Las Finanzas Públicas y el Derecho Económico como Instrumento para el Equilibrio y el Desarrollo
Por Daniel Vazquez LAS FINANZAS PUBLICAS Y EL DERECHO ECONOMICO EC ONOMICO COMO INSTRUMENTO PARA EL EQUILIBRIO DE LA ECONOMIA Y EL DESARROLLO. INTRODUCCION Las finanzas públicas constituyen instrumentos fundamentales para la política económica, pues la actividad financiera estatal es de contenido esencialmente económico, económic o, determinado por factores políticos y sociológicos que operan en e n cada país y en cada sistema. También incluye elementos técnico-jurídicos, como afirma Jacinto Faya Viesca: "Las finanzas públicas estudian la actividad financiera estatal desde el punto de vista económico, sociológico y político... , mientras el derecho financiero se dedica a su estudio estu dio desde el punto de vista interno-jurídico". La relación entre finanzas públicas y derecho económico reside en que éste determina la política aplicable a dichas finanzas, y es precisamente el gasto público y los ingresos correspondientes obtenidos por el Estado de diversas fuentes, el que ocupa un lugar de primer orden. Para visualizar la importancia que las finanzas públicas tienen en el sistema económico, diremos que ellas se vinculan directamente con la inversión pública en los siguientes casos: compras estatales de bienes y servicios; pagos de transferencias, sueldos y salarios, impuestos directos e indirectos; tarifas aduaneras y las empresas públicas. Pero además las finanzas públicas están a su vez relacionadas con los instrumentos monetarios, crediticios y cambiarlos. Esto es, con el financiamiento del déficit fiscal, la emisión de dinero y crédito del Banco Central, colocación de títulos y bonos, empréstitos externos, tasas de interés, encaje legal del sistema bancario, devaluaciones, cambios duales o múltiples y control de divisas. Como puede apreciarse, el uso de estos instrumentos en forma coherente e integral, es tarea que cumple la política económica en cualquier país, según sea desde luego, el sistema económico en cuestión. El presupuesto es el medio del cual se sirve el Estado para ordenar el mecanismo de sus gastos y de sus ingresos. Las grandes necesidades económicas y sociales en la actualidad, tratándose de una sociedad en constante expansión, y la ineludible rectoría del Estado en materia económica y de administración. Técnicamente puede definirse como un documento
oficial que contiene un plan, preliminarmente elaborado y aprobado por el ejecutivo, acerca de los ingresos y gastos públicos. Es políticamente una toma de decisión que supone tres aspectos fundamentales: 1) señalamiento de los objetivos de política económica más importantes que el Estado se haya impuesto; 2) evaluación de las erogaciones por realizar, para alcanzar cada una de estas metas en e n varias posibilidades; 3) una medición aproximada aprox imada de las aptitudes e intenciones de la comunidad para hacer frente al egreso total que implica el programa de gobierno. El manejo del presupuesto ha variado en concordancia con el intervencionismo estatal. En efecto, según los clásicos y liberales, el presupuesto debía buscar un equilibrio per se y ser concebido más en función de los ingresos públicos, generalmente impositivos (impuestos) que de los gastos, mismos que debían limitarse a parámetros exiguos y supletorios a la actividad de los particulares. Es decir, un Estado gendarme abstencionista corresponde un gasto estrecho, por lo que todo déficit presupuestario aparecía como inadmisible. Con el desarrollo del Estado social intervencionista y planificador, el presupuesto cambia de naturaleza y orientación. Al respecto Gunnard 1V1yrdal expresa: los problemas de las finanzas públicas están ahora inseparablemente mezclados con los problemas del comercio y los pagos internacionales, de los salarios y los ingresos, de la moneda y del crédito y que para ello el instrumento técnico organizador es el presupuesto nacional concebido como control de la contabilidad central al servicio de una red general de previsión y planificación económia del Estado." En síntesis, el presupuesto va más allá del diagnóstico y registro de los gastos e ingresos públicos anuales y conforma el instrumento básico de política económica aplicado a la consecución de objetivos determinados. 7.1 la política fiscal: concepto y fines cuantitativos y cualitativos. Las finanzas constituyen un aspecto central para definir un sistema economico. cuando el estado se apropia de los recursos materiales necesarios para satisfacer las necesidades colectivas o públicas. en sus origenes, fue un acto esporadico de autorización para controlar al rey, tarea que fue sumergida en la creciente actividad parlamentaria, surgida por la practica presupuestal. con el desarrolllo de la practica, pra ctica, el presupuesto adquirio una proyeccion inusitiva que lo ha convertido en el resulta do del proceso pro ceso de toma de decisiones en el estado. Gerhard colm señala que el presupuesto es el programa de accion de las fuerzas políticas que gobiernan el estado. Gerloff decia que el punto de partida de toda consideración económico-financiera consiste, por consiguiente, en la cuestion economico-estatal y economico-politico de saber que los recursos en una economia debe ser utilizada para satisfacer necesidades. para colm el presupuesto es, como si dijeramos, el centro nervioso de la economia publica y desempeña en ella de mercado en la economia privada. elpapel en la economia publica las resoluciones sobre la disposicion de bienes y servicios, sobre la distribucion y el pago de
los mismos; son adoptados por la organización politica, es decir, por la colaboracion entre los organos parlamentarios, ejecutivos y administrativos, según las normas de cada pais. los partidarios de las concepciones liberales en materia financiera en este aspecto: ¿cuanto debe financiarse gastar el gobierno?, ¿en que debe gastar?, ¿como debe el gasto? al respecto retchkimanespresaba que: el pùnto de partida ha de ser la distincion entre gastos forzosos y gastos operativos. el monto de los gastos optativos depende de los gastos en su totalidad. La política fiscal es una rama de la política económica que configura el presupuesto del Estado, y sus componentes, el gasto público y los impuestos como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica, amortiguando las oscilaciones de los ciclos económicos y contribuyendo a mantener una economía creciente, de pleno empleo y sin inflación alta. El nacimiento de la teoría macroeconómica keynesiana puso de manifiesto que las medidas de la política fiscal influyen en gran medida en las variaciones a corto plazo de la producción, el empleo y los precios. La actividad financiera del Estado desempeña en las sociedades modernas tres funciones básicas, una función de asignación de recursos, una función redistributiva y una función estabilizadora. Mediante la función de asignación, el Estado suministra bienes que, en determinadas circunstancias, el mercado no proporciona adecuadamente debido a la existencia de los denominados fallos del mercado. La función redistributiva del Estado, trata de reconciliar las diferencias que se producen entre la distribución de la riqueza que realiza el sistema de mercado y la distribución que la sociedad considera justa, en el que intervienen fundamentos éticos, políticos y económicos. La función estabilizadora, donde se encuadra la política fiscal, trata de conseguir la estabilidad del sistema económico y evitar los desequilibrios y provocar los ajustes necesarios en la demanda agregada para superar en cada caso las situaciones de inflación o desempleo.[2] Objetivos finales de la política fiscal Como se ha expuesto anteriormente los objetivos principales de toda política fiscal son: * Acelerar el crecimiento económico. * Plena ocupación de todos los recursos productivos de la sociedad, tanto humanos, como materiales y capitales. * Plena estabilidad de los precios, entendida como los índices generales de precios para que no sufran elevaciones o disminuciones importantes. Politica fiscal expansionista: Se presenta cuando se toman medidas que generen aumento en el gasto público o reducción de los impuestos Politica fiscal contractiva: Se presenta cuando se toman decisiones para tener un gasto público gubernamental reducido, o aumentar los impuestos, o a una combinación de ambas. 7.1.1 los instrumentos de la política fiscal: ley de ingresos y el presupuesto de egresos de la federación.. Los artículos 74 y 131 constitucionales facultan al Ejecutivo federal para preparar y
presentar el proyecto de presupuesto, la ley de ingresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, anualmente y en fechas precisas. Esta función, según el artículo 32 fracción 'V de la LOAPF, la cumple la Secretaría de Programación y Presapuesto. La presentación técnica del proyecto de presupuesto debe efectuarse con estricto apego a los artículos 49, 13 y 17 de la Ley de Presupuesto, 'Contabilidad y Gasto Público que al respecto señalan: ARTÍCULO 49 La programación del gasto público federal se basará en las directrices y planes nacionales de desarrollo económico y social que formule el ejecutivo federal por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto. ARTÍCULO 13. El gasto público federal se basará en presupuestos que se formularán en apoyo a programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución. Los presupuestos se elaborarán para cada ario calendario y se fundarán en costos. ARTÍCULO 17. Para la formulación del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, las entidades que deban quedar comprendidas en el mismo elaborarán sus anteproyectos de presupuestos con base en los programas respectivos. La Ley en cuestión consta de cuatro capítulos en los que reglamenta :las etapas teóricas observadas en todo presupuesto. En el capítulo primero se determina su contenido, sus bases y la competencia de los órganos administrativos que intervienen en los diversos aspectos relacionados con el gasto público. En el segundo regula la preparación de la iniciativa que anualmente se presenta a la Cámara de Diputados. En el tercero se estatuye cómo ha de ejercerse el gasto público, y finalmente el cuarto señala el sistema de contabilidad que sirve de base a la cuenta pública que debe elaborar anualmente la Secretaría de Programación y Presupuesto. En cuanto al equilibrio presupuestario, la ley mencionada señala en* su artículo 22 el principio relativo de que a toda proposición de aumento o creación de partidas en el proyecto de presupuesto anual, debe señalársele la correspondiente iniciativa de ingreso. Dicha disposición legislativa es una derivación del principio presupuestario constitucional, contenido en la fracción IV del artículo 74 constitucional que expresamente señala: que al examinarse, discutirse y aprobarse anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, tendrán que discutirse primero las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrirlas. En resumen, las fuentes jurídicas que regulan este importante instrumento de la política económica son las fracciones VIII del artículo 73, y IV del artículo 74 y artículo 126 constitucionales, federal, por la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público artículos 31 y 32 y por la Ley General de Deuda Pública, las leyes anuales de ingresos de la Federación, los decretos anuales del presupuesto público, y la propia práctica presupuestaria de la administración pública. Ahora bien, una vez ejecutado anualmente el presupuesto por el Ejecutivo federal debe dar
cuenta al órgano sancionador (Cámara de Diputados) a través de la llamada cuenta pública. La cuenta pública es el informe anual que rinde el Poder Ejecutivo ante la Cámara de Diputados, dando cuenta de los resultados de su gestión financiera y los alcances que la acción reguladora del Estado ha tenido en el desarrollo económico y social del país. La Secretaría de Programación y Presupuesto está a cargo de la elaboración de este documento consolidando los estados financieros y demás información financiera, presupuestal y contable, emanada de las contabilidades de las entidades comprendidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación a fin de someterla a la consideración del presidente de la República, quien a su vez, debe presentarla a la Cámara de Diputados. Dicho documento muestra mediante cifras razonadas la actuación del gobierno federal. Las fuentes jurídicas de esta importante función de fiscalización política a posteriori de la Cámara de Diputados están en_ la fracción XXIV del artículo 73, en las fracciones II y III del artículo 74 de la Constitución federal, así como en el artículo 39 de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda (Diario Oficial 29 de 12, 1978). 7.1.2 ley de presupuesto, contabilidad y gasto publico. Ciclo presupuestal. 1. Competencia exclusiva del Estado para su formulación, aprobación y ejecución. 2. Principio de legalidad tanto en materia de gastos como de ingresos. 3. Anualidad del presupuesto, característica que se une a la anualidad de los impuestos. 4. De naturaleza jurídica compleja. Puede ser considerado una ley material o ley formal, o un acto administrativo aprobado por el Parlamento. 5. Unidad del presupuesto. Consiste en la reunión o agrupación de la totalidad de los gastos y recursos del Estado y un documento único e indivisible. 6. Principio de universalidad. Se conoce también como principio del producto bruto, por el cual no se admite la compensación o confusión entre gastos y recursos, siendo ambos consignados por separado en el presupuesto atendiendo a un importe bruto, sin extraer saldos netos. Este principio se ha flexibilizado con el desarrollo del sector paraestatal; las empresas paraestatales deben entregar el presupuesto de sus saldos netos positivos o negativos arrojado durante la gestión anual de tales organismos. 7. Principio de no afectación de recursos. Esta característica tiene como finalidad básica impedir que determinados ingresos sufran una especial afectación. Es decir, la recaudación y captación debe destinarse a gastos generales y no a gastos especiales. En México este principio tiene excepciones en casos tales como el Instituto Mexicano del Seguro Social, ISSSTE, INFONAVIT, respecto a las cuotas bipartitas que recaudan. 8. Especificación de gastos. Como facultad del Congreso, este principio impone al Ejecutivo la limitación del gasto público. Esto es, el Ejecutivo está obligado a realizar erogaciones sancionadas de acuerdo con las especificaciones de gastos detallados en el
documento presupuestario, aprobados por el Congreso o Parlamento. Es un privilegio constitucional reconocido en todo el derecho presupuestario y económico comparado, del cual gozan los parlamentos. En México, el artículo 74 constitucional en su fracción IV prohíbe las partidas secretas a excepción de aquellas "que consideren necesarias, .con ese carácter en el mismo presupuesto". ETAPAS DEL PRESUPUESTO El presupuesto como instituto jurídico-económico comprende cuatro 'fases o etapas; 1) preparación o elaboración; 2) sanción o aprobación; 3) ejecución, y 4) controL. En México, la Constitución dividió la competencia al respecto en dos fases esencialmente políticas. El Ejecutivo federal prepara y presenta .el proyecto de presupuesto, y la Cámara de Diputados lo aprueba y lo controla; control político que ejerce al examinar, revisar y aprobar a posteriori la cuenta pública. 7.1.3 ley general de deuda publica El aumento creciente de los gastos gubernamentales para atender a las necesidades colectivas ha llevado a los Estados contemporáneos a recurrir al endeudamiento tanto interno como externo. Al respecto, en el Diario Oficial de 26 de julio de 1976, el Congreso de la Unión aprobó esta Ley, cuya exposición de motivos expresa: Las perspectivas financieras del país deben encauzarse por los caminos que la experiencia y la técnica aconsejan. Los recursos crediticios del sector público federal deben enfocarse a la producción de bienes y servicios, en tal forma que su utilización se dirija, fundamentalmentea la realización de proyectos, actividades y empresas que apoyen los planes de desarrollo económico y social de la nación que generen los ingresos necesarios para su pago o que se empleen para el mejoramiento de la estructura del propio endeudamiento público. De fundamental importancia es que el servicio de la deuda pública se mantenga siempre dentro de la capacidad de pago del sector público y del país en su conjunto. Y agrega: La Ley General de Deuda Pública tiende en suma a optimizar el uso de los recursos financieros que capte el sector público federal a través del crédito tanto interno como externo. Busca también asegurar los sistemas de información necesarios para conocer, vigilar y evaluar, en todo momento la situación crediticia del país, con la cual podrá lograrse una programación eficiente del manejo de la deuda a través de la doble metodología que se propone: la normativa, por medio de técnicas jurídicas que emanan de esta ley y la programática, mediante las disposiciones que surjan de la actuación de los órganos que tendrán la responsabilidad de su manejo... El fundamento constitucional de esta Ley lo encontramos en la fracción VIII del artículo 73
de la carta fundamental que faculta al Congreso: "para dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos para reconocer, mandar y pagar la deuda nacional," La Ley faculta al Ejecutivo federal, sus órganos directos y el Departamento del Distrito Federal a contraer obligaciones que obligan a la nación, siempre que las fundamenten y programen, tanto en lo concerniente a su destino como su servicio, en un contexto de estricto apego a sus planes de inversión, autorizados por la Secretaría de Programación y Presupuesto y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. A esta última compete contratar empréstitos y garantizarlos, así como emitir valores clasificables, tales como títulos de créditos, y avalarlos. Dicha competencia está subordinada a la exigencia legal de que el adeudo corresponda a una obligación pública productiva, o bien, al canje o refinanciamiento de adeudos anteriores. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene a su cargo, además de vigilar que los créditos obtenidos por las entidades públicas se apliquen a planes productivos que autogeneren su servicio, a llevar un registro de la misma, así como a participar en las emisiones de bonos que el gobierno federal coloque dentro o fuera del país (operaciones de mercado abierto del Banco de México, por ejemplo). Es responsabilidad del Ejecutivo federal programar la deuda, y del Congreso autorizarla, fijando año con ario sus límites. Sin embargo, el Congreso puede autorizar anualmente al Ejecutivo federal para que ejerza o apruebe montos de financiamiento adicionales en circunstancias extraordinarias justificadas (artículo 10). Finalmente, a la competencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Ley agrega la creación y funcionamiento de una Comisión Asesora de Financiamientos Externos del Sector Público: constituida en primer término por la Secretaría indicada, el Banco de México, sociedades nacionales de crédito y bancos públicos especializados (Bancotex, por ejemplo) y otras entidades estatales que dicha Secretaría determine. 7.1.4 ley de adquisiciones y deuda publica La administración del presidente De la Madrid inicia su gestión económica expidiendo el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988. De dicho instrumento se desprende el PIRE (Programa Inmediato de RecuperaciónMEconómica), el PRONAFICE, el PERE (Programa Extendido de Reordenación Económica) para llegar al PAC (Programa de Alíento y Crecimiento de 1985), intentos todos que no pudieron detener un proceso inflacionario galopante y persistente. El 15 de diciembre de 1987, y como recurso extremo, se conciertaMcon los empresarios y trabajadores el Pacto de Solidaridad Económica que vía plan de choque aborda frontalmente el problema de la inflación. Dicho esquema concertado actúa sobre los siguientes tópicos: 1)Medidas tributarias; 2)
Congelación de precios y tarifas del sector público; 3) Reducción del gasto público; 4) Congelación del tipo de cambio;5) Apertura comercial indiscriminada; 6) Congelación de sueldos y salarios. En materia de gasto público el Ejecutivo federal se obliga a modificar el Presupuesto de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal de 1988 reduciendo el gasto público programado como proporción del Producto Interno Bruto de 22% al 20%. Por otra parte, se buscará elevar el superávit primario de 5.4% a 8.3% del PIB, con lo cual el déficit nominal del sector público disminuirá en proporción parecida. Como complemento indispensable el gobierno federal apresura el proceso de desincorporación de las empresas paraestatales no estratégicas, lográndose vender o liquidar más de seiscientas entidades hasta mayo de 1988. Para el sector estatal federal se plantea una racionalización y transparencia y un aumento de productividad y eficiencia. Los subsidios prácticamente se han eliminado como forma de apoyar a dicho sector de la economía mixta nacional. Sin valorar la eficacia de tales medidas oficialmente la inflación ha detenido su ritmo y el índice acumulado global para junio de 1988 es de 36%, cifra inferior a las tendencias experimentadas en los últimos treinta meses. La historia próxima nos mostrará si hubo contención artificial de tal proceso o el Pacto atacó las causas reales de tal fenómeno 7.2 la política monetaria, concepto y objetivo. juzgar por la variedad de confusiones de juicio y de hecho que se encuentran en las conversaciones cotidianas, en la prensa diaria – y aun en diversas publicaciones especializadas – uno de los temas económicos más difíciles de explicar y de entender es seguramente el monetario. Por ejemplo, una encuesta reciente encargada por el Banco de México acerca de la percepción del público sobre la inflación, revela un desconocimiento generalizado del significado mismo del fenómeno, ya no digamos del proceso que lo determina. Suponiendo que la impresión anterior tiene algún fundamento, está claro que el Banco de México enfrenta un reto de comunicación formidable. Desde luego, los comentarios que siguen no tienen la pretensión de solucionar dicho problema. Su intención es bastante más modesta, y consiste simplemente en mostrar la incorrección de algunas interpretaciones comunes en materia de política monetaria. El Banco de México ha utilizado durante muchos años, como instrumento principal de su política monetaria, una fórmula peculiar conocida como el ―corto‖. El ―corto‖ no es otra
cosa que una señal emitida por el banco central, cuyo propósito es indicar al sistema bancario la conveniencia de elevar la tasa de interés de corto plazo. El ―corto‖ nunca ha sido un elemento particularmente transparente para el público en
general. En ocasiones, su opacidad ha afectado incluso a los participantes en el mercado financiero. Aun así, lo cierto es que la mayor parte del proceso en curso de estabilización de los precios – bastante exitoso – se ha conseguido empleando dicho instrumento como medio de restricción monetaria. Una confusión muy común respecto al ―corto‖ ha consistido en interpretar sus aumentos
como una reducción del dinero en circulación. Es posible que, al menos en parte, tal yerro haya sido propiciado por el nombre del instrumento en cuestión. Fuere como haya sido, el punto relevante es que la reducción referida nunca ocurrió. Para entender lo sucedido, conviene recordar que la parte fundamental de lo que se conoce como ―dinero‖ en una economía no es otra cosa que un pasivo del Banco Central. A dicha porción se le conoce como ―base monetaria‖ y, en el caso de México, consiste en lo
principal en billetes y monedas en poder del público. Dicha disminución de la tasa de crecimiento representó primero, en 2000, simplemente una ―corrección‖ del aumento extraordinario observado en 1999, originado en la falsa alarma
cibernética vinculada con el fin del milenio (Y2K); y, luego, la ligera recesión económica observada en 2001. Una ojeada a la evolución de cualquiera de los agregados monetarios más amplios, a lo largo del periodo referido, basta para corroborar q ue la alegada iliquidez asociada al ―corto‖
no fue otra cosa que un producto de la desinformación de algunos comentaristas. Desafortunadamente, quizá fue algo más. Me explico. Muchos modelos teóricos y el común de los libros de texto de economía tratan la base monetaria como si fuera una variable exógena, y plantean un proceso de ajuste que termina en una variación de las tasas de interés. Esta concepción, como descripción de la realidad actual, es inexacta. En la práctica, los bancos centrales han intentado casi siempre establecer una tasa de interés de referencia, con la intención de lograr tales o cuales objetivos económicos, causando, por tanto, la determinación endógena de los agregados monetarios (Goodhart, 1989). Históricamente hablando, los bancos aludidos se han preocupado por ofrecer al sistema bancario la seguridad de que el arreglo operativo es tal que siempre pueden obtener el efectivo requerido para satisfacer sus necesidades – aunque sea a un precio determinado por el Banco Central. El Banco de México no es la excepción. Por ejemplo, en una descripción estándar de la instrumentación de la política monetaria, se señala a la letra: ―en este proceso (el manejo de las cuentas corrientes de la banca) el Banco de México suministra en todo momento la liquidez demandada por el mercado de dinero‖. (Banco de México, 2005).
En aquellas situaciones ―donde se ha juzgado difícil estimar la demanda de base, las autoridades monetarias
típicamente tratan de establecer una tasa de interés de muy corto plazo, a cuyo nivel acomodan pasivamente las variaciones de la demanda de los pasivos del banco central. Mientras que ello garantiza que no puede haber ni un exceso de oferta ni un exceso de demanda de base monetaria en el más inmediato de los plazos, no puede asegurar la estabilidad secular del poder adquisitivo de la moneda‖. (Jordan, 2006).
Lo anterior es así porque la liquidez demandada puede estar determinada en parte por el mismo proceso inflacionario. 2.-La dualidad imposible La política cambiaria de México está a cargo de un cuerpo colegiado llamado Comisión de Cambios. La Comisión está integrada por seis miembros, tres de los cuales son funcionarios
de la SHCP y los otros tres son parte de la Junta de Gobierno del Banco de México. En cuanto a la toma de decisiones, la Ley correspondiente es muy clara: ―Las resoluciones
de la Comisión se tomarán por mayoría de votos, siendo necesario en todo caso el voto favorable de por lo menos uno de los representantes de dicha Secretaría―. (Ley del Banco de México, Art. 21). En lenguaje llano, ello quiere decir que la última palabra en materia cambiaria corresponde al Ejecutivo Federal. Como quiera, lo cierto es que a partir de diciembre de 1994 el gobierno de México ha venido aplicando un ―régimen de flotación‖, donde el tipo de cambio está determinado por
el mercado, en función de la oferta y la demanda de divisas extranjeras. El Banco de México ha apoyado plenamente dicha política La flotación del peso ofrece ventajas muy importantes, entre las que destacan las siguientes: i) permite un ajuste pronto y eficiente de la economía frente a choques de distinta naturaleza y origen (e.g. una caída de las exportaciones netas); ii) evita la desalineación persistente de la paridad en relación con su ―nivel de equilibrio‖; iii) modera los movimientos de capital de corto plazo; y, iv) faculta la realización de una política monetaria independiente (lo más importante para propósitos de esta presentación). El último punto amerita una consideración extensa. La teoría económica y el sentido común señalan, inequívocamente, que en una economía con tipo de cambio fijo las condiciones monetarias están determinadas por la posición y los movimientos de la balanza de pagos. Esto significa que la política monetaria como tal es (casi) irrelevante. En lo específico, la oferta de dinero se acomoda pasivamente a los resultados de las transacciones internacionales. Por ejemplo, si la oferta de pesos se expande discrecionalmente con propósitos pretendidamente estimulantes, y excede a lo que el público quiere mantener como acervo, la reacción diversa de los agentes económicos se refleja, a fin de cuentas, en una reducción de las reservas oficiales de divisas lo que, a su vez, disminuye la base monetaria. En total, el movimiento expansionista resulta ineficaz. En contraste, si el banco central opera dentro de un régimen de tipo de cambio flotante, no tiene el compromiso de mantener invariable la paridad, y puede entonces utilizar la política monetaria en una forma autónoma, esto es, en función de los objetivos económicos internos (vg., estabilidad de los precios). En este caso, ―la variable de ajuste‖ es el tipo de cambio.
La distinción anterior viene a cuento porque a menudo se plantean al mismo tiempo, por un lado, la exigencia de establecer un tipo de cambio oficial para la divisa mexicana y, por el otro, la demanda de valerse de la política monetaria para tal o cual propósito.
Estas pretensiones son incompatibles entre sí, en condiciones de flujos irrestrictos de capital entre fronteras. Sin embargo, se encuentran muy a menudo tanto en publicaciones periodísticas como en documentos más formales. (Con este último añadido, la incompatibilidad aludida se conoce en la literatura de economía internacional con el nombre de ―la trinidad imposible‖, y se deriva de los trabajos
de Robert A. Mundell y J. Marcus Fleming. Recientemente, M. Obstfeld y A.M. Taylor (2004) la han denominado un ―trilema‖ de política macroeconómica.) 3.-Las reservas sobre las reservas Hablando con cierto rigor, un régimen de tipo de cambio flotante, químicamente puro, existe únicamente en los libros de texto. En tales circunstancias enrarecidas, el concepto mismo de ―reservas oficiales de divisas‖ carece de sentido económico, porque se supone que no existe ―intervención oficial‖ en el mercado de divisas extranjeras. Sin embargo, en la práctica todos los países cuyas monedas ―flotan‖ libremente mantienen
un acervo considerable de divisas. Por ejemplo, las reservas de Japón eran 895 mil millones de dólares al cierre del año pasado; las de Corea del Sur, 239 mil millones; las de la India, 177 mil millones; las de Brasil, 86 mil millones; las de México, 68 mil millones; y así por el estilo. Estados Unidos no necesita reservas por una sencilla razón: el dólar estadounidense sigue siendo, hoy por hoy, la moneda internacional por excelencia. En una economía mixta como la nuestra, junto a la rectoría e intervención estatal encontramos cuatro tipos de mercados: 1) real; 2) monetario; 3) de trabajo, y 4) mercado externo. El mercado real de bienes y servicios se alcanza cuando se igualan oferta y demanda, es decir, cuando la inversión privada más el gasto público equivalen en volumen al ahorro más la inversión. El mercado monetario. Su equilibrio se da cuando se igualan oferta y demanda de dinero. Ahora bien, la oferta de dinero depende del volumen de los pasivos del Banco Central, de la diferencia entre el tipo de interés bancario y el de descuento, de los coeficientes de caja, liquidez y de las reservas internacionales con que cuente el Banco en cuestión. El mercado de trabajo integra la demanda global interna de un sistema económico, la cual repercute en precios y salarios. El mercado externo registra en las balanzas comerciales un equilibrio (importaciones y exportaciones), y en las balanzas de pagos que registran en forma sistemática todas las transacciones económicas entre los residentes de un país y los residentes del extranjero en un año calendario. La política económica debe actuar sobre estos cuatro mercados utilizando diversos instrumentos ( fiscales, presupuestarios, monetarios, etcétera), de los cuales el manejo monetario es esencial y definitivo. La moneda. Recordemos que es el ente mediante el cual los valores económicos asumen validez abstracta, general, y son unificados y medidos. Es un fenómeno social en el sentido que representa un medio de intercambio para permitir el funcionamiento y desarrollo de cualquier
sistema económico. En síntesis, podemos decir que la moneda cumple tres funciones: 1) medición de valores; 2) medio de intercambio, y 3) depósito de valor económico Las formas que asume la moneda en la actualidad son dos: 1) moneda primaria ( oro y papel moneda), y 2) moneda secundaria que puede ser la crediticia-bancaria y la propia deuda pública como capital financiero cuyo deudor es el propio Estado.51 En estos tipos de mercado son considerados tres actos de soberanía estatal absoluta (actos del príncipe) : oro, papel-moneda y deuda pública. En cambio, la moneda crediticia es un depósito bancario de un particular en una institución de crédito autorizado, no consecuencia directa de un acto administrativo del Estado. La moneda crediticia o bancaria (también llamada fiduciaria) es al mismo tiempo una cantidad y una velocidad que se mide sobre la base total de los depósitos y de la emisión de pagos. El Estado contemporáneo regula directamente la oferta de moneda y dinero en la economía, a través del banco central (banco de bancos) en armonía y coherencia con la política económica. En México, el Banco de México, desde la década de los treinta, había venido fungiendo como banco central de hecho, aunque su naturaleza jurídica era de sociedad anónima, fuertemente influenciada por parte de los bancos privados, grupo de presión que intervenía como juez y parte en el manejo de la política monetaria nacional, anomalía que logra superarse el 19 de septiembre de 1982 con la nacionalización de la banca privada, y la transformación del Banco de México en organismo descentralizado. 7.2.1 el banco de mexico, ordenador de la política monetaria: ley organica de del banco de mexico. El Banco de México define y realiza su política monetaria dentro de un marco conceptual de ―objetivos de inflación‖. El núcleo del modelo referido, que se planteó formalmente en Nueva Zelanda hace menos de veinte años, consiste en el establecimiento explícito de una meta numérica para la inflación. El Banco Central se compromete entonces a utilizar los instrumentos a su disposición (principalmente una tasa de interés ―oficial‖) para alcanzar y mantener dicha meta.
En el caso de México, el Banco de México anunció formalmente la adopción del enfoque de ―objetivos de inflación‖ en el Programa Monetario para 2001 Banco de México, 2001). Unos meses después, en su Informe Sobre la Inflación correspondiente al segundo trimestre del 2002, el Banco estableció como meta una inflación de 3% ―a partir de diciembre‖ de
2003 (Banco de México, 2002). Sin embargo, ―reconociendo la incer tidumbre propia del proceso (de estabilización) dicha meta se adicionó con un intervalo de variabilidad de más/menos un punto porcentual―.
(Banco de México, 2003). A pesar de que lo citado parece bastante claro, la experiencia ha probado que no lo ha sido
del todo. Específicamente, es muy común encontrar dos tipos de desaciertos al respecto: i) suponer que la meta de 3% se refiere exclusivamente a diciembre de cada año; y, ii) suponer que el límite superior de intervalo de variabilidad (4%) marca de alguna manera la frontera de un ―espacio de comodidad‖ para la Junta de Gobierno del Banco de México. (Respecto a esto último, una publicación especializada reciente se refiere al ―margen de tolerancia de Banco de México‖ y al ―límite máximo del objetivo de Banxico‖. Las dos
caracterizaciones son erróneas, como se argumentará enseguida). En cuanto a lo primero, conviene reiterar que la meta de 3% es puntual y es continua. Esto es, no se define como un hueco entre 2% y 4%, y no corresponde al último mes de cada año. En forma coloquial, podría decirse que la intención es que la inflación se sitúe la mayor parte del tiempo en las inmediaciones del 3%. En lo tocante a lo segundo, es importante recordar que el intervalo de más/menos uno por ciento alrededor de 3% se determinó precisamente para reconocer el impacto sobre el curso de la inflación de factores no previstos (de ―choques‖ negativos y positivos).
En otras palabras, resulta el espacio donde se manifiestan los efectos de la incertidumbre. No se trata en ningún sentido de una ―zona de confort―. Todo lo contrario, si la inflación se ubica sistemáticamente fuera del punto central y, con mayor razón todavía, si tiende a distanciarse de dicho punto (hacia arriba o hacia abajo), ello representa un evidente factor de incomodidad (y de riesgo) para la Junta – aun cuando suceda en el interior del intervalo mencionado. La meta de 3% ha probado ser escurridiza no sólo en cuanto a su interpretación, sino también, lo que es más importante, en cuanto a su logro. Como puede apreciarse en la gráfica correspondiente, a lo largo de los últimos tres años la inflación ha estado cerca del 3% únicamente en tres ocasiones. El párrafo IV del artículo 28 constitucional señala en cuanto a los casos en que se acepta excepcionalmente la función monopólica, que tanto la emisión de monedas como la emisión de billetes se efectuarán por medio de un solo banco, organismo descentralizado del gobierno federal. Dicho •precepto no emplea la expresión "banco central", pero no cabe duda que se trata de
un banco con ese carácter, por cuanto la propia Ley Orgánica, reformada en varias ocasiones, le entrega a dicho instituto las facultades propias de una banca central. Como banco central, el Banco de México es la institución reguladora de los medios de pagos, del crédito, un apoyo superior jerárquico de las sociedades nacionales de crédito; además, el contralor de la ,compra y venta de divisas, ejecutor por ende de la política monetaria global del gobierno federal. Con fecha 21 de diciembre de 1984 (D.0.) se expide el decreto que promulga la nueva Ley Orgánica del Banco de México que consta de 41 artículos y cinco transitorios, Ley Reglamentaria de los artículos 28 y 73, fracción X de la Constitución federal.
Dicha Ley señala el carácter de organismo público descentralizado que actúa como Banco Central de la Nación y que tiene por finalidad emitir moneda, poner en circulación los signos monetarios y procurar condiciones crediticias y cambiarias favorables a la estabilidad del poder adquisitivo del dinero, al desarrollo del sistema financiero y, en general, al sano crecimiento de la economía nacional. Las funciones del Banco de México son: Artículo 29 El Banco, conforme a lo dispuesto en la presente Ley, desempeñará las funciones siguientes; I. Regular la emisión y circulación de la moneda, el crédito y los cambios; II. Operar con las instituciones de crédito como banco de reserva y acreditante de última instancia, así como regular el servicio de cámara de compensación. III. Prestar servicios de tesorería al gobierno federal y actuar como agente financiero del mismo en operaciones de crédito interno y externo;ca Federal, y de empresas cuyo objeto principal sea la intermediación financiera. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá señalar las entidades de la Administración Pública Federal cuyo carácter no sea el de intermediarios financieros, que deban mantener depositados en el Banco de México los recursos en moneda nacional que la propia Secretaría determine. II. Recibir depósitos bancarios de moneda extranjera. III. Emitir bonos de regulación monetaria. Dichos bonos serán títulos de crédito, al portador, con o sin causa de intereses, denominados en moneda nacional o extranjera y tendrán las demás características que el Banco fije al emitirlos, debiendo mantenerse depositados en administración en el propio Banco, cuando éste así lo determine (operación de mercado abierto), IV. Obtener créditos de personas morales domiciliadas en el exterior; V. Constituir depósitos bancarios de dinero; VI. Otorgar créditos al Gobierno Federal, en los términos del Artículo 99, y a las instituciones de crédito, ya sea que éstas actúen por cuenta propia o como fiduciarias en fideicomisos públicos de fomento económico. Los títulos que descuente deberán ser siempre negociados con la responsabilidad del descontatario. Si el deudor o el descontatario no liquida el crédito o los títulos a su vencimiento, el Banco podrá cargar su importe en la cuenta que, en su caso, les lleve; VII. Recibir en garantía de los créditos que otorgue, depósitos de dinero constituidos en el propio Banco de México, pudiendo cargar a los mismos el importe de las obligaciones garantizadas si a su vencimiento éstas no se liquidan. VIII. Operar con bonos de los previstos en la fracción III, con valores a cargo del Gobierno Federal y con bonos bancarios y demás valores emitidos por instituciones de crédito, así como con valores de los comprendidos en la fracción II del artículo 13. Tratándose de valores a cargo del Gobierno Federal o de instituciones de crédito, el Banco no deberá adquirirlos directamente del
deudor, excepto cuando las adquisiciones queden correspondidas con depósitos en efectivo no retirables antes del vencimiento, constituidos en el propio Banco con el producto de la colocación, cuyos montos, plazos y rendimientos sean iguales a los de los valores objeto de la operación de que se trate. El Banco de México podrá recibir en garantía cualquier tipo de títulos, cuando sea necesario o conveniente para la seguridad de sus operaciones. IX. Operar con los organismos a que se refiere la fracción V del artículo 29 y, en general, con entidades financieras del exterior. IV. Fungir como asesor del gobierno federal en materia económica y, particularmente, financiera, y V. Participar en el Fondo Monetario Internacional y en otros organismos de cooperación financiera internacional o que agrupen a bancos centrales. El ejercicio de estas funciones deberá efectuarse en concordancia con los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo y de conformidad con las directrices de política monetaria y crediticia que señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Para cumplir dichas funciones el Banco de México está autorizado para operar de la siguiente forma: ARTÍCULO 69 El Banco de México, para la realización de sus funciones, podrá efectuar las operaciones siguientes: I. Recibir depósitos bancarios de moneda nacional del Gobierno Federal, de dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y de empresas cuyo objeto principal sea la intermediación financiera. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá señalar las entidades de la Administración Pública Federal cuyo carácter no sea el de intermediarios financieros, que deban mantener depositados en el Banco de México los recursos en moneda nacional que la propia Secretaría determine. II. Recibir depósitos bancarios de moneda extranjera. III. Emitir bonos de regulación monetaria. Dichos bonos serán títulos de crédito, al portador, con o sin causa de intereses, denominados en moneda nacional o extranjera y tendrán las demás características que el Banco fije al emitirlos, debiendo mantenerse depositados en administración en el propio Banco, cuando éste así lo determine (operación de mercado abierto), IV. Obtener créditos de personas morales domiciliadas en el exterior; V. Constituir depósitos bancarios de dinero; VI. Otorgar créditos al Gobierno Federal, en los términos del Artículo 99, y a las instituciones de crédito, ya sea que éstas actúen por cuenta propia o como fiduciarias en fideicomisos públicos de fomento económico. Los títulos que descuente deberán ser siempre negociados con la responsabilidad del descontatario. Si el deudor o el descontatario no liquida el crédito o los títulos a su vencimiento, el Banco podrá cargar su importe en la cuenta que, en su caso, les lleve; VII. Recibir en garantía de los créditos que otorgue, depósitos de dinero constituidos en el propio Banco de México, pudiendo cargar
a los mismos el importe de las obligaciones garantizadas si a su vencimiento éstas no se liquidan. VIII. Operar con bonos de los previstos en la fracción III, con valores a cargo del Gobierno Federal y con bonos bancarios y demás valores emitidos por instituciones de crédito, así como con valores de los comprendidos en la fracción II del artículo 13. Tratándose de valores a cargo del Gobierno Federal o de instituciones de crédito, el Banco no deberá adquirirlos directamente del deudor, excepto cuando las adquisiciones queden correspondidas con depósitos en efectivo no retirables antes del vencimiento, constituidos en el propio Banco con el producto de la colocación, cuyos montos, plazos y rendimientos sean iguales a los de los valores objeto de la operación de que se trate. El Banco de México podrá recibir en garantía cualquier tipo de títulos, cuando sea necesario o conveniente para la seguridad de sus operaciones. IX. Operar con los organismos a que se refiere la fracción V del artículo 29 y, en general, con entidades financieras del exterior. X. Realizar pagos o cobros que el Gobierno Federal requiera hacer en el extranjero. XI. Actuar como fiduciario cuando por ley se le asigne esa encomienda o cuando se trate de fideicomisos cuyos fines coadyuven al desempeño de funciones del Banco. Este podrá canalizar recursos a los fideicomisos en los que tenga carácter de fiduciario, a través de las operaciones que esta Ley le autoriza a realizar. XII. Celebrar todo tipo de operaciones con divisas, oro y plata,incluyendo reportos. XIII. Recibir depósitos de títulos o valores, en custodia o en administración. XIV. Adquirir bienes y contratar servicios, necesarios o convenientes para el ejercicio de sus funciones; y, XV. Las demás operaciones previstas en esta Ley. El Banco no podrá practicar sino los actos y operaciones expresamente previstos en las disposiciones de esta Ley o los que sean conexos o consecuencia de ellos. Las funciones encargadas por Ley al Banco de México se completan con el Reglamento Interior del organismo publicado en el Diario Oficial el 4 de julio de 1985 y cuyo organigrama nos permitimos transcribir. 7.2.2 instrumentos primarios de la política monetaria: operaciones de mercado abierto , el redescuento, porcentajes de reserva obligatoria, otros instrumentos. Los ordenamientos siguientes cubren el campo financiero-bancario vigente. I. Ley Reglamentaria de las Fracciones XIII del Apartado B del Artículo 123 Constitucional (D.O. 30-12-1983). Por lo que se refiere a este ordenamiento vigente a partir del 19 de enero de 1984, diremos que tiene por objeto fijar el marco jurídico de las relaciones laborales de los trabajadores bancarios con las instituciones y sociedades nacionales de crédito, incorporando el régimen
al que han estado sujetos y respetando principalmente las prestaciones logradas a la fecha y haciendo compatible su estatuto laboral con lo establecido para los trabajadores al servicio del Estado. Los aspectos más relevantes de esta Ley son los siguientes: — Es aplicable tanto a los trabajadores de base como a los de confianza. — Se establecen las disposiciones que en materia de días de descanso, vacaciones y salario, serán aplicables a las relaciones laborales de los trabajadores de las instituciones bancarias y que primordialmente confirman el régimen al que habían estado sujetos previamente. - Se determina que los trabajadores y los pensionados de las instituciones, así como sus familias derechohabientes, gozarán de los beneficios que concede la Ley del Seguro Social en los términos del correspondiente convenio de subrogación de servicios, con independencia de aquellos que las instituciones proporcionen. - Se consignan las prestaciones a que tendrán derecho, tales como préstamos a corto y mediano plazo, y con garantía hipotecaria y fiduciaria; estos últimos con independencia de los beneficios otorgados en la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, los relativos a pagos por gastos funerarios y defunción. En este ámbito laboral, cabe destacar que una vez constituidos los sindicatos bancarios — posibilidad que se abrió con la expropiación bancaria — . Este ordenamiento permite su agrupación en una Federación Nacional de Sindicatos Bancarios. Para cerrar este punto diremos que, recientemente, las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Programación y Presupuesto han expedido, con la participación de la Federación de Sindicatos Bancarios y de la Asociación Mexicana de Bancos, un modelo de Condiciones Generales de Trabajo, con base en el cual se da una actualización jurídica de los derechos de los trabajadores bancarios. 2. Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito De acuerdo con la exposición de motivos, esta ley tiene por objeto el cumplimiento del mandato establecido en el quinto párrafo del artículo 28 constitucional. Haciendo una síntesis de su contenido, podemos decir que la Ley contempla la regulación de la naturaleza del servicio público de banca y crédito; los objetivos, organización, funcionamiento, actividades y operación de las instituciones que lo prestan; la inspección y vigilancia de las mismas; el régimen sancionador y punitivo del derecho bancario, y la protección de los intereses del público. Los aspectos más relevantes de este ordenamiento están referidos a los siguientes puntos: — Las instituciones de crédito tendrán el carácter de sociedades nacionales de crédito, distinguiéndose por su función particular en instituciones de banca múltiple e instituciones de banca de desarrollo. Con ello se incorpora a la banca de desarrollo al régimen general de esta Ley, previéndose las modalidades que establezca el Congreso de la Unión considerando la especialidad sectorial y regional de cada institución, en las leyes orgánicas que para el efecto expida para cada
institución de este tipo. Las instituciones de banca múltiple sujetarán su operación a las disposiciones de esta Ley, a las de la Ley Orgánica del Banco de México y, finalmente, al régimen de supletoriedad legal previsto por la propia Ley Reglamentaria. Por su parte, las instituciones de banca de desarrollo se regularán por su respectiva Ley Orgánica, por la reglamentaria y por la del Banco de México, y de igual modo, supletoriamente, conforme lo dice la Ley Reglamentaria para ambos tipos de instituciones por la legislación mercantil, por los usos y prácticas bancarios y por el Código Civil para el Distrito Federal. Más adelante en el capítulo cuatro abordaremos el régimen legal de la banca de desarrollo. Los dos tipos de instituciones contarán con reglamentos orgánicos expedidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Los procesos de programación-presupuestación, que corresponde llevar a las instituciones de crédito, se ajustarán a los lineamientos y objetivos del Plan Nacional y Desarrollo, correspondiendo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público su aprobación, tomando muy en cuenta el programa sectorial vigente, el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE). La incorporación de la banca al Sistema Nacional de Planeación Democrática hace que su actividad sea ahora distinta, aunque realice las mismas operaciones que cuando era banca privada, desde el punto de vista formal, pues sus objetivos se orientan al cumplimiento de las prioridades nacionales. Esto permite también la compatibilidad entre la autonomía de gestión de las instituciones y las orientaciones de política económica y financiera que corresponde dictar a las autoridades. -- En cuanto a la organización de las sociedades nacionales de crédito, su creación, transformación, fusión y disolución, se realizan mediante decretos del Ejecutivo federal. En el caso de las instituciones de banca de desarrollo, se sujetan a lo que disponga el Congreso de la Unión, en las respectivas leyes orgánicas. — Se ratifican las disposiciones sobre el capital social, al señalarse que estará representado por certificados de aportación patrimonial, que corresponderán a solo dos series: la "A", que representará el 66% del capital y únicamente podrá ser suscrita por el gobierno federal, y la "B", que ampara el 34% restante, en donde se posibilita la participación del propio gobierno federal, los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, los propios trabajadores de cada institución, y en general, los sectores social y privado, de conformidad con las reglas expedidas al efecto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de las que ya se hizo mención. En el caso de las instituciones de banca de desarrollo, la suscripción, tenencia y circulación de los certificados de la serie "B" se sujetarán también a las modalidades que se establezcan en las leyes orgánicas. Para ambos casos se excluye totalmente el capital extranjero. — Se confirma que los titulares de cerificado serie "B" tendrán derecho a designar a los miembros del consejo Directivo correspondientes a tal serie, dándose participación en la
toma de decisiones. Asimismo, podrán integrar una comisión consultiva, que conocerá las políticas y criterios conforme los cuales la sociedad opera, pudiendo opinar sobre estos aspectos, al igual que sobre el proyecto de aplicación de utilidades, entre otras funciones. También designarán un comisario, que les representará en el órgano de vigilancia de la institución. — Se precisan los requisitos de los directores generales y los 'servidores públicos que ocupen cargos directivos, destacando los de tener notorios conocimientos y reconocida experiencia en materia bancaria y crediticia. Corresponde al director general la administración cotidiana del banco, su representación legal y la realización de las operaciones. A diferencía de las sociedades anónimas, el director general tiene funciones expresas que le confieren directamente las disposiciones legales y que por lo tanto no derivan de una delegación del consejo directivo, el cual participa en la administración de la sociedad dictando criterios de carácter general. — La Ley distingue con claridad las atribuciones de las autoridades y de las facultades de los órganos de administración de las sociedades. Las sociedades nacionales de crédito son intermediarios bancarios y entidades de la administración pública federal. En este último carácter y sólo cuando realizan operaciones distintas a la intermediación financiera, están sujetas a la normatividad paraestatal, si bien con algunas modalidades. Leyes federales de las entidades paraestatales de aplicación parcialmente. La Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal otorgan a la Secretaría de Hacienda atribuciones como dependencia coordinadora de sector y de regulación financiera del sistema bancario. En cuanto a las competencias de la Secretaría de Hacienda, el Banco de México y la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, el nuevo marco jurídico las define con mayor precisión: La Secretaría de Hacienda establece las directrices de política monetaria y crediticia; dicta las medidas relacionadas con la estructura del sistema bancario y de las propias sociedades nacionales de crédito, y determina acciones para mantener la sana estructura financiera de las instituciones, así como su adecuada organización y funcionamiento. El Banco de México, conforme a las directrices de la Secretaría De Hacienda y a los criterios de su propio comité de crédito y cambios, es el encargado de regular las tasas de interés, las características específicas de las operaciones y la inversión obligatoria que de acuerdo con su Ley Orgánica deben mantener las sociedades. — La Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda, con autonomía operativa y de supervisión, es la autoridad encargada de la inspección y vigilancia (artículo 97, título 69, Ley Servicio Público y Banca de Crédito). El órgano de vigilancia interno de las sociedades se integra por un comisario de la serie -El-
de certificados de aportación patrimonial, y por otro, nombrado por la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, constituyendo un apoyo al consejo Directivo en sus funciones de dirección y evaluación. Establece un catálogo expreso de las operaciones que podrán realizar las instituciones. Las instituciones de banca de desarrollo realizarán además las necesarias para la adecuada y eficiente atención de su correspondiente sector, •de acuerdo con las mod alidades
previstas en sus leyes orgánicas. — Las reglas generales de operación comprenden las medidas tendientes a mantener la
sana estructura financiera de las instituciones, señalando al efecto las bases para invertir los recursos captados del público en términos adecuados de seguridad y liquidez; tener el capital neto correspondiente en relación a los activos sujetos a riesgo; diversificar los riesgos en la realización de las operaciones activas y pasivas; invertir el capital pagado y reservas de capital; mantener el capital mínimo; cumplir el régimen de inversión obligatoria; observar sanas prácticas y usos bancarios, y participar en el Fondo de Apoyo Preventivo. — En capítulos especiales, la Ley regula las operaciones pasivas, activas, los servicios y la actividad fiduciaria que realizan las instituciones, las que deben encuadrarse al marco de la legislación mercantil aplicable, y a las disposiciones especiales de esta propia Ley. Destaca la modernización del régimen legal operativo, incluyendo bases para dar seguridad jurídica al uso de equipos y sistemas automatizados. Respecto a la participación patrimonial de la banca múltiple en capital de empresas, la Ley le permite, estableciendo limitaciones a la misma, así como su carácter temporal. La participación de las sociedades nacionales de crédito, dentro del mercado bursátil, se realizará con apego a la Ley Reglamentaria y la del Mercado de Valores. Dichas operaciones se llevarán a cabo con la intermediación de casas de bolsa, apegándose a las disposiciones generales que dicte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. — La Ley faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para regular la publicidad y propaganda de la Banca, cuidando en todo tiempo de que se ajuste a criterios de austeridad. Por primera vez la Ley Bancaria ordena medidas básicas de seguridad que incluyen la instalación de equipo indispensables, con objeto de proteger las oficinas bancarias, sus trabajadores y su patrimonio. Por lo que hace a los aspectos contables, la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros determina el catálogo de cuentas, los libros y documentos correspondientes; las bases a que se sujetará la aprobación de los estados financieros mensuales y el balance general anual por parte del director general, administrador y servidores públicos de las instituciones de crédito, su revisión y la publicación en periódicos de amplia circulación; y las reglas máximas para la estimación de activos y las mínimas para la estimación de sus obligaciones y responsabilidades.
— Por lo que se refiere al régimen de prohibiciones, la Ley muestra un avance al
sistematizar y actualizar el régimen de prohibiciones. Destaca el artículo 82, que textualmente establece que sólo las sociedades nacionales de crédito podrán dedicarse a la captación de recursos del público en el mercado nacional y su colocación rentable en el público, mediante la realización habitual, por cuenta propia o ajena de actos causantes de pasivos directo o contingente, quedando el intermediario obligado a cubrir el principal y, en su caso, accesorios financieros de los recursos captados. Esta prohibición impide que cualquier persona distinta a una sociedad nacional de crédito pueda dedicarse a la prestación del servicio público de banca y crédito. En la hipótesis de que ocurriese, la Ley faculta a la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros para intervenir la negociación, empresa o establecimiento de la persona física o moral de que se trata, hasta que las operaciones ilegales queden liquidadas, y además se establecen las penas de prisión y multa. En cuanto a las sanciones administrativas, las disposiciones se modernizan, en virtud de que los montos de las mismas se fijan tomando el salario mínimo general diario del Distrito Federal como mínimo multiplicador, en lugar de cantidades fijas que con el paso del tiempo se tornan obsoletas. Se mantienen los delitos bancarios. — Por cuanto a la protección de los intereses del público, se conservan el secreto bancario
y el llamado secreto fiduciario. Subsiste también el procedimiento de conciliación y arbitraje que selleva a cabo ante la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, en beneficio de los usuarios y de la sanidad del sistema. — En los artículos transitorios se establecieron las previsiones y provisiones legales
necesarias, con base en las cuales, fundamentalmente, el gobierno federal transformó las antiguas instituciones nacionales de crédito, de sociedades anónimas a sociedades nacionales de crédito; expidió los nuevos reglamentos orgánicos de las sociedades, así como las nuevas reglas para los certificados serie -Ir y las bases para los consejos de dicha serie; y de igual modo, se dispuso que el Banco Obrero, S. A. y la sucursal en México del Citibank continuarán operando como lo venían haciendo, y, por último, se dispuso la subsistencia de las disposiciones emitidas con base en la anterior ley, en tanto se dictan las correspondientes Respecto a los reglamentos orgánicos de las sociedades nacionales de crédito, es conveniente destacar que en ellos se conservan la mayoría de las disposiciones de los anteriores y solamente se ajustan en algunas con preceptos de la nueva Ley Bancaria. Situación similar se presenta con las Reglas Generales sobre los Certificados de la serie 13" y las bases para la Designación de los Miembros de los Consejos Directivos por parte de la serie "B". En este último ordenamiento hay un cambio importante que es conveniente señalar, el cual estriba en que ahora la Comisión Consultiva es la que designa directamente a sus representantes, sin la sanción de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Completan el cuadro regulatorio la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito (D. 0. 14-1-85); la Ley de Sociedades de Inversión (D. 0. 14-1-85); el Decreto de Reformas a la Ley del Mercado de Valores (D. 0. 8-11-85); el Decreto de Reformas a la Ley General de Instituciones de Seguros (D. 0. 14-
1-85; el Decreto de Reformas a la Ley Federal de Instituciones de Fianzas (D. O. 31-XII-84). 7.2.3 estructura del sistema financiero, ley de agrupaciones. Coordinación de la política monetaria y la política fiscal. Estructura del sistema financiero Todo sistema financiero se compone de tres elementos básicos: activos y pasivos financieros, instituciones y mercados. Los activos y pasivos son los productos financieros que emiten las unidades económicas con déficit y adquieren quienes tienen fondos excedentarios con el fin de invertir sus ahorros. Estos productos se colocan y adquieren en mercados, donde intervienen diversas instituciones financieras que actúan con libertad, aunque dentro del marco normativo establecido por los poderes públicos y bajo el control de instituciones y autoridades competentes. La normativa y el control aportan seguridad jurídica a las transacciones y son una garantía para los inversores. Ejemplos de esta seguridad jurídica son la posibilidad de recuperar los ahorros depositados en un banco o la seguridad de que las compañías de seguros nos pagarán las oportunas indemnizaciones. Para que en ambos casos esta seguridad sea efectiva, el Banco de España y la Dirección General de Seguros tutelan sus respectivos ámbitos de actuación. El sistema financiero evoluciona con rapidez en distintas direcciones: - Se crean cada vez más productos, algunos muy complejos, para adaptarse a los distintos segmentos del mercado. - Los mercados financieros están sometidos a un rápido proceso de internacionalización favorecido por el desarrollo de las tecnologías de la información. - Los controles normativos respetan cada vez más la libre competencia, y se limitan tanto a garantizar que no existan fraudes como a evitar las actuaciones temerarias de quienes intervienen en los mercados. CONCLUSIONES Las Finanzas Públicas Las finanzas públicas es la disciplina que estudia el conjunto de instrumentos relacionados con: • Los ingresos públicos; • El gasto público; • El endeudamiento interno y externo del Estado y • Los precios y tarifas de los bienes y servicios producidos por el sector paraestatal. 1
A través de las finanzas públicas, vía la política fiscal, se pueden afectar algunos indicadores macroeconómicos, tales como el ahorro, la inversión o el consumo público y privado. Así tenemos que: Cuando los ingresos son mayores que los gastos existe un superávit público, es decir, el gobierno cuenta con un ahorro que se puede canalizar a incrementar la inversión y el consumo. En contraposición a esta situación favorable que predomina en el sector público, el sector privado se ve afectado en sus niveles de ahorro, inversión y consumo.
La situación contraria se da cuando los gastos del gobierno son mayores a sus ingresos provocando un déficit público. En este caso el ahorro, la inversión y el consumo del sector público se reducen y se incrementan los del sector privado. Una situación de equilibrio fiscal se presenta cuando los ingresos públicos son iguales a sus gastos. En este caso, solo se da una reasignación de los recursos, puesto que, el gobierno los retira de una parte del sector privado vía impuestos, para asignarlos a otros grupos del mismo sector privado.2 De esta manera, bajo un equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos, el ahorro, la inversión y el consumo, tanto público como privado, no se modifican. El balance público determinado por la diferencia entre los ingresos y los gastos de gobierno no es el único que puede afectar la relación entre el ahorro, la inversión y el consumo público y privado, existen otros balances que tienen una fuerte incidencia en dichas variables macroeconómicas, tales como: • El balance económico:
Es el resultado positivo (superávit) o negativo (déficit), de la confrontación entre los ingresos y los egresos del gobierno federal, así como el de las empresas paraestatales de control presupuestal directo3 e indirecto.4 • El balance primario del sector público:
Es igual a la diferencia entre los ingresos totales del sector público y sus gastos totales, excluyendo los intereses generados por la acumulación de deuda de ejercicios anteriores. • El balance presupuestario:
Es el saldo que resulta de comparar los ingresos y egresos del Gobierno Federal más los de las entidades paraestatales de control presupuestario directo. • El balance operacional financiero del sector público: Es el estado que muestra las operaciones financieras de ingresos, egresos y déficit de las dependencias y entidades del Sector Público Federal deducidas de las operaciones compensadas realizadas entre ellas. La diferencia entre gastos e ingresos totales genera el déficit o superávit económico. Nótese que los ingresos son una variable que incide directamente en el ahorro, la inversión y el consumo público y privado, puesto que, a mayores ingresos públicos se puede llevar a cabo una política expansionista en el gasto, la inversión y el consumo, tanto público como privado y viceversa. Por esta razón, una vez que se abordaron algunos tópicos relacionados con las Finanzas Públicas, el estudio se centrará en la estructura de los ingresos públicos federales de México. 1 El sector paraestatal está integrado por organismos descentralizados, empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos. Véase: Instituto Nacional de Administración Pública (1999), ―La organización de la administración pública en México‖. Noriega Editores. México, D.F. 5 p.
2 Para fines del análisis económico sólo se manejan dos sectores: el público y el privado. El sector social puede formar parte de uno de los dos sectores citados, dependiendo de la actividad que realice y del origen de sus recursos. Por ejemplo: los ejidatarios, las
cooperativas y los pequeños propietarios al realizar funciones de producción, se consideran dentro del sector privado; mientras que, los partidos políticos, al recibir financiamiento público forman parte del sector público. 3 Aquellas que están incluidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). En el PEF del año 2000 aparecen como tales: Lotería Nacional; Caminos y Puentes Federales de Ingresos (CAPUFE), Comisión Federal de Electricidad (CFE), Luz y Fuerza del Centro (LFC), Petróleos Mexicanos (PEMEX), Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE).
