ARTÍCULO: LA PROBLEMÁTICA REAL DE LAS COMPRAS PÚBLICAS 12 junio, 2014/ 2014/ acpuju / Publicaciones / 0 comments LA PROBLEMÁTICA REAL DE LAS COMPRAS PÚBLICAS[1] PÚBLICAS [1] Mg. Victor Hugo Quijada Tacur i[2] Es conocida la última reforma de la norma de contrataciones del Estado, y en estos días también el gobierno central ha propuesto volver a realizar cambios en la norma, sin embargo en mi opinión, estas reformas que se basan muchas veces, en la aplicación del análisis económico de derecho[3] derecho[3], no es más que “cambio de moco por baba”, porque todas las reformas de las normas, y en específico de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, no implica, ni implicará cambiar el problema de raíz, solo serán distintos supuestos de hecho regulados, quizás en menos tiempo, quizás con menos burocracia, quizás se ejecute más presupuesto, pero no busca la eficiencia, sólo la eficacia. Entonces, bajo estas premisas, los cambios propuestos y que se propondrán en materia de contrataciones del Estado, en general, dentro del ámbito de compras públicas (incluyen las concesiones y asociaciones público privadas), no mejora, ni mejorará la gestión administrativa de la misma, por ende yo exhortaría a las autoridades pertinentes, discutir sobre la búsqueda de la mejora de la contratación pública, desde la óptica de la gestión pública, tomando como pilar fundamental aplicar sistemas de administración propiamente dichos en la adquisición de bienes, servicios, obras, y para las modalidades de concesión y asociaciones públicos privadas, porque de esta manera, pienso yo, atacaremos el cáncer que carcome las instituciones públicas en este campo. No es un problema de norma, va más allá, es un problema de gente, un problema de gestión, siendo precisos, un problema de gestión administrativa, se trata de buscar compras eficientes, en el ámbito del derecho, circunscrito a un orden constitucional y social, para satisfacer intereses públicos. Por tanto presento el aporte de mi tesis, que si bien analiza tres gobiernos locales de Lima Metropolitana, se propone la teoría de extrapolar las variables y resultados a nivel nacional, es decir de todas las entidades públicas en sus distintos ámbitos, porque los mismos problemas se presentan en todas, y lo digo por experiencia propia vivida.
Descripción de la realidad problemática El artículo 76 de la Constitución Política del Perú, establece que las entidades del sector público, a fin de proveerse de los bienes, servicios u obras necesarias para el cumplimiento de sus funciones públicas y operaciones productivas, se encuentran obligadas a llevar a cabo los procesos de selección regulados por el Decreto Legislativo No. 1017, Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo No. 184-2008-EF.
Dichas normas tienen por finalidad garantizar que la administración pública satisfaga sus requerimientos de forma oportuna, a precios y costos adecuados, con el fin primordial de asegurar el gasto eficiente de los recursos públicos, es decir maximizar el dinero de los contribuyentes a través de estas adquisiciones, en teoría. De esta manera, las entidades se encontrarán en condiciones de advertir las situaciones en las cuales se produce una vulneración a la normativa de contratación pública. A la fecha las incorrectas actuaciones de los funcionarios y servidores que participan en el ámbito de las contrataciones del Estado hacen mucho daño a la gestión pública, trayendo estas actitudes de los personajes antes descritos como consecuencias, las penas, sanciones administrativas, e inclusive en algunos casos indemnizaciones. Sin embargo, no existe un control adecuado sobre estas conductas, teniendo la misión los organismos que participan en las contrataciones del Estado de denunciar y sancionar. Por consiguiente el tema de investigación está referido a la problemática existente de la gestión administrativa en las contrataciones públicas de obras en los gobiernos locales de Lima Metropolitana, La Victoria y San Isidro y su influencia en su nivel y calidad, período 2010-2012, posteriormente esta realidad se extrapolará e irradiará a todas las entidades del país. Actualmente se dan distintas conductas que las realizan los funcionarios y servidores en el ámbito del proceso de contrataciones del Estado que deberían ser analizadas correctamente desde el punto de vista de la gestión y sancionadas, como el direccionamiento del proceso, fraccionamiento indebido, etc. Sin embargo estas quedan impunes en la mayoría de los casos. Si dichas conductas siguen dándose, las contrataciones de las entidades, seguirán siendo ineficientes y generan corrupción, perjudicando a la sociedad peruana, quienes no se benefician finalmente con la compra transparente y eficiente de bienes, servicios y obras, por lo que éstos son los realmente afectados. En ese sentido el Estado deja de cumplir su fin que es el de salvaguardar el interés público. Estas conductas de funcionarios y servidores deberían ser combatidos con una aplicación de un sistema administrativo claro basado en alguna filosofía, régimen de responsabilidades más estricto, contratación de mejores y capacitados empleados públicos, así, como el Estado no debe perder su misión de educar mejor sus empleados, sobre todo aquellos que intervienen en las compras públicas para que no cometan estos errores que hacen daño a la gestión pública. Por lo tanto, contar o mejorar las herramientas que permitan institucionalizar los procedimientos gestión y de sanción en sus diversos ámbitos, como el administrativo, civil y penal, es de vital importancia para garantizar una gestión eficiente y transparente, fundamental para la gestión de inversiones. En los gobiernos locales de Lima Metropolitana, La Victoria y San Isidro, así como en todas las entidades públicas, hay una deficiente e ineficaz gestión administrativa de las contrataciones públicas de obras que se refleja principalmente en casos administrativos y judiciales de personal y proveedores de obras, investigaciones frecuentes en el Congreso de la república de obras inconclusas, sobrevaluación de costos, caso ejemplo de colegios emblemáticos, hay informes de la Contraloría sobre dificultades, irregularidades, responsabilidades sobre
obras públicas en los gobiernos locales de Lima Metropolitana, La Victoria y San Isidro, así como en todas las entidades públicas, informes sobre problemas en la selección de proveedores, en la ejecución de obras, y en no cumplir en varios casos con las expectativas de la entidad pública al ver después de un tiempo determinado la obra deteriorarse, lo que ocasiona mayores gastos públicos en el mantenimiento o en el arreglo de obras ejecutadas con anterioridad, se repite con mayor frecuencia la problemática de las obras por procesos de selección para licitación pública de obras a proveedores con la misma filiación política del partido de gobierno, gobierno local o afinidad familiar, favoritismos por amistad, por sobornos, prebendas comprobadas con los funcionarios públicos que tienen responsabilidad en las contrataciones públicas de obras. Cabe anotar que los casos de irregularidades en la errónea aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado – Decreto Legislativo No. 1017 con una empírica gestión administrativa, afecta negativamente a el nivel y calidad de las obras, así como a los gastos públicos del Estado peruano y ocasiona una imagen negativa de los funcionarios públicos, sus partidos políticos y de las alcaldías, gobiernos regionales, gobierno central, en su conjunto. En los gobiernos locales de Lima Metropolitana, La Victoria y San Isidro, así como en todas las instituciones públicas, en lo referente a las contrataciones públicas de obras se observan los siguientes problemas: a) Deficiencias en los procesos de selección: Licitación pública, concursos públicos, adjudicaciones directas y menor cuantía. b) Incumplimientos de las normas de contrataciones. c) Incumplimientos de los proveedores en la entrega de obras, bienes, servicios. d) Carencias de difusión de las normas de contrataciones. e) Empirismos aplicativos en la gestión administrativa de las contrataciones. f) Distorsiones al interpretar y aplicar la normativa de contrataciones. g) Empirismos aplicativos en la imposición de sanciones. h) Deficiencias en el cumplimiento de las sanciones. i) Incumplimientos de procedimientos técnico-legal. j) Carencias de la presencia del Estado para intervenir en la corrupción de las contrataciones de obras públicas. k) Incumplimientos de las normas legales y administrativas de contrataciones del estado. l) Incremento de los gastos públicos, al ejecutar costos adicionales por una deficiente planificación.
Discusión de la problemática Jiménez, J. (2003), la adaptación de proyectos anticuados a nuevas necesidades, los errores del proyecto y las reclamaciones encubiertas del contratista por un mal estudio inicial o por mala organización de la obra están detrás de las modificaciones a los contratos de obra. Esta realidad también se puede plasmar en la adquisición de bienes y servicios. Si no se realiza una mejor definición de necesidades y se ejerce un mejor control sobre los contratistas, habrá que resignarse a seguir asumiendo las alteraciones de presupuestos. En la parte que debe cumplir la administración, está la obligación de conocer a la perfección las necesidades que debe satisfacer la obra, transmitirlas adecuadamente durante la fase de proyecto y ser rigurosos en la selección de contratistas, basándose más en la capacidad que en el precio. León, J. (2004), la finalidad del control de la administración pública en las contrataciones del Estado lo define como “la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la
gestión pública, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de políticas y planes de acción, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes. Cuentas G. (2009), realizó su tesis titulada “estudio del gasto público de la mun icipalidad de Cerro Colorado 2008”. La gestión presupuestaria de los gobiernos locales, es un conjunto de
fases sucesivas que determinan su capacidad para lograr los objetivos institucionales, mediante el cumplimiento de las metas presupuestarias establecidas para un determinado año fiscal, aplicando los criterios de eficiencia, eficacia y siendo el presupuesto municipal una herramienta de planificación. En la actualidad, el Estado cuenta con información en torno a cómo se asignan los recursos públicos, en términos de líneas de acción, montos, instancias públicas, etc. No obstante, no se cuenta con información, adecuadamente sistematizada, sobre los productos y servicios que se generan; más importantes aún, sobre los resultados e impactos de las mismas. Cruz A. (2008), el gobierno regional de Puno tiene formulado planes estratégicos generales y por sectores, pero no tienen concordancia con la ejecución del gasto público ni con la eficiente asignación presupuestaria. La gestión del presupuesto en el gobierno de la región de Puno, no tiene un impacto significativo como para solucionar los problemas del poblador de la región, pues no se nota los resultados que se esperan porque no existe un seguimiento en la ejecución del presupuesto, ni tampoco una evaluación posterior de los objetivos y metas. Lo que nos indica que el estado no está atendiendo en forma eficiente a la población de la región. Juárez, I.(2010), los procesos de selección de contrataciones públicas influyen desfavorablemente en la gestión administrativa de la municipalidad distrital de Huanuara, provincia de Candarave, debido a que se realiza en forma poco eficiente los procesos de selección: Licitación pública, concursos públicos, adjudicaciones directas, menor cuantía.
Los procesos de selección de licitaciones públicas influyen desfavorablemente en la gestión administrativa de la municipalidad distrital de Huanuara, provincia de Candarave, debido a que la capacitación que realiza la entidad sobre la Ley de Contrataciones del Estado es poco satisfactoria; asimismo, la calificación de propuestas para el proceso de selección es poco objetiva. Los integrantes del comité especial no tienen suficiente conocimiento sobre la indicada ley. Quijada (2014), en la presente tesis y con el estudio de las anteriores tesis relacionadas a la gestión administrativa y las contrataciones de obras se observa que actualmente en instituciones públicas no se está llevando una adecuada gestión administrativa y repercute en su nivel y calidad que tiene que incrementarse para los aspectos adicionales por tiempo de la obra pública y por aumento del presupuesto base inicial. Asimismo, esta mala gestión administrativa se debe a la falta de sistemas de abastecimiento propiamente dichos aplicados al sistema de contratación pública, no existe una filosofía aplicada a las adquisiciones, en las municipalidades de Lima Metropolitana, La Victoria y San Isidro, así como en todas las instituciones públicas, no existen sistemas de administración aplicados a las compras públicas. En esta tesis cruzamos la información cuantitativa y cualitativa, llegando a los resultados siguientes:
En la planeación El 39% de encuestados opinó que ha participado ocasionalmente en la planeación de su área de trabajo y el 14% del personal del área de logística, adquisiciones, obras indicó que siempre ha participado en el proceso de planificación en su labor. El 55% del personal de muestra seleccionada consideraron que el nivel de planeación es medio y el 20% de la muestra seleccionada aseveró que la planeación tiene un bajo nivel. Para los objetivos, el 33% sí cumple y el 67% no cumple, es decir en los documentos no determina de forma adecuada sus objetivos en el corto, mediano o largo plazo referido a contrataciones de obras públicas. Sobre las metas el 100% no cumple, debido a que no se cumple ni los objetivos cuantificables ni los tiempos propuestos en la realización de las obras públicas en los municipios en estudio. No se cumplen con las estrategias constituye el 100% de los entrevistados debido a que desconocen la importancia del largo plazo y no tienen un enfoque proactivo. No hay políticas en un 100%, establecida en términos de contrataciones públicas de obras, se guían de la normatividad general pública y no aplican aspectos peculiares de cada municipalidad.
Los programas si se cumplen en un 33%, en tanto no se cumplen de acuerdo a lo planificado en un 67% por desconocimiento o por deficiencias de coordinación con los diversos recursos humanos de contrataciones de obras públicas. Los procedimientos sí se cumplen en un 33% y el 67% de los entrevistados no los cumplen en su área de contrataciones, logística, adquisiciones que tienen a su cargo. Los presupuestos sí se cumplen en un 67% y el 33% de los entrevistados no cumplen con aplicar presupuestos adecuados. Los costos planificados de construcción inician en un presupuesto base y los costos totales reformulados adicionales se incrementan, el porcentaje adicional de la obra se incrementan en las municipalidades en estudio. El plazo inicial de la obra fue de un total de días calendarios, al final se realizó más días calendarios, lo que equivale al total de la obra de los días planificados más los días adicionales. Hubo un incremento en días calendarios en un porcentaje de acuerdo a los datos de las municipalidades en estudio. En síntesis no hay una planeación objetiva con la aplicación deficiente e ineficaz de sus componentes como objetivos, metas, políticas, programas, procedimientos que influyen en el nivel y calidad de la obra, en el gasto de las obras públicas que por no haber definido en forma específica y con criterio gerencial las necesidades de las obras publicas originan incrementos en su gasto público en costos y ampliación excesiva de días para la obra pública. A pesar de que existen diversos instrumentos de planificación como el plan operativo y el plan estratégico, áreas de planeamiento dentro de las instituciones y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, pues los documentos existentes y los que se expiden son letra muerta en las municipalidades de estudio, como se demuestra del análisis de resultados, esto se debería principalmente a que no existe criterio gerencial, no existe estabilidad en los puestos de trabajo, no existe personal capacitado en las áreas pertinentes.
En la organización El proceso de contrataciones de obras públicas en la municipalidades en estudio si están organizadas en forma adecuada, es decir cuentan con la estructura orgánica, el organigrama y el manual de organización y funciones, sin embargo el análisis y descripción de puestos no está actualizado y en algunos casos no tiene el documento de especificaciones de puestos y requisitos del puesto para saber que tareas específicas se requieren para los diversos puestos de trabajo y cuáles son las exigencias para cubrir los puestos de trabajo. El Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo y el Reglamento Interno de Trabajo son los instrumentos de gestión que conoce el personal encuestado, hace falta que el personal conozca todos los instrumentos de gestión que le permitan realizar su trabajo con eficiencia y eficacia, acá hay acciones de reeducar en esta problemática del personal de contrataciones de obras públicas.
Los instrumentos de gestión para el personal encuestado tienen un nivel medio, para la mayoría del personal la oficina de contrataciones, logística, adquisiciones es importante. El personal encuestado sobre las responsabilidades de contrataciones del estado, no está de acuerdo en que: El comité especial permanente fiscaliza la documentación requerida en las bases; los órganos de control interno y/o contraloría general de la república cumplen su labor fiscalizadora; el Tribunal de Contrataciones del Estado sanciona a los proveedores, postores, contratistas de manera eficiente y justa. Entonces se observa que a pesar de que estas entidades estudiadas tienen una estructura orgánica bien definida, la mayoría del personal que trabaja en contrataciones desconoce instrumentos de gestión como el Reglamento de Organización y Funciones, los manuales, directivas que existen, si bien se puede hablar de una sobre regulación, pues este poco conocimiento desconocimiento total trate como consecuencia que los funcionarios y servidores de las entidades estudiadas, así como de todas las entidades a nivel nacional, trabajen empíricamente y de manera cortoplacista. No solo la visión se da desde dentro de las entidades estudiadas, sino que la opinión de los funcionarios y servidores es que también desde fuera sobre los comités especiales, el Tribunal de Contrataciones, los órganos de control, tienen una mala imagen sobre las funciones que realizan, porque están aplicando mal sus atribuciones.
En la dirección El personal directivo no cumple con los instrumentos de comunicación, con el sistema de incentivos, el sistema de evaluación del desempeño y el manual de políticas de toma de decisiones de alta dirección. En tanto sí cumplen con la implementación y aplicación del Reglamento Interno de Trabajo. En general existe una regular motivación del personal en el ámbito de logística, contrataciones, adquisiciones, obras de las municipalidades en estudio. La evaluación de su jefe, es ocasional, lo que indica que no se obtiene información real u objetiva sobre el desempeño laboral de su personal. La administración de su jefe inmediato es regular según la opinión del personal encuestado. El 68% del personal encuestado indicó que la gestión de la oficina de contrataciones de obras, logística, adquisiciones, obras es de nivel medio. La comunicación es de nivel medio, en la municipalidad en la cual laboran según la mayoría del personal. La determinación de justicia es de nivel bajo según el 60% de encuestados, es decir no hay equidad en la resolución de conflictos y hay favoritismos hacia algunos grupos de trabajadores por motivos de amistad.
El personal está medianamente de acuerdo con: La gestión de los gobiernos locales, regionales, y central son eficientes respecto a sus contrataciones; las adquisiciones que realiza la entidad son transparentes; el personal que intervienen en las contrataciones están debidamente capacitados para cumplir con sus funciones; el índice de corrupción de funcionarios que participa en las contrataciones públicas es actualmente alta; los funcionarios que intervienen en las contrataciones tienen conocimiento de las responsabilidades administrativas que pueden incurrir en su gestión; las instituciones públicas fraccionan las contrataciones de los bienes y/o servicios y/o obras que convoca. Por lo tanto, no existe una buena dirección en las entidades estudiadas, esto extrapolándose a nivel de todas las entidades públicas del país, porque es una realidad general, no tenemos una adecuada dirección de las compras públicas de obras, básicamente porque los cargos son políticos, de amistad y no por capacidades, la visión no solo es desde dentro, sino también desde fuera, porque la percepción de los funcionarios y servidores de las municipalidades estudiadas, creen que la falta de liderazgo se da en todos los niveles.
En la integración de personal La mayoría del personal de contrataciones de obras públicas no recibió capacitación durante su permanencia en el área de contrataciones, logística, adquisiciones, obras, sin embargo hay capacitaciones esporádicas que no tienen una determinación de capacidades y no son de acuerdo a un plan de capacitación de tipo operativo o estratégico. La mayoría del personal encuestado opinó que nunca recibió capacitación durante su permanencia en el área de contrataciones. El nivel de capacitación que ha recibido el personal es de nivel medio durante su permanencia en el área de contrataciones, logística, adquisiciones, obras. Según la opinión del personal encuestado su desempeño en su área laboral es de nivel medio. El área de recursos humanos de las municipalidades nunca va al área de trabajo de contrataciones de obras públicas, logística, adquisiciones, para hacer trabajos de investigación, aplicar encuestas para determinar el clima laboral, implementar sistemas de evaluación del desempeño, planes de capacitación, inducción de personal y otras acciones de recursos humanos. La percepción sobre la remuneración que recibe el personal es de nivel medio, la mayoría sí tiene seguro de salud. La mayoría del personal de contrataciones sí ha utilizado un sistema informático en la municipalidad donde trabaja, pero hay una menor proporción de personal que necesita que le capaciten en software que se utilizan en el área de contrataciones, logística, adquisiciones. La percepción del personal encuestado indicó que el nivel de selección de recursos humanos es medio, es decir no hay una total aprobación sobre el proceso de colocación de personal que se aplica en el área de contrataciones de obras públicas.
El 47% del total de encuestados indicó que el nivel de clima laboral en la municipalidad donde trabaja, es bajo y el 12% opinó que el nivel de clima laboral es alto. La mayoría de encuestados del total indicó que el nivel del desarrollo organizacional donde trabaja, es medio. Más del 50% del total de encuestados consideró que sí está bien en su puesto de trabajo, es decir tienen habilidades y conocimientos para el puesto de trabajo que están desempeñando en la municipalidades en estudio. En general, de los resultados obtenidos, no hay una adecuada integración de personal en las municipalidades estudiadas, porque el área de recursos humanos no realiza adecuadamente sus funciones, por tanto este ambiente de trabajo negativo influye en el nivel y calidad de las obras públicas, porque el personal que trabaja y vive de este campo, no se sienten conformes ni con el trato, ni con los sueldos, ni con los inexistentes incentivos, ni con la falta de estabilidad laboral, ni los regímenes laborales. De igual manera esta realidad es general a nivel de todas las entidades públicas en el Perú.
En el control Las municipalidades no cumplen con la implementación y aplicación del manual estándares de control. Sin embargo sí cumplen con las memorias anuales de contrataciones de obras, informes de control o auditoría de contrataciones de obras. En la gestión de contrataciones de obras no cumplen con indicadores de eficiencia e indicadores de eficacia, es decir no pueden hacer un seguimiento objetivo de los plazos en recursos y en tiempo de la ejecución de obras públicas y aplicar las medidas correctivas que eviten el incremento del gasto público. El personal indicó en mayor proporción que el control que debe aplicarse es el control concurrente y en menor proporción opinó que el control que debe aplicarse es el posterior. Los aspectos que deben corregirse en su área de trabajo son la falta de incentivos y los intereses personales que no permiten un adecuado trabajo en equipo. El personal directivo no está de acuerdo en: Los funcionarios que intervienen en las contrataciones tienen conocimiento de las responsabilidades penales que pueden incurrir en su gestión. Los funcionarios que intervienen en las contrataciones tienen conocimiento de las responsabilidades civiles que pueden incurrir en su gestión. Los proveedores, postores, contratistas tienen conocimiento de las responsabilidades administrativas que pueden incurrir con su participación.
Los proveedores, postores, contratistas tienen conocimiento de las responsabilidades civiles que pueden incurrir con su participación. Entonces podemos decir que el control es deficiente en la gestión de obras públicas de las municipalidades estudiadas, porque no hay control previo, ni concurrente que permita prevenir y gestar adecuadamente las obras, tampoco los órganos de control y sanción realizan adecuadamente su labor de fiscalización, como funciones inherentes a estos, por eso es que se vive en un clima de impunidad y los servidores, funcionarios, como proveedores no les interesa tener conocimiento sobre las responsabilidades que pueden incurrir.
Comentario final El análisis de la gestión administrativa de las contrataciones de obras que se ha estudiado en la muestra de tres municipalidades de Lima nos demuestra que hay deficiencias, limitaciones, errores en los procesos de planeación, organización, dirección, control e integración de personal que engloba básicamente la carencia de instrumentos de gestión, no aplicar estándares en el desempeño de la ejecución de la obra y un liderazgo deficiente de guiar al personal del área de contrataciones hacia el logro de sus metas organizacionales. Este estudio ayudará a mejorar el nivel y calidad de las contrataciones de obras públicas fundamentalmente en los asuntos administrativos que evitarán retrasos en la obras públicas, minimizar errores al cotizar los precios de materiales y equipo, minimizar errores al revisar en forma objetiva en el expediente técnico, adecuada verificación de los documentos del contrato, en las clausulas inadecuadas del cronograma, evaluar en los planos, establecimiento de fechas y cláusulas de interface, coordinación en forma adecuada entre contratante y contratista. Así como también para el caso de bienes y servicios. Pero por sobre todo se propone la aplicación de una filosofía de abastecimiento en las áreas de contrataciones en el Perú, porque ya ha quedado demostrado que el exceso de sobre regulación nos está llevando al fracaso en la gestión administrativa de las contrataciones. Todas las construcciones están sujetas a incertidumbres como el clima, las condiciones del suelo, disponibilidad de trabajo, material, equipo, etc. Estas incertidumbres tienen una naturaleza variada y ocasionan en muchos casos retrasos en el cronograma. Los retrasos en el cronograma dan como consecuencia un incremento de costos tanto para el dueño como para el contratista. Para los contratistas, este incremento de costos se refleja en extensiones de horas laborables o de materiales y equipo, mayores gastos generales; es decir, en una ineficiencia de los costos. Igualmente para el dueño, este costo se interpreta como pérdida de rentabilidad, mayores gastos generales, cambio en el costo de oportunidad. Las investigaciones realizadas hasta la fecha sugieren que los costos ocasionados por los retrasos en el cronograma son altamente significantes, por lo que ambas partes del contrato deben estar muy interesadas en tratar de minimizar sus efectos, ya que la acción de mitigar el retraso con una aceleración del cronograma incurre a mayores costos en el presupuesto.
Es por eso que la clasificación de los retrasos puede determinarse de varios tipos. En la literatura encontrada sobre clasificación de retrasos, tenemos tres tipos de clasificación: Por su origen, por asignación de responsabilidad, y por trabajos a realizar; los cuales no son excluyentes entre sí, es decir que un retraso puede estar dentro de las tres clasificaciones con denominación distinta. Hay que considerar también en las contrataciones públicas el problema neurálgico de la corrupción. Hay que tener en cuenta la corrupción que hay en las contrataciones públicas por ejemplo el caso de la millonaria defraudación en obras ejecutadas en el Callao, y ahora lo último vivido con el gobierno regional de Ancash y Pasco. Sin embargo a través de esta tesis, se demuestra que la principal causa del retraso de las obras, el mayor gasto en las mismas, se debe a la mala gestión administrativa de las áreas de contrataciones, logística y obras de las entidades estudiadas, porque el problema va más allá del tema normativo, es un problema de personas, de funcionarios y servidores que realizan una mala planificación, dirección, organización, control e integración de personal, para obtener adquisiciones eficientes, por tanto, esta conducta influye en el nivel y calidad de los documentos previos a la obra, como el expediente técnico, las bases, entre otros, entonces al estar estos instrumentos contaminados, la consecuencia es que estos influyan en el nivel y calidad de la obra, teniendo como resultado mayores gastos incurridos, mayores plazos de ejecución, como también otros problemas que no pueden dejar de comentarse es la corrupción, direccionamiento de procesos, entonces es un problema general que abarca todos los campos de la gestión pública, cuya raíz se debe a la mala gestión administrativa que se hace, y no solo se da en las municipalidades estudiadas, sino también es un problema general.
Conclusiones Finalmente, luego del estudio realizado se llegaron a las siguientes conclusiones: – La planeación de las contrataciones públicas de obras en los gobiernos locales de Lima, La
Victoria y San Isidro no ha influido significativamente en mejorar el nivel y calidad en el período 2010-2012, así como en todas las entidades públicas, debido a las deficiencias en la implementación y ejecución de metas, objetivos, políticas, procedimientos, presupuestos, programas, estrategias, planes operativos y planes estratégicos, falta de capacitación del personal directivo, ejecutivo y a la poca participación del personal operativo. No hay una adecuada planificación en estas entidades, los documentos que hacen de sus veces, como instrumentos de planificación son documentos obsoletos que nadie lee y los aplica. – La dirección de las contrataciones públicas de obras en los gobiernos locales de Lima, La
Victoria y San Isidro no ha influido significativamente en mejorar su nivel y calidad en el período 2010-2012, así como en todas las entidades públicas, porque no hay un adecuado sistema de comunicación, deficiente motivación al personal, no hay liderazgo, la dirección es orientada y autoritaria, sin criterio gerencial, no evaluando al personal en forma objetiva, favoreciendo a grupos de trabajadores por aspectos políticos o por amistad.
No tenemos una adecuada dirección en estas entidades, porque los cargos públicos son dados por política, por amistad, existiendo el elemento subjetivo en la gestión de estos funcionarios. – La organización de las contrataciones públicas de obras en los gobiernos locales de Lima, La
Victoria y San Isidro no ha influido significativamente en la mejora del nivel y calidad del período 2010-2012, así como en todas las entidades públicas, fundamentado en que no hay actualización del análisis de puestos y su descripción respectiva, lo que ocasiona interferencia de funciones, o no desarrollan funciones específicas las personas idóneas delegándose a personal que no desempeña en forma eficaz el trabajo de las contrataciones de obras públicas, así como también falta de confianza de funcionarios y proveedores en los órganos de contrataciones del Estado, como el comité especial permanente, los órganos de control interno y/o Contraloría General de la República y el Tribunal de Contrataciones del Estado. Los funcionarios y servidores de las municipalidades estudiadas, como de todas las entidades, no conocen los instrumentos de gestión que deben aplicar, por tanto desconocen que funciones deben realizar. – La integración del personal de las contrataciones públicas de obras en los gobiernos locales
de Lima, La Victoria y San Isidro no ha influido significativamente en mejorar su nivel y calidad en el período 2010-2012, así como en todas las entidades públicas, porque las oficinas responsables de recursos humanos no coordinan en forma adecuada con las áreas de contrataciones de obras públicas, logística, adquisiciones y su labor no permite que el personal eleve su desempeño laboral, con su gestión ineficaz y deficiente en los procesos de capacitación, evaluación del desempeño, selección del personal, desarrollo organizacional, en el que al no tener un buen clima laboral genera conflictos y sus resultados repercuten en los resultados de las obras públicas. El problema no solo es a nivel de las áreas de contrataciones: Logística y obras de las municipalidades estudiadas, y de todas las entidade, sino va más allá tocando al área de recursos humanos, siendo responsables de una parte del problema, porque no contratan a las personas idóneas que trabajen en estos campos, menos los capacita, no contribuye a la formación de un buen clima laboral. – El control de las contrataciones públicas de obras en los gobiernos locales de Lima, La
Victoria y San Isidro no ha influido significativamente en mejorar su nivel y calidad en el período 2010-2012, así como en todas las entidades públicas, debido a que al tener una errónea planificación no hay estándares de control, no hay adecuados mecanismos de control previo y concurrente, que permita una gestión de las obras con criterio gerencial, es decir la gestión del procesos de control es reactiva y cortoplacista lo que se refleja en que haya excesos de gastos públicos por los elevados costos adicionales e incremento excesivo de los días por ampliación en el caso de obras públicas. También la mentalidad cortoplacista y revanchista de las áreas de control se reflejan en los excesivos informes de control posterior, donde no proponen una solución a los problemas encontrados, sólo se limitan a encontrar responsabilidad administrativa, civil y penal en los
funcionarios y servidores, cuando deberían aplicar el control previo y concurrente para que no exista una deficiente gestión de las compras. – La gestión administrativa de las contrataciones públicas de obras que se realizan en los
gobiernos locales de Lima, La Victoria y San Isidro no ha influido significativamente en mejorar su nivel y calidad en el período 2010-2012, así como en todas las entidades públicas, debido a que no se aplica una gestión con criterio gerencial, falta integridad y coherencia en la interrelación de sus diversos procesos como planeación, control, dirección, integración de personal y organización. Aunado al factor político, falta de confianza en organismos de contrataciones del Estado por casos de corrupción, limitaciones en el conocimiento de responsabilidades civiles, penales y administrativas de los funcionarios, los proveedores, postores, contratistas. Finalmente a través de esta tesis se concluye y propone que los problemas encontrados no solamente se dan en las municipalidades estudiadas, sino que extrapolando esta realidad, podemos proponer la hipótesis y teoría de que estos problemas se dan a nivel de todas las entidades públicas en todos sus niveles, sean estos municipal, regional y nacional, por tanto, existe crisis en el Estado, que va más allá de la norma, porque se trata de que los funcionarios y servidores (personas) que trabajan en el campo de las contrataciones del Estado no son las más idóneas en la mayoría de los casos y no se aplica en el Perú un sistema de abastecimiento y sistema de administración propiamente dicho en las áreas de compras.
Recomendaciones A través de esta tesis se recomienda a las municipalidades estudiadas, así como a todas las entidades públicas a nivel nacional: – Capacitar a los funcionarios, personal ejecutivo y operativo de contrataciones públicas sobre
planeación estratégica, planeación operativa y balance scorecard o cualquiera otra filosofía sobre gestión pública moderna, que permitan planificar en forma estratégica y operativa con el uso de indicadores de gestión en su perspectiva financiera, perspectiva del cliente, perspectiva procesos internos, perspectiva de formación y crecimiento. – Aplicar un liderazgo con responsabilidad social de manera que se beneficien las entidades
públicas y ciudadanos, cuando haya ejecución de obras públicas, como el apoyo en la comunidad, lucha contra la pobreza y buen trato a los trabajadores de las entidades contratantes y contratistas. – Mantener un porcentaje de trabajadores de las áreas de logística y obras que sean permanentes, que sean técnicos especializados y que la entidad invierta en su capacitación permanente. – Unificar los regímenes laborales en las áreas de contrataciones: Logística y obras, proponiendo que todos los trabajadores de éstas áreas se encuentren en el régimen de la actividad privada Decreto Legislativo No. 728 con todos los beneficios laborales que acarrea. – Aplicar reingeniería en las entidades, reorganizar y reestructurar las áreas orgánicas de contrataciones de obras públicas de las municipalidades de manera de ordenar la distribución de puestos que hagan que tenga contribución en mejorar la eficacia, eficiencia y efectividad en sus labores administrativas.
– Evaluar permanentemente el talento humano de manera de asignar al personal idóneo en el
puesto adecuado y contribuyan con su trabajo para lograr los objetivos que se propone el área de contrataciones de obras públicas. – Usar y aplicar el gobierno electrónico, como sistemas informáticos, páginas web, auditoria administrativa y contable para las acciones de control previo, concurrente y posterior de las obras públicas de las municipalidades, de manera que se envíen los informes de control a varias unidades relacionadas a la obra pública que se va a controlar. – Integrar en la cultura organizacional, los mecanismos objetivos y tangibles en la lucha contra la corrupción que se detectan en las contrataciones públicas de las municipalidades, de manera de que la mejora de la gestión administrativa debe ir de la mano con la ética y moral en el accionar administrativo. – Reforzar las áreas de recursos humanos de las municipalidades estudiadas, como a la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, en crear una subdirección u oficina que evalúe, capacite, brinde incentivos a los trabajadores del área de adquisiciones y obras, para la adecuada formación de un clima laboral, porque éstos están ligados a administrar recursos públicos y satisfacer de manera directa el interés público. – Reforzar el Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado -OSCE, en sus áreas de Dirección de Supervisión y la Dirección Técnica Normativa, para que puedan intervenir de manera directa en la gestión administrativa de las municipalidades estudiadas, así como en todas las entidades públicas, velando por el cumplimiento de la norma y por la gestión administrativa eficiente. – Proponer aplicar filosofías de abastecimiento, de logística y administración al igual que en las empresas privadas, en las áreas de contrataciones, como el just in time o justo a tiempo, los principios de Fayol, la administración científica de Taylor, entre otros, que permita proveer a las entidades de verdaderos sistemas de administración, los cuales deberán estar armonizados en capacitación e instrumentos informáticos para su debida aplicación. – Se propone crear en el Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado la Dirección de Sistemas de Administración, cuya finalidad será la de poner en práctica sistemas modernos de administración privada en la administración pública, a través de manuales, capacitación, creación de software de abastecimiento, para que el área de contrataciones sea eficiente y eficaz. – Proponer a todas las universidades del país, el Ministerio de Educación y la Asamblea Nacional de Rectores puedan crear y dictar una maestría en contrataciones públicas que permita formar futuros funcionarios y servidores con criterio gerencial en este campo, que es pilar fundamental del quehacer de la gestión pública, porque a través de las contrataciones del Estado se satisface intereses públicos a través de la ejecución de obras, adquisición de bienes y servicios, además de ser instrumento político.
[1] Este artículo deriva de la tesis denominada: LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA EN LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS DE OBRAS EN LOS GOBIERNOS LOCALES DE LIMA, LA VICTORIA Y SAN ISIDRO Y SU INFLUENCIA EN SU NIVEL Y CALIDAD, PERÍODO 2010-
2012, aprobada con mención muy buena y recomendación de publicación en el Instituto de Gobierno y de Gestión Pública de la U.S.M.P., abogado por la Universidad den San Martín de Porres. [2] Magister en Contrataciones del Estado por el Instituto de Gobierno y de Gestión Pública de la U.S.M.P., abogado por la Universidad den San Martín de Porres. [3] El análisis económico del derecho en el Perú no está bien aplicado, porque un grupo de abogados, que lamentablemente se encuentran relacionados con el Estado, que por intereses particulares, aplican estos conceptos bajo el criterio “el fin justifica los medios”, donde además los he visto actuar, diciendo “aquellos que no aplican estos conceptos son personas menos pensantes”, es decir diciendo que aquellos que piensen o interpreten los hechos, la norma, la
realidad diferente a ellos están equivocados, desvirtuando el fondo de lo que significa el análisis económico del derecho, entonces digo, de nuevo nos encontramos en una dictadura de pensamiento.
