como entidad soberana o la sociedad, se estará en presencia de una norma de orden público. Por ende, para dilucidar la cuestión de cuándo se trata de una disposición de orden público, hay que acudir al objeto directo de la regulación que respectivamente establezcan ambos tipos preceptivos, integrados por los intereses privados o públicos que nonnen.'''' 2. De la disposición contenida en la primera parte del artlculo 5 constitucional, en relación con el artículo primero de la Ley Fundamental, se infiere que la libertad de trabajo se hace extensiva a todo gobernado, a todo habitante de la República, independientemente de su condición particular (sexo, nacionalidad, raza, edad, etc.), así como a todo sujeto que tenga dicha calidad, en los términos en que con antelación explicamos el concepto respectivo. Sin embargo, por lo que respecta al ejercicio del sacerdocio de cualquier culto, que la Constitución en su artículo 130, párrafo VI, equipara al desempeño de cualquier profesión, existe una importante Iimitaci6n constitucional. En efecto, el aludido artículo 130 de la Ley Fundamental, en su párrafo VIII, dispone: "Para ejereer en los Estados Unidos Mexicanos el ministerio de cualquier culto, se necesita ser mexieano por nacimiento", disposición que está corroborada por la Ley Orgánica correspondiente de enero de 1927. Por ende, ningún extranjero o mexicano por naturalización puede desempeñar el sacerdocio de algún culto, por prohibírselo así la Ley Suprema. Es más, la misma disposición constitucional consigna otra limitación a la libertad de trabajo por lo que el ejercicio del sacerdocio concierne, al facultar a las legislaturas de los Estados para determinar el número máximo de ministros de los cultos, "según las necesidades locales" (párrafo VIII). Es evidente, en atención a este mandamiento, que la mencionada libertad, bajo el aspecto indicado, queda al arbitrio de los organismos legislativos estatales, los que, al fijar discrecionalmente la cantidad de ministros de cualquier culto, están en abierta posibilidad de vedar el desempeño del sacerdocio a toda persona, bajo el pretexto de que las necesidades respectivas de la entidad federativa de que se trate estén satisfechas. Estas restricciones no se comprendían ni en la Constitución de 57 ni en el Proyecto de Reformas a este ordenamiento elaborado por don Venustiano Carranza. En la expresada Carta Fundamental, el artículo 123 simplemente disponía que era de la incumbencia exclusiva de los poderes federales ejercer la intervención "que designen las leyes" en materia de culto religioso y disciplina externa.i'" El aludido proyecto, por su parte, propuso en su 218 Respecto del concepto "normas de orden público" y "normas de orden privado"J véase nuestro libro El Juicio de Amparo, donde abordamos la cucsti6n relativa con la amplitud que nos ha sido dable. (Capítulo XXI, parágrafo I1, apartado C.) "214 Como este precepto temitía a la lcgislaci6n secundaria, con fecha 14 de diciembre de 1874 y bajo el gobierno de don Sebastián Lerdo de Tejada se expidió su ley reglamen-
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articulo 129 que se declarara enfáticamente el principio de separacíon entre la Iglesia y el Estado. Ahora bien, el dictamen de la Comisión designada por el Congreso de Querétaro, integrada por los diputados Paulino Machorro Narváez, Arturo Méndez, Hilario Medina y Heriberto Jara, rompi6 el principio de independencia entre la Iglesia y el Estado, proclamando la supremacía de éste sobre "los elementos religiosos" y desconociendo absolutamente la personalidad juridica a las corporaciones eclesiásticas. Se arguy6 que la preconizaci6n de la separaci6n de la Iglesia y la entidad estatal significaba el reconocimiento de la personalidad de aquélla, que fue 10 que hicieron las Leyes de Reforma, circunstancia que origin6 que se dejara "a las agrupaciones religiosas en una completa libertad para acumular elementos de combate que a su debido tiempo hicieron valer contra las mismas instituciones a cuyo amparo habían medrado". Consecuentemente con la idea de que el poder estatal debía tener primacía sobre el poder eclesiástico, la Comisión propuso las limitaciones a la libertad de trabajo de que hemos tratado en 10 que se refiere al ejercicio del sacerdocio. No está dentro de nuestro ánimo ponderar tales limitaciones y las demás prevenciones que en materia de culto religioso consigna el articulo 130 constitucional vigente, desde el punto de vista de su justificaci6n o injustificaci6n. S610 nos contraeremos a apuntar que dicho precepto se antoja anacr6nico en la actualidad, pues las normas que involucra ostentan un marcado carácter obsoleto, cuya consagraci6n pudo haber ohedecido a una reacci6n del Estado frente a la fuerza politica y econ6rnica del clero mexicano que siempre se opuso a toda tendencia reformativa progresista, habiendo provocado una situaci6n que ya se encuentra totalmente liquidada y que pertenece a la historia. Si el articulo 27 constitucional, en su fracci6n JI, establece la incapacidad de las asociaciones religiosas para adquirir, poseer o administrar bienes raíces y para imponer capitales sobre éstos, y si el propio precepto declara como propiedad nacional todos los templos destinados al culto público y demás edificios y construcciones relacionados con él y con la propaganda o enseñanza del mismo, las disposiciones contenidas con el articulo 130 nos parecen no 0010 inútiles, sino peligrosas, pues aun sin ellas, por una parte, el poder político y econ6rnico del clero no seria reivindicable en atenci6n a las terminantes prohibiciones y declaraciones del artículo 27; y con su aplicaci6n estricta, por la otra, se podria revivir un conflicto entre la Iglesia y el Estado que actualmente s610 constituye una página sangrienta de nuestro pretérito hist6rico. 3. Otra limitaci6n constitucional estahlecida por el articulo 5 constitucional es la que consiste en que la libertad de trabajo s610 podrá vedarse por teele, que proclam6 la separación de la Iglesia y el Estado y cuya materia normativa la integran múltiples disposiciones sobre el culto religioso externo y sobre el estado civil de las personas excluyendo de él, para fines jurídicos, la injerencia de las autoridades eclesiásticas.
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determinaci6n judicial cuando se ataquen los derechos de tercero. Más bien se trata de una posibilidad de limitaci6n, la cual se actualiza por determinaci6n o sentencia judicial recaída en un proceso previo en que se cumplan los requisitos contenidos en el artículo 14 constitucional en favor de aquel a quien se pretende privar de ese derecho libertario. ¿Qué alcance tiene una determinaci6n judicial (que debe ser necesariamente una sentencia) que vede a una persona la libertad de trabajo cuando se ataquen los derechos de tercero (es decir, de otra persona cuya posicion jurldica sea la vulnerada por el ejercicio indebido de esta libertad?).'" De la redacción de la citada disposici6n constitucional, se desprende que la determinaci6n judicial, que actualiza la mencionada posibilidad, prohíbe o veda la libertad misma, esto es, intercede a un individuo la potestad que tiene de optar por la ocupaci6n que más le acomode. Sin embargo, la sentencia judicial que establezca esa prohibici6n no tiene el alcance que aparentemente se deriva de la disposici6n constitucional transcrita, puesto que, de lo contrario, se haría nugatoria dicha garantía individual en perjuicio de un sujeto. Lo que el constituyente quiso fue no establecer la posibilidad de que un hombre fuese privado de la libertad de trabajo considerada ésta como facultad del individuo para dedicarse a cualquier oficio, profesi6n, comercio, etc., que más le agrade, sino facultar al juez para prohíbir a una persona que continúe ejerciendo una actividad perjudicial para loo derechos de tercero. Propiamente la Constituei6n en este caso no contiene una limitaci6n general abstracta a la libertad de trabajo, sino una facultad otorgada al juez para prohibir a un individuo que se dedique a una determinada labor cuando el ejercicio de ésta implique una vulneraci6n a los derechos de otra persona cualquiera, lo cual no obsta para que el sentenciado conserve la potestad de elegir cualquiera ocupaci6n lícita, aun la misma que se le ved6, siempre y cuando no produzca dicho efecto.
4. Una limitaci6n más a la libertad de trabajo que el propio artículo 5 constitucional contiene, consiste en que el ejercicio de la misma, s610 podrá vedarse por resoluci6n gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. ¿Cuál es el alcance de esta limitaci6n constitucional a la libertad de trabajo? Desde luego, la autoridad administrativa está facultada para restringir el ejercicio de dicha libertad, siempre y cuando dicte una resoluci6n conforme a una ley limitativa correspondiente y la cual tenga en cuenta el perjuicio que la sociedad pudiese resentir con el desempeño de tal 'derecho. Por ende, la autoridad administrativa en general, independientemente de su jerarquía e indole, no tiene facultad para restringir a un individuo el ejercicio de la 215
Se excluye pues, la posición de (acto, esto es, aquella que no está prevista o tute-
lada por el Derecho Objetivo.
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libertad de trabaja sin sujetarse para ella a una dispasici6n· legal en eí sentida material, esto es, creadora, extintiva, modificativa o reguladora de situaciones jurídicas abstractas e impersonales. Toda autoridad gubernativa, pues, para limitar la libertad de industria, comercio, etc., en perjuicio de una o más personas, debe apoyarse en una norma juridica que autorice dicha limitación en los casos por ella previstos, en vista siempre de una posible vulneración a los derechos de la sociedad.'" bU Por tanto, motu proprio, la autoridad administrativa está impedida para decretar restricciones a la libertad de trabajo, lo cual significarla, además de una contravención al artículo 5 constitucional, una violación al artículo 16 de la Ley Suprema a través de la garantía de fundamentación legal. Por otra parte, toda disposición legal en sentido material que limite dicha libertad, sin que en las casos en ella contenidos Se lesionen los derechos de la saciedad ---eircunstancia que debe ser establecida a posteriori-c-, es inconstitucional bajo el aspecto de ser violatoria del artículo 5 de la Ley Fundamental. Ahora bien, en relación con la limitación constitucional a la libertad de trabajo de que venimos tratando, se presenta una cuestión que no deja de tener importancia: el fundamento legal que toda resolución gubernativa debe tener para limitar el ejercicio de dicha libertad, ¿puede consistir en una disposición reglamentaria o en una ley desde el punto de vista formal, esto es, expedida por el Poder Legislativo? En otras palabras, el término "ley" que se emplea en el articulo 5 constitucional ¿alude tanto a los reglamentos administrativos como a las leyes propiamente dichas, o solamente a éstas? Cuando una autoridad se apoya en reglamentos gubernativos (que son leyes desde el punto de vista material) para vedar la libertad de trabajo en determinados casos, ¿viola el articulo 5 constitucional? ¿Es menester que, para no infringir este precepto, dicha autoridad se base en una ley desde el punto de vista formal, o sea, en una disposición legal material dictada por el Poder Legislativo Federal o por el local en sus respectivos casos? Si se toma la palabra "ley" que emplea el artículo 5 constitucional en su sentido material, intrinseco, es decir, como disposición creadora, modificativa, extintiva o reguladora de situaciones jurídicas, abstractas e impersonales, independientemente de la autoridad de que provenga, con evidencia que un reglamento administrativo puede servir de fundamento a una resolución gubernativa para limitar o prohibir la libertad de trabajo en determinados casos. Sin embargo, nosotros estimamos que no con esa sola medida interpretativa se soluciona la cuestión planteada, por lo que habrá que recurrir a otras consideraciones. 2115 bis Este mismo criterio lo ha sustentado en su jurisprudencia el Primer Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa (cfr. Informe de 1977, Sección "Tribunales Colegiados", págs. 30 y 31).
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Los reglamentos administrativos tienen como autor al Presidente de la República o a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos casos. Pues bien, al vedar el ejercicio de la libertad de trabajo, cuando ésta vulnere los derechos de la sociedad, un reglamento administrativo determina los casos generales en los cuales surge la posibilidad de tal. vulneración. Por ende, las autoridades administrativas que lo expiden son las que reglamentan la garantía individual de libertad de trabajo por lo que concierne a esta limitación constitucional, desde el momento en que fijan las hipótesis en que se pueden atacar los derechos sociales. En vista de esta circunstancia, nosotros nos preguntamos: ¿las autoridades administrativas, con el Jefe del Ejecutivo al frente, son constitucionalmente competentes para reglamentar por si mismas, sin ningún antecedente legislativo, una garantia individual como es la contenida en el artículo 5 de la Constitución? Si recorremos las facultades que ésta atribuye al Presidente de la República en su articulo 89, no descubrimos ninguna que asigne a este funcionario competencia para reglamentar las garantías individuales o, en otras palabras, para dictar disposiciones legales reglamentarias de las mismas; tampoco a través de la Ley Suprema encontramos investido al Jefe del Ejecutivo con la facultad de legislar sobre garantías individuales. Por tal motivo, el Presidente de la República y, consiguientemente, las autoridades administrativas inferiores, no están facultadas constitucionalmente para reglamentar, por sí mismos, las garantias individuales, que es a lo que equivaldría dictar disposiciones reglamentarias fijando los casos generales en los que el ejercicio de la libertad de trabajo vulnere los derechos de la sociedad. A la luz de la Ley Fundamenial, la atribución de señalar las hipótesis en que esta consecuencia se produce o puede producirse con motivo del desempeño de dicha libertad, en materia federal corresponde al Congreso de la Unión, de conformidad con el articulo 73 constitucional, fracción XXX, a modo de facultad implícita, máxime si se atiende a lo que dispone el artículo 16 transitorio de la Constitución, que dice: "El Congreso Constitucional, en el periodo ordinario de sus sesiones. .. expedirá todas las leyes orgánicas de la Constitución que no hubieren sido ya expedidas en el periodo extraordinario a que se refiere el artículo 6 transitorio, y dará preferencia a las leyes relativas a las garantías individuales..." En conclusión, los reglamentos administrativos, si bien material o intrínsecamente pueden reputarse como leyes, formalmente son considerados como actos emanados del Poder Ejecutivo, por lo que, no teniendo éste facultad constitucional para reglamentar las garantías individuales, no puede, por ende, motu proprio, señalar los casos generales en que el ejercicio de la libertad de trabajo ataque los derechos de la sociedad y, en consecuencia, limitar o prohibir ésta en determinadas hipótesis. La incompetencia de las autoridades administrativas y, por ende, la ineficacia de los reglamentos que éstas expidan para reglamentar las garantías individuales, han sido deelaradas por la jurisprudencia de la Su-
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prema Corte de Justicia, en especial por 10 que toca al artículo 5 constitucional" en los siguientes términos: La facultad para reglamentar el artículo 4 constitucional (actualmente 5) es exclusiva del Poder Legislativo de los Estados o de la Uni6n y la reglamentaci6n que hagan las autoridades administrativas, es anticonstiiucionalP" Por tal motivo, un reglamento administrativo no debe reglamentar una garantía individual, en especial la relativa a la libertad de trabajo, que es a lo que equivaldría la determinación de los casos en que se vulneren los derechos de la sociedad y, por ende, la prohibición del ejercicio de dicha .libertad en los mismos. En vista, pues, de la incompetencia de las autoridades administrativas para llevar a cabo dicha reglamentación, se llega a la conclusión, como lo ha hecho la Suprema Corte, de que sólo los organismos legislativos tienen tal incumbencia, por lo que únicamente una ley, desde los puntos de vista formal y material, pueden fijar los casos generales en que el ejercicio de la libertad de trabajo lesione los derechos de la sociedad, y constituir, en consecuencia, el fundamento legal de una resolución gubernativa que lo vede. Por otra parte, la facultad reglamentaria con que está investido el Ejecutivo, de conformidad con la fracción 1 del articulo 89 constitucional, debe obedecer a una ley previa, por cuanto a su validez y eficacia se refiere. En otras palabras, un reglamento no debe ser expedido (yen caso de haberlo ya sido carece de validez) cuando no esté apoyado en una ley que pormenorice o detalle. Por ende, un reglamento administrativo por sí mismo, en ausencia de toda ley anterior, no puede reglamentar la libertad de trabajo fijando los casos de limitación a la misma. Estas consideraciones se encuentran corroboradas por el licenciado Lanz DUTet~
quien asienta: "Pero sin necesidad de internarnos en discusiones abstractas de legisladores y tratadistas sobre si el reglamento constituye o no una función legislativa del órgano ejecutivo del Estado, bastará analizar el texto expreso de nuestra Constitución, consignado en la fracción 1 del artículo 89,
para convencernos de que la facultad reglamentaria del Presidente de la República constituye un simple acto de mera ejecución de las leyes, y que, por lo tanto, cuando no existan éstas, es decir, disposiciones de carácter general creadoras o reguladoras de relaciones jurídicas determinadas, no podrá -existir el derecho del Ejecutivo para expedir reglamentos, pues esto sólo puede tener por exclusivo objeto, como dice la Constitución, proveer en la esfera adrninistrativa a la exacta observancia de las leyes dictadas por el Congreso. Por consiguiente, queda establecido, conforme a la doctrina generalmente adoptada por países regidos por instituciones constitucionales semejantes a las nuestras, pero sobre todo por lo preceptuado de una manera categórica en nuestra
Constitución Federal, que la única significación y alcance de la facultad reglamentaria del presidente es proporcionar los medios o procedimientos de carác-
ter general para hacer cumplir la -legislación federal por todas las autoridades y todos los habit.antes de la República. Por este motivo rienen, dentro de su 216 Semanario ]udicitJ1 de la Federación, Apéndice al tomo CXVU1, tesis 134. Tesis 24; 216 de la Compilación 1917-1965 )' 491 del Apendice 1975, Segunda Sala. Tesis 160 del Apéndice 1985. Novena Parte. Segunda Sala.
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competencia, la misma fuerza obligatoria y validez que las leyes, y debido a esta circunstancia, los tribunales deben aplicarlos para dirimir las contiendas entre partes o exigir a los particulares el cumplimiento de las obligaciones legales que tengan para con el Estado, pues se trata de preceptos que deben considerarse como complementarios de las leyes. Pero si todo esto es verdad, ello mismo implica que el reglamento no puede salirse de los límites marcados
por la ley o la materia objeto de sus disposiciones, porque el Ejecutivo no tiene mayor competencia legislativa por medio del poder reglamentario que la que tuvo el Congreso para dictar las normas jurídicas objeto de la reglamentaci6n. Por consiguiente, no es cierto que el Jefe del Ejecutivo posea en México, por
sus propias facultades gubernamentales y como poder soberano encargado de ciertas funciones dentro del Estado, el derecho de legislar en asuntos sobre los que no lo haya hecho el Congreso, ni con mayor amplitud, ni 'extendiéndose a otros que estén fuera de los límites ejecutivos, que sólo por su íntima rela-
ci6n con los poderes constitucionales del Congreso, y por la forma que generalmente adopten para la reglamentaci6n, tienen toda la apariencia de legislativos." 217
No obstante todas las anteriores consideraciones, y en oposición a la tesis jurisprudencial que establece la incompetencia de las autoridades administrativas para reglamentar el artículo 5 constitucional, la Suprema Corte en varias ejecutorias ha reputado a los reglamentos administrativos en general como el fundamento legal de las resoluciones gubernativas que veden a un individuo la libertad de trabajo.f" De acuerdo con estas ejecutorias, una decisión administrativa que prohiba o restrinja la libertad de trabajo en determinados casos en perjuicio de una o más personas, no viola el artículo 5 constitucional si se basó en un reglamento que estime que el ejercicio de ese derecho es perjudicial a los intereses de la sociedad. Tácitamente, la Suprema Corte, a través de tales ejecutorias y contradiciendo la jurisprudencia anteriormente citada, considera a las autoridades administrativas, autoras de los reglamentos correspondientes, como competentes para reglamentar la garantía individual de libertad de trabajo, que es en lo que se revela el señalamiento de los casos generales en los que se aprecie que el ejercicio de tal derecho lesiona a la sociedad. Sin embargo, a un reglamento administrativo, para reputarlo contraventor de la mencionada garantía, se le debe considerar bajo el aspecto de que él mismo, sin apoyarse en una ley propiamene dicha, consigne los casos en que el ejercicio de cualquier actividad lícita (pues la ilícita no constituye el derecho público subjetivo derivado de la propia garantía individual) Derecho Constituciona1~ págs. 278-279. Semanario Judicial de la Pederaoion, Quinta Época, tomo XLV, pág. 3,455; tomo LXII, pág. 3,293; tomo LXIII, pág. 3,293. Sin embargo, la misma Suprema Corte ha reiterado posteriormente el criterio jurisprudencia! a que nos hemos referido, contrariando el que se implica en estas ejecutorias, según es de verse de las tesis a que se alude en el tomo XCVI, correspondiente al mes de junio de 1965 de la Sexta 1J:poca~ págs. 54 y siguiente, Segunda Sala. 217
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pueda dañar, perjudicar u ofender los derechos de la sociedad, por las razones que hemos expuesto. Ahora bien, si dicho reglamento no veda o prohíbe el desempeño de tal actividad, sino que se contrae a establecer las bases o requisitos para su desarrollo (como sucede, generalmente, con las distintas regulaciones, administrativas de diversas actividades particulares con vista a preservar el interés social o público y que tienen su fundamento legal en la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal tratándose de esta entidad federativa, no puede afirmarse que sea violatorio del artículo 5 constitucional, porque no impide el ejercicio de la libertad de trabajo, sino condiciona éste a ciertas exigencias, las cuales, una vez satisfechas, lo expeditan. En otras palabras, una cosa es vedar alguna actividad, o sea, prohibirla por modo absoluto, lo cual sólo debe hacerse mediante una ley en sentido formal y material cuando se ofendan o lesionen los derechos de la sociedad, es decir, cuando se afecten los intereses públicos o sociales, y otra, completamente distinta, reglamentar una libertad de trabajo especifica, esto es, consignar los requisitos que deben colmarse para su desarrollo y establecer la vigilancia o el control gubernativo sobre ella, así como las causas o motivos de la impedición de su ejercicio porque tales requisitos dejen de satisfacerse una vez llenados. La prohibición para que una actividad se despliegue debe implicar el contenido de una situación legal absoluta conforme al artículo 5 constitucional, o sea, la consagración en una ley de los casos generales en que ninguna persona, llenando o no requisito alguno, puede desempeñarla por dañar los derechos de la sociedad o por lesionar los intereses públicos; en cambio, la reglamentación respecto de dicha actividad no entraña su exclusión de la libertad de trabajo, sino la prohibición relativa o contingente de que la persona concretamente considerada, que no satisfaga o deje de satisfacer las exigencias reglamentarias, pueda desarrollarla. Por ende, al disponer el artículo 5 constitucional que el ejercicio de la libertad de trabajo sólo puede vedarse "por resolución gubernativa dictada en los términos que marque la ley cuando se ofendan los derechos de la sociedad", establece claramente que la exclusión de cualquier actividad del gobernado que provoque este último fenómeno, únicamente puede consignarse en un ordenamiento legal expedido por el Congreso de la Unión o las legislaturas locales, según sea la materia de regulación en que tal actividad se desempeñe, y que, con base en él, se emita la decisión prohibitiva correspondiente. Y como la reglamentación del ejercicio de cualquiera libertad especifica de trabajo no importa su prohibición absoluta, erga omnes, es decir, su exclusión de la conducta general del gobernado, el ordenamiento que la instituya (reglamento que puede expedirse, según el caso, por el Presidente de la República o por los gobernadores de los Estados) no debe considerarse infractor del precepto que comentamos, a no ser que los requisitos que imponga para el desempeño de la actividad partícular de que se trate sean de imposible satisfacción absoluta (no concreta), en
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virtud de que esta imposibilidad realmente traduciría una verdadera prohibición. En resumen, estimamos que la fijación de los casos generales en los que se determine que el ejercicio de la libertad de trabajo daña los intereses o derechos de la sociedad, debe establecerse por una ley en sentido material y formal, esto es, por un acto jurídico creador, modificativo o extintivo de situaciones abstractas e impersonales emanado del Poder Legislativo, bien sea local o federal, Por ende, las limitaciones a la garantía individual de libertad de trabajo que se manifiesten en prohibiciones absolutas del ejercicio de cualquier actividad lícita del gobernado, sólo de esa manera deben llevarse a cabo.... La autoridad administrativa que dicte una resolución gubernativa que vede a un individuo dicha libertad debe apoyarse en la ley limitativa o prohibitiva correspondiente, la que a su vez, para no contrariar el artículo 5 constitucional, debe determinar los casos generales de prohibición en los que realmente se estime que se ofenden o lesionan los derechos o intereses de la sociedad, estimaci6n que, por otra parte, y en los juicios de amparo que al respecto se promuevan, debe ser ponderada por la autoridad judicial federal, pues suponer que el legislador pueda ad líbitum señalar en las leyes que expida las hipótesis en que el ejercicio de alguna actividad del gobernado dañe los derechos o intereses públicos, existiendo o no verdaderamente, con criterio objetivo, la posibilidad de damnificaci6n correspondiente, equivaldría a entronizar la dictadura legislativa, al colocar bajo su exclusiva y excluyente potestad a la libertad de trabajo. Por otra parte, la autoridad administrativa puede expedir reglamentos que regulen esta libertad; pero siempre que exista la ley previa correspondiente, la cual sería, hablando con propiedad, el objeto de la reglamentaci6n detallada o minuciosa en ellos contenida. En vista de todas las consideraciones ya expuestas, estimamos que los reglamentos administrativos que por sí mismos, sin apoyarse en una ley preexistente, limitan la libertad de trabajo en el sentido de prohibir SU ejercicio en ciertas actividades, son inconstitucionales 219 Duguit sustenta un criterio similar al afirmar que los límites a la libertad individual para que la vida social sea posible sólo pueden ser determinados por la ley. Al efecto afirma que: "Esto quiere significar, desde luego, que dichos límites no pueden ser determinados sino por el órgano especialmente encargado de hacer la ley, Y. además, que no pueden establecerse sino mediante una decisión tomada por vía general y abstracta, sin consideración de- clase ni de persona, y en manera alguna por medio de una decisión individual y concreta, adoptada con relación a una persona o a una clase determinada. Finalmente, estas restricciones, impuestas a la libertad individual de cada uno en interés de todos, deben ser las mismas para todos. Es la consecuencia directa del principio de igualdad. Sólo la ley puede hacer restricciones a las libertades individuales, bajo la condición expresa de ser las mismas para todos y de que sean necesarias para asegurar el libre desenvolvimiento de la actividad de cada Uno. Toda ley que estableciese restricciones de la libertad individual excediéndose de este límite violaría el derecho, de la misma manera que toda ley que limitase la libertad de unos en condiciones más rigurosas que la libertad de otros." (M anual de Derecho Constitucional, pág. 211.)
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por dos motivos fundamentales: primero, porque la autoridad que los expida, o sea, la administrativa, no está facultada por la Ley Suprema para reg:lamentar dicha garantía, sino que esta atribución compete al Congreso Federal o a las legislaturas locales en sus respectivos casos; y, segundo, porque una disposición materialmente legislativa que dicte e! Presidente de la República (refiriéndose s610 a la materia federal o a la local para e! Distrito Federal) tiene que fundamentarse en una ley formal previa, según se desprende de la fracción 1 del artículo 89 de la Constitución, fundamento de! que carecerían los aludidos reglamentos. Frente al principio de que la libertad de trabajo s610 puede vedarse por una ley en sentido formal y material, es decir, prohibirse absolutamente para todos en relación con una determinada actividad cuando se ofendan los derechos sociales, se suscita e! problema de si los reglamentos autonomos, llamados también gubernativos, entrañan dicha prohibición cuando sujetan la conducta del gobernado a ciertos requisitos sin cuyo cumplimiento no podría desempeñarse. Ya hemos afirmado que ningún reglamento de ese tipo debe vedar o prohibir actividad alguna por modo absoluto; pero esta prohibición, que comprende a la actividad 'en sí misma considerada, no debe confundirse COn la fijación de las condiciones en que el gobernado puede ejercitarla, condiciones que se refieren a circunstancias de variada índole dentro de las cuales se debe realizar su desempeño, tales como la ubicación de! establecimiento comercial o industrial, requisitos de! local respectivo, horario de labores, posesión de una licencia de funcionamiento, etc. Conforme a esta consideración distintiva entre la prohibición absoluta de una actividad y la sujeción de su ejercicio a ciertas condiciones, se concluye que los reglamentos gubernativos, al consignarlas, no implican la vulneración de la libertad de trabajo ni, por ende, se oponen al artículo 5 constitucional, ya que satisfechas tales condiciones, la actividad respectiva puede desempeñarse.t" .,. Por otra parte, los requisitos a que está sometido el ejercicio de una determinada conducta del gobernado se justifican plenamente en e! caso de que a esta conducta se vinculen los intereses de! público, cuya protección importa la finalidad propia de los citados reglamentos. 5. Otra limitación constitucional a la libertad de trabajo es la contenida en e! texto respectivo del artículo 5 de la Ley Suprema, que dice: "En cuanto a los servicios públicos sólo podrán ser obligatorios, en los términos que establezcan las leyes respectivas, e! de las armas y e! de los .jurados, así como e! desempeño de los cargos concejiles y los de elección popular, directa o indirecta. Las funciones electorales y censales tendrán carácter oblig-atorio y g-ratuito, pero serán retribuidas aquellas que se realicen pro.:l19 bis La distinción entre los reglamentos autónomos y los heterónomos que brevemente hemos expuesto la ha formulado, en términos análogos, el Primer Tribunal Ooíegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa. en su jurisprudencia. (Cfr. Informe de 1977, págs. 42 a 47 de la Secci6n "Tribunales Colegiados".)
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fesionalmente en los términos de esta Constitución y las leyes correspondientes. Los servicios profesionales de índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la ley y con las excepciones que ésta señale." Esta prevención constitucional implica una limitación a la libertad de trabajo porque constriñe al individuo a desempeñar ciertos seroicios aun en contra de su propia volunúul. Hemos afirmado que la libertad de trabajo es una facultad de la persona consistente en poder escoger la labor que más le agrade y que estime más idónea para el .logro de su felicidad o de sus aspiraciones. Pues bien, al declarar la disposición constitucional transcrita como obligatorios los servicios públicos de annas, de jurados, de cargos concejiles y de los de elección popular, las actividades profesionales de índole social y las [unciones electorales y censales, descartan la facultad que tiene el sujeto de rechazar o no optar por dichos trabajos, desde el momento en que, aunque no lo desee, tiene que desplegarlos. La obligación en el desempeño de los servicios y funciones públicas que enumera el párrafo transcrito del articulo 5 constitucional se justifica plenamente. En efecto, si se analiza cada uno de dichos servicios o funciones, se llegará a la conclusión de que su ejercicio tiene un gran interés nacional, o, al menos, social, al cual ningún miembro del conglomerado debe ser ajeno. Dicho interés está colocado sobre las voluntades particulares, por lo que toda persona debe contribuir, en la medida de sus posibilidades y capacidades, a servirlo y protegerlo, sobre todo en la defensa del país. El constituyente, previendo que la garantía de la libertad de trabajo en sus términos absolutos podría implicar un obstáculo para la satisfacción de los diferentes intereses sociales que se colman con los diversos servicios públicos que enumera la disposición constitucional comentada, limitó atingentemente tal derecho, declarando como obligatorias las prestaciones públicas de armas, de cargos concejiles, de jurados, de cargos de elección popular, los que estriban en las funciones electorales y censales y los servicios profesionales de índole social. Si analizamos el sentido en que está concebida la citada prescripción constitucional, se constatará que .timitativamente menciona determinados servicios públicos como obligatorios. Por ende, cualquier servicio público, esto es, cualquier prestación que el individuo desempeñe en beneficio del Estado, que no esté comprendido dentro de los enumerados en el párrafo segundo del artículo 5 constitucional, no será obligatorio, teniendo la persona la potestad de desempeñarlo o no, según le convenga. La obligatoriedad de los servicios públicos que indica dicha disposición constitucional es meramente declarativa. En consecuencia, como en tal prescripción se expresa, toca a la legislación secundaria federal o local, según el caso, determinar las condiciones, circunstancias y demás pormenores en que se deben desarrollar los servicios públicos obligatorios. Así, verbigracia, la Ley del Servicio Militar Obligatorio, que entró en vigor por decreto de 31 de agosto de 1942, especifica con minuciosidad los términos en que se
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debe prestar el se1"VlCIO público de las armas, el cual, siendo de carácter federal, puesto que interesa a toda la naci6n, está regulado por una ley de esa misma índole constitucional. Por su parte, la legislaci6n local de cada Estado de la Federaci6n, de conformidad con la disposici6n transcrita del articulo 5 constitucional, debe determinar las condiciones en que deben desempeñarse los servicios públicos de jurados que deban conocer de delitos del orden común, los cargos concejiles, los de elecci6n popular dentro de la entidad de que se trate, etc., por ser ellos del resorte competencial local, de acuerdo con el artículo 124 de la Ley Suprema. La Constituci6n de 57, también en su artículo S. redujo las limitaciones de que tratamos a los servicios públicos de las armas, a las funciones electorales y a los cargos concejiles y de jurado. La Ley Fundamental vigente, antes de la reforma practicada en noviembre de 1942 a su artículo 5, agreg6 como obligatorios los cargos de elecci6n popular directa o indirecta; y por virtud de dicha reforma, el texto actual del mencionado precepto extendi6 las restricciones a la libertad de trabajo, a las funciones censales y a los servicios profesionales de índole social. Ello revela la tendencia evolutiva justificada de limitar el derecho público subjetivo inherente a la citada libertad, en aras de los intereses nacionales y sociales, que evidentemente deben prevalecer sobre el interés particular del gobernado. De esta prevalencia ni siquiera pudo sustraerse la Constituci6n de 57, inspirada en una ideología eminentemente individualista y liberal, pues se consider6 con toda raz6n, al reformarse su artículo 5 el 25 de septiembre de 1883 y el 10 de junio de 1898, que sobre la facultad optativa que involucra la libertad de trabajo, se debía situar la obligatoriedad en el desempeño de servicios, funciones y cargos públicos que siempre responden, por su naturaleza misma, a necesidades colectivas, cuya colmaci6n incumbe a todo miembro de la sociedad, según hemos afirmado. Como veremos más adelante, la libertad de trabajo está constitucionalmente asegurada por la terminante declaraci6n, contenida en el mismo artículo 5, de que "Nadie podrá ser obligado a. prestar trabajos personales sin la justa retribuci6n y sin su pleno consentimiento". Ahora bien, dentro de las hipótesis limitativas a que se ha aludido, esta norma de seguridad deja de ser operante. Así, el propio precepto, en el párrafo correspondiente que ya transcribimos, impone la obligatoriedad, mas no la gratuidad, en lo que respecta a los servicios públicos de las armas, de los jurados, de los cargos concejiJes y de los de elecci6n popular directa o indirecta, así como a los profesionales de carácter social; pero por lo que concierne a las funciones electorales y censales, éstas deben desempeñarse obligatoria y gratuitamente, es decir, sin o contra el consentimiento del gobernado y sin retribuci6n alguna." fl'O La Cúmisi6n encargada de dictaminar sobre el artículo 5° en el Congreso de Querétero, integrada por los diputados Múgica, Rcmán, Monzón, Recio y Cclunga, basándose en un estudio del licenciado Aquiles ElorduyJ propuso que también se reputase como obli-
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6. La limitación constitucional a que nos vamos a referir está concebida en e! multi-invocado artículo 5 constitucional que dice: "La ley determinará en cada Estado cuáles son las profesiones que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo." La limitación que involucra esta pre· vención constitucional se traduce en la prohibición impuesta a aquellos individuos que no tengan el título correspondiente para ejercer las profesiones en que este requisito se exija. Por ende, de acuerdo con esta limitación constitucional a la libertad de trabajo, toda persona que desee dedicarse a alguna actividad para cuyo desempeño se requiera e! título correspondiente, debe obtener éste de la autoridad u organismo designados por la ley como competentes para expedirlo. De acuerdo con la disposición legal que comentamos, y tal como lo ha asentado la jurisprudencia de la Suprema Corte, es a las diferentes entidades federativas a las que corresponde, por conducto del Poder Legislativo local, señalar legalmente las profesiones que requieran título para su ejercicio. Este señalamiento debe obedecer al criterio de la mayor o menor dificultad que e! ejercicio de una profesión presente, así como al mínimo de preparación cultural que se exija al profesor, determinando, como lo manda el propio precepto constitucional, las condiciones para obtener la autorización o título correspondiente, así como la autoridad o entidad competente para su expedición, en la inteligencia de que tal título o autorización son respetables y válidos en todos los Estados de la República, según lo preceptúa e! artículo 121 constitucional, en su fracción V. Atendiendo a la amplitud normativa dentro de la que opera la libertad de traba jo, tratándose de! ejercicio de cualquier profesión los extranjeros Se encuentran en la misma situación que los nacionales mexicanos. Esta situación contrasta con las limitaciones y prohibiciones que en varios países se imponen al profesionista extranjero para proteger al profesionista nacional frente a competencias desleales y hasta ruinosas en e! desempeño de gatorio "el servicio en el ramo judicial para todos los abogados de la República". El dictamen y el texto del artículo 5'" sugerido por la Comisión, se discutieron apasionadamente, sobre todo en lo que atañe a las disposiciones relativas a la materia de trabajo, habiéndose a la postre decidido que ésta se regulase en un capítulo especial de la Constitución, dada la trascendencia de Su normación como una de las aspiraciones básicas de la Revolución. Fue así como se incorporé a nuestra actual Ley Suprema el capítulo denominado "Del Trabajo de la Previsión Social", formado por el Famoso artículo 123, que está fundado en un prolijo estudio formulado por los licenciados José Natividad Macias y Luis Manuel Rojas, por encargo de don Venustiano Carranza. La separación normativa de dos materias jurídicamente diferentes, como son las consistentes en la libertad de trabajo en su carácter de garantía individual o del gobernado y las garantías sociales para la clase trabajadora como lactar imprescindible de la producción, originó que la Comisión antes referida eliminara del texto proyectado del artículo 5". las disposiciones concernientes al trabajo en su aspecto de sevicio personal frente a los palrones o empresas, habiéndose dejado de incluir, por otra parte. en dicho texto, la limitación a la libertad laboral II ocupacional, consistente en la obligatoriedad. a cargo de los abogados de la República, de prestar servicios en el ramo de justicia.
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la actividad respectiva. La libertad profesional que proclama el artículo 5 constitucional en beneficio de todo extranjero ha propiciado en México la formación de verdaderos consorcios extranacionales que, al través de "bufetes", o "despachos", no sólo compiten ventajosamente con los profesionistas mexicanos, sino que acaparan gran número de negocios y casos en los que poderosas empresas transnacionales son protagonistas. La mencionada libertad no ha podido ser restringida ni mucho menos suprimida en aras del principio de igualdad y reciprocidad internacionales, precisamente porque su rango constitucional lo impide. Prueba de ello es la jurisprudencia de su Suprema Corte que ha estimado contrarias al articulo 5 de la Ley Suprema las prohibiciones establecidas en la legislación sobre la materia respecto de profesionistas extranjeros, imposibilitando la protección jurídica del profesionista mexicano. La situación brevemente descrita ha sido estudiada en diversas ocasiones por diferentes agrupaciones de juristas con el objeto de proponer el remedio adecuado que asegure la preservación de los profesionistas nacionales frente a la competencia extranjera. Así, en la Cuarta Convención de Barras Asociadas que se efectuó durante el mes de junio de 1972, se sugirió una adición al articulo 5 constitucional concebida en los siguientes términos: "Con, excepción de los casos en que lo requiera imprescindiblemente el fomento tecnológico o científico del país, cuando se trate de asilados políticos o lo dispongan los tratados que se ajusten al principio de reciprocidad, s610 a
los mexicanos con título profesional expedido por las facultades o escuelas de Derecho nacionales autorizadas para ello, o con título extranjero reconocido por la Secretaría de Educación Pública, debidamente registrado, les será permitido ejercer alguna profesión de las que conforme a la ley lo requieren."
Nosotros creemos, sin embargo, que debe dejarse en libertad al legislador ordinario para adoptar cualesquiera medidas tendientes a la finalidad que la adición propuesta persigue a efecto de que, según las necesidades sociales, culturales y económicas del país en materia profesional, se establezcan normas jurídicas que puedan conseguir un justo equilibrio entre el objetivo de tutelar al profesionista mexicano y los requerimientos de cooperación profesional extranjera en favor de México, sin tener que modificar periódicamente el aludido precepto de la Ley Fundamental. Por ende, estimamos que la modificación que debe introducirse al artículo 5 constitucional para los efectos indicados, debe concebirse en los siguientes términos: "Tratándose de extranjeros, la ley establecerá las prohibiciones, limitaciones y condiciones en general para el ejercicio de sus actividades profesionales."
Somera referencia a la Ley de Profesiones para el Distrito Federal. En el Distrito Federal, con fecha 30 de diciembre de 1944, se expidió por el Congreso de la Unión, fungiendo como legislatura de esta entidad federa-
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tiva, la Ley Reglamentaria de los artículos 4 y 5 constitucionales, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación. e! 26 de mayo de 1945. Además de obedecer al imperativo constitucional consignado en e! artículo 4 de la Ley Suprema (actualmente articulo 5) ·la expedición de! mencionado ordenamiento respondió al designio de colmar una necesidad de profilaxia social en e! ambiente profesional para dignificar e! ejercicio de las profesiones, tratando de eliminar e! charlatanismo que desgraciadamente ha existido en ellas como una verdadera plaga que de manera inveterada ha padecido la colectividad. No obstante, a pesar de que los motivos y fines que inspiraron a la Ley Reglamentaria citada revelan indudablemente una loable tendencia para preservar a la sociedad contra los usurpadores y suplantadores de diversas profesiones (quienes, sin poseer los conocimientos científicos y técnicos que presume juris tantum un título otorgado por alguna institución docente oficialmente autorizada o reconocida, han contribuido a desprestigiar las actividades profesionales en sus diferentes ramas), varias de sus disposiciones transitorias, así como ciertos decretos y acuerdos que con base en ellas se fueron expidiendo, hicieron nugatorios tan saludables propósitos, al menos durante los primeros años de vigencia de! consabido ordenamiento. Así, verbigracia, e! artículo 11 transitorio de la citada ley considera válidos los títulos profesionales que se hubieran otorgado hasta la fecha de su expedición (30 de diciembre de 1944) por las instituciones .mexicanas particulares o por las autoridades, a pesar de que tales títulos hayan carecido de alguno de los requisitos fijados en e! propio cuerpo legal, y en e! supuesto de que e! registro respectivo se hubiese hecho ante las autoridades facultadas para ello (inciso a)). Esta disposición, como fácilmente se advierte encubrió o solapó a los llamados profesionistas con "título colorado", expedido comúnmente por gobernadores de los Estados (autoridades) o por escuelas o universidades fantasmas carentes de solvencia moral e intelectual y aun de existencia institucional o jurídica, al habilitar a aquéllos para obtener e! registro de su título espurio en la Dirección General de Profesiones y para dedicarse al ejercicio profesional correspondiente. Además, e! precepto mencionado otorgó a las personas que desempeñaban una profesión sin el título respectivo e! derecho de regularizar su situación conforme a la ley citada dentro de un plazo de cinco años, en e! caso de que durante los diez años anteriores a la fecha de su expedición hubieran ejercido cualquier actividad profesional (inciso b)). En consecuencia, conforme al invocado artículo 11 transitorio, los "profesionistas" sin título quedaron en posibilidad de ejercer alguna profesión durante dicho lapso de cinco años; y para que esa posibilidad se tradujese en una habilitación positiva, el mismo Congreso de la Unión, por decreto publicado en el Diario Oficial e! 25 de enero de 1947, dispuso que las personas que ejercieran una profesión sin tener el título correspondiente y que se encontraran en el caso de regularizar su situación
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conforme a la ley de la materia, podían obtener la autorización respectiva (art. 3). Con apoyo en dicho Decreto Congresional, la Dirección General de Profesiones, por acuerdo de 28 de junio de 1947, emitió una autorización general para ejercer cualquier profesión en favor de todas las personas carentes de! título correspondiente con e! solo requisito de haber presentado su solicitud de capacitación o regularización y mientras sus expedientes respectivos se encontrasen en trámite, autorización que feneceria el 30 de noviembre de dicho año. Mediante acuerdos posteriores, la citada Dirección expidió autorizaciones generales a los carentes de título para ejercer profesionalmente bajo los mismos supuestos contenidos en el acuerdo precedente, prorrogando en diversas ocasiones el término del ejercicio profesional. Esta complacencia con los "profesionistas" sin título contrasta con la terminante exigencia establecida en e! articulo 6 transitorio de la Ley Reglamentaria de los articulos 4 Y 5 constitucionales (actualmente s610 de este último), en e! sentido de que los poseedores de titulas profesionales expedidos legalmente (es decir, por la Universidad Nacional Autónoma de México, o por escuelas o instituciones técnicas o universitarias públicas o privadas oficialmente reconocidas o autorizadas) con anterioridad a su vigencia, deberían obtener e! registro correspondiente dentro del término de un año, so pena de quedar impedidos para e! ejercicio profesional, y aunque dicho plazo fue prorrogado mediante diversos acuerdos de la Dirección mencionada y decretos de! Congreso de la Unión, la situación de los profesionistas titulados y la de las personas que sin título legalmente obtenido ejercieran alguna profesión, Se tradujeron en un estado de verdadera iniquidad, pues, merced a las diversas autorizaciones generales que se emitieron en ambos casos, unos y otros quedaron habilitados para desempeñar la respectiva actividad profesional, circunstancia que vino a desvirtuar los propósitos perseguidos por la ley que comentamos. No está en nuestro ánimo formular una critica exhaustiva de la Ley Reglamentaria de! articulo 5 constitucional que rige en e! Distrito Federal; mas independientemente de la desnaturalización de sus fines primordiales, que ella misma propició a través de torpes preceptos, dando pie para que se consumara por decretos y acuerdos posteriores, no podemos dejar de referirnos a algunos aspectos de inconstitucionalidad que representa dicho ordenamiento. Según lo hemos afirmado en reiteradas ocasiones, cualquier cuerpo normativo reglamentario tiene una esfera de regulación irrebasable, demarcada por los supuestos abstractos de la norma reglamentada. Éstos, es decir, las situaciones jurídicas generales e impersonales contempladas por la disposición que se reglamente, no pueden ser alterados por la reglamentación. La Ley Reglamenturia no es creativa, modificadora o extintiva de situaciones jurídicas abstractas, sino pormenorizadora de las disposiciones mediante las
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que éstas se normen por la Ley Reglamentada, a fin de lograr SU mejor observancia y aplicación. En el caso de! artículo 5 constitucional, la legislación de cada Estado o entidad federativa debe tener por modo ineludible una limitación originaria fijada por e! texto mismo de dicho precepto, el cual, en materia de ejercicio profesional como manifestación especifica de la libertad- de trabajo, s610 autoriza al legislador ordinario (Congreso de la Unión y legislaturas locales) para señalar las profesiones que requieran titulo para su desempeño, las condiciones que deban llenarse para obtenerlos y las autoridades que han de expedirlo. Por ende, para ajustarse a su alcance constitucional, cualquier Ley Reglamentaria únicamente debe consignar disposiciones que tiendan a desarrollar o pormenorizar los tres supuestos del articulo 4 que hemos mencionado, sin establecer situaciones normativas que sean ajenas a éstos. Sin embargo, no basta que una Ley Reglamentaria de un precepto constitucional rebase e! ámbito regulador dc éste para reputarla contraria a la Ley Fundamental, sino que es menester, además, que el extralimitarse, o viole la disposición reglamcntada o contravenga alguna otra norma del . Código Supremo. Estas hipótesis de infracción constitucional se realizan en la Ley Reglamentaria sobre el ejercicio profesional a través de varios de sus preceptos. Así, por ejemplo, su artículo 15 prohíbe de manera absoluta a cualquier extranjero el desempeño de las profesiones que el propio ordenamiento señala. Dicha prohibición no sólo rebasa el ámbito en que e! articulo 4 cons-. titucional autoriza la reglamentación por leyes locales del ejercicio profesional, sino que significa una restricción a la garantía de libertad de trabajo en detrimento de los profesionistas extranjeros fuera de los casos en que pueden suspenderse las garantías individuales conforme a la misma Constitución, de donde resulta que e! precepto ordinario citado viola el articulo primero de la Ley Fundamental, que establece la titularidad activa de las propias garantías en favor de todo gobernado independientemente de su nacionalidad. Por otra parte, e! artículo 25 de la Ley Reglamentaria del artículo 5 constitucional, al determinar en su fracción 1 que para ejercer alguna profesión en el Distrito Federal Se requiere ser mexicano por nacimiento o por naturalización, reitera la violación constitucional expresada, además de que coloca a la Dirección General de Profesiones en la situación de organismo revisor, de los títulos que expide, verbigracia, nuestra máxima institución de cultura, es decir, la Universidad Nacional Autónoma de México, por cuanto que las personas que se hayan titulado en ésta, y a las que por este motivo la propia universidad hubiere considerado aptas y habilitadas para el desempeño de la actividad profesional respectiva, no pueden dedicarse a la profesión que ampare el título sin la patente de ejercicio correspondiente (fracción IU). Dicha situación de hegemonía equivale a la supeditación de nuestra universidad a la mencionada dirección, cuyo arbitrio, al conceder o
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negar la citada patente, viene en realidad a constituir un factor de nugatoriedad para los títulos que aquélla otorga, en el sentido de que éstos, sin el reconocimiento de validez que la consabida dirección puede formular, no facultan a su poseedor para ejercer la profesión de que se trate en el Distrito Federal. Además, debe tomarse en cuenta que el artículo 25 de la Ley Reglamentaria del artículo 5 constitucional, asi como otros preceptos de la misma que seria prolijo citar, no traducen una verdadera reglamentación de las indicadas disposiciones de nuestra Ley Suprema. En efecto, todo ordenamiento que reglamente a los señalados preceptos constitucionales, principalmente el artículo 5 en lo tocante a las actividades profesionales, sólo debe contener normas que tiendan a determinar qué profesiones necesitan título para su ejercicio, cuáles son los requisitos que deban satisfacer para obtener éste y cuáles son las autoridades facultadas para expedirlo, pero no condiciones sine quibus non del desempeño profesional mismo (como es el otorgamiento de la "patente" que concede la Dirección mencionada), pues es evidente que las únicas que pueden habilitar a una persona para ejercer una profesión son las instituciones que determine la propia ley al expedir el título correspondiente, ya que éste, en sí mismo, involucra la capacitación profesional.'" Congruente con la necesidad ineludible de registrar un título profesional para que su poseedor pueda ejercer en el Distrito Federal, el artículo 26 del ordenamiento reglamentario que comentamos establece la obligación para las autoridades judiciales y las que conozcan de asuntos contenciosoadministrativos, de rechazar la intervenci6n de personas que se ostenten como patronos o asesores técnicos de los interesados si no comprueban contar con dicho registro en la Direcci6n General de Profesiones. Dicha obligaci6n no existe tratándose de la representación juridica en materia obrera, agraria y cooperativa, así como en negocios de carácter penal, en los que el acusado o procesado puede nombrar como defensor a cualquier sujeto de su confianza. Aunque la Ley Reglamentaria del artículo 5 constitucional no excluye la ohligación de comprobar el registro de un título profesional para que su poseedor pueda intervenir en los juicios de amparo como autorizado para oir notificaciones por los quejosos y terceros perjudicados con las facultades a que se refiere el artículo 27 de la ley respectiva, estimamos que en dichos juicios es inoperante la mencionada obligaci6n. En efecto, el artículo 27 de la Ley de Amparo establece que el quejoso y el tercero perjudicado podrán autorizar a cualquier persona con capacidad legal para oír notificaciones en su nombre, estando investida la persona autorizada con atribuciones que realmente corresponden a un mandatario judicial o a un '221 La jurispf'udencia de la Suprema Corte, participando deJas consideraciones formuladas, ha reputado inconstitucionales los artículos 15 y 18 de la Ley de Profesiones, por contener restricciones o limitaciones a la libertad de trabajo que, por una parte, no se involucran en el artículo SO constitucional y, por la otra, tampoco se instituyen en ningún otro precepto de la Ley Fundamental, contrariando, por estos motivos, su artículo primero (Apéndice al tomo CXVIII, tesis 825).
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asesor jurídico. Como se ve, dicho precepto no exige que el autorizado para oir notificaciones en un juicio de amparo por el quejoso o por el tercero perjudicado tenga titulo profesional de abogado o licenciado en Derecho inscrito en la Dirección General de Profesiones, sino simplemente que tenga capacidad legal. Ahora bien, ésta no equivale a la capacitación técnico-científica, que presume la posesión de un titulo profesional, sino a la no restricción de la personalidad juridica en cuanto al ejercicio per se de los derechos de que se es sujeto (capacidad de ejercicio), según se infiere de! articulo 23 de! Código Civil. Por ende, toda persona que no se encuentre en estado de interdicción o de minoridad o en algún otro que la Ley Civil considere como incapacidad, puede ser autorizado por e! quejoso o e! tercero perjudicado en un juicio de amparo conforme al articulo 27 de la ley de la materia, aunque no tenga titulo profesional de abogado o licenciado en Derecho debidamente registrado en la Dirección General de Profesionales. Como se ve, e! precepto que acabamos de invocar contiene una norma de excepción a la disposición general involucrada en e! articulo 26 de la Ley de Profesiones, por lo que tiene prevalencia aplicativa sobrc ésta, de acuerdo con el principio general de derecho consagrado en e! articulo 11 de! Código Civil, interpretado a contrario sensu. Además, si e! expresado articulo 27 de la Ley de Amparo no requiere que el autorizado para oír notificaciones tenga titulo profesional registrado para desempeñar en los juicios de garantías las facultades inherentes, es obvio que la obligación prevista en e! articulo 26 de la Ley Reglamentaria de! articulo 5 constitucional no existe en dicho caso excepcional, ya que e! primero de los ordenamientos, por ser federal, tiene hegemonía sobre e! segundo, que es local, aunque ambos sean orgánicos de los correspondientes preceptos de la Ley Suprema (art. 133 de ésta). 7. Otras limitaciones constitucionales a la libertad de trabajo las introduce el articulo 123 de nuestra Ley Suprema, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Suprema Corte. Bien es cierto que este precepto constitucional contiene una serie de garantías sociales que. se manifiestan a modo de relaciones juridicas existentes entre dos clases sociales y económicas distintas y que por tal causa no regula ninguna garantia individual; sin embargo, dicho articulo involucra varias limitaciones a la libertad de trabajo en general, quc vienen a restringir e! alcance de este derecho individual público. Así, una de esas limitaciones consiste en que un menor de dieciséis años no debe desempeñar ninguna labor insalubre o peligrosa, ejercitar un trabajo nocturno industrial o prestar sus servicios después de las diez de la noche en establecimientos comerciales (fracción II del articulo 123 constitucional). Por otra parte, y ya no como simple limitación a la libertad de trabajo, sino como prohibición absoluta, la fracción II del propio precepto de la Ley Fundamental dispone que los niños menores de doce años deberán rra-
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bajar o ser sujetos de un contrato de trabajo. Todas estas prevenciones contenidas en el artfculo 123 constitucional a modo de medidas de protección para los trabajadores, redundan, no obstante, en limitaciones y prohibiciones a la libertad de trabajo para preservar a cierta categoría de personas desde el punto de vista higiénico y moral principalmente. Es en esta relaci6n entre el artículo 5' constitucional y el 123 de nuestra Ley Fundamental donde 'percibimos claramente la aplicación concreta de la tesis del insigne Ignacio L. Vallarta relativa a la extensi6n normativo-constitucional de las garantías individuales, puesto que las disposiciones que acabamos de citar, involucradas en el segundo de los preceptos aludidos, y el cual no está incluido en el título de "Garantías Individuales", reglamentan, limitándola o prohibiéndola, la libertad de trabajo consagrada como derecho subjetivo público en el primer artículo citado. 8. La garantía específica de libertad de que tratamos tiene, pues, las limitaciones constitucionales a que hicimos breve referencia. Estas restricciones y prohibiciones, en su caso, se consignan por la propia Ley Suprema, bien en forma regulativa o bien de manera simplemente declaratoria, es decir, remitiendo a la legislación secundaria federal o local la especificación o pormenorización de las mismas, la cual tiene que apegarse al texto constitucional. Por ende, toda limitaci6n que establezca la ley ordinaria a la libertad de trabajo, sin que se apoye en una declaración constitucional respectiva, pugna con la Constitución, habiéndolo considerado as! la jurisprudencia de la Suprema Corte, al referirse en especial a la libertad de comercio, en los siguientes términos: "Las restricciones a la libertad de comercio, sin que exista ninguna de las limitaciones prevenidas por el artículo 4 constitucional (actualmente 5), importa una violaci6n de garantías." b) Seguridades constitucionales relativas a la libertad de trabajo. Bajo este tema comprendemos el estudio de todas aqueIlas prevenciones que establece la Ley Fundamental para tutelar, bien al trabajo en si mismo considerado, esto es, como prestaci6n o desarrollo de energias humanas con determinada finalidad, o bien el producto de éstas, que generalmente se traduce en un salario o sueldo. 1. La primera medida de seguridad para el trabajo que encontramos en la Constitución es la contenida en el propio artículo 5 en los siguientes términos: Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.""" .221 bil Esta prohibici6n ya se establecía en el Derecho Hebreo, en cuanto que el patrón tenía la obligación de no retener el salario del trabajador o. como decía el Levítico: "No estará detenido en tu poder el trabajo de tu jornalero hasta el día de mañana" (capítulo XIX. vertículo 13), pues la paga o sueldo se entregaba caída la tarde antes de ponerse el Sol, y concluidas todas las tareas y labores del día.
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¿Cuáles son el sentido y alcance de esta disposición? En primer lugar establece, como garantía para el producto del trabajo, la declaración general de que aquél no puede ser objeto de privaci6n, de acuerdo con lo cual ninguna autoridad estatal debe despojar a un individuo de la retribuci6n que le corresponde como contraprestaci6n a sus servicios. La propia disposici6n constitucional consagra sólo una excepci6n, consistente en que e! único acto privativo del producto del trabajo humano sea precisamente una Tesoluci6n judicial, traducida ésta, bien en un simple auto de ejecuci6n (exequendo}, es decir, cuando se decreta un embargo como acto judicial o prejudicial antes de decidir el negocio en que tiene lugar, o bien en un proveído de! juez citado en ejecuci6n de una sentencia. De acuerdo, pues, con esta única excepci6n a 'la garantía de no privaci6n del producto del trabajo, solamente la autoridad judicial es la competente para decretar el acto de privaci6n respectivo. Sin embargo, si analizamos la disposici6n constitucional que comentamos en la relaci6n jurídica que guarda con otras prescripciones dc la propia Ley Fundamental, veremos que la excepci6n aludida tiene, en realidad, muy restringida aplicabilidad. En efecto, generalmente e! producto de! trabajo, esto es, la contraprestación que recibe el que lo desempeña, estriba en un salario o sueldo, es decir, en la retribución que debe pagar el patr6n al trabajador, por SU trabajo (arts. 84- de la Ley Federal del Trabajo de 1931 y 82 de la vigente). En la mayoría de los casos, pues, el producto del trabajo es el salario que como contraprestación derivada de la relaei6n jurídica de trabajo, debe pagar el que recibe los servicios personales, esto es, el patrón, Pues bien, cuando e! producto del trabajo sea el salario, éste no podrá ser objeto de privaci6n ni siquiera por la autoridad judicial, pues la fracci6n VIII del artículo 123 constitucional establece que: "el salario mínimo quedará exceptuado de embargo, compensación o descuento". Parece ser que la Constitución en este caso sólo se refiere al "salario mínimo", o sea, a la cantidad Infíma
fijada por la ley "que se considere suficiente, atendiendo a las condiciones de cada regi6n, para satisfacer las necesidades normales de la vida del obrero, su educaci6n y sus placeres honestos, considerándolo como jefe de familia" (art. 123, fracci6n VI). Sin embargo, la ley y la jurisprudencia han hecho extensiva la inembargabilidad del salario mínimo a todo salario percibido por el trabajador, o sea, a toda retribución que obtiene una persona de otra respecto de la cual la primera está colocada en una situaci6n de subordinaci6n. En efecto, la Ley Federal del Trabajo de 1931 disponía en su artículo 95 quc: "El salario es la base del patrimonio del trabajador, y como tal, no es susceptible de embargo judicial o administrativo, ni estará sujeto a compensaci6n o descuento... " Por SU parte, la Suprema Corte, cohonestando este precepto con la fracción VIII del artículo constitucional citado, ha asentado que: "No es exacto que el artículo 95 de la Ley Federal del Trabajo contrarie lo dispuesto por el artículo 123 de la Constituci6n Federal, que
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sólo exceptúa de embargo, compensación o descuento el salario mínimo, pues si bien dicho artículo 95 va más allá del precepto constitucional citado y prohíbe, en general, el embargo del salario del trabajador, en ello no contraría el espíritu y la finalidad de la disposición constitucional, que tiende a asegurar un mínimo de elementos de vida, como base del patrimonio inafectable del trabajador." 2" Como se puede deducir de la Constitución, de la Ley Federal del Trabajo y de la tesis transcrita de la Suprema Corte, el salario de un trabajador, como producto de su trabajo, es inembargable. Por tal motivo, la excepción que consagra el articulo 5 constitucional, en el sentido de que el producto del trabajo sólo puede ser objeto de privación por resolución judicial, no tiene aplicaci6n cuando se trate de un salario propiamente dicho, esto es, de una retribución que paga un patrón a un obrero proveniente de la relación jurídica de trabajo que entre ambos exista, pues la cantidad en que dicha remuneración se traduce es inembargable independientemente de su monto, tanto por jueces como por autoridades administrativas, tal como lo consideran la ley y la Suprema Corte." No obstante, sólo en un caso puede embargarse el salario por resolución judicial, o sea, cuando se trata de hacer efectivo un crédito alimentario. Esta salvedad, consignada en el articulo 544, fracción XIII, del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal,'" está confirmada por la Suprema Corte en los siguientes términos: "Como los artículos 123 constitucional y 91 Y95 de la Ley Federal del Trabajo (de 1931), protegen al trabajador no sólo como individuo, sino como jefe de familia, no puede aceptarse que el mismo esté exento de la obligación de suministrar a sus familiares los medios para su subsistencia; razón por la que, cuando el trabajador se niega a cumplir con esta obligación, sus familiares tienen el derecho de solicitar y obtener el embargo de la parte proporcional del salario de aquél, porque la prohibición contenida en los artículos citados de la Ley Federal del Trabajo, se refiere exclusivamente a las reclamaciones que pudieran presentar los patrones y terceras personas; y seria, además altamente inmoral favorecer al trabajador hasta colocarlo en el caso de negar alimentos a sus hijos, poniéndolo al abrigo de toda coacción para obligarlo al cumplimiento de su deber." '" En conclusión, solamente en el caso de que se trate de hacer efectiva una deuda alimentaria en contra de un trabajador, puede embargarse el salario Tomo LXVII, pág. 176; tomo LXXI, pág. 1,405, Quinta Epoca. Tomo XLIV, pág. 1,775. ldem. 2M Este precepto declara también que es embargable el salario de un trabajador PO! concepto de responsabilidad proveniente de la comisión de un delito. Estimamos que, en tanto no sea corroborada por la jurisprudencia de la Suprema Corte, mediante un J6gico razonamiento interpretativo, como el que formula al referirse al caso de los créditos por alimentos, tal disposici6n no debe aplicarse, puesto que sobre ella están la Ley Federal del Trabajo y la Constitución corno ordenamientos jerárquicamente superiores, los cuales no consignan dicha hipótesis como caso en que un salario sea. embargable. 2U Tomo XL, pág. 706; tomo XLVIII, pág. 1,517; tomo LXXII, pág. 2,178. Quinta 222 2'23
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de éste como producto de sus servicios, por lo que únicamente en tal caso tiene aplicación de salvedad que establece el artículo 5 constitucional al peincipio general de que nadie puede ser privado del producto de su trabajo, y que consiste en que sólo la autoridad judicial puede ordenar dicha privación. Por ende, el salario, como prestación tipica proveniente de una relaci6n de traba jo, puede ser embargado por un crédito alimentario y únicamente por la autoridad judicial competente. Este supuesto está corroborado por el artículo 112 de la Ley Federal del Trabajo actualmente en vigor, precepto que declara que los salarios de los trabajadores "no podrán ser embargados", salvo cuando el embargo se decrete para asegurar pensiones alimenticias que el trabajador deba pagar a su "esposa, hijos, ascendientes y nietos", según lo dispone el artículo 110, tracci6n V, de dicha ley. Por el contrario, cuando el producto del trabajo estriba en una retribución que no se ostente como prestaci6n derivada de una relaci6n de trabajo, la privaci6n correspondiente sí puede ordenarse por una resoluci6n judicial, como salvedad al principio de seguridad contenido en el artículo 5 constitucional. 2. Otra garantía de seguridad para la libertad de trabajo que viene a investir a ésta de efectividad es la de que: "Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales, sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento." En primer lugar, esta disposici6n constitucional proscribe todo trabajo gratuito, o sea, toda prestación de servicios que se realice sin la remuneraci6n correspondiente. En vista de esta garantía de seguridad, el Estado no puede imponer al individuo ninguna labor que no sea retribuida, salvo cuando se trate de las funciones electorales y censales, las cuales deben desempeñarse en forma gratuita, y cuya inejecuci6n, respecto de las primeras, se sanciona en los términos de la fracción I del artículo 38 constitucional. Además de exigir que todo trabajo personal sea remunerado, salvo la excepci6n constitucional indicada, el artículo 5 de la Ley Suprema, en el párrafo transcrito, establece que al individuo que lo desempeñe debe otorgársele una justa retribución. Por tal se entiende toda remuneraci6n que esté de acuerdo y en proporci6n con la naturaleza misma del servicio que se preste, así como en consonancia con las dificultades de su ejercicio. En materia de relaciones jurídicas de trabajo, la "justa retribuci6n" se traduce en el pago del salario mínimo (fracci6n VI del artículo 123 constitucional), así como en el salario remunerador, que es el que, debiendo ser siempre superior al mínimo, se establece convencionalmente por patr6n y trabajador atendiendo a diversos factores y circunstancias, como son la naturaleza intrínseca de la prestaci6n personal, la dificultad de su realizaci6n, la capacidad econ6mica del sujeto que la recibe, etc. En conclusi6n, todo trabajo personal no s610 no debe ser gratuito obligatoriamente para el que lo desempeñe, sino tener una justa retribuci6n en los términos que
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hemos esbozado, la cual se fija a posteriori, atendiendo a la índole de cada servicio de que se trate. Es evidente que ouando una persona, por si misma, de modo voluntario y deliberado preste un servicio conviniendo en que sea gratuito, tal medida de seguridad para la libertad de trabajo no tiene aplicación, como cuando se trata, verbigracia, de cargos honoriiicos y culturales de diversa índole. Esta renuncia a percibir una remuneración pecuniaria, inválida e inoperante, por lo demás, en lo que toca a la relación jurídica de trabajo propiamente dicha, atenta lo dispuesto por el articulo 123 constitucional en su fracción XXVII, inciso "h". En segundo lugar, el articulo 5' constitucional, en la parte que transcribimos, contiene otra garantía de seguridad para la libertad de trabajo que es concurrente con la aludida anteriormente, en el sentido de que nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin Su pleno consentimiento. Mediante esta declaración, la Ley Suprema prolúbe todo trabajo forzado, no dejando de tener, sin embargo, sus excepciones constitucionales. En primer término -y esta salvedad comprende también a la anterior garantia de seguridad-, se exceptúa el caso en que un servicio se imponga como pena por la autoridad judicial, ei cual, no obstante, "deberá ajustarse a lo dispuesto en las fracciones 1 y II del articulo 123", es decir, a las condiciones y prohibiciones que tales disposiciones consignan.. Ahora bien, ¿cuáles son los casos o delitos en que la autoridad judicial puede imponer como pena a un procesado un trabajo forzado? Desde luego, el Código Penal para el Distrito Federal, que es también federal para los delitos de este orden, no consigna como sanción expresa los trabajos forzosos, sino que, en el señalamiento de sanciones, remite a lo que dispongan sobre el particular las diversas leyes especiales que prevean un delito y fijen una pena (art. 24). Bien es verdad que dicho ordenamiento contiene un capitulo denominado "Trabajo de los presos" (arts, 79 a 83); masJas disposiciones en él involucradas de ninguna manera consagran una pena especifica que deba imponer la autoridad judicial, sino que aluden a los trabajos obligatorios que los reclusos deben desempeñar mientras purgan una condena, trabajos que no Son impuestos a título de sanción por la comisión de un delito, sino como medida administrativa de regeneración social y moral. Aparte de esta excepción constitucional a la medida de seguridad a la libertad de trabajo, consistente en que nadie podrá ser obligado a prestar servicios personales sin su pleno consentimiento, existe también, como salvedad relativa, la de los servicios públicos y profesionales de índole social. Así, el párrafo cuarto del articulo 5' constitucional establece:
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"En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios, 'en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los jurados, así como el desempeño de los cargos concejiles y los de elección popular, directa o indirecta. Las funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y.
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gratuito, pero serán retribuidas aquéllas que se realicen profesionalmente en los términos de esta Constitución y las leyes correspondientes. Los servicios profesionales de índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la ley y con las excepciones que ésta señale." (Reforma publicada el 28 de enero de 1992.)
3. El párrafo quinto del artículo 59 constitucional en su primera parte, que es análoga al párrafo tercero del artículo correspondiente de la Constitución de 57, declara que: "El Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningún contrato, pacto o convenio que tenga por objeto el menoscabo, la pérdida o el irrevocable sacrificio de la libertad del hombre, ya sea por causa de trabajo, de educación o de voto religioso." :!~;; bís Como se ve, esta disposición constitucional, para proteger la libertad en general, restringe una de sus manifestaciones específicas: la libertad de contratación. En efecto, dicha norma fundamental prohíbe la celebración de toda convención, de cualquier naturaleza jurídica que sea, por medio de la cual el individuo pierda su libertad, bien provenga esta pérdida por causa de trabajo, de educación o bien de votos religioso. Por ende, constitucionalmente está prohibida toda relación de trabajo en la que un individuo esté ligado permanentemente hacia otra persona para desempeñar una determinada actividad,. con imposibilidad de ejercitar su potestad libertaría en diversos terrenos; tampoco está permitido todo contrato a virtud del cual un sujeto, por la razón misma de recibir una cierta enseñanza, renuncie a desplegar la libertad natural de que es titular en sus diferentes manifestaciones, estableciéndose, asimismo, la prohibición de todo pacto que se traduzca en votos religiosos y que origine semejantes consecuencias. Como se ve, la prohibición de contratación, bajo los aspectos indicados, se consigna en razón del menoscabo o pérdida definitivos de la libertad humana o de la irrevocabilidad de la renuncia a su ejercicio. Atendiendo a estas circunstancias, e interpretando a contrario sensu la disposición constitucional que comentamos, se llega a la conclusión de que, desde el punto de vista del párrafo quinto del artículo 59 constitucional, no está prohibido todo contrato, pacto o convenio, por causa de trabajo, educación o voto religioso, que no engendre, por un lado, ni la pérdida defmitiva de la libertad humana, sin que el sujeto la conserve siempre como potestad en aptitud de desplegarse, ni por otro, la irrevocabilidad de su decisión de supeditarse a determinado status reglamentario, como sucede, verbigracia, en las instituciones educativas, en las que, si bien los educandos están sometidos a ciertas normas disciplinarias que les imponen algunas restricciones o prohibiciones a su libertad personal, no por ello éstas subsisten perennemente, y en contra de la voluntad de ellos mismos o de sus representantes legales. En síntesis, la contratación que proscribe la disposición constitucional de que tratamos debe tener como consecuencia, o bien el menoscabo o la pérdida definitivos e irreparables de la libertad, huma225 blll Esta disposición se modificó por reforma publicada el 28 de enero de 1992 y que en un apartado especial comentamos.
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na, no susceptible de ser invalidados por la voluntad del interesado, o bien la irrevocabilidad de la decisi6n por medio de la cual el sujeto ha admitido voluntariamente dicho menoscabo o pérdida o formulado SU renuncia a la potestad libertaria en sus diversas manifestaciones. Como consecuencia de la anterior disposici6n constitucional, el articulo 59 prolúbe "el establecimiento de 6rdenes monásticas, cualquiera que sea la denominación u objeto con que pretendan erigirse", prohibición que estaba también contenida en la Constituci6n de 57 en términos parecidos. Para ser congruente con la índole especial de consecuencias que debe causar la contrataci6n proltibida por la disposici6n fundamental de que tratamos con antelaci6n, dicha prohibici6n no debe reputarse como absoluta. En efecto, un voto religioso, que es la condici6n que generalmente se exige al ingresar a un claustro o monasterio, para que esté prohibido por la Constituci6n, debe engendrar, en perjuicio del que lo hace, la pérdida o menoscabo definitivos de la libertad o la irrevocabilidad de la renuncia 'voluntaria de la misma. Ahora bien, cuando una orden monástica impone como condici6n sine qua non de pertenencia a la misma un pacto, contrato o convenio que implique un voto con los efectos apuntados, su existencia debe estar evidentemente proltibida por implicar la anulaci6n de la libertad humana en diversos aspectos (como sucede, verbigracia, con los votos religiosos perpetuos). Por el contrario, si una orden monástica o claustral no impone a la persona que desee ingresar a ella la condici6n insubstituible de la pérdida o menoscabo defmitivos de su libertad ni la irrevocabilidad de la renuncia a la misma, su implantaci6n y funcionamiento no deben estar prohibidos; es más, la prohibici6n de tales 6rdenes significa una seria afrenta a la libertad de trabajo. En efecto, la selecci6n de cierta actividad por parte del sujeto implica el ejercicio de cierta profesión. Cuando el individuo, por raz6n misma de sus inclinaciones y vocaci6n misticas, decide consagrarse a determinada actitud religiosa, imponiéndose a si mismo, por su propia voluntad, ciertos sacrificios, evidentemente que está desempeñando I1n trabajo, tomando éste en el sentido de actividad u ocupación. Pues bien, al prohibirse la existencia de 6rdenes monásticas, constituidas precisamente por personas que se suponen partícipes de una misma vocaci6n místico-religiosa, se interdice al sujeto la libertad que debe tener, consistente en seleccionar aquella actividad moral que constituya el medio para realizar sus fines de felicidad. Por tanto, proltibir que un individuo se consagre a la vida monacal, mediante la proscripci6n de las 6rdenes monásticas, es tanto como vedar a una persona que ejerza determinada labor, puesto que la actividad místicoreligiosa, en sus aspectos interno y externo, equivale a una profesi6n, colocada, desde el punto de vista de la libertad de trabajo, en el mismo rango que las labores culturales, comerciales o profesionales propiamente dichas. En conclusión, la proltibici6n de existencia de 6rdenes monásticas implica una notable restricci6n a la libertad de trabajo consignada en el artículo 5 constitucional, así cerno una Iimitaci6n ostensible a la de asociaci6n.
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Nosotros estamos, pues, de acuerdo en que no se prohíba al individuo dedicarse a una labor místico-religiosa, siempre y cuando su escogitación sea libre y espontánea; por ende, las órdenes monásticas, que son agrupaciones de personas que abrigan las mismas tendencias de devoción y sacrificio religiosos, deben estar permitidas, siempre que el ingreso y la pertenencia de un sujeto a ellas no impliquen ni un menoscabo o pérdida definitivos de la libertad humana, ni la irrevocabilidad de la renuncia a la misma en sus diversos aspectos, esto es, que el individuo conserve para sí la potestad de abandonar el cauce vital que había decidido seguir para emprender otras actividades o asumir otras conductas. En sí mismo, el voto religioso no equivale a la pérdida o renuncia de la libertad cuando no es perpetuo o definitivo. Por consiguiente, la prohibición constitucional debe referirse a aquellas órdenes monásticas que imponen a la perscna que a ellas pertenece, la imposibilidad de que cambie su decisión inicial de desempeñar cierta actividad. Por otra parte, la disposición de la Ley Suprema que tal prohibición contiene se justifica plenamente ante la realidad, pues de hecho en casi todas las órdenes monásticas existe el sistema de los "votos perpetuos", cuya formulación implica la pérdida definitiva de la libertad humana en muchas manifestaciones, así como la irrevocabilidad de las resoluciones tomadas inicialmente por el que a ellas ingresa. Lo que impelió a los Constituyentes de 57, cuyas ideas fueron seguidas en este punto por los de 17, para prohibir las órdenes monásticas, fue la observación de la realidad misma en esta materia. En casi todos los conventos se priva al individuo de su libertad, condenándolo a seguir una vida que, o le era impuesta, como acontecía muchas veces, o pugnaba, posteriormente a su selección, con nuevas ideas que sustentara o nuevas decisiones que tomara. Tanto la Constitución vigente como la de 57 no establecieron la prohibición de la existencia de órdenes monásticas por un mero afán antieclesiástico o antirreligioso, ni por una supuesta antipatía a todo lo que fuera clerical o tuviera un matiz de tal; dicha prohibición no fue el fruto de una intención ciega y apasionada de suprimir las asociaciones religiosas, consideradas como organismos profesionales en sí mismas, sino que se debió a la apreciación del absurdo y anticristiano sistema de condenar para siempre a sus miembros a una vida estéril contra SU voluntad. Así interpretó el señor Zarco'" el espíritu del Constituyente de 57 en relación con dicha prohibición, en los siguientes términos: ... "el artículo (del proyecto) no propone coacción ni en pro ni en contra de los votos religiosos; consecuentemente con el principio de la libertad de conciencia, para nada se mezcla en esta cuestión. Si"un hombre, creyéndose movido por una fe ardiente o cediendo a una devoción que degenere en pasión, cree servir a Dios encerrándose en un claustro y después se encuentra sin fuerzas para cumplir sus votos, y cree puede servir mejor al mismo Dios viviendo en sociedad, siendo útil a sus semejantes y amando a su prójimo, la ley que fuera a reclamarle sus votos, que lo obligara a per226 ZARCO,
El Congreso Constituyente, tomo II, pág. 724.
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LAS GARANTfAS INDIVIDUALES
manecer en el convento y lo entregara a una entera desesperación, seria una ley bárbara y tiránica, contraria a la libertad de conciencia ... ". Por otra parte, las disposiciones de las Constituciones de 17 y de 57 sobre esta materia son de distinta naturaleza y de diversas consecuencias que las que ya estaban vigentes con anterioridad. En 1833 se abolió la coacción civil para los votos monásticos, sin proscribir la existencia de las órdenes monacales. La ley de 8 de noviembre de dicho año prohibía que las personas que infringiesen un voto religioso fuesen obligadas a observarlo por medio de la autoridad civil, sin vedar al individuo la facultad de dedicarse a la vida claustral de acuerdo con sus aspiraciones y tendencias. Por su parte, las Constituciones de 57 y vigente no sólo eliminan la coacción civil para el cumplimiento de los votos monásticos, sino que prohiben la existencia misma de las órdenes respectivas. Es en este aspecto bajo el cual nos parece que los Constituyentes de 17 y de 57 fueron algo exagerados, pues la formulación de un voto religioso y el ingreso a una orden monacal no implican la pérdida irreparable de la libertad humana en todo caso, sino sólo cuando, a virtud de dichos actos, se constriñe al sujeto a asumir una conducta en contra de su voluntad y a no revocar su decisión inicial, que es lo ql'e sí debe estar prohibido. 4. Limitando la autonomía de la voluntad o la libertad de contratación para proteger la libertad de trabajo y, en general, a la persona humana, el párrafo cuarto del artículo 59 constitucional establece: "Tampoco puede admitirse convenio en que el hombre pacte su proscripción o destierro, o en que renuncie temporal o permanentemente a ejercer determinada profesión, industria o comercio." De acuerdo con esta disposición, todas aquellas convenciones en que las partes renuncien a desempeñar cualquier actividad en forma permanente o por tiempo limitado, como sucede generalmente, verbigracia, en los contratos de sociedad en los que los socios se comprometen a no hacer competencia individualmente a la entidad moral que forman, son inconstitucionales y, a la luz del sexto párrafo del articulo 59 de nuestra Ley Fundamental, carecen de validez en el punto en que dicha renuncia se estipule. Esta medida de seguridad a la libertad de trabajo no la consagraba la Constitución de 57, pues únicamente prohibía la celebración de convenios en los cuales una persona pactare su proscripción o destierro, es decir, el abandono del solar nacional. 5. Los dos últimos párrafos del articulo 59 constitucional'" propiamente no se refieren a la libertad de trabajo como garantía individual. Más 221 Dichos párrafos dicen textualmente: "El contrato de trabajo sólo obligará a presel servicio convenido por el tiempo que fije la ley, sin poder exceder de un año en perjuicio del trabajador, y no podrá extenderse, en ningún caso, a la renuncia, pérdida o menoscabo de. cualquiera de los derechos públicos y civiles," "La falta de cumplimiento de dicho contrato por lo que respecta al trabajador, s6lo obligará a éste, a la correspondiente responsabilidad civil, sin que en ningún caso pueda hacerse coacción sobre su
tar
persona."
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bien consagran sendas garantlas sociales, esto es, establecen una relaci6n jurídica entre los miembros de dos clases econ6micamente diferentes -patrones y obrerqs-, en virtud de la cual se consignan para éstos medidas de protecci6n. Bien es verdad que el primer párrafo fija la obligaci6n para el Estado y sus autoridades de no reconocer aquellos contratos de trabajo en que la duraci6n del mismo exceda de un año en perjuicio del trabajador y en los que exista renuncia, pérdida o menoscabo de cualquiera de los derechos políticos o civiles; mas tal obligaci6n no resulta de una relaci6n o vínculo directo e inmediato entre el gobernado y el gobernante, como sucede tratándose de una garantía individual, sino como supuesto indispensable en todo régimen de Derecho, en el sentido de que las autoridades estatales tienen que observar el orden jurídico. Ostentándose las prevenciones contenidas en los dos últimos párrafos del artículo 5' constitucional como modalidades legales del contrato de trabajo o de la relaci6n jurídica de trabajo propiamente dicha, con los caracteres que le imputa la ley de la materia, creemos que indebidamente fueron incluidas en el capítulo de la Constitución denominado "De las Garantías Individuales", pues en realidad deberían haberse involucrado en las disposiciones del artículo 123 constitucional, que es el precepto que regula originalmente dicha relaci6n jurídica, por más que pueda contener, como en muchos casos contiene, reglamentación a los derechos del gobernado, principalmente en materia de libertad de trabajo. Es por esto por lo que omitimos deliberadamente el estudio de dichos dos últimos párrafos del articulo 5' constitucional, atendiendo, además, a la circunstancia de que aquél corresponde a la disciplina jurídica denominada "Derecho del Trabajo". c) El trabajo como obligación individual pública. La garantía específica de libertad de trabajo traduce la potestad o facultad jurídica que tiene el gobernado de escoger la actividad que más le agrade, siendo lícita. La obligación del Estado y de sus autoridades, que se deriva de dicha garantía individual, estriba, pues, en no imponer al sujeto ningnna ocupación, en respetar la que haya seleccionado libremente para el desarrollo de su personalidad, salvo los casos de excepciones constitucionales de que hemos hablado. En síntesis, la libertad de trabajo consagrada en el artículo 5' se revela, como derecho público subjetivo individual, en la facultad del hombre de poder escogitar, entre la multitud de ocupaciones lícitas que existen, la que más le convenga o agrade para el logro de su bienestar, y, como obligación estatal y autoritaria correlativa, en la abstención por parte del Estado y de sus autoEstas prevenciones se conservaron en el artlcuJo .JY consntucroneí como resabios del proyecto respectivo cuya tendencia principal consistió en normar diferentes cuestiones CO~-_ cernientcs a hlrelaci6n de trabaJo~ y las cuales, por su trascendencia, se comprendieron en un capítulo especial de la Constitución de 1917, bajo el rubro "Del Trabajo y de la Previsión Social" (art. 123), según se determinó con toda atingcncia por el Congreso Constituyente de Querétaro al discutirse el citado proyecto, que pretendía. en su concepción original, interferir indebidamente dos figuras jurídicas distintas: las garantías de seguridad de la libertad de trabajo como derecho del gobernado y las que debe tener el
trabajador en la relación laboral, no frente al Estado, sino respecto del patr6n (garantías sociales).
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ridades, en el sentido de no imponer al gobernado el desempeño de una determinada actividad y en respetar al mismo su esfera de selección. Pues bien, no hay que confundir esa actitud de escogitación de trabajo, entre las diversas labores honestas que existen, con la abstenci6n de parte del individuo a trabajar. La garantía de la libertad de trabajo no faculta al hombre para dejar de trabajar o no trabajar; antes bien, implícitamente, al brindarle el derecho de opción por alguna labor lícita que le acomode y convenga, le impone el deber de trabajar, la obligación de desempeñar cualquier actividad lícita. Por ende, el artículo 59 constitucional no s610 no garantiza la vagancia sino que impone al sujeto la obligaci6n de trabajar, que es pública, porque debe cumplirse en interés del propio Estado o de la sociedad. La organización política impone a todos sus miembros el deber de trabajar, de desarrollar una labor provechosa y útil para la sociedad, dejando al arbitrio de cada quien su selección. La imposición de esa obligación obedece a un imperativo inaplazable: la subsistencia misma de la convivencia social, la vida misma del Estado. Es por esto por lo que el no ejercicio de ninguna labor sin causa justificada se reputa como delito, que se castiga con prisión de dos a cinco años (art, 225 del Código Penal). La cuestión de la vagancia ha sido tratada en términos parecidos por el licenciado José Maria Lozano, quien afirma: " ... los derechos del hombre, llamados así con relaci6n a los demás hombres, son en realidad condiciones necesarias de su naturaleza; si bajo este respecto creemos que la libertad de trabajo es un derecho del hombre, en tanto cuanto a que, para cumplir con su destino, para conservarse, desarrollarse y perfeccionarse, el trabajo es una condición indispensable; es fácil comprender que importa un absurdo erigir la ociosidad en un derecho del hombre, es decir, en una condici6n indispensable de su ser o natu-
raleza. De esto deducimos que la sociedad tiene derecho para exigir que todos trabajen. Como cuerpo o ser moral tiene, como el hombre, destinos que cumplir, tiene que procurar Su conservación, desarrollo y perfeccionamiento, y para conseguirlo, necesita, como el hombre, buscar en el trabajo de sus miembros la realización de esta condición indispensable. Una sociedad compuesta de bandidos : o de piratas sería imposible. La ley internacional, el derecho de gentes, que no es otra cosa que la ley natural aplicada a las naciones, autorizaría la destrucción de un pueblo semejante. Pues bien, ese derecho es el mismo que tiene la sociedad respecto de cada uno de sus miembros para obligarlo al trabajo, para impedir que, como los zánganos, se mantengan y vivan los ociosos a expensas del sudor de los demás j en una palabra, para perseguir la vagancia como' un delito y como un vicio canceroso que enferma, debilita y degrada a los individuos y a los pueblos. Los ricos, los que han merecido los favores de la fortuna, o los que han tenido la dicha de que sus antecesores trabajen por ellos, pueden en buena hora vivir de sus rentas sin tomarse la menor pena. Harían bien buscando un trabajo inteligente, en el empleo prudente y racional de sus riquezas en alguno de los ramos de la industria humana, el acrecentamiento de su fortuna, abriendo a los proletarios las fuentes bienhechoras del trabajo y contribuyendo así a la riqueza y prosperidad de su patria; si no lo hacen, si prefieren a los goces de una actividad productora los estúpidos placeres de la ociosidad, dejan de hacer el bien que podían; pero no atacan los derechos de la sociedad en que
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viven como el que busca en la mendicidad o en los vicios los elementos de una subsistencia envilecida y miserable. Por esta razón las leyes sólo ~"!' considerado como vagos a los que no teniendo bienes de fortuna de qué vivir, no ejercen alguna industriá, oficio o trabajo honesto" .228
d) Reforma de 1992. Esta reforma está concebida en los siguientes términos: "El Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningún contrato, pacto o convenio que tenga por objcto el menoscabo, la pérdida o el irrevocable sacrificio de la libertad de la persona por cualquier, causa." Se advierte que, mediante ella, se respeta la libertad humana en toda su dimensión, al abolirse la prohibición del "voto religioso" a que se refería el párrafo quinto, ya modificado, del articulo 5' constitucional y que comentamos críticamente en líneas anteriores. Tal abolición confirma, además, el laicismo estatal que es un principio que rige las relaciones del Estado con las diversas iglesias, primordialmente con la Iglesia Católica. e) Breve' referencia histórica a la libertad de trabajo. En las épocas primitivas de la sociedad humana debió haber existido la libertad de trabajo por razón de la situación de igualdad en que los hombres se encontraban. Se ha postulado la hipótesissociológica de que todos tenían a su disposición los bienes que les ofrecía la naturaleza para poder subsistir; todos estaban en condiciones de desempeñar el trabajo indicado para satisfacer sus necesidades económicas, en virtud de que se supone que no habían aún surgido las diferencias sociales. En los albores de la convivencia humana imperaba, pues, un comunirmo primitivo absoluto que colocaba a todos los miembros de la sociedad en una completa situación de igualdad, haciéndolos participes, por ende, de los mismos derechos y posibilidades. Sin embargo, este comunismo primitivo dejó de existir a medida que evolucionaba la sociedad humana. La situación hipotética de igualdad inicial o primaria fue desapareciendo para dar lugar al advenimiento de distinciones sociales entre ciertos grupos que se fueron creando. Las guerras y pugnas entre distintas tribus, entre diversos conglomerados humanos, fueron el factor principal de la aparición de la esclavitud. Los vencedores, al sojuzgar a los vencidos, los hacían incidir en la situación de esclavos, la cual, por 10 general, se perpetuaba hereditariamente. En esta forma surgen en-las sociedades humanas dos grupos de sujetos desde el punto de vista de la titularidad de la libertad: 'el de los esclavos y el de los hombres libres, el cual se subdividia a su vez en dos o más esferas sociales. Al esclavo le estaban vedados todos los derechos; desempeñaba su trabajo obligado por su amo, el cual era a su vez su dueño. Al esclavo, la actividad le era impuesta; no era, pues, titular de la libertad de trabajo. La esclavitud, como posición negativa de toda libertad, fue recrudeciéndose con el tiempo. La culminación de las condiciones antihumanas del esclavo se operó en Roma, en donde el derecho lo reputaba como mera cosa-res, en oposición a la situación de "persona" que se reservaba a los hombres libres. 228
Les Derechos del Hombre, págs. 625 a 627.
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La libertad de trabajo se imputaba Con exclusividad al hamo liber, en cuyo ejercicio el romano optaba siempre por las actividades cívicas, desdeñando las labores que no tuvieren ese carácter por conceptuarlas inferiores. Sin embargo, en Roma, si bien es verdad que la libertad de trabajo existia de tacto, no estaba consagrada como un derecho público subjetivo individual, esto es, como una potestad jurídica del individuo con obligatoriedad para el Estado y sus autoridades. No obstante la propagación de los postulados cristianos de igualdad, las diferencias sociales subsistieron con marcado arraigo en la sociedad medieval. La instituci6n de la servidumbre colocaba a los siervos bajo la voluntad arbitraria del.señor feudal. A virtud de considerarse aquéllos como accesorios de la tierra que cultivaban y que no les pertenecía, no podían realizar sus propias decisiones. Por ende, para ellos la libertad de trabajo no existía; forzosamente debían dedicarse a las labores agrícolas, para cuyo desempeño fatalmente habían nacido. S6lo mediante el permiso de su señor, el siervo podía abandonar la tierra y relevarse de la obligaci6n de ejecutar las tareas que le eran impuestas. Dentro de las ciudades medievales existían las corporaciones, cuyo funcionamiento era incompatible con el libre ejercicio profesional. Ninguna persona podía desempeñar ningún oficio si no pertenecía a la corporación o gremio respectivo. El obrero que quería trabajar por su cuenta no lo podía hacer sino después de haber sustentado un examen para obtener el grado de maestro, el cual difícilmente se confería. La existencia de las corporaciones, si bien en un principio obedeci6 a motivos de defensa y solidaridad profesionales, posteriormente se rcvel6 como un 6bice al progreso industrial y a la libertad de trabajo. En vista de ello, fueron abolidas en Francia por Turgot, ministro de Luis XVI, y con posterioridad prohibido su restablecimiento por Chapelíer mediante una ley famosa que lleva su nombre, por considerarse que su funcionamiento implicaba una notable antítesis frente al postulado de la libertad de trabajo proclamado por la Revoluci6n francesa y adoptado por la mayor parte de los paises democráticos. Otro panorama distinto se presenta en Inglaterra. En efecto, el derecho común inglés "reconoció desde remotos días la libertad de trabajo y de profesiones, y si andando los tiempos se establecieron restricciones, fueron la consecuencia de leyes estatutarias o de la concesi6n a los gremios de artes y oficios de los derechos de corporación. Mientras en las ciudades, según los reglamentos industriales de los Tudor, el ejercicio independiente de un oficio industrial, fuera de los gremios, exigía siete años de aprendizaje, era absolutamente libre en' los campos; y cuando las corporaciones de artes y oficios empiezan a declinar y una ley de Jorge III declara la libertad de todas las industrias fuera de las corporaciones, comienza una legislación restrictiva que cada día aumenta, no en el sentido de prohibir, en general, actividad o trabajo alguno, sino de cuidar de que su ejercicio, a todos abierto y permitido, se sujete a las reglas necesarias para no causar daño a la sociedad o al Estado y para evitar en lo posible los peligros contra la vida y la salud de los obreros. Fuera de
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esas limitaciones que la salud pública exige, la libertad de trabajo era. ya completa antes que de ella hablaran las cartas francesas de fines del siglo XVIn. La libertad general de la industria comercial, que los ingleses llaman trade, no tiene más cortapisas que las impuestas por la seguridad y el orden públicos, y el ejercicio de las profesiones era libre".'" En México, durante el régimen azteca, podemos afirmar que existía la libertad de trabajo entre los no esclavos. Todo hombre libre tenía la facultad de dedicarse a la profesión que le conviniese: milicia, sacerdocio, etc. Una de las actividades que sobresalía entre los antiguos mexicanos era el comercio, la cual adquirió tal importancia, que las personas que la desempeñaban formaron una casta especial, o sea, la de los "pochteca", Durante e! régimen colonial, la libertad de trabajo, como potestad o facultad de escoger y desempeñar cualquier oficio lícito, tuvo marcadas restricciones. Propiamente los únicos que gozaban de tal derecho eran los españoles, es decir, los individuos de sangre española nacidos en la metrópoli. Los demás grupos étnico-sociales que integraban la población de la Nueva España (indios, mestizos, etc.), no podían ejercer libremente ningún oficio. En las ciudades de la Nueva España existían las corporaciones establecidas según el modelo europeo. Controlaban la producción, "dirigían la conciencia de! trabajador hacia fines religiosos determinados">" Los maestros debían ser españoles, según se estableció en la Ordenanza de 1700 relativa a los maestros de escuela. Sin embargo, la prohibición de ejercer determinado oficio a los que no fueran españoles no tenía lugar en algunas profesiones. Así, las ordenanzas de pasamaneros y fabricantes de ronzales del año de 1550 autorizaron a los indios para dedícarse a las actividades respectivas; es más, los hacían objeto de algunos privilegios, pues mientras que los individuos pertenecientes a otros grupos étnicos debían pagar cierta cantidad al examinarse como maestros, los aborígenes sólo debían entregar la mitad de la suma asignada para tal efecto.'" Fue en el campo donde la libertad de trabajo no existió en el régimen colonial. En efecto, la institución de la encomienda, si bien inspirada en un designio generoso y civilizador del monarca, consistente en la obligación que tenía el señor feudal español de cristianizar e instruir a los indios que habitaban en los dominios mercedados, en la realidad degeneró en una verdadera explotación del aborigen. El encomendado tenía la obligación de servir gratuitamente al encomendero, estando colocado en análoga situación que el siervo europeo de la Edad Media, esto es, como accesorio de la tierra que cultivaba y sin ningún derecho. Sin embargo, en las postrimerías de la época colonial se comenzó a desbrozar_ercamino para instituir la libertad de trabajo. Así, las reales órdenes 229
Revista de la Escuela Libre de Derecho. tomo TI pág. 454. Historia de México, pág. 201. Ldem, pág. 198. MONTIEL y DUARTE, Las Garantfas Individuales. pág. 204.
230 TEJA ZABRE, 231.
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de 26 de mayo de 1790 y l' de marzo dé 1798 establecieron que todo hombre tenía derecho para trabajar en su oficio o profesión, "con tal de haber acreditado su pericia, y aun cuando no hubiera llenado los requisitos de aprendizaje, oficialía o domicilio que exigían las ordenanzas de los gremios",''' franquicia que se reiteró por las Cortes mediante decreto de 18 de junio de 1812 y por el monarca en las disposiciones de 29 de junio de 1815 y 29 de abril de 1818. Siguiendo los ordenamientos constitucionales del M éxico independiente, las prevenciones de la Declaración Francesa de 1789, casi todos ellos censegraron la libertad en general como derecho de! gobernado. Por ende, siendo la libertad de trabajo una especie de! mismo, tácitamente se estableció en las leyes fundamentales que rigieron en nuestro país desde que éste logró su emancipación política de la Madre Patria. Es pertinente hacer alusión especial a la Constitución de Apatzingán de 1814, que, si bien no tuvo una vigencia efectiva por no haberlo permitido a la sazón las circunstancias reales que privaban en México, es e! documento político en e! cual cristalizó e! auténtico pensamiento insurgente. Dicha Ley Fundamental, al consagrar las garantías individuales, expresamente se refirió a la libertad de trabajo bajo las menciones de libertad de comercio e industria en su artículo 38, que disponía: "Ningún género de cultura, industria o comercio puede ser prohibido a los ciudadanos, excepto los que forman la subsistencia pública." Los demás códigos políticos mexicanos posteriores. a la Constitución de Apatzingán y anteriores a la Constitución de 57, no consignan en forma expresa la libertad de trabajo como garantía individual, aunque podemos afirmar, repetimos, qu~ tal derecho público subjetivo individual se encuentra contenido en ellos, englobado en la libertad en general como prerrogativa de! gobernado frente al poder público. Por lo que toca a la Constitución de 57, ésta ya estableció de manera expresa la libertad de trabajo como garantía individual especifica en su artículo 4', cuya redacción, conteniendo e! mismo espíritu involucrado en e! precepto correlativo de la Ley Fundamental vigente, estaba concebida en los siguientes términos: "Todo hombre es libre para abrazar la profesión, industria o trabajo que le acomode, siendo útil y honesto, y para aprovecharse de sus productos. Ni uno ni otro se le podrá impedir, sino por sentencia judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando ofenda los de la sociedad." Como se ve, e! artículo 4' de la Constitución de 1857 consagra dos primordiales derechos públicos subjetivos: e! de dedicarse a la profesión, industria o trabajo que fueren honestos y útiles y el de aprovecharse de los productos de las mencionadas actividades. El concepto de "honestidad", substituido en el articulo 5' de la Ley Fundamental vigente por el de "licitud", denota un contenido meramente moral, del que se excluye toda actividad quc no sólo sea delictiva, sino contraria al sentimiento de moralidad social que en una época determinada impere. Por ende, la libertad de trabajo como derecho del
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gobernado no prohijó bajo el imperio de la Constitución de 57, ni baj? la vigencia de la actual, las actividades contrarias a las buen~ costu.mbres m las configurativas de un delito, el cual, dentro de su naturaleza intencional o dolosa equivale a una figura legal que generalmente descansa sobre un supuesto m:noral. La idea de "utilidad" que colocaba bajo la tutela de la libertad de trabajo como derecho público subjetivo del gobernado a cualquier profesión, maustna o trabajo (stncto-sensu) y que ya se empleó en el artículo 5' constitucional vigente, expresaba un substratum eminentemente econ6mico, aunque en su sentido lato solía equivaler al concepto de "provecho". Partiendo del espíritu individualista que campeaba en la Constitución de 1857, las actividades laborales, industriales y profesionales "útiles" debían sólo reportar beneficios para la persona que las desplegaba, sin que haya existido la posibilidad de que su desempeño se impusiese al gobernado como obligaci6n social por significar una utilidad o provecho para la colectividad. Por ende, la idea de "utilidad" en el artículo 4' de la Constitución de 57 debe entenderse en un sentido individualista como provecho econ6mico o de otra índole que obtuviese el gobernado a consecuencia del ejercicio de algún trabajo, industria o proIesión, y cuyas únicas limitaciones podían provenir de la posibilidad de lesionar derechos de tercero o de ofender los derechos de la sociedad. En este último caso, al indíviduo podía prohibírsele el desempeño de cualquiera de dichas actividades por sentencia judicial o por resoluci6n gubernativa dictada en términos legales, sin que tal prohibici6n implicase la imposici6n de una verdadera obligaci6n positiva de desarrollar su conducta en beneficio social, pues esta tendencia estaba proscrita en la Ley Fundamental de 1857 al considerar que "los derechos del hombre (no de la sociedad) son la base y el objeto de las instituciones sociales" (art. 1'), salvo raras excepciones, como los servicios públicos obligatorios a que se referia el artículo 5', que ningún régimen constitucional, por más individualista que se le suponga, puede dejar de consignar. En el Congreso Constituyente de Querétaro, el proyecto del artículo 4' (actualmente 5') suscitó un tormentoso debate en tomo al alcance del término "licitud", No hubo discrepancia en cuanto a que éste denotara "honestidad"; pero algunos congresistas, entre ellos Ibarra y Andrade, al considerar, muy subjetivamente por cierto, que la elaboraci6n del pulque, cl comercio de bebidas embriagantes y los juegos de azar, principalmente, eran actividades "ilí_ citas", pugnaron porque en dicho precepto se prohibiera su ejercicio expresamente. Estimando que la reglamentaci6n de tales actividades, e incluso su prohibici6n bajo ciertas circunstancias que revelaran una verdadera ilicitud, eran cuestiones que deberían reservarse a la 1egislaci6n ordinaria, y aduciendo innumerables razones que seria prolijo reproducir, los defensores del proyecto dcl artículo 4' constitucional, entre ellos el diputado Colunga, lograron que fuese aprobado por una abrumadora mayoria de 145 votos contra 7, a fin de que en dicho precepto no se enumerasen las actividades que, de acuerdo con un criterio personalista y unilateral, sin tomar en cuenta factores objetivos, se reputaran ilícitas".2Jl8 233
Además de las ya señaladas. el constituyente Ibarra calificaba como tales las
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B. La libre expresión de las ideas (artículo 6' constitucional} Ésta es otra garantía especifica de libertad que consagra nuestra Constitución en el artículo 6', que dice: "La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe el orden público." '38 'Io La libre manifestación de las ideas, pensamientos, opiniones, etc., constituye uno de los factores indispensables para el progreso cultural y social. En efecto, es mediante la emisión eidética como se impulsa la investigación científica, descubriéndose nuevos principios, sustentándose teorías innovadoras, cohnándose lagunas en sistemas ya existentes, criticándose vicios, defectos y aberraciones de los mismos, en una palabra, fincándose bases para la construcción cultural. Siendo una derivación especifica de la libertad en general, la libre manifestación de las ideas contribuye para el cabal desenvolvimiento de la personalidad humana, estimulando su perfeccionamiento y elevación culturales. La degradación del hombre proviene en gran parte del silencio obligatorio que se le impone, esto es, de la prohibición de que externe sus sentimientos, ideas, opiniones, etc., constriñéndolo a conservarlos en su fuero íntimo. Y así un pueblo, integrado por individuos condenados a no manifestar SU pensamiento a sus semejantes, será siempre servil y abyecto, incapaz de experimentar ningún progreso cultural. Los regímenes en los que impere la libre emisión de las ideas, la libre discusión y la sana crítica, estarán siempre en condiciones de brindar a la sociedad posibilidades de elevación intelectual; por el contrario, cuando se coarta la manifestación del pensamiento, vedándose las polémicas, conversaciones, los discursos, las conferencias, etc., en los que suele traducirse, se prepara para la sociedad humana el camino de la esclavitud espiritual que trae pareja su ruina moral. La libertad de expresión del pensamiento es la amenaza que más temen los autócratas y oligarcas de cualquier tipo contra el mantenimiento coactivo rridas de toros y las luchas a puñetazos (box), importadas estas últimas a México "de nuestros primos allende el Bravo". Diario de los Debates, tomo 1, págs. 543 a 554. 2SS bIs Por iniciativa presidencial presentada ante la Cámara de Diputados en el
mes de octubre de 1977, se sugirió una adición al texto del artículo 69 constitucional con la expresi6n "El derecho a la información será garantizado por el Estado;' Tratándose del derecho subjetivo público que tiene como contenido la libertad de expresión del pensamiento, se debe entender que el "derecho a la información" pertenece a todo gobernado, el que, según hemos dicho, es 01 .titular de las garantías individuales. Si ese derecho es claro no lo es así la obligación correlativa a cargo del Estado, pues no se determina, en Ia adición propuesta, en qué forma o de qué modo tal obligación debe cumplirse. Se supone, por ende, que sea la legislación secundaria, reglamentaria de dicha disposición constitucional, la que prevea el alcance del mencionado deber estatal y la mane~ de su acatamiento en favor de todo gobernado. Sin embargo, al elaborarse el ordenamiento reglamentario se debe proceder con suma cautela, ya que, a pretexto de proporcionar una información 'correcta y veraz, se puede incurrir en serias vulneraciones a la libertad de manifestaci6n de las ideas en detrimento de los órganos Informativos de cualquier índole, o sea, de la prensa, de la radio y de la televisión. La iniciativa presidencial de referencia se elev6 a la categoría" de adición constitucional mediante el procedimiento establecido en el artículo 135 de la Ley Suprema y se public6 f':" el Diario Oficial de 6 de diciembre de 1977. En el Capitulo VIII de esta obra nos referimos brevemente al citado "derecho a la información".
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y represivo del estado de cosas que se empeñan por conservar. Es evidente que dicha libertad, factor imprescindible de la cultura, 0010 puede concebirse como un derecho público 'subjetivo dentro de los auténticos regímenes democráticos. Por ende, en aquellos sistemas en que a la estructura del Estado se da un único contenido social, económico o político, la libre manifestación de las ideas no puede desplegarse en la realidad ni preservarse por el Derecho. Desde el punto de vista de la dignidad humana no puede admitirse que haya alguien, con más o menos ilustración, que sea adversario de la citada libertad. Se ha dicho, y con toda razón, que cuando las ideas se expresan por cualquier medio de difusión, las dictaduras y tiranías de cualquier especie se aprestan para eliminar a quien las expone y para mecanizar a las masas populares impidiendo que tales ideas fructifiquen en sus conciencias. Comentando el poder del pensamiento y de su expresión, el doctor Sigfredo Orbegoso, profesor de Derecho Político de la Facultad de Derecho de la Universidad de Trujillo, ha acuñado en sólidas e incisivas frases, la repulsa a la negación de la mencionada libertad .y a la represión de quienes la ejercen. USe ha dicho que 'las ideas no se matan' pero sí se puede matar a quienes tratan de hacerlas realidad", asevera el citado jurista, agregando: "Nunca a ningún tirano le interesaron las ideas como tales. Esa ha sido siempre una preocupación de filósofos u hombres de ciencia. Pero al tirano, a la camarilla o al grnpo dominante, es decir a quienes ejercen un poder político, económico o social en general, les ímporta lo que se pueda hacer con esas ideas. Mejor dicho, lo que ellas sostienen, descubriendo nuevas verdades, señalando falacias, indicando nuevos rumbos, marcando derroteros. Si esas nuevas verdades j si esas ideas se apartan o contradicen a las que sirven de base al orden establecido y a los intereses creados, entonces
qnienes detentan el poder político o social declararán la guerra a quienes sustentan esos pensamientos. Y esto no por razones intelectuales, desde luego, sino por causas del más puro interés económico-social de un orden cuya estabilidad se siente amenazada y cuya defensa no puede detenerse en contemplaciones liberales. De este modo, pues, la libertad de pensamiento se encuentra totalmente ligada
a la libertad de expresión en su sentido más amplio, es decir, utilizando todos los medios desde la palabra oral y escrita hasta las formas más técnicas y evolucionadas de comunicación y difusi6n (radio, televisi6n, cinemat6grafo, prensa, etc.). y esta libertad supone otras libertades o derechos como la libre discusión, la tolerancia, sin la cual no es posible la libertad de pensamiento jurídicamente entendida. Entonces pues, en el pensamiento, las ideas adquieren un poder que puede ser inmenso en la medida en que saliendo del cerebro de los pensadores e ideólogos y utilizando cualesquiera de los medios de expresión, pasan a formar parte
de la conciencia de las masas y colectividades. Indudablemenete que entendida así la libertad de pensamiento, ésta sólo puede subsistir en el grado en que se hagan efectivas las otras libertades. Reconocer el derecho de pensar libremente, sin reconocer el derecho de expresarlo, equivaldría a reconocer el derecho de adquirir alimentos, pero no el de ingerirlos." 234. .23f Reoísta de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales. Año IV, Núm. 11, noviembre de 1968, págs. 243 y 244. Órgano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Trujillo, Pero.
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a) Extensión juridica
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ideas manifestadas por el gobernado, o sea, una averiguación o investigación con los fines aludidos. Por mayoría de razón nosotros concluimos que, si el articulo 6· protege la libre expresión de las ideas contra un simple acto inquisitivo o investigatorio, la debe también tutelar contra toda prohibición que las autoridades administrativas o judiciales pudieran establecer, en perjuicio de un individuo, respecto de la emisión verbal de su pensamiento en cualquier aspecto en que ésta tenga lugar. b) Limitaciones constitucionales a la libertad de expresián de ideas. La manifestación del pensamiento tiene las siguientes limitaciones establecidas por la propia Ley Fundamental, fuera de las cuales no debe existir ninguna y, en el supuesto de que un ordenamiento secundaría instituya alguna otra hipótesis limitativa, ésta sería inconstitucional. De acuerdo con las limitaciones que la Ley Suprema consigna a la garantía de la libre emisión del pensamiento, ésta es objeto de inquisición judicial o administrativa en los siguientes casos: 1. 2. 3. 4.
Cuando Cuando Cuando Cuando
se ataque a la moral; ataque los derechos de tercero; provoque algún delito, y perturbe el orden público.
La limitación a la manifestación de las ideas establecidas en las hipótesis contenidas en los dos primeros casos y en el último nos parece peligrosa por un lado y, por otro, inútil. En efecto, ni la Constitución, ni la legislación secundaría, ni la jurisprudencia brindan un criterio seguro y fijo para establecer en qué casos la libre expresión del pensamiento ataca la moral, los derechos de tercero o perturba el orden público. Por consiguiente, la estimación de tales consecuencias en cada caso concreto, que provoque la manifestación de una idea, queda al arbitrio subjetivo y discrecional de las autoridades judiciales y administrativas. Éstas, por tal motivo y en uso de ese arbitrio, pueden procesar a un individuo so pretexto de que cierta conversación por él sostenida, cierto diseurso pronunciado, cierta conferencia sustentada, etc., alteran el orden público, atacan los derechos de tercero o pugnan contra la moral (¿de quién?). La limitación que se consigna a la libre expresión de ideas de acuerdo con los criteríos apuntados puede degenerar en la negación o proscripción de la garantía individual respectiva, ya que, repetimos, es de la esfera de las autoridades administrativas o judiciales la determinación de cuándo se ataca la moral, los derechos de tercero o se perturba el orden público, situaciones todas ellas demasiado vagas e imprecisas. Estos inconvenientes que presenta la redacción del artículo 6 9 constitucional
ya eran tomados en cuenta por el Constituyente de 57 al discutirse el precepto relativo de la Constitución anterior, que es exactamente igual al de la Ley Fundamental actual y que corresponde al articulo 13 del proyecto. Así, el diputado Barrera expresaba: "La restricción de no atacar el orden público es demasiado
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vaga; como la conservación del orden público está encargada hasta los últimos . funcionarios del orden administrativo, podría suceder que un alcalde multe al
hombre que dispute sobre materias religiosas, creyendo que esto altera el orden público." 231S Por su parte, el diputado Prieto afirmaba: "Prohibir con mucha generalidad atacar los derechos de un tercero, es coartar toda libertad, es inventar un delito hasta cuando se censura o aconseja a un músico o a un pintor dentro de los límites de la sana crítica y conforme a los preceptos del arte, pues
el pintor y el músico pueden decir que se les ataca en su fama, en su profesión." 280
En conclusión, dadas las consecuencias que podría traer consigo en la realidad la limitación a la libertad de expresión de ideas y que significaría la nugatoriedad de ésta en muchos casos, estimamos que los tres criterios en que tal restricción se apoya (ataques a la moral, a los derechos de tercero y perturbación del orden público) son excesivamente peligrosos, sobre todo sustentados por autoridades judiciales o administrativas deshonestas, incompetentes y de tendencias tiránicas. Desgraciadamente, la Suprema Corte no ha definido los conceptos de moralidad ni orden público; simplemente los ha aplicado por instinto en diversas ejecutorias relativas a diferentes puntos jurídicos. En casos aislados ha considerado oblicuamente la cuestión de cuándo se atacan los derechos de tercero y se altera el orden público, consideración que, repetimos, sólo se refiere a las hipótesis concretas que se sometieron a su conocimiento. Así, en una ejecutoria dicho Alto Tribunal ha expresado: "Dentro de los derechos del hombre, está el de poder juzgar la conducta de los funcionarios, con tal de que no se ataque su vida privada, aunque el juicio se emita en términos desfavorables para esos funcionarios." aar Como se ve, para los efectos del artículo 6' constitucional, en 10 que toca a la limitación de la manifestación de las ideas cuando se ataquen los derechos de tercero, la conducta pública de los funcionarios no está reputada como tal, por 10 que su impugnación no está vedada por la Ley Fundamental. En otra tesis, la Suprema Corte implicitamente considera al siguiente caso concreto como no perturbador del orden público: "La manifestación de las ideas y la libertad de expresarlas haciendo propaganda, para que lleguen a ser estimadas por la comunidad, no tiene otra restricción constitucional que los ataques a la moral o la provocación a la comisión de un delito, asi como la perturbación del orden público, por 10 que aquellas manifestaciones que tiendan a hacer prosélitos para determinada bandería politica o ideológica, no pueden constituir, en tanto no alteren el orden público, delito alguno, y reprimirlas constituye una violación a las garantías individuales." 2" ZARco, Congreso Oonstitxrente, tomo IJ pág. 737. • se Ídem., pág. 738. U'l' Semanario ]udicialde la Federac.ú5n.1 tomo X, pág. 4-52 Y tomo VIf, pág. 791. Quinta gpoca, "aa Semanario Judicial de la Federación, tomo XXXVIII, pég.. 220. Ldem, '285
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Pero además de parecernos peligrosa la limitaci6n a la manifestaci6n de las ideas provenientes de los ttes criterios apuntados, estimamos que la misma es inútil en vista de la restricción que el propio articulo 69 constitucional establece a ese derecho, y que consiste en que la autoridad judicial o administrativa puede iniciar una inquisici6n cuando el ejercicio de la libertad de expresi6n del pensamiento proooque algún delito. La inutilidad de la limitaci6n impuesta de acuerdo con' los mencionados criterios se demuestra por las siguientes consideraciones: Cuando se ataca la moral pública, generalmente se comete cualquiera de los delitos que consigna el C6digo Penal en sus artículos 200 a 209. Por tal motivo, cuando un individuo manifieste una idea que ataque la moral pública, está provocando cualquier delito de los que establece el ordenamiento penal en los preceptos mencionados (Icnocinio, corrupci6n de menores, etc.), por lo que su conducta en tal sentido puede ser inquirida por las autoridades judiciales o administrativas, al considerárselc como copartícipe de la comisi6n del hecho delictivo de que trate. Por otra parte, cuando se atacan los derechos de tercero por medio de la manifestación de una idea, en la generalidad de los casos se cometen los delitos de injurias, amenazas, calumnias, difamaci6n, etc. Por último, la expresi6n del pensamiento, al perturbar el orden público, puede integrar las figuras. delictivas de conspiraci6n, rebeli6n, sedici6n, etc.; por ello, la persona que exprese sus ideas tendientes a realizar tales actos, que siempre importan, actual o potencialmente, la alteraci6n del orden público, puede ser procesada,".. 239 Por decreto de 30 de octubre de 1941, publicado en el Diario Oficial el 14 de noviembre siguiente, se crearon los llamados delitos de dísolucíón social, consignados en el artículo 145 del C6digo Penal. Se ha discutido con mucha frecuencia si este precepto era o no contrario a la garantia de libre emisión del pensamiento, habiéndose perseguido la tendencia, auspiciada por algunos grupos políticos, de propugnar su aboliei6n. Dada la importancia de dicha cuestión constitucional, y sin pretender formular un estudio exhaustivo sobre los mencionados delitos, tema que corresponde al Derecho Penal, no podemos eludir la necesidad de hacer algunas consideraciones acerca de ella. El delito de disolución social tema como elementos materiales los siguientes: a) La realización de propaganda política entre extranjeros o entre mexicanos en forma hablada o escrita o por cualquier otro medio; b) La difusión, por conducto de dicha propaganda, dc ideas, programas o normas de acci6n de cualquier gobierno extranjero; c) La perturbación, a través de dichas ideas, programas o normas de acción, del orden público o la afectación de la soberanía nacional; d) La tendencia a producir rebelión, asonada o motín o sedición o a poner en peligro la integridad territorial de México, a obstaculizar cl funcionamiento de las instituciones legitimas del país o a propagar el desacato de los mexicanos a sus deberes cívicos. Como es lógico suponer, todos los anteriores elementos deben concurrir para integrar el corpus delicti de la llamada "disolución social" Puede afirmarse que dentro del vago e impreciso concepto de "perturbación del orden público" quedan comprendidos los dos últimos elementos citados, por lo que, tomando en cuenta la excesiva duc:tiJidad de dicho concepto, el delito de disolución no era inconstitucional, pues según dijimos, el expresado fen6meno entraña una de las limitaciones al derecho públic:o subjetivo de la libre emisión eidética a que se refiere el artículo 6° de nuestra Ley Suprema. Ahora bien, a pretexto de preservar el "orden público" y en vista de que ni en la ley ni en la jurisprudencia se consigna una definición clara y termlnante de lo que tal concepto implica, la libertad de expresión del pensamiento se encuen-
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En síntesis, implicando generalmente la manifestación de las ideas, cuando se ataquen la moral pública o los derechos de tercero o se perturbe el orden público, sendos delitos, bien como tentativas o como delitos consumados, y en cuya realizaci6n el sujeto de la infracci6n figura como autor intelectual o como coautor, habría bastado con que el artículo 69 constitucional consignase como restricci6n a ese derecho la de que se provocara un delito mediante su ejercicio. Además, de esta guisa se evitarían los inconvenientes de interpretaci6n y aplicaci6n que presentan los criterios de "ataques a la moral y a los derechos de tercero" y "perturbación del orden público" como generadores de sendas limitaciones a la manifestaci6n de ideas. En efecto, sustituyendo dichos criterios limitativos por el que estriba en "la provocaci6n de un delito", se despojarla a las autoridades judiciales y administrativas del arbitrio de libre y amplia apreciaci6n de las causas constitucionales restrictivas en cada caso concreto, puesto que la inquisici6n del pensamiento expresado por un individuo s6lo tendría lugar cuando tra en continuo riesgo, no s610 de ser restringida, sino aun de vulnerarse esencialmente. Ya el constituyente de 57, Diaz González, al objetar el articulo 13 del Proyecto constitucional que consagraba la mencionada garantía en iguales términos que nuestro actual artículo 60', aseveraba que "Las palabras 'orden público' son también demasiado vagas; de ellas puede abusarse horriblemente, y no hay que olvidar que el ministro que anunció en Francia en la30, que reinaba el orden público en Varsovia, anunciaba la destrucción y ruina de esta desdichada ciudad. Cuando se forjan conspiraciones, para satisfacer innobles venganzas, se invoca el orden público". (ZARCO, Congreso Constituyente, tomo I, págs. 734 y 735.) Confonne a las breves consideraciones que se acaban de formular, se concluye que la tipificación legal como delito de la "disolución social" a través de los elementos que mencionamos en los incisos e) y d) que anteceden, no era contraria al articulo 6° constitucional, pues, repetimos, dentro de la expresión "perturbación del. orden público" que este precepto emplea, quedan comprendidos todos los hechos o actos en que tales elementos se traducen. Sin embargo, sin dichos dos elementos, que peculiarizaban a la disolución social como "delito de resultados", la inquisici6n de las ideas que por cualquier conducto se externen, sin incitar la alteraci6n del orden público ni a la afectación de la soberanía nacional, sería violatoria de la libertad de emisi6n del pensamiento garantizada por el artículo 6° constitucional.. En otras palabras. la sola integración de los primeros elementos del delito de disolución social, no podía configurar éste, pues los actos que tales elementos entrañan, estimados en sí mismos, quedan protegidos por dicho precepto. No obstante, no es posible escindir tajantemente cuándo una persona se contrae a exteriorizar sus ideas, y cuándo, al expresarlas de cualquier modo, preconiza la tendencia -a perturbar el orden público y a afectar la soberanía nacional, pudiendo sostenerse que la reiterada y sistemática propagación de pensamientos contrarios a Jos principios que sustentan a nuestro orden jurídico. político y social, involucran la intención delictiva conforme al artículo 9' del C6digo Penal. En resumen, el delito de disolución social, en si mismo considerado, no era inconstituclonal, pero dados los términos tan generales y vagos como se tipificaba en el ordenamiento punitivo, otorgando amplio arbitrio al Ministerio Público y a las autoridades judiciales para determinar, en cada caso concreto cuándo concurren sus elementos, se hizo necesaria la reforma al artículo 145 que lo consagraba, para precisar con toda claridad los Ji. mites del ejercicio del derecho constitucional a expresar el pensamiento, por una parte, y el ámbito donde, a pretexto de él, se pudiere provocar la disoluci6n social, por la otra. Lleg6 a sugerirse, para este efecto, que la ley penal sólo considerara como delito de disoluci6n social, los hechos materiales que actualizaran positivamente las ideas, programas o nonnas de acción de un gobierno extranjero, tales como la rebelión, los motines, las asonadas y la sedición, sin conceptuarse como autor de dicho delito al sujeto que se hubiese concretado a expresarlas, sin provocar o incitar, en su exposici6n, tales hechos.
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provocase algún delito, o sea un hecho calificativo como tal por la ley, a cuyo tenor tendrían que ceñirse los órganos autoritarios para coartar a una persona su libertad de expresión. En conclusión, si hemos estimado como peligrosas, y hasta cierto punto inútiles o redundantes, las limitaciones a la expresión de ideas provenientes de los criterios "ataques a la moral y a los derechos de tercero" y "perturbación del orden público", por el contrario estimamos atingente la restricción a tal derecho que se apoya en la circunstancia de que el ejercicio de éste provoque algún delito, por las razones ya invocadas. c) Breve reseña histórica de la libertad de expresión de ideas. Desde los más remotos tiempos de la humanidad, la expresión libre de las ideas nunca tuvo consagración jurídica, sino hasta el advenimiento de la Revolución francesa, salvo casos verdaderamente excepcionales. La manifestación del pensamiento se traducía en un mero fenómeno de {acto, cuya existencia y desarrollo dependían de la tolerancia y condescendencia de los gobernantes. Si durante las épocas históricas anteriores a dicha revolución al hombre le fue dable emitir sus ideas bajo diversas formas, contribuyendo así al progreso cultural universal, fue porque los gobiernos se mostraban indiferentes o tolerantes en lo que toca a la expresión del pensamiento o interesados en la manera y sentido de éste. Por el contrario, cuando la pro. clamación de un postulado, la formulación de un principio, la sustentación de una crítica afectaba directa o indirectamente a la estabilidad del gobernante en el poder, la expresión de ideas era acallada por una multitud de procedimientos inicuos. Fruto de esta completa dependencia y subordinación de la manifestación eidética a los gobiernos, a los detentadores del poder público, fue la Inquisición, institución, que por anticristiana y antihumana, constituye uno de los más graves baldones dc la Iglesia, habiendo contribuido no poco a su desprestigio. En síntesis, la manifestación de las ideas en las épocas históricas anteriores a la Revolución francesa, y salvo excepciones concernientes a algunos regímenes sociales, no se perfilaba como un derecho público, como una garantía individual creadora de obligatoriedad de observancia para el Estado y sus autoridades, sino que se ostentaba como un simple fenómeno fáctico, cuya existencia y desenvolvimiento estaban al arbitrio del poder público. Si éste se mostraba tolerante con la expresión de una idea, por serie ésta innocua o por convenir a su estabilidad y perpetuación, la manifestación del pensamiento se respetaba. Por el contrario, si mediante éste se propendía a crear un ambiente hostil y peligroso para la subsistencia de un régimen, a la persona que lo sustentaba o propagaba se le hada víctima de toda clase de atropellos, no faltando incluso ocasiones en que se le privaba de la vida. Sin embargo, la libre emisión del pensamiento en todas sus manifestaciones siempre se ha registrado en el- decurso histórico de la humanidad,
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pues siendo una potestad libertaria natural del hombre, su negación hubiera equivalido a la negación de la misma personalidad humana. Para que di· cha libertad haya producido los óptimos frutos que constituyen el impulso constante de superación del pensamiento del hombre en todas las rama, del saber humano, no fue necesario que se consagrase como derecho público subjetivo; y prueba de ello es que antes de que jurídicamente se la reconociese, la filosofia, las ciencias positivas y las artes en sus distintas expresiones alcanzaron un gran desarrollo. Suponer que la libertad de externar las ideas haya quedado sujeta a su estimación jurídica, seria tanto como concebir la evolución cultural de la humanidad estancada durante largas etapas en que dicho reconoclmiento todavía no se formulaba. Y es que la actuación del espíritu humano no puede detenerse, como no es dable tampoco acallar las voces del pensamiento, pues mientras el hombre se conserve dentro de la naturaleza de persona con que fue creado por Dios, es decir, en tanto no abdique de sus atributos consubstanciales, seguirá desenvolviendo sus ideas y externándolas en diferentes expresiones filosóficas, científicas o artísticas. En la antigüedad clásica, principalmente en Grecia y en Roma, la libre emisión del pensamiento cristalizó en imponderables escuelas, teorías y concepciones filosóficas, jurídicas y políticas que han servido de luminaria inextinguible a la posteridad, a pesar de que dicha libertad, según lo hemos afirmado reiteradamente, sólo se haya registrado como un mero fenómeno fáctico sin obligatoriedad jurídica para el poder público. Durante la Edad Media, que por ignorancia o por jacobinismo se la considera como una etapa oscura de la humanidad, florecieron grandes sistemas filosóficos, des- callando entre ellos la escolástica, cuya metodología, basada por lo general en los principios aristotélicos, no ha podido ser superada todavía. El Renacimiento se caracterizó por el retorno al humanismo, sobre todo en lo que respecta' a las actividades artisticas; y aun dentro de los Estados absolutos, en los que el soberano no tenia ninguna barrera jurídica a su potestad gubernativa por conceptuársele representante divino en los asuntos temporales y ungido por Dios, como tal, no dejaron de elaborarse teorías filosóficas, politicas y sociales que tendieron a quebrantar los principios sobre los que descansaban dichas concepciones, principalmente en Francia dur ante los dos primeros tercios del siglo xvm y antes de la Revolución francesa, donde descubrimos a los grandes ideólogos revolucionarios, como Rousseau, Vol. taire, los enciclopedistas, los jusnaturalistas, etc., que con sus ideas prepararon un nuevo ambiente para la humanidad en lo que toca a las relaciones entre gobernantes y gobernados. Además, aun bajo la época de la estricta intolerancia religiosa, surgieron tendencias reformadoras de la estructura eclesiástica y clerical en un impulso de retorno al cristianismo primitivo, siendo sus principales exponentes Lutero y Calvino; y las mismas concep-
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ciones que en las incipientes ciencias positivas se abrigaban, resintieron los impactos de tendencias innovadoras. Las someras referencias que acabamos de exponer, traducen el innegable rechazamiento de la idea de que la libre emisión del pensamiento en sus variadas manifestaciones no se registró sino cuando se consagró por el derecho positivo, principalmente después de la famosa Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Por tanto, la garantía individual de que .todo hombre es libre para externar sus ideas bajo distintas formas, respondió al desiderátum de asegurar dicha libertad, para impedir, en lo posible, que los gobernados fuesen objeto de violencias y desmanes por parte de los gobernantes, cuando la exteriorización' de su pensamiento fuese del desagrado de los detentadores del poder público, fenómenos de los que desgraciadamente la historia nos proporciona innumerables testimonios. En síntesis, el reconocimiento por el derecho positivo de la libre emisión de las ideas no ha perseguido como finalidad hacer posible que ésta se desarrolle, pues con él o sin él siempre ha existido desde que el hombre es hombre, sino que tiende a evitar las represalias de que pudiera ser. víctima, por parte del poder público, cI gobernado que las conciba y externe. Inglaterra ha sido el país que constituye una salvedad en el medio universal que privaba antes de la Revolución francesa en relación con la libertad de expresión de ideas. En dicho país el "common lato" consagraba ésta, no ya como simple hecho subordinado al parecer del gobernante, sino como un derecho público oponible y exigible al Estado y sus autoridades. El ejercicio de este derecho sólo tenía como limitación la que establecía la "Iaw of libel", la cual prohibía su desempeño cuando se profirieran injurias contra una persona o se la difamara. No fue sino a partir del año de 1789 cuando la libre manifestación de las ideas adquiere un carácter juridico público, incorporándose como garantía individual o derecho del hombre en la mayoría de las constituciones de los paises democráticos. Considerando a la libre expresión de ideas como un derecho inalienable e imprescriptible del ser humano, la famosa Deelaración francesa de 1789 establecía en sus artículos 10 y 11: "Nadie debe ser molestado por sus opiniones, aun religiosas, Con tal que su manifestación no trastorne el orden público establecido por la ley." -"La libre comunicación de los pensamientos y de las opiniones es uno de los derechos más preciosos del hombre; todo ciudadano puede hablar, escribir o imprimir libremente, pero debe responder del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley." En México, desde la Constitución de Apatzingán, se reconoció al gobernado, como garantía individual, el derecho de manifestar libremente sus ideas con ligeras limitaciones provenientes de "ataques al dogma" (es decir, a la religión católica), "turbaciones a la tranquilidad u ofensas al honor de los ciudadanos" (art. 40). La Constitución Federal de 1824, si bien no
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se refería directamente a la manifestación verbal de las ideas, consignó como garantía para la libertad de imprenta o expresión escrita de las mismas, la obligación impuesta al Poder Legislativo consistente en "proteger y arreglar la libertad politica de imprenta, de modo que jamás se pueda suspender su ejercicio, y mucho menos abolirse en ninguno de los Estados ni territorios de la Federación" (art. 50, frac. III). Por su parte, la Constituci6n centralista de 1836 también consagró la garantía de la libre manifestación de las ideas por medio de la imprenta en su artículo 2·, fracción VII, que disponía: "Son derechos del mexicano: VII: Poder imprimir y circular, sin necesidad de previa censura, sus ideas políticas." Las Bases Orgánicas de 1843 también instituyeron dicha garantía en su artículo 9·, fracción I1, que decía: "Ninguno puede ser molestado por sus opiniones; todos tienen derecho para imprimirlas y circularlas, sin necesidad de previa calificación o censura. No se exigirá fianza a los autores, editores o impresores." El Acta de Reformas de 1847, que volvió a poner en vigor la Constitución Federal de 1824, reprodujo el articulado de este ordenamiento con las reformas o innovaciones inspiradas por la experiencia, por lo que en materia de libertad de manifestación de las ideas remite a dicho código constitucional. Por último, la Constituci6n de 1857 en su artículo 6·, consagró dicha garantía individual, concibiéndola en los mismos términos que la Ley Suprema vigente?ro
C. La libertad de imprenta (artículo 7' constitucional) Esta libertad específica es uno de los derechos más preciados del hombre, Por medio de su ejercicio no sólo se divulga y propaga la cultura, se abren nuevos horizontes a la actividad intelectual, sino se pretenden corregir errores y defectos de gobierno dentro de un régimen jurídico. La libertad de imprenta es una conquista netamente democrática; su desempeño tiende a formar una opinión pública en lo tocante a la forma de realización de las actividades gubernativas; la libertad de imprenta no sólo es un medio de depurar la administración pública para sanearla de sus despropósitos y desaciertos mediante una crítica sana, sino un estimulo para los gobernantes honestos y competentes que deben ver en ella el conducto de la aquilatación justa de su gestión. La libertad de imprenta o de prensa, en los sistemas democráticos como el nuestro, configura uno de sus postulados esenciales, constituyendo una conditio sine qua non de su operatividad' efectiva y real. El buen funciona2W Además de los documentos jurídico-políticos que hemos citado, la antecedencia de la libre emisi6n de las ideas en nuestro país se localiza en diferentes decretos, reglamentos y proyectos que se mencionan en la obra Los Derechos del Pueblo Mexicano. México a traoés de sus Constituciones (tomo III, págs. 518 a 527), editada por la XLVI Legislatura de la Cámara de Diputados en 1967 y a la cual nos remitimos para no ser demasiado prolijos en su referencia.
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rio público la aplaude y la preserva; en cambio, el mal gobernante la teme y, por esta causa la agrede. En las dictaduras, de izquierda o de derecha, se la elimina, sustituyéndola por un periodismo servil dirigido por el autócrata y sus corifcos, Como la tónica fundamental que debe tener la libertad de prensa consiste en servir a la verdad y en difundirla en todos los aspectos de la actividad humana, quienes la atacan y la persiguen son los perversos, los hip6critas y los cobardes, sea cual fuere el nivel político, intelectual o profesional en que se encuentren. La libertad de imprenta, sin embargo, tiene sus necesarias limitaciones, impuestas por su misma naturaleza, que la demarcan para que no degenere en libertinaje publicitario. Dichas limitaciones se contienen en el artículo 7 de nuestra Constitución y estriban en que mediante el ejercicio de la mencionada libertad no se ataque la vida privada, la moral ni la paz pública. Es cierto que en muchas ocasiones se trasgreden tales limitaciones; pero debe decirse que es preferible que se abuse de la aludida libertad, a que se restrinja de cualquier modo con base en el pretexto de que, por medio de ella, se calumnia, se difama o se propicia la alteración del orden público. México es uno de los paises del mundo en que la libertad de imprenta se ha desempeñado ampliamente. Su ejercicio ya forma una tradición en nuestro país que debemos conservar y defender -como la gema más preciada del hombre que piensa. Renovamos fervientemente nuestros votos porque dicha tradición continúe observándose indefinidamente y porque todos los funcionarios públicos que atenten contra ella, enmienden o rectifiquen su actitud en beneficio de la libre emisión del pensamiento, sin la cual el hombre se convierte en abyecto instrumento y los pueblos en rebaños a los que se les sustituye su dignidad por un pretendido bienestar material precario. En una ejecutoria," la Suprema Corte ha hecho una justificada apología de la libertad de imprenta en los siguientes términos: "Basadas las instituciones republicanas en la voluntad popular, su mejor defensa estriba en la libertad de prensa, que, aunque en algunos casos puede seguir caminos extraviados, no debe ser reprimida, porque la lucha contra SU acción, por grave, dañosa y perjudicial que se la suponga, no quedará justificada si se lleva a cabo matando la fuente de energías 'l.ue trae consigo, porque mayores males resultarán con el ahogamiento de las ideas, perenne origen de los abusos del poder. Por esto, una de las garantías por las que más se ha luchado en nuestro medio social, es la consignada en nuestro artículo 79 constitucional, complementada con la que señala el artículo 69 de la Ley Fundamental. Su existencia ha sido proclamada desde las primeras constituciones, y aunque sufrió opacamientos durante los regímenes dictatoriales, su reintegración a la Constitución de 17 ha sido considerada como uno de los mayores y más prestigiados triunfos que pudo alcanzar el pueblo mexicano en su evolución política. Por esto, toda actitud de cualquiera autoridad inclinada a entorpecer la libre manifestación de las ideas, es considerada como contraria a los ideales revolucionarios, que buscan un régimen de más pura justicia social. Aun aceptando que los actos 241
Semanario [udícial de la Federación, Quinta Época, tomo XXXVII, pág. 941.
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que tiendan a entorpecer la libre emisión del pensamiento, por medio de la prensa, provengan de particulares, la violación de garantías por parte de las autoridades es palmaria, si se tiene en cuenta que todas las del país están en el deber de impedir las violaciones de esta índole, como consecuencia de la obligación legal de cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de la República, pues la violación, entonces, si no consiste en actos directos de las autoridades, sí consiste en actos de omisión."
La garantía de la libertad de imprenta está censagrada en el artículo
7' constitucional en los siguientes 'ténninos: "Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito." Bajo esta garantía individual, tal como está concebida en la Constitución, se comprenden dos libertades especificas: la de escribir y la de publicar escritos. En realidad, desde el punto de vista mismo de la naturaleza jurídica de toda garantía individual, que implica un valladar al poder público, hubiera bastado con hacer mención a la segunda de dichas libertades, o sea, la relativa a publicaciones sobre cualquier materia. En efecto, lo que la Constitución pretende garantizar mediante la consagración de derechos públicos individuales relativos a la libertad, es precisamente su ejercicio social, objetivo y trascendente. Tratándose de la libertad de pensamiento, instituyó ésta como expresión, manifestación, exteriorización o emisión de ideas. Por lo mismo, en lo que concierne a la libertad de imprenta, nuestra Ley Fundamental establece la garantía individual respectiva que atañe a la emisión, expresión o exteriorización del pensamiento, por medios escritos (libros, periódicos impresos, etc.). En la mente del constituyente no estuvo la intención de tutelar jurídicamente el simple hecho de escribir, sino el deseo de proteger la manifestación pública de lo que se escribe, que no es otra cosa que su publicación o emisión. En consecuencia, hubiera sido suficiente que el artículo 7' constitucional haya hecho referencia únicamente a la libertad de publicar o de publicación, ya que ésta presupone la de escribir, la cual, a su vez, sin la primera, es ajena al campo social, estando, por ende, sustraída al orden jurídico, cerno lo está la mera concepción de una idea que no se exterioriza de ninguna manera. a) Extensión jurídica de la libertad de imprenta o de publicación. Esta garantía tutela la manifestación del pensamiento, de las ideas, de las opiniones, de los juicios, etc., por medios escritos (libros, folletos, periódicos, revistas, etc.), a diferencia del artículo 6' constitucional, que preserva la emisión verbal, traducida en discursos, conferencias, conversaciones, radiotransmisiones, así como cualquier expresión eidética, literaria o artística. Como de-
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claración general inserta en e! artículo 7' de la Constitución, se contiene la prevención de que todos los individuos que habiten e! territorio nacional, independientemente de su condición particular, pueden escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. En consecuencia, la libertad de publicación en 10& términos asentados es el contenido del derecho público subjetivo individual que se deriva de la garantía implicada en el artículo 7' constitucional. La obligación estatal correlativa consiste, por ende, en la abstención que se impone al Estado y sus autoridades de impedir o coartar la manifestación escrita de las ideas, traducida en la publicación o edición de libros, folletos, periódicos, etc. Es más, no sólo las autoridades de! Estado y este mismo no pueden impedir o coartar, en términos generales, la libertad de expresión escrita del pensamiento, sino que también tienen la obligación negativa consistente en no establecer previa censura, esto es, estimar una publicación con e! fin de constatar su conveniencia o inconveniencia tomando como base un determinado criterio, así como en no exigir fianza a los autores o impresores. En sintesis, la obligación negativa o abstención juridica que tienen a su cargo el Estado' y sus autoridades (administrativas, legislativas o judiciales) se revela en tres inhibiciones específicas: l' no coartar o impedir la manifestación de las ideas por medios escritos (libros, folletos, periódicos, etc.), salvo las excepciones constitucionales de que ya hablaremos; 2' no establecer la previa censura a ningún impreso, y 3' no exigir fianza (nosotros diríamos garantía en general) a los autores o impresores de cualquier publicación. b) Limitaciones constitucionales a la libertad de imprenta. 1. En primer lugar, establece el artículo 7' constitucional, mediante su interpretación a contrario sensu, que la libertad de imprenta se podrá coartar o impedir cuando su ejercicio implique un ataque o falta de respeto a la vida privada. El criterio que sirve de base para consignar esta restricción, nos parece demasiado vago, impreciso y lato, opinión que también abrigaron los Constituyentes de 1857. En efecto, la "vida privada" de una persona puede tener tantos matices, puede extenderse a una tan variada gama de actos, que propiamente cualquier escrito que criticase una de esas múltiples modalidades estaria vedado por e! artículo 7' constitucional. La opinión quc una persona pueda sustentar sobre cualquier materia, verbigracia, es un acto imputable a su vida privada en su aspecto intelectual, por lo que, atendiendo al criterio mencionado, aquélla no podrá ser objeto de crítica o censura, aun cuando estas impugnaciones no constituyan una injuria, difamación o calumnia. En realidad, para evitar las prohibiciones a la libertad de imprenta, que se derivarían prolijamente de! criterio "ataques o falta de respeto a la vida privada", se deberían precisar los aspectos
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de ésta que se consideren como objetos vulnerables, impeditivos para el ejercicio del propio derecho. La Suprema Corte no se ha ocupado del problema, pues únicamente en una ejecutoria'" ha establecido la distinción entre la vida pública y la vida privada de un funcionario público para los efectos de la constitucionalidad de la critica escrita que contra la actuación de éste se dirija. Dice así la citada tesis: "La Constitución establece en su artículo 7Q, entre las limitaciones a la libertad de imprenta, el res-
peto a la vida privada, debiendo entenderse por ésta las actividades del individuo como particular, en contraposición a la vida pública, que comprende los actos del funcionario o empleado en el desempeño de su cargo; de modo que, para determi-
nar si un acto corresponde a la vida privada o a la pública, no hay que atender al lugar en que dicho acto se ejecutó, sino al carácter con que se verifica, pues de no ser así, fácilmente se evitaría el castigo, atribuyendo a una persona acciones desarrolladas en un lugar público, aunque dañaran gravemente su reputación."
En relación al problema de delimitar en qué casos y contra qué aspectos de la vida privada de una persona se debe vedar el ejercicio de la libertad de imprenta, nosotros nos aventuramos a afirmar que este derecho público subjetivo individual debe prohibirse en aquellos casos en que los ataques a la vida privada de un individuo constituyan un delito contra las personas en su honor, tales como la injuria, la difamación y la calumnia, en los términos en que estas figuras están concebidas por el Código Penal en sus artículos 348, 350 Y 356, respectivamente. El Congreso de la Unión, que es el organismo a quien la Constitución facultó en su artículo 16 transitorio para. expedir leyes reglamentarias sobre garantías individuales, no se ha preocupado por delimitar e! criterio. de "ataques o faltas de respeto de la vida privada" como limitativo o prohibitivo de la libertad de imprenta. Seria conveniente y altamente importante que se expidiera la Ley Orgánica o Reglamentaria de los artículos 6' y 7' constitucionales, principalmente para eliminar la vaguedad, elasticidad y demasiada amplitud que tiene la expresión "vida privada", así como algunas otras, como la de "moral", empleadas en e! segundo de los preceptos constitucionales indicados. De esa manera se pondría coto al abuso que las autoridades pudieran cometer en detrimento de la libertad de imprenta, so pretexto de que su ejercicio constituya una "falta de respeto a la vida privada" o un "ataque a la moral". No obstante esta falta de reglamentación, en diciembre de 1934 se expidió por el Congreso de la Unión un decreto por medio del cual se autorizaba al Ejecutivo para reglamentar dichos preceptos. El Presidente de la República nunca hizo uso de tal autorización. Por otra parte, dicho decreto carece ya de validez constitucional, debido a que con posterioridad a su expedición se adicionó e! articulo 49 de la. Constitución, en el sentido de prohibir todo otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo fuera de los casos previstos ene! articulo 29 de dicho ordenamiento fundamental. 'In Semanario Judicial de la Federación, Quinta Epoca, tomo XXVI, pág. 975.
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Sin perjuicio de la ausencia de leyes reglamentarias de los artículos 6 y 7 constitucionales, circunstancia que ha sido puesta de manifiesto por la Suprema Corte en varias ejecutorias, existe desde el 12 de abril de 1917, en quc fue publicada, una legislaci6n prouisicmal, expedida por don Venustiano Carranza, que delimita los criterios "falta de respeto a la vida privada", "ataques a la moral" y "alteración de la paz pública", que sirven de base a sendas limitaciones constitucionales a la libertad de imprenta. Denominamos a dicha legislación con el adjetivo de "provisional", porque fue expedida "entretanto el Congreso de la Unión reglamentara los artículos 6 y 7 constitucionales". Aparte de esta nota que ostenta dicha legislación, y no obstante que en la actualidad se sigue aplicando, estimamos que jurídicamente hablando no debe tener vigencia. En efecto, dicha legislación entró en vigor el día 5 de abril de 1917 (art, transitorio de la misma), esto es, antes que la Constituci6n de 1917, cuyos artículo 6' y 7' pretende reglamentar. Este ordenamiento fundamental, que rige desde el primero de mayo de 1917, propiamente es una ley posterior a la de abril de dicho año, por lo que derogó a ésta. Además, una reglamentación, como es lo que pretende establecer la Ley de Imprenta de don Venustiano Carranza, no tiene razón de ser si no están vigentes los preceptos reglamentados o por reglamentarse; y como éstos, es decir, los artículos 6 y 7 entraron en vigor posteriormente, luego no pudieron haber sido objeto de una ley orgánica de anterior vigencia. Sin embargo, y pese al anterior argumento, que podría parecer una sutileza, suele sostenerse la vigencia actual de la Ley de Imprenta. Es muy discutible esta postura por las razones que a continuación vamos a exponer. Don Venustiano Carranza, en su carácter de Primer Jefe del Ejército Constitucionalista y Encargado del Poder Ejecutivo Federal, expidió dicho ordenamiento "en virtud de las facultades Con que se encontraba investido y entretanto el Congreso de la Unión reglamentase los artículos 6 y 7 de la Constitución de la República". Ya hemos dicho que esta reglamentación no existe, por lo que podría suponerse que la Ley dc Imprenta se encuentra en vigor. Ahora bien, el Congreso Federal sólo pudo crear leyes reglamentarias de garantías individuales durante el periodo ordinario de sesiones que comenzó el primero de septiembre de 1917 y concluyó el 31 de diciembre del mismo año, según lo establece claramente el artículo 66 constitucional (art. 16 transitorio que ya invocamos). Por consiguiente, transcurrido dicho periodo, el Congreso de la Unión ya no tuvo competencia para reglamentar garantías individuales, pues esta facultad no se la otorga la Constitución. En estas condiciones, y con apoyo en lo previsto en el artículo 124, de este ordenamiento supremo, incumbe a las legislaturas de los Estados la reglamentación de las garantías individuales, entre ellas las que establecen los artículos 6' y 7'. En ocasión anterior'" estudiamos la cuestión de si la 2'43
Véase capítulo II,.párraío IV.
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expedici6n de leyes reglamentarias de las mencionadas garantías incumbe a la potestad legislativa federal o a la local, y llegamos a la conclusi6n de que, cuando la operatividad de una garantía incide en una materia cuya normaci6n corresponda al Congreso de la Uni6n o a las legislaturas de los Estados, es a aquél o a éstas a quienes compete la reglan¡entaci6n respectiva. De esta apreciaci6n se colige que el Congreso Federal sólo tiene como petencia secundum quid para 'reglamentar una garantia individual, es decir, siempre que ésta opere en cualquier ámbito normativo que constitucionalmente le ataña. Por ende, la reglamentaci6n per se de garantias individuales no incumbe al Poder Legislativo Federal, sino a los poderes legislativos de los Estados. La Ley de Imprenta debe conceptuarse como un ordenamiento preconstitucional y su vigencia se ha conceptuado prolongada como consecuencia de una apreciaci6n indebida de don Venustiano Carranza,· quien consider6 que el Congreso de la Unión podía reglamentar los articulos 6 y 7 constitucionales después del primer periodo de sesiones que concluyó irremisiblemente el 31 de diciembre de 1917, pues si bien es cierto que durante éste, dicho organismo tuvo la citada facultad reglamentaria, es verdad, por otra parte, que a su transcurso dej6 de tenerla. Es evidente que la legislaci6n revolucionaria o pre-constitucional no puede conservar su vigencia dentro del régimen definitivo establecido por la Constituci6n, a menos que ésta la incorpore a su normaci6n o declare su subsistencia o faculte para declararla. Suponer que los ordenamientos anteriores a la Ley Suprema pueden mantener su fuerza normativa sin que ésta la autorice, equivaldria a hacer nugatorios e inaplicables los mandamientos constitucionales. Tratándose de la Ley de Imprenta no existe ningún precepto transitorio de nuestra actual Constituci6n que considere prorrogada su vigencia o que faculte al Congreso Federal para prorrogarla. Por esta raz6n, la indicada ley no puede conceptuarse vigente desde un punto de vista constitucional estricto, pues en primer lugar, fue expedida por Carranza antes de que la Ley Suprema de 17 entrara en vigor, y en segundo término, porque su origen y su ámbito de regulaci6n como ordenamiento federal, son contrarios a los principios en ella consagrados. ¿C6mo es admisible, en efecto, que bajo el imperio de la Constituci6n de 17 se repute vigente una ley que fue expedída por quien, según los mandamientos constitucionales, ya no tuvo facultades legislativas? En resumen, si la Ley de Imprenta no debe estimarse vigente, la limitaci6n a la libertad que consagra el articulo 7 constitucional, y que estriba en que mediante toda clase de publicaciones se respete la vida privada, se traduce en las figuras delictivas de difamaci6n, injurias o calumnia, y cuyos preceptos tipificativos han venido a substituir al articulo primero de la mencionada ley.... 244
ConsúItese dicha ley en el Apéndice de este libro, donde se encuentra transcrita.
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2. Otro de los caSOS en que la libertad de imprenta puede coartarse, se refiere a la circunstancia de que e! ejercicio de este derecho importe un ataque a la moral. Este criterio de Iimitaci6n a la libertad de escribir y publicar escritos adolece de la misma vaguedad e imprecisi6n que las que afectan al anteriormente tratado. La moral, por esencia misma, es tan relativa, tan variable, que impropiamente puede constituir una pauta para restringir un derecho subjetivo individual. Además, con criterios tan latos y elásticos, como son los de "ataques a la vida privada y a la moral", a una autoridad le sobrarían pretextos para coartar la libertad de imprenta. La jurisprudencia de la Suprema Corte no se ha preocupado por delimitar e! alcance de muchos conceptos que, ,como los anteriores, son de vital importancia para la subsistencia misma de derechos e instituciones. En varias ocasiones, al pretender establecer qué se entiende por moralidad pública, nuestro máximo tribunal se ha mostrado francamente tautol6gico y, por ende, incapaz de elucidar dicho concepto. Ha afirmado que se ataca a la moralidad pública "cuando existe un choque de un hecho con el sentimiento moral público" o "con e! estado moral público" o "con e! estado moral contemporáneo de la sociedad" .2" Es urgente que, o bien la jurisprudencia de la Suprema Corte o bien una ley orgánica del artículo 7 constitucional, vengan a precisar los conceptos de "ataques a la vida privada" y "ataques a la moral", con e! fin de evitar los abusos 'y arbitrariedades que en su nombre suelen cometer las autorida.des, principalmente en los pequeños poblados de la República. Don Venustiano Carranza, en su Ley de Imprenta expedida en abril de 1917, trató de fijar el alcance de! criterio "ataques a la moral". Así, en e! artículo 2 de dicha ley se mencionan varios hechos que constituyen una afrenta a la moral, sin dejar de ser su señalamiento vago e impreciso. 3. Como tercera limitaci6n general a la libertad de imprenta y como prohibici6n de su ejercicio en los casos concretos comprendidos en aquélla, tenemos el supuesto de que mediante el desempeño de ese derecho se altere la paz pública. Este criterio limitativo o prohibitivo, a diferencia de los otros dos, no es tan vago ni impreciso; antes bien, es aplicable con relativa facilidad en el terreno de los hechos, precisamente porque se basa en un fen6meno notorio: la paz pública, tomada ésta como sin6nimo de tranquilidad, de inalteraci6n de! orden público en determinadas circunstancias bajo sus múltiples y variados aspectos. La Ley de Imprenta de abril de 1917, en su artículo tercero, indica aquellos hechos que pudieren constituir un ataque al orden o a la paz públicos y que propiamente se revelan en los delitos que el Código Penal consigna bajo la denominaci6n de traici6n a la patria, rebelión, sedici6n, desórdenes: públicos, etc.
y
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Tomo XXXIX, pá.g. 867. Quinta Epoca del S.
J.
de la F.
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4. Una cuarta limitaci6n constitucional a la libertad de imprenta y que ha sido reiterada por la jurisprudencia de la Suprema Corte, es la contenida en el párrafo XIII del artículo l3D de la Ley Fundamental, el cual prescribe: "Las publicaciones peri6dicas de carácter confesional, ya sean por su programa, por su título o simplemente por sus tendencias ordinarias, no podrán comentar asuntos políticos nacionales ni íoformar sobre actos de las autoridades del país, o de particulares, que se relacionen directamente con el funcionamiento de las instituciones públicas." A diferencia de otras limitaciones o prohibiciones a la libertad de imprenta que ya se contenían en la Constituci6n de 57, ésta no se estableci6 sino en la Constituci6n vigente, a modo de "prevención general", debiendo haber sido más correcto y 16gico incorporarla al texto mismo del artículo 7' constitucional, por concernir directamente a la garantía íodividual que éste involucra. 5. En materia educativa existe la posibilidad, autorizada por el mismo artículo 3 constitucional, para que a través de leyes o reglamentos se limite la libertad de imprenta, sío que las limitaciones legales o reglamentarias respectivas deban reputarse contrarias al citado derecho público subjetivo. En efecto, conforme al mencionado precepto de nuestra Ley Fundamental, la educaci6n que imparta el Estado en sus distintas personalidades juridicopolíticas -federaci6n, entidades federativas o municipios-, así como la que se suministre en planteles particulares autorizados oficialmente, está sujeta a determinadas exigencias teleol6gicas que denotan un cierto contenido ideol6gico, tendientes a formar en el educando una conciencia civica y social en tomo a la democracia, a la comprensi6n de la nacionalidad mexicana y a la atenci6n y soluci6n de sus principales problemas y a la igualdad y fraternidad que deben existir entre todos los hombres, independientemente de sus condiciones étnicas o de su situaci6n económica, Ahora bien, si dichas fíoalidades deben perseguirse a través de libros de texto o de otras publicaciones, resulta que la libertad de imprenta, cuando los medios escritos en que se ejercita están destinados a la educaci6n de la niñez y juventud mexicanas, tiene como restricci6n constitucional la de que mediante su desempeño, no se desvirtúen, desnaturalicen o se hagan nugatorios los objetivos a que propende dicha educación, Por ende, la legislaci6n ordíoaria y las autoridades que en ella se apoyen, pueden prohibir o censurar cualquier publicación que se destine a la lectura para niños y j6venes en edad escolar y que, sío incidir en alguno de los actos de Iímitaci6n a la libertad de imprenta que señala el artículo 7 constitucional, sean, no obstante, contrarias a las ideas que constituyen los fíoes perseguidos por la educaci6n estatal o particular autorizada en los términos del artículo 3 de nuestra Ley Fundamental. En conclusión, fuera de la materia educativa, la mencionada libertad sólo debe tener las restricciones que establece el citado artículo 7; y cuando se trate de medios escritos de expresi6n eidética que se destinen
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a la lectura para la niñez y juventud en edad escolar, la propia libertad adolece de las limitaciones que se derivan del artículo 3 constitucional.
c) Seguridades jurfdico-constitucionales de la libertad de imprenta. 1. La primera de ellas consiste en que en ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento de delito (art. 7). El hecho delictuoso a que se refiere esta prohibici6n está constituido por aquellos ataques que, por medio de impresos en general, se dirigen en contra de la vida privada, de la moral o de la paz pública. Tales hechos implican lo que sc llama delitos de imprenta, que tipifica la ley relativa expedida por don Venustiano Carranza, y para cuyo conocimiento es competente el Jurado Popular Federal. El Código Penal, dentro del sistema de penalidad que establece, consigna como sanci6n especifica la pérdida de los instrumentos del delito. Pues bien, esta pena no se debe aplicar a los delitos de imprenta en vista de la prohibici6n constitucional mencionada, la cual se justifica plenamente, porque impide que se inutilice un aparato u objeto que tan necesario es para la divulgaci6n cultural. 2. Otra garantía que en materia penal tiene la libertad de imprenta por lo que respecta a los delitos que su ejercicio pueda motivar en los supuestos ya especificados, es la consistente en que en ningún caso se podrán encarcelar, so pretexto de delitos de prensa, a los "expendedores, papeleros, operarios y demás empleados del establecimiento donde haya salido el escrito denunciado, a menos que se demuestre previamente la responsabilidad de aquéllos". En relación con esta garantía a la libertad de imprenta, la Constituci6n impone al Poder Legislativo una verdadera obligaci6n positiva, que estriba en dictar disposiciones en las que se establezca dicha prohibición de encarcelamiento. La prevenci6n constitucional que encierra esta garantía está plenamente justificada. Los delitos de imprenta son eminentemente intencionales, en el sentido de que es la intenci6n dolosa la que atribuye el carácter delictivo a los hechos que se traducen en ataques a la vida privada, a la moral o a la paz pública. Pues bien, los expendedores y operarios en general de un establecimiento editorial, que obedecen órdenes y ejecutan sus labores por instrucciones que reciben de sus superiores y que no son, en la mayoría de los casos, los autores intelectuales de los escritos "lesivos, no tienen responsabilidad penal en la confecci6n de los mismos, ya que ésta se fija por la intenci6n dolosa en ellos comprendida. Un operario, que únicamente elabora materialmente un impreso, no es de ninguna manera sujeto de dicha intenci6n, por lo que no debe ser penalmente responsable de los delitos que resulten de la publicaci6n de un escrito en el que se ataquen la moral o la vida privada o se altere la paz pública. Un operario, expendedor, etc., sólo
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son responsables por la comisi6n de un delito de imprenta y, por ende, susceptibles de ser privados de su libertad por tal motivo, cuando no sólo no se concreten a ejecutar el trabajo material de impresi6n o venta que les está encomendado, sino que hayan impregnado en el escrito lesivo su intenci6n dolosa bajo diversas expresiones. Esta responsabilidad penal en que pueden incurrir los expendedores de una publicaci6n con carácter delictuoso, los operarios del establecimiento editorial del que ésta haya salido, etcétera, está delimitada en la Ley de Imprenta de Carranza, la cual, en sus artículos 17 y 18 expresan los casos en que dichas personas, en los mencionados eargos, son penalmente responsables. d) Antecedentes histéricos de la libertad de imprenta. :esta ha corrido la misma suerte que la libre manifestaci6n de las ideas, con la circunstancia de que ha sido víctima de mayores y más encarnizados ataques por parte de los detentadores del poder, quienes, frente al ejercicio de tal derecho, observaban un inminente peligro para la estabilidad de su situación como gobernantes. La libertad de imprenta, hasta antes de la Declaraci6n Francesa de 1789, que en su articulo 11 la consignaba como un derecho imprescriptible e inalienable del ser humano, no se manifestaba sino como un mero fen6meno de hecho, cuya existencia y realizaci6n dependían del arbitrio del poder público. :este no estaba obligado a respetar la mencionada libertad especifica; simplemente toleraba en forma graciosa su desempeño cuando juzgaba que no le afectaba o que le era benéfico para su subsistencia.
Sin embargo, no por el hecho de que la libertad de imprenta no haya sido antes de la Revolución francesa erigida a la categoría de derecho público subjetivo en favor del gobernado, se debe sostener que haya existido una escasa divulgaci6n cultural en Europa mediante el maravilloso invento de Gutenberg. Asi, lo manifest6 Zarco en un brillante y erudito discurso que pronunci6 en una memorable sesi6n del Congreso Constituyente de 1857. "La imprenta, dijo, encontró durante mucho tiempo favor, protecci6n y libertad, no de repúblicas, no de congresos compuestos de liberales, sino de los pontifices, de los reyes absolutos, que se disputaban la honra de tener en sus cortes a los tip6grafos famosos como los Aldo Manucio, los Gering y los Elzevir." Entre los monarcas que más descollaron como protectores de la imprenta, el ilustre congresista mencionado cita a Carlos VII, Luis XI, quien fund6 la primera imprenta en Paris; Luis XII, Carlos VIII, Francisco 1, y otros reyes de Francia, sin excluir al mismo Luis XVI, quien "devuelve la libertad a los impresores encarcelados arbitrariamente" .... Pero si la difusi6n de la cultura en todas sus manifestaciones y como actividad meramente fáctica, es decir, sin consagraci6n jurídica, obtuvo la tutela de la potestad real absoluta, no faltaron casos, según lo hemos aseve!He ZARco J Congreso Constituyente, tomo J, págs. 753 a 757.
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rado, en que con fútiles pretextos o sin ningún subterfugio, se privaba de la libertad a los editores e impresores, tratándose con ello de detener la circulación de publicaciones que con un criterio estrecho y asaz subjetivo se consideraban "perjudiciales para la paz pública", "inmorales" o "atentatorios contra la religión y la Iglesia". La posibilidad de que en cualquier ocasión se coartase la libertad de imprenta y dc que, por otra parte, se fomentase el uso de este instrumento esencial para la difusión cultural, nos induce a pensar que antes de que dicha libertad se erigiese en un derecho de gobernado, no era sino un medio de control político sujeto al capricho de las autoridades, quienes, para asegurarlo, instituyeron la censura, sobre todo en materia religiosa. Por tanto, la consagración jurídica de la libertad de imprenta ha tenido como motivación fundamental y como primordial objetivo garantizar su desempeño mediante la abolición de la censura, por una parte, y la abstención obligatoria a cargo del poder público, por la otra, en el sentido de no prohibir la impresión y circulación de publicaciones en que no Se ofenda a la moral pública, no se injurie, difame o calumnie a una persona ni se trastorne la paz social. Inglaterra, que siempre se ha distinguido por haber sido un país celoso de las libertades humanas, al menos dentro de su suelo, consideró a la imprenta como un derecho instituido por el "c<»nmon lato", que sólo tenía como limitación los casos en que se causara injuria, calumnia o difamacién. No obstante, a pesar de que el derecho común nunca autorizó la censura de libros, varios gobernantes introdujeron por medio de diferentes ordenanzas serias restricciones a la libertad de imprenta. Así, como afirma el licenciado Ricardo R. Guzmán," "son célebres el estatuto de Eduardo I para rcprimir la propagación de rumores y noticias falsas y el llamado de scandalo magnato de Ricardo I contra la publicación de falsedades y mentiras monstruosas (monstruosities), Los Tudores dieron leyes severísimas contra la palabra y la imprenta, que llevaban la vigilancia de la policia a los expendios de libros y a las bibliotecas particulares y prescribían se sometiera todo libro impreso a la censura del arzobispo de Canterbury y al obispo de Londres. Al que ofendía al rey se le aplicaba tormento y se le cortaban las orejas; a veces perdía la mano el escritor o el impresor dc un libro reprobado, y los mismos jueces que consideraban ilegal la aplicación de una ley sobre la materia al caso concreto, eran enviados a la Torre y destituidos. Todo libelo contra un funcionario se consideraba bajo Jaime I como un delito; admitía la ley el delito de injurias contra los muertos; e influía más sobre la actitud de los tribunales la categoría de la persona ofendida, que la verdad y justificación de los hechos que se le imputaban. Si se atacaba a un funcionario, cualquiera persona que leyese el libro estaba obligada a denunciarlo. La restauración puso en vigor nuevamente las ordenanzas de 247
"Apuntes de Historia Política", Revista de la Escuela" Libre de Derecho, tomo 1,
página 455.
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íos Tudores, y una ley de 1666 reivindic6 el derecho del rey, bajo la forma de la prerrogativa absoluta, de mandar lo que le plugiera acerca de la impresi6n de libros, y de que no se imprimiese libro alguno sin su permiso. El término fijado por la vigencia de esta ley expiro en 1679, y una vez fenecido se recurri6, a falta de otro medio, a la confiscaci6n de libros. Renovada poco después por dos veces la misma ley de censura, la Cámara de los Lores propuso al vencerse el plazo de la última renovaci6n, en 1695, una ley nueva sobre la materia, que la Cámara de los Comunes desech6. Se insisti6 dos años más tarde en que se expidiera, pero fue rechazada otra vez terminando así definitivamente y para siempre el régimen de la censura en Inglaterra". Por lo que concierne a España, es pertinente recordar que durante varios siglos existía jurídicamente consagrada la censura civil y eclesiástica para toda clase de libros, publicaciones e impresos en general. Baste recordar las ordenanzas que distintos monarcas expidieron estableciéndola, tales como la ley expedida por los Reyes Católicos, el 8 de julio de 1502; la emitida por Carlos V y el Príncipe Felipe en la Coruña el año de 1554; la procedente del mismo Felipe y que en su nombre expidió la princesa doña Juana en Valladolid el 7 de septiembre de 1558; la pragmática dictada por Felipe JI en Madrid el 27 de marzo de 1569, etc. La censura española subsisti6 hasta la Constituci6n gaditana de 1812 que proclam6 la libertad de prensa, hecho que implic6 un gran impulso al movimiento insurgente en nuestro pais, según es bien sabído.t" bis En M éxico, la libertad de publicaci6n ha sido objeto de múltiples restricciones y regulaciones jurídicas desde que se implantó la imprenta en la Nueva España en el año de 1539. "Hacia el año de 1543 se encuentra la Ley IV, expedida por Carlos V, cuyo resumen dice: "que no se consientan en las Indias libros profanos y fabulosos" -"Porque de llevarse a las Indias libros de romance que traten de materias profanas y fabulosas e historias fingidas se siguen muchos inconvenientes: Mandamos a los Virreyes, Audiencias y Gobernadores que no los consientan imprimir, vender, tener ni llevar a sus distritos y provean que ningún español o indio los lea." -"En 1550 se encuentra la Ley V, relativa al registro de libros por la Casa de Contratación de Sevilla con especial cuidado para los libros destinados a las Indias." "Mandamos, dice, a nuestros presidentes, jueces y oficiales de Contratación de Sevilla, que cuando se hubieren de llevar a las Indias libros de los permitidos los hagan registrar específicamente cada uno declarando la materia de que se trata y no se registren por mayor." "Tres años más tarde, 1553, se dicta por el Consejo de Indias la orden para imprimir libros nuevos y se recomienda muy especialmente el no otorgar licencias para la impresión de obras inútiles." "Vienen después las leyes I y 241 blll Cfr. Novísima Recopilación de las Leyes de España. Tomo IV. Titulo XV a título XVIII.
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VII del año de 1556. La primera ordena que no se imprima ningún libro de Indias sin ser visto y aprobado por el Consejo. En la segunda se manda que los prelados y Audiencias reconozcan y recojan los libros prohibidos conforme' a los expurgatorios de la Inquisición." "La censura llegaba en esta época a su grado máximo cuando se dicta la ley más severa que haya existido en materia de imprenta. Es en 7 de septiembre de 1558 cuando la princesa doña Juana, expide en Valladolid una larga pragmática en que los requisitos para las impresiones eran casi los mismos de las leyes anteriores; pero en cuanto a infracciones se castigaba con pena de muerte y confiscación completa de todos los bienes a quien osara imprimir un libro sin las licencias ordenadas." -"Siendo costumbre de la época conceder privilegios a los monasterios y corporaciones religiosas, se hallan en 1574 y 1575 las leyes VIII y X prohibiendo que no se llevase a las Indias libros de rezo sin permiso del monasterio de San Lorenzo, al que se había otorgado el privilegio. A fines del siglo XVI, 1580, se nota una tendencia libertaria por parte del virreinato; pero en seguida se le amonesta por el gobierno de España para que se recojan los libros impresos sin licencia del Consejo, repitiendo a este respecto las Reales Cédulas de 14 de agosto de 1560 y la del 7 del mismo mes del año 66." -"Leyes de igual tenor que las anteriores se encuentran durante los años 10, 27 y 82 del siglo xvn y principios del XVIn. A mediados de este último se encuentran dos leyes de criterio más amplio y que fijan nuevas rutas en materia de imprentas. La primera es la Real Cédula de 14 de noviembre de 1782, expedida por Carlos III y en la cual se concedía absoluta libertad para la venta de libros sin la tasa prevenida anteriormente, excepción hecha de los libros que se llamaban de primera necesidad, o sea, los indispensables para la instrucción." "La segunda ley citada es la Real Orden de 22 de marzo de 1763, expedida en Buen Retiro, en la que se repetían algunos artículos de la anterior y además se suprinúa el oficio de Corrector General de Imprentas por ser gravoso e inútil, así como el salario de los censores de libros que era exorbitante, siendo este cargo completamente gratuito y honorífico. La tendencia de libertad de impresión se acentuaba más cada dia hasta llegar al famoso decreto de 10 de noviembre de 1810, dictado en la Real Isla de León y en cuyo artículo 1 se consagraba completamente la libertad política de imprenta, por ser ésta, decía, "un freno de la arbitrariedad de los que gobiernan y un medio de ilustrar a ia nación". "Esta ley concedía a «Todos los cuerpos y personas particulares de cualquier condición y estado que fuesen la libertad de escribir, imprimir y publícar sus ideas políticas sin necesidad de licencia, revisión o aprobación alguna anteriores a su publicación»." "Como consecuencia natural se suprimían los Juzgados de Imprentas y la censura política, siendo solamente responsables los autores o impresores por aquellos escritos subversivos o difamatorios que serían juzgados por los tribunales del orden común, una vez decretada la culpabilidad .por la Junta de la
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Censura creada en el artículo XIII de la misma ley con objeto de asegurar la libertad de imprenta y contener los abusos." -"Por desgracia esta ley que se puso en vigor en varias ciudades, de América que ya poseían imprentas, no benefició a México por razones de orden político que el virrey Calleja expuso al Consejo de la Regencia en carta de 20 de junio de 1813, pues declarada la guerra de Independencia dos meses antes de la expedición de la ley citada, creyóse que el conceder libertad de expresión seria funesto para el gobierno virreinal." "La libertad de imprenta se consolidó aún más en la Constitución española promulgada en Cádiz en 18 de marzo de 1812 y declarada vigente por el Primer Congreso Mexicano", en el sentido de que: "Todos los españoles tienen libertad de escribir, imprimir y publicar sus ideas politicas sin necesidad de licencia, revisión O aprobación alguna anterior a la publicación, bajo las restricciones y responsabilidades que establezcan las leyes." - "Abolida la Constitución española en 1814, la libertad de imprenta quedó circunscrita al artículo 40 del Decreto Constitucional para la libertad de la América Mexicana, sancionada en Apatzingán el 22 de octubre del citado año ... " ase Independientemente de la censura civil existía en la Nueva España la censura eclesiástica desempeñada por el "Santo Oficio" sobre publicaciones en materia religiosa que, según ese oprobioso cuerpo, atacaran el cerrado e inasequible dogma en que absurdamente, bajo varios aspectos, se alteraron los principios inconmovibles emanados de las divinas enseñanzas de Jesucristo. Las prohibiciones decretadas se extendían a todos los impresos y se sometía a sus autores al procedimiento inquisitorial que culminaba con la imposición de penas gravemente infamantes. Los libros vedados eran los de los heresiarcas, herejes, judios y moros, los que contenían comentarios sobre el Talmud, los de los heterodoxos que tradujeran la Biblia, llegándose hasta impedir la lectura de ésta en publicaciones que no fuesen católicas,".. Como consecuencia de la Constitución española de 1812, que se juró solemnemente en la Nueva España el 30 de septiembre del mismo año, y de los decretos que las Cortes expidieron una vez que en marzo de 1820 se restableció su vigencia, en el sentido de suprimir el tribunal de la Inquisición y reconocer la libertad de imprenta, la producción de publicaciones se intensificó notablemente, sobre todo en materia política. Dicha libertad, por otra parte, era una de las banderas que tremolaba la ideologia insurgente, habiéndose declarado como garantía individual en la Constitución de Apatzingán, con la sola limitación de que su ejercicio no atacara el dogma, turbase la tranquilidad pública ni ofendiese el honor de los ciudadanos (art. 40). 2*.8 Las transcripciones que nos pennitimos hacer conciernen a un interesante y minucioso estudio de la señorita Luz García Núfiez, presentado con motivo del IV centenario de la implantaci6n de la imprenta en México. 240 Julio Jiménez Rueda, Herejías " Supersticiones en la Nueva España} pág. XIII de su Intrcduccíén.
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La Constituci6n Federolde 1824 institUyó-también la libertad de imprenta, imponiendo como obligación positiva al Congreso General la de "Proteger y arreglar la libertad política de imprenta de modo que jamás se pueda suspender su ejercicio; y mucho menos abolirse en ninguno de los Estados ni territorios de la Federación" (art. 50, fracción III). Por su parte, la Constituci6n Central de 1836, también llamada "Las Siete Leyes Constitucionales", consagró como derecho de los mexicanos "Poder imprimir y circular sin necesidad de previa censura sus ideas" (art. 2, fracción VII). En 1843, las Bases Orgánicas, también de tipo centralista, establecían en su artículo 9 que "ninguno puede ser molestado en sus opiniones: todos tienen derecho para imprimirlas y circularlas, sin necesidad de previa calificación o censura; no se exigirá fianza a los autores, editores o impresores." El Acta de Reformas de 1847, que reimplantó la Constitución Federal de 1824 con algunas reformas e innovaciones, declaraba en su articulo 26: "Ninguna ley podrá exigir a los impresores fianza previa para el libre ejercicio de su arte, ni hacerles responsables de los impresos que publiquen, siempre que aseguren en la forma legal la responsabilidad del editor. En todo caso, excepto el de difamación, los delitos de imprenta serán juzgados por jueces de hecho, y castigados sólo con pena pecuniaria o de reclusión." La Constituci6n de 1857, por su parte, consagró la libertad de imprenta en forma análoga a la manera como la concibe nuestra actual Ley Fundamental, con las limitaciones que se derivan de la circunstancia de que su ejercicio pugue con la moral, ataque la vida privada o altere el orden público. La libertad de imprenta, cuya consagración fue propuesta en el articulo 14 del proyecto en los mismos términos en que se consignó en el artículo 7 de la Constitución de 57, fue objeto de acalorados debates en el seno del Constituyente. Dividido en dos partes dicho artículo 14, la primera de ellas, que estableció la inviolabilidad de la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia, fue aprobada por noventa votos contra dos. La segunda parte, que fija las limitaciones a dicha libertad en aras del respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública, fue objeto de acres impugnaciones, principalmente por el ilustre don Francisco Zarco. No podemos resistir la tentación de reproducir fragmentariamente el brillante discurso pronunciado por dicho diputado constituyente en las memorables sesiones de 25 y 28 de julio de 1856. "Un célebre escritor inglés, decia Zarco, ha dicho: Quitadme toda clase de libertad, pero dejadme la de hablar y escribir conforme a mi conciencia. Estas
palabras demuestran lo que de la prensa tiene que esperar un pueblo libre, pues ella, señores, no 8610 es el arma más poderosa contra la tiranía y el despotismo, sino el instrumento más eficaz y más activo del progreso y de la civi-
lización." " ... en México jamás ha habido libertad de imprenta: los gobiernos conservadores y los que se han llamado liberales, todos' han tenido miedo a
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las ideas, todos han sofocado la discusión, todos han perseguido y martirizado
el pensamiento", "Veamos cuáles son las restricciones que impone el artículo. Después de descender a pormenores reglamentarios y que tocan a las leyes orgánicas O secundarias, establece como límites de la libertad de imprenta el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. A primera vista esto parece justo y racional; pero artículos semejantes hemos tenido en casi todas nuestras constituciones; de, ellos se ha abusado escandalosamente, no ha habido libertad, y los jueces y los funcionarios todos se han convertido en perseguidores: j La vida privada! Todos deben respetar este santuario; pero cuando el escritor acusa a un ministro de haberse robado un millón de pesos al celebrar un contrato, cuando denuncia a un presidente de derrochar los fondos públicos, los fiscales y los jueces sostienen que cuando se trata de robo se ataca la vida privada, y el escritor sucumbe a la arbitrariedad. i La moral! i Quién no respeta la moral! i Qué hombre no la lleva escrita en el fondo del corazón! La calificación de actos o escritos inmorales, la hace la conciencia sin errar jamás; pero cuando hay un gobierno perseguidor, cuando hay jueces corrompidos, y cuando el odio de partido quiere no sólo callar sino ultrajar a un escritor independiente, una máxima política, una alusión festiva, un pasaje jocoso de los que se llaman colorados, una burla inocente, una chanza sin consecuencia, se califican de escritos inmorales para echar sobre un hombre la mancha de libertino. j La paz pública! j Esto es lo mismo que el orden públicoj el orden público, señores, es una frase que inspira horror; el orden público, señores, reinaba en este país cuando lo oprimía Santa-Anna y los conservadores, cuando el orden consistía en destierros y en proscripciones! ¡El orden público se restablecía en México cuando el ministro Alamán empapaba sus manos en la sangre del ilustre y esforzado Guerrero! j El orden público, como hace poco recordaba el señor Díaz González, reinaba en Varsovia cuando la colonia generosa y heroica sucumbía maniatada, desgarrada, exánime, al bárbaro yugo de la opresi6n de la Rusia! j El orden público, señores, es a menudo la muerte y la degradación de los pueblos, es el reinado tranquilo de todas las tiranías! i El orden público de Varsovia es el principio conservador, en que se funda la perniciosa teoría de la autoridad ilimitada! ¿Y romo se ataca el orden público por medio de la imprenta? Un gobierno que teme la discusi6n, ve comprometida la paz y atacado el orden si se censuran los actos de los funcionarios; el examen de una ley compromete el orden público; el reclamo de reformas sociales amenaza el orden público; la petición de reformas a una constitución, pone en peligro el orden público. Este orden público es deleznable y quebradizo y llega a destruir la libertad de la prensa, y con ella todas las libertades". "Insisto en que las infracciones deben ser mejor definidas. En vez de hablar vagamente de la vida privada, debiera mencionarse el caso de injurias, como ha aconsejado el señor Ramírez, pues de lo contrario, señores, llegará a ser un delito publicar que un ministro recibió de visita a un agiotista, o que un diputado ha recibido dinero de la tesorería, cuando acaso sin que el que tales hechos anuncie, sepa que el ministro y el agiotista hicieron un contrato ruinoso, o que el diputado fue a vender su voto. Yo quisiera que en lugar de hablar vagamente de la moral, se prohibieran los escritos obscenos, pues con esto, y exigir la firma de los autores, estoy seguro de que ningún hombre honrado que se respeta a sí mismo, se atrevería a ofender las buenas costumbres en un libro o un periódico. La moral se siente y no se define, ha dicho muy bien uno de los señores de la comisión: mayor peligro de juicios arbitrario. En vez de hablar vagamente de la paz pública, yo quisiera que terminantemente se dijera que se prohíben los escritos que directamente provo-
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quen a la rebelión o a la desobediencia de la ley, porque de otro modo temo que la censura de los funcionarios públicos, el examen razonado de las leyes y la petici6n de reformar esta misma Constituci6n que estamos discutiendo, se
califiquen de ataques a la paz pública." La prevenci6n del artículo 14 (7 de las Constituciones de 17 y de 57) que consignaba las limitaciones a la libertad de imprenta, fuc aprobada por sesenta y seis votos contra treinta y tres. En esta forma, según hemos dicho, se coloc6 a tan preciado derecho en grave peligro de tomarse nugatorio ante la imprecisi6n y ductilidad de los conceptos en que se fundan sus limitaciones constitucionales. Durante la vigencia de la Constitución de 57 se expidieron algunos decretos reglamentando el artículo 7 de dicho ordenamiento, reglamentación que versaba fundamentalmente sobre los llamados delitos de prensa. Por último, en abril de 1917, Y antes que entrara en vigor la Constitución vigente (primero de mayo de 1917), don Venustiano Carranza elaboró una Ley de Imprenta, que es la que se aplica en la actualidad, y que tiene la pretensión de ser reglamentaria de los artículos 6 y 7 constitucionales. Esta ley adolece del gravísimo defecto formal de haber sido puesta en vigor antes que rigiera la Constitución de 17 y, por ende, antes de que estuvieran vigentes los artículos que pretende reglamentar. Propiamente, tal ley debi6 haber sido derogada por la propia Constitución, desde el momento en que ésta, por ser posterior, invalidó todas las disposiciones anteriores. Sin embargo, y no obstante ese vicio, la Ley de Imprenta de Carranza sigue aplicándose en la actualidad a falta de ley orgánica de los artículos 6 y 7 constitucionales....
D. El derecho de petici6n (articulo 8 constitucional) Otra garantía específica de libertad es la que se conoce con el nombre de derecho de petici6n, y que está consagrada en el artículo 8 constitucional 250 En prolongadas sesiones del Congreso Constituyente de Querétaro se discuti6 el proyecto del articulo 7° constitucional que establecía que los'"delitos que se cometiesen por medio de la prensa deberían ser juzgados por un jurado popular. Apasionados e interesantes debates suscit6 esta prevenci6n y sus impugnadores, entre los cuales descollaron por la vehemencia de sus argumentaciones los congresistas Machorro Narváea, Martínez de Escobar, Lizardi, Ram1rez ViIlarreal y otros, sostenían que el juicio por jurados implicaba un tribunal especial proscrito de la propia Constituci6n en su artículo 13. Por su parte, los diputados que respaldaron el dictamen de la comisi6n, en el sentido de que los delitos de imprenta, deberían ser del conocimiento de un jurado popular, argüían que éste era menos susceptible a las presiones políticas que un juez de derecho, citando casos concretos de la vida periodística de México en que los juzgadores no ofrecían ninguna garantía de justicia para los que indebidamente habían sido acusados y perseguidos por dicho tipo de delitos. La supresión de la disposición a que aludimos se logr6 por una votación de ciento un votos contra sesenta y uno, figurando entre la minoría los congresistas Colunga, Múgica, Jara, Cravioto y otros, quienes denodadamente pugnaron por la aprobación del proyecto elaborado por la Comisión, que consideraba, como ya se dijo, que todos los delitos que se cometiesen por medio de la imprenta deberían ser juzgados por un jurado popular.
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en los siguientes términos: "Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecbo de petici6n, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política 0010 podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda petici6n deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligaci6n de hacerlo conocer en breve tiempo al peticionario." La existencia de este derecho como garantía individual es la consecuencia de una exigencia jurídica y social en un régimen de legalidad. En efecto, sociol6gica e hist6ricamente el derecho de petici6n se revela como la exclusi6n o negaci6n de la llamada vindicta privada, en cuyo régimen a cada cual le era dable hacerse justicia por su propia mano. Cuando se estima que la tolerancia al hecho de que cualquiera persona, al sentirse vulnerada en sus derechos, pudiera ella misma, sin la intervenci6n de autoridad alguna, reclamar esa vulneraci6n exigiendo por su cuenta el respeto a su esfera jurldica y el cumplimiento de los compromisos u obligaciones contraídos a su favor, significaba un principio de caos y desorden en la vida social, el poder público se invisti6 con la facultad de ser el garante del orden jurídico, manifestada en actos de autoridad, los que, con el auxilio de la fuerza material, en casos necesarios, harian efectivo el imperio del Derecho. El régimen de venganza privada fue dejando paso al régimen de autoridad en la soluci6n de los conflictos y contiendas surgidos entre los miembros de la sociedad humana. Por consiguiente, el individuo que veía menóscabados sus derechos por cualquier causa, ya no ejercía directamente represalias contra aquél o aquéllos a quienes consideraba como autores de tal menoscabo o afrenta, sino que ocurría a las autoridades, miembros del gobierno de la sociedad a que pertenecía, para que por conducto de ellas se resolviera el conflicto suscitado. Fue así como el individuo tuvo potestad de ocurrír a la autoridad para que ésta, en ejercicio del poder soberano social, obligara al incumplidor o al delincuente a realizar, en beneficio del ocursante, las prestaciones omitidas o violadas o a reparar el daño producido y purgar una pena, respectivamente. Esa mera potestad de solicitar la actuación autoritaria a poco se convirtió en una terminante prohibición para el ofendido en general, en el sentido de que no debía hacerse justicia por su propia mano; y más tarde en una obligaci6n pública individual (empleando la terminologia de Duguit), tal como se contiene en el artículo 17 de nuestra Constitución, con el correlativo derecho de pedir o solicitar la actuación de los órganos del Estado (art. 8 constitucional) . El derecho de pedir, contrario y opuesto al de venganza privada, eliminado éste de todos los regimenes civilizados, es, por tanto, la potestad que tiene el individuo de acudir a las autoridades del Estado con el fin de que éstas intervengan para hacer cumplir la ley en su beneficio o para constreñir a su coobligado a cumplir con los compromisos contraídos válidamente.
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La potestad jurídica de petición, cuyo titular es el gobernado en general, es decir, toda persona moral o física que tenga este carácter, se deriva como derecho subjetivo público individual de la garantía respectiva consagrada en el artículo 8 de la Ley Fundamental. En tal virtud, la persona tiene la facultad de ocurrir a cualquier autoridad, formulando una solicitud o instancia escritas de cualquier indole, la cual adopta, específicamente, el carácter de simple petición administrativa, acci6n, recurso, etc. El Estadoy sus autoridades (funcionarios y empleados), a virtud de la relación juridica consigoada en el artículo 8 constitucional, tienen como obligación, ya no un deber de carácter negativo o abstención como en las anteriores garantías individuales, sino la ejecuci6n o cumplimiento positivos de un hacer, consistente en dictar un acuerdo escrito a la solicitud que el gobernado les eleve. Dicbo acuerdo no es sino el parecer que emite el órgano estatal sobre la petición formulada, sin que ello implique que necesariamente deba resolver de conformidad con los términos de la solicitud, circunstancia que ha sido corroborada por la jurisprudencia de la Suprema Corte, la cual asienta que "las garantías del artículo 8 constitucional tienden a asegurar un proveído sobre lo que se pide y no a que se resuelvan las peticiones en determinado sentido"!" Por ende, una autoridad cumple con la obligación que le impone el mencionado precepto de la Ley Fundamental, al dictar un acuerdo, expresado por escrito, respecto de la solicitud que se le haya elevado, independientemente del sentido y términos en que esté concebido. Claro está que en un régimen de derecho, como lo es el nuestro, toda resolución de cualquiera autoridad debe estar pronunciada conforme a la ley y, principalmente, de acuerdo con la Constitución, por lo que si la petición está fundada legal y constitucionalmente, debe ser obsequiada en cuanto a su contenido. No obstante, en caso de que el acuerdo que recaiga a una instancia sea notoriamente ilegal o no esté fundado en ley, la autoridad que lo dicta no viola el artículo 8 constitucional, puesto que éste exige simplemente que exista una resolución y no que deba ser dietada legalmente, teniendo el perjudicado expeditos sus derechos de impugnarla como corresponda. Así, incluso, lo ha considerado la jurisprudencia de la Suprema Corte al establecer que: "La garantía que otorga el artículo 8 constitucional no consiste en que las peticiones se tramiten y resuelvan sin las formalidades y requisitos que establecen las leyes relativas; pero sí impone a las autoridades la obligación de dictar a toda petición hecha por escrito, esté bien o mal formulada, un acuerdo también por escrito, que deba hacerse saber en breve término al peticionario."'" De esta tesis jurisprudeneial se concluye que, aun cuando toda autoridad estatal, dentro de un régimen de derecho, debe observar el principio de legalidad, la violación de éste al pronunciar un acuerdo escrito, no entraña la contravención al citado precepto
'?6.
. 251 Apéndice al lomo. CXVIII. tesis Te.sU 187
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constitucional, que sólo impone como obligaci6n e! dictado de dicho acuerdo, independientemente del sentido en que se conciba. La idea de breve término que emplea el artículo 8 de la Constituci6n no ha sido delimitado cronológicamente, Sin embargo, la Corte ha estimado, en su jurisprudencia, que dicha disposici6n se infringe si transcurren cuatro meses desde que la autoridad haya recibido la petici6n escrita de! gobernado sin que se hubiese contestado,".. Ahora bien, ese lapso no debe entenderse como invariable, es decir, aplicable en todo caso, pues la misma Suprema Corte ha considerado que e! "breve término" a que e! mencionado precepto constitucional alude, debe ser "aquel en que racionalmente pueda conocerse una petici6n y acordarse" .... Pero es más; en diversas ejecutorias dicho alto tribunal ha consignado la variabilidad de la duraci6n cronológica de la idea "breve término", ya que en algunos casos ha estimado que éste puede consistir en cinco días y en otro en diez días...• Por nuestra parte creemos que no es posible demarcar aprioristicamente, con carácter inmutable y absoluto, la dilaci6n temporal de! expresado concepto, pues la extensi6n del lapso dentro de! que una autoridad debe dar contestaci6n escrita a una petici6n de! gobernado, varía según el caso concreto de que se trate, o sea, que dicha extensi6n debe ser aquella en que "racionalmente deba conocerse una petici6n y acordarse", debiendo agregar que e! funcionario a quien tal petici6n se dirija incurre en responsabilidad oficial "si no da contestaci6n escrita a la misma dentro del plazo de un mes (art. 18. frac. XXXVI. de la Ley de Responsabilidades de febrero de 1940). Aunque el artículo 8 constitucional no lo indique, e! acuerdo escrito que deba recaer a una solicitud de la misma índole, debe ser congruente con ésta. A.si lo ha sostenido la jurisprudencia de la Suprema Corte, al asentar que "por no dar congruente contestaci6n a la solicitud que se haga ante una autoridad, se lesionan los intereses jurídicos de! ocursante, en virtud de que atento lo ordenado por e! artículo 8 constitucional, las autoridades tienen obligaci6n de dictar a toda petición hecha por escrito, esté bien o mal formulada, un acuerdo también por escrito, que se hará conocer en breve término al peticionario" 256 253 Idem, tesis 767. Ldem, tesis 188. l dem, tesis 470. respectivamente. Tesis 214 del Apindice /985, M". Gen.
26" Ampare en revisión 3,609/1957.-Genaro Sandi Cervantes. Boletín de Información
Judicial, 1958, núm. 6,162 e Informe de 1966, Segunda Sala, pág. 135. . .. Amparo en revisi6n 3,316/1958.-Luis Gallndo Pi~a.-Boletln de ln!ormacfón [udicial, 1958, núm. 6,455. . Amparo en revisi6n 2,269/1958.-Emilia Cervantes Vital.-Boletín de íniormación judicial, 1958, núm. 6,238. . ZGO Amparo en revisión 6,023/1954.-María Servin de Peralta.-BoleHn ,de Iniormación JudiCial, 1955, núm. 2 , 9 5 3 . , . . Amparo en revisión 1,799/1955.-Luis Valencia Rojas.-Boletín de InformacHm [udicial, 1955, núm. 3,286. '266 Apéndice al tomo CXVIII. tesis 769. Tesis 193 de la Compilación 1917-1965 y 471 del A/JéndíCeT9i5. Selliuid4 S~I~~Jtisis_~1J..Ae~A_~~!!dice 1~5, M~t ..ce«) Este mismoCñterio se sostiene por el Primer Tribunal Colegiado en Matena Administrativa del Primer Circuito. (Cfr. Informe de 1978, págs. 99 a 101, Secci6n "Tribunales Colegiados".)
Tesis
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Pero no solamente debe pronunciarse un acuerdo escrito que deba recaer toda solicitud de la propia naturaleza, sino que el 6rgano del Estado a quien se dirija, tiene la obligaci6n de hacer del conocimiento del solicitante dicho acuerdo, según también lo ha estimado nuestro máximo tríbunal."? y 201 bis Por otra parte, el mismo articulo 8 constitucional limita el derecho de petici6n en los siguientes términos: s6lo pueden ejercitarlo en materia política los ciudadanos de la República, o sea, las personas que conforme a los artículos 30 y 34 de la Ley Fundamental tienen el carácter de tales. En vista de esta Iimitaci6n constitucional, todo extranjero o mexicano no ciudadano que eleve a cualquier autoridad una solicitud de índole política, dcbe ser desatendido, sin esperar que a su instancia recaiga un acuerdo escrito en los términos del segundo párrafo del artículo 8. Bajo el sistema de la vindicta priuaia, el derecho de petici6n, traducido en la solicitud que dirige la persona al poder público para que éste intervenga en un caso concreto, no existía. Cada individuo se hacía justicia por su propia mano. Cuando fue decayendo tal sistema, para dar paso al régimen de autoridad, el gobernado se vio obligado a recurrir a las entidades públicas con el fin de solicitar su intervenci6n en el caso partícular a que su instancia se contraía. Sin embargo, las autoridades no estaban obligadas a dictar necesariamente una resoluci6n a la petici6n que se les elevaba. Esta obligaci6n pública no surge sino cuando se instituye el derecbo de petici6n como contenido de una garantía individual, esto es, de una relaci6n jurídica entre el gobernado por un lado y el Estado y sus autoridades por el otro. En Inglaterra, el mencionado derecho subjetivo individual se reconoció desde tiempo inmemorial, debiéndose ejercitar sin ofender o injuriar al funcionario ante quien se desempeñaba. En la Constituci6n americana lo encontramos consagrado Como garantía individual en el artículo primero de las 2:;7 Amparo en revisión 2,194/1956.-Enrique H. Herrera González.-Boletín de Información Judicial, 1956, núm. 4,490. ldem, Informe de 1974, Segunda Sala, págs. 101 y 102, Y Sección "Tribunales Colegiados", pág. 50. ldem, tesis jurisprudencial 467 del apéndice 1975, Segunda Sala. (Tesis 210 del Aflindice 1985, Mat. Gen.) Amparo en revisión 721/1957.-Virginia Villalobos Vázquez.-Boletín de Informaci6n Judicial, 1957, núm. 5,109. Amparo en revisión 65/1956.-Agustín Angula Hernández.-BoletIn de Información Judicial, 1957, núm. 5,275. Amparo en revisión 1,527/1956.-Guillermo Lovera Galindo.-Boletln de Información Judicial, 1956, núm. 7,251. 251 bis Estimamos interesante observar, por otra parte, que el Primero , el Tercer Tribunal Colegiado .del Primer Circuito en Materia Administrativa han sustentado un importante criterio interpretativo del artículo 8 constitucional frente a las órdenes de clausura que suelen expedir las autoridades administrativas. Dicho criterio consiste "en sostener que cuando éstas no han dictado ningún acuerdo escrito a la petici6n que de la misma forma les haya elevado el particular con apoyo en el invocado precepto, para que se le otorgue la licencia de funcionamiento que hubiese solicitado, la clausura del establecimiento de que se trate no puede emitirse y si se ordena se viola el derecho que la mencionada disposiei6n instituye (Cfr. Informe de 1977. Sección "Tribunales Colegiados", págs. 26, 61 y 187).
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Adiciones y Reformas a dicho ordenamiento en e! sentido de que "e! Congreso no dará ley alguna que prive al pueblo de dirigir peticiones al gobierno para solicitar la reparación de algún agravio". Entre nosotros desde la Constitución de Apatzingán se consignó la libertad de petición según se lee del artículo 37 de dicho ordenamiento, que dispone: "A ningún ciudadano debe coartarse la libertad de reclamar sus derechos ante los funcionarios de la autoridad pública." Aunque no se encuentra constitucionalmente consagrado el derecho de petición en los documentos juridicos políticos posteriores y hasta antes del Acta de Reformas de 1847, en la- realidad jamás se impidió que los gobernados elevaran solicitudes a los órganos de gobierno, según acertadamente lo comenta don Isidro Montiel y Duarte.f" En la mencionada acta se declaró que es derecho de los ciudadanos "ejercer el de petición", declaración que reconoce como antecedente directo e inmediato e! "Voto" que en ese sentido formuló e! ilustre don Mariano Otero, a quien con justicia se reputa como el autor principal de tan importante documento constitucional. El derecho de petición fue corroborado expresamente por la Constitución de 1857 en su artículo 8, que corresponde al artículo 19 del proyecto respectivo. Como ya dijimos, los demás ordenamientos constitucionales que rigieron en México, con excepción de la Constitución de Apatzingán y del Acta de Reformas de 1847, no lo consagraron en forma categórica como garantia individual o del gobernado, sino que lo suponían de manera tácita, al haber instituido la garantía de libertad genérica.
E. Libertad de reunión y asociación (artículo 9' constitucional) Este derecho está consagrado a titulo de garantía individual en. el artículo 9 constitucional, bajo los siguientes términos: "No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito."
a) Extensi6n de esta libertad específica. 1. La garantía individual mencionada se refiere a dos especies de libertades: la de reunión y la de asociación. Por ende, hay que delimitar a ambas, fijando sus características y diferencias. Por derecho de asociación se entiende toda potestad que tienen los individuos de unirse para constituir una entidad o persona moral, con substantividad propia y distinta de los asociantes, y que tiende a la consecución de determinados objetivos, cuya realización es constante y permanente. La libertad de asociación, al ejercitarse, engendra las siguientes consecuencias: a) creación de una entidad con personalidad y substantividad jurídicas propias y distintas de las que corresponden a cada 258
Estudio sobre las Garantías Individuales, págs. 285 a 291.
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mio de sus miembros individuales, y b) persecuci6n de fines u objetivos permanentes y constantes. Por el contrario, el derecho de reunión se revela bajo una forma diversa. Cuando varias personas se reúnen, este acto no importa la producci6n de una entidad moral en los términos apuntados; simplemente se trata de una pluralidad de sujetos desde un mero punto de vista aritmético, la cual, por lo demás, tiene lugar a virtud de la realizaci6n de un fin concreto y determinado, verificado el cual, aquélla deja de existir. Las consecuencias que se derivan del ejercicio del derecho de reuni6n son diferentes de las que produce el desempeño de la libertad de asociaci6n. En efecto, a diferencia de ésta, la libertad de reuni6n, al actualizarse, no crea una entidad propia con substantividad y personalidad diversa e independiente de la de cada uno de sus componentes; además, una reuni6n, contrariamente a lo que sucede con una asociación, es transitoria, esto es, su existencia y subsistencia están condicionadas a la realizaci6n del fin concreto y determinado que la motivé, por lo que, logrado éste, tal acto deja de tener lugar. El derecho público subjetivo de asociaci6n, consagrado en el articulo 9 constitucional, es el fundamento de la creaci6n de todas las personas morales privadas, llámense éstas asociaciones propiamente dichas (previstas por el artículo 2,670 del Código Civil), sociedades civiles (ídem por el artículo 2,688 del propio ordenamiento), sociedades mercantiles (en los términos de la ley de la materia), sociedades cooperativas, etc. Todas estas entidades especiales, cuya existencia y fundamento jurídicos arrancan del articulo 9 constitucional, se organizan y regulan por los ordenamientos correspondientes y que propiamente se ostentan como reglamentarios de dicho precepto de nuestra Ley Fundamental. También la libertad sindical encuentra su apoyo en el artículo 9 constitucional a titulo de garantla individual, o sea, como derecho subjetiuo público de obreros y patrones, oponible al Estado y sus autoridades. Por el contrario, dicha libertad, considerada ya no como garantia individual emanada de la relación jurídica entre el gobernado y el Estado y sus autoridades, sino reputada como garantla social, tiene su apoyo en el artículo 123 constitucional, fracci6n XVI. En resumen, la garantía consagrada en el articulo 9 constitucional se refiere tanto a la libertad de asociacíóa como a la de reunión, concebidas éstas en los términos que hemos apuntado. 2. Pues bien, dichas libertades específicas no están consiguadas en términos absolutos a titulo de derechos públicos individuales. En efecto, para que la facultad de asociación y reuni6n sea tal, es menester, en primer lugar, que su ejercicio se lleve a cabo paclficamente, esto es, exento de violencia. Por ende, una reuni6n o una asociaci6n que no se formen pacíficamente, o que los objetivos que persigan tengan extrínsecamente un carácter de violencia o delictuoso, no estarán proetgidas por el articulo 9 constitucional. El adverbio "pacíficamente" empleado en este precepto se contrae, o bien a
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la manera de ejercitar dichas libertades, o bien al aspecto externo de ralizaci6n de sus objetivos, los cuales, a pesar de ser lícitos, si se verifican con violencia, no se tutelan por la Ley Fundamental. En segundo lugar, para que la libertad de reuni6n o asociaci6n sea contenido de la garantía individual prevista en dicho precepto, es menester que su actualizaci6n persiga un objetivo lícito, constituido por aquellos actos que no pugnen contra las buenas costumbres o contra normas de orden público. Por consiguiente, cualquier asociaci6n o reuni6n que no tenga un objeto licito, no sólo no está tutelada por el articulo 9 constitucional, sino que puede constituir la figura delictiva prevista en el articulo 164 del C6digo Penal, si sus finalidades consisten en cometer hechos delictuosos.... 3. El segundo párrafo del articulo 9 constitucional, dentro de la libertad de reuni6n, instituye como derecho especifico el de poder congregarse "para hacer una petici6n o presentar una protesta por algún acto a una autoridad, si no se profieren injurias contra ésta ni se hiciere uso de violencia o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee". De acuerdo con esta disposici6n constitucional, ninguna autoridad estatal puede disolver ninguna manifestaci6n, asamblea, etc., que tenga como fin hacer pública una protesta por algún acto autoritario, impugnando éste; derecho que tiene las limitaciones transcritas. 4. De la relaci6n jurídica que implica la garantia especifica de libertad contenida en el articulo 9 constitucional se deriva para el sujeto activo de la misma un derecho subjetivo PÚblico individua!, consistente en la potestad o facultad que tiene el individuo de reunirse con sus semejantes con cualquier objeto licito y de manera pacifica (libertad de reuni6n), as! como de constituir con ellos toda clase de asociaciones (lato sensu) que persigan un fin licito y cuya realizaci6n no implique violencia de ninguna especie. De la mencionada relaci6n juridica se desprende para el Estado y sus autoridades la obligaci6n correlativa, que estriba en no coartar las libertades de reuni6n y asociaci6n garantizadas constitucionalmente bajo las condiciones indicadas. La obligaci6n que tienen a su cargo todas las autoridades del país, en el sentido de no coartar el derecho de asociaci6n y de reuni6n pacifica, así como de no disolver ninguna asamblea o reuni6n conforme a lo dispuesto por el segundo párrafo del articulo 9 constitucional, emana directamente de este precepto. En consecuencia, el ejercicio del derecho público subjetivo correspondiente, no debe estar condicionado a ningún requisito cuya satisfacci6n quede a! arbitrio o criterio de la autoridad. En otras palabras, todo gobernado puede, con apoyo en la disposici6n constitucional que comentamos, reunirse con sus semejantes o celebrar con ellos una asamblea para hacer una petici6n 259 El proyecto de la comisión que se present6 a la consideración del Congreso Constituyente de 1916-17, pretendi6 introducir la figura de la "ilegalidad" de una reunión, distinta de la "ilicitud» de la misma. La "ilegalidad" se establecía en relación con los actos realizados dentro de una reunión, a diferencia de lo que sucede con la "ilicitud"
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o para protestar contra algún acto autoritario, sin que dicha potestad se su. jete a condición alguna. Por ende, la exigencia de un permiso o licencia para efectuar una reuni6n o asamblea tendiente a dichos objetivos, es notoriamente conculcatoria del articulo 9, puesto que significa coartar el derecho público subjetivo mencionado, toda vez que la expedici6n de tal permiso o licencia depende del criterio del 6rgano estata! que lo deba emitir, Ello importa evidentemente la nugatoriedad del consabido derecho, a! someterse su ejercicio al arbitrio autoritario. Ahora bien, si ya en una asamblea o reuni6n, es decir, una vez ejercitado el aludido derecho, se profieren injurias contra una autoridad o se registran violencias y se lanzan amenazas contra ella "para intirnidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee", dicha asamblea o reuni6n puede ser disuelta, inclusive mediante la intervenci6n de la fuerza pública. Pero una cosa es sujetar la celebraci6n de la asamblea o reuni6n a un permiso previo (lo que es inconstitucional), y otra disolverla en los casos apuntados, mismos que 16gicamente no pueden juzgarse a priori, ya que se traducen en fen6menos que por necesidad acaecen o pueden acaecer durante el desarrollo de la asamblea o reuni6n de que se trate. Ya el insigne don Manuel Crescencio Rej6n, en una circular que expidi6 el 10 de septiembre de 1846 cuando fungía como ministro de Relaciones Interiores y Exteriores de México, afirmaba el derecho de los mexicanos para "dirigir peticiones respetuosas a las autoridades", pudiendo ejercitarlo libremente, "sin necesitar para ello de previo permiso de ningún funcionario público" ..260 Es, pues, incontestable que desde el punto de vista constitucional y en atenci6n a la esencia misma de los regímenes democráticos de derecho, la libertad de asociaci6n y de reuni6n jamás debe estar supeditada al criterio de las autoridades para determinar si otorgan o no el permiso o la licencia correspondiente. El jurista norteamericano Story, citado por Isidro Montiel
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de esta, la cual estriba en que su objeto sea contrario a las buenas costumbres o a las normas de orden público. Así, en el citado proyecto, que respecto del consabido punto sobre la "ilegalidad" de las reuniones fue rechazado por el Congreso Constituyente, se decía 10 siguiente: "S610 podrá considerarse como ilegal una reunión convocada con objeto lícito y ser, en consecuencia, disuelta inmediatamente por la autoridad, cuando en ella se cometieren desórdenes que alteren o amenacen alterar el orden público por medio de la fuerza o violencia contra las personas o propiedades) o por amenazas de Cometer atentados) que puedan fácilmente ser seguidas de ejecución inmediata, o se cause fundadamente temor o alarma a los habitantes, o se profieran injurias o amenazas contra la autoridad o alguno o varios particulares) si la persona que preside la reunión o las que en ella formaren parte) no redujesen al orden al responsable o lo expulsaren inmediatamente; o cuando hubiere en ella individuos armados, si, requeridos por la autoridad, no dejaren las armas o no se. ausentaren de la reunión." Los argumentos principales que se esgrimieron para rechazar tales prevenciones, se fundaron en que éstas podrían sugerir a las autoridades múltiples pretextos para disolver una reunión que tuviese un objeto lícito, Como fácilmente se advierte de los términos en que están concebidas. 260 Circular transcrita en el libro Estudio sobre Garantías Individuales, de Isidro Montiel y Duarte, pág. 299.
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y Duarte,''' afirmaba: "El Congreso no puede tocar el derecho que tiene el pueblo de reunirse pacíficamente y dirigir peticiones al gobierno para obtener la reparación de sus ofensas. Parece que el derecho de libre asociación no tenia necesidad de ser expresado en términos formales en una república, pues. que él resulta de la naturaleza misma del gobierno y de sus instituciones. En la práctica, este derecho no podrá ser contestado en tanto que la libertad no haya
desaparecido completamente y mientras que el pueblo no haya caldo en un grado de bajeza que le haga incapaz de ejercer los privüegios de todo hombre libre".·ea Sin embargo, no debemos dejar de reconocer que el ejercicio del derecho público subjetivo de libertad de reunión, traducida comúnmente en la celebración de mltines y en la realizaci6n de manifestaciones públicas, está sujeto a las circunstancias políticas variables que en un momento determinado existan dentro de la vida del Estado. Atendiendo a ellas y con vista a prevenir los desórdenes y trastornos a la paz pública que dichos actos puedan provocar o entrañar, se suele supeditar el desempeño de tal derecho a un permiso gubernativo previo, cuya denegación u otorgamiento quedan sometidos a la. autoridades administrativas a quienes incumbe velar por el mantenimiento del orden público. Tomando en cuenta las condiciones que prevalezcan en una situación ambiental fáctica determinada y en prosecución de la finalidad apuntada, el citado permiso puede concederse o negarse, prejuzgándose si los mítines y las manifestaciones tienden o no a la alteración de la paz pública, es decir, en el caso de nuestro articulo 9 constitucional, si en dichos actos o mediante ellos se profieren injurias contra ciertas autoridades o se hace uso de violencia o amenazas para intimidarlas y obligarlas a resolver "en el sentido que se desee". Ya hemos aseverado que en puridad constitucional no se debe exigir ninguna licencia previa para la celebración de toda clase de reuniones privadas o públicas y que únicamente cuando durante la realización de estas últimas se registren los hechos apuntados, las autoridades están facultadas para disolverlas. Ahora bien, la disolución de grupos que se reúnen públicamente en cualquiera de los dos actos mencionados se ejerce por las autoridades policiacas acudiendo inclusive, según el caso, a la fuerza pública, cuyo empleo generalmente provoca reacciones de resistencia violenta. Para evitar este enfrentamiento cruento se acostumbra someter, como ya afirmamos, el Op. cit., pág. 305. Las anteriores consideraciones han sido corroboradas por la Suprema Corte de Jos Estados Unidos al afirmar que: "El derecho del pueblo de reunirse pacíficamente con el objeto de solicitar del Congreso la reparación de las injusticias o cualquier otra cosa relacionada con los poderes o los deberes del gobierno nacional, es un atributo de la ciudadanta y como tal se encuentra bajo la protección de los Estados U nidos. La idea fundamental de la forma republicana de gobierno implica el derecho por parte de sus ciudadanos de reunirse pacificamente para discutir tos asuntos públicos y expresar los motivos de queja ... " (Caso Estados Unidos vs. Oruik-Shank. Citado por Milton R. Konwitz en su obra La Libertad en la Declaración de Derechos en los Estados Unidos, pág. 1-63, edici6n 1959.) 261
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ejercicio del derecho de reuni6n pública a la expedici6n del permiso respectivo, lo cual, aunque pugne con la ortodoxia del artículo 9' de la Constituci6n, se justifica desde el punto de vista de la realidad fáctica, pues no debe olvidarse que el desempeño de tal derecho está íntimamente vinculado a la tranquilidad social, máxime cuando la realizaci6n de mítines y manifestaciones masivas obedezca al propósito de alterarla por parte de individuos o grupos contrarios al gobierno establecido, ya que, como afirma Duverger, "las prohibiciones de manifestaciones dependen de la tendencia más o menos liberal del gobierno y de la atm6sfera política general".'" La jurisprudencia de la Suprema Corte, al aludir al derecho subjetivo público de libertad de reuni6n, entre otros, ha precisado que su ejercicio debe desplegarse dentro del marco de la legalidad sin provocar ningún delito ni alteraci6n de la paz pública, ya que, como todo derecho, está delimitado dentro del ámbito que señalan el articulo 9' constitucional y la legislaci6n secundaria, y
Al respecto nuestro máximo tribunal sostiene que "Los artículos 6, 7, 9 30 constitucionales consagran con el rango de garantías individuales
la libre manifestaci6n de ideas, la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia, el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente
con cualquier objeto lícito y el inalienable derecho que tiene el pueblo de alterar o modificar la forma de su gobierno; sin embargo, estas garantías no pueden ni deben entenderse sino dentro del maTCO de la legalidad, O sea que pueden organizarse grupos políticos de las más diversas ideologías siempre y cuando su actuación la realicen dentro de las normas fijadas por el sistema jurídico que nos rige, sin emplear la violencia ni atentar contar el orden establecido, porque en el momento en que los integrantes de un grupo político organizado al amparo de las garantías que establece la Constitución Política Mexicana actúan en contravención a los principios de la misma, se hacen acreedores a las sanciones que corresponden a la ilicitud de su conducta, ya que aún cuando en estricta lógica
debe admitirse que cualquier grupo o partido político tiende a llegar al fondo para implantar un gobierno acorde a su ideología, su actuación tendiente a esa finalidad tendrá que encuadrarla forzosa y necesariamente dentro de los cánones que señalan las leyes.263 bis
b) LimiJaciones constitucionales a la libertad de asociaci6n.
1. La primera limitaci6n que establece la Ley Fundamental a la mencionada libertad consiste en que "solamente los ciudadanos de la República podrán ejercerla para tomar parte en los asuntos polfticos del pals". Estalimiración se justifica plenamente. En efecto, las reuniones o asociaciones políticas (que pueden o no ser partidos políticos, según veremos) tienden a integrar el gobierno nacional con personas, que sean miembros de ellas, que sustenten determinada ideología y que propugnen la realizaci6n de un cierto programa. 263
Droit Public. pág. 192. Apéndice /975. Primera Sala. Tesis 11/. {Tesis 92 del Apéndice 1985."
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Pues bien, en vista de que el porvenir de la patria depende en gran parte de la conducta pública de dichas personas, es evidente que éstas deben ser electas y sostenidas por mexicanos, ya que de lo contrario, surgiría el peligro de poner la formaci6n del gobierno en manos extranjeras con menoscabo de la soberanía nacional y con posible pérdida de la independencia. Es por esto por lo que los derechos políticos en sus aspectos pasivo y activo se reservan a los ciudadanos de la República, calidad que presupone la nacionalidad mexicana, según el articulo 34 constitucional. El Constituyente de 17, así como el de 57, estuvieron muy acertados en privar a los extranjeros del derecho o libertad de reunirse o asociarse con fines políticos, evitando de esta manera la posibilidad de que individuos no mexicanos se inmiscuyan en asuntos que s610 a los nacionales incumben, puesto que de ellos derive. la vida independiente de la patria. 2. Otra limitaci6n al ejercicio de la libertad de reuni6n es la que estriba en que cuando ésta es armada no tiene derecho a deliberar. El propósito del legislador en este caso estimamos que consisti6 en evitar violencias peligrosas que pudieran suscitarse entre varias personas armadas reunidas, con motivo de discusiones. Además, esta restricci6n viene a corroborar el requisito o condici6n de "no violencia" que exige el artículo 9 constitucional para conceptuar a toda reunión o asociaci6n dentro del objetivo tutelar de la garantía individual que consagra, impidiendo que este derecho pueda ejercitarse en forma "no pacífica" mediante el empleo de las armas. Esta prohibici6n constitucional, por otra parte, afecta al Ejército y demás instituciones armadas, como la policía, verbigracia, por lo que los miembros de éstas, como tales y dentro de ellas, no pueden discutir entre sí y conjuntamente ninguna cuesti6n, independientemente de la naturaleza que ésta sea. 3. Una tercera Iimitaci6n constitucional a la libertad de asociación o reuni6n la encontramos en el artículo 130, párrafo noveno, que dice: "Los ministros de los cultos nunca podrán, en reuni6n pública o privada constituida en junta, ni en actos del culto o de propaganda religiosa, hacer critica de las leyes fundamentales del país, de las autoridades en particular o, en general, del gobierno; no tendrán voto activo ni pasivo, ni derecho para asociarse con fines políticos." La disposici6n constitucional transcrita, que está corroborada por el artículo 9 de la Ley Reglamentaria del artículo 130 de la Ley Fundamental de enero de 1927, se justifica plenamente desde el punto de vista de la realidad hist6rica. En efecto, la limitación que impone a la libertad de asociaci6n y de reuni6n atañe al clero, imposibilitándolo para efectuar asambleas, juntas, etc., en las cuales se critique al Estado en general en sus principales manifestaciones y a los componentes de su gobierno. Las prohibiciones que se establecen por la mencionada disposici6n constitucional tienen como inspiraci6n la amarga experiencia hist6rica de México, en donde el clero, para
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mantener sus privilegios anti-igualitarios, abusando de la influencia moral que ejercía sobre las masas populares, organizaba y fioanciaba levantamientos espurios, patrocinando solapadamente a generales sio escrúpulos para atacar militarmente a leyes e iostituciones progresistas y humanitarias. i Qué gran responsabilidad pesa sobre el clero mexicano respecto de la turbulenta vida política de nuestro país desde que se inici6 en la independencia! Seguramente, si los innumerables levantamientos y asonadas militares que registra nuestra historia no hubieren sido patrocioados económicamente por la Iglesia, empeñosa en mantener su situaci6n anti-igualitaria y, por lo mismo, anticristiana, México no hubiera tenido esa existencia tan efervescente, pues en cuántas ocasiones los disturbios politices se debieron a la iofluencia clerical perversa. 4. Dos últimas limitaciones a la libertad de asociaci6n y de reuni6n descubrimos en el párrafo XIV del artículo 130 constitucional. Una de ellas se refiere al derecho de asociaci6n, en el sentido de prohibirse "la formaci6n de toda clase de agrupaciones politicas, cuyo título tenga alguna palabra o indicaci6n que la relacione con alguna confesión religiosa". Esta limitación se contrae, pues, a la constituci6n de asociaciones y sociedades que tengan fines polltieos, cuando su denominaci6n esté relacionada con alguna confesi6n religiosa, medida que, junto con las demás adoptadas a prop6sito de la misma cuesti6n, tiende principalmente a quebrantar la perniciosa influencia que el clero, sobre todo, ha ejercido en la vida social y polítíca del país por lo que ve, al menos, a los negocios de carácter temporal. Por el contrario, la prohibici6n eonstitucional iodicada no afecta a las asociaciones o sociedades que ostenten algún nombre que las relacione con alguna confesi6n religiosa, y que se formen para realizar fioes culturales de diversa índole, verbigracia. La segunda limitaci6n a que se contrae el párrafo XIV del articulo 130 constitucional se refiere, ya no a la libertad de asociaci6n, sino a la de reunión, en el sentido de que en los templos no podrán celebrarse reuniones o juntas de carácter político, estando la autoridad facultada para disolverlas, en caso de que se efectúen. (Artículo 17 de la Ley Reglamentaria del artículo 130 constitucional.) Esta prohibici6n nos parecc muy acertada, pues además de implicar otra medida integrante de la tendencia general del Estado mexicano a restar iojerencia al clero en asuntos políticos, constituye un medio tácito de confinar a los templos dentro de su auténtico carácter: el de sitios públicos destinados a la oraci6n religiosa y no lugares donde se traten cuestiones ajenas a la religi6n, como son, evidentemente, los asuntos concernientes a la política. Si los templos no se hubieren utilizado a modo de "ágoras", la historia de México no hubiese registrado tantos trastornos políticos que constituyeron un 6bicc para cI progrew general de la patria.i'" c) La libertad de aSoeiaei6n polltiea y los partidos políticos. Ya hemos dicho que los ciudadanos mexicanos tienen el derecho público. subjetivo de formar asociaciones de índole política en los términos del artículo 9 constitucional. Ahora bien, la legislaci6n electoral federal exige un conjunto de • 21}..~ e Las consideraciones que formulamos en el anterior parágrafo deben estimarse Insubsistentes en atención al nuevo artículo 130 constitucional expedido por Decreto Con-
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requisitos para que se considere constituido un partido pouttco y entre ellos demanda un mínimo de miembros. Por ende, se presenta la cuestión consistente en determinar si tal exigencia coarta o no la libertad de asociación política que instituye el precepto señalado. Aparentemente, se ocurre pensar que este fen6meno inconstitucional acaece, al establecer la legislaci6n electoral que los grupos políticos que se formen '1610 podrán ser reputados como "partidos políticos nacionales" con todos los derechos que ese ordenamiento consigna, si se satisfacen las condiciones que éste fija. Sin embargo, creemos que dicha supuesta inconstitucionalidad no existe por las consideraciones que a continuaci6n exponemos. El articulo 54 de la Constitución, según qued6 concebido conforme a las modificaciones que se le introdujeron en 1963 al crearse los llamados "diputados de partido", aludía a los "partidos políticos nacionales" estructurados de acuerdo con la Ley Federal Electoral, como únicos capacitados para acreditarlos ante la Cámara respectiva del Congreso de la U ni6n. Esta remisi6n a dicho ordenamiento legal secundario entrañaba una complementación que la propia Constituci6n establecía a la libertad de asociación que instituye su artículo 9. La citada complementación estriba en que, para que una agrupación política se conceptuara como partido político nacional, era menester que se formara y organizara de conformidad con lo dispuesto en la invocada ley. En otras palabras, todo ciudadano de la República tiene el derecho de asociarse para tomar parte en los asuntos políticos del país, pudiendo o no asumir las agrupaciones que al efecto se formen la naturaleza de partido político nacional, según se estructuren o no de acuerdo con los ordenamientos respectivos secundarios. De ello se colige que, al amparo del articulo 9 constitucional, pueden crearse múltiples asociaciones de tipo político, como de hecho sucede, posibilidad que no restringía la Ley Federal Electoral. Es más, el invocado precepto únicamente declara el derecho de los ciudadanos mexicanos para reunirse pacíficamente o asociarse con el objeto de "tomar parte en los asuntos políticos del país", pero de esta declaración no se infiere que el legislador ordinario no pueda, respetando ese derecho, 'es decir, no impidiendo su ejercicio, establecer la forma, términos o manera como deba desempeñarse en ciertos casos, o sea, a través de partidos políticos nacionales cuya estructura se determina en la legislaci6n que al efecto rija. . Las reformas que en 1977 se introdujeron a la Constitución en materia política 2" " se inspiraron en el mismo criterio para distinguir un partido político de una asociaci6n política. Así, las adiciones que se practicaron al artículo 41 constitucional contienen normas básicas de caracterización de los partidos políticos, declarando que "sen entidades de interés público", que tienen como finalidad "promover la participaci6n del pueblo en la vida democrática", que tienen el derecho de usar "en forma permanente" los medios de comunicagiesional publicado el 28 de enero de 1992 y que analizamos en nuestro libro Derecho Constitucional Mexicano. 268 e Su publicaci6n aparece en el DiarioO/icÚ1.1 correspondiente al 6 de diciembre
de 1977.
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ción social y que deben "contar, en forma equitativa, con un mínimo de elementos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio popular". Además, el artículo 54- de la Constitución, modificado por las aludidas reformas, sólo da derecho a los partidos politicos para participar en la elección de los diputados por cl sistema de representación proporcional, figura ésta que no nos corresponde estudiar en la presente obra, pues es un tópico que abordamos en nuestro libro "Derecho Constitucional Mexicano". De las anteriores consideraciones se infiere claramente la diferencia que existe entre una simple asociaci6n política y un partido polltico. Esta es indiscutiblemente una asociación en su sentido lato; pero no toda asociación politica debe conceptuarse como un partido' político, distinción que, más que fundarse en razones de orden juridico, se apoya en argumentos de carácter histórico y en lo que a nuestro país atañe principalmente. En la vida política de México han proliferado múltiples grupos que se formaban en tomo a planes de gobierno para derrocar al presidente en turno y que surgían al calor de las pasiones o de las ambiciones de poder del que pretendía ocupar la Presidencia de la República. Generalmente esos grupos eran ocasionales, de existencia efímera o transitoria, desorganizados y sin tener una ideología definida ni un programa constructivo de gobierno cuya realización propendiera a solucionar los problemas nacionales. Brotaban acuciados por ideas de tipo personalista de quien lanzaba una proclama, del que provocaba un motín o del que pregonaba un plan desconociendo a un gobierno débilmente establecido. La exuberante ejemplificación que al respecto nos sumi. nistra la historia de México es la prueba más elocuente de estas aserciones. Los incontables partidos que se formaron en nuestro país desde la consumación de la independencia hasta los primeros lustros del siglo actual, aproximadamente, no merecen, en general, el calificativo de verdaderos partidos políticos. Un partido de esta índole, por su naturaleza orgánica y funcional, es una asociación de ciudadanos que presenta diversas caracteristicas concurrentes que la distinguen de un mero grupo político. Estas características se manifiestan en los siguientes elementos: el humano, el ideo16gico, el programático y el de permanente, estructurados coordinadamente en una forma jurídica.263 e El elemento humano es el mismo grupo ciudadano cuyo número se debe establecer normativamcntc atendiendo a la densidad demográfica para que sea representativo de una importante corriente de opinión pública y no la simple expresión del sentir y pensar de minorías ridiculas, más inclinadas a la critica destructiva que a la labor constructiva. El grupo ciudadano debe formarse en torno a principios ideológicos fundamentales en cuya postulación se contengan las bases para resolver los pro263e
Estos elementos, según vimos. ya se contienen en el articulo 41 constitucional.
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blemas nacionales, para satisfacer las necesidades populares, para mejorar las condiciones vitales del pueblo y para realizar sus aspiraciones. Tales bases deben desarrollarse en reglas de actuación politica coordinadas en un programa de gobierno adecuadamente planificado, en el que se-prevean los medios para actualizar los principios ideológicos que proclame el partido con vista a los distintos ámbitos donde sus finalidades deben conseguirse. La realización de dicho programa de gobierno no debe contraerse a una etapa o periodo politico determinado, sino asumir un carácter permanente, pues los objetivos que debe perseguir un partido están vinculados con la vida misma del pueblo cuyo bienestar se procura y no centrados en el solo propósito de obtener el triunfo electoral de las personas que postule como candidatos. Ahora bien, todas las anteriores características deben estar fijadas formalmente en una 'ley, de tal suerte que cualquier asociación de ciudadanos que se constituya en ejercicio del derecho que otorga el articulo 9 de la Constitución debe reunirlas para convertirse en un verdadero partido político, el cual les dará el contenido que a su ideologia, programa y acci6n convenga, pues lo único que la normaci6n jurídica debe establecer como requisito substancial, no formal, es el número mínimo de sus miembros componentes para lograr con ello, y atendiendo a la densidad de poblaci6n, que su formación responda a una respetable corriente de opini6n pública. De las consideraciones que anteceden claramente se deduce la relaci6n 16gica, hermenéutica o sistemática que existe entre la libertad de asociaci6n politica que preconiza el citado precepto constitucional y las exigencias legales para la integraci6n de un partido politico nacional. En ejercicio de la mencionada libertad, los ciudadanos mexicanos pueden formar cualesquiera asociaciones .de índole politica, cuya actuaci6n se circunscribirá a todos aquellos asuntos que la legislaci6n secundaria no reserve a los aludidos partidos. Dichas asociaciones pueden adquirir este carácter al satisfacer las condiciones que señale la normaci6n jurídico-electoral, de donde se infiere que ésta no se opone, sino complementa, la libertad especifica de que tratamos, con la finalidad de lograr la estabilidad y permanencia de la vida democrática del país y que no debe confundirse con la efervescencia anárquica que engendra la aparición caótica de reducidos grupos politicos, auspiciados generalmente por meros designios de agitaci6n. El ejercicio de la libertad de asociaci6n origina, pues, la formaci6n de los partidos politicos, cuya existencia y funcionamiento es una de las características de la forma democrática de gobierno. Representan corrientes de opinión de la ciudadanía sobre la problemática genera! de un pueblo y confrontan, valorizan y censuran la conducta de los titulares de los órganos del Estado. La vida democrática' no puede desarrollarse sin dichos partidos, los cuales, cuando son "de oposici6n", representan un equilibrio entre Jos gobernantes y los gobernados, o sea, fungen como controles del gobierno.
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Si se toma en cuenta que la elección de un funcionario obedece a la voluntad mayoritaria del "pueblo político" o cuerpo electoral, los partidos son las entidades al través de las que las minorías ciudadanas intervienen en la cosa pública, y esta intervención, que se manifiesta de variadas maneras que reconocen como fundamento la libertad dc expresión eidética, puede llegar a ser un freno o contrapeso a la actividad gubernamental. Es más, los titulares de los órganos estatales, al menos los primarios, surgen generalmente de un partido político, cuyos principios, programas y normas de acci6n política, social, económica y cultural ponen en práctica con motivo del desempeño de las funciones públicas que el cargo respectivo les enccmienda. El partido político, por ende, es el laboratorio donde se formulan las directrices de un gobierno, cuyos funcionarios las desarrollan si, habiendo sido postulados por él, obtienen la mayoría de sufragios. Sin los partidos políticos la vida democrática estaría desorganizada y sujeta a la improvisación en la elección de los referidos titulares. La postulaci6n de una persona como candidato a un puesto de elecci6n popular es fruto de la selección que, entre sus miembros, haga un partido, tomando en cuenta un conjunto de calidades que debe reunir para ejercer atingentemente el cargo correspondiente. Desde el punto de vista meramente electoral, el partido político es un ente de selección del candidato y el pueblo político o ciudadanía, un cuerpo de elecci6n del funcionario. La tarea selectiva que tiene a SU cargo un partido político debe obedecer, a su vez, al proceso democrático "de abajo arriba", es decir, a la circunstancia de que la voluntad mayoritaria de su membrecía intervenga en la selección, ya que de otra manera, o sea, si dicha selección proviene de los "jefes" sin que en ella participen todos los componentes de la citada entidad, se degenera en la oligarquía o en el autocratismo dentro del partido de que se trate. Ahora bien, en una verdadera democracia debe haber pluralidad de partidos políticos. El "partido único" es negativo de este sistema, pues coarta o impide la libertad de asociaci6n política de los ciudadanos que no estén afiliados a él. El partido único, en el fondo, es el "partido en el gobierno", existiendo entre éste y aquél una identidad que evita el desarrollo democrático, ya que no es posible la uniformización de la opini6n ciudadana. Si el gobierno "piensa y actúa" como lo decide el partido del cual emana, se incide en la demagogia política; y si el partido "piensa y actúa" como lo determina el gobierno, se entroniza la dictadura o la oligarquía, que tienen como trasfondo el "culto a la personalidad" del llamado "jefe de Estado" o de los miembros del grupo que detente el poder. Con toda razón Burdeau sostiene "que la existencia de un partido único es inconcebible" porque "la libertad liberal (sic) supone una posibilidad de escogitaci6n" y porque "la técnica gubernamental es inseparable de la discusi6n" arguyendo más adelante que: "Sería seguramente inexacto decir que la democracia gobernada (representativa) es hostil a los partidos; los utilíza, por lo contrario, ampliamente para encuadrar y canalizar la voluntad popular."
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Por otra parte, y según hemos afirmado, es de suma importancia distinguir un partido político propiamente dicho de una mera "asociación política". Es indiscutible que un partido político es una asociación política en sentido lato; pero no toda asociación política debe conceptuarse como partido político. La asociación política, insistimos, es generalmente ocasional, de existencia efímera o transitoria, sin tener una ideología definida ni un programa constructivo de gobierno cuya realización propenda a solucionar los problemas nacionales. Se forma acuciada por ideas de tipo personalísta de quien lanza una proclama, del que provoca un motin o del que pregona un plan desconociendo a un gobierno débihnente establecido. En cambio, un partido político, por su naturaleza orgánica y funcional, es una asociación de ciudadanos que presenta diversas características concurrentes que la distinguen de un simple grupo político. Estas características se manifiestan en los elementos que ya hemos indicado: el humano, el ideológico, el programático y el de permanencia, estructurados coordínalmente en una forma jurídica. Dentro del orden constitucional mexicano, según se habrá observado, pueden coexistir las asociaciones políticas, fundadas en el derecho públíco subjetivo que declara el articulo 99 de la Ley Suprema y Fundamental de la República, con los partidos políticos nacionales, organizados en los términos de la legislación correspondiente al través de la integración de los diferentes elementos que los caracterizan y que ya quedaron expuestos. La compatibilidad entre la libertad de asociación política y la formación de los partidos políticos nacionales ha quedado claramente establecida por las reformas que en esta materia se introdujeron a la Constitución en el año de 1977 y a las cuales hemos aludido someramente. Esa compatibilidad se basa en la diferencia que existe entre una asociación política y un partido político, tema éste que ya tratamos con antelación. d) Breve referencia histórica de la libertad de reunión o asociación. La libertad de asociación y de reunión, considerada como derecho subjetivo público individual derivado de una relación jurídica entre gobernantes y gobernados, ha seguido en la historia la misma suerte que cupo a la libertad genérica, esto es, la de haber sido, hasta antes de la Declaración Francesa, un mero fenómeno fáctico sin consagración jurídica. El ejercicio de la libertad de asociación y de reunión podía desenvolverse gracias a la tolerancia o condescendencia del poder público; pero éste no estaba obligado a respetarlo, a abstenerse de invadirlo o vulnerarlo. Si en el decurso de la historia humana descubrimos la existencia de asociaciones o sociedades culturales, comerciales, políticas, etc., es precisamente porque la formación de tales entidades no era impedida por los gobiernos, los cuales, por otra parte, tenían la potestad de hacerlo, desde el momento en que no eran sujetos de ninguna obligación pública, consistente en respetar, en no entorpecer, el ejercicio de la libertad asociativa.
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En la época medieval, y a principios de los tiempos modernos, encontramos a las corporaciones como tipo de asociaciones fabriles y comerciales. La existencia de estas agrupaciones podria hacer surgir la creencia de que éstas constituyen la demostración de que, en tales etapas históricas, la libertad de asociación era respetada por parte del Estado. Sin embargo, lejos de implicar las corporaciones un índice demostrativo de un derecho subjetivo público individual que no existía, dichos organismos se perfilaban como verdaderos obstáculos al desempeño de esta facultad jurídica. En efecto, fuera de las corporaciones, ninguna otra asociación industrial podía formarse, circunstancia que por sí misma evidencia la negación del derecho de asociarse libremente. Turgot, ministro de Luis XVI, quien observaba en dichas corporaciones una rémora para el desenvolvimiento industrial y comercial de Francia, expidió un decreto aboliéndolas, y más tarde, Chapelier hizo votar una ley que prohibía la formación para el futuro de asociaciones profesionales, pues estimaba erróneamente a éstas como un serio vaIladar al desempeño de la libertad de trabajo, aberración de la que participó Vallarta en el Constituyente de 1857, quien, por tal motivo, se opuso al otorgamiento de derechos a los trabajadores para constituir sindicatos. En cuanto a las libertades públicas, Inglaterra siempre se ha revelado como una salvedad real al régimen opresor imperante en el resto de Europa, circunstancia que también opera en relación con el derecho de asociación y reunión, el cual se consagraba como tal por el common law desde tiempos remotos, habiendo pasado a la Constitución americana, a la que se le incorporó mediante el artículo I de las adiciones a la misma. En España existieron diversas ordenanzas reales que prohibieron el derecho de reunión y asociación desde finales del siglo XVI hasta las postrimenas del xvnr, sin que la Constitución de Cádiz de 1812, por su parte, consagrara la respectiva libertad como potestad jurídica del gobernado. La situación general que prevalecía en Europa respecto de la libertad en todas sus específicas manifestaciones se reflejó en la vida colonial de México. Por ende, la libertad de asociación no ostentaba el carácter de garantía individual o, mejor dicho, de derecho público subjetivo individual enfrentable al poder estatal, sino que se revelaba como un mero fenómeno fáctico, cuya existencia y desarroIlo dependían de la tolerancia de las autoridades. Durante la vida independiente de nuestro país, la libertad de reunión y asociación se consagró expresamente hasta la Constituci6n Federal de 1857. En los ordenamientos jurídico-políticos anteriores sólo se reconoció la libertad de reunión para asuntos políticos. Así, en el artículo 2 del Acta de Reformas de 1847 se dispuso que es derecho de los ciudadanos reunirse para discutir los negocios públicos, tal como lo había preconizado don Mariano Otero en su célebre voto particular de abril de este año, prescripción que se reiteró en el artículo 10 del Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana.
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F. Libertad de posesión y portaci6n de armas (artículo 10 constitucional) a) El precepto original. Este precepto disponía: "Los habitantes de Estados Unidos Mexicanos tienen libertad de poseer armas de cualquier clase, para su seguridad y legitima defensa, hecha excepci6n de las expresamente prohibidas por la ley y de las que la naci6n reserve para el uso exclusivo del Ejército, de la Armada y Guardia Nacional, pero no podrán portarlas en las poblaciones sin sujetarse a los reglamentos de policía.">" Como se puede colegir de la anterior transcripci6n, tal disposici6n contema dos garantias individuales distintas: la que concierne a la libertad de posesi6n de armas y la que atañe a la libertad de portaci6n de" las mismas. La posesi6n, para los efectos del articulo 10 constitucional, equivale, jurídicamente hablando, a un poder de hecho que un individuo tiene sobre ciertos objetos denominados "armas" (art. 790 del Código Civil). Este poder de hecho es de carácter continuo, en el sentido de que opera independientemente de que su titular tenga o no, en un momento dado, la tenencia, captación o aprehensión de la cosa. Asi, verbigracia, un individuo es poseedor de un arma, aun cuando en determinadas ocasiones no la lleve consigo, pues para conceptuarlo como tal, es suficiente que tenga potestad de conducirse como dueño de ella, con la facultad de disposici6n que le incumbe. La posesi6n jurídica a que se refiere el articulo 790 del Código Civil, ejercida sobre un objeto mueble, como es un arma, hace presumir en favor del poseedor de ésta la propiedad de la misma, en atenci6n a lo que estatuye el artículo 798 del propio ordenamiento sustantivo civil. La libertad de posesi6n de armas de cualquier clase para la seguridad y legitima defensa de un sujeto, contenida en el original articulo 10 constitucional a titulo de garantía individual, implicaba la obligaci6n para el Estado y sus autoridades, consistente en respetar al poseedor de las mismas su posesión, no despojándolo de dichos objetos. Esta libertad especifica tenia como limitaci6n constitucional, consignada en vista de la indole material del objeto, la de que el individuo no podia poseer aquellas armas que estuviesen destinadas exclusivamente para uso del Ejército, de la Armada y de la Guardia Nacional mediante una ley, esto es, por conducto de una disposición creadora, modificativa o extintiva de situaciones jurídicas abstractas e impersonales proveniente del órgano legislador. Por ende, si el uso de determinada arma no se reservaba legalmente a cualquiera de dichos cuerpos sino que por un" acto que no hubiese sido ley en el sentido material se acordaba, dicha limitaci6n constitucional era inoperante y el individuo tenia el derecho público subjetivo de poseer dicho objeto amparado por el articulo 10 constitucional.
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264 El artículo correlativo de la Constituci6n de 1857. decía: "Todo hombre tiene derecho de poseer y portar armas para su seguridad y legítima defensa. La ley señalará cuáles son las prohibiciones y la pena en que incurren los que las portaren."
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La otra libertad específica que se consagraba en este precepto de la Ley Fundamental es la que se refiere a la porlación de armas. Este acto implica una tenencia concreta, circunstancial, de tales objetos. A diferencia de la posesión, que es un fenómeno ocntinuo, la portacíón es un hecho discontinuo, en el sentido de que 0010 tiene lugar cuando la persona capta, aprehende una cosa y la retiene en su tenencia material o física. La portación de armas, como libertad pública específica, no tenía limitación, como hecho en si mismo considerado, cuando ocurría en lugares no urbanos o no poblados; por el contrario, dicho acto, para que estuviese amparado por el artículo 10 constitucional, debía supeditarse a la condición de que se sujetara a los reglamentos de policia, en caso de que se realizara en poblaciones. Por ende, en cada una dé éstas, las autoridades locales eran las que debían establecer los requisitos, condiciones, etc., para la portación de armas, expidiendo en cada caso la licencia correspondiente. Cuando un individuo portase una arma sin la debida autorización gubernativa, se consideraba a éste como autor de una [alta administrativa en caso de que tal objeto no se reputase legalmente prohibido en cuanto a su uso. Por el contrario, si el arma que se portaba era de las que ,prolúbe el C6digo Penal en su artículo 160, además de haberse realizado dicha falta administrativa por la carencia de licencia correspondiente, el infractor cometía el delito de portación de armas prohibidas, consignado en el indicado precepto de la ley substantiva penal.'" b) El precepto vigente. En noviembre de 1967 se presentó una iniciativa presidencial ante el Congreso de la Unión para modificar el artículo 10 constitucional en el sentido de federalizar el otorgamiento de autorizaciones para portar armas, pretendiéndose que la legislación federal determinara los casos, condiciones, requisitos y lugares en que la portación pudiera ejercerse 265 El artículo 162 del Código Penal, a cuyo tenor nos remitimos, consigna diferentes figuras delictivas en relación con las armas prohibidas por el artículo 160 y con las armas que no están prohibidas. En el primer caso, la tipificación delictiva a que se refieren las fracciones 1 y III de dicho artículo 162, es perfectamente constitucional. Por el contrario. los delitos específicos contemplados en las fracciones H, IV y V del mismo artículo 162, estaban en abierta contraposición con el artículo 10 de la Constitución, en vista de que se configuran por hechos que inciden dentro del derecho del gobernado que establecía el mencionado precepto de la Ley Fundamental. Por esta razón) no era delito la venta de pistolas o revólveres careciendo del permiso necesario, ni el acopio de armas sin el permiso correspondiente, a pesar de que así Jo consideren las citadas fracciones I1, IV y V del artículo 162 del Código Penal. Inclusive, la jurisprudencia de la Suprema Corte lo ha sostenido así en la tesis 125 visible en el apéndice al tomo CXVIII del Semanario Judicial de la Federación (22 de la Compilación 1917-1965~ y 24 del Apéndice 1975, Primera Sala), tesis que, por interpretar el artículo 10 de la Constitución, era obligatoria para toda autoridad judicial federal o local. De ello se deriva la circunstancia de que, en acatamiento del artículo 10 constitucional y de la citada tesis jurisprudencial, los jueces pusiesen en libertad a las personas consignadas por el Ministerio Público en relación con la portación de armas no prohibidas legalmente, en atención a la inconetitucionalidad de las fracciones 11, IV Y V del artículo 162 del Código Penal, que no debla considerar como delito el ejercicio de un derecho consignado expresamente en el precepto constitucional invocado.
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por los particulares. La exposición de motivos en que se apoya dicha iniciativa y con cuyas consideraciones estamos de acuerdo, expresa lo siguiente: "Las condiciones que prevalecían en el país durante el siglo pasado y principios del actual, poco propicias para que las autoridades defendieran eficazmente a los habitantes en contra del ataque violento a su vida o derechos, determinó la necesidad de instituir como garantía individual la de poseer y portar armas para la seguridad y legítima defensa que quedó consagrada en el articulo 10 de las Constituciones Políticas de 1857 y 1917, respectivamente. "Es indiscutible que el valor tutelado por estos preceptos es el de la seguridad personal y que, por consiguiente, la portación de armas sólo constituye uno de tantos medios para lograrla, debiendo reconocerse que la tranquilidad y la paz públicas son el fundamento mismo en que ha de apoyarse dicha seguridad. "La portación de armas debe quedar sujeta a las limitaciones que la paz y la tranquilidad de los habitantes exijan y, en consecuencia, sólo se justifica en aquellos casos y en los lugares en que las autoridades del país, no estén en aptitud de otorgar a las personas una inmediata y eficaz protección. _ "Las nuevas condiciones sociales y económicas creadas por los regímenes revolucionarios, las modernas vías de comunicación, el funcionamiento de cuerpos policíacos en todas las poblaciones de la República, así como el actual nivel cultural de sus habitantes que trae consigo un mayor respeto a la vida y a los derechos de los demás, han determinado que la inmoderada portacién de armas, en lugar de favorecer la seguridad, resulte contraproducente al propiciar la comisión de delitos, por la natural agresividad que se manifiesta en los individuos armados. "En la actualidad, en diversas regiones del país, se autoriza la portación de armas, sin exigir del solicitante la satisfacción de condiciones mínimas para garantia de la sociedad, lo que ha originado el fenómeno llamado 'pistolerismo' que es necesario combatir en bien de la colectividad. "La reforma del artículo 10 constitucional, es procedente a efecto de que el Congreso de la Unión, mediante una ley acorde a las circunstancias imperantes en el país, determine los casos, condiciones y lugares para los que podrán otorgarse permisos de portación de armas, así como las autoridades competentes para expedirlos. "El otorgamiento de derechos a los individuos debe ser siempre correlativo de las obligaciones que la mejor convivencia social requiera, ya que, en última instancia, las normas jurídicas deben tender al establecimiento de mejores condiciones de vida para el hombre; de ahí que el permiso para portar armas no debe en manera alguna implicar un peligro para la colectividad, sino, por el contrario, crear circunstancias que propicien una mayor tranquilidad y una eficaz protección personal."
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Mediante Decreto Congresional de 21 de octubre de 1971, publicado en el Diario Ojicial de la Federación el día 22 siguiente, se declaró reformado el artículo 10 de la Constitución, una vez que se observó el procedimiento instituido en el artículo 135 de la Ley Fundamental, El texto vigente de aquel precepto establece: "Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen derecho a poseer armas en su domicilio, para su seguridad y legitima defensa, con excepción de las prohibidas por la Ley Federal y de las reservadas para el uso exclusivo del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional. La Ley Federal determinará los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podrá autorizar a los habitantes la portaci6n de armas;" Como se ve, se redujo el derecho público subjetivo comprendido dentro de la garantia consagrada en dicho precepto, a la posesión de armas, distintas de las que se prohiben por la "Ley Federal" y de las que se reservan para el uso exclusivo de las corporaciones mencionadas. En 10 que atañe a la portaci6n de armas, ésta dejó de tener el referido carácter juridico, toda vez que el actual artículo 10 constitucional simplemente determina que tal acto se podrá autorizar a los habitantes de la República. La posesión de armas, para que sea un derecho público subjetivo de todo gobernado, debe ejercerse en el domicilio de éste y tener por objeto su seguridad y legítima defensa. El concepto de domicilio tiene varias acepciones y estimamos que el significado en que lo emplea el citado precepto equivale al mismo que el propio vocablo tiene en el artículo 16 constitucional que comentarnos en el capitulo octavo de la presente obra y a cuyas consideraciones nos remitimos. La posesión de armas en el domicilio de todo gobernado debe tener por objeto, según se dijo, la seguridad y la legitima defensa de éste. Interpretando por exclusión la disposición constitucional mencionada, se llega a la conclusión de que la posesión de cualquier arma no prohibida que no propenda al mencionado objeto, no es materia del derecho público subjetivo correspondiente. La hipótesis respectiva se plantearía en el caso de que una persona tuviese en su domicilio armas que por su propia naturaleza no fuesen útiles para la seguridad y legitima defensa de su poseedor, sino que tuviesen un mero valor histórico. Esta conclusión sería francamente absurda por insensata; y aunque en los términos estrictos del artículo 10 constitucional la posesión de un arma en el domicilio del gobernado que no persiga el objeto indicado, rebase los limites del derecho público subjetivo derivado de tal precepto, no por ello tal posesión deja de estar protegida constitucionalmente, puesto que la tutelan las garantias instituidas en la primera parte del artículo 16 de la Constitución Federal que en esta misma obra analizamos. Consideramos que los legisladores que redactaron el texto actual del referido artículo 10 incurrieron en la imperdonable ligereza de considerar sólo Cama posesión jurídicamente protegida la ejercida sobre armas que el
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gobernado tenga en su domicilio para su seguridad y legítima defensa, sin haber extendido dicha protección al acto posesorio sobre tales objetos aunque no se persiga la aludida finalidad. Por otra parte, el mismo artículo 10, en su texto vigente, excluye de la posesión constitucionalmente preservada a las armas "prohibidas" por la "Ley . Federal", sin limitar el ámbito de dicha prohibitividad. En otras palabras, el aludido precepto deja arbitrio irrestricto al legislador federal ordinario para determinar las armas que con un criterio muy subjetivo, que puede rayar en lo absurdo, estime prohibidas. De esta guisa, el actual artículo 10 constitucional se traiciona a si mismo, colocando en riesgo evidente de nugatoriedad al derecho posesorio que proclama, pues lo supedita a la legislación federal ordinaria, cuyas normas podrían, inclusive, declarar prohibidas todas las armas como objeto de posesión particular. El mismo artículo 10 también excluye del derecho público subjetivo posesorio sobre armas, a aquellas que se reserven "para el uso exclusivo del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional". No establece el propio precepto que esa reserva se consigne legalmente, por lo que existe la posibilidad de que los jefes de dichas corporaciones o el Presidente de la República, en meros decretos o acuerdos, señalen las armas materia de tal reserva, para que a virtud de este señalamiento queden excluidas de la posesión juridica particular, haciendo nugatorio el derecho subjetivo correspondiente. Ya hemos afirmado que el artículo 10 constitucional vigente, contrariamente a lo que disponía el precepto original, no considera a la portacíón de armas COmo derecho del gobernado, ya que ese acto lo sujeta al arbitrio de la autoridad, sujeci6n que elimina todo derecho subjetivo, puesto que éste no puede concebirse sin la obligación correlativa, la cual no la tienen los érganos del Estado en lo que a la referida portaci6n de armas concierne. Sin embargo, si tal obligaci6n no surge directamente del artículo 10 constitucional, sí se consigna, en cambio, en la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos expedida el 30 de diciembre de 1971 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el II de enero de 1972. Así, en esta ley se obliga a la Secretaría de la Defensa Nacional a expedir licencias particulares para la portaci6n de armas, cuando el interesado satisfaga los requisitos que el mismo ordenamiento consigna en los preceptos relativos, a cuyo texto nos remitimos." 266 La Ley Federal que acabamos de citar adolece de varios vicios de inconstítucionalidad que se traducen en violaciones a diferentes preceptos de la Ley Fundamental. Seña. laremos algunos de esos vicios, sin que este señalamiento pretenda ser exhaustivo. Al obligarse al poseedor de toda arma de fuego a manifestarla a la Secretaría de la Defensa Nacional para que se inscriba en el registro respectivo, dicha ley se excede de los límites normativos del artículo 10 constitucional [arta. 7 y 15) j al facultarse por el mismo ordenamiento secundario a la mencionada Secretaría de Estado para determinar subjetivamente qué annas "para tiro y cacería puedan poseerse" y en qué lugar o lugares, no sólo se vulnera el derecho posesorio instituido en el indicado precepto constitucional, sino que se hace nugatorio, extendiéndose esta nugatoriedad hasta el extremo de que la posesión de
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G. Libertad de tránsito (artículo 11 constitucional)
Esta libertad específica está consagrada en el artículo 11 constitucional, que dice: "Todo hombre tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de' carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad penal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por 10 que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigraci6n, inmigraci6n y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país." Como se ve, la libertad de tránsito, tal como está concebida en dicho precepto de la Ley Fundamental, comprende cuatro libertades especiales: la de entrar al territorio de la República, la de salir del mismo, la de viajar dentro del Estado mexicano y la de mudar de residencia o domicüio. El ejercicio de estas libertades por parte del gobernado o titular de la garantía individual de que se derivan, es absoluto, o mejor dicho, incondicional, en el sentido de que para ello no se requiere carta de seguridad o salvoconducto (es decir, el documento que se exige por una autoridad a alguna persona para que pueda pasar de un lugar a otro sin reparo o peligro), pasaporte (o sea, el documento que se da en favor de un individuo y que sirve para identificarlo y autorizarlo para penetrar a un sitio determinado) u otros requisitos semejantes. En vista del contenido del derecho subjetivo público que emana de la garantia individual que consagra el articulo 11 constitucional, y que está constituido por la libertad de tránsito manifestada cn las supradichas cuatro potestades o facultades, la obligaci6n que para las autoridades del Estado y para este mismo se deriva de la indicada relaci6n jurídica, consiste en no impedir, en no entorpecer la entrada y salida de una persona al y del territorio nacional, el viaje dentro de éste o el cambio de su residencia y domicilio, y en no exigir, además, ninguna condici6n o requisito. Cabe advertir que la libertad de tránsito, que como garantía individual instituye el precepto constitucional que comentamos, únicamente se refiere al desplazamiento o movüizaci6n física del gobernado. Por ende, dicha libertad no comprende la prestaci6n de ningún servicio (como el de transportes, verbigracia, que está regido por la Ley de Vías Generales de Comunicaci6n en el orden federal y por las leyes o reglamentos de tránsito en la esfera local) ni excluye la potestad de las autoridades federales o locales, según el caso, colecciones o museos de armas antiguas o modernas, se supedita al permiso que otorgue tal secretaria (arts. 19 y 21). Seria prolijo, como ya indicamos, exponer las violaciones que la referida Ley Federal comete contra la Constituci6n de la República, absteniéndonos de patentizar otros vicios de inconstitucionalidad, mismos que seguramente se plantearán en vía de amparo ante la Justicia Federal al impugnar dicho ordenamiento en cada caso concreto.
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para reglamentar los medios de locomocioa que la persona pueda utilizar para su traslación dentro del territorio de la República. En efecto, la obligación que a las autoridades impone el articulo 11 constitucional consiste en que no impidan a ningún sujeto su desplazamiento o movilización personal dentro del territorio nacional, pero no en dejarlo desplazarse o movilizar en cualquier medio de transporte. En otras palabras, la libertad de tránsito a que se refiere dicho precepto sólo debe entenderse intuiiu personae, sin abarcar la traslación en cualquier medio de locomoción, pudiendo las autoridades federales o locales, conforme a las leyes o reglamentos respectivos, prohibir que alguna persona se movilice en velúculos que no reúnan las condiciones que estos ordenamientos establezcan. El propio articulo 11 constitucional consigna las siguientes limitaciones a la libertad de tránsito: en primer lugar, por lo que toca a las autoridades judiciales, éstas están autorizadas por nuestra Constitución para prohibir a una persona, verbigracia, que salga de determinado lugar o para condenar a una persona a purgar una pena privativa de libertad dentro de cierto sitio (pena impuesta como consecuencia de la perpetración de un delito: confinamiento, relegación, prisión, articulos 25 a 28 del Código Penal). En segundo término, en cuanto a las autoridades administrativas, éstas pueden constitucionalmente impedir a una persona que penetre al territorio nacional y se radique en él, cuando no llene los requisitos que la Ley General de Poblacián. exige, así como expulsar del país a extranjeros perniciosos de acuerdo con el articulo 33 constitucional, o, por razones de salubridad, prohibir que se entre, salga o permanezca en un sitio en el cual se localice un peligro para la higiene pública, etc. Las facultades limitativas constitucionales con que está investida la autoridad administrativa son ejercidas por el Presidente de la República a través de la Secretaria de Gobernación, por lo que ve a las cuestiones migratorias en general, y de la Secretaría de Salubridad y Asistencia y del Consejo de Salubridad General, las cuales tienen la atribución expresa, concedida por la Ley Fundamental, consistente en dictar las medidas preventivas indispensables en caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, así como en expedir disposiciones generales relativas a cuestiones de salubridad pública (art. 73, frac. XVI, incisos 2 y 3, de la Constitución). La libertad de tránsito, en cuanto a su efectividad y ejercicio, dependió siempre de las condiciones políticas de los Estados. Durante la Edad Media, en que los principales países europeos estaban constituidos por el régimen feudal, ninguna persona podía penetrar o salir de determinada círcunscripción territorial sin permiso otorgado por el gobernante. En la mayoría de los casos se exigía el cumplimiento de este requisito, por lo que podemos decir que en la época medieval la libertad de tránsito, que no era un derecho, estaba considerablemente limitada como fenómeno fáctico, situación que St\bsistió hasta la Revolución francesa. En Inglaterra, no obstante que el
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. comman laiu garantizaba al inglés la facultad de transitar libremente por el país, no dejaba de haber casos en que los monarcas arbitrariamente retuvieran a un individuo en un lugar, como sucedi6 con Cromwell, a quien Carlos I no dej6 salir de las islas británicas. En el derecho colonial español se consignaron importantes limitaciones a la libertad de tránsito respecto de los indios. En efecto, por disposiciones reales de 4 de diciembre de 1852, 25 de septiembre de 1543 y 21 de septiembre de 1556 se ordenó que los indios no fuesen llevados a España, imponiéndose penas pecuniarias de "cien mil maravedíes" al que violase tales ordenanzas por traer o llevar naturales de las colonias a la metr6poli con o sin el consentimiento de ellos; en la inteligencia de que si el inculpado "no tuviese bienes en qué ejecutar la pena pecuniaria referida", deberían dársele "cien azotes públicamente". Igualmente, en dichas disposiciones se prohibía a los virreyes, presidentes, oidores, gobernadores y justicias dar licencias para el traslado de indios a los reinos españoles peninsulares, so pena de privaci6n de sus oficios. Además, por cédula real expedida en Valladolid el 25 de noviembre de 1552 por el emperador don Carlos, se mandó que se diese lo necesario a los indios que hubieren llegado a España para que retomasen a sus lugares de origen. La citada cédula expresa en su parte conducente lo que sigue: "Y Nos, teniendo lástima y compasión de que anden pobres y mendigos (los indios), mandamos que todos los Indios, e Indias, que hubiere, y vinieren a estos Reynos, y de su voluntad se quisiesen volver a sus naturalezas, pueden pasar libremente a ellas, y los Presidentes, y Jueces Oficiales de la Casa de Contratación de Sevilla les dén licencia, y de penas de Cámara de la Casa se les dé, y pague lo necesario para su flete, y matalotage, hasta volver a sus tierras, na constando quien los traxo, porque en este caso ha de ser a su costa, de que tendrán particular cuidado los de nuestro Consejo de Indias." Sin embargo, dentro del territorio de las Indias, los naturales podían libremente desplazarse y cambiar de residencia, según se dispuso por el emperador don Carlos en cédula expedida en Valladolid el 3 de noviembre de 1536, y la cual estableció que: "si constare que los Indios se han ido a vivir de unos lugares a otros de su voluntad, no los impidan las Justicias, ni Ministros, y déxenlos vivir, y morar allí, excepto donde por las Rcdicciones, que por nuestro mandato estuvieren hechas, se haya dispuesto lo contrario, y no fueren perjudicados los Encomenderos." 2G1 A partir de la Declo.ración Francesa de 1789, podemos afirmar que implícitamente se consideró la libertad de tránsito como derecho público subjetivo individual, desde el momento en que se conceptuó como tal a la libertad genérica, la cual, según dicho documento político, consiste en la facultad de hacer todo aquello que no dañe a otro. 207
Recopilaci6n de las Leyes de Indias, libro VI, título 1.
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En Méxica, tanto la Constiiucián Central de 1836, en su artículo 2, fracción VI, como las Bases Orgánicas de 1843, en su artículo 9; fracción XVI, consignaron expresamente la libertad de tránsito, en el sentido de que: HA ningún mexicano se le podrá impedir la traslación de su persona y bíenes a otro país, con tal que no deje descubierta en la República responsabilidad de ningún género, y satisfaga por la extracción de sus intereses los derechos que establecen las leyes." La Canstituci6n Federal de 1857, en su artículo 11, consagraba dicha libertad en términos análogos a los establecidos en el artículo correspondiente de nuestra Constitución vigente. H. La libertad religiosa (articula 24 constitucional}
Una de las inquietudes más vehementes que desde los tiempos primitivos ha experimentado el ser humano, consiste en el afán de explicarse el origen de su propia vida y las causas determinantes del Universo. Y es que el hombre, por SU misma índole racional, no se conforma con percibir sensitivamente las cosas que lo circundan o los fenómenos que en su presencia acaecen, sino que procura indagar la motivación de unas y de otros. Si de manera diferente procediese, el individuo desvirtuarla su condición de ens rationalis; si el conocimiento sensible constituyese el único medio del saber humano, el hombre no habría rebasado los límites de la animalidad, lo que equivale a decir que la actividad cultural en todas sus manifestaciones no se habría registrado en el decurso de los siglos. La cuestión fundamental que todo ser humano se ha planteado y que ha tratado de solucionar de diferente manera a través de toda su evolución hist6rica, se ha revelado en las siguientes interrogaciones: ¿Cuál es el origen de todo lo creado? ¿El destino del hombre se colma con su sola vida terrenal o se proyecta más allá de su existencia en este mundo? La dilucidación de estos importantlsimos y trascendentales problemas causales y teleológicos ha motivado la forjación de múltiples doctrinas y escuelas filosóficas y religiosas, y las cuales, en síntesis, pueden agruparse en dos corrientes antagónicas, que respectivamente han aportado soluciones negativas y positivas a dichos t6picos, a saber: el materialismo atea, que, al negar a Dios, concibe a la Creación o Naturaleza producida por si misma, con existencia per se, SÚl reconocer ninguna causa que la haya generado, y al hombre sin ningún destino ultraterrenal, circunscrito a SU sola vida psicofísica en este mundo; y el tefsmo, que proclamando la existencia de un Ser Supremo, necesario, inereado, eterno, sin principio ni fin, existente y subsistente por sí mismo, como causa última, definitiva y primera de todo el Universo, incluyendo el propio ser humano, declara al hombre compuesto de alma y cuerpo y, a través del primero de los elementos mencionados, dotado de esencial supervivencia para cumplir su sino final en una vida ultraterrenal.
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Nó pretendemos en esta ocasi6n, por no corresponder al tema que abordamos, exponer los argumentos de carácter filosófico, sociológico y religioso que de manera incontrovertible fundamentan la certeza del teísmo frente a las posturas del pensamiento humano en que ha desembocado la corriente opuesta, ni, por ende, formular la critica correlativa al materialismo ateo, fuente de crisis, quebrantamiento y subversión de todos los valores humanos, repudiado y desmentido por la humanidad entera desde los origenes de su evolución histórica. Bástenos subrayar el hecho, para corroborar este último aserto, de que el hombre nunca ha atribuido la producción de ningún fenómeno natural a la mera casualidad, al simple azar; lo aleatorio, coma factor determinante de un acontecimiento o de un objeto, nunca ha complacido a la inteligencia del ser humano; éste de ninguna manera ha aceptado la idea de que todo lo creado se hubiese formado sin causa o sin razón, pues siempre ha tratado de encontrar una motivación generatriz, la que, localizada en un sinnúmero de causas eficientes constatadas por las ciencias positivas naturales, inexorable y fatalmente culmina, en sus prístinos raigambres, en una causa primera, origen y fuente de todo lo que existe, eterna, necesaria, e inmutable, que es Dios. El fenómeno religioso se ha revelado in genere como la actitud intelectiva que el hombre ha asumido frente a las dos cuestiones fundamentales que constituyen la problemática toral que afronta su conciencia y que consisten primordialmente en atribuir la causaci6n de todo lo creado a un Ser Supremo (Dios) yen considerar que el destino humano no se agota en la vida terrenal. Por ello, toda religión implica un conjunto de creencias arraigadas en el espíritu del hombre en el sentido de que hay un solo Dios (religiones monoteístas) o varios dioses (religiones politeístas}, como entes causales de toda la Creación, y respecto de los cuales el ser humano tiene obligaciones naturales que cumplir como criatura, a efecto de obtener en su favor la voluntad divina y de preparar su destino supra-terrenal. En esta virtud, la religión no sólo se traduce en profesi6n de creencias, sino en un conjunto de reglas que determinan dichas obligaciones y norman su cumplimiento (culto), Ahora bien, la creencia en Dios descansa y se alimenta con la fe, es decir, con una vivencia espiritual por medio de la que se intuye al Ser Supremo y se palpa su presencia en cada fenómeno de conciencia del hombre, como factor determinante de la actuación humana. Pero independientemente de la fe, la existencia de Dios puede constatarse por la raz6n l6gica mediante argumentos de tipo filosófico, tales como, verbigracia, las irrefutables demostraciones estrictamente siloglsticas formuladas por uno de los más egregios pensadores de todos los tiempos, Santo Tomás de Aquino, fundadas en los principios l6gicos y metafísicos del ilustre estagirita, Arist6teles. Además, la existencia de Dios, sus atributos y mandamientos, se patentizan a través de la Reuelacián, o sea, mediante documentos a los que se ha adscrito un origen divino directo y que constituyen la base de las religiones contemporá-
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neas principales (Cristianismo, [udalsmo e Islamismo) y objeto de investigaci6n y análisis de la teología. Las breves apreciaciones que anteceden nos permiten determinar en qué consiste la libertad religiosa. Ésta no es, en efecto, sino la potestad o facultad que tiene todo hombre de experimentar una cierta vivencia espiritual por medio de la que intuya y sienta a Dios (profesi6n de fe); de razonar lógicamente sobre su existencia; de interpretar los documentos en que se haya traducido la revelaci6n divina (funci6n intelectual), y de asumir y cumplir las obligaciones que haga derivar de los resultados o conclusiones a que llegue a virtud de los procesos intuitivo e intelectivo mencionados (prácticas culturales). Huelga decir, por otra parte, que la libertad religiosa comprende no sólo dichas potestades o facultades que puede ejercitar el hombre dentro de una postura teista, sino la posibilidad de colocarse en una posici6n ateísta. Por ende, la intolerancia religiosa, proscriptora de dicha libertad, consiste en la prohibici6n de abrazar una determinada fe distinta de la que se considere como "la verdadera", de analizar racionalmente los postulados (dogmas) en .que descanse una religi6n y de practicar un culto que no sea el de la permitida. Pues' bien, es inconcuso que la intolerancia religiosa se opone a la naturaleza humana, puesto que, al eliminar la potestad libertaria correlativa, obliga al hombre a no actuar conforme a su fe, impidiéndole, al mismo tiempo, la externaci6n de su pensamiento en cuestiones filos6ficas y teol6gicas tan trascendentales, como son las concernientes a la existencia de Dios, a los atributos divinos y á las obligaciones y deberes de la criatura para con Él, al vedar la libre crítica de principios o postulados que se dan como supuestos intangibles y la interpretaci6n de los documentos o hechos en que se haya manifestado la Revelaci6n. En consecuencia, la libertad religiosa responde a la indole consubstancial del Ser humano, y para coartarla no es razón valedera la de que se considere a una determinada religi6n como la verdadera, es decir, COmo la realmente instituida por Dios, como 10 es para nosotros la cristiana, pues una fe religiosa no debe imponerse, so pena de que deje de serlo para la persona a quien se imponga, sino infundirse a base de persuasi6n y convencimiento, fen6menos éstos que abundan en la historia del cristianismo vaticinándolo como la religi6n que, con el transcurso del tiempo, será de profesi6n universal. Estimamos pertinente invocar la concepción del ilustre Sim6n Bolívar sobre la libertad religiosa, expresada en los siguientes términos: "En una Constitución no debe prescribirse una profesión religiosa, porque según las mejores doctrinas
sobre leyes fundamentales, éstas son las garantías de los derechos políticos y civiles, y como la religión no toca a ninguno de estos derechos, es de naturaleza
indefinible en el orden social y pertenece a la moral intelectual. La religión
gobierna al hombre en la casa, en el gabinete, dentro de sí mismo: Sólo ella tiene el derecho de examinar su conciencia .íntirna. Las leyes, por el contrario, miran la superficie de las cosas, no gobiernan sino fuera de la casa del ciuda-
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dano, Aplicando estas consideraciones, ¿podría un Estado regir la conciencia de los súbditos, velar sobre el cumplimiento de las leyes religiosas y dar el premio o el castigo cuando los tribunales están en el Cielo y cuando Dios es el juez? La Inquisición solamente sería capaz de reemplazarlos en este mundo. ¿Volverá la Inquisición con sus teas incendiarias?
"La religión es la ley de la conciencia. Toda ley sobre ella la anula, porque imponiendo la necesidad al deber, quita el mérito a la fe, que es la base de la religión. Los preceptos y los dogmas sagrados son útiles, luminosos y de evidencia metafísica. Todos debemos profesarlos, mas este deber es moral, no
político. Por otro lado, ¿cuáles son los derechos del hombre hacia la rcligión? Estos están en el Cielo: Allá el tribunal recompensa el mérito y hace justicia según el código que ha dictado el legislador. Siendo esto de jurisdicción divina, me parece a primera vista sacrílego y profano mezclar nuestras ordenanzas con los mandamientos del Señor." 261 bis
En nuestra Constitución vigente la libertad religiosa está consagrada como garantía individual en su articulo 24, que establece: "Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, en los templos o en su domicilio particular, siempre que no constituya un delito o falta penados por la ley." La libertad religiosa, según hemos dicho, comprende dos libertades propiamente dichas: la de mera profesi6n de una fe o una religión como acto ideológico de sustentación de determinados principios, ideas, etc., respecto de Dios y de la conducta humana frente a tI, y la cultual, traducida en una serie de prácticas externas que tienen como fin primordial la veneración divina y el perfeccionamiento religioso-moral del individuo. La profesión religiosa, Como simple conjunto de ideas, principios, etc., que una persona abriga respecto de Dios en sus variados aspectos y manifestaciones, escapa al campo del Derecho, en tanto que no se exteriorice en actos positivos y reales, puesto que pertenece al terreno meramente subjetivo o inmanente del ser humano. Por ello, la profesión religiosa, como concepci6n lisa y llana de ideas, postulados, etc., no tiene limitaci6n alguna; es, por tanto, absoluta. En cambio, cuando una ideologia religiosa se manifiesta exteriormente por diversos actos, principalmente por los cultuales, éstos, constituyendo una actividad externa, trascendente o social del individuo, caen bajo el imperio del Derecho. En vista de ello, el articulo 24 constitucional se contrae a limitar ese aspecto objetivo de la libertad religiosa, que es precisamente el único susceptible de regularse jurídicamente, pues el subjetivo, el que se revela como una mera sustentación mental de ideas o. principios, es ajeno a la teleologia normativa del Derecho. El artículo 24 constitucional, además de declarar la libertad religiosa como profesión de creencias (aspecto subjetivo o interno de la misma), con261 ete Cita inserta en la obra de Salom6n de la Selva intitulada "Ilustre Familia", página CXXXIV.
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sagra, como ya dijimos, la libertad cultual, en el sentido de poderse ésta practicar en forma pública o de manera privada. El culto público es aquel "acto al cual concurren o pueden concurrir, participan o pueden participar, personas de toda clase, sin distinci6n alguna",'" según lo ha definido la Suprema Corte, o aquella ceremonia de cualquier clase que sea, que se practique "fuera de la intimidad del hogar" (art. 10, último párrafo, de la Ley Reglamentaria del articulo 130 constitucional). Por el contrario, culto privado es aquel que está constituido por actos o ceremonias que se practican dentro de una casa particular, y a los que s610 tienen acceso las personas que autorice el dueño o poseedor de ésta. Constituyendo la libertad religiosa, bajo sus dos aspectos, el contenido de un derecho subjetivo público individual emanado de la garantia consignada en el artículo 24 de la Ley Fundamental, el Estado y sus autoridades tienen la obligaci6n, por una parte, de no imponer a ningún sujeto una determinada idea ni inquirir a éste sobre su ideología religiosa, y por la otra, de respetar o no entorpecer la práctica del culto correspondiente. a) El aspecto objetivo, externo, de la libertad religiosa, a diferencia del meramente subjetivo, está regulado y limitado por la Constitución.
J. Como primera limitaci6n constitucional a la libertad cultual existe la consistente en que toda ceremonia es permitida, en tanto que su realización no constituya un delito. Por ende, todas aquellas prácticas religiosas en las que tuvieren lugar actos privativos de la vida a ciertas personas (sacrificios humanos), verbigracia, están prohibidas por el artículo 24 constitucional, y, en general, las que se desarrollen mediante actos que importen una infracción penal. 2. Por lo que toca al culto público, la limitación constitucional consiste en que éste deberá celebrarse precisamente dentro de los templos (o sea, dentro de los sitios destinados ex profeso para ello) y bajo la vigilancia de la autoridad (art, 24 constitucional, segundo párrafo), en los términos establecidos por el articulo 130 de la Ley Suprema y por la ley reglamentaria respectiva, la que en los párrafos segundo y tercero de su artículo 2 Corrobora las anteriores limitaciones constitucionales a la libertad cultual. Por su parte, el párrafo décimo del articulo 130 constitucional dispone que: "Para dedicar al culto nuevos locales destinados al público se necesita permiso de la Secretaria de Gobernación, oyendo previamente al gobierno del Estado. Debe haber en todo templo un encargado de él, responsable ante la autoridad del cumplimiento de las leyes sobre disciplina religiosa, en dicho templo, y de los objetos pertenecientes al culto." Otros actos
Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, tomo XXVII, pág. 819.
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timos, párrafo que corresponde a los artículos tu, 11, 12, 13 Y 14 de la Ley Reglamentaria respectiva. Por su parte, la ley de junio de 1926, vigente en la actualidad, de acuerdo con el artículo 3 transitorio del Código Penal, establece los delitos y las penas sobre materia de cultos. b) La libertad religiosa goza, por otra parte, de ciertas seguridades ju-. rldicas constitucionales. En primer lugar, la Ley Fundamental impone la prohibición terminante al Poder Legislativo, en el sentido de que éste no podrá expedir ley estableciendo o prohibiendo cualquier religi6n (art. 130, párrafo segundo). En segundo lugar, además, la regulación legal del culto público y disciplina externa sólo puede establecerse por los Poderes Federales, teniendo únicamente las autoridades locales el carácter de auxiliares de éstos (art. 130, párrafo primero). Asimismo, "las legislaturas de los Estados únicamente tienen facultad de determinar, según las necesidades locales, el número máximo de ministros de los cultos." (1 dem, párrafo séptimo.) A diferencia de otras libertades específicas, que durante varias épocas históricas anteriores a la Revolución francesa se revelaron como un fenómeno fáctico, cuya idea misma dependía de la potestad pública, la libertad religiosa ni siquiera existió como mero hecho; es más, la intolerancia en materia de creencias era el principio que se entronizó durante varias etapas de la historia, habiendo existido lo que denomina "religiones de Estado". El régimen de intolerancia religiosa dio motivo a una multitud de conflictos armados, tales como la guerra de treinta años (1618 a 1648), así como a actos verdaderamente inhumanos. La Inquisición, que tenia como verdad aparente la "defensa de la fe", fue consecuencia de la imposici6n religiosa. Ningún hombre era libre, salvo raras excepciones.t" para profesar la creencia que juzgara más idónea y, mucho menos, para practicar actos cultuales diversos de los oficiales autorizados. Aun la misma Inglaterra en materia religiosa se ostentó francamente intolerante y, a pesar de que el common law no conoció el delito de herejía, los tribunales eclesiásticos aplicaban frecuentemente la pena de excomunión a las personas que no participaban en la doctrina religiosa del Estado. Este régimen negativo de la libertad religiosa subsistió hasta la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, en cuyo articulo X disporúa que ninguna persona podía ser molestada por sus opiniones, aun de carácter religioso. No obstante, y principalmente en México, diversos ordenamientos constitucionales conservaron el sistema de la "religión de Estado", en contradicción abierta con la proclamación simultánea de otras libertades públicas. Asi, desde la Constituci6n de Apatzingán hasta el Acta 269 En México, a raíz de la conquista, los indios gozaron de 'cierta tolerancia por parte de los españoles para profesar sus propias creencias.
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de Reformas de 1847, se consideró a la religión cat6lica como oficial con exclusión de cualquiera otra. El artículo 15 del proyecto de la Constitución de 57 versaba sobre la cuestión religiosa. La discusi6n de este precepto en el seno del Constituyente de 1857 acusó una gran corriente de opiniones en contra de la tolerancia de otros cultos que no fueran los cat6licos, so pretexto de que la profesión de diversas religiones rompería la unidad nacional. Después de fogosos discursos pronunciados por los más destacados miembros del Congreso Constituyente, tales como Lafragua, Castañeda, Mata, Zarco, etc., se declar6 sin votación el artículo 15 del proyecto, habiéndose acordado, no obstante, que se discutirla nuevamente tan pronto como la comisión lo presentara en otros términos, lo que nunca aconteció."? La consagración de la libertad religiosa, con las limitaciones concernientes instituidas en el artículo 130 constitucional y su Ley Reglamentaría, fue obra del Constituyente de 1917, el cual rompi6 con todos los antecedentes legislativos que se registraron en nuestro país sobre ese particular. De esta manera, la Constitución de 17 viene a contribuir normativamente para el cabal desenvolvimiento de la personalidad humana al brindar al individuo una libertad que antes le estaba vedada. Asimismo, al consignar varias limitaciones al ejercicio del culto público, pretende poner un obstáculo a los desmanes del clero en detrimento de la economía nacional principalmente, pretensi6n que siempre abrigó el Constituyente de 17 al discutirse los artículos 24 y 130 constitucionales (este último corresponde al 129 del proyecto respectivo) . :210 ZARCO, Congreso Constituyente, tomo 11, pág. 96. El artículo 15 del proyecto constitucional afirmaba: "No se expedirá en la República ninguna ley, ni orden de autoridad que prohíba o impida el ejercicio de ningún culto religioso; pero habiendo sido la religión exclusiva del pueblo mexicano la católica, apostólica, romana, el Congreso de la Unión cuidará, por medio de leyes justas y prudentes, de protegerla en cuanto no se perjudiquen los intereses del pueblo, ni los derechos de la soberanía nacional." Este precepto se antoja incongruente y hasta contradictorio, pues por una parte, autorizaba la tolerancia religiosa, sin proclamar abiertamente la libertad de creencias y de culto, y por la otra, tendia a preservar la religi6n católica, lo que en el fondo entrañaba una incipiente prohibici6n de cualquiera otra religión. Según dijimos, el articulo 15 del proyecto desató enconados y apasionados debates en el Congreso Constituyente (sesiones de 291 30 y 31 de julio y 1', 4 y 5 de agosto de 1856), sin que hubiere sido posible que se llegara a la votación respectiva. Don Francisco Zarco, defensor del principio de libertad o tolerancia religiosa, vaticiné que su consagración debía, con el tiempo, incorporarse a nuestro derecho público; y asi sucedió, en efecto, pues en la ley de 4 de diciembre de 1860 y en las adiciones y reformas de 25 de septiembre de 1873, se declaró definitivamente en México. Es curioso observar, por tanto, que en una Constitución liberal que exaltó la dignidad y personalidad del hombre a través de todas sus manifestaciones individuales y socia. les, como fue la de 1857, na se hubiera consignado la libertad religiosa, quizá por el temor infundado de debilitar la unidad nacional que radica primordialmente en la unidad religiosa del pueblo mexicano. La citada omisión, en que deliberadamente se hizo incurrir a nuestra Ley Fundamental de 57, presenta a ésta, en lo que a la libertad de creencias atañe, como un ordenamiento inferior a la Constitución yucateca de 1840, en la que por primera vez en México, se reconoció dicha libertad (art. 74).
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A propósito del primero de los preceptos mencionados, se desencaden6 en furibundos discursos la pasi6n jacobina de algunos diputados, no s610 en contra del clero, sino de dos instituciones eclesiásticas, como son la confesión auricular y el celibato de los sacerdotes católicos. En un voto particular el constituyente Enrique Recio pugn6 porque en el artículo 24 constitucionai se prohibiese tenninantemente dicha confesión, considerándola "inmoral', así como porque se constriñese a los prelados a contraer matrimonio. Por reputarse inefectiva tal pretendida prohibición e inconveniente dicha obligación, el citado voto particular no se incluyó en el texto del mencionado precepto ni en
el artículo 130 de la Constitución, la que, de haber acogido las pretensiones del diputado Recio, hubiese quebrantado el principio de la separación entre la Iglesia y el Estado al abordar dos cuestiones exclusivamente reservadas a Jos cánones eclesiásticos, sobre todo la que concierne a la confesión auricular, cuya justificación, desde un punto de vista estrictamente religioso (no político), puede o no establecerse mediante la recta y sana interpretación de los Evangelios, tópico este último que nos abstenemos de tocar por no corresponder al tema de la presente obra.2 '11
Por otra parte, mediante Decreto congresional publicado el 28 de enero de 1992 se modificó el artículo 24 constitucional para quedar en los siguientes términos; "Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las ceremonias ,devociones o actos del culto respectivo, siempre
que no constituyan un delito o falta penados por la ley. "El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohíban religión alguna. "Los actos religiosos de culto público se celebrarán ordinariamente en los
templos. Los que extraordinariamente se celebren fuera de éstos se sujetarán a la ley reglamentaria." Debe advertirse que este nuevo texto no descarta los dos tipos de culto: el privado y el público, a los cuales nos hemos referido con antelación. La novedad importante que introduce estriba en la terminante y absoluta prohibición de que el Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohiban religión alguna, declaración enfática que garantiza, como derecho humano, la libertad de creencias y de culto. Además, prevé la posibilidad de que el culto público se celebre extraordinariamente fuera de los templos, según lo prescriba la ley reglamentaria correspondiente, eliminando así la prohibición que el anterior artículo 24 contenía y quc ya hemos comentado en párrafos anteriores.
l. Libertad de circulación de correspondencia (antes articulo 25 constitucional. Actualmente articulo 16 tercer párrafo) m '1, Véase el Diario de los Debutes del Congreso Constituyente de 1916-17, pág. 743· . . , 271 bll! La incorporación del anterior artículo 25 constitucional al articulo 16 se efectuó) previo el trámite formal previsto en el artículo .1,35 de !a Ley SuPren:ta,. por p.ecreta de la Comisión Permanente del- Congreso de la Umon pubhcado en el Diario Oíicial: de la Federación correspondiente al 3 de febrero de 1983. 271
a 753 del tomo II.
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Esta libertad está concebida por nuestra Constituci6n en los siguientes términos: "La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará libre de todo registro, y su violaci6n será penada por la ley." Para que la correspondencia de una persona esté exenta de todo registro o censura de parte de las autoridades, se requiere que circule por las estafetas, es decir, por el correo ordinario, o sea, a virtud del servicio público de correo. De conformidad con esta garantía individual, toda autoridad tiene la obligación negativa de no registrar, esto es, de no inspeccionar la correspondencia de cualquier individuo y, por mayoría de raz6n, de no censurarla o prohibir su circulación. La disposici6n constitucional respectiva se encuentra corroborada por el articulo 442 de la Ley de Vías Generales de Comunicaci6n, que es el ordenamiento quc regula, entre otras, la materia de correos, y que derog6 al Código Postal. Dicho precepto dispone: "La correspondencia que bajo cubierta cerrada circule por correo, está libre de todo registro. La violaci6n de esta garantía es un delito que se castigará de acuerdo con las penas que establecen esta ley y el Código Penal." La sanci6n que se impone cuando se viola una cubierta cerrada la consigna el artículo 576 de la mencionada ley, respecto de aquellas personas ajenas al servicio de correos, en los siguientes términos: "Se aplicará de un mes a un año de prisi6n, o multa de cincuenta mil pesos, al que indebidamente abra, destruya o sustraiga alguna pieza de correspondencia cerrada confiada al correo." En el caso de que la violaci6n o apertura de una cubierta cerrada se cometa por un empleado o funcionario de correos, la pena respectiva es más grave, consistiendo en la privaci6n de la libertad de dos meses a dos años y destituci6n del cargo correspondiente (art.577). Por violaci6n de correspondencia que circule por las estafetas, el Código Penal no consigna ningún delito, a pesar de que la Ley de Vías Generales de Comunicaci6n remite a dicho ordenamiento en el artículo 442 transcrito. En efecto, el articulo 175 del C6digo Penal dispone que en los hechos que tipifica el articulo 173 como delictivos (apertura e interceptaci6n indebidas de una comunicación escrita que no esté dirigida a la persona que las realiza) no está comprendida la correspondencia por correo ordinario. La inviolabilidad de la correspondencia importa una seguridad jurídica que ya se establecía en la antigua legislaci6n española, misma que fijaba determinadas sanciones por interceptar una carta o pliego o por quebrantar o violentar cualquier efecto transportado por correo, habiéndose obligado, inclusive, al "superintendente general de correos' a no abrir las cartas sino en los casos en que hubiere "alguna sospecha fundada". 212 21:2 "Así lo estableció, dice Montiel y Duarte, el rey D. Carlos IV en la ordenanza del ramo, en el título 11 hasta el 21"; agregando que: "Las Cortes españolas declararon en .15 de enero de 1811 que: 'deseando evitar los abusos que pueden resultar de la gene. ralidad c~n 9':1.e_~ ha _~andado _!~ a..e..ertu~ ~~ _~~~J~..or el superintendente eeneral de
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El artículo 9 del Proyecto de Constitución de 57 impedía el registro de la "correspondencia privada y los demás papeles que circulaban por las estafetas", pudiendo sólo detenerse su circulación "por grave interés de la causa pública". Al discutirse esta última parte del precepto, se puso de manifiesto que a pretexto de salvaguardar los intereses públicos, las autoridades administrativas podrían hacer nugatoria la seguridad que representa la inviolabilidad de la correspondencia, por lo que el artículo 25 de la Constitución de 57 ya no consignó la referida limitación, así como tampoco el artículo 25 de la Ley Fundamental vigente.
J. La libre concurrencia según el espíritu y texto
del artículo 28 constitucional tal como este precepto se concibió por la asamblea Constituyente de Querétaro
a) A nálisis del precepto. La libre concurrencia es un fenómeno económico a virtud del cual todo individuo puede dedicarse a la misma actividad, perteneciente a un determinado ramo, que aquella a cuyo desempeño se entregan otras personas. La idea de libre concurrencia descarta la del exclusivismo en una función económica, esto es, implica la prohibición de que una persona o un grupo de individuos determinados tengan el privilegio o la prerrogativa de desplegar una cierta actividad, sin que ésta sea susceptible de ejercitarse por otros sujetos. En el terreno económico, la libre concurrencia es un hecho cuya realización trae como consecuencia el estimulo, el afán de superación .y mejoramiento por parte de los individuos que compiten. Además, es bien conocido el fenómeno de que, a virtud de la libre competencia, los precios bajan a la vez que se intensifica la actividad económica nacional y particular. La libre concurrencia es el efecto natural de la libertad de trabajo, puesto que ésta, estribando en la potestad que todo hombre tiene para dedicarse a la ocupación lícita que más le agrade, coloca a todo sujeto en la situación de poder desempeñar la misma función que otro u otros. Si se vedara la libre concurrencia, en el sentido de prohibir a una persona que asuma una actividad económica ejecutada por un grupo privilegiado, se haría nugatoria la libertad de trabajo, debido a qjue se impediría que ésta se desplegara por aquellas personas que no tuvieran prerrogativas exclusivistas. El artículo 28 constitucional, al consignar la libre concurrencia como derecho público subjetivo individual, derivado de la relación jurídica que prevé y que existe entre el Estado y sus autoridades por un lado y los gobernados por el otro, no hace sino afirmar la libertad de trabajo. Por ende, dicho precepto constitucional dispone que: "En los Estados Unidos Mexicanos no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, ni exención correos, decretaron que no se verifique dicha abertura eme ce aquenas cartas que haya alguna fundada sospecha; haciéndose entonces por el admirador y oficiales que reúnan la mayor confianza y sigilo con arreglo a lo prevenido en las ordenanzas de correos'," (Estudio sobre Garantías Individuales. págs. 483 Y 484.)
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de impuestos, ni prohibiciones a título de protección a la industria; exceptuándose únicamente los relativos a la acuñación de moneda, a los correos, telégrafos y radiotelegrafía, a la emisión de billetes por medio de un solo banco que controlará el Gobierno Federal, y a los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la reproducción de sus obras, y a los que, para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora." 1. Siendo la libre concurrencia un fenómeno social que se desarrolla naturalmente merced al juego espontáneo de las fuerzas económicas, la Ley Fundamental, para garantizarlo, no hizo sino establecer prohibiciones que fungen como garantías constitucionales de dicha libertad respecto a todos aquellos actos o situaciones que la impedirían o la entorpecerían, tal como se colige de la anterior transcripción. En primer lugar, el artículo 28 constitucional prohíbe la existencia de monopolios o estancos. A virtud de la prohibición de los primeros, se vedan la creación y el funcionamiento de entidades económicas (trusts, cartels), que con exclusión de otra o de cualquier individuo, desempeñen una actividad económica, bien sea de producción, de consumo, etc., colocando a todo sujeto en la posibilidad jurídica de dedicarse a cualquier ocupación, circunstancia de la que surge la libre concurrencia como fenómeno natural. 273 Al impedir el artículo 28 constitucional, en segundo término, los estancos de cualquier clase, elimina la prohibición de venta, compra, consumo, circulación, etc., que pueda decretarse o que de hecho se establezca respecto de cualquier mercancía, asegurándose de esta guisa su libre producción, comercio y consumo ..214 Otra medida constitucional para garantizar la libre concurrencia estriba en la prohibición de exención de impuestos. Esta medida es una consecuencia lógica que se deriva de la naturaleza jurídica de los impuestos. Éstos son relevantemente generales, es decir, creados, modificados o suprimidos por una ley en ~tido material, o sea, por un acto j ..':::idicoJ>roductor, 2f8 La Ley Orgánica del artículo 28 constitucional, de agosto de 1934. define los monopolios de la siguiente manera en su artículo 3: "Para Jos efectos de la presente ley, por monopolio se entiende toda concentración o acaparamiento industrial o comercial, y toda situaci6n deliberadamente creada, que permite a una o varias personas determinadas imponer los precios de los artículos o las cuotas de los servicios, con perjuicio del público en general o de alguna cIase social." Además, dicho ordenamiento orgánico presume ;uris tantum la existencia de monopolios en los siguientes casos: en toda concentración o acaparamiento de artículos de consumo necesario; en todo acuerdo o combinación de pro-r ductores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, realizados sin autorización y' regulación del Estado, que permita imponer los precios de los artículos o las cuotas de los servicios; y, en toda situación comercial, industrial o de prestación de servicios creada deliberadamente, que permita imponer los precios de los artículos o las cuotas de los servicios. {Art, 4'1 de dicha Ley Orgánica.) De dicha presunción [urís tantum se excluye a las empresas de servicios públicos concesionadoa que funcionen conforme a las tarifas aprobadas oficialmente y aquellas en que participe el Estado como accionista o asociado. (Art. 6'1) 2U La Ley Reglamentaria del artículo 28 constitucional considera como estanco "el monopolio constituido en favor del Estado para procurar provecho al fisco". {Art. 2'1)
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modificativo o extintivo de situaciones de derecho abstractas e impresionales. Por ende, un impuesto s6lo puede ser creado, modificado o suprimido mediante una ley, tanto en el sentido material del concepto (expresado en los términos ya expuestos), como en el formal, es decir, como acto emanado de la actividad normal y fundamental del Poder Legislativo, atento 10 dispuesto por la fracci6n VII del articulo 73 de la Constituci6n. La exenci6n de impuestos de que se hiciera beneficiaria a una actividad econ6mica o, mejor dicho, a los individuos o sociedades que la desplieguen, vendría a pugnar con la índole misma del impuesto, ya que éste debe establecerse, modificarse o suprimirse no para un individuo o un grupo de personas determinadas, sino p;;:"a todos aquellos sujetos físicos o morales que en número indeterminado se encuentren en la situaci6n o hipótesis jurídico-econ6mica prevista en la ley respectiva. Por otra parte, si se eximiese del pago de un impuesto a una persona o a un grupo de ellas numéricamente determinadas, se colocaría a estos beneficiados en una posici6n ventajosa, en la lid' econ6mica, respecto a sus competidores al evitarles a aquéllos una erogaci6n que necesariamente tendrían que hacer éstos a virtud del desempeño de su actividad. Con ello, a la vez que se menoscabaría la libre concurrencia, se violaría el espíritu de igualdad que inspira a un régimen constitucional como el nuestro. La declaraci6n constitucional en el sentido de que en los Estados Unidos Mexicanos no habrá prohibiciones a título de protecci6n a la industria, involucra otra garantía a la libre concurrencia. En efecto, si no existiera esa disposici6n constitucional, las autoridades, so pretexto de proteger una determinada industria incipiente, podrían prohibir que otras actividades econ6micas del mismo ramo se desarrollaran, mermando así la libre concurrencia y violando la garantía de la libertad de trabajo consignada en el artículo 5 de la Ley Fundamental. Hemos afirmado que una garantía a la libre concurrencia que establece la Constitución consiste en la prohibición de existencia y funcionamiento de monopolios. Pues bien, esta prohibici6n tiene las siguientes excepciones: las actividades relativas a la acuñaci6n de moneda, a los correos, telégrafos y radiotelegraiía y a la emm6n de billetes de banco, están sustraídas de la esfera de actuaci6n econ6mica de los gobernados, según lo dispone el artículo 28 constitucional. Las mencionadas actividades, reguladas por leyes especiales (tales como la Ley Monetaria, la de Vías Generales de Comunicaci6n, la Orgánica del Banco de México), son desarrolladas exclusivamente por el Estado a través de los organismos autoritarios que corresponda (Secretaria de Hacienda, de Comunicaciones, etc.), constituyendo lo que se llama monopolios estatales. Fuera de esas actividades excepcionales integrantes de la monopolizaci6n del Estado, ninguna otra funci6n es susceptible de constituir un monopolio desde el punto de vista constitucional. Por ende, el
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Estado, única y exclusivamente en ejercicio de aquéllas, puede asumir el aspecto de monopolizador e impedir que cualquiera otra entidad o individuo desempeñe las funciones que a él reserva la Ley Fundamental. La exención de un impuesto, hemos dicho, es otra medida que la Constitución toma para proteger la libre concurrencia. Pues bien, esta garantía encuentra en el propio artículo 28 constitucional salvedades importantes. De acuerdo con tal precepto, las autoridades pueden acordar, a título de privilegio, verbigracia, la exención de impuestos por un tiempo determinado a los inventores o perfeccionadores de algún aparato o procedimiento industrial, tal como sucede en la práctica, en la que el Ejecutivo suele autorizar dicha exención a las actividades que sean totalmente nuevas o necesarias para el fenómeno industrial del país, de conformidad con la legislación secundaria respectiva. Por otra parte, los privilegios que por determinado tiempo se conceden a los autores y artistas, inventores y perfeccionadores, la Constitución los instituye también como excepciones a la libre concurrencia. De acuerdo con tales privilegios, consignados tanto en la Ley Federal Sobre el Derecho de Autor, por lo que toca a la propiedad artística y literaria, como en la Ley de Propiedad Industrial, por lo que a esta materia se refiere, constituyen en realidad salvedades al principio general de la libre concurrencia, debido a que imposibilitan o impiden a cualquier persona, que no sea el autor, el artista, el inventor o el perfeccionador, realizar actividad alguna en relación con las obras e inventos de que se trate, salvo los casos expresamente establecidos por los mencionados ordenamientos. 2. Además de las garantías antes citadas a la libre concurrencia, el artículo 28 constitucional impone al Estado, por conducto de sus órganos legislativos y no legislativos, la obligación de dictar y ejecutar disposiciones y providencias tendientes a asegurar dicha libertad. Así, en el mencionado precepto de la Ley Fundamental se establece que "la ley castigará severamente y las autoridades perseguirán con eficacia: a) toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de los artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de precios; b) todo acto o procedimiento que evite o tienda a evitar la libre concurrencia en la producción, industria o comercio, o servicios al público; e) todo acuerdo o combinación, de cualquier manera que se haga, de productores, industriales, comerciantes y empresarios de transportes o de algún otro servicio, para evitar la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados, y d) en general todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida á favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social". El Código Penal, acatando la .disposición constitucional que impone a las autoridades estatales la mencionada oblización zcnérica, traducida en los objetivos indicados. ha con-
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ceptuado como delitos contra la economía pública en Su artículo 253 a todo acaparamiento de artículos de primera necesidad o de consumo necesario con el objeto de obtener. un alza en los precios, su ocultaci6n, así como la injustificada negativa para venderlos; todo acto o procedimiento que dificulte o se proponga dificultar la libre concurrencia en la producci6n o en el comercio; la limitaci6n de la producci6n de un artículo de consumo necesario, con el propósito de mantenerlo en elevado e injusto precio; la exportación de artículos de primera necesidad sin permiso de la autoridad competente, cuando éste sea necesario de acuerdo con la ley; la venta de un artículo de primera necesidad con inmoderado lucro por los productores, distribuidores, mayoristas o comerciantes en general; y todo acto o procedimiento que de alguna manera viole las disposiciones del articulo 28 constitucional. A pesar de la obligaci6n que tienen las autoridades todas consistentes en defender por leyes o actos concretos y diversos la libre concurrencia; no obstante que el Código Penal considera como delito cualquier acto que infrinja las disposiciones involucradas en el artículo 28 constitucional, lo cierto es que en la realidad no han dejado de haber, por un lado, verdaderos monopolios de hecho sobre algunos productos, y, por otro (lo que es más grave), multitud de reglamentos administrativos que, al imponer una serie de requisitos para el ejercicio de la actividad comercial o industrial que regulan, hacen prácticamente nugatorias la libertad de trabajo y la libre concurrencia. Afortunadamcnte, la actual Suprema Corte, al resolver varios juicios de amparo, ha considerado jurisprudenoialmente que todas aquellas disposiciones gubernativas que fijan ciertas distancias indispensables para el funcionamiento de los establecimientos comerciales del mismo ramo, violan el principio de la libre concurrencia consignado en el artículo 28 constitucional. Los fallos que nuestro máximo tribunal de justicia ha pronunciado en tal sentido y respecto del punto concreto indicado, constituyen un índice alentador para la conservaci6n de la puridad de nuestra Ley Suprema."! 3. El artículo 28 constitucional, en su tercer párrafo, declara que: "No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores, formadas para proteger sus propios intereses." Esta declaraci6n nos parece superfIua, puesto que evidentemente las agrupaciones de trabajadores, como organismos sociales típicos, no constituyen ningún monopolio, tomando éste en su concepto recto y estricto. En efecto, un monopolio implica la situaci6n en que una persona o un grupo de personas se colocan para evitar que otros sujetos físicos o morales distintos de ellos desempeñen la actividad que se 2j5 Tesis 215 del Apéndice al tomo CXVIII del Semanario Judicial de la Federación. Tesis 43 de la Compilación 1917~1965, y tesis 376 del Apindice 1975, Segunda Sala. (Tesis 360 del Apéndice 1985.)
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reservan, que acaparan. El fin de un monopolio consiste, pues, en el ejercicio exclusivo y excluyente de una determinada función en beneficio de un sujeto o de un grupo de sujetos determinados. Por el contrario, una asociación profesional, bien sea de obreros o de patrones, no tiene ese fin, esto es, no tiende a excluir a ninguna persona moral o física del desempeño de ninguna actividad, sino que su objetivo esencial radica en defender o proteger la situación económica y social de sus miembros mediante el mejoramiento de sus condiciones. El propio articulo 28 constitucional no reputa monopolios a "las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan, y que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo la vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso". La no conceptuación de dichos organismos como monopolios es también evidente, si se atiende a la finalidad que persiguen y a las consecuencias que se derivan de su funcionamiento y existencia. En efecto, las sociedades cooperativas de producción tienen Como fin genérico y común la repartición equitativa y proporcional de los rendimientos y utilidades que su ejercicio social produzca, eliminando la distinción entre patrones y trabajadores. El funcionamiento de una sociedad cooperativa no impide que cualquier otra entidad moral o cualquier persona fisica se dedique a la misma actividad económica a la que dicho organismo jurídico se entrega; por tanto, ni desde el punto de vista de la finalidad perseguida por las sociedades caoperativas, ni atendiendo a las consecuencias que su existencia y funcionamiento engendran, puede afirmarse que constituyan un monopolio, ya que el objeto y los efectos de éste son completamente diferentes de Jos que atañen a las indicadas personas morales. 4. Por lo que concierne a su aspecto histórico, la libre concurrencia ha experimentado una evolución paralela a la de la libertad de trabajo. En vista de ello, sena superfluo reiterar lo que expusimos al hacer la referencia histórica a la segunda de dichas libertades especificas, por lo que nos remitimos a las consideraciones que en aquella ocasión formulamos. Debemos subrayar la circunstancia de que, no obstante que la libertad de trabajo es el supuesto indispensable de la libre concurrencia Como fenómeno económico, el desmedido y desenfrenado ejercicio de aquélla, a raíz de la Revolución francesa, hizo en la realidad nugatoria a la segunda. Si bien la libertad de trabajo estaba declarada en la ley como derecho del hombre oponible a toda autoridad, en la práctica su desempeño dependía de condiciones reales de desigualdad en que los diversos grupos sociales y econ6-
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micos se encontraban. Todo hombre tenía la misma oportunidad juridica de desempeñar cualquier trabajo que le acomodara; sin embargo, sólo los poderosos, los detcntadores de los medios de producción, podían aprovecharla. Si bien a principios del liberalismo e individualismo de hecho existió un régimen de libre concurrencia, merced a éste se fue eliminando de la vida económica a los pequeños productores. La fábrica, que por su naturaleza misma de productividad gozaba de una situación favorable en los mercados, fue aniquilando el taller. Desaparecidos los sistemas de pequeña producci6n, se formaron los "trusts" o "cartels", que, si en un principio tuvieron como cuna la libre concurrencia, acabaron por destruir a ésta, al impedir que toda persona moral o física que no perteneciera a ellos, se dedicase a la actividad que dsplegaban, Fue así como surgió el régimen del absorbente capitalismo que colocó a los trabajadores asalariados, antes pequeños productores, en deplorable condición económica. En síntesis, la libre concurrencia, desarrollándose sin barrera alguna, sin previsión de algunas de sus consecuencias necesarias, como los monopolios o la absorción de los débiles por los fuertes, es un fenómeno que perjudica a la economía nacional y particular. Por ello, estimamos del todo plausible las prohibícioncs que para su forroación y funcionamiento establecieron las Constituciones de 57 y vigente en su respectivo artículo 28. A manera de mera referencia de antecedentes debemos decir que en la Novlsima Recopilación de las Leyes de España se prohibieron "los conciertos, ligas y monopolios" entre personas para "no vender ni contratar aquellas cosas. que son de su trato" sin que los recaudadores de las rentas reales les hicieran
reducciones en los impuestos (ley XII, título XII, que reprodujo la orden de Felipe II dada el año de 1566); en la Constitución española de 1812 se prohibió al rey "conceder privilegio exclusivo a persona o corporación alguna" (art. 178, párrafo noveno); la Constitución Federal de 1824 otorgó al Congreso facultad para conceder "derechos exclusivos a los autores por sus respectivas obras" {art. 50, frac. I); en las Bases Orgánicas de 1843 se estableció como obligación del presidente "Conceder privilegios exclusivos conforme a las leyes a los inventores, introductores o perfeccionadores de algún arte o in-
dustria útil a la nación" (art. 87, frac. XXVII). b) Los servicios PÚblicos y el articulo 28 constitucional. Este precepto, según lo hemos afirmado, dispone que la ley castigará severamente y las autoridades perseguirán con eficacia todo acto o procedimiento que evite o tienda a evitar la libre concurrencia en los servicios al público. Se presenta, pues, el problema de si la libre concurrencia debe operar jurídicamente en los llamados servicios públicos, problema que, a su vez, plantea otra cuestión presupuesta!, como es la consistente en determinar si es
lo mismo "servicio público" que "servicio al público". Para dilucidar dichos tópicos es imprescindible que nos refiramos al concepto o noción de "servicio público".
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Doctrinariamente, la noción de "servicio público" ha suscitado diferentes definiciones y conceptos entre los tratadistas de Derecho Administrativo. Hay temías, como la de la escuela de Duguit, denominada realista, que consideran como servicio público toda actividad del Estado cuyo, cumplimiento debe ser asegurado, reglado y controlado por los gobernantes. [éze afirma que la administración, para satisfacer necesidades de carácter general, emplea dos procedimientos: uno de derecho privado y otro de derecho público. El primero es el que USan los particulares cuando dan satisfacción a las necesidades colectivas y el segundo, que expresa el servicio público, se contiene en reglas jurfdicas especiales que tienen por objeto facilitar el funcionamiento regular y continuo de dicho servicio, dando lo más rápida y completamente posible satisfacción a las necesidades de interés general?" Posada estima que el servicio público "contiene la nación más definida, intensificada y dinámica del bien público, como cosa distinta del interés particular, o como conjunto de necesidades públicas y en cuanto a la satisfacción de éstas se reputa función de la administración".'" H auriou sostiene que el servicio público es "un servicio técnico prestado al público de una manera regular y continua para la satisfacción de una necesidad pública y por una organización pública".'" Presutti asevera que el servicio público propiamente dicho es aquel que desempeña un órgano del Estado directamente o por medio de concesionarios, diverso del servicio que atienden los particulares para el uso de todos los habitantes indistíntamente.?" Bielsa señala como elemento del servicio público Su realizaci6n por la administración pública directa o indirectamente ."" Vil/égas Basaoilbaso considera también como elemento del servicio público su prestación directa o indirecta (mediante concesiones) por la administración pública. "Este elemento, dice, excluye las actividades de los particulares que satisfacen necesidades colectivas."'" Paul Duez y Guy Debeyre asientan que: "Crear un servicio público es decidir que la satisfacción de una necesidad renacida como de interés general debe ser obtenida por el procedimiento de servicio público, que implica la empresa administrativa de desempeñar al público las prestaciones necesarias." 282 Fraga identifica los servicios públicos con las atribuciones del Estado, al afirmar que: "El servicio público sólo habrá de referirse a formas especiales de org-anización para realizar una de las atribuciones del EstaÓXJ."·os 216
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251 282 283
Les Príncipes Généraux du Droit Administratií, T. II, págs. 2 y siga. Tratado de Derecho Administrativo, T. 1, págs. 268 y aigs. Précís de Droit Administratif. pág. 44. l stituzioni de Diritto Administrativo Italiano. T. 1, pág. 203. Principios de Derecho Administrativo, págs. 42 y siga. Derecho Administrativo, T. III, pág. 50. Traité de Drois Administratíi, pág. 536. Derecho Administrativo, Ed. 1934, pág. 15.
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De los diferentes conceptos que la doctrina ha elaborado sobre la noción de "servicio público", se pueden deducir los siguientes elementos que integran su implicación o consistencia jurídica, a saber: a) La existencia de una necesidad colectiva; b) Que esta necesidad se satisfaga, de manera continua y regular, por la actividad del Estado, bien sea que éste la desempeñe directamente por conducto de sus órganos o bien indirectamente a través de establecimientos públicos' creados por él (organismos descentralizados, v. gr.), o de concesionarios particulares. Tal como lo considera la doctrina, y entre ella la teoría de jeze sobre todo, para la creación de un servicio público es menester una ley en sentido formal y material, que atribuya al Estado o a los órganos estatales la facultad o la obligaci6n de desempeñarlo para la satisfacción de una necesidad social, previendo o no su concesibilidad. De esta guisa, por un acto legislativo se segrega de la esfera de los .partículares la actividad que se repute servicio público, adscribiéndola a la entidad estatal. De ello se infiere que para estimar a una actividad como servicio público, se requiere que su desempeño se impute legalmente al Estado, es decir, que éste realice, directa o indirectamente (en este último caso mediante concesión) las prestaciones en que dicha actividad se traduzca. . Por el contrario, cuando el desempeño de una actividad no corresponda normativamente al Estado, sino que sea susceptible de desplegarse por los particulares, tal actividad no configura un servicio público propiamente dicho, aunque tienda a satisfacer necesidades colectivas o a realizarse en beneficio de la sociedad y de sus miembros componentes en número ilimitado. En esta hip6tesis, se estaría en presencia de un caso de seruicio al público, que es distinto del servicio público. En nuestro régimen 'jurídico se diferencian con claridad el 8CfVlClO al público o actividad de interés público, del servicio público estricto. Existe un principio de derecho, erigido a la categoria de garantía constitucional (art, 16), que enseña que los órganos estatales sólo pueden hacer lo que la ley les autorice y que los particulares pueden desempeñar todo acto que la ley no les prohíba. Por consiguiente, toda actividad que constitucional o legalmente no. se atribuya por modo exclusivo al Estado, es susceptible de realizarse por los gobernados, en ejercicio de la libertad de trabajo que consagra el artículo 5 de nuestro Código Fundamental. Ahora bien, si esa actividad se vincula con un interés social, el Estado debe regularla para preservarlo, exigiendo determinados requisitos para autorizar. su desempeño. De ahí que se distinga con nitidez la autorización, permiso o licencia para una actividad, de la concesión para realizar un servicio público. En el primer caso, la actividad corresponde, por derecho propio y conforme a la libertad de trabajo, al particular, estando su ejercicio condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos que fija el Estado para que dicha actividad no lesione los intereses sociales; en cambio, en el segundo caso, la acti-
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vidad pertenece a la entidad estatal, pudiendo delegar su desempeño (concesi6n) a los particulares. En síntesis, hay servicio púhlico, cuando la actividad en que éste se traduzca, se impute constitucional o legalmente al Estado para satisfacer regular y continuamente una necesidad colectiva; por el contrario, no se tratará de un servicio público, sino de un "servicio al público", en la hip6tesis de que la actividad respectiva no se atribuya por la Constituci6n o por la ley al Estado, teniendo el derecho los particulares de realizarla en ejercicio de la libertad de trabajo, cumpliendo los requisitos que al efecto se señalen legal O rcglamentariamente.v" De las consideraciones anteriormente expuestas, se llega a la conelusi6n de que la prohibici6n de monopolios y, consiguientemente, la libre concurrencia tratándose de servicios, 0010 son operantes en relaci6n con los llamados "seroicios al. público", pero no en ]0 que 'respecta a los "seruicios públicos" propiamente dichos. Éstos, como se desprende de las ideas anteriormente expuestas, son inherentes a la actividad del Estado, sin que los particulares tengan, por sí mismos, y en su calidad de tales, la potestad jurídica de desempeñarlos, lo que 0010 pueden hacer a través de un régimen de concesión. c) Critica al precepto. El articulo 28 constitucional es uno de los preceptos de nuestra Ley Fundamental que con más urgencia requiere una reivindicaci6n filosófica y una revisi6n desde el punto de vista econ6mico y social, pues su estricta observancia obstaculiza cualquier actividad gubernativa que en el orden legislativo y administrativo pudiera desplegarse para prevenir o remediar los trastornos económicos que, como fenómenos naturales, produce la libre concurrencia cuando se desarrolla irrestrictamente. Dicho precepto no se justifica desde el ángulo fil0s6fico-jurídico en los términos mismos en que está concebido; ni es id6neo, bajo el mismo aspecto, para "constitucionalizar" -valga la expresi6n- o legitimar desde el punto de vista constitucional la injerencia estatal en las actividades econ6micas de diferente tipo que desplieguen los gobernados a prop6sito del ejercicio de la citada libertad individual pública. En efecto, la crítica -en el propio sentido del concepto-- que se enfoque contra el articulo 28 constitucional plantea por modo lógicamente previo la cuesti6n general que consiste en la dilucidaci6n del alcance o extensi6n normativos que debe tener todo precepto en que se consigne una garantía individual frente a la persona humana, por una parte, y frente a la sociedad o colectividad, por la otra. En otras palabras, siendo de la esencia reguladora de la Constituci6n, como de cualquier ordenamiento, 2M El criterio de que una de las notas distintivas del servicio público es su prestación por el Estado, ha sido acogido por la Suprema Corte, según se advierte de las ejecutorias que aparecen publicadas en los tomos LXXXVI, pág. 2,090 Y LXXXIX, pág. 3,795, del Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época.
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normar las relaciones sociales, es decir, los múltiples y diversos vínculos que se entablan dentro del seno de la convivencia humana, principalmente entre dos de sus componentes primordiales, como son, el índividuo y la colectividad misma, y existiendo la posibilidad, muy frecuente por cierto, de que los intereses de ambos sean opuestos, ¿cómo debe la norma jurídica, sín afectar substancialmente las respectivas esferas de dichas dos entidades sociales, establecer entre ellas una ordenación adecuada que tienda a la armonía o compatibilización de los expresados intereses? ¿Cómo debe concebirse constitucionalmente una garantía individual para que el precepto en que se instituya cumpla con el objetivo deontológieo de toda norma de derecho? Dando por supuesta la idea que comparten todos los espíritus dignos de que el hombre es naturalmente libre, es decir, de que la libertad es un elemento inseparable de la personalidad humana -lo cual demostramos en otra ocasión_,2815 y tomando en consideración, por otra parte, la tesis prolijamente aceptada desde Aristóteles hasta nuestros días, en el sentido de que el individuo no vive aislado, sino en constante relación con sus semejantes, con los cuales forma la sociedad, que a su vez tiene intereses propios, diferentes y hasta opuestos a los de la persona en particular, surge la importante cuestión que estriba cn determinar cómo debe el Derecho y especialmente la Constitución, a través de sus-distintos preceptos, regulardichos dos órdenes de intereses, estableciendo entre ellos una verdadera armonía y respeto recíproco, sin incidir en radicalismos peligrosos y exeluyentes que proclamen, como lo hacía la Ley Fundamental de 1857, al individuo como el fin de las instituciones sociales, o que exalten a la colectividad como absorbente y aniquiladora de la persona humana. Los problemas anteriormente apuntados los abordamos en la introducción de esta obra, permitiéndonos reproducir algunas consideraciones que ya hemos expuesto. Existen dos realidades sociales incontrovertibles: la potestad libertaria de que cada sujeto es titular como factor indispensable para que consiga su finalidad vital, y la necesaria restricción, impuesta normativamente por el Derecho, como consecuencia de la ineludible regulación de las relaciones sociales que cada miembro de la comunidad entabla con sus semejantes. En otras palabras, esas dos realidades suscitan el fenómeno de afrontación entre la autonomía de la persona humana, revelada en su capacidad de forjar fines vitales y de escogitar los medios para su realización, y la heteronomia o imperatividad del orden jurídico. En consecuencia, ¿cómo pueden coexistir la potestad libertaria del hombre y el Derecho, que en esencia es nonnaci6n, es decir, limitación de la conducta humana? La. causa final prístina del orden jurídico en una sociedad estriba en regular las muy variadas relaciones que se entablen en el seno de la con2Sr,
Véase la introducci6n.
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vivencia humana. Estaregulaci6n se establece por modo imperativo, de (al suerte que las normas de conducta que la constituyen rigen sobre o contra la voluntad de los sujetos a los cuales se aplican. Sin embargo, desde un punto de vista deontol6gico, la capacidad normativa del Derecho no es absoluta, esto es, el orden jurídico no está exento de barreras infranqueables al consignar las reglas de conducta humana que integran sus diversos ámbitos de normaci6n, barreras que, pese a los jus-naturalistas, no son a su vez juridicas, sino que se traducen en exigencias éticas o filosóficas que hacen que el Derecho Positivo no sea el injustum jus de los romanos. Ahora bien, la ley o la costumbre, y principalmente la primera, deben necesariamente reconocer y respetar una esfera mínima de actividad individual, permitiendo al sujeto el ejercicio de su potestad libertaria tendiente al logro de sus fines vitales. Sin esta restricci6n ética al impulso jurídico de regulaci6n positiva, se eclipsaria totalmente la personalidad humana como entidad auto-teleol6gica para convertirla en un simple medio al servicio del poder legal ejercitado por los órganos de autoridad en quienes esté depositada la facultad de elaborar las leyes. Si el Derecho, como punto conjunto normativo, no respetara la esfera minima de actuaci6n individual ha jo sus distintos aspectos, se entronizaría en la sociedad la autocracia más execrable y el régimen más odioso de a-individualismo. En sintesis, el contenido de la norma juridica fundamental debe radicar precisamente en la regulaci6n de las relaciones entre los hombres, esto es, debe encauzar aquel aspecto de su actividad que implique relaciones y juego de intereses reciprocas, bien de particulares entre si, o entre éstos y los sociales, o viceversa. De esta guisa, cualquier régimen estatal sería respetable y respetado, pues estaría basado en la dignidad y en la libertad natural de la persona humana. Pero, además de la entidad individual, existen en el seno de la convivencia humana esferas de intereses que pudiéramos llamar colectivos, es decir, intereses que no se contraen a una sola persona o a un número limitado de sujetos, sino que conciernen a la sociedad en general o a una cierta mayoría social cuantitativamente indeterminada. Frente al individuo, pues, se sitúa el grupo social; frente a los derechos de aquél, existen los derechos sociales. Estas dos realidades, estos dos tipos de intereses aparentemente opuestos reclaman, por ende, una compatibilizaci6n, la cual debe realizarse por el propio orden jurídico de manera atingente para no incidir en extremismos peligrosos. Esta tendencia deontol6gica del orden jurídico, que afortunadamente se acoge por nuestra Constituci6n en diversos preceptos que instituyen sendas garantias individuales -y de los cuales debe excluirse el articulo 28 por las razones que más adelante expondremos--, se ha perfilado en la evolución ideo16gico-politica de la humanidad. Asi, a titulo de reacción contra el sistema absolutista, Que consideraba al monarca como el deposí-
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tario omnímodo de la: soberanía del Estado, los sociólogos y politicos del siglo XVID, en Francia principalmente, tales como Voltaire, Rousseau, Diderot, etc., observando las iniquidades de la realidad, elaboraron doctrinas que preconizaban la igualdad humana.. Como contestación a la insignificancia del individuo en un Estado absolutista, surgió la corriente jurídicofilosófica del jusnaturalismo (aun cuando en épocas anteriores, desde el mismo Aristóteles, a través de la filosofía escolástica y hasta los pensadores del siglo XVII, ya se había hablado de un derecho natural) que proclamó la existencia de derechos congénitos al hombre superiores a la sociedad. Tales derechos deberían ser respetados por el orden jurídico, y es más, deberían constituir el objeto esencial de las instituciones sociales, idea que prohijaron entre nosotros los Constituyentes de 1856-1857. El jusnaturalismo, por ende, exaltó a la persona humana hasta el grado de reputarla coma entidad suprema en la sociedad, en aras de cuyos intereses debería sacrificarse todo aquello que implicara una merma o menoscabo para los mismos. De esta guisa, los diversos regimenes jurídicos que se inspiraron en la famosa Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, eliminaron todo lo que pudiera obstruccionar la seguridad y eficacia de los derechos naturales del individuo, forjando una estuctura normativa de las relaciones entre gobernantes y gobernados con un contenido eminentemente individualista y liberal. Individualista, porque, como ya dijimos, consideraron al individuo como la base y fin esencial de la organización estatal; y liberal, en virtud de que el Estado y sus autoridades deberían asumir una conducta de abstención en las relaciones sociales, dejando a los sujetos en .posibilidad de desarrollar libremente su actividad, la cual sólo era susceptible de limitarse por el poder público cuando el libre juego de los derechos de cada gobernado oríginara conflictos personales. Fiel a la idea de no obstaculizar la actuación de cada miembro de la comunidad, el liberal-individualismo proscribió todo fenómeno de asociación, de coalición de gobernados para defender sus intereses comunes, pues se decía que entre el Estado como suprema persona moral y política y el individuo, no deberían existir entidades intermedias. Como toda postura extremista y radical, el liberal-individualismo incidió en errores tan ingentes, que provocaron una reacción ideológica tendiente a concebir la finalidad del Estado en un sentido claramente opuesto. Los regímenes liberal-individualista proclamaron una igualdad teórica o legal del individuo; asentaban que éste era' igual ante la ley, pero dejaron de advertir que la desigualdad real era el fenómeno inveterado que patentemente se ostentaba dentro del ambiente social. No todos los hombres estaban colocados en una misma posición de hecho, habiéndose acentuado el desequilibrio entre las capacidades reales de cada uno merced a la proe1amación de la igualdad legal y del abstencionismo estatal. El Estado, obedeciendo al principio liberal clásico de laissez faire, laissez paser, tout va
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de lui-méme, dejaba que los hombres actuaran libremente, teniendo su conducta ninguna o casi ninguna barrera jurídica; las únicas limitaciones a la potestad libertaria individual eran de naturaleza eminentemente fáctica. De esta manera, era más libre el sujeto que gozaba de una posición real privilegiada, y menos libre la persona que no disfrutaba de condiciones de hecho que le permitieran realizar sus actividades conforme a sus intenciones y deseos. Al abstenerse el Estado de acudir en auxilio y defensa de los fácticamente débiles, consolidó la desigualdad social y permitió tácitamente que los poderosos aniquilaran a los que no estaban en situación de combatir a éstos en las diversas relaciones sociales. Tratar igualmente a los desiguales, que es la tendencia a la igualdad jacobina y, por tanto, falsa, fue el gravísimo error en que incurri6 el liberal-individualismo como sistema radical de estructuraci6n jurídica y social del Estado-. Las consecuencias de hecho que de tal régimen se derivaron, fueron aprovechadas para la proclamación de ideas colectivistas, al menos en el terreno económico, manifestándose abiertamente opuestas a las teorías individualistas y liberales. El individuo, según el colectivismo, no es ni la única ni mucho menos la suprema entidad social. Sobre los intereses del hombre en particular existen intereses de grupo que deben prevalecer sobre los primeros. En caso de oposición entre la esfera individual y el ámbito colectivo, es preciso sacrificar al individuo, que no es, para las ideas colectivistas, sino una parte del todo social cuya actividad debe realizarse en beneficio de la sociedad. Como ésta persigue fines específicos, los objetivos individuales deben ser medios para realizarlos, dejando de ser la persona humana, por tal motivo, un auto-fin, para convertirse en un mero conducto de consecuci6n de las finalidades sociales, variables según el tiempo y el espacio y de hecho impuestas por gobiernos ocasionales. Al individuo, por ende, le está prohibido. desplegar cualquier actividad que no sólo sea opuesta, sino diferente, de aquella que se estima en el colectivismo como idónea para lograr tales fines sociales específicos. Las tesis extremistas que pretenden establecer ideas orientadoras de la finalidad del Estado y del orden juridico, como el liberal-individualismo y el colectivismo, basadas en una observación parcial de la realidad social, necesariamente incuban una ideologia sintética a la manera hegeliana, que, admitiendo y rechazando respectivamente los aciertos y errores radicales de la tesis y de la antitesis, se integra con un contenido ecléctico que atingentemente explica y fundamenta la posición de las entidades individuales y de la social como elementos que deben coexistir y ser respetados recíprocamente. En tal ideologia sintética estriba la deontología del orden jurídico y, en especial, de los preceptos que consagran las garantías individuales, las cuales, de esa guisa, se apartan de la tendencia liberal clásica, consistente en concebirlas exclusivamente a través de los intereses puramente individuales. Ahora bien, ,cómo se revela dicha síntesis?
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Es indiscutible que e! hombre está dotado de una capacidad natural para procurar su felicidad, cuyo contenido se integra con fines vitales que él mismo forja, seleccionando libremente, en consecuencia, los conductos que repute id6neos para la consecuci6n de dichos objetivos. Siendo la libertad, bajo tales auspicios, un factor consubstancial de la personalidad de! hombre, e! orden jurídico debe reconocerla a través de sus múltiples derivaciones específicas, garantizando una esfera mínima de acci6n en favor del gobernado individual. De esta manera, e! derecho, desde el punto de vista de su deontología, significa la permisi6n, que su orden debe establecer, en el sentido de tolerar al gobernado el desempeño de su potestad libertaria a través de variadas manifestaciones especiales que se consideran como medios indispensables para la obtenci6n de los fines vitales particulares: libertad de trabajo, de expresi6n del pensamiento, de rcuni6n y asociaci6n, de comercio, etc. De esta suerte, las diferentes potestades de la libertad individual natural, de simples fenómenos fácticos, se erigen, por el Derecho Objetivo y en acatamiento de principios derivados de la naturaleza del ente humano, en derechos públicos subjetivos. Sin embargo, tal permisión no debe ser absoluta, ya que el Derecho, como esencialmente normativo, al regular las relaciones sociales, forzosamente limita la actividad de los sujetos de tales vínculos. Por ende, para mantener la armonía dentro de la sociedad y evitar que ésta degenere en caos, el orden jurídico debe prohibir que la desenfrenada libertad individual origine conflictos entre los miembros del todo social y afecte valores o intereses que correspondan a la colectividad, en la inteligencia de que tal prohibición debe determinarse por e! Derecho, atendiendo a diversos factores que verdaderamente y de manera positiva la justifiquen. En consecuencia, todo régimen jurídico, al consignar la pcnnisi6n de un mínimo de actividad individual, correlativamente. tiene que establecer limites o restricciones al ejercicio absoluto de ésta para mantener el orden dentro de la sociedad y preservar los intereses de la misma o de un grupo social determinado. En este sentido, pues, el orden jurídico debe propender a restringir el desempeño ilimitado de la potestad libertaria del sujeto, siendo bajo esta tesitura eminentemente prohibitiuo. Pues bien, además de las esferas juridicas individuales existen ámbitos sociales integrados por los intereses de la colectividad, por lo que el sujeto no es ni debe ser el único y primordial pupilo del orden jurídico. El individuo debe desempeñar su actividad, no sólo enfocándola hacia el logro de su felicidad personal, sino dirigiéndola al ejercicio de funciones sociales. El hombre no debe ser la persona egoísta que exclusivamente vele por sus propios intereses. Al miembro de la sociedad, como tal, se le impone el deber de actuar en beneficio de la colectividad bajo determinados aspectos, imposición que no debe rebasar, en detrimento del sujeto, ese mínimo de potestad libertaria que sea el factor indispensable para la obtenci6n del
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bienestar individual, Es inconcuso que el orden juridico ha salido ya de los estrechos limites que le demarcaba el sistema liberal-individualista, y ello se revela patentemente en el concepto y función de la propiedad privada, la que ya no es un derecho absoluto bajo la idea romana, según la cual el propietario estaba facultado para usar,· disfrutar y abusar de la cosa, sino un elemento que debe emplear el dueño para desplegar una función social, cuyo no ejercicio o indebido uso origina la intervención del Estado, traducida en diferentes actos de imposición de modalidades o, inclusive, en la expropiación. Por tanto, bajo este otro aspecto, el orden juridico debe válidamente imponer al gobernado obligaciones que Duguit llama "individuales públicas", puesto que las contrae el sujeto en favor del Estado o de la sociedad a que pertenece. Es evidente que la imposición de tales obligaciones debe tener como límite ético el respeto de la esfera mínima de actividad del gobernado, a efecto de no imposibilitar a éste para realizar su propia finalidad vital, pues si la tendencia impositiva estatal fuese irrestricta, se rebajaria a la persona de la categoria de ente auto-teleológico y se gestarían regímenes autocráticos que necesariamente generan la desgracia de los pueblos, al hacer incidir a sus componentes individuales en la infelicidad. Según aseveramos con antelación, la verdadera igualdad que debe establecer el Derecho se basa en el principio que enseña un tratamiento igual para los iguales y desigual para los desiguales. El fracaso del liberal-indivídualísmo clásico, tal como se concibió en la ideologia de la Revolución francesa, obedeció a la circunstancia de que se pretendió instaurar una igualdad teórica, desconociendo las desigualdades reales, lo que originó en la práctica el desequilibrio social y económico que incrementó las ideas colectivistas. Pues bien, como el establecimiento de una igualdad real es un poco menos que imposible de lograr, la norma juridica debe facultar al poder estatal para intervenir en las relaciones sociales, principalmente en las de orden económico, a fin de proteger a la parte que esté colocada en una situación de desvalimiento. El desiderátum consistente en implantar la igualdad real en la sociedad no debe ser otra cosa que uno de los fines del orden juridico estatal y una de las metas de la actividad gubernamental. Para ello es menester que dicho objetivo se consume simultáneamente Con los demás que hemos apuntado, de lo que se concluye que un régimen de derecho no debe fundarse o inspirarse en una sola tendencia ideológica generalmente parcial y, por ende, errónea, sino tener como ideario director todos aquellos postulados o principios que se derivan de la observación exhaustiva de la realidad social y que tienden a exaltar, en una adecuada armonía, tanto a las entidades individuales como a los intereses y derechos colectivos. Concretando las consideraciones que se acaban de exponer, podemos afirmar las siguientes conclusiones que implican la deontología del orden
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jurídico y, en especial, de los preceptos en que se consagran las llamadas garantías individuales, a saber: a) Frente al individuo, dicho orden debe reconocer o permitir las potestades naturales libertarias del sujeto en la medida indispensable para que éste conserve su calidad de auto-fin, es decir, para que logre o pueda lograr SUS fines vitales. b) El orden jurídico debe prohibir o limitar la actividad individual en aquellos aspectos que perjudiquen o dañen a la sociedad o a otros sujetos de la comunidad. c) Dicho orden debe imponer al gobernado dctenninadas obligaciones cuyo cumplimiento redunde en beneficio social. d) Frente a los. intereses colectivos el orden jurldico debe autorizar la intervención del poder público en las relaciones sociales para preservar a la comunidad o a los grupos desvalidos, con tendencia a procurar una igualdad real, al menos en la esfera económica. Claro está que entre estas finalidades deontológicas del orden jurídico debe imperar un justo equilibrio, de tal manera que no se menoscabe esencialmente ninguna de las esferas reales cuya subsistencia y garantía se pretenda. Cuando dicha justa armonia no se logra, el régimen del Estado degenera en extremismos absurdos, pues si se desconocen los intereses colectivos, si se considera, como lo hizo el liberal-individualismo, que el hombre en 'particular es la base y el objeto de las instituciones sociales, se propicia la--gcstaCión -de uña desigualdad portentosa; a la par que, por' el contrario, si se erige a la entidad social en el factótum de la teleología jurídica, se desconocería al individuo su carácter de persona y se le colocarla en la indigna e inhumana posición de célula incondicional de un organismo todopoderoso. Por otra parte, fijar hasta qué punto debe el orden jurídico limitar la actividad y la esfera de los particulares y hacer prevalecer frente a éstos los intereses y derechos sociales, es un problema muy complejo que no es posible resolver a priori. Sólo nos es dable afirmar, no a guisa de contestación, sino como mera orientación para posibles soluciones a tal cuestión, que la demarcación de las fronteras entre los diferentes objetivos del orden jurídico nunca debe rebasar una órbita mínima de subsistencia y desenvolvimiento de la entidad individual y de la entidad social. Dicho de otra manera, en el afán dc proteger auténticos intereses de la sociedad, bajo el deseo de establecer en el seno de la misma una verdadera igualdad real mediante un intervencionismo estatal en favor de los grupos humanos desvalidos, no se debe restringir a tal grado el ámbito de la actividad de la persona individual que impida a ésta realizar sus propios objetivos vitales. Ahora bien, como los intereses sociales, como las exigencias privativas de cada Estado, como las deficiencias, vicios y errores que se deban corregir en cada régimen históricamente dado para procurar el bienestar y el pro-
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greso -de un pueblo, varían por razones temporales y espaciales, es evidente que no puede aducirse un contenido universal o absoluto de las finalidades específicas de! orden jurídico. Por ende, para fijar dicho contenido hay que atender a una multitud de factores propios de cada nación, sobre todo a su realidad social específica; pero respetando siempre, sin embargo, la órbita mínima de desenvolvimiento libre de las entidades individuales y colectivas, a efecto de no degenerar en extremismos que no conducen sino a la desgracia o infelicidad individual y social. Como se advierte de la breve semblanza que acerca del artículo 28 de la Ley Fundamental hemos hecho, su texto responde a la postura permisiva en que debe colocarse toda norma jurídica, principalmente la constitucional, al reconocer en favor de todo gobernado, sea persona física o moral, su potestad libertaria tendiente a concurrir, en la industria o en e! comercio, con todos los sujetos que dentro de la sociedad desarrollen una misma actividad económica. Pero, por otra parte, dicho precepto hace caso omiso de los intereses auténticamente sociales que pudieren verse lesionados mediante e! ejercicio extremo, excesivo o desenfrenado de la libre concurrencia, ya que las garantías de seguridad jurídica que instituye, y a las cuales hemos aludido, sólo propenden a preservar al illdividuo en particular en e! desempeño de dicha libertad, al autorizar la remoción de lodos los obstáculos que pudieran impedirla o menoscabarla; y si en e! articulo 28 constitucional se emplea la locución "perjuicio del público en general o de alguna clase social", es para indicar la tendencia de la legislación secundaria y de la actividad administrativa hacia la abolición de las "ventajas exclusivas indebidas" a favor de una o varias personas que afecten, en detrimento de otras, la consabida libertad. Para contestar a la pregunta de si el articulo 28 constitucional debe facultar al Estado para intervenir en e! libre juego de la concurrencia económica, se debe responder previamente .a esta importante cuestión: ¿la libre competencia, desarrollada ilimitadamente, es inocua :para lesionar a la socíedad, o, por e! contrario, su ejercicio irrestricto puede causar daños a los intereses sociales? De la solución que se brinde a este trascendental problema dependen la conservación del articulo 28 de nuestra Constitución en los términos en que actualmente está concebido o la reforma de su texto; y si es suficiente considerar que el desempeño excesivo de cualquiera libertad individual entraña una posibilidad de damnificación social, aunque los perjuicios inherentes no se causen por modo actual o positivo, debe concluirse necesariamente que cualquier precepto constitucional, tomando en cuenta dicha posibilidad, debe contener, al menos, la declaración de que el ejercicio de una potestad libertaria por parte del gobernado sólo es permitido y únicamente protegido por el Derecho, cuando no afecte el interés social. Pues bien, dicha declaración no la involucra el artículo 28 constitucional. La situación en Que este precepto coloca al Estado frente a la
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libre concurrencia se traduce ---eso SÍ, con razón- en que éste sea un per· seguidor y castigador de todo aquello que evite o merme dicha libertad, sin otorgarle, en cambio, ninguna facultad para intervenir en el ejercicio de la misma con miras a preservar a la sociedad, cuando su desempeño excesivo e ilimitado pueda producir trastornos en la economía pública. No es lo mismo, por tanto, proteger el interés social mediante la tutela de la libre concurrencia, que escudarlo contra el desarrollo desorbitado de ésta. Rebasaría los límites de esta obra el tratamiento o estudio de los fenómenos económicos que trae aparejado el desempeño irrestricto de dicha libertad; pero insistimos, si no se acepta la idea de que en todo caso, por modo absoluto e inexcepcional, la libre concurrencia siempre sea benéfica, o, al menos, no perjudicial, para los intereses auténticos de la sociedad, debe concluirse que, admitiendo la posibilidad contraria, como ya se dijo, el artículo 28 constitucional debe estar concebido en términos de previsi6n y prevención y, en su caso, de remedio, para los males o trastornos que pudieran ocasionarse por el hecho de permitir que todo individuo se dedique a una misma actividad productiva, industrial o comercial, cuando las necesidades econ6micas que ésta tienda a satisfacer ya se encuentren colmadas. Aun en épocas en que el liberal-individualismo enseñore6 a los regímenes políticos y jurídicos, no faltó quien, como el jesuita Mateo Liberatore, a fines del siglo pasado, al referirse a las ventajas de la libre concurrencia, manifestara que con éstas "se mezclan males gravisimos, los cuales excusan la antipatía de muchos y dan motivo a pensar si, en vez de libertad sin limitaciones, sea preferible para la buena economía política una libertad templada por leyes que impidan sus perniciosos excesos y la dirijan al verdadero fin del hombre", agregando que: "La libre concurrencia es sin duda favorable a la profusa y rápida producci6n, pero no así a la equítativa distribuci6n. Sus defensores, procediendo de una manera abstracta, consideran la riqueza por sí misma; pero olvidan al hombre a quien debe servir la riqueza. Esa concurrencia libre tiende a acrecentar la fortuna del rico, pero también a disminuir la suficiencia del pobre."'" Ahora bien, concluirnos nosotros, como al Estado no le es dable intervenir en el juego de la libre concurrencia para regular o equilibrar las exigencias de la economía nacional con la capacidad productora de las distintas ramas de la industria, principalmente, por vedárselo el artículo 28 constitucional, resulta que todos los actos estatales, sean legislativos o administrativos, a través de los cuales se pretenda obtener dicha regulaci6n o equilibrio, serian contrarios al texto mismo de la mencionada disposición, como acontece frecuentemente. El ejercicio exagerado de la libre concurrencia puede provocar diversos fen6menos económicos que seria preciso prevenir o remediar. Así, dicha Ii286
Principios de Economía Política, págs. 235 y 236.
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bertad, al excluir con todo acierto los monopolios no estatales, tiene como finalidad, según se dijo, colocar al gobernado en situaci6n de competir con sus semejantes en cualquiera rama industrial o comercial, por lo que, conforme a ella, -a nadie puede vedarse que desempeñe una actividad económica que ya se esté realizando por otros sujetos. En tal virtud, puede suceder que en un determinado sector de la economía haya excesivos comerciantes o industriales, circunstancia que, si bien es favorable en principio para los intereses del público consumidor al originar el abatimiento de los precios de las mercaderías, a la larga generarla ciertas crisis de sobre producción o sobrecomercio, las cuales, cuando afectan importantes sectores de la .economía nacional, redundarian indiscutiblemente en detrimento de la sociedad, merced a la interdependencia que existe entre todos los factores económico-sociales, Por otra parte, la excesiva libre concurrencia pe>dria evitar que ciertos productos o materias primas se utilizaran en la fabricaci6n de artículos que verdaderamente fuesen impulsores y vigorizadores de nuestra economía, al suponerse fundamentalmente que' dichos productos o materias primas sean empleadas en la elaboraci6n de mercancías que, por SU propia naturaleza, no estén destinadas a la satisfacci6n de las necesidades primarias del pueblo, como sucede, verbigracia, con los artículos de lujo. Además, en el terreno crediticio, por ejemplo, la existencia excesiva de empresas afianzadoras podria provocar serios colapsos en perjuicio del público que utilice los servicios de las mismas en una variada gama de operaciones mercantiles. En efecto, conforme a la legislación sobre instituciones de fianzas, para que una compañía opere en este ramo mercantil se requiere la autorización que al respecto otorgue la Secretaria de Hacienda, previa la satisfacci6n, por parte de la sociedad peticionaria, de determinados requisitos o condiciones, autorizaci6n que es concesible mediante la facultad discrecional con que legalmente se inviste a dicha dependencia federal. Podria darse el caso de que, contra la negativa a otorgar dicha autorizaci6n, una o varias sociedades que pretendieran dedicarse a la expedici6n de fianzas onerosas, acudieran a la vida de amparo alegando la inconstitucionalidad del precepto de la ley correspondiente, por permitir que la Secretaria de Hacienda discrecionalmente conceda o niegue la consabida autorización con violación a la garantía de la libre concurrencia consagrada en el artículo 28 de la Ley Fundamental, puesto que, a virtud de la negativa que se combata, en realidad se estaria auspiciando un monopolio en favor de las instituciones afianzadoras ya existentes. Ahora bien, aplicando estrictamente dicho precepto constitucional, se Ilegaria a la conclusión de que toda sociedad, cubriendo las condiciones señaladas en la ley respectiva, debiera obtener la autorizaci6n para operar que pidiese a la Secretaria mencionada; y de esta guisa, se podrian multiplicar indefinidamente las empresas de fianzas, las cuales, para poder competir en el mercado correspondiente, tendrían que abatir las primas perceptibles con motivo de la
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expedición de las pólizas de afianzamiento, mermando con ello sus ingresos y, por ende, su solvencia y estabilidad económica, en las cuales descansa primordialmente la solidez de sus operaciones frente al público, el cual, por la causa ya anotada, se vena en riesgo de no poder obtener cabalmente el cumplimiento de las obligaciones contraídas en tales documentos. Debemos decir que no está en nuestro ánimo presentar, ni mucho menos estudiar, todos los fenómenos económicos que, en detrimento de la sociedad, pueda ocasionar un ejercicio ilimitado de la libre concurrencia, pues nos basta para el logro del objetivo primordial del tema que abordamos, consistente en patentizar la necesidad de una reforma al articulo 28 constitucional, producir la convicción de que tal libertad, cuando carece de barreras juridicas inspiradas en verdaderos móviles de beneficio colectivo, puede causar serios daños a los intereses sociales. Por otra parte, ¿si toda garantía individual tiene en sí misma sus propias limitaciones naturales derivadas de los imperativos deontológicos del orden jurídico, según se ha afirmado, en cuanto que quedan fuera del derecho público subjetivo correspondiente aquellos actos del gobernado que afecten a la sociedad, como sucede, verbigracia, con la libertad de emisión del pensamiento, de trabajo, de imprenta, etc., por qué no habrá de tenerlas, con análogos alcances, la libre concurrencia? En conclusión, con el objeto de que el articulo 28 constitucional cumpla con la' exigencia deontológica de toda norma jurídica fundamental, en el sentido de armonizar los intereses del particular con los intereses sociales, dicho precepto debe ser materia de una importante adición, la cual, además de consagrar en beneficio de todosy cada uno de los individuos la libre concurrencia como derecho PÚblico subjetivo, declare que ésta podrá vedarse cuando dañe a la sociedad. Ahora bien, en este último aspecto, el citado artículo 28 sólo debe ser facultativo o enunciativo, es decir, únicamente debe 'puntar la remisión a la legislación secundaria, que en este caso sería su propia Ley Reglamentaria, para que en ésta se establezcan de manera limitativa las situaciones objetivas en las cuales se considere, por modo general, los casos en que el ejercicio abusivo o extremo de dicha libertad pueda lesionar los verdaderos intereses sociales. Desde luego, al elaborar dicha legislación, debe procederse con todo desinterés personal n de grupo, con patriotismo y mesura, estudiando debidamente, con diligencia y detenimiento y acudiendo al auxilio de la ciencia económica, principalmente, las situaciones en que tal afectación pueda producirse, a fin de que, so pretexto de salvaguardar a la sociedad contra los riesgos de una desorbitada libre concurrencia, no se elimine o haga nugatoria esta libertad cuando sea ejercítable en sus justos límites y adecuadas proporciones, ni se autoricen los funestos monopolios encubridores de intereses mezquinos de que tanto ha padecido nuestro sufrido pueblo. Es pertinente, por último, hacer hincapié en que la Ley Rezla-
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mentaria del artículo 28 constitucional, que bajo dichos lineamientos generales se elabore, no debe instituir en favor de las autoridades administrativas encargadas de su aplicación, la mal entidad "facultad discrecional", rayana en la arbitrariedad, cuando, por virtud de ella, el órgano del Estado a quien se confiera pueda emitir su juicio contrariamente a elementos objetivos, o sea, cuando haciendo caso omiso de éstos, dicha facultad no consista, como debiera ser, en un régimen de derecho, en su apreciación subjetiva, prudente y lógica. En resumen, y como corolario de las consideraciones que se acaban de ex.poner, estimamos que el texto del articulo 28 constitucional, conservan-
do sus propios términos, debe ser adicionado con la siguiente declaración: "Toda persona puede concurrir libremente en la producción, industria o comercio. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse, por las autoridades que corresponda, cuando lesione el interés de la sociedad, en los términos que marque la Ley Reglamentaria de este precepto." 286'" IV.
BREVES CONSIDERACIONES SOBRE EL ARTÍCULO TERCERO CONSTITUCIONAL
a) Somera referencia histórica. La educación pública en México ha oscilado entre un régimen de libertad y un sistema de control estatal. Dentro de la organización política y social de los aztecas existían dos instituciones educativas, el Tepuchcali y el Calmecac; en las que respectivamente se impartía enseñanza a los jóvenes pertenecientes a la clase media y a los mancebos de la clase acomodada de la sociedad. Dichas instituciones, cuya estructura, funcionamiento, métodos y formas educacionales no nos incumbe tratar') 287 estaban bajo la autoridad del Estado y a ellas tenían la obligación de ingresar los varones que hubiesen rebasado la niñez y la adolescencia. Fácilmente se comprende que en el régimen azteca la educación oficial era de tipo clasista, ya que, como afirma Octavio A. H ernández, "La clase del pueblo, compuesta de los llamados matzehuales, tenía que permanecer en la ignorancia, pues el Estado) si puede llamarse así a la organización politica azteca, les negaba las luces de la ilustración." zas Durante la época colonial la educación estaba en manos de la Iglesia y del Estado y tenía un contenido esencialmente religioso que proscribía toda libertad de enseñanza. El control eclesiástico y civil se ejercía sobre los libros de texto, los mentores y la didáctica en general y su principal finalidad consistía 2816 biB El artículo 28 constitucional que hemos analizado y comentado fue sustituido por otro precepto substancialmente diferente. aunque con el mismo numeral, que estudiamos en el Capítulo Décimo de esta obra, denominado "La Rectoría Económica del Estado", 2g7 Entre otros historiadores, don Alfredo Cbauera trata con minuciosidad el sistema de enseñanza que se recibía en ambos planteles, las materias que en ellos se impartían, el método, educativo que empleaban y demás modalidades que caracterizaron la educación del joven azteca. (Véase México a Través de los Siglos, tomo l.) 288 La. Constituci6n de los Estados Unidos Mexicanos. tomo JI. oá2'. 27.
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en la defensa de las doctrinas católicas que eran la base de la unidad política de! Estado español.'" En la Constitución de Cádiz (arts, 131 y 132) se pretendió planificar la educación pública, sin reconocerse la libertad de enseñanza. La Carta de Cádiz "estableció la obligación de crear e! número competente de colegios y de universidades que se creyeren convenientes para la enseñanza de todas las ciencias, de la literatura y de las bellas artes, sobre la base de una perfecta uniformidad en todo el país y bajo la dirección de una junta compuesta de personas nombradas por e! gobierno, a quienes se sometía la inspección de la enseñanza pública.v? Bajo la Constitución Federal de 1824, entre las facultades del Congreso General figuraba la consistente en promover la ilustración mediante el establecimiento de colegios de marina, artillería e ingenieros, de institutos en que se enseñaran las ciencias naturales y exactas, las políticas y morales, así como las "nobles artes y lenguas", sin perjudicar, mediante todo ello, "la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la educación pública en sus respectivos Estados" (art. 50, frac. I). Montiel y Duarte sostiene que "desde el año de 1824 se abrieron establecimientos de instrucción pública, bajo la dirección de franceses y francesas, que han contribuido poderosamente a afrancesar nuestros hombres y literatura't.?" Por Decreto de 21 de octubre de 1833 se suprimió la Universidad de México, creándose una Dirección General de Instrucción Pública para e! Distrito y Territorios de la Federación compuesta por el Vicepresidente de la República y seis directores nombrados por e! gobierno, habiéndose dispuesto que tendría a su cargo "todos los establecimientos públicos de enseñanza, los depósitos de los monumentos de arte; antigüedades e historia natural, los fondos públicos consignados a la enseñanza, y todo lo perteneciente a la instrucción pública pagada por el gobierno" (art. 3). Quedaba a cargo de dicha dirección, además, designar "los libros elementales de enseñanza, proporcionando ejemplares de ellos por todos los medios que estimara conducentes" (art. 10) . En cumplimiento de! citado decreto se ordenó el establecimiento de una escuela normal y de enseñanza primaria para mujeres y para niños y niñas, en cuyos planteles se debía enseñar a "leer, escribir y contar, e! catecismo religioso y el politico".'" Respecto de esta reforma educativa, don Valentln Gémez Farias, en e! informe que rindió al Congreso e! 31 de diciembre de 1833, afirmaba: "Con la autorización concedida al gobierno para la reforma fundamental de la instrucción pública, se ha dado a este 289 La religiosidad de la enseñanza abarcó hasta la universitaria. Así, antes de recibir un grado universitario el interesado debía hacer profesión de la Santa Fe Católica "que predica y enseña la Santa Madre Iglesia de Roma" (ley XIV, título XXII del libro I de la Recopilación de Indias). 290 Isidro Montiel y Duarte. Estudio Sobre las Garantías Indiuíduoles, pág. 159, edición 1873. . 291 Op. cít., pág. 162. 2'9'2 Decreto de 26 de octubre de 1833.
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objeto de primera importancia el impulso que demandan las exigencias y luces de nuestro siglo. Los establecimientos de enseñanza están ya abiertos, y puesto en ejecución el plan de la Dirección General encaminado más bien a generalizar entre el pueblo los conocimientos que necesite, según las diversas profesiones y oficios a que se dedique, que a ostentar un vano aparato de ilustración, incompatible con el estado de la sociedad naciente" ...• Al reasumir Santa Auna la Presidencia, se suprimió el incipiente sistema educativo implantado por G6mez Farlas, aboliéndose los planteles recién instalados para restablecerse "al estado en que se haIlaban antes de la alteración" que los decretos reformativos provocaron y volviendo a funcionar los colegios de San Ildefonso, San Juan de Letrán, San Gregario y el Seminario de Minería, En el bando de 2 de agosto de 1834 que ordenó dicho restablecimiento se adujo que: "La experiencia del tiempo que ha transcurrido, la clase de autores que se han elegido para enseñar algunas facultades, y que en la misma Europa, donde la civilización es casi general, se habían visto con escándalo y como los maestros menos a propósito para instruir a la juventud, el poco o ningún adelanto que se observa en los alumnos de Jos respectivos colegios, aún, sin embargo, de que en algunos de ellos hay directores y catedráticos de ilustración y probidad, y sobre todo el descontento general en que han caído los nuevos establecimientos, y la necesidad de suspender un método de educación y de enseñanza que no es favorable ni a las letras ni a la virtud, han determinado a S. E. a dictar los artículos siguientes ... " 2'H
. En abril de 1835 se creó una junta encargada de formular un plan general de instrucción pública, habiendo figurado en ella, entre otros, don Lucas Alamán, don José Bernardo Couto y don Francisco Manuel Sánchez de Tagle; y por decreto de 26 de octubre de .1842, o sea, ya bajo Ja vigencia de la Constitución centralista de 1836, Santa Auna confió la instrucción primaria a la Compañia Lancasteriana de México "por el constante empeño que ha manifestado por muchos años a beneficio de la instrucción de los niños y de todos los que carecen de ella, y porque no limitándose últimamente al recinto de esta ciudad (la de México), ha extendido sus trabajos a la mayor parte de los departamentos" .... Es importante hacer notar que el citado decreto estableció la educación gratuita y obligatoria, constriñendo a los padres, tutores y "protectores de huérfanos" para "mandar a Jas escuelas -que se colocaban bajo la protección de María Santísima de Guadalupe- a todos los individuos de uno y otro sexo, desde la edad de siete años hasta Ja de Los Presidentes de México ante la Naoión, tomo 1, pág. 168. Circular de la Secretaria de Relaciones de 31 de julio de 1834. Publicada en la Colección de Leyes, de Dublán y Lozano. 298
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296 Dicha compañía adopt6 su denominación por haber implantado el sistema y método educativos creados por el pedagogo inglés José Lanaaster, quien en América contó COn la protección de Bolívar. El sistema y método lancasterianos consistían en que un solo profesor impartiese educaci6n y enseñanza a un número crecido de alumnos mediante la colaboraci6n de éstos.
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quince", so pena de ser castigados alternativamente con una multa que no debiera exceder de cinco pesos o con prisión de ocho días, sanciones que podían aplicar los prefectos, subprefectos o los jueces de paz (art, 11) .no Bajo la presidencia de Manuel María Lombardini se expidió el 31 de marzo de 1853 un decreto que contenía "reglas que debían observarse en el ramo de instrucción primaria", destacándose entre ellas la que se refería a la obligaci6n ineludible de impartir educación religiosa, penando severamente a los planteles que no acataran esa obligación (art. 1'). Durante la vigencia de la Constituci6n de 1857 existieron varios ordenamientos que regulaban la educación pública, permitiéndonos solamente mencionar algunos de ellos sin abrigar deliberadamente el propósito de comentarlos so pena de rebasar los límites temáticos de· esta obra. Dichos ordenamientos principales fueron los siguientes: decreto de 15 de abril de 1861; Ley Orgánica de la Instrucción Pública en el Distrito Federal de 2 de diciembre de 1867; reglamento de esta misma ley expedido el 9 de noviembre de 1869 y decreto que lo reformó de 31 de enero de 1880; y Ley Sobre Instrucción Primaria en el Distrito Federal de 25 de mayo de 1888. b) Apreciaciones generales. El estudio del artículo 3 de nuestra Ley Fundamental lo hemos colocado con toda intención en un lugar aparte, debido a que, no obstante estar comprendido dentro del capítulo denominado "De las ·Garantías Individuales", propiamente no contiene ningún derecho subjetivo público en los términos asentados con anterioridad. En realidad, el artículo 3 constitucional debe estar incluido en la Ley Suprema a título de prevención general, como acontece, verbigracia, con el artículo 130; y si actualmente permanece inserto dentro del referido capítulo, es por un resabio histórico, pues efectivamente, bajo la Constitución de 57 y la de 17, hasta antes de la reforma de diciembre de 1934, tal precepto contenía un derecho público subjetivo individual, al consignar la libertad de enseñanza. La garantía individual se manifiesta, según afirmamos, como una relación jurídica que existe entre el Estado y sus autoridades, por un lado, y el gobernado, por el otro, a virtud de la cual surge para éste un derecho subjetivo público, con la obligación estatal correlativa, la cual implica, o bien una abstenci6n (respeto), o bien un hacer positivo. Si observamos, aunque sea someramente, el contenido del artículo 3 constitucional, descubriremos que no importa esa relación jurídica como generadora de ese derecho subjetivo público para el gobernado ni de esa obligación estatal-autoritaria correlativa. El mencionado precepto no consigna, en- efecto, ninguna libertad específica como contenido de una posible potestad jurídica subjetiva del gobernado; Z9B El mismo Santa Anna expidió el 28 de agosto de 1843, es decir, bajo la vigencia de las Bases Orgánicas de ese año, un reglamento para la instrucción primaria en el De.. partamento de México, organizando las escuelas gratuitas para niños y niñas, las de adultos para ambos sexos, las de las cárceles, hospicios y "otras casas de prisión y beneficencia", las particulares de la Compañía Lancasteriana de Móxico y las de los conventos de religiosos [arts. 26 a 46).
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antes bien, proscribe, dentro de un considerable ámbito educacional, la libertad de enseñanza, a! imponer a ésta un determinado contenido. Bajo la vigencia de la Constituci6n de 57, el articulo 3 evidentemente comprendía una verdadera garantia individua! de libertad, puesto que sin restricci6n alguna, declaraba que la enseñanza era libre, lo cual significaba que todo individuo tenía la potestad de impartir toda clase de conocimientos, sin que el Estado o sus autoridades pudieran obligarlo a adoptar determinado método e ideario educativos. Naturalmente, la libertad de enseñanza, con la amplitud que estaba consagrada en la Constitución de 57, ocasionaba el caos en la vida social en materia educativa, puesto que su ejercicio podía ser desenfrenado y dar origen, por tal motivo, a verdaderas charlatanerías reveladoras de incultura. Estas consecuencias fueron las que se produjeron bajo la vigencia de la Constituci6n de 57 en algunos casos, puesto que se permiti6 el establecimiento de cualquiera instituci6n educativa o pseudo-educativa, la cual, sin el control gubernativo, sin estar sujeta a ningún método pedag6gico y científico, funcionaba arbitrariamente. Es cierto que florecieron gloriosos centros culturales de los que salieron verdaderos valores intelectuales y morales; mas ello no obsta para suponer que había muchos establecimientos en los que, en vez de impartirse verdadera educaci6n, se colmaba de prejuicios a los educandos, impidiéndose de esta manera el progreso social. En su afán de restar influencia al clero sobre las conciencias, con el prop6sito de evitar que la educaci6n en manos de la Iglesia redundara en la formaci6n de prejuicios en la mente de los educandos, el Constituyente de 17 ya no declar6 lisa y llanamente, como lo hizo el de 57, que la enseñanza es libre, sino que consign6 para ésta importantes restricciones, modificando así notablemente el proyecto de don Venustiano Carranza, que consagraba la libertad de enseñanza en términos análogos a los empleados en el artículo 3 de nuestro ordenamiento constitucional anterior. Se dispuso en el aro ticulo 3 constitucional, antes de la reforma de diciembre de 1934, que la enseñanza sería laica en los establecimientos oficiales de educaci6n, es decir, que en éstos por ningún motivo se impartiría educaci6n religiosa, así como tampoco en las instituciones partículares de enseñanza primaria elemental y superior. Se. prohibi6, además, que las corporaciones religiosas o los ministros de algún culto pudieran establecer o dirigir escuelas de instrucci6n primaria. Como se ve, bajo la vigencia del articulo 3 constitucional antes de la reforma de 1934, la enseñanza era libre, mas no con la vastisima amplitud en que estaba concebida bajo la Constitución de 57, sino con restricciones importantes, las cuales versaban exclusivamente sobre la educación primaria impartida en instituciones particulares y sobre la oficial en general. Por reforma constitucional publicada en el Diario Oficiol el 13 de diciembre de 1934, se proscribi6 definitivamente la libertad de enseñanza. &la, consagrada en forma ilimitada en la Constitución de 57 y con importantes restricciones en la Ley Suprema de 17 hasta antes de la modificaci6n mencio-
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nada, fue substituida por una educación estatal con un contenido ideológico determinado. Los Constituyentes de 57 estimaban que la educación deberla quedar en manos de los particulares; que cada padre de familia tenía el derecho de educar a sus hijos de la manera que más conveniente le pareciera; que el Estado deberla garantizar ese derecho, declarándolo en el ordenamiento fundamental; que imponer determinado sistema educacional significaba un ataque a la libertad genérica del hombre, la cual era sagrada. Estas estimaciones valorativas respecto de la libertad de enseñanza las descubrimos en forma unánime en el decurso de los debates en el seno del Constituyente de 57. El de 17 también participó, en términos generales, del criterio justificativo de la libertad de enseñanza que sustentaban los forjadores de la Constitución de 57; sin embargo, y atendiendo a las consecuencias que tal derecho engendraba en la realidad, traducidas principalmente en la influencia notoria del clero en la educación, que modelaba un determinado tipo de inteligencias inaccesibles a todo progreso, introdujeron los constituyentes en el artículo 3 las restricciones a que acabamos de aludir, fuera de las cuales el ejercicio de ese derecho era libre. La evolución del Derecho Público fue imprimiendo concomitantemente modalidades a las relaciones jurídicas entre el Estado y sus miembros. En la tesis individualista-liberal pura, la entidad política no podía ni debía tener intervención en las relaciones sociales, sino en el caso en que se suscitaran conflictos. La esfera de actuación estatal era sumamente reducida; en cambio, la órbita de conducta del gobernado se extendía a multitud de aspectos de la vida social, dentro de los cuales se encuentra el relativo a la educación. Habiendo la evolución del Derecho Público transformado las concepciones individualistas y liberales puras, en el sentido de dejar de concebir al Estado como' un mero policía vigilante de las relaciones sociales para erigirlo en agente en las mismas., con determinados fines y atribuciones que cumplir, la enseñanza dejó ya de incumbir a los particulares. Se díjo que el Estado tiene como objetivo esencial forjar el tipo- de conciencia que convenga a su propia naturaleza; que para su subsistencia misma, el Estado debe inculcar, en la mente de las generaciones nuevas, determinados principios, cuya realización efectiva debe consolidar las bases jurídicas y sociales sobre las que descansa la organización estatal. Esta finalidad, esencial a la teleología genérica del Estado, no puede ser lograda sino por este mismo, mediante un sistema de determinado contenido, constituido por los principios jurídicos, sociales y económicos que de la propia naturaleza estatal se derivan." Si dicha primordial función se dejara en manos de particulares, si el Estado se desentendiera de cIIa, la existencia de la organización estatal, juridica, social y económica se colocaría en un plano verdaderamente riesgoso, peligrando también la unidad nacional, amenazada por el juego constante de principios contradictorios sustentados 297 Duguit COn toda claridad ha tratado esta cuesti6n, refiriéndose en especial a la educaci6n pública como atribución esencial del Estado.
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por diferentes grupos. El Estado debe, ante todo, velar por su propia existencia, proscribiendo todos aquellos peligros que acechen su estabilidad jurídica, económica y social; para ello necesariamente debe asumir el papel de regulador y encauzador de la educación de sus miembros, imbuyendo en la conciencia de éstos los principios que de su organización y naturaleza se derivan. Por ello, la educación que para e! logro de este objetivo esencial imparta el Estado, no debe consistir tanto en la suministración de conocimientos cuanto en la formación de un espíritu social, altruista y clvico, mediante la inculcación de los principios idóneos para ello. La unidad de una nación, en efecto, debe ineludiblemente cimentarse sobre el auto-conocimiento y la auto-crítica. De la misma manera que para e! individuo e! principio socrático de nosce te ipsum significa e! fundamento de su evolución moral e intelectual, para la superación y e! progreso de los pueblos, e! conocimiento de su ser politico y social, que la historia va modelando, es factor insubstituible. Por ello, la autoconciencia de una nación, implicada en todos los principios que de su propia substantividad derivan, es la condición sine qua non de su subsistencia y de la conservación de su personalidad dentro del concierto internacional. Ahora bien, esos principios, cuyo contenido ideológico es variado, deben transmitirse a las generaciones que se suceden en la vida de un país; y es evidente que e! cumplimiento de esta obligación excluye la llamada "libertad educativa", cuyo ejercicio, según hemos dicho, importa un motivo peligroso de desunión, de relajamiento de la solidaridad nacional. A estos imperativos, México no se sustrajo antes de la Constitución de 57. No existía en nuestro país la libertad educacional, situación que se adecuaba lógicamente a la teleología política estatal anterior a la asunción del liberalismo e individualismo puros. La unidad de España y, por ende, de sus colonias, se fincaba sobre la unidad religiosa, cuyo substratum era e! catolicismo. La propagación y la defensa de la fe católica eran la tendencia esencial de la educación, no en su aspecto de mera enseñanza o difusión de conocimientos, sino romo formación moral del pueblo. Fue por esta razón por la que la educación durante el régimen colonial estaba en manos del clero, cuya hegemonía en esta materia prevaleció, de hecho, hasta la Reforma. La reivindicación de la enseñanza y educación pública en favor de! gobierno civil, Se apuntó en la Constitución española de 1812, que atribuyó a las Cortes "la facultad de establecer un plan general de enseñanza en toda la monarquía"." Análogos esfuerzos se asomaron en e! Acta Constitutiva de la Federación Mexicana de 31 de marzo de 1824 y en la Constitución Federal de ese año, en cuyos ordenamientos se consideró que era atribución legislativa de! Estado "promover la ilustración general" (arts. 13, frac. 11, y 50, frac. 1, respectivamente). Pese a esos intentos, en la realidad la educación pública continuó bajo e! poder de! clero en todos los estadios de la difusión cultural en los establecimientos docentes. El precursor de la Reforma, 298 MONTIEL y DUARTE,
Estudio sobre las Garantías Indiuiduales, pág._ 158.
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don Valentin G6mez Parías, bajo la idea de que la materia educativa debería constituir una obligaci6n estatal, desvinculada de la autoridad eclesiástica, suprimi6 la Real y Pontificia Universidad de México, creando una Dirección General de Educación como ya dijimos, según decreto de 21 de octubre de 1833, cuyo cometido se frustró por la implantaci6n del centralismo en las Constituciones de 1836 y 1843 en que el espíritu conservador quc las alentó era refractario a todo impulso renovador. No obstante las tendencias constitucionales y legislativas que se registran en el México independiente para que el Estado asumiese la obligaci6n de impartir y organizar la enseñanza pública, ésta siguió siendo privilegio del clero; y si bien es cierto que la Constitución de 57, según aseveramos, estableció en su artículo 3 la libertad absoluta en ese importante ramo, reconociéndola como derecho de todo hombre, ello no impidi6 que la autoridad eclesiástica continuase usufructuando la prerrogativa de injerirse directamente en la materia educativa, a pesar de los planteles oficiales que se instalaron, situaci6n que, como lo proclamaron los Constituyentes de Querétaro, se incub6 bajo el manto protector de la mencionada libertad. Hemos reiteradamente expuesto que la educaci6n pública debe ser una funci6n del Estado, con el fin de conservar las esencias vitales de la nación que lo constituye, y que la libertad educativa, por el contrario, propende a alterarlas o desfigurarlas. Ahora bien, estas afirmaciones no implican que deba legitimarse la dictadura ideológica. La educación estatal, que no debe confundirse con la mera transmisión de conocimientos culturales o científicos, es el medio para la formación de la conciencia de la niñez y de la juventud en torno al ser y modo de ser nacionales. Esta finalidad no excluye que el gobernado, fuera del ámbito en que dicha educaci6n se imparta, ejercite su libertad de expresión eidética en todos sus aspectos y que abrace la fe religiosa que se adecúe a su conciencia. La perfecta compatibilidad que debe existir entre ambas libertades, por un lado, y la educación estatal como funci6n obligatoria, por el otro, se proclama en nuestra Constitución vigente, en cuyo espíritu se conjugan armónicamente, el imperativo de conservar las esencias del pueblo mexicano y el respeto a dos de las potestades libertarias más caras de la personalidad humana. Ahora bien, en congruencia lógica con la anterior consideraci6n debemos enfatizar que no por el hecho de que la educaci6n estatal esté sujeta a determinadas tendencias y a ciertos principios proclamados en el artículo 3· constitucional que sustentan el sistema educativo nacional, se excluya absolutamente la libertad de enseñanza. Aunque ésta ya no se reconoce expresamente por dicho precepto, su ejercicio es dable en nuestro país amparado por la libertad de expresi6n del pensamiento que preconizan los artículos 6 y 7 de la Constitución, pues es evidente que la transmisión de conocimientos sobre cualquier materia y conforme a cualquier ideología es una de sus manifestacionesinherentes. Por ende, todo gobernado, en el desempeño de la mencionada libertad, es libre para enseñar y para recibir enseñanza. Además, la libertad de
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asociación que consagra el articulo 9 constitucional legitima la formación de planteles educativos con la organización y las finalidades que sus creadores quieran darles. El artículo 3' de la Constitución no proscribe tales libertades, ya que su ámbito normativo se contrae a la educación que imparta el Estado a través de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios, sujetándola, según hemos aseverado, a la teleología y a los principios que en él se declaran, sin prohibir que pueda ejercerse la libertad de enseñanza y educación en la esfera privada bajo cualquier organización y sobre cualquier ideología, como también dijimos. Es verdad que si los particulares pretenden cooperar con el Estado en la educación pública, deben someterse a las bases consignadas en el articulo 3' de la Ley Suprema y en la legislación educativa secundaria; pero igualmente es cierto que, si no abrigan tal pretensión, gozan de la libertad aludida a pesar de que los estudios que se cursen en los institutos, planteles o escuelas que establezcan, no sean oficialmente reconocidos ni se les dé efecto alguno. e) La reforma de 1934. En diciembre de 1934 se introdujo la reforma al articulo 3 constitucional, que imprimió a la enseñanza pública un determinado contenido ideológico y una cierta finalidad, concebidos en los siguientes términos: "La educación que imparta el Estado será socialista, además de excluir toda doctrina religiosa, combatirá el fanatismo y los prejuicios, para lo cual la escuela organizará sus enseñanzas y actividades en forma que permita crear en la juventud un concepto racional y exacto del universo y de la vida social." ¿Qué debía entenderse por educación socialista? Este adjetivo se prestó a un sinnúmero de interpretaciones, y su aplicación real condujo a toda clase de desmanes y errores por parte de maestros incultos y demagogos. Se ha creído que la educación socialista implicaba la impregnación en la mente de los educandos de ideas disolventes en materia social basadas en la crítica insensata del capital; en la propagación del odio hacia los detentadores de la riqueza y en las "conveniencias y ventajas" non plus ultra de la dictadura del proletariado.... No pocos "educadores" de la niñez y juventud, en efecto, sustentaron esa paradójica interpretación del concepto "educación socialista", y la cual dio pábulo a toda especie de inmoralidades, insensateces y demostraciones de ignorancia y de incultura. Nosotros estimamos que la "educación socialista" no implicaba el ataque pasional, clasista y sectario a la clase social poseedora del capital en el sentido económico de la palabra. La educación socialista no 'debió considerarse como una medida demagógica para pervertir a la niñez y a la adolescencia por conducto de prédicas disolventes fundadas en el odio y en el resentimiento; lejos de ello, creemos que el adjetivo "socialista" estaba empleado en el articulo 3 constitucional como sinónimo de "altruista", "humanitario", denotando, por ende, una tendencia Z9'9 La crítica a la "dictadura del proletariado" la formulamos en la Introducción de esta obra.
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a sobreponer el bien social, el interés del Estado, al bien o a! interés privado. La educación socialista, en efecto, pugnaba por forjar en el niño y en el joven educando un espíritu de solidaridad hacia la sociedad, de civismo para con la patria, capaz de sobrevivir a las inclinaciones egoístas naturales del hombre. El objetivo primordial que señalaba dicho precepto a la educación impartida por el Estado consistia en la exclusi6n de toda doctrina religiosa y en la lucha contra el fanatismo y los prejuicios. El primero de los aspectos en que se revelaba el objetivo constitucional de la educación estatal nos parece plenamente justificado. En efecto, si el Estado, al impartir enseñanza, adoptara determinado credo religioso e impusiera éste a los educandos, se violarla la libertad de creencias que establece el articulo 24 constitucional. Además, la enseñanza y propaganda de cualquier doctrina religiosa incumben exclusivamente a las iglesias y organizaciones que con tal fin se constituyan. Por otra parte, la religión, si bien contiene normas de conducta social, implica esencialmente un conjunto dc reglas que regulan el comportamiento de la criatura hacia el Creador, las que, en términos generales, son ajenas a la convivencia social. Claro está que al haberse excluido dc la educación que impartia el Estado toda doctrina religiosa, no se prohibía que cada educando en particular profesase la creencia que más le conviniese o que le hubieran inculcado sus padres. La exclusión religiosa a que aludía el articulo 3 constitucional sólo tenía lugar en el desarrollo de las funciones docentes. Por otra parte, la tendencia a combatir los prejuicios y el fanatismo debió estribar en extirpar de la mente de los educandos aquellas ideas que acusaren superstición contraria a la razón, y nunca consistir, como lo declaraba el articulo 17 de la Ley Orgánica del precepto constitucional multicitado, en desarraigar una determinada religión y sus ceremonias, devociones o actos cultuales, estando los educadores impedidos para atacar las creencias o prácticas religiosas lícitas de sus discípulos, ejercidas y ejercitables al amparo del articulo 24 de la Ley Suprema (articulo 17 en relación con la fracción V del articulo 16 de la Ley Orgánica de Educación de diciembre de 1941, abrogada por la vigente, que se expidió el <.7 de diciembre de 1973,). -La educación estatal, en sus aspectos de socialista y excluyente de toda religión e impugnadora de prejuicios y fanatismos, constituía, por así decirlo, el medio de formación moral del educando. El objetivo ético que se asignaba a la educación impartida por el Estado en el articulo 3 constitucional estaba integrado por la creación, en la mente del niño y del joven, de un concepto racional y exacto del universo y de la vida social. ¿Qué quería denotar esta expresión? Evidentemente que la educación debía propender a formar en la inteligencia del que la recibe un concepto racional acerca del cosmos y de la sociedad,' es decir, elaborado por la razón, por los principios científicos y filosóficos y no por las consejas o por la superstición. Estamos de acuerdo, pues, en que la razón sea el vehículo menta! para el conocimiento humano impartido por la educación estatal; mas no acertamos a comprender
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por qué se insertó en el artículo 3 constitucional el adjetivo exacto. ¿Qué, en realidad, hay alguien que tenga un concepto exacto del universo y de la vida social? Ni los más egregios filósofos han estado de acuerdo en la concepción del mundo; fruto de ese desacuerdo, producto de una constante investigación analitica y sintética, son los varios sistemas filosóficos y científicos de diversa índole que se han forjado a través de la historia del pensamiento humano. ¿Qué, acaso, los modestos y muchas veces ignorantes, insensatos e incultos maestros de primaria y secundaria, poseen con exactitud un concepto del universo y de la vida social que han tratado y aun están tratando de elaborar los más ilustres genios del pensar? Y en el supuesto atrevido de que dichos mentores tuviesen la gracia de abrigar en su íntelecto un "concepto exacto" del universo y de la vida social, ¿tal idea la deberian imponer a sus educandos? ¿No con esta supuesta imposición se hubiera vuelto al desechado principio del magister dixit, al obligar al aprendiz a sustentar las ideas del profesor por más absurdas, paradójicas e ínsensatas que sean? Si bien estamos de acuerdo en que la educación estatal, como toda educación, debe tender, en su aspecto de propagación cultural, a crear ideas racionales, producto de la reflexión científica, del "n?tlisis- filosófico, no estamos' conformes"" en que se la coloque en la posibilidad de imponer un determinado principio, prejuzgado como exacto o valedero, excluyendo toda investigación y raciocinio ulteriores. Percatándose de la aberración que se contenía en el articulo 3 constitucional, consistente en la creación de un "concepto exacto" sobre el universo '/ la vida social en la mente del alumno, los autores de la Ley Orgánica respectiva, de diciembre de 1941, ya no volvieron aeÍnplear en este ordenamiento tal objetivo, posiblemente por las raiones que nosotros adujimos para impugnarlo. d) La reforma de 1946. En diciembre de este año se reformó" el articulo 3 constitucional, suprimiendo el calificativo de "socialista" que se había atribuido a la educación impartida por el Estado. Puede afírmarse que el actual articulo 3 de nuestra Constitución establece que la educaci6n estatal debe administrarse con base en los principios pollticos, sociales y econ6micos que sustentan al régimen implantado por nuestra Ley Suprema. En consecuencia, es dable sostener que dicha educación es eminentemente nacionalista o mexicanista; según se advierte de las diferentes disposiciones que íntegran dicho precepto. 1. En efecto, México se ha caracterizado en su vida histórica por ser respetuoso de la independencia de todos los países del orbe, habiéndose significado, además, como entusiasta colaborador, en el concierto ínternacional, de todos los esfuerzos y tendencias para resolver los problemas que afectan al mundo o a un grupo determinado de naciones, bajo los principios de justicia, equidad y reciprocidad. Fiel a este ideario director de la política internacional de nuestro país, el actual articulo 3 constitucional establece que la educación estatal, además de tender a desarrollar armónicamente todas las fa-
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cultades del ser humano, fomentará en éste el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional en la independencia :Y en la justicia (párrafo primero). Siguiendo el principio de la separaci6n entre la Iglesia y el Estado, el citado precepto declara a la educación impartida por el Estado ajena á cualquier doctrina religiosa, lo que no equivale a coartar la libertad de creencias consagrada en el artículo 24 constitucional, pues tal derecho público subjetivo subsiste en toda su plenitud fuera del ámbito educativo estatal, en el sentido de que cualquier gobernado puede abrazar y practicar la religión que más le agrade (fracci6n 1 in capite). Partíendo de la idea de que la educación debe tener una base científica de sustentación, el articulo 3 constitucional declara que a través de ella se luchará contra la ignorancia :Y sus efectos, contra las servidumbres, los fanatismos :Y los prejuicios. Sin embargo, a través de esta última propensión, puede estimarse que dicho precepto es susceptible de auspiciar ataques y críticas a las convicciones religiosas, ya quc deja la puerta abierta para considerar como creencias fanáticas, supersticiones o prejuicios, lo que en realidad puede constituir una auténtica fe basada en interpretaciones teológicas genuinas y aun en la misma raz6n. Desde el punto de vista político, la educación estatal debe impartirse sobre principios democráticos, lo que' significa la exclusión de cualquier doctrina que funde la soberanía del Estado y el gobierno de un pueblo en voluntades autocráticas u oligárquicas (fracción 1, inciso a). Dicha educación, además, es eminentemente nacionalista, en el sentido . de que tiende a dar a conocer al educando todos los problemas de México para que sean resueltos conforme a las posibilidades de nuestro país. Se descubre además en el articulo 3 constitucional la tendencia de forjar en la adolescencia y en la niñez un sentimiento de amor a la patria con la finalidad de infundirles un espíritu de defensa y de aseguramiento de nuestra independencia política y económica (fracción 1, inciso b) En el aspecto social, la educación que imparta el Estado tiende a imbuir en el educando principios de solidaridad para con la sociedad a efecto de que se estime que el interés de ésta debe prevalecer sobre los intereses privados, sin que por ello se menosprecie la dignidad de la persona ni se afecte la integridad de la familia. Además, a través de dicha tendencia, se pretenden desarraigar ideas que sustenten privilegios raciales, sectarios O de grupos, así como que conciernan a estimar desigualdades humanas por razón de sexos (fracción 1, inciso c)). 2. Aparte del aspecto ideológico quc a la educación estatal adscribe el actual artículo 3 constitucional, este mismo precepto establece la posibilidad de que los particulares colaboren con el Estado en la función educativa, al preverse la autorización oficial que al respecto puede otorgarse, en relación con la educación primaria, secundaria y normal y con la de cualquier tipo
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o grado destinado a obreros y campesinos. Igualmente, se dispone en el mencionado precepto que dicha autorización puede ser negada o revocada por las autoridades competentes, sin que contra la negativa o revocaci6n correspondiente proceda juicio o recurso alguno, lo que implica evidentemente un caso, por demás injusto, de improcedencia constitucional de! juicio de amparo (frac. II). Los particulares a quienes se haya concedido la mencionada autorización tienen la obligación de ajustar la educación que impartan a los principios ideológicos consignados en e! articulo 3 constitucional y de cumplir los planes y programas oficiales de estudio (frac. III). Acorde con la tendencia de que la educación primaria, secundaria y normal y la destinada a obreros y campesinos debe reputarse como una función o un servicio público exclusivo en favor del Estado, e! artículo 3 de nuestra Constitución prohibe de modo absoluto que las corporaciones religiosas, los ministros de los cultos, las sociedades por acciones y las' entidades morales ligadas con la propaganda de cualquier credo religioso, se dediquen a impartir cualquiera de los citados tipos educacionales. Por ende, fuera de éstos, no existe prohibición constitucional para que las referidas corporaciones, sociedades o asociaciones o los ministros de cualquier culto religioso se dediquen a actividades educativas (frac. IV). El artículo 3 constitucional, además, consigna la atribución en favor del Estado para que, por conducto de las autoridades competentes, retire discrecionalmente, en cualquier tiempo, e! reconocimiento de validez oficial a los estudios hechos en planteles particulares. Creemos, desde un punto de vista estrictamente jurídico, que el ejercicio de dicha atribución no puede suponer la aplicación retroactiva de la disposición constitucional en que se establece, en virtud de que, según lo estudiamos en e! capítulo octavo de esta obra, al abordar e! tema relativo a la garantía de la irretroactividad legal, ésta es inoperante frente a disposiciones de la Constitución, las cuales pueden referirse al pasado lesionando derechos adquiridos, sin que tal referencia se repute retroactiva (frac. V). No obstante, consideramos que la no retroactividad en este caso sólo debe contraerse al retiro de la autorización oficial que se hubiere otorgado a un plante! particular, sin extenderse a los estudios que en él se hayan efectuado con anterioridad a dicho retiro. En otras palabras, e! desconocimiento de la validez oficial de tales estudios únicamente debe afectar a las instituciones docentes particulares pero no a las personas que en ellas ya los hubiesen hecho, pues en e! supuesto contrario sí se estaría en presencia de un indiscutible caso de retroactividad. El: cuanto a la educación primaria, e! precepto constitucional que comentamos declara su obligatoriedad, de lo que se desprende que toda persona debe cursar los estudios inherentes a dicha educación; por otra parte, e! servicio educacional que desempeña e! Estado, es decir, e! que concierne a la educación
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primaria. secundaria. normal y a la de los tipos que menciona la legislación reglamentaria sobre dicha materia. debe ser gratuito (fracs. VI y VII). Por último, el artículo 3 constitucional consigna una facultad legislativa en favor del Congreso de la Unión para expedir las leyes necesarias "destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas. lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan". con el objeto de unificar y coordinar la educación en toda la República (frac. VIII). e) La reforma de 1992. Esta reforma se implantó por Decreto Congresional publicado el 28 de enero de 1992. Declara que la educación que imparta el Estado será laica y que se mantendrá por completo ajena a cualquier doctrina religiosa. Reitera los principios fundamentales conforme a los cuales la educación estatal debe desarrollarse, mismos a los que ya hicimos alusión anteriormente. Una de las innovaciones más importantes que dicha reforma establece consiste en la abolición de la prohibición para que las corporaciones religiosas, los ministros de los cultos y las sociedades por acciones, así como las ligadas con la propaganda de cualquier credo religioso. intervengan en la impartición de la educación estatal. La fracción IV del artículo 3° constitucional, ya reformado, faculta a cualesquiera planteles particulares dedicados a la educación primaria, secundaria, normal y a la destinada a obreros y campesinos para colaborar en tan trascendental función pública respetando los principios que el mismo precepto contiene, con el compromiso de cumplir los planes y programas oficiales. De estas disposiciones se infiere que las iglesias de cualquier credo religioso pueden colaborar con el Estado en todo tipo de educación que le incumba. con las salvedades a que se acaba de hacer referencia.
• .f) La reJon/Ul fÚ 2002. Esta refor~a se implantó por Decreto Coi, greslo 2 nal de 15 de mayo de 2002. publicado en el Diario Oficial el 12 de noviembre del propio año. Imprime una gran relevancia al Sistema Educativo Nacional ya que deja de ser una mera declaración de principios para erigirse en una verdadera garantía individual al señalar que "Todo individuo tiene derecho a reci,;, bir educación", asignándoselo la correlativa obligación al Estado -Federación; . ~stados, Distrito Federal y municipios-o De esta manera surge el derecho subjetivo público (a recibir educación). derivado de la relación de su' pra-subordinación en la que. ],ª~" !!!~~~iº;o_ad~l.~. entjg(1sJ~§. ,'p'ºlític_~~ .!!.<:l.º,!,á.t:l dé ímpartirla. obligatoriamente, =-~Jran es así, que surge el ~onZ~p'to'''de '''cducaciÓn-'L-ás1ca oblig;to;:ia" co~i formada por la educación preescolar, primaria y secundaria. Debe resaltarse que por vez primera se incluye dentro de estos niveles de escolaridad a la ~ducación preescolar, como loable y acertada conclusión a la que arribó la Comisión 'Permanente del H. Congreso de la Unión en el proceso de rei formas constitucionales. De manera prácticamente unánime, por la voluntad P2E!-!!.~r.Y -cP21~.1q§_~Ú~,~_~§" ~2s:ialcs .E~<;:~~.~.~Ij2s.tJ_e~~!~ ~i.ndi§c:~~~.~ __ ~ l. ~e~<;fi<;ig
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~e que los niños en edad preescoÍar se incorporen obWgatori'amente al sistei Fa educativo nacional por razones evidentes que sería Erolijo reseñar. (Prijl
¡ner párrafoj ...._ ' " ...,. .. ----_, ~J'or otra parte, se incluye en la reforma que tratamos el concepto dd rconciencia de la solidaridad internacional" como elemento integrante de l~ educación, en conÜerto y armonía con la realidad iel México del siglo xxI! ~SellUndo párrafo) _ ptro aspecto destacable de esta reforma lo constituye la facultad, amén ~e obligación a cargo del Ejecutivo Federal para determinar los "planes ~ programas de estudio" para toda la República, haciendo participar en esta, trascendentes acciones a los gobiernos de las entidades federativas y del Dis hito Federal, así como a 10.s sectores sociales iJlvplucrado.s en la educación;j ~~-.-
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~o a involucrar a la Educación inicial (sic) así como a la superior en todo lo que se refi~ al desarrollo de!!, !}ación y los medios para .l2grarlo (frad /Ción V)
g) Santera referencia a la autonomía universitaria. El artículo 3 constitucional sólo se refiere a la educación que imparte el Estado a través de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios, sin aludir a la enseñanza universitaria que en nuestro país se desarrolla por instituciones autónomas que jurídicamente asumen la forma de organismos públicos descentralizados como la Universidad Nacional Autónoma de México. No sólo el citado precepto deja de hacer mención a las instituciones universitarias, sino que en ninguna otra disposición constitucional se alude a ellas. Esta omisión implica una situación de desprotección en que se encuentran las universidades del país, primordialmente nuestra Casa de Estudios, por carecer de tutela constitucional para el ejercicio de sus trascendentales funciones en el campo de la cultura, de la ciencia y de la tecnología. Consideramos .como una necesidad imperiosa el establecimiento de un régimen normativo básico dentro de la Constitución que garantice la autonornía universitaria, sin la cual las universidades dejarían de ser tales para convertirse en centros al través de los males se desplegaría el dogmatismo estatal, independientemente de la ideología política, social o económica que sustente. En efecto, sin la libertad de expresión de pensamiento, que se traduce primordialmente en la libertad de docencia y de investigación, ninguna universidad puede realizar los altos fines que conforme a su naturaleza tiene encomendados para beneficio del pueblo. A su vez, la mencionada libertad no podría ejercitarse sin la indispensable autonomía de que deben gozar las instituciones universitarias para autogobernarse en los distintos ámbitos dentro de los cuales ejercen sus actividades. En efecto, la autonomía no es sino el derecho que éstas tienen para crear sus propias estructuras normatioas dentro de las cuales pueden señalar los diversos medios que estimen convenientes para la consecución de sus fines de enseñanza e investigación en la esfera de la cultura, de la ciencia y de la tecnología. Abara bien, la facultad
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de darse sus propias normas jurídicas quedaría incompleta y hasta desvirtuada, sin la potestad que deben tener las universidades para la elección, el nombramiento o la designación de las personas que deban ocupar los puestos directivos y docentes de todas y cada una de sus facultades, escuelas o institutos. Asimismo, sin .Ia capacidad para manejar y administrar su propio patrimonio, las universidades no podrían ejercer las actividades inherentes a su propia naturaleza. Estas reflexiones fundamentan la consideración de que la autonomía de las universidades simultáneamente se manifiesta en el derecho que éstas tienen para crear sus propias estructuras jurídico-normativas, para integrar el elemento humano que desempeñe los cargos directivos y docentes y para la administración y el manejo de su patrimonio, sin ninguna intervención ajena. La preservación de la autonomía universitaria exige que se prohíba por una norma constitucional que la garantice, cualquier intromisión en el régimen interno de las universidades por parte de personas, autoridades o gru~ pos, con el propósito de alterar, desvirtuar o desviar el ejercicio de las potestades jurídicas en que dicha autonomía se revela y que ya quedaron señaladas. A su vez, esa prohibición constitucional no debe implicar una mera declaración dogmática, sino que, para su eficacia, se requiere que la ley prevea los hechos específicos en que la autonomía se lesiona y las sanciones que deban aplicarse a sus autores intelectuales y materiales. Esta previsión es indispensable, pues en la realidad se ha advertido claramente que se suele trastornar y hasta impedir el funcionamiento normal de las universidades por circunstancias ajenas a sus propias y naturales finalidades y actividades, llegándose a presentar casos en que los recintos universitarios se toman como refugio o asilo de personas contra las que se han dictado órdenes judiciales de aprehensión por delitos del orden común. La violencia física y moral con que generalmente se protege a tales personas y el pandillerismo que desafortunadamente suele desplegarse dentro del seno de las universidades para imponer un ambiente de terrorismo que impida a sus autoridades, profesores, alumnos y trabajadores el desempeño de las tareas que respectivamente tienen encomendadas, son motivos justificados suficientes para que en la misma legislación universitaria se tipifiquen con toda claridad y sin menoscabo alguno de la autonomía, los hechos que constituyan delitos contra este elemental principio y se fijen las penas que se deban imponer a quienes los perpetren. Para la consecución de estos objetivos deben reformarse las leyes orgánicas universitarias vigentes o expedirse nuevas por el Congreso de la Unión, órgano que tiene expresa competencia para ello de conformidad con lo establecido en la fracción XXV del artículo 73 constitucional. La garantía constitucional de la autonomía debe demarcar la extensión natural de ésta; y como este propósito no podría realizarse sin las peligrosas vaguedades, imprecisiones y ambigüedades de una definición que no la exprese con exactitud, la norma jurídica que la establezca debe contraerse a señalar sus elementos, mismos que derivan puntualmente de la índole teleológica de las instituciones universitarias.
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Siendo la actividad universitaria la culminación cimera de la educación pública, y refiriéndose a ésta el artículo 3° constitucional, la garantía para la autonomía de las universidades debe proclamarse en este precepto, al que habría que adicional un inciso, el B}, para que las disposiciones que atañen a la educación no universitaria se agrupen dentro de otro inciso, el AJ, que quedaría integrado con las prescripciones vigentes. Por otro lado, es muy importante, para el aseguramiento de la autonomía universitaria, que constitucionalmente se obligue al Gobierno Federal a otorgar los recursos económicos indispensables que implican la principal fuente económica de las universidades que les permite desarrollar sus actividades. Esta finalidad auspicia la adición constitucional pertinente a efecto de que en ella se establezca dicha obligación, en el sentido de que se fije el; beneficio de las universidades un determinado porcentaje sobre el monto total de los egresos que determinen en los presupuestos anuales respectivos y de que, además, se puedan expedir leyes federales para la: misma finalidad. Con fundamento en las consideraciones brevemente formuladas con anterioridad, se deben introducir a la Constitución Federal las adiciones pertinentes a su artf.culo 3°, al cual se agregarla un inciso, el B), que estaria concebido en los siguientes términos: a) Las universidades creadas o reconocidas /)Or la Federación o por los Estados gomrán de plena autonomía en cuanto a su régimen interior para realizar sus actividades culturales, científicas y tecnológicas sobre la base del principio de libertad de expresión e investigación, así como para elegir, nombrar o designar a las personas que deban integrar sus órganos directivos, a su personal docente, administrativo y de investigación, pudiendo igualmente administrar y manejar su posrímonio COl1W lo estimen cGnVtmierlte para la c01lSecución (le sus objetivos propios y naturales. b) Se /Jrohíbe por modo absoluto a toda autoridad estatal, grupo o personas físicas o rJlorales ajenas a las universidades, ínleruenir en su régimen interno para impedir que ejenan sus actividades docentes y de investigación en la cultura, la ciencia y la tecnología. e) La legislación universitaria determinará los casos en que se afecte la autonomía de las uniuersidades, señalando las sanciones que por este motivo deban imponerse a quienes perpetren. los hechos en que tal afectacién se manifieste. d) Es obligación del Gobierno Federal y de los tisuulos, en sus respectivos casos, otorgar a la Universidad Nacional de México y a las universidades locales los recursos económicos necesa· rios y suficientes para el desempeño de sus actividades. El monto de dichos recursos se cu.antificará en con base en el (?) por ciento sobre el total de egresos que se señale en los presupuestos anuales respectivos, sin perjuicio de que, además, el Congreso de la Unión pueda establecer impuestos especiales destinados al sostenimiento de universidades, cuando el desarrollo de éstas lo
exija: e) Las relaciones entre las universidades)' su personal administrativo, se regirán por la legislación que expida el Congreso de la Unión, la cual respetará las siguientes norm.flS básicas: 1. /..JJS trabajadores universitarios tendrán derecho a formar asociaciones sindicales para el mejoramiento de sus derechos e intereses comunes, sin que dichas asociaciones puedan afiliarse a ninguna agrupacio» laboral de empresa o burocrática, prohibición que tiene por finalidad preseroar la autonomía universitaria. 2. La a.wciación sindical única o masorííariu de ('I(J{mjw1ores universitarios, tendrá derecho a celebrarcontnuos colectivos de trabajo que por objeto la elcvfUión de las prestaciones laborales de que dichos trabajadores sean titulares siempre que la situllción económica de la universidad de que se trate lo permita. 3. En los mencionados contratos colectivos no podrá pacta-se ninguna cláusula de exclu-
GARA..vríAS DE UBERTAD
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síón, por ser ésta incompatible con la libertad de expresión de pensamiento, que es uno de los principios básicos en que se funda toda estructura universitaria. 4. Los derechos individuales de los trabajadores universitarios nunca podrán ser inferiores a los que establezca la legislación laboral. 5. Los trabajadores universitarios gOUlrán del derecho de huelga, la cual sólo será procedente cuando se violen por modo general y sistemático sus derechos. 6. Los conflictos individuales y colectivos de trabajo entre las universidades y su personal administrativo, serán dirimidos por un tribunal que se integrará con un representante de las autoridades universitarias, otro de los trahajadores y un tercero de los términos que establezca la Leo Orgánica respectiva, la cual, además, fijará el procedimiento para substanciados y la eficacia jurídica de los¡illlos que se pronuncien.
La autonomia universitaria ha sido elevada al rango de declaración constitucional fundamental mediante la adición de la fracción VII al artículo 3° de nuestra Ley Suprema. Esta adición provino de la iniciativa presidencial de 10 de octubre de 1979, cuyo texto es el siguiente: "Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los acuerdo con los principios de libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; ruarán los términos de ingreso y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio. El ejercicio de los derechos laborales tanto del personal académico como del personal administrativo se realizará de acuerdo con las modalidades necesarias para hacerlo compatible con la autonomía y con la libertad de cátedra e investigación."
En lo que concierne a las relaciones laborales entre el personal académico
y administrativo, por una parte, y las universidades, por la otra, la Cámara de Diputados modificó el texto de dicha iniciativa en el sentido de que dichas relaciones se debieran norrnar por el Apartado "A" del artículo 123 constitucional "de manera que concuerde (se entiende tal normaci6n) con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere". A su vez, el Senado, en lo que atañe a la misma cuestión, reformó la citada modificación que la Cámara de Diputados aceptó, habiendo quedado redactada la fracción VII del artículo 3° constitucional en los siguientes términos: "Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y las responsabilidad de gobernarse a sí mismas, realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas: determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere".
Fácilmente se advierte que la iniciativa presidencial a que hemos aludido
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LAS GARANliAS INDlVIDUALES
y el texto de dicha fracción VII recogen los principios universitarios esenciales a que hicimos referencia y sin cuya observancia es inconcebible toda verdadera y auténtica universidad. A propósito de la autonomía, el presidente de la República expresa y enfáticamente hizo alusión a ella en la exposición de motivos de su mencionada iniciativa al afirmar que: "La autonomía universitaria es una institución que hoyes familiar a la nación mexicana. Es compromiso permanente del Estado respetar irrestrictamente la autonomía para que las instituciones de cultura superior se organicen. administren y funcionen libremente, y sean sustento de las libertades, jamás como fórmula de enfeudamiento que implique un derecho territorial por encima de las facultades primigenias del Estado. Fortalecer esas instituciones arraigadas y obligadas con la colectividad nacional e independientes entre sí, es requisito indispensable para el cumplimiento de su objeto." La cuestión medular que norma la invocada fracción VIII del artículo 3° constitucional consiste en las relaciones laborales de las univer~dades con su personal académico y administrativo. En este punto, la disposición conducente expresamente prescribe que tales relaciones deberán. regularse por lo que establece el apartado 'í!" del artículo J23 de la Constitw:ión. Sin embargo, esta regulación no es absoluta, o sea, que los profesores y trabajadores administrativos de las universidades gozan de todos los derechos que el indicado apartado "A" consagra en favor de los prestadores de servicios laborales, salvo los qU13 sean incompatibles con la autonomía, la libertad de cátedra e investigaci6n y los fines de las instituciones universitarias. Esta incompatibilidad debe señalarse en la Ley Federal del Trabajo dentro de cuyo ordenamiento debe considerarse a la actividad del personal académico y administrativo de las universidades como un "trabajo especial". Utilizando el método de exclusión que preconiza la disposición constitucional que comentamos, se debe llegar a la conclusión de que los derechos subjetivos sociales que consagra el apartado "A" del artículo 123 de la Constitución. que son incompatibles con los principios y fines universitarios, son primordialmente, a nuestro entender, los que a continuación enunciamos: a) El de participaci6n en las utilidades de las empresas a que se refiere la fracción IX de dicho precepto, pues es evidente que las universidades no tienen ningún carácter empresarial toda vez que sus fines no son lucrativos ni económicos en general; b) El de huelga previsto en las fracciones XVII y XVIII de dicho artículo constitucional, puesto que las instituciones universitarias no son unidades comerciales o industriales, ni entidades económicas o empresariales y en su actividad, que es cultural, científica y tecnológica, no operan los llamados "factores de la producción" como son el trabajo y el capital y a cuyo equilibrio tiende el expresado derecho social. Además, admitir la procedencia de la huelga en favor del personal académico y administrativo de las universidades, implicaría también aceptar el absurdo de que éstas pudiesen decretar "paros" en sus actividades como derecho patronal "cuando el exceso de producción haga necesario suspender el trabajo para luantener los precios en un límite costeable, previa aprobación de la Junta de Conciliación y Arbitraje". (fracción XVlll);
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GARANTiAS DE LIBERTAD
c) El de formar sindicatos únicos, ya que se coartaría la libertad asociativa de los profesores y trabajadores administrativos universitarios, que es un derecho derivado de la libertad de cátedra e investigación y, en general, de libre expresión de pensamiento, que se afectaría gravemente por la obligación de pertenecer a una organización sindical única. máxime si ésta pudiese tener injerencia en cuestiones académicas y excluir a quienes no pertenezcan o hayan dejado de pertenecer a ella. Con fecha 20 de octubre de 1980 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto Congresional que adicionó el Capítulo XVII al Título Sexto de la Ley Federal del Trabajo en lo que concierne a la normación de las relaciones laborales universitarias. En el expresado Decreto se consigna el derecho de huelga para los trabajadores de las universidades autónomas en términos análogos a los que caracterizan tal derecho respecto de las empresas o unidades industriales. Creemos que la huelga, por sus naturales objetivos consistentes en establecer el equilibrio entre los factores de la producción, como son el capital y el trabajo, es no sólo contraria a la naturaleza y fines de las instituciones universitarias, sino opuesta a lo que dispone la fracción XVIII del artículo 123 constitucional. Sin embargo, pese a esta consideración, el derecho de huelga, instituido ya en favor de los trabajadores universitarios, es irreversible, teniendo dichas instituciones como única garantía frente a la suspensión ilegal de labores el procedimiento respectivo que previene la Ley Federal del Trabajo y la intervención, en él, de los órganos competentes del Estado. Por lo que atañe a las incompatibilidades que señalamos en los apartados a) y c) que anteceden, las disposiciones que el invocado Decreto Congresional introdujo al citado ordenamiento las corroboran, especialmente las que se refieren a la prohibición de que existe un sindicato universitario único, que vendría a ser una permanente amenaza para todas ·las casas de estudio mexicanas. Dada la importancia que dicho Decreto Congresional representa, nos permitimos transcribir su texto íntegramente: CAPÍTuLO XVIII Trabajo en las Universidades e Instituciones
de Educación
SuperiorAulónomo.s por Ley "Artículo 353-j.-Las disposiciones de este Capítulo se aplican a las relaciones de trabajo entre los trabajadores administrativos y académicos y las universidades e instituciones de educación superior autónomas por ley y tienen por objeto conseguir el equilibrio y la justicia social en las relaciones de trabajo, de tal modo que concuerden con la autonomía. la libertad de cátedra e investigación y los fines propios de estas instituciones. "Articulo 353-K.-Trabajador académico es la persona física que presta servicios de docencia o investigación a las universidades o a las instituciones a las que se refiere este Capítulo, conforme a los planes y programas establecidos por las mismas. Trabajador administrativo es la persona física que presta servicios na académicos a tales universidades o instituciones.
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"Artículo 353-L.-Correspondc exclusivamente a las universidades o instituciones autónomas por ley regular los aspectos académicos. "Para que un trabajador académico pueda considerarse sujeto a una relación laboral por tiempo indeterminado, además de que la tarea que realice tenga esa carácter, es necesario que se aprobado en la evaluación académica que efectúe el órgano competeute conforme a los requisitos y procedimientos que las propias universidades o instituciones establezcan. "Artículo 353-M.-El trabajador académico podrá ser contratado por jornada completa o media jornada. Los trabajadores académicos dedicados exclusivamente a la docencia podrán ser contratados por hora clase. "Artículo 353-N.-No es violatorio del principio de igualdad de salarios la fijación de salarios distintos para trabajo igual si éste corresponde a diferentes categorías académicas.
"Articulo 353-Ñ.-Los sindicatos y las directivas de los mismos que se constituyan en las universidades o instituciones a las que se refiere este Capítulo, únicamente estarán formados por los trabajadores que presten sus servicios en cada una de ellas y serán: "1. De personal académico, "11. De personal administrativo. o "Hj . De institución si comprende a ambos tipos de trabajadores. "Artículo 353-0.-Los sindicatos a que se refiere el artículo anterior deberán registrarse en la Secretaría del Trabajo y Previsión social o en la J unta de Conciliación y Arbitraje que corresponda. según sea federal o local la ley que creó a la universidad o institución de que se trate. "Articulo 353-P.-Para los efectos de la contratación colectiva entre las universidades e instituciones y sus correspondientes sindicatos, se seguirán las reglas fijadas en el Artículo 388. Para tal efecto el sindicato de institución recibirá el tratamiento de sindicato de empresa y los sindicatos de personal académico o de personal administrativo tendrán el tratamiento de sindicato gremial. "Artículo 353-Q.-En los contratos colectivos las disposiciones relativas a los u-abajadores académicos no se extenderán a los trabajadores administrativos, ni a la inversa, salvo que así se convenga expresamente. "En ningún caso estos contratos podrán establecer para el personal académico la admisión exclusiva o la separación por expulsión a que se refiere el Artículo 395. "Artículo 353-R.-En el procedimiento de huelga el aviso para la suspensión de labores deberá darse por lo menos con diez días de anticipación a la fecha señalada para suspender el trabajo. "Además de los casos previstos por el Artículo 935, antes de la suspensión de los trabajos, las panes o en su defecto la Junta de Conciliación y Arbitraje, con audiencia de aquéllas, fijarán el número indispensable de trabajadores que deban continuar u-abajando para que sigan ejecutándose las labores cuya suspensión pueda perjudicar irreparablemente la buena marcha de una investigación o de un experimento en curse. "Articulo 353-S.-En las Juntas de Conciliación y Arbitraje o en las de Conciliación Permanentes, funcionarán J untas Especiales que conocerán de los asuntos laborales de la universidades e instituciones de educación superior autónomas por Ley y se integrarán con el presidente respectivo, el representante de cada universidad o institución y el representante de sus trabajadores académicos o administrativos que corresponda.
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GARANTíAS DE LIBERTAD
"Artículo 353-T.-Para los efectos del artículo anterior, la autoridad competente expedirá la convocatoria respectiva, estableciendo en ella que cada universidad o institución nombrará su representante, y que deberán celebrarse sendas convenciones para la elección de representantes de los correspondientes trabajadores académicos o administrativos. "Artfculo 353-U.-Los trabajadores de las universidades e instituciones a las que se refiere este Capítulo disfrutarán de sistemas de seguridad social en los términos de sus leyes orgánicas, o conforme a los acuerdos que con base en ellas se celebren. Estas prestaciones nunca podrán ser inferiores a los mínimos establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Ley". "TRANSITORIOS
"Primero.-Los acuerdos o convenios que de conformidad con esta ley"sean materia de contratación colectiva, y hayan sido celebrados con anterioridad a la fecha de expedición de este Decreto por las instituciones autónomas, se considerarán como contratos colectivos para todos sus efectos, sin necesidad de ningún trámite, y serán revisados conforme este Ley en la fecha que se haya pactado en los mismos, la cual no podrá ser posterior a dos años a partir de aquélla en la que iniciaron su vigencia.
"Segundo.-La convocatoria para la elección de los representantes a que se refiere el artículo 353-T, se llevará a cabo dentro de los treinta días siguientes a la fecha de publicación del presente Decreto. En la misma se fijara la fecha en que se efectuarán las convenciones respectivas que será anterior al IS de diciembre de 1980 Y se señalará que los representantes que resulten electos durarán en su cargo hasta el 31 de diciembre de 1982. A partir de esta fecha la designación de representantes se efectuará conforme a las disposiciones generales de la Ley. "Mientras se lleve a cabo el procedimiento de elección de representantes, los asuntos seguirán siendo atendidos por las autoridades jurisdiccionales que hayan venido conociendo de ellos. "Tercero.-Este Decreto estará en vigor al día siguiente de su publicación en el "Diario Oficial" de la Federación. "México, D. F., 17 de octubre de 19S0.-/smael Orozco Lomo, D.P.-Nicolá.\" Reynez Berezaluce, S.P.-Juan Maldonado Pereda, D.S.-Mano Carvallo Ramos, S.S.-Rúbricas."
CAPITuLO SEXTO
GARANTÍAS DE PROPIEDAD Sumario: I.-Generalidades. H.-La propiedad privada: A. La propiedad privada como derecho subjetivo civil. B. La propiedad privada como de-
recho público subjetivo (garantía individual): a) Referencias generales; b) Limitaciones constitucionales a la propiedad privada como garantía individual; imposición de modalidades en general; la expropiación por causa de utilidad pública; expropiación en materia agraria; e) Incapacidades jurídico-cons-
titucionales respecto de la titularidad de la propiedad. III.-La propiedad estatal.
I.
GENERALIDADES
La fijación del concepto de propiedad en general ha sido una cuestión dificil de solucionar. Las definiciones que al respecto se han formulado, realmente no han tomado como base el elemento esencial de la propiedad en general, sino que han partido de la estimación de las consecuencias jurídicas que de ella se derivan y de las modalidades aparentes como se presenta en comparación con los derechos personales o de crédito. En efecto, los tratadistas de Derecho Civil, cuyas consideraciones pueden hacerse extensivas a la propiedad en general, o sea, a la privada y a la pública, por ser ambas co-partlcipes del mismo concepto genérico, han reputado a aquélla como el prototipo del derecho real, opuesto al personal o de crédito. La teoría tradicional establecía que el derecho real (jus in Te) significaba una relación entre una persona y una cosa y que, en cambio, el derecho personal (jus al! rem} implica un vínculo entre dos sujetos singularmente determinados, en virtud del cual uno de ellos, denominado acreedor, es titular de la facultad de exigir del otro, llamado deudor, el cumplimiento de una prestación cualquiera consistente en hacer, dar o en no hacer (concepto de obligación). El derecho real, según la teoría clásica o tradicional, se ejerce directamente sobre la cosa que constituye el objeto del derecho, esto es, sin ningún intermediario. Por el contrario, en el derecho personal, el titular de éste no ejerce ningún poder directo sobre una cosa sino indirectamente sobre todo el patrimonio del deudor y cuya efectividad o ejercicio positivos dependen del comportamiento de éste en el cumplimiento de su obligación. Basándose en la circunstancia de que entre una persona y una cosa no puede existir ninguna
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lAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
relación jurídica, sino que ésta opera solamente entre personas, se calificó de absurda la idea de derecho real elaborada por la doctrina clásica. Para distinguir al derecho real del personal, se dijo que si bien ambos consisten en un vínculo jurídico, los sujetos pasivos (obligados) en cada uno de ellos son diferentes. Así, la teoría moderna que reaccionó contra la clásica, asentó que el derecho real (cuyo prototipo es el de propiedad) implica una relación entre un individuo determinado (sujeto activo) y un sujeto pasivo universal integrado por todos los hombres, el cual tiene el deber de respetar ese derecho, absteniéndose de vulnerarlo o violarlo. Por el contrario, se afirmó, el derecho personal carece de ese obligado universal individualmente indeterminado, puesto que se ejercita únicamente frente a una persona cierta y concreta. Por ello se dedujo que el derecho real es absoluto, a diferencia del personal, que es relativo. Independientemente de que adoptemos la teoría clásica o la tesis moderna respecto de los derechos reales y los personales, lo cierto es que la propiedad en general se revela como un mOM de ofectacién jurídica de una cosa a un sujeto, bien sea éste físico o moral, privado o público. En efecto, la idea de propiedad que todo hombre abriga desde que comienza a tener uso de razón, evoca la de imputación de un bien a una persona, o sea, que no se concibe a éste aisladamente, sino siempre con referencia a un ser humano. No es que entre la persona y la cosa exista una relación jurídica como quiere la doctrina clásica, sino simplemente que un bien se atribuya a un sujeto cuando no se le considere en sí mismo. El concepto de relación jurídica implica la causación de derechos y obligaciones correlativas o recíprocas (contratos unilaterales y bilaterales, verbigracia) entre los sujetos de la misma; y como una cosa no puede contraer obligaciones ni ser titular de derechos, es obvio que, como lo consideró la teoría moderna, entre ella y una persona no puede existir ningún vínculo jurídico. subjetivo. La afectación, imputación, referencia. atribución, etc., de un bien a un sujeto no se ostentan como una relación jurídica entre aquél y éste, por lo que no sugieren el absurdo que sirvió de fundamento a la crítica de la doctrina clásica sobre este ·punto. Al afirmar que una cosa se refiere, se imputa, se afecta a una persona, no se supone y mucho menos se infiere, que aquélla esté obligada hacia ésta o viceversa. Por ello es que nosotros creemos, sin que esta creencía constituya la formulación de un concepto exacto y verdadero acerca de la propiedad, que ésta se traduce en un modo específico de atribución de una cosa a una persona. Ahora bien, écómo se revela esa atribución? Los bienes se pueden atribuir a una persona de diferente manera, la cual engendra consecuencias jurídicas diversas. Puede suceder que una cosa se refiera a un sujeto para el solo fin de que éste la use o la disfrute, esto es, la emplee para la satisfacción de sus necesidades o para apropiarse los frutos que produzca. Tal acontece, verbigracia, con los bienes dados en arrendamiento o en usufructo,
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en cuya situación la persona a quien se imputa (arrendatario o usufructua· rio) carece de la facultad de ejercitar sobre ellos actos de dominio. Por e! contrario, cuando una cosa se atribuye o afecta a Un sujeto, en e! sentido de que éste puede disponer de ella válidamente, es decir, realizar actos de dominio valederos, tenemos e! caso de la propiedad, cuya idea generalmente se establece, como lo hicimos, atendiendo a las consecuencias jurídicas que produce. Por ende, la propiedad en general, bien sea privada o pública, traduce una forma O manera de atribución o afectación de una cosa a una per· sona (fisica '0 moral, pública o privada), por virtud de la cual ésta tiene la facultad jurídica de disponer de ella ejerciendo actos de dominio. Dicha facultad de disposición es jurídica porque implica, para su titular, la potestad de imponer coercitivamente su respeto y acatamiento a todo sujeto (el sujeto pasivo universal de la teoría moderna), y para éste la obligación ineludible correlativa de abstenerse de vulnerarla o cntorpecerla. Tal facultad de disposición no es absoluta, es decir, no en todos los casos existe como consecuencia distintiva de una determinada referencia de un bien o una persona, pues en algunas situaciones, que podrían ostentarse como relativas a una hipótesis de propiedad, la ley expresamente la excluye o veda. Esta circunstancia opera en lo que respecta a las cosas que forman e! patrimonio familiar, ya que e! artículo 727 de! Código Civil declara que son inalienables. Sin embargo, podernos decir que cuando no existe esa facultad de disposición, los bienes que se atribuyen a una persona no deberían constituir e! objeto de la propiedad, sino de cualquier otro derecho. Por ello no es dable afirmar que e! patrimonio familiar en realidad no está integrado por bienes materia de la propiedad, sino por cosas objeto de otro derecho como el de usufructo, consideración que está corroborada porel artículo 724 del Código Civil, al disponer que los miembros de la familia beneficiaria "sólo tienen el derecho de disfrutar de los bienes". Nosotros no creemos que la propiedad sea un derecho natural e irnprescriptible del ser humano. Considerada como una forma de atribución de un bien a una persona en los términos indicados, ese derecho, por ser eminentemente actual, depende de factores y circunstancias trascendentes a la personalidad de! hombre, como son, en resumen, los de que el bien tenga una naturaleza material tal, que le permita ser objeto de. propiedad.ew En cambio, es evidente que aquellas cosas de las cuales el ser humano no pue· de disponer física o jurídicamente hablando, no pueden ser materia de pro· piedad, por lo que ésta no opera en tal hipótesis. No estimando nosotros que la propiedad tenga una existencia supra· 300 No hay que confundir el derecho de propiedad sobre un bien, que es siempre actual, es decir, que sólo existe en tanto que éste es atribuido positivamente a una persona, con la facultad que tiene todo individuo de llegar a ser sujeto de ese derecho. la cual es potencial. . Este criterio se contiene en el artículo 830 del Código Civil que peculiariza a la propiedad a través del elemento disponibilidad de una cosa.
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LAS GARANTíAS INDIVIDUALES
jurídica, puesto que, siendo eminentemente actual y no potencial, sólo el derecho positivo puede determinar cuándo debe tener lugar, llegamos a la conclusión de que la facultad de disposición que la caracteriza depende de la circunstancia de que la ley o la costumbre la consignen. Cuando no existe esta consignación jurídica en ningún <:aso y para ningún sujeto, no puede hablarse de propiedad respecto de los bienes no disponibles absolutamente. En síntesis, no siendo la propiedad sino un derecho actual, hic el nunc, como dirían los escolásticos, y cuya característica es la facultad de disposición válida de bienes, la cual es ruada por la ley, estimamos que ésta, en cada caso o situación general que regule, es la que la determina. Por ende, la existencia de la propiedad, como derecho actual, depende de la voluntad de la ley, cuando ésta establece que un bien es susceptible de disposición en general, aun cuando este acto se prohíba a determinada categoría de personas respecto de cierta especie de bienes. (Por ejemplo, ciertas cosas atribuidas en propiedad al Estado no son susceptibles de apropiación y, por ende, de disposición privada, no obstante que su titular, la entidad política, puede ejecutar actos de dominio sobre ellas. Sólo cuando en forma absoluta se declara que un bien no es disponible, no existe propiedad respecto de él.) La propiedad se traduce, pues, en un modo o manera de atribución de un bien a una persona. De la calidad o categoría de ésta depende la índole de tal derecho. Así, cuando el sujeto a quien se imputa o refiere una cosa es el Estado, como entidad política y jurídica con personalidad propia distinta de la que corresponde a cada uno de sus miembros, la propiedad será pública, la cual es ejercida por conducto y a través de las autoridades. Los bienes que se atribuyen al Estado como objetos de la facultad dispositiva de éste, y que constituyen el patrimonio de la entidad estatal, se clasifican en diferentes categorías, tales como bienes de dominio público o de uso común; bienes propios; bienes de propiedad originaria; bienes de dominio directo y de propiedad nacional aprovechables mediante concesiones, cuyo régimen jurídico está regulado por la Ley de Bienes Nacionales. Por el contrario, cuando la persona a quien se imputa una cosa con facultad de disposición sobre ésta, no es el Estado, sino un sujeto particular, privado, bien sea fisico o moral, tendremos el caso de la propiedad privada. Existe un tercer tipo de propiedad desde el punto de vista de su titular, integrado' por bienes que podríamos llamar de propiedad social, en el caso de que el sujeto de la misma sea una comunidad agraria O· un sindicato, que son agrupaciones de naturaleza social, siendo susceptibles legalmente. de ser dueñas de cosas muebles en general y de inmuebles, en los términos' de las legislaciones agraria y laboral, a cuyas prescripciones nos remitimos. Por último, existe otra categoría de cosas excluyentes de propiedad. Tales son aquellas cuya naturaleza fisica o material impide que sobre ellas se ejerza un poder de disposición, recibiendo el nombre de res nullius o cosa de nadie. No hay que confundir estas cosas no susceptibles por modo abso-
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luto de ser objeto de propiedad, con aquellos bienes que no tienen dueño cierto, como son los vacantes tratándose de inmuebles y mostrencos: por lo que ve a los muebles. (Arts. 774 a 789 del Código Civil.) Las cosas de nadie o res nullius son aquellas sobre las que ninguna persona puede ejercer un poder o facultad de disposición por impedirlo su naturaleza física (el' Sol, verbigracia); por el contrario, si bien es verdad que tanto los bienes vacantes como los mostrencos carecen de un propietario cierto, individual o privado, no por ello dejan de tener otro dueño, el cual es el Estado. En efecto, cuando un bien inmueble no tiene un propietario individual o particular cierto o conocido (bien vacante), la propiedad originario. del mismo se imputa a la nación o al Estado como forma política y jurídica de ésta, según el artículo 27 constitucional en su primera parte. Tratándose de bienes mostrencos, o sean los muebles abandonados y perdidos euyo dueño (se sobreentiende privado) se ignore, por derecho de accesión pertenecen en propiedad 'originaria al Estado. Efectivamente, si todas las tierras que forman el territorio nacional corresponden originariamente a la nación o a la entidad política en que ésta se constituye, los muebles que sobre aquélla se encuentren a modo de accesorios y que no tengan dueño privado, lógicamente deben considerarse .como objeto de propiedad estatal de manera originaria.
11.
LA PROPIEDAD PRIVADA
A. La propieddll como derecho subjetivo civil
La propiedad privada presenta primordialmente dos aspectos, a saber, como derecho civil subjetivo y corno derecho público subjetivo. En el primer caso, la propiedad se revela como un derecho que se ubica en las relaciones jurídicas privadas, esto es, en las que se entablan entre los individuos como tales, como gobernados, como elementos de vínculos de coordinación. La propiedad privada, en estas condiciones, es exclusivamente oponible a las pretensiones de los sujetos individuales, o mejor dicho, a las de las personas colocadas en el plano de gobernados o de derecho privado. En su aspecto puramente civil, la propiedad es un derecho subjetivo que se hace valer frente a personas situadas en la misma posición jurídica que aquella en que se encuentra su titular. El Estado, en las relaciones de imperio, de autoridad con los gobernados, es extraño a la propiedad privada en su carácter de derecho civil; no forma parte de las relaciones jurídicas en que ésta se puede debatir; simplemente se ostenta como mero regulador de las mísmas.v» La propiedad privada como derecho subjetivo civil engendra para su titular tres derechos fundamentales, que son: el de uso, el de disfrute y el de 3tll Esta consideración no excluye la hipótesis en que las relaciones jurídicas entre un particular y el Estado, cuando éste actúa en su aspecto de entidad no soberana. la propiedad privada civil puede ser materia de las mismas en muchos casos.
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disposición de la cosa materia misma. El primero se traduce en la facultad que tiene el propietario de utilizar el bien para la satisfacción de sus propias necesidades; por medio del segundo, el dueño de la cosa puede hacer suyos los frutos (civiles o naturales) que ésta produzca; el derecho de disponer de un bien, en tercer lugar, se manifiesta en la potestad que tiene el titular de la propiedad consistente en realizar, respecto de aquél, actos de dominio de diversa índole (venta, donación, constitución
B. La propiedad privado como derecho público subjetivo (garantia individual)
a) Consideraciones generales. Nos hemos referido a la propiedad privada como derecho oponible por su titular ante las personas físicas o, morales, incluyendo al Estado en su aspecto de entidad no soberana (jure gestionis), que
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están colocadas en su misma situación jurídica de gobernado. Pues bien, la propiedad privada presenta el carácter de derecho públil:o subjetivo, cuando pertenece al gobernado como tal y es oponible al Estado y sus autoridades, ya no bajo su índole de personas no soberanas, sino como entidades de imperio, de autoridad, En este sentido, la propiedad privada se erige en el conte-· nido de una potestad jurídica, fruto de una relación existente entre el gobernado, por un lado, y el Estado y sus autoridades por el otro, consistente en exigir de la entidad política y de sus órganos autoritarios su respeto y observancia. El Estado y sus autoridades, ante ese derecho subjetivo público, cuyo contenido es la propiedad privada, tienen a su cargo la obligación correlativa que estriba en una abstención, es decir, en asumir una actitud de respeto, de no vulneración, de no ejecutar acto lesivo alguno. Claro está que esta obligación pasiva que se deriva para el Estado y sus autoridades de la garantía individual correspondiente, no excluye la posibilidad de que la entidad política, en presencia de un interés colectivo, social o público imponga a la propiedad privada restricciones y modalidades. El fundamento constitucional de la propiedad privada inmobiliaria como derecho subjetivo público se contiene en el primer párrafo del artículo 27 de la Ley Suprema, el cual dice: "La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir él dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. "'02 El concepto de propiedad originaria no debe tomarse como equivalente al de propiedad en su connotación común, pues en realidad, el Estado o la nación no usan, disfrutan o disponen de las tierras yaguas como lo hace un propietario corriente. La entidad política soberana, en efecto, no desempeña en realidad sobre éstas, actos de dominio, o sea, no las vende, grava, dona, etc. En un correcto sentido conceptual la propiedad originaria implica el dominio eminente, que tiene el Estado sobre su propio territorio, consistente en el imperio, autoridad o soberanía que dentro de sus límites ejerce. La propiedad originaria de que habla el párrafo primero del artículo 27 constitucional significa la pertenencia del territorio nacional a la entidad estatal como elemento consubstancial e inseparable de la naturaleza de ésta. Un Estado sin territorio sería inconcebible; por ello, todas las tierras nacionales forman parte de la entidad estatal mexicana como porción integrante de la misma. En realidad, es indebido hablar de la "propiedad originaria" que tiene .la nación o el Estado mexicano sobre las tierras yaguas, ya que la propiedad en general, según afirmamos con antelación. implica una referencia de algo extrapersonal (como el bien o la cosa) a un sujeto y, como el territorio constituye un elemento esencial de la entidad estatal, es evidente que no puede 3(l;! E.~t.1. disposición puede hacerse extensiva a la propiedad mobiliaria. si se tiene en cuenta el principio jurídico de la accesión.
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haber entre ésta y aquél una atribución, ya que implican una unidad como todo y corno parte respectivamente. . En síntesis, el concepto de "propiedad originaria" empleado en el pn· mer párrafo del artículo 27 constitucional equivale en realidad a la idea de dominio eminente, o sea, a la de imperio, soberanía o autoridad que el Estado como persona política y jurídica ejerce sobre la parte física integrante de ~u ser: el territorio. Semejante consideración formula el Líe. M. G. Villers en una interesante monografía sobre el artículo 27 de la Constitución, al asentar que "el dominio originario" a que se refiere esta primera parte del aro tículo 27 es el dominio eminente, tal como se reconoce en el Derecho Internacional. es el ejercicio de un acto de soberanía de In nación sobre todo el territorio en el cual ejerce actos de autoridad. El dominio originario que tiene la nación, no es el derecho de usar, gozar y disponer de todas las tierras yaguas existentes en el territorio nacional, sino facultad potencial o una facultad legislativa respecto de las tierras yaguas como objeto de los derechos; es la facultad de ejercitar actos de soberanía sobre todo el territorio nacional, con exclusión de cualquiera otra potencia extranjera, uno de los cuales actos es transmitir a los particulares el dominio de las tierras y aguas que no están sujetas a propiedad individual, pues respecto a las que están constituidas en esta última forma, la nación tiene el deber de respetarlas conforme a otros preceptos también de carácter constitucional't.w« Sin embargo, se ha afirmado constantemente que el origen histórico de la disposición contenida en el primer párrafo del artículo 27 constitucional se implica en la famosa bula Iruer Coeteris del Papa Alejandro VI de 4 de mayo de 1493, por medio de la cual otorgó a los soberanos españoles verdaderos derechos de propiedad sobre las tierras descubiertas al occidente de una línea ideal trazada a cierta distancia de las Azores. Lógicamente no puede decirse que el Sumo Pontífice romano confiriera propiedad algu.na a los soberanos españoles y de Portugal; lo que hizo fue dirimir una contienda posesoria surgida entre los monarcas de ambos países, en la que dichos go· bernantes se disputaban el dominio de las tierras descubiertas, ocupadas por la fuerza material de la conquista. Sobre este particular, el licenciado VilIers dice: "La Bula de Alejandro VI 110 habla de transmisión del "dominio", ni es razonable que confiera dominio en la acepción que se ha dado a este vocablo con el alcance de un derecho de propiedad, puesto que aun sin discutir los derechos de Su Santidad para dictar la Bula de que se trata, en derecho no parece admisible que haya tenido facultad para conceder un derecho de propiedad que no tenía, atento al principio jurídico de que nadie puede transmitir lo que no tiene." En las distintas pragmáticas de los reyes de España se encuentra con frecuencia el concepto de que por virtud de haber transmitido a ellos "el dominio de las tierras descubiertas", se abrogaron la facultad de otorgar mercedes, lo que da idea de que aquellos soberanos interpretaron el alcance de la Bula de Alejandro VI en el sentido sos
El artículo 27 de la Constitudón Mexicana de 1917. Pág. 15.
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de que les había conferido un derecho de propiedad, y por eso transmitían derechos de esa clase en las mercedes. Pero tomando en consideración la gran amplitud de facultades que tenían los reyes de España después del descubrimiento de México, no " permitía discutir la naturaleza de estos derechos. . A juzgar por los términos de la Bula y especialmente la razou o motivos .de su expedición, que era resolver el conflicto entr~ España y Portugal sobr~ el límite de las tierras descubiertas, seguramente que el objeto de la Bula fue confenr un derecho de soberanía en favor de España con exclusión de Portugal. El conflicto entre España y Portugal era de soberanía y de jurisdicción, y si resolver ese conflicto fue lo que se sometió o sugirió al Sumo Pontífice, por el embajador de España en Roma, no es posible admitir que el Papa haya conferido un derecho de propiedad que no era objeto del conflicto. La naturaleza de las resoluciones que determinan los linderos entre Estados, no es atributiva de propiedad, sino de soberanía o jurisdicción y lo mismo se observa tratándose de Estados soberanos que de Estados comprendidos dentro de una nación soberana. Por esto no puede admitirse que al emplear el vocablo "dominio" en las cédulas pragmáticas de España, se haya podido significar "propiedad", sino "soberanía", que se traduce en lo que actualmente se llama "dominio eminente".. "La nación mexicana, al constituirse en forma independiente de España. .reasumió su soberanía propia y surgieron sus derechos sobre el territorio nacional, prescindiendo de lo que dispusiera el Sumo Pontífice al resolver el conflicto de límites entre España y Portugal. El concepto de la soberanía no permite reconocer validez a aquella disposición primitiva de Su Santidad; por el contrario, exige desconocer toda autoridad extraña que menoscabe la soberanía del país y desvirtúe los derechos que originariamente y en forma fundamental ha tenido la nación mexicana para constituirse y para dictar toda clase de leyes." "Desde el momento en que se constituyó y se declaró independientemente, sancionó la nación implícitamente, que todos los derechos de ella como nación y como Estado soberano e independiente, dimanan de su misma existencia y no de otro Estado ni por acto de donación o enajenación que le hubieran hecho otros pueblos igualmente soberanos u otras autoridades como Su Santidad, aunque entonces tuvieran también poderes temporales." "Si los derechos de la nación mexicana no están derivados de la voluntad papal, ni derivados tampoco de los soberanos de España, debemos reconocer que el origen de todos los derechos de la nación mexicana sobre las tierras yaguas proviene del derecho de soberanía desde el momento en que se constituyó políticamente o aun desde que se declaró independiente de España." "El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, en su artículo 2 previno que la nación mexicana es libre e independiente para siempre de España y de cualquiera otra potencia y que no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona. Por virtud de este artículo, la nación mexicana, uno de cuyos elementos es el territorio con las tierras yaguas, al declarar que no podía ser patrimonio de ninguna familia ni persona, desconoció tácitamente la disposición de Su Santidad el Papa, quien según los Reyes de España, había dado las tierras yaguas de Nueva España al patrimonio de los soberanos ibéricos. Desde ese momento de dictarse el Acta Constitutiva de 1824. no podían reconocerse ningunos derechos de regalía sobre tierras y aguas de México, a favor de aquellos soberanos. El artículo 3 de la misma acta de 1824 declaró que la soberanía reside radical y esencialmente en la nación, y que por lo mismo pertenece exclusivamente a ésta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes, la forma de gobierno y dictar las Leyes Fundamentales que le parezcan más convenientes para su conservación y mayor prosperidad, modificándolas o variándolas según lo crea conveniente. En virtud de esta declaración, la nación mexicana, por efecto de su soberano, ha tenido perfecto derecho para dictar
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sus, propias leyes y. como c0!1secuencia. todas la~ leyes espa~olas qu~ ~stuvieran en pugna con las leyes que se dictaran en la Re,:,ubhca. no podnan, subsistir por,~~e habría sido contrario al derecho de soberanía dimanado de ese articulo tercero. 3 I
No justificándose la atribución de la "propiedad originaria" de las tierras yaguas en favor de la nación por la célebre bula pontificia lnter Coeterís ni por el régimen jurídico que sobre el .particular existió durante la época colonial, la más acertada explicación que puede darse al párrafo primero del artículo 27 constitucional, desde el punto de vista de su gestación parlamentaria, consiste en suponer que los Constituyentes de Querétaro trataron de fundar, en la declaración contenida en dicha disposición, la intervención del Estado en la propiedad privada para solucionar, sobre todo, el problema agrario. En otras palabras, urgía establecer una base hipotética que legitimase principalmente el fraccionamiento de los latifundios de acuerdo con un principio teórico primario, el cual se tradujo en considerar que la nación es la "propietaria originaria" de todas las tierras yaguas comprendidas dentro del territorio nacional, a fin de excluir todo derecho preferente que sobre ellas alegasen los particulares. Ahora bien, según lo hemos dicho, la propiedad "de origen" a 'J'U! alude el precepto constitucional citado rw es sino la atribudón al Estado mexicano de todo el territorio 'J'U! integrá su elemento fisico como ingrediente substancial de su ser y sobre el 'J'U! desarrolla su poder de imperio. Con vista a la implicación del concepto "propiedad originaria", la propiedad privada constitucionalmente deriva de una supuesta transmisión efectuada por la nación en favor de los particulares de ciertas tierras y sus aguas comprendidas dentro del territorio nacional. Pues bien, respecto de las propiedades privadas ya existentes en el momento en que entró en vigor el artículo 27 de nuestra Constitución, este mismo precepto, en sus fracciones VIII, IX Y XVIII, consignó declaraciones de nulidad plenarias en relación con actos, contratos, concesiones, diligencias judiciales. etc, que hubieren entrañado contravención a la ley de 25 de junio de 1856'"; y que se hayan celebrado u otorgado con posterioridad al primero de diciembre de 1876; así como facultades de revisión, en favor del Ejecutivo Federal, sobre todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos que hubieren actuado con anterioridad a la Constitución vigente y desde el mencionado año de 18761 "que hayan traído por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nación por una sola persona o sociedad", pudiendo el Presidente de la República declarar nulos tales contratos y concesiones "cuando impliquen perjuicios graves para el interés público". Fuera de los casos de nulidad contemplados por el artículo 27 constitucional en las disposiciones señaladas, nuestra Ley Suprema en realidad reconoció la propiedad privada existente con antelación a su vigencia sobre tierras y
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''''
Op.
S05
Ley de Desamortización de Bienes expedida por Ccmonfort.
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aguas no consideradas por dicho precepto como de propiedad nacional. Dicho reconocimiento, que es de naturaleza tácita, descansa sobre el supuesto hipotético de que, perteneciendo la propiedad originaria de las tierras comprendidas dentro del territorio del Estado mexicano a la nación, ésta transmitió su dominio a los particulares, constituyendo así la propiedad privada respecto de ellas. Claro está que las propiedades de particulares que hayan existido con anterioridad a la Constitución de 1917 y cuyos actos generativos no sean nulos o anulables conforme a las prescripciones contenidas en su artículo 27 (fracciones VIII, IX Y XVIII), para que puedan válidamente subsistir, no deben entrañar ninguna de las incapacidades adquisitivas a que el propio precepto se refiere (y a las cuales aludiremos brevemente con posterioridad), pues de lo contrario la nación puede entablar las acciones judiciales que le competen contra sus titulares para que los bienes respectivos (tierras yaguas por lo general) ingresen al patrimonio nacional (art, 27 constitucional, frac. VI, último párrafo). Huelga decir, por último, que si alguna persona física o moral afectada por cualquiera incapacidad constitucional adquiere por transmisión privada los bienes en relación con los cuales se establece dicha incapacidad, también pueden ejercitarse tales acciones. Equivaliendo la "propiedad originaria" de las tierras yaguas en favor de la nación a la pertenencia que el Estado tiene respecto del territorio nacional como parte substancial de su ser, el goce, disfrute y disponibilidad de las mismas los ha transferido, o mejor dicho reconocido, a los particulares, surgiendo de esta guisa la propiedad privada. Al hacerse esta declaración en el artículo 27 constitucional en ejercicio de su facultad auto-limitativa, el Estado y sus autoridades están obligados jurídicamente a respetar la propiedad privada, Como consecuencia de la sumisión ineludible que se debe al ordenamiento supremo. Naturalmente que ese respeto a la propiedad privada, que esa intangibilidad a la misma, no son absolutos, según dijimos, pues el Estado tiene la facultad de imponerle todas las modalidades que dicte el interés público e inclusive hacerla desaparecer en cada caso concreto de que se trate, facultad que debe ceñirse a las limuaciones constitucionales que la Ley Fundamental expresamente impone al mencionado derecho. Fuera de estas restricciones, el Estado y sus autoridades carecen de todo poder para vulnerar la propiedad privada. b) Limitaciones constitucionales a la propiedad privada como garantía. individual. Hemos aseverado anteriormente que la propiedad privada ya no es un
derecho absoluto del individuo tal como existía en Roma, sino que está llamada a desempeñar una función social. Por ello es que la Ley Suprema impone a la propiedad particular importantes limitaciones, todas ellas inspiradas en el interés estatal, nacional, público o social. l. lmposicion de modalidades. El artículo 27 constitucional en su tercer párrafo expresa que "la nación (o el Estado mexicano como persona moral de
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derecho público en que ésta se organiza o estructura) tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público". La imposición de estas modalidades se traduce, bien en restricciones o prohibiciones respecto del uso, disfrute o disposición de las cosas (ocupación temporal, total o parcial o simple limitación de los derechos de dominio de que habla el artículo 2 de la Ley de Expropiación), o bien en el cumplimiento, por parte del dueño de éstas, de verdaderos actos positivos con motivo del aprovechamiento de las mismas. El establecimiento de limitaciones' o prohibiciones a los derechos específicos emanados de la propiedad, así como la obligación impuesta a su titular, consistente en realizar actos positivos, deben tener como móvil, como causa final, la satisfacción MI interés público, esto es de un interés general personalmente indeterminado. En vista de la prevención constitucional que acabamos de transcribir, el Estado o la nación, por conducto de sus autoridades puede llevar a cabo actos limitativos o prohibitivos de los derechos que de la propiedad se derivan para su titular (uso, disfrute y disposición), así como imponer a éste el cumplimiento obligatorio de un hecho positivo. El alcance de la disposición constitucional que faculta a la nación para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público es, sin embargo, difícil de precisar. En otras palabras, para demarcar la extensión e índole misma del derecho consagrado en favor de la nación, es indispensable determinar qué se entiende por modalidades a la propiedad privada y, sobre todo, cuál es su implicación. Es obvio que la imposición de modalidades a dicha propiedad no equivale a la abolición absoluta de la misma en detrimento de su titular, pues ello significaría el egreso definitivo del bien de que se trate de la esfera jurídica de una persona, lo cual configuraría la expropiación como fenómeno diferente de aquél. Por tanto, la imposición de modalidades a la propiedad privada se traduce necesariamente en la supresión o en la limitación de alguno de los derechos reales inherentes y consubstanciales a ella, a saber, el derecho de usar de la cosa (jus utendi), el de disfrutar de la misma (jus fnumdi) y el de disposición respectiva (jus abuiendi). En consecuencia, sólo cuando se afecta supresiva o limitativarnente alguno de tales derechos puede hablarse de imposición de modalidades a la propiedad privada, en la inteligencia de que dicha afectación debe recaer en el mecho mismo de que se trate y rw en "la cosa O bien que constituya la materia de su ejercicio o goce, ya que pueden existir afectaciones a tal cosa o bien sin que éstas importen, a su vez, lesión al derecho de propiedad en sí mismo considerado. Por ende, sólo a través de sus derechos distintivos y esenciales puede existir la posibilidad de que se impongan modalidades a la propiedad privada, es decir, cuando se suprima o limite alguno de tales derechos y no cuando simplemente se afecte de cualquier manera la cosa o bien que implique su materia de goce o ejercicio, pues debe tenerse muy presente que no es lo mismo la materia de un derecho al
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derecho en cuanto tal, de lo que resulta que la imposición de modalidades a una cosa o bien no equivale a la imposición de modalidades a los derechos reales que sobre dicha cosa o bien se tengan, sino sólo en la medida en que éstos se limiten o supriman.w' En rérminos semejantes a los que acabamos de exponer, Lucio Mendíeta y Núñez concibe la idea "modalidades a la propiedad privada" al afirmar: "El derecho de propiedad, en su expresión, tiene las tres características señaladas por el Derecho Romano (uti, frui, abuti), esto es, implica el derecho de usar de la cosa, de obtener los frutos de la misma y de disponer de ella. Cuando el propietario goza de estos atributos de su propiedad. tiene la propiedad privada perfecta. Pero en la práctica, y ya desde el antiguo Derecho, puede ver limitado el ejercicio de sus derechos de propiedad en los atributos de la misma, unas veces por propia voluntad y otras por disposición expresa de la ley. Entonces se dice que su propiedad es imperfecta. Las servidumbres son el ejemplo clásico de modalidades limitativas del derecho de propiedad. La propiedad persiste mientras el propietario conserva el derecho de disponer de su propiedad vendiéndola o cediéndola a otra persona, aun cuando haya perdido el derecho de usarla y de obtener sus frutos. En este caso se dice que tiene la nuda propiedad. En consecuencia, la esencia del derecho de propiedad está en ese ~ derecho irreductible que se llama nuda propiedad. Con estos principios como base podemos ya examinar el concepto de "modalidad" para diferenciarlo del de "expropiación". Si como hemos dicho, modalidad es la manera de ser de una cosa, habrá modalidad en cuanto se conserve el ser, porque lo fundamental es el ser, después el modo de ser, cualesquiera que sean las modificaciones que se impongan a los tres atributos del derecho de propiedad, habrá modalidades y no expropiación mientras el propietario conserve el ejercicio de estos atributos. La modalidad puede afectar el derecho de libre disposición de la cosa, la nuda propiedad misma, como cuando ordena una ley que el propietario no podrá disponer libremente de ella, sino dentro de condiciones determinadas: pero como no pierde totalmente el derecho de disponer de su propiedad, como ejerce el atributo de la manera impuesta por la ley, es indudable que no hay expropiación sino modalidad. La modalidad puede afectar al uso O al usufructo y sólo a la forma de gozar de los frutos de una cosa, siempre que reconociendo el derecho del propietario para ejercer esos atributos de la propiedad, se concrete a imponer la forma de expresión de tales atributos, el modo en que serán ejercitados: explotación forzosamente colectiva de la tierra, como en ciertos casos de la propiedad epdal, obligación de dedicar ciertas tierras precisamente a determinadas cultivos para desarrollar planes agrícolas, obligación de vender en común los frutos obtenidos, etc. "30;
Por su parte, la Suprema Corte ha establecido el criterio de que por 3(16 A~L verbigracia, si únicamente se obliga al propietario o constructor de un edificio a fabricar éste de cierta manera, dicha obligación no importa "imposición de modalidades a la Prvpiedad privada" en los términos del artfculo 27 corísritucional, porque no entraña ninguna afectación a los derechos derivados de la propiedad en s( mismos considerados. Por el contrario, si se restringe o elimina el derecho de usar una cosa confonnc a los deseos de su dueño para destinarla a fines que éstos no supongan; si se impide total o parcialmente que el propietario de un bien pueda disfrutar de éste, o sea, percibir los frutos que produzca, o disponer del mismo imposibilitando su enajenación o gravamen, indudablemente que se estará en presencia de sendas imposiciones de modalidades a la propiedad privada, al afectarse ésta a través de cualquiera de sus derechos reales escnciales en cuanto tales. 307
Sistema Agrario Constitucional. segunda edición, págs. 96 a 98.
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modalidad de la propiedad privada debe entenderse "el establecimiento de una norma jurídica de carácter general y permanente que modifique esencialmente la forma jurídica, de ese derecho". Agrega dicho Alto Tribunal que los elementos necesarios para que se configure la modalidad deben ser "el cará~ter general o permanente de la norma que la impone y la modificación substancial del derecho de propiedad en su concepción vigente". "Por modalidad a la propiedad privada debe entenderse el establecimiento de una norma jurídica de carácter general y permanente que modifique, esencialmente. la forma de ese derecho. Son, pues, elementos necesarios para que se configure la modalidad, primero, el carácter general y permanente de la norma que la impone y el segundo. la modificación substancial del derecho de propiedad en su concepción vigente. El primer elemento requiere que la regla jurfdica se refiera al derecho de propiedad sin especificar ni individualizar cosa alguna. es decir, que introduzca un cambio general en el sistema de propiedad y. a la vez. que esa norma llegue a crear una situación jurídica estable. El segundo elemento implica una limitación o transformación del derecho de propiedad; así. la modalidad viene a ser un término equivalente a limitación o transformación. El concepto de modalidad a la propiedad privada se aclara con mayor precisión si se estudia desde el punto de vista de los efectos que produce en relación con los derechos del propietario. Los efectos de la modalidad que se imponga a la propiedad privada consisten en una extinción parcial de los atributos del propietario, de manera que éste no sigue gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo. de todas las facultades inherentes a la extensión actual de su derechov.w" bü
Ahora bien, la facultad de imponer modalidades a la propiedad privada en aras siempre y exclusivamente de un interés público o social. compete al Congreso de la Unión como organismo legislativo federal. En efecto, si conforme al artículo 27 constitucional dicha facultad se establece en favor de la nación y equivaliendo este concepto a la idea de "Federación" o "Estado Federal" en el aspecto jurídico-político (aunque aquél tenga una implicación sociológica que no viene al caso explicar), es evidente que el Poder Legislativo Federal puede expedir leyes en que se afecten cualquiera de los derechos esenciales inherentes a la propiedad. Por otra parte, sin que existan tales leyes, ninguna autoridad, incluyendo al mismo Presidente de la República, puede motu proprio imponer modalidades a la propiedad privada, so pena de infringir la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional y cuyo estudio abordamos en el capítulo siguiente. Pues bien. si no se afecta en sí mismo, ninguno de tales derecbos, sino que simplemente se establece una normación respecto de la cosa o bien que constituyan su materia, la facultad legislativa correspondiente debe entenderse consignada en favor de las entidades federativas. en virtud de que dicha normación no implica "imposición de modalidades a la propiedad privada". según lo hemos afirmado. a no ser que.a través de ella se limite o suprima alguno de los consabidos derecbos en cuanto a su propia consistencia. 1I(l7hi.~
Apéndice 1995, tesis 271, Maln'ia Constitucional.
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Las anteriores consideraciones parecen, sin embargo, demasiado simplistas. Mondando en la cuestión consistente en determinar a qué órgano legislativo del Estado compete expedir las normas jurídicas abstractas, generales e impersonales que establezcan las modalidades a la propiedad privada, es decir, al Congreso de la Unión o a las legislaturas locales, es pertinente formular las ideas que a continuación exponemos, El derecho que tiene la Nación en todo tiempo para imponer tales modalidades que dicte el interés público, y al que se refiere el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, implica el contenido de la declaración teórica respectiva. Esta declaración debe estimarse congruente COII la de que la misma Nación ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de las tierras yaguas comprendidas dentro del territorio nacional a los particulares por corresponderle la propiedad originaria de dichos elementos naturales. En otras palabras, tal declaración no debe conceptuarse como atribución de competencia en favor de la Nación para imponer las referidas modalidades a la propiedad privada. ya que la Naeión no tiene competencia, la que únicamente corresponde a los órganos del Estado. De esta consideración se deduce que el Congreso federal tiene la facultad legal impositiva mencionada, a través de las leyes que expida, si el interés público que legitima constitucionalmente la aludida imposición, incide en alguno de los ramos o materias que formen el cuadro competencial de dicho Congreso. Por el contrario, si tal ramo o materia incumben legislativamente a los congresos de los Estados por virtud del principio contenido en el artículo 124 de la Constitución, las leyes que impongan modalidades a la propiedad privada pueden provenir de tales congresos. Esta última conclusión se corrobora si se toma en cuenta lo que previene la fracción II del artículo 121 constitucional que consagra el principio lex rei sitae, al disponer que "Los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación". Es evidente que la propiedad es un derecho real que se ejerce sobre un bien mobiliario o inmobiliario, sin el cual tal derecho sería inconcebible. Por ende, la imposición de modalidades a la propiedad repercute necesariamente en su objeto constituido por dichos bienes en cuanto a la manera o forma de usarlos, disfrutarlos y de disponer de ellos. En conclusión, respecto de los bienes muebles o inmuebles que se ubiquen dentro de su territorio, las legislaturas locales pueden dictar las leyes que regulen su uso, disfrute y disponibilidad, pero siempre y cuando el interés público qu.e funde dicha regulación no concierna a ninguno de los ramos o materias que sean de la competencia constitucional del Congreso de la Unión, integrada por
las facultades expresas e implícitas de dicho órgano legislativo federal.
2. t» expropiación La utilidad pública. Otro fenómeno en que se manifiesta el carácter de función social que ostenta la propiedad privada, está constituido por la expropiación por causa de utilidad pública. La expropiación, pues, está vedada a
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los particulares. El acto autoritario expropiatorio consiste en la supresión de los derechos de uso, disfrute y disposición de un bien decretado por el Estado, el cual lo adquiere. Toda expropiación, para que sea constitucional, requiere que tenga como causa final la utilidad públil:a. Ahora bien, équé se entiende por tal? El concepto de utilidad 'pública es eminentemente económico. La idea de utilidad en general implica la relación entre una necesidad y un objeto satisfactor que a la misma deba aplicarse. Se dice, por ende, que hay utilidad cuando el bien satisfactor colma una necesidad preexistente, para cuyo efecto se requiere que entre aquél y éste haya una cierta adecuacién o idoneidad. Por tanto, para que exista una causa o motivo de utilidad pública, se requiere que haya, por un lado, una necesidad pública, esto es, estatal, social, o general, personalmente indeterminada, y, por otro, un objeto susceptible económicamente de colmar o satisfacer dicha necesidad. Constitucionalmente, pues, la expropiación por causa de utilidad pública exige el cumplimiento o existencia de estos dos elementos o condiciones: a), que haya una necesidad pública; y b), que el bien que se pretende expropiar sea susceptible de producir la satisfaccUín de esa necesidad, extinguiéndola. No concurriendo dichas dos circunstancias, cualquier expropiación que se decrete respecto de un bien, es evidente y notoriamente inconstitucional. Puede haber, en efecto, una necesidad pública que satisfacer, pero si la cosa materia de la expropiación es inadecuada para satisfacerla, no existirá utilidad pública y, por tanto, el acto expropiatorio violará la Ley Suprema. La Corte, al resolver juicios de amparo interpuestos contra decretos expropiatorios, no ha delimitado o definido el concepto de utilidad pública, sino que lo ha aplicado simplemente por instinto en cada caso concreto, lo cual no deja de tener sus peligros para la estabilidad de la propiedad privada. Por otra parte, ni la misma Constitución ni la Ley de Expropiación actual (de noviembre de 1936) definen la idea de utilidad pública, que es el concepto central en materia expropiatoria. El ordenamiento secundario mencionado, en su artículo primero, adopta un método enumerativo y caprichoso respecto del señalamiento de las causas de utilidad pública, considerando como tales a algunas actividades que pueden no presentar este carácter, lo que provoca un estado de peligrosidad grave en detrimento de la propiedad privada. Así, verbigracia, en la fracción IX del precepto indicado se considera como causa de utilidad pública "la creación fomento o conservación de una empresa para beneficio de la colectividad". Ciñéndose puntualmente al sentido de esta disposición, resulta que todas las empresas serían constitucionalmente expropia. bles, ya que no hay ninguna cuya actividad no produzca un beneficio a la colectividad, pues ésta satisface sus necesidades mediante una multitud de objetos elaborados o traficados por establecimientos económicos privados. Siguiendo el criterio adoptado por la fracción IX del artículo primero de la Ley de Expropiación, y atendiendo a la circunstancia de que las necesidades
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varias de la colectividad, como suma de individuos, se satisfacen mediante los objetos múltiples elaborados por empresas particulares, todas éstas serían. constitucionalmente expropiaciones so pretexto de proveer a "su fomento o conservación". Sin embargo, el fomento y conservación de una empresa sólo será causa de utilidad pública que justifique su expropiación, si su funcionamiento bajo la administración privada es. insuficiente o ineficaz para proveer a la satisfacción de las necesidades colectivas a que está destinado. Por tanto, para que éstas no queden sin colmarse, el Estado puede expropiarla sin contravenir el artículo 27 constitucional. Esta idea se corrobora por el criterio que sobre la mencionada cuestión específica ha sustentado la Suprema Corte, al afirmar que: ."La sola referencia a una empresa no es bastante para considerar que la expropiación tenga por objeto beneficiar o satisfacer una necesidad particular, pues la fracción IX del artículo l. de la Ley de Expropiación de 1936. determina que la empresa debe tener por objeto el beneficio de la colectividad. Esto se comprende mejor si se atiende a los principios de la descentralización por colaboración, que son el ejercicio de una función pública y la realización de esa función por un organismo privado. En ese tipo de descentralización se combinan el beneficio de la colectividad y la actuación de una empresa privada, como acontece cuando el objeto de la empresa lo es la prestación de un servicio público mediante concesión. Por tanto, es inexacto que esta clase de empresas sólo tengan por fin el provecho exclusivo para sus propietarios o accionistas, puesto que la razón de su existencia no es otra que la de colaborar a la satisfacción de los fines propios del Estado, singularmente, la atención de necesidades colectivas. En tal virtud, tratándose de empresas en que se satisfaga el requisito de servir o beneficiar a la colectividad, como lo estatuye la fracción de referencia, es evidente que su creación, fomento y conservación, constituyen causas de utilidad pública."3U8 Conforme a las consideraciones transcritas, la creación de una empresa de carácter privado implica una causa de utilidad pública, si tal empresa, por la índole de su objeto y actividad, debe cooperar con el Estarlo para la satisfacción de alguna necesidad colectiva; y por lo que concierne al fomento y conservación de una ya existente. estas finalidades también presentan ese carácter, tanto en el caso de que el acto exprapiatorio afecte a la persona o entidad privada que la administre, como en el de que la expropiación comprenda bienes necesarios para lograr dichas finalidades.
Estimamos, que la enumeración casuística de las causas de utilidad pública en materia expropiatoria es incorrecta y trae consigo graves consecuencias en la práctica, además de que deja al capricho del Poder Ejecutivo ordinario, federal o local, la expedición de decretos de expropiación, los cuales en muchas ocasiones pueden no fundarse en una utilidad pública. Por tal motivo, debe pugnarse porque la ley, al fijar las causas por las que procede la expropiación, tome en consideración, mediante una declaración general, el concepto de utilidad pública a que hemos hecho referencia, de 308 Stmanario Judi€ial tú la Ftckraciim. Sexta Época. Amparo en revisión 2,805/62. Fallado el·22 de junio de 1965. Tomo XCVI. pág. 10, Segunda Sala.
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tal manera que el Ejecutivo, al dictar un decreto expropiatorio concreto, constate si, en el caso particular de que se trate, el bien es susceptible de satisfacer una necesidad pública preexistente, lo que se sometería posteriormente a la consideración de la Justicia Federal en el juicio de amparo que se enderezase contra dicho decreto, observándose el principio de definitividad. A pesar de que, según dijimos, el concepto de utilidad pública es eminentemente económico y reconoce como presupuesto una necesidad pública de la misma índole, su comprensión debe hacerse extensiva a la idea de interés social, que no sólo puede tener contenido económico, sino de cualquier otra naturaleza. El interés social se manifiesta en diversas hipótesis que suelen darse en la realidad dinámica de la colectividad humana, teniendo a ésta como destinataria o beneficiaria, independientemente de su densidad demográfica. Así, la primera hipótesis de interés social estriba en el designio de satisfacer cualquier necesidad que padezca la comunidad; en otra hipótesis, dicho interés se revela en la evilación de todo daño que experimente o pueda sufrir ínminentemerue la colectividad; asimismo, en una tercera hipótesis, el interés social se manifiesta en la procuración de un bienestar .para la comunidad. en el mejoramiento de las condiciones vitales de los sectores mayoritarios de la población, O en la solucwn de los problemas socio-económicos y culturales que los afecten. En cualquiera de las hipótesis anotadas puede operar la utilidad pública como presupuesto de validez constitucional de la expropiación, ya que, repelimos. el citado concepto debe estimarse como equivalente al de interés social independieruemente de su contenido. 3(1\) sos Mutatis mutandis, la Segunda Sala de la Suprema Corte ha sostenido un criterio semejame, al afirmar qu~ no sólo se legitima constitucionalmente el acto expropiatorio con base en alguna causa de utilidad pública bajo el concepto ortodoxo y tradicional, sino también cuando está de por medio el interés social. Tal criterio se contiene en la ejecutoria que a continuaci6n transcribimos: "Es equivocado el concepto de utilidad pública sostenido en la antigua jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia. En efecto, de una recta comprensión del concepto de utilidad pública, en los términos relativos del artículo 27 constitucional, cabe deducir que es más amplio el alcance de la facultad de expropiar, que el restringido que se sostuvo en la jurisprudencia citada. Y se dice que es más amplio, porque comprende, además de los casos en que el Estado sesubstituye en el goce del bien expropiado, para establecer y explotar por sí mismo un servicio público, o para emprender una obra que reportara una utilidad colectiva, aquellos en que los particulares, mediante su autorización, fuesen los encargados de realizar estos objetivos en beneficio de la colectividad. la nueva concepci6n jurídica de la propiedad, que no la reputa ya como un derecho absoluto, sino como una funci6n social, permite que la expropiación pueda llevarse a cabo, no sólo por el antiguo concepto restringido de utilidad públUa, sino además. por mzenes de interés social, ya que el individuo no tiene el derecho de conservar improductivos sus bienes, ni segar las fuentes de vida. de trabajo o consumo, con menoscabo del bienestar general; ante la inercia o rebeldía de! individuo para cumplir con este trascendental deber, el Estado, en su carácter de administrador de los intereses públicos y de 6rgano destinado a satisfacer las imperiosas necesidades populares, tiene el deber indeclinable de intervenir. con la energía )' rapidez que el caso reclama, a fin de impedir que la propiedad fecunda se vuelva estéril. que el equilibrio econ6mico se rompa o que e! progreso nacional se estanque. La expropiación por razones de utilidad social, se caracteriza por la tendencia a satisfacer de un modo directo o
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Ahora bien, la determinación en cada caso concreto de la utilidad pública o del interés social para expropiar, está sujeta a diferentes requisitos y condiciones que la autoridad expropiadora debe colmar previamente a la expedición del decreto respectivo. En efecto (ya hemos dicho que) la expropiación, según lo manda el aro tículo 27 constitucional, sólo procede por causa de utilidad pública y mediante indemnización. En otras palabras, si no hay causa de utilidad pública, el acto expropiatorio es abiertamente inconstitucional. Ahora bien, la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio jurisjmuúmcial IÚ que las autoridades expropíatorías no solamente deben invocar alguna causa de utilidad pública para expropiar, sino que deben acreditar dicha causa en cada caso concreto de que se trate. Dicho en otros términos, la declaratoria de utilidad pública no debe basarse en una simple aseveración de la autoridad expropiante, sino que ésta tiene la obligación de demostrar y justificar que tal causa opera en cada situación concreta en relación con la cual se expida o haya expedido el decreto correspondiente. El criterio jurisprudencial a que nos hemos referido se forma por las ejecutorias publicadas en los siguientes tomos: XXXV, XCVI, XC, LXXIV, MCIII y LXXXIII del S~nario Judicial de la Federación, Quinta Época, permitiéndonos extractar el sentido medular de algunas de ellas. inmediato las necesidades de determinada clase social, pero mediata o indirectamente las de la colectividad, sin que los bienes expropiados dejen de continuar bajo el régimen de propiedad privada. As{ acontece, tanto en el fraccionamiento de los grandes latifundios o su colonización, en beneficio de las clases campesinas, como en el fraccionamiento y urbanización de terrenos destinadas a construir habitaciones baratas e higiénicas para obreros. En estos casos, es indudable. que los directamente beneficiados son los individuos pertenecientes a estos dos grandes grupos sociales, pero a la postre, lo es la sociedad, por la interdependencia que la vida moderna ha establecído entre ésta y aquélla. Finalmente, la facultad de expropiar, se basa también en razones de interés nacional que abarca solamente a los Fines que debe cumplir el Estado de velar por la paz pública y por el bienestar de la colectividad en caso de crisis, de trastornos graves, de epi. demias o terremotos, con las proporciones o caracteres de una verdadera calamidad pública, sino además en la imperiosa necesidad de proveer con toda eficacia a la defensa de la soberanla o de la integridad territorial. Al establecer el artículo 27 constitucional que las expropia. ciones sólo podían hacerse por causa de utilidad pública, adoptó como concepto básico de la expropiación el de utilidad pública en su más amplio significado, es decir. el que abarca las tres distintas modalidades que se han venido analizando." (Infarme de 1935. Segunda Sala. Págs. 45 a 47.) "El criterio anterior se corroboró por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia en la famosa ejecutoria de 2 de diciembre de 1939 que se dictó en el juicio de amparo promovido por las compañías petroleras en contra de la Ley de 'Expropiación y del Decreto Expropiarorio de 18 de marzo de 1938. En la mencionada ejecutoria el citado Alto Tribunal sostiene que: "juridirommte hablando no es dable establecer una difernlcia sustancial y precisa entre los conceptos 'utilidad pública' e 'interés público', pues es incuestionable que la ejecucWn de un acto por parte del Estado que tiene como causa determinante la utilidad que reporta al público, no viene a ser otra tosa que 1m acto en el cual está interesada la colectividad..... "consistiendo esa utilidad pública en el interés social o colectivoencaminado a la ocupación de la propiedad privada sin que deba entenderse ese concepto en forma restringida, sino que puede comprenderse como utilidad pública o interés social el que tiene determinada clase
social a la cual se trata de beneficiar pudiendo citarse como ejemplo las expropiaciones llevadas a cabo en materia agraria".
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.....tratándose de una obra de utilidad pública, la autoridad, antes de decretar la . expropiación, debe justificar esa utilidad, y s610.con esa justi~caci6n. es leg~1 la ocupación de los bienes ajenos. ya que no basta la simple afirmación d~ la autoTld~d responsable, sin que esté apoyada en prueba alguna. y que SI las autoridades responsables no demuestran que existe la causa de utilidad pública en que se basa la expropiación. procede conceder el amparo contra ésta." "El solo hecho de que la expropiación tienda a la realización de servicios de utilidad pública no puede dar lugar a considerarla justificada." . "La expropiación de un bien de particulares, sólo procede en los términos del artículo 27 constitucional, cuando existe una causa de utilidad pública y mediante la indemnización, y no es bastante para que la utilidad pública quede demostrada, el hecho de que las autoridades responsables lo afirmen, sino que es indispensable que se aduzcan o rindan pruebas que justifiquen esta utilidad, en el expediente de expropiación respectivo." "En el caso de expropiación, corresponde a la autoridad respectiva justificar fehacientemente la causa de utilidad pública en que se apoya para dictar el acto expropiatorio; por tanto no basta que dicha autoridad tenga en cuenta y mencione en su resolución expropiatoria, los preceptos legales aplicables, si no se allegan suficientes elementos de prueba para justificar la causa de utilidad pública que sirvió de base a la expropiación." "Esta Suprema Corte ha sostenido que la expropiación de bienes de particulares, sólo procede, en los t.érminos del artículo 27 de la Constitución Federal cuando existe una causa de utilidad pública y mediante !a indemnización, y que no es bastante para que la utilidad pública quede demostrada, el hecho de que la autoridad responsable lo afirme, sino que es indispensable que se aduzcan o rindan pruebas que justifiquen esta utilidad, en el expediente respectivo de expropiación."
Por otra parte, toda causa de utilidad pública debe ser concreta y específico y operar o registrarse en la realidad. En otras palabras, dicha causa debe ser objetiva, trascendente o real y no meramente subjetiva, o sea, que sólo se afirme por la autoridad expropiadora sin que esté justificada realmente. Ninguna causa de utilidad pública puede inventarse. Su invocación debe estar demostrada en la situación concreta en que se pretende que opere. Dicho en otros términos, la autoridad expropiadora debe aplicar correctamente la causa de utilidad pública que la ley prevea al caso concreto de que se trate. Para lograr dicha concreta aplicación se requiere que en el decreto expropiatorio se especifiquen, detallen o pormenoricen los hechos, circunstancias y elementos que concurran en la situación concreta sobre la que verse la expropiación, para constatar que tales hechos, circunstancias o elementos encuadran dentro del supuesto legal de la utilidad pública. Además, en el propio decreto expropiatorio la autoridad que lo expida debe señalar las pruebas o estudios que la hayan llevado al convencimiento de que en dicha situación concreta funciona la causa de utilidad pública que se invoque. La indemnización. La expropiación, aunque sea un acto autoritario unilateral del Estado, tiene la apariencia de una venta forzosa. Por tal causa, dicho acto no es gratuito, sino oneroso. Es decir, el Estado, al expropiar a un particular un bien, al adquirir éste, tiene que otorgar en favor del afectado una contraprestación, la cual recibe el nombre de indemnización. A ella se refiere
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el artículo 27 constitucional al establecer que "las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización". La importancia jurídica de la indemnización, además de ser una condición constitucional sine qua non del acto expropiatorio, se destaca como factor claramente distintivo entre éste y la confiscación, la cual consiste en el apoderamiento, por parte del Estado, de bienes de particulares, sin otorgar a éstos ninguna contraprestación. la confiscación; que equivale a la incautación, está terminantemente prohibida por el artículo 22 de la Constitución, salvo los casos en que se trate de la aplicación total o parcial de los bienes de una persona, "hecha por la autoridad judicial, para el pago de la responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de impuestos o multas". Ahora bien, el término "mediante", que utiliza el artículo 27 constitucional, indica la forma o manera cronológica de otorgar la contraprestación indemnizatoria por parte del Estado en favor del particular afectado. Dicho vocablo se ha prestado a muy diversas interpretaciones respecto a la época en que debe pagarse la indemnización. Se ha afirmado, en efecto, que ésta debe ser previa, anierior al acto expropiatorio, tal como lo consignaba la Constitución de 1857 en su artículo 27; por otra parte, se ha dicho que la palabra "mediante" implica simultaneidad entre dicho acto y la indemnización; por último, se ha aseverado que el pago de. ésta puede ser posterior a la expropiación. Los partidarios de la tesis que sostiene que la indemnización debe ser anterior o previa al acto expropiatorio, esgrimen como argumentos los siguientes: que la Constitución de 1917, al emplear el término "mediante", no ha variado el sentido de la disposición de la Constitución de 1857 que exigía la previa indemnización, puesto que si hubiere introducido alguna variación en la época de pago de ésta, expresamente así lo hubiera establecido. Se afirma, además, adoptando un método analógico, que si el artículo 14 constitucional, al hablar de "mediante juicio seguido" ordena que a una persona sólo puede despojársela de sus bienes, posesiones, etc., previo procedimiento, lo mismo debe entenderse en materia de expropiación, en que la palabra "mediante" es sinónimo de "previa". La opinión que asegura que la indemnización debe prestarse simultáneamente a la realización del acto expropiatorio, sostiene que siendo éste una venta forzada, tal venta supone, "a falta de cláusulas expresas, la simultaneidad en el cumplimiento de las obligaciones del vendedor y del comprador".\\IO / Por último, la tesis que sostiene que el pago de la indemnización al afectado por una expropiación puede ser a posteriori, esgrime como argumento el siguiente: "no puede pensarse que la Constitución exija la indern310
FRA(:A,
Derecho Administrativo, pág 340.
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nización previa. aunque se trate de una venta forzada de bienes y aunque haya otros textos constitucionales en que tenga un significado diferente la palabra 'mediante', porque el cambio que al emplear esta palabra hizo del término usado por la Constitución de 57 revela claramente que hubo el propósito de variar el requisito que dicha Constitución establecía no siendo por lo mismo necesario que esa indemnización sea previa".!1I1 La jU1isprudencia de la' Suprema Corte no ha sentado un criterio firme para interpretar los términos "mediante indemnización" empleados en el artículo 27 constitucional. En algunas ejecutorias se ha sostenido que ésta debe ser por lo menos simultánea o que no quede incierta, es decir, que no sea posterior al acto expropiatorio indefinidamente.m Sin embargo, dicho alto tribunal también ha afirmado que el pago de la indemnización es un procedimiento posterior a la declaración de expropiación.v> Nosotros estimamos que, siendo la indemnización la contraprestación que el Estado realiza en favor del afectado por un acto expropiatorio, debe responder como tal, es decir, que la persona privada de algún bien debe recibir el importe de éste. Ahora bien, como es el Estado quien por conducto de las autoridades competentes realiza unilateralmente, en forma imperativa, la expropiación, luego también fija las condiciones en que se debe prestar la indemnización en favor del afectado. Por eso la entidad política es la que, de acuerdo con su situación económica, establece la época de pago de la indemnización. Dicha época, por otra parte, nunca debe ser aplazada o incierta, puesto que entonces no habría contraprestación en favor del afectado por una expropiación, debido a que éste nunca recibiría el importe del bien expropiado.u- Por ello, la legislación secundaria, que es a la que compete, según Fraga, delimitar la época de pago de la indemnización, debe fijar un término máximo para que tenga lugar este acto, de tal manera que la auto311
Idem, pág. 341.
312 Apéndice al tomo CXVIII, tesis 462. Tesis 91 de la Compilación 1917·1965, y tesis 385 del Apéndice 1975, Segunda Sala. (Tesis 365 del Apéndiu 1985.)
313
Apéndice al tomo XCVII, tesis 465.
Este criterio concuerda con el sustentado por la Suprema Corte en la tesis jurisprudencial número 467 visible en el Apéndice al tomo CXVIII (tesis 96 de la Compilación 1917-1965. y tesis 390 del Apéndice 1975, Segunda Sala y tesis 367 del Apén.dia 1985. 1dem) del SemanarioJudicial de la Federación, que asienta: "Como la indemnización en caso de expropiación es, de acuerdo con el artículo 27 constitucional, una garantía, para que ésta sea efectiva y aquélla llene su cometido, es necesario que sea pagada, si no en el preciso momento del tuto posesorio, sí a -raiz
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ridad que a nombre del Estado decreta la expropiación, no pueda aplazar el cumplimiento de la mencionada contraprestación indefinidamente. Tal fijación se consigna en la actual Ley de Expropiación, la cual, en su articulo 20, establece que los plazos en que la indemnización deba pagarse no po· drá exceder de diez años, disposición que en cierto modo está contradicha por el mandato contenido en el artículo 19 del propio ordenamiento, que prevé que "el importe de la indemnización será cubierto por el Estado, cuando la cosa expropiada pase a su patrimonio". Respecto de la calidad del pago de la indemnización, esto es, de la mate-
ria misma de la contraprestación que el Estado tiene que cumplir en beneficio del particular afectado, ni la Constitución ni la Ley de Expropiación dicen nada. Sin embargo, la calidad del pago de la indemnización debe consistir en dinero, que es el medio ordinario y legal usado en operaciones de diversa índole, pudiendo estribar, bien en efectivo, o bien en títulos repre· sentativos del mismo fácilmente negociables. Por lo que concierne a la cuantía de la indemnización, la Ley Suprema establece en su artículo 27, fracción VI, párrafo segundo, que el precio que como tal se fije "se basará en la cantidad que como valor fiscal de la cosa expropiada figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este . valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de modo tácito por haber pagado sus contribuciones sobre esta base", disposición constitucional que está corroborada por el artículo 10 de la Ley de Expropiación. Puede surgir, no obstante, una controversia entre el particular afectado y el Estado, por lo que toca al monto de la indemnización cuando el valor intrínseco, efectivo y actual del bien expropiado no corresponda al valor catastral o fiscal, bien porque éste sea menor o mayor que aquél en viro tud de mejoras o deterioros respectivamente. En este caso, la Ley de Expropiación previene que la parte interesada, bien sea el particular afectado o el Estado, según las circunstancias, ocurrirá al Juez que corresponda (o sea a un Juez de Distrito), para que este funcionario resuelva respecto del monto de la indemnización que deba pagarse, atendiendo al valor intrínseco, efectiva y actual que tenga el bien expropiado con posterioridad a la fijación del valor catastral o fiscal, a virtud de mejoras o deterioros que a dicho bien hayan sobrevenido. El procedimiento judicial observado sobre esta cuestión está regulado por los artículos 11, 12, 13, 15, 16 Y 17 de la Ley de Expropiación, a cuyo tenor nos rernitímos.s» bis
Sin embargo. el último criterio que se acaba de invocar no ulnstituye tesis jurisJmulmcial, en virtud de que las ejecutorias "Casa del Casino Cordobés" y "Santibáñez RafaeJ", publicadas, respectivamente. en los Tomos XLIX, pág. 1804 Y LlII. pág. 247. del Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, no se refieren al contenido de dicho criterio, sino que, por lo contrario, aluden a la obligación de pagar la indemnización dentro de un plazo razonable de modo que el afectado pueda disponer del importe correspondiente, 31His
comercial.
En diciembre de 1993 se reformé el artículo
10 sustituyéndose
el valor fiscal por ti
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El procedimiento expropiatorío y sus presupuestos. En materia de expropiación, existe una intervención autoritaria sucesiva de los tres poderes constitucionales: e! ejecutivo, e! legislativo y e! judicial. En efecto, la Ley Suprema en e! artlculo 27, fracción VI, párrafo segundo, otorga facultad al Poder Legislativo, bien sea local o federal, según e! caso, para expedir el ordenamiento que fije las causas de utilidad pública. Dicho ordenamiento puede tener el carácter de federal cuando se trate de casos en que se tienda a alcanzar un fin cuya realización competa a la Federación conforme a sus facultades constitucionales, o bien ostentar una naturaleza local cuando los objetivos que se persigan mediante la expropiación sean de la incumbencia constitucional de las entidades federativas. Como se ve, en el régimen jurídico a que está sometida la actividad expropiatoria estatal concurren los principios de constitucionalidad y z"g<}lidad en sentido estricto. El primero se traduce en la circunstancia de que sólo la Ley Suprema puede autorizar la expropiación como limitación a la propiedad particular mediante las condiciones y requisitos que fija (utilidad pública e indemnización). La expropiación, pues, tiene su fuente exclusiva en la Constitución, de tal manera que si ésta no la previniese, aquélla no sería válida, pues su institución no es objeto de la legislación secundaria. El principio de legalidad se manifiesta en el hecho de que, no obstante que la Ley Fundamental autoriza la expropiación, las autoridades estatales están impedidas para llevar a cabo cualquier acto expropiatorio, si no se basan en una ley ordinaria (federal o local, según el caso), que establezca las causas de utilidad pública.s!- Los principios de constitucionalidad y de legalidad que caracterizan al régimen jurídico al cual está sometida la conducta expropiatoria del Estado, los consigna expresamente la Ley Suprema al establecer, en primer lugar, a modo de declaración general, que la expropiación procede por causa de utilidad pública y mediante indemnización (párrafo segundo de! artículo 27) (principio de constitucionalidad) y, en segundo término, que "las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente" (principio de z"galidad). Estos dos principios además, han sido reconocidos por la Suprema Corte al afirmar ésta que: "La Constitución General, con objeto de prevenir que se cometan arbitrariedades e injusticias en la ocupación de la propiedad privada, por causa de utilidad pública, ha dispuesto que las leyes de la Federación o de los Estados determinarán los casos en que sea de utilidad pública, la ocupación de la propiedad particular y que de acuerdo con esas leyes, la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. De manera que es necesa1\15 La Ley de Expropiación para el Distrito Federal, que también es de carácter federal, delimita las causas de utilidad pública en su articulo primero.
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rio: primero, la existencia de una ley que determine los casos genéricos en que haya utilidad pública; y segundo, que el Ejecutivo, aplicando. esa ley, decida en cada caso si existe o no esa necesidad, para que se venfique la expropiación. Llevada a cabo sin que se cumplan las formalidades, importa una violación de garantías.""· La intervención del Pode>' Ejecutivo, local o federal, en materia de expropiación, consiste en la declaración concreta de cuándo procede, en un caso determinado, la expropiación de un bien o su ocupación' temporal y en la realización consiguiente de la actividad expropiatoria, todo ello de acuerdo con la ley que previamente haya fijado las causas de utilidad pública y el procedimiento correspondiente. La autoridad administrativa, pues, se concreta a aplicar a un caso particular las normas generales constitucionales y legales que regulan la actuación expropiatoria del Estado, ejecutando los actos concretos jurídicos y materiales inherentes a dicha aplicación (declaración de expropiación, ocupación de la propiedad privada, conocimiento del recurso administrativo de revocación que se da a favor del afectado, etcétera). Por último, la injerencia que tiene el Poder Judicial en materia de expropiación se reduce, por declaración constitucional, a conocer de los conflictos que surjan entre las partes (el Estado y el particular), con motivo de la no equivalencia entre el valor real, actual y efectivo del bien expropiado y el valor catastral o fiscal de éste, en los términos indicados con antelación.".'" Claro está que esta exigua intervención del Poder Judicial en materia de expropiación no excluye la facultad que tiene la jurisdicción federal de conocer de los diversos casos concretos que en dicha materia se presenten, a través del juicio de amparo que se entable en contra de la resolución administrativa que recaiga al recurso de revocación que haya interpuesto el particular contra la declaración de expropiación y sus consecuencias. El procedimiento expropiatorio instituido por la ley vigente, de noviembre de 1936, es el siguiente: el Ejecutivo Federal, tanto cuando se trate de materia federal como local por lo que respecta al Distrito Federal, se encarga previamente, por conducto del Departamento Administrativo o Secretaría de Estado que corresponda, de formular un estudio acerca de si bien que se pretende expropiar u ocupar temporalmente en cuanto a su dominio, efectiaro Tomo XI, pág. 685, Y tomo XXVI, pág. 2,269, de la Quinta Época y wisjurisprudemial 100 d, la Compilación 1917·1965. y 394 del Apindu. 1975. Segunda Sala. [Tesis 371 ¿,t ApéndU< 1985.) Tesis 69 del Apéndice 1995, Mate'l'ia Administrativa. 3lób;s L, Suprema Corte ha reiterado la exigOedad de la injerencia del Poder Judicial en el procedimiento expropiarorio al aseverar que para emitir el decreto respectivo "el Estado no ejercita ninguna acción ante algún tribunal, ya que tal decreto se dicta unilateralmente por la autoridad administmtiva e incluso sin necesidad de otorgaraudiencia previa al propietario afectado", pues "lo único que de. berá quedar sujeto a resolución judicial será el exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal" (lnforrru de 1982, tesis 14, Pleno). Este criterio se reafirma y explicita en la Tesis jvruprudencial66 del Apéndice 1995, Materia Administrativa.
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vamente es útil para satisfacer una necesidad pública (utilidad pública) existente. En caso de que tal utilidad se constate, e! Ejecutivo de la Unión, a través de la autoridad administrativa que sea competente de acuerdo con la Ley de Secretarías de Estado, hace la declaración de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio respecto de un determinado bien, declaración que debe publicarse en el Diario Oficial de la Federación (arts. 3 y 4 de la Ley de Expropiación). Esta publicación surte efectos de notificación del decreto expropiatorio, si se ignora el domicilio del afeet
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suelva. Se exceptúan de dicha regla general los casos en que mediante la expropiación, ocupación temporal o limitación de dominio, se pretenda: a) satisfacer las necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; b) llevar a cabo el abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres o de otros artículos de consumo; c) combatir o impedir la propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras calamidades públicas; d) obtener los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pública; y e) evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad (art. 8 de la Ley de Expropiación en relación con las fracciones V, VI YX del artículo primero de este ordenamienroj.ns» Por último, el artículo 9 concede al propietario afectado el derecho de reclamar, dentro del término de cinco años, la reversión del bien expropiado O la insubsistencia del acuerdo cuando haya sido ocupado temporalmente o cuando su dominio haya sido limitado, siempre y cuando dicho bien "no haya sido destinado al fin que dio causa a la declaratoria respectiva". Antecedentes históricos de In expropiación. Afirma el licenciado Villerss!' que Sl8bi< Tratándose de la suspensión en el juicio de amparo que se promueva contra algún decreto expropiatorio, el Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa ha establecido en una importante tesisjurisprudencíal la procedencia de dicha medida cautelar. en los siguientes términos: "Si las autoridades responsables no aportaron al incidentelos estudios socioeconómicos que fundaron el derecho expropiotorio, ni algún elemento de convicción sobre la urgenciao necesidad inmediata de proceder a la ocupación de los terrenos o a la ejecudón del decreto de que se trata, para satisfacer una necesidad pilblica que no admitiera dilación, procede conceder la suspensión a la quejosa" (Informe de 1976, Sección 'Tribunales Colegiados", tesis JJ. Este criterio jurisprudencial se corrobora por el mismo Tribunal Colegiado de Circuito en la ejecutoria cuya parte conducente nos permitimos transcribir: "Para determinar si la suspensión procede o no contra el desposeimiento derivado de un decreto expropiarorio. en términos del artículo 124, fracción Il, de la Ley de Amparo, no basta adoptar un criterio simplista y dogmático que prejuzgue que siempre y necesariamente el interés público exige que sea negada la medida. En efecto, en primer lugar, se deben sopesar los daños que el interés público puede sufrir con la demora del desposeimiento, mientras se falla el juicio, contra los daños que el parricular puede sufrir con la ejecución de los actos reclamados. Y se debe notar que lo importante en el incidente no es determinar si el interés público exige la expropiación. o no. sino la urgencia de realizar los actos redomados, sin la demora de lo que pueda tardar en terminar el juicio de amparo. En segundo lugar, se debe considerar que los quejosos pueden quedar obligados, cuando obtienen la suspensión, a garantizar el pago de los daños y perjuicios que la demora cause. mientras que es usual estimar que las autoridades no deben responder de los daños y perjuicios (patrimoniales o no) que causen con la ejecución de actos reclamados que luego son encontrados ilícitos e inconstitucionales. Y se suele pemar (sin que aquí deba decidirse nada al respecto) que para restituir las cosas al estado que guardaban (artículo so de la Ley de Amparo) basta. por ejemplo, devolver al quejoso el terreno del que fue desposeído. sin pagarle los daños causados a las construcciones o siembras que hubiera en dicho terreno. y, en tercer lugar. se debe considerar que el interés social no sólo está en que se realicen ciertas obras. a menudo materiales. de beneficio colectivo. sino que también hay un elevadísimo y nobilísimo interés social en que los gobernados no pueden ser afectados en sus derechos. a menudo sin reparación satisfactoria en caso de obtener el amparo, mediante actos inconstitucionales que puedan resultar violatorios de garantías individuales" (Informe de 1976, Sección 'Tribunales Colegiados", págs. 96 y 97).
319
Op. cu., pág. 16.
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en el Derecho Romano encontramos un precedente respecto de la expropiación en el Digesto, libro VIII, título v, ley XIII, párrafo 1, en los siguientes términos: "Si consta que en tu campo hay canteras, nadie, que no tiene derecho para hacer esto, puede extraer piedras contra tu voluntad, con título ni privado ni público, a no ser que en aquellas canteras .haya tal costumbre, para que si alguien quisiere extraer piedras de ellas, no lo haga de otro modo que pagando antes por ello al dueño el tributo acostumbrado; pero debe extraer las piedras, después que satisfaga al dueño de suerte que ni se entorpezca el use de la piedra necesaria, ni al dueño con derecho se le quite la propiedad de la cosa." En el Derecho Español, el mencionado autor apunta otros antecedentes del derecho de expropiación, en los términos que nos permitimos transcribir: "En el Fuero Juzgo, encontramos de este derecho en bosquejo en la ley V, título 1, libro segundo; pero sin aparecer naturalmente todos los caracteres genuinos del derecho de expropiación. Por el contrario, la cita hecha por algunos autores de la disposición de don Alfinso en Valladolid, el año de ) 325, ordenando "que si alguna carta emanare desaforada de la Cancillería o de cualquiera alcaldes o jueces en que manden lisiar o matar, o prender alguna o algunas personas, o UtS tomar sus bienes, o desterrar, o desheredar a alguna o algunas personas, o contra cosa desaguisada, que tales cartas no sean cumplidas", en cuya disposición también se dispuso que "si por las dichas nuestras cartas mandáramos tomar a algunos sus bienes o parte de ellos, que los oficiales recauden los dichos bienes, y los pongan en fieldad en manos de hombres buenos y abonados"; esto, en mi concepto (de Villers), no es el origen del derecho de expropiación en España, sino más bien el origen de la confiscación, porque el hecho de tomar los bienes de una persona, prohibido al mismo tiempo que se prohibía matar o prender, da la clave de que se trataba realmente de la pena de confiscación inherente a los delitos". "Pero donde encontramos la materia de expropiación ya precisada, es en las leyes siguientes: la ley segunda, título 1, partida segunda, dice en lo conducente: 'otrosí dezimos, que cuando el Emperador quisiese tomar heredamiento, o alguna otra cosa a algunos para sí o para darlo a otros, como quiera que él sea Señor de todos los del Imperio para ampararlos de fuerza, e para mantenerlos en justicia, con todo eso non puede él tomar a ninguno lo suyo sin su plazer, si non fiziere tal cosa, porque lo debiere perder segun la ley. E si por auentura gelo ouiesse tomar o por razón que el Emperador ouiesse menester de fazer alguna cosa en ello. que se tornase a pro comunal de la tierra, tenudo es por derecho de le dar ante buen cambio, que vale tanto o más de guisa que el finque pagado a bien vista de ames buenos. Ca maguer los romanos, que antiguamente ganaron con su poder el Señorío del mundo, fiziessen Emperador, e le otorgasen todo el poder, e el señorfo que hauían sobre las gentes para mantener e defender derechamente el pro comunal de todos, con todo esso non fue su entendimiento, de lo fazer señor de las cosas de cada vno, de manera que
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las pudiese tomar a su voluntad, sino tan solamente, por algunas de las razones que de susso son dichas. E este poder ha el señor, luego que es escogido de todos aquellos, que han poderío de lo escoger, o de la mayor parte, seyendo fecho Rey en aquel lugar, onde se acostumbraron a fazer antiguamente, los que fueron escogidos para Emperadores' ''. La ley XXXI del título XVIII, de la partida tercera, dijo: "Contra derecho natural no deue dar preuillejo, nin carta, Emperador, nin Rey nin otro Señor. E si la diere, non deue valer; e contra derecho natural sería si diessen por preuillejo las cosas de un ome a otro, non auiendo fecha cosa, por que las deuiesse perder aquel cuyas eran. Fueras ende, si el Rey las ouiesse menester, por fazer dellas, o en ellas algunas lauor, o alguna cosa, que fuesse a pro comunal del Reyno; assí como si fuesse alguna heredad, en que ouiessen a facer castillo, o torre, o puente, o alguna otra cosa semejante destas, que tornasse a pro, o amparamiento de todo, o de algún lugar señaladamente. Pero ésto deuen fazer en una destas dos maneras: dándole cambios por ello primeramente O compranddoselo según que valiere." Durante el México independiente, la facultad estatal expropiatoria no era desconocida; muy por el contrario, los diversos ordenamientos constitucionales que estuvieron vigentes, con excepción del Acta de Reformas de 47 que reimplantó la Constitución Federal de 1824, se refieren a la expropiación en los artículos que vamos a transcribir: "Ninguno debe ser privado de la menor porción de las que posea, sino cuando lo exija la pública necesidad; pero en este caso tiene derecho a la justa compensación" (art, 35 de la Cons• . titución de Apatzingán de octubre de 1814). "El presidente no podrá ocupar la propiedad de ningún particular ni corporación, ni turbarle en la posesión, uso o aprovechamiento de ella, y si en algún caso fuere necesario, para un objeto de conocida utilidad general. tomar la propiedad de un particular o corporación, no lo podrá hacer sin previa aprobación del Senado, y en sus recesos, del consejo de gobierno. indemnizando siempre a la parte interesada, a juicio de hombres buenos elegidos por ella y el gobierno" (art. 112, frac. 111, de la Constitucíán Federal de 4 de octubre de 1824). "Son derechos del mexicano: No poder ser privado de su propiedad ni del libre uso y aprovechamiento de ella ni en todo ni en parte. Cuando un objeto de pública utilidad exija lo contrario, podrá verificarse la privación, si tal circunstancia fuere calificada por el presidente y sus cuatro ministros en la capital, por el gobierno y junta departamental de los Departamentos; y el dueño, sea corporación eclesiástica o secular, sea individuo particular, previamente indemnizado a tasación de dos peritos, nombrado el uno de ellos por él y según las leyes el tercero en discordia, caso de haberla. La calificación podrá ser reclamada por el interesado ante la Suprema Corte de Justicia de la capital, y en los Departamentos ante el Superior Tribunal respectivo. El reclamo suspenderá la ejecución hasta el fallo" (art. 2º de la Primera Ley Constitucional de 1836). "La propiedad es inviolable, sea que pertenezca a
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I.AS GARANTíAS INDlVlOUALES
particulares o a corporaciones, y ninguno puede ser turbado ni privado en el libre uso y aprovechamiento de la que le corresponda según las leyes y ya consista en cosas, acciones O derechos, o en el ejercicio de una profesión o industria que le hubiere garantizado la ley. Cuando algún objeto' de utilidad pública exigiere su ocupación, se hará ésta, previa la competente indemnización, en el modo que disponga la ley" (art. 92 , frac. XIII, de las Bases Orgánicas de 1843). Por último, la Constitución de 57 en su artículo 27 disponía: "La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determinará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse." 3. La expropiación agraria. Además de la expropiación genérica de que puede ser objeto toda propiedad, existe una expropiación, que podríamos denominar específica, que tiene lugar en materia agraria y que se traduce en la afectación de los latifuridios en favor de los núcleos de población. Este acto puede consistir en dos procedimientos específicos: el de restitución de tierras yaguas, y el de dotación, a que se refieren las fracciones IX y X del artículo 27 constitucional. Estos dos actos específicos, cuyo objetivo constituye a su vez la motivación de la Reforma Agraria iniciada desde el famoso Plan de Ayala, se desarrollan conforme a procedimientos especiales previstos en las fracciones VII y XVIII del artículo 27 de la Ley Suprema, que incorporaron al Código Fundamental las disposiciones de la ley de 6 de enero de 1915, Y regulados por la legislación secundaria en materia agraria que ha estado vigente desde 1917 hasta la fecha. Esos procedimientos dotatorios y restitutorios, con los requisitos y elementos legales inherentes, son objeto de estudio del Derecho Agrario, por lo que no nos corresponde abordar sus análisis, concretándose únicamente a apuntar su carácter expropiatorio, como limitación constitucional a la propiedad privada inmobiliaria rural. Esta restricción instituida por la Ley Fundamental, revelada en las expropiaciones por causa de restitución o de dotación de tierras yaguas, opera respecto de la gran propiedad rústica O rural llamada latifundio. Por ende, la pequeña propiedad agraria, mya extensión máxima se fija en la fracción XV del artículo 27 constitucional, no tiene la mencionada limitación o. en otras palabras, no es objeto de expropiaciones dotatorias o restitutorias. Al respecto, la fracción citada impone a las autoridades agrarias' la obligación de no afectar la pequeña propiedad agrícola. Sin embargo, antes de la adición que en 1946 se introdujo a dicha fracción XIV, el cumplimiento de la aludida obligación por parte de las indicadas. autoridades quedaba al exclusivo arbitrio de estas mismas, pues la jurisprudencia de la Suprema Corte estableció en una época, interpretando indebidamente la fracción XIV del artículo 27 constitucional, que ni los grandes ni los pequeños propietarios rurales afectados por resoluciones dotatorias o restitutorias de ejidos o aguas que se hubieren dictado en favor de los pueblos, tenían el derecho de interponer
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el juicio de amparo contra dichas resoluciones, que es el medio jurídico de
poner coto a posibles y desgraciadamente reales arbitrariedades de las autoridades agrarias.s" c) Incapacidades jurídicas respecto a la titularidad de la propiedad. Además de las limitaciones a la propiedad. privada a que nos hemos referido, el artículo 27 constitucional consigna incapacidades para ciertas personas fisicas y morales respecto de la adquisición de determinada categoría de bienes y para su disfrute. Así como las limitaciones a la propiedad particular a que hemos aludido con antelación se establecen constitucionalmente en razón de factores extrapersonales, traducidos generalmente en la satisfacción de una necesidad pública o en la preservación o fomento del bienestar colectivo, las incapacidades de adquisición y disfrute se fijan por la Ley Suprema en atención a la índole jurídica de cierta clase de personas fisicas o morales tíntuuú personoe). 1. La Constitución contiene como regla general tácita la de que toda persano fisica tiene capacidad para adquirir y disfrutar las tierras yaguas de la
nación. Como salvedad expresa a dicha regla, la Ley Suprema declara que por ningún motivo los extranjeros podrán adquirir el dominio directo sobre tierras yaguas "en una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas", declaración que corrobora la disposición de que "sólo lós mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas" pueden ser titulares de tal derecho, así como del de "obtener concesiones de explotación de minas, aguas o combustibles minerales en la República Mexicana" (art. 27 constitucional. frac. J). De acuerdo, pues, con las anteriores prevenciones constitucionales, la capacidad de adquisición del dominio directo (propiedad derivada, en oposición a la propiedad originaria que corresponde a la nación) se hace extensiva a los siguientes sujetos: I. A los mexicanos por nacimiento. es decir, a las personas físicas que nazcan en el territorio de la República, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres, a las que nazcan en el extranjero de pa· dres mexicanos, de padre mexicano y de madre extranjera, o de madre mexicana y a las que nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves mexicanas, sean de guerra o mercantes (art. 30 const., apartado "A"); JI. A los me· xicanos por naturalización, esto es, a los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones carta de naturalización, y a la mujer extranjera que contraiga matrimonio con mexicano y tenga o establezca su domicilio dentro del territorio nacional (art. 30 const., apartado "B"); JB. A las sociedades mexicanas. O sea, a las personas morales constituidas con arreglo a las leyes 32(1 En relación con la procedencia del juicio de amparo en materia agraria, véase nuestra obra respectiva, en cuyo capítulo undécimo, abordarnos el estudio de- dicha cuestión, refiriéndonos especialmente al caso en que mediante la acción constitucional se puede proteger a la pequcña propiedad agrícola o ganadera. tema que además tratamos específicamente en el capítulo XXVI de dicha obra.
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mexicanas, que es lo que atribuye su nacionalidad. Ahora bien, puede suce-
der que en una sociedad mexicana figuren como socios uno o más extranjeros, los cuales mediatamente, a través de dicha persona moral, podrían tener el dominio directo de tierras yaguas inclusive dentro de las extensiones prohibidas por la Constitución. A este respecto, la Ley Orgánica de la fracción I del artículo 27 constitucional, de enero de 1926, así como el reglamento correspondiente, establecen que el extranjero que quiera formar parte de una sociedad mexicana que tenga o adquiera el dominio de tierras yaguas y sus accesiones, tendrá que concertar un convenio con la Secretaría de Relaciones Exteriores en el sentido de considerarse como nacional respecto de la parte de bienes que le toca en la sociedad y de no invocar la protección de su gobierno por lo que concierne a dichos bienes, so pena de perder sus derechos sobre éstos dentro de la persona moral en beneficio de la nación. Además, la propia Ley Orgánica y su reglamento consignan el criterio de que cuando en una sociedad mexicana el cincuenta por ciento o más del interés o capital social pertenezca a extranjeros, dicha persona moral está incapacitada para adquirir tierras yaguas con sus accesiones. La incapacidad absoluta de adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas, se imputa por la Constitución a los extranjeros en lo que respecta a bienes que se encuentren comprendidos dentro de una faja territorial de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta a lo largo de las playas, prohibición corroborada por el artículo primero de la Ley Orgánica de la fracción I del artículo 27 constitucional. Interpretando a contrario sensu esta disposición de la Ley Fundamental, se llega a la conclusión de que los extranjeros están capacitados por dicho ordenamiento supremo para adquirir el dominio directo de tierras yaguas no comprendidas dentro de las fajas territoriales mencionadas. Sin embargo, esta capacidad está supeditada a la condición de que el extranjero interesado para adquirir el dominio de tierras yaguas con sus accesiones fuera de las zonas de la prohibición absoluta, debe pr~ viarnente convenir con la Secretaría de Relaciones Exteriores en considerarse como nacional respecto de dichos bienes (tierras yaguas y sus accesiones) y en no invocar, por lo mismo, la protección de su gobierno por lo que se refiere a aquéllos, bajo pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la nación los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo (frac. I del artículo 27 constitucional, en relación con el artículo 20 de la Ley Orgánica respectiva y 30 del reglamento correspondiente). Antecedentes históricos de la incapacidad jurídica de los extranjeros. En ningún régimen jurídico el extranjero y el nacional han estado colocados en un plano de igualdad por lo que se refiere a la capacidad jurídica en general. En Roma, durante la época de vigencia estricta y rigurosa del jus citnle, el civis ronumus era el único que tenía capacidad jurídica y, por ende, el único que era susceptible de ser sujeto de la propiedad. Sin embargo, bajo el imperio del jus gentium a los extranjeros ya no se les excluyó totalmente de
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la vida jurídica del Estado romano, teniendo el derecho de ser propietarios que les concedió la Constitución de Caracalla. En la legislación española, por lo que respecta a la Nueva España, la ley XII, título X, libro 5º de la Nueva Recopilación (ley XV, título 5°, libro III de la Novísima) disponía: "Mandamos que de aquí en adelante ninguna merced se haga a persona alguna de indios; y que ningún extranjero de nuestros reynos, no trate en las Indias." De esta disposición se infiere que se prohíba a los indios ser sujetos de propiedad, así como se vedaba a todo .extranjero cualquier acto jurídico que debiera verificarse en las Indias. Por otra parte, la ley 1, título XXVII, libro IX de la Recopilación de Indias establecía: "Ordenamos y mandamos que ningún extranjero, ni otro cualquiera prohibido por estas leyes, pueda: tratar y contratar en las Indias, ni de ellas a estos reynos, ni otras partes, ni pasar a ellas, si no estuviese habilitado con naturaleza y licencia nuestra; y solamente pueden usar de ella con sus caudales, y no los de otros de sus naciones, así en particular como en compañía pública, no secreta en mucha o en poca cantidad, por sí ni por interpósitas personas, pena de perdimiento de las mercaderías que contrataren, y de todos los demás bienes que tuvieren, aplicado todo por tercias partes a nuestra Real Cámara, Juez y Denunciador; y en la misma pena incurran los extranjeros que habitaren en las Indias, y en ellas con estos reynos trataren y contrataren sin nuestra licencia; y que asimismo incurren en la misma pena los naturales de estos nuestros reynos, que fueren personas supuestas por los dichos extranjeros y trataren y contrataren en su cabeza, y cnalquier de ellos. Y ordenamos al Presidente y Jueces 'Oficiales y Letrados en la Casa de Contratación de Sevilla y al Juez Oficial de Indias de la Ciudad de Cádiz, si fueremos servidos de permitir este Juzgado, y a los Virreyes, Audiencias y Justicias de las Indias e Islas adyacentes, que con muy particular cuidado hagan guardar y cumplir todo lo contenido en esta ley, y las demás que prohíben los tratos y contratos de extranjeros y ejecuten las penas impuestas sin remisión." Como afirma el licenciado Villers, "conforme a esta ley, todos los extranjeros, tanto españoles como de otras nacionalidades, quedaron incapacitados para celebrar contratos en las Indias, y como la prohibición era general, abarca no sólo la minería, sino todos los demás ramos del comercio e industria. Ésta parece ser la primera ley que permitía a los extranjeros, mediante el requisito de la naturalización, incorporarse a los nacionales para adquirir toda clase de bienes; y como se trataba de las Indias sujetas al dominio español, la naturalización tenía que referirse forzosamente a la española; es decir, sólo que los extranjeros se naturalicen españoles, podían adquirir bienes en Nueva España"."¡ Hasta antes de la Constitución centralista de 1836, la capacidad de los extranjeros para adquirir bienes en la República era objeto de regulación de 321
VII.tERS.Op. cit.
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la legislación secundaria: constituida por diferentes derechos, los cuales consignaban diversos criterios para autorizar a los extranjeros ser titulares de derechos de propiedad urbana y rústica (vecindad o residencia durante un determinado periodo dentro del territorio nacional, casamiento con mexicana, permiso del gobierno, etc.).'" En la Constitución de 36, el artículo 13 de la primera Ley Constitucional disponía: "El extranjero no puede adquirir en la República propiedad raíz, si no se ha naturalizado en ella, casarse con mexicana y se arreglare a lo demás que prescriba la ley relativa a estas adquisiciones." Con posterioridad a dicho ordenamiento constitucional la capacidad de los extranjeros para adquirir bienes rústicos o urbanos en la República Mexicana se rigió nuevamente por diferentes legislaciones secundarias, situación que subsistió hasta la Constitución de 17, pues ni la misma Ley Suprema de 1857 norrnó dicha materia. 2. atto caso de incapacidad para adquirir, poseer o administrar bienes raíces o capitales impuestos sobre ellos, es el que se refiere a las "asociaciones religiosas denominadas iglesias, cualquiera que sea su credo" (frac. 11 del art. 27 constitucional).'"'''' Además de esta incapacidad absoluta de que en materia inmobiliaria están afectadas las asociaciones religiosas. existe el acto jurídico de la nacionalización operado respecto de aquellos bienes que estén, hayan estado o estuvieren en su poder. Podemos afirmar que la nacionalización es una expropiación que obedece a una causa específica, cual es el determinado destino que se atribuye a ciertos bienes, consistente en utilizarlos para la administración, propaganda o enseñanza de un culto religioso. Por medio de la nacionalización, los bienes afectados a los fines mencionados pasan de pleno derecho a ser del dominio directo del Estado, es decir, por el solo hecho de ser utilizados para la realización de objetivos de propaganda, de administración o de enseñanza de un culto religioso. Sin embargo, la declaración constitucional de que dichos bienes por efecto de la nacionalización pasan de pleno derecho al dominio directo de la nación, no implica que no se observen determinadas prescripciones y se siga un cierto procedimiento para ello, instituidos por la actual Ley de Nacionalización de Bienes, de diciembre de 1940, que derogó la de agosto de 1935. Dicho ordenamiento, orgánico de la fracción 11 del artículo 27 constitucional, establece una serie de presunciones, jure el de jure unas y jurís tantum otras, .para repu~ tar a un bien afecto al destino a que se ha hecho alusión, consignando, además, la situación jurídica en que, por virtud de la nacionalización, quedan colocados los acreedores hipotecarios de los bienes nacionalizados.· Por lo que toca al procedimiento de nacionalización instituido por la ley respectiva vigente, éste se inicia por el ejercicio de la acción desplegado por el Minis:In Sobre el panicular. dicho autor, en su libro me..ncionado, estudia los diferentes decretos en cuestión. :I:l:lhi, Esta fracción se reformó por Decreto Congresional de 28 de enero de 1992 en los términos a que posteriormente aludiremos.
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terio Público Federal, en representación de la Federación, teniendo como objetivo la obtención de una sentencia judicial que cont~nga la declaración de que un bien determinado es susceptible de nacionalizarse, resolución que debe pronunciarse por un Juez de Distrito en materia civil. El propietario de un bien que el Ministerio Público Federal ha estimado como nacionalizable tiene derecho a defenderse ante el Juez de Distrito que conozca de la acción entablada, defensa que se traduce en la contestación a la demanda por escrito, ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegaciones, para cuyo efecto tiene lugar una audiencia, con posterioridad a la cual se dicta la sentencia que corresponda, que es apelable en ambos efectos (arts, 16 a 26 de la Ley de Nacionalización de Bienes). . El establecimiento de la incapacidad constitucional absoluta de que está afectada toda asociación religiosa para adquirir, poseer o administrar bienes raíces o para imponer capitales sobre éstos, es una medida legislativa adoptada por la Ley Suprema para despojar al clero de su preeminencia y poder económico, tan anticristiano como perjudicial para los intereses del Estado y que en no pocas ocasiones sirvió para financiar movimientos armados que por cerca de un siglo detuvieron o, al menos, demoraron el progreso político y social de nuestro país. La nacionalización de bienes eclesiásticos no es un fenómeno nuevo en la vida legislativa de México. Es sabido, en efecto, que desde 1833 don Valentín Gómez Farías dictó una serie de disposiciones sobre el particular, cuyo sentido fue nuevamente puesto en vigor en las famosas Leyes de Reforma, para cristalizar en la Constitución de 1857, ordenamiento que en materia de incapacidad eclesiástica, en cuanto a la administración, posesión y adquisición de bienes raíces, era menos radical que la Ley Fundamental actual, pues permitía a las asociaciones o instituciones religiosas tener en propiedad los inmuebles destinados directa o inmediatamente a su servicio u objeto. La incapacidad constitucional de que tratamos y la nacionalización de los bienes de la iglesia tienen como antecedente directo la Ley de Desamortización de 25 de junio de 1856 expedida bajo el gobierno de don Ignacio Comonfort. Este ordenamiento suscit6, como era de suponerse fácilmente, multitud de comentarios y de críticas por parte de las autoridades eclesiásticas encabezadas por el arzobispo de México, quien en un plan de altura polemizó, en torno a dicha ley, con don Ezequiel- Montes, Ministro de Justicia y Negocios Eclesiásticos. En esa polémica se sostuvo cn diversos escritos cruzados entre ambos personajes, en los que cada uno de ellos defendía sus respectivos puntos de vista, o sea, el temporal o civil y el religioso o teol6gico. La principal justificación que se adujo para apoyar el mencionado ordenamiento se encuentra en la comunicación que Montes dirigió a dicho arzobispo con fecha 27 de agosto de 1856, en la que se destaca el siguiente pensamiento: "No puede ponerse en duda que si atendemos al espíritu del Evangelio y a las doctrinas de los santos padres y doctores que deseaban restituir a la iglesia a su santidad y pureza primitivas, los sacerdotes de Jesucristo. contentos con el sustento preciso, no deben pretender acumular bienes con perjuicio de la sociedad. No era este ciertamente el espíritu dcl fundador del cristianismo cuando mandaba a sus discípulos que no tuvieran ni aún dos túnicas, ni el del apóstol de las gentes, quc prefería mantenerse con el trabajo de
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sus manos a ser gravoso a los fieles; pero prescindiendo de estas consideraci~:mes. paso a tratar la cuestión bajo otro punto de vista, del cual aparece que el gobierno usó de sus facultades al expedir el decreto de 25 de junio. "Es un principio reconocido. que cuando lo exige la utilidad pública tiene el gobierno facultades expeditas para disponer de las propiedades de los particulares y corporaciones. decretando la posible indemnización; si pues hace. tiempo existe motivo poderoso; si es un hecho que estancada la propiedad territorial se abandona la agricultura. y como consecuencia precisa se arruinan la industria, el comercio y todos los elementos de prosperidad de una nación, dpodrá negarse a la autoridad civil la competencia para remediar estos males? La ley indemniza a los propietarios antiguos con cuantos medios están a su alcance.. sin ponerse en contradicción consigo misma, 10 que sucedería si concediese a las corporaciones el mismo derecho que el censualista tiene sobre el censuatario: por lo demás, V. S. ll1ma..conoce muy bien que no debe imputarse a la ley lo que sucede fuera de su intención o de su espíritu; y es verdad que la de 25 de junio no se propone, ni de manera alguna permite que los capitales se pierdan en un concurso; podrá suceder por otras causas; a ellas, pues, impútese 'la pérdida; pero no se diga que un decreto que deja a salvo sus derechos a las corporaciones para conservar el dominio de sus capitales, las perjudica en este punto. "[esucristo autorizó a sus discípulos para adquirir lo necesario para su subsistencia; ése dirá por esto que disminuyó en algo la potestad que tienen los soberanos para decretar sobre los bienes temporales de sus súbditos? Pudo haberlo hecho corno dueño absoluto de la naturaleza, pero quiso limitarse a nuestra pequeñez, y obedeció a los reyes de la Tierra en los asuntos del mundo, manifestando con sus palabras y con su ejemplo, que no venfa a impedir la dominación de los soberanos, como ya vimos que lo expresa el doctor San Agustín. No puedo comprender, IlImo. Sr., cómo podrá decirse que una corporación está dispensada de las disposiciones que sobre bienes temporales dicte la autoridad civil, tan sólo porque su fundador no le prohibió adquirirlos. No sería esto el trastorno completo de toda sociedad? No juzgaba de esta manera el Sumo Pontffice Nicolás 1, cuando nos enseña que Jesucristo, mediador entre Dios y los hombres, rey y pontífice a la vez, con actos propios y dignidades distintas, separó las obligaciones de ambas potestades de manera que los emperadores necesitan de los pontífices a fin de conseguir la salvación eterna, y los pontífices respetarán las leyes de los emperadores, tan sólo para el manejo de las cosas temperales; por lo cual, distando mucho los negocios espirituales de los asuntos del mundo, el que sirve en la milicia de Jesucristo, de ninguna manera debe mezclarse en los negocios seculares, así como el que se orupa de ellos no debe .presidir en las cosas divinas. Es cierto, pues, que la autoridad civil obra conforme a lo que dicta la justicia, prefiriendo el bien de la sociedad al de determinados individuos; es igualmente una verdad indisputable que al decretar sobre los bienes temporales de las corporaciones tanto eclesiásticas como civiles, obra en el circulo de sus atribuciones; luego no hay é
razón sólida que pueda alegarse para negarle la competencia al dictar la ley de 25 de junio; no se opone a los preceptos de Jesucristo, puesto que no se niega a los sacerdotes el derecho que tienen de adquirir lo necesario para su subsistencia: y mucho menos es contraria a la justicia interna, pues los Ministros del Evangelio forman parte de la sociedad, y serfa un absurdo suponer que estaban ligados con distintas obligaciones que el resto de los ciudadanos. "322c .
3. Otra incapacidad constitucional en materia inmobiliaria es la que afecta a las instituciones de beneficencia públi<:a o privcuUz "que tengan por objeto el 322c
Cfr. Código tÚ la Reforma de don BiasJosé Gtttiirrez. Tomo 11, págs. 46 a 66.
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auxilio a los necesitados, la investigación científica, la difusión de la enseñanza, la ayuda reciproca de los asociados (sociedades mutualistas) o cual.quier otro objeto lícito" (fracción III del artículo 27 consurucional).»> Esta incapacidad, a diferencia de la que concierne a las asociaciones religiosas, 1W es absoluta, pues no opera respecto de la adquisición de bienes raíces indispensables para la consecución del objeto de las instituciones de beneficencia pública o privada, sino que sólo atañe a los inmuebles que no tengan este destino. Además, dichas ,instituciones de beneficencia tienen capacidad para poseer, adquirir y administrar capitales impuestos sobre bienes raíces, siernpre que los plazos de imposición no excedan de diez años. (La organización y funcionamiento de dichas instituciones están reguladas por la legislación especial correspondiente.) 4. En cuanto a las sociedades mercantiles por acciones, estas personas morales no tienen capacidad constitucional para adquirir, poseer o administrar fincas rústicas, esto es, aquéllas que se encuentran fuera de zonas urbanizadas (frac. IV del arto 27 constitucional). Estas mismas sociedades, sin embargo, pueden poseer o administrar terrenos en la extensión que sea estrictamente necesaria para realizar fines de diversa índole que no sean agrícolas (fabriles, mineros, erc.), Interpretando a contrario sensu la disposición contenida en la fracción IV del mencionado precepto constitucional, que establece la incapacidad citada, se puede colegir que las sociedades anónimas pueden adquirir, poseer o administrar fincas urbanas, pues la capacidad en Derecho Privado, distinta de la competencia o capacidad autoritarias del Derecho Público, siempre se presume y sólo deja de existir cuando la ley expresamente la veda. 322e La Ley Orgánica de las fracciones 1 y IV del artículo 27 de la Constitu-
ción, y a la que ya aludíamos con antelación, prevé y regula la situación en que el cincuenta por ciento o más de las acciones de una sociedad anónima esté en poder de extranjeros. En este caso, los accionistas deberán forrnalizar ante la Secretaría de Relaciones Exteriores un convenio en el cual renuncien a su nacionalidad extranjera respecto de los bienes sociales y a invocar la protección de sus gobiernos por lo que concierne a ellos, bajo pena de perder en beneficio del Estado los derechos que tengan en la pero sona moral que corresponda. 5. Respecto a la capacidad de los bancos para poseer, adquirir o administrar bienes raíces, la fracción V del artículo 27 constltucional dispo-: ne que dichas instituciones de crédito sólo tendrán esos derechos en relación con los inmuebles enteramente necesarios para la consecución de su objeto directo, estando facultados, por otra parte, para tener capitales 322d Véase la nora inmediata anterior. 322e
Idem.
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impuestos sobre propiedades urbanas o rústicas, según lo establezcan las leyes orgánicas respectivas. 6. Aparte de las instituciones de beneficencia pública o privada, de las sociedades mercantiles por acciones y de los bancos en particular, ninguna corporación civil (sociedades o asociaciones en los términos de los articulas 2,670 y 2,688 del Código Civil) está constitucionalmente capacitada para tener en propiedad o administrar por sí bienes raíces, salvo los edificios destinados inmediata -o directamente al objeto de las mismas. Esta incapacidad constitucional se extiende a la imposición de capitales sobre inmuebles, en el sentido de que las sociedades civiles en general, distintas de aquellas instituciones a que se refieren las fracciones 111. IV Y V del artículo 27 de la Ley Suprema, no pueden tener créditos que graven predios rústicos o urbanos. Esta doble incapacidad de que están afectadas las sociedades civiles en general, puede hacerse extensiva a los sindicatos, los cuales, como lo establecen los articulas 247 y 374, fracciones I y 11, de la Ley Federal del Trabajo de 1931 y de la vigente que entró en vigor el I Q de mayo de 1970, respectivamente, sólo pueden adquirir los edificios destinados inmediata y directamente al objeto de su institución, por lo que están incapacitados para realizar cualquier otro acto adquisitivo, respecto de bienes inmuebles que no tenga dicho destino, así como capitales sobre los mismos. Respecto a la propiedad mobiliaria, los sindicatos tienen plena capacidad jurídica para adquirir los bienes respectivos, según lo prescriben los citados preceptos. 7. Por último, el artículo 27 constitucional considera cuáles son los bienes inmobiliarios y sus múltiples derivados naturales que son propiedad de la nación O de su dominio directo. Dentro de este régimen jurídico se encuentran "todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas"; "todos los minerales y substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos", "los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas"; "los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; así como el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que ftie el Derecho Internacional" (párrafo IV). Tamo los bienes del dominio directo de la nación a que alude el párrafo cuarto del articulo 27 constitucional, como los de propiedad nacional a que se contrae el párrafo quinto de este precepto, están sujetos a un régimen jurídico de inalienabilidad e imprescriptibilidad. Sin embargo, su explotación, uso o aprovechamiento pueden confiarse a personas físicas o a sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, mediante concesiones que puede
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otorgar el Ejecutivo Federal, "de acuerdo co~ las reglas y condiciones que establezcan las leyes" (párrafo VI). Es muy Importante subrayar, empero, que tratándose de la explotación del petróleo, de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, está constitucionalmente proscrito el régir~len de co~c~sio nes y el contractual, pues es la nación la que debe realizar la actividad correspondiente (ldem), misma que se despliega en la actualidad por el organismo descentralizado llamado "Petróleos Mexicanos't.w' y:~~N d) La reforma de 1992. Por Decreto Congresional publicado el 28 de enero de 1992 se introdujeron importantes modificaciones al artículo 27 constitucional, a las que someramente aludiremos. l. Capacidad de las personas morales. Estos sujetos colectivos tienen capacidad para adquirir, poseer o administrar los bienes que sean indispensables para su objeto. En ese tipo se incluyen las instituciones de beneficencia, pública o privada, las sociedades mercantiles por acciones así como las entidades federativas y municipales. Así, dicho precepto, ya reformado, establece lo siguiente: "11. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del artículo 130 y su ley reglamentaria tendrán capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezcan la ley reglamentaria; "111. Las instituciones de beneficencia, pública o privada, que tengan por objeto el auxilio de los necesitados.da investigación científica, la difusión de la enseñanza, la ayuda recíproca de los asociados, o cualquier otro objeto licito, no podrán adquirir más bienes raíces quc los indispensables para su objeto, inmediata o directamente destinados .1 él, con sujeción a lo que determine la ley reglamentaria; "IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto. "En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la respectiva equivalente a veinticinco veces los límites señalados en la fracción XV de este artículo. La ley reglamentaria regulará la estructura de capital y el número mínimo de socios de estas sociedades, a efecto de que las tierras propiedad de la sociedad no excedan en relación con cada socio los límites de la pequefía propiedad. En este caso. toda propiedad accionaria individual. correspondiente a terrenos rústicos, será acumulable para efectos de cómputo. Asimismo, la ley señalará las condiciones para la participación extranjera en dichas sociedades. "La propia ley establecerá los medios de registro y control- necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto por esta fracción. 32\1 Del mencionadorégimen también ha quedado excluida la actividad que se traduzca en generar. transformar. distribuir y abastecer energía tlitlrica que tenga por objeto la prestación de servido público.
324 Nos hemos concretado a apuntar las disposiciones contenidas en los párrafos cuarto, quinto y sexto del artfculo 27 constitucional. sin analizar lás materias y cuestiones que comprenden, ya que su estudio pertenece al Derecho Administrativo en general y a las diferentes ramas que de él se han derivado, en las cuales se examina la legislación secundaria respectiva. misma que abarca diferentes leyes especiales.
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"VI. Los Estados y el Distrito Federal. lo mismo que los municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos."
2. Materia agraria. En esta materia se reitera la prohibición de latifundios y la protección de la pequeña propiedad. La novedad más importante que la reforma de 1992 consigna consiste en otorgar a los ejidatarios y comuneros la libertad de asociación, reconociéndoles la propiedad sobre sus parcelas. Igualmente el nuevo artículo 27 prevé la ·institución de tribunales agrarios y suprime los procedimientos de dotación, aboliendo a las autoridades agrarias. y a las cuales se referían las fracciones XI y XIII del anterior precepto. Para obviar inútiles repeticiones. nos permitiremos transcribir las nuevas fracciones de dicho artículo 27. ''VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejídales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra. tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. "La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. "La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades. protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques yaguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. "La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidat.ario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejídatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley. . "Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más tierras que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los limites señalados en la fracción XV. "La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea. "La rest.itución de tierras, bosques yaguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria. "XV. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios. "Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras. "Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte: o agostadero en terrenos áridos. "Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie que no exce-
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da por individuo de ciento cincuenta hectárc.3s cuando las tierras s~ dediquen. al cultivo de algodón. si reciben riego; y de trescientas, cu~ndo .se des~men 3.1 ~uluvo del plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quma, vainilla, cacao, agave. nopal o árboles frutales. "Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los térmínos que fije la ley. de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos. . "Cuando debido a obras de riego, drenaje O cualesquiera otras ejecutadas por .Ios dueños o poseedores de una pequefia propiedad se hubiese mejorado la calidad de sus tierras, seguirá siendo considerada como pequeña propiedad, 'aun cuando, en virtud de la mejoría obtenida, se rebasen los máximos señalados por esta fracción, siempre que se reúnan los requisitos que fije la ley. "Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen mejoras en sus tierras y éstas se destinen a usos agrícolas, la superficie utilizada para este fin no podrá exceder, según el caso, los limites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta fracción que correspondan a la calidad que hubieren tenido dichas tierras antes de la mejora. "XVII. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones.. expedirán leyes que establezcan los procedimientos para el fraccionamiento y enajenación de las extensiones que llegaren a exceder los limites señalados en las fracciones IV y XV de este artículo. "El excedente deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario dentro de un plazo de un año contado a partir de la notificación correspondiente. Si transcurrido el plazo el excedente no se ha enajenado, la venta deberá hacerse mediante pública almoneda, En igualdad 'de condiciones. se respetará el derecho de preferencia que provea la ley reglamentaria. "Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a embargo ni a gravamen alguno. "XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impanición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de: los campesinos, y "Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados y propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente, "La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria."
III.
LA PROPIEDAD ESTATAL
a) Hemos aseverado que la propiedad en general o, mejor dicho, los bienes objeto de la misma. pueden imputarse. desde el punto de vista de ese derecho. a los particulares. a entidades sociales o al Estado como persona
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política y jurídica con substantividad propia en que la nación se encuentra organizada. En el primero y segundo casos existe, respectivamente, la propiedad privada y la social y. en el tercero. la propiedad estatal o nacional. Ahora bien, ésta no debe conceptuarse como propiedad original; en otras palabras. la propiedad estatal. como rama de la clasificación antes citada. no comprende la propiedad originaria, puesto que el concepto de ambas es diferente. En efecto. la propiedad originaria de las tierras yaguas a que se refiere el primer párrafo del articulo 27 constitucional. es equivalente a dominio eminente, es decir, se concibe. en cuanto a los bienes por ella comprendidos. como un elemento del ser mismo del Estado (territorio). como el objeto sobre el cual éste despliega su poder soberano (imperio). Por el contrario. la propiedad estatal, considerada como imputación que de determinados bienes se hace en favor del Estado. equivale al dominio directo, traducido en la situación en que está colocada la entidad política soberana para usar. disfrutar y disponer de ciertos objetos con exclusión de cualquier persona moral o física. La propiedad estatal o nacional está constituida por aquella atribución o afectación genérica que de determinados bienes se hace al Estado o a la nación. quien tiene sobre ella la facultad de uso. disfrute y disposición con exclusión de cualquier sujeto. La propiedad estatal o propiedad del Estado, dentro de un sistema jurídico federal como el nuestro. puede referirse. bien a la Federación (nación), o bien a las entidades federativas. como personas morales de derecho público con substantividad política y jurídica propia. Ahora bien, ¿cuál es la norma que sirve de pauta para establecer la diferenciación entre bienes de propiedad estatal federal y bienes de propiedad estatal local? De los objetos muebles e inmuebles que no son imputados a los particulares, tanto la Ley Fundamental como la legislación secundaria hacen una referencia tanto a la Federación (nación), como a las entidades federativas. Así. la Constitución en su articulo 27. párrafos cuarto y quinto. imputa en propiedad o dominio directo a la nación (Federación desde un punto de vista jurídico-político) los bienes que las respectivas disposiciones involucran; por su parte, la Ley General de Bienes Nacionalesm establece cuáles son los objetos muebles o inmueble~ que pertenecen a la Federación. Por exclusión, un bien será de propiedad estatal local, cuando no sea objeto de propiedad privada o social y no esté atribuido en dominio directo a la Federación. sea por la Constitución o por la legislación secundaria federal en general. como lo es el ordenamiento indicado. A propósito de las someras consideraciones que vamos a formular con respecto a la propiedad estatal, trataremos exclusivamente de los bienes que son objeto de la federal. o sea. de los que pertenecen a la Federación o Nación. 325 Desde el año de 1941 hasta la actualidad ha habido tres sucesivas Leyes de Bienes Nacionales. a saber: la que se expidió el)} de diciembre de 1941. la que se publicó el 30 de etl"O de 1969 Y la vigente publicada d8 de enero de 1982.
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b} La Ley General de Bienes Nacionales, clasifica los bienes de propiedad estatal federal en dos grandes grupos, a saber: en bWnes de dominio público y en bienes de dominio privado de la Federación. Los bienes de dominio públi
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los cauces de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional, las riberas y zonas federales de las corrientes, los puertos, bahías, radas y ensenadas; los caminos, carreteras y puentes que constituyen vías generales de comunicación; y demás bienes que señala el articulo 29 de la Ley de 1982, figurando entre ellos los monumentos artísticos e históricos y los arqueológicos. 2. Los señalados en los párrafos cuarto, quinto y octavo del articulo 27 y fracción IV del artículo 42 de la Constitución (art. 2, frac. 11), esto es, los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas y yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, ete.; las aguas de las lagunas y esteros de las playas,. las de los lagos inferiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes, ete.'" Los mencionados bienes a que aluden los citados párrafos del articulo 27 constitucional, corresponden al dominio directo de la nación, la cual puede otorgar concesiones a las personas físicas o morales mexicanas para su explotación, otorgamiento que está regulado por diversas' leyes especiales, tales como la de minas, petróleo, etc., y que s6lo nos concretamos a mencionar, porque su estudio corresponde al Derecho Admmistratiuo, como ya dijimos. 3. Los enumerados en la fracción 11 del articulo 27 constitucional, con excepción de los bienes raíces nacionales por haber sido o ser administrados o poseídos por asociaciones religiosas llamadas iglesias. 4. El suelo del mar territorial y el de las aguas marítimas interiores. 5. Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a éstos conforme a la ley. 6. Los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal. 7. Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley, inalienables e imprescriptibles. 8. Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar. 9. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores. 10. Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente substituibles, como los documentos y expedientes de las oficinas y demás bienes que menciona la fracción XI del artículo 22. 11. Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles de la Federación o del patrimonio de los organismos descentralizados cuya conservación sea de interés nacional. Tratándose de los bienes de uso co",ún, el artículo 30 de la ley que comentamos establece el derecho en favor de todos los habitantes de la Repúaso
Véase el parágrafo 7 inmediato anterior.
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blica para usarlos, "sin más restricciones que las establecidas por las leyes y los reglamentos administrativos". Este derecho de uso corresponde a la comunidad o a los grupos humanos que la integran como entes colectivos. así como a todos y cada uno de quienes componen a una y a otros, implicando, en sus respectivos casos, un usO universal y un uso singular concomitante, coincidente, simultáneo e innescindible, o como dice la doctrina de Derecho Administrativo, un usus omnibus (uso para todos) y un usus singulis (uso para cada uno). Como no puede existir ningún derecho sin la obligación correlativa, ésta, tratándose del derecho colectivo o singular de usar los bienes de uso común, consiste en el respeto, en la obseroancia coercible del propio derecho a cargo de todas las autoridades del Estado. El multicitado derecho es evidentemente por su propia índole coercitivo, ya que las autoridades estatales tienen el deber ineludible de comportarse activa o pasivamente conforme a él, toda vez que está previsto en la ley, según hemos afirmado. El respeto y la observancia coercibles a que hemos aludido se traducen, a su vez, en que las mencionadas autoridades no deben impedir, imposibilitar, estorbar o alterar el uso público o singular de ningún bien de uso común, y en conservarlo bajo las condiciones y con los atributos que su misma naturaleza y destino establezcan. Dicho de otra manera, ninguna autoridad puede, sin desacatar la mencionada obligación, cambiar o variar tal naturaleza y destino, máxime cuando se manifiesten en objetivos simultáneos respecto de ciertos bienes de uso común. Así por ejemplo, una avenida arbolada o un paseo no sólo tienen un destino natural el de servir como vfas de tránsito de vehículos, sino fundamentalmente de recreo y solaz de las personas, por lo que, si se elimina este último objetivo para atender sólo al primero, se altera substancialmente dicho bien de uso común, impidiendo el derecho de usarlo conforme a su propia índole. El mismo fenómeno acaece, verbigracia, si se convirtiese un parque o un jardín públicos, en un conjunto de edificios para oficinas o para unidades habitacionales, o si se eliminase con el propósito de construir estacionamientos para automóviles.
Por otra parte, es evidente que el mencionado derecho de uso colectivo y singular está sujeto a diferentes limitaciones en cuanto a su ejercicio y que los bienes de uso común pueden ser cambiados de destino, según lo exijan las necesidades públicas de suyo tan variadas y variables. Sin embargo, toda limitación o todo cambio deben tener como fuente exclusiva la ley o los reglamentos administrativos, según lo determinan los principios jurídicos que hemos señalado. Así lo ordena el artículo 30 de la Ley General de Bienes Nacionales y el 768 del Código Civil, preceptos que no hacen sino reiterar el principio de la legalidad que se instituye en el artículo 16 de la Constitución Federal, primordialmente. En otros términos, ninguna limitación al citado derecho de uso
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u.s
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no vario.
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2. Los nacionalizados conforme a la fracción II del artículo 27 constitucional, que no se hubieren 'construido o destinado a la administración, propaganda o enseñanza de un culto religioso. 3. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal considerados por la legislación común como vacantes.v" 4. Los que hayan formado parte de corporaciones u organismos de ca-, rácter federal, que se extingan. 5. Los bienes muebles al servicio de las dependencias de los Poderes de la Unión, no comprendidos en la fracción XI del artículo anterior, y 6. Los demás inmuebles y muebles que por cualquier título jurídico adquiera la Federación, es decir, compraventa, donación, herencia, etc.
establece el indicado artículo 18 de la Ley de Terrenos Bakltos y Nacionales. Claro está que esta última consideración sólo es valedera respecte de las prescripciones consumadas con anterioridad a la vigencia de dicho ordenamiento, ya que su artículo 86 declara que los terrenos baldíos. naciónales o las "demasía.';" no prescriben. precepto que no podría aplicarse a aquéllas sin violarse la garantía de irretroactividad legal consagrada en el primer párrafo del artículo 14 constitucional. ~\21! . Los bienes vacantes son los inmuebles que no tienen dueño cierto y conocido (art. 785 del Código Civil). L1 carencia de dueño a que se refiere este precepto evidentemente se contrae al caso en que los bienes considerados como vacantes no tengan un propietario particular y conocido. pues de otro modo, esto es, si dicho carácter se refiriese a la falta de cualquier titular del derecho de propiedad sobre elles. la disposición del Código Civil estaría contradicha por la norma relativa de la Ley de Bienes Nacionales. Para que un bien vacante sea conceptuado como objeto de dominio privado de la Federación. es menester que esté ubicado dentro del Distrito Federal. pues estando situado fuera de esta entidad, su propiedad corresponde al Estado federativo en donde se encuentre.
CAPITULO StPTIMO
GARANTIAS DE SEGURIDAD JURIDICA Sumario: Idea sobre la seguridad jurídica. El articulo 14 constitucional. I.--Garantía de la irretroactividad de las leyes: A. Planteamiento del problema. B. Distintas soluciones al problema: a) Teoría clásica; b) Tesis de Savigny; c) 1dem de Aubry y Rau; d) Opínión de Bonnecasse; e) Idcm de Capitant; f) Idem de Laurent; s) Tesis de Coviello; h) Opiniones de Duguit y jeae ; e) Tesis de Paul Roubier; j) Opinión nuestra; k) Casos especiales de retroactividad legal; 1) La jurisprudencia de la Suprema .Jorte sobre la irretroactividad de las leyes-, C. La irretroactividad de las leyes en el artículo 14 constitucional (alcance de 'la garantía). D. Breve referencia histórica sobre la irretroactividad legal. H.-La garantía de audiencia: A. El artículo 14 de la Constitución federal de 1857: a) Argumento auténtico interpretativo del artículo 14 j b) Argumento gramatical; c) Argumento llamado "constitucional"; d) Argumento de orden juridico general; e) Comentario sobre la opinión de Vallarta. B. Análisis del segundo párrafo del artículo 14 constitucional vigente: a). Titularidad de la garantía de audiencia; b) Acto de autoridad condicionado por dicha garantía; c) Bienes jurídicos tutelados por la garantía de audiencia; d) Garantías de seguridad jurídica integrantes de la de audiencia; e) Algunas excepciones a la propia garantía j tJ La garantía de audiencia frente a leyes; g) Criterio de la Suprema Corte sobre el alcance de la garantía de audiencia. HI.--Garantía de la exacta aplicación de la ley en materia penal: a) Extensión de la garantía; b) Interpretación análoga y por mayoría de razón. IV.--Garantía de legalidad en materia jurisdiccional civil: a) Acto de autoridad condicionado por dicha garantía; b) Sentido y alcance de la garantía: El articulo 15 constitucional: a) Implicación de las garantías que contiene; b) Alcance de la prohibición constitucional. El articulo 16 constitucional. I.-Análisís de la primera parte de dicho precepto: A. Titularidad de las garantías que contíene. B. Acto de autoridad condicionado. C. Bienes jurídicos tutelados. D. Garantía de competencia constitucional: a) Tesís de don José Maria Iglesias; b) Tesís de don Ignacio L. Vallarta; c) Estado actual de la cuestión. E. Garantía de legalidad: a) Concepto de fundamentación legal; b) Concepto de motivación legal; c) La motivación legal y la facultad díscrecional j d) Concurrencia de la fundamentacíón y motivación; e) Hipótesis de actos de autoridad violatorios de dicha garantía. F. Garantía de mandamiento escrito. G. Referencia histórica, H.-Análisis de la segunda parte del artículo 16 constitucional. III.-Idem de su tercera parte. IV.-Referencia a la últíma parte de dicho precepto. El articulo 17 constitucional; El artículo 18 constitucional; Los articulas 19 y 20 constitucionales; Los articulas 21, 22, 23 Y 26 de la Constitución.
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IDEA SOBRE LA SEGURIDAD JURÍDICA En las relaciones entre gobernantes, como representantes del Estado, y gobernados, se suceden múltiples actos, imputables a los primeros, que tienden a afectar la esfera jurídica de los segundos. En otras palabras, el Estado, en ejercicio del poder de imperio de que es titular como entidad jurídica y política suprema con substantividad propia, desempeña dicho poder sobre y frente a los gobernados por conducto de sus autoridades. El Estado, al desplegar su actividad de imperio, al asumir su conducta autoritaria, imperativa y coercitiva, necesariamente afecta la esfera o ámbito jurídico que se atribuye a cada sujeto como gobernado, bien sea en su aspecto de persona flsica o de entidad moral. Todo acto de autoridad, emanado por esencia del Estado y desempeñado por los diferentes órganos autoritarios estatales creados por el orden de derecho, tiene como finalidad inherente, imbíbita, imponerse a alguien de diversas maneras y por distintas causas; es decir, todo acto de autoridad debe afectar a alguna persona moral o física en sus múltiples derechos: vida, propiedad, libertad, etc. Dentro de un régimen ju.ridico, esto es, dentro de un sistema en que impere el derecho, bien bajo un carácter normativo legal o bajo un aspecto consuetudinario, esa afectación de diferente índole y de múltiples y variadas consecuencias que opera en el status de cada gobernado, debe obedecer a determinados principios previos, llenar ciertos requisitos, en síntesis, debe estar sometida a un conjunto de modalidades jurídicas, sin cuya observancia no sería válida desde el punto de vista del derecho. Ese conjunto de modalidades jurídicas a que tiene que sujetarse un acto de cualquiera autoridad para producir válidamente, desde un punto de vista jurídico, la afectación en la esfera del gobernado a los diversos derechos de éste, y que se traduce en una serie de requisitos. condiciones, elementos, etc., es lo que constituye las garantfas de seguridiul juridica. Estas implican, en consecuencia, el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos o circunstancias previas a que debe sujetarse una cierta actiuidad estatal autorüaria para generar una afectaci6n válida de diftrente Indole en la esfera del gobernado, integrada por el summum de sus derechos subjetivos. Por ende, un acto de autoridad que afecte el ámbito jurídico particular de un individuo como gobernado, sin observar dichos requisitos, condiciones, elementos o circunstancias previos, no será válido a la luz del Derecho. La seguridad jurídica in genere, al conceptuarse como el contenido de varias garantías individuales consagradas por la Ley Fundamental, se manifiesta como la substancia de diversos derechos subjetivos públicos individuales del gobernado oponibles y exigibles al Estado y a sus autoridades, quienes tienen la obligación de acatarlos u observarlos. Esta obligación estatal y autoritaria es de indole activa en la generalidad de los casos tratándose de las diferentes garantías de seguridad jurídica, o sea, que el Estado y sus autoridades deben desempeñar, para cumplir dicha obligación, actos positivos, consistentes en realizar todos aquellos hechos que impliquen el cumplimiento de todos los re-
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quisitos, condiciones, elementos o circunstancias exigidas para que la afectación que generen sea jurídicamente válida. A diferencia de la obligación estatal y autoritaria que se deriva de la relación jurídica que implican las demás garantías individuales, y que ostenta una naturaleza negativa en la generalidad de los casos, la que dimana de las garantías de seguridad jurídica es eminentemente positiva en términos generales, ya que se traduce, no en un mero respeto o en una abstención de vulnerar, sino en el cumplimiento efectivo de todos aquellos requisitos, condiciones, elementos o circunstancias, etc., cuya observancia sea jurídicamente necesaria para que un acto de autoridad produzca válidamente la afectación particular, en la esfera del gobernado, que esté destinado a realizar. Así, verbigracia, si a una persona se la pretende privar de su libertad por un acto autoritario, se la debe oír en defensa, de acuerdo con las formalidades esenciales del procedimiento, etc., requisitos o condiciones para cuya observancia la autoridad debe desempeñar una conducta positiva. La seguridad jurídica entraña el mismo estado de Derecho que es uno de los más importantes elementos de todo régimen democrático. Se integra con la imprescindible concurrencia del orden juridico y la función gubernativa real, misma que debe cumplir y hacer cumplir las normas constitucionales, legales y reglamentarias en que tal orden se manifiesta, imperativo que es inherente al principio de juridicidad, según el cual todo acto del poder público del Estado debe someterse a ellas y aplicarlas a la realidad en todos los aspectos en que ésta se revela, a saber, el polftU:o, cultural, econémico y social.
EL ARTíCULO 14 CONSTITUCIONAL Este precepto reviste una trascendental importancia dentro de nuestro orden constitucional, a tal punto, que a través de las garantías de seguridad jurídica que contiene, el gobernado encuentra una amplísima protección a los diversos bienes que integran su esfera de derecho. Asimismo, en la historia de nuestro Derecho Constitucional, el artículo 14 ha implicado la materia de muy interesantes polémicas entabladas por los juristas más granados de nuestro foro, tales como Vallarta, LoZIJno, Rabasa, Mejln, Vega entre otros. El artículo 14 constitucional es un precepto complejo, es decir, en él se implican cuatro fundamentales garantías individuales que son: la de la irretroactiindad legal (párrafo primero), la de audiencia (párrafo segundo), la de legalidad en materia judicial civil (lato sensu) y judicial administrativa (párrafo cuarto) y la de legalidad en materia judicial penal (párrafo tercero).
r.
GARANTÍA DE LA ¡RRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES
Esta garantía está concebida en el primer párrafo del artículo 14 de la Ley Suprema en los siguientes términos: "A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna."
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A. Planteamiento del problema Al interpretar dicha disposición constitucional, surge inmediatamente esta pregunta: ¿cuándo una leyes retroactiva y, por ende, cuándo es inconstitucional por causar un perjuicio (daño, afectación, lesión, etc.), a alguna persona? El problema de la retroactividad legal se Conoce también como conflicto de leyes en el tiempo, o sea, que se traduce en la cuestión consistente en determinar, en presencia de dos leyes, una antigua, que se supone derogada o abrogada, y otra nueva o vigente, actual, cuál de las dos debe regir a un hecho, acto, fenómeno, estado, situación, etc. En otras palabras, la retroactividad legal importa por necesidad lógica esta otra cuestión: la supervivencia de la ley derogada o abrogada para regular la materia sobre la que la ley nueva o vigente pretende operar. Por ende, la referencia hacia el pasado de una ley actual. no en todo caso se ostenta como aplicación legal retroactiva, sino sólo cuando se elimina dicha supervivencia de la norma jurldica que debe seguir conservando su validez reguladora en determinadas hipótesis concretas, no obstante su derogación o abrogación; o en ausencia de una norma positiva anterior, cuando se altera un estado jurídico preexistente. . La cuestión consistente en determinar cuándo y en qué casos una ley adolece del vicio de retroactividad, es decir, cuándo y en qué casos se afecta la supervivencia temporal de una norma anterior o se afecta dicho estado jurídico, ha suscitado serios conflictos que aún no han sido resueltos satisfactoriamente. Toda disposición legal tiene una vigencia determinada en cuanto al tiempo. Desde que se crea, momento que se determina de acuerdo con las prescripciones constitucionales relativas, hasta que se deroga o abroga expresa o tácitamente por una norma nueva, está destinada a regular todos los hechos, actos, situaciones, estados, fenómenos, etc., que tienen lugar durante ese lapso limitado por esos dos instantes. Por tanto, toda ley, a partir de su promulgación, o mejor dicho, del momento en que entra en vigor, rige para el futuro, esto es, está dotada de validez de regulación respecto de todos aquellos hechos, actos, situaciones, etc., que se suceden con posterioridad al momento de su vigencia (faeta futura). Por ende, una disposición legal no debe normar acontecimientos o estados producidos con anterioridad al instante en que adquiere fuerza de regulación, ya que éstos quedan sujetos al imperio de la ley antigua. La retroactividad consiste, pues, en dar efectos reguladores a una norma jurídica sobre hechos, actos o situaciones producidos Con antelación al momento en que entra en vigor, bien sea impidiendo la supervivencia reguladora de una ley anterior, o bien alterando o afectando un estado jurídico preexistente, a falta de ésta. Por el contrario, el principio de la irretroactividad estriba en que una ley no debe
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normar a los actos, hechos o situaciones que hayan tenido lugar antes de que adquiera fuerza de regulaci6n. Todos los autores están contestes en que toda ley rige para el futuro y no hacia el pasado. Sin embargo, si el principio de la no-retroactividad de la leyes fácil de enunciar, su aplicación real resulta complicada, pues en vista de multitud de situaciones prácticas que en la vida jurídica pueden presentarse y de hecho acaecen, es una cuesti6n no poco ardua determinar en qué casos una norma legal es retroactiva. Para constatar si una ley adolece del vicio de retroactividad o no, hay que tomar en cuenta la naturaleza del objeto de regulación. Una norma juridica es evidentemente retroactiva cuando se aplica 'a un hecho simple y ya consumado con anterioridad a su vigencia, esto es, a un acontecimiento que no genera consecuencias juridicas que tengan verificativo dentro del periodo de normaci6n de la ley y que se ha realizado plenamente con antelación a éste (lacta praeterita), Sin embargo, un hecho juridico, bajo las condiciones expuestas, rara vez acontece en la práctica. Por lo general, todo suceso, aunque sea instantáneo en su realizaci6n plena, produce variados efectos jurídicos que pueden realizarse durante la vigencia de una ley que aún no regía en el momento en que aquél tuvo lugar (lacta pendentia). Así, p?r ejemplo, puede suceder que un delito se cometa antes de la vigencia de una ley que aumente la penalidad respectiva. En este caso, el hecho (delito) se produjo antes que la norma de que se trata y la consecuencia del mismo (penalidad), debe tener lugar durante el periodo de regulación de aquélla. Si al hecho delictivo se imputara la penalidad establecida por la nueva ley, ¿ésta seria retroactiva? Por otra parte, hay multitud de actos juridicos que crean para los sujetos interesados en ellos una situación de derecho definida, que no es momentánea, sino que, por el contrario, se prolonga permanentemente durante un lapso determinado. Puede acontecer que mientras subsista esa situaci6n o estado jurídicos, entre en vigor una ley que los regule diferentemente a la normación instituida por la ley anterior. ¿Seria la primera retroactiva si se aplicase? Puede suceder, además, que una norma legal no vigente al celebrarse un acto jurídico, modifique, en cambio, las consecuencias naturales de derecho que éste produzca o tienda a producir. Dicha norma ¿adolece del vicio de retroactividad? Los ejemplos podrían multiplicarse; nos concretamos a señalar las hipótesis más relevantes en que respecto de un mismo acto en sus consecuencias o efectos juridicos naturales o por lo que concierne a una situaci6n de derecho permanente, no momentánea, pueden tener aplicaci6n dos leyes: la antigua y la nueva y, por tanto, en que puede hablarse de retroactividad de esta última.
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B. Distintas soluciones al problema a) Teorla clásica. Para brindar un criterio con el fin de determinar cuándo una ley es retroactiva en las hip6tesis en que no se trate de hechos o actos simples (sin consecuencias jurídicas de realización constante y reiterada) y ya consumados, la teorla clásica, que sobre el particular se ha elaborado y cuyo principal exponente es Blondeau, parte de la distinción entre los derechos adquiridos y las meras expectativas de derechos. Para esta teoría, "los derechos adquiridos son los que han entrado en nuestro dominio formando parte de él, y que no nos puede arrebatar aquel del que los tenernos". De acuerdo con este criterio, "el hombre que goza de un derecho subjetivo reconocido por la ley, no puede ser privado de él por una ley nueva; si no, la confianza en la protección social se desvanecería, el orden público se vena amenazado. El legislador debe, pues, respetar los derechos adquiridos a los particulares, y en caso de duda, cuando no lo diga expresamente, hay que admitir que lo ha querido. Por el contrario, las simples esperanp¡s (expectativas) no transformadas 'aún en derechos, no merecen la misma protección y deben incidir en el caso de modificación de la ley anterior" ...• La teoría de los derechos adquiridos, más que resolver la cuestión de establecer cuándo una disposición legal es o no retroactiva, desplaza el pro-, blema, como acertadamente observa Capitaneo En efecto, no es tarea fácil determinar en cada hipótesis concreta cuándo se está en presencia de una mera expectativa o de un derecho adquirido, para inferir de ello si la ley que los afecta es o no retroactiva. Además, si para la teoría clásica un derecho adquirido es aquel que ha entrado en nuestro patrimonio y que, por ende, forma parte de él, ¿qué criterio debe sustentarse para precisar el momento en que se efectúa tal ingreso al dominio jurídico del sujeto? Generalmente dicha teoría acude a la ejemplificación para constatar si tal o cual hipótesis entraña un derecho adquirido o una expectativa de derechos, método que, por ser eminentemente casuista, no es idóneo para brindar bases sobre las cuales fincar un criterio general y uniforme con el fin de resolver la cuestión de la retroactividad de las leyes.'" Droit Civí13 pág. 54. destacado exponente de la teoría clásica, distingue entre "derecho adquirido", "[acuitad" y "expectotino", "Derechos adquiridos, dice, son Jos que han entrado en nuestro patrimonio, que hacen parte de él y de los que pueden despojarnos aquellos de quienes los adquirimos". sosteniendo que las facultades, mientras no hayan sido ejercidas, pueden ser revocadas. Por último, para dicho autor, "Las expectativas son las esperanzas que se tienen provenientes de un hecho ya pasado o de un estado actual de cosas, de gozar de un derecho cuando se realice" (Repertorio, Efecto Retroactivo, tomo V, párrafo 536. Citado por Leopoldo Aguilar Carbajal en su monografía intitulada "La No Retroactividad de la Ley en Materia Ciuii", publicada en la revista "El Foro", Órgano de la Barra Mexicana de Abogados, volúmenes correspondientes a los meses de abril a diciembre de 1974). 329 CAPITANT, 330 MERLíN 1
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Por otra parte, aplicando en su rigor las ideas sostenidas por la teoría clásica, un derecho condicional, como lo hace notar Paul Roubier, siempre sería afectado por una ley nueva, no vigente en el momento en que el acto causal se hubiese celebrado, sin ser retroactiva. En efecto, los derechos condicionales no son derechos adquiridos, obviamente, porque su existencia depende de un acontecimiento futuro e incierto. (condición) no pudiendo entrar, por mayoria de razón, al patrimonio de una persona mientras tal condición no se realice, permaneciendo, por tanto, en la esfera de las meras expectativas. b) Savigny, que en principio es partícipe de la teoría clásica, sostiene que las reglas aducidas por ésta para resolver el problema de la retroactividad legal deben aplicarse con distingos, debiéndose diferenciar, como él lo hace, entre reglas relativas a la adquisici6n de derechos y reglas relativas a la existencia de derechos. Bajo el nombre de "reglas relativas a la adquisición o pérdida de derechos", Savigny entiende las reglas que conciernen "al vínculo que refiere un derecho a un individuo, o la transformación de una instituci6n de derecho abstracta en una relación de derecho concreto". Para dicho autor, estas reglas no deben ser retroactivas, como por ejemplo "la ley que decide que la tradición es necesaria (o no es ya necesaria) para la transmisión de la propiedad; la ley que decide que una donaci6n entre vivos debe ser hecha bajo ciertas formas o puede ser hecha, en adelante, sin formalidad alguna. '81 Por "reglas relativas a la existencia o modo de existencia de derecho" Savigny entiende "las leyes que tienen por objeto el reconocimiento de una instituci6n en general o su reconocimiento bajo tal o cual forma antes de que haya o surja la cuesti6n de su aplicaci6n a un individuo, o sea, de la creación de una relaci6n jurídica concreta."'" Este tipo de leves"no· puede _provocar r,¡- retroactiVidad, "porque cúand!i se suprímeri ínstítuciories generales (v, gr., la "esclavitud);" no se suprimen sólo para el futuro". c) Aubry y Rnu introducen nuevas modalidades a la teoria clásica de los derechos adquiridos. Para ellos, los derechos que nacen por un hecho del hombre, por su voluntad, no pueden ser afectados por una ley nueva, sin que ésta adolezca del vicio de retroactividad. Por el contrario, afirman, cuando se trata de derechos derivados inmediatamente de una ley, éstos son susceptibles. de ser modificados por una ley nueva en sus efectos posteriores. La critica que a estas ideas hace Roubier consiste en patentizar la contradicci6n en que incurren Aubry y Rau al aceptar, por un lado y en términos generales, la tesis de los derechos adquiridos, y al considerar, por otro, que Las ideas de Merlín, que tienen la pretensión de ser definiciones de los tres conceptos aludidos, corroboran la imprecisión y vaguedad de los mismos y, por ende, la ineficacia de la teoría clásica para solucionar atingentemente el problema de la no aplicación retroactiva de las leyes. SSt PAUL ROUBIER, Les conflits des loís dans le temps, págs. 303 y 304. '32 Op, cít., pág. 307.
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los derechos legales pueden ser afectados por una ley nueva sin que ésta participe de! vicio de retroactividad, no obstante ser derechos adquiridos conforme al criterio sustentado por la teoría clásica. d) Bonnecasse aduce un criterio para resolver la cuestión de I~ retroactividad de las leyes, partiendo de su tradicional distinción entre situaciones jurídicas abstractas y situaciones jurídicas concretas. Las primeras, como meros estados de derecho objetivo, pueden ser modificadas o suprimidas por una ley nueva, sin que, ésta sea retroactiva; por e! contrario, las segundas, que se traducen en los estados particulares de los individuos que se hubieren colocado dentro de los extremos o hipótesis de las situaciones jurídicas abstractas, no pueden ser afectadas por una ley posterior sin que ésta sea retroactiva. Bonnecasse pretende resolver e! problema de la retroactividad legal por lo que respecta a los llamados "derechos condicionales", que para la teoría clásica no eran sino meras expectativas, afirmando que cuando una situación concreta está pendiente de formarse por e! no cumplimiento de una condición, antes de que ésta se realice, la ley nueva, modificativa o extintiva de la situación jurídica abstracta anterior, puede regir, o inclusive impedir, la situación concreta por constituirse. e) Capitant estima que "toda ley nueva se presume mejor que aquella a la que reemplaza; porque, cuando e! legislador hace una innovación, no lo hace sino con e! propósito de un mejoramiento y para corregir los abusos existentes. Por tanto, es natural suponer que ha querido someter a su imperio no solamente los acontecimientos que podrían realizarse en e! futuro, sino aun los hechos anteriores, en lo que ve a sus consecuencias que se producirán y se desarrollarán después de su promulgación. Sería ilógico prolongar hacía e! futuro los efectos de la ley abrogada y mantener en vigor, en detrimento de la regla nueva, las disposiciones que e! legislador ha juzgado mejoradas. En consecuencia, se debe aplicar la ley reciente a todas las situaciones jurídicas, a todas las relaciones de derecho existentes en el momento de su promulgación y regular según sus disposiciones los efectos que produzcan para lo futuro. Tal es el principio al cual, según creemos, se debe uno adherir. Conduce, según lo vemos, a rehusar toda supervivencia' a la ley antigua".838 Como se puede advertir por la transcripción hecha, la posición que adopta Capitant frente al problema de la retroactividad legal es aún más deleznable que la que ocupa la teoría de los derechos adquiridos, ya que mientras que ésta pretende resolver tal cuestión aduciendo un criterio que desemboca en el casuismo, dicho autor se contrae a desplazar e! problema, aseverando que en todo caso debe aplicarse la ley nueva en detrimento de la antigua por la presunción de mejoramiento que respecto de ésta contiene. t) Por su parte, Laurent afirma que una ley que obre sobre e! pasado no 'será retroactiva cuando vulnere simples intereses; por el contrario, tena88
Droit Civil, pág. 55.
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drá el vicio de retroactividad cuando afecte derechos fundados en la norma jurídica precedente. La tesis de este tratadista, ostenta el mismo defecto que se imputa a la teoría de los derechos adquiridos, en el sentido de que no sólo no resuelve la cuestión planteada, sino que la complica, al hacer surgir el problema de determinar cuándo se está en presencia de un simple interés y cuándo ante un derecho.?" blll g) El autor que parece brindar, a nuestro entender, reglas menos defectuosas que las que establecen las teorías precedentes, es Couiello. Para éste, la retroactividad de la ley "significa que el juez no puede aplicarla a hechos pasados, o desconociendo las consecuencias ya realizadas o quitando eficacia o atribuyendo una diversa a las consecuencias nuevas sobre la única base de la apreciaci6n del hecho pasado":" De esta afirmación de Coviello podemos derivar tres proposiciones o hipótesis fundamentales en que una ley es retroactiva: a) cuando se aplica a hechos realizados con anterioridad
83.3 bis 3S ...
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años; ef individuo que conforme a la segunda era mayor de edad pueae ser reputado como menor de acuerdo con la primera, porque para juzgar el hecho originador de la minoría (no tener veinticinco años cumplidos), no es necesario acudir a ningún otro, ya que la circunstancia de haber cumplido veintiún años y ser mayor de edad bajo la ley precedente es ajena e independientemente del objeto de regulación o aplicación de la norma vigente (no haber cumplido los veinticinco años). Aplicando las reglas generales mencionadas acerca de cuándo una ley puede reputarse como retroactiva, Coviello consigna una especie de clasificación de diversos grupos de normas jurídicas por lo que concierne a su aspecto de retroactividad cuando obran hacia el pasado. Afirma, por ejemplo, que las leyes que modifican la capacidad en si misma de las personas no serán retroactivas, porque tienden a regular un hecho que necesariamente acaecerá durante su vigencia (cumplir determinada edad), con absoluta independencia del regulado por la norma anterior. Tampoco para CovielIo son retroactivas las leyes que alteren la condición jurídica de las cosas, porque para aplicarlas a las nuevas modalidades de los bienes, no es necesario acudir al régimen anterior de éstos. Por los mismos motivos, el citado autor estima que no pueden ser retroactivas las leyes que exigen· un medio especial de prueba respecto de. un acto celebrado con anterioridad a su vigencia, o que excluyen algunos de los anteriormente admitidos; las leyes concernientes al estado de familia; las que miran a la naturaleza y duración de los derechos patrimoniales; y las leyes de procedimiento. Por el contrario, CovielIo, siguiendo las reglas que formula, reputa como retroactivas las leyes que alteren las condiciones intrinsecas de validez de un hecho, acto o situación jurídicos, así como a las que afecten la forma de los mismos. h) Duguit distingue entre situaciones jurldicas individuales y situaciones legales u objetivas para brindar un criterio a fin de resolver el problema de la retroactividad de las leyes. Las primeras se constituyen mediante manifestaciones individuales de voluntad y no pueden ser tocadas por la ley nueva. Las segundas derivan, afirma Duguit, directamente de la norma jurídica, y si bien nacen por un acto de voluntad, ésta no es la causa eficiente de su formación sino la condición de su establecimiento. Estas situaciones legales u objetivas siguen las transformaciones de la ley, por lo que pueden ser afectadas por ésta sin retroactividad. [éze, participando del criterio anterior, refuerza la distinción entre ambas situaciones jurídicas mediante los siguientes elementos: la situación jurídica individual o subjetiva es particular; en cambio la legal u objetiva es general; ésta es, además, permanente y aquélla, temporal. i) Paul Roubier, que es el jurista que con mayor dedicación y acuciosidad ha estudiado cl problema de la retroactividad legal y que como fruto
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de sus esfuerzos ha brindado una maravillosa obra intitulada Les Conflits des Lois dans le Temps, apunta como criterio genera! de solución a dicho problema el que consiste en la diferenciación entre el efecto retroactivo y el efecto inmediato de la ley. Se expresa así el mencionado autor: "La base fundamental de la ciencia de los conflictos de leyes en el tiempo, es la distinción entre efecto retroactivo y el efecto inmediato de la ley. El efecto retroactivo es la aplicación al pasado; el efecto inmediato es la aplicación a! presente. Si la ley pretende aplicarse a hechos consumados ({acta praeterita}, es retroactiva; si pretende aplicarse a situaciones en curso (jacta pendentia) es necesario establecer una separación entre las partes anteriores a la fecba del cambio de legislación, que no pueden ser afectadas sin retroactividad, y las partes posteriores, para las que la ley nueva, si debe aplicarse, no tiene sino un efecto inmediato; en fin, frente a hechos futuros (facta futura) es claro que la ley nunca puede ser retroactiva." j) Opinión nuestra. Hemos expuesto las diferentes tesis y teorías princípales que en la literatura jurídica existen tendientes a proporcionar un criterio de solución al arduo problema de la retroactividad de las leyes.'" Los distintos autores que hemos señalado parten de diversos puntos de vista para ta! efecto, tomando en cuenta múltiples elementos, cuya referencia a las situaciones que suelen preesntarse en la vida jurídica es difícil de practicar con toda exactitud, puesto que las soluciones abstractas de dicha cuestión no se pueden acoplar sin tropiezos a los casos concretos que suministra la experiencia jurídica. En atención a la diversidad de soluciones dadas a! problema de la retroactividad legal, y tomando en cuenta que ninguna de tales soluciones es apta para decidir, en la práctica, todos los casos concretos de conflictos de leyes que se presentan, la actitud más razonable que se puede asumir, sin que por ello deje de ser acomodaticia, sería la de invocar, con vista a cada 'cuestión real que se presente, la tesis o teoría que más se aproxime a la decisión verdadera. Sin embargo, estimamos que un problema tan complejo como el que tratamos, por ser polifacético, por presentar tantos resquicios por donde naufragan las soluciones lógicas más recias, por traducirse realmente en multitud. de casos concretos que no pueden ser resueltos satisfactoriamente adoptando alguna o a!gunas de las tesis formuladas, solamente puede ser afrontado, 33:i Es evidente que las tesis y teorías que hemos brevemente expuesto y comentado no son las únicas que se han formulado para tratar de resolver el problema de la no aplicación retroactiva de las leyes. Sería demasiado prolijo citar a Jos autores nacionales y extranjeros que se han ocupado diversamente y en distintas épocas de dicho problema. Nos concretamos, por tanto) a recomendar con toda amplitud la importante monografía del maestro mexicano Leopoldo Aguilar Carbajal intitulada "La No Retroactividad de la Ley en MateTia Civil" publicada en la revista "El Foro" Órgano de la Barra Mexicana de Abogado], volúmenes correspondientes a los meses de abril a diciembre de 1974.
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en la práctica, cen un espírilu de equidad. En efecto, el problema de la retroactividad de las leyes únicamente surge en el orden de la aplica¡;íón de las mismas; en otras palabras, la retroactividad no es un vicio o defecto que interese a la norma jurídica en si misma considerada, sino que atañe a su referencia práctica a cada caso concreto que se presente, ante cuya presencia la autoridad administrativa o judicial que vaya a decidirlo tiene que optar por la aplicación de las dos leyes en conflicto: la antigua o la nueva, y cerno para ello no se dispone de ningún criterio uniforme, invariable o absoluto, hay necesidad de acudir a la equidad, para resolver las cuestiones conforme a ella, tomando en cuenta, de manera imparcial, todos los factores que en ellas concurran, y sin dejar inadvertidas las ideas directrices suministradas por la doctrina, obviamente. Aun a riesgo de incurrir en las mismas insuficiencias que atribuimos a las tesis anteriormente expuestas, no obstante nos permitiremos extemar nuestra opinión acerca de cuál sería un criterio más o menos general sobre el qué fundar la solución al problema de la retroactividad legal en cada caso concreto que se dé en la práctica. Es evidente, como lo sostiene Roubier, que los hechos plenamente consumados antes de la vigencia de una norma jurídica no pueden ni deben ser regidos por ésta, sino por la ley que hubiere estado en vigor en la época en que hayan acaecido, según el principio tempus regit aclum. La hipótesis de los facta praeterita, así como la de los facta futura no pueden contener, dada su naturaleza, ningún problema de retroactividad, puesto que en ellas no se suscita ningún conflicto de leyes, porque, sin lugar a dudas, o es la antigua o es la actual la que debe aplicarse, respectivamente. Por ende, es la hipótesis de los [acta pendentia la que provoca el problema de la retroactividad legal y la única en que debe localizarse, surgiendo, consiguientemente, en el caso de que se trate de una situación o estado jurídicos, nacidos durante la vigencia de una ley abrogada o derogada y prolongados bajo el imperio de la ley nueva o actual. Cuando no se trate' de actos simples o instantáneos, que se consuman cabalmente en un momento preciso sin generar consecuencias jurídicas, sino de actos o hechos llamados continuos o continuados, que originan una situación o un estado que subsisten durante un lapso determinado o indeterminado o que durante éste producen consecuencias, hay que tomar en cuenta dos elementos importantísimos, a saber: el .elemento causal y el elemento consecuente para determinar la aplicabilidad de la norma que deba regirlos. El elemento causal se traduce o puede estar constituido por el hecho, el acto o la circunstancia que genera la situación, estado o consecuencias que se realizan a través del tiempo, situación, estado o consecuencias que no son obviamente sino el elemento consecuente. Ahora bien, el elemento causal puede, por si mismo, sin la concurrencia de otras circunstancias o concausas, generar al elemento consecuente o, por
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el contrario, éste, además de estar determinado ~ Por el primero, para que se actualice, para que viva positivamente, requiere de otros factores (hechos, actos o circunstancias) que se convierten en concausas. Tal sucede, v, gr., con los derechos condicionales, que están previstos en el acto causal (contrato), pero que para surgir, para existir jurídicamente, necesitan la producción de un acontecimiento futuro e incierto (condición), distinto de dicho acto. Pues bien, suele darse el caso, muy frecuente en la realidad, de que el efecto o la consecuencia de un acto causal se produzca bajo el imperio de una ley distinta de la que regía en el momento en que éste se realizó. Entonces, ¿cuál de esas dos leyes, la del acto causal o la nueva, debe normar la consecuencia o el efecto ocasionados por éste? Es claramente indudable que el acto causal debe regírse por la norma coetánea a él en cuanto a su integración, realización o formaci6n, sin que la ley nueva lo afecte en su validez jurídica misma. Por lo que respecta a la regulación de las consecuencias o efectos del acto causal, las cuales se supone se producen durante la vigencia de la norma nueva, hay que hacer una básica distinci6n, a saber:
1. Si el efecto o la consecuencia existen o se generan jurídicamente, sólo en función del acto causal, es decir, sin la concurrencia de otras causa;," (hechos, actos, circunstancias), de tal manera que deriven inmediata o directamente del mismo, la ley aplicable será la del propio acto causal. En otros términos, si a tales efectos o consecuencias Se aplicase la ley vigente en el momento en que se produzcan, tal aplicaci6n sería retroactiva. 2. En cambio, si el efecto o la consecuencia, para existir jurídicamente, requieren la realización de una concausa (hecho, acto o circunstancia) distinta del acto causal, se aplicará la ley nueva en caso de que dicha concausa se produzca bajo su vigencia, siendo la ley antigua (ley del acto causal) la que regule dicho efecto o consecuencia, si la concausa tiene lugar antes de que la norma nueva entre en vigor. k) Independientemente del criterio aducido con antelación, existen las siguientes hipótesis generales, aceptadas pudiéramos decir némine discrepante por los juristas, en que una disposici6n legal es retroactiva: 1. Cuando se alteren las condiciones, requisitos o elementos de existencia de un acto, hecho o situaci6n jurídica. En este caso, la ley nueva afecta a un algo jurídico realizado con anterioridad a su vigencia, afectación que puede operar directamente o bien mediante la regulaci6n de algunos de sus efectos; 2. Cuando se alteren las condiciones, requisitos o elementos de validez de un acto, Ull hecho o una situaci6n jurídica (forma, capacidad, ausencia de vicios del consentimiento). En esta hipótesis, la retroactividad se establece por los mismos motivos que en la anterior;
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3. Cuando se afecten los derechos o las obligaciones producidos durante la vigencia de la ley nueva, derivados de actos, hechos o situacion~s jurídicas existentes con anterioridad a la misma, siempre y cu~ndo la autondad que aplique dicha norma, para declarar procedentes o Improcedentes las causas legales de la afectación, deba recurrir a la apreciación de la causa de! objeto o materia afectada (tesis de Coviello); 4. En los juicios ya iniciados y desarrollados hasta la fijación de la litis inclusive, cuando se alteren los requisitos y elementos esenciales de la acción ejercida o se restrinja la defensa genérica del demandado, o sea, en e! caso de que la ley nueva declare inoponibles ciertas excepciones; 5. En los juicios en general cuando se altere "la forma con arreglo a la cual puede ser ejercitado un derecho precedentemente adquirido y siempre que tal derecho haya nacido del pocedimiento mismo" (tesis jurisprudencial)."6 1) La jnrispnulencia de la Suprema Corte en materia de retroactividad ha adoptado el criterio vago e impreciso de la doctrina clásica de los derechos adquiridos; según puede verse de las siguientes tesis que a continuación transcribimos: "Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre e! pasado y que lesione derechos adquridos bajo e! amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial. "337 "La leyes retroactiva cuando vuelve al pasado para cambiar, modificar o suprimir los derechos individualmente adquiridos ya, y según los tratadistas, los derechos que se deriven directamente de un contrato, son derechos adquiridos. '''''' La misma Suprema Corte ha establecido una excepción importante en lo que toca a la retroactividad de las leyes, dentro del mismo criterio de. los derechos adquiridos, al asentar que, cuando éstos se encuentren en pugna con e! "orden público" o con el "interés general", pueden ser afectados por una ley nueva ses' Además, y tratándose específicamente de las leyes agrarias ~1l:6'
Apéndice al tomo CXVIU, tesis 925 (tesis 164 de la Compilación 1917·1965, y 162 del
Apéndiu 1975. Materia General); Tesis 249 del Apéndice 1985 ..1dem), que asienta: "La retroactividad
de las leyes de procedimiento cabe cuando se trata de la forma con arreglo a la cual puede ser ejercido un derecho precedentemente adquirido, pero no cuando ese derecho ha nacido del procedimiento mismo, derecho del que no puede privarse a nadie por una ley nueva y que hizo nacer excepciones que pueden ser opuestas por el colitigante; mas la tramitación del juicio debe, desde ese punto, sujetarse a la nueva ley." (Cfr. lLsisjurisprudencial2090, pag. 1028,3 01 Sala. Ediciones "Mayo"). Tesis 465 del Apé1ulice 1995. Materia Común. Como se puede ver, esta tesis jurisprudencia! contiene la regla general de que las leyes procesales pueden aplicarse hacia el pasado sin que su aplicación resulte retroactiva, salvo las dos hipótesis que en ella se apuntan y a las que acabamos de aludir. . 3S7 Apéndice al tomo L. págs. 226 y 227, en relación con 'la tesis jurisprudencial 921, in fine, del Apéndice al tomo CXVlIl. (Tesis 162 de la Compilación 1917-1965, y 160 lÚI Apindice 1975, Materia General. Idem, tesis 247 del Apéndice 1985). Tesis )02 del Apéndice 1995, Materia Constitucional.
sss
Apéndice al tomo L, págs. 226 y 227.
Semanario Judicial de la Federación, tomo XIV, Quinta Época, pág. 691. Además, la misma Suprema Corte ha considerado en su jurisprudencia que "los particulares no '389
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la Sala Administrativa de dicho alto tribunal ha considerado que su aplicación no adolece del vicio de retroactividad aunque lesione derechos adquiridos o afecte situaciones creadas con anterioridad a tales ordenamientos.v" bis Por otra parte, dicho Alto Tribuna!, en una tesis jurisprudencia!, ha resuelto la cuestión de si los preceptos constitucionales deben o no aplicarse retroactiuamente, en el sentido de que la retroactividad, como vicio aplicativo de disposiciones de tal índole, es inoperante o no existe. Dicha cuestión se suscitó a raíz de la promulgación de nuestra actual Ley Fundamenta!, provocada por intereses afectados por la política de dotación de tierras y aguas mediante el fraccionamiento de los latifundios, preconizada por el artículo 27, Y dada la importancia de la aludida tesis jurisprudencial, nos permitimos transcribirla: "Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador común, o las expide el cons-
tituyente al establecer los preceptos del Código Político. En el primer caso, no se les podrá dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohíbe la Constitución; en el segundo, deberán aplicarse retroactivarnente, a pesar del artículo 14 constitucional, y sin que ello importe violación de garantía al-
guna individual. "En la aplicación de los preceptos constitucionales, hay que procurar armonizarlos y si resultan unos en oposición con otros, hay que considerar los especiales como excepción de aquellos que establecen principios o reglas generales. "El legislador constituyente, en uso de sus facultades amplísimas, pudo por altas razones políticas, sociales o de interés general establecer casos de excepción al principio de no retroactividad, y cuando así haya procedido, tales preceptos deben aplicarse retroactivamente.P" e pueden adquirir derechos que estén en pugna con el interés público; de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esta clase, no hay retroaotioidad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la ley'. (Apéndice al tomo CXV.lII, tesis 922.) 339 bis Este criterio se expresa en los siguientes términos: uRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES AGRARIAS. Las disposiciones de orden constitucional o que afecten al interés general no pueden tener el carácter retroactivo prohibido por el artículo 14 constitucional, que sólo mira a la aplicaci6n de la ley, la que corresponde al juez y no al legislador. Tratándose de las disposiciones agrarias y de resolver una situación económica creada con anterioridad y que se estimó perjudicial para los intereses nacionales, puede el legislador, al reglamentar preceptos constitucionales, afectar situaciones creadas sin violar la prohibición de la aplicaci6n retroactiva de la ley" (Informe de 1977, Segunda Sala, págs. 61 y 62). 33'9 e Este criterio coincide con la opinión de Lcurent, distinguido profesor que fue, en el siglo pasado, de Ja Universidad de Gante, quien sostenía: "En nuestro régimen constitucional hay que distinguir entre el poder legislativo y el poder constituyente. El legislador está ligado por la constitución; no se puede pues decir, como los ingleses dicen de su parlamento, que éste. puede hacer todo, salvo un hombre de una mujer. No puede cambiar la constitución, no la puede derogar; de donde se deduce que no puede expedir ninguna ley retroactiva que quite un derecho garantizado por la constitución. Pero lo que el poder legislativo no puede hacer, el poder constituyente sí lo puede. La constitución no es inmutable; puede ser abrogada, modificada por el poder constituyente. El poder constituyente es absoluto, en el sentido de que los poderes establecidos por la constitución le deben obediencia; no solamente el poder ejecutivo, no solamente el poder judicial, sino el mismo legislador le está subordinado y debe obedecerlo. Una constitución nueva puede
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"Para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta última circunstancia es esccncíal.">'? Tesis 302 del Apéndice 1995, en Mate-na Constitucional.
Sin embargo, el alcance del principio de no retroactividad en el sentido de si se refiere sólo a las leyes ordinarias o si también abarca a las normas constitucionales, no es una cuestión que deba resolverse sin distingo alguno. Es evidente que cuando se cambia un conjunto de postulados básicos que implican sendas declaraciones fundamentales de una Constituci6n en beneficio del interés social, las nuevas disposiciones en que dicho cambio se instrumente, sí pueden aplicarse a situaciones creadas bajo el amparo de las normas constitucionales renovadas o substituidas, aunque con tal aplicación se afecten derechos adquiridos conforme a las prescripciones reemplazadas. En esta hipótesis la acción retroactiva de las normas sustitutas no adolece de ningún vicio, pues por virtud del poder constituyente que corresponde al pueblo y que éste ejerce al través de sus representantes, se pueden transformar la substancia y el contenido de la Constitución, sin que pueda oponerse ningún obstáculo jurídico al impulso transformativo. su Ahora bien, cuando se trata de disposiciones que no proclamen los postulados fundamentales que caracterizan el esptritu econ6mico, social, politico y cultural de la Constitucion, su respectiva reforma sólo debe regir hacia el futuro, sin que deban afectarse situaciones creadas y derechos adquiridos conforme a las prescripciones constitucionales modificadas. Hemos afirmado que generalmente la cuestión de la aplicación retroactiva de las leyes entraña el conflicto entre una norma juridica anterior o antigua y una norma jurídica posterior o nueva para regir un caso o una situación concretos. Tanto la doctrina como las tesis jurisprudenciales a que nos hemos referido así han enfocado dicho problema. Ahora bien, la Suprema Corte, a través de su Sala Administrativa, ha establecido un criterio novedoso y muy interesante que introduce una importante modalidad al planteamiento y resolución del tema concerniente a la determinación de cuándo una ley se aplica retroaetívamente. Este criterio ya no se sustenta quitar a los ciudadanos los derechos que les garantizaba la constituci6n antigua." (Droit Civil FranfaÍJ. Tomo l. pág. 216. Tercera Edici6n, 1878,) MO Apéndice al tomo CXVIII, tesis 9::!1. Tesis 162 de la Compilaci6n 1917.1965 y .tesis 160 del Apéndice 1975. Materia General. Idem, tesis 247 del A.péndice 1985. M1 Sobre este punto la Segunda Sala de la Suprema Corte se ha pronunciado en los siguientes términos: ULa República Mexicana, como Estado Soberano, tiene el ilimitado . derecho de darse, en todo tiempo, las bases constitutivas a la organización de su gobierno y determinar las condiciones y prerrogativas de los ciudadanos y garantías individuales. Siendo innegables estos derechos como inherentes a la soberanía, las reformas a la Constituci6n que vienen a establecer una nueva situación jurídica. aun cuando afecten situaciones o derechos creados al amparo de una ley anterior, no son violatorias de garantías individuales, ya -que éstas, que no tienen otra vida jurídica que la que les da la propia Constituci6n, están sujetas a las restricciones que determine la propia Carta Magna) como se expresa en el artículo 19 , mismo que proclama la existencia de las garantías del individuo. {Lniorme de 1935. Segunda Sala, pág. 96.)
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sobre la base de presuponer que la consabida cuestión implica siempre un conflicto de leyes en el tiempo, sino que, por lo contrario, no lo considera como una hipótesis necesaria de su surgimiento. La idea central que involucra tal criterio consiste en que, cuando el gobernado haya estado desempeñando una actividad sin restricción o normaci6n legal alguna y por efecto del principio que enseña que "los particulares pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíba o impida", la ley que posteriormente se expida consignando esa restricción o normación, no deberá aplicarse para afectar las situaciones creadas con motivo del desempeño de la conducta quc con anterioridad no se encontraba limitada, condicionada o normada. De esta consideración concluye la Suprema Corte que las leyes reguladoras de una actividad del gobernado, que con antelación a ellas no eran materia de normación, sólo deben operar hacia el futuro, sin afectar los actos de diversa índole quc hayan constituido tal actividad, ya que la conducta del particular únicamente deberá adecuarse a sus normas a partir del momento en quc éstas adquieran vigencia. Este criterio, sustantivado ya en jurisprudencia, se expresa en los siguientes términos: "Es un error pretender que la circunstancia de que una ley ordinaria actúe sobre el pasado no es contraria al artículo 14 constitucional al no existir una
ley anterior a aquélla, al amparo de la cual hayan surgido derechos que resulten lesionados con la vigencia de la nueva ley. Efectivamente, si bien es
verdad que por regla general el fenómeno de la retroactividad se presenta como un conflicto de leyes en el tiempo, como una controversia entre dos leyes expedidas sucesivamente y que tienden a nonnar el mismo acto, el mismo hecho o la misma situaci6n, también lo es que puede darse el caso de que los mandatos de una ley sean retroactivos y lesivos al mencionado artículo 14 cuando rijan de manera originaria determinada cuestión, es decir, cuando ésta sea prevista legislativamente por primera vez. En atención .a ese fenómeno com-
plejo que constituye la aparición del Estado, explicable por el principio de soberanía en virtud del cual el pueblo adopta la forma de gobierno que le place y se da normas que le permitan encauzar su vida social, surge una diferenciación entre gobernantes y gobernados que hace posible que quienes inte-
gren el Poder Legislativo estén en aptitud de regular normativamente la conducta de los gobernados. Pero ello no significa que éstos hayan perdido su Jibertad aun en lo nonnado y que sólo puedan realizar los actos que específicamente les sean autorizados, sino nada más que habrán de abstenerse de hacer
lo prohibido por la ley y de sujetarse a los lineamientos trazados por ésta en las hipótesis previstas por el legislador. Consecuentemente, en aquellos casos en que la conducta del gobernado no haya sido normada en forma alguna por el Poder Legislatiuo, de manera que no pueda ser considerada prohibida ni válida únicamente cuando se ciña a determinadas restricciones) su realizaci6n constituirá el ejercicio de un «derecho», emanado precisamente de la ausencia de una ley reguladora, y tutelado, por lo mismo, por el Orden Jurídico, en cuanto éste, al dejar intacto el ámbito de libertad en que tal conducta es factible, tácitamente ha otorgado facultades para obrar discrecionalmente dentro del mismo. Por consiguiente, la ausencia de normas limitadoras de la activi-
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dad del individuo configura un derecho respetable por las autoridades, aun por el propio legislador, cuya vigencia desaparecerá hasta que surja una norma legislativa al respecto. Es decir, antes de la prevención legislativa, el derecho estriba en poder obrar sin taxativas; después de ella, el derecho está en obrar conforme a tal prevención, pues mientras las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les faculta, el gobernado puede hacer todo lo que dicha ley no le prohíbe. Estableciendo que la ausencia de normas legislativas configura para el gobernado el derecho de obrar libremente, y que tal derecho también es tutelado por el orden jurídico, porque todo lo no prohibido por las normas legales ni sujeto a determinadas modalidades le está por ellas permitido, tiene que admitirse que el surgimiento de una ley que regule una situoción hasta enlomes imprevista Úigislativamente, sólo puede obrar hacia el futuro ya que de lo contrario estaria vulnerando el artículo 14 constitucional que estatuye que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna .. .'~42 C. La irretroactividad de las leyes en el artículo 14 constítucional La no retroactividad legal se ha consignado en nuestro artículo 14 constitucional como contenido de un derecho público subjetivo derivado de la garantía correspondiente. Ese derecho tiene como obligación estatal y autoritaria correlativa, la consistente en que tOlÚL auioridad del Estado está impedida para aplicar una ley retroactivamente en perju.if;W de alguna persona. De la manera como está concebida la disposición constitucional que contiene la garantía de la no retroactividad de las leyes, colegimos que se trata de una garantía contra su aplicación por las autoridades del Estado y no contra su expedición, tal como se consagró en el artículo 14 de la Constitución de 1857. En relación con esta diferencia de efectividad de la garantía de la no retroactividad de la ley, estimamos que la prevención correspondiente involucrada en la Constitución vigente es más operante que la contenida en la Ley Fundamental de 1857. En efecto, en ésta, la prohibición constitucional atañía exclusivamente al Poder Legislativo Federal o al local; por tanto, cuando no se tratare de leyes autoaplicativas, cualquier autoridad administrativa o. judicial podría aplicar una disposición legal retroactivamente, ya que la garantía respectiva no se estableció contra su aplicación. En cambio, bajo la actual Ley Suprema, si bien el Poder Legislativo Federal o local no está impedido para expedir leyes con carácter retroactivo, ninguna autoridad estatal tiene facultad para aplicar ley alguna retroactivamente en perjuicio personal. Por ende, bien puede haber una ley que adolezca de ese vicio (10 que únicamente es dable tratándose de leyes auto-aplicativas, como ya se dijo) y sea inocua si no se aplica a ningún sujeto por prohibirlo así el artículo 14 constitucional en su primer párrafo. Sobre este particular, la Suprema Corte ha asentado: !W2 Semanario Judicial tU la Federación. Sexta Época. Tomo LIV, Segunda Sala, páginas 45 y 46, Las demás ejecutorias que integran el criterio jurisprudencia! expuesto son las siguientes: amparo en revisión 6,895/60, Cía. Minera San José y coags., volumen XLVIII, tercera parte, págs. 13 y 52; ídem número 2,054/60, vol. L, tercera parte. págs. 107 y 174; ídem número 2,550/61, vol. LI, tercera parte. págs. 66y 106; ídnn número 3.032161, vol. Ll, tercera parte, pág. 106; ídem número 7,236/60, vol. LII, tercera parte, págs. 98 Y.l42, y ttsis jurispnuienciales 230 de la Compilación 1917-1965, 514 del Apéndu. 1975, Seg. Sala. Idem; tesis 409
GARANTIAS DE SEGURIDAD JUR1DIGA
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"Al establecer el artículo 14 constitucional como garantía del individuo, que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. no debe entenderse
que la prohibición se refiere únicamente al legislador por el acto de expedir la ley, sino que también comprende a la autoridad que hace la aplicación de ella a un C3S0 determinado, porque así permiten interpretarlo los conceptos mismos de la disposición constitucional que se comenta, ya que al igual que la primera de esas autoridades
puede imprimir retroactividad al ordenamiento mismo haciendo que modifique o afecte derechos adquiridos con anterioridad, la segunda al aplicarlo hace que se pro· duzca el efecto prohibido."",,'
Por último, para que la aplicación retroactiva de una ley implique la contravención a la garantía individual relativa, es menester que los efectos de retroacción originen un perjuicio personal. Por ende, interpretando a contrario sensu el primer párrafo del articulo 14 constitucional, la prohibición en él contenida no comprende los casos en que la aplicación retroactiva de una ley no produzca ningún agravio o perjuicio a ninguna persona. Así lo ha considerado la Suprema Corte en una tesis que indica: "La retroactividad existe cuando una disposición vuelve al pasado. ruando rige o pretende regir situaciones ocurridas antes de su vigencia retro-obrando en relación a las condiciones jurídicas que antes no fueron comprendidas en la nueva disposición y respecto de actos verificarlos bajo una disposición anterior. Ahora bien, la Constitución General de la República consagra el principio de la retroactividad, que causa perjuicio a alguna persona. de donde es deducible la afirmación contraria, de que puede darse efectos retroactivos a la ley, si ésta no causa perjuicio, como sucede frecuentemente, tratándose de leyes procesales o de carácter penal, sea que establezcan procedimientos o recursos benéficos o que hagan más favorable la condición de los indiciados o reos de algún delito, ya por elevados fines sociales o por propósitos de humanitarismo. "3H
Por otra parte se ha establecido el criterio por la Justicia Federal en el sentido de que en materia penal si se puede aplica» retroactiuamente la ley si ésta beneficia al acusado o procesado. Tal criterio se consigna en las tesis que indicamos en la nota al calce.334 a
D. Breve referencia histórica
El tema de la retroactividad legal, tanto como materia de investigación científico-jurídica, como en su aspecto de prohibición normativa, tuvo un magro tratamiento en el Derecho Romano, y apenas se comenzó a esbozar por 313
Informe correspondiente al año de 1945, pág. 157
314 Semanario[udícial de la Federadén, tomo LXXI, pág. 3,496. "CEa del Puente de Nuevo Laredo, SA", así como la tesisjuruprudnu:ial923 del Apéndice al tomo CXVIlI (tesis 163 de la citada Compilación, y"ro 161
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LAS GARANTfAs INDIVIDUALES
Cicerón para convertirse, andando el tiempo, en objeto de ordenación en el
Código de Justiniano. En efecto, según afirma Roubier, "No se encuentra ninguna decisión interesante para el derecho transitorio, ni en la Ley de las Doce Tablas ni aun en las leyes posteriores de la República Romana. Sólo un poco más tarde se descubre una condenación muy enérgica de las leyes retroactivas en un discurso de Cicerón contra Verres", agregando que la constitución de Teodosio 11 y Valentiniano 111, del año 400, "contiene la afirmación del príncipe de que la ley nueva no tiene acción sobre el pasado". Por otra parte : "En la obra legislativa de Justiniano hay un gran número de diposiciones, en las que se descarta expresamente toda aplicación de la ley nueva a hechos pasados."'" Continuando la investigación histórica emprendida enjundiosamente acerca de la cuestión de la retroactividad legal y cuyos resultados asienta en su magistral obra Les Cunflits des Lois dans le Temps, Roubier afirma que en la Edad Media "se encuentra la mencionada regla de la no retroactividad en ésta (la) compilación de usos y de constituciones, que llegaron a convertise en una especie de derecho común feudal, bajo el nombre de Libri feudorum"". amén de otros ordenamientos medievales y de los tiempos modernos que sería prolijo mencionar y que estudia acuciosamente el citado autor en su aludido tratado. 547 En cuanto al antiguo Derecho Español, encontramos el principio de la irretroactividad de las leyes en casi todos los ordenamientos constitutivos de su sistema jurídico positivo. Así, en el Fuero Juzgo se contienen diversas disposiciones que establecían que las leyes sólo debían "comprender los pleitos o negocios futuros y no los que ya hubieren acaecido": "La ley 1, título 5, libro 4 del Fuero Real quiere que el delincuente reciba la pena que debía haber en el tiempo de la culpa y no en el de la sentencia; la ley 200 de Estilo declara del mismo modo que no se entiende el fuero con el pasado, hecho y otorgado antes, y sí sólo con lo futuro; la ley 15, título 14, partida 5, establece también que cuando sobre algún contrato o delito hecho en tiempo en que sé juzgaba por el fuero viejo, se pusiere demanda en tiempo de otro fuero nuevo contrario al primero, se debe probar y librar el pleito por el viejo y no por el nuevo, "porque el tiempo en que son comenzadas et fechas las cosas debe siempre ser catado, maguer se faga demanda en juicio en otro tiempo sobrellas", finalmente, la ley 13, título 17, libro I O de la Novísima Recopilación, supone el principio de la no retroactividad de las leyes, y con arreglo a él se resuelve cierto caso que se sometió ala decisión del soberano, mandando '"
PAUL ROUBIER,
op. ca.. págs. 63, 64 Y 67.
Op, cu., pág. 90. 847 En aras del propósito que siempre hemos abrigado. de no ser meros transcriptores de exposiciones contenidas en otras obras, por lo que toca a la antecedencia histórica de la retroactividad legal en su aspecto normativo y doctrinario. no tenemos más que recomendar ampliamente la lectura del libro de Roubier ya citado, a cuyas enjundiosas y bien documentadas páginas sería muy dificil agregar dato alguno distinto de los que sólo serían materia de reproducción. ".
cARANTfAs
DE SEGURIDAD JURIDICA
523
al mismo tiempo que sU declaración se tenga por regla general, a fin de evitar dudas y recursos de igual naturaleza." ... En ei Derecho Anglo-Saj6n, a través de los diferentes estatutos que, en unión del derecho consuetudinario, lo integran, descubrirnos también el principio de la irretroactividad de las leyes. Así, verbigracia, en la Constitución del Estado de M aryland (art. XV) se establece que "Las leyes retroactivas, que declaren criminales o castiguen actos cometidos antes de la existencia de dichas leyes, son opresivas, injustas e incompatibles con la libertad", agregando que: "En lo sucesivo no deberán dictarse leyes ex post {acto", encontrándose esta misma prohibición en la Constituci6n Federal norteamericana. Por otra parte, en la Declaraci6n de los Derechos del Hambre y del Ciudadano de 1789, sólo se encuentra el multicitado principio concretado a la materia penal (art. VIII), en los siguientes términos: "La ley no debe establecer sino las penas estrictamente necesarias y ninguno podrá ser castigado sino en virtud de ley establecida y promulgada con anterioridad al delito y legalmente aplicada." En 10 que atañe a México, el principio de la irretroactividad de las leyes se consignó desde el Acta Constitutiva de la Félleraci6n de 31 de enero de 1824, en cuyo artículo 19 se prohibió "toda ley retroactiva", prohibición que reiteró la Constituci6n Federal de 4 de octubre de ese año en su artículo 148. Por su parte, tampoco las Constituciones centralistas de 1836 y de 1843 dejaron de acoger dicho principio, según consta, respectivamente, de la tercera ley constitucional (art. 45) Y de las Bases Orgánicas (arts.
9· y 8'). Como ya advertimos, en la Constituci6n Federal de 1857 la garantía de irretroactividad legal se estableció frente al legislador, vedándose la expedición de "leyes retroactivas" en su artículo 14.
En su disposición conducente, este precepto ordenaba que: "No se podrá expedir ninguna ley retroactiva", habiendo sido su antecedente directo e inmediato el artículo 4' del proyecto respectivo, que declaraba: "No se podrá expedir ninguna ley retroactiva, ex post {acto, o que altere la naturaleza de los contratos."
Este precepto fue discutido en sesión del Congreso Constituyente el 15 de julio de 1856, habiéndose enfocado las principales impugnaciones al mis84.8 ESCRICHE, Diccionario de Legislación y Jurisprudencia, pág. 592. Consúltese igual. mente la obra de Isidro Montiel y Duarte, Estudio Sobre Garantías Individuales. págs. 359
a 362, en la que este tratadista anota diversos antecedentes de la garantía de que trata-
mes dentro del Derecho Hispánico.
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LAS GARANTÍAs INDIVIDUALES
mo, en torno a la redundancia que ofrecían las expresiones ex post (acto y o que altere la naturaleza de los contratos con la primera de ellas, dentro de cuyo alcance se comprendían perfectamente las hip6tesís que se pretendían indicar en las otras dos. Fue por ello por lo que se decidi6 conservar únicamente la dicción "No se podrá expedir ninguna ley retroactiva", que se incorpor6 al artículo 14 como disposici6n definitivamente aprobada...• Según se ha advertido con antelaci6n, el sentido y alcance mismos de la fórmula en que se consagró en la Constitución de 1857 la garantía individual de la irretroactividad legal, se modificaron fundamentalmente en la Constituci6n vigente. Como ya se dijo, en el primero de los ordenamientos constitucionales mencionados, dicha garantía se consignó contra la expedici6n de leyes y, por tanto, era valedera frente a las autoridades legíslativas; por el contrario, en el segundo, fue la aplicaci6n retroactiva de las disposiciones legales lo que terminantemente se prohibió. En las actas de las sesiones del Congreso Constituyente de Querétaro no se encuentra ningún dato que revele algún antecedente que hubiese determinado la transformación de la fórmula normativa, ya que el artículo 14 del Proyecto de Constitución enviado por el Primer Jefe del Ejército Constitucionalísta, don Venustiano Carranza, fue aprobado sin discusión alguna, precepto que, por ende, se convirtió en definitivo bajo la mísma designación numeral...•
lI.
GARANTÍA DE AUDIENCIA
La garantía de audiencia, una de las más importantes dentro de cualquier régimen jurídico, ya que implica la principal .defensa de que dispone todo gobernado frente a actos del Poder Público que tiendan a privarlo de sus más caros derechos y sus más preciados intereses, está consignada en el segundo párrafo de nuestro artículo 14 constitucional que ordena: "Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad, de sus posesiones, propiedades o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho." Como se puede advertir, la garantía de audiencia está contenida en una fórmula compleja e integrada por cuatro garantías específicas de seguridad jurídica, a las cuales posteriormente nos referiremos, y que son: a) la de que en contra de la persona, a quien se pretenda privar de alguno de los bienes jurídicos tutelados por dicha disposición constitucional, se siga un juicio; b) que tal juicio se substancie ante tribunales previamente establecidos; c) que en el mismo se observen las formalidades esenciales del procediCongreso Constituyente, tomo 1, págs. 695 a 69B. Diario de los Debates, tomo 1, pág. 595.
349 ZARCO, 350
GARANTÍAS DE SEGURIDAD JURiotCA
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miento, y d) que el fallo respectivo se dicte con~orme a las leycs cx~te~tes con antelación al hecho o circunstancia que hubiere dado motivo al JUICIO. A. El artículo 14 de la Constituci6n Federal de 1857
Este precepto, que se pretendió consagraba Ja garantía de audiencia, en realidad, dada su fórmula normativa, consignó la garantía de la exacta aplicacián de la ley, la cual suscitó una trascendental cuestión que trató de resolver el insigne jurista mexicano, don Ignacio L. Vaüarta y a la que aludiremos posteriormente, habiendo sido su estudio materia de una interesantisima monografía debida a la pluma del no menos ilustre don Emilio Rabasa, quien, con el admirable y certero espíritu lógico que lo caracterizaba, brindó a la posteridad un enjundioso análisis crítico de tan significativo precepto constitucional.F" Antes que Rabasa, empero, el jurisconsulto don Miguel Mejfa,'" ya había emprendido un maravilloso estudio sobre el artículo 14, en el que enfoca una severa e inteligente crítica contra las opiniones de Vallarta respecto del alcance e implicación de la garantía de la "exacta aplicación de la ley". Por consiguiente, la "tesis vallartista" sobre ese importantísimo tópico constitucional y que compartieron don José M aría Lozano y don Antonio M artínez de Castro, tiene en Mejía y en Rabasa sus más destacados adversarios, cuyas respectivas ideas, publicadas con una diferencia cronológica de cuatro lustros, han venido a enriquecer la literatusa jurídica nacional sobre la citada cuestión. El artículo 14 de la Constitución de 57 decía: . "No s~ pod~á expedir ninguna ley retroactiva. Nadie puede ser Juzgado m ~entencIad.o sino por .leyes dadas c0O; anterioridad al hecho y exactamente aplicadas a el, por el tnbunal que previamente haya establecido la ley'."
Este precepto procede de los artículos 21 y 26 del Proyecto Constitucioen sm!csis involucraban el mismo sentido y perseguían análoga finalidad, con diversa redacción, a saber:
n.a1, .que
"'Yt .
21: Naclie puede. ser despojado de sus propiedades o derechos, ni
p~oscnto) desterrado
? confmado! .smo por sentencia judicial pronunciada segun las formas y bajo las condiciones establecidas en las leyes del país." asa . "Ar!: 26: Na.die puede ser privado de la vida, de la libertad o de la pro-
piedad smo en VIrtud de ~~ntencia dictada por autoridad competente y según las formas expresamente fijadas en la ley y exactamente aplicadas al caso." El Articulo 14 publicado en el año de 1906. Errores' Constitucionales, obra editada en el año de 1886. 3153 Claramente se observa Ia marcada similitud que el texto de este precepto tiene con el artículo XLVI de la Carta Magna inglesa. 351
·8~'2
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
Los debates en el Congreso Constituyente se suscitaron en torno de la expresión "privado de la vida" que empleaba el articulo 26 del proyecto y se iniciaron por el diputado Gamboa, a quien secundaron Oluera, Mata, Arriaga y Guzmán. Como en el seno de la asamblea flotaba la tendencia abolicionista de la pena de muerte y argumentándose por Gamboa que "una vez aprobado el artículo en que se dice que nadie puede ser privado de la vida sino con ciertas condiciones quedaría por sólo este hecho aprobada la pena capital", la Comisión redactora lo retiró para enmendarlo y a cuyo efecto formuló una nueva disposición, que se convirtió, mediante una votación casi unánime (ochenta y cuatro votos contra dos), en el artículo 14 de la Constitución de 57, alterándose inexplicablemente no sólo los términos, sino el sentido mismo del precepto originalmente proyectado. o
Como lo hace notar Rabasa}64, "La Comisión no reparó en que bastaba posponer la discusión de este artículo (el 25) a la del 33'" para quitar toda dificultad, y se declaró vencida; pero antes oyó al diputado Cerqueda, orador que cerró el debate, y que expuso que pudiendo haber «casos de arbitrarie-
dad que no ataque precisamente la vida, .la libertad, ni la propiedad; proponía se dijera que en materia civil o criminal no podría haber fallos sino con
las garantías propuestas por la Comisión (es decir, de autoridad competente "y según las formas expresamente fijadas en la ley y exactamente aplicadas al caso") ». Agrega dicho autor que la Comisión "retiró el artículo (el 26), Y después de los pocos minutos que debió gastar un diputado en rendir su informe, que de seguro fue breve, sin que conste que la sesión se suspendería mientras la Comisión deliberaba, ésta volvió presentando su proyecto absolutamente conforme con la indicación de Cerqueda: en vez .de las palabras «Nadie
puede ser privado de la vida, de la libertad o de la propiedad» el nuevo articulo decía: «Nadie puede ser juzgado ni sentenclado.s En lo demás, el artículo conservaba en el fondo las «garantías propuestas por la Comisión», según frase de Cerqueda".
La precipitación con que el Congreso Constituyente aprobó el nuevo precepto proyectado dejó inadvertidas dos substituciones de conceptos que alteraron substancialmente el primitivo precepto, o sea, el 26, cambiando el alcance y el sentido jurídico de éste, el cual, en su redacción original, contenía la garantía de audiencia. La primera de esas substituciones estribó en reemplazar el acto de autoridad condicionado (priuaci6n de la vida, la libertad O la propiedad) por el procedimiento judicial, supeditando las sentencias respectivas a la aplicación exacta de la ley. De esta manera se abandonó desaprensivamente la Op. cit., págs. 14 y 15. El articulo 33 del Proyecto decía: "Para la abolición de Ja pena de muerte, que. da a cargo del poder administrativo establecer a la mayor brevedad el régimen penitenciario. Entretanto, queda abolida para los delitos políticos y no podrá extenderse a otros casos que al traidor a la patria, al salteador, al incendiario, al parricida y al homicida con alevosía, premeditaci6n y ventaja." ~4
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GARANTiAS DE SEGURIDAD JURIDlCA
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idea del artículo 26 del proyecto, en el sentido de consignar la garantía de audiencia previa a todo acto de privación, para instituir una garantía de legalidad exacta en materia judicial a través de la exprcsión: "Nadie puede ser juzgado ni sentenciado." La segunda substitución consistió en haber empleado el concepto leyes por el de formas quc utilizaba el artículo 26 del proyecto constitucional, circunstancia que trajo consigo graves consecuencias jurídicas de interpretación. En efecto, al disponer el artículo 14 que era necesaria la existencia de una ley para poder juzgar y sentenciar a un individuo, y no que simplemente se observaran las formas legales, se dedujo, con apoyo en su misma redacción, que dicho precepto consagraba la garantía de la exacta aplicaci6n de la ley, hecho del que se aprovecharon los postulantes para ocurrir a la Justicia Federal en demanda de amparo contra sentencias dictadas en juicios civiles o criminales en los que, se argumentaba, no se había aplicado exactamente la disposición legal correspondiente. Por ende, esta interpretación vino a desvirtuar completamente el espíritu que animó los artículos 21 y 26 del proyecto constitucional, en los que sus autores pretendieron consagrar una verdadera garantía de audiencia en favor del gobernado frente a actos privativos de sus más caros bienes jurídicos, ya que se sustituyó el derecho de "ser oído" mediante determinadas formalidades judiciales, por la exigencia de que todo fallo civil o penal debería contener la referencia exacta, sin discrepancia alguna, de la ley "dada con anterioridad" al caso concreto de que se conociese. Por ende, era suficiente, conforme a dicha interpretación, que un hecho individual ofreciese alguna nota o modalidad especial no prevista en el precepto legal aplicado en una sentencia judicial, para que surgiera la posibilidad de impugnar ésta en la vía de amparo por "violación a la garantía de la exacta aplicación legal". Así, en función de esta garantía, cualquier juez, con afán de acatarla cumplida y rigurosamente, hubiese dejado de resolver multitud de controversias civiles o penales que se hubieren sometido a su conocimiento, si tropezaba con la dificultad de no poder adecuar exacta y cabalmente el caso planteado o los hechos debatidos, a alguna disposición de la ley. Además, la garantía de la exacta aplicación legal produjo, como efecto lógico, la desnaturalización del juicio de amparo y, consiguientemente, de la actuación de la Suprema Corte como órgano de control del régimen constitucional, al haber hecho surgir la posibilidad de que dicho Alto Tribunal se convirtiese en revisor de los actos de todos los jueces federales y locales, conociendo de los negocios que a ellos competen y en los que rara vez se versaba un problema de indole constitucional. Tanto Lozano como Vallarta se percataron claramente de la gravedad de la situación que implicaba la degeneración del juicio de amparo, al considerarse éste como un mero recurso de revisión o apelación, por lo que
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pretendieron, sobre todo el segundo de los juristas nombrados, restringir el alcance interpretativo del artículo J4. de la Constitución de 57, excluyendo de la garantía de la exacta aplicaci6n de la ley a los juicios civiles y refiriéndola solamente a la materia penal. Con el fin de fundamentar sus apreciaciones, Vallarta se valió de varios argumentos jurídicos de diversa índole que se pueden designar con las denominaciones de auténtico-interpretativo, gramatical, constitucional y de orden jurídico general. a) Argumento auténtico-interpretativo del articulo 14. Corno su nombre lo indica, este argumento, que esgrimió Vallarta para demostrar su tesis en el sentido de que la garantía de la exacta aplicación de la ley sólo se refería a los juicios penales y no a los civiles, se trató de basar en l~ interpretación auténtica del artículo 14 de la Constitución de 57, o sea, en el espíritu mismo que animó su formación en el seno del constituyente. Afirmaba a este respecto el insigne jurisconsulto jalisciense: "El artículo 26 (que fue uno de los antecedentes de dicho precepto en el proyecto constitucional, según aseveramos) estaba colocado en el proyecto de Constitución entre los que establecen las garantías de los acusados en los juicios criminales (arts. 24, 25, 27, 28, etc.}. Él, sin embargo, estaba "redactado en estos términos «Nadie podrá ser privado de la vida, de la ijbertad o de la propiedad, sino en virtud de sentencia dicha por autoridad competente, y se-
gún las formas expresamente fijadas en la ley y exactamente aplicadas al caso.» El Congreso no quiso aceptar esa redacción; no quiso que entre los artículos que se ocupaban de las garantías de los acusados, se hablase de la pro-
piedad; no quiso que lo civil estuviese sujeto a las reglas de lo criminal y la Comisión tuvo que retirar el artículo para presentarlo en la misma sesión (20 de agosto) reformado en estos términos y de acuerdo con las observaciones que se le hacían: «Nadie puede ser juzgado ni sentenciado sino por leyes dadas
con anterioridad al hecho y exactamente aplicadas a él por el tribunal previamente establecido por la ley.» "Si el artículo así aprobado hubiera conservado la colocación que en proyecto tenía, es decir, después del artículo 24 que establece las garantías del
acusado en el juicio criminal (hoy 20 de la Constitución), después del 25 que previene que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito (hoy 24 de la Constitución), nadie ni nunca habría podido creer que ese artículo 26, del que se suprimió la palabra propiedad muy intencionalmente, podrá tener aplicací6n a lo civil. Esto me parece evidente. Pero el artículo de la minuta de la
Constitución perdió su lugar, se le colocó después del que era 4 que ahraza lo civil y lo criminal, se formó con él el 14, y de esa nueva colocación ha nacido, y no de otra parte, la pretensión de aplicarlo también a lo civil y a lo criminal. "Fijándose en las circunstancias de que he hecho mérito, se adquiere el convencimiento de que el Congreso restringió la aplicación de ese artículo 26 sólo a lo criminal. Se trataba en esa parte del proyecto, de las garantías de los acusados, y la razón de método, ya que no otras más graves, como de seguro
las hay, exigía que no se hablase de propiedad cuando se trataba de la vida y de la libertad del hombre. La Comisión, que obraba impulsada por los más vivos deseos de acierto y que oía las observaciones que se le hacían, no sólo
\ GARANTIAS DE SEGu'iUDAD JURíDlGA
en la tribuna sino en
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~ confidencial, como yo tuve muchas veces la honra de
hacerlo, comprendi6 sin duda que la vida y la libertad del hombre son más precicsos derechos a los ojos de la ley, que la propiedad, y que ellas son acreedoras a más garantías, si se puede hablar así, que ésta: comprendió sin duda que exigir «la exacta aplicación de la ley» en lo civil, era sentar un principio subversivo del orden social, destructor de la propiedad misma, y principio condenado por todas las legislaciones de los países cultos, y no sólo se conformó
con suprimir esa palabra «propiedad. del artículo, para referirlo s610 a lo criminal, sino que hasta le dio una redacción que no puede extenderse a lo civil, sino forzando aun el sentido de las palabras." 356 El que con más tesón intelectual se opuso a la tesis de Vallarta, sostenida también por Lozano y Martínez de Castro, según dijimos, fue don Miguel M ejia, para quien la garantía de la exacta aplicación de la ley establecida en el artículo 14 de la Constitución de 57 debía regir tanto en materia penal como civil. Dada la fuerza de los argumentos esgrimidos por este último, jurista para refutar el pensamiento obcecadamcnte sustentado por el ilustre jalisciense y sus seguidores, no podemos relevarnos de la obligación de condensar las ideas que en ellos se exponen. Razonaba Mejía que "como no hay juicio civil que no verse más o menos directamente sobre intereses mercantiles; ni intereses materiales que no importen una propiedad para los individuos, es claro, en opinión de aquel respeta-
ble jurisconsulto (Vallarta), que el juicio de amparo es procedente en todo negocio civil por inexacta o pésima aplicación de las leyes. ¿ Y qué significa la garantía del artículo 14 de la Constitución, sino el que se juzguen y sentencien los negocios pOI" leyes exactamente aplicadas? "Luego según la manera de discurrir del referido señor Vallarta, este precepto constitucional comprende evidentemente los negocios judiciales del orden civil.
"0 de otro modo. El juez que desconoce la validez de los títulos de propiedad, aplica inexactamente las leyes reguladoras de esa validez; luego procede el amparo por aplicación inexacta de esas leyes. La propiedad a que alude el artículo 27 de la Constitución, no es, sin duda, la simple propiedad territorial. Todos los derechos civiles que están en el dominio del hombre, son una pro-
piedad. Y si procede el amparo por inexacta aplicaci6n de las leyes reguladoras de la validez de los títulos de propiedad, procede evidentemente por inexacta aplicación de la ley en todos los juicios civiles." aer Continúa diciendo Mejía que: "A pesar del artificio con que los señores Martínez de Castro y Vallarta han expuesto sus opiniones sobre que en la intención de los constituyentes no estuvo referir el artículo 14 de nuestro Código Fundamental a los negocios judiciales civiles, para proteger a los individuos contra los abusos y arbitrariedades de los jueces en la administración de justicia, no hay fundamento alguno racional que apoye esa aserción. Por el contrario, hay pruebas evidentes de su completa falsedad. "En primer lugar, ¿ quién nos autoriza a investigar la intención del legislador, cuando los términos de la ley son claros, precisos y terminantes, y no 856 857
Cuestiones Constitucionales (votos), tomo 1, págs. 61 a 63. Errores Constitucionales, pág. 137.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
dan ni pretexto para dudar de ella? Nadie, si no es el prurito de invadir atri- buciones ajenas, de asaltar el poder público y de legislar, sustituyendo nuestras propias extraviadas opiniones a los preceptos de la ley. La primera regla de interpretación, la que está sobre todas, y a la que deben subalternarse todas, es la condensada en estos términos: cum in verbis nulla ambiguitas est, non debet admitti voluntatis quaestio; ubi verba non sunt ambigua, non est locus interpretatione; ley 12, párrafo J, libro 9, título 40 del Digesto." S68
Como corolario de su argumentación, que apoya en las ideas de Laurent, Savigny y Argentré sobre la interpretación de las leyes, concluye Mejía: "Pues bien: si el texto de la segunda parte del artículo 14 de la Constitución es claro, clarísimo, como el Sol que nos alumbra. Si está probado con' pruebas irrecusables, que las palabras juzgado y sentenciado de ese artículo, se aplican, y se han aplicado siempre por las leyes, por las Constituciones, por la doctrina y por el usus loquendí, tanto a los negocios civiles como a los penales, ¿ quién nos autorizó para meternos a investigar otra intención, otra voluntad, otro espíritu distinto del manifestado claramente por el legislador? Proceder así no es interpretar la ley, sino defraudarla, insultando a la vez el buen sentido, pues nada hay que indigne tanto como el empeño con que se pretende convencemos de que la ley no dice lo que todo el mundo ve en ella; de que no contiene la garantía que claramente establece. "Así, pues el que no quiera hacerse sospechoso de tratar de burlar los propósitos del legislador constituyente, no debe provocar ninguna discusión sobre el espíritu de talo cual texto constitucional bastante claro en su redacción. "Pero vamos a cuentas. ¿ En dónde hemos de buscar ese espíritu? ¿ En las opiniones de la comisión de Constitución, formada de unos cuantos individuos? ¿En los discursos de algunos diputados? Unos y otras son fuentes muy inseguras
para la revelación de la voluntad de todo un Congreso. Cuando se elabora una ley entre muchas personas, aunque todas estén de acuerdo en la redacción, no lo están siempre en sus motivos y en sus alcances. A unos les parece buena por una causa j a otros por otra, tal vez contraria. Quién la cree buena por demasiado limitada; quién por muy liberal. Y estoy seguro, que si a cada diputado se le pregunta el por qué de su voto, acaso no resultarán dos respuestas enteramente iguales. No hay, pues, cosa más peligrosa, que tratar de buscar la razón de una ley en las ideas aisladas de tales o cuales diputados." -359
b) Argumento gramatical. Éste consistía en que los términos "juzgado" y "sentenciado" empleados en el artículo 14 constitucional, aludían sólo a los juicíos criminales, puesto que civilmente a una persona no se le puede juzgar ni sentenciar, ya que en las contíendas respectivas el objeto material de las mismas son el patrimonio y los derechos u obligaciones de los litigantes. Consíguientemente, concluía Vallarta, el artículo 14 únicamente se refiere a la materia penal, en la que sí pueden ser, y de hecho son, los hombres sentenciados y juzgados. Para tener una idea cabal de la argumentacíón que sobre este partícular esgrimió Vallarta, nada más conducente que transcribir algunas consideraciones que al respecto formuló: -358
lbíd., págs. 175 y 176. págs. 179 y 180.
... tu«,
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"En efecto", el pronombre «nadie» con que comienza el artículo, se refiere siempre a las personas y nunca a las cosas: la frase de «juzgado y sentenciados de que se sirve, en el lenguaje forense sólo se usa hablándose de causas criminales, y aun en estilo vulgar nadie dice que es alguien juzgado y sentenciado por acciones civiles, sino por tal o cual delito. Y las palabras finales del articulo «por el tribunal previamente establecido por la ley», se refieren con tal evidencia sólo a Jo criminal, que extenderlas a lo civil sería traspasar los limites de lo
absurdo para llegar a lo ridículo."· Como observa Rabasa, este argumento es deleznable, pues aparte de ser gramatical, que es el más débil de todos, la interpretación que a los términos "juzgado" y "sentenciado" da don Ignacio L. Vallarta es indebida y peca contra los mismos antecedentes del precepto, ya quc el artículo 99 de las "Bases Orgánicas de 1843" yel relativo de la Constitución española de 1812, de los que procede, claramente refieren dichos vocablos a las causas civiles . y a las criminales. Además, agregamos nosotros, no es cierto, como lo sostuvo Vallarta, que únicamente se juzgue y sentencie a una persona en los juicios penales, puesto que en las causas civiles también se registran necesariamente dichos fenómenos procesales. En efecto, por "juzgar" a una persona se entiende emitir respecto de ella algún juicio u opinión, los cuales pueden recaer sobre muy diversos aspectos de su vida jurídica. Así, cuando se "juzga" penalmente a un individuo, el "juicio" respectivo se establece tomando en consideración su conducta delictiva; p'or otra parte, tal juicio puede emitirse acerca de un sujeto por lo que concierne a su actividad civil. Así, verbigracia, cuando una persona incumple un contrato, el juicio que respecto a ella se formula es en el sentido de reputarla como "incumplidora" de sus obligaciones civiles y si ese incumplimiento se hace valer y se comprueba ante los tribunales,. éstos deben emitir su "juicio" en el fallo que recaiga al procedimiento correspondiente, en términos de considerarla como tal. Por otra parte, el vocablo "sentenciado" a que se refería el artículo 14 de la Constitución de 57, equivale sinónimamente a estos otros en sus respectivos casos: "condenado" o "absuelto", ya
que la condenación o absolución de un individuo se establece en una "sentencia", es decir, en una resolución jurisdiccional culminatoria de un procedimiento jurídico. ¿No acaso, cuando en contra o en favor de una persona se pronuncia un fallo en un juicio civil, condenándola o absolviéndola respecto a las prestaciones exigidas por su contraparte, se "sentencia" a aquélla? Por estas someras razones podemos llegar a la conclusión dc que ni en cuanto a la acepción lógica de los términos "juzgado" y "sentenciado" utilizados en el artículo 14 de la Constitución de 57, se puede sostener con éxito la tesis de Vallarta que expusimos. En apoyo de nuestras consideraciones podemos volver a citar al incisivo y elocuente don Miguel Mejía, quien, a propósito de la locución "juzgado y sen360
Op. cit., p!g. 63.
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tenciado" afirmaba: "Cuán lastimosamente se han engañado todos esos letrados (Vallarta, Lozano y Martínez de Castro) respecto de la significación legal y usual de las voces juzgado y sentenciado. Y cuán sensible es que al emitir sus opiniones no hubiesen consultado el lenguaje que en esta materia han venido empleando desde tiempos muy lejanos nuestros legisladores y nuestros jurisconsultos. Con un poco más de estudio, habrían descubierto que su error está condenado abiertamente por la legislación, la doctrina y el uso común de hablar, en cuyas fuentes de interpretación vemos que los litigantes, en negocios judiciales civiles, son juzgados y sentenciados, del mismo modo que el acusador y el acusado son juzgados y sentenciados en los procesos criminales; y no habrían invocado, para verse derrotados con sus propias armas, las reglas de interpretación tan ufanamente citadas por ellos; pues precisamente el usus loquendi del legislador, l'usage plus que l'étymologie, aplican los términos juzgado y sentenciado a las personas de los litigantes en los juicios puramente civiles." 361
e) Argumento llamado "constitucional". Éste lo desenvolvía ValIarta en los siguientes razonamientos: si se aceptase que el mencionado precepto se refiere tanto a la materia penal como a la civil, se vulneraria la soberanía de los Estados, al erigirse el Poder Judicial Federal en revisor de todas las sentencias dictadas por los tribunales locales que no hubieren aplicado exactamente la ley respectiva. "Si so pretexto de juzgar si una ley civil está o no exactamente aplicada a un caso, afirmaba, fuera lícito a los tribunales federales revisar los procedimientos de los jueces locales, bastaría la demanda más temeraria de un litigante pidiendo esa revisión con el nombre de amparo, para que se abriera luego el juicio que hubiera de decidir de la aplicación exacta o inexacta de la ley al hecho, y esto no s610 tratándose de sentencias definitivas, sino hasta de autos de mero trámite. "No se necesita decir más para ver con evidencia c6mo en semejante sistema la independencia del Poder Judicial de los Estados llega a ser una sangrienta burla. "La soberanía de los Estados está restringida, es cierto, por la Constitución; pero las facultades que a los poderes federales no están expresamente concedidas, se entienden reservadas a los Estados. Se necesita, pues, un texto expreso que conceda una facultad determinada, para que ésta se pueda llamar propia de los poderes federales. Y ¿ cuál es ese texto que autoriza al Poder Judicial de la Federación para examinar la forma o el fondo de una causa civil de la competencia de los tribunales locales? No la hay. En lo criminal, por el contrario, existen textos que facultan a aquéllos para juzgar por la vía de amparo de los procedimientos del juez local en cualquier estado del proceso; que los autorizan para inquirir si el auto de prisión está pronunciado a su tiempo; si se decreta una prisión por deuda civil; si se imponen penas inusitadas y trascendentales j si se juzga dos veces por el mismo delito, etc., etc. Y en todos estos casos, ya se trate de sentencias definitivas, ya de autos interlocutorios, el amparo es procedente y la soberanía de los Estados, no se lastima, porque hay textos expresos en la Constitución que facultan al Poder Judicial Federal para injerirse bajo ciertas condiciones en la 861 Errores Constitucionales, pág. 159. Para corroborar sus asertos, Mejía trae a caIación diferentes ordenamientos en los que los mencionados vocablos se utilizaban indistintamente en materia civil y penal, tales como la Ley Primera, título 4, partida tercera; la ley 32, título 2, partida tercera; la Constituci6n española de 1812 {art. 247); las Bases Orgánicas de 1843 (arta, 8 y 9) Y la Constitución americana (art. 7 de las enmiendas), principalmente.
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administración de la justicia criminal de los Estados; pero no puede suceder lo mismo en lo civil desde el momento que falta un texto expreso constitucional que conceda iguales facultades." 362-
No es verdad que no haya existido en la Constitución de 57 un "texto expreso" para que el Poder Judicial Federal, por vía de amparo, revisase las sentencias civiles de los tribunales locales. En efecto, si conforme a la fracción primera del artículo 101 de dicha Ley Fundamental los tribunales de la Fcderación tenían competencia para conocer de toda controversia que se hubiere suscitado por leyes o actos de cualquiera autoridad que víolaran las garantías individuales; y si dentro de éstas el artículo 14- consignó la de la "exacta aplicación de la ley" sin distingos de ninguna especie, es obvio que el citado poder sí estaba investido competentemente para conocer y decidir si el fallo de algún juez estatal había o no atacado tal garantía, mediante la revisión de la sentencia correspondiente. Además, como atinadamente observa Rabasa, si el e1emcnto central de la argumentación de Vallarta consistía en que se vulneraba la soberanía de los Estados al revisar el Poder Judicial de la Federación, por vía de amparo, las sentencias civiles que pronunciaran los tribunales locales, ello también ocurriría en casos semejantes en materia penal, por lo que si el insigne jurista jalisciense se hubiere apegado fielmente a la lógica, debió haber concluido, por análogas razones a las que invoca en su argumento, que tampoco deberían ser revisables por la jurisdicción federal las sentencias penales de los jueces estatales. d) Argumento de orden jurídico general. Éste estriba en aseverar que la disposición que contiene la garantía de la exacta aplicación de la ley sólo rige en materia penal, porque en ésta obra el principio de nulla poena, nullum delictum sine lege, y no en materia civil, en la que conforme al artículo 20 del Código Civil (de 1884- y de 1870), los juicios se podían fallar de acuerdo "con el sentido natural y espíritu de la ley", y que cuando no pudieren establecerse éstos, se decidirían "según los principios generales del Derecho, tomando en consideración todas las circunstancias del caso". Para interpretar conforme a este argumento el artículo 14- constitucional, don Ignacio L. Vallarta acude a la doctrina que establece la imposibilidad para el juzgador de negocios civiles de aplicar en todo caso concreto una disposición legal de manera exacta, por las necesarias lagunas que se encuentran en todo ordenamiento positivo, que, como obra humana, no puede prever toda situación particular que la experiencia jurídica pueda: configurar y que no encuadre con precisión y justeza dentro de las situaciones abstractas normativamente instituidas. El ilustre jurisconsulto jalisciense, a consecuencia de diversas consideraciones de derecho comparado, llega a la conclusión de que en materia procesal civil desde el Derecho Romano hasta las legislaciones vigentes a la sazón en diversos países, tales como Italia, Holanda, Austria, 302
Op. cis., págs. 76 a 79.
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Inglaterra, etc., al juez se le concedieron facultades para resolver casos especiales que no pudieren ser solucionados mediante la referencia exacta de una nonna jurídica positiva, a través de un criterio de equidad orientado y dirigido por los principios generales del derecho. "Desde la legislación romana, decía Vallarta, hasta nuestro moderno Código Civil, todas las legislaciones reconocen la insuficiencia de la ley civil para prever y expresar todos los casos posibles y proclaman la necesidad de la interpretación judicial como medio inexcusable de suplir las omisiones del legislador. Aprecian.
do el altísimo interés social de que ningún pleito quede sin fallo por falta de una ley exactamente aplicable al caso, han encontrado la salvación de ese interés en la interpretación judicial, que faculta a los tribunales para resolver los litigios, aun cuando no haya ley que a ellos pueda aplicarse con exactitud." 363
En nuestra opinión, tal vez sea éste el argumento menos débil para interpretar restrictivamente el artículo 14 de la Constitución de 57, no obstant.e la crítica o refutación que formula Rabasa; sin embargo, siendo tal precepto de índole constitucional, debe consiguientemente estar por encima de cualquier disposición de carácler secundario, en primer lugar; y en segundo término, porque si el citado artículo 14 no distingue si alude a la materia civil o la penal, no se debe tampoco contraer su alcance a sólo una de ellas, máxime que SUS antecedentes históricos indican lo contrario, como ya dijimos. Tampoco a propósito de este argumento concede razón Mejía a Vallarta, pues sostiene que éste confundió la "aplicación exacta de la ley" con su "aplicación literal", concluyendo que tanto en materia civil como penal la norma jurídica debe aplicarse "exactamente", so pena de que no se aplique. "Aplicar exactamente la ley, afirmaba Mejía, no es, como lo entiende el señor Vallarta, según su sistema de exagerar los extremos para abrir un abismo profundo entre ellos, aplicarla según sus términos literales, sin tomar en cuenta jamás el espíritu, la intención de11egislador; sino aplicarla, como he dicho, a todos los casos y a sólo los casos en ella comprendidos; y comprendidos, no según el materialismo de las palabras, sino como racionalmente aparezca habérnosla dado a entender el legislador. Interpretar la ley, no es salir de los casos comprendidos en ella, sino averiguar lo que el legislador quiere decir. Por esto, cuando la ley en sus términos literales es bastante clara, no hay lugar a investigar otra intención del legislador distinta de la que ha manifestarlo; así como cuando falta esa claridad se debe buscar la intenci6n en los motivos de la ley, en las analogías, en las doctrinas y demás fuentes de ilustraci6n; es decir, se debe interpretar; pero jamás haciéndola comprender casos para los cuales evidentemente no se ha dado. En resumen, aplicar exactamente la ley, es aplicarla a s610 los casos y a todos los casos para los que el legislador quiso darla, una vez que su inteligencia se ha fijado por los medios antes indicados j pero nunca interpretándola en el sentido de hacerla extensiva a casos que el legislador ni expresó, ni previó. Esto es lo que se observa en lo criminal, y esto es lo que debe observarse en lo civil. Aplicar en esta materia una ley a casos para los que evidentemente no se expidió, aunque haya la misma o mayor razón, es un abuso, una arbitrariedad." 364 &63 Op. cit., págs. 65 a 75. .e.. Op. oí t., págs. 289 Y 290.
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"Es, pues, evidente, continúa diciendo Mejia, por cuanto llevo dicho, que no hay el menor antagonismo ni la menor incompatibilidad, como cree el señor ValIarta, entre la exacta aplicación de la ley penal y la interpretación racional de la misma ley. Por el contrario, tan bien hermanadas se hallan en la ciencia y en la jurisprudencia, que sin la interpretación racional de la ley, sin fijar su verdadera inteligencia, nunca seria posible la exacta aplicación de ella. Aplicar las leyes según el materialismo de las palabras, no es aplicarlas exacta sino estúpidamente, como si se dijera que no era ladrón el que robaba varias cosas ajenas muebles, sin derecho y sin consentimiento de su dueño, por el motivo de que el
artículo 368 del Código Penal define el robo diciendo que se comete cuando alguno se apodera de alguna cosa ajena, etc. No sin razón se dice que obra en fraude de la ley el que hace servir sus propias expresiones para burlar su sentido." 36G
e) No obstante lo criticable de sus argumentaciones, 10 cierto es que don Ignacio L. Vallarta logró imponer, por su reconocido prestigio, su criterio en la Suprema Corte cuando fungia como presidente de este alto tribunal, en el sentido de considerar que el articulo 14 de la Constitución de 57 sólo consagraba la garantia de la exacta aplicación de la ley en materia penal, habiéndose desechado, por tal razón, todos los amparos que se promovían contra las sentencias recaidas en juicios civiles por inexacta aplicación de la ley. Cuando Vallarta abandonó la Suprema Corte, la jurisprudencia posterior admitió ya los juicios de amparo interpuestos en materia civil por violación al articulo 14 constitucional, a pesar de que se limitó su procedencia para el caso de que se tratara de notorias contravenciones o arbitrariedades. Sin embargo de lo estéril de las argumentaciones de Vallarta, no por eso debemos dejar de reconocer su profundo espíritu jurídico, al pretender restituir al juicio de amparo su telcologia propia y natural, cuando menos en materia procesal civil; mas dichos argumentos no son deleznables por carecer de cierta razón lógica, sino por pretender algo menos que imposible: tratar de remediar un mal que estaba imbíbito en el propio articulo \4 constitucional por error inexplicable del Constituyente de 1857. f) Intentando sanear o aliviar al juicio de amparo, en noviembre de 1896 la Secretaría de Gobernación dirigió a la Cámara de Diputados una iniciativa sobre reformas de diversos artículos de la Constitución, dentro de los cuales se encontraba el articulo \4. Conforme a esa iniciativa, este precepto hubiera quedado concebido de la manera siguiente, en caso de que aquélla se hubiere aprobado: "Ninguna ley tendrá efecto retroactivo. Nadie puede ser juzgado ni sentenciado sino por leyes dadas con anterioridad al hecho y aplicadas a él por el tribunal que previamente haya establecido la ley. En materia civil, a falta de ley expresa, se decidirá la controversia conforme a los principios generales del derecho." 36G Ibid., pág. 303. A su vez don León Guzmán también critica los argumentos de VaIlarta en un interesante estudio sobre' el artículo 14 de la Constituci6n de 1857 que se public6 en la Revista de Legislación y Jurisprudencia, Volumen correspondiente a los meses de agosto a diciembre de 1889, págs. 286 a 315.
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Como se puede observar, en la iniciativa en cuesti6n ya se pretendió eliminar la garantía de la exacta aplicaci6n de la ley en los juicios civiles, al considerarse que éstos podían ser resueltos conforme a los principios generales del derecho, mas desgraciadamente no fue ni siquiera discutida. g) La implicaci6n juridica y el alcance de la garantía de la exacta aplicaci6n de la ley siguieron preocupando al foro mexicano y varios de sus más destacados exponentes contribuyeron Con sus ideas a dilucidar tan debatida cuanto intrincada cuesti6n, sin tomar abierta y decididamente partido a favor o en contra de las dos corrientes en que .di,::ersa y antagónicamente se pre. tendi6 solucionar, a saber, de la "vallartista" y de la que simpatizaba con el pensamiento de don Miguel Mejía, Así, aun después del proyecto de reformas al artículo 14 de la Constituci6n de 57 a que nos acabamos de referir, varios juristas mexicanos publicaron sesudos estudios sobre ese terna en la Revista de Legislaci6n y Jurisprudencia, tratando de precisar el sentido substancial de la citada garantía y proponiendo, en consecuencia, una redacci6n adecuada al mencionado precepto constitucional.t" h) Hasta la promulgaci6n de la Constituci6n vigente se suprimi6 la garantía de la exacta aplicaci6n de la ley en materia civil, al disponerse en el párrafo cuarto (que en su oportunidad analizaremos) del artículo 14, lo siguiente: "En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretaci6n jurídica de la ley, y a falta de ésta, se fundará en los principios generales del derecho." Dicha garantía, no obstante, se reserv6 a la materia penal siguiendo fielmente el principio de nullum delictum, nulla poena sine lege, al establecerse en el párrafo tercero: "En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de raz6n, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate."
B. Análisis del segundo párrafo del artículo 14 constitucional vigente La garantía de audiencia se encuentra implicada en dicho párrafo que textualmente dispone: "Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad, o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho." S6S Con el propósito de no ser demasiado prolijos en la referencia a las opiniones de dichos juristas, deliberadamente nos abstenemos de comentarla. recomendando la lec. tura de los articules que sobre tan discutida cuestión publicaron en l a mencionada Revista don Julio Guerrero (número de enero a julio de 1901), don Fernando Vega (número-de julio a diciembre deL.mismo año) y don José de Jesús Peña (número de enero a junio de 1905).
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El tenor de esta disposición constitucional, concebida en sus propios términos en el Proyecto de Constitución elaborado por don Venustiano Carranza y que fueron aprobados sin discusión en el Congreso de Querétaro, corresponde a la fórmula norteamericana del "debido proceso legal", tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos. 367 La garantia de audiencia en nuestro actual artículo 14 constitucional se integra, según hemos afirmado, mediante cuatro garantías específicas de seguridad jurídica, necesariamente concurrentes, y que son: el juicio previo al acto de privación; que dicho juicio se siga ante tribunales previamente establecidos; el cumplimiento o la observancia de las formalidades procesales esenciales; y la decisión jurisdiccional ajustada a la. leyes vigentes con antelación a la causa que origine el juicio. Formándose la garantía de audiencia mediante la conjunción indispensable de tales cuatro garantías específicas, que posteriormente estudiaremos, es evidente que aquélla es susceptible de contravenirsc al violarsc una sola, por lo que, merced a la íntima articulación que existe entre ellas, el gobernado encuentra en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional una verdadera y sólida protección a sus bienes jurídicos integrantes de su esfera subjetiva de derecho. a) Titularidad de la garantla de audiencia El gocc de la garantía de audiencia, como derecho público subjetivo, corresponde a todo sujeto como gobernado en los términos del artículo primero constitucional. No bajo otra acepción debe entenderse el vocablo "Nadie", interpretándolo a contrario sensu. Por ende, los atributos accidentales de las personas, tales como la nacionalidad, la raza, la religión, el sexo, etc., no excluyen a ningún sujeto de la tutela que imparte la garantia de audiencia, y esta circunstancia, acorde con los principios elementales de la justicia y del humanitarismo, hace de nuestro artículo 14 constitucional un precepto protector no sólo del mexicano, sino de cualquier hombre, salvo las excepciones consignadas en la propia Ley Suprema, a las que después nos referiremos. Ahora bien, siendo el titular de la garantía de audiencia todo sujeto como gobernado, ¿qué se entiende por tal? El concepto "gobernado" es inseparable y correlativo, por modo necesario, de la idea de "autoridad", de tal suerte que no es posible la existencia del primero sin la de la segunda. El sujeto como gobernado y la autoridad se encuentran en una relación de supra a subordinación, que se traduce indispensablemente en multitud de actos de autoridad que tienen, para ser tales, como ámbito de operatividad, la esfera del par367 Consúltese la obra La Constitución de los Estados Unidos de América. Editorial Guillenno Kraft Ltda. Buenos Aires. Tomo 11, págs. 57 y 205 y sigs. (Enmiendas V y XIV), así como el libro La Constituci6n Americana de C. Herman Pritchett, edición 1965, Tipográfica Editora Argentina, S. A.
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ticular. Por tanto, el gobernado es el sujeto cuyo estado jurídico personal es susceptible de ser total o parcialmente objeto de actos de autoridad, cuyas notas esenciales, sine quibus non, son: la unilateralidad, la imperatividad o impositiuidad y la coercitividad, conceptos que explicamos en su debida oportunidad al tratar e! tema relativo en el capitulo segundo de esta obra. Con vista a tales consideraciones, debe, pucs, proscribirse la conclusión a que podría llegarse mediante la interpretación literal de! articulo primero constitucional, en el sentido de que cualquier individuo, para ser titular de garantias individuales, debe necesariamente estar "en los Estados Unidos Mexicanos", es decir, dentro de su territorio, ya que, aun cuando físicamente no se encuentre dentro del mismo, si su esfera jurídica total o parcialmente es susceptible de ser objeto de algún acto de autoridad, la persona goza de los derechos públicos subjetivos instituidos en nuestra Ley Fundamental por tener e! carácter de "gobernado", cuyo concepto no sólo comprende al de "individuo", sino a toda persona moral de derecho privado o social y a los organismos descentralizados.P'" b) Acto de autoridad condicionado por la garantia de audiencia (Concepto de "acto de privaci6n")
Dando por supuesta y sabida la idea genérica de "acto de autoridad", que ostenta ineludiblemente los tres atributos ya apuntados y que sólo se da en las relaciones de supra a subordinación, como se dijo anteriormente, ¿cuáles son los elementos constitutivos del "acto de privación" y en qué se diferencia éste del "acto de molestia" condicionado por las garantias de seguridad jurídica implicadas en la primera parte del articulo 16 constitucional? La privación es la consecuencia o el resultado de un acto de autoridad y se traduce o puede consistir en una merma o menoscabo (disminuci6n) de la esfera jurídica del gobernado, determinados por e! egreso de algún bien, material o inmaterial (derecho), constitutivo de la misma {desposcsién o despojo), así como en la impedición para ejercer un derecho. Pero no basta que un acto de autoridad produzca semejantes consecuencias en e! estado o ámbito juridico de una persona para que aquél se repute "acto de privación" en los términos del segundo párrafo del articulo 14- constitucional, puesto que para ello es menester que la merma o menoscabo mencionados, así como la impedición citada, constituyan el fin último, definitivo y natural del aludido acto. En otras palabras, el egreso de un bien jurídico, material o inmaterial, de la esfera del gobernado, o la impedición para ejercer un derecho, pueden ser consecuencia o efecto de un acto de autoridad, pero para que éste sea privativo, se requiere que tales resultados san, además, la finalidad definitiva perseguida, e! objetivo último a que en si mismo tal acto propenda, y no medios o conductos para que a través del propio acto de autoridad o de otro u otros, se obtengan fines distintos. Por ende, cuando S68
Véase el concepto de "gobernado" en el capítulo II de esteTibro.
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un acto de autoridad produce la privación (egreso de un bien o despojo de un derecho o imposibilitación para ejercitarlo), sin que ésta implique el objetivo, último, definitivo, que en sí mismo persiga, por su propia naturaleza, dicho acto, éste no será acto privativo en los términos del artículo 14 constitucional. ASÍ, verbigracia, el auto de esequendc aparentemente podría considerarse como un "acto de privación", puesto que, en la generalidad de los casos, trae como consecuencia el egreso de algún bien de la esfera jurídica del ejecutado, por virtud del secuestro y del depósito respectivos, suponiéndose que este último se constituya con un tercero que el ejecutante designe. Si dicha consideración fuese debida y correcta, el auto de excquendo, la diligencia del mismo y el precepto o preceptos legales en que el juez o autoridad se hubiese basado para dictarlo, serían inconstitucionales, porque importarían una privación en perjuicio del ejecutado o demandado antes de que éste interviniese en el juicio correspondiente, ya que la oportunidad de defensa se le otorga legalmente después de la traba, como es sabido. Pero el auto de cxcqucndo, si bien origina una aparente privación, no tiende a realizar ésta como objetivo o finalidad últimos o definitivos, puesto que el egreso del bien que se secuestre de la esfera del ejecurado, no es sino el medio de que dicho auto se vale para asegurar, primeramente, las prestaciones debidas al ejecutante, y mediata mente, para que por conducto de otros actos procesales se obtenga el pago de las mismas a través de la adjudicación correspondiente, en su caso. Por tanto, el auto de exequendo no es acto de privación en los términos del artículo 14 constitucional y, consiguientemente, no debe estar condicionado por la garantía de audiencia, sino por la de legalidad consagrada en la primera parte del artículo 16 de la Constitución, ya que es un acto de molestia.
En conclusión, si la privación de un bien material o inmaterial, bajo los aspectos indicados anteriormente es la finalidad connatural perseguida por un acto de autoridad, éste asumirá el carácter de privativo; por el contrario, si cualquier acto autoritario, por su propia Índole, no tiende a dicho objetivo, sino que la privación que origina es sólo un medio para lograr otros propósitos, no será acto privativo sino de molestia, como sucede con el auto de exequendo por faltarle el elemento definitividad teleológica que ya hemos mencionado.ses« e)
Bienes jurídicos tutelados por la garantia de audienciaxe e
Tales son, conforme al segundo párrafo del artículo 14 constitucional, los siguientes: la vida, la libertad, la propiedad, la posesión y los derechos del gobernado. l. El concepto vida es muy difícil de definir, a tal punto, que el pensamiento filosófico se ha concretado a considerarlo como una idea intuitiva contraria a la de extinción o desaparición del ser humano de su ámbito terrenal. Por ello, y principalmente por no incumbirnos, no osaremos tratar acerca de él. Simplemente nos conformamos con afirmar que la vida humana se
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traduce en el estado existencial del sujeto, entendiendo por existencia la realización de la esencia desde el punto de vista aristotélico. Por ende, a través del concepto "vida") la g:arantía de· audiencia tutela la existenci_~_!!1.~sr:na del gobernado frente a actos de autoridad que pretendan hacer de ella objeto de privación; en otras palabras, mediante él, se protege al mismo ser humano en su substantividad psico-Iísica y moral como persona" a su propia individualidad. 2. En cuanto a la libertad, ésta se preserva por la garantía de audiencia como facultad genérica natural del individuo consistente en la Iorjación y realización de fines vitales y en la selección de medios tendientes a conseguirlos; y como tal facultad natural ostenta variados aspectos, constitutivos cada uno de ellos de facultades o libertades especificas, podemos concluir que la mencionada preservación constitucional se extiende a todas éstas, sin contraerse a la mera libertad física, con estricto apego al principio jurídico que reza: "donde la ley no distingue, no debemos distinguir". Es por ello por lo que todas las libertades públicas individuales, que como derechos subjetivos se consagran en nuestra Constitución, están protegidas, a través de la garantía de audiencia, frente y contra cualquier acto de autoridad que importe su privaci6n y especiiicamente la libertad personal, física o ambulatoria. 3. La propiedad, que es el derecho real por excelencia, está protegida por la citada garantía en cuanto a los tres derechos subjetivos fundamentales que de ella se derivan, y que son: el de uso, el de disfrute y el de disposición de la cosa, materia de la misma. El primero se traduce en la facultad que tiene el propietario de utilizar el bien para la satisfacción de sus propias necesidades; por medio del segundo, el dueño de la cosa puede hacer suyos los frutos (civiles o naturales) que ésta produzca; y el derecho de disponer de un bien se revela como la potestad que tiene el titular de la propiedad, consistente en celebrar, respecto de aquél, actos de dominio de diversa índole (venta, donaci6n, constituci6n de gravámenes en general; etc. ). La propiedad, Como se sabe, es una relación jurídica existente entre una persona, a quien se imputan tales derechos especificos, y un sujeto pasivo universal que tiene la obligación negativa de no vulnerar, afectar o entorpecer su ejercicio, distinguiéndose frente a terceros de la simple posesi6n originaria, en que el derecho de propiedad está investido de una formalidad especial, respecto a bienes inmuebles, consistente en su inscripci6n o registro público, los cuales, a nuestro entender, son los únicos elementos que permiten diferenciar la propiedad de una cosa de su simple posesión a título de dueño. Ahora bien, únicamente por lo que atañe a dicha formalidad, podernos afirmar que existen propiedades auténticas y falsas, legítimas o ilegítimas, verdaderas o aparentes, aun cuando convenimos que la propiedad es una y, por tanto, no admite variantes contrarias. Surge, entonces, con vista a dichas propiedades posibles, la cuestión de determinar qué alcance o extensión tiene la garantía de audiencia por lo que .
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respecta a la propiedad in genere, es decir, cabe preguntarse si dicha garantía sólo protege la verdadera, legítima o auténtica (única) propiedad, o también tutela la aparente, ilegítima o falsa propiedad. La garantía de audiencia, como garantía de seguridad jurídica que es, impone a las autoridades del Estado la obligación positiva consistente en observar, frente al gobernado, una conducta activa y que estriba en realizar todos y cada uno de los actos que tiendan a la observancia de las exigencias específicas en que el derecho dc audiencia se revela. Por tal motivo, las autoridades del Estado tienen prohibido por el artículo 14 constitucional privar a una persona de los bienes materia de su propiedad, si el acto de privación no está condicionado a las exigencias elementales quc configuran la garantía mencionada, de cuya naturaleza misma se desprende que es cualquier tipo de propiedad materia de la tutela que imparte, ya que a través del juicio de amparo que se promueva por violación a la expresada garantía, sólo se constata, si, en detrimento del propietario quejoso, las autoridades responsables incurrieron o no en dicha contravención, sin que la propia índole dc tal juicio autorice, cn dicho caso, la posibilidad de que se califique la propiedad que como supuesto afirme tener el agraviado. En efecto, el juicio de amparo no es el medio jurídico pertinente para resolver cuestiones de dominio, o sea, para decir el derecho en materia de propiedad, debiendo,cn cambio, proteger a ésta no desde el punto de vista de resolver una controversia suscitada entre dos o más sujetos quc sc disputen la titularidad de ese derecho, sino atendiendo a la circunstancia de que una persona, sea o no en realidad la propietaria de una cosa, no debe ser privada de tal carácter, falso o verdadero, legítimo o ilegítimo, sin observarse previamente las condiciones que establece el artículo 14 constitucional. En otros términos, el juicio de amparo, en sí mismo considerado, no tiene por finalidad resolver jurisdiccionalmente una cuestión de propiedad en el sentido de decidir quién es el propietario de un bien, pues esta facultad es propia de la jurisdicción común, la cual la ejerce según los procedimientos que rige la legislación ordinaria (juicios reivindicatorios, de nulidad, etc.). La sentencia de amparo s610 puede ocuparse de la solución de cuestiones de dominio, diciendo el derecho en el sentido de establecer a cuál de los contendientes corresponde legítimamente la propiedad de un bien, cuando esta cuestión ha sido previamente abordada y resuelta por la jurisdicción común en una o dos instancias, según el caso. Es entonces cuando, al interponer una de las partes el juicio de amparo contra la sentencia definitiva pronunciada sobre la propiedad de una cosa por los tribunales ordinarios, la jurisdicción federal puede tratar dicha cuestión, examinando si la resolución reclamada se ajustó o no a la letra o interpretación jurídica de la ley en ella invocada, convalidando o invalidando dicho acto procesal, es decir, que dicha posibilidad de tratamiento s610 se consigna en raz6n de la violaci6n a la garantia de legalidad, mas nunca en raz6n de la contravenci6n a la de audiencia.
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Por otra parte, cuando la Justicia de la Unión, por infracción a la garantia últimamente citada, ampara a un sujeto por haber sido privado de sus propiedades por cualquier acto de autoridad, no dirime una cu~~t~ón_de dominio, esto es, no decide sobre la titularidad legítima de la propiedad de una cosa en favor del quejoso, sino simplemente se concreta a protegerlo como propietario (legitimo o ilegitimo, falso o verdadero, real o aparente), si se le ha privado o se le pretende privar del derecho respectivo sin observarse previamente los requisitos o condiciones que se consignan en el segundo párrafo del articulo 14 constitucional. Las consideraciones anteriormente expuestas han sido acogidas por la jurisprudencia de la Suprema Corte al tratar la cuestión relativa a la procedencia del juicio de amparo para proteger la propiedad, cuyo tema lo abordamos en nuestra obra rcspectiva.v" 4-. Por lo que se refiere a la posesión, el problema de su preservación mediante la garantía de audiencia ha sido solucionado en forma análoga que la cuestión precedente, atañadera a la propiedad. Para demarcar con exactitud el alcance de dicha garantía respecto a la posesión, hay que precisar los elementos que componen este concepto y distinguirlo de la mera tenencia material que no está jurídica ni constitucionalmente protegida, para cuyo efecto es menester recurrir al Derecho Civil, del que expondremos algunas nociones. Podemos decir en términos muy generales que la doctrina sobre la posesión, en lo que atañe a la determinación de sus elementos constitutivos, ha evolucionado del subjetivismo hacia el objetivismo. Así, en el Derecho Romano, en los escritos de los glosadores y post-glosadores y en las opiniones .del célebre jurisconsulto alemán Savigny, los elementos integrantes de la posesión eran el corpus (tenencia material o poder fáctico de disposición de una cosa) y el animus (intención de conducirse como dueño de la misma). Por ende, conforme a la temía subjetiva de la posesión, ésta no existía si faltaba alguno de dichos elementos, y como e! animus domini era muy dificil, si no imposible, de probar o de destruir por implicar una mera intención de! que lo invocaba, se pretendió objetivarlo, como lo hizo Savigny, en hechos o actos que lo presupusieran y que fueren imputables al derecho de propiedad. En tal virtud, adoptando la teoría subjetiva, la simple tenencia material de una cosa o el poder dispositivo de hecho que sobre ella se ejerciese, no estarían tutelados por la garantía de audiencia, precisamente por no configurar ninguno de ellos una posesión, atendiendo a la falta de animus domini, elemento de tan dificil demostrabilidad en cual869 Apéndice al tomo CXVIII, tesis 831, 834 Y 835 (tesis 273, 274 Y 275 de la Compilación 1917-1965, y 287, 288 Y 289 del Apéndice 1975, Tercera Sala). (1dem, tesis 232, 233 y 234 det Apéndice 1985); y tomos XLII!, pág. 1,2+5, Hurtado, Leopoldo; XLIV, página 2,454; Garcia Vda. de Grande, Maria; LVI, poig. 111, C. de Venegas, Concepción; LXVIII, pág. 920, Bustarnante, Luis Felipe; Y además la ejecutoria dictada en el amparo en revisión 1,750/51, José Goicochea Guerra, resuelto el 30 de marzo de 1955 (Boletín de Infonnación Judicial correspondiente al año de 1955, número 3,120).
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quier sentido, aun dentro de la modalidad aducida por Savigny, que no podía servir de índice indefectible para constatar la existencia o no existencia de un verdadero estado posesorio. En la teoría objetiva, cuyo principal propugnador es 1hering y que acoge nuestro Código Civil vigente (artículos 790 y 791), se abandona no sólo por inútil, sino por perjudicial y equivoco, el mencionado elemento intencional para explicar la integración jurídica de la posesión. En efecto, ésta, para dicha teoría, se traduce en un poder de hecho ejercido sobre una cosa por una persona, pero para que ese poder pueda considerarse como posesión, se requiere que quien lo desempeña pueda ejercitar todos, alguno o algunos de los derechos normalmente atribuibles a la propiedad. De esta manera, la posesión se revela como un speculum proprietatis, puesto que no es sino un poder fáctico desplegado sobre una cosa, a través del cual, quien lo ejerce, puede desempeñar, conjunta o separadamente, el jus fruendi, el ius utendi o el jus abutendi (disposición de la cosa). Ahora bien, el poder de hecho que se ejerce sobre una cosa necesariamente debe tener una causa, reconocer un origen (causa possessionis), Si tal causa, por su propia naturaleza jurídica, es susceptible de .generar para quien desempeña dicho poder fáctico, cualquier derecho normalmente atribuible a la propiedad, excluyendo el que estriba en la disposición de la cosa, entonces se está en presencia de una posesum derivada. En cambio. si la causa possessionis, por su misma indole, imputa al que ejercita el poder de hecho, además del derecho de usar y de disfrutar del bien de que se trate, la facultad de disponer de él (jus abutendi), el caso será de posesi6n originaria. Verbigracia, el contrato de arrendamiento, el de comodato, el de prenda, etcétera, imputan al que ejerce el poder de hecho respectivo sobre la cosa (arrendatario, comoclatario, acreedor prendario) uno o dos de los derechos normal-
mente atribuibles a la propiedad, es decir, el derecho de uso y de disfrute, por lo que las posesiones de tales sujetos serán posesiones derivadas, recognoacitivas necesariamente de una posesión mejor (la del arrendador, del comodante o del deudor prendario). En cambio, si se trata de un contrato de compraventa o de donación como causa generadora del poder de hecho, éste se reputará posesión originaria, en virtud de que tales actos jurídicos, por
su propia naturaleza, son susceptibles de atribuir al que dicho poder ejerce, además del derecho de usar y disfrutar de la cosa, el de disponer de ella. De lo anteriormente expuesto se colige que la posesión puede ser originaria o derivada en atención a la causa possessionis, o sea, a la causa que da origen al poder fáctico que se despliega sobre un bien, diferenciándose ambas en que en la primera concurren todos los derechos normalmente referibles a la propiedad, mientras que en la segunda sólo el jus utendi o cl [ruendi, conjunta o aisladamente. Pues bien, no distinguiendo el segundo párrafo del articulo 14 de la Constituci6n sobre si la garantía de audiencia tutela a la posesion originaria Q a la posesián derivada, es 16gico concluir que protege a ambas, máxi-
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me que e! artículo 791 de! Código Civil, al que necesariamente remite dicha disposición constitucional, considera como poseedores de la cosa tanto al originario como al derivado. La Suprema Corte de -Justicia ha corroborado la apreciación anterior, en e! sentido de que tanto la posesión originaria como la derivada están protegidas por la garantía de audiencia y, por ende, por e! juicio de amparo, sosteniendo las tesis respectivas 10 siguiente: "De acuerdo con las disposiciones citadas (arts. 790 y 791 del Código Civil vigente, en el Distrito y Territorios Federales), para considerar poseedora a una persona, ya no se necesita que acredite la tenencia material y la intención de efectuar esa tenencia a título de propietario, como exigía la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia, sino que basta que justifique una posesión de hecho sobre la cosa, y habiendo ya dos clases de posesiones, o sean, la originaria, que es la que tiene el propietario, y la derivada, que es aquella que se considera para quienes como el usufructuario, el arrendatario y el depositario, les asiste el derecho de retener temporalmente la cosa en su poder, no puede considerarse aplicable aquella jurisprudencia, sino para las entidades federativas en las que estén aún en vigor legislaciones que contengan el concepto de posesión que en el sentido de la relacionada jurisprudencia
daba el Código Civil para el Distrito Federal y Territorios de la Baja California de 1884." 370
Como se ve, la Suprema Corte, para concluir que la garantla de audiencia preserva ambas posesiones, la originaria (o a título de dueño) y la derivada, se apoya en e! concepto de "posesión" a que alude e! Código Civil para el Distrito Federal vigente (de 1928), ordenamiento que, como ya se dijo, engloba en el concepto mencionado a ambos tipos posesorios. Por el contrario, según se infiere de la tesis transcrita, si la legislación civil de alguna entidad federativa reputa como poseedor únicamente al que lo sea a título de dueño, la protección constitucional a través de la consabida garanúa, sólo se imparte a éste con exclusión de la persona que posea una cosa sin ostentar tal carácter. Ahora bien, si cualquiera de las dos posesiones, la originaria- y la derivada, como meros poderes fácticos que son, deben reconocer una causa jurídicamente apta para imputar al sujeto que los desempeña alguno o todos los derechos normalmente atribuibles a la propiedad, resulta que la simple tenencia material de un bien, cuando falta dicha causa, no es posesión, por lo que no está tutelada por la garantía de audiencia."! 87() Semanario Judicial de la Federación, Quinta Epoca, tomo LXIX, pág. 5,153, Sal. daña, Jorge, y.en el mismo sentido, las tesis sustentadas en las ejecutorias siguientes: tomo LXXVI, pág. 4-,536, Ornelas, Juan Nepomuceno; tomo LXXVII, pág. 211, Vega Iiménee, Macario 'y coaga.¡ tomo XCVI, pág. 355, Ayala Hernández, Rosario; terno LIV, pág. 1,9-17, Barragán Gutiérrez, Salvador. 871 Esta idea ha sido acogida por la Suprema Corte en una ejecutoria que establece: "Para que exista posesi6n digna de ser protegida por el juicio de garantías, es necesario y basta que se reúnan estos dos requisitos: 1) que haya tenencia; es decir, poder de hecho
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Por otra parte, tratándose de conflictos posesorios, es de.~ir, de cues~io nes en que exista disputa de dos o más personas por la posesion de. un ~Jlcn, la garantía de audiencia es efieaz para preservar cualquier posesum independientemente del titulo o la causa conforme a la cual se haya constituido, siempre que no se trate de actos notoriamente ilegítimos o delictivos que por su propia índole jurídica son ineptos para origínar, en favor de! que ejerce el poder de hecho, ningún derecho normalmente atrib~¡jble a la .propiedad. En otras palabras, y tal como sucede con la propiedad, mediante el juicio de amparo y por lo que toca a la violación de dicha garantía constitucional, no se deciden cuestiones posesorias, esto es, controversias entre sujetos que se disputan la verdadera posesión de una cosa, ya que lo que en tal hipótesis persigue e! juicio de garantías, cs tutelar a cualquier poseedor, con abstracción de la calidad de la causa possessionis que alegue o que se impugne, contra actos de autoridad quc no hubieren observado las condiciones o exigencias de la citada garantía individual. Así lo ha establecido la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia en las tesis que nos permitimos transcribir y que estimamos atingentes, puesto que se ajustan a la indole te!eológíca del amparo cuando éste se interpone por violación al derecho público subjetivo de audiencía.?" Lo anterior no implica, sin embargo, que en el juicio de amparo no puedan abordarse cuestiones netamente posesorias, pero ello ocurre en e! caso de que la acción constitucional se haya incoado contra una resolución violatoria de la garantía de legalidad y no de la de audiencia, tal como acontece, análogamente, tratándose de la propiedad, según aseveramos. Por último, en lo que respecta al bien jurídico "posesiones" de que venimos tratando, surge una importante cuestión que se plantea en la siguiente pregunta: la garantía de audiencia ¿protege tanto la llamada p()sesi6n per se como la denominada secundum. quid? La primera de ellas, que es la verdadera posesión, es la que tiene directa y personalmente su titular, esto es, e! individuo que por sí mismo ejerce e! poder de hecho sobre la cosa; en cambio, la segunda es la que tiene una persona por representación o mandato de otra, como acontece, verbígracia, con e! albacea, el síndico, el depositario, el mandatario, etc. En realidad, la posesión secundum quid obedece a un acto o situación jurídica por virtud de los cuales el poder fáctico se atribuyc a una persona sobre la cosa; 2) que esa tenencia no constituya una mera ooupaaón materuü, SInO que deba su origen a algún titulo que no sea notoria e indiscutiblemente ilegítimo. ni se haya declarado nulo por la autoridad competente" (Revisión 6,906/47/h'J en relación con la nún1.ro 4.082/41/2» 372 "Demostrado el hecho de la posesión, ésta debe ser respetada en acatamiento al artículo 14 constitucional, sin que los jueces federales tengan facultad para decidir si esa posesión es buena o mala." (Apéndice al tomo CXVIII, tesis 790.) (Tesis 254 de la Compilaci6n 1917-1965, y tesis 267 del Apéndice 1975, Tercera Sala.) {Ldem, tesis 213 del Abéndice 1985,) "Cuando el amparo se pide por violación de las garantías que la Constitución otorga al poseedor, no es dable al juez, en la vía de amparo, estatuir nada sobre la legitimidad de Jos títulos en que se funda la posesión." (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, tomo LXVII, pág. 2,370. Jiménez. Apolonio.)
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sobre bienes que constituyen la materia posesoria de otra, en cuya circunstancia la verdadera poseedora originaria o derivada es ésta, por incumbirle la titularidad de los derechos normalmente imputables a la propiedad. El poseedor secundum quid (depositario, mandatario, sindico, albacea, etc.), ejerce tales derechos alieni juris, esto es, a nombre de otro, de manera que aquél no puede reputarse como sujeto activo de la garantia de audiencia respecto de los bienes sobre los cuales en tales condiciones ejerce el poder de hecho. Consiguientemente, los actos de autoridad que signifiquen privación de la posesión secundum quid no deben condicionarse a las exigencias de la citada garantía individual, pues sería insensato que, por ejemplo, el mandante, al revocar el mandato, deba entablar contra el mandatario un juicio dotado de todos los elementos a que alude el segundo párrafo del artículo 1f constitucional para obtener la entrega de los bienes que tenga en su poder alíeni juris el apoderado. Es más, las garantías individuales por modo absoluto son personalísimas, o sea, que su titularidad corresponde siempre a la persona que tenga un derecho propio, de tal suerte que no es posible admitir que cuando éste se afecte por algún acto de autoridad, el individuo que lo ejercite a nombre, en representación o por delegación de su titular, pueda en su propio provecho invocar su violación. Así, verbig-racia, si una resolución judicial o adminstrativa lesiona bienes o derechos pertenecientes a una sucesión o a una quiebra, es inconcuso que el albacea o el sindico, respectivamente, no pueden impugnarla despojándose de la representación que ostentan, esto es atacarla por sí mismos, como si fueran los sujetos sui juris de tales bienes o derechos. Sobre este particular, y pese a lo evidente de las conclusiones apuntadas, el criterio de la Suprema Corte ha sido veleidoso como en otras muchas cuestiones. STa La misma idea se encuentra sustentada en las ejecutorias de la Quinta Época a que en seguida aludimos; tomo LXIX, pág. 1,329, Martíncz, Gustavo; tomo LXXII. pág. 473, Sauceda, Gregaria; tomo LXXII. pág. 2.622. Villa. Cipriano; tomo XCVI. pág. 555. Maytorena Pesqueíra, Carlos. .sTa Así. en una tesis establece Jo siguiente: "El albacea no posee a nombre propio
los bienes de la sucesión. sino en Su calidad de albacea, por 10 cual, en caso de ser removido, no puede alegar que se le despoja de la posesión, sin que sea obstáculo para ello que el removido alegue la propiedad exclusiva de los bienes hereditarios, porque las cuestiones de propiedad no deben tratarse ni resolverse en el juicio constitucional." (Semanario [udioial de la Federación, tomo XXVII, pág. 1,582, Escobar, Agustina.) En cambio, en una ejecutoria posterior, la Corte adopta el criterio contrario, desentendiéndose de las razones jurídicas que hemos invocado y que apoyan con acierto la tesis anteriormente transcrita. La ejecutoria a que aludimos declara: "El poseedor a título precario, o a nombre propio, no importa cuál sea el origen de esa posesión, tiene derecho a defenderla de cualquiera que trate de detentada; la regla es aplicable, según la jurisprudencia establecida, al simple depositario de unos bienes; y esa posesión no puede ser arrebatada sino mediante juicio y llenando las formalidades esenciales del procedimiento, y cuando esos requisitos no se han observado, es procedente el juicio de garantías... u (Ldem; tomo XXXIII,_ pág. 1,569. "El ÁRuila", Cía. Mexicana de Petróleo.\ Es más, aun la misma junspruuencra es contradictoria sobre la cuestión que hemos planteado. al referirse a Ia oosesíón del depositario. Así, en la tesis 343 del Apéndice al
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5. Es a través del concepto derechos como la garantía de audiencia adquiere gran alcance tutelar en beneficio del gobernado, pues dentro de su connotación se comprende cualquier derecho subjetivo, sea real o personal. Se ha definido a los derechossubjetivos como facultades concedidas a la persona por el orden jurídico, de tal manera que mediante esta idea, que no pretendernos ahondar por no correspondernos, se demarca con claridad el ámbito de los mismos y la esfera de los simples intereses que no estáo protegidos por la mencionada garantía constitucionaL La definición del concepto "derecho subjetivo" ha dado lugar en la Filosofía del Derecho a diversas teorías, tales como la de Windscheid, que hace radicar la esencia del mismo en la voluntad, o la de lhering, expuesta por Del Vecchio, para quien el interés es el elemento substancial de dicho concepto. MOVIéndonos dentro de un terreno positivista, para el solo efecto de explicar el alcance protector de la garantía de audiencia frente a los "derechos" del gobernado en los términos del segundo párrafo del artículo 14 constitucional, nos concretamos a aceptar la tesis de que el derecho subjetivo es una facultad concedida o preservada por la norma jurídica objctiva, Si aplicamos al tema que estamos abordando la doctrina de Bonnecasse, para quien existen dos tipos de situaciones juridicas, podemos explicar los derechos subjetivos como el cúmulo o summum de facultades o pretensiones que adquiere una persona dentro de la situación jurídica concreta en que se coloca, lo que equivale a considerar a la norma objetiva como la fuente de los mismos. En efecto, la situación jurídica concreta no es sino la actualización particular o individual de la situación juridica abstracta, es decir, de la hipótesis general establecida en la norma de derecho objetivo. Ahora bien, ésta, con vista a su abstracción e impersonalidad, instituye obligaciones y derechos entre los sujetos, también abstractos, de las relaciones que consigna. Por ende, en virtud de la referencia que al caso individual realiza la circunstancia actualizadora de la situación jurídica abstracta (hecno, acto, etc.), los derechos y obligaciones imputados a los sujetos generaales de la tomo CXVIll (tesis 142 de la Compilación 1917·1965, tesis 148 del Apéndice 1975. Tercera Sala) (tesis 123 del Apéndice 1985) se asienta que: "El depositario puede pedir amparo s610 cuando se trata. d,el ejercicio de s~s derechos personales o de funciones propias. que son las de guardián o administrador de los bienes. Fuero de esos casos, o sea, cuando los actos quese reclaman afectan a la propiedad y posesión de los bienes sujetos a depositaria, solamente el propietario o el acreedor, m sus respectivos casos, son los que pueden ocurrir al juicio de garantías." Por el contrario, en las tesis 344 del mismo Apéndice (/dem, tesis 143 de la Compilación 1917-1965 y tesis 149 del Apéncíe 1975) se establece que: "Si bien es cierto que el depositario judicial no adquiere la posesión a nombre propio, s{ la tiene a virtud de las funciones especiales que desempeña: y esta posesión la adquiere para tenerla c?mo depositario él nombre de quien, en definitiva, venza en el juicio. o de quien adquiera la pro. p~e~ad de esos. bi~l1e.s. por razón.del procedimiento que se siga en la vfa de apremio; en esta condición e~ deposltar:o tiene perscnu;liJ!ad legal ~tt:-nu para en ejercido de SIlS funciones. ocurrir al amparo con el objeto de ro-¡tar un desposeimiento que, SI bien no le afecta personalmente, sí es con menoscabo de sus funciones de d~J:OSitario, y por consiguiente, en perjuicio de la persona de momento indeterminada, a quien de modo definl~lVo habráde corresponder la indicada posesión." ({ciern, tesis 124 del Apéndice 1985). Tesis 200 del Apbu!tre 1995. Materia Civil.
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norma objetiva, se convierten en derechos y obligaciones particulares, o sea, subjetivos. -Atendiendo a las cOnsideraciones apuntadas, la idea de derecho subjetivo puede concebirse como la facultad que incumbe a un sujeto nacida de una situación jurídica concreta establecida por la actualización del status normativo abstracto y que importa a cargo de otra pe:'SOna obligaciones correlativas. "El derecho subjetivo stricto sensu, dice Recaséns Siches,3T4t es aquella situación en que una persona se halla en una relaci6n jurídica, a virtud de la cual se le atribuye por la norma la facultad de exigir de otra persona el cumplimiento de cierto deber jurídico. En este sentido se dice que una persona tiene un derecho subjetivo stricto sensu o una "pretensión", cuando el último grado de actualización de un deber jurídico de otra persona está a disposici6n de la persona titular o activa. Es decir, según esta acepción estricta, existe un derecho subjetivo a favor de una persona cuando ésta tiene la facultad de exigir el cumplimiento de un deber correlativo de otra, o sea, cuando llegado el momento tiene la facultad de impetrar el auxilio del aparato coercitivo."
De lo anteriormente expuesto se deduce que no cualquier facultad derivada de la norma debe reputarse derecho subjetivo, sino sólo en la medida en que de la situación jurídica concreta nazca o se origine una obligación correspondiente, debiendo ésta preverse en la situación jurldica abstracta legalmente estatuida. Por ende, cuando la norma de derecho objetivo no consigna a cargo de uno de los sujetos abstractos respectivos ninguna obligación a favor del otro, en el status individual no existirá derecho subjetivo, ya que para que esto suceda es menester que la facultad personal inherente a una situación concreta sea imperativa, obligatoria y coercitioa, de tal suerte que el ca-sujeto de su titular deba inexorablemente cumplimentar las pretensiones que mediante aquélla se persiguen. Interpretando el alcance de la garantía de audiencia para tutelar los derechos del gobernado, la Suprema Corte de justicia ha sostenido que cualquiera de ellos está protegidó por el artículo 14- constitucional." d) Garantlas de seguridad jurldica integrantes de la de audiencia
Hemos afirmado que la garantía de audiencia se compone, en los términos del artículo 14- constitucional, de cuatro garantías específicas, necesu Filoso/ía del Derecho, págs. 187-188. Dice al respecto una ejecutoria cuya parte conducente nos permitimos transcríbir: "La posesi~n no e~ el. único derecho qu~ las personas extrañas a un juicio pueden defe~der.en l~ vra constJtu~I~n.al, ya que el articulo 14 de la Carta Magna garantiza contra l~ privación sm forma de JUI~IO, no sólo de Ia posesión, sino de cualquier derecho. y par375
tlcula~ente, cuando e! equejosc no pretende ser amparado en una posesión jurídica sino más bien en Ja tenencia de Ia cosa que le compete a virtud de su derecho de arrendamien.to." (Se,?anari.o Judicial de la F~deraci6n. tomo LVII, pág. 588, Grun, Salvador. En el mismo sentido existen estas otras tesis: tomo XXXV, pág. 1,095, Gamboa Arjona José y tomo XXXV. pág. 1,144, Brisefio, José Trinidad.) , ,
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sariamente concurrentes, y que son: e! juicio previo a la privación; que dicho juicio se siga ante tribunales establecidos con antelación; que en el mismo se observen las formalidades procesales esenciales, y que el hecho que diere origen al citado juicio se regule por leyes vigentes con anterioridad. 1. La primera de las mencionadas garantías se comprende en la expresión mediante juicio inserta en el segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución. El concepto de "juicio", que es de capital importancia para fijar el sentido mismo de dicha garantía específica de seguridad, equivale a la idea de procedimiento, es decir, de una secuela de actos concatenados entre sí afectos a un fin común que les proporciona unidad. Ese fin estriba en la realización de un acto jurisdiccional por excelencia, ° sea, en una resolución que establezca la dicción del derecho en un conflicto jurídico que origina el procedimiento al cual recae. Por ende, el concepto de "juicio" empleado en el artículo 14 constitucional, segundo párrafo, es denotativo de función jurisdiccional, desarrollada mediante' una serie de actos. articulados entre sí, convergentes todos ellos, según se dijo, a la decisión del conflicto o controversia jurídicos. En conclusión, conforme a la expresada garantía específica, para que la privación de cualquier bien tutelado por el artículo 14 de la Constitución sea jurídicamente válida, es menester que dicho acto esté precedido de la función jurisdiccional, ejercida a través de un procedimiento, en el que el afectado tenga plena injerencia a efecto de producir su defensa. Sin embargo, el concepto "juicio" a que nos referirnos, no necesaria. mente supone un real y verdadero conflicto jurídico que deba ser resuelto por una resolución jurisdiccional, en sentido material, sino que dicho conf1icto puede ser presuntivo o ficto o, por mejor decir, potencial. En efecto, basta que en un procedimiento cualquiera se dé oportunidad a la persona a la que se pretenda privar de algún bien jurídico para que se oponga al acto de autoridad respectivo o a las pretensiones de! particular que trate de obtenerlo en su favor, para que se establezca la posibilidad de que surja una verdadera y positiva controversia de derecho. Por tanto, mientras esa oportunidad no sea aprovechada en su duración cronológica por el presunto afectado mediante un acto de privación, el conflicto jurídico permanece en estado latente o potencial, para actualizarse en e! momento en que dicho sujeto formule su defensa o deduzca su oposición. De las consideraciones expuestas se colige que el concepto de "juicio" en que estriba el elemento central de la garantía específica de que tratamos, se manifiesta o traduce en un procedimiento en el que se realice una función jurisdiccional tendiente, como el término lo indica, a la dicción del derecho en un positivo y real conflicto jurídico (resolución jurisdiccional, fallo o sentencia), o en el que Se otorgue o haya otorgado ocasión para que tal conflicto surja o hubiere surgido. Ambas hipótesis, por ende, pueden
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contigurar un JUICIO para los efectos a que se refiere el artículo 14 constitucional en su segundo párrafo. Ahora bien, desde el punto de vista de los efectos del acto de. privación, dicho procedimiento puede substanciarse ante autoridades materialmente jurisdiccionales, o materialmente administrativas, o formal y materialmente judiciales. Entendemos por autoridad jurisdiccional material aquella cuyas funciones primordiales y normales propendan a la dicción del derecho mediante la solución de los conflictos respectivos de acuerdo con la competencia legal que tenga. Así verbigracia, las Juntas de Conciliación y Arbitraje son autoridades materia1mente jurisdiccionales, aunque sean formalmente administrativas, porque sus funciones primordiales o principales estriban en dirimir controversias jurídicas en los casos constitutivos de su respectiva competencia legal y constitucional.
En cambio, una autoridad administrativa material sólo por modo excepcional desempeña funciones jurisdiccionales, ya que su actividad general y principal gira en tomo a la realización de actos substancialmente administrativos. Tal sucede, por ejemplo, con las autoridades fiscales, cuya primordial función consiste en desempeñar actos materialmente administrativos, como son la fijación, calificación y cobro de los tributos legalmente decretados, pero que, sin embargo, tienen atribuciones para resolver las controversias o conflictos que se susciten con el causante, al deducir éste su oposición, antes de
promover el juicio respectivo propiamente dicho ante el Tribunal Fiscal de la Federación. Por último, una autoridad es formal y materialmente jurisdiccional, cuando su actuación principal estribe en decir el derecho en los términos ya expuestos y pertenezca al Poder Judicial local o federal. Pues bien, desde el punto de vista de los efectos de la privación, el juicio de que habla el artículo 14 constitucional en su segundo párrafo se traduce en un procedimiento que válidamente puede desenvolverse· ante las autoridades que indicamos en las siguientes hipótesis generales: l' Ante autoridades materialmente jurisdicciona,les (aunque su índole formal sea administrativa), cuando el bien materia de la privaci6n salga de una esfera particular para ingresar a otra esfera generalmente también particular (juicios civiles y de trabajo). 2' Ante autoridades materialmente administrativas, en caso de que el bien objeto de la privaci6n ingrese a la estera del Estado o cuando dicha privación tienda a satisfacer coercitiuamente una prestaci6n pública individual nacida de relaciones de supra a subordinaci6n. Ello acontece, por ejemplo, en materia fiscal o cuando se trate de hacer efectivas sanciones principalmente pecuniarias por violación a leyes o regla-
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mentos administrativos en que hubiere incurrido el particular, en cuyos casos Jo. oposición de éste se suscita ante las propias autoridades de las que emana el acto atacado o ante el superior jerárquico de las mismas, según se prevenga por la norma correspondiente, pudiendo aquéllas o dicho superior resolver la controversia respectiva, sin perjuicio de las acciones ordinarias que legalmente se concedan al afectado o inclusive de la constitucional de amparo. De esta hipótesis o caso general se excluyen los conflictos que se susciten entre el Estado y el particular, provenientes de las relaciones de coordinación que entre ambos sujetos se bubieren entablado, o sea, cuando la entidad estatal actúa en un plano de igualdad con el individuo realizando actos bilaterales (contratos); en otras palabras, cuando no se trate de la actuación iure imperii del Estado, sino de la iure gestionis del mismo. En esta situación el juicio o procedimiento a que alude el articulo 14 constitucional debe substanciarsc, por referencia analógica, en los términos indicados en la hipótesis que antecede, sin olvidar, claro está, la competencia rígida que se consigna en favor del Poder Judicial Federal respecto a los casos conducentes a que se refieren los artículos 104, 105 y 106 constitucionales. De lo expuesto se colige con claridad que, cuando se trate de un acto administrativo de autoridad o imperio que importe la privación, en detrimento del gobernado, de alguno de los bienes jurídicos tutelados por el artículo 14 constitucional, el juicio o procedimiento a que este precepto alude en su segundo párrafo, es susceptible de ventilarse, de acuerdo con los ordenamientos legales aplicables, ante las mismas autoridades de las que provenga dicho acto o ante sus superiores jerárquicos. Ahora bien, dicho procedimiento debe instituirse legalmente como medio para que el gobernado formule su defensa antes de que se realice en su perjuicio el acto administrativo de privación, ya que, según veremos, antes de éste debe brindarse la oportunidad defensiva para cumplir con la garantía de audiencia consagrada en el articulo 14 constitucional. De esta manera, las leyes que regulen cualquier función administrativa, para observar la mencionada garantia, deben instituir el citado procedimiento cuando prevean verdaderos actos de privación, en los términos en que hemos explicado este concepto. No debe confundirse la preexistencia de la oportunidad legal defensiva al acto de privación, con la impugnabilidad de éste mediante recursos que consignen las leyes normativas de dicho acto. En cl primer caso, es evidente que se observa la garantía de audiencia; mientras que en el segundo, se deja de acatar, en virtud de la anterioridad del acto privativo a la oportunidad de defensa, la cual no se deduciría como previa, sino como posterior a dicho acto a través del medio de impugnación que legalmente se establezca. En puridad constitucional, cuando una ley administrativa faculte a la autoridad que se trate para realizar actos de privación en perjuicio del gobernado, sin consagrar un procedimiento defensivo previo, se estará en presencia de
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una violación a la garantfa de audiencia, aunque la propia ley estatuya recursos o medios de impugnación del mencionado acto. En resumen, cuando se trate de actos administrativos de imperio que se deban realizar frente al gobernado y que tiendan a privarlo de alguno de los bienes juridicos protegidos por el artículo 14 constitucional, el "juicio" a que este precepto alude, puede traducirse en un procedimiento legal que se substancie ante la misma autoridad de la que emanen los citados actos o ante su superior jerárquico como ya dijimos. Conforme a estas ideas, no puede sostenerse válidamente que el "juicio" en -la hipótesis que apuntamos, deba consistir necesariamente en un verdadero y auténtico proceso que se siga ante las autoridades judiciales. Si a los órganos estatales administrativos incumbe legalmente desempeñar las funciones inherentes a los distintos ramos de la administración pública, la defensa previa que el gobernado deba formular, debe enderezarse también ante ellos, dentro del procedimiento que legalmente se instituya. Suponer que dicha defensa deba esgrimirse ante una autoridad judicial, implicaría incidir en un absurdo. En efecto, si el acto de privación va a emanar legalmente de una autoridad administrativa, seria notoriamente aberrativo que fuese una autoridad judicial la que escuchase al gobernado en defensa previa a un acto de privación que no va a provenir de ella. Además, ese ilógico y antijurídico supuesto, significaría un desquiciante entorpecimiento de las funciones administrativas, que suelen manifestarse en actos específicos de privación, ya que la autoridad encargada de su ejercicio tendría que esperar a que se substanciase un proceso ante autoridades judiciales, en el que, una vez producida la defensa del gobernado, se pudiese realizar el acto privativo. Las consideraciones anteriores no son novedosas dentro de la teoría constitucional. Al tratar sobre la facultad económico-coactiva, el ilustre don Ig'lacio L. Vallarta sostuvo semejantes ideas, al referirse específicamente a las obligaciones públicas individuales de carácter fiscal establecidas a cargo de los gobernados conforme a los artículos 31, fracción JI y 33 de la Constitución de 1857. Afirmaba el insigne jalisciense que: "Del mismo modo que no es de la competencia judicial apremiar al ciudadano a tomar las armas, formando de su resistencia una cuestión contenciosa, tampoco lo es hacer efectivo el pago del impuesto, ni aun en el caso que el deudor se oponga a verificarlo para convertir así en judicial, negocio que por su esencia es administrativo", agregando que: "El pago del impuesto no es una deuda nacida del contrato, que la ley civil sancione: es el resultado de una necesidad política, que el Derecho Público consagra. Ese pago no tiene ninguno de los caracteres que al contrato distinguen: sin él, no sólo la existencia del Estado, sino la del mismo utópico pacto social sería imposible; y la resistencia que se le oJ?one, no puede producir una contención de que juzguen los tribunales, porque no hay derecho que esa resistencia legitime, porque no es posible excepción, que la acción social
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enerve, porque la necesidad de los servicios públicos no se rige por las reglas
que determinan las obligaciones del contrato. Y no puede ser judicial el apremio del impuesto, 10 diré viendo la cuestión por otra de sus fases, porque el Poder Administrativo debe tener en su esfera de acción la suma de facultades necesarias, los medios de autoridad indispensables para hacer efectivos los servicios públicos, sin necesidad de pedir auxilio extraño. Reputo tan correctas estas teorías científicas, que sólo subvirtiendo los principios, podría intentarse que en México fuera judicial una atribución, que en todos los países cultos es. administrativa."
S10
3' Ante autoridades judiciales que lo sean formal o materialmente hablando, cuando el bien materia de la privaci6n sea la vida o la libertad personal y, en general, cuando se trate de la materia penal, con apoyo en lo previsto por el articulo 21, primera parte, de la Constituci6n. La jurisprudencia de la Suprema Corte, a propósito de la cuestión relativa a la implicación del concepto "juicio" a quc se refiere el segundo párrafo del articulo 14 constitucional, ha establecido la tesis general en el sentido de que por tal debe entenderse un procedimiento ante autoridades judiciales, al negar a las autoridades' administrativas la facultad de "privar de sus posesiones o derechos a los particulares" ,317 Sin embargo, en una ejecutoria posterior, la Corte admitió tácitamente la posibilidad de que las autoridades administrativas puedan privar a alguna persona de sus propiedades, posesiones o derechos, estableciendo al efecto: "El artículo 14 constitucional, al garantizar la posesi6n, se refiere tanto a las autoridades judiciales como a las administrativas; por 10 que éstas, lo mis.. mo que aquéllas, no pueden privar a nadie de sus propiedades, posesiones o derechos, sin haberle oído previamente en defensa si así procede según el ordenamiento aplicable ... " 378
Por otra parte, en otra ejecutoria posterior, la propia Corte corrobora su antigua jurisprudencia, en el sentido de que las autoridades administrativas no pueden realizar actos de privación en perjuicio de los particulares, de lo que se concluye que, para este Alto Tribunal, el concepto de "juicio" que hemos estado tratando, equivale necesariamente a un procedimiento ante la autoridad judicial. En tal ejecutoria se 'sostiene: "Las autoridades administrativas no son competentes para dirimir conflictos de posesi6n suscitados entre particulares, ni por consiguiente, para desposeer a unos a favor de otros." 379 Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad económíoo-coactíoa, págs. 41 y 42. Apéndice al tomo CXVIII, tesis 167. en relación con la 168. (Tesis 27 y 28 de la Compilaci6n 1917-1965, Segunda Sala.) 318 Semanario Judicial de la Federación, tomo XX, pág. 33, Camus y Teja. STO Semanario Judicial de la Federación, tomo LXXVII. pág. 211. Vega Jiménez. Mecerlo. 316
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Además, existe jurisprudencia que establece que ·Ias autoridades administrativas "carecen de facultades para privar de sus posesiones o derechos a los particulares, lo que no puede hacerse sino por la autoridad judicial y en los términos que la Constitución preoiene".... Sin embargo, esta terminante prohibición 0010 opera frente a dichas autoridades cuando éstas pretenden realizar algún acto de privación en perjuicio del gobernado injiriéndose en la esfera de competencia que corresponde a los jueces para dirimir controversias entre particulares sobre la propiedad, posesión o derechos según se infiere de las ejecutorias que informan a la aludida tesis y que se dictaron por la Suprema Corte a raíz de que la Constitución de 17 entró en vigor. Coincidiendo con nuestro punto de vista emitido en la segunda hipótesis anterior, en el sentido de que el "juicio" a que alude el articulo 14 constitucional, según párrafo, implica un procedimiento seguido ante autoridades materialmente administrativas, cuando la privación tienda a hacer cumplir al afectado por ella alguna obligación pública individual, la jurisprudencia de la Suprema Corte ha sostenido lo siguiente, a prop6sito de la facultad económico-coactiva, que culmina con un acto típico de privación (adjudicación en favor del fisco o de algún postor en remate público del bien o bienes secuestrados) : "El uso de la facultad econ6mico-coactiva por las autoridades administrativas no está en pugna con el artículo 14 constitucional." 381
En conclusión, el concepto de "juicio", que no ha sido explicado por la Suprema Corte en términos claros y precisos para fijar su alcance como primera garantía específica constitutiva de la de audiencia, según puede observarse de las transcripciones anteriormente hechas y que según nuestra opinión debe traducirse en los diversos procedimientos a que se contraen las distintas hip6tesis que apuntamos, debe significar, en su aspecto real y positivo, un elemento previo al acto de privación. En efecto, la palabra "mediante" utilizada en el segnndo párrafo del artículo 14 constitucional es sin6nima de esta expresión: "por medio de". Ahora bien, el "medio", en su acepción lógica, debe necesariamente preceder al fin, pues de otro modo desvirtuarla su propia índole, Por tanto, si el "juicio" de que habla dicho precepto es un medio para privar a alguna perscna de cualquier bien jurídico (la vida, la libertad, las propiedades, posesiones o derechos), es decir, si la "privación" es el fin, obviamente el procedimiento en que aquél se traduce debe preceder al acto privativo, lo cual no amerita mayores comentarios..a82 880 Apéndice al tomo CXVIII, tesis 167. (Tesis 27 de la mencionada Compilación. Segunda Sala.) 381 Apéndice al tomo CXVIlI, tesis 746. (Compilación 1917-1965, tesis 104 y tesis 160 del Apéndice 1975, Segunda Sal.") (Tesis 227 del A~éndiu 1985.) 882 Esta idea ha sido acogida por la Segun-da Sala de la Suprema Corte, como se ad-
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2. A través de la segunda garantía especifica de seguridad jurídica que concurre en la integración de la de audiencia, el juicio cuya connotación hemos delineado anteriormente, debe seguirse ante tribunales previamente establecidos. Esta exigencia corrobora la garantía implicada en e! artículo 13 constitucional, en e! sentido de que nadie puede ser juzgado por tribunales especiales (o por comisión), entendiéndose por tales los que no tienen una competencia genérica, sino casuística, o sea, que su actuación se contraiga a conocer de un determinado negocio para e! que se hubieren creado exprofesamente. Por tanto, el adverbio "previamente", empleado en e! segundo párrafo de! artículo 14 constitucional, no debe conceptuarse como significativo de mera, antelación cronológica, sino como denotativo de la preexistencia de los tribunales al caso que pudiese provocar la privación, dotados de capacidad genérica para dirimir conflictos en número indeterminado, Ahora bien, la idea de tribunales no debe entenderse en su acepción meramente formal, o sea, considerarse únicamente como tales a los órganos del Estado que estén constitucional o legalmente adscritos al Poder Judicial federal o local, sino que dentro de dicho concepto se comprende a cualquiera de las autoridades ante las que debe seguirse el "juicio" de que habla el segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución, en las distintas hipótesis que al respecto apuntamos. De esta guisa, la garantía de audiencia no sólo es operante frente a los tribunales propiamente dichos, es decir, frente a los órganos jurisdiccionales del Estado que lo Sean formal o materialmente hablando, sino en lo tocante a las autoridades administrativas de cualquier tipo que normal o excepcionalmente realicen actos de privación, en los términos en que hemos reputado a éstos. La extensión de dicha garantía individual para proteger al gobcrnado contra las at1toridades administrativas cuando se trate de privaciones, está corroborada por la Suprema Corte en una tesis que a continuación transcribimos: "Las garantías individuales del articulo 14 constitucional se otorgan para evitar que se vulneren los derechos de los ciudadanos sujetos a cualquier procedimiento, bien sea administrativo, civil o penal, por 10 que es errónea la apreciación de que sólo son otorgadas para los sujetos del último." 888
La idea que se contiene en la tesis mencionada se ha corroborado por la Scgunda Sala de la misma Suprema Corte, al sostener lo siguiente: vierte de la ejecutoria que aparece publicada en el tomo LXI, pág. 64 y que se dictó con fecha 20 de julio de 1961 en el amparo en revisión 6,840/61, Francisco Osorio Carrillo. (Sexta Época del Semanario Judicial de la Federaoión.} 383 Semanario Judicial de la Federación, tomo L, pág. 1,552. La misma idea se contiene en la ejecutoria dictada en el amparo en revisión 7,554/61, Delfino Islas. Tomo LXVII, página 18, Segunda Sala. Scxta Epoca,
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"No es exacto que s6lo las autoridades judiciales son constitucionalmente competentes para privar de sus propiedades y derechos a los particulares, en
los casos en que la ley aplicable asi lo prevenga. Si bien, el segundo párrafo del artículo 14 constitucional exige para ello "juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos", es tradicional la interpretación relativa a que los tribunales previamente establecidos no son exclusivamente los judiciales, sino también las autoridades administrativas, a quienes la ley ordinaria confiere competencia para ello, pero eso sí, respetando la previa audiencia, la irretroactividad de la ley, las formalidades esenciales del procedimiento y la apli-: cación exacta de la ley. Esta interpretación tradicional se debe a que por la complejidad de la vida moderna sería imposible que el Estado cumpliera sus funciones públicas con acierto, prontitud y eficacia, si tuviera siempre que acudir a los tribunales judiciales para hacer efectivas sanciones establecidas en las leyes." B84-
3. En cualquier procedimiento en que consista el juicio previo al acto de privación deben observarse o cumplirse las formalidades procesales esenciales, lo cual implica la tercera garantía específica integrante de la de audiencia. Las formalidades mencionadas encuentran su razón de ser en la propia naturaleza de todo procedimiento en el que se desarrolle una función jurisdiccional, esto es, en el que se pretenda resolver un conflicto jurídico, bien sea que éste surja positivamente por haberse ejercitado la defensa respectiva por el presunto afectado, o bien en el caso de que se haya otorgado la oportunidad de que se suscite. sin haberse formulado oposición alguna (juicios o procedimientos en rebeldia), en la inteligencia de que, según hemos afirmado, dicha función es de realización necesaria cuando se trate de un acto privativo en los términos que expusimos este concepto con antelación. Ahora bien, la decisión de un conflicto jurídico impone la inaplazable necesidad de conocer éste, y para que el órgano decisorio (tribunal previamente establecido) tenga real y verdadero conocimiento del mismo, se requiere que el sujeto respecto del que se suscita manifieste sus pretensiones. De esta manera, la autoridad que va a dirimir dicho conflicto, esto es, que va a decir el derecho en el mismo, tiene como obligación ineludible, inherente a toda función jurisdiccional, la de otorgar la oportunidad de defensa para que la persona que vaya a ser víctima de un acto de privación externe sus pretensiones opositoras al mismo. Es por ello por lo que cualquier ordenamiento adjetivo, bien sea civil, penal o administrativo, que regule la función jurisdiccional en diferentes materias, debe por modo necesario y en aras de la índole misma de esta función, estatuir la mencionada oportunidad de defensa u oposición, lo que se traduce en diversos actos procesales, siendo el principal la notificación al presunto afectado de las 884.
Informe de 1969. Tribunal Pleno, pág. 216, primera parte.
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exigencias del particular o de la autoridad, en sus respectivos casos, tendientes a la obtenci6n de la privaci6n. Además, como toda resoluci6n jurisdiccional debe decir el derecho en un conflicto jurídico apegándose a la verdad o realidad, y no bastando para ello la sola formaci6n de la controversia (litis en sentido judicial) mediante la formulaci6n de la oposici6n del presunto afectado, es menester que a éste se le conceda una segunda oportunidad dentro del procedimiento en que tal funci6n se desenvuelve, es decir, la oportunidad de probar los hechos en los que finque sus pretensiones opositoras (oportunidad probatoria). Por ende, toda ley procesal debc instituir dicha oportunidad en beneficio de las partes del conflicto jurídico y, sobre todo, en favor de la persona que va a resentir en su esfera de derecho un acto de privaci6n. Pues bien, cuando un ordenamiento adjetivo, cualquiera que éste sea, consigna dos oportunidades, la de defensa y la probatoria, puede decirse que las erige en formalidades procesales, las cuales asumen el carácter de esenciales, porque sin ellas la funci6n jurisdiccional no se desempeñaría debida y exhaustivamente. En sentido inverso, si una ley procesal s610 consigna como formalidad una de tales oportunidades, lo que ocurre muy frecuentemente en varios ordenamientos positivos, ostentará indiscutiblemente el vicio de inconstitucionalidad, al auspiciar una privaci6n sin establecer la concurrencia necesaria de ambas ocasiones indispensables para la debida culminaci6n de la funci6n multicitada. En las diferentes leyes adjetivas, la oportunidad de defensa se traduce en distintas formas procesales, tales como las notificaciones, el emplazamiento, el término para contestar o para oponerse a las pretensiones de privaci6n o al pretendido acto privativo, ctc., y, consiguientemente, la contravenci6n a cualquiera de ellas significa simultáneamente la violaci6n a la formalidad procesal respectiva, esto es, a la garantía de audiencia a través de dicha garantía de seguridad jurídica. Por lo que atañe a la oportunidad probatoria, ésta también se manifiesta, en la normaci6n adjetiva o procesal, en diferentes elementos del procedimiento, tales como la audiencia o la dilación probatorias, así como en todas las reglas que conciernen al ofrecimiento, rendici6n o desahogo y valoraci6n de probanzas. La inobservancia de alguna de las exigencias procesales cn que ambas formalidades se ostentan, está considerada por los artículos 159 y 160 de la Ley de Amparo como privaci6n de defensa en perjuicio del quejoso (gobernado), tomándose el concepto de "defensa" en su sentido lato, o sea, como comprensivo de la facultad de oposici6n (defensa en sentido estricto) y de la probatoria. Tal consideraci6n, establecida respecto a los juicios civiles y penales, puede hacerse extensiva por analogía a los juicios o proeedimientos administrativos mediante los cuales se ejercite la funci6n jurisdiccional como condici6n sine qua non de todo acto de priva-
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ción, según se infiere de lo dispuesto por el párrafo segundo, fracción 11, del artículo 114 de la Ley Reglamentaria de los artículos 103 Y 107 constitucionales. Además de las formalidades esenciales del procedimiento. dentro de éste existen ciertas formalidades llamadas "secundarias", cuya violación no importa contravención
a la garantía de audiencia, consistiendo en todos aquellos actos. elementos. formas o requisitos procesales que no implican la sustentación normativa de las dos oportunidades mencionadas. Así, verbigracia, la forma de un juicio, el auto que admite una demanda en de. terminada vía, el proveído que establece la eficacia procesal de un recurso, etc., son elementos de formalidad secundaria cuya existencia o realización contra legem no im-
porta necesariamente la infracción a la garantía de audiencia, como ya se indicó. Sobre
este particular, y refiriéndose concretamente al auto admisorio de una demanda, la Suprema Corte ha sostenido que: "El auto que admite la demanda en determinada vía, no constituye violación substancial de las leyes del procedimiento, ya que no priva de defensa al demandado, que tiene durante el transcurso del juicio amplio campo para defenderse ."~85
4. Por último, la cuarta garantía específica de seguridad jurídica que configura la de audiencia estriba en que el fallo o resolución culminatoria del juicio o procedimiento, en que se desarrolle la función jurisdiccional, deba pronunciarse conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho, es decir, al que constituya la causa eficiente de la privación. Esta garantía específica corrobora la contenida en el párrafo primero del artículo 14 constitucional, o sea, la de la no retroactividad legal y, por tanto, opera respecto a las normas substantivas que deban aplicarse para decir el derecho en el conflicto jurídico, pues por lo que concierne a las adjetivas, éstas, en la mayoría de los casos, pueden dotarse de eficacia retrospectiva sin incidir en el vicio de retroactividad, salvo las excepciones que apuntamos al estudiar el tema correspondiente. e)
Algunas excepciones a la garantía de audiencia
Como toda garantía individual, la de audiencia no opera por modo absoluto. Ello quiere decir que por regla general todo gobernado, frente a cualquier acto de autoridad que importe privación de alguno de los bienes jurídicos tutelados por el artículo 14 constitucional, goza del derecho público subjetivo de que se le brinden las oportunidades defensiva y probatoria antes de que se realice en su perjuicio el acto privativo. Sin embargo, con vista a diversas razones de interés general, la Constitución consigna algunas excepciones al goce de la garantía de audiencia, establecidas sobre la base de la naturaleza de determinados actos de autoridad, excepciones que, dentro de un terreno estrictamente jurídico, sólo es posible calificarlas, desde el punto de vista de su justificación o injustificación, con un criterio axiológico o estrictamente sociológico (económico y político) y no a través de un ángulo ju!lBS Semanario Judicial de la Federaci6n, tomo XXI, pág. 986, Lacroix, Matilde, en relación con la tesis jurisprudencial 325. dél Apéndice al tomo CXVlII. (Tesis 137 de la Compilación' 1917-1965, Y 143 del Apénd;a 1975, Tercera Sala.) (TtSis 119 del Apéndia 1985, Mal. Gen. ). TtSis 202 del Apéndice 1995. MaIn"ia Común.
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rídico-positivo, en virtud del principio de la supremacía constitucional, que convierte a la Ley Fundamental en el ordenamiento sobre el cual nada existe y bajo el cual existe todo en orden de la normación por el Derecho. Ahora bien, las excepciones a la garantia de audiencia sólo deben consignarse en la Constitución, atendiendo a la circunstancia de que, por significar limitaciones a los derechos públicos individuales del gobernado, la fuente formal única de las mismas es la Ley Suprema. Así, dentro de nuestro orden constitucional podemos apuntar las siguientes principales excepciones a dicha garantía: 1. La que se prevé en el articulo 33 de la Constitución, en el sentido de que los extranjeros que juzgue o estime indeseables el Presidente de la República, pueden ser expulsados del país, sin juido preuio; 2. La que se desprende del artículo 27 constitucional en lo referente a las expropituiones por causa de utilidad pública, conforme al cual el Presidente de la República o los gobernadores de los Estados, en sus respectivos casos, pueden, con apoyo en las leyes correspondientes, dictar el acto expropiatorio antes de que el particular afectado produzca su defensa, la que, sin embargo, puede ser previa, según lo consigne el ordenamiento que regule dicho acto de autoridad, puesto que el párrafo segundo de la fracción VI de dicho precepto remite a la legislación secundaria federal o local "la determinación de los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada" y de acuerdo con la que "la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente". Esta excepción ha sido confirmada por la jurisprudencia de la Suprema Corte en una tesis que asienta: "En materia de expropiación. no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma Carta Fundamental. "386
Es evidente que el hecho de que el particular no goce de la garantía de audiencia frente a actos expropiatorios, no significa que éstos no puedan impugnarse jurídicamente mediante el juicio de amparo, el cual, como es obvio, no procederá por violación a dicha garantía, pero sí en el caso de que la expropiación contravenga la de legalidad consignada en la primera parte del artículo 16 constitucional, al infringirse el propio articulo 27 mencionado o la legislación secundaria respectiva. La excepción a la garantía de audiencia de que tratamos tiene, a su vez, una salvedad muy importante y que consiste en que, si dicha garan/fa se establece en materia expropiaunia por la ley
secundaria respectiva, los decretos de expropiadón que con base en ella se expidan, deben acatarla, y si la infringen, por ende violan el segundo párrafo del articulo 14 constitucional. - rn, 386
Apéndice al tomo CXVIII, tesis 468. Tesis 97 de la Compilación 1917-1965 y 391 del
Apindiu 19". Segunda Sala. Informe de 1970. Tribunal Pleno, págs. 288 a 289. Tesis 33 del Aprodice 1985, Pleno. T"" 65 delApindU:e 1995. Materia Adminis'rativa. 386 bis Este último criterio ha sido sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte al referirse específicamente al derecho de audiencia que previene el artfculo 344 de la Ley Federal de Reforma Agraria. expresándose nuestro máximo Tribunal al respecto, en los siguientes términos:
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La tesis jurisprudencial que hemos invocado ha sido ya cuestionada por los mismos ministros de la Suprema Corte. Así, en un caso concreto se debatió el tema de si tal tesis debe o no prevalecer. En el correspondiente debate siete de ellos decidieron afirmativamente y cuatro negativamente. Sin embargo, todos ellos coincidieron en que la aludida tesis, independientemente de su subsistencia o insubsistencia, concierne a las expropiaciones de bienes de propiedad privada y no a las de bienes ejidales o comunales que evidentemente no tienen este carácter. Tanto el voto mayoritario como el minoritario sostuvieron esta posición. El aludido debate y las intervenciones de los señores ministros se publicaron en un opúsculo titulado "Garantia de Audiencia en Materia de Expropiacum" por la misma Suprema Corte en agosto de 1999. En otras palabras dichos altos funcionarios judiciales federales, determinaron que la tesis jurisprudencial que establece la inoperatividad de la garantía de audiencia en materia expropiatoria s610 rige cuando los bienes afectados son de propiedad privada, es decir, no de propiedad ejidal o comunal. 3. La Suprema Corte ha establecido otra excepción o salvedad a la garantía de audiencia en materia trdnuaria, en cuanto que antes del acto que fue un impuesto, la autoridad fiscal respectiva no tiene la obligación de escuchar al causante. También ha estimado, en congruencia con esta idea, que las leyes fiscales no deben necesariamente consignar ningún procedimiento para que, conforme a él, se brinde oportunidad a los sujetos tributarios para disunir los impuestos, derechos o aprovechamientos antes de que estas prestaciones se señalen en cada caso. El fundamento que se aduce a esta excepción o salvedad consiste en consideraciones de política fiscal, basadas en la naturaleza misma de las prestaciones mencionadas. Asienta la Corte al respecto que .....como el Fisco se encarga de cobrar los impuestos determinados por las leyes para el sostenimiento de las instituciones y de los servicios públicos, es evidente que dicho cobro tiene que hacerse mediante actos ejecutivos y unilaterales que si bien pueden ser sometidos a una revisión posterior a solicitud de los afectados, no pueden quedar paralizados por el requisito de audiencia previa, porque de esa manera podría llegar el momento en que las instituciones y el orden constitucional desaparecieran por falta de los elementos económicos necesarios para su subsistencia. Por tanto, en materia tributaria no rige la garantía de audiencia previa al grado de que el legislador tenga que establecerla en las leyes impositivas". "No puede exigirse el establecimiento de una audiencia previa en beneficio de los afectados y en relación con la fijación de un impuesto. toda vez que esa fijación, para cumplir con los fines de tributación) debe ser establecida unilateralmente por el Estado e inmediatamente ejecutiva, ya que sería-sumamente grave que fuese necesario llamar a los particulares afectados para que objetaran previamente la determinación de un impuesto. lo que pa. ralizaría los servicios c;otTespo~dientes ..."lIB? "Cuando el legislador ordinario establece la garantía de audiencia previa a la expropiación. como lo hizo en el artículo 344 de la.Ley Federal de la Reforma Agraria, tal requisito constituye una nonna esencial del procedimieuto'y'su inobservancia se traduce en violación al articulo 14 de la.Constitud6n Pederal. ttnfomu de 1976. Segunda Sala, págs. 39 y 40.) lJ8? Semanario Judicial de la Federación. Sexta Época. Vol. XCVII. julio de 1965, Ejecutorias del Pleno, págs. 28 a 44.ldem, tomo ev, págs. 85 Y 86 (marzo de 1966), y tomo LVI. pág. 136. ídem, Tesis 79 del AphuJiu 1995, Materia C
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Este criterio ha sido ya adoptado por la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte, cuya tesis respectiva establece que: 'Teniendo un gravamen el carácter de impuesto, por definición de la ley, no es ne-
cesario cumplir con la garantía de previa audiencia establecida en el artículo 14 constitucional, ya que el impuesto es una prestación unilateral y obligatoria y la audiencia que se puede otorgar a los causantes es siempre posterior a la aplicación del impuesto. que es cuando existe la posibilidad de que los interesados impugnen. ante las propias autoridades, el monto y el cobro correspondiente. y basta que la ley otorgue a los causantes el derecho de combatir la fijación del gravamen, una vez que ha sido determinado, para que en materia hacendaria se cumpla con el derecho fundamental de audiencia, consagrado por el artículo 14 constitucional, precepto que no requiere necesariamente, y en todo caso, la audiencia previa, sino que, de acuerdo con su espíritu. es bastante que los afectados sean oídos en defensa antes de ser privados de sus propiedades. posesiones o derechos. "388
Puede inferirse fácilmente que el anterior criterio responde a las ideas expuestas por Vallarta tendientes a estimar que la facultad económico-coactiva no es contraria al artículo 14 constitucional, atendiendo a la necesidad, urgencia y premura con que el Estado debe proceder para fljar y recaudar los impuestos, que entrañan obligaciones públicas individuales de carácter económico y cuyo cumplimiento está directamente destinado a sufragar los gastos públicos de muy variada índole, objetivo éste que no se lograría con la ductilidad y prontitud que su consecución requiere; si se observara previamente a tales actos la garantía de audiencia. Pero prescindiendo de estas consideraciones, que estimamos atingentes, existe una razón de carácter estrictamente constitucional para apoyar la inoperancia de la garantía de audiencia' en el caso que tratamos. Ya hemos afirmado que el acto de autoridad condicionado por la citada garantía es un acto de privación. Ahora bien, la determinación de un tributo y su cobro no presentan esta naturaleza en sentido estricto, puesto que se traducen en prestaciones de dar que se imponen a los causantes sin que en sí mismas impliquen la desposesión de un derecho o de un bien que se comprenda dentro de su esfera jurídica. Si esas prestaciones no se realizan o hacen efectivas, la autoridad fiscal ejercita la facultad económico-coactiva, la cual culmina con el remate y adjudicación de los bienes o derechos del causante que se hayan secuestrado administrativamente para asegurar los intereses fiscales. Tales actos sí revisten el carácter de actos de privación, pues mediante ellos se reduce O merma la esfera jurídica del sujeto contra quien se hubiesen ejecutado. Por esta causa, antes de que se efectúen sí debe otorgarse al causante que haya incurrido en impago de las prestaciones fiscales, las oportunidades defensivas y probatoria en que radica la esencia de la garantía de audiencia, sin que ésta deba ser observable con antelación al señalamiento del tributo y a su cobro, con el cual se inicia el desempeño de la citada facultad. Esta aserción no implica que con posterioridad a la ftiación de un impuesto o de cualquiera otra gabela fiscal, el causante no tenga el derecho de impugnarla mediante los recursos ordinarios o medios de defensa legal procedentes, e inclusive. a través de la ac3..
llpindiu 1985, tesis 8, Pleno. klem; Apindiu 1995, tesis 79, Materia (;qi¡,liltu:ionlJi.
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ción de amparo si esos recursos o medios legales no se establecen normativamente. La misma Suprema Corte así lo ha considerado, al sostener que "cuando se trata de contribuciones, la audiencia que se puede otorgar a los causantes es siempre posterior a la fijación del impuesto, que es cuando existe la posibilidad de que los interesados impugnen ante las propias autoridades el monto y el cobro correspondiente, y basta que la ley otorgue a los causantes el derecho de combatir la fijación de impuesto, una vez que ha sido determinado por las autoridades fiscales, para que en materia hacendaria se cumpla con el derecho fundamental de audiencia consagrado por el artículo 14 constitucional, precepto que no requiere necesariamente y en todo caso la audiencia previa, sino que de acuerdo con su espíritu, es bastante, que los afectados sean oídos en defensa antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos" )189 4, Tampoco es observable la garantía de audiencia tratándose de órdenes judiciales de aprehensión, salvedad que se deriva del mismo artículo 16 constitucional, cuyo precepto, al establecer los requisitos que el libramiento de aquéllas debe satisfacer, no exige que previamente a él se oiga al presunto indiciado en defensa, pues únicamente determina que dichas órdenes estén precedidas por alguna denuncia, acusación o querella respecto de un hecho que legalmente se castigue con pena corporal, apoyada en declaración bajo protesta "de persona digna de fe" o en otros datos "que hagan probable la responsabilidad del inculpado", Así como la jurisprudencia de la Suprema Corte ha estimado que la citada garantía no opera en los casos de expropiación porque en e! procedimiento respectivo que señala e! artículo 27 de la Constitución no se incluye la audiencia en favor del presunto afectado, con e! mismo criterio debe concluirse que este derecho no está incorporado a las condiciones sobre las que descansa toda orden judicial de aprehensión y que ftia e! artículo 16 de la Ley Suprema. Sin embargo, debemos advertir que la mencionada garantía sí se establece en la fase inuestigatoria de los delitos, pues mediante reforma practicada al artículo 20 constitucional e! 2 de julio de 1996, el penúltimo párrafo de este precepto dispone que e! indiciado o imputado gozará de las garantías previstas en las fracciones 1, V, VII YIX de! mismo, de cuyo texto se infiere e! derecho de ser oído en defensa y de ofrecer y rendir pruebas. 5. Otra salvedad a la garantía de audiencia es la que concierne a la materia agraria, en cuanto que los propietarios o dueños de predios afectables por dotación de tierras, bosques yaguas en favor de núcleos de población, no deben ser escuchados en defensa por las autoridades respectivas antes de que se dicte el mandamiento de posesión provisional del gobernador de la entidad federativa de que se trate y se pronuncie la resolución presidencial que decrete la dotación aludida. En otras palabras, las autoridades agrarias no tienen la obligación constitucional de otorgar ningún plazo a tales propietarios o dueños para que éstos formulen sus defensas y aporten las pruebas pertinentes antes de que se realicen los mencionados actos de privación, SS9
Véase la nota 387.
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atendiendo a la salvedad indicada, cuyo fundamento descansa en las consideraciones jurídicas que a continuación exponemos. Conforme a la fracción X del artículo 27 de la Constitución Federal, "Los núcleos de población que carezcan de ejidos o que no puedan lograr su restitución por falta de títulos, por imposibilidad de identificarlos o porque legalmente hubieren sido enajenados, serán dotados con tierras yaguas suficientes para constituirlos, conforme a las necesidades de su población, sin que en ningún caso deje de concedérseles la extensión que necesiten, y al efecto se expropiará por cuenta del Gobierno Federal el terreno que baste a ese fin, tomándolo del que se encuentre inmediato a los pueblos interesados." Fácilmente se advierte que la dotación a que se refiere la disposición constitucional transcrita entraña un acto expropuuorio, por lo que respecto de éste es perfectamente aplicable la jurisprudencia que establece que en materia expropiatoria no rige la gárantía de audiencia y a la cual aludimos en el párrafo 2 que antecede. A mayor abundamiento, de los párrafos primero y segundo de la fracción XIV de dicho artículo 27 se infiere la misma conclusión, ya que las prescripciones en ellos involucradas determinan que los propietarios afectados con resoluciones dotatorias o restitutorias de ejidos yaguas no tendrán ningún derecho, sino sólo el de "acudir al Gobierno Federal para que les sea pagada la indemnización correspondiente". La enfática locución "no tendrán ningún derecho" excluye evidentemente el que atañe a "ser escuchado en defensa", es decir, al derecho público subjetivo esencialmente inherente a la garantía de audiencia.:589bis Independientemente de las anteriores razones jurídicas, la salvedad de que tratamos se apoya en la índole misma del procedimiento dotatorio de tierras yaguas en favor de los núcleos de población que carezcan de estos elementos naturales, procedimiento que indiscutiblemente es de interés social, ya que es el medio primario para realizar la reforma agraria en favor de las masas campesinas de México. Si las autoridades agrarias tuviesen la obligación constitucional que impone la garantía de audiencia, en el sentido de escuchar en defensa a los propietarios o dueños de los predios afectados por dotación antes de decretar este acto, el consabido procedimiento, que de suyo es lento, se demoraría indefinidamente en detrimento de los núcleos de población interesados, ya que por cualquier irregularidad, vicio o defecto en la notificación inicial, los mencionados propietarios o dueños estarían siempre en la posibilidad de dilatar, mediante maniobras legales, la finalización del mismo que culmina con la resolución presidencial dotatoria.w? 389 bis Las fracciones aludidas se derogaron por Decreto Congresional de 2 de emro de 1992. publicado ,t dfa 6 sigu;."u. ssc El articulo 297 de la Ley Federol de Reformo Agrnria publicada en el Diario Ojiaa/ el 16 de abril de 1971 dispone que los propietarios que resulten presuntos afectados en los procedimientos dotatorios "podrán ocurrir por escrito a las Comisiones Agrarias Mixtas exponiendo lo que a su derecho convenga, durante la tramitación del expediente y hasta cinco días antes de que aquéllas rindan su dictamen al Ejecutivo local", agregando que "Los alegatos y documentos que con posterioridad se ofrezcan, deberán presentarse ante el delegado agrario en el plazo a que se refiere el artículo 295 (30 días) para que se tomen en cuenta al hacerse la revisión del
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f) La garantla de audiencia frente a las leyes
El criterio sustentado por la Suprema Corte respecto a esta cuestión ha sido en el sentido de considerar que la garantía de audiencia es efectiva aun frente a las leyes, de tal suerte que el Poder Legislativo debe acatarla, instituyendo en las mismas los procedimientos en los que se conceda al gobernado la oportunidad de ser escuchado en defensa por las autoridades encargadas de su aplicación, antes de que, a virtud de ésta, se realice algún acto de privación autorizado normativamente. Las tesis en que tal criterio se emite SOn lo suficientemente explicitas, consignándose con toda claridad la fundamentación y alcance de la garantía de audiencia frente a las normas de derecho, por lo que nos permitiremos transcribir sus respectivas consideraciones : "Haciendo un análisis detenido de la garantía de audiencia de que se trata, para determinar su justo alcance, es menester llegar a la conclusión de que si ha de tener verdadera eficacia, debe constituir un derecho de los particulares no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales -las que en todo caso deben ajustar sus actos a las leyes aplicables y, cuando éstas determinen en términos concretos la posibilidad de que el particular intervenga a efecto de hacer su defensa-, sino también frente a la autoridad legislativa, de tal manera que ésta quede obligada, para cumplir el expreso mandato constitucional, a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los in~
teresados y se les dé oportunidad de defenderse, en todos aquello; casos en que puedan resultar afectados sus derechos. De otro modo, de admitirse que la garantía de audiencia no rige para la autoridad legislativa y que ésta puede en sus leyes omitirla, se sancionaría una omnipotencia de tal autoridad y se dejaría a los particulares a su arbitrio, lo que evidentemente quebrantaría el principio de la supremacía constitucional, y sería contrario a la intención del Constituyente, que expresamente limitó, por medio de esa garantía, la actividad del Estado en cualquiera de sus formas,"
Posteriormente, en las mismas tesis a que aludimos, la Suprema Corte establece que la garantía de audiencia que todo gobernado tiene frente a expediente", Este precepto no debe interpretarse en el sentido de que consagra la garantía de audiencia en favor de dichos propietarios, ya que únicamente les otorga la oportunidad de comparecer en el procedimiento dotatorio de primera instancia formulando alegatos y presentando pruebas, oportunidad que no entraña la obligación, a cargo de las autoridades agrarias, en el sentido de concederles necesariamente un plazo dentro del cual deban ser oídos en defensa y recibidas sus probanzas. La única obligación que dicho articulo 297 impone a las autoridades que conozcan de dicho procedimiento en segunda instancia y específicamente al Presidente de la República como suprema autoridad agraria, consiste en que tomen en cuenta las alegaciones y los documentos que hubiesen formulado y exhibido dichos propietarios, obligación cuyo incumplímiento traducirla la violación a la garantía de legalidad instituida en el artículo 16 constitucional, pero no a la garantía de audiencia, ya que, se insiste. tal precepto secundario no establece el deber de escuchar ni de recibir pruebas en favor de los multicitados propietarios, sino que implica una mera oportunidad para éstos en el sentido ya indicado.
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las autoridades legislativas en los términos apuntados, no debe eonsignarse legalmente con las solemnidades y formalidades de los procedimientos judiciales propiamente dichos, sino que es suficiente que se prevea en las leyes, en el sentido de otorgar a los particulares la oportunidad de ser oídos y de formular sus alegatos contra el acto aplicativo que tienda a privarlos de cualesquiera de los bienes jurídicos que menciona el artículo 14. Dice así la parte conducente de dicha tesis: "Esto no quiere decir desde luego, que el procedimiento que se establezca en las leyes a fin de satisfacer la exigencia constitucional de audiencia del interesado cuando se trate de privarlo de sus derechos, tenga necesariamente los caracteres del procedimiento judicial, pues bien pueden satisfacerse los requisitos a que se contrae la garantía mediante un procedimiento ante las autoridades administrativas, en el cual se dé al particular afectado la oportunidad de hacer su defensa y se le otorgue un mínimo de garantías que le aseguren la posibilidad de que, rindiendo las pruebas que estime convenientes y formulando los alegatos que crea pertinentes, aunque no tenga la misma formalidad que en el procedimiento judicial, la autoridad que tenga a su cargo la decisi6n final tome en cuenta tales elementos para dictar una resolución legal y justa".
Congruente con las consideraciones anteriormente formuladas, la misma Suprema Corte, en las- tesis a que nos referimos, llega a la conclusión de que toda ley ordinaria que no consagre la garantla de audiencia en favor de los particulares en los términos a que se ha hecho referencia con (interioridad, debe declararse inconstitucional .... En otras palabras, toda ley que no instituya las dos formalidades procesales esenciales a que en otra ocasión anterior aludimos, es decir, la de defensa u oposición al potencial acto privativo y la probatoria, será evidentemente violatoria de las disposiciones constitucionales implicadas en el segundo párrafo del artículo l4 constitucional. La declaración de inconstitucionalidad de las leyes omisas de la garantía de audiencia puede hacerse por el Poder Judicial Federal a través del juicio de amparo cuando no sólo examine si las autoridades responsables ajustaron o no el acto de privación a la ley aplicable (legalidad), sino al constatar si ésta implanta alguna oportunidad de defensa y de prueba en favor del afectado y si, por ende, el legislador acató la garantía de audiencia consignada en dicho precepto constitucional. Por otra parte, las tesis de la Suprema Corte de que tratamos condicionan la eficacia jurídica de la garantia de audiencia en materia legislativa a tres supuestos, cuya exposición transcribimos en seguida: . "El primero de estos supuestos, que viene siendo una condición sine qua non (..,) el de que exista un derecho que se trate de privar al particular, ya que tal es la hipótesis prevista por el artículo 14. Esto quiere decir, que cuando no existe ningún derecho, no puede haber violación a la garantía de audiencia, porque entonces falta el supuesto que condiciona la vigencia de la misma, y 891
De esta consideración se excluyen las leyes [uoales, según afirmamos.
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las
no pueden producirse conSecuencias que prevé el precepto constitucional que la establece. Así sucede, por ejemplo, en aquellos casos en que el particular tiene un interés, pero no un derecho; es titular de lo que se llama intereses simples, o sea, intereses materiales que carecen de tutela jurídica, pero no tiene un derecho subjetivo que pueda hacer valer frente a las autoridades y los demás particulares. Asi sucede también cuando los particulares están disfrutando del ejercicio de una facultad de soberanía, que corresponde al Estado,
y que éste les ha delegado temporalmente por estimar que de esa manera se obtenía una mejor satisfacción de las necesidades colectivas que estaban a su cargo, como pasa con facultades como las de policía sanitaria, transporte de correspondencia y otras semejantes. "Un segundo supuesto para que opere la garantía que se examina, es el de que la audiencia sea realmente necesaria, que la intervención del particular en el procedimiento que" puede culminar con la privaci6n de sus derechos, a fin de hacer la defensa de sus intereses, sea en verdad indispensable. En efecto, la
audiencia de que se trata -que también ha sido llamada 'la colaboración del particular' en el procedimiento-- consiste fundamentahnente en la oportunidad que se concede al particular para intervenir con objeto de hacer su defensa, y esta intervenci6n se concreta en dos aspectos esenciales: la posibilidad de rendir pruebas que acreditan los hechos en que se finque la defensa y la de producir alegatos) para apoyar, con las argumentaciones jurídicas que se estimen pertinentes, esa misma defensa. Esto supone naturalmente la necesidad de que haya hecho que probar y datos jurídicos que determinar con claridad para que se proceda a la privación de esos derechos, porque de otra manera, cuando esa privación se realiza -tratándose de procedimientos seguidos por la autoridad administrativa- sobre la base de elementos claramente predeterminados en la ley de una manera fija, de tal suerte que a la propia autoridad no le quede otro camino que el de ajustarse a los estrictos términos legales, sin que haya margen alguno en el que pueda verter su arbitrio, la audiencia resulta prácticamente inútil, ya que ninguna modificación se podrá aportar." En otras palabras, conforme a dicho supuesto la garantia de audiencia en materia legislativa debe consignarse en las leyes cuando la aplicación de las disposiciones de que se trate no sea automática o fatal, inexorable, es decir, que para que se realice el acto de privación previsto legalmente en la esfera jurídica de los particulares, se deba determinar previamente si en el caso concreto de que se trate existen o concurren las causas generadoras de la privación implicadas en la situación normativa abstracta. "Un tercer supuesto para que entre en juego la garantía de- audiencia es el de q~: las disposiciones del articulo 14 que ~a ~~onocen y consagran, no estén modijicadas por otro precepto de la Constitución Federal (nosotros diñamos ex~pciona?~), como aconte~e en el a;so de las expropiaciones por causa de utilidad pública a que se r~fler~ e.l artIculo. 27 de la propia Constitución, en las que, como se ha establecido jurisprudencialmente, no se requiere la audiencia del particular afectado." ·89.2
Por último, -debemos enfatizar que la garantia de audiencia frente a las leyes no implica que 105 presuntos o posibles afectados deban tener oportunidad de ser escuchados durante el proceso de formación legislativa por el !l92 Las tesis cuyas consideraciones hemos transcrito y someramente comentado, se pueden consultar en los siguientes Informes anuales: el de 1944, Segunda Sala, pág. 63; el de 1946, Segunda Sala, pág:. 61~ el de 1947, Segunda Sala, pág. 26 Yel de 1970, pleno, página 261. Idem.lnfor. me de 1982, Fesis l , Pleno. Tesis 80 del Apindice 199J. Materia Constitucional.
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órgano legislador o sus comisiones y mucho menos por el Ejecutivo de quien provenga la iniciativa correspondicntc.t'" b l s Si en algunas ocasiones y atendiendo a la importancia social, económica o cultural que revista alguna iniciativa legal, se recaban las opiniones de los sectores vinculados a su contenido, tal recabación no es consecuencia de ninguna obligación inherente a la invocada garantía constitucional, sino que denota la conveniencia de recibir el parecer de los grupos interesados en los motivos y finalidades del ordenamiento que se esté estudiando por los órganos legislativos. g) Criterio de la Suprema Corte sobre el alcance de la garantfa de audiencia
Hemos afirmado anteriormente que nuestro máximo tribunal ha establecido la tesis de que la garantía de audiencia es operante no sólo frente a las autoridades judiciales y administrativas, sino también frente a las legislativas, en el sentido de que éstas, en las leyes que expidan sobre cualquier materia y que prevean actos de privación en detrimento de la esfera jurídica de los gobernados, deben instituir un procedimiento por medio del cual los órganos del Estado encargados de aplicarlas oigan en defensa a los presuntos afectados y les reciban las pruebas atinentes a la preservación de sus derechos. Ahora bien, la Suprema Corte, a través de su Segunda Sala, ha sustentado con posterioridad a la tesis que se acaba de exponer un criterio extensivo de la garantía de audiencia que no sólo amplía su alcance tutelar, sino que en cierto modo exime al gobernado de la obligación de impugnar en vía de amparo alguna ley en que no se contenga el mencionado procedimiento y en la que se funden los actos de privación. A este respecto se sostiene por el más alto tribunal de la República que, independientemente de que la ley secundaria observe o nO la señalada garantía constitucional en los términos que hemos dejado asentados, toda autoridad del pais, antes de privar a algún gobernado de los bienes ;urídicos protegidos por la consabida garantía, debe escucharlo en defensa y recibirle las pruebas que rinda para apoyarla. El fundamento lógico-jurídico de esta consideración estriba en la supremacía que tiene el artículo 14 de la Ley Fundamental sobre .la legislaci6n ordinaria y de acuerdo con la declaración implicada en el artículo 133 constitucional, por lo que, sin perjuicio de lo que pudieren disponer las leyes secundarias sobre algún procedimiento defensivo, es deber de todo órgano estatal acatar las exigencias instituidas en el citado artículo 14 y que configuran la garantía de audiencia. Atendiendo a la im»ortañcia -que reviste este criterio extensivo transcribimos la parte conducente de las ejecutorias en que se ha sustentado y que ya constituyen jurisprudencia: "No basta argumentar que la ley aplicable al caso no contenga determinaciones o reglamentaciones para oír a los interesados cuando se trata de revocar o modificar la situación jurídica creada en favor de ellos, para que las autoridades 392bis Este criterio se ha sustentado por la Suprema Corte./nfornu de 1984. Presidencia. tesis 15. Tesis juvisprudenciai 9 del Apbulic:e 198'. Pleno. Tesis 80 del Apbuliu 199', Materia ConstilucUmal.
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administrativas no tengan que otorgar a los particulares la garantía de audiencia, porque sobre cualquier consideración o determinación de leyes secundarias, existe el mandato de imperiosa obligación contenido en el artículo 14 constitucional, que obliga a cualquier autoridad a conceder dicha audiencia para afectar los derechos de los particulares.s'" "Las autoridades administrativas están obligadas a llenar los requisitos que señale la norma secundaria aplicable y, además, a cumplir las formalidades esenciales del procedimiento, de tal suerte que, aunque la ley del acto no establezca, en manera alguna, requisitos ni formalidades previamente a la emisi6n del acuerdo reclamado, de todas suertes queda la autoridad gubernativa obligada a observar las formalidades necesarias para respetar la garantía de previa audiencia que consagra el artículo 14 constitucional. En estas condiciones, no es indispensable para el quejoso atacar la insconstuucionalidad de la ley respectiva, puesto que, para alcanzar el otorgamiento del amparo, basta que el mismo agraviado demuestre la contradicción entre el acto combatido y la Carta Fundamental. Cierto es que, con arreglo a la jurisprudencia- de la Suprema Corte de Justicia y a la del Pleno del Tribunal Fiscal de la Federación, no tiene éste facultades para declarar la inconstitucionalidad de una ley, pero tal tesis no impide que el propio Tribunal sea competente para examinar y decidir si se ajusta o no a la Carta Magna un acto administrativo que no tiene las características de una ley. 394 "Aunque una ley no marque el procedimiento que se deba seguir cuando con su aplicación se prive de derechos a una persona, ello no debe obstar para que se le oiga, ya que es obligación de las autoridades ajustar sus actos y decisiones a lo que dispone la Constitución general, según lo manda el artículo 133 de ésta, y por consiguiente, la violación de la garantía de audiencia no proviene de la aplicación de la ley común, sino de la no observancia al aplicar esa ley, de ]0 que determinan los artículos 14 y 133 de la Constitución, no siendo imputable tal omisión más que a la autoridad que aplicó aquella ley y no a la que la expidió, y siendo esto así, no es preciso que se pida amparo contra la ley misma o contra su expedición para que sea procedente el juicio que se promueve contra el acto de aplicación, ni la circunstancia de no señalarse dicha le')' comu acto reclamado, signifique consentimiento en que se aplique sin audiencia preuía" S9S HEn los casos en que los actos reclamados impliquen privación de derechos, existe la obligación por parte de las autoridades responsables de dar oportunidad al agraviado para que exponga todo cuando considere conveniente en defensa de sus intereses; obligación que resulta inexcusable aun cuando la ley que rige el acto reclamado no establezca tal garantía, toda vez que el artículo 14 de la Cons393 Amparo en revisión 1,821/57. Inmobiliaria latina. S. A.. 8 de enero de 1959. Mayoría de 3 votos. Ponente: Alfonso Feo. Ramfrez. Disidentes: Felipe Tena Ramírez y José Rivera P. C. Sexta Época. Tomo XIX. Segunda Sala, pág. 47. 394 Amparo en revisión 2.125/59, Antonio Garda Michel. 23 de marzo de 1960.5 Votos. Ponente: Felipe Tena Ramírcz. Sexta Época. Tomo XXXIII, Segunda Sala, página 37. En el mismo sentido las ejecutorias siguientes: Amparo en revisión 2, 655/6!, Veuancio López Fernández, 9 de octubre de 1961. 5 votos. Ponente: José Rivera P. C. Sexta Epoca. Tomo Lit Segunda Sala, págs. lO}' 11. Amparo en revisión 4,048/61, Rosalino Bañuelos Carreni. 5 de octubre de 1961. Unanimidad de 4 \'0105. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Sexta Época. Tomo LB, Segunda Sala, pág. 99. ídem. tesis J'mspntdencial 314 del Apéndice 1975, Segunda Sala. Tesis 338 del Apénduc 1985. ldem. Tesis 2 del Apéndice 1995, Materia Administrativa.
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Jitución federal impone a todas las autoridades tal obligación y, consecuentemente, su inobservancia dejaría a su arbitrio decidir acerca de los intereses de Jos particulares, con violación de la garantEa establecida por el invocado precepto constitucional." 300 "En materia administrativa en general, y especialmente en materia agraria, la garantía de audiencia que establece el artículo 14 constitucional, debe interpretarse en el sentido, no de la exigencia de un juicio previo ante los tribunales establecidos, sino que las autoridades administrativas, previamente a la emisión de cualquier acto que implique la privacU5n de derechos, respetando los procedimientos que lo condicionan, tienen la obligación de dar oportunidad al agraviado para que exponga lo que considere conveniente en defensa de sus intereses) aun cuando la ley que rija el acto no establezca tal garantía) basta que sea consagrada en la Constitución General de la República." 396 bis "Los Jueces Federales están obligados a proteger la posesión y carecen de facultades para decidir si es buena o mala. Contra la autoridad que ordena un desposeimiento sin cumplir las formalidades esenciales del procedimiento, conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho, procede conceder el amparo al quejoso para el efecto de que dicha responsable, antes de privarlo de la extensión de tierra de la cual se ostenta poseedor, lo oiga) dándole oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos en defensa de sus derechos, resolviendo posteriormente 10 que legalmente proceda." ,'La circunstancia de que la posesión del quejoso sea indebida por provenir de una invasión de éste en perjuicio del ejido tercero perjudicado según afirman las autoridades responsables, no las releva de la obligación de cumplir con la garantía de audiencia, que deriva del artículo 14 de la earta Magno.. JJ '396 e "No basta que una persona sea llamada a determinado procedimiento para considerar que con ello se respeta la garantía de audiencia sino que es necesario que en el mismo se aprecien las pruebas aportadas y se tome en cuenta lo que haga valer en defensa de sus derechos, aduciendo las razones concretas por las cuales se desechan, en su caso, esas pruebas o se desestiman los argumentos hechos valer. H 396 d También la Sara Administrativa de la Suprema Corte ha establecido el criterio de que los hechos y datos en que la autoridad se base para iniciar un procedimiento que puede culminar con la privación de algún derecho, deben hacerse del conocimiento del presunto afectado) "lo que se traduce siempre en un acto de notificación que tiene por finalidad que aquél se entere de cuáles son esos hechos y así esté en aptitud de de fenderse't.s'" e 395 Amparo en revisión 2,128/52, Florencio Oonzález González. 13 de noviembre de 1958. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Franco Carreño. Sexta Época. Tomo XVII, Segunda Sala, pág. 29. Tesis }ttrispnuiencial314 del Apéndice 1975. Segunda Sala. Idem, tesis 338 del Apéndit:e 1985. Tesis 66 del mismoApéndice, Mal. Gen. Tesis 2 del Apéndiu 1995, Materia Administrativa. 396 Informe de 1971, Segunda Sala, pág. 86. Idem, Informe de 1974, Segunda Sala, pág. 25. Idem. tesis jzuispnuiendal339 del Apéndiu 1975, Segunda Sala. Este mismo criterio se sustenta por dicha Sala en la ejecutoria publicada en el/nfOT77U de 1978, pág. 61. así como por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Idem, págs. 79 y 80. 396bi~ Informe de 1982. Tesis 110. Segunda Sala. 3~ Infame de 1977, Segunda Sala, págs. 27 y 28. Este mismo criterio lo ha sustentado el Tercer Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa (Idem. págs. 197 y siguientes). 390d Infame de 1984, Segunda Sala. pág. 86. Idem, Informe de 1985, tesis 35. ssee Informe de 1985. Segunda Sala, tesis jurísprudenciai I, soor Los criterios anteriores se reiteran en las Tesis [urisprudencioles 95 y 96 del Apéndice 1995, Materia Común.
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2. Por otra parte, la propia Suprema Corte, también por conducto de su Segunda Sala, ha establecido el criterio de que las autoridades administrativas no pueden reconsiderar sus actos revocándolos en perjuicio del gobernado a cuyo favor se hubiesen emitido, sin obsequiar la garantía de audiencia. Para mejor inteligencia de este criterio debemos formular algunas consideraciones sobre la cuestión en relación con la cual se ha vertido. Desde el año de 1935 se elaboró la tesis jurisprudencial de que las autoridades administrativas no tienen facultad para reconsiderar sus resoluciones, revocándolas, en el caso de que decidan una controversia sobre aplicación' de las leyes que rijan en su ramo, creando derechos en favor de las partes interesadas o de tercero, pues tales derechos no pueden ser desconocidos por una resolución posterior dictada en el mismo asunto." Esta tesis subsiste en la actualidad, en virtud de que se ha reiterado por la jurisprudencia de la Suprema Corte.... Con posterioridad a las ejecutorias que informan la mencionada tesis jurisprudencial, la misma Segunda Sala introdujo la modalidad de que las autoridades administrativas sí pueden revocar los actos que hubiesen emitido en favor de los particulares cuando tales actos no hayan estado fundados en las leyes o reglamentos que los rijan, por lo que, al no otorgar por este motivo ningún derecho, su revocación no es violatoria de garantías constitucionales, ya que los mencionados actos "no engendran derechos ni producen consecuencias jurídicas, sino, a 10 más, una aparente situación legal, cuya destrucción no implica lo que en términos técnicos se denomina privación de un derecho".899 Ahora bien, las ejecutorias que consignan la modalidad antes apuntada han sido, a su vez, desvirtuadas por el criterio posterior de la mencionada Segunda Sala que, al reafirmar la tesis jurisprudencial a que antes aludimos ha sostenido que las autoridades administrativas no pueden reconsiderar las resoluciones que hubieren dictado en favor de un gobernado, aunque sean "imperfectas" desde el punto de vista de su legalidad, sin conceder al presunto afectado la oportunidad para ser escuchado en defensa. Dada la importancia que tiene dicho criterio, transcribimos las ejecutorias en que se contiene: 391
Apéndice al tomo XXXV del Semanario Judicial al: la -Pederaci6n, tesis 680.
(Quinta t;poca.) 398 Apéndice al tomo L. tesis 472; Apéndice al tomo LXIV. tesis 567; Apéndice al tomo LXXVI. tesis 840: Apéndice al tomo XCVII. tesis 925. v Aoéndice al tomo CXVIII. tesis ~14. (Quinta Bpoca.) (Tesis 228 de la Compilación 1917-1965; tesis 513 del Apéndice 1975. Segunda Sala.) (Tesis 408 dd Aplndu;~ 1985, Ldem.} Tomo LXXI, pág. 3,089); y torno VII, pág. 65, Segunda Sala, amparo en revi• 399 Tomo LXXI, p~g. 3,089, Arroyo Satusnino y coags.; tomo LXXI, pág. 6,600, Goldsmrr Gordon Mossa (Qwnta Epoca}¡ y tomo VII, pág. 65, Segunda Saja, amparo en revisión. 1.515/57. Cía. Vinícola de Saltillo. S. A. (Sexta Epoca.)
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"La garantía de referencia la establece el artículo 14 constitucional para cualquier procedimiento en que las autoridades pretendan, con razón O equivocadamente privar de algún derecho a las personas. Es inadmisible que la autoridad administrativa anticipadamente y sin .haber tenido en cuenta la defensa de los intereses, establezca que se trata en determinados casos de actos administrativos perfectos o ímperfectos.n-roo "Es absurda la tesis consistente en que la garantia de audiencia debe concederse tratándose de la revocaci6n de actos administrativos, siempre y cuando los actos que se revoquen sean perfectos, porque si son imperfectos no procede oír en defensa previamente al interesado. La garantía de referencia la establece el
artículo 14 constitucional para cualquier procedimiento en que [as autoridades pretendan, con razón equivocadamente, privar. de algún derecho a las personas. Además, es inadmisible que la autoridad administrativa anticipadamente y sin haber, tenido en cuenta la defensa de los -interesados, establezca que se 'trate en determinado caso de actos administrativos perfectos o imperfectos." 4(11 "Una nueva resolución de autoridad administrativa que deja sin efectos la que antes se había dictado y que había creado derechos en favor de la quejosa, se traduce forzosa y necesariamente en violaei6n de los arls.culos 14 y 16 constitucionales en perjuicio del tercero interesado, a quien se priva de la más ele-o mental defensa, lo que amerita conceder la protección constitucional." 402 'Si la resolución dictada, debida o indebidamente, no es recu-rrida en forma legal, no deja de causar estado, ya que fija determinadas circunstancias generadoras de derecho, que no pueden ser modificadas, sino siguiendo los procedimientos que la ley autoriza; y si no hay ningún precepto legal que faculte a [a autoridad para modificar la resolución y la modifica, es evidente que viola los artículos 14 y 16 constitucionales, en perjuicio de la parte interesada." 4(13 3. En perfecta congruencia con la interpretación que [a Segunda Sala de [a Suprema Corte ha sustentado respecto del alcance obligatorio de [a garantía de audiencia para [as autoridades administrativas, se ha considerado que éstas tienen a su cargo [a obligación probatoria del cumplimiento de las exigencias que constituyen a dicha garantía, por [o que, si no aportan ninguna prueba que [o demuestre, el amparo debe ser concedido en favor del sujeto que hubiese impugnado sus actos por [a correspondiente violación constitucional, Al respecto, nuestro maxuno tribunal sostiene jurisprudencialmente: "La aseveración de la parte quejosa en el sentido de que no se le citó ni se le oyó
en defensa, que engloba una negativa, obliga .a las autoridades responsables a . demostrar lo contrario, para desvirtuar la violación al artículo 14 constitucio'!lOO Amparo en reviSión 5,501/58. Laboratorios Doctomex, S. A. 23 de enero de 1959. Unaninúdad de 4 votos. Ponente: Octavio Mendoza González. Sexta Epoca. Tomo XIX,. Segunda Sala, págs. 47 Y 48. Tesis jurisprudencial 336 del Apéndice 1975, Segunda Sala. '!IOl Amparo en revisión 2,988J59, Mead Johnson de México, S. A. (acumulados). 3 defebrero de 1960. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Rafael Matos Escobcdo. Sexta Epoca: Tomo XXXII, Segunda Sala, pág. 35. 41')2 Amparo en revisión, 5,715/60. Cia. Metalúrgica Asarcc, S. A. 21 de julio de 1961. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Octavio Mendoza González. Sexta Época. Tomo. XLIX, Segunda Sala, pág, 66. "" '¡-os Revisión fiscal 31161, Nacional de Cobre, S. A. 12 de julio de 1961. Uaanimidad de 4 votos. Ponente: Rafael Matos Escobedo. Sexta Época. Tomo XLIX, Segunda Sala, 1>áK. 65.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
nal, y por ello, si no se aporta la prueba requerida, debe concederse el amparo." "Ante la negativa del quejoso, en quien la responsable fincó un derecho, la
autoridad debió demostrar que si oyó al agraviado para emitir la resolución cancelatoria del derecho aludido, y si no se prueba tal situación, procede otorgar al ofendido la protección constitucional." ~
h) Algunos antecedentes históricos de la garantia de audiencia
1. Esta garantía ya se encontraba consignada en el Derecho Procesal Penal Hebreo, que se caracterizaba por el principio de que todo miembro del pueblo tenía el derecho de ser juzgado por el tribunal- supremo' llamado el Sanhedrin, siguiendo las prescripciones juridicas reguladoras del procedimiento que se instauraba a consecuencia de alguna acusación por la comisión de cierto hecho delictuoso. Los miembros de dicho tribunal, cuyo número ascendía a sesenta y que eran considerados como representantes judiciales de Jehová, en cuyo nombre dictaban sus 'fallos, podían indistintamente fungir como acusadores, como defensores y como juzgadores. Para poder imponer cualquier sanción de carácter penal, principalmente la que estirbaba en la privación de la vida por delitos de carácter religioso que eran reputados dc máxima gravedad, todo acusado, siendo hebreo, tenía el derecho dc ser oído cn defensa y aportar las pruebas conducentes a ella ante los jueces de Israel, defensa que podía asumir, según hemos .indicado, cualquier miembro integrante del citado alto tribunal. El procedimiento penal en el Derecho Hebreo estaba sujeto a diversas reglas que garantizaban dicha defensa y las cuales se establecieron en el Pentateuco que es uno de los libros que componen el Antiguo Testamento. Así, los debates debían ser públicos (principio de publicidad), durante el dia (principio de diurnidad} y en un lugar donde el pueblo pudiese reunirse para escucharlos y para observar el comportamiento de sus jueces. El acusado podía defenderse por sí mismo o por conducto de alguna persona de su confianza, pudiendo presentar a sus testigos para que declarasen en su favor, incluyendo, con esta calidad, a cualquier miembro del Sanhedrín. La prueba testimonial, que era la más importante, debía consistir e(l las declaraciones de dos o más testigos, pues la deposición de un solo no tenía ninguna fuerza de credibilidad. Para garantizar la veracidad en las manifestaciones testimoniales, el Derecho Hebreo establecía muy severas sanciones para quienes atestiguaran falsamente, consistiendo en que a los testigos falsos el tribunal les debía imponer la misma pena con que se castigaba el delito materia de la dolosa acusación. 404 Amparo en revisión 5,804157. Santiago Nieto y coags. 19 de febrero de 1958. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Alfonso Francisco Ramírez. Sexta Época. Tomo VIII, Segunda Sala. pág. 1.0. /nf()rme tk 1974, Segunda Sala, págs. 25 y 26. Idem. tesis jurisprudencial 338 del Apéndice 1975, Segunda Sala. Idem, Apéndice 1985, tesis 344. Tesis 16 del Apéndia /995, Materia Administrativa. Amparo en revisión 2,821/61, Jorge Figueroa Nunés. 18 de enero de 1961. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Rafael Matos Escobedo. Sexta Época. Tomo XUII, Segunda Sala, pág. 14,
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Tratándose de controversias de carácter civil, los sujetos contendientes podían designar de común acuerdo a un juez-árbirto, a quien se encomendaba la importante función de dirimirlas, siguiendo las reglas que los interesadas podían libremente establecer, sin contrariar los postulados básicos que garantizaban la igualdad entre las partes y, sobre todo, el derecho de ser oído y de aportar pruebas ro< bl' 2. En el Derecho Inglés la garantía de audiencia, según hemos afirmado en repetidas ocasiones, se estableció en el artículo 46 dc la Carta Magna impuesta a Juan sin Tierra en el año de 1215 y estribaba en que níngún hombre libre podía ser privado de su libertad, de su vida o de sus bienes ni desterrado, sin el juicio emitido por un tribunal integrado por sus pares o iguales socialmente hablando y de acuerdo con la ley de la tierra, es decir, con el common law. 3. En el Derecho Español encontramos una norma muy importante en la que en forma expresa y catcgórica el rey Don Juan ordenó en Valladolid yen el año de 1448; que: "No se cumplan las reales cartas para desapoderar a alguno de sus bienes) sin ser antes oído y uencido:" USi acaeciere, dice la Ley VI, del TItulo III, de la Novísima Recopilación de Leyes de España, que nos hubiéramos dado, o diéramos cartas para que algunos sean despojados de sus bienes y oficios, y de ellos hiciéramos merced a otros, nuestra merced y voluntad es, que las tales cartas sean obedecidas y no cumplidas: y no entendemos hacer mercedes de bienes, ni de oficios ni de personas algunas, sin que primeramente sean llamadas y vencidas, y se guarde lo que las leyes de nuestro Reyno en tal caso mandan ; las cuales mandamos que se guarden en todo y por todo, según y como ellas se contiene. Pero que si el maleficio que alguno cometiere fuere notorio, seyendo Nos certificados de ello, las car-
tas que sobre ello fueren dadas, mandamos, que sean cumplidas. (Ley T. Tít. 13. Lib. 4.R.)"ro< o
404 b l a Cfr. "La Pasión del Redentor" por JosA Pallés, tomo 11, págs. 66 y siguientes. En esta interesante y fascinante obra su autor expone con elegancia y con sólidos fundamentos tomados del Antiguo y del Nueoo Testamento) el desarrollo del proceso que se siguió a Cristo ante el Sanhedrin} y en el que se violaron todos los principios reguladores del mismo, algunos de los cuales hemos indicado. En el mismo apasionante libro don José Pallés alude al .s'Kundo proceso del Redentor, que se desenvolvió ante el procónsul Poncio Pilato por el grave delito político de "sedición". Es obvio que recomendamos ampliamente la lectura de la mencionada obra para quienes tengan interés por investigar desde el punte de vista jurídico, principalmente, los dos procesos que se siguieron en contra del Salvador. 4o()-f e La precedencia histórica de la garantía de audiencia en el Derecho Español se remonta, aún más, a las leyes 12 y 22, título 22 1 de la Partida Tercera al establecerse que "non ha fuerza de juicio toda palabra o mandamiento que el Juez Caga en los pleytos: é por ende decimos, que si alguno se querellara al Juez diciendo que le deve otro alguna cosa, si fl jugador le diere carta contra aquel de quien querella, que le de, o le p~gue o le ent~egu~ aquello quel demandava, non emplarandole primeramente, nin sahiendo la verdad. asr como de 5WO mostramos; tal mandamiento como este, non vale nin
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IIJ.
GARANTÍA DE LA EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY EN MATERIA PENAL
Párrafo tercero del artículo 14 constitucional) Esta garantía de seguridad está concebida en los siguientes términos: "En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate."
a) Extensión de la garan.tia Dicha garantia tiene como campo de vigencia la materia procesal penal e implica el tradicional principio de legalidad que se enuncia nulla poena, nullum délictum sine lege. Este postulado establece la bifurcación de la legalidad sobre dos elementos: los delitos y las penas. A virtud de él, por consiguiente, un hecho cualquiera, que no esté reputado por la ley en su sentido material como delito, no será delictuoso, o sea, susceptible de engendrar una penalidad para el que lo comete. En el párrafo tercero del articulo 14 constitucional, dicho principio de legalidad, en la estimación delictiva de un hecho humano, no se contiene expresa y directamente. Sin embargo, por inferencia jurídica, a través de la interpretación del concepto legal de "delito", podemos considerarlo involucrado en la mencionada disposición constitucional. En efecto, de acuerdo con el articulo 7 del Código Penal para el Distrito Federal, que tiene el carácter de ordenamiento federal para los delitos de este orden, "delito es todo acto u omisión que sancionan las leyes penales".. Por ende, para que un hecho lato sensu (acto positivo u omisión) constituya un delito, es menester que exista una disposición legal que establezca una pena para su autor, por lo que cuando no exista aquélla, el acto o la omisión no tiene carácter delictivo. El articulo 14 constitucional en su tercer párrafo, remite, a través del término "de!\to", al _concepto legal de hecho delictivo contenido en el artícul~l. del Código Penal, así como a los ordenamientos penales ha fuerza de juicio". Sin embargo, cuando en España se entronizó el absolutismo monárquico. principalmente bajo el gobierno de Felipe n, la garantía de audiencia dejó de observarse frente a las decisiones del rey. Así, a propósito del célebre proceso que por homicidio en la persona de Juan de Escobedo se siguió en contra de Antonio Pérez, privado del citado monarca, algunos teólogos y juristas, entre ellos el padre Chávez, confesor de don Felipe. afirmaba que "el Príncipe seglar que tiene poder sobre la vida de sus súbditos y vasallos, como se la puede quitar por justa causa y por juicio formado, lo puede hacer sin él, teniendo testigos, pues la orden en lo demás y tela de los juicios es nada para sus leyes: en las cuales, él mismo puede dispensar". (Cfr. "Antonio Pérez" de GREGORIO MARAÑÓN. Tomo 1, pág. 348.) Como se ve. la mencionada garantía de audiencia resultaba ineficaz frente al principio "res legíbus solutus",
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materiales de índole local, según el caso. En consecuencia, para que un hecho determinado sea considerado como delito y como motivo de aplicación de una pena a la luz de dicho precepto de la Constitución, es necesario que exista una ley quc repute a aquél como tal, o sea, que haya una disposición legal para que le atribuya una penalidad correspondiente. Se violará, entonces, el mencionado artículo de la Ley Suprema en su tercer párrafo, cuando se pretenda aplicar una sanción penal a un hecho que no esté legalmente considerado como delito en los términos del artículo 7 del ordenamiento penal substantivo o de los códigos penales de los Estados (principio de nullum crimen, nulla pena sine lege). Pero además, el principio de legalidad en materia penal no sólo ostenta el aspecto indicado en cuanto a la concepción delictiva de un hecho, sino que se refiere también a las penas. De conformidad con tal postulado, bajo este segundo carácter, está prohibida la aplicación de una sanción penal si no existe alguna disposición legal que expresamente la imponga por la comisión de un hecho determinado. En otras palabras, para todo delito la ley debe exproiesamente señalar la penalidad correspondiente, principio que se encuentra consagrado en el multicitado párrafo tercero del artículo 14 constitucional. Por ende, se infringirá este precepto, cuando se aplique a una persona una pena que no se atribuya por la ley directa y expresamente a un delito determinado. Puede suceder, verbigracia, que un hecho esté catalogado o tipificado por una disposición lcgal como delito; no obstante ello, si dicha disposición legal no consigna la pena que ha de imponerse a su autor, la autoridad correspondiente no puede aplicar ninguna sanción penal, ya que, mediante dicha aplicación se infringirá el mencionado precepto de la Constitución. :liste es el sentido en que debe tomarse el adverbio "exactamente" empleado en la disposición constitucional que comentamos, es decir, como indicativo de la expresa correspondencia fijada por una disposición legal entre un hecho delictivo y una determinada: penalidad. b) Interpretaci6n analágica y por mayoría de raz6n
Para asegurar la garantía de la "exacta aplicación de la ley" _. en materia penal, el párrafo tercero del articulo 14 constitucional prohíbe la irnposición de penalidad por analogía y por maynría de raz6n. 1. ¿ Qué se entiende por imposición analógica de una pena? ísste acto es el producto de la ablicacián por analoeia de una cierta penalidad leg-al. .f04. d En relación a este tema consúltese el estudio del licenciado Julio Guerrero intitulado "La Aplicaci6n exacta de /a Ley" que se public6 en la Revista de Legislación )' [urísprudenoía, Volumen correspondiente a los meses de enero a junio de 1901, págS. 79 a 93.
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Toda ley tiene un determinado objeto de regulación, el cual está constituido por el hecho, acto o situación jurídica que norma. Por virtud del carácter de generalidad de una regla de derecho en sentido material, la normación que ésta establece se extiende a todos aquellos casos concretos entre los cuales exista una relación de identidad, o mejor dicho, de semejanza absoluta. Una ley se aplica, pues, a dos o más hechos, actos, relaciones o situaciones exactamente iguales en substancia, sin que en esta aplicación pueda hablarse de analogía.
Pues bien, la regulación analógica que una ley establece, se traduce en la circunstancia de _~'!.e ésta se hace extensiva a aquellos casos concretos que no están en ella previstos, pero que presentan con las hipótesis expresamente reguladas cierta similitud. Ésta no debe ser absoluta, puesto que si así fuese, la ley que normara los actos, hechos, relaciones o situación respectivas, no se aplicaría analógicamente, sino de manera exacta. La semejanza que debe haber entre un caso expresamente regulado por una norma jurídica y otro u otros que no estén previstos en ésta, es de índole relativa. En otras palabras, la similitud entre dos casos reales debe existir en cuanto a ciertas y determinadas modalidades comunes a ambos: causa, efectos, formalidades, capacidad de los sujetos, etcétera. Por ende, la aplicación analógica de la ley tiene lugar cuando a ésta se atribuyen efectos normativos sobre casos reales (actos, hechos, relaciones o situaciones) que no están previstos en ella, fero que guardan con las hipótesis expresamente reguladas no una semejanza absoluta (identidad) sino una similitud relativa, o sea, en cuanto a ciertos aspectos o elementos .comunes. La semejanza o similitud que sirve de base a la aplicación analógica de una ley, se encuentra entre dos o más casos reales, o mejor dicho, trascendentes a la norma aplicada. En consecuencia, para poder aplicar analógicamente una disposición legal, hay que constatar previamente la similitud entre la hipótesis prevista y el caso no previsto bajo diversos aspectos que se establecen a posteriori o, como dice Von T hur, "la analogía consiste en hacer aplicación de una norma jurídica a un caso que no hallándose comprendido en la letra de la ley, presenta una afinidad jurídica esencial con aquel que la ley decide". Por su parte, Francois Geny sostiene que la aplicación analógica de una ley se basa en el principio que enseña ubi eadem ratio, idem jus. Afirma que dicha aplicación "no consiste solamente en aplicar las reglas establecidas por la ley para una materia determinada o una situación dada, a materias o situaciones vecinas. Más aún, Como lo ha demostrado R. Sobro, el procedimiento dejaría de ser admisible, si se basara en una simple semejanza .de hipótesis, a efecto de inducir de ella una identidad de soluciones aplicables. El (ese procedimiento) no es legítimo sino en la medida en que, habiéndose descubierto la razón íntima y decisiva de la disposición legal, se transporta su efecto y la sanción de los casos no previstos, en los que se encuentren elementos idénticos a los que condicionan la decisión misma del
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texto. Esto es, a decir verdad, la identidad de substancia jurídica que justifica la extension" .""05 En otros términos, la aplicación analógica de una norma juridica consiste en referir el consecuente de una ley a un hecho concreto que presenta similitud o semejanza con el antecedente legal. En efecto, toda regla de derecho es, en términos generales, un juicio lógico, compuesto de un antecedente (hecho, relación o situación abstractos) (sujeto) y un consecuente (predicado). Ahora bien, puede suceder que un caso concreto encuadre cabalmente en el antecedente abstracto, esto es, que entre ambos exista una plena coincidencia, tanto en substancia Como en accidentes naturales, siendo ésta la hipótesis de la aplicación exacta de la ley. Cuando, por otra parte, la discrepancia o divergencia entre dicho antecedente abstracto y el hecho particular sólo se contrae a los accidentes naturales, manteniéndose la semejanza esencial o substancial, se estará en presencia de un caso de aplicación legal analógica, al referirse el consecuente abstracto a tal hecho. Contrariamente, si la disimilitud es absoluta, o sea, cuando estribe en una no correspondencia esencial y accidental entre el antecedente legal y el c~o individual, a éste no podrá, de ninguna manera, imputarse norrnativamente el consecuente de la ley, ya que de hacerlo, ésta se aplicaría indebidamente. El fundamento lógico de la aplicación legal por analogía es la ratio legis. Ésta no es sino el conjunto de motivos y causas que se contienen en la norma para establecer un determinado sentido de regulación en el hecho, acto o situación abstractamente previstos. Cuando estos motivos o causas señalados por la proposición lógica legal (antecedente), para prever la regulación respecto de la hipótesis prevista en la norma (consecuente), se encuentran en un caso afín a ésta, entonces Se concluye que el hecho, relación, acto o situación no previstos deben regularse en el sentido establecido por la ley para el objeto expresamente normado, idea' que se enuncia en el siguiente principio: ubi eadem. legis ratio, ibi eadem. dispositio (donde existe la misma razón de la ley -motivos, causas o circunstancias tomados por ésta en consideración [antecedente]-, debe existir la misma disposición) (cl mismo sentido de regulación expresado en las conclusiones que la norma deriva de dichos motivos, causas o circunstancias [consecuente]). La imposición por analogía de una pena implica la aplicación, también por analogía, de una ley que contenga una determinada sanción penal, a un hecho quc no está expresamente castigado por ésta y que ofrece semejanza substancial, pero discrepancia en cuanto a los accidentes naturales, con el delito legalmente penado. Dicha imposición y aplicación analógica constituye una oposición flagrante al principio de nulla poena sine lege involucrado en el ..(15 Méthode D'Interp,étation el SOUTets en Droit Privé Positif. Tomo 1, págs. 34 y 35. Los jurisconsultos Juliano y Ulpiano también consideraron que la analogía es un método necesario de interpretaci6n de las leyes, ya que éstas no pueden comprender en su texto literal todos los casos que suscitan la realidad (Cfr. Digesto, Titulo 111).
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párrafo tercero delartícüro 14 constitucional. En efecto, según tal postulado, no se debe aplicar ninguna pena que no esté expresamente decretada por una ley para un determinado delito. Pues bien, la aplicaci6n por analogía de una sanci6n penal supone la ausencia de una disposici6n legal exactamente aplicable al hecho de que se trate, por lo que habría que recurrir a una norma que, imponiendo cierta penalidad a un delito que presente semejanza bajo cualquier aspecto esencial con el mencionado hecho, pudiera hacerse extensiva a éste. Entonces, la pena que se pretendiese imponer al hecho no penado en la ley, no tendría una existencia legal previa, por lo que se violarla el aludido principio. 2. Toda ley está motivada por muy diversos factores de variada indole que en su conjunto constituyen su causa final, puesto que los elementos de su misma motivación implican su objetivo. Asi, verbigracia, si mediante una ley pretende resolverse un problema econ6mico, social o político, éste sería la causa de su expedición, a la vez que su finalidad, ya que la tendencia normativa propendería a su solución. Pues bien, puede suceder que un caso concreto revele los atributos de los factores de motivaci6n y de teleología de una ley, genéricamente considerados, con mayores proporciones o mayor magnitud. Entonces, tomando en cuenta la causalidad final de la norma jurídica con vista a tales atributos y la presencia de éstos en el caso concreto, la regulaci6n legal puede imputarse a éste, lo que implica una aplicaci6n por mayorfa de raz6n. Por ejemplo, si un determinado hecho abstracto considerado legalmente como delito está penado con una cierta sanción, obedeciendo la tipificación y la penalidad respectivas a factores sociales, econ6micos, de peligrosidad, etc., y si el hecho concreto, substancialmente diverso, traduce con mayor gravedad, intensidad o trascendencia tales factores, a este último podría referirse, por una parte, la estimación delictiva prevista en la norma y, por la otra, la penalidad correspondiente, lo cual equivaldría a una aplicación normativa por mayoría de razón. Como se ve, la aplicación de una ley por mayoría de razón se finca en elementos trascendentes o externos a la misma, los cuales concurren en la integraci6n de su causa final, de tal manera que la existencia de ellos con mayores proporciones en un caso concreto origina la referencia normativa a éste. En cambio, la aplicación anal6gica se basa en elementos inmanentes o internos de la norma, como son el antecedente y el consecuente abstractos a que se aludi6, significando la proyección del consecuente legal al caso concreto que presente semejanza substancial o esencial con el caso abstracto implicado en la norma. En otras palabras, mientras la aplicaci6n por analogía exige la coincidencia de la hipótesis legal general con el caso individual desde el punto de vista de su esencia o substancia, pues de no ser así habría aplicaci6n indebida, como ya se dijo, tratándose de la aplicaci6n por mayoría de razón tal coincidencia no debe existir, siendo el hecho abstracto y el concreto totalmente
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diferentes en si mismos considerados, tanto por lo que se ve al elemento substancial como a las notas o calidades accidentales principales. Por ende, basta que haya una concordancia esencial entre el antecedente normativo y el caso individual, con naturales discrepancias accidentales, para que no se trate de aplicación por mayoría de razón, sino por analogía. En conclusión, al prohibir el artí~ulo 14 c?nst!tuc!onal en su tercer párrafo la imposición de penas por mayor.la de razon, impide que la ley que contenga la sanción penal se haga extensiva a hechos que, aunque de mayor gravedad, peligrosidad o antisocialidad, etc., que el delito previsto, no estén comprendidos en ella y sean esencialmente diferentes de su antecedente abstracto, asegurándose mediante tal prohibición la efectividad del principio nulla poena sine lege.
IV.
GAR..AL~TÍAS DE LEGA1.IDAD EN MATERIA JURISDICCIONAL CIVIL
(Cuárto párrafo del articulo 14 constitucional) Dicho párrafo establece: "En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta, se fundará en los principios generales del derecho." a) Acto de autoridad condicionado El acto de autoridad condicionado por la expresada garantía de legalidad es la sentencia definitiva, o sea, la resolución jurisdiccional que dirima el conflicto jurídico substancial o fundamental en un juicio. Sin embargo, por extensión jurisprudencial, revelada en multitud de casos concretos cuyas ejecutorias sería prolijo mencionar, la Suprema Corte ha reputado como actos procesales condicionados por la citada garantía no sólo a los fallos de fondos, sino a las decisiones interlocutorias y demás autos o proveídos en un juicio. Es más, tal extensividad se deriva del principio de legalidad genérico, en el sentido de que todo acto de autoridad y, por tanto, toda resolución judicial, a,unque no sea sentencia definitiva, debe fundarse en la norma jurídica aplicable. Por otra parte, parece ser que, conforme a los términos literales en que está concebida la garantía de legalidad involucrada en el cuarto párrafo del artículo 14 constitucional, el acto de autoridad condicionado por ella, es decir, la sentencia definitiva (o cualquier otra resolución que no sea tal), debe versar sobre un juicio civil lato sensu, esto es, sobre juicios civiles stricto sensu, y sobre juicios mercantiles. Sin embargo, tanto la Ley de Amparo en su artículo 158 como la jurisprudencia de la Suprema Corte en' innumerables ejecutorias, han hecho extensiva dicha garantía a la materia procesal de trabajo, en el sentido de que los laudos pronunciados por las Juntas de Conci-
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liaci6n y Arbitraje (y, por extensi6n, cualquiera resolución no definitiva en materia jurisdiccional laboral) deben dictarse de acuerdo con la letra o la interpretación jurídica de la ley. Por lo que toca a las resoluciones administraiioas materialmente jurisdiccionales (pues las que no tienen este carácter están condicionadas por la garantia de legalidad consagrada en la prímera parte del articulo 16 constitucional), o sea, a las que recaen a procedimientos. contencioso-administrativos, la Suprema Corte, a través del conocimiento constante de los juicios de amparo que contra ellas se promueven, ha hecho extensiva a las mismas la garantía consignada en el último párrafo del articulo 14 constitucional. En conelusión, podemos afirmar que dicha garantía de seguridad jurídica rige a toda materia jurisdiccional, con excepci6n de la penal, traducida 'aquélla en los diversos procedimientos contenciosos que se ventilan ante las autoridades judiciales propiamente dichas o ante órganos formalmente administrativos, como son las Juntas de Conciliaci6n y Arbitraje, el Tribunal Fiscal de la Federación u otro organismo de la propia naturaleza que legalmente ejercite normal o excepcionalmente la función jurisdiccional, tal como acontece tratándose de la Dirección General de Aduanas, que, conforme a la ley respectiva, conoce en segunda instancia de los juicios administrativos que se ventilan ante los jefes de aduana, por infracción a dicho ordenamiento. b) Sentido y alcance de la garantía
La garantía de legalidad consagrada en el cuarto párrafo del articulo 14, cuyo acto de autoridad condicionado estriba en cualquier resolución jurisdiccional dictada en un procedimiento judicial civil (lato sensu}, administrativo o del trabajo, establece como exigencia que debe cumplir la autoridad que la pronuncie, la consistente en que tal decisión se ciña a la letra de la ley aplicable al caso de que se trate o se base en la interpretación jurídica de la misma. Esta prescripci6n constitucional excluye a la costumbre o al uso en cualquier materia como fuente de las resoluciones jurisdiccionales. Conforme a ella, sólo en la ley escrita deben apoyarse, y, a falta de ésta, en los principios generales del derecho. Por consiguiente, los ordenamientos secundarios que remitan a la costumbre o a los usos como fuente de las decisiones jurisdiccionales, independientemente de los conflictos o controversias en que éstas se pronuncien, pugnan contra el cuarto párrafo del articulo 14 constitucional. De ahí que nuestro sistema jurídico sea de derecho escrito, de acuerdo al cual, como dijera Blondeau, únicamente la ley "debe y puede, merced a su interpretación, bastar a todas las exigencias de la vida jurídica",40. Ahora bien, la interpretación literal de la ley implica la extracción de su sentido atendiendo a los términos gramaticales en que su texto está concebido. Este método es válido si la fórmula legal es clara, precisa, sin que en este caso -'06
Citado por Geny en su famosa obra mencionada en la nota anterior, tomo l. pág. 25.
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sea dable eludir su literalidad "bajo el pretexto de penetrar en su esplrítu".?" Según asevera Geny, cn este supuesto "el papel del intérprete se reduce a dar al texto todo el alcance que comporta su fórmula. y se dice que la interpretación es esencialmente literal o gramatical, porque no se supone quc el legislador, para expresar su pensamiento, se aparte de las reglas normales y usuales del lenguaje. Conviene solamente, en caso de equívocos, tomar las expresiones que emplea en la acepción técnica, adecuada al fin jurídico de la disposición, más que en una acepción vulgar que traicionaría sus intenciones" ;408
Si el texto de la ley es equívoco o conduce a conclusiones contradictorias o confusas, su letra no debe Ser la fuente de las decisiones jurisdiccionales, sino que éstas deben fundarse en su interpretacion jurídica, según lo ordena el párrafo cuarto del articulo 14 constitucional. La interpretación de una norma jurídica equivale a la determinación de su sentido y de su extensión o alcance reguladores, objetivo éste que se obtiene utilizando métodos que deben coordinarse dentro de un sistema hermenéutico. Estos métodos son el 16gico, el sistemático. el auténtico y el causol-teleolágioo. El método 16gico consiste en buscar el sentido de la ley conforme a la recta razón, prescindiendo o no de la acepción de los vocablos empleados en su texto. Sin embargo, este método es por sí mismo insuficiente para desentrañar el sentido de una ley, pue sólo toma en cuenta a una o varias normas específicas sin relacionarlas con las demás disposiciones que la integran. La normación legal se compone de un conjunto de reglas jurídicas ordenadas y sistematizadas que rigen una materia al través de sus distintos aspectos, modalidades o instituciones. Un determinado precepto no existe solo en ningún ordenamiento, por lo que el intérprete debe vincularlo, dentro de un tratamiento lógico, con los demás para demarcar su respectivo ámbito normativo mediante el señalamiento de los casos, supuestos o hipótesis generales que comprende. Esta manera de proceder configura el método sistemático que conduce, no a la interpretación aislada de una sola disposición legal, sino a la ubicación de su sentido dentro del conjunto perceptivo a que pertenece.?" b s La interpretaci6n auténtica se ha hecho consistir en el descubrimiento de la voluntad del legislador contenida en una ley. Este método utiliza como instrumentos principales la exposición de motivos que precede a su expedición para justificarla y el sentido de los debates surgidos a propósito de su discusión en el seno de la asamblea legislativa. Entre nosotros el Congreso de la Unión tiene la facultad de interpretar las leyes que expide dentro de su órbita comí
op. cit., tomo J, pág. 30. eoe l dem, pág. 31. El jurisconsulto Cebo, a su vez, afirmó que "saber las leyes no es entender sus palabras, sino penetrar el sentido y la mente de ellas" (Scireleges non hoc est, uerba earum tenere, sed vim ac potestatem) (Digesto, Título 111). • '08 bl~ Así, inclusive, "lo considero el jurisconsulto Cetso al afirmar que "Es conrra derecho el juzgar o responder en vista de alguna parte de la ley, sin tenerla toda muy presente" (Incivile est, nisi tota lege perspecta, una aliqua particula eius proposua iudicare, 1)el resbondere}, <\07
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petencial, según se infiere del artículo 72, inciso f) de la Constituci6n, estable. ciendo que en la interpretación de las leyes se deben observar los mismos trámites que para su formaci6n. En este caso la interpretaci6n asume el carácter de acto legislativo, es decir, se traduce en lo que se llama "leyes interpretativas" y que, en el fondo, no son sino complementarias de las disposiciones legales .ínterpretadas, pudiendo suceder que éstas se entiendan derogadas tácitamente en los aspectos en que aquéllas las contradigan o establezcan un sentido normativo distinto. En estas dos hipótesis, las leyes interpretativas son las que deben prevalecer sobre las interpretadas, quedando sujetas las primeras, asu vez y en cada caso concreto, a la interpretaci6n jurisdiccional. El método causal-teleológico estriba, como su nombre lo indica, en la informaci6n sobre las causas y fines sociales, polhicos, económicos, culturales, etcétera, de una ley y conforme a cuyos elementos se puede determinar su sentido. Éste es un método eminentemente objetivo y de él deberá servirse el intérprete con independencia de la voluntad del legislador, pues no hay que olvidar que un ordenamiento, una vez que adquiere vigencia y se proyecta en la realidad social, presenta vida propia como conjunto de normas de conducta. La interpretaci6n que mediante él se formula adscribe a la ley un sentido normativo per se, pues una vez expedida, como afirma Geny, su texto "se desprende del pensamiento del legislador para vivir una vida propia e independiente", pudiendo aun decirse "que el autor de la ley no ha querido tener un concepto tan personal, que el contenido de una disposición no pueda ser descubierto por la conciencia popular, interpretándola día con día".... La garantia de seguridad juridica consagrada en el cuarto párrafo del artículo 14 constitucional rige también en el caso de que una resoluci6n jurisdiccional omita aplicar o invocar la norma aplicable a la cuesti6n que soluciona o pretende solucionar, pues en virtud de tal omisi6n, no sólo dicho acto no se conforma COn la "letra o interpretaci6n juridica de la ley", sino contraría a esta misma, que impone a la autoridad la obligaci6n de observar SUS prescripeiones. Las anteriores exigencias en que se implica la garantia de legalidad consignada en el cuarto párrafo del artículo 14 constitucional, suponen necesariamente la existencia de una ley que indique la soluci6n del conflicto jurídico en sus aspectos procesal y substantivo, planteado en el procedimiento al cual recae la solución condicionada. Ahora bien, la soluci6n de las controversias de derecho en muchas ocasiones no pueden lograrse mediante la invocaci6n de ninguna norma jurídica que prevea el caso concreto en derredor del cual surge el conflicto. Esta situaci6n ha dado origen a uno de los problemas más arduos con que se ha enfrentado la Filosofía Juridica y se conoce con el nombre de lagunas de la ley. Previendo el surgimiento de 4.00 l dem, págs. 258 y 259. Kelsen, a su vez, sostiene que "Corno la ley sólo adquiere existencia al completarse el procedimiento legislativo, esa 'existencia' no puede consistir en la voluntad real de los individuos que pertenecen a la asamblea legisladora" (T eatía General del Derecho)' del Estado, págs. 38 y 39, Edición "Textos Universitarios", 1979}.
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dicho problema, que de acuerdo con el sistema exegético sería irresoluble, nuestra Constitución, en el cuarto párrafo de su artículo 14, otorga la facultad a la autoridad decisoria de un conflicto juridico para acudir a los principios generales del derecho, a efecto de resolver la cuesti6n planteada, cuando no exista ley aplicable al caso individual de que se trate. El concepto de principios generales del derecho ha sido diversamente elaborado por la doctrina jurídica. Asi, se ha afirmado que dicho concepto equivale a los postulados que informan un determinado derecho positivo, obtenidos mediante el análisis inductivo de sus principales instituciones; y que a través de la extracci6n de las notas comunes y uniformes en ellas, se elaboran reglas con aplicaci6n general. Otra corriente doctrinaria ha sostenido que por principios generales del derecho deben entenderse los' del Derecho Romano, idea ésta solamente valedera para los regímenes jurídicos estructurados eminentemente por él, como acontecía en Alemania, en que tal derecho era supletorio del nacional. En tercer lugar, se ha aseverado que los principios generales del derecho son "los principios universalmente admitidos por la Ciencia Jurídica", consideraci6n que supone una petici6n de principio, ya que debe elucidarse, para su validez, la cuesti6n de cuáles sean esos principios universales. Por último, se ha estimado que los principios jurídicos generales SOn los que se derivan del Derecho Natural. Esta tesis ha sido sustentada por Del Vecchio, quien afirma que por derecho natural debe entenderse el conjunto de reglas o normas que emanen de la naturaleza del hombre y que aspiren. a la realización de la justicia. De las cuatro consideraciones apuntadas, la más aceptada en la actualidad es la que estima como principios generales del derecho a las normas que se obtienen inductivamente de uno o varios sistemas de derecho positivo, sistemas que a su vez están informados por múltiples factores culturales de los que participan los pueblos que reconozcan un común origen bist6rico. A nuestro parecer, esta tesis es la que se acerca más a la idea verdadera de principios jurídicos generales. En efecto, un principio general, por su propia indole, no tiene validez universal y, en consecuencia. su formulaci6n procede del examen de las instituciones juridicas hist6ricamente dadas que autorizan a elaborar reglas comunes, de cuyo alcance escapan los sistemas de derecho que pertenezcan a tipos culturales diferentes. Es por ello por lo que no estamos de acuerdo con la opini6n sustentada por el ilustre jurista italiano, quien reputa como principios generales del derecho, según ya se dijo, a las normas derivadas de la naturaleza del hombre y que aspiran a la consecución de la justicia, pues siendo la persona humana idéntica a si misma en todos los ámbitos espaciales y temporales en que se la suponga, los postulados jurídicos que de su propia indole se establezcan no serfan generales, sino universales. Fieles a las ideas que hemos expuesto, nos permitimos concluir que por principios g-enerales del derecho, como fuente de colmaci6n de las lagunas
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de la ley o como supletoria de la falta de ésta para resolver los conflictos jurídicos en los términos del cuarto párrafo de nuestro artículo 14 constitucional, deben entenderse las normas elaboradas por la mente investigadora mediante el análisis inductivo del sistema jurídico mexicano y de los sistemas culturales afines, con vista a establecer, en juicios l6gicos en que deben traducirse tales principios, las notas uniformes que rijan a todas las instituciones integrantes de tales sistemas. Ahora bien, un principio general del derecho, desde el punto de vista del citado precepto constitucional, na debe estar acogido en ninguna disposioián escrita para considerarlo como indice rector de las resoluciones juridicas, pues suponer lo contrario, equivaldría a aplicar la norma legal en que tal princioio se contuviera. dándose la hipótesis primera, consignada en la prevenci6n constitucional a que nos referimos. La facultad establecida en el cuarto párrafo del artículo 14 constitucional a favor del juzgador, en el sentido de recurrir a los principios generales del derecho para resolver un caso concreto de contenci6n a falta de ley aplicable, vino a solucionar el serio problema que se suscit6 a prop6sito de la interpretación del articulo 14 de la Constituci6n de 1857 y que tanto preoeup6 al insigne jurista don Ignacio L. Vallarta, como ya se dijo. Por virtud de tal facultad, en efecto, se proscribi6 la garantia de la exacta aplieaci6n de la ley en materia judicial civil y, por extensi6n, en materia administrativa y de trabajo, al darse atribuciones al juzgador para resolver las controversias que sobre tales materias se susciten con apoyo en los principios generales del derecho. Sin embargo, no por ello se elimin6 la garantía de legalidad condicionante de las resoluciones jurisdiccionales que se dicten en los procedimientos civiles, administrativos o del trabajo, ya que dichos principios sólo operan en nuestro sistema constitucional Como meras fuentes supletorias de decisi6n, debiéndose pronunciar ésta, primariamente, en los términos de las disposiciones legales aplicables o conforme a la interpretaci6n jurídica de las mismas.
EL ARTICULO 15 CONSTITUCIONAL Este precepto dispone: "No se autoriza la celebraci6n de tratados para la extradici6n de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el país donde cometieron el delito, la condici6n de esclavos; ni de convenios o tratados en virtud de los que se alteren las garantías y derechos establecidos por esta Constituci6n para el hombre y el ciudadano."
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a) Implicaci6n de las garaniias que contiene La prohibición que el transcrito artículo 15 establece, se decreta para las autoridades del Estado que constitucionalmente deben intervenir en la celebración 'de tratados o convenios internacionales, imponiéndoles, por ende, obligaciones negativas o de no hacer. Conforme al artículo 89, fracción X, de la Constitución el Presidente de la República tiene la facultad de celebrar tratados con las potencias extranjeras, debiéndolos someter a la ratificación del Congreso Federal. Esta disposición, sin embargo, está contradicha por el artículo 76, fracción 1, de la propia Ley Suprema, ya que la aprobación de los tratados internacionales incumbe exclusivamente al Senado, o sea, a una de las Cámaras en que se deposita el Poder Legislativo Federal. Por su parte, el artículo 133 constitucional, al declarar que los mencionados tratados están investidos de supremacía, reitera la citada facultad exclusiva. Si en la concertación y aprobación de un tratado internacional intervienen respectiva y sucesivamente el Presidente de la República y el Senado, la prohibición que se prevé en el artículo 15 de la Constitución rige para estos órganos estatales, implicando una limitación a la conducta exterior del Estado Mexicano. El tratado, según concepción de los internacionalistas, es todo acuerdo o pacto entre los Estados soberanos que forman el concierto internacional para crear, modificar o extinguir entre eUos derechos y obligaciones. Por consiguiente, el tratado debe tener los elementos de existencia de todo convenio (lato sensu}, es decir, el consentimiento (acuerdo o concurrencia de voluntades) yel objeto (materia de las prestaciones pactadas). De ahí que el tratado o convenio internacional sean esencialmente equivalentes, aunque a uno y a otro suele adscribirse una diferencia específica en cuanto a su materia, pues se afirma que el primero es una convención de carácter político entre dos o más Estados y el segundo un pacto (en el amplio sentido de la palabra) de índole económica o administrativa. Pues bien, la libertad que tiene el Estado Mexicano, externada por el Presidente de la República ,y'el Senado, para concertar toda clase de tratados o convenios-Inrcrnacionales, halla restringida por el artículo 15 constitucional, en el sentido' de qué no se autoriza su celebración cuando se persiga cualquiera 'de los 'objetivos que 'este precepto limitativamente prevé. Por ende, el quebrantamiento. de tal prohibición provoca la nulidad absoluta del convenio o tratado que, mediante este hecho, se hubiese celebrado; y en el supuesto caso de que su aplicación afecte a cualquier gobernado, éste puede impugnár en vía de amparo y por violación de la disposición constitucional invocada, tanto e1 acto aplicativo como cl acto aplicado (convenio o tratado internacional). Conteniendo el artículo 15 de la Ley Suprema diversas garantías de seguridad juridica, traducidas en la prohibición
se'
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LAS GARANTIAS INDIVIDUALES
mencionada, y siendo el sujeto activo de las mismas todo ente que se encuentre en la situación de gobernado, la invalidez constitucional de un tratado o convenio que infrinja dicho precepto, sólo puede alegarse en cada caso concreto en que se aplique y precisamente por el afectado particular, mediante la acción de amparo (principio de la iniciativa o instancia de la parte agraviada), y cuyo objeto una vez actualizado en la sentencia constitucional, despoja al consabido tratado o convenio de su fuerza normativa, pero únicamente respecto al quejoso y merced al principio de la relatividad de los fallos que se dictan en el juicio de garantías."?
b) Alcance de la prohibicién constitucional Por su objeto, son dos tipos de tratados o convenios internacionales cuya celebración está prohibida, a saber, los que se refieran a la extradición y los que impliquen alteración de las garantias del gobernado y de los derechos del ciudadano. 1. La extradición es el acto por el cual un Estado hace entrega a otro Estado que la reclama, de una persona a quien se imputa la comisión de un delito dentro del territorio de la entidad reclamante, para juzgarla por este motivo. Ahora bien, dicho acto no puede acordarse en ningún tratado o convenio internacional si el delito, por el que se pretenda extraditar a su autor, es de carácter politice. Sin desconocer las dificultades que entraña la descripción conceptual de "delito político", nos atrevemos a afirmar que éste es aquel que tiene como finalidad substituir, mediante hechos cruentos o incruentos, las- instituciones gubernativas o el sistema de gobierno de un país, por otro régimen, o derrocar a las personas que lo ejercen. Sin embargo, según lo acabamos de observar, no es posible establecer con toda nitidez la frontera que separa al delito politico del delito del orden común, pues aunque sus respectivas finalidades pudieran ser claramente distinguibles, por lo que concierne a los medios para cometer el politico se suele perpetrar el común. En otras palabras, con frecuencia sucede que el medio para lograr un objetivo político de índole delictiva, consiste en la comisión de uno o varios delitos de carácter común. Comentando el artículo 15 de la Constitución de 57, que substancialmente es semejante al correspondiente de nuestra Ley Suprema vigente, don José María Lozano expresaba: "Los delitos puramente políticos no tienen semejanza ni punto alguno de contacto con los delitos comunes. Un ciudadano, de buena fe y animado por un sentimiento noble de patriotismo, tiene el pensamiento de sustituir en su patria las instituciones existentes por otras que a su juicio producirían el engran- . 410
Los dos principios a que hemos aludido tos estudiamos en el capítulo VIII denues..
tro libro El Juicio de Amparo.
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decimiento de la nación y la felicidad de sus habitantes¡ trata de trastornar el orden público y prepara los trabajos y elementos que han de servir para subvertirlo, derribar 10 existente y poner en su lugar 10 nuevo. Ya adelantados estos preparativos, el plan fracasa, los conjurados son descubiertos, el jefe principal y algunos otros huyen, y traspasando las fronteras se refugian en un país vecino.
AIH están al abrigo de toda persecución, el orden público nada tiene ya que temer, basta para evitar nuevas intentonas que la policía esté vigilante; y por lo que respecta al país a donde los reos políticos se han refugiado, nada tiene que temer de ellos; y antes por el contrario, el generoso sentimiento que inspira la desgracia, procurará hacer menos amarga esta expatriación forzosa. "Guardémonos, sin embargo, de confundir con los delitos políticos el robo, el plagio, el incendio, el asesinato y todo ese funesto y asolador cortejo de crímenes que se abriga bajo una bandera política. Si la circunstancia de proclamar un plan político quitara a todos estos crímenes su carácter verdadero, su naturaleza propia, nada más seguro que la impunidad. Dad una bandera política, haced finnar un plan revolucionario a una cuadrilla de bandoleros que se propone vivir del asalto en los caminos, y cuando sean aprehendidos y juzgados alegarán que son reos de delito político. Es cierto que han robado, incendiado y matado, pero os contestarán
que éstas son consecuencias inevitables; que el orden público no se subvierte con consejos y que la guerra no se hace con caricias. No, semejantes criminales deben juzgarse y castigarse como todos los de su especie; si huyendo de la justicia de su
país se refugian en otro con quien la República tiene celebrado un tratado de extradición, no hay que creer que la limitación constitucional de que tratamos,
impide que los criminales refugiados sean aprehendidos y entregados a las autoridades de la República, si la extradición se pide en la forma de antemano convenida y con los requisitos también estipulados." 4U
Atendiendo a lo embarazoso de la tarea que estriba en distinguir el delito político del delito común en una situación concreta determinada, el uso internacional, a propósito de la celebración de tratados de extradición ha aconsejado la adopción de un método pragmático, consistente en enumerar las figuras delictivas por las que dicho acto procede e inclusive en segregar del delito político los del orden común que pudieren constituir medios para su perpetración.... Sin embargo, aunque la determinación de los delitos por los que procede la extradición queda al criterio de los Estados que celebren el tratado correspondiente por conducto de sus autoridades competentes (Presidente de la República y Senado en lo referente a México), ello no impide que, al impugnarse en vía de amparo dicho tratado por transgredir la prohibición contenida en el artículo 15 constitucional, la Justicia Federal pueda, en cada caso concreto, decidir si la figura delictiva de que se trate ostenta o no UDa verdadera naturaleza política. Suponer que los Tribunales de la Federación no deben tener esta facultad, sino que la apreciación de la índole de UD delito (común o político) sólo obedece al arbitrio de los órganos que en .11 Tratado de los Derechos del Hombre} págs. 103 y 104. "12 Este método se ha empleado en Jos diversos tratados de extradición celebrados entrc nuestro país y algunos Estados extranjeros, tales como Bélgica (l939L El Salvador
(1912), España (1882), Estados Unidos de América (1899).
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representaci6n del Estado mexicano celebren un tratado de extradici6n, equivaldría a hacer nugatorio en la realidad el citado precepto constitucional y considerar como mera declaraci6n quimérica la terminante prohibición que involucra. Por otra parte, la multicitada prohibici6n se justifica plenamente, pues con independencia de los motivos políticos y humanitarios que la inspiran, existe una raz6n de congruencia lógica para legitimarla. En efecto, el articulo 22 constitucional veda la pena de muerte en lo tocante a los delitos políticos que se suponen cometidos o perpetrables dentro del territorio nacional y contra las instituciones gubernativas mexicanas. Por tanto, seria contradictorio que, si en un pais extranjero para esos delitos existiera la mencionada pena, México pudiera celebrar con él tratados de extradici6n de sus autores, a efecto de que se les aplicara una sanci6n penal proscrita de nuestro orden constitucional para ese tipo delictivo. 2. El artículo 15 de la Constituci6n también prohibe los tratados de 9'tradici6n del delincuente del orden común que haya tenido la condici6n de esclavo en el país donde hubiese cometido el delito. Mediante esta prohibici6n se reafirma la proscripci6n de la esclavitud que preconiza el articulo 2 constitucional, en el sentido de que basta que un sujeto, que haya estado en esa situación infamante e inhumana, entre al territorio nacional, para que por ese solo hecho adquiera la libertad. Seria, pues, un contrasentido si México celebrara con potencias extranjeras, que mantuvieran institucionalmente la esclavitud, tratados de extradici6n de delincuentes comunes que se encontrasen en semejante ignominioso estado, para que, una vez entregados al pais reclamante, perdiesen la libertad obtenida por efecto constitucional automático en nuestro territorio. C'Un esclavo que se refugia en nuestro suelo, dice José María Lozano, adquiere por ese mismo hecho la libertad: ¿podrán celebrarse tratados de extradición en cuya virtud la República esté obligada a entregar al esclavo delincuente restituyéndolo así al estado de esclavitud? Nuestros constituyentes pensaron que la libertad humana es de tal manera inviolable y sagrada, que importaba más a la causa de la humanidad conservarla, que el interés que hemos dicho que tienen todas las naciones en que los delitos no queden impunes. ¿Qué importa en efecto, que un hombre a quien contra las leyes sacrosantas de la Naturaleza se ha reducido al estado de esclavitud quede impune? Acaso ha delinquido en un momento en que sus sentimientos de hombre se sublevaron; acaso pensó que la sociedad, manteniéndolo por la fuerza en esa situaci6n degradante y miserable, no tenía derecho a sus consideracionea; que nada lo ligaba a sus leyes, que estaba fuera del estado social y que le era lícito tomar venganza por su propia mano de tantos y tan grandes ultrajes.".na
La prohibici6n de que tratamos se antoja ea la actualidad obsoleta, ya que la esclavitud ha sido. eliminada en casi todos los paises del mundo como instituci6n juridica, por lo que nuestro articulo 15 constitucional en ese m
Op. cit., págs. 104 Y 105.
I ,
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aspecto prohibitivo obedece a un trasunto histórico, toda vez que su prevención respondió a una época en que todavía existía en varios países ese estado tan degradante e inhumano. 3. La tercera prohibición que eonsigna dicho precepto es la más extensa. A través de ella se asegura la observancia de todas las garantías del gobernado, haciéndolas invulnerables por la conducta contractual del Estado mexicano en el campo internacional. Ningún tratado o convenio, sea cual fuere su materia, es susceptible de celebrarse si mediante él se alteran dichas garantías. Esta imposibilidad denota la hegemonía del derecho interno de nuestro país sobre el derecho internacional, cuyas normas, en su aspecto convencional, sólo pueden aplicarse dentro del territorio de la República en tanto no pugnen con los mandamientos constitucionales, según se advierte con claridad del articulo 133 de la misma Ley Suprema, corroborándose su sentido por la prohibición que comentamos. Es más, los tratados o convenios prohibidos no sólo son aquellos que alteren las garantías del gobernado, sino también los que afecten los "derechos del ciudadano", entendidos éstos en su acepción política. Si el ejercicio de tales derechos en sus fases activa y pasiva (art. 35 constitucional) es la base del régimen democrático y representativo en que el pueblo mexicano ha decidido organizarse con motivo del desempeño de la facultad de autodeterminación inherente a su poder soberano, la tercera prohibición que contiene el artículo 15 de la Ley Suprema implica, en el fondo, la garantía de que ese régimen no puede variarse mediante la celebración de ningún tratado o convenio internacional. EL ARTíCULO 16 CONSTITUCIONAL
1.
PRIMERA PARTE
El artículo 16 de nuestra Constitución es uno de los preceptos que imparten mayor protección a cualquier gobernado, sobre todo a través de la garantla de legalidad que consagra, la cual, dadas su extensión y efectividad jurídicas, pone a la persona a salvo de todo acto de mera afectación a su esfera de derecho que no sólo sea arbitrario, es decir, que no esté basado en norma legal alguna, sino contrario a cualquier precepto, independientemente de la jerarquía o naturaleza del ordenamiento a que éste pertenezca. Es por ello por lo que, sin hipérbole, se puede afirmar que el aleance ampliamente protector del artículo 16 constitucional, difícilmente se descubre en ningún sistema o régimen jurídico extranjero, a tal punto, que nos es dable aseverar que en ningún otro país el gobernado encuentra su esfera de derecho tan liberalmente preservada como en México, cuyo orden jurídico total, desde la Ley Suprema hasta el más minucioso reglamento administrativo, registra su más eficaz tutela en las disposiciones implicadas en_dicho precepto.
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La primera parte del artículo 16 constitucional, que es la que vamos a analizar, ordena textualmente: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."
Como se ve, la disposición constitucional transcrita contiene varias garantias de seguridad jurídica; por ende, nos referiremos, siguiendo el orden de exposición en que están consignadas, a cada una de ellas, una vez que hayamos estudiado los supuestos de su operatividad, los cuales son: la titularidad de las mismas, e! acto de autoridad condicionado por ella' y los bienes jurídicos que preservan.
A. Titularidad de las garantías consagradas en la primera parte del artículo 16 constitucional El término "nadie", que es e! que demarca desde el punto de vista subjetivo la extensión de tales garantías individuales, es equivalente a "ninguna persona", "ningún gobernado". Por ende, interpretando a contrario sensu la disposición constitucional en que se contienen las garantias involucradas en e! artículo 16, el titular de las mismas es todo gobernado, es decir, todo sujeto cuya esfera jurídica sea susceptible de ser objeto de algún acto de autoridad:" abstracción hecha de sus atributos personales, tales como la nacionalidad, la religión, la situación económica, etc. A través del concepto "nadie", consiguientemente, y corroborando la extensión tutelar que respecto a todas las garantías individuales origina e! artículo primero de la Constitución al referir e! goce de ellas a todo individuo, e! precepto que comentamos protege a toda persona, a diferencia de lo que sucede en algunos sistemas constitucionales extranjeros, en que las disposiciones equivalentes sólo alcanzan a los nacionales. De esta guisa, la pretendida universalización de las garantías de la persona frente al Estado y a sus autoridades por la que pugna la "Declaración. Universal de 16s Derechos de! Hombre" de diciembre de 1948, con mucha antelación y obedeciendo a un acendrado espíritu humanitario, cristalizó en México en instituciones constitucionales no sólo por lo que ve a la Carta de Querétaro, sino desde la Ley Fundamental de 1857.
414 Véase en el capítulo segundo de esta obra el concepto de "gobernado", como sujeto activo de la relación jurídica de supra a subordinación que entraña la garantía individual. Dentro de dicho concepto se comprende no sólo a la persona física o individuo, según dijimos, sino también a las personas morales de derecho privado, de derecho social y a los organismos descentralizados y, excepcionalmente, a las mismas personas morales oficiales.
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B. Acto de autoridad condicionado por las garantlas consignadas en la
primera parte del articulo 16 constitucional El acto de autoridad que debe supeditarse a tales garantías consiste en una simple molestia, o sea, en una mera perturbaci6n o afectaci6n a cualquiera de los bienes jurídicos mencionados en dicho precepto, cuyo alcance protector, a través de ese elemento, es mucho más amplio que la tutela que imparte al gobernado el artículo 14 constítueional mediante las garantías de audiencia y de legalidad consagradas en sus párrafos segundo, tercero v cuarto. En efecto, si la garantía de audiencia sólo es operante frente a actos de privaci6n, es decir, respecto a actos de autoridad que importen una merma o menoscabo a la esfera de la persona (disminución de la misma) o una impedicíón para el ejercicio de un derecho, resulta que es ineficaz para condicionar la actividad de las autoridades que no produzcan las aludidas consecuencias. Por ello, cuando no se trate de actos de privaci6n en sentido estricto ni de actos jurisdiccionales penales o civiles (a los cuales se refieren respectivamente los párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 14 constitucional), sino dc actos de mera afectaci6n de Indole materialmente administrativa, las garantías condicionantes son las consagradas en la primera parte del artículo 16 de la Constituci6n.'" .,. Ahora bien, por virtud de que todo acto de privación estricto y todo acto jurisdiccional penal o civil (lato sensu) entrañan un acto de molestia, ya que la implicaci6n l6gica de este último concepto es mucho más extensa, es evidente que las garantías de seguridad jurídica involucradas en la primera parte del artículo 16 constitucional también condicionan a los primeros. De esta manera, cuando se trate de actos privativos o de actos jurisdiccionales penales o civiles (que participan del concepto genético "acto de molestia"), la validez constitucional de los mismos debe derivar de la observancia de las garantías consignadas en los tres últimos párrafos del artículo 14 en sus respectivos casos, así como de las contenidas en el artículo 16. En sintesis los actos de autoridad que necesariamente deben supeditarse a las exigencias que establecen las garantías consagradas en la primera parte del artículo 16 constitucional, son todos los posibles imaginables, pudiendo traducirse específicamente en los siguientes tipos: a) En actos materialmente administrativos que causen al gobernado una simple afectaci6n o perturbaci6n a cualquiera de SUS bienes juridicos, sin importar un menoscabo, merma o disminución de su esfera subjetiva de derecho ni una impedici6n para el ejercicio de un derecho (actos de molestia en sentido estricto); 414 bis Asi lo ha sostenido la Segunda Sala de la Suprema Corte. Cfr. Iniorme de 1975, pltg. 88.
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b) En actos materialmente jurisdiccionales penales o civiles, comprendiendo dentro de este último género a los mercantiles, administrativos y del trabajo (actos de molestia en sentido lato); e) En actos estrictos de privación, independientemente de su índole formal o material, es decir, en aquellos que produxcan una merma o menoscabo en la esfera jurídica subjetiva de la persona o la aludida impedición (actos de molestia en sentido lato).
Ahora bien, respecto del primer tipo indicado, los actos correspondientes sólo deben sujetarse a las garantías implicadas en la primera parte del artículo 16 constitucional, mientras que los comprendidos en las otras dos especies señaladas, además de estar regidos por tales garantías, deben ajustarse a lo dispuesto en los párrafos segundo, tercero y cuarto del articulo 14 de la Ley Suprema, en los casos relativos. C. Bienes jurídicos preservados por las garantías consignadas en la primera parte del artículo 16 constitucional.
El acto de molestia, en cualquiera de sus implicaciones apuntadas, puede afectar a alguno o algunos de los siguientes bienes jurídicos comprendidos dentro de la esfera subjetiva de! gobernado: a su misma persona, a su familia, a su domicilio, a sus papeles o a sus posesiones. a) A través de! elemento persona, el acto de molestia puede afectar no solamente la individualidad psi<;o-fisi<:a del sujeto con todas las potestades naturales inherentes, sino su personalidad jurídica propiamente dicha. En efecto, el concepto de "persona" desde el punto de vista jurídico, se establece en atención a la capacidad imputable al individuo, consistente en adquirir derechos y contraer obligaciones, teniendo la personalidad jurídica así expresada, como supuesto, la misma individualidad psico-física, En consecuencia, no todo individuo es una persona desde el punto de vista del derecho, puesto que, para adquirir esta calidad, se requiere que jurídicamente se le repute dotado de la citada capacidad. Lo anterior se corrobora con el mismo Derecho Romano, en que el esclavo no estaba considerado como persona, sino como simple- individuo, en virtud de que se le negaba toda facultad de adquirir derechos yde contraer obligaciones, negativa que lo situaba en la' condición de cosa (YeS).~: ",
act~ nlOle;ti~, ~Otldiciona
Conforme al artículo 16 ;onstitucional, el de do por las garantías que dicho precepto contiene, afecta a la persona jurídica en caso de que l~ restrinja la mencionada capacidad, impidiéndole adquirir los derechos que se atribuyan a la personalidad genérica por modo abstracto Ó que sean inherentes a una determinada categoría general de sujetos, dentro de la que e! particular se encuentre comprendido. Esta hipótesis de afectación se patentiza tratándose de las personas morales y se traduce en la circunstancia de que, por un acto de autoridad, se le reduz-
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can las potestades inherentes a su ser jurídico, impidiéndole el ejercicio de las facultades correspondientes. En conclusión, el gobernado, a través de su "persona", es susceptible de afectarse por un acto de molestia en sentido lato, en los siguientes casos: 1. Cuando se le restringe o perturba su actividad o individualidad psicofisica propiamente dicha e inclusive su libertad personal; 2. Cuando tal restricci6n o perturbaci6n concierne a su capacidad jurídica de adquirir derechos y contraer obliglUiones (libertad de contratación); 3. Tratándose de personas morales, al reducirse o disminuirse los facultades inherentes a su entidad jurídica, impidiendo o limitando el ejercicio de su actividad social. 4. Cuando se vulnere cualquier cualidad de la persona humana, como es su honor, su nombre, su familia. su actividad y. en general, todo elemento. atributo, situación o derecho humano.vv e b) Contrariamente a lo que a primera vista puede suponerse, la afectación por un acto de molestia en perjuicio del gobernado a través de su familia, no implica que la perturbación consiguiente se realice precisamente en alguno o algunos de los miembros pertenecientes a dicho grupo, sino que opera en los derechos familiares del individuo. En efecto, atendiendo a la índole del juicio de amparo y a la naturaleza misma de las garantías individuales, cualquier acto de autoridad que lesione a una persona sólo puede ser impugnado en la vía constitucional por el sujeto a quien directa e inmediatamente le perjudique. Es por ello por lo que la hipótesis de que el acto de molestia pudiese afectar a alguno o algunos de los miembros de la familia del gobernado, para considerar que a éste se le violan las garantías de seguridad jurídica consagradas en el artículo 16 de la Constitución, debe terminantemente rechazarse. Por ende, tal como lo hemos afirmado, el perjuicio que una persona puede experimentar por un acto de molestia a través del elemento "familia", debe necesariamente recaer en los derechos familiares del gobernado, entendiéndose por tales todos los que conciernan a su estado civil, así como a su situación de padre, de hijo, etc., etc. c) El domicilio del gobernado es uno de sus bienes que en las diversas instituciones jurídicas de distintos pueblos históricamente dados ha merecido la mayor protección. Así, en el derecho anglosajón, el "home" del inglés' se consideraba desde tiempos remotos con un "tabú" frente a las autoridades del Estado, a tal punto que el mismo rey estaba impedido para afectarlo de cualquier manera, si el acto correspondiente no se ceñía a las exigencias de la ley de la tierra, es decir, el common law. En este sentido está concebido el artículo XLVI de la Carta Magna Inglesa, que poscribía todo acto que lesionara los bienes delfreeman sin ajustarse a lo previsto por la lex terree. 414 c; La amplitud conceptual de la personalidad comprende al ser humano en su totalidad de me. dios. Por tanto, esta comprensión hace inntctsaria la reitmu:ión de éstos en tratados o convenios intemacionales respecto a $U defensa; misma qtU se involucra en el artículo 16 constitucional desde la Ley Fundamental d. 1857. .
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Con vista a los antecedentes históricos de nuestro articulo 16 constitucional, el "domicilio" del gobernado equivale a su propio hogar, es decir, a su casa o habitación particular donde convive con su familia. Sin embargo, podemos decir que la connotación de dicho bien jurídico se refiere igualmente a los diversos lugares a que aluden los articulos 29 y 33 del Código Civil para el Distrito Federal, por lo que la afectación que a través de dicho elemento puede experimentar el gobernado, es factible que se realice en las distintas hipótesis que a continuación mencionamos: 1. En el sitio o lugar en que la persona tenga establecido su hogar, esto es, su casa-habitación donde conviva con sus familiares, comprendiéndose en él todos los bienes que se encuentren dentro de ella, Los cuales, por tal motivo, pueden constituir la materia del acto de molestia; 2. En cuanto a las personas morales, el sitio o lugar donde se bolle establecida su administraci6n, conforme a lo dispuesto por el articulo 33 del C6digo Civil. Es evidente que para que el domicilio de un sujeto pueda reputarse afectable por un acto de molestia en los términos del articulo 16 constitucional, no debe traducirse en el domicilio legal propiamente dicho, que es el lugar donde el individuo deba ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones (art, 31 del ordenamiento indicado), sino en el domicilio efectivo, o sea, en el sitio donde la persona resida realmente, es decir, donde tenga establecida su casa-habitación, en cuyo caso la perturbación necesariamente debe recaer en los bienes u objetos que dentro de ella se encuentren, según ya se dijo. Ahora bien, ¿pueden considerarse las oficinas de una persona física como domicilio en los términos y para los efectos del articulo 16 de la Constitución? Sobre este particular hay que hacer una básica distinción: si el individuo carece de lugar de residencia definitiva (domicilio efectivo), entonces, aplicando el articulo 29 del Código Civil, es obvio que su despacho u oficina debe reputarse como domicilio y, por ende, afectables por un acto de molestia todos los bienes que dentro de éste se hallen; por el contrario, y conforme a dicho precepto, si el gobernado además de su despacho u oficinas, tiene domicilio efectivo, únicamente éste es susceptible de afectación según el artículo constitucional invocado. No desconocemos la dificultad que presenta, ya no digamos la enumeración, sino la simple enumeración de los lugares que pueden estimarse o no como "domicilio" desde el punto de vista del articulo 16 de la Ley Suprema; pero lo cierto es que, si se toma en cuenta que los actos de molestia por lo general tienen como materia de afectación los diversos bienes que dentro de aquéllos se encuentren, resulta que la perturbación que tales actos originen puede impugnarse a través del elemento "posesiones" a que se alude en el citado precepto constitucional, independiente de que los objetos afectados se hallen o no en un sitio domiciliario. Por tanto, estimamos que el
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término "domicilio" empIcado en el articulo 16 representa un trasunto rustórico del afán de proteger lo que se ha considerado como más sagrado e inviolable de la persona: su propio hogar, cuya preservación, por otra parte, se establece amplia y eficazmente a través del elemento "posesiones", como ya se afirmó. d) Bajo la denominación de papeles a que se refiere el articulo 16 constitucional, se comprenden todos los documentos de una persona, es decir, todas las constancias escritas de algún hecho o acto juridico. La raz6n de ser de la tutela que a dicho elemento imparten las garantías de seguridad juridica contenidas en el mencionado precepto, estriba en poner a salvo de cualquier acto de molestia, especialmente de los cateas arbitrarios, la documentación del gobernado y que pueda servir de base a propósitos bastardos e inconfesables para comprometerlo en cualquier sentido. Es por ello por lo que los "papeles" de una persona gozan de un régimen propio de preservación constitucional, al permitirse los cateos 0010 en los casos y en los términos consignados por el artículo 16 de la Ley Suprema. Debe tenerse muy en cuenta que el acto de molestia que afecte a la documentación del gobernado, únicamente debe consistir en la requisición o apoderamiento de las diversas y variadas constancias escritas que la integren, mas nunca extenderse a los actos o derechos que en las mismas se consignen, pues la perturbación a estos últimos opera a través de otros bienes jurídicos preservados por el artículo 16 constitucional. En consecuencia, nos es dable afirmar que la inserción del término "papeles" en la fórmula en que se concibe dicho precepto, más que a una exigencia inaplazable de protección jurídica, obedeció a una justificada reacción contra prácticas atentatorias y arbitrarias observadas en la realidad, al darse frecuentes casos en que impunemente las autoridades se apoderaban de la documentación de una persona con el único fin de perjudicarla en diferentes sentidos, impulsadas muchas veces por móviles espurios y de represalia, eomo históricamente puede comprobarse con profusión. e) Por último, todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo el poder posesorio de una persona se protegen frente a actos de molestia a través del elemento posesiones, concepto juridico que explicamos con antelación," pudiendo ser el afectado tanto el poseedor originario como el derivado, pero nunca el simple detentador. Análogamente a lo que acontece tratándose de la contravención a la garantía de audiencia implicada en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, la violación a las garantías de seguridad jurídica consignadas en el articulo 16 de la Ley Fundamental, cuando el acto de molestia afecta las "posesiones" del gobernado, 0010 debe suscitar la cuestión de determinar si dicho acto de autoridad se ajustó o no a las exigencias en que tales garantias se traducen, sin poderse discutir ni 4.15
Véase punto 4, inciso e) apartado B del estudio sobre la garantía de audiencia.
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dirimir controversias que versen sobre la legitimidad o ilegitimidad, perfección o imperfección, realidad o apariencia de una determinada posesión originaria o derivada, ya que el juicio de amparo, que por infracción al mencionado artículo 16 se promueva, no es el conducto idóneo para resolver conflictos posesorios, como tampoco lo es cuando se entabla por inobservancia de la garantía de audiencia, salvo que, como se dijo en otra. ocasión, el acto violatorio consista en una decisión jurisdiccional culminatoria de un procedimiento en que el presunto afectado haya tenido la debida injerencia y que se hubiere emitido por una autoridad constitucionalmente incompetente o contrariando la ley que deba determinar su sentido.
D. Garantía de competencia constitucional La primera de las garantías de seguridad jurídica que condicionan eJ acto de molestia consiste en que éste debe dimanar de autoridad competente. El estudio de la misma suscita, pues, la cuestión consistente en determinar qué se entiende por "competencia" desde el punto de vista del artículo 16 de la Constitución. El problema se presentó alrededor del año de 1874, al conocerse por la Suprema Corte de Justicia de la Nación un amparo promovido por varios hacendados del Estado de Morelos, patrocinados por el ilustre jurisconsulto don Isidro Montiel y Duarte contra una ley de carácter fiscal que había sido expedida por la legislatura de la mencionada entidad federativa, sin haber estado dicho cuerpo colegiado legítimamente integrado, ya que el diputado que completó eJ quorum había sido electo en contravención a la Constitución local, así como promulgada por el gobernador Leyva, quien había sido exaltado a la gubernatura reelectivamente no obstante que dicha carta prohibía su reelección. Las consideraciones jurídicas formuladas por el licenciado Montie! y Duarte fueron acogidas por el entonces Presidente de la Corte, don José Maria IgleSÜls, quien en un enjudioso estudio interpretativo del concepto "autoridad competente" empleado en el artículo 16 de la Constitución Federal de 1857,." -llegó a la conclusión de que toda autoridad ilegitima es originariamente incompetente, y por ende, sus actos violatorios de la expresada garantía individual. a) Tesis de Iglesias. Dada la importancia que ésta representa en la historia interpretativa de nuestras garantías individuales, principalmente por lo que concierne a la de "autoridad competente" consignada en el artículo 16 de la Constitución de 57, Y que sobrevive en la Ley Suprema vigente, a continuación transcribimos algunos puntos sobresalientes del estudio de don J osé Maria Iglesias a que hemos aludido, en los que este distinguido 4U Estudio Constitucional sobre las facultades de la Corte de Justicia, producido en J'bril de 1874.
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jurista mexicano pretende basar la conclusión que sostiene, en el sentido de que la competencia de una autoridad equivale lógica y juridicamente a su legitimidad (competencia de origen). "La legitimidad de la elección de una autoridad o funcionario envuelve forzosamente su competencia o incompetencia 'para el conocimiento de un negocio y para Su decisión, porque nunca pueden ser competentes si les falta la legitimidad. Al referirse la Carta Fundamental en Su artículo 16 a la competencia de las autoridades, se refiere a la vez a su legitimidad, implícita e indispensablemente. Cuando no cabe duda que una autoridad es legítima, su competencia mira ya s610, en efecto, de una manera secundaria, a la órbita dentro de la cual ella debe girar; pero si la legitimidad es dudosa, y con mayor raz6n si la ilegitimidad es incuestionable la competencia mira entonces a la manera con que la persona fue nombrada... Sería verdaderamente incomprensible que los legisladores constituyentes de 1857 hubiesen querido considerar como violación de las garantías individuales, por lo que cabe el recurso de amparo, una simple extralimitación de facultades; y que no hubiesen estimado como violación infinitivamente más grave de aquellas preciosas garantías, y como caso en que cupiera el amparo, la falta absoluta de toda competencia, emanada del ejercicio ilegítimo, usurpador, atentatorio, de una falta autoridad. Nunca como en esta vez puede tener cabida el argumento que llaman los lógicos de minore ad majus, para sostener que, si se concede el amparo por una falta tal vez dudosa o cuestionable de competencia, con fundamento infinitamente más sólido debe otorgarse por la falta absoluta de legitimidad." "Por el artículo 16 del propio código (la Constitución), está declarada violación de las garantías individuales, la molestia que cualquier hombre sufra en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, a no ser en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Y patentizando con razones inconfesables, que no puede ser autoridad competente la que carece de título de legitimidad, se saca de ahí la consecuencia indeclinable de que el amparo procede con arreglo a los artículos 16 y 101 de la Constitución, contra las leyes o actos de autoridades que no son competentes por falta de legitimidad." "No estará por demás contestar de paso la objeción de que la autoridad que no es legítima, no es autoridad, y si no es autoridad, no puede pedirse contra ella el amparo que sólo se da contra autoridad verdadera." uAI expresarse que el amparo Se da contra las autoridades, 10 que notoriamente se ha querido decir, es que no procede contra los particulares, aunque ataquen las garantías, habiendo contra esas faltas otros remedios. Ahora, para que el amparo proceda contra las autoridades, basta que estén funcionando como tales, aun cuando sea sin título legal. Precisamente el recurso de amparo cabe y es el único que puede caber, para que las falsas autoridades, las ilegítimas; las usurpadoras, cesen en el ejercicio de las funciones que no fes competen. De lo contrario, seguirían cometiendo sus atropellamientos, sin que nadie pudiera irIes a la mano. Las garantías puestas bajo el amparo de la Justicia Federal, aun en el caso de ser violadas por autoridades legítimas, quedarían sin protección alguna bajo la tiranía de un usurpador. Por otra parte, como toda autoridad, aun siendo legítima, deja de serlo cuando se propasa a hacer 10 que no es de su competencia, si la objeción enunciada fuera buena, nunca habría lugar de amparo contra los abusos de las autoridades. De consiguiente, si una Legislatura ~~ pusiera a fallar negocios de 'particul~res; si un Ejecutivo se
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metiera a dar leyes o si un Tribunal se encargase de administrar la hacienda pública, no habría lugar al amparo contra esos actos que violasen las garantías individuales, por ser notorio que las autoridades relacionarlas carecerían de legitimidad para ejercer funciones ajenas. No; el amparo procede precisamente contra semejantes usurpaciones, debiendo examinarse en cada caso que se pre· sente, si se cometen o no. La cuesti6n enunciada se renueva siempre bajo distinto aspecto. 'El amparo cabe contra todos los actos de autoridad íncompetenie, cabe por lo mismo contra los actos de las falsas autoridades) de las autoridades ilegítimas, a quienes su ilegitimidad quita toda competencia?"
b) Tesis de Vallarta. La teoría de don José María Iglesias que hemos esquematizado en sus rasgos más generales en las transcripciones que antecedcn, prevaleció durante algún tiempo en el seno de la Suprema Corte, habiendo sido rebatida con éxito incuestionable por el insigne don Ignacio L. Vallarta, quíen distinguía con toda nitidez dos cuestiones jurídicas fundamentales diferentes, a saber: la legitimidad, llamada "competencia de origen" y la competencia propiamente dicha de las autorídades. Al comentar el artículo 16 de la Constitución de 1857 a través del concepto "autoridad competente", el jurista jalisciense afirmaba: "Para entender ese artículo en el sentido de que él comprenda no sólo la competencia, sino la legitimidad de la autoridad, ha sido preciso inventar una frase que no tiene sentido jurídico, que no ha sido conocida en el Foro, sino hasta que se empezaron a tratar los amparos como el de Morelos. Se ha dicho que donde no hay legitimidad en la autoridad, tiene ésta incompetencia de origen. ¿ Qué quiere decir esto en lenguaje forense? ¿En qué ley, en qué doctrina se habla de incompetencia de origen? Trabajo costará citar un solo autor para quien fuera conocida esa incompetencia ... Esa frase no tiene sino esta inteligencia que es a la vez su historia; como el artículo 16 habla s610 de la competencia, y no de la legitimidad, cuando se quiso juzgar de ésta, 10 mismo que de aquélla, se llamó a la ilegitimidad «incompetencia de origen», creyendo así suplir el silencio del precepto constitucional y facultar a los Tribunales Federales para revisar los títulos de las autoridades. Es conveniente no olvidar estas indicaciones históricas, para comprender el tormento que se ha dado al artículo 16 con el fin de interpretarlo en un sentido que no tiene, que no puede tener. Los que creen que para juzgar de la competencia de la autoridad necesitan remontarse hasta calificar su legitimidad, sostienen que faltando ésta, no puede existir aquélla, porque toda autoridad ilegítima es, por el mismo hecho, incompetente. De aquí nace en su concepto la necesidad de examinar la legitimidad de la autoridad para juzgar su competencia. Voy a esforzarme en responder a esta argumentación, base capital de la teoría que combato. La legitimidad,.. la competencia son dos cosas distintas, 10 diré repitiendo las palabras del señor licenciado Silíceo, cuando escribía contra la. sentencia de amparo de Morelos; ninguna es mayor ni menor; ninguna es el todo y la otra la parte; ninguna es el género y la otra la especie; ninguna es la causa y la otra el efecto j ninguna es la madre y la otra la hija; son dos entidades independientes con existencias perfectamente separadas aunque se encamen en una persona. El nombramiento, la elección hecha en términos legales en persona 'que posca los requisitos necesarios, constituye la legitimidad de una autoridad; a la vez que su competencia no es más que la suma de facultades que la ley da para ejercer ciertas atribuciones. La legitimidad se refiere a la persona, al individuo nombrado bara tal cargo público; y
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la competencia se relaciona sólo Con la entidad moral que se llama autoridad, y, abstracción hecha de las cualidades personales del individuo, no mira sino a las atribuciones que esa entidad moral puede ejercer. Siendo esto aSÍ, bien se comprende que hay autoridades legítimas que son incompetentes, como, por ejemplo, un gobernador bien electo, aunque legítimo, es incompetente para pronunciar una sentencia en un juicio civil; Y también, por el. extremo contrario, hay autoridades ilegítimas que son competentes, como 10 sería un juez que no tuviera la edad o el título que hoy requiere la ley, y que sin embargo podría pronunciar esa sentencia. Tal juez, mientras por el superior que corresponda no sea removido, tiene la suma de facultades que la ley da a la autoridad que representa, y sus actos, a pesar del vicio de ilegitimidad de su nombramiento, son perfectamente válidos en ciertos casos. Creo que bastan los casos que he citado, y que he procurado tomar de textos expresos de la Constitución, para dejar demostrado que en eJ terreno científico constitucional, la teoría de que debe ser una misma la autoridad que decida de la competencia y de la legitimidad, nos llevarla a la confusión más completa de los poderes públicos, a la invasión de unos en las atribuciones de los otros, a la subversión del orden constitucional. Aunque de la ilegitimidad surgiera como una consecuencia necesaria la incompetencia, doctrina que yo no acepto por las razones que he expuesto, es una verdad evidente que no es ni puede ser una misma autoridad que juzgue siempre de la ilegitimidad y de la incompetencia. Esas diversas condiciones en que una autoridad puede encontrarse, según que sea legítima o ilegítima, competente o incompetente, no caen, en nuestro sistema federal, bajo el imperio de un solo poder. La calificación de la
legitimidad de las autoridades locales, pertenece al régimen interior de los Estados, en todo caso; y la de su competencia, por lo relativo al artículo 16 de la Constitución, entra en la esfera de las atribuciones del Poder Judicial Federal. Por más que se quiera considerar a la ilegitimidad y a la incompetencia como causa y efecto, lo que no es cierto, porque la ilegitimidad en último extremo, produce la incapacidad y no la incompetencia, el Poder Federal nunca puede llegar hasta explotar la legitimidad para de ella deducir la competencia. No es, pues, caso de la compe. tencia de la Corte, 10 diré, deduciendo esta consecuencia de mis anteriores demostraciones, juzgar de la ilegitimidad de las autoridades de los Estados; y no lo es, sencillamente porque no tiene facultad expresa para ello, lo que basta para que tal facultad sea de los Estados. Para sostener con éxito lo contrario, sería preciso que el artículo 16 hablara no sólo de autoridad competente, sino también de autoridad legítima." Continúa posterionnenIe diciendo el licenciado Vallarta: "Este publicista (refiriéndose a Lozano) examina la cuestión sobre lo que el articulo constitucional entiende por autoridad competente, y cree que en él se trata de la competencia constitucional con relación a la materia u objeto del mandamiento expedido", para deducir de esto que "cuando los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, obran dentro de los límites constitucionales de sus funciones, son competentes". "Hablando después sobre la competencia que llama jurisdiccional asienta, y con esta doctrina estoy enteramente conforme, que a ella no se refiere el artículo 16, porque toca a los Estados en ejercicio de su soberanía determinar en sus leyes la jurisdicción de sus propios jueces e interpretarlas y aplicarlas en cada caso, y porque es atribución de la Suprema Corte, según el articulo 99 (106 de la Constitución vigente) de la Constituci6n, dirimir las competencias suscitadas entre jueces federales o que no tienen un superior común. En cuanto a la incompetencia de origen, sostiene el señor Lozano, que da motivo al amparo, cuando se ha verificado una elección en un Estado contra el tenor ex¡;>reso de la Constituci6n Federal i pero no cuando la in-
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fracción sea sólo de la Constitución o leyes particulares del Estado, porque en ese caso 'importa una cuestión de régimen interior que, afectando de una manera especial la soberanía del Estado, éste, por medio de sus autoridades, es el único que
puedc y debe resolver. En estos casos la intervención de la Justicia Federal imporun ataque a la soberanía de un Estado, y en consecuencia una infracción constitucional'." 411 ta
c) Estado actual de la cuestión. La teoría de Vallarta acerca de! concepto en que está empleado e! término "autoridad competente" en el artículo 16 constitucional, tanto de la Ley Fundamental de 57 como de la vigente, ha sido confirmada por la jurisprudencia de la Suprema Corte, sentada en las tesis que indicamos al calce >" y cuyo extracto dice textualmente: "La competencia constitucional, o sea, la que se refiere a la órbita de las atribuciones de los diversos poderes, es la única que está protegida por medio de las garantías individuales." "La competencia jurisdiccional no puede resolverse por medio de! juicio de garantías, sino en la forma establecida por la ley." Por lo que concierne a la llamada incompetencia de origen, la Suprema Corte ha sustentado el criterio de que no hace procedente el juicio de amparo, al asentar que: "La Corte ha sostenido e! criterio de que la autoridad judicial no debe intervenir para resolver cuestiones polítícas, que incumben constitucionalmente a otros poderes; en e! amparo no debe juzgarse sobre la ilegalidad de la autoridad sino simplemente sobre su competencia; pues si se declara que una autoridad señalada como responsable, propiamente no era autoridad, el amparo resultaría notoriamente improcedente. Sostener que el artículo 16 de la Constitución prejuzga la cuestión de legalidad de las autoridades, llevarla a atacar la soberanía de los Estados, sin fundamento constitucional y por medio de decisiones de un poder que, como e! judicial, carece de facultades para ello, convirtiéndose en árbitro de la exigencia de .poderes que deben ser independientes de él." Cuestiones constitucionales, tomo J, págs. 139 y sigs. Apéndice al tomo XCVII. tesis 223 y 239. Sin embargo, la jurisprudencia de la Suprema Corte ha experimentado una importante variaci6n en lo que respecta a la proceden. da del juicio de amparo en materia competencial. Conforme a la tesis 223 citada, "La competencia constitucional, o sea, la que se refiere a la 6rbita de las atribuciones de los diversos poderes, es la única que está protegida por medio de las garantlas individuales", declarándose terminantemente en la tesis 239 que: "La competencia jurisdiccional no puede, resolverse por medio del juicio de garantías sino en la forma establecida por la ley." Ahora, bien la primera de dichas tesis ya no se reprodujo textualmente en el Apéndice a! tomo CXVIJI, en el que simplemente se asienta que: "La competencia constitucional puede ser reclamada en la vla de amparo", sin indicarse que es la única susceptible de ser materia del juicio de garantías (tesis 227). En cuanto a la improcedencia del amparo respecto de cuestiones de competencia jurisdiccional, el criterio jurisprudencia! ha consignado una salvedad muy importante, pues ha 'estimado que tales cuestiones si pueden estudiarse y deeidírse en el juicio constitucional, cuando hubiesen sido dirimidas por la autoridad responsable e impliquen el contenido de un concepto de violaci6n (Apéndice a! tomo CXVIII, tesis 242). Tesis 65 v 67 de la Com/Jilaci6n de 1917-1965, tesis 64 y 74 del Apéndice 1975, Materia General. ldem, Informe de 1977, Segunda Sala, págs. 73 y 74. Tesis 90 )' 103 del Apéndice 1985, Materia General. '11
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En conclusión, la garantía de la competencia autoritaria a que se refiere el articulo 16 constitucional, concierne al conjunto de facultades con que la propia Ley Suprema inviste a determinado órgano del Estado, de tal suerte que si el acto de molestia emana de una autoridad que al dictarlo o ejecutarlo se excede de la órbita integrada por tales facultades, viola la expresada garantía, así como en el caso de que, sin estar habilitada constitucionalmente para ello, causa una perturbación al gobernado en cualesquiera de los bienes jurídicos señalados en dicho precepto. La garantía de competencia constitucional excluye, pues, la legitimidad o competencia de origen de las autoridades, haciendo improeedente el amparo que contra actos realizados por órganos o funcionarios ilegalmente integrados, nombrados o electos, se pretenda promover (amparo político en cierto aspecto). Ahora bien, por cuanto a la llamada competencia ordinaria y especialmente a la jurisdiccional, que se revela como el conjunto de facultades con que la ley secundaria inviste a una determinada autoridad, conforme la jurisprudencia ya invocada de la Suprema Corte, no puede reputarse como garantía de seguridad jurídica en los términos del artículo 16 de la Constitución. Sin embargo, tal circunstancia no elimina totalmente la posibilidad de que por actos contraventores de las normas concernientes a la competencia común de los jueces (y, por extensión, de las demás autoridades del Estado), proceda el juicio de amparo, lo que ha sido admitido por nuestro máximo tribunal.?"
E. Garantla de legalidad La garantía que mayor protección imparte al gobernado dentro de nuestro orden jurídico constitucional es, sin duda alguna, la de legalidad consagrada en el artículo 16 de la Ley Suprema, a tal punto, que la garantía de competencia que hemos estudiado queda comprendida dentro de ella, La eficacia juridica de la garantía de legalidad reside en el hecho de que por su mediación se protege todo el sistema de derecho objetivo dc México, desde la misma Constitución hasta el reglamento administrativo más minucioso, según se demostrará a través de la exposición que a este propósito elaboramos, La garantía de legalidad implicada en la primera parte del artículo 16 constitucional, que condiciona todo acto de molestia en los términos en que ponderamos este concepto, se contiene en la expresión fundamentación y motivación de la caUSa legal del procedimiento. Ahora bien, ¿qué se entiende por "causa legal del procedimiento"? Desde luego éste, o sea; el acto o la serie de actos que provocan la molestia en la persona, familia, domicilio; papeles o posesiones de un gobernado, reali419 Tesis jurisprudencial 242, Apéndice al tomo CXVIIl del Semanario Judicial de la Federa. ción. Tesis 75 de la citada Compilación, y tesis 74 del Apéndice 1975, Mát. General. (Tesis 103 del Apéndice 1985.) Tesis 291 ddApéndia 1995. Materia Común.
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zados por la autorldad competente, deben no sólo tener una causa o elemento determinante, sino que éste sea legal, es decir, fundado y motivado en una ley en su aspecto material, esto es, en una disposición normativa general e impersonal, creador;' y reguladora de situaciones abstractas. a) Concepto de fundamentación. La fundamentación legal de la causa del procedimiento autoritario, de acuerdo con el espiritu del legislador de 1857, que permanece imbibito en la Constitución actual, consiste en que los actos que originen la'molestia de que habla el articulo 16 constitucional; deben basarse en una disposición normativa general, es decir, que ésta prevea la situación concreta para la cual sea procedente realizar el acto de autoridad, que exista una ley que lo autorice. La fundamentación legal de todo acto autoritario que cause al gobemardo una molestia en los bienes jurídicos a que se refiere el artículo 16 constitucional, no es sino una consecuencia directa del principio de legalidad que consiste en que las autoridades sólo pueden hacer lo que la .ley les permite, principio que ha sido acogido por la jurisprudencia de la Suprema Corte/"? Es, más conforme también 10 ha establecido nuestro máximo tribunal, las autoridades deben gozar de facultades expresas para actuar, O sea, que la permisión legal para desempeñar determinado acto de su incumbencia no debe derivarse o presumirse mediante la inferencia de una atribución clara y precisa. En efecto, la Suprema Corte ha afirmado que "las autoridades no tienen más facultades que las que la ley les otorga, pues si así no fuera, fácil sería suponer implícitas todas las necesarias para sostener actos que tendrían que ser arbitrarios por carecer de fundamento legal." 421
La exigencia de fundar legalmente todo acto de molestia impone a las autoridades diversas obligaciones, que se traducen en las siguientes condicienes: 1. En que el órgano del Estado del que tal acto provenga, esté investido con facultades expresamente consignadas en la norma jurídica (ley o reglamento) para emitirlo; 2. En que el propio acto se prevea en dicha norma; 3. En que su sentido y alcance se ajusten a las disposiciones normativas que lo rijan; 4. En que el citado acto se contenga o derive de un mandamiento escrito, en cuyo texto se expresen los preceptos específicos que lo apoyen. El criterio de la Suprema Corte ha corroborado las mencionadas condiciones, según se advierte de las distintas ejecutorias que su Segunda Sala ha dictado, y cuya parte conducente nos permitimos transcribir a continuación: 420 Apéndice al tomo CXVIII del Semario Judicial de la Federación. Tesis 166. Tesis 47, de la Compilación 1917-1965; tesis 46 del Apéndice 1975, Materia General. 421 Semanario Judicial de la Federacum, Quinta Época, tomo XIH, pág. 51"!. Corroborando este criterio, la Segunda Sala de la Suprema Corte ha sostenido que "Los actos de autoridades administrativas que no estén autorizados por ley alguna, importan 1Iiolación de garantías". (Tesis 112 del 1nforme de 1982.) Además, lajurispn-tdencia afirma que "Las autoridades sólo putden hace!" lo que la ley les permite", (Apéndice 1985, tesis 68, Materia General.) Tesis 100 del Apéndice 1995, Materia Común.
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"Cuando el artículo 16 de nuestra Ley Suprema previene que nadie puede ser molestado en su persona, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a las autoridades no simplemente que se apeguen, según criterio escondido en la conciencia de ellas, a una ley, sin que se conozca de qué ley se trata y los preceptos de ella, que sirvan de apoyo al mandamiento relativo de las propias autoridades, pues esto ni remotamente constituiría garantía para el particular. Por lo contrario, lo que dicho artículo les está exigiendo es que citen la ley y los preceptos de ella e~_ que se apoyen, ya q~e_~ _tra~ de 9~~.j~s!i.!.i9-uen legalmente sus .proveídos ,haciendo ver que no son arbitrarios. Forma de justificación tanto más necesaria, cuanto que dentro de nuestro régimen constitucional las autoridades no tienen más facultades que las que expresamente les atribuye la ley." 422 "El requisito constitucional de legal fundamentación estriba, no en la invocación global de un código o de un cuerpo de disposiciones legales, pues de ser esto así, bastaría que los mandamientos civiles se fundamentaran diciendo 'con apoyo en las disposiciones del Código Civil', las procesales penales 'con apoyo en las disposiciones del Código de Procedimieritos Penales', etc.; lo cual evidentemente dejaría al particular en igual desamparo que si la garantía de fundamentación no existiera, así Como expuesto a los desmanes de la potestad pública, al no sujetarse ésta al cauce institucional de dicha garantía." 4i23 "El requisito de fundamentaci6n que exige el artículo 16 constitucional, no se satisface con la citación de la ley de la materia, en que se haya apoyado la autoridad responsable, sino que es indispensable, para que el acto pueda reputarse fundado, que precise, en concreto, el precepto legal en que pretenda sustentarse." 424 "Es un contrasentido considerar que no es necesario que las resoluciones de las autoridades estén expresamente fundadas y motivadas, sino que es suficiente con que realicen sus actos de gobierno dentro del marco de la legalidad que tienen señalada, ya que si la autoridad no indica cuáles son los dispositivos legales que a su juicio le conceden la facultad para obrar en la forma que lo hace, se coloca a los particulares en la situación de adivinar en qué preceptos legales pretendió fundarse, 10 que de ninguna manera es el espíritu que informa el artículo 16 constitucional, el cual exige expresamente que las autoridades responsables funden y motiven sus resoluciones." 425 "El artículo 16 constitucional impone la obligación a las autoridades de fundar y motivar expresamente su resoluci6n, por 10 que no es bastante para cumplir con esa obligación el que las autoridades citen globalmente un cuerpo de ley, ya que esta forma de proceder obligaría a los interesados a adivinar cuál fue el precepto expreso de esa ley en que pretendieron fundarse las autoridades, lo que traería como consecuencia la deficiencia en la defensa del interesado." 426 "Si en una resoluci6n no se cita ningún precepto legal que se hubiera tomado en consideración para dictarla, procede conceder al quejoso el amparo y protección 42~ Amparo en revisión 1,259/59, Octavio Ramos E. y coags. 10 de agosto de 1959. Unanimidad de .. votos. Ponente: José Rivera P. C. Tomo XXVI, Segunda Sala, págs. 13 Y 14. Sexta Epoca. 4ZS Amparo en revisión 5,079/58, Eduardo So115 Guillén. 30 de enero de 1961. Ponente: José Rivera P. C. Tomo XLIII, Segunda Sala, pág. 14. Sexta Época. 4U Amparo en revisi6n 1,645/60, Humberto Avilés Rocha. 16 de noviembre de 1960. 5 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo LI, Segunda Sala, pág. 9. Sexta Época. 04Z6 Amparo en revisi6n 3,929/58, Gustavo Lassieur L. y coags. 27 de octubre de 1958. 5 votos. Ponente: José Rivera P. C. Tomo XVI, Segunda Sala, pág. 30. Sexta Bpoce. ;126 Amparo en revisión 183/58, Ludwig Bacbmenn. 8 de septiembre de 1958. Unanimidad de 4 votos. Ponente: José Rivera P. C. Tomo XV, Segunda Sala, pág. 16. Sexta Epoca.
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de la JustiCia Federalque solicita, para el efecto de que la autoridad responsable dicte la resolución que proceda, pero fundándola debidamente en ley." 427
b) Concepto de motivación. La motivación de la causa legal del procedimiento implica que, existiendo una norma jurídica, el caso o situación concretos respecto de los que se pretende cometer el acto autoritario de molestia, sean aquellos a que alude la disposición legal fundatoria, esto es, el concepto de motivación empleado en el artículo 16 constitucional indica que las circunstancias y modalidades del caso particular encuadren dentro del 'marco general correspondiente establecido por la ley. Toda facultad que la ley atribuye a una autoridad para -desempeñar determinado acto frente al gobernado, tiene límites necesarios que se establecen en la propia norma jurídica y que son demarcativos de la extensión del supuesto abstracto comprendido en ésta. Pues bien, si tal supuesto no corresponde al caso concreto, o sea, si éste no enea ja dentro de aquél, el acto de autoridad respectivo violarla la exigencia de la motivación legal, por más que estuviese previsto en una norma, es decir, aunque esté legalmente fundado. La motivación legal implica, pues, la necesaria adecuación que debe hacer la autoridad entre la norma general fundatoria del acto de molestia y el caso especifico en el que éste va a operar o surtir sus efectos. Sin dicha adecuación, se violaría, por ende, la citada sub-garantia que, con la de fundamentación legal, integra la de legalidad:'" bls Ahora bien, para adecuar una norma jurldica legal o reglamentaria al caso concreto donde vaya a operar el acto de molestia, la autoridad respectiva debe aducir los motivos que justifiquen la aplicación correspondiente, motivos que deben manifestarse en los hechos, circunstancias y modalidades objetivas de dicho caso para que éste se encuadre dentro de los supuestos abstractos previstos normativamente. La mención de esos motivos debe formularse precisamente en el mandamiento escrito, con el objeto de que el afectado por el acto de molestia pueda conocerlos y estar en condiciones de producir su defensa. Así lo ha considerado la Segunda Sala de la Suprema Corte al sostener que: "No basta que las responsables invoquen determinados preceptos legales para estimar que sus acuerdos están debidamente fundados, sino que es necesario que los preceptos invocados sean precisamente los aplicables al caso de que se trate" ü8 y 4.27 Amparo en revisión 2,316/61, Ricardo Méndez Zermeño. 6 de noviembre de 1961. Unanimidad de 4 votos. Ponente: José Rivera P. C. Tomo LIII. Segunda Sala, pág. 41. Sexta Época, 012"7 bis Este criterio ha sido corroborado por la Segunda Sala de la Suprema Corte en la tesis 119 del Informe de 1"979. Ldem, Lniorme de 1980 J Tesis 192. Seg-unda Sala. Ldem. Informe de 1981 J Tesis, 5 y 7 de la misma Sala. .(28 Amparo en revisión :?l4 7~/58, Ignacio Negrete Hernéndez. 7 de mayo de 1959. 5 votos. Ponente: Franco Carreña. Tomo XXIII, Segunda Sala, pág. 9. Sexta Época..
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que; Si la autondad responsable reconoce que por efundars debe entenderse la expresión de los fundamentos legales o de derecho del acto reclamado, precisamente por ello se concluye que la resolución reclamada no quedó debidamente fundada, si en ella no se contiene la expresión de ningún fundamento legal o de derecho.
y si, por otra parte, la propia autoridad responsable reconoce que por "motivar" debe entenderse el señalamiento de las causas materiales o de derecho que hayan dado lugar al acto reclamado, no puede admitirse que la motivación consista en la expresión general y abstracta de que «por razones de interés público el Gobierno Federal había decidido constituir por sí mismo y por sus propios medios el puente a fin de operarlo en forma directa», ya que así la mencionada expresión no señala en principio las causas materiales o de hecho que hubieren dado lugar al acto reclamado." 429
C) La motivación legal y la facultad discrecional. La motivación legal no siempre exige que la referida adecuación sea exacta, pues las leyes otorgan a las autoridades administrativas y judiciales lo que se llama facultad discrecional para determinar si el caso concreto que vayan a decidir encuadra dentro del supuesto abstracto previsto nonnativamcnte. La mencionada facultad, dentro de un régimen de derecho donde impera el principio de legalidad, debe consignarse cn una disposición legal, pues sin ésta, aquélla sería arbitraria, es decir, francamente conculcadora del articulo 16 constitucional. La discrecionalidad entraña una potestad decisoria quc se mueve dentro de supuestos generales consagrados en la norma jurídica. Por tanto, la facultad discrecional se ostenta como el poder de apreciación que tiene la autoridad respecto de un caso concreto para encuadrarlo dentro dc la hipótesis normativa preexistente, cuyos elementos integrantes debe necesariamente observar. En otras palabras, la facultad discrecional maneja estos elcmcntos para referirlos a la situación específica de que se trate, pero jamás importa la potestad de alterarlos. La sola idea de que una autoridad pueda, a pretexto de ejercitar dicha facultad, actuar sin ley o contra la ley, equivaldría a subvertir todo el régimen de derecho mediante la vulneración al principio de legalidad que lo sustenta. En efecto, como afirma Juan Francisco Linaresrs" "si sólo el legislador es el órgano estatal que crea derecho que los jueces y órganos administrativos aplican.. es claro que las atribuciones discrecionales no pueden fincar sino en ciertas cláusulas que el legislador incluye en la ley y que confieren una libre apreciación a tales órganos ejecutivos. Así) cuando usan la expresión «poder discrecional», se refieren a ciertas atribuciones que en las leyes se dejan al órgano de aplicación en forma más o menos vaga mediante fórmulas elásticas -Geny las llama «fórmulas de goma»- que confieren un más flexible arbitrio intepretativo. Tales por ejemplo las fórmulas gramaticales «utilidad pública», «utilidad general», «utilidad común», «salud pública», «orden público», «moralidad pública», «moralidad». «moralidad 4~!l Amparo en revisión 2,248/61, Puentes Internacionales, S. A. de C. V. 19 de octubre de 1961. 5 votos. Ponente: Rafael Matos Escobedo. Tomo LII, Segunda Sala, pág. 63. Sexta Época. 430 Poder discrecional administrativo, págs. 18 y 19.
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media», «moral y buenas costumbres», «obsceno», «decoro», «bien general», etc. Se trata evidentemente de «standards legales», de «fórmulas-valoraciones». A este respecto debemos aceptarque no hay duda de que cuando el lgislador se propone prever expresamente un caso dado, pero ese caso o situación, por su índole misma, requiere que se deje al órgano estatal aplicador del derecho una gran latitud de atribuciones, incluye, en la ley, términos gramaticales que entrañan fórmulas elásticas integrantes de un tipo de «standard» jurídico. Ello ocurre frente a cierta categoría de relaciones sociales que por su complejidad, variedad, sentido o posible variaci6n en el tiempo, exigen que, de ser reguladas por el derecho, se atribuya al órgano intérprete y aplicador de la ley una cota de libertad amplia."
Hemos afirmado que la motivación legal implica la adecuación del caso concreto en que opere el acto de molestia con la norma juridica fundatoria del mismo, es decir, que los supuestos abstractos de ésta se den en dicho caso. Esa adecuación constituye una obligación para la autoridad de la que provenga el mencionado acto y cuyo cumplimiento debe precisamente realizarse en el mandamiento escrito correspondiente, en el sentido de que en él deben aducirse las razones de aplicabilidad de los preceptos legales o reglamentarios pertinentes. Ahora bien, cuando la norma juridica concede a la autoridad la potestad de apreciar según su criterio subjetivo los hechos, circunstancias y modalidades en general del caso concreto para adecuarlo a sus disposiciones, se está en presencia, como ya dijimos, de una facultad discrecional. El ejercicio de esta facultad en principio no es susceptible de someterse a la revisión o examen del poder jurisdiccional, siempre que la autoridad respectiva lo haya desplegado lógica y racionalmente, sin alterar los elementos sujetos a su estimación ni omitir los que se hubiesen comprobado. En cambio, la indicada facultad deja de ser discrecional para convertirse en arbitraria, si se desempeña en los supuestos contrarios, hipótesis en la cual los actos en los que bajo tales condiciones se hubiese ejercitado, sí pueden controlarse judicialmente a través del amparo y en función de la garantía de motivación legal consagrada en el artículo 16 constitucional. Esta conclusión se deriva puntualmente del criterio sustentado por la Suprema Corte en múltiples ejecutorias que ya forman jurisprudencia y cuyo sentido establece en qué casos dicha facultad es respetable y en cuáles otros es jurisdiccionalmente controlable, según se advierte de los fallos siguientes: "Puede controlarse en el amparo el uso de las facultades discrecionales, cuando las mismas se ejercitan en forma arbitraria y caprichosa, cuando la decisión de la autoridad no invoca circunstancias de hecho, cuando éstas son alteradas, cuando el razonamiento en que la resolución se apoya es ilógico." "Si bien es cierto que, por 10 general, debe respetarse, dentro del juicio de amparo, el correcto ejercicio que la autoridad administrativa haga de su poder discrecional o de la libertad de apreciación que la ley le concede, también 10 es que la calificación de la Secretaría de Economía es censurable en el juicio de garantías, cuando parte de hechos irreales o no comprobados, cuando no contiene
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argumentaciones, o cuando los razonamiento que expresa- dicha secretaría son contrarios a las reglas de la lógica o a las máximas de la experiencia, ya que, de otra suerte, el juicio constitucional quedaría suprimido de modo absoluto, cualesquiera que fuesen las circunstancias de cada caso." 431. 432 Y 433
d) Concurrencia indispensable de la fundamentaci6n y de la motiuacién legales. Ambas condiciones de validez constitucional del acto de molestia deben necesariamente concurrir en el caso concreto para que aquél no implique una violación a la garantía de legalidad consagrada por el artículo 16 de la Ley Suprema, es decir, que no basta que haya una ley que autorice la orden o ejecución del o de los actos autoritarios de perturbación, sino que es preciso inaplazablemente que el caso concreto hacia el cual éstos vayan a surtir sus efectos esté comprendido dentro de las disposiciones relativas a la norma, invocadas por la autoridad. Por consiguiente, razonando a contrario sensu, se configurará la contravención al artículo 16 constitucional a través de dieha garantía, cuando el acto de molestia no se apoye en ninguna ley (falta de [undamentacién] o en el caso de que, existiendo ésta, la situación concreta respecto a la que se realice dicho acto de autoridad, no esté comprendida dentro de la disposición general invocada (jalta de motivaci6n). La coexistencia de la fundamentación y de la motivación de un acto de cualquier autoridad, que hace que éste no constituya una violación al articulo 16 de la Ley Suprema (suponiendo que tampoco se contravengan las demás 4.31 Amparo en revisión 5,484/601 Daniel Fragoso Chapa. 23 de noviembre de 1960. 5 votos. Ponente: Felipe Tena Ramiree. Tomo XLI, Segunda Sala, pág. 37. Sexta Época. Amparo en revisión 2.922/55, Electrolux, S. A. de C. V. 9 de noviembre de 1960. 4 votos. Ponente: Felipe Tena Ramircz. Tomo XLI, pág. 36. Segunda Sala. Sexta epoca. ~32 En el mismo sentido existen las ejecutorias cuyos datos a continuación señalamos y que aparecen publicadas en la Sexta Época del Semanario Judicial de la Federación Amparo en revisión 1,251/55, The Coca Cola Company. á de 'septiembre- de 1959. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo XXVII, Segunda Sala, página 33. Amparo en revisión 3,415/60, Narciso Mejía Robles. 4 de enero de 1961. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo XLIII, Segunda Sala, pág. 27. Amparo en revisión 6,582/56, Fábrica Apelo, S. A. 5 de octubre de 1960. 5 votos. Ponente: Felipe Tena Ramlrez. Tomo XL, Segunda Sala. pág. 44. Amparo en revisión 1,969/58, José MI(l. Vázquez Alba. 9 de julio de 1958. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo XIII, pág. 15. Amparo en revisión 152/61, Anastasia Miguel Cerda Muñoz. 19 de abril de 1961. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo XLVI, Segunda Sala, página 29. Amparo en revisión 6,489/55, Cía. de Fábricas de Papel San Rafael y Anexas, S. A. 16 de octubre de 1957. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Felipe Tena Rernlree. Tomo IV, Segunda Sala, pág. 120. Amparo en revisión 3,167/56, Cía. Hulera Euskadi, S, A. 23 de octubre de 1957. 5 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo IV, Segunda Sala, pág. 120. Amparo en revisión 5,665/56, The Gillette Gompany. 22 de septiembre de 1961. Mayoría de 3 votos. Ponente: Octavio Mendoza González, Disidente: José Rivera P. C. Tomo LI, Segunda Sala, pág. 1L Amparo en revisión 7,887/58, Tamm. y Cía, S. A. 6 de abril de 1960. 5 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo XXXIV, Segunda Sala. pág. 22.
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garantías que dicho precepto consigna), está corroborada por la jurisprudencia de la Suprema Corte en las tesis que a contínuación transcribimos: "De conformidad con el artículo 16 de la Constitución Federal, nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento, por lo que es evidente, en atención a esta disposición constitucional, que las autoridades están obligadas a expresar en sus resoluciones, las razones y motivos que tengan para dictarla en determinado sentido, dándoselos a conocer al interesado, a efecto de que esté en aptitud de hacer valer sus defensas contra la misma, ya que, de lo contrario, se le infieren molestias infundadas e inmotivadas y, consecuentemente, se viola en su perjuicio la garantía constitucional señalada." ...8. "Este precepto (el arto 16) manda que nadie puede ser molestado en su persona, familia, papeles, domicilio o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, pero el espíritu de dicho artículo no es que los proveídos respectivos contengan los preceptos legales en que se apoyan, sino que realmente exista motivo para dictarlos y exista un precepto de ley que los funde." 484 "Las autoridades administrativas no tienen más facultades que las que expresamente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinación que no está debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatoria de las garantías consignadas en el artículo 16 constitucional." "O "Las autoridades administrativas, por una parte, sólo pueden hacer lo que la ley les permite, y por otra, la sola existencia de una ley que no ha sído debidamente aplicada y citada en el acto administrativo que se reclame, no le da a éste el carácter de constitucional, por lo que si no se le señala expresamente como fundamento del acto, éste es inconstitucional, aunque la autoridad respectiva alegue: que por tratarse del cumplimiento de leyes de orden público, la simple omisión de una cita legal de una disposición administrativa, que tiene su apoyo Amparo en revisión 7,184/59, Esteban Vinay Uribe y coag. 24 de febrero de 1960. 5 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo XXXII, Segunda Sala, pág. 9. Amparo en revisión 694/58, Nicholas Propietary Limited. 20 de octubre de 1959. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo XXVIII, Segunda Sala, páginas 15 y 16. Amparo en revisi6n 4,290/57, U. S. Rubber Mexicana, S. A. 3 de junio de 1959. Unanimidad de 4 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo XXIV, Segunda Sala, oáainas 9 v 10. Amparo en revisión 2,069/58, Posadas Travelodge, S. -A. -"iI de agosto de 1958. 5 votos. Ponente: José Rivera P. C. Tomo XIV, Segunda Sala, pág. 15. Amparo en revisión 3,209/57, Cilag AktiengesellschaIt. 28 de julio de 1958. 5 votos. Ponente: José Rivera P. C. Tomo XIII, Segunda Sala, pág. 47. Amparo en revisión 545/58, Sirak M. Baloyan. 23 de julio de 1958. 5 votos. Ponen. te: Alfonso Feo. Remlrez, Tomo XIII, Segunda Sala, pág. 42. Amparo en revisi6n 5,350/56, The Maico Company Inc. 16 de junio de 1958. 5 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo XII, Segunda Sala, pág. 91. Amparo en revisión 1,672/60, Tbe Firestone Tire & Rubber Company. 6 de noviembre de 1961. Unanimidad de 4- votos. Ponente: José Rivera P. C. Tomo LII, Segunda Sala, págs. 15 Y 16. 4SS Tesis jurisprudencial102 de la Compilación 1917-1965, tesis 396 del Ap¿ndic~ 1975. Segunda Sala. (Tesis 372 del APélldic~ 1985.) 4-54- Semanario Judicial de la Federación, tomo XXXVIII, pág. 199. eae Semanario Judicial de la Federación, tomo XXVI, pág. 252. 456 Semanario Judicial de la Federación. tomo XXIX, pág. 669.
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en preceptos legales permanentes, no puede ser causa para que se perjudique el interés público."437 "Las autoridades administrativas están obligadas conforme a los artfculos 14 y 16 de la Constitución Federal, a fundar y motivar sus actos, citando las disposiciones legales aplicables al caso y las razones de su aplicabilidad, a efec-: to de que los interesados puedan formular adecuadamente sus defensas; pues no basta que citen alguna razón, máxime si ésta es inexacta o inadecuada; y cuando no lo hacen así, infringen las garantfas que otorgan dichos artículos.",," "El artículo 16 de la Carta Magna, es terminante al exigir, para la validez de todo acto autoritario de molestia, que el mismo esté fundado y motivado, debiendo entenderse por fundamentación la cita del precepto que le sirva de apoyo, y por motivación la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto de que se trate encuadra en la hipótesis prevista en dicho precepto. No basta, por consiguiente, con que exista en el Derecho positivo un precepto que pueda sustentar el acto de la' autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que sólo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente. "Por otra parte, la circunstancia de que el acto reclamado satisfaga las garantías del mandamiento escrito y de autoridad competente, no le libera del vicio de inconstitucionalidad consistente en la ya apuntada falta de fundamentación, pues todas estas garantías son concurrentes y deben, por lo mismo, ser respetadas por la autoridad en el mismo acto que ella emane." "El artículo 16 de la Constitución Federal, exige que en todo acto de autoridad se funde y motive la causa legal del procedimiento. Para cumplir con este mandamiento, deben satisfacerse dos clases de requisitos, 'mas de forma y otros de fondo. El elemento formal queda surtido cuando en el acuerdo, orden o resolución, se citan las disposiciones legales que se consideran aplicables al caso y se expresan los motivos que precedieron su emisión. Para integrar el segundo elemento, es necesario que los motivos invocados sean reales y ciertos y que, conforme a los preceptos invocados sean bastantes para provocar el acto de autoridad. "439 "De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también debe señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, 13i
Semanario Judicial de la Federación, tomo LXXI. pág. 5,812.
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lnforme correspondiente al año de 1947, Segunda Sala. pág. 27.
139 Amparo en revisión 8,872161. José Horacio Septién. 21 de julio de 1961. 5 votos. Poneme: Felipe Tena Ramfrez. Tomo XLVIII, Segunda Sala, pág. 36. Sexta Época. Además, Informe de 1968. Segunda Sala, pág. 126 (dos ejecutorias). Idem. Informe de 197J. pág. 87, Segunda Sala.
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además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las nonnas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.Iw' . La concurrencia de las garantías de fundamentación y de motivación legales se corroboran en una adición introducida al artículo 16 constitucional con el objeto de abrir un amplio espacio normativo para que la autoridad judicial federal pueda autorizar la intervención en cualquier comunicación privada, principalmente la telefónica. Dicha adición se contiene en los párrafos noveno y décimo del invocado precepto. Su texto es el siguiente: "Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privada de las mismas. Exclusivamente la au-
toridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley ° del
titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente. podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente, por escrito, deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor. Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con éstos, carecerán de todo valor probatorio."440b¡.~
e) Diversas hipótesis de actos violatarios de la garantía de legalidad. Hemos afirmado con antelación que cualquier acto de autoridad que implique una molestia en alguno de los bienes jurídicos del gobernado, independiente mente de su índole formal o material, está condicionado por la mencionada garantía. Ahora bien, la contravención a ésta se produce diversamente según la distinta manera como se realiza dicho acto autoritario, por lo que hemos estimado pertinente hacer referencia a varias hipótesis en la infracción a la citada garantía puede manifestarse. l. Puede suceder, en primer lugar, que el acto de molestia estribe en una ley auto-ejecutiva, conforme al concepto respectivo que exponemos en nuestra ya citada obra.« En este caso, la violación a la garantía de legalidad (que en esta hipótesis debe considerarse de usuper_legaIUkulU) se origina por la contravención que dicha ley produzca a cualquier precepto constitucional, a cuya observancia necesariamente debe estar sometida. De esta guisa, la mencionada 440 Informe eh 1970. Segunda Sala, pág. 100 (dos ejecutorias). Idem. Informe eh 1973. Segunda Sala, así como el Informe de 1977, Segunda Sala, pág. 77. Además. también dicha Sala ha establecido que las garantías de fundamentación y motivación legales de LOdo acto de molestia deben cumplirse por toda autoridad en el mandamiento escrito y en lo. misma resolución que lo contenga y no en documentos o acuerdo diferentes. aunque estén vinculados con aquél O Con éste (informe 1979, tesis 112 y 120, Segunda Sala). Idem, tLJis jurisprudendal 153 del Apmdíce 1985, Materia General. Consúlúnse, además las tesis 260, 261, 262, 263 Y 264 del ApbuJice 1995, Materia Común. 440bis L1t publicación respectiva se. hizo en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al 3 de julio de 1995. 441
Véase ElJuicio de Amparo.
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garantía protege todo el orden establecido por la Constitución frente y contra cualquier norma de carácter secundario. Cuando no se trate de una ley en sentido formal, sino de un reglamento auto-ejecutivo que supone la preexistencia de la norma u ordenamiento reglamentado conforme al artículo 89 constitucional, fracción 1, la contravención a la mencionada garantía individual se consuma en caso de que dicho reglamento viole, por sí mismo, cualquier precepto de la Constitución, o revele alguna infracción a la ley que reglamente, ya que toda norma reglamentaria no debe concretarse sino a especificar o detallar la disposición o disposiciones legales correspondientes, sin rebasar su ámbito regulador. 2. En caso de que la ley o el reglamento afectados por los vicios de contravención anteriormente aludidos no sean auto-ejecutivos. es decir, que su eficacia normativa sobre la esfera del gobernado requiera su aplicación por algún acto de autoridad concreto y específico, la violación a la garantía de legalidad se produce al realizarse dicho acto aplicativo, de tal suerte que, a través de éste, puede hacerse valer en la vía de amparo la citada infracción constitucional. En consecuencia, todos los actos de autoridad que sean aplicativos de normas violatorias de la Constitución o de disposiciones reglamentarias que contravengan a la Ley Suprema por infringir con antelación lógica el ordenamiento legal reglamentado, o que se apoyen en las mismas, deben reputarse inobservantes de la garantía de legalidad, no siendo sino la ocasión necesaria para que, por su conducto, se impugne la norma infractora que por ellos haya sido referida a la situación concreta del gobernado, pudiendo revelarse específicamente en decisiones jurisdiccionales o administrativas. 3. La tercera de las hipótesis de que venimos tratando se traduce en los llamados actos arbitrarios en el sentido jurídico del concepto, o sea, en actos que no se apoyen en ninguna norma legal o reglamentaria (ausencia de fundamentación legal), en cuyo caso la violación a la garantía de legalidad es obvia y evidente. 4. La misma contravención se origina cuando se trate de actos infractores de la norma que necesariamente deba regirlos, esto es, al realizar o producirse contrariamente a las disposiciones legales reglamentarias, y a mayor abundamiento constitucionales, a las que deban estar sometidos (falta de fundamentación); así como en el caso de que los actos de molestia refieran indebidamente a una situación particular o concreta, una norma jurúlica dentro <Ú! la que ésta no quede comprendida (falta de motivación). 5. Igualmente se viola la garantía de legalidad que consagra el artículo 16 constitucional, si en el mandamiento escrito que contenga o del que emane acto de molestia no se citan los preceptos legales o reglamentarios específicos que lo apoyen (falta de fundamentación) o tampoco se indiquen las razones para llevarlo a cabo en el caso concreto en que opere o vaya a operar (falta de motivación). 6. Tratándose de las leyes, y por extensión de los reglamentos, no rigen las garantías de fundamentación y de motivación en cuanto que en tales ordenamientos se expresen los motivos que justifiquen sus disposiciones. Así lo ha sostenido la Suprema Corte en la tesis jurisprudencial que asienta:
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"En el texto de la ley no es indispensable expresar la fundamentación y la motivación de un ordenamiento legal determinado, pues generalmente ello se realiza en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo. se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado p,U3 ello, ya que estos requisitos. tratándose de actos legislativos. se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emiten se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica. "4-Ubis
F. Garantía del mandamiento escrito
Esta garantía de seguridad jurídica, que es la tercera que se contiene en el artículo 16 constitucional, equivale a la forma del acto autoritario de molestia, el cual debe derivarse siempre de un mandamiento u orden escritos, Consiguientemente, cualquier mandamiento u orden verbales que originen el acto perturbador o que en sí mismos contengan la molestia en los bienes jurídicos a que se refiere. dicho precepto de la Constitución, son violatorias del mismo. Conforme a la garantía formal a que aludimos, todo funcionario sub-alterno o todo agente de autoridad debe obrar siempre con base en una orden escrita expedida por el superior jerárquico, so pena de violar la disposición relativa de nuestra Ley Fundamental a través de la propia garantía de seguridad jurídica, que, por otra parte, ha sido constantemente reiterada por la Suprema Corte en numerosas tesis que sería prolijo mencionar. Ahora bien, para que se satisfaga la garantía formal del mandamiento escrito no basta que éste se emita para realizar algún acto de molestia en alguno de los bienes jurídicos que menciona el artículo 16 constitucional, sino que es menester que al particular afectado se le comunique o se le dé a conocer. Esta comunicación o conocimiento pueden ser anteriores o simultáneos a la ejecución del acto de molestia, pues la exigencia de que éste conste en un mandamiento escrito, sólo tiene como finalidad que el gobernado se entere de la fundamentación y motivación legales del hecho autoritario que lo afecte, así como de la autoridad de quien provenga.w Por otra parte, debe advertirse que el mandamiento escrito debe COntener la firma auténtica del funcionario público que lo expida, sin que la garantía respectiva se satisfaga con lo que suele llamarse "firmas facsimilares". Este criterio, cuya atingencia es indudable, ha sido sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia al aseverar que la firma que calce cualquier orden escrita "debe ser siempre auténtica, ya que no es sino el signo gráfico con el que, en general, se obligan las personas en todos los actos jurídicos en que se requiere la forma escrita, de tal manera que carece de valor una copia facsi-14100 Informe de 1984. Pleno, págs. 312 y 313. Tesis jurisprudencíal 36 del Apéndice 1985, Pleno.
<1-42 Abasca!.
Este criterio se contiene en la ejecutoria dictada en la revisión 5,078/52, Antonio Ruiz
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milar, sin la firma auténtica del original del documento en que la autoridad impone un crédito a cargo del causante, por no constar en mandamiento debidamente fundado y motivado" .H";' G. Breve referencia histórica
La observancia de la ley, que traduce esencialmente la garantía de legalidad, fue uno de los postulados básicos en la vida pública y privada del pueblo hebreo. Esta sola circunstancia indica que la mencionada garantía de seguridad jurídica tiene una antecedencia histórica muy remota. Así, cuenta la leyenda que el Decálogo fue entregado por Jehová a Moisés en el Monte Sinaí y que este profeta mayor y su hermano Aarón asumieron el compromiso ante el Señor de observar las prescripciones contenidas en tan importante legislación. Bien es sabido que en el pueblo hebreo y, en general, entre los pueblos de la antigüedad, el derecho, la religión y la moral se encontraban confundidos en un conjunto de normas que, aunque de contenido diverso, eran formalmente jurídicas. En estas condiciones, el Decálogo fue una especie de ley [undamental y suprema en Israel, de la cual los legisladores de distintas épocas de la historia del pueblo judío, derivaban las diferentes leyes que dispersamente se encuentran en los diversos libros que integran el Antiguo Testamento, tales como el Deuteronomio y el Pentateuco, entre otros.""2c El artículo 16 constitucional, por lo que atañe a la garantía de legalidad, encuentra otro antecedente en la Carta Magna inglesa del rey Juan Sin Tierra del año de 1215, cuya disposición XLVI, establecía que ningún hombre libre debía ser aprehendido, destruido, privado de sus posesiones, etc., sino conforme a la "ley de la tierra", es decir, según el common laur, exigencia que proscribía la arbitrariedad de las autoridades. Dicha garantía de legalidad fue corroborada en Inglaterra por diversos ordenamientos estatutarios, dentro de los que destaca, por su cxhaustividad en la enunciación de los derechos del gobernado, el famoso "Bill of Rights", al cual nos referiInos en el capítulo primero de esta obra. Por otra parte, siendo la consabida garantía de tan amplia extensión tutelar, puesto que consagra el principio de legalidad mismo, podemos afirmar, sin hipérbole, que se descubre en todos los ordenamientos escritos o consuetudinarios históricamente dados, mediante los que se haya sujetado al poder público a determinadas normas de observancia obligatoria en beneficio de los gobernados, por lo que no es exagerado sostener que, a medida que los regímenes estatales evolucionaban hacia su estructuración jurídica, la citada garantía se afianzaba insensiblemente hasta culminar su institución definitiva en reglas constitucionales. que dadas su diversidad y variedad en el tiempo y en el espacio, sería un tanto prolijo siquiera mencionar. Así, en la enmienda cuarta a la Constitución Federal Norteamericana, para no aludir sino a una de tantas reglas, se consignó la garantía de legalidad en los 442bi)
Informe de 1982, Tesis JJ4, Segunda Sala.
H2c
Cfr. "Deuteronomio", capítulo V y VI.
LAS GARANTiAS INDIVIDUALES
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siguientes térrninos: "No se violará el derecho del pueblo que lo pone a cubierto de aprehensiones y cateos arbitrarios en sus personas, habitaciones, papeles y efectos; y no se expedirá ninguna orden sobre esto, sin causa probable, que lo motive, apoyada en un jurament.o o afirmación, que designe claramente el lugar que ha de registrarse, y las personas o cosas que hayan de ser aprehendidas o embargadas." En México, la multicitada garantía se consagró, con la misma fórmula actual, en nuestra Constitución Federal de 1857, habiéndose ya instituido desde la Ley Fundamental de 1824, ordenamiento que en su artículo 152 disponía: "Ninguna autoridad podrá librar orden para el registro de casas, papeles y otros efectos de los habitantes de la República, si no es en los casos expresamente dispuestos por la ley y en la forma que ésta determine". El j1myecto de Constitución de 1917 no consagró la garantía de legalidad en la forma expresa como se contenía en el art. 16 de la Constitución de 1857. posiblemente debido a un inexplicable e injustificado afán de innovación, habiéndose únicamente instituido un régimen de seguridad jurídica en lo que c?ncierne a las órdenes de aprehensión, a los cateos y a las visitas domicilianas. Ahora bien, como el texto del artículo 16 del proyecto constitucional no impartía. a juicio de los Constituyentes de 16-17, las debidas garamías al gobernado frente a actos arbitrarios, ya que los actos de autoridad condicionados por sus disposiciones no se comprendían en un concepto genérico. sino en tipos específicos y diversos, después de prolongados debates, se opt.ó por acoger en el precepto definitivo de la Constitución vigente la misma fórmula implicada en la Ley Suprema de 1857, con lo que se logró situar al gobernado dentro de un régimen de amplísima y segura protección frente a cualquier acto autoritario.
11.
SEGUNDA PARTE
El artículo 16 constitucional en su segunda parte establece: "No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia, acusación o -querella de un hecho determinado que la ley señale como delito sancionado, cuando menos, con pena privativa de libertad y existan datos que acrediten el cuerpo del delito y hagan probable responsabilidad del indiciado". Dicho precepto agrega que "La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión, deberá poner al inculpado a disposición del juez, sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad", en la inteligencia de que "La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal" (Párrafos segundo y tercero del aludido precepto cuyo texto vigente se incorporó a él mediante reforma constitucional publicada el 3 de septiembre de 1993). Como se ve, el acto de autoridad condicionado por las diversas garant.ías consagradas en esta segunda parle del artículo 16 constitucional (orden de aprehensión), tiene como efecto directo la privación de libertad del sujeto '1/.0 derivada de u.na sente-ncia ju.dil:ial, O sea, la privación libertaria como un hecho [neuenliuo.
GARANTíAS DE SECURIDAD JURfDlCA
A.
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Exégesis del precepto
a) La primera garantía de seguridad jurídica que encontramos en la segunda parte del artículo 16 constitucional, es la que concierne a que la orden de aprehensión o detención librada en contra de un individuo emane de la autoridad judicial. Este concepto está contenido en el mencionado precepto en su sentido formal, esto es, que por "autoridad judicial" debe entenderse aquel órgano estatal que forme parte del poder judicial, bien sea local o federal, según el caso. Se presenta la cuestión de si la autoridad judicial que deba dictar la orden de aprehensión o detención contra un sujeto, deba ser también competente. Sobre este particular, e interpretando gramaticalmente la parte del artículo 16 constitucional en que dicha idea se involucra, la Suprema Corte ha sostenido en una ejecutoria que este precepto "no menciona, entre los requisitos para que se dicte la orden de aprehensión, que la autoridad que la ordene sea competente, sino sólo que sea judicial, sin perjuicio, naturalmente, de que, durante el curso de la averiguación, se promueva lo que se estime pertinente respecto de la competencia" .143 De acuerdo, pues, con el artículo 16 constitucional, toda orden de aprehensión o detención debe emanar de una autoridad judU:ia1 en el sentido formal del concepto. Existen, no obstante, dos excepciones o salvedades constitucionales a esta garantía de seguridad jurídica que son las siguientes: l. -{;aso de delito flagrante. Esta excepción consiste en que "En los casos de delito flagrante, cualquier persona puede detener al indiciado poniéndolo sin demora a disposición de la autoridad inmediata y ésta, con la misma prontitud, a la del Ministerio Público" (Pfo, 4 'del art. 16). Por delito flagrante o in fraganti se entiende todo hecho delictivo cuya ejecución es sorprendida en el preciso momento de estarse realizando o en el supuesto de que su autor sea perseguido inmediatamente después de comererlo.ns his 44,\
Tomo XXXI. Quinta Época, pág. 1997.
44,\ hi, El artículo 193 de Código Federal de Procedimientos Penales. según reforma publicada el 8 de febrero de 1999, considera que existe flagrancia cuando: 1. El inculpado es detenido. en el momento de estar cometiendo el deliro: 11. Inmediatamente después de ejecutado el delito. el inculpado es perseguido materialmente o 111. El inculpado es señalado como responsable por la víctima, algún testigo presencial de los hechos o quien hubiere participado con él en la comisión del delito. o se encuentre en su poder el objeto, instrumento o producto del delito. o bien aparezcan huellas o indicios que hagan presumir fundada mente su participación en el delito; siempre y cuando se trate de un delito grave, así calificado por la ley, no haya transcurrido un plazo de cuarenta y ocho horas desde el momento de la comisión de los hechos delictivos, se haya iniciado la averiguación previa respecr iva y no se hubiera interrumpido la persecución del delito. En esos casos, el Ministerio Público decretará la retención del indiciado si están satisfechos los requisitos de procedibilidad y el delito merece pena privativa de libertad, o bien ordenará la libertad del detenido. cuando la sanción sea no privativa de la libertad o alternativa. La violación a lo dispuesto en el párrafo anterior hará penalmentc responsable a quien decrete la indebida retención y la persona detenida deberá ser puesta de inmediato en libertad. De decretar la retención. el Ministerio Público iniciará desde luego la averiguación previa correspondiente. si aún no lo ha hecho.
616
I.AS GARANTiAS INDIVIDUALES
Es muy importante enfatizar que el aprehensor tiene la obligación de entregar al detenido sin demora a la autoridad inmediata, cualquiera que ésta sea, pues su retención puede implicar el delito de privación ilegal de la libertad. 2.-Caso urgente. El párrafo quinto del invocado precepto constitucional establece que "Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la Ú!)' Y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el JiiIinisterio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar su detención, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder". Esta farultad está sometida a varias condiciones, sin cuya colmación no debe operar. Así sólo es ejercitable tratándose de delitos graves calificados por la ley,"" gravedad que puede determinarse por la penalidad con que estén sancionados. Además, el Ministerio Público debe fundar y expresar los motivos indiciarios que demuestren la urgencia o flagrancia. Estos motivos se traducen en las exigencias que toda orden judicial 44&: La gravedad de un delito ya no se establece, sin embargo, C0l110 debiera ser, por la pe· nalidad respectiva. situación que deriva de sendas reformas practicadas al artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales. publiL;tuÚ:J.5 con fechas 13 de '00)'0 de 1996 Y 8 de febrero de } 999. Su texto es el siguiente: Se califican como delitos graves, para todos los efectos legales, por afectar de manera importante valores fundamentales de la sociedad, los previstos en los siguientes artículos del Código Penal para el Distrito Federal en Materia de Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal: homicidio por culpa grave, previsto en el articule 60 tercer párrafo; traición a la Patria, previsto en los articulas 123, 124, 125 Y 126; espionaje, previsto en los artículos 127 y ]28; terrorismo, previsto en el artículo 139, párrafo primero; sabotaje, previsto en el artículo 140 párrafo primero, así como los previstos en los artfculos 142 párrafo segundo y 145; piratería, previsto en los artículos 146 y 147; genocidio, previsto en el artículo 149 bis; evasión de presos, previsto en los artículos 150 y 152; ataques a las vías de comunicación, previsto en los artfculos 168 y 170; uso ilícito de instalaciones destinadas al tránsito aéreo. previsto en el artículo 172 bis párrafo tercero; contra la salud, previsto en los artículos 194, 195, párrafo primero, 195 bis, excepto cuando se trate de los casos previstos en las dos primeras líneas horizontales de las tablas contenidas en el apéndice 1, 196 bis, 197, párrafo primero y 198, parte primera del párrafo tercero; corrupción de menores, previsto en el artículo 201; trata de personas, previsto en el artículo 205, segundo párrafo; explotación del cuerpo de un menor de edad por medio del comercio carnal, previsto en el artículo 208; falsificación y alteración de moneda, previsto en los artículos 234, 236 Y 237; falsificación y utilización indebida de documentos velatiuas al crédito, previstos en el artículo 240 bis, salvo el previsto en la fracción 111; violación previsto en los artículos 265, 266 Y 266 bis; asalto en carreteras o caminos, previstos en el artículo 286, segundo párrafo; homicidio, previsto en los artículos 302 con relación al 307, 313, 315, 315 bis, 320 y 323; secuestro. previsto en el artículo 366. salvo el antepenúltimo párrafo; robo calificado, previsto en el artículo 367. en relación COII el 370 párrafo segundo y tercero, cuando se realice en cualquiera de las circunstancias señaladas en los artículos 372, 381, fracciones VII, VIII, IX, X, XI, XIII Y XVI, Y 381 bis; robo, previsto en el último párrafo del artículo 371; los previstos en el artículo 377; extorsión, previsto Cll el artículo 390 y operaciones con recursos de procedencia ilícita, previsto en el artículo 400 bis; asf como los previstos en los artículos 83, fracción 111, 83 bis, salvo el previsto en la fracción I, 83 ter fracción 111, 84 Y 84 bis primer párrafo, de la Ley Federal de Anlw.s de Fuego y Explosivos, tortura, previsto en los artículos 30. y 50. de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura; ltáfu:o de indocumentados, previsto en el artículo 138 de la Ley General de Población; y los previstos en los artículos 104, fracciones 11 y lI1, último párrafo y 105 frac-
ción IV
la tentativa punible de los ilícitos penales mencionados en el párrafo anterior. también se califica como delito grave.
GARANTfAS DE SEGURIDAD JURÍDICA
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de aprehensión debe satisfacer o sea, las de que existan datos que acrediten los elementos que integren el tipo penal, y que revelen la probable responsabilidad del indiciado. Ahora bien, cuando haya sido el Ministerio Público el que, en los términos anteriores, hubiese ordenado la aprehensión, el indiciado no puede ser retenido por más de cuarenta y ocho horas, "plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial". Este plazo sólo podrá duplicarse en los casos que la ley prevea como "delincuencia organizada", es decir, cuando varios sujetos se ponen de acuerdo para ejecutar algún grave delito. Como rejerencía histórica debemos recordar que la garantía de seguridad jurídica de que tratamos ya se encontraba consagrada en la legislación aragonesa, cuyas prcscripciones en este punto fueron corroboradas por la Ley XII expedida por Felipe V en 1743 y cuyo texto es el siguiente: "Prevenciones a los ministros de la Corte y Villa en las prisiones que ocurran. Los ministros de Corte y Villa, y los alguaciles no han de prender sin orden de los jueces a persona alguna, sino en los casos de hallada cometiendo algún delito: y en éste, asegurados los reos en la cárcel, pasarán sin detención alguna a dar cuenta a sus respectivos jueces, para que manden lo que se haya de hacer; y si fuere de noche, cuando hicieren las prisiones, les avisarán al amanecer; y en caso de haber sido maliciosa, se les castigará a arbitrio; y reincidiendo, queden privados de oficio, y desterrados de la Corte y veinte leguas de su contorno, aumentando las penas según las circunstancias. "Los alguaciles lleven los reos derechamente a la cárcel, y no los detengan en otros sitios o casas, sino en el caso de tener orden de los jueces, o suceder algún accidente que lo motive, de que sin dilación darán cuenta; y si no lo hicieren, serán castigados a arbitrio de los jueces, cuya,s órdenes no revelarán por sí, ni por otra persona, pena de seis años de presidio de África, y de privación de oficio. (Cape. 4 y 5 del arr., 7, tit. 23. lih. 4.R.)."'11~1 "b) Otra garantía de seguridad jurídica contenida en la segunda parte del artículo 16 constitucional es la que consiste en que la autoridad judicial nunca debe proceder de oficio al dictar una orden de aprehensión, sino que debe existir previamente una "denuncia, acusación o querella de un hecho determinado que la ley castigue con pena corporal". Esta garantía exige que dicha acusación, denuncia o querella tengan como contenido un hecho intrínsecamente delictivo, aunque la denominación técnica que el ofendido le atribuya no corresponda a su propia naturaleza, tal como lo ha sostenido la Suprema Corte jurisprudencialmcnte.i« Tal hecho, que debe ser reputado como delito por la ley (principio de nullum delictum sine lege), debe, además, estar sancionado con pena corporal en los términos que establezcan las normas penales generales o especiales de que se trate. Por consiguiente, la autoridad judicial está impedida para dictar una orden de aprehensión o <11M Novísima Recopdacíón de las Leyes de España. Libro IV, Tirulo XXX. páginas 333 y 334. Edición 1805. 1H Tesis 722 del Apéndice al Tomo CXVIII. Tesis 197 de la Compilaci6n 1917-1965. tesis 205 .v 206 del Apéndice 1975, Primera Sala. Tesis 83 y 86 del Apéndice 1985, Novena Parte, Primera Sala. Tesis 227 del Apéndice 1995, Materia Penal.
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LAS GARANTíAS INDIVIDUALES
detención ruando tenga como antecedente una denuncia, acusación o querella cuyo contenido sea un hecho delictivo que 1W sea punible con sanción corporal. '1"5 Esta garantía hay que cohonestarla con la disposición contenida en el artículo 21 constitucional que establece que la persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, en el sentido de que el juez está impedido por la Ley Suprema para dar curso a una denuncia, querella o acusación de una persona, si no se ejercita previamente la acción penal correspondiente, cuyo titular es la institución mencionada. Esta circunstancia constituye otra garantía de seguridad jurídica que condiciona las aprehensiones o detenciones como actos prevenrívos.t« e) Una tercera garantía de seguridad jurídica que descubrimos en la segunda parte del artículo 16 constitucional y que condiciona, concurrentemente con las anteriores, el acto de aprehensión o detención contra una persona, consiste en que la acusación, querella o denuncia de un hecho delictivo sancionado legalmente con pena corporal, debe estar apoyada en una declaración rendida por una persona digna de fe y bajo protesta de decir verdad o -disyuntivaen otros datos que hagan probable la responsabilidad del acusado. Estos datos no deben ser de ninguna manera aquellos que comprueben el cuerpo del delito.w? pues como lo ha asentado la jurisprudeucia de la Suprema Corte, no es necesaria la comprobación de éste para que no sea inconstitucional una orden de aprehensión o detención, sino que son suficientes, por una parte, indicios de la existencia de un hecho delictivo, y por la otra, circunstancias que presUlnan la probable responsabilidad de la persona contra la que se dirige el acto aprehensivo, aun cuando dicha responsabilidad se desvanezca durante el juicio.r» El Ministerio Público, por tanto, que solicita del juez, al ejercitar ante él la acción penal, la orden de aprehensión contra un sujeto, no está obligado para ello a comprobar el cuerpo del delito, el cual está integrado por los elementos materiales del hecho delictivo, según se desprende de los artículos 115, 116, 117, 122 del Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal, y 168 del Código Federal de Procedimientos Penales.ne» B.
Crítica a la segunda parte del artículo 16 constitucional. Su necesaria reforma.
Este parágrafo lo elaboramos con mucha antelación a la reforma que se practicó a dicho precepto publicada el 3 de septiembre de 1993 que anteriormente comentamos. Sin embargo, como las ideas que en él exponemos pueden ser de algún interés, lo reiteramos. 445 Asf lo ha establecido lajurisprudmcia de la Suprema Corte en la tesis 741 del Apéndice al Tomo XCVII y 727 del Apéndice al Tomo CXVIlI. Tesis 198 de la citada Compilación, tesis 208 del Apéndice 1975, Primera Sala, y tesis 87 del Apéndice 1985, Novena Porte. Primera Sala.
446 Apéndice al Tomo CXVIIIlesis 721. Tesis 196 de la Compilación J9J7-J965, Tesis 205 del Apéndice J975, Primera Sala, y tesis 83 del Apéndice 1985, Novena Parte, Primera Sala. 147 Apéndice al Tomo CXVIII, tesis 720, Tesis 195 de la Compilación 1917-1965, tesis 205 del Apéndice 1975, Primera Sala y tesis 83 del Apéndice 1985, Novena PaJ1e, Primero Sala. 118
Idem,
118h¡~ La
declaración de persona digna de fe "bajo protesta de decir verdad" se eliminó mediante reforma publicada el 3 de septiembre de 1993.
GARANT(AS DE SEGURIDAD jURiDlCA
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Siempre hemos sido reticentes a toda reforma constitucional, pues consideramos que ningún precepto de nuestra Ley Fundamental debe ser alterado sino en los estrictos casos en que la realidad social de México reclama imperativamente y por modo inaplazable su modificación o adición. En otras palabras. toda reforma a la Constitución debe tener una justa causa final. o sea. un motivo y un fin que realmente responda a los imperativos sociales que la exijan. Sin esta legitimidad. cualquiera modificación que se introduzca a la Constitución no sería un mero subterfugio para encubrir. tras la apariencia de una forma jurídica. todo propósito espurio. antisocial o demagógico. La norma jurídica positiva traduce una forma o manera de regulación bilateral, imperativa y coercitiva de múltiples situaciones dadas en el mundo ontológico. en la objetividad social. Por eso en el Estado existen dos órdenes fundamentales: el fáctico y el jurídico. entre los cuales debe haber una leal adecuación, una verdadera correspondencia, de tal suerte que el precepto no sea sino el elemento formal de ordenación del hecho. Pero la norma de derecho no sólo debe ser el continente de los muy variados aspectos de la realidad social. sino que. dada su tendencia valorativa enfocada primordialmente hacia la consecución de la igualdad y la justicia. debe asimismo consistir en un índice de modificación social con miras a un mejoramiento o a una superación de las relaciones humanas dentro del Estado. Si no se atribuyere esa virtud a la norma jurídica. ésta sería únicamente simple. reflejo de la realidad en la que predominan las desigualdades y las injusticias. que. de esa guisa. serían sancionadas por el Derecho. La normación está en razón directa con el objeto o la matería normados que indicen en distintos ámbitos de la realidad social. de tal manera que siendo ésta por naturaleza cambiante, el Derecho tampoco ebe ser estático o inmodificable. Por ende. uno de los atributos naturales de la leyes su reformabilidad, pero para que una reforma legal se justifique plenamente, debe propender hacia la obtención de cualquiera de estos dos objetivos: sentar las bases o principios de un mejoramiento o perfeccionamiento social o brindar las reglas según las cuales pueda solucionarse satisfactoria y eficazmente un problema que afecte al pueblo o subsanarse una necesidad pública. Por el contrario. si la alteración al orden jurídico no obedece a dichas causas finales. que implican su auténtica motivación real, será patentemente injustificada y sólo explicable como mera fórmula para encubrir o sancionar, con toda la fuerza del Derecho, propósitos mezquinos y conveniencias de hombres o grupos interesados. La reforma del artículo 16 constitucional. en su segunda parte. importa una necesidad social que exige. por un lado. la tutela de la libertad persoual frente a las afectaciones autoritarias que no provengan de un orden judicial. y por el otro. un término equitativo y razonable para que con el debido desahogo se pueden desarrollar las funciones del Ministerio Público en la investigación y persecución de los delitos. cuando sus reales o aparentes autores ya hubiesen sido detenidos. El propósito que en esta ocasión abrigamos consiste en sugerir un nuevo texto para dicho trascendental precepto de nuestra Constitución. A su justificación propenden las consideraciones que formularemos. La libertad del hombre, como atributo esencial de su naturaleza, se rcco-
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l.AS GARANTÍAS INDIVIDUALES
noce en sus primordiales manifestaciones por nuestra Constitución. Pero el simple reconocimiento de la protestad literaria natural, es decir, su elevación a la categoría de derecho público subjetivo, del que es titular todo gobernado, y la obligación correlativa necesariamente existente a cargo de las autoridades del Estado. serían meras declaraciones constitucionales teóricas o ideales sin la implantación, en la propia Ley Suprema, de las condiciones llamadas "Garantías de Seguridad Jurídica". Estas encauzan coercitivamente la libertad personal, previniendo los casos en que dicha afectación es procedente. Por ello, dentro del rágimen de derecho establecido por la Constitución, el gobernado no sólo goza de su libertad natural erigida en derecho substantivo oponible al poder público, sino que en un ámbito que le asegura que ese derecho no le puede ser arrebatado ni restringido sino en las situaciones y mediante las exigencias previstas en los mandamientos constitucionales. Aludiendo específicamente a la libertad física del hombre, denominada comúnmente libertad personal o ambulatoria y que se traduce en la situación negativa de no estar impedido heteróneamente para movilisarse o desplazarse según sus deseos, o sea, de no estar en cautiverio, nuestra Constitución la asegura a través de diferentes disposiciones que consigan distintas garantías de seguridad jurídica, para evitar, tanto su afectación arbitraria por parle de los órganos del Estado, como su prolongada o indefinida restricción. De ahí que la Ley Fundamental del país señale los casos en que la libertad personal puede afectarse, las autoridades que únicamente pueden realizar los actos de afectación y los plazos en que el sujeto puede permanecer detenido o aprehendido en las diversas etapas en que se desarrolla el procedimiento originado por la causa o motivo que provoca la detención o la aprehensión. Así, la Constitución en su artículo 16, segunda parte, establece, como ya dijimos, el principio general de que sólo la autoridad judicial puede librar una orden di! aprehensión o detención y siempre que exista denuncia, acusación o querella de un hecho determinado que la ley castigue con pena corporal y que dicha denuncia, acusación o querella estén apoyadas "por declaración, bajo protesta, de persona digna de fe o por otros datos que hagan probable la responsabilidad del inculpado". Por su parte, el articulo 21 constitucional atribuye el monopolio de la persecución de los delitos al Ministerio Público y a la Policía Judicial, que debe estar bajo su autoridad y mando inmediato; y es evidente que la función pero secutoria entraña por modo ineludible la función investigatoria tendient.e a constar la comisión del hecho delictivo y los datos o elementos que hagan probable la responsabilidad de su autor o autores, para el efecto del ejercicio de la acción penal ante los tribunales. Cohonestando los artículos 16 y 21 de la Constitución, es decir, patentizando la vinculación lógico-normativa que entre ambos existe, las garantías de seguridad jurídica que respectivamente prevén en favor de la libertad personal, se manifiestan en las siguientes condiciones para que ésta sea constitucionalmente afectable: a) la formulación ante el Ministerio Público, de una denuncia, acusación o querella sobre un hecho que configure un delito castigable con pena corporal; b] la aportación a allegamiento de los elementos o datos que hagan probable la responsabilidad del inculpado; c) la consignación de las diligencias correspondientes a la autoridad judicial con pedimento de
GARANTfAS DE SEGURIDAD JURÍDICA
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orden de aprehensión (ejercicio de la acción penal); d) liberamiento de esta orden por dicha autoridad, y e) ejecución de la misma por la Policía Judicial. La conjunción de las condiciones apuntadas demarca la situación constitucional de la libertad personal frente a su posible afectación por el poder público, suministrando los principios categóricos siguientes: a) sólo la autoridad judicial puede ordenar la detención o aprehensión de un sujeto, es decir, ningún órgano del Estado, distinto de ello, puede detener a aprehender a persona alguna; b) únicamente el Ministerio Público y lo Policia Judicial que de él dependa, pueden perseguir los delitos, o sea, desplegar lo [uncí/m investigadora de éstos y de sus autores tendiente a determinar lo probable responsabilidad del inculpado en que necesariamente debe basarse lo orden judicial de aprehensión o detención; e) el acto consignativo
ante los tribunales, en que se ejercita la acción penal contra una persona, nada más incumbe al Ministerio Público, sin que éste pueda, motu propio. detener o aprehender a nadie.
Es evidente que la función investigadora de los delitos y de sus posibles autores no está sujeta a ningún término, pues el Ministerio Público o la Policía Judicial bajo su mando directo disponen de un tiempo indefinido para preparar debidamente la consignación judicial de una persona, sin que a dicha institucum social k sea doble restringir ni afectar lo libertad de nadie aunque se trate del presunto responsable. De ahí que la práctica de formular una consignación ante la autoridad judicial "con detenido", sea una corruptela contraria a los principios constitucionales que hemos enunciado, y sobre todo, al que preconiza que la detención o la aprehensión únicamente debe provenir de dicha autoridad. Sin ambargo, este último principio adolece de dos excepciones importantes consignadas en el mismo artículo 16 de la Constitución.t-s l. La primera de ellas atañe al caso del delito flogrante, o sea, aquél cuyo autor es arrestado en el momento de estarlo cometiendo o perseguido materialmente después de haberlo perpetrado. En esta hipóteses. el precepto invocado faculta a cualquier persona (particular o funcionario) para aprehender al delincuente y a sus cómplices. con la obligación de ponerlos. sin demora. a disposición de la autoridad inmediata. misma que, por virtud de sus funciones, debe ser el Ministerio Público, el cual, precisamente por tratarse de un delito flagrante, cuyos autores o cómplices ya fueron detenidos. debe hacer 449 El precepto relativo de la Constitución de 57 establecía la posibilidad de que. tratandose de delito in fraganti, toda persona aprehendida al delincuente y a sus cómplices, "poniéndolos sin demora a disposición de la autoridad inmediata." El proyecto de reformas constitucionales de don Venustiano Carranza consignó las dos salvedades distintas al principio de que toda aprehensión debe provenir de autoridad judicial. y a las cuales va hemos hecho alusión. La Comisión dictaminadora, encabezada por el general Francisco J, Múgica, propuso una salvedad, () sea, la relacionada con el "delito flagrante", suprimiendo la que concierne al "caso urgente", Corno no prosperase el punto de vista de dicha comisión, se nombró una segunda. integrada por el licenciado Paulina Machorro y Narvaéz, licenciado Hilario Medina y el general Heriberto Jara, entre otros, que restauró las dos salvedades que al mencionado principio contenía el proyecto de don Venusriano Carranza, habiendo formulado una proposición de la segunda parte del articulo 16 que también fue rechazada. Por último, en la sesión del 13 de enero de 1917 se presentó un tercer proyecto que fue aprobado por 147 votos contra 12. y que se convirtió en el actual precepto de nuestra Constitución.
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lAS GARANTIAs INDMDUALES
desde luego la consignación judicial respectiva, sin que bajo ningún pretexto deba retener en su poder a los sujetos aprehendidos, Es obvio, en consecuencia, que en este caso sí puede pacticarse dicha consignación "con detenido", para que el juez resuelva su situación jurídica de acuerdo con el articulo 19 Constitucional. 2. La segunda de las excepciones señaladas estriba en que "solamente en ca· sos urgentes, cuando no haya en el lugar ninguna autoridad judicial, tratándose de delitos que se persiguen de oficio, podrá la autoridad administrativa, bajo su más estrecha responsabilidad, decretar la detención de un acusado, poniéndolo inmediatamente a disposición de la autoridad judicial". La fórmula constitucional que se acaba de transcribir abre un ilimitado campo propicio al subjetivismo de las autoridades administrativas, incluyendo dentro de su tipo funcional y orgánico al Ministerio Público, para atentar contra la libertad personal de los gobernados. En efecto, la estimación de cuándo se está en presencia de un "caso urgente" queda al arbitrio de cualquiera autoridad que pretenda detener a una persona sin orden judicial. Bien es cierto que el legislador ordinario, en el Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal (artículo 268), estableció un criterio de calificación de la "urgencia"; pero también es verdad que éste no sólo no eliminó al subjetivismo, sino que lo reafirmó, al disponer que "existe notoria urgencia para la aprehensión del delincuente cuando por la hora o por la distancia del lugar en que se practica la detención no hay ninguna autoridad judicial que pueda expedir la orden correspondiente y existan serios temores de que el responsable se sustraiga a la acción de la justicia". Por tanto, es suficiente que cualquiera autoridad administrativa abrigue estos temores en su insondable fuero interno, para que por sí y ante sí estime que se trata de un "caso urgente" y proceda a detener a la persona que, en su concepto, sea la autora de un delito que se persiga de oficio. Y esta consideración, que pudiere parecer una simple conjetura, se refleja aguda y gravemente en la realidad, misma que registra con demasiada frecuencia casos en que, sin orden judicial, se priva a una persona de su libertad no sólo por funcionarios del Ministerio Público, sino por autoridades administrativas a las que constitucional y legalmente no incumbe la persecución de los delitos. Esta situación real se antoja evidentemente injusta pero no inconstitucional, pues el artículo 16 prohija el criterio subjetivo y hasta arbitrario de la autoridad administrativa para determinar la urgencia de un caso y ordenar, por consecuencia, la detención de una persona, pudiendo afirmarse que, merced a la salvedad de que tratamos, se vuelve nugatorio el principio general de que sólo por decisión judicial procede la aprehensión. En otras palabras, al establecer la excepción de "caso urgente", el artículo 16 constitucional se suicida en lo que respecta al mencionado principio y prueba de ello es que en la práctica abundan las consignaciones tardías "con detenido". No es aventurado sostener que el caso de excepción a que nos referimos entraña una seria amenaza para la libertad personal de los gobernados, im,poniéndose como necesidad inaplazable la reforma al artículo 16 constitucional a través de la fórmula que lo contempla. Sólo eliminando de este precepto el subjetivismo que preconiza, se puede conjurar esa amenaza. Las modificaciones que se sugieren deben señalar limitativamente los casos en que una autoridad administrativa, incluyendo al Ministerio Público, puede detener a una
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persona sin orden judicial, substituyéndose con ese señalamiento la expresión equívoca de "caso urgente". Además, al fijar los casos en que dicha detención proceda, deben tomarse en cuenta solamente los delitos que dañen o propendan a dañar a la economía del país, a las instituciones nacionales o a los intereses de la colectividad, ya que su preservación es de tal manera imperiosa, que no debe aplazarse hasta que se expida una orden judicial de aprehensión contra los damnificadores. 3. Dentro de la hipótesis de "caso urgente", el artículo 16 constitucional impone a la autoridad administrativa aprehensora la obligación de poner inmediatamente al detenido "a disposición de la autoridad judicial". Este adverbio excluye todo término, pues significa que tan pronto como se practique la detención, se consigne al aprehendido ante el juez. Contrariando la lógica, ha tomado carta de naturalización en nuestro ambiente jurídico la idea de que la inmediatez a que alude dicho precepto se traduce en el plazo de veinticuatro horas previsto en la fracción XVIII del artículo 107 constitucional. O sea, que la autoridad administrativa que detiene a una persona debe ponerla a disposición de la autoridad judicial transcurrido dicho plazo, lo que equivale a afirmar que Su consignación no es inmediata a la aprehensión, sino una vez fenecido ese térmmos» Ahora bien, conforme al propósito antes enunciado, en el sentido de que el Ministerio Público puede detener a una persona sin orden judicial en los casos que de manera específica debe consignar el artículo 16 constitucional, es evidente que dicha institución estaría imposibilitada para investigar el delito de que se trate y determinar la probable responsabilidad de su autor o autores, si estuviese obligada a poner inmediatamente al detenido a disposición de la 450 El licenciado Rigoberto López Valdivia, a través del interesante estudio histórico-legal que hace en su opúsculo "Ampliación del término de 24 horas a que se refiere la fracción XVIII del anículo 107 de la Constitución", llega a la misma conclusión, sosteniendo que "el término de 24 horas establecido por el artículo 226 del Código de Procedimientos Penales de 1894 que reformó el de 1880, consignado posteriormente en la fracción XVIII del artículo 107 de la Constitución, no es un término impuesto a las autoridades que tienen que practicar una averiguación penal, sino para aquellas otras cuya función consiste únicamente en aprehender al reo y ponerlo a disposición de las autoridades competentes", Pero independientemente de las razones que aduce tan distinguido jurista para afirmar esta conclusión, lo cierto es que entre la fracción XVIII del artículo 107 constitucional y el artículo 16 de la Ley Suprema o existe una notoria contradicción o ambas disposiciones tienen un sentido normativo distinto. Si se admite que la autoridad administrativa que detiene a una persona "en casos urgentes" sin orden judicial debe ponerla "inmediatamente" a disposición del juez, es obvio que esta obligación la tiene que cumplir "desde luego" que se realiza la detención (art. 16) y no dentro dtl término máximo dt 24 Iwras (frac. XVIII del arto 107); o sea, que dicha obligación, conforme al artículo 16, no está sujeta a ningún plazo, mientras que. de acuerdo con la fracción XVIII mencionada. surge dtspués de fenecido el ciJado lapso de 24 horas (contradicción), Por otra parte. el artículo 16 impone una terminante obligación a la autoridad administrativa aprehensora; en cambio. la fracción XVIII del artículo 107. simplemente indica que el que realice una aprehensión "será consignado a la autoridad o agente de ella". para el único fin de que se le castigue, si la retención del detenido por más de 24 horas configura algún delito. Además, dada la pésima redacción de la disposición constitucional últimamente invocada. parece ser que la c""'ignacióna que alruk se refin" al parlicular que en caso de delilo flagrante haya .delnlido a su autor o cómplices conforme al onículo 16. pues, équé sentido puede tener la expresión "el que no pusiere al detenido a disposición de un juez dentro de las 24 horas siguientes?"
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autoridad judicial. Por tanto, las reformas a dicho precepto deben establecer un término razonable y justo para que, en la hipótesis apuntada, el Ministerio Público pueda cumplir debidamente su alto cometido constitucional y legal en la efectiva persecución de los delitos, mediante la práctica de las diligencias indispensables tendientes a asegurar, ya no el libramiento de una orden judicial de aprehensión, sino un auto de formal prisión contra el inculpado o inculpados. Y es que, según se afirmó anteriormente, la tarea persecutoria que tiene encomendada la citada institución social, comprende no sólo la determinación delictiva del hecho que ante ella se denuncia o de que tiene conocimiento. sino el acopio de los datos o elementos que demuestren la presunta responsabilidad del detenido, misma que será declarada en el auto de procesamiento que dicte el juez ante quien se formule la consignación correspondiente. En apoyo de estas consideraciones es dable sostener que la justicia penal empieza a impartirse en la actuación prejudicial del Ministerio Público, pues la misión constitucional que tiene asignado no lo convierte en un obcecado y fatal acusador. Se ha dicho, y con razón, que el Ministerio Público es una institución de buena fe, y esta buena fe se finca en la capacidad funcional que tiene para decidir si ejercita o no la acción penal, previa la determinación del carácter delictivo de un hecho humano y de la presunta responsabilidad de su autor. En otras palabras, si en la actuación del Ministerio Público palpita un indiscutible interés social, éste no sólo se manifiesta en el ejercicio de la acción penal contra los autores de un delito, sino en la abstención de entablarla cuando carezca de los datos o elementos que demuestren la presunta responsabilidad del inculpado. Sería una grave aberración suponer que el Ministerio Público tuviese en todo caso y por modo absoluto la obligación de consignar ante los tribunales a una persona, si el hecho imputado a ésta no tuviese el carácter de delito y si no existiesen, aun presuntivamente, circunstancias que revelaran su aparente o verdadera responsabilidad. NOOie podria aceptar como válida desde el punto de vista de la justicia, de la moral o del derecho, la hipótesis de que el Ministerio Público acusara a un inocente o, al menos, a una persono cuya participación en un hecho delictivo no estuviese demostrada, pUl!S dicha institución es perseguidora de delitos y no un árgano de venganza social o individual. Estas someras reflexiones imponen la necesidad inaplazable de reformar el artículo 16 constitucional en aquella parte que se refiere a la facultad que tienen las autoridades administrativas para detener a una persona sin orden judicial "en casos urgentes". Ya hemos dicho que, en lo que respecta a la estimación de la "urgencia", el citado precepto consigna un peligroso subjetivismo autoritario que significa una constante amenaza para la libertad personal; y por lo que concierne a la obligación de poner "inmediatamente" al detenido a disposición de la autoridad judicial, es notoriamente impráctico, desajustado de !a realidad y en esencia violable por los imperativos de la función persecutoria a cargo del Ministerio Público. Por ello, el artículo 16 constitucional atenta contra la libenad de los gobernados, sujetando ésta al criterio de la aiuoridad administratiua, e imposibilita el debido y eleuado ejercicio de las atribuciones de dicha institución social. Ambos defectos deben corregirse para asegurar, por un lado, la libertad personal y para permitir al Ministerio Público,
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por el otro, el desempeño desahogado de su misión persecutoria de delitos cuando, en los casos que constitucionalmente se consignen como procedentes, tenga en su poder al inculpado. En otro aspecto, el artículo 16 constitucional, en lo que atañe a las órdenes judiciales de aprehensión o detención, establece como requisitos para su libramiento los consistentes en que exista denuncia, acusación o querella de un hecho que la ley castigue con pena corporal y que tal denuncia, acusación o querella se apoyen en declaración, bajo protesta, "de persona digna de fe" o en otros datos que hagan probable la responsabilidad del inculpado. Las condiciones que dicho precepto consigna para la expedición de la mencionada orden son susceptibles de satisfacerse con demasiada facilidad, en detrimento de la libertad personal del sujeto a quiense atrilmya algún delito, principalmente de carácter patrimonial. La realidad ha demostrado que, merced a dicha facilidad, se pueden convertir en actos delictivos simples deudas de carácter civil, con el objeto de que, mediante la presión del Ministerio Público, a quien los acreedores acostumbran usar como instrumento, los acusados se vean compe~ lidos, bajo la amenaza de prisión, a cubrir créditos de naturaleza civil. Las anteriores reflexiones nos sugieren la idea de que también en lo que respecta a la disposición concerniente al libramiento de órdenes judiciales de aprehensión el citado precepto constitucional debe enmendarse, en el sentido de agregar como requisitos la declaración del inculpado ante el Ministerio Público tratándose de delitos de índole patrimonial, así como la oportunidad para que dicho inculpado rinda las pruebas pertinentes tendientes a desvirtuar los cargos que se le lancen, con el objeto de que en su favor se obsequie la garantía de audiencia y la referida institución social deje de servir como agente de cobro de meras deudas civiles. Por otra parte, la fracción XVIII del artículo 107 constitucional no debió haberse insertado en este precepto, pues sus disposiciones no guardan relación ninguna con los principios que regulan el juicio de amparo. La sindéresis legislativa aconseja, por tanto, segregar del invocado artículo 107 la fracción XVIII, adscribiendo sus prescripciones a los artículos 16 y 19 de la Constitución respectivamente. Nos permitimos, en consecuencia, sugerir el texto de los preceptos constitucionales, que según las ideas anteriormente expuestas, deben ser modificados por necesidad imperiosa. Articulo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud del mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. No podrá librarse ninguna orden de aprehensión, o detención, a no ser por la autoridad judicial, sin que preceda denuncia, acusación o querella de un hecho determinado que la ley castigue con pena corporal, y sin que estén apoyadas aquéllas por declaración, bajo protesta, de persona digna de fe o por otros datos que hagan probable la responsabilidad del inculpado. Tratándose de delitos de carácter patrimonioJ, el Ministerio Público, antes de ejercitar la acción penal y durante la fase investigataria, citará al inculpado y le recibirá las pruebas que aporte para su descargo.
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En los casos de flagrante delito, cualquiera persona puede aprehender al delincuente y a sus cómplices, poniéndolos sin demora a disposici6n del Ministerio Público, y a falta de éste, a la de la autoridad inmediata. Solamente tratándose de delitos contra la seguridad exterior e interiorde la naci6n, contra la seguridad pública, contra las uias generales de comunil:aci6n, y contra la salud públil:a y contra la vida de las personas, podrá laautoridad administrativa, bajo su más estrecha responsabilidad, decretar la detenci6n de una persona poniéndola, dentro de las 24 horas siguientes a disposicum del Ministerio Público, quien en todo caso deberá consignarla al juez competente en un término de 72 horas o en su defecto ponerla en inmediata libertad. La autoridad administrativa o el funcionario del Ministerio Público que retengan en su poder al detenido una vez transcurridos los plazos señalados en el párrafo anterior, incurren en las penas que legalmente se establezcan para el delito de abuso de la autoridad, asi como cuando detengan sin orden judicia! a alguna persona fuera de los casos que dicho párrafo prevé. Artículo 19. A este precepto deben incorporarse los dos primeros párrafos de la actual fracción XVIII del artículo 107 constitucional, mismos que deberán concebirse en la siguiente forma: Los alcaides y carceleros que no reciban copia autorizada del auto de formal prisión de un detenido dentro de las setenta y dos horas que señala el artículo 19, contadas desde que aquél esté a disposición de su juez, deberán llamar la atención de éste sobre dicho particular en el acto mismo de concluir el término y si no reciben la constancia mencionada dentro de las tres horas siguientes lo pondrán en libertad. El incumplimiento a las disposiciones contenidos en el párrafo que antecede Mee incurrir a sus infractores en las penas señaladas para el delito de abuso de autoridad debiéndose consignar inmediatamente a la autoridad competente. Artículo 107. En atención a que las disposiciones contenidas en su fracción XVIII se deben incorporar respectivamente a los artículos 16 y 19, pues resultan extrañas en un precepto que establece los principios básicos del juicio de amparo, la mencionada fracci6n tiene que suprimirse. III.
TERCERA PARTE
El precepto constitucional que estudiamos dispone en su tercera parte que: "En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia. " El acto autoritario condicionado por las garantías dc seguridad jurídica involucradas en esta tercera parte del artículo 16 constitucional, estriba en el cateo, o sea, en el registro o inspección de sitios o lugares con el fin de descu-
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brir ciertos objetos para evidenciar determinadas circunstancias. de aprehender a algún sujeto o de tomar posesión de un bien. a) La primera garantía de seguridad jurídica que condiciona el acto de cateo estriba en que la orden respectiva debe emanar de autoridad judicial en el sentido formal del concepto. es decir. de un órgano autoritario constitutivo del Poder Judicial. bien sea local o federal. b) En cuanto a su forma. dicha orden debe constar por escrito. por lo que un cateo ordenado o dictado verbalmente es violatorio de esta tercera parte del artículo 16 constitucional. c) La orden de cateo nunca debe ser general. esto es. tener un objeto indeterminado de registro o inspección. sino que debe versar sobre cosas concretamente señaladas en ella y. practicarse en un cierto lugar. Además. cuando la orden de cateo lleve aparejado un mandamiento de detención o aprehensión, la constancia escrita relativa debe indicar expresamente la persona o personas que han de ser objeto de estos dos últimos actos. d) Por último. la tercera parte del artículo 16 constitucional contiene, ya no como meras garantías de seguridad jurídica a que se debe condicionar el cateo. sino como obligociim impuesta a las autoridades que lo practican. el hecho de que, una vez concluida la diligencia respectiva, se levantará "un acta circunstanciada. en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa por la autoridad" que verifique aquélla. IV.
CUARTA PARTE
Mediante reforma de 3 de julio de 1996 se incorporaron al artículo 16 constitucional diversas disposiciones tendientes a legalizar la intervención de cualquier comunicación privada. La práctica de esta intervención. que entraña un acto de molestia. no requirió, en sana lógica jurídica. la reforma mencionada. pues la correcta inteligencia del primer párrafo de dicho precepto hubiese conducido a la conclusión de que la aludida intervención sólo deberla autorizarse en la legislación secundaria para satisfacer la garantía de fundamentación legal que ya estudiamos. Sin embargo. pese a esta observación, nos contraeremos a transcribir los párrafos en que tales disposiciones se contienen: "Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privada de las mismas. Exclusivamente la au-
toridad judicial federal. a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente. podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente, por escrito, deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor. "Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con éstos. carecerán de todo valor probatorio."
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lA5 GARANTfAS INDIVIDUALES QUINTA PARTE
A. Análisis de las garantías que contiene
Independientemente de las visitas que pueden practicarse en el domicilio de los gobernados provenientes de órdenes de cateo condicionadas por las garantías implicadas en la tercera parte del artículo 16 constitucional. este mismo precepto faculta a las autoridades administrativas para realizar visitas domiciliarias sin previa orden judicial. Es la práctica de estas visitas el acto que está. condicionado por las garantías de seguridad jurídica contenidas en el último párrafo del artículo 16 constitucional. que dispone: "La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casosa las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateas." La permisión constitucional de las visitas domiciliarias practicables por la autoridad administrativa. se establece únicamente bajo la circunstancia de que dichos actos tengan por objeto la constatación del cumplimiento o incumplimiento de los reglamentos de policía y buen gobierno por parte de los particulares o del acatamiento o desobediencia de las disposiciones fiscales. De conformidad con esta disposición de nuestra Ley Suprema. el Departamento del Distrito Federal. dentro de esta circunscripción y las autoridades de la administración local en las entidades federativas. están facultados para penetrar a establecimientos industriales o mercantiles, y aun a domicilios particulares. sin orden judicial. con el fin exclusivo de cerciorarse de la aplicación u observancia efectivas de los diferentes reglamentos que regulan las diversas actividades económicas a que pueden dedicarse los gobernados. Por ende. cuando dichas autoridades realicen o pretendan realizar visitas o inspecciones domiciliarias sin que éstas tengan el fin específico precitado. surge una evidente violación al último párrafo del artículo 16 constitucional. por cuanto que se contraviene la garantía de la exclusividad en el objetivo de dichos actos, los cuales sólo en atención a éste están constitucionalmente permitidos. Las autoridades fiscales, bien sea federales o locales, tienen facultad constitucional para exigir la exhibición de libros y papeles con el fin también exclusivo de comprobar el cumplimiento o el incumplimiento de las disposiciones legales en materia tributaria, por lo que toda exigencia autoritaria que carezca de dicha finalidad es inconstitucional. Al llevarse a cabo por las autoridades administrativas tales actos de fiscalización respecto de los reglamentos de policía y buen gobierno y leyes fiscales en general. debe observarse el principio de legalidad, desde el momento en que aquéllos no se deben realizar según el arbitrio de la autoridad inspectora, sino de conformidad con las disposiciones legales respectivas (reglamentos administrativos y leyes fiscales en general. según el caso). Las visitas domiciliasias a que alude el artículo 16 constitucional y que equivalen a las inspecciones que puede practicar toda autoridad administrativa para
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constatar en cada caso concreto la observancia de los reglamentos gubernativos o los ordenamientos de carácter fiscal, no sólo no deben estar precedidas por orden judicial alguna, sino ni siquiera por ningún mandamiento escrito. En efecto, éste implica una garantía formal en los términos de dicho precepto de nuestra Constitución que condiciona, según lo hemos afirmado, todo acto de molestia, o sea, toda afectación o perturbación que experimente un gobernado en los diversos bienes jurídicos que integren su esfera particular (persona, domicilio, papeles, familia y posesiones). Ahora bien, la simple inspección o visita domiciliaria no producen tal fenómeno, puesto que su objetivo únicamente consiste en establecer si se cumplen o no las leyes tributarias o los reglamentos gubernativos, sin que por ello y por sí mismas causen agravio o perjuicio alguno al gobernado cuyo negocio sea visitado o inspeccionado. Por tanto, no siendo las consabidas inspecciones o visitas actos de molestia, no de-
ben supeditarse a la expresada garantía formal, en cuya virtud, sin previo mandamiento escrito, pueden practicarse. Además de tener que sujetarse a los ordenamientos que las rijan, tales visitas o inspecciones deben hacerse constar en una "acta circunstanciada" o sea, en un documento en que se asienten todas las circunstancias o hechos pertinentes, de naturaleza objetiva o real, que supongan o indiquen la inobservancia o el cumplimiento a la ley fiscal o al reglamento gubernativo de que se trate, en la inteligencia de que, sin la constancia de dichas circunstancias o hechos, las apreciaciones subjetivas de los inspectores de la autoridad administrativa carecen de validez. Las actas de inspección, por otra parte, deben levantarse en presencia de dos testigos propuestos por la persona cuyo establecimiento o negocio se visite o inspeccione, testigos que, debiendo firmar el documento respectivo, pueden ser designados por el inspector en ausencia o por negativa del particular interesado, lo cual debe asentarse en las mencionadas actas. Si la práctica de las diligencias de inspección administrativa arroja como resultado la infracción al reglamento gubernativo o a la ley fiscal de que se trate, la autoridad que corresponda debe hacer cumplir tales ordenamientos mediante las decisiones o resoluciones que procedan (multa, clausura del establecimiento, imposición de obligaciones de hacer o de dar, etc.) y como dichos actos entrañan sendas molestias en cualquiera de los bienes jurídicos a que se refiere el artículo 16 constitucional en su primera parte, deben estar condicionados a las garantías de seguridad jurídica que ésta contiene y que ya hemos estudiado (mandamiento escrito dirigido al particular afectado o que se le dé a conocer, competencia constitucional de la autoridad que lo expida y expresión de los fundamentos legales que apoyen el acto de molestia de que se trate, así como de los motivos de aplicación respectivos). Hemos afirmado que la visita domiciliaria en los términos de las disposiciones conducentes del artículo 16 constitucional, no es un acto de molestia y, en general, de autoridad, por lo que no debe estar condicionada a las garantías que este precepto consagra en su primera parte. Ahora bien, en atención al objetivo propio y natural que persiguen las visitas domiciliarias que practican los agentes de la autoridad administrativa, con apoyo en los resultados que arrojen se deben imponer al dueño o poseedores del lugar, comercio o
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
industria visitados las sanciones que prevean las leyes o reglamentos respectivos y que pueden consistir, según dijimos, en multa o clausura del negocio de que se trate, principalmente. Debiendo tener dichas sanciones como antecedente imperativo constitucional la visita domiciliaria correspondiente. el acta en que ésta se haga constar debe satisfacer todos los requisitos que establece el artículo 16 constitucional en su tercera parte. Por tanto, sin que la mencionada acta cumpla con tales requisitos, el acuerdo que con base en ella imponga cualquier sanción, será violatorio del invocado precepto en virtud de estar afectado por un vU:W inconstitucional de origen, aunque en sí mismo acate las exigencias del mandamiento escrito, de autoridad competente y de la garantía de legalidad que consagra el artículo 16 de la Constitución en su primera parte, que ya estudiamos. La Suprema Corte, a través de su Segunda Sala, ha sostenido la anterior consideración, pudiendo consultarse el criterio respectivo en las ejecutorias que a continuación señalamos: "La visita de inspección. en sí misma considerada es ineficaz para surtir efectos legales. si dicha visita de inspección se realizó sin presencia de testigos como expresamente lo exige el artículo 16 constitucional."451 "Aunque la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal no exige la presencia de testigos en el levantamiento de actas de visitas domiciliarias. en los térmi-
nos del artículo 133 de la Constitución Federal de la República esta propia Constitución es la ley suprema de toda la Unión que por lo mismo debe ser acatada en todas las funciones gubernativas."452 "Para que las actas de visitas domiciliarias practicadas por la autoridad administrativa, con objeto de comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, tengan validez y consecuentemente eficacia probatoria en juicio es menester que, conforme a lo dispuesto por el articulo 16 constitucional contengan los requisitos que señalan las leyes respectivas y además se levanten en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar visitado o, en su ausencia o negativa. por la autoridad que practique la diligencia. "453
"El articulo 16 de la Constitución Federal de la República exige que las actas que se levanten con motivo de visitas domiciliarias deben estar suscritas por dos testigos que hubieran intervenido en tales visitas; en consecuencia, al carecer dichas actas del requisito constitucional aludido. no tienen valor alguno, aunque se hayan levantado por autoridad competente. "04 "Por mucho que en la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica no se mencionen o precisen ningunos requisitos que deben llenar los ins451 Revisión fiscal 47/60, Leonor Carter Amaber. 7 de julio de 1960.5 votos. Ponente: Fe' lipe Tena Ramlrez. Tomo XXXVII, Segunda Sala, pág. 128. Sexta Época. 452 Amparo en revisión 6,012/50, Félix Rojas Mendoza. 17 de agosto de 1960.5 VOtos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tomo XXXVIII, Segunda Sala, pág. 100. Sexta Época. En el mismo sentido, la ejecutoria que aparece publicada en el tomo XXXIII, Segunda Sala, pág. 42, de la Sexta Época. 45S Revisión fiscal 219/59, Maria Encarnación .Schultz. 12 de marzo de 1961.5 votos. Relator: Rafael Matos Escobedo. Tomo XLV, Segunda Sala, pág. 9. Sexta Época. En igual sentido. la ejecutoria publicada en el tomo XUIJ. Segunda Sala, pág. 123, de la misma Sexta Epoca.
454 Revisión fiscal 429/59, Jesús Sánchez Rubio. 27 de octubre de 1961. Mayoría de 3 votos. Ponente: Octavio Mendoza González. Tomo LIJ. Segunda Sala, pág. 173. Sexta Época.
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pectores relativos en las visitas de inspección que practiquen, ello es completamente irrelevante. ante la circunstancia de que dicha ley, en sus disposiciones debe estar su-
peditada en todo a lo que establezca la Constitución General de la República, la que en su artículo 16 prevé los requisitos que deben llenar las visitas de inspección. Si del acta relativa no aparece que se hubiere dado cumplimiento a tales requisitos. resulta que dicha acta es inepta para fundamentar una multa impuesta y confirmada por la Dirección General de Precios, ya que esta multa' no se encuentra debidamente fundada y motlvada."455
El criterio contenido en las ejecutorias invocadas se ha elevado a la categoría de tesis jurisprudencia/, en las que se sostiene: "Para que las actas relativas a las visitas domiciliarias practicadas por la autoridad administrativa tengan validez y eficacia probatoria en juicio, es necesario que satisfagan la exigencia establecida por el artículo 16 constitucional consistente en haber sido levantadas en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar visitado o, en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia. "156 Es más, la misma Segunda Sala de la Corte ha reiterado el anterior criterio jurisprudencial mediante la tesis corroborativa que especifica claramente cuáles son los requisitos constitucionales que debe satisfacer toda visita domiciliaria, dicha tesis, que también es jurisprudencial, establece lo siguiente: "De conformidad con lo dispuesto por el artículo 16 constitucional las órdenes de visita domiciliaria expedidas por autoridad administrativa deben satisfacer los siguientes requisitos: l.-Constar en mandamiento escrito; 2.-Ser emitida por autoridad competente; 3.-Expresar el nombre de la persona reSpecto de la cual se ordena la visita y el lugar que debe inspeccionarse; 4.-El objeto que persiga la visita; y 5.-Llenar los demás requisitos que fijan las leyes de la materia. No es óbice a lo anterior lo manifestado en él sentido de que las formalidades que el precepto constitucional de mérito establece se refieren únicamente a las órdenes de visita expedidas para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales pero no para las emitidas por autoridad administrativa, ya que en la parte final del párrafo segundo de dicho artículo se establece, en plural, .....sujetándose en estos actos a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los careos" y evidentemente se está refiriendo tanto a las órdenes de visitas administrativas en lo general como a las específicamente fiscales, pues, de no ser así, la expresión se habría producido en singular".4!S6 bis 455 Amparo en revisión 2.515/55. Industria Nacional Qufmico-Farmacéutica, S. A de C. V. 2 de marzo de 1960.5 votos. Tomo XXXIII, Segunda Sala. págs. 42 Y43. En el mismo senrido. la ejecutoria que obra en el tomo LII, Segunda Sala, pág. 173. Sexta Época.
456 Cmnpikuión 1917·1965, tesis 265 y tesis 548 del Apbuliu 1975, Segunda Sala. Esta tesis jurisprudencia! se reitera extensivamente en las que aparecen publicadas en los números 217 y siguientes del Informe de 1981 de la misma Sala. Idem, tesis 420 del Apindiu 1985, Segunda Sala. 456 bis
Informe de 1985, tesis JO, Segunda Sala.
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Las visitas domiciliarias y los cateas
Aunque el artículo 16 constitucional establece, según hemos dicho, que las visitas domiciliarias deben practicarse con sujeción a las formalidades prescritas para los cateas, entre ambas figuras existen claras diferencias, que especificamos a continuación. l. El cateo y la visita domiciliaria tienen objetivos diferentes. Aquél tiene por finalidad inspeccionar algún lugar, aprehender a alguna persona o buscar algún objeto, debiendo la orden respectiva precisar el sujeto y la materia del cateo. La visita domiciliaria es una diligencia que persigue únicamente el cercioramiento de que "se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía", así como "la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales" (párrafo undécimo de dicho precepto). . 2. La orden de cateo sólo la puede expedir un juez o tribunal, en tanto que la autoridad administrativa puede decretar la visita domiciliaria. 3. En el ámbito fiscal, la visita domiciliaria únicamente tiende a que el visitado (persona física o moral) exhiba, es decir, muestre, al visitador "libros y papeles" que sean indispensables, esto es, rigurosamente necesarios, para demostrar el cumplimiento de las disposiciones fiscales. 4. La orden de visita, que siempre debe ser escrita y.estar dirigida al visitado, no puede decretar la exhibición de documentos de cualquier índole que no se relacionen indispensablemente con el objeto constitucionol de dicha diligencia, sin que tampoco pueda determinar la clausura de archivos, muebles, escritorios, etc., que se ubiquen en el lugar visitado. 5. La referida orden no debe contener ningún despacho de secuestro o embargo ni de "congelacum" o aseguramiento de cuentas, inversiones o depósitos bancarios o de otra naturaleza. 6. El visitador debe contraerse a inspeccionar los papeles y libros que revise en el lugar de que se trate, sin poder sustraerlos de éste, levantando un acta circunstanciada de la diligencia respectiva en la que tiene derecho a intervenir el visitado.
7. Dicha acta debe ser firmada por dos testigos que el visitado proponga y en caso de ausencia o negativa de éste, su nombramiento debe hacerlo el visitador. 8. Con apoyo en la mencionada acta, la autoridad fiscal competente puede tomar la decisión que corresponda frente al visitado, dictando la resolución correspondiente que debe contenerse en un mandamiento escrito que se le dirija y en que se invoquen los preceptos legales que funden dicha decisión y se expongan los motivos que justifiquen su sentido. Las anteriores reglas no expresan sino el espíritu y la exégesis del artículo 16 constitucional en lo que a las visitas domiciliarias respecta. Cualquier ley que conceda a la autoridad más facultades que las que ésta limitativamente tiene conforme a dicho precepto, será inconstitucional, participando de este vicio los actos aplicativos correspondientes y su ejecución.
GAIlANTÍAS DE SEGURIDAD JUR1DICA
VI.
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SEXTA PARTE
Por Decreto de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983, previo el procedimiento formal instituido en el artículo 135 de la Constitución, el texto del anterior articulo 25 constitucional se incorporó al articulo 16 de la Ley Suprema. Dicho texto proclama la libertad de circulación de la correspondencia, misma que estudiamos en el Capítulo Quinto de esta obra, a cuyas consideraciones nos remitimos.
VII.
SÉPTIMA PARTE
Mediante el mismo Decreto aludido, el anterior artículo 26 constitucional se incorporó al artículo 16 de la propia Constitución, al que se agregó, con él, el último párrafo, mismo que dispone que: "En tiempo de paz, ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular, contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra, los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente". Como se ve, esta disposición constitucional contiene sendas garantías de seguridad jurídica para dos hipótesis generales, a saber: para el caso en que exista la paz, esto es, para una situación normal, y para el caso en que México se vea envuelto en una guerra, sea extranjera o intestina.
a) En el primer caso, se consigna como garantía la inviolabilidad del domicilio privado contra las autoridades militares que pretendan ocuparlo o habitarlo, en el sentido de prohibir a éstas alojarse en él. Este precepto confiere el derecho al gobernado de oponerse, si es posible por medio de la violencia física, a cualquier intento de ocupación que hagan los militares respecto de su casa particular. Por otra parte, dicha disposición de la Ley Suprema, en el caso de que venimos tratando, corrobora la garantía de seguridad jurídica contenida en el artículo 5 constitucional, párrafos primero y segundo, al impedir que cualquier miembro del Ejército, en tiempo de paz, obligue a ninguna persona a prestar trabajos de cualquier especie, sin su voluntad. Según Lozano, este precepto de la Ley Fundamental proscribe la práctica de las "levas", que consistía en "enrolar" a gente en el Ejército sin su consentimiento. La garantía de que en tiempo de paz ningún miembro del Ejército puede imponer prestación alguna al gobernado, se encuentra complementada con las disposiciones categóricas que contiene el artículo 129 constitucional. Según este precepto, ''ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar". Este mandamiento implica que la autoridad militar está impedida para desempeñar actos de gobierno, es decir, imperativos y coercitivos, que no se relacionen directamente con sus atribuciones inherentes y propias; de tal suerte que ninguna persona puede ser afectada en sus bienes jurídicos por ningún órgano o miembro del Ejército, salvo
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lAS GARANI1AS 'NDMDUALFS
que los actos de afectación respectivos incidan estrictamente dentro del ámbito de la disciplina militar. Si en el orden jurisdiccional los tribunales militares no pueden extender su competencia a sujetos que no pertenezcan al instituto armado, conforme lo prevé el artículo 13 que ya estudiamos, en el orden administrativo tampoco la autoridad militar tiene bajo su potestad de imperio a las personas no militares. De ello se colige que, si cualquier miembro del Ejército, aprovechando la fuerza de que dispone, pretende realizar un acto de autoridad frente a un civil motu proprio, o proteger o auspiciar una situación que no se vincule estrechamente con las funciones militares, no sólo actúa sin competencia, sino cometiendo un delito de lesa Constitución. Es, por tanto, el artículo 129, semejante al artículo 122 de la Constitución de 57, el precepto que, en unión del 13 y del 16, último párrafo, ha venido a proscribir de nuestro régimen jurídico el nefasto militarismo que por muchos años padeció la Nación. Conforme a tales disposiciones constitucionales, el Ejército ha quedado circunscrito a su esfera propia y natural: la de ser el guardián de las instituciones políticas, jurídicas y sociales del país, el garante de la paz pública y el defensor de la soberanía nacional, sin que pueda desempeñar funciones de gobierno, que incumben a las autoridades civiles dentro de su respectiva órbita competencial. "Cuidar de la paz y de la seguridad pública, administrar la justicia y la hacienda, reprimir los crímenes y delitos; en fin, gobernar la sociedad, decía el ilustre don Ponciano Aniaga, son atribuciones de la autoridad que obra a nombre de la ley; la leyes la expresión de la voluntad popular, y los juncionanos militares 1UUÚl tienen que hacer, por sí y ante sí, si no es requeridos, mandados o autorizados por las potestades civiles, en todos los negocios que no tengan íntima y directa conexión con In disciplina de obediencia que es su primuiua ley. "456< b) En el segundo caso, esto es, cuando se trate de tiempos de guerra, la disposición que comentamos faculta a los militares para exigir de los gobernados ciertas donaciones (bagajes, alimentos) o prestaciones en general en forma gratuita y aun en contra de la voluntad de los mismos. Sin embargo, esta facultad no está exenta de garantías de seguridad jurídica establecidas en el propio precepto constitucional. En efecto, la exigencia de las mencionadas prestaciones o donaciones en favor de los militares, debe apoyarse y normarse en y por una legislación especial que al efecto se dicte o se haya dictado, es decir, la ley marcial, que constituye o constituiría parte integrante de la legislación de emergencia en general, que el Ejecutivo Federal puede dictar con fundamento en el artículo 29 de la Ley Suprema. Por ende, un militar no puede motu proprio exigir el cumplimiento de prestaciones o donaciones gratuitas y obligatorias a ningún gobernado civil en ausencia de norma alguna que lo faculte o sin sujetarse a lo que ésta disponga en caso de que la hubiere, lo cual no es sino la confirmación del principio de legalidad de los actos autoritarios, que aún rige en casos de emergencia tan graves como es la guerra. 456 e Voto de 22 de enero de 1857. Inserto en la Crónica del Congreso Constituyente, de zarco.
GARAmiAs DE SEGURIDAD JURlDlCA
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EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL
Este precepto de nuestra Ley Fundamental encierra tres garantías de seguridad jurúl~a que se traducen, respectivamente, en un derecho público subjetivo individual propiamente dicho, en un impedimento o prohibición impuestos a los gobernados y en una obligación establecida para las autoridades judiciales. Evidentemente que en los dos últimos casos apuntados, tanto la prohibición decretada a los particulares como el deber impuesto a los tribunales, se revelan correlativamente en sendos derechos públicos subjetivos individuales para el gobernado, pero no consignados éstos en forma directa como en la primera hipótesis, según veremos más adelante. a) La primera garantía de seguridad jurídica que encontramos en el artículo 17 constitucional está concebida en los siguientes términos: Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil. Esta garantía no viene a ser sino la corroboración o confirmación del principio jurídico de nullum delidum, nulla poena sine tegeo En efecto, de acuerdo con él, solamente un hecho reputado por la ley como delito puede ser considerado como tal y, en conse-' cuencia, ser susceptible de sancionarse penalmente. Por ende, una deuda proveniente de un acto o relación jurídicos civiles en sí mismos, esto es, no estimados por la ley como delictuosos, no puede engendrar una sanción penal (como es la privación de libertad), ya que ésta se reserva a los delitos, es decir, a los hechos reputados legalmente como tales. Bajo este aspecto, el artículo 17 constitucional viene a confirmar la garantía de la exacta aplicación de la ley en materia penal, en el sentido de que sólo podrá aplicarse una pena prevista expresamente por la ley para un determinado delito, o sea, para un hecho calificado legalmente como tal. La garantía de seguridad jurídica de que "nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil" nació dentro de los regímenes de derecho paralelamente a la implantación legal del principio nulla poena, nullum delictum sine lege. En efecto, antes de que se considerara como delito el hecho catalogado como tal por la ley, cualquier acto podía ser reputado como delictivo; consiguientemente. en ausencia de la exigencia de su previa y necesaria tipificación legal, cualquier hecho o sus consecuencias podían ser sancionados penalmente, siendo muy frecuentes los casos registrados en la historia jurídica en que deudas puramente civiles eran saldadas no sólo con la privación de la libertad del deudor, sino aún con la muerte del mismo. El carácter civil de una deuda, es decir, del aspecto pasivo de una obligación, se debe fijar a posteriOTi en cada caso concreto de que se trate, atendiendo, sin embargo, al criterio general de que su origen o procedencia no se atribuya a un hecho tipificado por la ley como delictivo. 456 d 456 d Existe un importante estudio publicado en la Revista eh Jurispnuknria y Legislación, Volumen correspondiente a los meses de enero ajunio de 1894, en el que se trata sobre la diferencia entre los delitos y las deudas de carácter civil, adoptándose en él un criterio similar al que hemos expuesto sobre dicho tópico. Por su parte, la Sala Auxiliarde la Suprema Corte ha sustentado un interesante criterio de diferenciación entre el dolo civil y el tÚJlo penal, en relación con el incumplímiento de los contratos civiles al que frecuentemente suele considerarse como fraude. Dicha Sala establece que cuando el contralo se oblenga medíamu engaño o aprovechamiento de cualquier error, el
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LAS GARANTÍAS lNDMDUALES
De la garantía de seguridad de que tratamos, el gobernado deriva directamente un derecho subjetivo público, consistente en la facultad de oponerse jurídicamente a cualquier autoridad estatal que pretenda privarlo de su libertad a virtud de una deuda civil contraída a favor de otro sujeto. La obligación que se establece para el Estado y sus autoridades, emanada también de dicha garantía, estriba en la abstención que éstos contraen en el sentido de no privar al titular del derecho subjetivo correlativo (gobernado) de su libertad por una deuda que no provenga de un hecho calificado expresamente por la ley como delictivo. b) La segunda garantía de seguridad jurídica que descubrimos en el artículo 17 constitucional consiste en que "ninguna persona puede hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho". En términos estrictos, esta disposición constitucional no contiene una garantía individual propiamente dicha. En efecto, ésta, según aseveramos en otra ocasión,'57 se traduce en una relación jurídica existente entre el gobernado por un lado y el Estado y sus autoridades por otro, en virtud de la cual se crea .para el primero un derecho subjetivo público y para los segundos una obligación correlativa, conceptos ambos que hemos explicado oportunamente. Pues bien, la prevención constitucional de que tratamos, en realidad no sólo no establece para el gobernado ningún derecho subjetivo ni para el Estado y sus autoridades una obligación correlativa, sino que impone al sujeto dos deberes negativos: No hacerse justicia por su propia, numo y no ejercer violencia, para reclamar su derecho. Además, de esta obligación negativa, el artículo 17 constitucional, en la parte que comentamos, contiene tácitamente para los gobernados un deber positivo, anexo a aquélla, y que estriba en acudir a las autoridades estatales en demanda de justicia o para reclamar sus derechos. No comparte esta opinión el doctor Roberto L. Mantilla Molina, y aludiendo expresamente a nuestro pensamiento expone: "Y no es exacto que el artículo 17 por sí mismo imponga a los gobernados dos deberes negativos; a lo menos, no se los impone con el carácter de deberes jurídicos. Pues para que el hacerse justicia por propia mano acarree una sanción, o para que ésta se imponga por el ejercicio de la violencia, es necesario una norma jurídica, diversa del precepto constitucional, que así lo establezca. Al particular que, con el propósito de hacer valer un derecho, invada una propiedad ajena, o penetre sin el consentimiento del arrendatario en los locales que tiene arrendados, o tome por sí mismo el bien que había confiado en depósito y cuya restitución se le niega, etc., se le impondrá una sanción no con base en el artículo 17 de la Constitución, sino con base en el precepto del Código Penal que castiga el despojo de inmuebies, el allanamiento de morada, el robo, las lesiones, etc. Por último, y aunque esto quizá nos aleje de nuestro tema, debemos notar que tampoco es exacta la afirmación de Burgoa de que además de esta obligación negativa el artículo 17 constitucional en la parte que comentamos 'contiene tácitamente para los gobernados un deber positivo, anexo a aquélla, y que estriba en acudir a las autoridades estatales en demanda de jusincumplimiento del mismo implica la consumación o continuación de la conducta fraudulenta; y del contrato, su incumplímiento entraña una cuestión meramente civil, por euyo motivo el incumplidor no puede ser privado de su libertad conforme al precepto constitucional que comentamos. (Cfr. tesis 2. Sala Auxiliar, Informe de 1985.) que, si no preexiste dicho engaño o aprovechamiento a_la celebración
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Véase capítulo 11.
GARANT1AS DE SEGURIDAD JURIDlCA
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licia o para reclamar sus derechos'. es evidente que el titular de un derecho puede abstenerse de reclamarlo. y que la persona a quien la ley le da una acción en juicio. puede abstenerse de ejercitarla, sin que ni en un caso O en otro pueda decirse que tiene el deber positivo de reclamar su derecho o de ejercer su acción."458 Consideramos que nuestro impugnador na tiene razón. En efecto, de la relación jurídica que entraña la garantía individual, según hemos aseverado reiteradamente, se deriva en favor de todo gobernado un derecho subjetivo público, y a cargo de toda autoridad del Estado la obligación correlativa. La simple lectura del artículo 17 constitucional nos advierte que la imposibilidad de "hacerse justicia por sí mismo" y de "ejercer violencia para reclamar un derecho" no implica de ninguna manera un derecho. sino una obligación negativa. es decir. de no hacer o de abstenerse de hacer. Esta conclusión nos parece tan clara que no acertamos a comprender por qué Mantilla Molina sostiene lo contrario, o sea, que tal obligación "es un derecho", aseveración que por sí misma viola el principio lógico de no contradicción. Por otra parte, si nadie, esto es, ningún gobernado, debe desacatar dicha obligación negativa, es evidente que, para obtener justicia y el respeto y observancia de sus derechos subjetivos, tiene que acudir a las autoridades del Estado competentes para conseguir las mencionadas finalidades. En otras palabras, si alguna persona quiere ejercitar cualquier acción contra otra, lo que depende de su voluntad, debe acudir a los tribunales, lo que implica ineluctablemente un deber, que es precisamente al que nos hemos referido y que objeta el citado jurista. Por último, el hecho de que el artículo 17 constitucional no prevea ninguna sanción por infringir la obligación negativa que establece a cargo de todo gobernado, no excluye tal obligación, cuyo incumplimiento puede traducirse en la perpetración de los delitos que señala Mantilla Molina. Sería contrario a la índole de la Constitución que ésta previese las sanciones en que incurran quienes la ínobservasen, ya que, en esta inadmisible hipótesis, saldrían sobrando todos los ordenamientos secundarios, entre ellos, primordialmente, el Código Penal. Esta observación nos parece tan obvia, que sería innecesario aducir diversos ejemplos de distintas disposiciones constitucionales que establecen obligaciones y prohibiciones sin fijar expresamente sanción o pena alguna para su incumplimiento o transgresión.
La obligación constitucional que incumbe a toda persona de ocurrir a las autoridades del Estado que corresponda en petición de justicia o para hacer respetar sus derechos, constituye el elemento opuesto a la llamada uíndicta privata imperante en los primeros tiempos de la Edad Media, bajo cuya vigencia cualquier individuo, sin la intervención de ningún órgano estatal, podía reclamar por sí mismo su derecho a sus semejantes, haciéndose justicia por su propia mano. No debe confundirse la prohibición constitucional de que tratamos con el legítimo derecho a defenderse frente a una agresión. Dicha prohibición se funda moral y socialmente en la ilicitud de la venganza privada y de la coacción para reclamar un derecho efectivo o supuesto, así como el desiderátum de mantener la paz dentro de la sociedad. El llamado "derecho del más fuerte" o el "derecho de la fuerza", en el que se traduciría la contravención a la citada prohibición, están absolutamente proscritos de toda comunidad civilizada. Por tanto, el artículo 17 constitucional vigente, similar al artículo 17 de la Constitución de 57, no hace sino atribuir el carácter de antijurídica a dicha ilicitud moral y social, como consecuencia de la evolución de la humanidad. 4.58 Cfr, el artículo intitulado "Sobre el Artículo 17 Constitucional", publicado en la JUvista tú la Faad/ad tú Derecño, tomo VlII. 31·32, págs. 141 a t59.julio-diciembre de 1958.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALF.S
Por el contrario, el derecho a defenderse contra cualquier agresión, consiste en la potestad lícita y natural de todo hombre para repeler un ataque que ponga en peligro su vida, es decir, "en afrontar con nuestros elementos de fuerza individual y privada un peligro presente que amenaza nuestra persona o nuestros intereses"."" Es más, ese derecho, ejercitado dentro y bajo ciertas condiciones, configura una "excluyente de responsabilidad penal", cuyo estudio rebasaría los lindes temáticos de esta obra.459bis c) El propio artículo 17 constitucional dispone en tercer lugar que "los tribunales estarán expeditos para administrar justicia en los plazos y términos que fije la ley". La garantía de seguridad jurídica establecida en favor del gobernado en este caso, se traduce en la imposibilidad que tienen las autoridades judiciales de retardar o entorpecer indefinidamente la función de administrar justicia, teniendo, en consecuencia, la obligación de sustanciar y resolver los juicios ante ellas ventilados dentro de los términos consignados por las leyes procesales respectivas. La obligación estatal que se deriva de esta garantía de seguridad jurídica es eminentemente positiva, puesto que las autoridades estatales judiciales o tribunales tienen el deber de actuar en favor del gobernado, en el sentido de despachar los negocios en que éste intervenga en forma expedita de conformidad con los plazos procesales. Es más, el hecho de que un juez se niegue a despachar un negocio pendiente ante él, bajo cualquier pretexto, aun cuando sea el de oscuridad o silencio de la ley, constituye un delito de abuso de autoridad (fracción V del artículo 214 del Código Penal). La última parte del artículo 17 constitucional consagra la manera gratuita de desempeñar la función jurisdiccional. En vista de esta declaración, ninguna autoridad judicial puede cobrar a las partes remuneración alguna por el servicio que presta, lo que traduce en la prohibici!m constitucional de las costas judiciales. Esta manera gratuita de prestar el servicio público jurisdiccional no siempre ha existido como garantía de las partes en juicio. Antiguamente los jueces tenían el derecho de percibir honorarios por la función que desempeñaban, tal como en la actualidad sucede con los árbitros, lo cual propiciaba la mercantilización de la justicia, desnaturalizándola, Las anteriores prescripciones constitucionales tienen un remoto antecedente, pues ya en el Deuteronomio se establecía lo siguiente: "Establecerás jueces y maestros en todas tus puertas, que el Señor Dios tuyo te diere en cada una de las tribus: para que juzguen al pueblo con justo juicio. Sin inclinarse a alguna de las partes. No serás aceptador de personas, ni de dádivas: porque las dádivas ciegan los ojos de los sabios, y trastornan las palabras de los 459
MON11ll y DUARTE, Isidro. Esludio sol"., las Garantías lndividualts,
pág. 401.
459bis Entre los hebreos. como es bien sabido, existía la "ley del talión", que se expresaba en las siguientes f6nnulas: "ojo por ojo. diente por diente. mano por mano, pie por pie" y "Quebradura por quebradura, ojo por ojo. diente por diente restituirá: cual fuere el mal que hubiere hecho, tal se le obligará a sufrir" (ÉxodfJ. Capítulo XXI, Versículo 24. LtvUuo. Capítulo XXIV. Versículo 20). La ley del talión no significaba que el ofendido pudiese tomar venganza por sí mismo contra el ofensor sin la intervención de ningún tribunal, sino que, a modo
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justos. Administrarás. la justicia con rectitud; para que vivas y poseas la tierra, que el Señor Dios tuyo te diere."45ge EL ARTÍCULO 18 CONSTITUCIONAL
a) Este precepto dispone en su primera parte: Sólo por delito que mereua pena corporal habrá lugar a prisión preventiva. La disposición transcrita está en íntima relación con la segunda parte del artículo 16 de la Constitución, que hace factible la orden judicial de aprehensión o detención sólo cuando se trate de un delito que se castigue legalmente con pena corporal. La aprehensión o detención de una persona es e! acto que origina la privación de su libertad. Esta privación se manifiesta en un estado o situación que se prolonga, bien durante e! proceso penal propiamente dicho, o bien hasta la compurgación de la pena corporal impuesta por sentencia ejecutoria. En e! primer caso, el estado o situación privativos de la libertad personal se traduce en la prisión preventiva, la cual obedece, no a un fallo en el que se haya estimado a una persona como penalmente responsable de la perpetración de un delito, sino a la orden judicial de aprehensión o al hecho de que e! detenido o aprehendido quede a disposición de la autoridad judicial, por una parte, o al auto de formal prisión que, como condición sine qua non de todo juicio penal, prevé el artículo 19 constitucional, por la otra. Aunque es este proveído el que estrictamente implica e! comienzo de la prisión preventiva, ésta en realidad se inicia desde que la persona detenida o aprehendida queda a disposición de! juez. Por ende, puede afirmarse que la prisión preventiva comprende dos periodos, a saber: 1) aquél que empieza en el momento en que e! sujeto queda bajo la autoridad judicial, bien sea por efecto de la orden de aprehensión o de su consignación por el Ministerio Público, y que abarca hasta e! auto de formal prisión o el de libertad por falta de méritos; y 2) e! que comienza a partir de dicho auto de formal prisión hasta que se pronuncie sentencia ejecutoria en el juició motivado por el hecho delictivo de que se trate. En síntesis, la prisión preventiva, en sus dos periodos indicados, se manifiesta en la privación de libertad que sufre e! sujeto desde que es aprehendido por mandato de! juez o puesto a disposición de éste, hasta que recae sentencia ejecutoria en el proceso respectivo, duración que se refiere, naturalmente, al caso en que se haya dictado auto de formal prisión, pues de lo contrario dicha privación únicamente tendría lugar desde la aprehensión hasta la resolución judicial de libertad por ausencia de méritos. Generalmente, la prisión preventiva comienza, pues, con la aprehensión de la persona proveniente de una orden judicial en los términos del artículo 16 constitucional. Consiguientemente, al hablar de la procedencia de la prisión preventiva se debe constatar previamente la constitucionalidad de la orden de aprehensión y viceversa, es decir, ésta, además de reunir los requisitos constitucionales que marca el artículo 16 de nuestra Ley Funda459
e Deuuronomío capítulo XVI, versículos 18 y 20.
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mental, debe supeditarse a las condiciones exigidas por el artículo 18 de este ordenamiento supremo, en el sentido de que sólo puede aprehenderse a un sujeto cuando el delito que se le imputa sea sancionado con pena corporal. Así lo ha establecido la jurisprudencia de la Suprema Corte en los siguientes términos: "Si el hecho que se imputa al acusado no merece pena corporal, la orden de aprehensión que se libre en su contra, importa una violación al aro tículo 16 constitucional" y "para que proceda una orden de aprehensión, no basta que sea dictada por la autoridad judicial competente en virtud de denuncia de un hecho que la ley castiga con pena corporal, sino que se requiere, además, que el hecho o hechos denunciados puedan realmente constituir ese delito que la ley castigue con pena corporal; y el juez de distrito debe hacer un estudio de las circunstancias en que el acto fue ejecutado, para dilucidar si la orden de captura constituye o no violación de garantías".'60 De acuerdo con esta última tesis jurisprudencial, que corrobora la circunstancia de que una orden de aprehensión, además de tener que reunir los requisitos del artículo 16 constitucional, debe llenar el del artículo 18 de la Ley Suprema, no es suficiente que a un determinado acto se le designe bajo la denominación técnico-legal de un delito que sea castigado con pena corporal para procederse a la captura de una persona, sino que es menester que los hechos materiales realmente encuentren su tipificación delictiva como infracción penal dotada de dicha sanción, para lo cual el juez de distrito tiene facultad determinativa. La pena corporal debe estar consignada exprofeso por la ley para el delito de que se trate. Dicha consignación debe estar hecha en forma cunjuntiva con otra u otras especies de sanciones. Por ende, cuando la ley asigne a un hecho delictivo una pena alternativa, esto es, sin que la corporal se provea conjuntamente con otra sanción de diversa índole, verbigracia, la pecuniaria, no tiene lugar la prisión preventiva y, en consecuencia, no procede constitucionalmente la orden de aprehensión en los términos del artículo 16 constitucional, ya que faltaría el requisito establecido por el artículo 18 de la Ley Suprema. Tratándose de penas alternativas, la jurisprudencia de la Suprema Corte ha asentado que: "Si el delito que se imputa al acusado lo castiga la ley con pena alternativa, pecuniaria o corporal, la orden de aprehensión que se libre es violatoria del artículo 16 constitucional.t'wi En síntesis, la prisión preventiva, su acto inicial que es la orden de priva. ción de libertad en los términos del artículo 16 de la Ley Suprema, y el auta de fonnal prisión, deben obedecer, en cuanto a su procedencia constitucional, a la circunstancia de que la ley asigne al delito de que se trate una pena corporal, bien aisladamente, o bien en forma conjuntiva con otra sanción.'62 460 Apéndice al tomo CXVII, tesis 742 y Apéndice al tomo CXVIll. tesis 723. Tesis 198 de la Compilación 1917-1965, tesis 208 del Apéndice 1975, Primera Sala, klem, tesis 87, NOlJt7UJ Parle, del Apéndice 1985.
•61 Apéndice al lomo CXVllI, tesis 727.1tkm, tesis 202 de la Compilaci6n y 211 del Apéndice 1975, Primera Sala. ídem, Apéndice 1985, Novena Parle, tesis 89. Tesis 230 del Apéndice 1995, Materia Penal. 462
El estudio exhaustivo de la prisión preventiva configura una temática que rebasa los li-
mites del artículo 18 constitucional. Ene precepto, según lo hemos visto, s6lo declara su proce-
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b) Como garantía de seguridad jurídica propia de la realización material de la prisión preventiva. el artículo 18 constitucional establece que el sitio en que ésta tenga lugar "será distinto del que se destinare para la extinción de las penas", debiendo estar ambos lugares separados. La razón de esta disposición es evidente. puesto que la prisión preventiva y aquélla en que se traduce la extinción de una pena privativa de libertad, obedecen a causas distintas. En efecto, mientras que la prisión preventiva no es una sanción que se impone al sujeto como consecuencia de la comprobación de su plena responsabilidad en la comisión de un delito. la privación de la libertad como pena tiene como antecedencia sine qua non una sentencia ejecutoria en la que dicha responsabilidad esté demostrada en atención a los elementos probatorios aportados durante el periodo de instrucción. La prisión preventiva. a diferencia de la prisión como pena, no es sino una medida de seguridad prevista en la constitución que subsiste en tanto que el individuo no sea condenado o absuelto por un fallo ejecutorio que constate o no su plena responsabilidad penal. Por ende, atendiendo a la diversa naturaleza de ambas privaciones de libertad, éstas deben ejecutarse en diferentes sitios, en los que imperen distintas condiciones de reclusión. e) El segundo párrafo del artículo 18 constitucional contiene una prevención concerniente al objetivo de la imposición de las penas, en el sentido de que éstas deben tender. en cuanto a la forma de extinguirlas por diversos conductos. a la regeneración del delincuente, o sea, a su readaptación social siguiendo en este punto la doctrina moderna del Derecho Penal y los principios de la criminología.« Dice así el citado párrafo del articulo 18 constitucional: "Los gobiernos de la Federación y de los Estados organizarán el sistema penal, en sus respectivas jurisdicciones, sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo y la educación como medios para la readaptación social del delincuente. Las mujeres compugnarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.?« dencia general y fundamental. Por ello, nos abstenemos de examinar pormenorizadamente dicha figura procesal penal, pues su tratamiento no corresponde al contenido de este libro. Recomendamos ampliamente la importante y bien documentada monografia del doctor Sergio Carda RomiTez intitulada: "El Articulo 18 Consíinuional: prisión prromliva, sistema penitenciario, menores infractores", publicada en el afio de 1967 por la Universidad Nacional Autónoma de México, Coordinación de Humanidades. 463 Sobre estos temas, consúltese la obra de Garcla Ramírez ya señalada en la nota inmediata anterior. 464 El párrafo transcrito provino de la reforma que se practicó a consecuencia de una ini-
ciativa presidencial de 22 de septiembre de 1964 y a la que las Cámaras de Diputados y Senadores introdujeron algunas modificaciones para quedar conforme al texto que reprodujimos, y previa su aprobación por la mayoría de las legislaturas de los Estados de acuerdo con la prevención contenida en el artículo 135 constitucional. El segundo párrafo de dicho artículo lB, antes de la mencionada reforma, disponía lo siguiente: "Los Gobiernos de la Federación y de los Estados organizarán, en sus respectivos terruorios, el sistema penal -c-colonias, penitenciarias o presidios- sobre la base del trabajo como medio de regeneración." Como se ve, la reforma consistió en substituir el concepto de "territorios" por el de 'Jurisdicciones", lo que desde el punte de vistajurídico es más acertado, pues el "territorio" como base geográfica del "Gobierno de la Federación" comprende toda la República, incluyendo, obviamente, a los diferentes "territorios" de los Estados. circunstancia que
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d) El tercer párrafo del artículo 18 de la Constitución previene que: "Los gobernadores de los Estados, sujetándose a lo que establezcan las leyes locales respectivas, podrán celebrar con la Federación convenios de carácter general, para que los reos sentenciados por delitos del orden común extingan su condena en establecimientos dependientes del Ejecutivo Federal.".., Esta disposición establece, no una obligación, sino una mera potestad para los gobernadores de los Estados de celebrar los convenios a que alude, sujetando su ejercicio a la legislación de cada entidad federativa, cuya "soberanía" o autonomía por este motivo no se lesiona. Atendiendo a la generalidad que deben tener tales convenios, es decir, a la circunstancia de que no deben contraerse a un solo individuo ni a un grupo determinado de personas, puede afirmarse que la disposición que comentamos encierra una verdadera facultad legislativa en favor de los gobernadores de los Estados desde el punto de vista material, o sea, que las convenciones que éstos concierten con la Federación asumirán la naturaleza de ley, para formar parte de la legislación penal de cada entidad federativa. Tomando en cuenta los supuestos constitucionales sobre los que dichos convenios pueden celebrarse, éstos no pueden pactarse en relación con los procesados, o sea, con aquellos sujetos que aún no hayan sido condenados por sentencia ejecutoria, es decir, jurídicamente inimpugnable, ni respecto de delitos que no sean del orden común, como los oficiales o los políticos, verbigracia. Debemos subrayar que por "reos sentenciados" debe entenderse a aquellas personas contra las que ya se hubiese dictado un fallo de la Justicia Federal, en vía de amparo directo, que les haya negado la protección contra la sentencia definitiva que les imponga una sanción penal privativa de libertad y que se hubiese impugnado por violaciones cometidas en ella misma, decidiendo sobre la responsabilidad delictiva. Dicho de otra manera, el "reo sentenciado" no es aquél contra quien ya se haya pronunciado una sentencia que sea ejecutoria según la legislación adjetiva penal correspondiente, sino el sujeto que, habiendo reclamado en juicio de amparo directo y por contravenciones de fondo el fallo definitivo dictado por las autoridades judiciales respectivas, no hubiese obtenido la protección federal. Ahora bien, como tal reclamación puede promoverse en cualquier tiempo, según jurisprudencia de la se prestaba a innumerables equivocas: en cambio, la idea de 'Jurisdicción" equivale a la de "competencia" entre las autoridades federales y las locales. sustentada sobre el principio proclamado en el artículo 124 constitucional. Además. el trabajo como base de la readaptación social (regeneración) del delincuente. se agregaron la capacitación para el mismo y la educaci6n como medios para lograr esta finalidad. adícionándose la disposición de que la compurgacién de las penas para hombres y mujeres deberá realizarse en sitios separados. Las razones que justifican la reforma a que nos referimos se expresan en los dictámenes que sobre la consabida iniciativa presidencial se rindieron en ambas Cámaras legisladoras por las Comisiones de Puntos Constitucionales. Gobernación y Justicia, fechados los días 12 de octubre y 2 de noviembre de 1964. respecto de la Cámara de Diputados, y de 13 de noviembre del mismo año por cuanto a la de senadores. Como tales razones inciden en el ámbito del Derecho Penal y de la criminología, es decir, rebasan la esfera estrictamente jurídico-constitucional, nos remitimos a su exposición. 465
anterior.
Este párrafo se adicionó en los términos a que nos referimos en la nota inmediata '
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Suprema Corte,"· resulta que en la práctica la posibilidad de celebrar los convenios a que se refiere el tercer párrafo del artículo 18 constitucional, se verá muy menguada o amenazada de inconstitucionalidad, pues basta que un sujeto no haya interpuesto el amparo directo contra un fallo definitivo pronunciado por algún tribunal local que lo hubiese condenado a sufrir una pena privativa de libertad, para que no se le considere como "reo sentenciado", máxime que, por virtud de la suspensión que se le conceda contra la ejecución de dicho fallo, en el caso de que lo impugne, se le seguirá reputando como" procesado". Independientemente de los inconvenientes apuntados, estimamos del todo acertada la disposición de que, merced a los multicitados convenios, los reos sentenciados por delitos del orden común según fallo ejecutorio de las autoridades judiciales de los Estados, compurguen su condena en establecimientos penales federales. abundando razones de carácter social y económico que la justifican plenamente." Es más, la propia disposición ha dejado sin aplicación la tesis jurisprudencial que establece que los Ejecutivos locales no pueden ordenar que los reos sentenciados por los tribunales de sus respectivas entidades cumplan su condena fuera del territorio de éstas;t68 criterio que, basado en el artículo 18 constitucional antes de la reforma a que aludimos, ha significado un óbice para la consecución de las finalidades sociales a que aspira el moderno Derecho Penal en lo que atañe a la readaptación del delincuente. e) El cuarto párrafo del artículo 18 constitucional.ses acorde con el criterio de los penalistas y criminólogos modernos, previene imperativamente que tanto la Federación como los gobiernos de los Estados establezcan "instituciones especiales para el tratamiento de los menores infractores", a quien psicológica y socialmente no se les considera como delincuentes ni, por tanto, sujetos al mismo régimen de readaptación que éstos. 47() reformas de 2005. Mediante Decreto Congresional de 8 de noviem! bre de 2005, publicado en el Diario Oficial de la Federación correspondientd ~l 12 de diciembre del mismo año, se reformó el párrafo cuarto del artículd ~18 constitucional y se adicionaron sU§..p~!T~fQ~quil?_~o _y~",:to. res:.ºr!.~_éndos~ en su orden sus últimos dos párrafos! -~';Yales reformas y adiciones introdl-,-ce-n-u-n-a-va-r""í-a-n"Cte-s-u'b-sC'ta-n-c""¡-aI;-e-nel régi1 ~ de impartición de justicia a quienes tradicionalmente se les denominaba ~'menores infractores" para someterlos o sujetarlos a otro totalmente distinto' Efectivamente, la nueva disposición constitucional implanta un llamado ".liste-JI !na integral de justicia penal para adolescentes", entendiendo por éstos a toda per'l ~ona mayor de doce años y menor de dieciocho que haya cometido una londucta tipificada como delito; tal sistema integral deberá ser establecidd Ror la F"ed~raciófl!Jos estados y el Distrito Federal en eJ.Jmbito de sus re.wed
_-:JFLas
J
Apéndice al tomo CXVIIJ del Semanario Judicial de la Federación. Tesis 31. Consúltense los dictámenes a que aludimos en la nota 464. 468 Apéndice al tomo CXVIII del Semonario fudícial de la Federación. Tesis 590. Tesis 155 de la Compilación 1917-1965, Primera Sala. 469 Este párrafo fue adicionado en los términos que indicamos en la nota 464. 470 Las razones que justifican esta prevención constitucional se exponen en los dictámenes que mencionamos en la nota 464. y a cuyo tenor nos remitimos. -166
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[was compet.encias sentando as(fas bases que permitan ei- posterior desanollJ ~e una legislación específica en esta materia, es decir que habrán de crearse ~nstituciones, t.ribunales y autoridades especializados en la procuración e partición de justicia para adolescentes, con procedimientos específicos, con la rplicación de sancio!!..~urídicanlentedistintas de la~Bue.",se aplican en el si~~
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en ha; sido redactadasTa {na y adiciones que tratamos, puede observarse una especie de sobreproteci ción a los menores de edad, al punto tal de utilizarse la expresión "interés ~uperior del adolescente", reconociéndole a éste garantías ya cOI.!~~'adas él ~u favor en los artículos 1°.• 4°. v 17 de la propia Constitución! ::]Podemos considerar que el origen de estas nuevas disposiciones-~onstTñi1 ~(males en materia penal destinadas a los adolescentes puede encontrarse en ~iversos ordenamientos internacionales de los que destaca la "Convención soi ~re los Derechos del Niño", adoptada en Nueva York en 1989 y ratificada 1'01' puestro país el 21 de septiembre de 1990 en los que se eropl!gna por una tErotecciÓn integral ogarantista" en favor de !Qsmenores. g) De la sinopsis del articulo 18 constitucional que se contiene en los apartados que anteceden, se concluye que este precepto involucra garantías individuales o del gobernado y garantias sociales en materia penal. Las primeras. según dijimos, protegen al individuo en cuanto a su libertad personal mediante la prohibición de la prisión preventiva por delitos que no merezcan pena corporal; y por lo que atañe a su dignidad y respeto. cuando se trate de reos del sexo femenino. al disponerse que los lugares donde compurguen las penas deben estar separados de los destinados. al mismo efecto. para los reos varones. Las segundas se consignan como potestades y obligaciones de la Federación y de los Estados para procurar, a través de su ejercicio y cumplimiento, la realización de las finalidades de beneficio colectivo que representan las tendencias de readaptar al delincuente a la sociedad, de regenerarlo y educarlo . dentro de un adecuado régimen penitenciario inspirado en la idea, no de segregarIo de la vida social a título de castigo. sino de reincorporarlo a ella como hombre útil; prescribiéndose, además. a cargo de las autoridades administrativas federales y locales el deber social de implantar instituciones educativas para los menores infractores, con el objeto de evitar su incidencia en el campo de la delincuencia.470bi§ Por último. debemos recordar que mediante reforrna publicada el 14 de agosto de 2001 se adicionó un párrafo al artículo 18 constitucional, cuyo texto es el siguiente: "Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán 1
470bisA fines del año de 1976 se aprobó por el Congreso de la Unión una iniciativa presiden. dal tendiente a adicionar un quinto párrafo al artículo 18 constitucional, en los siguientes términos: "Los reos de nacionalidad mexicana qut! se etlctumtrCll compurgando penas en países exmmjeros, podrán ser trasladados a la Repúblicapara que cumplan sus condenas con base en los sistemas de readaptación social previstos en este artículo, y los reos de nacumaíídad extranjera seiuenoiados por delitos del ordenJederal en toda la República, o delfuero común en el Distrito Federal, podrán ser trasladados al país de su origen o residencia, sujetándose a los tratados íntemacumales que se hayan celebrado para eseefecto. Losgobernadores de los Estados podrán toíicííor al Ejecutivo Federal, con apoyo en las leyes locales respectivas, la inclu· sión. de reos del orden común en dichos tratados. El traslado de Los reos sólo podrá efectuarse con su consentimiento expreso. "
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compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su integración a la comunidad como forma de readaptación social."
EL ARTÍCULO 19 CONSTITUCIONAL Una de las primordiales garantías de seguridad jurídica en materia procesal penal es el auto de formal prisión o de prisión preventiva que sólo puede dictarse por delitos que se sancionen con pena corporal según lo preceptúa el artículo 18 de la Constitución y al que hicimos referencia. La importancia de dicho auto, que en puridad jurídica debiera llamarse "interlocutoría" porque resuelve una controversia previa entre el iniciado y el Ministerio Público, estriba en que el proceso penal debe seguirse forzosamente por el delito o delitos señalados en él como lo dispone el artículo 19 constitucional en su segundo párrafo. Esta determinación enfática implica que la sentencia que en dicho proceso se pronuncie no debe fundarse en hechos diferentes de los que hubiesen integrado el corpus de los delitos por los que se haya dictado el auto de formal prisión, aunque sí pueda variar la clasificación delictiva. En otras palabras, la expresión "Todo proceso se seguirá forzosamente por el delito o delitos señalados en el auto de formal prisión", se refiere a los hechos delictuosos en él determinados pero no a su clasificación legal. El auto de formal prisión, según se deduce el primer párrafo del artículo 19 constitucional, debe satisfacer requisitos de fondo y requisítos de forma. Así lo La adición transcrita suscita varios problemas de carácter jurídico. cuya trascendencia y gravedad la hacen impracticable. En efecto, en el caso de que se trasladaran al país a delincuentes mexicanos que se encuentren compurgando alguna pena en el extranjero, se daría a las sentencias condenatorias respectivas efectos extraterritoriales, para cuya ejecutividad habría previamente que determinar si los delitos materia de la condena estuviesen tipificados como tales en la legislación mexicana, y si durante el proceso respectivo se hubiesen observado las garantías equivalentes a nuestras garantías constitucionales consagradas principalmente en los artículos 14, 16, 18, 19,20 y 22. En el supuesto de que estas condiciones no se satisficiesen, el solo hecho de que el reo condenado por tribunales extranjeros penelre al territorio nacional, produciría su inmediata libertad, pues no puede admitirse que ninguna persona purgue en México una condena que se hubiese decretado contrariamente a nuestra Constitución y a nuestras leyes. De análoga manera, como todo extranjero es titular de los derechos subjetivos públicos derivados de las garantías individuales, resultada que si en el país de su origen y nacionalidad no gozasen de similares derechos, al trasladarlo se violarían las mencionadas garantías. Por otra parte, aunque el intercambio de reos se estableciese en algún tratado internacional, éste carecería de validez jurídica en el supuesto de que auspiciara o permitiera la citada violación, tanto en perjuicio de los delincuentes nacionales como de los extranjeros. Así, el artículo 15 de la Constitución, que ya estudiamos en esta misma obra, prohíbe la celebración de tratados o convenios internacionales en los que se afecten las garantías del gobernado, independientemente de
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ha considerado la jurisprudencia de la Suprema Corte al establecer que "Para dictar un auto de formal prisión, son indispensables requisitos de fondo y forma que la Constitución señala; y si faltan los primeros, esto basta para la concesión absoluta del amparo; pero si los omitidos son los de forma, la protección debe otorgarse para el efecto de que se subsanen las diferencias relativas".470<: Dicho alto tribunal hace consistir los elementos formales en la expresión del delito que se impute al a<..usado y de sus elementos constitutivos, las circunstancias de ejecución, tiempo y lugar de los hechos delictivos y de los actos que arroje la averiguación previa; y en cuanto a los de fondo, éstos deben traducirse en la comprobación del cuerpo del delito Y de la probable responsabilidad del acusado.'" d Por otra parte, el mismo procepto invocado ordena que "Ninguna detención podrá exceder del término de setenta y dos horas sin que se justifique con un auto de formal prisión". Esta prevención indica que nadie puede permanecer privado de su libertad, por más tiempo del citado plazo, si no se ha dictado el mencional proveído judicial, cuya falta origina la liberación del detenido en todo caso. 470 t' Por último, consideramos que el término de setenta y dos horas de que dispone el juez penal para dictar un auto de formal prisión es muy reducido y sumamente angustioso para el indicado, quien, en atención a su corta duración, se encuentra imposibilitado para desvirtuar los hechos en que se haya fundado el Ministerio Público para consignarlo ante la jurisdicción. Tal imposibilidad provoca, en la mayoría de los casos, que se decrete la formal prisión del indiciado, no obstante que no haya cometido delito alguno, obligándolo a pernlanecer privado de su libertad personal durante la substanciación del proceso, a no ser que se le haya puesto en libertad provisional bajo caución conforme a la fracción 1 del articulo 20 constitucional. La situación de quasi-indeJensi6n que se deriva del aludido plazo debiera evitarse mediante una reforma al artículo 19 de la Constitución, en el sentido de ampliar tan limitado término para que el indiciado pueda aportar las pruebas tendientes a demostrar que los hechos que se le imputen no constituyen delito alguno y pueda obtener su libertad en el auto judicial que al efecto se dicte. EL ARTÍCULO 20 CONSTITUCIONAL Las garantías individuales que están involucradas en este precepto de nuestra Ley Fundamental se refieren al procedimiento penal comprendido desde el auto judicial inicial hasta la sentencia definitiva que recaiga en el proceso respectivo. Dichas garantías de seguridad jurídica se imputan, evidentemente, al gobernado en su calidad de indiciado o procesado e imponen a la autoridad 470c Apéndice 1985, Vol. 61 1, que reproduce la tesis jusisprudmcial 40 del Apéndice 1975. Primera Sala. Tesis 50 del Apéndice 1995, Materia Penal. 4700 Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXlX, pág. 1012; tomo
XXXV, pág. 618; Tomo XLV, pág. 3190, YTomo XLII, pág. 3010. 470 t' Así lo dispone, in fine, el primer párrafo del artículo 19 constitucional al establecer que: "Los custodios que no reciban copia autorizada del auto de formal prisión dentro del plazo antes señalado (setenta )' dos horas), deberán llamar la atención del juez sobre dicho particular en el acto mismo de concluir el término}' si no reciben la constancia mencionada dentro de las tres horas siguientes pondrán al inculpado en libertad".
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judicial que conozca el juicio correspondiente diversas obligaciones y prohibiciones a título de requisitos constitucionales que debe llenar todo procedimiento criminal. Las garantías de seguridad contenidas en el artículo 20 de nuestra Ley Fundamental son, a su vez, objeto de normación de los ordenamientos adjetivos en materia penal;"" en otras palabras, tanto el Código Federal de Procedimientos Penales como los diversos códigos penales procesales locales reglamentan los mencionados preceptos. Atendiendo a esta circunstancia, y por constituir las garantías insertas en el artículo 20 de la Constitución elementos procesales en materia penal, en realidad el estudio de su contenido desde los diferentes puntos de vista doctrinal, exegético-legal, jurisprudencial e histórico, pertenece a la disciplina jurídica denominada Derecho Procesal Penal. En vista, pues, de que no corresponde al estudio que venimos realizando el análisis de dichos elementos o requisitos del procedimiento penal, deliberadamente nos abstenemos de abordar su examen.'" Sin embargo, no podemos soslayar una importante reforma introducida a dicho artículo 20 publicada el3 de septiembre de 1993 en lo concerniente al derecho que todo indiciado tiene de obtener su libertad provisional bajo caución. El precepto anterior exigía, para este efecto, que el delito no estuviese castigado con una pena mayor de cinco años de prisión como término medio aritmético. En cambio, por virtud de tal reforma ya no se exige este requisito bastando, para obtener dicho beneficio, garantizar el monto estimado de la reparación del daño y de las sanciones pecuniarias que puedan imponerse al inculpado y no se trate de delitos en que por su gravedad la ley expresamente prohíba otorgar la mencionada libertad. Por reforma publicada el 3 de julio de 1996 se volvió a modificar dicho artículo 20 Constitucional en los términos en que nos permitimos transcribir. ..1. Inmediatamente que lo solicite, el juez deberá otorgarle la libertad provisional bajo caución, siempre y cuando no se trate de delitos en que, por su gravedad, la ley expresamente prohíba conceder este beneficio. En caso de delitos no graves, a solicitud 471 Entre los derechos constitucionales de todo acusado a que se refiere el artículo 20 de la Ley Fundamental. figura destacadamente el que concierne a la libertad provisional bajo caución previsto en la fracción 1 de este precepto. El estudio de dicha libertad lo ha emprendido con todo acierto y exhaustividad Teodoro Escalona Bosada, en la monografta respectiva. publicada en el año de 1968 bajo el rubro "La libertad Provisional Bajo Caudón", cuya consulta sobre dicho terna recomendamos ampliamente, así como la dc la obra de Jesús Zamora Pierce, intitulada Garantías y Proceso Penal, Segunda edición, publicada por Editorial POITÚa en 1987. Dicha fracción f se reformó por decreto Congresional y de acuerdo al artículo 135 constitucional. publicado en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al 14 de enero de 1985. El texto de dicha reforma conserva, en substancia, la mencionada e importante garantía de seguridad jurídica, y a cuyo contenido nos abstenemos de hacer referencia por rezones ya expresadas. 472 La justificación de la inserción en el artículo 20 constitucional de garantías que conciernen al indicado y al procesado. la pone de manifiesto con toda atingencia el doctor juventino v. Castro, quien afirma: "La razón por la cual tanto nuestra Constitución como la de muchos otros países mencionados principios fundamentales en materia penal. se debe -ya hemos insistído suficientemente en elo-c-, al hecho de que esta disciplina está relacionada íntimamente con la vida, la libertad, las propiedades y otros derechos vitales del individuo, los cuales en el pasado fueron desconocidos por los soberanos. motivando el que las clases gobernadas materialmente arrancaran reconocimientos protectores de tales derechos. empeñándose tales grupos en que se plasman en la más alta disposición legal que rige en un país.
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del Ministerio Público, el juez podrá negar la libertad provisional, cuando el inculpado haya sido condenado con anterioridad, por algún delito calificado como grave por la ley 0, cuando el Ministerio Público aporte elementos al juez para establecer que la libertad del inculpado representa, por su conducta precedente o por las circunstancias y características del delito cometido, un riesgo para el ofendido o para la sociedad. El monto y la forma de caución que se fije, deberán ser asequibles para el inculpado. En circunstancias que la ley determine, la autoridad judicial podrá modificar el monto de la caución. Para resolver sobre la forma y el monto de la caución, el juez deberá tomar en cuenta la naturaleza, modalidades y circunstancias del delito; las características del inculpado y la posibilidad de cumplimiento de las obligaciones procesales a su cargo; los daños)' perjuicios causados al ofendido; así como la sanción pecuniaria que, en su caso, pueda imponerse al inculpado. La ley determinará los casos graves en los cuales el juez podrá revocar la libertad provisional;"472 bis
La reforma a que acabamos de aludir incurre en el mismo vicio que la de 1993 en el sentido de suprimir el criterio de la penalidad para determinar la gravedad de un delito, pues ambas propiciaron el subjetivismo legislativo en cuanto al señalamiento caprichoso de calificar los delitos como "graves" y "no graves". Tratándose del fraude, verbigracia, éste ya no se considera "grave" por el monto de lo defraudado, aunque represente sumas muy cuantiosas. Tal subjetivismo se reitera, por otra parte, y en cuanto a los delitos "no graves", al dejarse al arbitrio del Ministerio Público y del juez la estimación del "riesgo" en la conducta de su autor "para el ofendido o para la sociedad", sin que esta impredecible facultad esté normada por la ley, lo que se antoja contrario a la garantía de juridicidad instituida en la primera parte del artículo 16 constitucional que ya analizamos. Por último, debemos agregar que por Decreto congresional publicado el 21 de septiembre de 2000 se adicionó el artículo 20 constitucional con un apartado, el R, que consagra diversos derechos a favor de la víctima u ofendido por un delito y cuyo texto es el siguiente: 1. Recibir asesoría jurídica; ser informado de los del-echos que en su favor establece la Constitución y, cuando lo solicite, ser informado del desarrolle el procedimiento penal. ll. Coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban todos los datos o e1emcnros de prueba con los que cuente, tanto en la averiguación previa como en el proceso, y a que se desahoguen las diligencias correspondientes. Cuando el Ministerio Público considere que no es necesario el desahogo de la diligencia, deberá fundar y motivar su negativa; lJl. Recibir, desde la comisión del delito, atención médica)' psicológica de urgencia; IV. Que se le repare el daño. En los casos en que sea procedente el Ministerio PÚ-
4721Ji. Sobre la naturaleza de la libertad provisional bajo caución la Primera Sala de la Suprema Corte ha establecido el siguiente criterio: "La libertad provisional bajo caudón establecida tm. el artículo 20, fracción 1 de la Constitución Federal, es un derecho sustantivo o fundamental del gobenuulo, y no una cuestión meramente adjetiva o procesal, porque además de estar consagrada COJIW tal en la Carta Magna, involucra U1W de ws derechos sustantivos más preciados del hombre, como es su libertad, y la afectaciÓII que produce su negativa, no es susceptible de ser reparada, (llmque el interesado obtuviera una sentencia absolutoria; y, por ende, le es aplicable la excepción contenida en el artículo 14 constitucional, en cuanto a la aplicación retroactiva de la ley en beneficio del reo, en este caso, del indiciado, procesado o sentenciado; lo que significa que al resolver sobre el derecho de referencia se debe aplicar la ley más benéfica para aquél, )'fl sea fu vigente al momento en que se cometió el ilícito, si éstapermuía que se otorgara dicho beneficio, o bien, la vigente en la época de emisión del acuerdo respectivo, si esta última le es másfaoorabíe. " (Tesis sostenida el 24 de Enero de 2001).
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blico estará obligado a solicitar la reparación del daño y el juzgador no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha emitido una sentencia condenatoria. La ley fijará procedimientos ágiles para ejecutar las sentencias en materia de reparación del daño. V. Cuando la víctima o el ofendido sean menores dc edad, no estarán obligados a carearse con el inculpado cuando se trate de los delitos de violación o secuestro. En estos casos, se llevarán a cabo declaraciones en las condiciones que establezca la ley; y VI. Solicitar las medidas y providencias que prevea la ley para su seguridad y auxilio.
EL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL En este precepto descubrimos las garantías específicas de seguridad jurídica siguientes: a) La primera de ellas consiste en que la imposicurn de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. Esta disposición constitucional asegura al individuo el derecho subjetivo en el sentido de que ninguna autoridad estatal, que no sea la judicial, puede imponerle pena alguna, esto es, ninguna sanción de las que, verbigracia, conceptúa como tal el artículo 24 del Código Penal. Esta garantía de seguridad jurídica engendra para los órganos autoritarios formalmente administrativos o legislativos la obligación negativa, en aras del gobernado, consistente en no imponerle ninguna sanción que tenga el carácter de pena en los términos de los diversos ordenamientos penales substantivos. La imposición de las penas, o sea, de las sanciones que como tales están reputadas en el artículo 24 del Código Penal para el Distrito Federal, así como en los distintos cuerpos de leyes imperantes en las diferentes entidades federativas sobre esa materia jurídica, es, pues, una función que está reservada a las autoridades judiciales con exclusión de todo órgano autoritario de cualquiera otra Índole. Para los efectos del artículo 21 constitucional, se entiende por "autoridades judiciales" aquéllas que lo son desde un punto de vista formal, es decir, constitucional o legal. En otras palabras, un órgano del Estado tiene el carácter de judicial cuando integra o forma parte, bien del Poder Judicial Federal, de acuerdo con la Ley Suprema y la Ley Orgánica respectiva, o bien del Poder Judicial de las diferentes entidades federativas, de conformidad con las distintas leyes orgánicas correspondientes. Por ende, no obstante que una autoridad formalmente administrativa desempeñe una función jurisdiccional (corno sucede, verbigracia, con las Juntas de Conciliación y Arbitr'\ie), está impedida para imponer pena alguna. por no tener el carácter de "judicial" en los términos expresados con antelación. Además de que el acto impositivo de una determinada pena debe emanar de una autoridad judicial, esto es, reputada legal o constitucionalmente corno integrante del Poder Judicial de la Federación o de los poderes judiciales locales, en sus respectivos casos, debe ser la consecuencia del ejercicio de lafunci6n jurisdiccional desplegada por dichos órganos. En otros términos, las autoridades judiciales deben imponer las penas una vez que hayan resuelto el conflicto jurídico previo planeado ante ellas y aplicado, como consecuencia de dicha resolución, la norma que contenga la sanción penal tjuris-dictio; dicción del derecho). Naturalmente que el desarrollo de la función jurisdiccional por las autoridades judiciales, que culmina con la imposición de una pena o con la absolución dictada en favor del procesado, debe desplegarse conforme a las
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exigencias de las garantías de seguridad jurídica contenidas en el artículo 14 constitucional. El ejercicio de la función jurisdiccional, como medio procesal para la aplicación de una sanción penal por las autoridades judiciales, ha sido considerado como tal por la Suprema Corte en una tesis cuya parte conducente dice: HA los jueces penales toca recibir las acusaciones, recoger las pruebas, calificar, en vista de ellas, el grado del delito, pesar las circunstancias excluyentes, atenuantes o agravantes y examinar la responsabilidad de los acusados. Si ellos se limitaran a aplicar las penas que solicita el Ministerio Público, abdicarían de su facultad de juzgar: dejarían de ser ellos quienes impusieran las penas que, como lo ha querido la Constitución, deben ser aplicadas deliberada y conscientemente, y no de modo automático, como resultaría si, por el solo pedimento del representante de la sociedad, el juez estuviera obligado a decretar la pena solicitada. "473 En síntesis, la imposición de las penas está condicionada a dos requisitos fundamentales: a) que sea llevada a cabo por la autoridad judicial concebida ésta en los términos apuntados con antelación, y b) que sea el efecto o la consecuencia del ejercicio de la función jurisdiccional desplegado por dicha autoridad y traducido en "decir el derecho" en el caso concreto de que se trate, mediante la resolución de un conflicto previo producido por el hecho delictivo. b) La garantía de seguridad jurídica que estriba en que la imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial, adolece de una importante excepción constitucional, en el sentido de que Compete a la autoridad administrativa la aplicacién. de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornalo sueldo de un día. Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso.v> bis Como se ve, las autoridades administrativas tienen facultad constitucional para "sancionar" las infracciones que se cometan a los reglamentos gubernativos y de policía, es decir, para imponer las sanciones pecuniarias y corporal a que se refiere la disposición t.ranscrita de nuestra Ley Fundamental. Puede suceder que las citadas infracciones tengan el carácter de flagrantes. En este caso, los agentes de la autoridad administrativa deben concretarse a presentar al infractor ante el órgano administrativo que corresponda, con el objeto de que ése le imponga la sanción prevista en el reglamento infringido. La autoridad administrativa debe respetar las garantías de audiencia y de legalidad que respectivamente se consagran en los artículos 14, segundo párrafo, y 16, primera parte, de la Constitución, en el sentido de brindar al presunto afectado la oportunidad de defenderse contra la imputación de los hechos infractores y de presentar, si es posible, pruebas para desvirtuarlos, debiéndose decretar la sanción con estricto apego al ordenamiento reglamentario de que se trate y con base en tales hechos. La observancia de la garantía de audiencia, que indiscutiblemente no debe estar sujeta a los formalismos inherentes a 473 Apéndice al torno L, pág. 289. 473bis Texto actual por reforma publicada el 3 de febrero de 1983.
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un proceso propiamente dicho, se impone a toda autoridad administrativa encargada de sancionar las infracciones reglamentarias, garantía cuyo acatamiento es obligatorio sin excepción para todas las autoridades del país, según lo ha establecido la Suprema Corte en las tesis que con anterioridad invocamos; y por lo que atañe al cumplimiento de la garantía de legalidad instituida en la primera parte del artículo 16 constitucional, el acto impositivo de la sanción debe estar fundado en el reglamento cuya infracción se atribuya al afectado y motivarse en los hechos materia de la infracción, pues la jurisprudencia ha sostenido que tales autoridades "deben fundar debidamente sus determinaciones, citando la disposición municipal, gubernativa o de policía cuya infracción se atribuye al interesado" y que "SI no cumplen con tales requisitos violan las garantías consignadas en el artículo 16 de la Constitución't.s?" Ahora bien, ¿qué se entiende por reglamento gubernativos y de pnlicEa? Es un principio jurídico general el de que un reglamento tiene como antecedente necesario una ley, la cual es precisamente el objeto de su pormenorización preceptiva. En otras palabras, el reglamento es materialmente una ley, o sea, un acto jurídico creador, modificativo o extintivo de situaciones abstractas e impersonales, que expide la autoridad administrativa para dar bases detalladas conforme a las cuales deban aplicarse o ejecutarse las leyes propiamente dichas. En estos términos, pues. el reglamento presupone la existencia de una ley específica. La facultad reglamentaria con que está investido el Presidente de la República por nuestra Constitución, se encuentra contenida en la fracción 1 del artículo 89, que dice: "Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la U nión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia." Esta disposición constitucional, como se puede fácilmente colegir, otorga al Ejecutivo Federal la facultad de expedir reglamentos tendientes a hacer observar, dentro de la esfera administrativa, las leyes dictadas por el Congreso de la Unión. Sin embargo, existen otros reglamentos, los cuales ya no especifican o pormenorizan las disposiciones de una ley pre-existente para dar las bases generales conforme a las que ésta deba aplicarse con más exactitud en la realidad, sino que porsí mismos establecen una regulación a determinadas relaciones o actividades. Ahora bien, aunque tales reglamentos no detallen las disposiciones de una ley propiamente dicha, ésta debe autorizar su expedición para normal' Jos casos o situaciones generales que tal autorización comprenda. En otras palabras, si la ley establece una cierta normación a través de sus diferentes disposiciones, al Presidente de la República incumbe la facultad reglamentaria para pormenorizar éstas mediante reglas generales, impersonales y abstractas a fin de lograr en la esfera administrativa su exacta observancia en los términos del artículo 89, fracción 1, de la Constitución. en cuyo caso se está en presencia de los llamados reglamentos ñeteronomos, los que para tener validez jurídica, no deben rebasar el ámbito de las prescripciones legales reglamentadas. Estos reglamentos, evidentemente, no son de policia ni gubernativos, por lo que no están comprendidos dentro de lo preceptuado por el artículo 21 constitucional. Por otra parte, y según lo acabamos de decir, la ley puede por sí misma 474 Compilación 1917·1965, tesis 32: tesis 419 del APéndice 1975, Segunda Sala. ldem, tesis 380 del Apéndice 1985. APéndice 1995, Tesis 85 y 86, Materia Admínísmuíua.
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no establecer ninguna regulación, sino contraerse a señalar los casos generales en que se faculte al Presidente de la República o a los gobernadores de los Estados, dentro del Distrito Federal o de la entidad federativa correspondiente, para formular su reglamentación. Ésta, por ende, no se revela como por· rnenorización de disposiciones legales preexistentes, sino como normacum per se simplemente autorizada por la ley, normación que se implica en los llamados reglamentos autónomos que son precisamente los de policía y gubernativos aludidos en el citado precepto de nuestra Constitución. Ahora bien, dhasta qué punto puede una ley autorizar la reglamentación administrativa sin que haya delegación de facultades legislativas en favor del Presidente de la República que sea contraria a los artículos 29 y 49 constitucionales? En otros términos, ¿cuáles son las materias en que constitucionalmente es dable que una ley se contraiga a autorizar los llamados "reglamentos autóIlOl110S", es decir, los gubernativos y de policía? En el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas expresas consignadas en la Constitución de la República para expedir leyes en las diversas materias a que ésta se refiere. Por tanto, en tales materias es dicho organismo el que debe establecer la norrnación correspondiente, sin que pueda desplazarse esta facultad legislativa en favor del Presidente de la República fuera de los casos contemplados por los artículos 29, 49 Y 131 constitucionales. Dicho alto funcionario está habilitado, conforme al artículo 89, fracción 1, de nuestra Ley Suprema, para pormenorizar la norrnación que se contenga en las leyes expedidas por el Congreso de la Unión a través de Jos regiamentos correspondientes, sin que éstos tengan el carácter de reglamentos de policía y gubernativos. Dicho de otra manera, cualquier reglamentO sobre alguna materia que esté comprendida del ámbito legislativo federal del Congreso de la U nión, no puede tener dicha naturaleza. En conclusión, en el orden federal no pueden existir reglamentos gubernativas ni de policía, sino sólo ordenamientos que traduzcan una pormenorización de las leyes expedidas por dicho Congreso.s'" Suponer lo contrario equivaldría a admitir los siguientes fenómenos inconstitucionales: a) delegación de facultades legislativas en favor del Presidente de la República fuera de los casos previstos por los articulos 29, 49 Y 131 de la Ley Fundamental (es decir, si el Congreso de la Unión se abstiene de normal' por sí mismo las diferentes materias de su competencia federal, autorizando simplemente a dicho funcionario para regularla); b) invasión por parte del Presidente de la República de la esfera competencial del Congreso de la Unión con quebranto del principio de la separación de poderes, en caso de que, sin estar autorizado por dicho organismo, expida reglamentos sobre las materias Q1ya ordenación incumbe a éste; e) usurpación de las facultades reservadas a las autoridades de los Estados con violación al artículo 124 constitucional, en la hipótesis de que el Poder Ejecutivo Federal reglamente por sí mismo materias cuya regulación no corresponda al Congreso de la Unión por no tener éste facultades expresas consignadas 475 De esta afirmación está excluido el caso a que se refiere el artículo 27 constitucional en su párrafo quimo y conforme al cual el Ejecutivo Federal tiene facultad para reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo cuando lo exija el interés público, teniendo tal reglamentación el carácter de autónoma, autorizada simplemente por la Ley Fundamental.
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Suprem~y,
en la Ley en general, violación a la competencia constitucional del mencionado alto funcionario. En el orden local, por lo que respecta a los Estados de la República, a las legislaturas correspondientes incumbe la normaci6n de las diferentes materias que señalen las constituciones particulares de cada entidad federativa y que no pertenezcan a la órbita competencial del Congreso de la Unión conforme al artículo 124 de la Constitución Federal. Por tanto, los reglamentos de policía y gubernativos que expida un gobernador sólo deben ser aquéllos que regulen una materia que no esté incluida en la esfera de competencia legislativa de la legislatura de que se trate ni, obviamente, en el ámbito que corresponda a cualquiera autoridad federal según la Ley Suprema de la República. Por lo que concierne al Distrito Federalv> bis el problema que hemos planteado se complica, pues como para dicha entidad el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas de carácter reservado, o sea, para expedir leyes sobre materias que no sean del orden federal, sin que la competencia local de dicho organismo está fijada constitucionalmente, éen qué casos de norrnación debe existir un ordenamiento legal propiamente dicho y en cuáles otros es posible que se autorice la expedición de reglamentos gubernativos y de policía en favor del Presidente de la República como gobernador nato del Distrito Federal? Conforme a la fracción VI, inciso primero, del artículo 73 constitucional. "El gobierno del Distrito Federal estará a cargo del Presidente de la República, quien lo ejercerá por conducto del órgano u órganos que determine la ley respectiva." El concepto de "¡¡obierno" a que dicha disposición alude debe estimarse en su acepción funcional, es decir, como la acción o la potestad de guiar o dirigir a la población que integra el elemento humano de dicha entidad federativa para obtener su bienestar, para satisfacer sus necesidades o para evitarle cualquier damnificación. La actividad gubernativa tiene como sujeto teleológico a la comunidad misma o a los individuos que en número ilimitado la componen y debe desempeñarse con el objeto de preservar o de beneficiar los intereses públicos o sociales. Dentro de esta finalidad, el gobierno se ejerce a través de diversas funciones específicas, a efecto de conseguir tales propósitos en las diferentes materias que constituyan el ámbito de incidencia de dichos intereses. Así, la acción gubernativa debe tender a evitar o reprimir cualquier acto o situación que altere la paz o tranquilidad pública; a velar por la salubridad colectiva; a procurar la seguridad común en diferentes aspectos; a proteger la moralidad de la población; a obtener y conservar la belleza de las villas o ciudades; a facilitar los medios económicos para el sustento de la comunidad tratando de aliviar las necesidades públicas o haciendo posible su mejor satisfacción; y, en general, a impedir la causación de un daño público, a colmar urgencias colectivas o a procurar un bienestar común. Por tanto, el Presidente de la República, a cuyo cargo está el gobierno del Distrito Federal, es decir, su dirección o rectoría, puede lograr cuales475 bis Las consideraciones que subsiguen las formulamos como mero interés teórico-histórico ya que se refieren a una situación que prevaleció en el Distrito Federal desde 1928 hasta agosto de 1996, o sea, cuando el Presidente de la República era el gobernador nato de dicha entidad federativa. Conforme a la nueva estructura del Distrito Federal, implantada en el actual artículo 122 constitucional, la facultad reglamentaria que incumbía al EJecutivo de la Unión se imputó a la Asamblea legislativa de la mencionada entidad.
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quiera de dichos objetivos mediante actos administrativos propiamente tales o a través de actos rnateriahnente legislativos, o sea abstractos. generales e impersonales, los cuales no son otros que los reglamentos gubernativos y de policía. Estos, en consecuencia, tienen como materia de regulación cualquier actividad o situación que esté vinculada directamente con alguno de los mencionados objetivos gubernamentales. pudiendo establecerse, en la normación reglamentaria, obligaciones o prohibiciones a cargo de los particulares. cuyo no cumplimiento o cuya transgresión signifiquen sendos obstáculos para la obtención de cualquiera de las citadas finalidades de interés colectivo. Quedan, por ende, fuera de la órbita material de los reglamentos gubernativos y de policía y dentro de la esfera competencial del Congreso de la Unión en su carácter de órgano legislativo para el Distrito Federal, los casos en que no se trate simplemente de dirigir o encauzar la actividad gubernamental en consecución de cualquiera de los referidos objetivos, y especialmente aquéllos que conciernan a la normación de las relaciones de coordinación entre particulares, a la previsión y represión de los delitos del orden común, a la imposición de tributos o contribuciones públicas y a la organización y funcionamiento de la actividad jurisdiccional. Ahora bien, teniendo el Congreso de la Unión amplias facultades legislativas en lo que respecta al Distrito Federal, sobre materias que no compongan expresamente su esfera de competencia federal, puede por sí mismo establecer la normaeión a cualquiera función gubernativa expidiendo las leyes correspondientes, o contraerse a señalar los casos generales en que el Presidente de la República puede elaborar los reglamentos gubernativos y de policía en los términos apuntados, sin que ello impida a dicho organismo asumir, a su vez, la función legislativa sobre los propios casos. En la actual organización del Distrito Federal, por lo que atañe a la función administrativa, se acogen las ideas generales que someramente hemos externado. En efecto, según la base segunda de la fracción VI del artículo 73 constitucional, el Congreso de la U nión debe determinar, a través de la ley respectiva, el órgano u órganos mediante los cuales el Presidente de la República deba ejercer el gobierno en dicha entidad federativa. Pues bien, en cumplimiento de tal prevención de nuestra Constitución, el Congreso Federal expidió la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal.v" creando diferentes órganos de gobierno mediante los cuales el Presidente de la República desempeña la función gubernativa correspondiente, misma que se ejerce en los casos señalados por el artículo 36 y por conducto de diversas dependencias (Secretarías, Direcciones y Delegaciones) (arts. 29 a 37), euyo superior jerárquico es un funcionario llamado "Jefe del Departamento del Distrito Federal" . Ahora bien, el citado artículo 36, al determinar las materias de la función gubernamental dentro de la mencionada entidad federativa, en algunas de sus disposiciones establece expresamente que dicha función debe desplegarse mediante reglamentos. Consiguientemente, es la mencionada Ley Orgánica la que, al organizar y regular para el Distrito Federal la actividad gubernativa que ejerce el Ejecutivo Federal, atribuye al Presidente la facultad de expedir reglamentos, o sea, disposiciones de carácter general, abstracto e impersonal, mediante las cuales desarrolla el gobierno de dicha entidad federativa. Tal fa476 Este ordenamiento, expedido el 27 de diciembre de 1970, derogó la Ley Orgánica del Departamemo del Distrito Federal de 1941, la que a su vez sustituyó a la de 31 de diciembre de 1928.
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cultad reglamentaria puede desempeñarse sin que previamente exista una ley que por sí misma establezca la norrnación a las distintas materias gubernativas previstas en la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, por lo que los reglamentos que con tal motivo se elaboren tienen una naturaleza autónoma, pues sólo se autorizan en el indicado ordenamiento legal. Según el artículo 21 constitucional, la autoridad administrativa tiene competencia para sancionar la,s infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía. Dicha sanción únicamente debe consistir en sanciones pecuniarias (multas) o corporales (arresto hasta por treinta y seis horas). Por tanto, cualquier reglamento de este tipo que provea una sanción distinta de las expresadas, como la clausura del establecimiento en que dicho ordenamiento se infrinja, será indiscutiblemente inconstitucional a través de la disposición o disposiciones que establezcan un castigo diverso al pecuniario o del corporal, lo que, por lo demás, acontece comúnmente.v" Ahora bien, al imponer las únicas sanciones constitucionalmente permitidas por violación a un reglamento gubernativo o de policía, la autoridad administrativa debe apegarse a lo que disponga éste, pues de otra manera, su proceder contravendría la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16, primera parte, de nuestra Ley Fundamental. La obligación que tiene la autoridad administrativa de apoyar legalmente la imposición de dichas sanciones pecuniarias y corporal, ha sido sostenida por la jurisprudencia de la Suprema Corte en los siguientes términos: "Si bien es cierto que la Constitución faculta a las autoridades administrativas para castigar las infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, también lo es que la imposición de tales castigos, debe ser, no al arbitrio de quien los impone, sino con estricta sujeción a ro que dispongan los mismos reglamentos u otra ley, en lo que no se opongan al artículo 21 constitucional." "Las autoridades administrativas, si bien conforme al artículo 21 constitucional tienen facultades para castigar las faltas, también lo es que deben fundar debidamente sus determinaciones, citando la disposición municipal, gubernativa o de policía, cuya infracción se atribuya al interesado, y si no cumplen con tales requisitos, violan las garantías consignadas en el artículo 16 de la Constitución. "478 477 El artículo 21 del proyecto de don Venustiano Carranza hablaba sólo de "reglamentos de policía", y este concepto se utilizó en las discusiones habidas en el Congrcso de Qucrétaro en torno a dicho precepto. Sin embargo. el diputado Enrique Colunga, mediante voto de 10 de enero de 1917 y que fue aceptado en definitiva por la asamblea. hizo extensiva la facultad de castigarestablccida en favor de la autoridad administrativa, a los reglamentos gubernativos. Esta extensión reviste suma importancia, porque el castigo (pena o sanción), que conforme a dicho artículo únicamente debe consistir en "multa o arresto hasta por treinta y seis horas" no sólo opera en relación a las infracciones de los reglamentos de policía. sino de los gubernativos. Ambos tipos de reglamento son diferentes, pues mientras que los primeros tienen como finalidad eminente el aseguramiento de la paz, tranquilidad y orden públicos principalmente dentro de las poblaciones, los segundos organizan y encauzan las actividades de los particulares quc estén vinculadas directamente con los intereses sociales. En consecuencia, y según lo hemos dicho, si un reglamento gubernativo, es decir, autónomo. no heterónomo, en los términos ya explicados, castiga o sanciona los actos que signifiquen contravención a sus disposiciones con penas diversas de la pecuniaria o de la corporal supletoria prevista en el artículo 21 constitucional. su contraposición a este precepto es evidente. 178 Apéndice al tomo CXVIlI, tesis 170 y 172. Tesis 30 y 32 de la Compilación 1917-1965; tesis 417 y 419 del Apéndice 1975, Segunda Sala. Idem, tesis 378 y 380 del Apéndice 1985. Tesis 85 y 86 del Apéndice 1995, Materia Administrativa.
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También la jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido que la escogitación de la sanción pecuniaria o corporal por infracciones a los reglamentos gubernativos o de policía, no deben quedar al arbitrio de la autoridad administrativa, sino que el infractor tiene el derecho de optar por el pago de la multa o por sufrir el arresto que establece el artículo 21 constitucional. Así, la Suprema Corte ha sostenido que "el artículo 21 faculta a las autoridades administrativas para castigar con multa o con arresto hasta de quince días, pero es inconstitucional que desde luego impongan el arresto, sin dejar al agraviado, el derecho de optar entre la pena corporal y la pecuniaria't.v" Por ende, de acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia transcrita, solamente en el caso de que el infractor no pague la multa impuesta por el órgano administrativo correspondiente, ésta se permutará por el arresto hasta de quince días (actualmente de treint.a y seis horas).479 bis Por último, el propio artículo 21 constitucional establece una garantía de seguridad jurídica respecto del quantum máximo de la multa que se imponga por las autoridades administrativas a los obreros O jornaleros, el cual no debe exceder del importe de su jornalo sueldo de un día,"" c) OU'a garantía de seguridad jurídica que consagra el artículo 21 constitucional es la consistente en que la persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. 479 d De acuerdo con esta disposición. el gobernado no puede ser acusado sino por una entidad autoritaria especial. que es el Ministerio Público. Consiguientemente, mediante esta garantía queda eliminado el proceder oficioso inquisitivo del juez. quien no puede actuar, en el esclarecimiento de los delitos y en la determinación de la responsabilidad penal de sus autores, sin previa acusación del Ministerio Público. Asimismo, según tal garantía, el ofendido por un delito debe ocurrir siempre a la institución del Ministerio Público, bien sea federal o local en sus respectivos casos, para que se le haga justicia. esto es. para que se imponga al autor del hecho delictivo la pena correspondiente y se le condene a la reparación del daño causado al querellante, En relación con la titularidad persecutoria de los delitos, que se imputa con exclusividad por la Constitución al Ministerio Público. se presenta una cuestión de cuya solución pueden derivarse tremendas consecuencias prácticas, En efecto, siendo dicha entidad la titular exclusiva y excluyente de la mencionada facultad. teniendo. por tanto. una potestad "soberana" en cuanto a la pertinencia o improcedencia de su ejercicio, puede suceder que el Ministerio Público se abstenga ilegal e ilegítimamente de acusar a una persona como autor de un delito, no obstante que éste y la presunta responsabilidad de aquélla sean evidentes. El ofendido en este caso, según lo ha asentado la Suprema Corte. no tiene ningún derecho para impugnar jurídicamente el 479 Apéndice al romo CXVIH, tesis 171. Tesis 31 de la Compilaciml y 41.8 M. Apéndíce 1975. Segunda Sala. ldem, tesis 379 del Apéndice 1985. 479 bi~ Reforma publicada el 3 de febrero de 1983. 479 e hum. 479 d La expresión "Policía Judicial" se substituyó por la genérica "Policía", según reformo publicada el3 de julio de 1996.
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acuerdo del Público en el sentido de no ejercitar la acción persecutoria, por 10 que la vida, honra, intereses, etc., de los sujetos pasivos de una infracción penal queda al arbitrio de la citada institución. Como lo ha hecho notar atingentemente ellicenciado Fernando de la Fuente, que fuera ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la opinión de nuestro máximo tribunal de justicia sobre la cuestión aludida, provoca en la realidad tremendas consecuencias prácticas. al erigir al Ministerio Público en dictador omnímodo de la persecución de los delitos y del castigo de los delincuentes, quedando a su capricho la reparación del daño experimentado por el ofendido, quien vería impunemente lesionados sus intereses en caso de que dicha institución no desplegase su facultad persecutoria en el supuesto de que se desistiese de la acción penal ya intentada. Cuando el Ministerio Público ilegalmente, contra toda disposición, se niegue a ejercitar su potestad persecutoria, ninguna otra autoridad, ni el ofendido mismo, pueden hacer que el delito cometido no quede impune, puesto que, según lo ha asentado la Corte al interpretar el artículo 21 constitucional, dicha facultad es privativa de la indicada institución, cuyas decisiones sobre su no ejercicio son inimpugnables jurídicamente por ningún medio ordinario o extraordinario, incluyendo la acción de amparo. En opinión del ministro De la Fuente, misma que nosotros acogemos por parecernos correcta, el ofendido debe tener el derecho de entablar la acción constitucional contra el acuerdo del Ministerio Público en el sentido de no ejercitar su facultad persecutoria, pues de esta manera dicha institución y su jefe, que es el procurador, tendrían un dique a su posible actuación arbitraria de dejar impunes los delitos o irreparados los daños causados por éstos al ofendido. Si se determinase la procedencia de la acción de amparo contra dichas decisiones del Ministerio Público, la Justicia Federal tendría oportunidad de establecer, en cada caso concreto que se presentase a su conocimiento, si la negativa por parte de dicha entidad de perseguir un delito y acusar a su autor está o no legalmente fundada, pudiendo obligar a la mencionada institución a ejercitar la acción penal en el caso de que se reunieran los requisitos legales para el efecto. De esta manera. los derechos de los ofendidos por un delito, quedarían substraídos o, cuando menos protegidos, de un posible proceder arbitrario del Ministerio Público y, por ende, de las supremas autoridades administrativas de los Estados principalmente (gobernadores), quienes son las que nombran al Procurador de Justicia en sus respectivos Estados, el cual a su vez es el jefe de dicha institución.w' Sea lo que fuere, de acuerdo con el artículo 21 constitucional, la persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, disposición que está corroborada por el artículo 102 de la Ley Suprema, el cual, al referirse en especial a las facultades del Ministerio Público Federal, expresa en su párrafo segundo: "Incumbe al Ministerio Público de la Federación, la persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y, por lo mismo, a él le corresponderá solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la 480 Sobre la cuestión mencionada. consúlrense nuestras obras ElJuicio de Amparo y Derecho Constitucional Mexicano.
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I responsabilidad de éstos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas e intervenir en todos los negocios que la ley determine". La persecución de los delitos se manifiesta en dos periodos: a) el denominado de averiguaciones o investigaciones previas, que está integrado por diligencias de comprobación de los elementos consignados en el artículo 16 constitucional para el libramiento judicial de la orden de aprehensión, diligencias que se llevan a cabo exclusivamente ante el Ministerio Público en forma secreta, o, en su defecto, ante las autoridades que tengan facultades legales de Policía Judicial, y b) aquél en que el Ministerio Público figura como parte en el procedimiento judicial tendiente a la determinación de la pena correspondiente, procedimiento que se inicia con el ejercicio de la acción penal ante el juez competente. Tanto las diligencias de investigación como el ejercicio de la acción penal y la facultad acusatoria, como ya dijimos, son propias y exclusivas del Ministerio Público, de tal manera que los jueces que conocen de un proceso penal, en la generalidad de los casos no pueden oficiosamente allegarse elementos de prueba de un delito o de la responsabilidad del acusado, ni iniciar el juicio sin el previo ejercicio de la mencionada acción, ni continuar el procedimiento si ha habido desistimiento de ésta por parte de su titular constitucional o conclusiones de no acusación. La jurisprudencia de la Suprema Corte ha sido sustentada en este sentido en varias tesis que expresan: "Corresponde el ejercicio de la acción penal al Ministerio Público y a la Policía, que debe estar bajo la autoridad y mando de aquél. U na de las más trascendentales innovaciones hechas por la Constitución de 1917 a la organización judicial, es la de que los jueces dejen de pertenecer a la Policía Judicial para que no tenga el carácter de jueces y partes, encargados, como estaban antes de la vigencia de la Constitución, de decidir sobre la responsabilidad penal y allegar, de oficio, elementos para fundar el cargo." "El ejercicio de la acción penal corresponde al Ministerio Público; de manera que, cuando él no ejerce esa acción, o se desiste de ella, no hay base para el procedimiento; y la sentencia que se dicte sin que tal acción se haya ejercitado por el Ministerio Público, importa una violación de las garantías consagradas en el artículo 21 constitucional"481 "La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual quedará bajo la autoridad y mando de aquél; por tanto, si el Ministerio Público no acusa, la resolución judicial que mande practicar nuevas diligencias para el esclarecimiento de los hechos, importa una violación del artículo 21 constitucional."482 "El artículo 21 de la Constitución, al confiar la persecución de los delitos y el ejercicio de la acción penal al Ministerio Público, Jo hizo sin trabas y sin distingos de ninguna especie; así, si el agente del Ministerio Público se desiste de la acción penal, violando la Ley Orgánica respectiva, esto será motivo para que se le siga el correspondiente juicio de responsabilidad, mas no para anular su pedimento, ni menos para que los tribunales se arroguen las atribuciones que son exclusivas del Ministerio Público, y manden continuar el procedimiento, a pesar del pedimento de no acusación, pues esto equivale al ejercicio de la acción penal y a perJ seguir un delito violat.orio abiertamente el artículo 2l constitucional."483 481 Apéndice al tomo CXVlll, tesis 16 y 17. Tesis 5 y 6 de la Cmnpullcifm 1917·1965 y del Aphk dice 1975, Primera Sala. ldem, tesis 5 Y 6 del Apéndice 1985. Tesis 6 del Apéndice 1995, Materia Penal; 482 Tomo XV, pág. 482. 483 Tomo XIX, pág. 1,038.
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~clusiva
La titularidad en favor del Ministerio Público acerca de la facultad investigadora de los delitos y de la acción penal, es relativamente reciente, pues fue hasta el año 1903 cuando a dicha institución se le concibió bajo los perfiles autónomos de la jurisdicción que actualmente ostenta y como entidad de averiguación de los hechos delictivos y perseguidora de los delincuentes. En México, antes de dicho año, y con posterioridad a 1869, el Ministerio Público no era una institución unitaria, independiente de la administración de justicia, con facultades propias y exclusivas, sino que estaba representado por tres promotores o procuradores fiscales, quienes eran autónomos entra sí y fungían como auxiliares de la jurisdicción. Durante la época colonial y hasta antes de 1869, existían los llamados procuradores fiscales, cuyas facultades originarias estribaban en defender, en los diversos juicios, el interés patrimonial de la Corona, o del Fisco, sin que tuvieran la titularidad de la acción penal ni la facultad investigadora de los delitos'" Sin embargo, pese a la adopción del Ministerio Público con anterioridad a la Constitución de 17, es en este documento donde se le dio vida efectiva en aras del principio acusatorio en materia judicial penal y en cuya observancia se ha fincado la imparcialidad en la administración de la justicia criminal. "Las leyes vigentes, tanto en el orden federal como en el común, han adoptado la institución del Ministerio Público, pero tal adopción ha sido nominal, porque la función asignada a los representantes de aquél, tiene carácter meramente decorativo para la recta y pronta administración de justicia, Los jueces mexicanos han sido, durante el periodo corrido desde la consumación de la Independencia hasta hoy, iguales a los jueces de la época colonial; ellos 50n los encargados de averiguar los delitos y buscar las pruebas, a cuyo efecto siempre se han considerado autorizados a emprender verdaderos asaltos contra los reos, para obligarlos a confesar, lo que sin duda alguna desnaturaliza las funciones de la judicatura. La sociedad entera encuentra horrorizada los atentados cometidos por jueces que, ansiosos de renombre, veían con positiva fruición que llegase a sus manos un proceso que les permitiera desplegar un sistema completo de opresión, en muchos casos contra personas inocentes, y en otros contra la tranquilidad y el honor de las familias, no respetando, en sus inquisiciones, ni las barreras mismas que terminantemente establecía la ley. La misma organización del Ministerio Público, a la vez que evitará este sistema procesal tan vicioso, restituyendo a los jueces toda la dignidad y toda la respetabilidad de la magistratura, dará al Ministerio Público toda la importancia que le corresponde, dejando exclusivamente a su cargo la persecución de los delitos, la busca de los elementos de convicción, que ya no se hará por procedimientos atentatorios y reprobados, y la aprehensión de los delincuentes. Por otra parte, el Ministerio Público, con la Policía Judicial represiva a su disposición, quitará a los presidentes municipales y a la policía común la posibilidad que hasta hoy han tenido de aprehender a cuantas personas juzgan sospechosas, sin más mérit.os que su criterio particular. Con la institución del Ministerio Público, tal como se propone, la libertad individual quedará asegurada; porque según el artículo L6, nadie podrá ser detenido sino por orden de la autoridad judicial, la que no podrá expedirla sino en los términos y con los requisitos que el mismo artículo exige."
Así se expresaba don Venustiano Carranza en el Proyecto de Reformas Constitucionales que presentó al Congreso de Querétaro. Sin duda alguna, las razo484 Respecto de la historia del Ministerio Público, consúltese el interesante articulo de don Isidro Mrmtiel y Duarte, publicado en el tomo correspondiente al semestre de enero a junio de 1890, de la Revista de Legislaci/m yjunspnulencia (págs. 9 a 24).
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nes para convertir al Ministerio Público en institución constitucional son evidentes e inobjetables, t.oda vez que tendieron a colocar a la judicatura en la situación de imparcialidad y dignidad funcionales que le corresponde, pues mientras al Ministerio Público no se le consideró como titular exclusivo de la acción penal, previa la facultad investigatoria de los delitos, aquélla estaba en manos de particulares. como acaecía en Roma, teniendo los jueces funciones inquisitivas. circunstancias que desvirtuaban considerablemente su noble y elevada misión de juzgar, constituyéndose a la vez en acusadores y sentenciadores de los inculpados, pudiendo hasta iniciar un procedimiento penal sin que previamente se hubiese formulado la acusación correspondiente. Sin embargo, como advertimos con antelación, no estamos de acuerdo, por otra parte, con la potestad soberana. inapelable, con que está investido el Ministerio PÚblico. en el sentido de ser la única entidad competente para decidir si ejercita o no la acción penal de que es titular o sobre si deja o no impune un delito mediante una actitud abstencionista de persecución. pues esta situación lo erige en el verdadero dictador de vidas y haciendas en lo que toca a los ofendidos, quienes. en caso de una negativa de dicha entidad para acusar al autor del hecho delictuoso que lo agravia, se ven en la más completa imposibilidad de obtener la reparación del daño de que fueron víctimas, con independencia del juicio civil por responsabilidad extracontractual. Por otra parte. a pesar de que nos hemos referido a la actuación del Ministerio Público considerándola como "facultad". estimamos que en el fondo entraña una obligación social muy importante a su cargo que le impone el artículo 21 constitucional. Siendo una obligación de dicha institución la persecución de los delitos en las fases a que hemos aludido, debe concluirse que su desempeño no debe quedar al irrestricto arbitrio de los funcionarios que la componen, encabezados por los procuradores correspondientes. Por consiguiente, si la existencia de un delito se comprueba durante el periodo investigatorio respectivo y existen datos que demuestren la presunta responsabilidad en su comisión, el Ministerio Público debe ejercitar la acción penal contra el presunto responsable ante el órgano judicial competente. Este deber, derivado del mismo artículo 21 de la Constitución, excluye la facultad de abstenerse del ejercicio de la acción punitiva, ya que no perseguir los delitos ni a sus autores, entraña una situación antisocial que pone a la colectividad en permanente peligro, auspiciando la perpetración permanente o periódica de hechos delictuosos bajo el signo de su impunidad. Ahora bien, la obligación social a que bemos aludido no sólo la tiene dicha institución frente a la comunidad, sino que la asume. en cada caso concreto, frente a los sujetos que sean víctimas u ofendidos de un delito. Esta obligación social individualizada nos lleva a la conclusión de que el artículo 21 constitucional, en lo que al Ministerio Público atañe. sí contiene una verdadera garantía individual en favor de todas las personas que sean sujetos pa· sivos de un becho tipificado legalmente como delito, asistiéndoles el derecho correlativo consistente en exigir de la citada institución la invest-igación penal correspondiente y el ejercicio de la acción punitiva ante los tribunales. Esta consideración, a su vez, apoya la procedencia del juicio de amparo contra las decisiones del Ministerio Público en lo que respecta al no desempeño de la mencionada acción.
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Las anteriores ide~s son las que sustentó el brillante ministro de la Suprema Corte, desafortunadamente ya extinto, don Te6filo Olea y Leyva, quien afirmaba: "...si es propia y exclusiva de la autoridad judicial la facultad de imponer penas, lo es asimismo exclusiva la de absolver o de no imponerlas. La recíproca, por tanto, es cierta y es válida. "Por contraposición, encontramos: que si se le incumbe al Ministerio Público la persecución de los delitos, de incumbe asimismo la facultad de no perseguirlos a su arbitrio? Aquí la recíproca no es cierta; porque si así fuera, el dejar de perseguir en cualquiera de sus aspectos de no ejercicio o abstención o abandono de la acción penal en todas sus formas, invadiría no sólo la función decisoria del juez, sino también la legislativa que ha dado los presupuestos y condiciones de proccdibilidad y de punibilidad que una vez satisfechos, requieren el ejercicio de la acción penal. Esa exigencia punitiva de la ley y la pretensión punitiva del querellante, radican en el principio de legalidad que exige que se persiga el delito cuando estén satisfechos Los presupuestos y condiciones de punibilidad y procesabilidad que en nuestra Carga Magna se encuentran fijados en los artículos 16 y 19. "Se dirá acaso, que el principio de oportunidad siempre obliga al Ministerio Público a definir discrecionalmente si en cada caso se han llenado los requisitos constitutivos de la acción penal, y esto es verdad; pero esta discrecionalidad del Ministerio Público ni es infalible ni menos puede ser arbitraria, y, por ende, necesita sólo de uncontrol interno de orden jerárquico a que obliga el principio de unidad e individualidad del Ministerio Público, muy deleznable y caprichoso, sin otro control que en países más afortunados que el nuestro, se ha instituido; un control externo de la acción penal o sea el de un órgano distinto ante el que puedan recurrirse los actos del Ministerio Público que no ejercita o bien abandona la persecución de los delitos una vez iniciado el proceso. "Ya hemos visto ante que la hermenéutica más clara del artículo 21, la interpretación histórica legislativa del Constituyente, y la técnica jurídica procesal condenan de consuno, un arbitrio sin límites del Ministerio Público, que se manifiesta en posibilidad permanente de arbitrariedad. Hemos palpado la necesidad de que exista un órgano externo e independiente del Ministerio Público en relación a su propio ministerio, que autorice, o bien juzgue, la responsabilidad de la institución por el no ejercicio o abandono en todas sus formas de la acción penal; y también encontramos que existió ese control externo, aunque mínimo, en el amparo de garantías, concedido a la víctima o a su representante, la parte civil, para garantía de sus intereses, como natural interpretación del artículo 21 que hizo en el artículo 26, la Ley Orgánica del Ministerio Público del Fuero Común del año de 1919."485
El pensamiento del maestro Olea y Leyva anteriormente transcrito posiblemente haya influido para que, par reforma publicada el 31 de diciembre de 1994, se estableciera que las resoluciones del Ministerio Público negándose a ejercitar ÚL acci6n penal y desistiéndose de ésta, sean impugnadas por la vía jurisdiccional "en los términos que establezca la ley", De esta reforma puede inferirse la procedencia de la acción de amparo en favor del ofendido por un delito en contra de dichas resoluciones, ya que, por virtud de la derogación tácita del artículo 10 de la ley que rige nuestra materia, la restricción que este precepto contiene se ha vuelto inoperante. Esta circunstancia implica evidentemente la consecuencia de que la jurisprudencia de la Suprema Corte declarativa de la improcedencia de la acción de amparo en favor del ofendido por un delito, ha quedado sin operatividad. Estas breves y someras ideas nos conducen a pensar que no hay necesidad de que se expida una ley específica que 485 Cfr.: "El Artículo 21 Constitucional", publicado en la Revista de la Escuela Nacional de jurisprudencia. Tomo VI, núms. 23-24,julio-diciembre de 1944.
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consigne la vía jurisdiccional para impugnar las aludidas resoluciones del Min isterio Públicovaefecto..dequecontra ,.eJll.§".P.r.p,c.e.oarel iuicio den garan tías.,__ ~ __, __, !Mediante Decreto de 4 de mayo de 2005, publicado en el Diario OficiaI ~e la Federación el 20 de junio del mismo año "Se adiciona un párrafo quinto al 9rtículo 21 de la Constitución Política de los Estados UnÍfÚJs Mexicanos, recorriéndos~ fn su orden l,0'i. actuales qUintO! s~xt'k..!l!!:E.P.asan a -'ersexto,'I..J1jJtllll{J,Jipra quelÚ¡n como Sll!Ue ...
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_ ,iPárrafo quinto: "El Fjecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado ~n rada caso, reconocer la iurisdicd/m de la Corte Penal lnternacional": __ .~_ ~Esta importante adición es una de las consecuencias de poTítica~ extc J fiar de nuestro p~ís ejercida. en los últimos años, recono~~endo que los Estai ~os otorgan una importancra fundamental a la protección de los derechos humanos y a la observancia de las normas del derecho internacional humani1 tario. En consonancia con una realidad inocultable que enfrenta la comunil ~ad int.ernacional, nos hace presenciar la comisión de graves delitos de lesa humanidad, genocidio, guerra y agresión, atentatorios todos ellos de los dercl ~hos humanos, por lo que se establece la posibilidad de que el Presidente de la República, con la aprobación del Senado, reconozca la jurisdicción de l~ ~ort.e Penal Int.ernacional, creada a la sazón por el Estatuto de Roma, pul f.iendo tal Tribunal ejercer su cQ!!!I:!e~encia rcspect9 a la .pre~unta comisióri ,(le los crímenes antes apuntadosfj ~ _'"~ JEn otro orden de ideas, la adición que comentamos de manera sucinta s~ trnltrac a establecer un simple principio genérico que sustente constitucional! !nente la posibilidad de que México intervenga en tan importantes asuntos penales internacionales a través de los órganos de gobierno que la propia adij fión puntualiza, debiendo observarse que el mencionado principio no pued 1 fonsiderarse como una garantía individual, ya que no otorga I)in@n derecho subjetivo público Que deba respetarse por el poder público! , " Finalmeme, conviene referir el contenido de los dos últimos párrafos del ~rúculo 21 Constitucional que prevén, en su conjunto, la necesidad de estal blecer un "sistema nacional de seguridad pública" que opere en consonancia: ál principio federalista haciendo intervenir en él coordinadamente a la Fede1 ~'ación, al Distrito Federal, a los estados y municipios, con el romántico deseo. p'e que los cuerpos policíacos que deban hacerlo efectivo, actúen con ':l~g~ pad, eficiencia, profesionalismo V honradez" (sic)f ._, ~_lEvidentementeJ este texto constitucional se contrae a establecer una obli'i gad6n a cargo de los distintos niveles de gobierno consistente en dar vida y; operancia al "sistema" que prevé, a través de la Ley que en este sentido deb ~xpedirse, dejando de ser una garantía individual por las mismas razone áducidas en los párrafos Erecedentes!
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EL ARTÍCULO 22 CONSTITUCIONAL En este precepto de nuestra Ley Fundamental se prevén dos garantías de seguridad de las que vamos a tratar sucesivamente. a) La primera de ellas está concebida en Ios siguientes términos: "Quedan prohibidas las penas de mutilacum (cercenamiento de algún miembro del cuerpo humano por la comisión de un delito) y de infamia (el deshonor, el desprestigio público), la marca, Ios azotes, los palos y el tormento de cualquier especie, la
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multa excesiva (la sanción pecuniaria que está en desproporción con las posibi-
lidades económicas del rnultadoj.v la confiscación de bienes (la aplicación o adjudicación que de ellos hace a su favor el Estado por la comisión de un delito, sin realizar ninguna contraprestación en beneficio del afectado) y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. "487 Como se ve, esta disposición constitucional hace al principio una enumeración de la clase de penas que están prohibidas, extendiendo posteriormente dicha prohibición a cualquiera sanción penal inusitada y trascendental. Ahora bien, iqué es una pena inusitada? Atendiendo a la acepción gramatical del adjetivo, una sanción penal de esta índole es aquélla que está en desuso, que no se acostumbra aplicar, que no es impuesta normalmente, Sin embargo, jurídicamente por pena inusitada no se entiende aquélla cuya imposición o aplicación están fuera de uso, sino que se traduce en aquella sanción que no está consagrada por la ley para un hecho delictivo determinado. En otras palabras, una pena es inusitada desde el punto de vista del artículo 22 constitucional, cuando su imposición no obedece a la aplicación de una norma que la contenga, sino al arbitrio de la autoridad que realiza el acto impositivo. Consiguientemente, la prohibición constitucional que versa sobre las penas inusitadas confirma el principio de nulla poena sine lege consagrado en el artículo 14 de nuestra Ley Suprema. Una pena es trascendental cuando no sólo comprende o afecta al autor del hecho delictivo por ella sancionado, sino que su efecto sancionador se extiende a los familiares del delincuente que no participaron en la comisión del delito. En otros térrninos, la trascendencia de la pena se revela en la circunstancia de que ésta impone directa o indirectamente también a personas inocente, unidas comúnmente por relaciones de parentesco con el autor de un delito. La imposición trascendental de una pena pugna, pues, con el principio de la personalidad de la sancum penal, que consiste en que ésta sólo debe aplicarse al autor, cómplices y, en general, a los sujetos que de diversos modos y en diferente grado de participación hayan ejecutado un acto delictivo.w La prohibición constitucional que se refiere a las penas mencionadas en el artículo 22 de la Ley Suprema adolece de una excepción consagrada en el 486 La Suprema Corte, al través de su Sala Auxiliar, ha considerado que para determinar cuándo una multa impuesta por autoridades administrativas es excesiva, se debe tomar en cuenta la gravedad de la infracción que la motive, los perjuicios ocasionados a la colectividad, la reincidencia en la comisión del hecho infractor y la capacidad económica de la persona multada. (Informe de 1970, pág. 105.) 487 Varias de las penas abolidas tamo por la Constitución actualcorno por la de 57, eran objeto de consagración .en la mayoría de las legislaciones antiguas, entre ellas la de las Partidas. Así, tratándose de la pederastia. sus autores "debían ser castrados y entregados al obispo para que los pusiera en cárceles separadas en donde hicieran penitencia, aplicándose sus bienes a sus legítimos hijos. si aquéllos eran casados. y pudiendo casarse sus mujeres con quienes quisiesen (leyes 5 y 6, titulo V, Libro JII del FuerolUIgo). La ley 2, título IX, Libro IV del Fuero Real mandó que la castradura fuese pública: que al tercer día de ella fuesen los culpables colgados de las piernas, hasta que muriesen, y que nunca se les quitara del patíbulo" (citas contenidas en la importante obra Código de la Reforma, tomo 11, tercera parte, pág. 20, cuyo autor es el distinguido jurisconsulto ya desaparecido don Blan José Gutierrez, quien fue profesor de la Escuela Nacional de Jurisprudencia). 488 En la historia se han dado casos legales muy frecuentes de penas trascendentales, principalmente por lo que concierne a la confiscación de bienes, cuya aplicación dejaba en la miseria a los parientes del autor de un delito.
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propio precepto, la cual está concebida en e! sentido de excluir de! concepto de pena de confiscación y, por tanto, de considerarla como vedada, "a la aplicación total o parcial de los bienes de una persona, hecha por la antoridad judicial, para e! pago de la responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito, o para e! pago de impuestos o multas, ni el decomiso de los bienes en caso·de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109". De acuerdo con esta excepción constitucional, está permitida. en primer lugar, la adjudicación que lleve a cabo la autoridad judicial respecto de los bienes del autor de un delito únicamente para pagar el impone de la indemnización proveniente de la responsabilidad civil originada por el hecho delictivo. En segundo lugar, también están permitidas la aplicación o la adjudicación de los bienes de una persona en favor del Estado cuando dichos actos tengan como objetivo el pago de créditos fiscales resultantes de impuestos o multas, y para cuya realización las autoridades administrativas están provistas de la llamada facultad económica-coactiva, cuyo fundamento constitucional, a nuestro entender, se encuentra en el propio artículo 22 de la Ley Suprema, el cual también delimita su procedencia (cobro de impuesto o Juultas).489 Tampoco implica confiscación de bienes el decomiso de los que pertenezcan a los servidores públicos en los casos en que éstos resulten responsables por enriquecimiento ilícito conforme a lo previsto en el artículo 109 constitucional. Este enriquecimiento se presume ruando dichos servidores del Estado, por sí o por interpósita persona "aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran o se conduzcan corno dueños sobre ellos y cuya procedencia lícita no pudiesen justificar" (párrafo tercero de la fracción III de dicho precepto), correspondiendo a la Ley Reglamentaria respectiva determinar la forma de practicar el decomiso.sw bis 489 En nuestro Derecho Constitucional siempre se adoptó la tendencia humanitaria de proscribir penas tan infamantes e injustas como las que prohíbe e! artículo 22 constitucional, que sigue puntualmente las prevenciones de! artículo equivalente de la Constitución de 57, e! cual corresponde al artículo 29 del proyecto respectivo. Desde la Constitución española de 1812 quedaron abolidas las penas de confiscación de bienes y las trascendentales, habiéndose eliminado también el tormento (arts. 303, 304 )' 30S). Por decreto de las Cortes, expedido en el año de 181:3, se prohibieron igualmente los azotes. Análogas prohibiciones se contenían en las Constituciones de 1824, de 1836 y 1843, lo que revela que el artículo 22 constitucional vigente, así como el similar de nuestra Ley Fundamental de 57, no hicieron sino recoger las ideas humanitarias y de justicia que, en relación con la índole de las penas, alentaron el Derecho Mexicano. 489 bis Por reforma publicada el 3 de julio de 1996 se agregó que tampoco se considera como confiscación de bienes el decomiso de los que sean "propiedad del sentenciado por delitos de los previstos como de delincuencia organizada, o el de aquéllos respecto de los cuales éste se conduzca como dueño, si no acredita la legítima procedencia de dichos bienes". Además, por reforma publicada el 8 de maruJ de J 999 e! texto del párrafo segundo del anfculo 22 constitucional quedó concebido en los siguientes términos: "No se considerará confiscación la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables. La autoridad judicial resolverá que se apliquen en favor del Estado los bienes que hayan sido asegurados con motivo de una investigación o proceso que se sigan por delitos de delincuencia ul15dni/.<'tda, cuando se ponga fin a dicha investigación o proceso, sin que haya un pronunciamiento sobre los bienes asegurados. La resolución judicial se dictará previo procedimiento en el que se otort,'ue audiencia a terceros y se acredite plenamente el cuerpo del delito previsto pOI' la ley como de delincuencia organizada, siempre y cuando se trate de bienes respecto de los cuales el inculpado en la investigación o proceso citados haya sido poseedor, propietario o se haya conducido como tales,
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b) La segunda garantía de seguridad jurídica consignada en el artículo 22 de la Ley Suprema se traduce, por un lado, en la prohibicion. absoluta de la imposición de la pena de muerte y, por el otro, en la exclusión de su aplicación por lo que concierne a los delitos que no estén comprendidos en los enumerados en dicho precepto y a los que después nos referimos. . l. Dicha prohibición absoluta consiste en que la pena de muerte en ningón caso podrá imponerse a los autores de delitos políticos. ¿Qué es un delito político? Todo hecho delictivo vulnera o afecta determinado bien jurídico (vida, integridad corporal, patrimonio, etc.), Cuando la acción delictuosa produce o pretende producir una alteración en el orden estatal bajo diversas formas, tendiente a derrocar a un régimen gubernamental determinado o, al menos, engendrar una oposición violenta contra una decisión autoritaria o a exigir de la misma manera la observancia de un derecho, siempre bajo la tendencia general de oponerse a las autoridades constituidas, entonces el hecho o los hechos en que aquélla se revela tienen el carácter político y, si la ley penal los sanciona, adquieren la fisonomía de delitos políticos. Nuestro Código penal en su artículo 145 bis conceptuada como delitos políticos la rebelión, la conspiración, la sedición y la asonada o motín, y la llamada "disolución sócial" ,490 a cuyos autores no podía imponerse la pena de muerte por prohibirlo así el artículo 22 constitucional. Los delitos de carácter político, para que participen de este atributo, deben tener como objetivo la afectación de fines esenciales que a cada uno de ellos señala la ley penal al definirlos; por ende, cuando a pretexto de un delito político, o sea, de un hecho determinado calificado legalmente como tal, se cometen otras acciones cuyos perfiles tipifiquen otra figura delictiva, éstas se castigarán con la pena que les corresponda. Así lo establecía el artículo 140 del Código Penal, que decía: "Cuando en las rebeliones se pusiere en ejercicio, para hacerlas triunfar, el homicidio, el robo, el secuestro, el despojo, el incendio o el saqueo, se aplicarán las penas que por estos delitos y el de rebelión correspondan segó n las reglas de la acumulación." 2. El propio artículo 22 constitucional faculta a las autoridades federales o locales (legislativas), según el caso, para sancionar con la pena de muerte únicamente aquellos delitos que el mismo precepto enumera, y que son: traición a la patria, o sea, el atentado cometido por un mexicano (por nacimiento o por naturalización) contra la independencia de la República, su soberanía, su libertad o la integridad de su territorio (artículo 123 del Código Penal), en lo que toca a este delito, sólo puede aplicarse a su autor cuando el país esté en guerra; parricida, esto es, el homicidio de ascendientes en línea recta, sean legítimos o naturales, siempre y cuando el autor de aquel hecho conozca el mencionado parentesco (artículo 323 del Código Penal); homicidio con alevosía, premeditación o ventaja, que son calificativas definidas por los artículos 315, 316 y 319 del ordenamiento penal substantivo; actos delictivos cometidos mediante el incendio, plagio o secuestro en los términos del artículo 366 del Código Penal; pirateria, la cual es definida en el artículo 146 independientemente de que hubieran sido transferidos a terceros, salvo que éstos acrediten que son poseedores o adquirentes de buena fe." 490 Este deliro, que tantas polémicas y protestas provocó. fue suprimido por reforma de julio de 1970 a dicho ordenamiento.
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del propio ordenamiento; y los delitos graves del orden militar previstos en el
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(d,;s Jías después lIecimiento del Doctor Ignacio Burgoa Orihuela) publicado en el Diario Ofi] fial de la Federación el 9 de diciembre del propio año se reforma el primef pánafo y se deroga el cuarto párrafo del artículo 22 de la Constitución Polí~ ~ica dc los Estados Unidos Mexicanos prohibiendo de manera categórica J !nex~epcional la pena de muerte! _,,_ ista prohibición es el resultadode -;;(,}tiples inici;'l~;'s provenientes d~ legisladores de diversos partidos políticos pertenecientes a la LlX Legislatur~ ~el Congreso de la Unión e incluso del Ejecutivo Federal, observándose com9 i:ienominador común en las correspondientes exposiciones de motivos la ten.. e.ncia universal a su a.bolición,.la referencia y defen~a_ de lo~ derechos humCl~ os así como su inaplicabilidadreal en Mé~ico.t
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EL ARTÍCULO 23 CONSTITUCIONAL a) La primera garantía de seguridad jurídica contenida en dicho precepto está concebida en los siguientes términos: Ningún juicio criminal deberá tener más de tres instancias. ¿Qué se entiende por instancia? Esta se revela como un procedimiento, o sea, como un conjunto de actos procesales. que se inicia en el momento en que la acción se ejercita y que concluye cuando el órgano jurisdiccional pronuncia la resolución que decide la cuestión planeada en la litis por el actor y el demandad. La sentencia que establece dicha decisión, es pues, el acto culminatorio de una instancia procesal. Pues bien. cuando dicha resolución jurisdiccional es impugnable mediante algún recurso ordinario, que generalmente es la apelación, se abre un nuevo procedimiento. una nueva instancia, que comienza con el acto de interposición de! medio procesal de impugnación y termina con la decisión que emite el órgano ante el cual éste se interpone, confirmando. modificando o revocando la sentencia atacada. Para que pueda hablarse de una segunda o tercera instancia (que surge en caso de que la resolución confirmatoria, modificativa o revocatoria de la decisión de primera instancia sea a su vez impugnable mediante algún recurso ordinario). es necesario observar si en el procedimiento que se desarrolla a consecuencia de la interposición del recurso. se conservan los elementos y ob491 Únicamente nos concretamos a hacer alusión de dichos delitos castigables con larena de muerte, ya que su estudio corresponde a otra disciplina jurídica, cual es el Derecho Pena. Sin embargo no podemos dejar de formular la observación de que la ejecución de la pena de muerte, como sanción autorizada jurídicamente por el Estado, se ha llevado a cabo en la historia de distintos países del orbe por medios diferentes de crueldad. Así, en el Derecho hebreo se previó la lapidación, y la incineración en vivo; entre los griegos se acostumbraba la horca, la extnmgulacíón, la decapuacíón y el ve1Umo (cicuta): en Roma prevaleció la ejecución al través del jus giadium, sin descartarse el despeñamiento (recuérdese al respecto la famosa roca Tarpeya), así como la cnu:ifixión misma que se aplicó a Cristo; en el Derecho Germánico antiguo se acostumbraba el ahorcamiento y el ahogamiento. así como también la muerte por azotes o palos; los mayas solían acudir al apíasamienta de la cabeza mediante piedras pesadas. Serta prolijo hacer referencia a diferentes regímenes socio-jurídicos históricamente dados para señalar simplemente los medios ejecutivos de la pcna de muerte hasta llegar al fusilamiento. que es el menos cruel, sin descartar la asfixia por gases letales o por elearocutacíón quc se emplean en diversos estados de la Unión Norteamericana. La
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jetivos esenciales del primer o segundo proceso en sus respectivos casos, principalmente en lo que respecta a los términos de la litis contestatio. En efecto, cuando se interpone el recurso ordinario en contra de la sentencia que pone fin al primer procedimiento (primera instancia), la secuela procesal que surge como consecuencia de la interposición de aquél, tiene como objetivo revisar la resolución impugnada mediante la solución del debate o litis planteada inicial u originalmente, por lo que los sujetos procesales, con excepción del órgano jurisdiccional, son los mismos (actor y demandado). La segunda o tercera instancia, en sus correspondientes casos, no sonjuicios nuevos, distintos del procedimiento primero o primera instancia, sino estadios de un solo pro· ceso, el cual conserva en éstos sus elementos subjetivos (actor y demandado) y teleológicos esenciales (solución del debate o litis planteados originalmente). En síntesis, para saber si un determinado procedimiento que se desarrolle como consecuencia de la interposición de un recurso contra una sentencia. tiene el carácter de segunda instancia, hay que atender a los elementos subjetivos y teleológicos procesales, que son los mismos en cualquiera de las instancias o estadios de un solo juicio. Por ende, cuando la interposición de un recurso (lato sensu) da origen a un procedimiento que no tenga los mismos elementos subjetivos y objetivos de la instancia en que se dictó la resolución impugnada, entonces aquél no tiene el carácter de segunda instancia, sino de un juicio nuevo, distinto y autónomo, como sucede con eljuicio de amparo.f" Al disponer el artículo 23 constitucional que "ningún juicio criminal deberá tener más de tres instancias", establece la imposibilidad de que la resolución recaída en el procedimiento desarrollado por la interposición del recurso ordinario contra la sentencia de segunda instancia, sea a su vez atacable por un medio ordinario creador de un nuevo estadio del juicio. En otras palabras, el artículo 23 de la Ley Suprema impide un cuarto estadio o instancia en un juicio penal, o sea, que la resolución de tercera instancia recaída en ésta, sea a su vez revisable por otro procedimiento ulterior dotado de los mismos elementos subjetivos y objetivos que los anteriores. La terminante prohibición constitucional de que tratamos implica una restricción insuperable para los poderes legislativos de la Federación y de los Estados, al vedarles la expedición de leyes procesales penales en que se instituya una "cuarta instancia". Ello obedeció al desiderátum de no prolongar indefinidamente un juicio penal mediante la creación legal de múltiples instancias, en las que quedada siempre subjudice la inocencia o culpabilidad de un acusado, difiriendo inhumanitariamentc el pronunciamiento definitivo sobre su condena o absolución. En la actualidad. sin embargo. propia..mente no hay tercera instancia, tanto en los juicios civiles como en los penales. Estos concluyen por sentencia ejecutoria (es decir, sin que ésta sea ya impugnable por recurso ordinario alguno que es el que crea la nueva instancia) recaída en el procedimiento de segunda instancia, cuando a favor de las partes existe el medio común de impugnación respectivo (apelación) y si se ha hecho valer. Bien es verdad que la sentencia ejecutoria de segunda instancia que confirma, revoca o modifica la resolución dictada en el procedimiento de primera, es a su vez atacable por la 492 Respecto de la cuestión de si nuestro juicio de garantías es un recurso strícto sen.~u. o no, y si da origen a una tercera instancia o es juicio autónomo. véase nuestra obra Eljuiáo de Amparo.
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acción de amparo, mas ésta no da origen a un nuevo estadio del juez de que se trate, sino a otro completamente distinto y autónomo por constar de diferentes elementos subjetivos y objetivos. aun en el caso de que tienda a establecer un control de legalidad, como sucede en la mayoría de las veces. Antes de la reforma sufrida por el artículo 104 constitucional (que se operó en enero de 1934), el cual en su fracción 1 consignaba el recurso de súplica, y con anterioridad a la supresión de los recursos de casación, las sentencias recaídas en segunda instancia eran respectivamente "suplicables" o "casables" (permitiéndose la expresión). circunstancia que originaba terceras instancias en los términos en que las hemos concebido (identidad de elementos subjetivos -con exclusión del órgano jurisdiccional- y objetivos procesales). b) La segunda garantía de seguridad jurídica que encontramos en el artículo 23 constitucional está concebida de la siguiente manera: Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, ya sea que en eljuicio se le absuelva o se le condene (principio de non bis in idem). ¿En qué casos opera esta garantía individual? Para solucionar esta cuestión hay que determinar previamente lo que se entiende por "ser juzgado" o "haber sido juzgado". A este respecto, la jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido que "por juzgado se entiende a un individuo que haya sido condenado o absuelto por una sentencia firme e irrevocable. o sea, contra la que no procede legalmente ningún recurso, contra la que sea ejecutoria legal o dedaratioamente; por tanto, si no existe aún sentencia en los términos apuntados, no hay obstáculo para que en contra del individuo se inicie nuevo proceso, no violándose el artículo 23 constitucional que manda que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito".'" En conclusión, sólo cuando se haya pronunciado en un juicio penal una sentencia ejecutoriada en los términos establecidos por los ordenamientos penales procesales, o una resolución que tenga su misma eficacia jurídica (auto de sobreseimiento de la causa), no puede ser nuevamente enjuiciado por el delito que haya motivado el acto jurisdiccional ejecutorio definitivo. La imposibilidad de un nuevo enjuiciamiento contra una misma persona y por el mismo delito no surge cuando el tribunal que haya dictado la ejecutoria respectiva hubiese sido incompetente por razón del fuero de que se trate .. En otras palabras, si dicha ejecutoria emana de un órgano judicial local y el proceso en que haya recaído debió haberse substanciado ante algún tribunal federal, éste puede abocarse al conocimiento del mismo proceso, sin que sea obstáculo la garantía constitucional que comentamos. En este semido se ha sustentado el criterio de la Suprema Corte que consta t:n las ejecutorias cuya parte conducente transcribimos. "Si una autoridad local conoce de un delito federal y pronuncia resolución. no por ello debe considerarse que un tribunal federal está imposibilitado parajuzgar a la persona a quien se imputa el hecho delictivo correspondiente, porque entonces no existe cosa juzgada para la jurisdicción federal. ni menos un derecho individual público derivado de ella en favor de un procesado. toda vez que el derecho local, así como los actos de las autoridades de las Entidades Federativas apoyados en éste. no pueden impedir. en ningún caso, que los Poderes de la Unión ejerzan sus atribuciones constitucionales. y además. porque tampoco puede existir cuando la resolución dictada está viciada de invalidez O nulidad por haber ema493 Tomo XXVIII, pág. 4,039; tomo XXXII, pág. 1,397; tomo XLIV. pág. 4,039 Y tomo XXVIII, pág. 504.
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nado de un tribunal constitucionalmente competente para ello. pues como expone Mariano Coronado. en su obra: Elementos de Derecho Constitucional Mexicano (páginas 88 y 89), no se entiende que se juzga dos veces a un individuo cuando obtiene amparo y queda a disposición de otro juez para que se le procese conforme a la ley; ni en general, cuando un juicio o determinados procedimientos son nulos. pues entonces hay que reponerlos sin que esto importe el abrir nuevo juicio. La Suprema Corte ha declarado que, aun cuando el artículo 24 de la Constitución (la de 1857) previene que nadie puede ser juzgado por el mismo delito dos veces, esto debe entenderse cuando el primer juicio es válido, y no entenderse cuando el primer juicio es anticonstitucional y nulo; porque en este caso, según los principios constitucionales, hay que reponer las cosas al estado que tenían antes de violarse la Constitución, quedando expedita la jurisdicción del juez competente para hacer la reposición del proceso, como queda la de los jueces comunes, en las causas civiles, declarada la nulidad, cuyo efecto es reponer el juicio al estado que tenía antes de causarse ésta. En consecuencia, la Justicia de la Unión debe amparar y proteger al quejoso para el efecto de que sea juzgado por un tribunal federal." "La Constitución establece que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, consagrando así el antiguo principio non bis in idem; mas ello debe entenderse de acuerdo con el régimen federal marcado por la propia Ley Fundamental, la cual señala a los Estados miembros las facultades no conferidas en forma expresa a la Federación; por ende, la cosa juzgada sólo puede operar cuando se pronuncia por una entidad federativa, o por la autoridad judicial federal competente, una resolución irrevocable; pero si la sentencia dictada por un Estado adolece de nulidad, no existe impedimento alguno para que los tribunales federales competentes, juzguen al inculpado. Ya esta Suprema Corte de Justicia ha expresado que si bien la Constitución previene que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, esto se entiende cuando el primer juicio es válido y no anticonstitucional y nulo, porque en este caso hay que volver las cosas al estado que guardaban antes de la violación constitucional, quedando expedita la jurisdicción del juez competente para hacer la reposición del proceso.wse bis
Es pertinente advertir que el "delito" por el cual ninguna persona puede ser procesada dos veces, no debe consistir en la tipificación legal de un hecho humano, sino en este mismo. De esta manera, aunque se haya pronunciado un fallo condenatorio o absolutorio considerando a un hecho bajo determinado carácter delictivo, este mismo hecho, observado a través de una estimación delictiva diferente, no puede originar un segundo juicio, a pesar de que el "delito", en su configuración puramente jurídico-legal, sea distinto. e) La tercera y última garantía que encontramos en el artículo 23 constitucional, y que, corno las anteriores, se refiere a la materia penal, es la consistente en que queda prohibida la práctica de absolver de la instancia. ¿Qué se entiende por tal? Todo juicio del orden penal tiende a condenar o absolver al procesado, atendiendo a la existencia o no existencia de su responsabilidad en la perpetración de un delito. La culminación fatal, necesaria, de un procedimiento penal, está constituida por una sentencia condenatoria o absolutoria, salvo casos excepcionales, o sea, verbigracia, cuando muere el reo durante el juicio o el Ministerio Público se desiste de la acción penal o formula conclusiones no acusatorias, pues entonces el proceso se sobresee. La absolución de la instancia es un fenómeno que consiste en que un proceso penal deter493bi~A"í lo ha sostenido el criterio de la Suprema Corte. Cfr. S.J.F. Quinta Época. Tomo XXXII, pág. 2081; YTomo CXVIII, pág. 305.
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minado no concluye con una sentencia absolutoria o condenatoria, fuera de las hipótesis apuntadas, sino que queda en suspenso mientras no aparezcan nuevos elementos para continuarlo. Como afirma don José Marro Lozano: "Antiguamente, cuando de la investigación resultaba que no había datos suficientes para condenar al acusado, pero que existían algunos que hacían presumir con un fundamento racional su culpabilidad, se absolvía de la instancia, es decir, se dejaba abierto el proceso para continuarlo luego que hubiera mejores datos. Esta práctica equivalía a no sentenciar al acusado; el fallo no establecía su criminalidad, pero tampoco reconocía su inocencia; su conducta quedaba dudosa, y pendiente sobre su cabeza la espada de Damocles, que en el momento menos esperado podría venir a herirle, arrebatándole a los goces de una libertad incierta y precaria. Con mucha razón esta práctica ha quedado abolida: el acusado debe ser absuelto o condenado, pero lo uno o lo otro; es preciso fijar con toda claridad su situación y su suerte. Si la justicia tiene dudas, la razón y la equidad exigen que se pronuncie en favor de la inocencia, porque es un principio de justicia, que todo mundo debe reputarse inocente, mientras unasentencia ejecutoria no 10 declare culpable; y es también un principio de equidad natural, de que en caso de duda debe absolverse al acusado. "494
En síntesis, de acuerdo con la garantía de seguridad jurídica que consiste en la prohibición de absolver de la instancia, toda autoridad judicial que conozca de un proceso penal tiene la obligación de pronunciar en éste una sentencia absolutoria o condenatoria, según las constancias de autos y los principios jurídicos-legales en materia penal, pronunciación que debe tener lugar dentro de los términos establecidos en la fracción VIII del artículo 20 constitucional. 495
494 Los Derechos del Hombre, pág. 2.14. A su vez, el constítucionalista don José Ma. del Castillo Velasco afirma que "Absolver de la instancia, como se verificaba antiguamente, y no absolver del cargo, era dejar expuesto al acusado a ser juzgado de nuevo y tantas y cuantas veces el juez estimara que se ofrecían nuevos datos para el esclarecimiento de la verdad. Situación tan molesta y peligrosa era todavía más penosa que una verdadera pena determinada, porque ésta tiene un término fijo y la absolución de la instancia dejaba al acusado durante toda su vida con la calidad de procesado y con la restricción de la libertad otorgada bajo la fianza u otra caución análoga". (Reuísta dejurisprudencía y Legislación. Volumen correspondiente a los meses de enero a junio de 1894, pág. 15.) 495 El precepto que comentamos corresponde al artículo 24 de la Constuucíón de 57, cuyo texto es puntualmente coincidente con el artículo 23 constitucional vigente. En la Constitución española de 1812 'Se prohibió toda instancia ulterior a la tercera, pero en negocios civiles (arlo 285), habiéndose dispuesto, en relación con los penales, que: "Las leyes arreglarán la administración de justicia en lo criminal, de manera que el proceso sea íormado con brevedad y sin vicios, a fin de que los delitos sean pmltuabnente castigados" (art. 286). La Constitución centralista de 1836 esrablecla en el artículo 34 de su Quinta Ley, que en ningún juicio criminal ni civil podía haber más de tres instancias. disposición que se reiteró en el artículo 183 de las Bases Orgánicas de 1843.
CAPÍTULO OCTAVO
EL DERECHO A LA INFORMACION Sumario: I.-Considcraciones previas. n.-Implicación de la información; III.-Riesgos de la reglamentación autónoma sobre la información. IV.-Incompetencia del Congreso Federal para reglamentar el derecho a la información por medio de la prensa. V.-Conclusiones. I.-COl\'SIDERACIDNES PREVIAS
Según lo indicamos en la nota 233 his., se adicionó el artículo 6 9 constitucional con una declaración en el sentido de que el derecho a la información será garantizado por el Estado. Esta declaración y su pretendida reglamentación legal han suscitado un apasionado debate entre quienes se oponen a tal reglamentación y quienes la consideran indispensable por estimar que tal derecho debe asumir perfiles de carácter social. Ante esa discrepancia de criterios y atendiendo a que el derecho a la información ha adquirido incremento en el mundo de las ideas políticas, sociales y jurídicas del pensamiento contemporáneo, no podíamos abstenernos de emitir nuestras opiniones sobre tan discutido tópico, máxime que su implicación forma parte del contexto de las garantías del gobernado. El derecho a la infonnación tiene su génesis en diferentes documentos nacionales e internacionales. Entre los primeros figura relevantemente la encíclica Pacem in Terrís expedida por el papa Juan XXIII, en la que se declara que "Todo hombre tiene derecho a una información objetiva". Como lo hace notar José Cabrera Parrav" tal derecho se reafirma en un decreto sobre medios de comunicación social proveniente del Concilio Ecuménico Vaticano 11, en el que se afirma que "Existe en el seno de la sociedad humana el derecho a la información sobre aquellas cosas que convienen a los hombres, según las circunstancias de cada cual, tanto particularmente como eonstituído en sociedad", agregando que "Es una dependencia del derecho natural". Según también lo observa dicho publicista, en el mencionado decreto se establece que el recto 497
Estudio publicado en "Excelsior' con fecha 5 de enero de 1979.
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uso del derecho a la información exige que ésta "sea siempre objetivamente verdadera y, salvada la justicia y la caridad, íntegra; en cuanto al modo, ha de ser, además, honesta y conveniente; es decir, que respete las leyes morales del hombre' sus legítimos derechos v dignidad, tanto en la obtención de la noticia como en su divulgación, pues no toda la ciencia aprovecha, pero la caridad es constructiva", añadiendo que "A las autoridades civiles corresponde defender y tutelar una verdadera y justa libertad que la sociedad moderna necesita enteramente para su derecho, sobre todo en lo que atañe a la prensa ... la misma autoridad pública que legítimamente se ocupa de la salud de los ciudadanos, está obligada a procurar, justa y celosamente, mediante la oportuna promulgación y diligente ejecución de las leyes, que no se haga daño a las costumbres y al progreso de la sociedad por un mal uso de estos medios de comunicación".
En México, como lo demuestra el investigador citado, la proclamación constitucional del derecho a la información se originó en uno de los postulados del Plan Básico de Gobierno (1976-1982) elaborado por el Partido Revolucionario Institucional, permitiéndonos reproducir la transcripción que
del texto respectivo hace Cabrera Parra en la publicación a que nos referimos en la nota inmediata anterior. "El derecho a la información significa superar la concepción exclusivamente mercantilista de "los medios de comunicación, Significa renovar la idea tradicional que entiende el derecho de infonnación como equivalente a la libertad de expresión: es decir, libertad para el que produce y emite, pero que, se reducirla, si ignora el derecho que tienen los hombres como receptores de la información. "La existencia de un verdadero derecho a la información enriquece el conocimiento que los ciudadanos requieren para una mejor participación democrática, para un ordenamiento de la conducta individual y colectiva del país conforme a sus aspiraciones. HLa información no puede concebirse como el ejercicio de una libertad aislada, ni como medio al servicio de una ideología, sino como un instrumento de desarrollo político y social; como una fuerza aseguradora de la interrelación entre las leyes del cambio social y el cambio de las leyes que exige nuestra sociedad. "Frente a cualquier interpretación individualista o de simple complementariedad entre la libertad de información y la de expresión, el plan sostiene que el derecho a la infonnaci6n es una condición de nuestra democracia, un instrumento de liberación y no de explotación de conciencias alienadas con fines de lucro o de poder; en suma, una prolongación lógica del derecho que a la educación tienen todos los mexicanos." "En consecuencia, el plan básico de gobierno propone que se realice una revisión a fondo de la función social de la información escrita y la que genera la radio, la televisión y el cine; así como una evaluación de los procedimientos y formas de organización de las entidades públicas y privadas que la producen,
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para que, al mismo tiempo que se refuerce y garantice la libertad o el derecho de expresión de los profesionales de la información, se fomente también la expresión auténtica, la confrontación de opiniones, criterios y programas entre los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones de científicos, profesionales y de artistas, las agrupaciones sociales y en general, entre todos los mexicanos. "En fin, en materia de información, la acción pública de Jos próximos años deberá orientarse a ensanchar la comunicación con la población a fin de hacer de esta actividad un auténtico instrumento de contacto popular y democrático. Un derecho a la información así concebido, evitará tanto el monopolio mercantilista como la información manipulada, y coadyuvará con eficacia .para que el pueblo, prosiguiendo por el camino de la Revolución Mexicana, edifique en 'su integridad la democracia social."
En la iniciativa de Ley sobre la Reforma Política, fechada el 4 de octubre de 1977, y al aludiese al derecho de usar los canales de televisi6n por los partidos políticos, el Presidente de la República hizo referencia al derecho a la información en los términos que nos permitimos transcribir: HEI carácter de interés público que en la iniciativa se reconoce a los partidos políticos, hace necesario conferir al Estado la obligación de asegurar las condiciones para su desarrollo, y de propiciar y suministrar el mínimo de elementos que estos requieran en su acción destinada a recabar la adhesión ciudadana." "También se hace necesario garantizar (dice la iniciativa) en forma equitativa a los partidos políticos nacionales, la disposición de los medios que les permitan difundir con amplitud sus principios, tesis y programas, así como los análisis y opiniones que formulen respecto de los problemas de la sociedad. Para este fin, se estima conveniente establecer como prerrogativa de los partidos políticos, su acceso permanente a la radio y la televisión, sin restringirlo a los períodos electorales. "Esta prerrog-ativa de los partidos políticos tiene el propósito de dar vigencia en forma más efectiva al derecho a la información, que mediante esta iniciativa se incorpora al artículo sexto constitucional, que será básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana y contribuirá a que ésta sea más enterada, vigorosa y analítica, lo cual es esencial para el progreso de nuestra sociedad. "Siendo los partidos (sigue diciendo la iniciativa) entidades fundamentales en la acción ideológica y política, el ejercicio de su derecho a difundir sus ideas en los medios de comunicación social se traducirá en el mayor respeto al pluralismo ideológico y cobrará plenitud la libertad de expresión y su correlativo derecho a la información."
Un documento muy importante que habla del derecho a la informaci6n es la Declaración Universal de los Derechos Humanos fechada el 10 de diciembre de I.948 y que fue" signada por diferentes países, entre ellos México. Al respecto, su artículo 19 establece que "Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser moles-
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lado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir. informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión". Del texto transcrito se advierte que tal derecho es una faceta o un aspecto del que tiene Como contenido la libertad de expresión del pensamiento, complementándolo y reafirmándolo. Por este motivo, no es de extrañar que la proclamación del derecho a la información se haya agregado al artículo 6 9 de nuestra Constitución, que se refiere, según es sobradamente sabido, a la libertad de externar opiniones e ideas por medios escritos u orales, según lo afirmamos en el capitulo sexto de esta misma obra.
II.
IMPLICACIÓN
nz LA INFORMACIÓN
Para demarcar la índole y la extensión del multicitado derecho público subjetivo, es lógicamente imprescindible determinar qué se entiende por información, cuestión ésta que debe enfocarse desde distintos puntos de vista. A. Conforme a su conceptuación idiomática, el vocablo "información" tiene diversas acepciones. Así, en filosofía, y especialmente en la metafísica aristotélico-escolástica, la información es el principio específico determinante de la materia indeterminada, o sea, la idea inmanente que modela la estructura y las actividades de los seres. En el derecho judicial o procesal, dicho concepto implica la averiguaci6n de un hecho o un delito y la presentación de documentos o testigos que los abogados de las partes realizan ante algún tribunal. En el mismo ámbito, información implica ciertos procedimientos judiciales tendientes a la comprobación de determinados hechos o derechos subjetivos, como la información de dominio, verbigracia. En su connotación más generalizada, información es el acto de enterar o dar noticia de algún suceso, situación o persona. Antiguamente, informar equivalía a educar o instruir. sin que en la actualidad esta equivalencia sea nuy usual. Es evidente que el "derecho a la información" previsto en el artículo 6 constitucional no se refiere a ninguna de las dos primeras acepciones apuntadas, sino a cualquiera de las segundas. No existe ningún otro significado de la palabra "información", a no ser que, contrariamente a su denotación gramatical y conceptual, se le atribuya algún diverso sentido con g-rave quebranto del idioma español. De esta consideración se infiere lógicamente que, según !a disposición constitucional invocada, el Estado, al garantizar el derecho a la inf-ormación, debe asegurar el derecho de todo gobernado a "ser enterado" de cualquier
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cosa o a "ser instruído o educado". En esta última hipótesis la pretendida reglamentación al tal derecho es completamente inútil, pues la educación que imparte el Estado ya está regida por el artículo 3 de la Constitución y su Ley Orgánica. Ahora bien, si se pretende garantizar la información en su sentido de instrucción a niveles universitarios, se' cometería un gravísimo atentado contra las universidades mexicanas al afectarlas seriamente en su autonomía.
B. Tomando en cuenta el contenido del artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos que ya quedó transcrito anteriormente, el derecho a la información es complementario de un contexto de derechos subjetivos públicos que convergen en la libertad de expresión del pensamiento por medios escritos u orales, pues corno dice José Maria Desantes, tales derechos "pueden considerarse como integrantes de un derecho a la información". Para este autor el invocarlo precepto involucra los siguientes derechos específicos, a saber: el de no ser molestado a causa de las opiniones que se emitan; el de investigar informaciones y opiniones; el derecho a investigar y recibir informaciones y opiniones y el derecho a difundirlas." C. Fácilmente se advierte que el derecho a la información, en los términos del artículo 19 de la mencionada Declaración, es un derecho subjetivo PÚblico individual que presenta la connotación ya referida. Sin embargo, conceptuarlo tal derecho en su dimensión social, su ejercicio se traduce en lo que Desantes denomina propaganda, noticia y opinián pública!" La propaganda es la transmisión de una idea o de una ideología por medios publicitarios, teniendo una reducida dosis de objetividad, según dicho autor, pues está sujeta a la natural discrepancia de criterios por parte de los sujetos receptores de dicha trasmisión. La noticia, que consiste en dar a conocer públicamente un objeto, un acontecimiento o un fenómeno real, es la que, como indica Desantcs, ostenta un mayor grado de objetividad y es menos discutible, agregando cI aludido tratadista que, dada su naturaleza, a la información noticiosa se debe exigir la veracidad derivada de la circunstancialidad fáctica sobre la que versa. La opinión, según el mismo investigador, "se encuentra en una situación intermedia, ya que si el proceso de subsunción del hecho en la ideología es correcto, tendrá cubierto el blanco de la noticia verdadera y, además de la discutibilidad de la ideología que la ha prefigurado, tendrá' como discutible 498 499
Una Idea del Derecho a la Información. Edición 1974, Madrid. Págs. 35 y 36. Op. cit. Pág. 47.
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. LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
el modo de apreciar la aplicación de la premisa ideológica mayor a la pre-
misa fáctica menor". 500 La manifestación informativa más importante es la que consiste en la noticia, en relación con la cual Desantes expresa ideas muy atigentcs que nos permitimos transcribir a continuación: :'EI derecho del ciudadano a la información, en el sentido de derecho a la noticia, tanto para buscarla como para recibirla o difundirla, exige unas condiciones en este objeto del derecho que constituyen determinaciones de aquella cualidad que requería la noticia para ser tal y no ser corrupción de la noticia: la verdad. La noticia ha de ser verdadera, lo que exigiría un análisis ontológico, psicológico y metodológico de esta condición de veracidad que es imposible llevar a cabo. "Desde el punto de vista jurídico, y aparte de otras connotaciones que obedecen a razones técnicas, la ncticia como objeto del derecho a la información es una comunicación sobre hechos con trascendencia pública o, en otros términos, publicables. Comunicación. que, pat:a ser verdadera, exige que sea conforme con la realidad completa, asequible por igual a todos y rápida. "La noticia se refiere a hechos relevantes. Esta nota excluye los hechos intimos, referidos a la persona y que no trasciendan de ella. Pero incluye la información política y la de aquellos asuntos que tengan relación, aún cuando sea lejana, con la política, cuyo conocimiento es imprescindible para formar la opinión. Dentro de estos hechos hay que incluir los que, constituyendo datos o acontecimientos privados, tienen, sin embargo, trascendencia pública, ya que no puede alcanzar a ellos la salvaguardia de la intimidad. Cuando no se refieren a hechos personales, sino a datos o acontecimientos políticos cuya difusión puede ser peligrosa, hay que interpretar esa peligrosidad en sentido muy, restrictivo. Es más peligroso el "secreto'Óy la falta de información que la difusión de noticias. Tan peligroso, que el secreto es nada menos que cegar la fuente misma de la noticia y, por tanto, de la verdad. W 1 "El que los hechos sean de trascendencia pública, por otra parte, acentúa más la obligación de publicidad y objetividad por parte de los que ostentan una función o cargo público. Nada debe producirse por sorpresa. Los gobernantes, en un sistema de participación sincera y efectiva, han de acostumbrarse a decidir y a mandar de cara al público. En la duda hay que presumir la publicabilidad de la noticia), la duda ha de actuar en favor del informante, a la hora de exigirle responsabilidad por su divulgación, y del informado en todo caso. "La noticia ha de ser conforme con la realidad. Esto excluye las falsedades, entre ellas, por definición, las calumnias y las injurias; los datos inexactos, exagerados o simulados; la llamada mentira estadística; la presentación triunfalista; 10 ocultación o el disimulo. La verdad hay que agotarla sin miedo, guste o no guste. La veracidad de la noticia exige así una completa independencia por parte del informador. Y una absoluta garantía para el 'Público, que se da en 500 501
l dem., pág. 49. Lo cursivo es nuestro.
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forma de solicitud de aclaraciones, interpelaciones o complementos al informador o al Poder político; y en forma de sanción para el transgresor, sanción que debe incluir al informador oficial y, en consecuencia, sólo puede establecerla
el poder legislativo y aplicarla el poder judicial. Otra cosa es medir el grado posible de conformación con la realidad. La misma definición escolástica de verdad era cauta -quaedam adecuatio rei el inte/lectus- porque tenía presente las limitaciones humanas de percepción, a las que habría de añadir las dificultades de formulación en forma de mensaje. Lo exigible deontológica y jurídicamente es la sinceridad del informante, sea o no sea profesional. "La información ha de ser completa. Esta cualidad puede entenderse de dos formas y ambas tienen relación con el objeto del derecho a la información. Por una parte, quiere decir que la información ha de comprender todas las noticias, sin omisión de ninguna por insignificante que parezca. Por otra parte, la noticia ha de ser toda la noticia. Tiene que reseñar no solamente todo lo sustantivo, lo que constituye su núcleo fundamental) sino también su contorno, el conjunto de factores y de circunstancias que la han provocado, la han rodeado, condicionado o determinado. "La noticia tiene, en cuanto a verdadera, otras dos notas que, aunque son también notas técnicas, nos importan ahora como constitutivas del objeto del derecho. La noticia ha de ser asequible por igual a todos. La participación emana de un concepto igualitario que no debe olvidarse en el momento de configurar la información. Y ésta, independientemente de que ha de poder ser conseguida) recibida y difundida, ha de tener unas condiciones materiales y formales objetivas que le hagan asequible a la generalidad de los individuos del grupo. Tener que leer entre líneas supone ya someter al lector a una discriminación. La noticia ha de ser, finalmente, rápida. La rapidez como nota técnica ha sido muy estudiada y ha determinado varias de las condiciones, naturales y adquiridas, del informador. Pero desde el punto de vista jurídico, la importancia de la rapidez se evidencia por estas dos consideraciones. El ciudadano ha de conocer la noticia en el momento más inmediato posible a su nacimiento para poder decir que está bien informado, pues cuanto mayor es el plazo que pudiéramos llamar de vacación de la noticia, es decir, el espacio de tiempo transcurrido desde el origen al conocimiento, más tiempo está el ciudadano sin informar. La noticia atrasada puede estar completada, modificada o derogada por otra más reciente, ]0 que produce un falso conocimiento de la realidad, no advertibie por el ciudadano." 502
D. El derecho a la información, en cualesquiera de sus manifestaciones -propaganda, noticia u opinión-, es un aspecto del ejercicio dc la libertad de expresión de las ideas. Así, incluso, se le estima por los documentos ya reseñados y por el mismo tratadista Desantes a quien hemos invocado frecuentemente. Hasta la mera noticia entraña un juicio 'lógico, es decir, la atribución de un predicado a un sujeto. Sin esta connotación, la actividad noticiosa no podría ni siquiera concebirse, pues no tiene ningún sentido 502
Op. cit., págs. 51 a 55.
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externar escuetamente vocablos sin calificación o -poñderación aiguna. Como dicho autor apunta, e! juicio lógico debe ser verdadero, o sea, que tanto e! sujeto como e! predicado correspondan a la realidad. Sin embargo, si aquél pudiese ser real o existente, éste podría ser falso por ignorancia o dolo del informador y alejarse, en ambos casos, de la verdad cuando ésta incida en e! mundo fáctico, es decir, cuando el predicado pertenezca a él y pueda constatarse sensitivarncnte. Por lo contrario, si la calificación del sujeto emana de una apreciación del informador, esto es, de su criterio interpretativo) la veracidad de la noticia toca e! ámbito de la subjetividad sin que pueda precisarse nítidamente su certeza o falsedad. Es en esta hipótesis donde la reglamentación es sumamente peligrosa para la libertad de expresión, pues a pretexto de obligar a una información veraz, se pueden señalar criterios derivados de! subjetivismo de! legislador que atente contra ella. Esta posibilidad riesgosa nos induce a opinar que no se expida dicha reglamentación, o sea, que no se fijen normas abstractas, generales e impersonales que pre· tendan establecer pautas para calificar la verdad de la noticia, sino que en cada caso concreto se la analice para determinar, conforme a sus propias modalidades, su veracidad o incertidumbre. Estamos plenamente conformes en que toda información debe ser verdadera, sin que, para atribuirle este calificativo, se apliquen criterios subjetivos que imponga el legislador. No existen verdades absolutas. Todo ser humano tiene el derecho de expresar , "su" verdad Como efecto de sus íntimas convicciones sustentadas de buena fe.'" Recordemos al respecto la célebre frase de V oltaire: "Discrepo de tus ideas, pero arriesgaría mi vida y libertad por defender el derecho que tienes para expresarlas." La verdad no es legislable. Es un valor al que aspira el entendimiento humano y al que toda información debe propender con libertad y buena fe. Al sujetarla a ciertos criterios se comete la injusticia de considerar falsos los que no se adecúen a los que se establezcan, lo cual afecta la libertad de buscarla y difundir la que se crea se haya alcanzado, imponiéndose, por la eoercitividad del poder público del Estado, una "verdad oficial" que muchas veces está preñada de falsedades.
E. Prescindiendo de la deontología de la información, en Su naturaleza jurídica se implica una relación entre sus destinatarios)' sus productores;' o sea, el binomio o la dicotomía informante-informado o informable. Por Janto, Ml3 Decía Protágoras "El hombre así al filósofo de Koenisberg, Emonuel incognocible, siendo sólo susceptible de del sujeto cognoscente condicionada a
es la medida de todas las cosas", antecediendo Kant, pum quien la realidad en sí (noúmeno) es conocerse al través de la percepción (fenómeno), las categorías apriorisrícas del intelecto.
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cI derecho a la información tiene como titular colectivo a la' comunidad y como titular particularizado al sujeto individual que la recibe, siendo a cargo del órgano que la proporciona la obligación correlativa, Haciendo abstracción de las informaciones particulares, que por lo general son intrascendentes, la información colectiva se canaliza al través de 10 que se llama medios masivos de comunicación, como son la prensa, el cinc, la radio y la televisión. La prensa, como se sabe está tutelada en México por la libertad de imprenta que garantiza sustantivamente el articulo 7 constitucional y que en otra ocasión analizamos ;~O-l y por lo que concierne a los otros tres medios comunicativos por la libertad de expresión de las ideas proclamada en el articulo s de nuestra Ley Suprema que también hemos estudiado en esta misma obra."?" Ahora bien, aunque la prensa y, los otros tres medios de comunicación masiva están protegidos por los preceptos constitucionales señalados, la libertad de imprenta que sustenta a la primera no es susceptible de ser reglamentada por modo absoluto, pues cualquier ley que al efecto se expidiese la coartaría a pretexto de normar la, limitaciones que el mismo artículo 7 establece, como son las que atañen al respecto a la vida privada, a la moral y a la paz pública, conceptos éstos que son sumamente difíciles de definir, por lo que sólo en cada caso concreto se pueden aplicar por las autoridades administrativas y judiciales del Estado, cuyas decisiones son revisables al través del juicio de amparo. En cambio, la libertad de expresión de las ideas por conducto del cine, la radio y la televisión sí es legislable por cI Congreso de la Unión mediante la expedición de los respectivos ordenamientos ordinarios como son las leyes federales correspondientes, c1al;oradas por el citado órgano estatal en ejercicio de las facultades expresas que le confieren las fracciones X y XVII del artículo '73 constitucional.?" Por consiguiente, can base en las reformas y adiciones que a tales ordenamientos se introduzcan, el Congreso Federal sí puede reglamentar el derecho a la información que se prevé en el artículo 6 constitucional para que se preserve el interés social, económico y cultural del pueblo mexicano frente a posihles abusos de las empresas que manejan los medios masivos de comunicación distintos de la prensa. La posibilidad legislativa a que nos acabarnos de referir ha sido declarada por la Justicia Federal en la ejecutoria que a continuación transcribimos: "Con504
Cfr. Capítulo Sexto. parágrafo IU. apartado C.
505
ldem .. apartado B.
506
Estas disposiciones las analizamos en el Capítulo Séptimo. apartado Derecho Constitucional MexKano.
rv de
nuestra obra
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forme al artículo' 6 constitucional, la manifestación de ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa. Ello se deriva de que conforme a la filosofía que inspira nuestra Constitución, el individuo tiene una esfera de derechos que la autoridad no ' puede tocar, y esa esfera incluye la libertad de expresión, de comunicarse ideas. La libre expresión es básica para que pueda pensarse siquiera en la existencia de un sistema democrático, en el que la soberanía radica en el pueblo y en el que las autoridades sólo pueden hacer aquello que el pueblo las ha facultado para hacer en ]a propia Constitución. y la inclusión de un derecho en ésta no implica que el Estado lo haya concedido a los ciudadanos, sino que éstos se lo reservaron y decidieron garantizar su ejercicio mediante la inclusión expresa de ese derecho en la propia ley fundamental, pues la Constitución otorga la garantía, no el derecho (Artículos 1 y 39). Y esa libertad de expresar las ideas y de comunicarlas, incluye lógicamente también las ideas filosóficas, científicas, artísticas, religiosas, etc.' y todas las formas y maneras como esas ideas y expresiones artísticas pueden difundirse, lo que incluye la poesía, la música, etc ... Ahora bien, la libertad constitucional de expresar ideas elebe incluir necesariamente la libertad constitucional de utilizar libremente todos los medios de expresión, sean palabras o conductas, en cuanto puedan difundir ideas. Y esto incluye necesariamente también los medios masivos de difusión. Pues sería absurdo, en la sociedad contemporánea, que sólo la_palabra hablada o escrita eiJ. forma individual estuviera constitucionalmente protegida, dejando al arbitrio o monopolio de las autoridades el uso, a su antojo, de los medios masivos de comunicación modernos, como son la prensa, la radio y la televisión. Y así como sería tiránico pensar que la autoridad legislativa secundaria o que la autoridad administrativa pudiesen limitar el número de publicaciones en el país, o en una región del país, a título de proteger económicamente a los empresarios de las publicaciones Iirnitativamente permitidas, con 10 que se favorecería un monopolio de la información, así también resulta contrario a la libertad constitucional, en principio, que se limite el uso de los canales de radio y televisión con vista a proteger el interés mercantil de las emisoras limitativamcnte permitidas. Sin embargo, como por las características de estos medios de comunicación, el número de canales utilizables tienen un límite técnico, es claro que el Congreso pueda reglamentar el uso de esos canales, y concesionario, ya que se trata, además, del uso del espacio territorial y del medio en que se propagan las ondas electromagnéticas, como lo afirma el artículo }9 de la Ley Federal de Radio y Televisión. Y como esos medios masivos de comunicación constituyen una actividad de interés público, el Congreso y las autoridades administrativas deben vigilarla y protegerla, para el debido cumplimiento de su función social. Pero, atento todo lo que se lleva dicho, esa vigilancia y ese cuidado no deben tender a limitar el número de canales en uso, con el objeto de proteg-er las utilidades mercantiles de quienes han obtenido una concesión, sino que debe ejercerse de manera que puedan ser utilizados todos los canales, independientemente de la conveniencia mercantil de los primeros concesionarios, COn miras a que haya los máximos elementos posibles de difusión de ideas por esos medios, lo cual redundará en beneficio de los fines que se persiguen garantizando la libertad de expresión: una vida democrática más plena, y también una vida más plena en los terrenos artístico, filo-
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sófico, de simple diversión, etc ... y sólo cuando esos altos fines puedan resultar afectados, es cuando se podrían limitar, razonando esto cuidadosamente, lor canales utilizables. Lo que las autoridades deben combatir es el monopolio monocromático de esos medios masivos de comunicación. Y la única razón para prohibir el uso de nuevos canales, o para cancelar las concesiones y permisas de canales en uso, será el evitar que se forme un monopolio que coarte la libertad de expresión, o impedir que los canales utilizables queden en manos de personas poco serias, que pudieran atacar indebidamente la moral o atacar indebidamente la vida privada de las personas, cuando esas personas no sean públicas y cuando los ataques no tengan justificación constitucional. Entender de otra forma la intención de la ley en el otorgamiento de concesiones y permises, sería darle un contenido contrario a las disposiciones del artículo 6 constitucional. Por otra parte, cuando Se va a otorgar una concesión, la Secretaría de Comunicacicnes y Transportes debe hacer los estudios pertinentes, que deben referirse a los requisitos legales a satisfacer, a la seriedad de la instalación y de su programación y funcionamiento, y sobre todo, a que na se constituyan monopolios monocromáticos de tan importantes medios masivos de difusión, pues aún las estaciones comerciales difunden una ideología ciertamente. de manera directa e indirecta, al través del contenido de sus programas y anuncios. Y ese estudio que formulen las autoridades debe darse a conocer íntegramente a las personas e instituciones que pudieran resultar afectadas, para que estén en oportunidad real de presentar sus objeciones, en términos del articulo 19 de la Ley Federal de Radio y Televisión, en relación con el artículo 14 constitucional: se violaría la garantía de audiencia de esos posibles afectados si tuviesen que formular sus objeciones a ciegas, sin conocer en su plenitud todos los elementos del estudio hecho por las autoridades, Por último, sobre esas objeciones las autoridades deben resolver en forma fundada y motivada, pues el artículo 16 constitucional exige que se funden y motiven las resoluciones que puedan causar alguna molestia a los gobernados, en sus derechos. O sea que aunque las autoridades deban resolver a su libre juicio, esto no quiere decir que puedan resolver caprichosamente y derogando la garantía constitucional de fundamentación y motivación, ni que su juicio quede exento del control constitucional del "juez de amparo, en términos del artículo 103, fracción 1 de la Constitución Federal. Y si las autoridades no formulan los estudios pertinentes, o no los dan a conocer a los interesados, habrá que mandar reponer el procedimiento administrativo. Y si no fundan y motivan su resolución, incluyendo el rechazo de las objeciones, de manera que se trate de una violación formal (omisión absoluta de motivación o de fundamentación en ese aspecto), se deberá mandar reponer la resolución reclamada." 507 La información por conducto de los medios de comunicación masiva coma
el cine, la radio y la televisión, tienen las limitaciones que a la libertad de expresión de las idea, establece el artículo 6 constitucional que ya estudiamos liM Informe de 1978, págs. 95 a 98, Sección "Tribunales Colegiados". Tesis del Primer Tribunal" Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
en esta misma obra."" Independientemente de ellas, dicha información, por estar estrechamente vinculada a la colectividad que la recibe, debe condicionarse al interés social como prevalente sohre los intereses particulares de los informadores y de quienes utilicen dichos medios Como propaganda o anuncio. Aunque es difícil formular una definición del concepto de interés social, sí es posible señalar diferentes hipótesis generales en que opera, según lo hemos hecho en varias ocasiones. Dicho interés radica en evitar algún- daño o perjuicio de cualquier índole a la comunidad, en procurar, para ésta, algún beneficio, en resolver los problemas colectivos o en satisf,!cer cuaquier necesidad pública. Con base en el interés social, localizable en cualquiera de estos supuestos, las leyes que rijan los citados medios de comunicación masiva pueden canalizar o encauzar su manejo y proyección, de tal manera que con apoyo en las disposiciones conducentes las autoridades del Estado pueden impedir que su uso provoque alguno de los fenómenos que lesionen el interés social en cualquiera de las hipótesis enunciadas, debiendo advertirse que las decisiones que al efecto emitan son susceptibles de revisarse constitucionalmente al través del juicio de amparo.
III.
-RIESGOS DE LA REGLAMENTACIÓN AUTÓNOMA SOBRE LA INFORMACIÓN
Conforme al artículo 6 constitucional, "el derecho a la información será garantizado por el Estado". "Garantizar" o "garantir" implica "asegurar" o "proteger". Por ende, de acuerdo con dicho precepto, el Estado no asume la obligación de informar, sino de garantizar, es decir, de proteger o asegurar el derecho a la información. Este derecho es indiscutiblemente subjetivo público, ya que se previene como complementario o paralelo del que estriha en la libertad de manifestación de las ideas, o sea, que forma parte del contexto de las llamadas garantías individuales instituídas en el capítulo prímero de .la Constitución. Los titulares de las citadas garantías son todos los sujetos que se encuentren en la situación de gobernados, independientemente de su condición específica, según lo dispone el artículo primero de nuestra Ley Suprema, la cual, al través de su artículo 33, hace extensiva dicha titularidad a los extranjeros.:;09 Por consiguiente, conforme a los mandamientos constitucionales invocados, toda persona física o individuo, toda persona moral de derecho privado o social, toda entidad de índole política y, en general, todo sujeto que se Cfr. Capítulo Sexto, III, B. Sobre la idea de gobernado, véase el Capítulo Segundo, parágrafo III, inciso A, apartado b) de esta misma obra. 008
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halle en la posición dc gobernado, es titular del derecho público subjetivo consistente en que el Estado garantice la información, incluyendo a los extranjeros, salvo que se trate de la materia política. No puede existir ningún derecho subjetivo sin ninguna obligación correlativa. Por tanto, el derecho a ser informado exige necesaria e ineluctablemente la obligación de informar. Ahora bien, como el Estado debc garantizar el derecho a la información, esta garantía debe traducirse en la imposición de la obligación informativa a cargo de los entes físicos, morales, privados, oficia. les, paraestatalcs o de cualquier otra índole, que determine la ley reglamentaria del artículo 6 constitucional. En otras palabras, sin dicha imposición, el consabido derecho sería francamente utópico o irrealizable, y si se hace gravitar sobre los órganos de comunicación masiva, no gubernamentales (radio, prensa y televisión), Se provocaría el riesgo de vulnerar, en su perjuicio, las garantía, de libre expresión de las ideas .que consagran los artículos 6 y 7 constitucionales, al constrcñírseles a proporcionar la información según los criterios que en 'el ordenamiento reglarnentario se prevean, a pretexto de una "veracidad", de suyo tan relativa, que puede interpretarse tan diversa y contradictoriamente. Por otro lado, si el derecho a la información se contrajera a determinados sujetos físicos o morales o a cierta índole de agrupaciones políticas, profesionales, académicas, sindicales o sociales sin comprender a todos los gobernados, incluso a los extranjeros, se violarían los artículos 1, 6 Y 33 de la Constitución. A mayor abundamiento, según el principio que enseña que "donde la ley no distingue no se debe distinguir", el derecho a la información debe versar sobre cualquier materia conforme a la amplitud con que constitucionalmente se establece. Por ende, si tal derecho se restringiese para hacerlo operante sólo en ciertas cuestiones, la ley que lo limitara sería contraria al mismo artículo 6 constitucional. Son fácilmente previsibles los múltiples graves problemas de toda naturaleza con que los legisladores se enfrentarían para reglamentar en una ley ordinaria el derecho a la información. El deseo de no ser demasiado prolijos en su señalamiento, nos obliga simplemente a enunciar algunos de ellos cuya ingencía y ominosidad son evidentes. ¿El derecho a la información debe constreñir a revelar secretos de Estado, primordialmente en lo que concierne a las relaciones internacionales de nuestro país? ¿Con motivo de su ejercicio se deberían suministrar datos que comprometiesen la seguridad interior de México en materia militar? ¿Cualquier extranjero en el ámbÍto no político, podría pedir informes sobre las condiciones en que se fncuentren las finanzas nacionales y la economía mexicana en sus diferentes aspectos? ¿Los órganos publicitarios estarían .obligados a proporcionar noticias sobre hechos cuyo
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conocimiento público causara alarma en la población? ¿La información que dichos órganos dieran estría sujeta al criterio de las autoridades estatales encargadas de aplicar la ley reglamentaria que se expidiese? ¿El derecho a la información se podría ejercitar al extremo de que se violara el secreto profesional? ¿La información que con base en dicha ley se suministrara excluiría toda la información disidente, opuesta o contraria? ¿Cuáles serían las sanciones por no cumplir la obligación de informar o por no informar en el sentido que determinen los órganos del Estado encargados de hacer obedecer dicha ley? Las anteriores cuestiones, y otras muchas que sería tedioso plantear, conducen al dilema que los legisladores deberán dilucidar, a saber: o se respeta la Constitución en lo que a la extensión del derecho a la información se refiere, colocando al país en graves riesgos internos o externos, o para evitarlo se restringe tal derecho, contrariando las disposiciones constitucionales ya señaladas. Este dilema nos lleva a considerar que el citado derecho es sumamente difícil de instrumentar normativamente, pues el equilibrio entre su ejercicio dentro de un marco de seguridad para México y la observancia de la Constitución es casi imposible de lograr. Ello nos induce -a meditar sobre la convenienda de que no se expida ninguna ley reglamentaria del artículo 6 constitucional, a efecto de que el multicitado derecho sólo se conserve como mera declaración dogmática del Estado Mexicano sin proyección pragmática positiva alguna. Los problemas a los que se enfrentaría la reglamentación del derecho a la información se agudizarlan si se toma en cuenta el proceso informativo a que se refieren los "comunic6logos". Este proceso se inicia con la noticia que proporciona la "fuente" de información al "emisor" (estructurador de la noticia) quien a su vez utiliza los medios de comunicaci6n (televisión, radio, cine, prensa) para hacer llegar la noticia al receptor (público en contacto con los medios informativos}, Como se ve, en el proceso al través del cual se desarrolla la información concurren diferentes sujetos, quienes son simultáneamente los que reciben y los que trasmiten la materia informativa. Por ende, en la reglamentación a que nos referimos se tendrían que señalar con precisión los derechos y las obligaciones de cada uno de tales sujetos, y si a este intrincado señalamiento se agrega la imposibilidad de comunicar noticias con absoluta veracidad y con prescindencia de criterios subjetivos que la alteren, la Ley Reglamentaria del artículo ,6· constitucional en lo que al derecho a la información atañe, presentarla aspectos sumamente negativos y perjudiciales para la libertad de expresión de las ideas.
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EL DERECHO A LA INFORMACiÓN
IV.
INCOMPETENCIA DEL
CONGRESO FEDERAL PARA
REGLAMENTAR EL DE-
RECHO A LA INFORMACIÓN POR MEDIO DE LA PRENSA.
A propósito de la pretendida reglamentación al derecho de información, surge el problema consistente en determinar si el Congreso de la Unión tiene o no facultades constitucionales para expedir la ley respectiva, Con e! objeto dc dilucidar esta cuestión, es indispensable formular algunas consideraciones de carácter jurídico. Dicho Congreso, como cucrpo legislativo federal, tiene dos tipos de facultades conforme a la Constitución de la República, a saber, las expresas y las implícitas. De acuerdo a las primeras, dicho órgano sólo puede legislar en las materias que consigna, dentro de su órbita compctencial, nuestra Carta Fundamental, según se indica en su artículo 124 que establece: "La" facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados". En ejercicio de las segundas, o sea, de las facultades implícitas, e! aludido Congrcso puede expedir todas las leyes que sean necesarias para hacer efectivas sus facultades expresas y las que la misma Constitución conceda a los otros dos Poderes de la Unión, es decir, al Ejecutivo o al Judicial Federales, según lo previene la fracción XXX del artículo 73 constitucional, que dispone: "El Congreso tiene facultad: para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión". Si alguna materia no está comprendida dentro del ámbito competcncial de! Congreso de la Unión demarcado por sus facultades expresas o implícitas, su normación corresponde a las legislaturas de los Estados en los términos de! artículo 124 ya transcrito."? Sentadas las anteriores premisas, cabe preguntarse si e! Congreso Federal puede expedir, con vigencia espacial para toda la República, la ley que regIamente el derecho a la información consignado en e! artículo 6 de la Ley Suprema del país. Tal derecho, al menos por su ubicación preceptiva, implica una garantía en favor de todo gobernado en el sentido de recibir o de difundir cualquier información. Atendiendo a esta implicación, se plantea el problema de si e! multicitado Congreso puede reglamentar los preceptos en que se instituyen las garantías del gobernado, impropiamente llamadas "individuales". Nin-
guna disposición constitucional confiere a dicho organismo esa facultad reglamentaria, careciendo, por ende, de competencia para expedir leyes que nonnen tales garantías en sí mismas consideradas, Es verdad que el artículo 16 transitorio de la Constitución dispuso que el Congreso de la Unión debió expedir "todas las leyes orgánicas de la Constitución que no hubieren sido ya expedidas en el período extraordinario a que se refiere el artículo 6 transitorio, y dará aro Cfr. nuestra obra Derecho Constitucional Mexicano, Cap. séptimo, IV.
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preferencia a las leyes relativas a garanúas individuales y arúculos 30, 32, 33, 35, 36, 38, 107 Y parte final del artículo III de esta Constitución"; mas también es cierto que esta atribución sólo la tuvo durante una época, a raíz de que nuestra Carta Fundamental actual entró en vigor, o sea, el 1°. de mayo de 1917, es decir, únicamente durante el período ordinario de sesiones que transcurrió entre el 1°. de septiembre y el 31 de diciembre del citado año, según lo indica el invocado arúculo transitorio. Por consiguiente, después de ese período, el mencionado organismo legislativo dejó de tener la consabida facultad reglamentaria. No obstante lo que se acaba de sostener, la reglamentación de dichas garantías sólo puede formularla el Congreso de la Unión, como legislatura federal, si el ámbito de incidencia de las mismas está constituido por alguna materia sobre la cual el mencionado Congreso tenga facultad legislativa expresa o implícita. Este criterio se ha sustentado, incluso por la Suprema Corte al aseverar que la facultad de reglamentar las garantías individuales "está subordinada a la naturaleza de la materia sobre la cual versen, según lo previene el artículo 124 de la misma Constitución y, por tanto, la reglamentación de dichas garantías corresponderá al Congreso Federal, cuando se trate de materias que atañen a la jurisdicción federal y a las legislaturas locales en caso contrario"..511 Tratándose del derecho a la información, éste puede ejercerse al través de la prensa, de la cinematografla, de la radio o de la televisión, siendo estas dos, como se sabe, vías generales de comunicación. En lo que atañe a las tres últimas materias. el Congreso de la Unión sí tiene facultades expresas para dictar las leyes que las regulen según lo establecen las fracciones X y XVII del artículo 73 de la Constitución. que disponen: "El Congreso tiene facultad: para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, instituciones de crédito, energfa eléctrica y nuclear. para establecer el Banco de Emisión Unico en los términos del articulo 28 y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123." "El Congreso tiene facultad: Para dictar leyes sobre vías generales de comuniauión y sobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal." Sin embargo, si la información se realiza por medio de la prensa, el mencion a do órgano legislativo carece de competencia para expedir cualquier ley que la regule.
En conclusión, el multicitado Congreso como cuerpo legislativo federal, sólo puede reglamentar el derecho a la infonnación cuando éste se ejercite POT los medios masivos de comunicacion que consistan en la cinematografía, en la radio o en la televisión, por tener facultades expresas para ello, sin que sea competente para expedir ordenamiento alguno que norme los actos informativos al través de la imprenta, cuya
libertad no puede coartarse por ninguna ley según enfáticamente lo ordena el arúculo 7 constitucional al disponer que "Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad puede 511
Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época, Tomo XL, pág. 3327.
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establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, 'lu" no tiene más limües 'lU" el respeto a la vida prioada, a la mo-
ral ya la paz públua.""12
V.
CRITERIO DE lA SUPREMA CORTE SOBRE EL DERECHO A lA INFORMACiÓN
a) Antecedentes, Por escrito de veintiséis de enero de 1983 solicitamos del Secretario de Hacienda y Crédito Público, con apoyo en los artículos 8 y 6, in fine, de la Constitución, que nos proporcionara diversos datos concernientes a la deuda pública externa de México. Dicho ocurso persiguió la primordial finalidad de preparar, en el terreno estrictamente jurídico, la coyuntura para que la Justicia Federal, en su oportunidad, demarcase la índole misma del llamado "derecho a la información", pues al través de su ejercicio formulamos la mencionada petición a dicho Secretario de Estado, a sabiendas de que no se iba a obsequiar, ya que su objetivo específico era un tanto quimérico, Era, pues, fatal, que la información que solicitamos no se nos suministrara, y así, dicho alto funcionario, por oficio de 12 de agosto de 1983, la negó. Esta negativa fue la ocasión para que, en el juicio de amparo que contra ella promovimos, se planteara ante la jurisdicción federal la tan debatida cuestión sobre el derecho a la información. Del citado proceso de garantías conoció en primera instancia el Juez Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, habiéndonos negado el amparo por sentencia de 28 de septiembre del mismo año; y por escrito de siete de noviembre siguiente interpusimos el recurso de revisión procedente, del que conoció en segundo grado la Sala Administrativa de la Suprema CorteJ,I' 1', Este alto tribunal, mediante fallo dictado el quince de abril de 1985, confirmó la sentencia impugnada y, por tanto, reiteró la negativa del amparo.sub) Consideraciones de la sentencia de la Corle. La Sala Administrativa de este alto tribunal estimó que los agravios en revisión expresados "care512 Cfr. Capítulo sexto, 111, letra "C" de esta obra. Los diputados del Partido Acción Nacional, a propósito del Derecho a la Información, presentan una iniciativa de "Ley hckral M Comunicación Social" como reglamentaria de los artículos 8 y 7 constitucionales, ante la Cámara de Diputados. Su texto se publicó en el diario "Excélsior" con fecha primero de octubre de 1998. 512 !lis Con motivo de este importante caso publicamos un opúsculo a fines del año de 1983 intitulado "La Deuda Pública Externa. el Derecho a la InfOTmLJCÜ:rn y la Suprema Corte", en el que se contiene la transcripción de las diversas actuaciones habidas en el expresado juicio de amparo que se registró en primera instancia bajo el número 390/83 en el Juzgado Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, correspondiéndole al toca de revisión el número 10556/83.
512c
Los
ministros de dicha Sala que votaron la correspondiente ejecutoria fueron: Atanasia
GanuÍkz Martínez, Carlos tÚl Río Rodrfgtu~ ManlUl Gutihnz de Velasco y Carlos tU Silva y Nava.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
cen de eficacia jurídica para revocar la resolución combatida", afirmando que conforme al articulo 27 de la Ley General de Deuda Pública'" d la Secretaría de Hacienda jurídicamente tiene la obligación de "a) Dar a conocer o divulgar entre la colectividad los datos de la deuda pública; b) Hacerlo ajustándose a etapas temporales que guarden períodicidad; y e) Consignar los datos que sean relevantes para su mejor entendimiento", Los argumentos que se esgrimen en dicho fallo, para delimitar el derecho a la información expresan: "Lo antes precisado evidencia que, al negarse a acceder a la petición del quejoso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no está dejando de cumplir con la disposición legal citada, pues el medio idóneo para dar a conocer los datos de la deuda pública no es proporcionar la información a un particular; además, si el precepto establece que esa publicidad deberá guardar cierto orden en el tiempo, es claro que de proporcionar los datos al peticionario se rompería esa obligación, pues se estaría sujetando a la voluntad del quejoso y no a la
de la ley. "Los argumentos antes apuntados llevan a concluir que de la obligación
consignada en el segundo párrafo del articulo 27 de la Ley General de Deuda Pública, no deriva una facultad que otorgue a un particular el derecho a ser informado como lo solicita el quejoso ni ello implica que se le excluya de la colectividad mexicana. "En estas condiciones no se ha violado, en la especie, el derecho de petición consignado en el artículo octavo constitucional, pues a la solicitud elevada recayó un acuerdo escrito de la autoridad a la que se dirigió la petición y se dio a conocer al quejoso." Tampoco se ha violado en perjuicio del quejoso el derecho de infonnación consignado en el artículo sexto constitucional, en atención a las siguientes consideraciones. La adición al artículo sexto constitucional en el sentido de que el derecho a la información será garantizado por el Estado, se produjo con motivo de una iniciativa presidencial de cinco de octubre de mil novecientos setenta y siete de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, además del sexto, en sus artículos 41, 51, 52, 53, 54, 55J 60, 61,
65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115. En la propia iniciativa se califica como "el primer paso de la Reforma Política" y comprende cuestiones relativas a partidos políticos, procesos electorales, integración V facultades de las cámaras, etc. En 1" referente al derecho ;1 la información. la iniciativo expresa: "también se hace necesario garantizar en forma equitativa a los partidos políticos nacionales la disposición ele los medios que les permitan difundir con amplitud sus principios) tesis)' programas. así COIllO los análisis " opiniones que formulen respecto de los problemas de 5)2 el Este precepto obliga a la Secretaría de Hacienda a mantener "el registro de las obligaciones financieras constitutivas de la deuda pública que asuman las entidades (del sector público) J en el que anotarán el monto, características y destino de Jos recursos captados en su forma particular y global", así como a "publicar en forma periódica los datos de la deuda pública, consignando todos aquéllos que resulten significativos para su mejor comprensión".
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la sociedad. Para este fin, se estima conveniente establecer como prerrogativa de los partidos políticos, su acceso permanente a la radio y la televisión, sin restringirlo a los periodos electorales. Esta prerrogativa de los partidos tiene el propósito de dar vigencia en forma más efectiva el derecho a la inofnnaci6n, que mediante esta Iniciativa se incorpora al artículo 6<;1, que será básico para el mejoramiento de una conciencia ciudadana y contribuirá a que ésta sea más enterada, vigorosa y analítica, lo cual es esencial para el progreso de nuesIra sociedad. Siendo los partidos políticos entidades fundamentales en la acción ideológica y política, el ejercicio de su derecho a difundir sus ideas en los medios de' comunicación social, se traducirá en el mayor respeto al puralismo ideológico y cobrará plenitud la libertad de expresión y su correlativo derecho a la información. Por otra parte. la diversidad de opiniones expresadas de manera regular por los partidos políticos. en medios tan importantes como son la radio y la televisión. sumadas u las de otras fuentes generadoras de información, contribuirán a que ésta sea más objetiva y a que la opinión pública, al contar ron una mayor variedad de criterios y puntos ele vista, esté mejor integrada". "El dictamen de las Comisiones Unidas de Estudios Legislativos y Primera de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados expresa, en lo conducente: 'La iniciativa presidencial propone la modificación del artículo 69 constitucional.' Este precepto dice: 'la manifestación de las ideas na será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público'. A este texto, la iniciativa agrega: ' ... el derecho a la informaci6n será garantizado por el Estado'. La historia de nuestro Derecho Constitucional ofrece catorce antecedentes, desde el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, hasta el Mensaje y Proyecto de Constitución de Don Venustiano Carranza. De su estudio es válido concluir que siempre fue propósito de los legisladores mexicanos, preservar como libertad política la libre manifestación de las ideas desde el punto de vista de quien las emite; sin considerar el derecho de quien las recibe para no ser víctima de lo que actualmente conocemos por 'manipulación informativa'. Que así haya sido, es perfectamente explicable, porque la inofnnación propiamente dicha, producto de la sociedad moderna, ha venido a convertirse en factor de primera importancia en la modelación de la opinión pública. Si no se disfruta de un grado aceptable de cultura general a la vez que de educación política, y de posibilidad de consulta y comprobación en las fuentes emisoras, la información cae en el ámbito de la deformación. Como las condiciones apuntadas están muy lejos de pertenecer al común, surge la necesidad de instituir el derecho a la informaci6n como una garantía social. Lo escueto de la expresión: ' .. ,el derecho a la información será garantizado por el Estado', puede originar la crítica de que no se precisa lo que debe entenderse por derecho a la información', ni a quien corresponde su titularidad, ni los medios legales que hará valer el Estado para hacerlo respetar. No debe olvidarse sin embargo, que la característica esencial de la Constitución debe ser su máxima brevedad posible; y que, en rigor jurídico, sólo le corresponde el enunciado y principios de las normas imperativas cuyas formas de operatividad serán objeto y materia de la ley reglamentaria respectiva. De donde las Comisiones dictaminadoras concluyen que es oportuna y pertinente la adición al artículo 61) que propone en su iniciativa el depositario del Poder Ejecutivo." "Tanto de la iniciativa como del dictamen aludidos se desprende lo siguiente:
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"a) Que el derecho a la información es una garantía social, correlativa a la libertad. de expresión, que se instituyó con motivo de la llamada 'Reforma Política', y que consiste en que el Estado permita el que, a través de los diverSOS medios de comunicación, .se ... manifieste de manera regular la diversidad.
de opiniones de los partidos pollticos. "b ) Que la definición precisa del derecho a la información queda a la legislación secundaria; y "e) Que no se pretendió establecer una garantía individual consistente en que cualquier gobernado, en el momento en que lo estime oportuno, solicite
y obtenga de órganos del Estado determinada información. "Esto no quiere decir que las autoridades se eximan de su obligación constitucional y legal de informar en la forma y términos en que la Constitución
y la ley lo establezcan, pero tampoco supone que los gobernados tengan un derecho frente al Estado para obtener información en los casos y a través de sistemas no previstos en las normas relativas. "En efecto, como se ha señalado, el derecho a la información no crea en
favor del quejoso la facultad de elegir arbitrariamente la vía mediante la cual pide conocer ciertos datos de la actividad realizada por las autoridades, sino
que esa facultad debe adoptar el medio que al respecto se señale legalmente, y, además, como se ha precisado, no es a través de un particular que la Secre-
taria de Hacienda y Crédito Público debe cumplir con el referido segundo párrafo del artículo 27 de la Ley General de la Deuda Pública." c) Comentarios al criterio de la Suprema Corte. En el juicio de amparo ya citado, y con ocasión de los datos que pedirnos al Secretario de Hacienda sobre la deuda pública externa de México, planteamos, como ya dijimos, una de las cuestiones más controvertidas en los últimos años como es la que atañe al direcho a la iniormacién previsto en el artículo 6 constitucional. Este planteamiento se traduce en las siguientes interrogaciones: ¿Todo gobernado tiene efectivamente, en la realidad, ese dercho subjtivo público? ¿Los 6rganos del Estado tienen a SU cMgo la obligaci6n correlaiiua de informar al peticionario de in[ormad6n? ¿Qué alcance tienen ese derecho y esa obligecián? ¿Garan/iza el Estado el multicitado derecho o permite que sus autoridades nieguen la información que lbs particulares les pidan con apoyo en el invocado precepto de la Constituci6n? ¿Tiene la Nocián y todos y cada un!' de ols mexicanos que la componemos el derecho de conocer, como deudores, las empréstitos que en nombre de México se hayan celebrado y sus primordiales modalidades? ¿Si el pueblo y nosotros los gobernados en particular no tenemos ese derecho, qué objeto tiene su consagracián constitucional? El análisis del criterio de la Suprema Corte que se sustenta en la ejecutoria cuya parte conducente transcribimos, lleva a las siguientes conclusiones: a) el citado derecho es una garantía social correlativa a la libertad de expresión, para que los partidos políticos manifiesten sus opiniones a través de los medios de comunicación; b) la legislación secundaria debe definir tal derecho; c) el mencionado derecho a la información no es una garantía
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individual en cuanto que cualquier gobernado, cuando lo estime oportuno, pueda solicitar y obtener de los órganos del Estado determinada información; d) los gobernados no tienen ningún derecho frente al Estado para obtener información a través de sistemas no previstos en las normas relativas. Las mencionadas conclusiones eliminan el derecho a la informaci6n como garantía de todo gobernado en lo particular, pues a éste no lo reputan titular del mismo, ya que su definición y ejercicio lo condicionan a la legislación ordinaria, cuya ausencia lo hace totalmente nugatorio. Por consiguiente, la declaración implicada en el invocado precepto constitucional, en el sentido de que el Estado garantizará ~ tal derecho, es francamente utópica o ilusoria, pues ningún órgano estatal está obligado a informar nada a ningún particular según la opinión de la Sala Administrativa de la Suprema Corte. Por otra parte, el derecho que tienen los partidos políticos para usar permanentemente los medios de comunicación' social y que se prevé en el artículo 41, párrafo cuarto, de la Constitución, no entraña absolutamente ningún derecho a que tales partidos sean informados por cualquier autoridad del Estado sobre las cuestiones que a éstas les pueden plantear, sino que esencialmente importa la libertad de expresi6n que jurídicamente pueden desempeñar al traoés de dichos medios comunicativos. En otras palabras, los partidos políticos están autorizados constitucionalmente para informar, pero no para recibir información, en cuya obtención estriba el tan decantado derecho instituido en el articulo 6, in fine, de la Ley Suprema. Tampoco puede sostenerse uálidmnente que el derecho a la informaci6n sea una verdadera garantla social, pues ésta implica una relación vinculatoria entre dos o más sujetos que genera obligaciones y derechos correlativos, como sucede en materia obrero-patronal, No puede hablarse de garantía social que no obliga a nadie, o sea, a ningún ente individual, colectivo o público. Si el derecho a la información tuviese ese carácter, cualquier agrupación social sería titular del derecho a ser informada por el Estado acerca de cualquier cuestión, tema, tópico o problema que a sus órganos les pueda plantear, posibilidad que no existe. Podría pensarse que el pueblo o la nación mismos tuviesen tal 'derecho, 10 que evidentemente no ocurre. No es óbice a esta conclusión la circunstancia de que el Ejecutivo Federal esté obligado constitucional y legalmente a rendir cuentas sobre su actuación económica al Congreso de la Unión o a la Cámara de Diputados, ya que dicha obligación emana de la misma Ley Fundamental y no del derecho a la información que pudieren ejercer entidades distintas de tales órganos legislativos y mucho menos individuos particulares. En la ejecutoria que comentamos se asevera que la "definición precisa del derecho a la información" debe quedar sujeta a la legislación secundaria. Sin dicha definición, agregamos, tal derecho no es sino una decla-
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U\S GARANTfAs INOMOUALES
rtUilm carente de juridicidad, aunque se la haya reputado como complemento de la libertad de expresión que proclama el arúculo 6 constitucional. Esta apreciación se funda en que este precepto no obliga a nadie a informar. Por otro lado, como ya aseveramos con antelación, reglamentar el consabido derecho entraña muchos riesgos y dificultades que en páginas anteriores hemos expuesto. VI. CONCLUSIONFS
Las consideraciones que en los parágrafos precedentes hemos formulado conllevan a las conclusiones siguientes: a) El derecho a la información aparenta ostentar un aspecto complementario del derecho público subjetivo que tiene como contenido la libertad de expresión del pensamiento por medios escritos, orales o por cualquier otro signo de exteriorización de las ideas. b) La información debe ser veraz, implicando este deber una obligación moral y de sentido de responsabilidad para los órganos informativos, sin que en ninguna ley secundaria se deban establecer criterios apriorísticos de veracidad por el riesgo que representarían en cuanto que coartarían la libertad de manifestación de las ideas. e) Los medios de comunicación masiva como la radio, el cine y la televisión deben estar subordinados al interés social, teniendo el Congreso de la Unión facultades expresas para reglamentar su manejo y proyección en la legislación secundaria correspondiente. d) Dicho congreso carece de facultades constitucionales para reglamentar la libertad de imprenta, como medio escrito de comunicación masiva. e) Con fundamento en el articulo 7 constitucional, las autoridades del Estado pueden aplicar, en cada caso concreto, las limitaciones que para la mencionada libertad establece el invocado precepto, sin necesidad de que se expida ninguna ley reglamentaria. j) Según el criterio de la Suprema Corte, el derecho a la información no es una garanúa individual sino social, requiriendo su "precisa definición" su normación por la legislación secundaria. g) Como se advierte de la t;jecutoria en que tal criterio se contiene, el "derecho a la información", sin su normación legal ordinaria, no es sino una mera declaración utópica que solamente envuelve un simple propósito irrealizable. VII. OBSERVACIÓN FINAL Sobre el derecho a la información existen una vasta literatura y varios criterios judiciales. Su estudio exhaustivo excederla el contenido de la presente obra. Por ello, recomendamos ampliamente el libro de Miguel Carbonell que contiene dicho estudio.>l2.
512 e Los Dn-echos Fundammtale.s en Mhcieo. Págs. 591 a 621.
CAPÍTULO NOVENO
LAS GARANTíAS SOCIALES Sumario: l.-Introducción histórica. I1.-Concepto y naturaleza de la garantía social: a) sujetos; b) objeto; e) principios constitucionales de las garantías sociales; d) situación y función del Estado en relación con las garantías sociales. IH.-Las garantías sociales y las garantías individuales no se oponen ni son incompatibles. IV.-Breve referencia a las garantías sociales en materia agraria. V.-La garantía social y los interesas sociales.
1. l ntroduceión histórica. Como consecuencia del jus-naturalismo quc proclama la consubstancialidad dc los derechos del hombre con su propia personalidad y, por ende, su carácter supra-estatal, surgió a raíz de la Revolución francesa y como derivación directa de la Declaración de 1789, el indio oidualismo, el cual constituyó el fin del Estado y de sus instituciones jurídicas. En consecuencia, el individuo y sus derechos erao el primordial, si no el único, objeto de tutela de la organiiación estatal, postulado que acogió plenamente el Constituyente mexicano de 1857 y que plasmó en el articulo primero de la Ley Fundamental de ese año. Como consecuencia de la postura individualista quc normaba las relaciones entre gobernantes y gobernados, imperó coetáneamente a ella el liberalismo, que implicaba una completa abstención por parte del Estado en las relaciones sociales. Sólo tenían injerencia en éstas las autoridades estatales, cuando el libre jucgo de los derechos de cada gobernado originaba conflictos entre los individuos. En conclusión, el individualismo prohibió toda idea de asociacionismo, de coalición de gobernados para defender sus intereses mutuos, pues se decla que entre el Estado como suprema persona moral política y el individuo, no debía haber entidades intermedias que no tuvieran como finalidad la protección de los intereses particulares. Fue por eso por lo que Chapelier en Francia, mediante la ley que lleva su nombre, prohibió la formación de asociaciones profesionales, pues estimaba que la existencia y el funcionamiento de éstas implicaba una seria oposición a la libertad de trabajo. Por su parte, el liberalismo absoluto vedó al Estado toda injerencia en las relaciones sociales que no tuviera como fin resolver los conflictos que se suscitasen entre los gobernados con motivo del libre ejercicio de SU actividad.
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Tanto el liberalismo como el individualismo tenían su soporte en el concepto de igualdad legal. Todo hombre es igual a todos a los ojos de la ley, decían los revolucionarios franceses. Consiguientemente, ningún Estado podía quebrantar esa igualdad legal favoreciendo a unos o a' otros. Sin embargo, este "igualitarismo legal" correspondía realmente a una verdadera desigualdad social, puesto que olvidaba las diferentes situaciones materiales en que dos individuos pudieren encontrarse. La abstención por parte del Estado en el sentido de no intervenir en las relaciones sociales, con las salvedades indicadas, trajo tremendas consecuencias para las clases desposeídas, lo que se palpaba principalmente en las relaciones obrero-patronales. Inmediatamente después de la Revolución francesa se crea en Francia una reglamentación para el trabajo, pero no autónoma ni independiente de los demás cuerpos de leyes que existian, sino diseminada en la Ley Chapelier, en el Código Penal y en el CiviL No obstante que por un edicto de Turgot se prohibieron las corporaciones, éstas siguieron viviendo hasta el año de 1791, en que, en virtud de un decreto, quedaron totalmente abolidas, llegándose hasta evitar para el futuro su reaparición. Sin embargo, se permitieron las agrupaciones o corporaciones de indole mutualista, despojándolas de todo carácter de monopolio del trabajo que era el que tenían dichos organismos en la Edad Media. Chapelier, por su parte, no estuvo de acuerdo en que siguieran funcionando dichas agrupaciones con carácter mutualista, suprimiéndolas mediante la ley que llevó su nombre por haber sido él su autor. Es importante subrayar esta disposición, porque fue la que en 1857 impidió que en México se creara una legislación del. trabajo, como consecuencia de la adopci6n de las ideas que privaban en Francia en el sentido de establecer la libertad de trabajo por convenir a los ciudadanos y para cuya implantaci6n y desenvolvimiento en la realidad, las asociaciones profesionales constituían un gran obstáculo. Más tarde, en Alemania surgió lo que se llama intervencionismo de Estado, ideado por Bismarck en beneficio de los productores, revelado o traducido en la regulaci6n de la producci6n o elaboración industriales. El segundo aspecto de esa injerencia estatal en la vida económica de Alemania fue, el que se refirió al establecimiento de una reglamentación de las relaciones entre los empresarios y los trabajadores. Esta tendencia evidentemente contrastaba con las ideas liberales que imperaban en Francia a la sazón, consignadas en la Ley Chapelier, pues mientras que el intervencionismo de Estado trataba que éste tuviera una injerencia en la producción regulándola, el liberalismo sostenía que debía dejarse a los productores y a todo individuo en general en libertad absoluta. Sin embargo, las ideas liberales confundian los dos aspectos del intervencionismo de Estado, considerando a ambos como obstáculo a la libertad de trabajo, por lo que durante el predominio de ellas no se pensó siquiera en establecer una legislación que normara las relaciones obrero-patronales. Es evi-
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dente que de tal confusión surgía un error, al pretender las teorías liberales que, mediante la injerencia del Estado en cualquier aspecto de la actividad individual, se menoscabaría enormemente el postulado de la libertad del hombre, pues el hecho de que el gobierno interviniera como regulador de las relaciones entre empresarios y trabajadores, en nada podría significar una violación a dicha libertad. Estas ideas trajeron como consecuencia, pues, una completa falta de protección y abandono de los trabajadores, quienes, bajo un régimen de libertad aparente, se veían en la mayoría de las veces a merced del patrón. En una confusión y error análogos incurrió Vallarta en el Constituyente de 57 al sostener que un plausible intervencionismo de Estado en la actividad de los particulares significaría un ataque a las libertades individuales, propugnando que el remedio de los males de que adolecía la clase trabajadora fuera precisamente una completa abstención de parte del Estado en tener o tomar injerencia en la vida privada. Hemos dicho anteriormente que las condiciones en que se encontraban los trabajadores en la época en que predominaban las teorías liberales en Francia, se revelaban en tres ordenamientos legales, uno de los cuales era el Código Penal Francés. En efecto, este ordenamiento prevenía una severa sanción a los individuos que se constituían en asociación profesional; condenaba acremente las huelgas y los paros Y todo aquel acto que significara un ataque a la libertad de trabajo, tipos de delitos que pasaron a nuestro Código Penal de 1871 bajo el rubro de "ataques a las garantias individuales". Así, pues, tanto la Ley Chapelier corno. el Código Penal Francés, hicieron imposible todo intento de asociación de trabajadores. Triunfó, pues, a raíz de la Revolución francesa, el individualismo, y como consecuencia de este acontecimiento, los trabajadores se vieron aislados frente al poderío económico del patrón, que los obligaba a prestar sus servicios mediante una retribución ínfima; las relaciones de obrero a empresario estaban reguladas por un contrato individual de trabajo formado sobre la base de una libre contratación. Este principio de la libertad en la confección de los contratos individuales de trabajo encontró su cristalización en el Código Civil Francés, inspirado en ideas fuertemente individualistas. No obstante que el postulado de la libertad de las partes para la celebración de todo acto jurídico constituyó la base de dicha legislación, se fue violando paulatinamente dicho principio en beneficio no del trabajador, como hubiera sido lo equitativo y justo, sino en provecho del empresario. En el Código Civil la prestación de un trabajo se consideraba como un arrendamiento bajo la idea romana. Este arrendamiento presentaba tres formas en que se podía celebrar el contrato de trabajo: arrendamiento de servicios (trabajo de domésticos y obreros libres), el contrato de transporte y el contrato de empresa, que era el antiguo contrato de obras del Derecho
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Romano. Para celebrar cualquiera de estos tres contratos regía la voluntad de las partes, basada en una supuesta igualdad entre ellas. Era, pues, la intención de los contratantes lo que determinaba las condiciones y cláusulas del contrato. Respecto de los riesgos, la parte que debía responder de ellos era distinta según se tratase de un contrato de arrendamiento de servicios o de uno de empresa. Así, en el contrato de arrendamiento de trabajo, los riesgos corrian a cargo del empresario, y en el de empresa, a cargo del trabajador. Sin embargo, no obstante que en el Código Francés existían estas tres especies de contrato de trabajo, no había en dicha legislación un criterio firme que estableciera las distinciones y características de ellas, sino que, para determinar a qué categoría pertenecia un determinado contrato, se atendía exclusivamente a la voluntad e intención de los contratantes. La reglamentación francesa no se preocupó por las tres cuestiones básicas del contrato de trabajo, a saber: el salario, la jornada de trabajo y la duración del mismo. No se establecia un tipo de salario fijo que el patrón estuviera obligado a dar al trabajador, sino que aquél era estipulado por el libre acuerdo de las dos partes. En caso de que el sueldo fuera exiguo y desproporcionado a la calidad y rudeza del trabajo, el obrero sólo podía ejercitar la acción de rescisión del contrato, quedando, por consiguiente, excluida toda posibilidad de elevación del mismo o de una compensación correspondiente. Lo mismo sucedía respecto de la jornada de trabajo y la duración de éste; el trabajador sólo podía pedir la rescisión del contrato cuando la jornada de trabajo fuera muy larga o la duración muy prolongada. Por otra parte, el contrato de trabajo no se redactaba nunca por escrito, ni el patrón recibía comprobantes de lo que había entregado al trabajador por concepto de salario. No existiendo, pues, un elemento que viniera a puntualizar las condiciones en que cada una de las partes estaba. colocada respecto del contrato de trabajo, se suscitaron muchas dificultades y conflictos entre obreros y patrones, iniciándose de tal suerte infinidad de procesos, en los que la iniquidad y la injusticia para el trabajador eran palpables.. En efecto, según el articulo 1,781 del Código Civil Francés, el simple dicho del patrón era estimado con un valor probatorio pleno respecto de los salarios, de su pago, etc. El principio jurídico según el cual el que afirma está obligado a probar, era completamente desconocido por la legislación civil en materia de trabajo. Este precepto no pasó por fortuna a nuestro derecho, por lo que nuestro sistema jurídico permaneció más fiel a los postulados de libertad e igualdad., que son los que caracterizan al individualismo nacido de la Revolución francesa. No fue sino hasta el año de 1865 cuando se suprimió en Francia este artículo, insólito en una legislación de tipo liberal. Respecto del problema de la duración del trabajo, la legislación frsancesa dispuso que no debía ser muy prolongada, consignando al efecto dos formas según las cuales se podía celebrar el contrato: por tiempo indefinido y por término forzoso. Si un patrón despedía a un trabajador, sin que hubiera ferie-
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cido el término del contrato, en el caso de que éste se hubiera convenido fijo, sólo estaba obligado a pagar al obrero el salario correspondiente el tiempo que necesitaba para. encontrar nueva ocupación. Respecto de la materia procesal, no había una justicia que se ímpartiera exprofesamente para los conflictos nacidos de la relación de trabajo, pues aquélla era la civil, con sus consiguientes desventajas para el trabajador, es decir, la lentitud del procedimiento, lo costoso de los gastos de la causa, etc. Las consecuencias que se derivan de todo lo que hemos expuesto se pueden resumir así: los principios del régimen individualista que imperó en Francia en el siglo pasado fueron los de libertad e igualdad para todos. La relación de trabajo durante este régimen resultaba de un libre acuerdo entre las partes interesadas. La economía liberal, en consecuencia, impidió toda injerencia del Estado en la vida de los particulares. El contrato de trabajo fue la expresión de la intención y voluntad exteriorizada de las partes. Ahora bien, las garantías sociales en materia de trabajo surgen en virtud de dos circunstancias, que son: la profunda división que mediaba entre las dos clases sociales, patrones y obreros, y la deplorable situación en que éstos se encontraban frente a la burguesía. En Inglaterra, las diversas doctrinas económicas, como el mercantilismo, la fisiocracia y el liberalismo, rompieron con el antiguo sistema de las corporaciones. Efectivamente, el mercantilismo, caracterizado por una tendencia a acumular la mayor cantidad de oro y plata posíble y aumentar la producción con el objeto de que la exportación fuese mayor que la importación, encuentra que la productividad del Estado, para lograr dichos objetivos, debía romper los estrechos moldes de la economía cerrada de las corporaciones. Por su parte, la fisiocracia, partidaria de las leyes económicas naturales a consecuencia de la primacía que otorgaba a la tierra como elemento de producción, pugnaba por una libertad absoluta de trabajo, pretendiendo la desaparición de las corporaciones que coartaban dicha libertad. Por último, la economía liberal, como su denominación lo indica, tuvo como afán hacer ímperar el postulado de la libertad absoluta del hombre en su actividad económica, excluyendo, por ende, todo intervencionismo del Estado. Años después de la ímplantación del individualismo como régimen económico y juridico, los politicos franceses se dieron cuenta de que los postulados inmaculados de libertad e igualdad resultaban en la realidad puras paradojas, pues la sociedad presentaba una desigualdad cada vez más marcada entre sus diversos componentes. Rousseau llegaba a la conclusión de que dicha desigualdad social provenía precisamente de la propiedad privada, y como consecuencia de esta idea, pugnaba por el establecimiento de una organización nueva. Sin embargo, la Convención desestimó estas ideas de Rousseau, creyendo que con el simple hecho de implantar los principios de igualdad y de libertad se lograría una sociedad justa y equitativa. Por otra parte, ya
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sabemos que las principales teorias que sirvieron de pauta a los revolucionarios franceses no sólo no se realizaron, sino que, por el contrario, originaron una enorme desigualdad entre las distintas clases sociales. En un régimen de liberalismo, pues, el único libre es el patrón, quien dispone de todos los medios y de todo el poderío que le confiere su privilegiada situación económica para no verse coaccionado por aquellas necesidades que coartan la libertad del obrero. Es falso, pues, que el contrato de trabajo, tal como lo había concebido el liberalismo, sea un producto de la libre contratación entre el empresario y el trabajador, pues en realidad esa libertad sólo se encuentra del lado de una de las partes, como ya se dijo. Por lo demás, no existía seguridad ni garantía alguna para el trabajador, pues el empresario podía despedir en todo momento al obrero, si se trataba de un contrato de trabajo por tiempo indefinido. Es verdad que los principales tribunales establecieron que ese despido fuese anunciado con ocho días de anticipación, pero esta limitación a favor del trabajador podía fácilmente excluirse o eliminarse con una simple cláusula contractual. Así, pues, los obreros estaban expuestos a toda clase de arbitrariedades por parte del empresario y colocados en una situación de desigualdad, condiciones todas que engendraban una verdadera división social. Este estado de desigualdad en que se encontraba el trabajador en el régimen liberal se va acentuando cuando la fábrica, la industria en grande, absorbe a la pequeña, que paulatinamente va desapareciendo. Los potentados industriales adquieren poderío merced a su riqueza; el obrero, en cambio, se vuelve más miserable y pobre. Entre empresarios y obreros no existía más relación que la de trabajo, a diferencia de lo que acontecía en las corporaciones de la Edad Media, en las que había una especie de comunidad de vida entre el maestro y el compañero. Por otra parte, los salarios eran exiguos; la jornada de trabajo larga para mujeres y niños, quienes vendían más barata su energia de trabajo que los hombres. En atención a esta circunstancia, los empresarios se dan cuenta que les es más costeable contratar mujeres y niños, empezándolos a colocar en las fábricas con el consiguiente desplazamiento de los hombres. 'Éstos, a su vez merced a la competencia que realizan las mujeres y 10s niños, se ven obligados a reducir el monto de sus salarios, La precaria situación de la clase trabajadora en Francia y en Inglaterra fue la causa de varias revoluciones, como la de 1848, las cuales culminaron con la creación de normas protectoras para los trabajadores frente al capital y que no nos incumbe tratar por pertenecer su estudio a la historia del Derecho del Trabajo. Dichas normas tutelares se establecieron por Bismarck en Alemania como una concesión graciosa del Estado a favor de la clase trabajadora, siendo en dicho país donde claramente se vislumbró el régiroen de intervencionismo de Estado, que parece ser tiene su fundamento en la
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doctrina de Hegel.F" Por último, fue en Alemania la Constitución de Weimar de 1919 la que definitivamente consagró normas de protección para la e1ase obrera o garantías sociales. No obstante que en sus lineamientos generales la situación jurídica del trabajador en M éxico era semejante a la que éste guardaba en Francia, en nuestro país no se prohibió la asociaci6n profesional. El Código Penal establecia que era un delito realizar motines con el objeto de elevar los salarios, disposición de la que se aprovechó el general Díaz para aplacar y aun deshacer las huelgas que se declararon bajo su gobierno, como sucedi6, por otra parte, con la que hicieron estaliar los trabajadores de los establecimientos fabriles militares del gobierno en la época de Carranza y que motiv6 la creaci6n de una de las fracciones del artículo 123 de la Constitución vigente, que ved6 a dichos obreros el derecho de huelga. La legislaci6n mexicana fue más liberal que la francesa. En ésta, se consideró al contrato de trabajo como un arrendamiento de servicios; y todavía en la época actual los civilistas como Planiol, Manresa, etc., sostienen esta concepción. EJ Código Mexicano estableció que el contrato de trabajo no era un contrato de arrendamiento, el cual sólo se refiere a las cosas que son susceptibles de apropiación. Por esta consideración, la legislación civil mexicana excluy6 al contrato de trabajo de todo arrendamiento, estimando que, siendo solamente las cosas que son susceptibles de apropiación objeto de un contrato de arrendamiento, el trabajo del hombre no puede constituir ese objeto, ya que no tiene esa posibilidad. El contrato de trabajo, dccía el código, no es meramente patrimonial, sino que establece relaciones personales entre patrón y trabajador de respeto y sumisión. En el Derecho Mexicano, mayores semejanzas ofrece el contrato de trabajo con el de mandato, junto al cual se le pudo colocar y al que se le pudieron aplicar las disposiciones de este último. El Código Civil de 70 colocó a trabajador y patr6n en la misma situación de igualdad, a diferencia de la legislaci6n francesa, que establecía una serie de prerrogativas y privilegios en favor de los empresarios. En nuestra legislaci6n civil, pues, encontramos las doctrinas del liberalismo e individualismo aplicadas con más exactitud. No obstante que tanto el trabajador como el patr6n se encontraban en condiciones de igualdad ante la ley, no por eUo se mejoró la situación del obrero, quien se hallaba a merced del empresario. La justicia civil se cerraba a los trabajadores, pues la necesidad de la intervención del abogado y lo costoso del pleito, hacían casi imposible que el trabajador obtuviera lo que reclamaba en contra del patrón. 170 En efecto, Hegel consideraba al Estado como Ia situación suprema de! hombre y de la familia. La sociedad, decía, está integrada por tres grupos: la clase desposeída o trabajadora, la clase capitalista o burguesa, y el gobierno, que debía ser el regulador de las relaciones entre Jos dos grupos anteriores. Blsmarck, inspirado en Ias tesis hegelianas, estimó que el gobierno debía tener injerencia en las actividades privadas. regulando las relaciones entre trabajadores y empresarios.
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Poco se hizo después de 1870 en favor del obrero. El Código Civil de B4 reprodujo los mismos principios legales que la legislaci6n anterior. No hubo sino dos intentos, uno en 1904- y otro en 1906 para introducir modificaciones en dicha legislaci6n por lo que respecta a riesgos profesionales, cuya teoría en Francia se basaba en un concepto de estrecha culpa. En este país, en 1899, se habia dictado una ley sobre riesgos que, adoptada por diversos paises, se estableci6 en el Estado de México por Vicente Villada, y que hizo responsable al patr6n por.los accidentes de trabajo, estipulando, sin embargo, una indemnizaci6n muy reducida. Establecía, además, una prevenci6n a favor del trabajador, en el sentido de que los accidentes ocurridos a aquél en el desempeño de su trabajo, se entendían imputables al patr6n en tanto que no se comprobara lo contrario. Después de la ley de ViJlada, Bernardo Reyes expidi6 la ley sobre accidentes de trabajo en el Estado de Nuevo León, Fue, puede decirse, la ley más completa y perfecta del mundo, habiendo sido adoptada por casi todos los Estados de la República, habiendo estado vigente hasta 1931, fecha en que fue derogada por la Ley Federal del Trabajo. La ley de Bernardo Reyes se inspir6 en la legislaci6n francesa y la aventaja en algunos puntos. Estableci6 dicha ley la diferencia entre accidentes y enfermedades de trabajo, diciendo que los primeros son violentos, súbitos, de realizaci6n momentánea; en cambio, las segundas son permanentes, requieren un lapso más o menos prolongado para su gestaci6n y desarrollo. En atenci6n a estas diferencias que la ley de Reyes estableci6 entre enfermedades y accidentes de trabajo, sus disposiciones se concretaron a los accidentes y se aplicaban sólo al trabajo industrial. Fuera de estos dos intentos, o sea, la ley Villada y la de Bernardo Reyes, nada se hace durante el régimen porfirista. Las normas del Derecho Civil se mantienen aplicables al trabajo. En la época de Madero, se observ6 el intento de dictar una ley del trabajo, sin lograrlo. En octubre de 1913, Agustin. Millán lanza un decreto estableciendo el descanso dominical, siendo ésta la primera medida que adopta la Revoluci6n Constituciona1ista. Cándido Aguilar promulga la primera ley del trabajo en el año 1914, estableciéndose en ella la jornada máxima de diez horas y salario mínimo de un peso. Se dicta también una disposici6n en la misma ley por virtud de la cual se declaraban extinguidas todas las deudas que tuvieran los trabajadores con los patrones, habiendo sido los campesinos los que salieron más beneficiados con ello. Contiene, además, la Ley de Cándido Aguilar un capitulo sobre previsión social, en el que se obliga a los patrones a indemnizar a sus obreros por los accidentes de trabajo. El trabajador tenia derecho a reclamar la totalidad de su salario durante toda la vida. Se oblig6 a los empresarios a sostener escuelas en beneficio de los trabajadores. La justicia obrera se separó de la civil, conociendo de las demandas de los trabajadores contra sus pa-
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trones las juntas de administración civil, como se llamaban los tribunales encargados de administrarles justicia. La Ley de Cándido Aguilar estuvo en vigor hasta 1917. En 1915 Millán reconoce la asociación profesional, reconocimiento que se debió a la presión ejercida por los trabajadores de Veracruz, en donde ya se habían fundado los sindicatos gremiales, siendo dicha entidad el primer Estado en donde comenzaron a realizarse prácticamente las conquistas obreras, que posteriormente tuvieron eco en Yucatán, en donde se establece el derecho más completo sobre el trabajo, anterior a la Constitución de 1917. Junto a estos distintos cuerpos dc leyes, existió un proyecto del licenciado Zubarán y Capmany, quc es una reforma a la legislación civil y consta de siete secciones fundamentales: disposiciones generales y relaciones principales entre obreros y patrones, la jornada de trabajo, el salario mínimo, obligaciones de los trabajadores, trabajo de las mujeres y menores de edad. Se sostenía en el proyecto que si bien el Derecho Internacional no permitía que se empleara a los menores de edad en algunos trabajos, en México dicho empleo era menos perjudicial que dejarlos que se dedicaran a la vagancia. Este proyecto es importante porque es el antecedente del articulo 123 constitucional, que es producto de su autor y del licenciado José Natividad M acias. La legislación del trabajo que va a nacer es una legislación de tipo especial. Sólo existlan dos legislaciones que tenian un carácter autónomo e independiente, a saber, la de Australia y Nueva Zelanda, y que podemos decir tienen un tinte fascista, análogo al que tuvieron en Italia y Alemania. Se pensó que el individualismo era la causa de la división social, de la situación deplorable de los trabajadores. Se hizo necesario crear un nuevo sistema en el cual. se desterrase al individualismo, propugnándose la injerencia del Estado en las relaciones obrero-patronales. Se consideraba en esas legislaciones que la huelga y el paro son perjudiciales para los intereses de la nación, por lo cual se las prohibió. La legislaci6n de Y ucatán se construye sobre la base' de los tribunales de trabajo. Se exigió la aparición de un cuarto poder, el de los tribunales de trabajo, que tuviera características propias y que recibiera la denominación de "Poder Social". Los tribunales de trabajo de Yucatán fueron los antecedentes directos de las Juntas de Conciliación y Arbitraje, integrándose en un principio con representantes de obreros y patrones exelusivamente. El gobierno no ten' a en ellas ninguna representación, pretendiéndose de esta suerte la independencia y autonomía absoluta de los tribunales de trabajo. La Junta Central de Conciliación y Arbitraje era el órgano revisor de las juntas de conciliación. Se integraba con la reunión de los distintos miembros de las Juntas de Conciliación municipales, instalándose en la ciudad de Mérida y teniendo un presidente. La intervención del gobierno sólo se realizaba cuando no había acuerdo entre los miembros de la Junta. Ésta era la creadora de la legislación del trabajo, mediante la concertación de convenios
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industriales, que eran de doble tipo: o bien el convenio industrial podía afectar a una sola empresa, o bien podía extenderse a una región económica determinada, Este segundo aspecto coincide con las sentencias que dictan las Juntas de Conciliación y Arbitraje en un conflicto económico determinado, en cuanto a su naturaleza y efectos. Mediante estos fallos del tribunal arbitral se fue formando en Yucatán la legislación sobre el trabajo. Se pensó que no debía existir una constitución rigida para el trabajo, sino que el derecho industrial se fuera formando paulatinamente, a medida que se fueran solucionando los conflictos obrero-patronales que surgieran. La huelga y el paro quedaron suprimidos de la legislación de Yucatán, siendo, pues, el arbitraje obligatorio el que venía a poner fin a los conflictos. Se pensó que debía existir un minimo de garantías sociales para los trabajadores. Esta idea reapareció en 1915, consignándose más tarde en la Constitución de 1917 al través del artículo 123 y en la Constitución alemana de Weimar. La legislación de Yucatán era en aquel entonces la más perfecta, no en cuanto a su redacción, sino más bien en cuanto al alcance de sus preceptos. Se habla en ella de "salario minimo vital", que es aquel salario suficiente para que el trabajador pueda subvenir a sus necesidades (artículo 85 de la ley). Dicha legislación también contiene reglas sobre accidentes de trabajo, sobre el trabajo de los menores, sobre protección a las mujeres y niños, etc. Se estableció, además, en Yucatán, la sindicalización obligatoria, especialmente para los trabajadores, denominándoseles a esas uniones de obreros "uniones industriales", que posteriormente formaron una central que se llamó la "liga industrial de resistencia". Después de la legislación de Yucatán, tenemos las leyes de Coahuila. En 1916, siendo gobernador Mireies, se dicta una ley que en muchos de sus aspectos sigue las ideas de Bernardo Reyes. Consigna la participación del obrero en las utilidades de la empresa. Con esta legislación del Estado de Coahuila termina la evolución del derecho de trabajo en México, antes de la Constitución de 17. Aunque don Venustiano Carranza tuvo el propósito de que se implantaran garantías sociales en materia de trabajo, el Proyecto de Reformas a la Constitución de 57 que envió al Congreso de Querétaro el 19 de diciembre de 1916 no contenía preceptos que las instituyeran. De su exposición de motivos se advierte la intención del Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, en el sentido de que, facultándose al Legislativo Federal para expedir leyes sobre trabajo, éste consagraria enIa normación juridica secundaria las mencionadas garantías, y en la que "se implantarán todas las instituciones del progreso social en favor de la clase obrera y de todos Jos trabajadores; con la limitación del número de horas de trabajo, de manera que el operario no agote sus energías y tenga tiempo para el descanso y el solaz, y para atender el cultivo de su espíritu, para que pueda frecuentar el trato de sus vecinos, el que
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engendra simpatías y determina hábitos de cooperacion para el logro de la obra común; con las responsabilidades de los empresarios para los casos de accidentes; con los seguros en los casos de enfermedad y de vejez; con la fijación del salario mínimo bastante para subvenir a las necesidades primordiales del individuo y de la familia y para asegurar y mejorar su situación ... " 1n En la Asamblea Constituyente de 1916-17 se discutió el proyecto del articulo 5 constitucional que consignaba diversas garantías de seguridad jurídica para el trabajo y su retribución. Sin embargo, la concepción de dicho articulo na tendía a establecer verdaderas garantías sociales en materia laboral. De la discusión que se suscitó en tomo a él surgieron tendencias para implantar en la Ley Fundamental del país un régimen de garantías sociales en la citada materia y que no debería ser incluido dentro del capítulo denominado "Garantías Individuales", porque su objeto de nonnación no debía regularse como las relaciones estrictas entre gobernantes y gobernados, sino como relaciones individuales y colectivas entre la clase patronal y la trabajadora y sus respectívos miembros. En los debates que se desarrollaron alrededor de los diferentes dictámenes que se presentaron respecto del artículo 5 constitucional, se alzaron las voces de diputados francamente obreristas que abogaron porque en su texto se insertaran verdaderas garantías sociales en favor de la clase laborante, entre ellas, las de Cándido Aguilar, H eriberto Jara, Rafael M artlnez y H éctor Victoria; pero a la postre triunfó la idea de desprender del capítulo "Garantías Individuales" las normas referentes a las mencionadas garantías sociales, las quc sistematizadas y coordinadas se agruparon en un nuevo capítulo que se designó con el título de "De! Trabajo y de la Previsión Social", integrando e! articulo 123 de la Ley Fundamental de 1917. El que sugirió la idea de regular la materia de trabajo en forma independiente de las garantías individuales fue Alfonso Craoioto, quien al concluir su discurso se expresó con estas elocuentes palabras: ... "as! como Francia, después de su revoluci6n, ha tenido el alto honor de consagrar en la primera de sus cartas magnas los inmortales derechos del hombre, asi la República Mexicana tendrá el orgullo legitimo de mostrar al mundo que es la primera en consignar en ua C onstituci6n los sagrados derechos de los obreros." 170 El proyecto de! articulo 123 constitucional, suscrito por Pastor Rouaix, Victoriano E. G6ngora, Esteban: Baca Calderón, Luis Manuel Rojas, Dionisio Zaoala, Rafael de los Rlos y Silvestre Dorador, y al cual prestó su apoyo un nutrido grupo de diputados constituyentes, se inspiró en el pensamiento' de don José Natividad Macias, colaborador jurídico de don VenustianoCarranza. Macías y don Luis Manuel Rojas fueron comisionados por el Diario de los Debates dd Congreso Constituyente. Tomo I, pág. 265. Cita que aparece en el libro de Pastor Rouaix, Glnesis de los Articulas 27 , 123 de la Corutituci6n Política de 1917, pág. 72J Y que concierne al discurso que Cravioto pronunció el 28 de diciembre de 1916. Diario de los Debates. Tomo IJ pá.g. 7. ],71
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ilustre varón de Cuatro Ciénegas para elaborar un estudio sobre las condiciones sociales que deberían implantarse y regularse jurídicamente a efecto de garantizar al trabajador en la prestación de sus servicios frente al patrón. Dicho estudio, que fue la base de la legislación social en materia de trabajo, recogió las experiencias que sus autores obtuvieron de la observación de los regimenes que imperaban en los Estados Unidos, Inglaterra y Bélgica, para adaptar los datos recabados a las necesidades de México y sus problemas en lo tocante a las relaciones obrero-patronales. Las someras consideraciones que anteceden no involucran la más ligera intención de tratar acerca de la gestación del importantísimo precepto constitucional antes señalado, pues este tema excedería los límites del presente libro. La reseña que acabamos de formular nos autoriza a afirmar que en nuestro país y siguiendo el pensamiento de don Venustiano Carranza, esbozado en el Proyecto de Reformas Constitucionales que sometió al Congreso de Querétaro, las garantías sociales en materia de trabajo se implantaron en la Constitución de 17 por impulso legislativo al calor de los debates en torno a un precepto que se hizo figurar dentro del régimen de garantías individuales, pero que finalmente crista1iz6 en un capítulo autónomo de nuestra actual Ley Suprema y que agregó, a su carácter político, su tónica social. II. Concepto y naturaleza de la garantía social. Al igual que la ga· rantia individual, la garantía social también se revela como una relación jurídica, mas los elementos distintivos de ambas difieren. De los antecedentes históricos que acabamos de narrar, se advierte que determinadas clases sociales, colocadas en una deplorable situación económica, exigieron del Estado la adopción de ciertas medidas proteccionistas, de ciertos medios de tutela frente a la clase social poderosa. Por ende, al crearse dichas medidas por el Estado mediante conductos normativos, o sea, al establecerse las garantíassociales, que es como jurídicamente se denomina a estos medios tutelares, se formó una relación de derecho entre los grupos sociales favorecidos o protegidos y aquellos frente a los que se implantó la tutela. En vista de esta circunstancia, los sujetos del vinculo jurídico en que se traducen las garantías sociales, son, por un lado, las clases sociales carentes del poder económico o de los medios de producción y en general los grupos colocados en situación precaria, y por otro, las castas poseedoras de la riqueza o situadas en bonacible posición económica. De lo anterior se deduce, pues, que esta relación jurídica s610 se entabla entre sujetos colocados en una determinada situación social, económica o jurídica, y entre los que existen Iazos materiales determinados, establecidos principalmente en cuanto al proceso productivo (capital por un lado y trabajo por el otro). A diferencia de la relación jurídica en que se revela la garantía individual, el vinculo de derecho en que se manifiesta la garantía social únicamente puede existir
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entre los sujetos cuya posición se caracteriza por modalidades especiales, mientras que la primera puede entablarse entre cualquier persona física O moral, independientemente de su condici6n juridica, social O económica, y las autoridades estatales y del Estado, como ya se dijo. a) Sujetos. En síntesis, los sujetos de la relaci6n juridica en que se traduce la garantía social están constituidos, desde el punto de vista activo, por las clases sociales desvalidas, esto es, carente de los medios de producci6n, en una palabra, por la clase trabajadora, es decir, por aquella que en el proceso productivo tiene ínjerencia a través de su energía personal o trabajo; y desde el aspecto pasivo, por aquel grupo social detentador de los medios de producci6n o capitalista, o sea,. por aquel que en la producción ínterviene, no con su labor personal, sino mediante la utilizaci6n de bienes de que es poseedor o propietario. Ahora bien, los sujetos de la relación que implica la garantia social bajo su aspecto general, son los dos grupos sociales y econ6micos mencionados. Sín embargo, la garantía social no sólo consta de estos sujetos genéricos y sociales, sino que también existe entre indiuidUQs particulares, considerados éstos como miembros pertenecientes a dichas dos clases En consecuencia, si genéricamente la garantía social se concibe como una relaci6n jurídica entre dos grupos sociales y económicos distintos, el trabajador y el capitalista, particularmente se traduce en aquel vínculo de derecho que se entabla entre un tra.bajador individualmente considerado y un capitalista o empresario bajó el mismo aspecto. b) Obfrt(). Como toda relaci6n jurídica, la garantía social implica la existencia de derechos y obligaciones para sus sujetos. Dada la naturaleza de la g=tia social, que consiste en que ésta es una medida juridica de preservación de la clase trabajadora en general y de los trabajadores en particular (bajo el concepto econ6mico de tales), los derechos que de la relaci6n jurídica respectiva se derivan se originan a favor de los mencionados sujetos activos. Asi, si se recorre, aunque sea someramente, el articulo 123 constitucional, que es el precepto que más relevantemente contiene garantías sociales, se inferirá que los derechos que de éstas, se derivan se constituyen a favor de los trabajadores y que, en consecuencia, las obligaciones se establecen a cargo de los capitalistas (en el sentido económico de la palabra).173 El calificativo que se atribuye a los derechos y obligaciones emanados de la relación jurídica que entraña la garantía social, es el de sociales, por corresponder a dos clases de la sociedad en general o a do; personas determinadas pertenecientes a las aludidas clases en particular (trabajador y patr6n). 1.'/'3 Lea derechos específicos, con sus obligaciones correlativas que se derivan de la relación jurídica. que implica la garantía social y que están consignados en el artículo 123 constitucional, cuyo ordenamiento reglamentario es la Ley Federal del Trabajo, constituyen el objeto det estudio de una disciplina jurídica autónoma como es el Derecho del Trabajo, por.lo que no nos corresponde referirnos a ellos.
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c) Principios constitucionales de las garantías sociales. Estando consagradas las garantias sociales por la Ley Fundamental, esto es, formando parte del articulado de ésta, participan también de los principios constitucionales de supremacía y rigidez.'" d) Situación y función del Estado en relación con las garantías sociales. ¿Cuál es la posici6n del Estado frente a las garantías sociales? Jl.stas, dijimos, implican una relaci6n jurídica entre dos clases sociales distintas desde un punto de vista econ6mico, genéricamente hablando, o entre dos o más sujetos individuales particularmente. Dichas garantías crean, según ya aseveramos, derechos y obligaciones para los sujetos de la relación en que se manifiestan, cuya consagraci6n normativa constituye la regulaci6n legislativa de las .actividades recíprocas de aquéllos. Pues bien, traduciéndose las garantias sociales en una relación jurídica entre dos sujetos que, respecto del Estado y sus autoridades, están colocados en una situaci6n de gobernados, éste y éstas intervienen en dicha relación como reguladores, ejerciendo un poder de imperio, limitado, claro está, por el orden jurídico estatal en sus respectivos casos. En otras palabras, ante las garantias sociales y frente a los derechos y obligaciones que de ellas se derivan, el Estado, por conducto de las autoridades que al efecto establece la ley (Juntas de Conciliaci6n y Arbitraje, Secretaria del Trabajo, etc., por lo que se refiere a la materia del trabajo), vela por el cumplimiento de todas las modalidades jurídicas y econ6micas de la relación de derecho en que se ostentan las prerrogativas sociales. Mediante esta injerencia que tiene el Estado en las relaciones específicas entabladas entre los sujetos de la garantia social, se eliminan los príncipios de la autonomía de la voluntad y de la libre contratación, en el sentido de que las autoridades estatales, en ejercicio del poder imperativo, evitan que se formen vinculas de derecho que impliquen una reducción o un menoscabo de los derechos que para la clase trabajadora en general o para el trabajador en particular surgen de la garantía social consignada constitucional y legalmente. Por el contrario, tales principios subsisten en cuanto a la creación de vinculos jurídicos específicos entre los sujetos de la garantía social que no 5610 no signifiquen una reducción o un menoscabo a los derechos u obligaciones que de ésta surgen respectivamente para el obrero y el patr6n, sino un mejoramiento de las condiciones de aquél. Por otra parte, en caso de que los aludidos vinculas jurídicos específicos ya se hubieren entablado con las consecuencias, primeramente señaladas, el Estado interviene nulificándolos o anulándolos, evitando que produzcan efectos de derecho (v. gr., cuando se celebran contratos de trabajo con violaci6n del articulo 123 constitucional en sus diversas fracciones). 114. Sobre tales principios, véase nuestra obra Derecho Constitucional Mexicano, cepítulo cuarto.
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Además, para hacer cumplir las garantías sociales entre las partes o sujetos de las mismas, y principahnente para mantener en la realidad las medidas legales protectoras del trabajador, el Estado adopta una posición que origina una serie de facultades de fiscalización que sería prolijo mencionar.
Este conjunto de facultades impeditivas o preventivas (cn cuanto a la formación de relaciones especificas entre los sujetos de la garantía social que impliquen un menoscabo a los derechos y obligaciones legales de los mismos en sus respectivos casos), sancionadoras (por lo que atañe a la nulidad de pleno derecho de dichas relaciones en el caso en que ya se hubiesen creado) y fiscalizadoras (por lo que respecta a la inspección de las citadas relaciones especificas con el objeto de constatar si se ajustan o no a los términos de la ley que consagra las garantías sociales y sus variadísimas derivaciones), es lo que constituye la situación general que el Estado guarda frente a las garantías secialcs, denominándose al régimen constitucional en que tal situación impera con el calificativo de intervencioni
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si6n, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícito. Por su parte, la Ley Federal del Trabajo impone a los patrones la obligaci6n de no admitir como trabajadores a aquellas personas que no estén sindicalizadas, si es que esta condici6n, que declara lícito tal ordenamiento, se ha concertado en los contratos colectivos de trabajo. Esta prohibici6n se ha dicho que es una garantía social, porque fortalece el sistema sindical al evitar que en una empresa determinada presten sus servicios trabajadores libres cuya posible actuaci6n pudiera menoscabar la fuerza del sindicato y al impedir que en una negociaci6n haya obreros que no pertenezcan a ninguna organizaci6n sindical. Se concluye, mediante la comparaci6n de esas dos situaciones (libertad de trabajo por un lado e imposibilidad de que éste lo preste un trabajador que no sea sindicalizado a una empresa determinada, por el otro), que la mencionada garantía social implica una notable restricci6n a la mencionada garantía individual en cuanto que la primera impone como requisito insuperable para que una persona pueda laborar en una negociaci6n determinada, el consistente en la necesaria pertenencia al sindicato respectivo. Ante tal aparente oposici6n entre las garantías individuales y las sociales, al menos en materia de trabajo, nos formulamos la siguiente cuesti6n: ¿son en realidad incompatibles las garantías individuales y las sociales? ¿Existe efectivamente oposici6n entre ambas? Para elucidar tal problema evidentemente tenemos que recurrir a la naturaleza jurídica de ambas especies de garantías. Así, si dicha naturaleza es completamente disímil, si implica situaciones de derecho diversas, si entraña hipótesis juridicas diferentes, entonces no son contradictorias ni opuestas, pues la contradicci6n y la oposici6n lógicamente s610 existen en el caso en que las cosas entre las que aquéllas se observen, correspondan a un mismo objeto o participen de caracteres comunes. Verbigracia, en estricta 16gica, no puede haber contradicci6n entre una situaci6n jurídica civil y una penal, por ser ambas diferentes, por obedecer a finalidades legislativas diversas, por implicar intereses disimiles, por comprender relaciones cuyos sujetos son distintos, etc. Por lo tanto, la contradicción sólo surge cuando se afirma y niega al mismo tiempo un predicado respecto de un", misma cosa, en relaci6n con una semejante situaci6n; o cuando entre dos objetos, ideas, conceptos, etc., semejantes, se atribuye a uno un calificativo o una estimación determinados y se niegan éstos respecto del otro, naturalmente dentro de un mismo punto de vista o elemento lógico, común a ambos. (Por ejemplo, si se dice que tanto el hombre como el animal son seres vivientes --elemento o predicado común-, habrá contradicci6n cuando posteriormente se niegue a alguno de ellos ese carácter y se afirme respecto del otro.) Cuando el predicado de dos objetos, conceptos, etc., no lo constituye un elemento o atributo común, no surgirá la contradicci6n, puesto que se ttatará de dos cosas diferentes con peculiaridades también distintas.
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Hemos hecho la anterior digresión precisamente para observar lo siguiente: si las garantías individuales y las garantías sociales son jurídica y substancialmente semejantes en cuanto a sus elementos intrínsecos, existirá evidentemente una contradicción entre ellas en determinados casos especifícos, como en el ejemplo anteriormente aducido; por el contrario, si las garantías individuales y las sociales implican relaciones de derecho diferentes, si éstas están dotadas de &1 jetos también diversos, si constan de elementos disímiles, entonces no habrá contradicción entre ellas, particularmente en el caso especifico de la materia de trabajo, pudiendo, por lo tanto, coexistir. Si analizamos los distintos elementos que concurren en la integración de la substancia jurídica de ambas especies de garantías, se llegará a la evidente conclusión de que difieren esencialmente. En efecto, la garantía individual implica una relación de derecho entre dos sujetos que son, del lado activo, los gobernados, y en el aspecto pasivo, el Estado y sus autoridades. Por el contrario, la garantía social se traduce en un vínculo jurídico existente entre dos clases sociales ,collómicamente diferentes desde un punto de vista general e indeterminado, (J entre individuos particulares y determinados pertenecientes a dichas clases. Por ende, en cuanto a los sujetos activo y pasivo de ambas especies de garantías, entre éstas existe una notable disimilitud. Bien es verdad que, en lo que respecta a las garantías sociales, el Estado tiene una injerencia en las relaciones existentes entre sus sujetos como regulador oficioso e imperativo de las mismas; mas también es cierto que ni e! Estado ni sus autoridades SOn los principales y directos obligados o sujetos pasivos en ellas, como sucede con las garantías individuales. Claro está que la entidad estatal y sus autoridades todas tienen el deber de observar las garantías sociales como todo el orden jurídico; pero dicho deber no es impuesto como consecuencia de una obligación nacida inmediatamente de una relación jurídica en que aquéllas sean sujetos pasivos, sino como efecto de la constitucionalidad y legalidad que toda la actuación autoritaria debe presentar. Siendo la relación o vínculo jurídico diferente en las garantías individuales y en las sociales, los derechos y las obligaciones específicos que de ellas se derivan son también diversos, teniendo su exigencia y cumplimiento finalidades asimismo distintas. En efecto, las garantías individuales persiguen como objetivo proteger al sujeto como gobernado frente a las arbitrariedades e ilegalidades del poder público, frente a los desmanes de las autoridades depositarias de! ejercicio de la actividad estatal soberana; por ende, la titularidad de las garantías individuales se hace extensiva a todo individuo, a toda persona, independientemente de sus condiciones peculiares. Por el contrario, las garantías sociales nacieron a título de medida jurídica para preservar a una clase social económicamente inferior y a sus componentes particulares, ya no frente al Estado y sus autoridades como obligados directos, sino ante otra clase social más pudiente, materialmente hablando,
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y SUS miembros singulares. Por tal motivo, la titularidad de las garantías sociales es mucho más restringida que la que corresponde a las garantías individuales, puesto que se circunscribe a una clase social y a sus miembros determinados y particulares, que estén colocados en una cierta situaci6n jurídica y econ6mica. Bastan, pues, esas ligeras consideraciones para llegar a la conclusi6n de que las garantlas individuales y las sociales no s" contradicen y que, por el contrario, son compatibles en cuanto a su existencia simultánea, debido a que entrañan figuras jurídicas distintas. Por tal motivo, no existe contradicci6n entre la libertad de trabajo que pregona el artículo 5' constitucional y la pertenencia forzosa a un sindicato como condición para ingresar como obrero a una empresa de que habla la Ley Federal del Trabajo. En efecto, en el primer caso, la libertad de trabajo, como garantía individual que es, se traduce en un derecho para el gobernado en general de poder exigir que ni cI Estado ni sus autoridades le impidan dedicarse al oficio que más le agrade y de poder evitar que éstos le impongan una actividad determinada (salvo las excepciones constitucionales), manifestándose, por ende, en la obligación correlativa a cargo de la entidad estatal y de sus 6rganos autoritarios. Por el contrario, en el segundo caso, la condici6n que menciona la Ley Federal del Trabajo no es una restricción a la libertad de trabajo cuyo respeto es exigible al Estado y a sus autoridades, sino el requisito que una persona debe reunir para poder ingresar como trabajador a una empresa determinada, y cuya carencia no engendra la imposibilidad de que esa misma persona se dedique a la actividad que más le convenga. Además, las garantías individuales y las sociales no sólo no se excluyen, sino que en cierta forma las segundas vienen a reafirmar a las primeras, desde el momento en que hacen efectivas la libertad y la igualdad en las relaciones jurídicas que se entablan entre los miembros de las dos clases sociales económicamente diferentes. En efecto, según hemos afirmado, nuestro artículo 123 fue la consecuencia legislativa de una idea, de un propósito tendiente a procurar para la clase trabajadora un mínimo de garantías sociales frente a otro factor de la producción: el capital. La amarga experiencia hist6riea que se había sentido con motivo de las consecuencias del liberalismo absoluto derivado de los postulados de la Revolución francesa, en el sentido de que la tan decantada igualdad entre los hombres frente a la ley sólo tenía una existencia teórica, pues en la realidad propiamente había una verdadera desigualdad y una notoria iniquidad, debidas a la diversidad de condiciones de hecho en que los individuos se encontraban, hizo que el Estado se propusiera, unas veces obedeciendo a un espíritu gracioso, como en Alemania, y otras impelido por movimientos obreristas, intervenir en favor de la clase social desvalida, de aquella que realmente era la débil en las relaciones juridico-sociales, En esta virtud, no sólo se consagraron garantías sociales en favor de la clase trabajadora en general y del
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trabajador -en particular, sino que para actos de fiscalización diversos, que no son del caso mencionar, se procuró que las condiciones reales de la prestación del servicio implicaran la ejecución concreta de los preceptos legales relativos, tal como sucede con nuestro artículo 123 y con la ley reglamentaria correspondiente o Ley Federal del Trabajo. Pues bien, ¿cuál es la causa final del supradicho precepto constitucional? ¿Qué es lo que en realidad vienen a establecer sus disposiciones diversas en que se patentiza la intervención del Estado en la relación de trabajo? Ante todo, el artículo 123 y la legislación sobre la materia fueron los remedios normativos más idóneos para eliminar las condiciones de verdadera desigualdad y desequilibrio que existían antes de la expedición de la Constitución de 1917 entre los sujetos de la relación de trabajo. Los Constituyentes de Querétaro, al formular el artículo 123, quisieron sobre todo colocar a la parte débil, al trabajador, en una situación de igualdad frente al patrón mediante la consagración de un mínimo de garantías, de tal manera que aquél no se viera ya coaccionado, en la formación contractual, por todas aquellas circunstancias que lo impelian a aceptar inicuas condiciones de trabajo. En otras palabras, al pretender instituir el artículo 123 la igualdad entre patrones y trabajadores, al procurar establecer un equilibrio entre esos dos factores de la producción en la creación de la relación de trabajo, propiamente quiso garantizar al obrero su libertad, eliminando, o al menos suavizando, los escollos de hecho que 10 coartaban, sin que, por otro lado, se suprimiera totalmente la libertad contractual entre ambas partes, por razones que no son del caso indicar. En conclusión, las garantías sociales y las individuales no son incompatibles, porque ambas constituyen elementos y conceptos jurídicos diferentes con diversas notas sustanciales. Además, no sólo existe entre dichas dos clases de garantías una perfecta compatibilidad, sino que las sociales vienen a crear, en la realidad, una situaci6n en que la parte econ6micamente débil cn las relaciones jurídico-sociales puede efectivamente desempeñar su libertad frente a los sujetos fuertes y poderosos, la cual antes tenía una mera existencia te6rica-legal. Un criterio parecido lo sustenta don Alfonso Noriega C. al afirmar no s6lo la compatibilidad entre las garantías individuales y las sociales, sino la comprensión de los derechos sociales dentro de los derechos inherentes a la persona humana. "Los hombres, dice, no son sólo individuos aislados, abstractos, sino que los hombres son personas humanas racionales y libres. Por tanto, el concepto central del derecho no es la igualdad, sino otra actitud más verdadera: la nivelación de las desigualdades que existen entre los hombres. La igualdad es una meta, no un punto de partida, y por consecuencia, lo económico y lo social no
pueden entregarse al libre juego de las fuerzas privadas y el derecho público debe imponerse y reglamentar campos que antes se consideraban reservados al derecho privado, como por ejemplo, las relaciones obrero-patronales, la propiedad rural, el régimen de los recursos naturales, la situación de los menores de edad, de la familia, de los burócratas, etc., etc. En esta situaci6n, se infunde, se confiere a los derechos objetivos públicos un contenido, que implica un
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deber para el Estado y no una mera pretensión ética. Al lado de los antiguos derechos del individuo, abstractos, vacíos, aparecen derechos con un contenido expreso, que implican una actividad específica del Estado. Pero es fundamental descartar que no se trata de que hayan aparecido, surgido de improviso, derechos diferentes de los derechos de la persona, y mucho menos, derechos opuestos o contradictorios a los del individuo. En mi opinión, apoyada por muy valiosas autoridades, se trata de los mismos derechos del hombre, de los derechos de la persona humana, que le corresponden en tanto que se encuentra vinculada a un grupo social determinado y que tienen un contenido específico: un deber, una acción que se impone al Estado. Estos derechos fijan una política económica o social que el Estado debe realizar en beneficio de la persona, en tanto que, como he dicho, es miembro de un grupo, o una clase social determinada. Se trata de derechos inherentes a la persona humana, pero en su carácter de persona social ... " .115
1V. Breve referencia a las garantías sociales en materia agraria
1. Síntesis hist6rica. En esta materia, las garantias sociales se traducen en un régimen jurídico constitucional y legal de preservaci6n, consolidación y mejoramiento de las condiciones econ6micas y culturales de la clase campesina de México. Dicho régimen ha tenido como causa final el problema agrario y su solución, es decir, el motivo determinante de las normas constitucionales y legales que lo integran y la finalidad que éstas persiguen, han consistido, respectivamente, en la injusta, desoladora e indignante situación en que se ha encontrado el campesino y la tendencia gubernativa revolucionaria a remediarla. El problema agrario en nuestro país se gest6 paralelamente a la historia económica de México, Se incub6 en los albores de la época colonial al transformarse los antiguos sistemas autóctonos de la propiedad rural o agraria como consecuencia directa de la dominaci6n española; habiendo alcanzado su agudeza y gravedad culminantes al estallar la Revoluci6n de 1910. Podemos afirmar, sin temor a equivocarnos, que el citado problema económico-social, secularmente padecido por nuestro país, reconoce como causa generatriz primordial, la torpeza o la malevolencia de la política gubernativa anterior a 1910, misma que se manifest6 sobre todo, en medidas legislativas que empeoraron la situación de la clase campesina en aras de grupos privilegiados, de la plutocracia y del clero. Una breve reseña hist6rica del régimen de la propiedad rural en México confirma dichos asertos. Entre los pueblos del Anáhuac había tres tipos de propiedad: la privada, que correspondía al rey, a los nobles y guerreros; la comunal, esto es, 11.5 La Naturaleza de las Garantías Individuales en la Constitución de 1917. Ed. 1967, páginas 114 y 115. (Publicación de "Coordinación de Humanidades" de la UNAM.)
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la de los calpuIli, o "barrios de gente conocida o linaje antiguo""" donde habitaban grupos famillares que reconocían como jefe al miembro más ano tiguo; y la pública que se destinaba a sufragar los gastos del culto y los que reclamaba el sostenimiento del ejército. Es inconcuso que no sólo este régimen de propiedad, sino la propiedad misma de las tierras de los indios, desapareci6 a virtud de la Conquista. Fundándose en la famosa bula de Alejandro VI, los reyes españoles consideraron como cosa propia todas las tierras descubiertas, y sus descubridores tomaban posesión de ellas en nombre del monarca, tal como se ordenó en la ley XI, título H, libro IV, de la Recopilaci6n de Leyes de Indias. Ahora bien, para recompensar a los conquistadores y descubridores de tierras, los reyes les otorgaban determinadas extensiones, incluyendo en ellas a los grupos de indios que las habitaban. El otorgamiento que los monarcas hacían en favor de sus súbditos, que se habían distinguido en las campañas de conquista y descubrimiento, recibían el nombre de mercedes reales, imponiendo, sin embargo, a los favorecidos por ellas, la obligaci6n de instruir en la fc católica a los pobladores de las tierras mercedadas. Fue así como surgi6 la instituci6n colonial de la encomienda, que debe su nombre al hecho de que los reyes, al mercedar sus tierras, "encomendaban" a los que las recibían el cumplimiento de la expresada obligaci6n en favor de los grupos de indígenas que las habitaban. Las mercedes' reales y las encomiendas constituyen, puede decirse, e! origen de las grandes propiedades rurales a título particular en México y de! inhumano "peonaje", que signific6 durante la dominaci6n española y durante e! México independiente hasta antes de la Revoluci6n de 1910, una especie de servidumbre medieval.> "Independientemente de la propiedad rural privada que en esa forma se gestó, existía en la época colonial una especie de propiedad comunal de los pueblos españoles, compuesta por la extensión de tierra suficiente destinada a cubrir los gastos comunes de la poblaci6n. Como ya afirmamos, la ficticia atribuci6n que de las tierras descubiertas se hizo en favor de los reyes españoles por la bula de Alejandro VI, y la integraci6n consiguiente de la propiedad rural privada y de la propiedad común de los pueblos de extracción hispánica que se fundaron en la .Colonia, implicaban la absoluta desposesi6n de .las tierras de los indios. Sin embargo, como se pretendiera tenaz e invariablemente por la política gubernativa de los monarcas españoles la evangelización de los indios y su instrucción secular y religiosa, estos propósitos no podían realizarse sin que se agrupara a los indígenas; y fue así 'como se ordenó la formaci6n de puebias de indíos y la preservaci6n de los ya existentes, adscribiendo a unos y' 'l76 AJonso de ZURITA, Breve y Sumaria Relación. En Nueva Colecci6n de Documen. tos para la Historia de México, pág. 93. Citado por el doctor Lucio Mendieta y Núñez en su obra El Problema Agrario de México, pág. 15.
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lidad jurídica. Desde entonces los pueblos de indios se vieron imposibilitados para defender sus derechos territoriales y seguramente fue ésta una nueva causa del problema agrario de México, puesto que favoreció el despojo en forma definitiva." 18~ Por su parte, las leyes de colonización de 31 de mayo de 1875 y de 15 de diciembre de 1883, q.ue autorizaron la formación de comisiones o compañias deslindadoras, contribuyeron a agravar el mencionado problema en detrimento de la clase campesina y de los pequeños terratenientes, pues a pretexto de deslindar los terrenos baldios, cometían toda especie de atropellos que se tradujeron en verdaderas expoliaciones. La génesis de la Revoluci6n mexicana de 1910 radicó, pues, en el anhelo popular para remediar radicalmente la angustiosa situación de las grandes masas campesinas de la República, mediante. una justa y equitativa redistribución de las tierras, que, para llevarse a cabo, exigia por modo ineludible el fraccionamiento de los latifundios en beneficio de los pueblos o comunidades agrarias, despojadas, según dijimos, de personalidad jurídica por el articulo 27 de la Constitución de 1857. Haciéndose eco del clamor colectivo por resolver el problema del campo, el Plan de San Luis, de 5 de octubre de 1910, declaró sujetas a revisión todas las disposiciones de la Secretaria de Fomento y los fallos de los tribunales por medio de los cuales habían sido despojados de sus terrenos los pueblos indígenas principalmente. 'Más radical y de profundo espíritu agrarista fue el Plan de Aya/a de 28 de noviembre de 1911, en que de manera expresa y categórica se declaró que los pueblos debían entrar en posesión de los terrenos, montes yaguas "que hayan usurpado los hacendados científicos o los caciques, a la sombra de la tiranía y de la justicia' venal", ordenándose la expropiación de las tierras monopolizadas por los "poderosos propietarios de ellas, a fin de que los pueblos y ciudadanos de México obtengan ejidos, fundos legales para pueblos o campos de sembradura o de labor". Por su parte, don Venustiano Carranza, en el Plan de Veracruz de 12 de diciembre de 1914, preconizó que se expedirían y pondrían en vigor, "las leyes, agrarias que favorezcan la 'formación de la pequeña propiedad, disolviendo los latifundios y restituyendo a los pueblos las tierras de que fueron injustamente privados". Conforme a esta proclamación, el 6 de enero de 1915 se expidió por el ilustre varón de Cuatro Ciénegas la ley que fue bautizada con la fecha de su creación, y cuyo autor fue don Luis Cabrera. Este importante ordenamiento, indiscutible antecedente del articulo 27 de la' Constitución actual en materia agraria, declaró nulas las enajenaciones de tierras comunales de indios efectuadas en contravención de la ley de 25 de junio de 1856 (la de desamortización), así como todas las composiciones, concesiones y ventas de esas.tierras hechas por autoridad federal a partir del' primero _.
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l dem., págs. 128 y 132.
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dc diciembre de 1870~', y las diligencias de apeo y ~eslinde practicadas por las compañías deslindadoras, ," :> ' -'. , La Ley Agraria de '6 de enero de 1915: fue incorporada al artículo 27 de nuestra Constitución actual; en sus firialidades y lineamientos generaleS. De esta manera, el régimen' juridico agrario" implica"üiío de' los','áSpéétOs fundamentales del orden constitucional mexicano, en'r"'eI que' se apunta con claridad la solución a! ancestral problema de' la meqiiit:Üiva' distribu~ióh de la riqueza rural, que durante cuatro siglosafcct6 la" economía agrícolade México. La finalidad primordial perseguida por el articulo 27 "constittiéional y por la legislaci6n secundaria de él derivada, 'consiste"en la exiinci6n; radical y definitiva de los latifundios,. estableciendo él sisteñl'a' ejidal y .con~ solidando la pequeña propiedad agrlcola y gtinadera eil\'explótaCi6Tl. • • •
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2. Breves comentarios crlticos. Desde' 1917 hastala actualidad, la' Reforma Agraria se ha enfocado hacia la consecución de 108 siguienteS 'objetivos: a) el [raccionamiento de latifundios' para el desarrollo de ti" pequeña propiedad agrícola en-explotación, para la creaci6n 'de~:nuevos' centros 'de poblaci6n agrícola y para el fomento de la agricultura; b) "dotacióriJ"dk tierras y aguas en favor de los núcleos de población qüe careZcañ de'ellas o no las tengan en cantidad suficiente para 'satisfacer 'sus' iJ.ccesidades;' c) restitución de tierras yaguas en beneficio de los' pueblos que hubiesen sido privados de ellas; d) declaraciéwde nulidad de "pleno' derecho de tÓdós lOs actos jurídicos, judiciales' o adini~isirativoS que'hubiesen tenido como'consecuencia dicha privaci6n; e)'nulificaci6n de idivisiones o' repartos viciados o ilegítimos de tierras entre' vecinos de algún riúcleo de' población; f)' establecimiento de autoridades y órganos consultivos encargados "de ,intervemr en la realizaci6n de las citadas finalidades, teniendo como ~ autoridad suprema a! Presidente deIa República.vy g) instituci6n 'de'procedimientos dota. torios y restitutorios de tierras yaguas. Estos obJetive:;,¡· Sé' eñcuén¡':aIÍ'p¡'~ vistos en el artículo 27 constitucional y se deseñ';';';eIven precéptívamente por la legislación agraria cuyo~ estudio no" corresponde "a!' cóntenidó"de la presente obra~l, , .... '.,r.~.~ 'd'··,. Y ~ '"''', -, it·~ ~\'i"; '" . Ahora bien,' los consabidos objetivos, aisladamente"considerados ..o en conjunto y una vez' obtenidos, ya no configuran/'en' sustancia"jurldica"'y socio-econémica, ninguna garantía social: Esta; qúe' se tfaduce·reti..-t"wia~"'re laci6n, según dijimos, comprende, derechos y obligácionéS"de'coiiienidci'SO:: cia! y económico entre dos sujetos, los c'u~les, eh materia de" trabajo,' estári representados por la clase rIaborante ',y la' patronal colectivamcnte.re mdi' vidualmente por los miembros singulares de una y oo'a.' Desaparecida la gran propiedad rural: por efecto de -la Reforma Agraria' y consumada ésta integralmente a! implantarse de manera' cabal el' régimencjidal;' coexistente con la auténtica pequeña propiedad, los núcleos deipoblación y/sus mdívi~ duos componentes se convierten en una especie' de propiéiariOs,"pc:iSeedoiéS
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de principios y normas de Indole constitucional en que se consagran derechos sociales de variado contenido en favor de los campesinos con imperatividad para el Estado. , Concebidas así 'las garantías sociales en materia agraria, es decir, como relaciones jurídicas entre los núcleos de población y sus miembros singulares componentes, por una parte, y la entidad estatal y sus autoridades, por la otra, SU consagración constitucional importa una de las necesidades más apremiantes para convertir en institución de derecho uno de los más elevados ideales de la Revolución mexicana. 3. Falta de justicia agraria. Una de las más importantes garantías 'sociales en materia agraria, como en cualquiera otra materia, estriba en la recta, pronta y expedita impartición de justicia; Esta garantía no ha existido, hasta la fecha, para los núcleos de población rural, ejidatarios, comuneros ni pequeños propietarios agrícolas o ganaderos. Los procedimientos establecidos y regulados por la legislación agraria, han adolecido del vicio consistente en la falta de verdaderos tribunales encargados de la aplicación del Derecho en cada caso concreto. La tan decantada reforma agraria no puede desarrollarse, y mucho menos realizarse cabalmente, sin que se implante un sistema normativo, dentro del que deben descollar verdaderos órganos jurisdiccionales, según el cual se planteen y resuelvan las controversias que la citada reforma necesariamente suscita. En otras palabras, es urgente la creaci6n de Tribunales Agrarios, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, sin que deban depender de ninguna Secretaria de Estado y ni siquiera del Presidente de la República. La implantaci6n de dichos tribunales implicará una s6lida garantía para la recta e imparcial aplicación del derecho en todas las cuestiones contenciosas que surjan .en la respectiva materia. A pesar de las seis décadas que han transcurrido desde que se inició la reforma agraria a partir de la Ley de 6 de enero de 1915, los campesinos de México, sean ejidatarios, comuneros o pequeños propietarios agricolas o ganaderos, no han sido beneficiados con una verdadera justicia agraria, puesto que todos los COnflictos que se han suscitado en tan polifacética materia se han resuelto. muchas veces, con un sentido de parcialidad política por las mismas autoridades administrativas agrarias, asumiendo éstas, en múltipies ocasiones, el papel de "juez y parte", que rompe con la imparcialidad y respetabilidad que debe tener todo tribunal. . . , Estas someras reflexiones nos inducen a sugerir que, al reestructurarse la legislaci6n agraria, se implanten Jos imprescindibles Tribunales Agrarios para establecer la seguridad jurídica en las actividades agricolas y ganaderas de ejidos, núcleos de población, ejidatarios y comuneros en lo individual y pequeños propietarios, con la finalidad primordial de impulsar la productividad de los campesinos de México. ,
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4. La rclorma de 1992. Las anteriores consideraciones las formulamos con antelación a esta reforma, establecida por Decreto Congresional que
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se publicó el 28 de de 1992. Conforme a ella, y según lo hemos manifestado, se liberó a los ejidatarios de un sistema normativo cerrado que les impedía disponer con' libertad de sus parcelas y les prohibía su facultad asociativa en relación a sus bienes agrarios. Además, la propia reforma prescribe la implantación de verdaderos tribunales agrarios que sustituyan a los anácrónicos organismos administrativos que, según hemos afirmado, no impartían justicia en los conflictos inter ejidales o intercomunales ni en los que se suscitaran entre los mismos ejidatarios y comuneros y los pequeños propietarios. Por ende la instauración de tales tribunales y la liberalización de los ejidatarios y comuneros para poder disponer de sus parcelas y para poder asociarse, significa un avance muy importante en el logro de la justicia agrarIa. V. La garantia social y los intereses sociales
Hemos afirmado que la garantía social implica una protección jurídica para los grupos mayoritarios de la sociedad. De esta consideración se desprende que dicha garantía tutela, por medio del Derecho, los intereses sociales. Por consiguiente, ambos conceptos, el de garantía social y el de interés social se encuentran inextricablemente unidos. Esta vinculación implica que la garantía social es la forma juridú:a de preseruar los intereses sociales, constituyendo éstos el objeto de dicha preservación. Aplicando la concepción aristotélica sobre la forma y la materia podremos afirmar que la garantía social equivale a la primera y los intereses sociales a la segunda. Si toda garantía social tutela un interés social es imprescindible, para precisar su substancialidad, determinar lo que, in genere, denota el concepto respectivo. Por modo simplista y hasta tautológico puede decirse que el interés social es el interés de la sociedad, o sea, de la misma colectividad humana. Sin embargo, esta sinonimia no conduce a la demarcación del concepto que pretendemos exponer, puesto que en toda sociedad existen diferentes grupos humanos que, a su vez, representan un conjunto de intereses de diferente contenido. En efecto, el todo social no es monolítico, sino heterogéneo. En él actúan diversas colectividades no sólo distintas sino en algunas ocasiones opuestas, teniendo cada una de ellas diversa implicación demográfica. Entre dichos grupos existe una especie de gradación jerárquica en cuanto a la importancia que cada uno de ellos representa, por lo que no puede en puridad hablarse de un solo interés social sino de varios intereses sociales que operan en el contexto de la sociedad misma. Sentado lo anterior, y con referencia al orden juridico-politico mexicano, podemos afirmar que existe una gama de intereses sociales que corresponden a los distintos elementos humanos colectivos que integran la esfera federal, la esfera local y la esfera municipal, primordialmente. En el ámbito federal, es decir, tomando en cuenta al mismo Estado Mexicano en su equivalencia
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
conceptual de "Federación", el interés social se manifiesta en el interés nacional, o sea, en el interés de toda la nación o de todo el pueblo que forma el
elemento humano de la entidad estatal federal. Por ende, el supremo interés social es el interés nacional, cuyo contenido, variado y variable, puede ser económico, cultural o político principalmente. Por otra parte, desde el punto de vista de la estructura política del Estado Mexicano, éste comprende diversas entidades federativas, llamadas también "estados", que, como perso.nas morales de Derecho Público tienen un elemento humano, que es su respectiva población. En consecuencia, el interés social también se localiza en el interés mayoritario de las colectividades humanas que pertenecen a las entidades [ederaiiuas o Estados federados y cuya importancia es evidentemente menor que el interés nacional, pudiendo tener los distintos contenidos variables mencionados. Ahora bien, dentro de la organización política y administrativa de los Estados federados existe el municipio como estructura fundamental en los términOS del artículo 115 de la Constitución del país. El municipio es también una persona moral de Derecho Público y cuenta indispensablemente de un elemento humano, que es la colectividad municipal. Por tanto, el interés mayoritario de ésta implica también un interés social aunque de menor importancia que los otros dos tipos que hemos mencionado, o sea, el interés nacional y el interés mayoritario de la población de las entidades federativas. Además, si tomamos en cuenta que dentro de cada municipio existen ciudades y otros centros de población, el interés social también se revela en el interés general de los grupos mayoritarios que integran los núcleos urbamos y rurales que existen dentro de cada territorio municipal. De las consideraciones brevemente expuestas se deduce que existen di/frentes tipos demográficos de interés social dentro de una gradación jerárquica en lo que atañe a su importancia y trascendencia, ubicándose en la cumbre el interés naciona:! o interés de la nación o pueblo mexicano como elemento humano del Estado Federal. Por otra parte, el interés social puede manifestarse en un .interés PÚblico, en un interés general o mayoritario o en un interés común que puede subsumirse dentro de los diferentes niveles demográficos que hemos señalado. Ahora bien, en cualesquiera de dichos niveles, ¿cómo se manifiesta el interés social? Apriorísticamente podemos señalar las siguientes hipótesis en que opera dicho interés: a) Hay interés socia:! cuando al través de medidas legislativas o administrativas se pretende satisfacer alguna necesidad de que adolezcan los grupos mayoritarios de cualquier colectividad en las diferentes esferas que hemos indicado. .
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LAS GARANTiAS SOCIALES
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o~ra
fj) También el interés social cuando se trate de solucionar o de evitar algún problema. de cualquier Indo/e que afecte o vaya a afectar a dichos grupos. ', e) Igualmente, habrá interés social en la propensi6n de mejorar las condiciones vitales de dichos grupos. Como se ve, la garantía social puede tener como contenido de preservaci6n jurídica a cualquier tipo de interés social que hemos reseñado, siendo sus títulares, en consecuencia, los diferentes grupos humanos que mayoritariamente integran las colectividades dentro de loo diversos niveles demográficos a que se ha aludido. VI. Las gararuias sociales proclamadas en los articulos 4 y 21 párrafOS cuarto y quinto, constitucionales. 1. Tratándose de los pueblos indígenas dicho articulo 4 ordena que la ley "protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas especificas de organización social". garantizando a sus integrantes "el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado". Estas declaraciones por sí mismas son ineficaces, pues se requiere la expedición de su ley reglamentaria para que los órganos legislativos, administrativos y judiciales del Estado estén en condiciones de hacerlas cumplir en beneficio de nuestros pueblos aborígenes y de sus miembros individuales componentes. Sin dicha ley reglamentaria las garantías sociales a que tales declaraciones se refiere n, sólo significan buenos propósitos y nobles intenciones. 2. El mismo artículo 4 de la Constitución prescribe que toda persona tiene derecho a la protección de la salud, que toda familia dcbe disfrutar de vivienda digna y decorosa y que los padres tienen el deber de preservar "el derecho de los menores a la satisfacción de sus necesidades y a la salud fisica y mental". Respecto de estas declaraciones es obvio que debc reiterarse la observación contenida en el parágrafo inmediato anterior. 3. Mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación con fecha 31 de diciembre de 1994, se adicionó el artículo 21 constitucional estableciendo como garantía en favor de toda la sociedad mexicana, la seguridad pública a cargo de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados Y de los Municipios, en las respectivas competencias señaladas por la Constitución. Se preconizó. además, quc "La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia. profesionalismo y honradez". Es evidente que la citada función pública requiere para su desempeño un adecuado sistema normativo, pues sin él, las declaraciones ya apuntadas no rebasarían los límites de los meros propósitos.
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CAPITULO DÉCIMO
LA RECTORIA ECONÓMICA DEL ESTADO
Sumario: l.-Introducción. lI.-El artículo 25 constitucional. lIl.El articulo 26 constitucional. IV.-El nuevo articulo 28 constitucional. V.-Conclusiones.
1. Introducción: Puede causar extrañeza que en la presente obra agreguemos un capítulo referente a la rectoría económica del Estado. Tal extrañeza deriva' de la vinculación que puede haber entre dicha rectoría y las garantías individuales. Sin embargo, si se toma en cuenta la dualidad de las dos primordiales esferas dentro de las que se mueve la vida socio-económica de un país, o sea, la de los gobernados y la de las autoridades estatales o del gobierno, la inclusión dcl presente capítulo en el contexto de este libro es absolutamente necesaria, En efecto, la rectoría económica del Estado entraña eoncomitantemcnte la limitación de las actividades económicas de las cntidades individuales o colectivas que dentro de él se hallen y funcionen; y como dichas actividades implican el contenido de ciertos derechos subjetivos públicos que en favor de todo gobernado derivan de las citadas garantías, la delimitación o restricción de los mismos concomitantes a la rectoría estatal, es un tópico necesariamente abordable dentro del contenido de esta obra. Por otra parte, los nuevos articulos 25, 26 Y 28 de la Constitución en que se ha plasmado normativamente la rectoría económica del Estado, siguen insertos indebidamente dentro del capítulo denominado "De las Garantías Individuales" por un error de técnica legislativa, debiendo estar comprendidos en un capítulo diferente de nuestra Ley Suprema, ya que, en puridad, no instituyen ni proclaman ninguna garantía en favor del gobernado frente a las autoridades del Estado, puesto que entrañan lineamientos básicos de la política estatal en el área económica. La mencionada indebida inserción a que nos referimos es otro motivo que nos ha impelido a agregar el presente capítulo. La rectoría económica del Estado entraña un conjunto de facultades en favor de sus autoridades u órganos para dirigir la vida económica del país. Dichas facultades, postuladas como principios en los nuevos preceptos constitucionales señalados, han acrecentado considerablemente la ingerencia de
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LAS GARANTiAs INDIVIDUALES
la entidad estatal en las actividades económicas que estaban reservadas a los particulares individual o colectivamente considerados. Para tener una idea general de lo que implica la rectoría económica estatal es menester recordar las diversas posturas O actitudes que históricamente ha asumido el Estado en lo que a dichas actividades concierne. Así, dentro de los regímenes liberal-individualistas que florecieron en los siglos XVIII y XIX al Estado se le consideró como una especie de mera entidad-policía pues por virtud del principio "laissez [aire, laissez passerstoui va de lui meme", característico del liberalismo económico, las autoridades estatales sólo podían intervenir en las relaciones económicas de toda índole cuando se 'Suscitaran conflictos o trastornos que amenazaran la paz pública. En dichos regímenes, según ya lo hemos expuesto en esta obra, se auspició la acentuación de la desigualdad econ6mica y, por ende, de la injusticia, entre las clases sociales económicamente fuertes y las económicamente débiles, o sea, entre las detentadoras de los medios de producción y las que no tenían otro patrimonio que el trabajo individual de sus integrantes. Con el objeto de atemperar dicha desigualdad y de eliminarla en lo posible, el Estado adoptó una nueva postura y asumió una nueva actitud frente a las rc1aciones económicas. De esa adopción surgieron los regímenes de intervencionismo estatal en los que el Estado se erigió en protector de las clases trabajadoras y en impulsor de su mejoramiento económico y social mediante la instauración de lo que se denomina "garantlas sociales" y a cuyo concepto nos referimos en el capítulo inmediato anterior. El intervencionismo del Estado convirtió a éste en una entidad de equilibrio y ajuste entre las diversas clases sociales que al través de sus mismos componentes intervienen en las actividades económicas que se desarrollan en un país, no como un simple árbitro en los conflictos que con motivo de su desempeño se susciten, sino como
protector e impulsor coactivo del mejoramiento social, económico y cultural de las clases débiles. La intervención estatal, sin embargo, no elimina por modo absoluto la libertad económica, sino que la condiciona a la prosecución de dichos nobles propósitos con la tendencia de eliminar la explotación del hombre por el hombre, fenómeno éste que caracterizó a los regímenes liberal-individualistas. La rectoría económica del Estado entraña una postura o una actitud diferente a las dos anteriores, puesto que en ella ya no se trata de un intervencionismo estatal propiamente dicho en las actividades económicas ni, por mayoría de razón, de una mera vigilancia de dichas actividades, sino la asunción de éstas por parte del Estado al través de las funciones legislativa y administrativa. En efecto, "regir" significa "dirigir) gobernar o mandar", y estos actos implican fundamentalmente la notoria limitación de la libertad económica hasta llegar a la exclusión de la misma. La rectoría estatal, por ende, se manifiesta en la potestad para establecer normas directivas de las actividades económicas y para aplicarlas en la realidad donde se desplieguen. Dichas
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normas pueden tener diferente alcance cuya extensi6n se demarca por las leyes en que se contengan y conforme al solo arbitrio estatal. Por virtd de ese alcance variable, la rectoría económica del Estado puede absorber cualquier actividad econ6mica con el objeto de dirigirla y de excluir de su desempeño a entes individuales o colcctivoes distintos de él, o permitir la concurrencia de éstos en su desempeño, pero siempre bajo la dirección estatal. Con motivo de los nuevos artículos 25, 26 y 28 constitucionales, que se publicaron en el Diario Oficial de la Federaci6n el día 3 de febrero de 1983, se cre6 un ambiente polémico entre los 6rganos de gobierno y los voceros de la llamada "iniciativa privada". Cada uno de los exponentes de los criterios favorables o adversos a la rectoría econ6ntica del Estado expusieron sus argumentos para tratar de sostener sus respectivas ideas. Dichos argumentos se expresaron en consideraciones de carácter socio-económico más que jurídico y giraron en torno a la cuesti6n de si es conveniente o perjudicial para nuestro país que el Estado asuma todas o casi todas las primordiales actividades econ6nticas o que éstas continúen desarrollándose dentro del ámbito de los particulares. Como esta obra es de contenido eminentemente jurídico, deliberadamente nos abstendremos de aludir a los consabidos criterios encontrados entre el sector estatal y el sector privado, sin adherirnos en [orma absoluta y tajante a ninguno de los dos, ya que ninguna tesis es totalmente verdadera ni totalmente falsa. Por consiguiente, prescindiendo de toda evaluaci6n de carácter econ6mico y sociol6gico respecto de la rectoría econ6mica del Estado, analizaremos su implicaci6n desde el punto de vista estrictamente jurídico, tal como se expresa en los mencionados preceptos de nuestra COIl5titución, ~12 e II. El nuevo artículo 25 constitucional. Este precepto contiene diversas declaraciones sobre la política del Estado en materia econ6mica, mismas que fundamentan su rectoría en la propia esfera. Así, en su primer párrafo, dicho precepto previene que corresponde a la entidad estatal "la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la N aci6n y su régimen democrático ... ". Esta declaraci6n se antoja un tanto cuanto superflua, pues es evidente que todo el poder públíco del Estado, desarrollable al través de las funciones legislativa y administrativa principalmente, debe perseguir dichos objetivos, que no son sino las metas que dentro de todo régimen democrático debe trazarse su gobierno. 612 e En una compilación denominada "Nueoo Derecho Constitucional Mexicano", publicada por "Editorial Porrúa'ten octubre de 1983, aparecen diversos artículos en torno a la Rectoría Económica del Estado y cuyos autores coinciden en apoyarla. Entre ellos figuran José Gamas Torruco, Diego Valadés, Jorge Sayeg Helú, Alfonso Noriega, José Campillo Sáinz y otros. En la mencionada obra también se inserta la exposición de motivos de las reformas a los artículos 25 y 26 constitucionales en que dicha rectoría se estructura básicamente.
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LAS GARANTIAS INDIVIDUALES
a) El mismo primer párrafo dispone que "mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo de una más justa distribución del ingreso y la riqueza (se) permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución". Es loable la tendencia que apunta la disposición transcrita; sin embargo, el ejercicio de la libertad y la preservación de la dignidad humana individual o colectiva no requiere necesariamente de medidas de carácter econ6mico. Es cierto que la justa distribución de la riqueza y del ingreso público posibilita el ejercicio de las libertades del hombre, sin que, no obstante, constituya su causa determinante, ya que la libertad no depende de condiciones econámicas necesariamente, toda vez que significa un valor que puede alcanzarse aún dentro de situaciones fácticas adversas, como lo ha demostrado la historia de los pueblos del mundo y las luchas de sus paladines. Tampoco la dignidad humana se logra ni protege a través de medidas, planes y proyectos de índole econ6mica, puesto que entraña la estimaci6n de la propia honra que se cimenta sobre elementos sicol6gicos y espirituales primordialmente. En resumen, creemos que el segundo párrafo del actual articulo 25 constitucional que comentamos comete el ingente error de suponer que mediante la política económica que prescribe se permita el ejercicio de la libertad y se preserve la dignidad humana, toda vez que no advierte que estos objetivos no necesariamente se alcanzan con medidas de carácter económico. b) De acuerdo a lo que establece dicho precepto en su párrafo segundo, "El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional". En estos objetivos se traduce precisamente la rectoría económica del Estado, pues en ella confluyen la planeaci6n, la conducci6n, la coordinaci6n y la orientaci6n de la actividad económica nacional. Planear significa "trazar o formar el plan de una obra"'; conducir implica guiar, llevar o transportar, asi como dirigir; coordinar equivale a disponer cosas metódicamente"; y orientar equivale a "dirigi« o encaminar una cosa hacia un fin determinado"?" Fácilmente se advierte que los vocablos que emplea la disposición constitucional que comentamos ostentan innegable redundancia respecto de la función rectora, pues ésta normalmente se desempeña en forma cabal mediante la planeación, la conducción, la coordinación y la orientación. Por consiguiente, hubiese bastado con que dicha disposición, desde el punto de vista lógico, se hubiese concretado a proclamar que corresponde al Estado la rectoría de la actividad económica nacional, sin necesidad de expresar los actos especificos en que ésta se desenvuelve. c) Es muy importante enfatizar que dicha rectoría se traduce, conforme a la prescripción constitucional que comentamos, en "La regulación y fomento de las actividades que demanda el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución". Esta prevención consigna como lí613
Cfr. Enciclopedia del Idioma. Autor: Martin Alonso.
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mite de la rectoría económica del Estado el respecto a las libertades de Jos gobernados, evidentemente distintas de la libertad económica, que absolutamente ha quedado subordinada a la función rectora estatal. En otras palabras, los derechos subjetivos públicos que tienen como contenido las diferentes libertades específicas diversas de la últimamente señalada, deberán ser observados por el Estado en el desempeño legislativo y administrativo de la rectoría económica que la Constitución le encomienda. Ese respecto y esa observancia excluyen la idea de que al través de la multicitada rectoria el Estado mexicano se haya convertido en totalitario, pues por virtud de los expresados limites constitucionales, no absorbe íntegramente todas las actividades libres de los gobernados ni las elimína, sino que, por lo contrario, proclama su respetabilidad. d) Es muy importante subrayar que e! tercer párrafo del invocado articulo 25 constitucional prescribe la concurrencia, en e! desarrollo económico nacional, del sector público, del sector social y del sector privado, "sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación". La posibilidad de que estos sectores concurran en el desarrollo económico nacional postula un principio democrático, que deberá ser cuidadosamente observado por la legislación secundaria que determine o norme la citada concurrencia. e) En su párrafo cuarto el aludido artículo 25 declara que "El sector 'público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en e! artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución" y que el Gobierno Federal mantendrá "la propiedad y el control sobre los organismos quc en su caso se establezcan". La primera de dichas declaraciones reitera los llamados "monopolios de Estado" a los que posteriormente haremos referencia; y la segunda, como es lógico y natural, supedita a las decisiones del Gobierno Federal a todas las entidades paraestatales que funcionen y se formen para realizar la rectoría económica del Estado. f) La concurrencia entre los tres sectores a que hemos aludido, se reafirma en e! párrafo quinto de! mencionado artículo 25, al determinarse que e! sector público "podrá participar por si o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias de desarrollo". Esta disposición corrobora la función rectora del Estado en materia económica, pues abre la posibilidad de que legislativamente se determinen esas "áreas prioritarias del desarrollo" según la discreción y el arbitrio de los órganos estatales encargados de la función y colaboración legislativas, como son el Congreso de la Unión y e! Presidente de la República. Por virtud de esta posibilidad la esfera de libertad económica en favor de los gobernados se coloca bajo una especie de "espada de Damocles", en el sentido de que la determinación subjetiva de la mencionada prioridad, puede desembocar en la asunción, por parte del Estado, de actividades económicas distintas de las que constituyen los monopolios estatales a que se refiere el artículo 28 de la Constitución.
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g) Es muy importante destacar que el párrafo sexto del multieitado articulo 25 apunta la obligaci6n del Estado para apoyar e impulsar "a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolas a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente". Dicho apoyo e impulsi6n pueden significar el ensanchamiento de la rectoría econ6mica del Estado en relaci6n a múltiples actividades para someterlas a las modalidades que dicte el interés público y a los fines de conservaci6n a que la disposición comentada alude. h) Los párrafos séptimo y octavo del propio articulo 25 constitucional confirman la posibilidad de ampliaci6n de la rectoría económica del Estado, bajo la idea de facilitar, alentar y proteger las actividades econ6micas que realicen los sectores social y privado, por lo que, en obvio de repeticiones fatigosas nos concretaremos a reproducir su texto. "La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios sociahnente necesarios."
"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."
nI. El nuevo articulo 26 constitucional. Este precepto alude a lo que denomina "la planeaci6n democrática del desarrollo nacional", en la que pueden participar los diversos seetores sociales, previniendo que tal planeaci6n "recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos al plan y los programas de desarrollo". Determina la elaboraci6n de un "plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administraci6n Pública Federal" es decir, los 6rganos centralizados del poder y las entidades paraestatales. Consideramos importante inquirir acerca de lo que deba entenderse por "planeación democrática". Es bien sabido que el concepto de democracia 'H ha sido expresado doctrinal, legislativa y jurisprudencialmente al través de diferentes matices. Prescindiendo de la multiplicidad, diversidad y hasta contrariedad de ideas sobre la democracia, cabe recordar que según Aristóteles y Santo Tomás de Aquino, democracia significa "el arte de gobernar para el bien común". Dentro de la idea de bien común se conjuntan todas las clases o grupos económico-sociales de la colectividad, pueblo o naci6n que constituyen el elemento humano del Estado, En consecuencia, la planeaci6n .(i14
fo IV.
Cfr. nuestra obra "Derecño Constitucional Mexicano" Capítulo Sexto. Parágra-
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democrática debe formularse y desarrollarse legislativa y administrativamente para beneficio de todos los sectores queforman la sociedad. Dicha planeación no sería democrática sino demagógica o populista en el sentido aristotélico del concepto, si sólo se dirigiese a los sectores mayoritarios de la población sin comprender a las minorías que también la integran. A su vez, tampoco ostentaría el carácter de democrática la planeación económica si se orientara únicamente en beneficio de los sectores minoritarios detcntadores de los medios de producción y de comercio, pues se degeneraría en lo que se llama "plutogogia". Es plausible que en el párrafo segundo de dicho artículo 26 constitucional se prevea la participación de los diversos sectores sociales en la elaboración de los planes y de los programas de desarrollo, debiendo la legislación secundaria prevenir y ordenar dicha participación plurisocial. Sobre este último punto es pertinente observar que los párrafos tercero y cuarto de dicho precepto determinan que "La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de plancación democrática y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo". Igualmente, se dispone que en la legislación que expida el Congreso de la Unión sobre dichas materias, se "determinarán los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución". No es posible apriorísticamente evaluar la atingencia de las prevenciones contenidas en el actual artículo 26 constitucional, pues sus resultados dependerán de la legislación secundaria que con base en ellas expida el Congreso de la Unión, así como de la aplicación de la misma que realice el Ejecutivo Federal o los órganos estatales que la propia legislación determine. Sin embargo, debemos recordad que dicha legislación en todo caso debe respetar los
derechos públicos subjetivos de los gobernados derivados de las garuniias constitucionales, primordialmente los que se refieren a las libertades específicas distintas de la económica y a la seguridad juridica, mismas que con antelación hemos estudiado en
1~~~~~;a~reaDec~eto-deí6 dema~;(~-Je-2606,
publicado en el Diario ()fil hal de la Federación el 7 de abril del mismo año se adiciona un apartado B al Artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; por el cual se pretende dotar al Estado de un "Sistema Nacional de Infonna-; eión Estadisuca y Geográfica", oficializándolo y tornándolo obligatorio para ~os los niveles de gobierno de acuel:c1~..¿ ' 1 l l,ey__'l!l."..<:'.'. ega~. mat~~ia~ ~"pl
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bisrA esie respecto:~r~n:lsmoDecreto se refOlma la ft
~can6mico
y social. así como fn masería de información estadística y geográfica de interés nacio1U1I"~ Decreto que en su articulado transitorio se establece la continuidad de vigencia de la Ley d~ Información Estadística y Geográfi.I.C'. asi.com .. 0. la. co..ntio.uidad .".0. el fur..lCií.ma..'.nien.to d. el Ins.. tiUlt. f'l acional de Estad Isrica. .G~9gra(fa _ c. 1nfonn"~~~c;_a" ,(1N.E.Qn__~!~_r~~!1 ~v
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_'.. Est~ adición genera la necesidad d~ -~~e;U'--un -o~g~~ismo autÓnom~ ad !LOC bajo cuya responsabilidad quedará el manejo y aplicación de! refcridJ fis~ema, si.cndo, el Pres,idente de la República, con ,la ~prob~~t
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designará a los Integrantes de su [unta de Cobiemo. . ' _ Podemos observar claramente que esta reforma constitucional no contie-
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ni en su esencia ni en su forma ningún derecho subjetivo público que se: otorgue a los gobernados, por lo que no debe ser considerada como una ga-; [antía individual, aun cuando qued~Lill~~~'~':l,,ell <;1, Capj!!Ilg,. !,rim_~~ ..9~..J~ ~~ S:t-:1IJ.~·~n~a. qlle. asf .~C:. q~~on~i!!ª~ IV. El nuevo artú:ulo 28 constitucional. Este precepto cambia esencialmente e! espíritu y texto de! anterior artículo 28 tal como fue concebido por el Constituyente de Querétaro. Suprime la proclamación de la libre concurrencia por considerarla incompat.ible con la rectoría económica del Estado y en forma incongruente dispone que "En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes",514 e estimando también vedadas las prohibiciones "a título de protección a la industria". Sin embargo, tolera la mencionada libertad en el ámbito de las relaciones de coordinación en materia económica, en el sentido de que, como consecuencia de la prohibición monopolística, toda persona puede competir con otra en .la misma actividad. Esa tolerancia subsiste mientras los órganos del Estado legislativa y administrativamente no decidan imputar él esta entidad cualquier actividad económica para erigida en monopolio estatal, según observaremos posteriormente. a) Uno de los puntos novedosos que el nuevo artículo 28 aborda es el consistente en declarar que las leyes "fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular" (párrafo tercero). disposición que corrobora la rectoría estatal en la consabida materia, misma que se robustece por la permisión en favor del legislador federal ordinario "para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos materias o productos. a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como alza de precios". También declara dicho precepto en su citado párrafo que "la ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses". b) Incurriendo en una notoria contradicción, el párrafo cuarto del precepto invocado reserva al Estado por modo exclusivo diversas actividades económicas, aunque sin considerarlas como monopolios (sic). Tales actividades son la acuñación de moneda, correos, telégrafos, rndioteleprajia, In comunicocisn vía sa514 e A propósito de las exenciones tributarias la jurisprudencia ha considerado que su prohibición sólo se refiere a la su situación de que, mediante la exención, se tienda "a favorecer intereses de determinada o determinadas personas, y no cuando la exención de impuestos se concede considerando situaciones objetivas en que se reflejan intereses sociales o económicos en favor de categorías determinadas de sujetos". (Apéndice 1985, tesis 52, Pleno.)
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télite, la emisicm de billetes de banco, las relacionadas con el petróleo y los demás hidrocarburos, la petroquímica básica, los minerales radiactivos, la generación de energía nuclear, la electricidad y los ferrocarrileséw d c) Por otra parte, la disposición contenida en dicho párrafo, que tiende a suprimir absolutamente la libertad económica, indica que, además de las aetividades monopolísticas estatales señaladas, se considerarán como funciones exclusivas del Estado "las actividades que expresamente señalen. las leyes que expida el Congreso de la Unión". Esta prevención faculta a este órgano legislativo y evidentemente al Ejecutivo Federal como iniciador de leyes ante él, para considerar como monopolio estatal cualquier aaioidad de los particulares aunque no tenga carácter económico, pues la disposición constitucional comentada no emplea ese adjetivo. De esta manera, dichos dos órganos de gobierno están facultados para concentrar en favor de la entidad estatal cualesquiera actividades que tradicionalmente se han desplegado dentro de la órbita jurídica de los gobernados o destinatarios del poder público, pudiendo incluirse ominosarncnte en ellas hasta el ejercicio de cualquier profesión. Sin embargo, aunque la interpretación aislada de la prevención invocada conduzca lógicamente a la conclusión que se acaba de apuntar, la relación sistemática entre ella y los preceptos constitucionales que proclaman las libertades específicas en favor del gobernado dístintas de la económica, conduce a consideraciones diferentes. En efecto, lo que el nuevo artículo 28 previene al través de la consabida disposición es la facultad en favor del Congreso de la Unión para expedir leyes que atribuyan exclusivamente al Estado otras funciones de las expresamente reputadas como monopolios estatales; pero esa facultad, que debe ser estimada como de estricta competencia legislativa, no debe ejercerse al extremo de que tales leyes violen los preceptos de la Constitución que proclaman diversas libertades específicas en favor de los gobernados diferentes de la eamémica, tales como la profesional, la asociativa, la de emisión de pensamiento y otras que ya hemos analizado en el capítulo quinto de esta misma obra. Dicho en otros términos, la facultad legislativa a que nos referimos sólo es desempcñable tratándose de actividades económicas estrictas sin comprender las que deben quedar in tocadas por las leyes que en ejercicio de la propia facultad expida el Congreso de la Unión. d) Un monopolio estatal muy importante que proclamaba el párrafo quinto del nuevo artículo 28 era el que concierne a la prestacion del servicio público de banca y de crédito, mismo que sólo era susceptible de prestarse por el Estado "a través de instituciones en los términos que establezca la correspondiente ley reglamenraria.sts la que también determinará las garantías 514 d En materia de servicio eléctrico el Presidente "Zedillo envió en febrero de 1999 al Senado de la República una iniciativa para reformar los artículos 27 y 28 de la Constitución estableciendo la concesibilidad de dicho servicio. Tal reforma no entraña la priuauzación del mismo, puesto que en la iniciativa presidencial se reitera la rectoría del Estado con el objeto de que las normas básicas que regulen las concesiones y permisos en cuanto a la industria eléctrica concierne y su desarrollo, siguen perteneciendo a la Nación. 515 Esta Ley se publicó en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1982 y entró en vigor el primero de enerQ de 1983.
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que protejan los intereses del público y el funcionamiento de aquéllas en apoyo de las políticas de desarrollo nacional". El mencionado servicio público se declaró inconcesionable a particulares, lo que corroboró en materia de banca y crédito la absoluta rectoría estatal. Sin embargo esta rectoría dejo de ejercerse al derogarse dicho parráfo quinto por reforma de 26 de junio de 1990. El mismo precepto, por otra parle, previene la creación de entidades paraestatales "para el eficaz manejo de las áreas est.ratégicas"516 a cargo del Estado y para la concurrencia del mismo en actividades de carácter prioritario con los sectores social y privado. Debe recordarse que dicha concurrencia, es decir, la participación del Estado con los mencionados sectores, debe operar de acuerdo a las leyes que expida el Congreso de la Unión, órganos que, por impulso del Ejecutivo Federal a t.ravés de las iniciativas cOlTespondientes, contribuirá legislativamente a la reafirmación de la rectoría económica del Estado. misma que puede manifestarse en una notoria hegemonía de éste dentro del sistema de economía mixta que la disposición constitucional que comentamos esboza. e) Una disposición muy importante del nuevo artículo 28 es la contenida en su párrafo noveno que prevé la concesibilidad de la prestación de los servicios públicos a su cargo o de la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación. Es evidente que dicha concesibilidad tiene C0I1l0 límites las prevenciones del mismo precepto que se refieren a los monopolios estales que de ninguna manera puedes desplazarse en favor de entes individuales colectivos distintos del Estado, como son las actividades o funciones ya señaladas. j) Por último, otro matiz normativo novedoso del actual artículo 28 constitucional estriba en la prevención de que se puedan "otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten substancialmente las finanzas de la Nación". g) Hemos formulado una exégesis breve y somera del nuevo artículo 28 constitucional habiendo omitido deliberadamente la referencia a sus disposiciones coincidentes en substancia con las del precepto abrogado que estudiamos en el capítulo quinto de este libro. Nos hemos contraído a destacar los temas normativos novedosos que en aras de la rectoría económica del Estado cont.iene el texto de dicho precepto, absteniéndonos de su evaluación socio-económica, misma que, según 10 hemos afirmado ya, sólo puede emprenderse a-posteriori con vista a los resultados positivos o negativos que dicha rectoría produzca en la realidad económica de México. h) Reforma publicada el 20 de agosto de 1993. Esta reforma primordialmente consistió en la creación de un banco central "que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración", estribando sus principales funciones en "procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda
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!i16. Esta expr-esión es conceptual)' terminológicamente incorrecta, )lue!> pur ..esu..«egta.. . se entiende el "Arte de dirigir Las operaciones militares" o la "Habilidad para dirigir un asunto" (Cfr. Enciclopedia del idioma de Martín Alonso) sin que ninguno de estos significados se relacione con la idea de "área" qu~ emplea la disposición que comentamos.
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nacional" y estando desvinculado de toda autoridad a la que prohibe ordenarle "conceder financiamientos". Asimismo dicho banco central "regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros. contando ccm las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su. observancia". En cuanto a la autonomía de la mencionada institución bancaria central, (muy relativa por cierto), la reforma aludida establece -las siguientes bases de su organización: "La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el Presidente de la República con la aprovación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente. en su caso" y "sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquéllos en que actúen en la representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficiencia", Por último, "las personas encargadas de la conducción del banco central, podrá ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo l l O de esta Constitución". V. Resumen conclusivo. LiS ideas directrices que informan el contexto de los actuales artículos 25, 26 Y 28 constitucionales encauzan la rectoría del Estado en materia económica que la legislación ordinaria se encargará de normal'. Dicha rectoría aparentemente admite sistemas de economía mixta mediante la participación de los sectores públicos, social y privado en algunas actividades que los mencionados preceptos apuntan. Sin embargo, e independientemente del notorio predominio del primero de tales sectores, el órgano legislativo federal está facultado para normar de tal manera dichos sistemas que los sectores sociales y privado pueden quedar reducidos a una insignificante intervención en la vida económica de México. Es más, si se extremaran las facultades que se confieren al legislador secundario por las citadas disposiciones constitucionales, las leyes que en ejercicio de aquéllas se pueden expedir absorberían en favor de la entidad estatal todas las actividades económicas aboliendo absolutamente la libertad de los gobernados colectivos o individuales para desempeñarlas. En otras palabras, el régimen que dichas disposiciones estructuran tiende a propiciar la implantación de un completo totalitarismo de Estado en materia económica. Este totalitarismo, en el fondo lo desempeñaría el gobierno estatal al través de la legislación y administración pública federales, y en substancia, de conformidad con nuestra realidad política, el Presidente de la República corno órgano iniciador de leyes y administrador supremo del país. Esta "hipótesis entraña el augurio de que la rectoría económica del Estado quedaría bajo la potestad unipersonal de ese alto funcionario, quien se convertiría en el único rector de la economía mexicana, situación indeseable que solo podría evitarse si realmente el Congreso de la Unión ejerciese las facultades y cumpliese las obligaciones de control que la Constitución establece, posibilidad que depende de la integración humana del citado organismo, o sea, de la condición sine qua non de que los diputados y senadores que lo componen desempeñarán con dignidad y decoro democráticos sus importantes funciones sin obsecuencias serviles hacia el Ejecutivo Federal.
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Consideramos por otra parte, que ninguna institución, ningún sistema económico, jurídico o social en sí mismos deben calificarse a-priori, es decir, sin confrontarlos con la realidad en la que estén destinados a operar. Su evaluación debe formularse a-posteriori, pues son los resultados positivos que su funcionamiento objetivo pueda producir los que justifiquen su implantación. Por ello, la rectoría económica del Estado, que estructuran los preceptos constitucionales brevemente comentados, está sujeta a sus propias conse-. cuencias desde e! punto de vista de los beneficios que pueda generar en favor del pueblo. Si tales consecuencias, en la realidad y con e! tiempo, no tienen esta eficacia, la aludida rectoría culminará en su misma frustración y sólo se explicará (OlUO una medida política desacertada contraria a la economía nacional y alejada de los propósitos que determinaron su adopción. VI. Las entidades paraestatales y su privatización. Los preceptos constitucionales que someramente hemos comentado previenen que el Estado puede ejercer la rectoría económica mediante entidades paraestatales que pueden ser organismos descentralizados o empresas de participación masoritaria estatal. Dentro de estos dos tipos las escuadra la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Los organismos descentralizados, según el artículo 45 de este ordenamiento "son las instituciones creadas por disposición del Congreso de la Unión, o en su caso por el Ejecutivo Federal. con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten". Dentro de esta categoría se encuentran setenta y ocho personas morales entre las cuales destacan Petróleos Mexicanos, el Instituto Mexicano de! Seguro Social, la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, e! Instituto Nacional de Cardiología. e! Hospital Infantil de México, los Ferrocarriles Nacionales de México, la Comisión Federal de Electricidad y otras muchas cuya sola enumeración sería tediosa. Por medio de dichos organismos descentralizados e! Estado desempeña múltiples funciones en diferentes ámbitos económicos-sociales, según puede advertirse de la mención de los que acabamos de indicar. Por su parte, las empresas de participación estatal son las personas morales situadas en alguna de las hipótesis que consigna el artículo 46 de la citada ley en los réminos que transcribimos para facilitar su inteligencia:
"a) Que e! Gobierno Federal. el gobierno del Distrito Federal. uno O más organismos descentralizados, una u otras empresas de participación estatal, una o más instituciones nacionales de crédito ti organizaciones auxiliares nacionales de crédito, una o varias instituciones nacionales de seguros o de fianzas, o uno o más fideicomisos a que se refiere la fracción 111, del artículo 3° de esta ley, considerados conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de 50% o más del capital social. "b) Que en la constitución de su capital se hagan figurar acciones de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal, o "e) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del Consejo de Administración, Junta Directiva u Órgano de Gobierno, designar al presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general de accio-
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nisras, del Consejo de Administración o de la Junta Directiva u Órgano de Gobierno equivalente." Las empresas de participación estatal directa o indirecta ascienden a la sorprendente cantidad de cuatrocientas treinta y siete, figurando entre ellas Teléfonos de México, Diesel Nacional, Talleres Gráficos de la Nación, Altos Hornos de México, Restaurantes "El Presidente" y otras muchas cuya sola enunciación sería prolija.etü bis Tales empresas se han estructurado como sociedades anónimas regidas por la legislación mercantil correspondiente en cuanto a su forma estructural. La diferencia que existe entre las dos especies de entidades paraestatales aludidas es jurídicamente muy clara, pues los organismos descentralizados son instituciones exclusivas del Estado en tanto que en las empresas de participación estatal pueden concurrir el gobierno representante del sector público, y los sectores privado o social, por lo que son sujetos colectivos de economía mixta. Es muy importante hacer hincapié en que las funciones exlcusivas del Estado, que implican verdaderos y auténticos monopolios, y a las que se refiere el artículo 28 constitucional, sólo pueden desempeñarse por organismos descentralizados. Esta afirmación es ineluctable, pues si en el ejercicio de las mismas tuviesen injerencia los sectores privado o social, tales funciones evidentemente dejarían .de ser exclusivas de la entidad estatal. Las actividades monopólicas del Estado, según dicho precepto, consisten en la acuñación de moneda, correos, telégrafos, radiotelegrafía, comunicaciones vía satélite, emisión de billetes de banco, las relacionadas con el petróleo y los demás hidrocarburos, la petroquímica básica, los' minerales radiactivos, la generación de energía nuclear, la electricidad y los ferrocarriles. Sin embargo, las actividades que sólo el Estado puede desempeñar no impiden la creación de organismos descentralizados que operen en diversos ámbitos de la dinámico social y económica del país. Por medio de ellos el Estado las ejerce también por modo exclusivo, ya que en la estructuración y el funcionamiento de un organismo público descentralizado no pueden intervenir los mencionados sectores, a diferencia de lo que sucede con las empresas de participación estatal directa o indirecta, según se dijo. La creación de entidades paraestatales en su carácter de empresas de participación estatal directa o indirecta y por lo que atañe a las "áreas estratégicas" distintas de los monopolios estatales, la prevé el mismo artículo 28 constitucional, permitiendo la participación en ellas de los sectores social y privado, conforme a las leyes que expida el Congreso de la Unión "para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo" (Art. 25, párrafo quinto), disponiéndose en el párrafo sexto del invocado artículo 28, que "el Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter
516 bis La lista correspondiente aparece publicada en la Revista Mexicana de Derecho Penal, Quinta Época, número 6, julio-diciembre de 1979.
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prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores sociales y privado". Las consideraciones que hemos expuesto revisten capital importancia para evaluar jurídicamente la "privatización" de las entidades paraestatales con independencia de los argumentos de índole socio-económica o de las razones políticas que las apoyen o las rechacen. La aplicación de las ideas involucradas en tales consideraciones a la cuestión de si deben o no "privatizarse" dichas entidades, es decir, desplazarse total o parcialmente hacia la iniciativa privada, conduce a las conclusiones siguien tes: Primera. Los organismos descentralizados que ejerzan alguna función que la Constitución reserve exclusivamente al Estado, no pueden "privatizarse" por modo absoluto. Esta imposibilidad concierne a las actividades que especifica el artículo 28 de la Constitución y que ya se han reproducido. La "privatización" de alguna de ellas implicaría un acto anticonstitucional, prescindiendo de sus consecuencias políticas, económicas o sociales, benéficas o perjudiciales para la sociedad mexicana.
Segunda. Los organismos descentralizados por medio de los cuales el Estado desempeña actividades económicas distintas de las funciones a que alude la conclusión anterior, tampoco pueden "privatizarse", es decir, entregarse al sector privado, ya que, por virtud de este acto, tales organismos de,saparecerían. Sería absurdo que un organismos descentralizado del Estado continuara operando con este carácter en poder de la iniciativa privada, de cualquier grupo de trabajadores, o de ambos. Por consiguiente, si las mencionadas actividades, que no sean exclusivas del Estado, se pretenden "privatizar", se requerirá necesariamente la implantación legal de entidades diversas de los organismos descentralizados, como serían las empresas de participación estatal directa o indirecta o, incluso, personas morales en que no participe el Estado como socio, pudiendo ser éstas organizadas conforme a la legislación común. Tercera. Las empresas de participación estatal mayoritaria del Estado directa indirecta que prevea la legislación federal con la concurrencia de los sectores social y privado en los términos del articulo 25 de la Constitución y en lo que respecta a las llamadas "áreas prioritarias del desarrollo", sólo pueden "privatizarse" si el ordenamiento legal respectivo autoriza estos actos, y en el supuesto negativo, la ley de que se trate deberá reformarse por el Congreso de la Unión para que la "privatización" sea válida. Debe advertirse que la determinación de las "áreas prioritarias y estratégicas" a que se refieren los artículos 25 y 28 de la Constitución, únicamente incumbe al Congreso de la Unión, pues se trata de espacios sujetos a la legislación y no a la actividad administrativa por sí misma.
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Cuarta. En ausencia de la ley a que se refiere la conclusión anterior, si el Estado ha concurrido con los sectores social y privado en la creación de alguna empresa en que participe mayoritaria y hegemónicamente, es decir, si tal empresa se formó mediante un contrato de sociedad con dichos sectores o con alguno de ellos, como sucede con las cuatrocientas treinta y siete que,
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ruando menos, existían al finalizar el año de 1979, la "privatización" es procedente mediante la enajenación de las acciones o partes sociales cuyo titular sea el Estado y siempre que no exista disposición legal que prohíba tal acto. Quinta. La "privatización" de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal directa o indirecta que no desempeñen actividades en ninguna área prioritaria de desarrollo, debe ser no sólo procedente, sino necesaria, pues por medio de dichas entidades el gobierno ejerce una competencia desleal con los particulares o, incluso, con los gnlpos del sector social. Si se recorre la enorme lista de tales organismos y de las referidas empresas publicadas, según se dijo, en el número ya citado de la Revista Mexicana de Derecho Penal, se advertirá fácilmente que mediante unos y otras el Estado se ha convertido en industrial y en comerciante a propósito de tareas que de ninguna manera le incumben, como son las relativas a la explotación del maguey, a la producción de semillas, a las industrias azucarera, cafetera y cacaotera, al fomento de los deportes, a la compraventa de bienes raíces, a la explotación de restaurantes y centras gastronómicos, a la exhibición de películas cinematográficas y a otras muchas que sería prolijo mencionar y que se indican en la referida lista. El gobierno de la República, por conducto de sus diferentes órganos, debe ejercer solamente las funciones que la Constitución le señala y tales funciones evidentemente no se refieren a las actividades económicas que por tradición y en goce de la libertad de trabajo han correspondido a los particulares. El repliegue de la actividad gubernamental hacia sus propios cauces constitucionales mediante la "privatización" de las entidades paraestatales a que se ha hecho referencia, será un estímulo indudable para la inversión de capitales en nuestro país, a efecto de que con ellos se abran fuentes de trabajo y se pueda abatir el desempleo y subernpleo y atern perar la crisis económica que sufre nuestro pueblo. Dicha "privatización" evidentemente respetaría las funciones exclusivas del Estado a que alude el artículo 28 constitucional, así como su rectoría económica en las áreas prioritarias que determinen las leyes conforme a los artículos 25 y 26 del Código Supremo de México.
OBSERVACIONES FINALES El 9 de diciembre de 1997 el presidente Ernesto Zedillo formuló ante el Congreso de la Unión una iniciativa de reformas a los artículos 16, 19, 20, 22 Y 123, apartado B, de la Constitución con el propósito de lograr "el sustancial mejoramiento del sistema de justicia en nuestro país". Tal iniciativa contiene una extensa exposición de motivos tendientes a respaldar las mencionadas reformas. No está en nuestro ánimo hacer ninguna referencia crítica a las consideraciones que plantea el Ejecutivo Federal para apoyar esa tendencia, toda vez que su ponderación se efectuará legislativamente, en los térrninos del artículo 135 constitucional, antes de que las reformas propuestas se incorporen al texto de los preceptos aludidos, mismos que, eón excepción del artículo 123, ya han sido objeto de estudio en la presente obra. Solamente realizaremos un parangón entre las disposiciones vigentes de tales preceptos y las modificaciones que persigue la iniciativa presidencial aludida en relación con los artículos 16, 19, 20 Y 22 de nuestra Constitución. Artículo 16. Se pretende legitimar las órdenes de aprehensión con la sola acreditación de "la probable existencia" de los elementos objetivos del tipo penal del delito de que se trate. En el texto vigente de dicho precepto tal acreditación no debe ser "probable", es decir, "verosímil", sino real y positiva. La existencia "probable", o sea, no cierta sino contingente de los mencionados elementos, abre la posibilidad de que se libre una orden judicial de aprehensión por hechos que puedan no configurar ningún delito sino que simplemente propendan a su configuración, hipótesis que sería contraria a las garantías proclamadas en los artfculos 17, 18 Y 19 constitucionales y atentatoria contra la seguridad jurídica de los gobernados. Artículo 19. El texto vigente d~ este precepto requiere la comprobación "por datos suficientes" de los elementos del tipo penal de un delito para dictar un auto de formal prisión. La reforma respectiva pretende la acreditación de la "plena existencia" de tales elementos. es decir, que éstos se encuentren comprobados en su totalidad o exhaustividad, exigencia que sería un óbice para dictar el susodicho proveído. La acreditación plena o total de los aludidos elementos se reserva a la sentencia penal definitiva, sin que deba ser condición de dicho auto, el cual, según el texto vigente del artículo 16 constitucional, debe basarse en "datos suficientes" para emitirlo y no en "datos plenos". En la misma reforma se sugiere agregar un segundo párrafo al artículo 19 de la Constitución y cuyo texto, en si mismo admisible, es el siguiente: 741
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LAS GARANlÍAS INDIVIDUALES
"Este término (el establecido en tal precepto) podrá prorrogarse únicamente a pe· tición del indiciado, en la forma que señale la ley. La prolongación de la detención en su perjuicio será sancionada por la ley penal. La autoridad en donde s.e encuc.ntre intemado el indiciado, que dentro del término antes señalado no reciba copia autorizada del auto de formal prisión o de aceptación de la solicitud de prórroga, deberá llamar la atención del juez sobre dicho particular en el acto mismo de concluir el término, y si no recibe la constancia mencionada dentro de las tres horas siguientes pon· drá al indiciado en libertad."
Articulo 20. En' un párrafo que se pretende añadir a este precepto se establece que el proceso penal no se suspenderá si el inculpado se evade de la acción de la justicia "en cualquier momento después de que haya rendido su declaración preparatoria", debiendo entenderse las actuaciones procesales personalmente con él y no a través de ningún representante. Estas actuaciones conciernen a la petición de la libertad provisional bajo caución (frac. 1), a los careos (frac. IV), al ofrecimiento y rendición de pruebas (frac. V). a la información de sus derechos constitucionales y al nombramiento de defensor (frac. IX). La exigencia de que las citadas peticiones se hagan personalmente por el procesado nos parecen inútiles y restrictoras del derecho que tiene para defenderse. Inútiles, porque en los casos previstos en las fracciones I y II su intervención no puede desplazarse a su defensor o representante toda vez que ésta es personalísima e intransferible, y restrictoras en virtud de que en los casos que atañen a las fracciones V, VII Y IX puede intervenir a través de dichos sujetos. Por tanto, si a éstos se les impide esta intervención, la defensa del procesado se hace nngatoria. Artículo 22. A este precepto, que ya comentamos en la presente obra, la iniciativa presidencial aludida pretende incorporar un párrafo que dice: "La autoridad judicial podrá resolver que se apliquen a favor del Estado los bienes que sean instrumento, objeto o producto de aquellos delitos graves o previstos como de delincuencia organizada, que señale la ley, cuando exista resolución que ponga fin al proceso penal en la que no hubiere un pronunciamiento sobre dichos bienes; se encuentre acreditada en autos la existencia de los elementos objetivos del tipo penal, y se trate de bienes sobre los que el inculpado fuera poseedor, propietario o se conduzca como tal, independientemente de que hubieran sido transferidos a terceros, salvo que éstos acrediten que son poseedores o adquirentes de buena fe."
Estas disposiciones nos parecen redundantes respecto de lo que establece el mismo artículo 22 constitucional en su actual segundo párrafo que dispone: "No se considerará confiscación de bienes la aplicación total o parcial de los bienes de una persona hecha por la autoridad judicial, para el pago de la responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de impuestos o multas. Tampoco se considerará confiscaci6n el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes, en caso de enriquecimiento ilícito, en los términos del artículo 109; ni el decomiso de los bienes propiedad del sentenciado, por delitos de los previstos como delincuencia organizada, o el de aquéllos respecto de los cuales éste se conduzca como dueño, si no acredita la legítima procedencia de dichos bienes."
Como corolario de las anteriores someras observaciones debe concluirse que las reformas constitucionales planteadas en la iniciativa presidencial de 9
OBSERVACIONES FINALES
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de diciembre de 1997 frustran el propósito que las inspiró. pues son ineptas para mejorar el sistema judicial en nuestro país. Son pobres e irrelevantes para lograr este objetivo que requiere una nueva estructura orgánica. procesal y humana del status normativo dentro del que se desenvuelve la administración de justicia en materia penal y su procuración. Tal renovación implica un imperativo insoslayable surgido del clamor social para que se implanten esenciales modificaciones a dicho sistema a efecto de erradicar la delincuencia llamada "organizada" que genera la inseguridad pública y privada y que se estimula con la impunidad. la situación que estos mismos fenómenos han provocado. desgraciadamente permanecerá incólume pese a las reformas propuestas en la citada iniciativa y a su aprobación legislativa. Este presagio. lamentablemente, operará en la realidad. Ojalá nos equivoquemos.
APÉNDICE I LEY DE IMPRENTA VENUSTIANO CARRANZA, Primer Jefe del Ejército Constitucionalista y Encargado del Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de las facultades de que me encuentro investido, y entretanto el Congreso de la Unión reglamenta los articules 6' y 7' de la Constitución Ceneral de la República, he tenido a bien expedir la siguiente: LEY ARTÍCULO
19 Constituyen ataques a la vida privada:
1. Toda manifestación o expresión maliciosa hecha verbalmente o por señales en presencia de una o más personas, o por medio de manuscritos, o de la imprenta, del dibujo, litografía, fotografía o de cualquier otra manera que expuesta o circulando en público, o transmitida por correo, telégrafo, teléfono, radiotelegrafía o por mensaje, o de cualquier otro modo, exponga a una persona al odio, desprecio o ridículo, o pueda causarle demérito en su reputación o en sus intereses; JI: Toda manifestación o expresión maliciosa hecha en los términos y por cualquiera de los medios indicados en la fracción anterior, contra la memoria de un difunto con el propósito o intención de lastimar el honor o la pública estimación de los herederos o descendientes de aquél, que vivieren; III. Todo informe, reportazgo o relación de las audiencias de los jurados o tribunales, en asuntos civiles o penales, cuando refieran hechos falsos o se alteren los verdaderos con el propósito de causar daño a alguna persona, o se hagan, con el mismo objeto, apreciaciones que no estén ameritadas racionalmente por los hechos, siendo éstos verdaderos; IV. Cuando con una publicación prohibida expresamente por la ley, se compromete la dignidad o estimación de una persona, exponiéndola alodio, desprecio o ridículo o a sufrir daño en su reputación o en sus intereses, ya sean personales o pecuniarios. ARTÍCULO
29• Constituye un ataque a la moral:
l. Toda manifestación de palabra, por escrito o por cualqu.er otro de los medios de que habla la fracción 1 del artículo anterior, con la que se defiendan o disculpen, aconsejen o propaguen públicamente los vicios, faltas o delitos, o se haga la apología de ellas o de sus autores;
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11. Toda manifestación verificada con discursos, gritos, cantos, exhibiciones o representaciones o por cualquier otro medio de los enumerados en la fracción 1 del artículo 29, con la cual se ultraje u ofenda públicamente al pudor, ~ la decencia o a las buenas costumbres. o. se excite a la prostitución o a la práctica de actos licenciosos o impúdicos teniéndose como tales, todos aquéllos que, en el concepto público, estén calificados de contrario al pudor; lJI. Toda distribución, venta o exposición al público, de cualquiera manera que se haga, de escritos, folletos, impresos, canciones, grabados, libros, imágenes, anuncios, tarjetas u otros papeles o figuras, pinturas, dibujos o litografiados de carácter obsceno o que representan actos lúbricos. ARTÍCULO
39 Constituye un ataque al orden o a la paz pública:
I. Toda manifestación o exposición maliciosa hecha públicarilente por medio de discursos, gritos, cantos, amenazas, manuscritos o de la imprenta, dibujo, litografía, fotografía, cinematógrafo, ,grabado o de cualquier otra manera, que tenga por objeto desprestigiar, ridiculizar o destruir las instituciones fundamentales del país, o con los que se injurie a la Nación Mexicana, o a las entidades políticas que la forman; II. Toda manifestación o expresión hecha públicamente por cualquiera de los medios de que habla la fracci6n anterior, con la que se aconseje, excite o provoque directa o indirectamente al Ejército a la desobediencia, a la rebelión, a la dispersión de sus miembros, o a la falta de otro u otros de sus deberes; se aconseje, provoque o excite directamente al público en general, a la anarquía, al motín, sedición, o a la desobediencia de las leyes o de los mandatos legítimos de la autoridad; s~ injurie a las autoridades del país con el objeto de atraer sobre ellas el odio, desprecio o ridículo; o con el/mismo objeto se ataque a los cuerpos públicos colegiados, al Ejército o Guardia Nacional o a los miembros de aquéllos y ésta, con motivo de sus funciones; se injurie a las ~aciones amigas, o a los soberanos o jefes de ellas o 3. sus legítimos representantes en el país, o se aconseje, excite o provoque a la comisión de un delito determinado; III. La publicación o propaganda de noticias falsas o adulteradas sobre acontecimientos de actualidad, capaces de perturbar la paz o la tranquilidad en la República o en alguna parte de ella, o de causar el alza o baja de los precios de las mercancías o de lastimar el crédito de la Nación o de algún Estado o municipio, o de los bancos legalmente .constituidos ; IV. Toda publicación prohibida por la ley o por la autoridad, por causa de interés público, o hecha antes de que la ley permita darla a conocer al público. ARTÍCULO 49 En los casos de los tres artículos que preceden, se considera maliciosa una manifestación o expresión cuando por los términos en que está concebida sea ofensiva, o cuando implique necesariamente la intención de ofender. ARTÍCULO 59 No se considera maliciosa una manifestación o expresión aunque sean ofensivos sus términos por su propia significación, en los casos de excepción que la ley establezca expresamente y, además, cuando el acusado pruebe que los hechos imputados al quejoso son ciertos, o que tuvo motivos fundados para considerarlos verdaderos y que los publicó con fines honestos.
ARriCULO 69 En ningún caso podrá considerarse delictuosa la crítica para un funcionario o empleado público si son ciertos los hechos en que se apoya, y si las apreciaciones que con motivo de ellas se hacen son racionales y están motivadas por aquéllos, siempre que no se viertan frases o palabras injuriosas.
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APÉNDICE
ARtiCULO 79 . En los casos de los artículos 19, 29, Y 39 de esta ley, las manifestaciones o expresiones se considerarán hechas públicamente cuando se hagan o ejecuten en las calles, plazas, paseos, teatros u otros lugares de reuniones públicas, o en lugares privados, pero de manera que puedan ser observadas, vistas u oídas por el público. ARTÍCULO 8 9 Se entiende que hay excitación a la anarquía, cuando se aconseje o se incite al robo, al asesinato, a la destrucción de los inmuebles por el uso de explosivos o Se haga la apología de estos delitos o de sus autores, como medio de lograr la destrucción o la reforma dcl orden social existente.
ARTÍCULO
9' Queda prohibido:
I. Publicar los escritos o actas de acusación en un proceso criminal, antes de que se dé Cuenta con aquéllos o éstas en audiencia pública j 11. Publicar en cualquier tiempo, sin consentimiento de todos los interesados, los escritos, actas de acusación y demás piezas de los procesos que se sigan por los delitos de adulterio, atentados al pudor, estupro, violación y ataques a la vida privada; 111. Publicar sin consentimiento de todos los interesados, las demandas, contestaciones y demás piezas de autos, en los juicios de divorcio, reclamación de paternidad, maternidad, nulidad de matrimonio, diligencia de reconocimiento de hijos y en los juicios que en esta materia puedan suscitarse; IV. Publicar lo que pase en diligencias o actos que deban ser secretos, por mandato de la ley o por disposición judicial; V. Iniciar o levantar públicamente subscripciones o ayudas pecuniarias para pagar las multas que se impongan por infracciones penales; VI. Publicar los nombres de las personas que formen un jurado, el sentido en que aquéllas hayan dado su voto y las, discusiones privadas que tuvieren para formular su veredicto; VII. Publicar los nombres de los soldados o gendarmes que intervengan en las ejecuciones capitales; VIII. Publicar los nombres de los jefes u oficiales del Ejército o de la Armada y cuerpos auxiliares de policía rural, a quienes se encomiende una comisión secreta del servicio; IX. Publicar los nombres de las víctimas de atentados al pudor, estupro o violación ¡ .• X. Censurar a un miembro de un jurado popular por su voto en el ejercicio de sus funciones; XI. Publicar planos, informes o documentos secretos de la Secretaría de Guerra y los acuerdos de ésta, relativos a la movilización de tropas, envíos de pertrechos de guerra y demás operaciones militares, así como los documentos, acuerdos o instrucciones de la Secretaría de Estado, entretanto no se publiquen en el periódico oficial de la Federación o boletines especiales de las mismas Secretarías; XI!. Publicar las palabras o expresiones injuriosas u ofensivas que se vierten en los Juzgados o tribunales, o en las sesiones de los cuerpos públicos colegiados.
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ARTÍCULq 10. La infracción de cualquiera de las prohibiciones que contiene el artículo anterior se castigará con multa de cincuenta a quinientos pesos y arresto que no bajará de un mes ni excederá dc once.
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ARTÍCULO 11. En caso de que en la publicación prohibida se ataque la vida privada, moral o la paz pública, la pena que señala el artículo que precede se aplicará sin perjuicio de la que corresponda por dicho ataque. ARTÍCULO 12. Los funcionarios y empleados que ministren datos para hacer una publicación prohibida, sufrirán la misma pena que señala el artículo 10, Yserán destituidos de su empleo, a no ser que en la ley esté señalada una pena mayor por la revelación de secretos, pues en tal caso se aplicará ésta. ARTÍCULO 13. Todo el que tuviere establecido o estableciere en lo sucesivo una imprenta, litografía, taller de grabado o de cualquier otro medio de publicidad, tendrá obligación de ponerlo, dentro del término de ocho días, en conocimiento del presidente municipal del lugar, haciéndole una manifestaci6n por escrito en que consten el lugar o lugares que ocupa la negociación, el nombre y apellido del empresario o de la sociedad a que pertenezca, el domicilio de aquél o de ésta, y el nombre, apellido y domicilio del regente, si lo hubiere. Igual obligación tendrá cuando el propietario o regente cambie de domicilio o cambie de lugar e~ establecimiento de la negociación. La infracción de este precepto será castigada administrativamente con multa de cincuen ta pesos. Al notificarse al responsable la imposición de esta corrección, se le señalará el término de tres días para que presente la manifestación mencionada, y si no la hiciera, sufrirá la pena que señala el articulo 904 del Código Penal del Distrito Federal. La manifestación de que habla este artículo se presentará por duplicado para que uno de los ejemplares se devuelva al interesado con la nota de presentación y la fecha en que se hizo, nota que deberá ser firmada por el secretario del presidente municipal, ante quien se presente. La pena que señala este artículo se aplicará al propietario de la negociación y si no se supiere quién es, al que apareciese como regente o encargado de ella, y en caso de que no lo hubiere, al que o los que se sirvan de la oficina. El procedimiento que establece este artículo para castigar al que no hace la manifestación exigida por él, se repetirá cuantas veces sea necesaria, hasta lograr vencer la resistencia del culpable. ARTÍCULO 14. La responsabilidad penal por los delitos a que se refieren los artículos 19, 29 y 39 de esta ley, recaerá directamente sobre los autores y sus cómplices, detenninándose aquéllos y éstos conforme a las reglas de la Ley Penal Común ya las que establecen los artículos siguientes:
ARTÍCULO 15. Para poder poner en circulación un impreso, fijarlo en las paredes o tableros de anuncios, exhibirlo al público en los aparadores de las casas de comercio, repartirlo a mano, por correo, expreso o mensajero, o de cualquier otro modo, deberá forzosamente contener el nombre de la imprenta, litografía, taller de grabado u oficina donde se haya hecho la impresión, con la designaci6n exacta del lugar en donde aquélla esté ubicada, la fecha de la impresión y el nombre del autor, o responsable del impreso. . La falta de cualquiera de estos requisitos, hará considerar al impreso como clandestino, y tan pronto como la autoridad municipal tenga conocimiento del hecho, impedirá la circulación de aquél, recogerá los ejemplares de que él existan, inutilizará Jos que no puedan ser recogidos por haberse fijado en las paredes o tableros de anuncios y castigará al dueño de la imprenta u oficina en que se hizo
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la publicación, con una multa que no bajará de veintiocho pesos 'ni excederá de cincuenta, sin perjuicio de que si la publicación contuviere un ataque a la vida privada, a la moral o a la paz pública, se castiguen con la pena que corresponda. Si en el impreso no se expresare el nombre del autor o responsable de él, no se impondrá por esa omisión pena alguna, pero entonces la responsabilidad penal se determinará conforme a lo que dispone el artículo siguiente. ARTICULO 16. Cuando el delito se cometiere por medio de la imprenta, litografia, grabado o cualquier otro medio de publicidad y no pudiere saberse quién es el responsable de él ,como autor, se considerará con este carácter, tratándose de publicaciones que no fuesen periódicos, a los editores de libros, folletos, anuncios, tarjetas u hojas sueltas y, en su defecto, al regente de la imprenta u oficina en que se hizo la publicación, y si no lo hubiere, al propietario de dicha oficina. ARTÍCULO 17. Los operarios de una imprenta, litografía o cualquiera otra oficina de publicidad, s6lo tendrán responsabilidad penal por una publicaci6n delictiva en los casos siguientes: l. Cuando resulte plenamente comprobado que son autores de ella, o que facilitaron los datos para hacerla o concurrieron a la preparación o ejecución del delito, con pleno conocimiento de que se trataba de un hecho punible, haya habido o no acuerdo con el principal responsable: JI. Cuando sean a la vez directores de una publicación periódica, o los editores, regentes o propietarios de la oficina en que se hizo la publicación, en los casos en que recaiga sobre éstos la responsabilidad penal; IU. Cuando se cometa el delito por una publicaci6nclandestina y sean ellos los que la hicieren, siempre que no presenten al autor, al regente o al propietario de la oficina en que se hizo la publicación.
ARTicULO 18. Los expendedores, repartidores o papeleros s6lo tendrán responsabilidad penal cuando estén comprendidos en algunos de los casos del artículo anterior y cuando tratándose de escritos o impresos anónimos, no prueben qué persona o personas se los entregaron para fijarlos en las paredes o tableros de anuncios, o venderlos, repartirlos o exhibirlos. ARTÍCULO 19. En las representaciones teatrales y en las exhibiciones de cinematógrafo o audiciones de fonógrafo, se tendrán como responsables, además del autor de la pieza que se presente o exhiba, o constituya la audición, al empresario del teatro, cinematógrafo o fonógrafo.
ARTICULO 20. En toda publicación peri6dica, además de las indicaciones del artículo 15, deberá expresarse el lugar en que esté establecida la negociación o administraci6n del peri6dico y el nombre, apellido y domicilio del director, administrador o regente, bajo la pena de cien pesos de multa. De la infracción de esta disposición será responsable el propietario del periódico si se supiere quién es, y en su defecto, se aplicará 10 que disponen los artículos 16y 17. ARTÍCULO 21. El director de una publicaci6n periódica, tiene responsabilidad por los artículos, entrefiletes, párrafos y gacetillas, reportazgos y demás informes, relaciones o noticias que contuviere. l. Cuando estuvieren firmados por él o cuando aparecieren sin firma, pues en este caso se presume que él es' el autor;
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
11. Cuando estuvieren firmados por otra persona, sí contienen un ataque notorio a la vida privada, a la moral o a la paz pública, a menos que pruebe que la publicación se hizo sin su consentimiento y que no pudo evitarla sin que haya habido negligencia de su parte; In. Cuando haya ordenado la publicación del artículo, párrafo o reportazgo impugnado, o haya dado los datos para hacerlo o lo haya aprobado expresamente. ARTÍCULO 22. Si una publicación periódica no tuviere director, o éste na hubiere podido asistir a la oficina por justo impedimento, la responsabilidad penal recaerá en el administrador o regente y, en su defecto, en el propietario de dicha-publicación, y si no fuere conocido, en las personas a cuyo cargo está la redacción y si tampoco éstas aparecieren, se aplicarán las disposiciones de los artículos 16 y 17. ARTÍCULO 23. Cuando el director de una publicación periódica tuviere fuero constitucional, habrá otro director que no goce de éste, el que será solidariamente responsable con aquél, en los casos previstos por la ley, así como también por los artículos que firmaren personas que tuvieren fuero. Si no hubiere otro director sin fuero, en los casos de este artículo, se observará lo dispuesto en el artículo anterior. ARTÍCULO 2f. Toda oficina impresora de cualquier clase que sea deberá guardar los originales que estuvieren firmados, durante el término que se señala para la prescripción de la acción penal, a fin de que durante este término pueda, en cualquier tiempo, probar quién es el autor de dichos artículos. El dueño, director o regente de la oficina o taller, recabará los originales que estén suscritos con seudónimo, juntamente con la constancia correspondiente, que contendrá además del nombre y apellido del autor, su domicilio, siendo obligatorio para el impresor cerciorarse de la exactitud de una y otra cosa. El original y la constancia deberán conservarse en sobre cerrado por todo el tiempo que se menciona en este artículo. ARTICULO 25. Si la indicación del nombre y apellido del autor o su domicilio resultare falsa, la responsabilidad penal correspondiente recaerá sobre las personas de que hablan los artículos anteriores. ARTÍCULO 26. En ningún caso podrán figurar como directores, editores o responsables de artículos o periódicos, Jibros y demás publicaciones, personas que se encuentren fuera de la República o que estén en prisión o en libertad preparatoria, o bajo caución, por delito que no sea de imprenta. La infracción de esta disposición se castigará administrativamente, con multa de veinticinco a cien pesos, siendo responsable de ella el regente de la imprenta o taller de litografía, grabado o de cualquier otra clase en que se hiciere la publicación, el director, regente o propietario del periódico en que se cometiere la infracción, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pueda resultar por contravención a las disposiciones de los artículos t 9, 29 Y 39 de esta ley. ARTÍcuLO 27. Los periódicos tendrán la obligación de publicar gratuitamente las rectificaciones o respuestas que las autoridades, empleados o particulares quieran dar a las alusiones que se tes hagan en artículos, editoriales, 'párrafos, reportazgos o entrevistas, siempre que la respuestas se dé dentro de los ocho días siguientes a la publicación, que no sea mayor su extensión del triple del párrafo o artículo en que se contenga la alusión que se contesta, tratándose de autoridades, o del doble, tratándose de particulares; que no se usen injurias o expresiones contrarias al de-
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coro del periodista, que no haya ataques a terceras personas y que no se cometa alguna infracción de la presente ley. Si la rectificación tuviere mayor extensión que la señalada, el periódico tendrá obligación de publicarla íntegra; pero cobrará el exceso al precio que fije en su tarifa de anuncios, cuyo pago se efectuará o asegurará previamente. Las publicaciones de la respuesta, se hará en el mismo lugar y con la misma clase de letra y demás particularidades con que se hizo la publicaci6n del articulo, párrafo o entrevista a que la rectificaci6n o respuesta se refiere. La rectificación o respuesta se publicará al día siguiente de aquél en que se reciba, si se tratare de publicación diaria, o en el número inmediato, si se tratare de otras publicaciones periódicas. ' Si la respuesta o rectificación se recibiere cuando por estar ya arreglado el tiro no pudiere publicarse en los términos indicados, se hará en el número siguiente. La infracción de esta disposición.se castigará con una pena que no baje de un mes ni exceda de once, sin perjuicio de exigir al culpable la publicación correspondiente, aplicando, en caso de desobediencia, la pena del artículo 904 del Código Penal del Distrito 'Federal. o
ARTÍCULO 28. Cuando se tratare de imprenta, litografía, talleres de grabado o de cualquier otro medio de publicidad pertenecientes a una empresa o sociedad, se reputarán como propietarios, para los efectos de esta ley, a los miembros de la junta directiva o a sus representantes en el país, en el caso de que dicha junta resida en el extranjero. ARTÍCULO 29. La responsabilidad criminal por escritos, libros, impresos, grabados y demás objetos que se introduzcan a la República y en que haya ataques a la vida privada, a la moral o a la paz pública, recaerá directamente sobre las persanas que los importen, reproduzcan o expongan o, en su defecto, sobre los que los vendan o circulen, a menos que éstos pruehen qué personas se los entregaron para ese objeto. ARTICULO 30. Toda sentencia condenatoria que se pronuncie con motivo de un deli to de imprenta, se publicará a costa del responsable, si así lo exigiere el agraviado. Si se tratare de publicaciones periodísticas, la publicación se hará en el mismo periódico en que se cometió el delito, aunque cambiare de dueño, caatigándose al responsable en caso de resistencia, con la pena que establece el artículo 904 del C6digo Penal del Distrito Federal, sin perjuicio de que se compela nuevamente a verificar la publicación bajo la misma pena establecida, hasta lograr vencer dicha resistencia. En toda sentencia condenatoria se ordenará que se destruyan los impresos, grabados, litografías y demás objetos con que se haya cometido el delito] y tratándose de instrumentos públicos, que se tilden de manera que queden ilegibles las palabras o expresiones que Se consideren delictuosas. ARTÍCULO
31. Los ataques a la vida privada, se castigarán:
l. Con arresto dc ocho días a seis meses y multa de cinco a cincuenta pesos, cuando el ataque o injuria no esté comprendido en la fracción siguiente; . n. Con pena de seis meses de arresto a dos años de prisión y multa de cien a mil pesos, cuando el ataque o injuria sea de los que causen afrenta ante la opinión pública o consista en una imputación o en apreciaciones que puedan per-
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LAS CARANTfAS INDIVIDUALES
judicar considerablemente la honra, la fama o el crédito del injuriado, o comprometer de una manera grave la vida, la libertad o los derechos o intereses de éste, o exponerlo alodio o al desprecio público.
Aln;cuLo 32. Los ataques a la moral se castigarán: l. Con arresto de uno a once meses y multa de cien a mil pesos en los casos de la fracción I del articulo 29 ; 11. Con arresto de ocho días a seis meses y multas de veinte a quinientos pesos, en los casos de las infracciones n ynI del mismo artículo. ARTICULO
33. Los ataques al orden o a la paz pública se castigarán:
l. Con arresto que no bajará de un mes o prisión que no excederá de un año, en los casos de la fracción 1 del artículo 39 ; 11. En los casos de provocación a la comisión de un delito, si la ejecución de éste siguiese inmediatamente a dicha provocación, se castigará con la pena que la ley señala para el delito cometido, considerando la publicación como circunstancia agravante de cuarta clase. De lo contrario, la pena no bajará de la quinta parte ni excederá de la mitad de la que correspondería si el delito se hubiere consumado; FH. Con una pena que no bajará de tres meses de arresto, ni excederá de dos años de prisión, en los casos de injurias contra el Congreso de la Unión o alguna de las Cámaras, contra la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con,tra el Ejército, la Armada o Guardia Nacional o las instituciones que de aquél y éstas dependan; IV. Con la pena de seis meses de arresto y un año y medio de prisión y multa de cien a mil pesos, cuando se trate de injurias al Presidente de la República, en el acto de ejercer sus funciones o con motivo de ellas; V. Con pena de tres meses de arresto a un año de prisión y multa de cincuenta a quinientos pesos, las injurias a los Secretarios de Despacho, al Proeurador General de la República o a los directores de los Departamentos federales, a los gobernadores del Distrito y Territorios Federales, en el acto de ejercer sus funciones o con motivo de ellas, o a los tribunales, legislaturas y gobernadores de los Estados, a éstos con motivo de sus funciones; VI. Con arresto de uno a seis meses y multa de cincuenta a trescientos pesos,' las injurias a un magistrado de la Suprema Corte, o a un magistrado de circuito y del Distrito Federal o de los Estados, juez de distrito o del orden común, ya sea del Distrito Federal, de los Territorios o de los Estados, a un individuo del Poder Legislativo Federal o de los Estados, o a un general o coronel) en el acto de ejercer sus funciones o con motivo de' ellas, o contra cualquiera otro cuerpo público colegiado, distinto de los mencionados en las cuatro fracciones anteriores, ya sea de . la Federación o de los Estados. Si la injuria se verificase en una sesión del Congreso o en una audiencia de un tribunal, o se hiciere a los generales o coroneles en una parada militar o estando al frente de sus fuerzas, la pena será de dos meses de arresto a dos años de prisión y multa de doscientos a dos mil pesos; VII. Con arresto de quince días a tres meses y multa de veinticinco a doscientc spesos, al que injurie al que mande una fuerza pública, a uno de sus agentes o de la autoridad, o a cualquiera otra persona que tenga carácter público y no sea de las mencionadas en las cuatro fracciones anteriores, en el acto de ejercer sus funciones o con motivo de ellas;
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APÉNDICE
VIII. Con la pena de uno a once meses de arresto y multa de cincuenta a quinientos pesos, en los casos de injurias a las naciones amigas, a los jefes de ellas, o a sus representantes acreditados en el país, IX. Con una pena de dos meses de arresto a dos años de prisión, en los casos de la fracción III del artículo tercero. -ARTÍCULO 34. Siempre que la injuria a un particular o a un funcionario público se haga de un modo encubierto, o en términos equívocos, y el reo se niegue a dar una explicación satisfactoria a juicio del juez, será castigado con la. pena que le correspondería si el delito se hubiere cometido sin esa circunstancia. Si se da explicación satisfactoria no habrá lugar a pen-a alguna. ARTÍCULO 35. Se necesita querella de la parte ofendida para proceder contra el autor del delito de injurias. Si la ofensa es a la nación o a alguna entidad federativa, al Presidente de la República, al Congreso de la Unión o a alguna de sus Cámaras, a la Suprema Corte de Justicia, al Ejército, Armada o Guardia Nacional o a las instituciones dependientes de aquél o-éstas, la querella será presentada por el Ministerio Público, con excitativa del gobierno o sin ella. Si la injuria es a cualquier otro funcionario, el Ministerio Público presentará también la querella, previa excitativa del ofendido. Si la ofensa es a, una nación amiga, a su gobierno o a sus representantes en el país, el Ministerio Público procederá también a formular la queja, previa excitativa del gobierno mexicano. . Cuando la ofensa se haga a cuerpos colegiados privados, su representante legitimo presentará la querella correspondiente. ARTÍCULO 36. Esta ley será obligatoria en el Distrito Federal y Territorios, en lo que concierne a los delitos del orden común previstos en ella, y en toda la República por lo que toca a los delitos de la competencia de los Tribunales Federales. TRANSITORIO
Esta ley comenzará a regir desde el día quince del presente mes. Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé él debido cumplimiento. Dada en el Palacio Nacional de la ciudad de México, a los nueve días del 'mes de abril de mil novecientos diez y siete.-V. CARRANZA. República.-Al ciudadano licenciado Manuel Aguirre Berlanga, Subsecretario Encargado del Departamento de Gobemaeión.-Presente.
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DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS Proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948 Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienable! de todos los miembros de la familia humana; Considerando que el desconocimiento y el menosprecio de los derechos humanos han originado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia de la humanidad; y que se ha proclamado, como la aspiración más elevada del hombre, el advenimiento de un mundo en que los seres humanos, liberados del temor y de la miseria, disfruten de la libertad de palabra y de la libertad de creencias; Considerando esencial que Jos derechos humanos sean protegidos por un régimen de Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión; Considerando también esencial promover el desarrollo de relaciones amistosas entre las naciones; Considerando que los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta, su fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres; y se han declarado resueltos a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad; Considerando que los Estados miembros se han comprometido a asegurar, en cooperación con la Organización de las Naciones Unidas, el respeto universal y efectivo a los derechos y libertades fundamentales del hombre ~ y Considerando que una concepción común de estos derechos y libertades es de la mayor importancia para el pleno cumplimiento de dicho compromiso.
La Asamblea General Proclama la presente Declaración Universal de Dereclios Humanos como ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirándose constantemente en ella, promuevan, mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdicción.
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
ARTICULO 1. Todos los seres humanos nacen libres, e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros. ARTICULO 2. 1. Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. 2. Además, no se hará distinción alguna fundada en la condición política, jurídica o internacional del país o territorio de cuya jurisdicción depende una persona, tanto si se trata de un país independiente, como de un territorio bajo administración fiduciaria, no autónomo o sometido a cualquier otra limitación de soberanía. ARTÍCULO 3. Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. ARTÍCULO 4. Nadie estará sometido a esclavitud ni a servidumbre; la esclavitud y la trata de esclavos están prohibidas en todas sus formas. ARTÍCULO 5. Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. ARTÍCULO 6. Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica. ARTÍCULO 7. Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual protección contra discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda provocación a tal discriminación. ARTÍCULO 8. Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constituci6n o por la ley.
ARTícULO 9. Nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado. ARTÍCULO 10. Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a-ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial; para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal.
ARTícULO 11. 1. Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa. 2. Nadie será condenado por actos ti omisiones que en el momento de cometerse no fueron delictivos según el Derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisi6n del delito. ARTÍCULO 12. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra O a su
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reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o ataques. ARTÍCULO 13. 1. Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado. 2. Toda persona tiene derecho á. salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país. ARTÍCULO 14. 1. En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país. 2. Este derecho no podrá ser invocado contra una acción judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propósitos y principios de las Naciones Unidas.
15. 1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad. ARTÍCULO
ARTÍCULO 16. 1. Los hombres y las mujeres, a partir de la edad núbil, tienen derecho, sin restricción alguna por motivos de raza, nacionalidad o religión, a casarse y fundar una familia; y disfrutarán de iguales derechos en cuanto al matrimanía, durante el matrimonio y en caso de disolución del matrimonio. 2. Sólo mediante libre y pleno consentimiento de Jos futuros esposos podrá contraerse el matrimonio. 3. La familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad y del Estado. ARTÍcuLO 17. 1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente. 2. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad. ARTICULO 18. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia. ARTICULO 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir información y opiniones, y el de difundirla, sin limitaciones de fronteras, por cualquier medio de expresi6n. ARTICULO 20. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de .reunión y de asociación pacíficas. 2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación. ARTICULO 21. l. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse pe-
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUAI"ES
riódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto y otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. ARTÍCULO 22. Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad. ARTICULO 23. 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elecci6n de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. 4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicalizarse para la defensa de sus intereses. ARTícULO 24. Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas. ARTÍCULO 25. 1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el biénestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivencia, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. 2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especia. les. Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social. ARTICULO 26. 1. Toda persona tiene derecho a la educaci6n. La educaci6n debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental.' La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos. 2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales j favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos; y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. 3. Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá dc darse a sus hijos. . ARTICULO 27. 1. Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten.
A PÉ N DIe E
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2. Toda persona tiene derecho a la protección de los intereses morales y materiales que le correspondan por razón de las producciones científicas, literarias o artísticas de que sea autora. ARTÍCULO 28. Toda persona tiene derecho a que: se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos. ARTÍCULO 29. 1. Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad puesto que sólo en ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad. 2. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de. la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática. 3. Estos derechos y libertades no podrán en ningún caso ser ejercidos en oposición a los propósitos y principios de las Naciones Unidas.
ARTícULO 30. Nada en la presente Declaración podrá interpretarse en el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un gnIpo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos 'y libertades proclamados en esta Declaración.
AP~NDICE
III PROYECTO DE LEY CONSTITUCIONAL DE GARANTIAS INDIVIDUALES LIBERTAD ARTícULO I ~ En ningún punto de los Estados Unidos Mexicanos se podrá establecer la esclavitud; los esclavos de otros países quedan en libertad por el hecho de pisar el territorio de la nación. ARTÍCULO 2~ Ninguna ley civil podrá reconocer un contrato en que se obligue a alg-uno a un servicio personal que oase de tres años. o de cinco en caso de aprendizaje; ni en el que se transfiera a un particular el derecho de imponer penas) el cual es privativo de la autoridad pública.
ARTÍCULO 39 A nadie puede privarse del derecho de escoger el lugar de su residencia, de mudarlo cuando le convenga, y de transportar fuera de la República su persona y sus bienes, salvo el derecho de tercero y el cumplimiento de los deberes del empleo o encargo que ejerza. ARTÍCULO 4? A nadie puede molestarse por sus opmlOnes. Su exposición sólo podrá ser calificada de delito en el caso de provocación o algún crimen, de ofensa de los derechos de un tercero, o la perturbación del orden público, en cuyo último caso este delito se considerará como un delito contra la policía. La libertad de imprenta se arreglará por la respectiva ley constitucional. ARTÍCULO 5':' La correspondencia y los papeles privados sólo pueden ser registrados por disposición de la autoridad judicial, y ésta no decretará el registro en materia criminal, sino en el caso de que haya datos suficientes para creer que en ellos se contiene la prueba de algún delito, y entonces el registro se verificará a presencia del interesado, a quien se devolverá su carta o papel en el acto, dejando sólo testimonio de lo conducente: la parte interesada tiene derecho de que en ese testimonio se inserte todo lo que ella señale. La correspondencia escrita por las personas incomunicadas, y la que se aprehenda procedente de algún punto enemigo, pueden ser registradas por la autoridad política y en ausencia del interesado, sin violar el secreto de los negocios puramente privados. ARTÍCULO 6':' Todo empleado del correo, convencido de haber violado la seguridad de la correspondencia o auxiliado su violación, además de la pena que la ley señale, sufrirá la de destitución e inhabilidad para obtener empleo.
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LAS GARANTÍAS INDrvmuALEs
ARTÍCULO 7? Ninguno será aprehendido sino por los agentes que la ley establezca o por las personas comisionadas al efecto, y en virtud de orden escrita del juez de su propio fuero o de la autoridad política respectiva) y cuando contra él obren indicios por los cuales se presuma -ser reo de detenninado delito que se haya cometido.
ARTÍCULO 8? El delincuente in fraganti, el reo que se fuga y el ausente que se exhorta por pregones públicos, pueden ser aprehendidos por cualquier particular, quien en el acto los presentará a la autoridad política. ARTÍCULO 9? La autoridad judicial puede librar órdenes para la aprehensión de reos de otro fuero, siempre que aparezcan como cómplices de algún delito de su conocimiento, poniendo al detenido dentro de 48 horas a disposición del juez competente.
ARTÍCULO lO. La autoridad política deberá poner los detenidos a disposición del juez de la causa) dentro del mismo término. Pasado éste, el juez podrá reclamar la entrega del detenido y de los datos que obren contra él; Y si no los recibiere, dentro de 24 horas después de pedidos, dará la orden de libertad de aquél la cual será obedecida por el encargado de la custodia del supuesto reo, sin pponer pretexto alguno a no ser que antes haya recibido orden de dejar al reo a disposición de algún juez. ARTÍCULO 11. Nadie puede ser detenido por la autoridad judicial más de tres' días, o de cinco si el juez de la causa fue el aprehensor, sin que provea el auto motivado de prisión; para el cual se requiere que esté averiguado el cuerpo del delito; que haya datos suficientes para creer que el detenido es responsable, y que se le haya tomado su declaración preparatoria,. impuesto de la causa de su prisión y de quien es su acusador, si lo hubiese. ARTÍCULO 12. En el = 0 de que se mande hacer la aprehensión de un acusado que se ausente, luego que se verifique sin sacarlo del lugar donde fue habido, la autoridad política, dentro de las 24 horas siguientes a la que se le comunique la aprehensión, pondrá al acusado a disposición de la autoridad judicial, remitiéndole todos los datos que obren contra él. Si ésta creyese que debe continuar aquella providencia, dispondrá de la traslación del reo, cuando más tarde al día siguiente de haber recibido los datos; y entonces deberá proveer el auto de bien preso, dentro de 48 horas, contadas desde la en que el reo llegare al lugar de la residencia del juez. Será de la responsabilidad de las autoridades políticas, en el caso de que .este artículo trata, proporcionar los auxilíos necesarios para la conducción del reo con la prontitud conveniente para que no sufra dilaciones vejatorias. ARTÍCULO 13. El reo sometido a la autoridad judicial, que pasados los términos legales no hubiese sido declarado bien preso, podrá ocurrir a la autoridad judicial superior, y ésta decidirá el recurso dentro de 24 horas.
ARTícULO 14. La detención que excede de los términos legales es arbitraria, y hace responsable a la autoridad que la comete, y a la judicial que la deja sin castigo. El funcionario público que por tercera vez sea condenado por detención arbitraria, además de la pena que las leyes establecieren, sufrirá la de quedar inhábil para todo empleo público.
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ARTÍCtJLO L~. Se arreglarán las prisiones de manera que los deterudos estén separados de los presos y que a ninguno se obligue a la comunicación con los demás presos o detenidos; y ni a unos ni a otros podrá sujetarse a tratamiento alguno que importe una pena. Las leyes fijarán los trabajos útiles a que puede obligarse a los presos y los medios estrictamente necesarios para la seguridad de las prisiones. ARTícULO 16. En 105 delitos que 'las leyes no castiguen con pena- oorporat, se pondrá al reo en libertad bajo fianza. ARTÍCULO 17. La detención se verificará en el lugar de la residencia del acusado; y después de declarado bien preso sólo podrá trasladarse al lugar de la residencia de su juez. Por causa de inseguridad, de oficio o a petición de la respectiva autoridad política, el juez de la causa podrá disponer la traslación del reo a la cárcel segura más inmediata, quedando en todo caso el preso a las exclusivas órdenes de su juez. ARTÍCULO 18. En todo proceso criminal el acusado tiene derecho de que se le hagan saber cuantas constancias obren contra él; de que se le permita el careo con los testigos cuyo dicho le perjudique, y de que después de rendidas las pruebas se escuche su defensa. Ninguna ley puede restringir ésta a determinadas personas, ni a cierta clase de argumentos . ARTÍCULO 19. Todas las causas criminales serán públicas, al menos desde que concluya la sumaria; son excepción de los casos en que la publicidad sea contraria a la moral pública. ARTÍCULO 20. A nadie se tomará juramento sobre hecho propio en causa criminal, quedando prohibido usar el tormento y de cualquiera otro género de apremio para la averiguación de la verdad. ARTÍCULO 21. Quedan prohibidas las marcas, la. mutilación, los azotes, la infamia trascendental, y la confiscación de bienes. Los Estados establecerán a la mayor. brevedad el régimen penitenciario. La pena de muerte no podrá establecerse más que para el homicida con ventaja o con premeditación, para el salteador, el incendiario, el parricida, el traidor a la Independencia, el auxiliar de un enemigo extranjero. y el que hace armas contra el orden constitucional, y para los delitos militares que fije la ordenanza del ejército. ARTiCULO 22. Ni la pena de muerte ni ninguna otra grave puede imponerse. sino en virtud de pruebas que acrediten plenamente la criminalidad del acusado, ni ejecutarse sin la revisión de un juez de segunda instancia. ARTÍCULO 23. A nadie puede imponerse una pena si no es por la autoridad judicial competente, en virtud de una ley anterior al acto prohibido y previas las formalidades establecidas por la misma para. todos los procesos, sin que puedan establecerse tribunales especiales ni leyes retroactivas. La autoridad pública sólo podrá castigar las faltas de su resorte, con las penas pecuniarias, de reclusión y suspensión de empleo para que lo faculte expresamente la ley.
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LAS GARANTÍAS lNDIYIDUALES
ARTÍCULO 24. El cateo de las habitaciones sólo podrá verificarse en virtud de orden escrita de la autoridad política superior de cada lugar, o del juez del fuero del dueño de la casa y mediante una información sumaria de la cual resulten datos fundados de que en ella se encuentra algún criminal o las pruebas o materia de algún delito.
PROPIEDAD ARTícULO 25. Todo habitante de la República tiene libertad para emplear su trabajo O capital en el giro o profesión honesta que mejor le parezca, sometiéndose a las disposiciones generales que las leyes establecen para asegurar el buen servicio público; sin que pueda restringirse a cierto número el ejercicio y enseñanza de las profesiones.
ARTícULO 26. A nadie puede privarse de su propiedad ni del libre uso y aprovechamiento de ella, sea que consista en bienes, en derechos o en el ejercicio de alguna profesión, si no es por sentencia judicial. Los empleos y cargos públicos no pueden considerarse como la propiedad de las personas que los desempeñan; sobre el tiempo de su duración y la manera de perderlos se estará a lo que dispongan las leyes comunes. ARTÍCULO 27. La ocupación por causa de utilidad pública sólo puede verificarse en el caso de que sea .indispensable para la realización de alguna obra de interés general, y entonces deberá preceder la aprobación del Senado y en su receso del consejo de gobierno si se decretase por el poder general, y de la autoridad que designe la constitución del Estado si se hiciere por algunos de éstos, indemnizándose siempre a la parte interesada previamente ~a juicio de hombres buenos, elegidos por ella y el gobierno. La discordia se dirimirá por un tercero nombrado por ambos y en su defecto por el Tribunal Superior de Justicia. ARTÍCULO 28. La ocupación de las armas y municiones, víveres, vestuarios y bagajes que se necesitaren para el servicio urgente de una división militar, se hará por medio de la autoridad judicial y con los requisitos que siguen:
l i? Deberá constar por el acuerdo de una junta de guerra que dichos objetos son absolutamente precisos para el servicio y que no se pueden procurar por medio de contratos; 2? Se deberá fijar la indemnización a juicio de peritos antes de llevar al cabo la ocupación; 3i? Si su pago no pudiere hacerse al contado, se entregará una constancia que así 10 acredite y que se recibirá como dinero efectivo en. cualquiera oficina de la federación. En todo caso en que haya lugar a este género de expropiación, se seguirá una causa con el fin de averiguar si hubo exceso en la aplicación de esta ley y' de hacer efectiva la responsabilidad del funcionario, por cuya culpa no se encontró la fuerza surtida de los efectos que ocupó. ARTICULO 29. Quedan prohibidas las contribuciones conocidas con el nombre de préstamos forzosos y todas las que como ellas se impongan sobre personas determinadas. Todo impuesto, sea sobre las personas o las propiedades, debe establecerse sobre principios generales. Todos los habitantes del territorio están igualmente obligados a contribuir para los gasteis públicos. Respecto de los extranjeros, se respetarán las exenciones concedidas en los tratados, sin que
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en lo sucesivo puedan estipularse otras nuevas ni prorrogarse "las antiguas, cuando por cualquier causa dejaren de tener valor. ARTíCULO 30. No habrá otros privilegios que los concedidos a los autores o perfeccionadores de alguna industria y éstos serán por determinado tiempo; procurando la autoridad pública comprar para uso común los descubrimientos útiles a la sociedad. ARTícULO 31. Toda diferencia suscitada entre particulares, sobre asuntos de intereses, será decidida o por árbitros que ellos elijan, o por los jueces y tribunales establecidos con generalidad y por las leyes anteriores al hecho de que proceda la obligación, sin que los poderes legislativos y ejecutivo puedan avocarse el conocimiento de una causa civil o criminal, abrirla de nuevo, ni mezclarse en su substanciación o decisión.
ARTÍCULO 32. Además, tanto los negocios civiles como los criminales observarán las siguientes reglas: l~ Nunca podrá haber más de tres instancias; 2~ La nulidad sólo procede de la falta de alguna de las solemnidades esenciales de los juicios: se limita a la reposición del proceso y trae consigo la responsabilidad; 3~ Ninguno que haya sido juez en una instancia podrá serlo en otra; 4~ Todo cohecho o soborno produce acción popular; 5~ Ningún juez puede con título alguno representar ni defender los derechos de otro, a no ser que sea su hijo o su padre; 6~ Todo juez de derecho es responsable.
IGUALDAD ARTÍCULO 33. La ley, sea que obligue, que premie o castigue, debe hacerlo con generalidad, salvo el derecho de conceder premios y recompensas personales. los que hubieren hecho grandes servicios públicos. ARTÍCULO 34. En ningún Estado, ni en la Unión; podrán establecerse ningu.na clase de distinciones civiles ni políticas, por razón del nacimiento, ni del ongcn o raza. ARTÍCULO 35. Por ningún delito se pierde el fuero común. ARTÍCULO 36. Se prohibe el establecimiento de los mayorazgos y vinculaciones. ARTícULO 37. Nunca podrán establecerse empleos ni cargos vendibles, ni hereditarios, ni título alguno de nobleza. Los tratamientos y consideraciones decretados a los funcionarios, serán en razón del empleo y no podrán concederse para después de haber cesado en sus funciones, a excepción de lo dispuesto en la constitución sobre el fuero del Presidente y de los individuos de las cámaras.
CASO DE EXCEPCIÓN ARTÍCULO 38. En el caso de revolución interior bastante grave o de invasión extranjera, el congreso general podrá decretar la suspensión de la garantía convenida en el artículo 10, con las siguientes condiciones: 1~ Que sea por un
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LAS GARA~TíAS INDIVmU~LES
tiempo fijo y que no palie de 3 meses; 2l,l Que se exprese el territorio en que ha de ejercerse; 3~ Que quedan vigentes todas las otras garantías relativas a la detención. En el caso de que la invasión o sedición tengan lugar repetidamente, podrá decrctarsc la suspensión por las legislaturas de los Estados y por el consejo de gobierno, con obligación de dar luego cuenta las primeras al congreso general, y de convocarlo inmediatamente el segundo a sesiones extraordinarias para que resuelva lo conveniente.
DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 39. Estas garantías son generales: comprenden a todos los habitantes de la República, y obligan a todas las autoridades que existen en ella. Únicamente queda sometido a,10 que dispongan las leyes comunes generales: ll? El modo de proceder contra los militares en los delitos cometidos en el servicio militar; 2~ Las reglas a que ha de someterse la entrada y permanencia de los extranjeros en el país, y el derecho de éstos para el ejercicio de las profesiones y giros, gozando en todo lo demás de las garantías que esta ley consigna.
ARTÍcuLe 40. Cualquier atentado contra estas garantías de parte de los funcionarios del poder ejecutivo o judicial, es causa de responsabilidad, produce acción popular y debe castigarse de oficio. Al efecto, en todo proceso o expediente en que se advierta alguna infracción, deberá mandarse sacar copia de lo conducente, y remitirse a la autoridad competente para que ésta proceda a exigir la responsabilidad del que aparezca culpable: en estas causas no habrá lugar al sobreseimiento. ARTÍCULO 41. Para sólo efecto de la responsabilidad, el poder ejecutivo y legislativo, podrán pedir copias de los procesos, y mandar que se visiten los tribunales. La visita puede ser ' decretada para los tribuanles de circuito y distrito, por el gobierno por la Suprema Corte de Justicia; para ésta, por el gobierno o por la Cámara de Diputados, y para los tribunales de los Estados, por las autoridades que designen las leyes respectivas de éstos.
°
Sala de Comisiones del Senado.-México, 29 de enero de 1849.-0Iero.Robredo.-Ibarra.
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IV . PROYECTO DE LEY DE GARANTIAS PRESENTADO POR rOS~ MA LAFRAGUA AL CONGRESO CONSTITUYENTE, EN LA SESIÓN DEL 3 DE MAYO DE 1847 "El Congreso constituyente, en cumplimiento del artículo 4i? de la Ar.ta de reformas a la Constitución Federal, decreta la siguiente ley constitucional: ARTÍcuLO l s Todos los habitantes de la República son libres, y los esclavos que pisen su territorio quedan en libertad por el mismo hecho. 2C? Ninguno puede ser molestado por sus opiniones y de conformidad con el artículo 3,1 de la Acta constitutiva, todos pueden imprimirlas y publicarlas sin necesidad de previa censura. No se exigirá fianza a los autores, editores o
impresores. 3~ Se abusa de la libertad de imprenta atacando la religión, la independencia y la vida privada. En todo juicio sobre estos delitos intervendrán jueces del hecho, que harán la calificación de acusación y de sentencia, advirtiéndose que en estos casos no hay complicidad, y la responsabilidad es individual del escritor o del editor) si no exhibiere la responsiva; una ley secundaria reglamentará el ejercicio de la libertad. de imprenta. 4~ Cualquier habitante de. la República tiene derecho de viajar por su territorio) de mudar su residencia cuando le convenga) y transportar fuera de ella su persona y sus bienes salvo en todo caso el derecho de tercero y cuando quiera eludir las obligaciones que tiene de contribuir a la defensa y a los gastos de la Nación. 5~ La leyes una para todos, y de ella emana la potestad de los que mandan y las obligaciones de los que obedecen. La autoridad pública no puede más que lo que la ley concede, y el súbdito puede lodo lo que ella no le prolúbe. 6C? Por ningún delito se perderá el fuero común. 7~ Las leyes, sea que manden, premien o castiguen) deben hacerlo con generalidad. 8? Queda prohibido todo privilegio para ejercer exclusivamente cualquier género de industria o de comercio a excepción de los establecidos o que se estableciesen en favor de los autores) perfeccionadores o introductores de algún arte u oficio. ~ Quedan abolidos los monopolios relativos a la enseñanza y ejercicio de las profesiones. 10. La enseñanza privada es libre, sin que el poder público pueda tener más intervención que la de cuidar de que no se ataque la moral. l l . Jamás podrán establecerse tribunales especiales ni procedimientos singulares que quiten a los acusados las garantías de las formas comunes.
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LAS GARAl"'TÍAS INDMDUALES
12. Ninguno será aprehendido sino por los agentes o personas que la ley establezca, y en virtud de orden escrita y firmada por juez de su propio fuero o de la autoridad política respectiva, y cuando contra él obren indicios por los cuales se presuma ser reo de un determinado delito que se ha cometido; y no podrá ser detenido más de ocho días por la autoridad judicial, sin pro-veer el auto de prisión ni más de 24 horas por la política, la cual lo entregará dentro de ellas a su juez con los datos que tuviere. l S. En caso de delito in [raganti, cualquiera puede- aprehender al delincuente, debiendo entregarlo inmediatamente a la autoridad política o judicial competente. 14. El edificio destinado a la detención debe ser distinto del de la primente a su disposición. Sólo en el caso la residencia del juez, y tanto el detenido como el preso, quedarán exclusivamente a -su disposición. Sólo en el caso de inseguridad por falta de edificio, podrá el juez señalar para la custodia de un preso, uno que no esté en el lugar de su residencia. 15. El simple lapso de los términos fijados en el Art. 12, hace arbitraria la detención y responsables a la autoridad que la comete y a la superior que deja sin castigo este delito. 16. Nadie puede ser declarado bien preso~ sino por un auto motivado, del que se dará copia al reo y a su custodio, y después de practicada una información sumada, en la que se haya oído al primero y se le haya instruido de la causa de su prisión, del nombre de su acusador, si lo hay, y de los datos que contra él hubiere, de los cuales resulte que se cometió un delito determinado, y que al menos hay una semiplena prueba para creer que el acusado 10 cometió.' 17. En cualquier estado de la causa en que aparezca que al reo no puede imponerse pena corporal, será puesto en libertad, dando fianza. 18. Ni a los detenidos, ni a los presos, puede sujetarse a tratamiento alguno que importe una pena. Las leyes especificarán los trabajos útiles a que los jueces pueden sujetar a los formalmente presos para su ocupación, y los medios estrictamente necesarios para la seguridad de las prisiones. 19. Ninguno podrá ser estrechado por clase alguna de coacción para la confesión del hecho por- que se le juzga. 20. En los procesos criminales, ninguna constancia será secreta para el reo después del sumario, en cuyo estado todos los procedimientos serán públicos, . a excepción de los casos en que lo impidan la decencia y la moral. 21. No será cateada la casa ni registrados los papeles de ningún individuo, sino por el juez competente en los casos y fonna literalmente prevenidos en las leyes, y cuando haya semiplena prueba de que esos actos pueden contribuir al esclarecimiento del delito que se persigue. 22. Ninguna ley quitará a los acusados el derecho de defensa, ni los restringirá a ciertas pruebas, ni a la elección de determinados defensores. 23. Al tomar la confesión al reo, se leerá íntegro el proceso, y si no conociere a los testigos, se le darán todas las noticias conducentes para que los conozca. 24. La declaración preparatoria se recibirá por el juez dentro de los tres primeros días que el reo esté a su disposición. 25. Quedan prohibidas la marca, los azotes, los palos y la mutilación. 26. Se establecerá a la mayor brevedad posible el régimen penitenciario. 27. Queda abolida la pena de muerte. Entretanto se establecen las penitenciarías, podrá aplicarse únicamente al traidor a la independencia. al sal-
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APÉNDICE
con
teador, ii incendiario, al parricida, y al homicida alevosía, siempre que haya una prueba de todo punto plena, y que no concurra ningua circunstancia atenuante. 28. Para la instrucción de los procesos criminales se establece el juicio por jurados en las 'capitales y demás pueblos que designen las Legislaturas de los Estados. Una Ley general dictará las bases de esos juicios, y las legislaturas los reglamentarán. 29. La aplicación de las penas es propia de la autoridad judicial, y la política sólo podrá imponer aquélla para que expresamente la faculta la ley, y en los casos y modos que ella determine. 30. Cualquier falta de observancia en los trámites esenciales de un proceso, produce la nulidad de éste y la responsabilidad del juez. 31. Toda prevariación por cohecho, soborno o baratería y las infracciones de la Constitución y de las leyes constitucionales, producen acción popular contra los funcionarios que las cometen. 32. Nadie puede ser privado de su propiedad, ni' turbado en el libre uso y aprovechamiento de ella, ya consista en cosas, en acciones, en derechos o en el ejercicio de alguna profesión o industria. Cuando algún objeto de utilidad pública exija la ocupación, el. interesado, será previamente indemnizado en los términos que prevengan las leyes. 33. Las precedentes garantías son inviolables: cualquier atentado cometido contra ellas hace responsable a la autoridad que lo ordena y al que lo ejecuta, y debe ser castigado como delito común, cometido con abuso de la fuerza. 34-. Esta responsabilidad podrá exigirse en todo tiempo y a toda clase de personas, y no podrán alcanzar a los culpados ni indulto, ni amnistía, ni cualquiera otra disposición, aunque sea del Poder Legislativo, que lo sustraiga de los tribunales o impida que se haga efectiva la pena.
APE-NDlCE V
DECRETO POR EL QUE SE CREA LA COMISION NA(JIONAL DE DERECHOS HUMANOS COMO UN ORGANO DESCON:CENTRADO DE LA SECRETARIA DE GOBERNACION CARLOS SAUNAS DE GORTARJ, Presidente Constisuoional de lo> Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 89, fracción 1 de la C01IStitueión Polltica de lo> Estados Unidos Mexicanos y cm fundamento en los artículo.> 17 y 27 de la Ley Orgánica de la AdminiJ/ración Pública F ederai, CONSIDERANDO
Que el ,estado democrático moderno es aquel que garantiza la seguridad a sus ciudadanos y aquellos extranjeros que se encuentren en su territorio, respeta y hacer respetar la ley, reconooe la pluralidad política y recoge la critica, alienta a !a sociedad civil, evita que se exacerben los conflictos entre grupos y promuevá la eficacia en sus relaciones con las diversas organizaciones políticas y sociales. Que es obligaci6n del Estado Mexicano preservar el orden, la paz y la estabilidad social del país, salvaguardándo el pleno ejercicio de las garantías individuales y la vigencia del principio de legalidad en la ejecución de las atribuciones de los órganos de gobierno, Que es facultad del Poder Ejecutivo Federal de la determinación de las politl~as que aseguren la convivencia civilizada, el orden y la paz interna, bajo los principios de respeto al Estado de Derecho y a lo. que garantizan la armonía y cooperación internacional. Que la definici6n de políticas en materia de derecbos humanos se encuentra hiatéricamente contenida en la Cons1ituci6n Política de los Estados Unidos Mexicanos, como garantías individuales y garantías sociales. Que la observancia de políticas encaminadas al cumplimiento de los derecho. humanos, requiere de la atención y respuesta al más alto nivel. Que a la Secretaría de Cobernación le corresponde conducir la política interior que competa al Ejecutivo Federal, incluyendo la coordinaci6n y elecucíén de acciones dirigidas a promover la salvaguarda de la. garantías individuales. Que atendiendo a dichos ,planteafll:Ícntos se ha considerado conveniente crear un órgano desconcentrado, adscrito al ámbito de competencia de la Secretaria de Gobernación, con atribuciones en materia de derechos humanos, he tenido a bien expedir el siguiente
LAS GARANTÍAS INDMDUALES
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DECRETO
Artículo primero-s-Se crea la Comisión Nacional de Derechos Humanos como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. La Comisión estará adscrita directamente al titular de la dependencia. Artículo segundo.-La Comisión Nacional de Derechos Humanos será el órgano responsable de proponer y vigilar el cumplimiento de la política nacional en materia de respeto y defensa a los derechos humanos. Con este propósito instrumentará los mecanismos necesarios de prevención, atención y coordinación que garanticen la salvaguarda de los derechos humanos de los mexicanos' y de los extranjeros que se encuentren en el territorio nacional; esto último, en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores. Artículo tercero.-Para cumplir con las responsabilidades a que se refiere el artículo anterior, la Comisión Nacional de Derechos Humanos tendrá las siguientes atribuciones: . l. Proponer la política nacional en materia de respeto y defensa a los derechos humanos ; 11. Establecer los mecanismos de coordinación que aseguren la adecuada ejecución de la 'política nacional de respeto y defensa a los derechos humanos; 111: Elaborar y ejecutar los programas de atención y seguimiento a los reclames sociales sobre derechos humanos; IV. Elaborar y proponer programas preventivos en materia de derechos humanes, en los ámbitos jurídicos; -educativo y cultural para la Administración Pública Feleral; V. Representar al Gobierno Federal ante los organismos nacionales y, en coordinación con la Secretaria de Relaciones Exteriores, ante los internacionales, en clestiones relacionadas con la promoción y defen-sa de los derechos humanos; VI. Formular programas y proponer 'acciones que impulsen el cumplimiento dentro del territorio. nacional de los tratados, convenios y acuerdos internacionales signados por nuestro país.
Artículo cuarto.-La Comisión Nacional de Derechos Hwnanos estará a cargo de un Presidente que será nombrado por el Titular del Ejecuetivo. Artículo quinto.-El Presidente de la Comisión tendrá las siguientes facultades: l. Ejercer las atribuciones que este decreto confiere a la Comisión, coordinándose, en su caso, con las demás autoridades que resulten competentes; 11. Coordinar los trabajos de la Comisión así como del Q~nseE..a que refiere el áiticuio siguiente; .. . . 111. Instrumetnar, ejecutar y vigilar la aplicación de las poIlticas que se establezcan en la materia ;
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IV. Definir las políticas y lineamientos para la coordinaci6n con las instancias y organismos nacionales e internaoionaJes relacionados con 106 derechos humanos; V. Informar semestralmente al. Presidente de .la República sobre el desempeño de las funciones de la Comisi6n y, en general, de 106 resultados de las acciones de protecci6n de 106 derechos humanos en el pala; VI. Solicitar de acuerdo con las disposiciones legales aplicables a cualquier autoridad del país la información sobre posibles violaciones de 106 derechos humanos, que requiera para el eficaz desempeño de sus funciones; VII. Hacer las recomendaciones en su caso observaciones que resulten pertinentes a las autoridades administrativas del país sobre violaciones a los de-
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rechos humanos; VIII. Las demás que le confieran expresamente otras disposiciones legales y reglamentarias,
Artículo sexto.-Para el mejor desempeño de sus responsabilidades, la ea. misión contará con un Consejo. El Consejo estará integrado por aquellas personas que gocen de reconocido prestigio en la sociedad y sean invitadas a tal efecto por el Ejecutivo Federal, por conducto del Presidente de la Comisión, así como por aquellos servidores públicos que determine el propio Ejecutivo. El cargo de los' miembros del Consejo será honorario. El Consejo será un cuerpo colegiado de examen y opinión de la problemática del respeto y defensa de los derechos humanos en el país y de los mexicanos en el extranjero, con el propósito de proponer al Presidente de la Comisión las directrices y lineamientos que se estimen pertinentes para su adecuada prevención y tutela. . Para la adecuada realización de sus responsabilidades, el Consejo se apoyará en un Secretario Técnico designado por el Presidente de la República. Artículo séptimo:-En el ejercicio de sus funciones el Presidente de la ea. misi6n se auxiliará de un Secretario Ejecuticc que tendrá las siguientes funciones: 1. Someter a la consideración del Presidente de la omisi6n los programas de trabajo del órgano; 11. Ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos que dicte el Presidente de la Comisión, así como a los que emanen del Consejo; III. Proponer los mecanismos y procedimientos de coordinaci6n con los poderes y los diferentes órdenes de ·gobierno que resulten necesarios para llevar a cabo las funciones de la Comisión; IV. Las demás que le señale el Presidente de la Comisi6n. Artículo oclavo.-La Comisión Nacional de. Derechos Humanos contará asimismo con un visíw.Ju.· que dependerá del Presidente de la Comisión y que tendrá las siguientes funciones:
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LAS GARANTÍAS INDMDUALES
l. Promover y fortalecer las relaciones de la Comisión con organismos públicos, sociales y privados, nacionales e internacíonales ; esto último en coordinación con la Secretaria de Relaciones Exteriores; 11. Diseñar, proponer y desarrollar canales de comunicación y colaboración con la sociedad Y" en las tareas de respeto y defensa de los derechos humanos; IIl. Representar al Presidente de la Comisión en todos aquellos actos relacionados con el desahogo de las funciones del 6rgano; IV. Denunciar ante las autoridades competentes los actos de que conozca que puedan comportar violaciones a los derechos humanos; V. Las demás que le encomiende expresamente el Presidente de la Comisión. TRANSITORIOS
Articulo primt'ro.-EJ presente decreto entrará en VIgor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Artículo segundo.--Se" reforma el artículo 20. del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, para quedar en los siguientes términos: Artíc.ulo 20.: . Secretario. Subescrctario de Gobierno y Desarrollo Político. Artículo tercero.-Se deroga el artículo 15 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, así como las demás disposiciones que se opongan a 10 dispuesto por este decreto. Artículo cuarto.-Los recursos con que actualmente cuenta la Dirección General de Derechos Humanos de la Secretaria de Gobernación .pasarán a formar parte del órgano desconcentrado que se crea por este ordenamiento.
Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la ciudad de México, Distrito Federal, a los cinco días del mes de junio de mil novecientos noventa.Carlos Salinas de Gortan.-Rúbrica.-El Secretario de Gobernación, Fernando Gutiérrez Barrios.-Rúbrica.-El Secretario de Relaciones Exteriores, Fernando Solana Morales.-Rúbrica.
APtNDICE VI
LEY DE LA COMISiÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS!
CARLOS SALINAS DE CORTARI, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed: Que el H. Congreso de la Unión se ha servido dirigirme el siguiente DECRETO: "El congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decreta: LEY DE LA COMISiÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS
TITuLO I CAPITuLO ÚNICO
Disposiciones Generales ARTIcuLO 12.-Esta leyes de orden público y de aplicación en todo el
territorio nacional en materia de Derechos Humanos, respecto de los mexicanos y extranjeros que se encuentren en el país, en los términos establecídos por el apartado "B" del artículo 102 constitucional. ARTICULO 22 .-
La Comisión Nacional de Derechos Humanos es un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios que tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos previstos por el jurídico mexicano. ARTICULO 32.- La Comisión Nacional de Derechos humanos tendrá competencia en todo el territorio nacional, para conocer de quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando éstas fueren I
Publicada el 29 de junto de 1992 en el Diario Ofidal de la Federación.
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1.AS GARANTíAS INorvmUAl.F..5
imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter federal, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación. Cuando en un mismo hecho, estuvieren involucrados tanto autoridades o . servidores públicos de la Federación, como de las Entidades Federativas o Municipios. la competencia se surtirá en favor de la Comisión Nacional. Tratándose de presuntas violaciones a los Derechos Humanos en que los hechos se imputen exclusivamente a autoridades o servidores públicos de las entidades federativas o municipios. en principio conocerán los organismos de protección de los derechos humanos de la Entidad de que se trate, salvo lo dispuesto por el artículo 60 de esta ley. Asimismo, corresponderá conocer a la: Comisión Nacional de Derechos Humanos de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los Estados de la Federación, a que se refiere el artículo 102, apartado "BU de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ARTíCULO 4º.-Los procedimientos que se sigan ante la Comisión deberán ser breves y sencillos, y estarán sujetos sólo a las formalidades esenciales que requiera la documentación de los expedientes respectivos. Se seguirán además, de acuerdo con los principios de inmediato, concentración y rapidez, y se procurará, en la medida de lo posible, el contacto directo con quejosos, denunciantes y autoridades. para evitar la dilación de las comunicaciones
escritas.
El personal de la Comisión Nacional deberá manejar de manera confidencial la información o documentación relativa a los asuntos de su competencia. TÍTULO 11
INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS CAPITULO I
De la integración y facultades de la Comisión Nacional ARTíCULO 5º.-La Comisión Nacional es integrada con un Presidente. una Secretaría Ejecutiva. hasta 5 Visitadores Generales, así como el número de visitadores adjuntos y personal profesional, técnico y administrativo necesario para la realización de sus funciones. La Comisión Nacional para el mejor desempeño de sus responsabilidades contará con un Consejo.
62.- La Comisión Nacional tendrá las siguientes atribuciones: I. Recibir quejas de presuntas violaciones a derechos humanos; 11. Conocer e investigar a petición de parte, o de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos en los siguientes casos: ARTíCULO
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a) Por actos u omisiones de autoridades administrativas de carácter fe-
deral; b) Cuando los particulares o algún otrO agente social cometan ilícitos con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad. o bien cuando estos últimos se nieguen infundadamente a ejercer las atribuciones que legalmente les correspondan en relación con dichos ilícitos. particularmente en tratándose de conductas que afecten la integridad ñsíca de las personas; III. Formular recomendaciones públicas autónomas. no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, en los términos establecidos por e! artículo 102. apartado B. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; IV. Conocer y decidir en última instancia las inconformidades que se presenten respecto de las recomendaciones y acuerdos de los organismos de derechos humanos de las Entidades Federativas a que se refiere e! citado arúculo 102. apartado B. de la Constitución Política; V. Conocer y decidir en última instancia las inconformidades por omisiones en que incurran los' organismos de derechos humanos a que se refiere la fracción anterior. y por insuficiencia en el cumplimiento de las recomendaciones de éstos por parte de las autoridades locales. en los términos señalados por esta ley; VI. Procurar la conciliación entre los quejosos y las autoridades señaladas como responsables, así como la inmediata solución de un conflicto planteado, cuando la naturaleza de! caso lo permita; VII. Impulsar la observancia de los derechos humanos en e! país; VIII. Proponer a las diversas autoridades de! país. que en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas, que a juicio de la Comisión Nacional redunden en una mejor protección de los derechos humanos; IX. Promover e! estudio. la enseñanza y divulgación de los derechos humanos ene! ámbito nacional e internacional.; X. Expedir su Reglamento Interno; XI. Elaborar y ejecutar programas prevenidos en materia de derechos humanos; XII. Supervisar el respeto a los derechos humanos en e! sistema penitenciario y de readaptación social de! país; XIII. Formular programas y proponer acciones en coordinación con las . dependencias competentes que impulsen e! cumplimiento dentro de! territorio nacional de los tratados. convenciones y acuerdos internacionales signados y ratificados por México en materia de derechos humanos; XIV. Proponer al Ejecutivo Federal. en los términos de la legislación . aplicable, la suscripción de convenios o acuerdos internacionales en materia de derechos humanos; XV. Las demás que te otorguen la presente ley y otros ordenamientos legales.
LAS GARANTíAS INDIVIDUALES
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ARTICULO 7 0.- La comisión Nacional no podrá conocer de los asuntos relativos a: I. Actos y resoluciones de organismos y autoridades electorales; n. Resoluciones de carácter jurisdicción; In. Conflictos de carácter laboral; y IV. Consultas formuladas por autoridades. particulares u otras entidades, sobre la interpretación de las disposiciones constitucionales y legales. ARTICULO 8 0 .- En los términos de esta ley, sólo podrán admitirse o conocerse quejas o inconformidades contra actos y omisiones de autoridades judiciales. salvo las de carácter federal. cuando dichos actos y omisiones tengan carácter administrativo. La Comisión Nacional por ninguna motivo podrá examinar cuestiones jurisdiccionales de fondo.
CApITULO II Del nombramiento y facultades IÚI Presidente IÚ In Comisión ARTICULO gO._EI Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos deberá reunir para su designación los siguientes requisitos: I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles; n. No tener menos de treinta y cinco años de edad, el día de su nombramiento; y In. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito intencional que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare de robo. fraude. falsificación, abuso de confianza y otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo cualquiera que haya sido la pena. ARTICULO IO.-El nombramiento del Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. será hecho por el Presidente de la República y sometido a la aprobación de la Cámara de Senadores, o en los recesos de ésta, 'a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. ARTICULO l l.-El Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos durará en sus funciones cuatro años, y podrá ser designado exclusivamente para un segundo período. ARTICULO 12.-Las funciones del Presidente de la Comisión Nacional, de los Visitadores Generales y de la Secretaría Ejecutiva, son incompatibles con el desempeño de cualquier otro cargo, empleo o comisión de la Federación. los Estados, Municipios o en organismos privados, o con el desempeño de su profesión, exceptuando las actividades académicas. ARTICULO 13.-El Presidente de la Comisión Nacional y los Visitadores Generales no podrán ser detenidos ni sujetos a responsabilidad civil. penal o administrativa, por las opiniones y recomendaciones que formulen, o por los
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actos que realicen, en ejercicio de las funciones propias de sus cargos que les asigna esta ley. ARTICULO l4.-El Presidente de la Comisión Nacional podrá ser destituido y, en su caso, sujeto a responsabilidad, sólo por las causas y mediante los procedimientos establecidos por el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En ese supuesto, el Presidente será substituido interinamente por el primer Visitador General, en tanto no se designe nuevo Presidente de la Comisión Nacional.
ARTícuLO 15.-El Presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades: I. Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional; 11. Formular los lineamientos generales a los que se sujetarán las actividades administrativas de la Comisión, así como nombrar, dirigir y coordinar a los funcionarios y al personal bajo su autoridad; 111. Dictar las medidas específicas que juzgue conveniente para el mejor desempeño de las funciones de la Comisión; IV. Distribuir y delegar funciones a los Visitadores Generales en los términos del Reglamento Interno; V. Enviar un informe anual al Congreso de la Unión al Titular del Poder Ejecutivo Federal sobre las actividades de la Comisión; VI. Celebrar, en los términos de la legislación aplicable, acuerdos, bases de coordinación y convenios de colaboración con autoridades y organismos de defensa de los derechos humanos, así como con instituciones académicas y asociaciones culturales, para el mejor cumplimiento de sus fines; VII. Aprobar y emitir las recomendaciones públicas autónomas y acuerdos que resulten de las investigaciones realizadas por los visitadores; VIII. Formular las propuestas generales conducentes a una mejor protección de los derechos humanos en el país; IX. Elaborar el anteproyecto de presupuesto de egresos de la Comisión y el respectivo informe sobre su ejercicio para presentar al Consejo de' la misma; y X. Las demás que le señalen la presente ley y otros ordenamientos. ARTICULO 16.-Tanto el Presidente de la Comisión, como los VISitadores Generales y los visitadores adjuntos, en sus actuaciones tendrán fe pública para certificar la veracidad de los hechos en relación con las quejas o inconformidades, presentadas ante la Comisión Nacional.
CAPITuLO '" De la integracion, nombramiento y facultades del Consejo ARTícuLO 17.-El Consejo a que se refiere el artículo 50. de esta ley, estará integrado por diez personas que gocen de reconocido prestigio en la sociedad, mexicanos en pleno ejercicio de sus derechos ciudadanos. y cuando
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menos siete de entre ellos no deben desempeñar ningún cargo o comisión como servidor público. El Presidente de la Comisión Nacional lo será también de! Consejo. Los cargos de los demás miembros de! Consejo serán honorarios. A excepción de su Presidente, cada año deberá ser substituido e! miembro del Consejo de mayor antigüedad. ARTICULO 18.-EI nombramiento de los miembros de Consejo será hecho por e! Titular de! Poder Ejecutivo Federal y sometido a la aprobación de la Cámara de Senadores, o en los recesos de ésta, a la de la Comisión Pero manente de! Congreso de la Unión. El Consejo contará con un Secretario Técnico quien será designado por el propio Consejo a propuesta del Presidente de la Comisión Nacional.' ARTICULO. 19.-EI Consejo de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades; 1. Establecer los lineamientos generales de actuación de la Comisión Nacional; 11. Aprobar e! Reglamento Interno de la Comisión Nacional; lIl. Aprobar las normas de carácter interno relacionadas con la Comisión Nacional; IV. Opinar sobre el proyecto de informe anual. que el Presidente de la Comisión Nacional presente al Congreso de la Unión y al Titular del Poder Ejecutivo Federal; V. Solicitar al Presidente de la Comisión Nacional información adicional sobre los asuntos que se encuentren en trámite o haya resuelto la comisión Nacional; y VI. Conocer el informe del Presidente de la Comisión Nacional respecto al ejercicio presupuesta!. ARTíCULO 20.-El Consejo funcionará en sesiones ordinarias y extraordinarias y tomará sus decisiones por mayoría de votos de sus miembros presentes. Las sesiones ordinarias se verificarán cuando menos una vez al mes. Las sesiones' extraordinarias podrás convocarse por el Presidente de la Comisión Nacional o mediante solicitud que a éste formulen por lo menos 3 miembros de! Consejo, cuando se estime que hay razones de importancia para ello. CAPITULO IV Del nombramiento y facultades de la Secretaria Ejecutiva
ARTICULO 21.-EI Titular de la Secretaría Ejecutiva deberá reunir para su designación. los siguientes requisitos: 1. Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos; 11. Gozar de buena reputación; y 111. Ser mayor de treinta años de edad, el día de su nombramiento.
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ARTICULO 22.-La Secretaría Ejecutiva tendrá las siguientes facultades y obligaciones: . . .,' , 1. Proponer al Consejo y al Presidente de la Comisión Nacional, las pohticas generales que en materia de derechos humanos habrá de seguir la Comisión Nacional ante los organismos 'gubernamentales y no gubernamentales, nacionales. e internacionales; Il. Promover y fortalecer las relaciones de la Comisión Nacional, con organismo públicos, sociales o privados, nacionales e internacionales, en materia de derechos humanos; UI. Realizar estudios sobre los tratados y convenciones internacionales en materia de derechos humanos; IV. Preparar los anteproyectos de iniciativas de leyes y reglamentos que la Comisión Nacional haya de entregar a los órganos competentes, así como los estudios que los sustenten; V. Colaborar con la Presidencia de la Comisión Nacional en la elaboración de los informes anuales, así como de los especiales. VI. Enriquecer, mantener y custodiar el acervo documental de la Comisión Nacional; y VII. Las demás que le sean conferidas en otras disposiciones legales y reglamentarias. CAPITULO V
Del nombramiento y [aculsades de
ros visitadores
ARTICULO 23.-Los Visitadores Generales de la Comisión Nacional debe, rán reunir para su designación, los siguientes requisitos: I. Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos; Il. Ser mayor de treinta años de edad, el día de su nombramiento; Hl. Tener título de Licenciado en Derecho expedido legalmente, y tener tres años de ejercicio profesional cuando menos; y IV. Ser de reconocida buena fama. ARTIcULO 24.-Los Visitadores Generales tendrán las siguientes facultades y obligaciones: I. Recibir, admitir o rechazar las quejas e inconformidades presentadas por los afectados, sus representantes o los denunciantes ante la Comisión Nacional; n. Iniciar a petición de parte la investigación de las quejas e inconformidades que le sean presentadas, o de oficio, discrecionalmente aquélla sobre denuncias de violación a los derechos humanos que aparezcan en los medios de comunicación; Hl. Realizar las actividades necesarias para lograr, por medio de la conciliación, la solución inmediata de las violaciones de derechos humanos que por su propia naturaleza así lo permita; IV. Realizar las investigaciones y estudios necesarios para formular los
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proyectos de recomendación o acuerdo, que se someterán al Presidente de la Comisión Nacional para su consideración; y . . V. Las demás que le .señale la presente ley y el Presidente de la Comísión Nacional, necesarias para el mejor cumplimiento de sus funciones. Los visitadores adjuntos auxiliarán en sus funciones a los Visitadores Generales en los términos que fue el Reglamento y para tal efecto deberán reunir los requisitos que establezca el mismo para su designación. TITULO JII DEL PROCEDIMIENTO ANTE LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS CAPíTULO I
Disposiciones ge1W"aks ARTíCULO 25.-Cualquier persona podrá denunciar presuntas violaciones a los Derechos Humanos y acudir ante las oficinas de la Comisión Nacional para presentar, ya sea directamente o por medio de representante, quejas contra dichas violaciones. Cuando los interesados estén privados de su libertad o se desconozca su paradero, los hechos se podrán denunciar por los parientes o vecinos de los afectados. inclusive por menores de edad. Las organizaciones no gubernamentales legalmente constituidas podrán acudir ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos para denunciar las violaciones de derechos humanos respecto de personas que por sus condiciones físicas, mentales, económicas y culturales, 0"0 tengan la capacidad efectiva de presentar quejas de manera directa. ARTícuLO 26.-La queja podrá presentarse dentro del plazo de un año, a partir de que se hubiera iniciado la ejecución de los hechos que se estimen violatorios, o de que el quejoso hubiese tenido conocimiento de los mismos. En casos excepcionales, y tratándose de infracciones graves a los derechos humanos, la Comisión Nacional podrá ampliar dicho plazo mediante una resolución razonada. No contará plazo alguno cuando se trate de hechos que por su gravedad puedan ser considerados violaciones de lesa humanidad. ARTíCULO 27.-La instancia respectiva deberá presentarse por escrito; en casos urgentes podrá formularse por cualquier medio de comunicación electrónica. No se admitirán comunicaciones anónimas, por lo que toda queja o reclamación deberá ratificarse dentro de los tres dlas siguientes a su presentación, si el quejoso no se identifica y la suscribe en un primer momento. Cuando los quejosos o denunciantes se encuentren recluidos en un centro de detención o reclusos, sus escritos deberán ser trasmitidos a la Comisión Nacional sin demora alguna por los encargados de dichos centros o
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reclusorios o aquellos podrán entregarse directamente a los Visitadores Generales o adjuntos. ARTicULO 28.-La Comisión Nacional designará personal de guardia para recibir y atender las reclamaciones o quejas urgentes a cualquier hora del día y de la noche. ARTicULO 29.-La Comisión Nacional deberá poner a disposición de los reclamantes formularios que faciliten el trámite, y en todo caso orientará a los comparecientes sobre el contenido de su queja o reclamación. Las quejas también podrán presentarse oralmente, cuando los comparecientes no puedan escribir o sean menores de edad. Tratándose de personas que no hablen o entiendan correctamente el idioma español, se les proporcionará gratuitamente un traductor. ARTÍCULO 30.-En todos los casos que se requiera, la Comisión Nacional levantará acta circunstanciada de sus actuaciones. ARTÍCULO 3 l.-En el supuesto de que los quejosos o denunciantes no puedan identificar a las autoridades o servidores públicos, cuyos actos y omisiones consideren haber afectado sus derechos fundamentales, la instancia será admitida, si procede, bajo la condición de que se logre dicha identificación en la investigación posterior de los hechos. ARTIcULO· 32.-La formulación de quejas y denuncias, así como las resoluciones y Recomendaciones que emita la Comisión Nacional, no afectarán el ejercicio de otros derechos y medios de defensa que puedan corresponder a los afectados conforme a las leyes, no suspenderán ni interrumpirán sus plazos preceptivos, de prescripción o caducidad. Esta circunstancia deberá señalarse a los interesados en el acuerdo de admisión de la instancia. ARTIcULO 33.-Cuando la instancia sea inadmisible por ser manifiestamente improcedente o infundada; será rechazada de inmediato. Cuando no corresponda de manera ostensible a la competencia de la Comisión Nacional, se deberá proporcionar orientación al reclamante, a fin de que acuda a la autoridades o servidor público a quien corresponda conocer o resolver el asunto. ARTIcULO 34.-Una vez admitida la instancia, deberá ponerse en conocimiento de las autoridades señaladas como responsables utilizando en casos de urgencias cualquier medio de comunicación electrónica. En la misma comunicación se solicitará a dichas autoridades o servidores públicos que rindan un informe sobre los actos, omisiones o resoluciones que se les atribuyan en la queja, el cual deberán presentar dentro de un plazo máximo de quince días naturales y por los medios que sean convenientes, de acuerdo con el caso, En las situaciones que a juicio de la Comisión Nacional se consideren urgentes, dicho plazo podrá ser reducido. ARTIcULO 35.-La Comisión Nacional, por conducto. de su Presidente y previa consulta con el Consejo, puede declinar su competencia en un caso
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LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES
determinado, cuando así lo considere conveniente para preservar la autonomía y autoridad moral de la institución. ARTícuLO 36.-Desde el momento en que se admita la queja, el Presidente o los Visitadores Generales o adjuntos y, en su caso, el personal técnico y profesional, se pondrá en contacto inmediato con la autoridad señalada como responsable de la presunta violación de derechos humanos para intentar lograr una conciliación entre los intereses de las partes involucradas, siempre dentro del respeto de los derechos humanos que se consideren afectados, a fin de lograr una solución inmediata del conflicto. De lograrse una solución satisfactoria o el allanamiento del o de los responsables, la Comisión Nacional lo hará constatar así y ordenará el archivo del expediente, el cual podrá reabrirse cuando los quejosos y denunciantes expresen a la Comisión Nacional que no se ha cumplido con el compromiso en un plazo de 90 días, Para estos efectos, la Comisión Nacional en el término de setenta y dos horas dictará el acuerdo correspondiente, y en su caso, proveerá las acciones y determinaciones conducentes. ARTíCULO 37.-Si de la presentación de la queja no se deducen los elementos que permitan la intervención de la Comisión Nacional, ésta requerirá por escrito al quejoso para que la aclare. Si después de dos requerimientos el quejosos no contesta, se enviará la queja al archivo por falta de interés del propIO quejoso. ARTíCULO 38.-En el informe que deberán rendir las autoridades señaladas como responsables contra las cuales se interponga queja o reclamación, se deberá hacer constar los antecedentes del asunto, los fundamentos y motivaciones de los actos y omisiones impugnados, si efectivamente éstos existieron, así como los elementos de información que consideren necesarios para la documentación del asunto. La falta de rendición del informe o de la documentación que lo apoye, así como el retraso injustificado en su presentación, además de la responsabilidad respectiva, tendrá el efecto de que en relación con el trámite de la queja se tengan por ciertos los hechos materia de la misma, salvo prueba en contrario. ARTíCULO 39.-Cuando para la resolución de un asunto se requiera una investigación, el Visitador General tendrá las siguientes facultades: I. Pedir a las autoridades o servidores públicos a los que se imputen violaciones de derechos humanos, la presentación de informes o documentación adicionales; Il. Solicitar de otras autoridades, servidores públicos o particulares todo género de documentos e informes; IIl. Practicar visitas e inspecciones, ya sea personalmente o por medio del personal técnico O profesional bajo su dirección en términos de ley; IV. Citar a las personas que deban comparecer como peritos o testigos; y V. Efectuar todas las demás acciones que conforme a derecho juzgue convenientes para el mejor conocimiento del asunto.
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APtNDlCE
ARTICULO 40.-El Visitador General tendrá la facultad de solicitar en cualquier momento a las autoridades competentes, .que se tomen todas las medidas precautorias o cautelares necesanas para evitar la consumación Irreparable de las violaciones denunciadas o reclamadas, o. la producción de daños de difícil reparación a los afectado, así como solicitar su modificación cuando cambien las situaciones que las justificaron. Dichas medidas pueden ser de conservación o restitutorias, según lo requiera la naturaleza del asunto. ARTICULO 4 l.-Las pruebas que se presenten, tanto por lo interesados como por las autoridades o servidores públicos a los que se imputen las violaciones, o bien que la Comisión Nacional requiera y recabe de oficio, serán valoradas en su conjunto por el VIsitador General, de acuerdo con los principios de la lógica y de la experiencia, y en su caso de la legalidad, a fin de que puedan producir convicción sobre los hechos materia de la queja. ARTICULO 42.-Las condiciones del expediente, que serán la base de las recomendaciones, estarán fundamentadas exclusivamente en la documentación y pruebas que obren en el propio expediente.
CAPtruLO II
De los acuerdos y recomendaciones autónomos ARTICULO. 43.-La Comisión Nacional de Derechos Humanos podrá dictar acuerdos de trámite, que serán obligatorios para las autoridades y servidores públicos para que comparezcan o aporten información o documentación. Su incumplimiento acarreará las sanciones y responsabilidades señaladas en el Título IV, Capítulo II de la presente ley. ARTICULO. 44.-Concluida la investigación, el Visitador General formulará, en su caso, un proyecto de Recomendación, o acuerdo de no responsabilidad en los cuales se analizarán los hechos, los argumentos y pruebas, así como los elementos de convicción y las diligencias practicadas, a fin de determinar si las autoridades o servidores han violado o no los derechos humanos de los afectados, al haber incurrido en actos y omisiones ilegales, irrazonables, injustas, inadecuadas, o erróneas, o hubiesen dejado sin respuesta las solicitudes presentada por los interesados durante un período que exceda notoriamente los plazos fijados por las leyes. En el proyecto de Recomendación, se señalarán las medias que procedan para la efectiva restitución de los afectados en sus derechos fundamentales, y si procede en su caso, para la reparación de los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado. Los proyectos antes referidos serán sometidos al Presidente de la Comisión Nacional para su consideración final. ARTICULO. 45.-En caso de que no se comprueben las violaciones de derechos humanos imputadas, la Comisión Nacional dictará acuerdo de no responsabilidad.
LAS
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cARANTiAs
INDMDUALES
¡
ARTICULO. 46.-La Recomendación ser~· pública y autónoma; no tendrá
carácter imperativo para la autoridad 0_ servidor público a los cuales se dirigirá y, en consecuencia, no podrá por SI rmsma, modificar o dejar sm efecto las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese presentado la queja o denuncia. En todo caso, una vez recibida, la autoridad o servidor público de que se trate informará, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, si acepta dicha Recomendación. Entregará, en su caso, en otros quince días adicionales, las pruebas correspondientes de que ha.cumplido con la recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado cuando la naturaleza de la Recomendación así lo amerite. ARTICULO. 47.-En contra de las Recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la Comisión Nacional, no procederá ningún recurso. ARTICULO. 48.-La Comisión Nacional no estará obligada a entregar ninguna de sus pruebas a la autoridad a la cual dirigió una Recomendación o a algún particular. Si dichas pruebas le son solicitadas, discrecionalmente determinará si son de entregarse o no. ARTlcuw. 49.-Las Recomendaciones y los acuerdos de no responsa· bilidad se referirán a casos concretos; las autoridades no podrán aplicarlos a otros casos por analogía o mayoría de razón. .
CAPtruw III De las notifiau:Urnes y los informes ARTICULO. 50.-La Comisión Nacional notificará inmediatamente a los quejosos los resultados de la investigación, la recomendación que haya dirigido a las autoridades o servidores públicos responsables de las violaciones respectivas, la aceptación y la ejecución que se haya dado a la misma, así en su caso, el acuerdo de no responsabilidad. ARTICULO. 51.-EI Presidente de la Comisión Nacional deberá publicar, en su totalidad o en forma resumida, las recomendaciones y los acuerdos de no responsabilidad de la Comisión Nacional. En casos excepcionales podrá determinar si los mismos sólo deban comunicarse a los interesados de acuerdo con las circunstancia del propio caso. ARTíCULO. 52.-El Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos deberá enviar un informe anual, tanto al Congreso de la Unión como al Titular del Ejecutivo Federal, sobre la. actividades que haya realizado en el periodo respectivo. Dicho informe será difundido en la forma más amplia posible para conocimiento de la sociedad. ARTICULO. 53.-1..os informes anuales del Presidente de la Comisión Nacional deberán comprender una descripción del número y características de las quejas y denuncias que se hayan presentado, los efectos de la labor de conciliación; las investigaciones realizadas, las Recomendaciones y los acuer-
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dos de no responsabilidad que se hubiesen formulado; los resultados obtenidos, así como las estadísticas, los programas desarrollados y demás datos que se consideren convenientes. Asimismo, e! informe podrá contener proposiciones dirigidas a las autoridades y servidores públicos competentes, tanto federa!es, como locales y municipales, para promover la expedición o modificación de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como .para perfeccionar las prácticas administrativas correspondientes con el objeto de tutelar de manera más efectiva los derechos humanos de los gobernados y lograr una mayor eficiencia en la prestación de los servidores públicos, ARTíCULO. 54.-Ninguna autoridad o servidor público dará instrucciones a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, con motivo de los informes a que se refiere e! artículo 52 de esta ley.
CApITuLO IV
De ÚJ.¡ inconfimnUUuJes ARTICULO. 55.-Las inconformidades se substanciarán mediante los recursos de queja e impugnación, con base en lo dispuesto por el artículo 102, apartado B, de la Constitución Pública de los Estados Unidos Mexicanos y de acuerdo con las disposiciones de esta ley. Se aplicarán supletoriamente y en lo que resulte procedente, los preceptos de! Título lll, Capítulo 1, de esta ley. Las resoluciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos sobre estas inconformidades no admitirán recurso alguno. ARTICULO. 56.-El recurso de queja. sólo podrá ser promovido por los quejosos, o denunciantes que sufran un perjuicio grave, por las omisiones o por la inacción de los organismos locales, con motivo de los procedimientos que hubiesen substanciado ante los mismos. y siempre que no exista Recomendación alguna sobre e! asunto de que se trate; y hayan transcurrido seis meses desde que se presentó la queja o denuncia ante el propio organismo local. En caso de que el organismo local acredite estar dando seguimiento adecuado a la queja o denuncia, el recurso de queja deberá ser desestimado. ARTICULO. 57.-El recurso de queja deberá ser presentado directamente ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos, por escrito, o en casos de urgencia, oralmente o por cualquier medio de comunicación; en este supuesto, la instancia deberá ser ratificada dentro de los tres días siguientes por e! interesado. En dicho escrito o comunicación, deberán precisarse las omisiones o la inactividad del organismo estatal respectivo; acompañado de las pruebas documentales que lo sustenten. La Comisión Nacional, antes de pronunciarse sobre la admisión de! recurso, podrá solicitar a los interesados las informaciones o aclaraciones que considere necesarias, y podrá desecharlo de plano cuando lo 'considere notoriamente infundado o improcedente. ARTICULO. 58.-La tramitación será breve y sencilla. Una vez admitido el recurso, la Comisión Nacional correrá traslado del mismo, al organismo
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estatal contra el cual se presente, para que rinda un informe en un plazo no mayor de diez días hábiles, el cual deberá acompañar con las constancias y fundamentos que justifiquen su conducta. Si dicho informe no se presenta dentro de dicho plazo, se presumirán ciertos los hechos señalados, salvo prueba en contrario. ARTÍcuLO. 59.-La Comisión Nacional deberá pronunciarse sobre la queja en un término que no exceda de sesenta días, a partir de la aceptación del recurso, formulando una Recomendación al organismo local, para que subsane, de acuerdo con su propia legislación, las omisiones o inactividad en las que hubiese incurrido; o bien declarar infundada la inconformidad cuando considere suficiente la justificación que presenta ese organismo estatal. Este deberá informar en su caso, en un plazo no mayor de quince días hábiles, sobre la aceptación y cumplimiento que hubiese dado a dicha Recomendación. ARTÍCULO 60.-La Comisión Nacional ante Un recurso de queja por omisión o inactividad, si considera que el asunto es importante y el organismo estatal puede tardar mucho en expedir su Recomendación, podrá atraer esa queja y continuar tramitándola con el objeto de que sea este organismo el que emita. en su caso, la Recomendación correspondiente. ARTÍCULO. 6 l.-El recurso de impugnación procederá exclusivamenteante la Comisión Nacional y contra las resoluciones definitivas de los organismos estatales de derechos humanos o respecto de las ·informaciones también definitivas de las autoridades locales sobre el cumplimiento de las Recomendaciones emitidas por los citados organismos. Excepcionalmente podrán impugnarse los acuerdos de los propios organismos estatales cuando, a juicio de la Comisión Nacional, se violen ostensiblemente los derechos de los quejosos o denunciante en los procedimientos seguidos ante los citados organismos, y los derechos deban protegerse de inmediato. ARTICULO. 62.-El recurso de impugnación deberá contener una descripción concreta de los hechos y razonamientos en que se apoya, así como las pruebas documentales que se consideren necesarias. A su vez, el organismo estatal de derechos humanos deberá enviar con la instancia del recurrente un informe sobre la Recomendación que se impugna con los documentos justificativos que considere necesarios. ARTÍCULO. 63.-El recurso de impugnación interpuesto contra una Recomendación de carácter local, contra la insuficiencia en el cumplimiento la misma por la autoridad local, deberá presentarse por escrito ante el organismo estatal de protección de derechos humanos que la hubiere formulado, dentro de un plazo de treinta días naturales. contados a partir de que el recurrente tuvo conocimiento de la propia Recomendación. El citado organismo local deberá enviar el recurso ante la Comisión Nacional dentro de los quince días siguientes. ARTÍCULO. 64.-5610 quienes hayan sido quejosos en un expediente integrado por un organismo estatal de derechos humanos, estarán legitimados para interponer los recursos de impugnación, tanto contra las recomen-
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daciones de dichos organismos como contra la insuficiencia de las autorida'des locales en el cumplimiento de ellas. . ARTÍCULO. 65.-Una vez que la Comisión Nacional hubiese recibido el recurso de impugnación, de inmediato examinará su procedencia y en caso necesario requerirá las informaciones ""que considere necesarias del organismo estatal respectivo, o de la autoridad correspondiente. Podrá desechar de plano aquellos recursos que considere notoriamente infundados o improcedentes. Una vez admitido el recurso, se correrá traslado del mismo a la autoridad y organismo estatal contra el cual se hubiese interpuesto, según sea el caso, a fin de que un plazo máximo de diez días naturales remita un informe con las constancias y fundamentos que justifiquen su conducta. Si dicho informe no se presenta oportunamente. en relación con el trámite del recurso se presumirán ciertos los hechos señalados en el recurso de impugnación salvo prueba en contrario. . De acuerdo con la documentación respectiva, la Comisión Nacional examinará la legalidad de la Recomendación del organismo local, o de la conducta de la autoridad sobre el cumplimiento de la que se le hubiese formulado. Excepcionalmente y sólo cuando se considere que es preciso un período probatorio, se recibirán las pruebas ofrecidas por los interesados o por los representantes oficiales de dichos organismos. ARTíCULO. 66.-Una vez agotada la tramitación, la Comisión Nacional deberá resolver el recurso de impugnación en un plazo no mayor de sesenta días hábiles en el cual deberá pronunciarse por: a) Laconfirmación de la resolución definitiva del organismo local de derechos humanos. b) La modificación de la propia Recomendación, caso en el cual formulará a su vez, una Recomendación al organismo local. c) L~ declaración de suficiencia en el cumplimiento de la Recomendación formulada por el organismo estatal respectivo. d) La declaración de insuficiencia en el cumplimiento de la Recomendación del organismo estatal por parte de la autoridad local a la cual se dirigió, supuesto en el que la Comisión Nacional, formulará una Recomendación dirigida a dicha autoridad, la que deberá informar su aceptación y cumplimiento. TITuLO IV DE LAS AUTORIDADES Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS CAPITULO 1
Obligaciones y colaboracum ARTÍcuLO. 67.-De conformidad con lo establecido en la presente ley, las autoridades y servidores públicos de carácter federal. involucrados en
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asuntos de la competencia de la Comisión, o por razón de sus funciones o actividades puedan proporcionar información pertinente, deberán cumplir en sus términos con las peticiones de la Comisión en tal sentido. En los casos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 30. de la ley tratándose de las inconformidades previstas en el último párrafo del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades locales y municipales correspondientes deberán proporcionar a la Comisión Nacional de Derechos Humanos la información y datos que ésta les solicite, en los términos de la presente ley. ARTICULO. 68.-Las autoridades o servidores públicos a los que se les solicite información o documentación que se estime con carácter reservado, lo comunicarán a la Comisión Nacional y expresarán las razones para considerarla así. En ese supuesto, los Visitadores Generales de la Comisión Nacional tendrán la facultad de hacer la calificación definitiva sobre la reserva, y solicitar que se les proporcione la información o documentación que se manejará en la más estricta confidencialidad. ARTICULO. 69.-En los términos previstos en la presente ley, las autoridades y servidores públicos, federales, locales y municipales, colaborar dentro del ámbito de su competencia, con la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Sin perjuicio de las atribuciones legales que correspondan a los organismos estatales de protección de ·los derechos humanos, la comisión podrá celebrar convenios o acuerdos con dichas autoridades y servidores públicos para que puedan actuar como receptores de quejas y denuncias de competencia federal, las que remitirán a la Comisión Nacional por los medios más expeditos. CAPITULO 11
De la responsabilidad
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sión Nacional incurran en faltas o en delitos. la misma lo hará del conocímiento de las autoridades competentes para que sean sancionados de acuerdo con las leyes de la materia. . ARTICULO. 72.-La Comisión Nacional deherá poner en conocimiento de las autoridades superiores competentes. los actos y omisiones en que incurran autoridades y servidores públicos. durante y con motivo de las investigaciones que realiza dicha Comisión. para efectos de la aplicación de las sanciones administrativas que deban imponerse. La autoridad superior deberá informar a la Comisión Nacional sobre las medidas o sanciones disciplinarias impuestas. ARTICULO. n.-Además de las denuncias sobre los delitos y faltas administrativas en que puedan incurrir las autoridades y servidores públicos en el curso de las investigaciones seguidas por la Comisión Nacional. podrá solicitar la amonestación pública o privada. según el caso. al titular de la dependencia de que se trate.
TtruLO V
DEL RÉGIMEN LABORAL CAPITULO ÚNICO ARTICULO. 74.-El personal que preste sus servicios a la Comisión Nacional de Derechos Humanos se regirá por las disposiciones del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Dicho personal quedará incorporado al régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Todos los servidores públicos que integran la planta de la Comisión Nacional. son trabajadores de confianza' debido a la naturaleza de las funciones que ésta desempeña.
TÍTULO VI
DEL PATRIMONIO Y DEL PRESUPUESTO DE LA COMJSIÓN NACIONAL ARTíCULO. 75.-La Comisión Nacional de Derechos Humanos contará con patrimonio propio. El Gobierno Federal deberá proporcionarle los recursos materiales y financieros para su debido funcionamiento. ARTIcULO. 76.-La Comisión Nacional de Derechos Humanos tendrá la facultad de elaborar su anteproyecto de presupuesto anual de egresos. el cual remitirá directamente al Secretario de Estado competente. para el trámite correspondientes.
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TRANSITORIOS PRIMERO. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Ojiaal de la Federación. SEGUNDO. Se derogan todas las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan al presente ordenamiento. TERCERO. En tanto el Congreso de la Unión para el Distrito Federal y las Legislaturas de los estados establezcan los organismos de protección de los derechos humanos a que se refiere el primer párrafo del apartado B del artículo 102 de la constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de Derechos Humanos podrá seguir conociendo de las quejas que deban ser de competencia local, de conformidad con lo establecido por dicha Constitución Política. La Comisión Nacional conocerá también de las quejas e inconformidades que se presenten en relación con las Recomendaciones o acuerdos, del organismo de derechos humanos del Distrito Federal, así como de la insuficiencia en el cumplimiento de las mismas por parte de las autoridades a las que sean emitidas. CUARTO. Los recursos humanos, materiales y presupuestales con que actualmente cuenta la Comisión Nacional de Derechos Humanos como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, pasarán a formar parte de la Comisión Nacional de Derechos Humanos como organismo descentralizado que se crea en esta ley, preservándose los derechos adquiridos de los trabajadores de la Comisión. QUINTO. Los actuales funcionarios de la Comisión Nacional de Derechos Humanos permanecerán en sus cargos hasta que se haga la designación correspondiente, conforme a los dispuesto por esta ley. SEXTO. Los actuales miembros del Consejo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, permanecerán en el desempeño de sus encargos en dicho Consejo, el que realizará una insaculación para conocer el orden en que serán substituidos de conformidad con el artículo 17, de esta ley. SÉmMO. El Presidente de la República enviará a la Cámara de Senadores o a la Comisión Permanente del Congreso dentro de los seis meses siguientes a la Entrada en vigor de esta ley, y deberá ser publicado en el Diario Oficial de la Federación. OCTAVO. El Presidente de la República enviará a la Cámara de Senadores o a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en su caso, para su aprobación, el nombramiento de Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, dentro de los noventa días siguientes a aquél en que esta ley entre en vigor. México, D. F., a23 de junio de 1992.--"--Sen. Manuel Aguikra Gémez, Presidente.-Dip. Jorge Alfonso Calderón Solazar, Presidente.i--Sen. Antonio Melgar Aranda, Secretario.-Dip. Felipe Muñoz Kapamas, Secretario.-Rúbricas."
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APÉNDICE
• En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción 1 del Artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y para su debida publicación y observancia, expido el presente Decreto en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México. Distrito Federal. a los veinticinco días del mes de junio de mil novecientos noventa y dos.-Carlos Salinas de Gorlari.-Rúbrica.-El Secretario de Gobernación, Fernando Gruiérrez Ramos.-Rúbrica.
APÉNDICE VII REFORMAS CONSTITUCIONALES PUBLICADAS EL 14 DE AGOSTO DE 2001 EN MATERIA INDÍGENA ARTíCULO 2°.-La Nación Mexicana es única e indivisible. La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente
en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. . La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas. Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades' indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas; las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento fisico A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural. 11. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales. III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados. 795
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LAS GARANTíAs INDIVIDUALES
IV. Preservar y enriquecer sus lenguas. conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad. V. Conservar y mejorar el hábitat Y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución. VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades. salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley. VII. Elegir. en los municipios con población indígena. representantes ante los ayuntamientos. Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y nonnas internas. VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectiva. se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura. Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad. así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público. B. La Federación. los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria. establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos. Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas. dichas autoridades, tienen la obligación de: 1. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos. mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno. con la participación. de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos. II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización. la conclusión de la educación básica. la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido
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APtNDICE
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regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos. de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación. 111. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional. aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación. en especial para la población infantil. IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda. así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos. V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo. mediante el apoyo a los proyectos productivos. la protección de su salud. el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria. VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades. mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir operar y administrar medios de comunicación. en los términos que las leyes de la materia determinen. VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas' mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos. la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización.
VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los rnígrantes de los pueblos indígenas. tanto en el territorio nacional como en el extranjero. mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas. IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y. en su caso. incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen. Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado. la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas. Sin peIjuicio de los derechos aquí establecidos a favor de los indígenas. sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquéllos tendrá en lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley.
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ÍNDICE Págs.
PALABRAS SOBRE LA TRIGÉSIMA NOVENA EDICiÓN . . . PREFACIO A LA SEGUNDA EIlICIÓN. . . . . . . . . . . . . PALABRAS PRELIMINARES SOBRE lA TERCERA EDICiÓN. ADVERTENCIA SOBRE LA CUARTA EDICiÓN. . . . . . . . PALABRAS DEL AUTOR SOBRE LA QUINTA EDICiÓN. PAlABRAS SOBRE LA SEXTA EDICIÓN. . . PAlABRAS SOBRE LA SÉrTlMA EDICiÓN . . PREFACIO A lA NOVENA EDICiÓN . NOTA PREVIA SOBRE LA OtCIMA EDICiÓN PREFACIO SOBRE LA OECIMOPRIMERA EDICIÓN . . ADVERTENCIA SOBRE LA DF.CIMOSF.GUNDA EDICiÓN . PALABRAS SOBRE lA DECIMOTERCERA EDICiÓN _ . . . PALABRAS PRELIMINARES RESPECTO DE LA DECIMOCUARTA EDICIÓN NOTA SOBRE LA DECIMOQUINTA EDIClÓN . . . . . . . . NOTA SOBRE LA DECIMOSEXTA EDICiÓN. . . . PALABRAS PREVIAS SOBRE LA DECIMOSÉPTIMA EDICiÓN NOTA SOBRE: LA DECIMONOVENA EDICIÓN. . . . . . . , OBSERVACIÓN SOBRE LA VIGF..5IMA EDICIÓN PALABRAS SOBRE LA VIGÉSIMA PRIMERA EDICiÓN , PREFACIO A LA VIGÉSIMA SEXTA EDICiÓN. . . . . . . . PALABRA'i SOBRE LA VIGÉSIMA SÉpnMA, VIGÉSIMA ocrwx, VIGÉSIMA NOVENA. TRIGÉSIMA, TRIGÉSIMA PRIMERA, TRIGÉSIMA SEGUNDA y TRIGÉSIMA TERCERA fo:mCIONES • NOTA SOBRE LA TRIG~:SJMA CUARTA y TRIGÉSlMA QUINTA sorció» .
VII 1 1 2
2 3 3
3 4 4 4
5 5 5 6 6 7
7 7 7 8 8
INTRODUCCIÓN
FUNDAMENTACiÓN FILOSÓFICA DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES 1. La persona humana . 11. La libertad humana . III. El individuo, la sociedad y el Derecho IV. Individualismo y colectivismo (totalitarismo) . V. El marx-leninismo . . . . A. Su exposición sucinta B. Su crítica, ... VI. El bien común A. Criterio formal . B, Criterio material 807
9 13 17
24 27 27 29 36 37 41
808
lAS GARANliAS INDIVIDUALES
VII. La justicia social . . . . VIII. Conclusión .. IX. Los derechos humanos A. Su positividad normativa B. Su dimensión axiológica y deomológica
45 49 51 51 52
CAPITULO PRIMERO
BREVE RESEÑA ACERCA DE lA SITUACIÓN DEL INDIVIDUO COMO GOBERNADO EN LOS PRINCIPALES REGÍMENES POLÍTICO-SOCIALES HISTÓRICAMENTE DADOS 1. Tiempos primitivos .. 11. Los estados orientales. III. Grecia IV. Roma . . . . V. Edad Media VI. España .. VII. Inglaterra. . VIII. Francia . . .
58 58 62 68 72 76 84
89
IX. Colonias inglesas de América X. XI. XII. XIII. XIV
Estados Unidos . La extinta U.R.S.S . República Popular China Cuba . México (Generalidades) A. Época precolombina B. Época colonial . . . C. Época independiente XV. La Declaración Universal de los Derechos Humanos
XVI. Convención Americana sobre Derechos Humanos
99 101 104 108 112 113 113 114 117 152 153
CAPiTULO SEGUNDO
LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES (ASPECTO GENERAL) 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . q. Diversas acepciones del concepto "garantía" . . . . . . . . . . .
III. Elementos, concepto y naturaleza de las garantías individuales A. Sujetos a) Consideraciones generales b) Sujeto activo. e) Sujeto pasivo. B. Objeto. . . . . . C. Fuente . . . . . D. Concepto de garantía individnal E. Principios constitucionales que rigen a las garantías -individuales . F. Extensión de las garantías individuales en cuanto a su consagración constitucional
155 161 166 168 168 174 178 178 186 187 187
188
809
IN DICE C. Origen formal de las garantías individuales por lo que toca a su consagración por el orden juridico estatal . . . . . . . . . . . . . . . .. IV. Clasificación de las garantías individuales. . . . . . . . . . . . . . . .. V. La extensión de los derechos públicos subjetivos derivados de las garantías individuales y la reglamentación- de éstas A. La extensión . . .
B. La reglamenIación . . . . . . . . . . . . . . CAPíTuLO
¡ 89 192 196
196 198
TERCERO
LA SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS INDIVIDUALES 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . .
203
11. La suspensión de garantías individuales
210
a) Causas . . . . . . .. . . . . . .. b) Autoridades . . . . . . . . . . . . .
e) Modalidades jurídicas de la suspensión 111. El régimen suspensivo de garantías individuales en la situación bélica próxima pasada . . . . . . . . . . . . .. . . . . . A. Carácter y naturaleza del decreto de suspensión
B. Alcance de dicho decreto . C. Aplicabilidad y vigencia del IV. Las facultades extraordinarias V. Las leyes de emergencia . . .
211 212 213 215 216
. . . . . mismo
2i6 217
. . . . .
221
. . . . .
VI. Control jurisdiccional de la legislación de emergencia VII. Inconstitucionalidad del decreto congresional de cesación del estado suspensivo de garantías individuales fechado el 28 de septiembre de 1945 A. El destino de las leyes de emergencia . B. El decreto de cesación
227 230 243
243 246
CAPíTULO CUARTO
GARANTÍAS DE IGUALDAD 1. Idea jurídica de igualdad . . . . . . . . 11. La igualdad como garantía individual. . . . . . . . A. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Antecedentes históricos de la igualdad como situación del individuo 111. Garantías especificas de igualdad: análisis de los artículos 1, 2. 4, 12 Y 13 constitucionales _ A. Artículo primero constitucional. . . . . . . . . B. Artículo segundo constitucional. . . . . . . . .. Antecedentes históricos de la esclavitud . . . . C. Artículo 4 constitucional (igualdad jurídica de la mujer) D. Artículo 12 constitucional E. Artículo 13 constitucional . a) Las leyes privativas . . . b) Los tribunales especiales e) Los fueros . . . . . . . .
d) El fuero de guerra . . . e) Breve referencia histórica de los fueros personales en México.
251 254 254 256 261 261 273 273 273 278 281 281 287
290 295 299
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lAS GARA1".'TÍAS INDIVIDUALES
f) Emolumentos por compensación de servicios públicos
301
CAPíTULO QUINTO
GARANTÍAS DE LIBERTAD l. La libertad (Generalidades) . . . . . . 11. La libertad como garantía individual . . . . . . . . . IIl. Garantías específicas de libertad . . . . . . . . . A. La libertad de trabajo (artículo 5 constitucional) a) Extensión y limitaciones constitucionales a dicha libertad. Somera referencia a la Ley de Profesiones para el Disrrito Federal. b) Seguridades constitucionales de la libertad de trabajo e) El trabajo como obligación individual pública d) Reforma de 1992 . .. e) Breve referencia histórica de la libertad de trabajo, . B. La libre expresión de las ideas (artículo 6 constitucional) a) Extensión jurídica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Limitaciones constitucionales a la misma .. e) Breve reseña histórica de la libertad de expresión de ideas C. La libertad de imprenta (artículo 7 constitucional). a) Su extensión jurídica . . . . . . . . . . . . b) Sus limitaciones constitucionales. . . . . . e) Sus seguridades jurídico-constitucionales. d) Antecedentes históricos. . . . . . . . D. El derecho de petición (articulo 8 constitucional). E. Libertad de reunión y asociación (artículo 9 constitucional) a) Extensión de dicha libertad específica . . . . . . . . . . . . b) Limitaciones constitucionales a la libertad de asociación. e) La libertad de asociación política y los partidos políticos d) Breve referencia histórica de la libertad de reunión y asociación. F. Libertad de posesión y portación de armas (artículo 10 constitucional). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . G. Libertad de tránsito (artículo 11 constitucional). H. La libertad religiosa (artículo 24 constitucional) I. Libertad de circulación de correspondencia (antes artículo 25 constitucional) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . J. La libre concurrencia (artículo 28 constitucional según el espíritu y texto del constituyente de Qucrétaro) . . . . . . . . . . a) Análisis del precepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Los servicios públicos y el artículo 28 constitucional e) Crítica al precepto . . . . . . . . . . . N. Breves consideraciones sobre el artículo 3 constitucional. a) Somera referencia histórica. b) Apreciaciones generales e) La reforma de 1934 d) La reforma de 1946 e) La reforma de 1992 j) La reforma de 2002 g) Sumen! referencia a la autonomía universitaria Capítulo XV/l/. Trabajo en las Universidades e Instituciones de Educación Superior Autónomas por Ley ' . . . . . . ..
303 307 311 311 311 326 332 34] 343 343 348 350 351 355 358 360 361 367 368 375 380 380 385 387 392 394 399 402 409
411 411 417 420 432 432 435 440 442 445 445 446 451
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íNDICE CAPtruLO SEXTO
GARANTÍAS DE PROPIEDAD I. Generalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . .
n. La propiedad privada . . . . . . . . . . . . . . . . . A. La propiedad como derecho subjetivo civil . . . B. La propiedad privada como derecho público subjetivo a) Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . b) Limitaciones constitucionales a la propiedad privada l. Imposición de modalidades 2. La expropiación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La utilidad pública La indemnización . . . . . . . . . . . . . . . . . . El procedimiento expropiatorio y sus presupueslOs Antecedentes históricos de la expropiación . . . . . 3. La expropiación agraria . . . . . . . . . . . . . . . e) Incapacidades jurídicas respecto a la titularidad de la propiedad Antecedentes históricos de la incapacidad jurídica de los extranjeros . . . d) La reforma de 1992 III. La propiedad estatal ..
455 459 459 460 460 465 465 469 469 474 478 481 484 485
486 493 495
CAPITULO SÉPTIMO
GARANTÍAS DE SEGURIDAD JURÍDICA Idea sobre la seguridad jurídica . . . . . . . . . . . . El artículo 14 constitucional . . . . . . . . . . . . . . 1. Garantía de la irretroactividad de las leyes. A. Planteamiento del problema .. B. Distintas soluciones al problema a) Teoría clásica. . . . . . b) Opinión de Savigny. . e) Tesis de Aubry y Rau d) Idem de Bonneeasse e) Opinión de Capirant . j) Idem de Laurent . : . g) Tesis de Coviello . . . h) Idea de Duguit y jeze i) Criterio de Roubier . . j) Opinión nuestra . . . . k) Hipótesis generales de irretroactividad legal . l) La jurisprudencia de la Suprema Corte sobre esa cuestión . C. La irretroactividad de las leyes en el artículo 14 constitucional D. Breve referencia histórica sobre la irretroactividad legal 11. Garantía de audiencia. . . . . . . .. A. El artículo 14 de la Constitución de 1857. Su interpretación por Vallarta . . . . . . . . . . a) Argumento auténtico . . . . . . b) Argumento gramatical . . . . . e) Argumento constitucional. . . . d) Argumento de orden jurídico general
504 505 505 506 508 508 509 509 510 510 510 511 512 512 513 515 516 520 521 524 525 528 530 532 533
812
lAS GARANTíAs INDMDUALES
B. Análisis del segundo párrafo del artículo 14 constitucional vigente a) Titularidad de la garantía de audiencia b) AClO de autoridad condicionado por la garantía de audiencia (Concepto de acto de privación) . . . . , . , . . . . . . . . . e) Bienes jurídicos tutelados por la garantía de audiencia. l. La vida . . . . 2. La libertad . . 3. La propiedad 4. La posesión . 5. Los derechos. d) Garantías de seguridad jurídica integrantes de la audiencia e) Excepciones a la garantía de audiencia. . . . . . j) La garantía de audiencia frente a las leyes. . . . g) Criterio de la Suprema Corte sobre el alcance de la garantía de audiencia h) Algunos antecedente históricos de la garantía de audiencia. III. Garantía de la exacta aplicación de la ley en materia penal (Párrafo tercero del artículo 14 constitucional) . . . . . . . . . . a) Extensi6n de la garantía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. b} Interpretación analógica y por mayoría de razón . . . . . . . .. IV. Garantías de legalidad en materia jurisdiccional civil (Cuarto párrafo del artículo 14 constitucional) a) Acto de autoridad condicionado. b) Sentido y alcance de la garantía El artículo 15 constitucional. . . . . . . . . . . a) Implicación de las garantías que contiene b) Alcance de la prohibición constitucional El artículo 16 constítucíonal , . . . . . . . . . . . . . I. Primera parte . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Titularidad de las garantías consagradas . B. Acto de autoridad condicionado (concepto de acto de molestia) C. Bienes jurídicos preservados a) La persona b) La familia . e) El domicilio d) Los papeles e) Las posesiones . D. Garantía de competencia constitucional a) Tesis de Iglesias b) Tesis de Vallarta e) Estado actual de la cuestión E. Garantía de legalidad . . . . . a) Concepto de fundamentación b) Concepto de motivaci6n . . . e) La motivación legal y la facultad discrecional d) Concurrencia de la fundamentación y de la motivación e) Diversas hipótesis de actos violatorios de la garantía de legalidad F. Garantía de mandamiento escrito G. Breve referencia histórica II. Segunda parte. . . . . . . . . . . . .
536 537 538 539 539 540 540 542 547 548 558 564
567 572 574 574 575 579 579 580 584 585 586 589 589 590 591 592 592 593 593 595 595 596 596 598 600 601 602 604 605 607 610 612 613 614
íNDICE
813
Análisis de las garantías que en ellas se contiene. A. Exégísis del precepto . . . . . . . . . B. Su crítica y su necesaria reforma. 111. Tercera parte. IV. Cuarta parte. . . . . . . . . . . . . . . . V. Quinta part.e. A. Análisis de las garantías que contiene. B. Las visitas domiciliarias. VI. Sexta parte . . . . . . VII. Séptima parte. . . . . El articulo 17 constitucional . El articulo 18 constitucional _ El artículo 19 constitucional. El articulo 20 constitucional. El artículo 21 constitucional. a) Imposición de penas. b) Facultades sancionadoras de las autoridades administrativas. Concepto de "reglamento" gubernativo y de policfa. e) Persecución de los delitos. El artículo 22 constitucional . El articulo 23 constitucional. . . . . . . .
614 615 618 626 627 628 628
632 633 633 635 639 645 646 648 648 650 656 662 663
CAPÍTULO OCTAVO
DERECHO A LA INFORMACiÓN 1. Consideraciones previas. .. H. Implicación de la información. . . IlI. Riesgos de la reglamentación autónoma sobre la información. IV. Incompetencia del Congreso Federal para reglamentar el derecho a la información por medio de la prensa . . .. .. . . . . . . . . . . V. Criterio de la Suprema Corte sobre el derecho a la información. a) Antecedentes. . . . . . . . . . . . . . . . . b) Consideraciones de la sentencia de la Corte. e) Comentarios al criterio de la Suprema Corte. VI. Conclusiones. . . . . . . . . ..
671 674 682 685 687 687 687 690 692
CAPITULO NOVENO
LAS GARANTÍAS SOCIALES
r. Introducción histórica . . . 11. Concepto y naturaleza de la garantía social a) Sujetos. . . . . . . . . . . . . . . óJ Objeto. . . . . . . . . . . . . . . . e) Principios constitucionales de las garantías sociales d) Situación y función del Estado en relación con las garantías sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
693 704 705 705 706 706
814
lAS GARANlÍAS INDIVIDUALES
Hl. Las garantías sociales y las garantías individuales no se oponen ni son incompatibles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 707 IV. Breve referencia a las garantías sociales en materia agraria. 712 l. Síntesis histórica . . . . . . . 712 2. Breves comentarios críticos. . . . . . . . 717 3. Falta de justicia agraria , 720 V. La garantía social y los intereses sociales. 721 VI. Las garantías sociales proclamadas en los artículos 4 y 21 párrafos cuarto y quinto constitucionales , . . . . . . . . . . . . . . . . . 723 CAPíTULO DÉCIMO
lA RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO
1. Introducción . 11. El nuevo artículo 25 constitucional. 111. El nuevo artículo 26 constitucional. IV. El nuevo artículo 28 constitucional. V. Resumen conclusivo , VI. Las entidades paraestatales y su privatización . OBSERVACIONES .FINALES. . . • . . . . . . . .
Ley de Imprenta.
. . Declaración Universal de Derechos Humamos Proyecto de Ley Constitucional de Garantías Individuales Proyecto de Ley de Garantías presentado por José Ma. Lafragua al Congreso Cons, . tituyente, en la sesión del 3 de mayo de 1847. . Decreto por el que se crea la Comisión Nacional de Derechos Humanos como un ór. gano desconcentrado de la Secretaria de Gobernación Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos . Reformas con.stitucionales publicadas el 14 de agosto de 2001 en materia indígena BmLIOGRMÍA
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725 727
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Esta obra se terminó de imprimir el día 14 de marzo de 2008. en los talleres de CAStellanos Impresión; SA de CV Ganaderos 149. col. Granjas Esmeralda. 09810, lztapalapa, México, DF
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