1
Izbor presuda Europskog suda Gradivo za nastavu prava EU
izabrali i uredili Siniša Rodin Tamara Ćapeta Iris Goldner Lang
Ovo je PDF otisak rukopisa koji je u pripremi za tisak Citirati kao: Rodin, S., Ćapeta T. i Goldner Lang I. (ur.), Izbor presuda Europskog suda, Novi informator, Zagreb 2009
2
Kazalo Predgovor O odlukama Europskog suda i kako ih čitati Presude Europskog suda Izravni učinak i nadređenost prava EU nacionalnom pravu Predmet 26/62, Van Gend en Loos, [1963] ECR 1 Predmet 6/64 Costa v. ENEL [1964] ECR 585 Predmet 106/77 Simmenthal II [1978] ECR 629 Je li pravo Zajednice nadređeno nacionalnom ustavnom pravu? Predmet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH protiv Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125 Predmet Solange I – Presuda Saveznog ustavnog suda SR Njemačke Predmet Solange II – Presuda Saveznog ustavnog suda SR Njemačke Horizontalni izravni učinak Osnivačkih ugovora Predmet 36/74, Walrave and Koch v. Association Union Cycliste Internationale [1974] ECR 1405 Predmet 43/75 Gabrielle Defrenne v. Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena [1976] ECR 455 Mišljenje g. Nezavisnog odvjetnika Poiares Madura od 23. svibnja 2007. u predmetu C-438/05 International Transport Workers’ Federation and Finnish Seamen’s Union v Viking Line ABP and OÜ Viking Line Eesti [2007] ECR I-10779 Učinci uredbi Predmet 34/73 Fratelli Variola S.p.A. v Amministrazione italiana delle Finanze [1973] ECR 981 Predmet 93/71Orsolina Leonesio v Ministero dell'agricoltura e foreste [1972] ECR 287 Predmet 39/72 Commission v Italy [1973] ECR 101 Vertikalni izravni učinak direktiva Predmet 41/74 Yvonne van Duyn v Home Office [1974] ECR 1337
3 Predmet 148/78 Criminal proceedings against Tullio Ratti, 1979 [ECR] 1629 Predmet 8/81 Ursula Becker v Finanzamt Münster-Innenstadt, 1982 [ECR] 53 Predmet 152/84 Marshall [1986] ECR 723 Što su tijela državne vlasti? Predmet C-188/89 A. Foster and others v British Gas plc. [1990] ECR I-3313 Predmet C-405/01 Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española v Administración del Estado 2003 [ECR] I-10391 Imaju li direktive horizontalni izravni učinak? Predmet C-91/92 Paola Faccini Dori v. Recreb Srl. [1994] ECR I-3325 Mišljenje g. nezavisnog odvjetnika Lenza od 9. veljače 1994. u predmetu C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Srl [1994] ECR I-03325 Interpretativni učinci prava Unije Predmet 14/83 Sabine von Colson i Elizabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891 Predmet C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA [1990] ECR I-4135 Predmet 80/86 Criminal proceedings against Kolpinghuis Nijmegen BV [1987] ECR 3969 Predmet C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285 Odgovornost države za štetu zbog povrede prava Zajednice Spojeni predmeti C-6/90 i C-9/90 Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others v Italian Republic [1991] ECR I-5357 Spojeni predmeti C-46/93 i C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Bundesrepublik Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others. [1996] ECR I -1029 Rana praksa interpretacije pojma mjera s istovrsnim učinkom iz članka 28 UEZ Procureur du Roi v Benoît and Gustave Dassonville [1974] ECR 837 Predmet 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon) [1979] ECR 649 Ograničavanje dosega članka 28 UEZ Predmet C-145/88 Torfaen Borough Council v B & Q plc. [1989] ECR 3851 Spojeni predmeti C-267/91 i C-268/91 Criminal Bernard Keck and Daniel Mithouard [1993] ECR I-6097
proceedings
against
Predmet C-368/95 Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH v Heinrich Bauer Verlag [1997] ECR I-3689 Opravdanje ograničenja trgovine Predmet 90/86 Criminal proceedings against Zoni [1988] ECR 4285
4 Predmet C-470/93 Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Köln e.V. v Mars GmbH. [1995] ECR I-1923 Mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiares Madura u predmetu C-434/04 Jan-Erik Anders Ahokainen Mati Leppik v Virallinen syyttäjä Sloboda pružanja usluga C-55/94 Reinhard Gebhard v Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano [1995] ECR I-4165 Sloboda kretanja radnika C-292/89 The Queen v Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius Antonissen [1991] ECR I-745 Standardi zaštite temeljnih prava u EU Predmet 4/73 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v Commission of the European Communities [1974] ECR 491 Predmet C-159/90 Društvo za zaštitu nerođene djece (SPUC) v. Stephen Grogan i ostali [1991] ECR I-4685 Zaštita temeljnih prava, test proporcionalnosti i odnos s tržišnim slobodama Predmet C-112/00 Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v. Republik Ősterreich [2003] ECR I-5659 Predmet C-36/02 Omega [2004] ECR I-9609 Vanjski odnosi Europske unije Predmet 22/70 Commission of the European Communities v Council of the European Communities - European Agreement on Road Transport (ERTA) [1971] ECR 263 Izravni učinak međunarodnih ugovora koji obvezuju Zajednicu Predmet 12/86 Meryem Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719 Predmet C192/89 S. Z. Sevince v Staatssecretaris van Justitie [1990] ECR I-3461 Interpretacija međunarodnih ugovora koji obvezuju Zajednicu Predmet 270/80 Polydor Limited and RSO Records Inc. v Harlequin Records Shops Limited and Simons Records Limited [1982] ECR 329 Predmet C-268/99 Aldona Malgorzata Jany and Others v Staatssecretaris van Justitie [2001] ECR I-8615
5 Predgovor Europski sud u Luxembourgu svojom je praksom znatno pridonijeo razvoju prava Europske unije. Analiza njegove prakse postala je sastavnim dijelom pravničkog obrazovanja u Europi. Ova zbirka presuda nastala je kao didaktičko gradivo za studente predmeta Europsko javno pravo na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu. Međutim, ona je namjenjena ne samo studentima i nastavnicima, već i svim pravnim praktičarima koji će se s problemima prava EU susretati u svakodnevnoj praksi. Kriteriji prema kojima su presude izabrane uglavnom odražavaju njihovu relevantnost za razvoj prava EU. Dodatni kriterij kojime smo se vodili bio je didaktički, odnosno, kriterij jasnoće izričaja i tematike pojedine presude. Presude se odnose na više tematskih cjelina koje su važne za razumijevanje temeljnih koncepata prava EU i funkcioniranja njenog pravnog sustava. Međutim, ovdje prezentirani izbor nije iscrpan i obuhvaća tek manji dio tema složene luksemburške realnosti. Na savjesnom je čitatelju da dodatno istraži praksu Europskog suda. Presude su tijekom proteklih pet godina s engleskog jezika preveli nastavnici Pravnog fakulteta i kvalificirani prevoditelji. Osim presuda Europskog suda, u izboru se nalaze i mišljenja nezavisnih odvjetnika (engl. Advocate General) pri Europskom sudu, te dvije presude Saveznog ustavnog suda SR Njemačke. Sve presude Europskog suda i mišljenja nezavisnih odvjetnika dostupni su na web stranicama Europske unije na adresi http://eur-lex.europa.eu na svim službenim jezicima Europske unije. U hrvatskom prijevodu koji donosi ovo izdanje presude su uređene tako da je iz njih izbačen tehnički dio, dok je zadržano obrazloženje presude. Nekoliko presuda reproducirano je samo u relevantnom dijelu. Kako bi čitatelji ipak stekli uvid u integralni izgled presuda Europskog suda, primjera radi, presuda u predmetu Pupino prevedena je u cijelosti, zajedno s tehničkim dijelom. Presude su obrađene na slijedeći način. Na početku stoji kratki urednički tekst. Njegova je svrha objasniti razloge iz kojih je presuda u pitanju bitna. Time smo željeli čitateljima ukazati na što valja obratiti pažnju pri čitanju. Ondje gdje se činjenice ne vide dobro iz teksta presude, prepričane su u tom uvodnom dijelu. Nakon toga slijedi prijevod teksta kako je objavljen na web stranicama EU. Na početku se prenosi sažetak. Takav sažetak ne sastavlja Europski sud već njegov odjel za istraživanje i dokumentaciju, po proglašenju presude. Iza toga slijedi tekst odluke Europskog suda. Tijekom vremena, format presuda se mijenjao. Rane presude nemaju vlastitu numeraciju paragrafa, te je ona dodana radi lakšeg snalaženja. Kako bi se razlikovala od službene numeracije (koja služi za citiranje), urednici su upotrijebili slova umjesto brojki. Naslovi presuda citirani su prema engleskoj verziji dostupnoj na internetu. Presuda se tipično citira na slijedeći način: Predmet C-188/89 A. Foster and others v British Gas plc. [1990] ECR I-3313
6 Pri tome, slovo C označava da se radi o predmetu o kojemu je odlučivao Europski sud, dok slovo T označava da je o predmetu odlučivao Sud prvog stupnja. Broj koji slijedi nakon slova, u našem primjeru broj 188/89 označava redni broj presude i godinu zaprimanja podneska kojime započinje postupak. U ovom primjeru predmet je zaprimljen kao 188. predmet 1989. godine. Nakon toga, navedena su imena stranaka. Ako je riječ o prethodnom postupku temeljem čl. 234 UEZ, tada su to stranke u postupku pred nacionalnim sudom. U takvom slučaju iz prvog paragrafa presude vidi se koji nacionalni sud je uputio zahtjev za odluku o prethodnom pitanju Europskom sudu. Kratica ECR na engleskom jeziku stoji za „European Court Reports“ – izvješća europskog suda, što je službena zbirka sudske prakse koju izdaje Europski sud. Godina u uglatim zagradama označava godište sveska u kojem je presuda objavljena. Rimski broj I, nakon toga, ponovno ukazuje da je riječ o presudi Europskog suda koja je objavljena u svesku I, za razliku od Suda prvog stupnja, čije se presude objavljuju u svesku II. Arapski broj koji slijedi iza rimskog broja označava broj početne stranice objavljenog predmeta, uključujući i mišljenje nezavisnog odvjetnika, ako ono postoji. Ugodno čitanje! Urednici
7 apomena o numeraciji članaka Osnivačkih ugovora: Budući da ovdje objavljene presude obuhvaćaju duže vremensko razdoblje, numeracija članaka Osnivačkih ugovora koji se spominju u tekstu nije ista kao danas, temeljem Ugovora iz Nice. Potpuna renumeracija članaka provedena je Ugovorom iz Amsterdama koji je na snazi od 1999. godine. Zbog lakšeg snalaženja izradili smo usporednu tablicu stare i nove numeracije. Broj čl. Ugovora o EEZ na koji se poziva sudska odluka
Broj čl. Ugovora o EZ temeljem ugovora iz Ugovora iz Nice
5
10
12
Više ne postoji
30
28
34
29
36
30
52
43
57
47
58
48
59
49
60
50
75
71
85
81
113
133
169
226
170
227
173
230
177
234
189
249
190
253
215
288
228
300
238
310
Kratice: EZ – Europska zajednica EEZ – Europska ekonomska zajednica EU – Europska unija UEZ – Ugovor o Europskoj zajednici
8 UEEZ – Ugovor o Europskoj ekonomskoj zajednici UEU – Ugovor o Europskoj uniji
9
O odlukama Europskog suda i kako ih čitati Siniša Rodin Europski sud u Luxembourgu najviše je sudsko tijelo Europske zajednice i Europske unije. Svojom je praksom značajno pridonio razvoju prava Zajednice i Unije. Njegova opća nadležnost definirana je člankom 220 UEZ. Prema toj odredbi, "Europski sud i Sud prvog stupnja, svaki u granicama svoje nadležnosti, imaju zadaću osigurati poštivanje prava u interpretaciji i primjeni Ugovora." 1 Europski sud ima više grana nadležnosti. Od posebnog je interesa za razvoj prava Zajednice njegova nadležnost odlučivanja o prethodnim pitanjima koja mu temeljem Čl. 234 UEZ upućuju nacionalni sudovi. Presude koje je Europski sud donio temeljem prethodnih pitanja predstavljaju pretežni dio ove zbirke presuda. Jedan manji dio presuda u ovoj zbirci odnosi se na nadležnost Europskog suda temeljem Čl 226 Ugovora o EZ kojime je uređen postupak zbog povrede prava Zajednice. U takvim postupcima Europski sud odlučuje o tužbama Europske komisije protiv određene države članice za koju Europska komisija smatra da je povrijedila pravo Zajednice. Treća kategorija gradiva koje sadrži ova zbirka su mišljenja nezavisnih odvjetnika (eng. Advocate General). Nezavisni odvjetnici su službenici Europskog suda koji svojim mišljenjima bacaju dodatno svjetlo na slučaj koji Europski sud rješava. Njihova mišljenja nemaju snagu izvora prava ali predstavljaju izuzetno jak izvor argumentativnog autoriteta. Mišljenja se često citiraju i koriste u pravnoj argumentaciji. a. O strukturi i značaju odluka Europskog suda i kako ih čitati Struktura i značaj odluka Europskog suda uvelike se razlikuju od strukture i značaja sudskih odluka na kakve smo navikli u hrvatskom pravu. Odluke hrvatskih sudova sastoje se od uvoda u kojem se iznose osnovni tehnički podaci o strankama, sudu i postupku, izreke presude u kojoj sud odlučuje o predmetu spora ili, ako je riječ o kaznenom postupku, krivnji, te obrazloženja. Pri tome je u pravničkoj zajednici opće prihvaćeno shvaćanje kako je izreka presude ta koja stvara pravo, ali isključivo inter partes – između stranaka u sporu. Ostali dijelovi sudske odluke ne shvaćaju se kao izvor prava, niti su relevantni izvan konteksta konkretnog spora. Samo rješavanje spora razumije se silogistički, pri čemu se činjenice podvode pod primjenjivu pravnu normu. Stoga se i u obrazloženju sudskih odluka navode samo one činjenice koje su relevantne za primjenu pravne norme koja je odlučujuća za donošenje sudske odluke. Odluke Europskog suda su drugačije strukturirane i imaju drugačiji značaj. Općenito govoreći, i u Europskom pravu izreka odluke Europskog suda predstavlja izvor prava. Međutim, obrazloženja odluka Europskog suda su izuzetno bitna. U praksi, takva obrazloženja mogu biti napisana na više od 20 stranica, a u sebi sadrže pravne pretpostavke, sudsko shvaćanje prava i društvenog konteksta, te druge relevantne činjenice koje Europski sud smatra bitnima za donošenje konkretne odluke. Kada jednom Europski sud zauzme određeno pravno shvaćanje o značenju određene pravne norme, to će, u pravilu, učiniti u 1
The Court of Justice and the Court of First Instance, each within its jurisdiction, shall ensure that in the interpretation and application of this Treaty the law is observed.
10 obrazloženju svoje odluke. Kasnije odluke suda temeljiti će se na takvim pravnim shvaćanjima. Stoga je razumljivo da je najzanimljiviji dio teksta odluka Europskog suda upravo onaj koji se nalazi u obrazloženju. Osim toga, u obrazloženjima svojih odluka Europski sud opsežno izlaže pravna stajališta stranaka u sporu, intervenijenata u spor, primjerice vlada država članica, te nezavisnog odvjetnika koji je prethodno objavio svoje mišljenje. U postupku povodom prethodnih pitanja koja Europskom sudu temeljem Čl. 234 Ugovora o EZ upućuju nacionalni sudovi, obrazloženja presuda imaju i dodatni značaj. Postupak prethodnih pitanja je postupak komunikacije, diskursa, nacionalnih sudova s Europskim sudom. Pri tome Europski sud obavlja i važnu didaktičku ulogu, pojašnjavajući značenje prava Zajednice ne samo nacionalnim sudovima već i najširoj publici. Iako su sudionici tog diskursa sudovi, budući da se odluke Europskog suda objavljuju, građani država članica iz njih mogu saznati kakvo značenje Europski sud pridaje određenim pravnim pravilima ili konceptima. Odluke Europskog suda široko se komentiraju, te se na taj način jača njihova legitimnost. Transparentnost i široka dostupnost takvog međusudskog diskursa jača legitimnost pravnog poretka Zajednice i njegovu opću prihvaćenost u društvu, što je naročito bitno u situacijama gdje Europski sud razvija postojeće pravo u novom smjeru. Na ovome je mjestu potrebno reći da izgradnja koherentne sudske prakse i principjelno ustrajanje na njoj ne izvire, kako se često puta pogrešno smatra, iz common law tradicije. U biti, struktura i značaj odluka Europskog suda sličniji su strukturi i značaju odluka njemačkog Saveznog ustavnog suda, nego odlukama common law sudova. Riječ je tek o tome da Europski sud svoja pravna shvaćanja ne mijenja često, a kada ih promijeni, ona to posebno naglasi, te istakne razloge zbog kojih je tako postupio. 2 Pri tome još jedna napomena. Uzimajući u obzir veliki značaj obrazloženja i njihovu snagu uvjerljivosti, te činjenicu da su upravo obrazloženja predmetom profesionalnog i javnog diskursa, postavlja se pitanje na koje dijelove obrazloženja je potrebno obratiti posebnu pozornost. Na to pitanje nema konačnog odgovora ali je ipak moguće dati nekoliko općih uputa. Ponajprije, važno je razlikovati ono što je Europski sud rekao obiter dictum, od onoga što predstavlja samu bit presude. 3 Treće, često je važno pročitati obrazloženje u cjelini te, ne tražeći "čarobnu rečenicu" kojom se rješava bit spora, pokušati razumjeti što je sud u stvari želio reći u širem kontekstu. Važno je zapaziti i strategiju Europskog suda da ono što kaže usput tj. obiter u ranijoj presudi, kasnije ugradi u obrazloženje biti spora u nekoj kasnijoj presudi. b. Motivacija i obrazloženje odluka Europskog suda U Hrvatskoj nije uobičajeno misliti da sudovi, kada donose odluke, imaju za to određenu motivaciju pored one koja proizlazi iz same norme koju primjenjuju. Razlozi sudskih odluka koji se navode u obrazloženju prikazuju se kao da su isključivo pravno motivirani. Sudska je odluka takva kakva jest stoga što tako propisuje pravo. Funkcija je obrazloženja da višem sudu i strankama učini razvidnom vezu između norme i pravno relevantnih činjenica na kojima se sudska odluka temelji. No je li to doista tako? Ne uzimaju li sudovi ipak, kada
2
Kao npr. u poznatom predmetu Keck. Spojeni predmeti C-267/91 i C-268/91, Keck i Mithuard [1993] ECR I-6097 3
Namjerno izbjegavamo riječ "izreka" tj. engl. "holding" kako ne bismo stvorili zabunu u odnosu na strukturalni dio presude koji se tako zove.
11 donose presude, u obzir određene društvene vrijednosti, društvene ciljeve ili vrijednosti i ciljeve pravnog poretka a da to izričito ne govore? U praksi Europskog suda takva je razlika između motivacije i obrazloženja razvidna. Moguće je zapaziti dva glavna motiva koji su prisutni u relevantnim odlukama: (a.) zaštititi subjektivna prava fizičkih i pravnih osoba na način da im se priznaju subjektivna prava izravno temeljem direktiva i osigura njihova pravna zaštita pred nacionalnim sudovima te, (b.) disciplinirati države članice i potaknuti ih na pravovremenu, ispravnu, potpunu i učinkovitu provedbu prava Zajednice u njihovim nacionalnim pravnim poretcima. Navedeni se ciljevi teško mogu objasniti isključivo pravnim argumentima stoga što u sebi sadrže jasnu politiku jačanja pravnog poretka Europske zajednice. Rečena motivacija Europskog suda obrazložena je različitim interpretativnim metodama koje osiguravaju pravni temelj za konkretnu odluku. c. Ekonomski, društveni i povijesni kontekst odluka Europskog suda Odluke Europskog suda temelje se na pravnim obrazloženjima i motivirane su određenim ciljevima. Povrh toga, one ne stoje u izolaciji od društvene okoline, već ih sud donosi svjestan ekonomskog i društvenog konteksta. Ekonomski kontekst izvor je i pozadina europskog integracijskog poduhvata. Ostvarivanje ekonomske integracije, najprije kroz zonu slobodne trgovine, a kasnije kroz carinsku uniju, zajedničko tržište i dalje, postavlja okvire djelovanja i za Europski sud. U gotovo svakoj odluci ES može se identificirati ekonomska pozadina, čak ako ES o tome izričito i ne govori. Donoseći odluku u predmetu Van Gend en Loos koji se naizgled bavi trivijalnim pitanjem carinjenja ureaformaldehida ES je svjestan ciljeva ekonomske integracije i postavlja si pitanje što bi se dogodilo ako bi svaka država članica mogla odstupiti od obaveza koje je preuzela ugovorom. S jedne strane ES želi naglasiti ozbiljnost preuzetih obaveza, a s druge strane želi spriječiti negativne ekonomske, ali i pravne posljedice koje bi mogle nastupiti. Drugi dobar primjer iz kojeg vidimo kako ES uzima u obzir ekonomski društveni kontekst, ali i ekonomske posljedice svoje odluke nalazimo u predmetu Defrenne II. Tadašnji Čl. 119 UEZ prema kojemu žene moraju primati jednaku plaću za jednaki rad kao muškarci ima duboku ekonomsku pozadinu koje je ES svjestan. Ako bi neke države mogle plaćati žene manje nego muškarce, to bi dovelo do nejednakih uvjeta na tržištu, i roba proizvedena nisko plaćenim "ženskim radom" bila bi konkurentnija na tržištu. S druge strane ES je svjestan društvenog konteksta i socijalne politike Zajednice u kojoj načelo rodne jednakosti zauzima značajno mjesto. Drugim riječima, ES se informira ekonomskim i društvenim kontekstom i kroz obrazloženja svojih odluka daje svima do znanja kako ga on interpretira. Konačno, ES dobro pazi ne samo na pravne, već i na ekonomske i društvene učinke svojih odluka, te kako će njegove odluke biti prihvaćene u državama članicama. Takvih je primjera mnogo. Primjerice, ES je čekao s donošenjem odluke u predmetu old 4 u kojemu je uspostavio važnu praksu zaštite temeljnih prava, dok Francuska nije ratificirala Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Slično, u novijem predmetu Omega,
4
Predmet 4/73 J. old, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v Commission of the European Communities, [1974] ECR 491, presuda od 14. svibnja 1974. Francuska je ratificirala Europsku konvenciju 3. svibnja 1974.
12 5
Europski sud prihvatio je ograničenje slobode pružanja usluga kako bi osnažio jednu od temeljnih vrednota njemačkog ustava – ljudsko dostojanstvo. Ukratko, ekonomski i društveni kontekst ima dvostruku informativnu ulogu. S jedne strane kontekst predstavlja izvor relevantnih informacija i racionalnu podloga sudskih odluka. S druge strane ES je svjestan da samo one odluke koje su smještene u ekonomski i društveni kontekst mogu zadobiti široko prihvaćanje. Pravo Zajednice, ali i pravo općenito, pa tako i hrvatsko pravo, ne egzistiraju izvan šireg konteksta, te da su sudske odluke koje ne uzimaju u obzir širi kontekst u kojemu se donose besmislene, bez obzira koliko bile pravno utemeljene. Na kraju nekoliko zapažanja o povijesnom kontekstu odluka koje su predmetom razmatranja ovog izdanja. No, najprije valja reći da povijesni kontekst, u biti, predstavlja ekonomski i socijalni kontekst vremena u kojemu su konkretne odluke bile donesene, sagledan s određene vremenske distance. Prikazane odluke Europskog suda protežu se kroz više od četrdeset godina europske povijesti i zahvaćaju nekoliko različitih razdoblja: stagnaciju tijekom sedamdesetih i prvog dijela osamdesetih, znatno dinamičniji razvoj koji je uslijedion sredinom i u drugoj polovici osamdesetih godina, te razdoblje naglog širenja i transformacije EU krajem 20. i početkom 21. stoljeća. Kada se govori o stagnaciji obično se misli na spori ekonomski razvoj koji je bio popraćen usporenim radom europskih institucija. Tome valja pridodati proširenje Zajednice na Ujedinjeno Kraljevstvo, Irsku i Dansku 1973. godine kojemu su prethodili izuzetno teški pregovori financijske naravi koji su uključivali brojna druga pitanja, prvenstveno zajedničku poljoprivrednu politiku na kojoj je inzistirala Francuska. Također je bitno da je u srpnju 1968. godine kompletirana carinska unija tako da su u sedamdesetima države pokušavale pokrenuti europsku integraciju korak dalje što se pokazalo težim nego što se očekivalo. Tako je Zajednica u sedamdesete godine ušla s ambicioznim planovima jačanja zajedničkih politika i proširenja, te usporednog jačanja budžeta. Takve okolnosti koje su poznate i pod imenom euroskleroze odredile su i djelovanje Europskog suda. Neke od izuzetno važnih sudskih odluka koje se odnose na tržišnu integraciju donesene su upravo u tom razdoblju. 6 Te su odluke donesene u kontekstu usporenog razvoja Zajednice i motivacije suda da je pokrene. Druga polovica osamdesetih godina razdoblje je dinamičnijeg razvoja Zajednice. Početkom osamdesetih Zajednicu karakterizira rascjepkanost tržišta po nacionalnim linijama i znatan broj ne-carinskih prepreka koje su države uvodile pod izgovorom zaštite javnog zdravlja, sigurnosti i drugih nacionalnih interesa. Za predsjednika Komisije 1985. godine dolazi Jacques Delors kojega se smatra zaslužnim za stavljanje u funkciju projekta unutrašnjeg tržišta – Europe bez granica za kretanje dobara, usluga, ljudi i kapitala. Taj cilj konačno je ostvaren 1992. godine. U međuvremenu je 1987. prihvaćen Jedinstveni europski akt (engl.: Single European Act) kojim su aktivnosti zajednice proširene na nove zajedničke politike i kojime je institucionalizirana Europska politička suradnja, koja se kasnije razvila u drugi stup Europske unije – Zajedničku vanjsku politiku i politiku sigurnosti. U devedesetim godinama XX. Stoljeća Europska zajednica uklapa se u Europsku uniju. Dolazi do stvaranja strukture tzv. tri stupa u kojoj Europska zajednica njeno pravo čine prvi, 5
Predmet C-36/02 Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH v Oberbürgermeisterin der Bundesstadt Bonn [2004] I-9609 6
ECR 649
Primjerice, odluke u predmetima 8/74 Dassonville [1974] ECR 837 i 120/78 Cassis de Dijon [1979]
13 nadnacionalni stup. Sve odluke prikazane u ovom izdanju, osim odluke u predmetu Pupino, odnose se na prvi stup Europske unije. Dogradnja tri stupa Unije i razvoj zajedničkih politika, te proces demokratizacije donošenja odluka obilježavaju politički kontekst u devedesetima sve do 2005. godine. Veliko proširenje na istok Europe 1. svibnja 2004. godine drugo je značajno obilježje tog razdoblja, a izrada Nacrta Ugovora o Europskom ustavu, debata koja se o njemu vodila i odbacivanje na referendumima u Francuskoj i Nizozemskoj, te prihvaćanje i problemi oko ratifikacije Lisabonskog ugovora obilježili su razdoblje od 2000. do 2009. godine. I na kraju ove točke još jedna napomena. Prema Poslovniku ES, države članice mogu podnijeti svoja pravna shvaćanja Sudu i to redovito čine. ES ponekad njihova shvaćanja prihvaća, a ponekad ne. Pri tome valja znati da je za ES izuzetno teško obrazlagati odluke koje idu suprotnim smjerom od onoga koji sugeriraju države članice. U takvim slučajevima argumentacija Suda mora biti naročito uvjerljiva. Upućujemo čitatelja da čitajući presude obrati pozornost na okolnost je li ES podržao shvaćanja država članica ili odlučio suprotno, te kakve su bile posljedice u širem društvenom i političkom kontekstu. d. O značaju i društvenoj funkciji objavljivanja sudskih odluka Objavljivanje sudskih odluka postalo je gotovo banalnom rutinom u mnogim pravnim sustavima. Oslanjanje na autoritet sudskih odluka više nije ograničeno na common law pravne sustave, već se široko prakticira u pravnim sustavima koji se temelje na tradiciji rimskog prava. Tijekom proteklih petnaest godina zbirke sudske prakse postale su opće dostupne i pretražive u elektroničkom obliku. Njihova opća dostupnost snažno utječe na nacionalnu pravnu kulturu, shvaćenu kao zbir obrazaca pravno usmjerenog ponašanja i stavova 7 koja čini dio šireg sustrava zajedničkih uvjerenja, vrijednosti, običaja, ponašanja i institucija koji se učenjem prenose s generacije na generaciju. 8 Pod određenim pretpostavkama korisnost objavljivanja sudskih presuda uopće nije upitna. Zbog jasnoće iznosimo nekoliko najvažnijih argumenata koji svjedoče o tome: •
Sudske odluke predstavljaju iskaz prava, moguće i izvor prava (u najmanju ruku inter partes), te stoga moraju biti javno dostupne (funkcija stvaranja prava);
•
Sudske odluke snagom svojih argumenata (engl.: persuasive authority) utječu na druge sudove i pridonose ujednačavanju sudske prakse (argumentativna funkcija);
•
Kao konkretizacija prava sudske odluke određuju značenje prava i smanjuju pravnu nesigurnost (semantička funkcija);
•
Transparentnost sudskih odluka uvjet je njihove legitimnosti, a to se najbolje može ostvariti tako da se ishod sudskog postupka prezentira javnosti (demonstrativna i legitimacijska funkcija);
•
Transparentnost pridonosi samodisciplini sudaca budući da izlaže njihov rad javnom nadzoru (korektivna funkcija);
•
Objavljene sudske odluke potiču javni diskurs o funkcioniranju pravnog sustava i potpomažu korektivnu funkciju kroz javno mnijenje; (pluralistička funkcija);
7
David Nelken, Using the Concept of Legal Culture, (2004) 29 Australian Journal of Legal Philosophy,
1 8
Bates, D., Human adaptive strategies: Ecology, culture and politics. New York: Allyn & Bacon (1991); see also Hirsch, E.D. THE NEW FIRST DICTIONARY OF CULTURAL LITERACY, NY, 2004
14 •
Daju zakonodavcu povratne informacije o tome kako se pravo primjenjuje u praksi (demokratska funkcija) i informaciju građanima kako se štite njihova subjektivna prava (informativna funkcija);
•
Stvaraju podlogu za učenje prava, kako na sveučilištu, tako i u profesionalnim krugovima (didaktička funkcija).
Gore navedeni razlozi vrijede pod pretpostavkom da je pravno rezoniranje pri donošenju odluka nešto više od puke silogističke vježbe u kojoj konkluzija nužno sadrži samo ono što je već sadržano u premisama. Ukoliko je sudačka zadaća da tek konkretiziraju i izraze ono što je već odredio zakonodavac, tada snaga argumenata sudske odluke nije potrebna, budući da je sve već zadano, a građani nemaju što raspravljati ili učiti iz sudskh odluka, osim onoga što je već ionako zapisano u zakonima. Drugim riječima, smisleno objavljivanje sudskih presuda moguće je u okolnostima gdje se sucima priznaje da imaju ulogu koja izlazi iz okvira mehaničke primjene prava.
15
Sudske odluke
Predmet 26/62, Van Gend en Loos, [1963] ECR 1 Poduzeće Van Gend en Loos uvezlo je određenu količinu urea formaldehida (UFD) iz Njemačke u Nizozemsku. Pri uvozu je naplaćena carina u iznosu od 8% vrijednosti robe. Odluka se temeljila na nizozemskoj carinskoj tarifi koja je stupila na snagu 1960. (nakon stupanja na snagu Ugovora o EEZ). Kao posljedica primjene nove carinske tarife, carina je povećana s 3% na 8%. Do povećanja je došlo, ne zbog povećanja carinskih stopa, već zbog prebacivanja UFD iz jednog carinskog razreda u drugi. Na taj način nije povećana carinska stopa na uvoz UFD, već je UFD prebačen u drugi carinski razred u kojemu se primjenjuje viša carinska stopa. Van Gend en Loos pokrenuo postupak pred nizozemskim carinskim sudom (Tariefcommissie) tražeći poništenje odluke carinske uprave pri čemu se pozivao na tadašnji čl. 12. Ugovora o EEZ. Navedeni članak propisivao je slijedeće: "Države članice će se suzdržati od međusobnog uvođenja novih carina na uvoz (…) i od povećanja onih koje se već primjenjuju u njihovoj međusobnoj trgovini." Carinski sud je pokrenuo prethodni postupak pred Europskim sudom temeljem članka 177 Ugovora o EEZ. Ta pravna norma danas je sadržana u čl. 234 UEZ. Pri tome je od ES zatražio interpretaciju Čl. 12 Ugovora o EEZ i postavio mu slijedeća pitanja: „1. Ima li čl. 12 Ugovora o EEZ izravnu primjenu na području države članice, odnosno, mogu li se državljani takve države, temeljem toga članka, pozivati na zaštitu subjektivnih prava koja su sudovi dužni štititi?“; te „2. U slučaju da je odgovor pozitivan, predstavlja li primjena uvozne carine od 8% na uvoz ureaformaldehida s porijeklom iz SR Njemačke, koja je naplaćena tužitelju u postupku pred nacionalnim sudom, nezakonito povećanje carine u smislu čl. 12 Ugovora o EEZ, ili je riječ o razboritoj promjeni carine primjenjive prije 1. ožujka 1960. godine koju, iako je urodila povećanjem s aritmetičke točke gledišta, svejedno ne treba smatrati zabranjenom temeljem čl. 12.“ U nastavku slijedi tekst odluke ES u predmetu Van Gend en Loos. Budući da je riječ o jednoj od ranih odluka ES, njena struktura ne odgovara strukturi današnjih odluka. Dodatno, u doba njenog objavljivanja pojedini odlomci nisu bili numerirani. Numeracija odlomaka ubačena je iz didaktičkih razloga i zbog lakše orjentacije u tekstu. Današnje odluke ES označuju paragrafe arapskim brojkama, te smo, razlikovanja radi, u ranoj praksi ES paragrafe označili slovima.
Tekst odluke ES Prvo pitanje A – nadležnost suda
16 a. Vlade Nizozemske i Belgije osporavaju nadležnost suda temeljem činjenice da se prethodno pitanje ne odnosi na interpretaciju, već na primjenu Ugovora u kontekstu ustavnog prava Nizozemske, te da, posebice, ovaj sud nije nadležan odlučivati u takvom slučaju, imaju li odredbe Ugovora o EEZ prednost pred zakonodavstvom Nizozemske, ili pred drugim ugovorima koje je Nizozemska zaključila, te koji su inkorporirani u nizozemsko nacionalno pravo. Kako se ističe, rješenje takvog problema spada u isključivu nadležnost nacionalnih sudova, u skladu s odredbama članaka 169 i 170 Ugovora. b. Međutim, u ovom predmetu od Suda nije zatraženo da odluči o primjeni Ugovora prema načelima nacionalnog prava Nizozemske, što ostaje zadaća nacionalnih sudova, već je od njega zatraženo da, u skladu sa subparagrafom (A) prvog paragrafa članka 177 Ugovora, interpretira opseg članka 12 rečenog Ugovora, u okviru konteksta prava Zajednice, i upučujući na njegove učinke prema pojedincima. Stoga je navedeni argument pravno neutemeljen. c. Nadalje, vlada Belgije navodi da Sud nije nadležan zbog toga što, bez obzira kakav odgovor na prvopostavljeno pitanje Carinskoga suda dao, takav odgovor ne može imati nikakvu važnost za postupak koji se vodi pred Carinskim sudom. d. Međutim, da bi Sud u ovom slučaju mogao imati nadležnost, nužno je samo da se postavljeno pitanje jasno odnosi na interpretaciju Ugovora. Razlozi koji su mogli navesti nacionalni sud ili sudište da postavi određena pitanja, kao i važnost koju takav sud pripisuje takvim pitanjima u kontekstu predmeta koji rješava, isključeni su iz sudbenog nadzora koji obavlja Europski sud. Iz teksta pitanja koja su nam upućena proizlazi da se ona odnose na interpretaciju Ugovora. Ovaj sud stoga ima nadležnost odgovoriti na njih. Ovaj je argument stoga također neutemeljen.
B – o meritumu predmeta e. Prvo pitanje koje upućuje Carinski sud jest ima li članak 12 Ugovora izravnu primjenu u nacionalnom pravu u smislu da građani država članica mogu temeljem tog članka postavljati zahtjev na prava koja nacionalni sud mora štititi. f. Da bi se utvrdilo mogu li odredbe nekog međunarodnog ugovora imati tako široke učinke, nužno je razmotriti duh, opću shemu i tekst tih odredaba. g. Cilj je Ugovora o EEZ da se uspostavi zajedničko tržište čije je funkcioniranje od izravnog interesa za stranke u Zajednici. To implicira da je ovaj Ugovor više od ugovora koji stvara tek uzajamne obaveze između država koje su mu stranke. To proizlazi iz preambule Ugovora koja se poziva ne samo na vlade, već i na narode. To je također još preciznije potvrđeno osnivanjem institucija kojima su dodjeljena suverena prava, što utječe ne samo na države članice, već i na njihove građane. Nadalje, mora se primijetiti da su državljani država članica koje su udružene u Zajednicu pozvani da surađuju u funkcioniranju Zajednice posredstvom Europskog parlamenta i Gospodarskog i socijalnog vijeća. h. Pored toga, zadaća koju Europskom sudu dodjeljuje članak 177, čiji je cilj da se osigura jedinstvena interpretacija Ugovora od strane nacionalnih sudova i sudišta, potvrđuje da su države prihvatile da pravo Zajednice ima autoritet na kojega se njihovi građani mogu pozivati pred tim sudovima i sudištima.
17 i. Zaključak koji se iz toga izvodi jest da Zajednica predstavlja novi pravni poredak međunarodnoga prava u čiju su korist države ograničile svoja suverena prava, premda u ograničenim područjima, te čiji su subjekti ne samo države članice već i njihovi građani. j. Neovisno od zakonodavstva država članica, pravo Zajednice ne samo da propisuje obaveze za pojedince, već je zamišljeno i da im dodjeljuje prava koja su postala dijelom njihovog pravnog nasljeđa. Ta prava nastaju ne samo kada su izričito propisana Ugovorom, već i temeljem obaveza koje Ugovor, na jasno određen način, propisuje pojedincima, državama članicama i institucijama Zajednice. k. S obzirom na opću shemu Ugovora u odnosu na carine i pristojbe s istovrsnim učinkom, valja naglasiti da članak 9 koji Zajednicu temelji na carinskoj uniji, uključuje kao jednu od svojih bitnih odredaba, zabranu takvih carina i pristojbi. Ta odredba smještena je na početku dijela Ugovora koji određuje „temelje Zajednice.“ Ta je odredba primjenjena i objašnjena člankom 12. l. Tekst članka 12 sadrži jasnu i bezuvjetnu zabranu koja nije pozitivna već negativna obaveza. Ta obaveza, štoviše, nije kvalificirana nikakvom rezervom država članica koja bi njegovu primjenu učinila ovisnom o donošenju pozitivnih zakonodavnih mjera nacionalnog prava. Sama narav ove zabrane čini je idealno prilagođenom da bi mogla proizvoditi izravne učinke u pravnim odnosima između država članica i njihovih subjekata. m. Primjena članka 12 ne iziskuje nikakvu zakonodavnu intervenciju država članica. Činjenica da su adresati obaveze ovoga članka države članice koje su time podvrgnute negativnoj obavezi, ne implicira da njihovi građani ne mogu imati korist od takve obaveze. n. Dodatno, argument koji se temelji na člancima 169 i 170 Ugovora, koji su isticale tri vlade koje su podnijele svoja zapažanja Sudu u podnescima, krivo je postavljen. Činjenica je da ti članci Ugovora ovlašćuju Komisiju i države članice da podnesu tužbu Sudu protiv država koje nisu ispunile svoje obaveze iz Ugovora, ne znači da se pojedinci ne mogu pozivati na te iste obaveze, ukoliko bude takva prilika, pred nacionalnim sudom. Činjenica da Ugovor daje Komisiji mogućnost da osigura da obaveze propisane Ugovorom budu ispunjene, ne isključuje mogućnost da se pojedinci pozivaju na povrede tih istih obaveza u tužbama koje podnose nacionalnim sudovima. o. Ograničenje pravne zaštite zbog povrede članka 12 od strane država članica na postupke koji se vode temeljem članaka 169 i 170 otklonilo bi svaku izravnu pravnu zaštitu subjektivnih prava njihovih državljana. Postoji rizik da bi posizanje za postupkom koji se vodi temeljem tih članaka bilo neučinkovito, ukoliko bi se takav postupak pokrenuo nakon primjene nacionalne mjere koja je suprotna odredbama Ugovora. p. Srčanost pojedinaca koji štite svoja prava predstavlja učinkoviti pravni nadzor, pridodan nadzoru koji je temeljem članaka 169 i 170 dodijeljen na brigu Komisiji i državama članicama. q. Iz rečenoga proizlazi da, prema duhu, općoj shemi i tekstu ugovora, Članak 12 valja interpretirati na način da on proizvodi izravne učinke i stvara subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi.
18
Drugo pitanje
A – Nadležnost Suda
r. Temeljem primjedaba belgijske i nizozemske vlade, tekst ovog pitanja, čini se da iziskuje, prije nego što se na njega odgovori, ocjenu Suda o carinskoj klasifikaciji ureaformaldehida uvezenog u Nizozemsku. O toj klasifikaciji Van Gend & Loos i Inspektor za carine i trošarine u Zaandamu imaju različito shvaćanje, s obzirom na carinsku tarifu iz 1947. godine. Ovo pitanje jasno, ne poziva na interpretaciju Ugovora, već se tiče primjene nizozemskih carinskih propisa na klasifikaciju aminoplasta, što je izvan nadležnosti koja je Europskom sudu dodijeljena temeljem subparagrafa (A), prvog paragrafa, članka 177. s. Stoga Sud nema nadležnost razmatrati prethodno pitanje koje mu je uputio Carinski sud. t. Međutim, stvarno značenje pitanja koje je uputio Carinski sud jest, je li, pravno gledano, stvarno povećanje carine koja se obračunava na određeni proizvod kao rezultat, ne povećanja carinske stope, već kao rezultat nove klasifikacije proizvoda što proizlazi iz promjene njegova carinskog opisa, suprotno zabrani propisanoj člankom 12 Ugovora. u. Promatrano na taj način, postavljeno pitanje odnosi se na interpretaciju te odredbe Ugovora, preciznije, na značenje koje treba pridati konceptu carina koje su se primjenjivale prije nego što je Ugovor stupio na snagu. Stoga je sud nadležan donijeti odluku o tom pitanju. B – o meritumu predmeta v. Iz teksta i opće scheme članka 12 Ugovora proizlazi da se, kako bi se utvrdilo jesu li carine ili pristojbe s istovrsnim učinkom bile povećane suprotno zabrani sadržanoj u rečenom članku, mora voditi računa o carinama i pristojbama koje su se stvarno primjenjivale na dan stupanja na snagu Ugovora. Nadalje , s obzirom na zabranu iz članka 12 Ugovora, takvo nezakonito povećanje može proizići iz promjene carina koje dovode do klasifikacije proizvoda u razred koji je jače ocarinjen, te iz stvarnog povećanja carinske stope. w. Od male je važnosti na koji je način povećanje carine nastupilo, kada je, nakon što je Ugovor stupio na snagu, isti proizvod u istoj državi članici bio opterećen višim iznosom carine. x. Primjena članka 12, u skladu s gore navedenom interpretacijom, ulazi u nadležnost nacionalnog suda, koji mora ispitati je li proizvod koji se carini, u ovom slučaju ureaformaldehid, koji potječe iz SR Njemačke, ocarinjen temeljem carinskih mjera koje je uvela Nizozemska, a koje propisuju višu carinu od one koja se primjenjivala 1. siječnja 1958. godine. y. Sud nije nadležan provjeravati valjanost sukobljenih shvaćanja koja su mu podnesena o tom pitanju, te o njima moraju odlučiti nacionalni sudovi.
19 Odluka o troškovima i Operativni dio odluke su izostavljeni
20
Predmet 6/64 Costa v. E EL [1964] ECR 585 U ovome predmetu Europski sud utvrdio je načelo nadređenosti prava Zajednice u odnosu na nacionalno pravo. Također, u ovom predmetu, nakon predmeta Van Gend en Loos, dodatno su definirane odrednice „novog pravnog poretka“. Kako je riječ o ranoj odluci ES, numeracija odlomaka ubačena je naknadno zbog lakšeg snalaženja u tekstu. Mirovni sudac iz Milana (Giudice Conciliatore) zastao je s postupkom i uputio Europskom sudu temeljem članka 177 EEZ [sada 234 UEZ] pitanja vezana uz interpretaciju odredaba UEZ o državnim monopolima komercijalne naravi. Spor je nastao kada je Flaminio Costa odbio platiti jedan bagatelni račun za potrošnju električne energije obrazlažući to tvrdnjom da je nacionalizacija talijanskih poduzeća za proizvodnju i distribuciju električne energije bila suprotna odredbama Ugovora o EEZ kojima se zabranjuju državni monopoli komercijalnog karaktera. Tekst presude a.
Temeljem rješenja od 16. siječnja 1964. koje je ispravno dostavljeno sudu, Mirovni sudac iz Milana, uzimajući u obzir Čl. 177 [sada 234] Ugovora od 25. ožujka 1957. o osnivanju EEZ, koji je inkorporiran u talijansko pravo Zakonom br. 1203 od 14. listopada 1957., i uzimajući u obzir tvrdnju da su Zakon br. 1643 od 6. prosinca 1962 i Predsjednički dekreti doneseni za njegovu provedbu suprotni člancima 102, 93, 53 i 37 spomenutog ugovora, zastao je s postupkom i odlučio da se sudski spis dostavi Europskom sudu.
O primjeni Čl. 177 [Ugovora o EEZ, sada Čl. 234 Ugovora o EZ] O prigovoru da je namjera koja stoji iza pitanja da se uz pomoć Čl. 177 dobije odluka o sukladnosti nacionalnog prava s ugovorom b.
c.
Temeljem ovog članka, nacionalni sudovi protiv čijih odluka, kao što je to slučaj u ovom predmetu, ne postoji pravno sredstvo, moraju se obratiti Europskom sudu, tako da može donijeti odluku o prethodnom pitanju interpretacije Ugovora, uvijek kada mu se takvo pitanje postavi. Ta odredba ne daje Sudu nadležnost niti da primjenjuje Ugovor na konkretni slučaj, niti da odlučuje o valjanosti odredbi nacionalnog prava u odnosu na Ugovor, kao što bi to mogao učiniti temeljem Čl. 169. Međutim, Sud je ovlašten iz neprikladno formuliranog pitanja nacionalnog suda izdvojiti ona pitanja koja se tiču interpretacije Ugovora. Posljedično, Sud mora donijeti odluku ne o pravovaljanosti talijanskog zakona u odnosu na Ugovor, već samo o interpretaciji gore spomenutih članaka u kontekstu pravnih pitanja koje je naveo Mirovni sudac.
O prigovoru da interpretacija nije potrebna d.
Prigovara se da je milanski sud zatražio interpretaciju Ugovora koja nije potrebna za rješenje spora o kojemu odlučuje.
21 e.
S obzirom da je Čl. 177 utemeljen na jasnoj podjeli funkcija između nacionalnih sudova i Europskog suda, on ne može ovlastiti Europski sud niti da utvrđuje činjenice spora, niti da kritizira osnovu i svrhu zahtjeva za interpretaciju.
O prigovoru da sud ima obavezu primijeniti nacionalno pravo f.
Talijanska vlada ističe da je zahtjev Mirovnog suca apsolutno nedopušten stoga što nacionalni sud koji ima obavezu primjeniti nacionalno pravo ne smije koristiti pravno sredstvo iz Čl. 177. g. Za razliku od običnih međunarodnih ugovora, Ugovor o EEZ je stvorio vlastiti pravni sustav koji, stupanjem Ugovora na snagu, postao sastavni dio pravnih sustava država članica te koji su njihovi sudovi obvezni primjenjivati. h. Stvarajući Zajednicu na neodređeno vremensko razdoblje, s vlastitim institucijama, vlastitom osobnošću, vlastitim pravnim nadležnostima te nadležnošću zastupanja na međunarodnoj razini te, posebno, stvarnim ovlastima koje proizlaze iz ograničavanja suverenosti ili prijenosa ovlasti s država na Zajednicu, države članice su ograničile svoja suverena prava, iako unutar ograničenog broja područja, te su tako stvorile pravni sustav koji obvezuje kako njihove državljane, tako i njih same. i. Integracija odredbi koje proizlaze iz Zajednice u zakone država članica te, općenitije, odredbe i duh Ugovora, logično uskraćuju državama članicama mogućnost da daju prednost jednostranoj i naknadnoj mjeri pred pravnim sustavom koji su prihvatile na temelju reciprociteta. Takva mjera stoga ne može biti protuslovna tom pravnom sustavu. j. Izvršna snaga prava Europske zajednice ne može se razlikovati od jedne države do druge zbog pridržavanja naknadnih domaćih zakona,a da to ne ugrozi ostvarenje ciljeva Ugovora koji su navedeni u čl.5(2) i dovede do diskriminacije koja je zabranjena čl.7. k. Obveze preuzete Ugovorom o osnivanju Zajednice ne bi bile bezuvjetne, već samo uvjetne, kada bi mogle biti dovedene u pitanje naknadnim zakonodavnim aktima potpisnica. Tamo gdje Ugovor daje pravo državama članicama da djeluju jednostrano, to se navodi u jasnim i preciznim odredbama (na primjer članci 15, 93 (3), 223, 224 i 225). Zahtjevi država članica za dopuštenjem da se odstupi od Ugovora podliježu posebnom postupku odobrenja (na primjer članci 8(4), 17(4), 25,26,73, treći podstavak članka 93 (2) i 226) koji bi izgubio svoju svrhu kada bi države članice mogle odbaciti svoje obveze pomoću običnog zakona. l. Prvenstvo (engl. precedence) prava Zajednice potvrđeno je čl.189 kojim je uredba "obvezujuća" te "izravno primjenjiva u svim državama članicama". Ova odredba koja ne podliježe nikakvom ograničenju,bila bi posve besmislena kada bi neka država mogla jednostrano poništiti njene učinke pomoću zakonske mjere koja bi mogla imati jaču pravnu snagu od prava Zajednice. m. Iz svega navedenoga slijedi da pravo koje proizlazi iz Ugovora, tog neovisnog izvora prava, ne bi moglo, zbog svoje posebne i originalne prirode, biti zamijenjeno domaćim zakonskim odredbama bez obzira na to kako su one formulirane, a da pri tome ne izgubi svoj karakter prava Zajednice te da se pri tome ne dovede u pitanje sam pravni temelj Zajednice. n. Prijenos prava i obveza koji proizlaze iz Ugovora, sa pravnih sustava država članica na pravni sustav Zajednice, povlači za sobom trajno ograničenje njihovih suverenih prava nad čime ne može prevladati naknadni jednostrani akt koji nije u skladu s pojmom Zajednice. Sukladno tome, čl.177 mora se primjeniti bez obzira na bilo koji domaći zakon svaki put kada se pojave pitanja koja se odnose na tumačenje Ugovora.
22
[U nastavku odluke slijedi rasprava imaju li odredbe o zabrani državnih monopola komercijalnog karaktera izravni učinak i stvaraju li subjektivna prava.]
23
Predmet 106/77 Simmenthal II [1978] ECR 629 U ovome predmetu Europski sud je razjasnio koje su posljedice izravnog učinka i nadređenosti europskog prava za nacionalne sudove, odnosno, što mora učiniti nacionalni sud kada se suoči s normom nacionalnog prava koja je suprotna pravu Zajednice s izravnim učinkom. Činjenice su slijedeće. Pretore iz mjesta Susa zatražio je od Europskog suda da interpretira odredbe Uredbe 805/68 o Zajedničkom tržištu govedinom i teletinom. Nakon što je dobio odgovor ES, Pretore je odlučio da su takse propisane talijanskim zakonom suprotne pravu Zajednice i naredio Ministarstvu financija povrat uplaćenih taksi s kamatom. Ministarstvo financija uložilo je žalbu. Pretore je zaključio da pravni problem koji rješava uključuje sukob prava Zajednice i nacionalnog prava koje je doneseno kasnije od normi europskog prava. O tom je pitanju već bio odlučivao talijanski Ustavni sud koji smatra da je pitanje sukladnosti talijanskog prava s međunarodnim pravom pitanje ustavnosti o kojemu ima odlučivati Ustavni sud. Drugim riječima, talijanski ustavni sud smatra da je obveza redovnih sudova postaviti pitanje ocjene ustavnosti pred ustavnim sudom, da bi mogao izuzeti iz primjene normu nacionalnog prava. Nesiguran u ispravnost odluke Ustavnoga suda, Pretore upućuje Europskom sudu pitanje interpretacije Ugovora o EZ. Tekst presude 1. Rješenjem od 28. srpnja 1977., koje je Sud zaprimio 29. kolovoza 1977., Pretore iz Suse uputio je Sudu na odlučivanje temeljem članka 177 [sada 234] Ugovora o EEZ [sada Ugovor o EZ] dva pitanja koja se odnose na načelo izravne primjene prava Zajednice kako je propisano Čl. 189 [sada 249] Ugovora, u svrhu određivanja učinaka tog načela u situaciji kada je pravilo prava Zajednice u neskladu s naknadno donesenom odredbom nacionalnog prava. 2. Prikladno je upozoriti na činjenicu da je u ranijoj fazi postupka Pretore zatražio od Suda prethodno mišljenje o pitanjima koja su bila osmišljena da mu omoguće donijeti odluku o pitanju jesu li veterinarske i zdravstvene pristojbe koje se naplaćuju na uvoz govedine i teletine temeljem pročišćenog teksta talijanskih veterinarskih i javnozdravstvenih zakona, čija je stopa posljednji puta utvrđena u prilogu Zakona br. 1239 od 30. prosinca 1970. (Gazzeta ufficiale No. 26 od 1. veljače 1971.), sukladne s Ugovorom i određenim Uredbama, posebice s Uredbom Vijeća (EEC) br. 805/68 od 27. lipnja 1968. o Zajedničkoj organizaciji tržišta govedinom i teletinom (O.J. posebno englesko izdanje 1968. (I) str. 187). 3. Uzimajući u obzir odgovore koje je Sud dao u odluci od 15. prosinca 1976. u predmetu 3/76 (Simmenthal s.p.a. v. Italian Minister for Finance, [1976] ECR 1871), Pretore je odlučio da propisivanje pristojbi o kojima je riječ nije u skladu s odredbama prava Zajednice, te je naredio Državnoj financijskoj upravi da vrati nezakonito ubrane i naplaćene pristojbe, zajedno s kamatama. 4. Protiv tog rješenja Državna financijska uprava je podnijela žalbu. 5. Uzimajući u obzir argumente koje su isticale stranke tijekom žalbenog postupka Pretore je odlučio da se u sporu radi o sukobu između određenih pravila prava Zajednice i naknadno donesenog nacionalnog zakona, odnosno, rečenog zakona br. 1239/70.
24
6. Ukazao je da za rješenje spora takve vrste, prema nedavno donesenim odlukama talijanskog Ustavnog suda (presude br. 232/75 i 205/76), pitanje sukladnosti zakona s Čl. 11 Ustava mora biti upućeno Ustavnom sudu. 7. Uzimajući u obzir dobro utvrđenu praksu Europskog suda o primjeni prava Zajednice u pravnim sustavima država članica te, probleme koji bi mogli nastati ukoliko bi nacionalni sud, umjesto da na vlastitu inicijativu odluči da zakon koji sprečava punu pravnu snagu i učinak prava zajednice nije primjenjiv, morao postaviti pitanje ustavnosti, Pretore je Sudu uputio dva pitanja, kako slijedi: (A) S obzirom da u skladu s Čl. 189 [sada 234] ugovora o EEZ [sada EZ], te u skladu s utvrđenom praksom Suda Europskih zajednica, izravno primjenjive odredbe prava Zajednice moraju imati potpun, cjelovit i jednak učinak u pravnim sustavima država članica, kako bi se zaštitila subjektivna prava stvorena u korist pojedinaca, bez obzira na bilo kakva nacionalna pravna pravila ili praksu država članica, treba li doseg navedenih odredbi interpretirati tako da svaka naknadno donesena nacionalna mjera koja je u sukobu s tim odredbama [prava Zajednice] mora biti zanemarena, bez da se čeka na eliminaciju tih mjera od strane nadležnog nacionalnog zakonodavca (derogacija) ili neke druge ustavom određene vlasti (proglašenje neustavnosti), posebice u slučaju druge alternative gdje, s obzirom da nacionalno pravo ima puni učinak sve dok nije oglašeno neustavnim, nije moguće primjenjivati pravo Zajednice, te posljedično, osigurati da je ono potpuno i jedinstveno primjenjeno, te na taj način zaštititi subjektivna prava stvorena u korist pojedinaca? (B) Nastavno na prvo pitanje, u okolnostima gdje pravo Zajednice priznaje da zaštita subjektivnih prava nastalih kao rezultat izravne primjene odredaba prava Zajednice može biti odgođena dok se od strane nadležnih nacionalnih vlasti ne ukinu odredbe nacionalnog prava koje su mu suprotne, treba li takvo ukidanje u svim slučajevima imati retroaktivne učinke, tako da bi se izbjegli štetni učinci na subjektivna prava? Podnesci sudu 8. Zastupnik talijanske vlade u svojim usmenim primjedbama ukazuje Sudu na odluku Ustavnog suda Italije br. 163/77 od 22. prosinca 1977. donesenu povodom pitanja ustavnosti koja su postavili sudovi u Milanu i Rimu. Tim odlukama je odlučeno da određene odredbe Zakona br. 1239 od 30 prosinca 1970., uključujući i one o kojima je riječ u postupku koji vodi Pretore iz Suse, nisu u skladu s Ustavom. 9. Predlaže se da, s obzirom da su sporne odluke ukinute odlukom o neustavnosti, pitanja koja postavlja Pretor više nisu bitna, te više nije potrebno na njih davati odgovor. 10. U vezi s tim pitanjem treba imati na umu da, u skladu sa svojom ustaljenom praksom, Europski sud smatra da je zahtjev za prethodno pitanje temeljem Čl. 177. Ugovora valjano podnesen, tako dugo dok ga ne povuče sam sud koji ga je uputio, ili dok njegovu odluku ne ukine viši sud povodom žalbe. 11. Presuda na koju se upućuje, koja je donesena u postupku koji ni na koji način nije povezan
25 s postupkom koja je dala povoda za upućivanje prethodnog pitanja ovom sudu ne može dovesti do takvog rezultata i Sud ne može utvrđivati njene učinke na treće stranke. 12. Prethodni prigovor koji upućuje Vlada Italije mora stoga biti odbijen. Meritum predmeta 13. Glavna svrha prvog pitanja je da se utvrdi koje posljedice proizlaze iz izravne primjene odredbe prava Zajednice u slučaju njegove nesukladnosti s naknadno donesenom zakonskom normom države članice. 14. Izravna primjena u takvim okolnostima znači da pravna pravila Zajednice moraju biti u potpunosti i jedinstveno primjenjiva u svim državama članicama od dana stupanja na snagu i tako dugo dok su na snazi. 15. Te su odredbe stoga izravan izvor prava i obveza za sve na koje se odnose, bez obzira je li riječ o državama članicama ili pojedincima, ako su stranke pravnih odnosa temeljem prava Zajednice. 16. Ta se posljedica isto tako odnosi i na svaki nacionalni sud čija je zadaća da, kao državno tijelo države članice, štiti, u predmetima u okvirima svoje nadležnosti, subjektivna prava koja za pojedince nastaju temeljem prava Zajednice. 17. Nadalje, sukladno s načelom nadređenosti [engl. precedence] prava Zajednice, odnos između odredaba Ugovora i izravno primjenjivih mjera institucija s jedne strane i nacionalnog prava država članica, s druge strane, je takav da te odredbe i mjere [prava Zajednice] ne samo da stupanjem na snagu čine svaku suprotnu im odredbu nacionalnog prava automatski neprimjenjivom već, u mjeri u kojoj su one integralni i pravno nadređen dio pravnog poretka koji je primjenjiv na području svake države članice, također sprečavaju valjano prihvaćanje novih zakonodavnih mjera ukoliko bi one bile u neskladu s odredbama prava Zajednice. 18. Doista, svako priznanje da nacionalne zakonodavne mjere, koje zadiru u područje u kojem Zajednica ima zakonodavne ovlasti, ili koje su na drugi način u neskladu s odredbama prava Zajednice, imaju ikakve pravne učinke, bilo bi jednako odricanju učinkovitosti obavezama koje su države članice temeljem Ugovora preuzele bezuvjetno i bez mogućnosti opoziva, te bi to ugrozilo same temelje Zajednice. 19. Isti zaključak proizlazi iz strukture Čl. 177 [234] Ugovora koji propisuje da svaki sud ili sudište države članice ima pravo podnijeti zahtjev Sudu, uvijek kada smatra da je odluka o prethodnom pitanju interpretacije ili valjanosti koje se odnosi na pravo Zajednice nužno da bi mu omogućilo da donese presudu. 20. Učinkovitost te odredbe bila bi narušena ukoliko bi nacionalni sud bio spriječen primjenjivati pravo Zajednice u skladu s odlukom ili praksom [Europskog] Suda. 21. Iz rečenoga slijedi da svaki nacionalni sud mora, u predmetima iz svoje nadležnosti, primjenjivati pravo Zajednice u potpunosti, te štititi subjektivna prava koja ono stvara za pojedince, te sukladno tome, mora izuzeti iz primjene svaku odredbu nacionalnog prava koja bi mu mogla biti suprotna, bez obzira je li donesena prije ili nakon pravnog pravila Zajednice.
26 22. Sukladno tome, sve odredbe nacionalnog pravnog sustava i svaka zakonodavna, upravna ili sudska praksa koja bi mogla narušiti učinkovitost prava Zajednice na način da odrekne nacionalnom sudu koji je nadležan primijeniti takvo pravo, ovlast da u vrijeme primjene učini sve što je nužno da izuzme iz primjene nacionalne zakonske odredbe koje bi mogle spriječiti pravna pravila Zajednice da imaju punu pravnu snagu i učinak, suprotni su sa zahtjevima koji čine samu bit prava Zajednice. 23. To bi bila situacija u slučaju sukoba odredbe prava Zajednice i naknadno donesenog nacionalnog zakona, ukoliko bi razrješenje spora bilo rezervirano za tijelo koje ima vlastitu diskreciju, različito od suda koji je pozvan primijeniti pravo Zajednice, pa čak i u slučaju ako bi takva prepreka punoj učinkovitosti prava Zajednice bila samo privremenog karaktera. 24. Stoga, na prvo pitanje treba odgovoriti da nacionalni sud koji je u okvirima svoje nadležnosti pozvan primijeniti odredbe prava Zajednice ima obavezu priznati puni učinak tim odredbama, uskračujući na vlastitu inicijativu, ako je potrebno, primjenu svake suprotne odredbe nacionalnog prava, čak ako je ona donesena i kasnije [od norme prava Zajednice], te nije potrebno da sud traži ili čeka prethodno stavljanje izvan snage takve odluke zakonom ili na drugi ustavom propisan način. 25. Bitni dio drugog pitanja je može li, pod pretpostavkom da se prihvati da zaštita subjektivnih prava nastalih temeljem odredaba prava Zajednice može biti suspendirana dok nacionalne odredbe koje bi mogle biti u suprotnosti s njima ne budu stavljene izvan snage od strane nadležnih vlasti, takvo stavljanje izvan snage u svakom slučaju imati ineograničeni retroaktivni učinak tako da spriječi da subjektivna prava o kojima je riječ na bilo koji način budu ugrožena. 26. Iz odgovora na prvo pitanje slijedi da nacionalni sudovi moraju štititi subjektivna prava koja nastaju temeljem odredbi pravnog poretka Zajednice, te da nije potrebno da ti sudovi traže ili čekaju stavljanje nacionalnih mjera izvan snage od strane nacionalnih tijela koja su na to ovlaštena, ili bilo kakvih nacionalnih mjera koje bi mogle otežati izravnu i trenutnu primjenu pravila Zajednice. 27. Stoga se čini da drugo pitanje nema svrhe. Odluka o troškovima 28. Troškovi vlade Republike Italije i Komisije Europskih zajednica koje su podnijele svoje primjedbe Sudu ne mogu se nadoknaditi. 29. Budući da je ovaj postupak, u mjeri u kojoj se to odnosi na stranke u glavnom postupku, po svojoj prirodi tek jedan korak u postupku koji vodi Pretore iz Suse, odluku o troškovima donijeti će Pretore. Operativni dio Sud, dajući odgovor na pitanja koja mu je rješenjem od 28. srpnja 1977. uputio Pretore iz Suse, presuđuje: Nacionalni sud koji je pozvan, u okvirima svoje nadležnosti, primijeniti odredbe prava Zajednice, ima obavezu priznati puni učinak tim odredbama, uskračujući na vlastitu inicijativu, ako je potrebno, primjenu svake pravu Zajednice suprotne odredbe nacionalnog
27 prava, čak ako je ona donesena kasnije, i nije potrebno da sud traži ili čeka prethodno stavljanje takvih odredaba izvan snage zakonom ili na drugi ustavom propisan način.
28 Predmet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH protiv Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125 Ovaj je predmet važan zbog toga što je Europski sud naglasio da se valjanost prava Zajednice ne može ocjenjivati prema kriterijima nacionalnog prava, uključujući i kriterije temeljnih prava zajamčenih nacionalnim ustavima, već samo u kontekstu prava Zajednice kao neovisnog izvora prava. Europski sud inzistira na nadređenosti europskog prava, dok istovremeno razvija doktrinu zaštite temeljnih prava u pravu Zajednice. U ovom se predmetu postavilo pitanje valjanosti dvije uredbe o sustavu izvoznih dozvola i depozita za koje je tužitelj tvrdio da se ne bi smjele primjenjivati u Njemačkoj, jer su suprotne odredbama o zaštiti temeljnih prava kako ih štiti njemački Ustav. Tekst presude: 1. Zahtjevom od 18. ožujka 1970. zaprimljenim u Sudu 26. ožujka 1970., Verwaltungsgericht u Frankfurtu na Majni, temeljem članka 177 Ugovora o EEZ-u, postavio je Europskom sudu dva pitanja o valjanosti sustava izvoznih dozvola i depozita koji su s njima povezani – dalje u tekstu “sustav depozita” – predviđenih Uredbom Vijeća br. 120/67/EEC od 13. lipnja 1967. o zajedničkoj organizaciji tržišta žitarica (Službeni list posebno izdanje 1967., str. 33) Uredbom Komisije br. 473/67/EEC od 21. kolovoza 1967. o uvoznim i izvozim dozvolama (Službeni list 1967., br. 204, str. 16). 2. Iz osnova zahtjeva za prethodnom odlukom proizlazi da je Verwaltungsgericht do sada odbijao prihvatiti valjanost odredaba u pitanju te da iz tog razloga smatra nužnim stati na kraj postojećoj pravnoj nesigurnosti. Prema procjeni Verwaltungsgericht-a, sustav depozita je protivan određenim strukturnim načelima nacionalnog ustavnog prava koja se moraju štititi u okviru prava Zajednice, s posljedicom da nadređenost nadnacionalnog prava mora ustuknuti pred načelima njemačkog Ustava. Preciznije, sustav depozita je protivan načelima slobode djelovanja i raspolaganja, ekonomske slobode i proporcionalnosti koji proizlaze iz članaka 2(1) i 14 Ustava. Obveza uvoza i izvoza koja proizlazi iz izdavanja dozvola, zajedno sa depozitima koji su s njome povezani, predstavlja pretjeranu intervenciju u slobodu raspolaganja u trgovini, budući da se cilj Uredbi mogao postići intervencijskim metodama koje bi imale manje ozbiljne posljedice za zaštitu temeljnih prava u pravnom sustavu Zajednice. 3. Posezanje za pravnim pravilima ili pojmovima nacionalnog prava kako bi se ocijenila valjanost mjera usvojenih od strane institucija Zajednice imala bi nepovoljne učinke na ujednačenost i učinkovitost prava Zajednice. Valjanost takvih mjera se može ocjenjivati samo u svjetlu prava Zajednice. Zapravo, pravo koje proizlazi iz Ugovora, neovisnog izvora prava, po samoj svojoj prirodi ne može biti nadjačano pravilima nacionalnog prava, bilo kojeg oblika, bez da bude lišeno svog svojstva prava Zajednice i bez da bude dovedena u pitanje pravna osnova same Zajednice. Stoga valjanost mjere Zajednice ili njen učinak u državi članici ne mogu ovisiti o navodima da je ona protivna bilo temeljnim pravima kako je ono formulirano ustavom te države bilo načelima nacionalne ustavne strukture. 4. Međutim, potrebno je ispitati je li zanemareno neko analogno jamstvo sadržano u pravu Zajednice. Zapravo, poštivanje temeljnih prava predstavlja sastavni dio općih pravnih načela koja Europski sud štiti. Zaštita takvih prava, iako insprirana ustavnim tradicijama zajedničkim državama članicama, mora se osiguravati u okviru strukture i ciljeva Zajednice. Stoga se mora
29 utvrditi, u svjetlu sumnji koje je izrazio Verwaltungsgericht, krši li sustav depozita prava temeljne prirode čije se poštivanje mora osigurati u pravnom sustavu Zajednice.
Prvo pitanje (zakonitost sustava depozita) 5. Prvim pitanjem Verwaltugsgericht pita jesu li poduzimanje izvoza na temelju trećeg podstavka članka 12(1) Uredbe 120/67, podnošenje depozita koji je s tim povezano i gubitak depozita u slučaju da do izvoza nije došlo tijekom valjanosti izvozne dozvole, u skladu s pravom. 6. Prema riječima, trinaestog odlomka Preambule Uredbe 120/67, “nadležna tijela moraju biti u poziciji konstantnog praćenja kretanja trgovine kako bi mogla procijeniti trendove na tržištu i primijeniti mjere... kako je potrebno” te “je s tim ciljem potrebno predvidjeti izdavanje uvoznih i izvoznih dozvola popraćenih podnošenjem depozita kojim se jamči izvršavanje transakcija za koje su takve dozvole tražene”. Iz navedenoga i iz opće sheme Uredbe slijedi da je sustav depozita namijenjen tome da bude jamstvo da će se uvoz i izvoz za koje su dozvole zatražene zaista izvršiti kako bi se Zajednici i državama članicama osiguralo precizno znanje o namjeravanim transakcijama. 7. Ovo znanje, zajedno s drugim dostupnim informacijama o stanju tržišta, nužno je kako bi se omogućilo nadležnim tijelima razborito korištenje instrumenata intervencije, običnih i iznimnih, koji su im na raspolaganju radi jamčenja funkcioniranja sustava cijena uspostavljenog Uredbom, poput kupnje, pohrane, distribucije, fiksiranja promjenjivih premija i izvoznih naknada, primjene zaštitnih mjera i odabira mjera namijenjenih izbjegavanju skretanja trgovine. Ovo je još nužnije budući da implementacija zajedničke poljoprivredne politike uključuje veliku financijsku odgovornost Zajednice i država članica. 8. Stoga je nužno da su nadležnim tijelima dostupne ne samo statističke informacije o stanju tržišta već i precizne prognoze budućeg uvoza i izvoza. Budući da su države članice temeljem članka 13 Uredbe br. 120/67 dužne izdavati uvozne i izvozne dozvole bilo kojem podnositelju zahtjeva, prognoza bi izgubila svaki značaj kada dozvole ne bi uključivale ovlaštenike s obvezom djelovanja temeljem istih. A obveze ne bi bile djelotvorne kada se njihovo poštivanje ne bi osiguravalo prikladnim sredstvima. 9. Odabir depozita za tu svrhu od strane zakonodavca Zajednice se ne može kritizirati u svjetlu činjenice da je sustav prilagođen dobrovoljnoj prirodi zahtjeva za dozvolom te da ima dvostruku prednost pred drugim mogućim sustavima u jednostavnosti i djelotvornosti. 10. Sustav puke deklaracije o obavljenom izvozu i o neiskorištenim dozvolama, kakvog je predložio tužitelj u glavnoj tužbi, ne bi, iz razloga svoje naknadne prirode i odsustva bilo kakvog jamstva primjene, bio sposoban pružiti nadležnim tijelima sigurne podatke o trendovima u kretanju robe. 11. Slično, sustav naknadnih globa bi uključivao znatne administrativne i pravne komplikacije u stadiju odluke i provedbe, koje bi bile pogoršane činjenicom da relevantni trgovci mogu biti izvan dosega intervencije agencija zbog svojeg nastana u drugoj državi članici, budući da članak 12 Uredbe nameće državama članicama obavezu izdavanja dozvola bilo kojem podnositelju zahtjeva “neovisno o mjestu njegovog nastana u Zajednici.”
30 12. Stoga proizlazi da zahtjev za uvoznim i izvoznim dozvolama koje za svoje ovlaštenike uključuju obvezu izvršavanja predloženih transakcija uz jamstvo depozitom predstavlja metodu koja je i nužna i prikladna kako bi se omogućilo nadležnim tijelima određivanje njihovih intervencija na tržištu žitarica na najučinkovitiji način. 13. Načelo sustava depozita se stoga ne može osporiti. 14. Međutim, potrebno je ispitati mogu li se određena detaljna pravila sustava depozita osporiti u svjetlu načela istaknutih od strane Verwaltungsgericht-a, osobito u pogledu navoda tužitelja u glavnom predmetu da je teret depozita pretjeran za trgovinu, u mjeri da krši temeljno pravo. 15. Kako bi se ocijenio stvarni teret depozita na trgovinu, potrebno je voditi računa ne toliko o iznosu depozita koji se plaća – naime 0.5 obračunskih jedinica za 1000 kg – koliko o troškovima i taksama povezanim s njegovim podnošenjem. U ocjeni ovog tereta, ne može se voditi računa o gubitku samog depozita budući da su trgovci prikladno zaštićeni odredbama Uredbe koje se odnose na okolnosti koje se priznaju kao viša sila. 16. Troškovi povezani s depozitom ne predstavljaju iznos koji bi bio disproporcionalan ukupnoj vrijednosti robe u pitanju i drugim troškovima trgovine. Stoga proizlazi da tereti koji proizlaze iz sustava depozita nisu pretjerani te da su normalna posljedica sustava organizacije tržišta osmišljenog radi ispunjavanja zahtjeva općeg interesa, definiranog u članku 39 Ugovora, koji nastoji osigurati pravičan standard života za poljoprivrednu zajednicu uz osiguravanje da namjernice dolaze do potrošača po razumnim cijenama. 17. Tužitelj u glavnom postupku također ističe da gubitak depozita u slučaju neizvršavanja obveze uvoza ili izvoza zapravo predstavlja globu ili kaznu za čije uspostavljanje Ugovor nije ovlastio Vijeće i Komisiju. 18. Ovaj argument se temelji na pogrešnoj analizi sustava depozita koji se ne može izjednačiti s kaznenom sankcijom budući da je samo jamstvo da će se dobrovoljno preuzeta obveza ispuniti. 19. Konačno, argumenti na koje se poziva tužitelj u glavnom postupku, a koji se temelje prvo na činjenici da odijeli Komisije tehnički nisu u poziciju iskoristiti informacije koje pribavlja kritizirani sustav tako da su one lišene praktične korisnosti, i drugo na činjenici da je roba koje se tiče ovaj spor podvrgnuta sustavu unutarnjeg procesuiranja, su irelevantni. Ovi argumenti ne mogu dovesti u pitanje stvarni princip sustava depozita. 20. Iz svih ovih razmatranja slijedi da činjenica da sustav dozvola koji uključuje obvezu, onih koji se za nju prijave, uvoza ili izvoza zajamčenu depozitom, ne predstavlja kršenje nekog prava temeljne prirode. Sustav depozita predstavlja prikladnu metodu, za svrhe članka 40(3) Ugovora za izvršavanje zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta te također udovoljava zahtjevima članka 43. Drugo pitanje (pojam više sile) 21. Drugim pitanjem Verwaltungsgericht pita, u slučaju da Sud potvrdi valjanost osporavane odredbe Uredbe br. 120/67, je li članak 9 Uredbe Komisije br. 473/67, usvojene radi provedbe prve Uredbe, u skladu s pravom budući da isključuje gubitak depozita samo u slučajevima
31 više sile. 22. Iz temelja zahtjeva za prethodnom odlukom proizlazi da sud smatra pretjeranim i protivnim gore navedenim načelima odredbu članka 1 (sic) Uredbe br. 473/67 čiji je učinak ograničavanje otkazivanja obveze uvoza i izvoza i vraćanje depozita samo na “okolnosti koje se mogu smatrati slučajevima više sile”. U svjetlu svog iskustva, Verwaltungsgericht smatra da je ta odredba preuska, ostavljajući izvoznike podložne gubitku depozita u okolnostima u kojima se izvoz nije mogao obaviti iz opravdanih razloga koji se ne mogu povezati sa slučajevima više sile u strogom značenju tog pojma. Sa svoje strane, tužitelj u glavnom postupku smatra da je ta odredba prestroga jer ograničava vraćanje depozita na slučajeve više sile ne vodeći računa o planovima uvoznika ili izvoznika koji su opravdani razlozima komercijalne prirode. 23. Pojam više sile usvojen u uredbama o poljoprivredi vodi računa o specifičnoj prirodi odnosa u javnom pravu između trgovaca i nacionalne administracije kao i o ciljevima tih uredbi. Iz tih ciljeva kao i iz pozitivnih odredbi uredbi u pitanju slijedi da pojam više sile nije ograničen na apsolutnu nemogućnost već da se mora razumjeti u smislu neobičnih okolnosti, izvan kontrole uvoznika ili izvoznika, čije se posljedice, usprkos primjeni dužne pažnje, nisu mogle izbjeći osim uz trošak prekomjernog gubitka. Taj pojam podrazumijeva dovoljnu fleksibilnost u pogledu ne samo prirode događaja na koji se poziva već i u pogledu pažnje koju je izvoznik trebao primjenjivati te obima gubitaka koje je trebao podnijeti. 24. Proizlazi da se slučajevi gubitka koje sud navodi kao one koji nameću neopravdan i prekomjeran teret uvozniku odnose na situacije u kojima do izvoza nije došlo ili zbog krivnje samog izvoznika ili kao posljedica njegove greške ili iz čisto komercijalnih motiva. Kritike članka 9 Uredbe br. 473/67 stoga u stvarnosti dovode do zamjene motiva koji se temelje isključivo na interesu i ponašanju određenih trgovaca za sustav predviđen u javnom interesu Zajednice. Sustavom uspostavljenim kroz načela Uredbe br. 120/67, implementacijom Uredbe br. 473/07, namjerava se trgovce osloboditi njihove obveze samo u slučajevima u kojima se uvozna ili izvozna transakcija nije mogla izvršiti u razdoblju valjanosti dozvole kao posljedica događaja koje spominje navedena odredba. Izvan takvih događaja, za koje se ne mogu smatrati odgovornima, uvoznici i izvoznici dužni su postupati u skladu s odredbama uredbi o poljoprivredi i ne mogu ih zamijeniti za motive koji se temelje na njihovom vlastitom interesu. 25. Stoga proizlazi da je ograničavanjem otkazivanja obveze izvoza i vraćanja depozita na slučajeve više sile zakonodavac Zajednice usvojio odredbu koja je, bez nametanja nepotrebnog tereta uvoznicima ili izvoznicima, prikladna za osiguravanje normalnog funkcioniranja organizacije tržišta žitarica, u općem interesu kako je definirano člankom 39 Ugovora. Proizlazi da se nijedan argument protiv valjanosti sustava depozita ne može temeljiti na odredbama koje ograničavaju vraćanje depozita na slučajeve više sile.
Odluka o troškovima 26. Troškovi koje su imale vlada Kraljevine Nizozemske, vlada Savezne Republike Njemačke i Komisija Europskih zajednica, koje su podnijele opservacije Sudu, su nenadoknadivi. 27. Budući da ovaj postupak, u mjeri kojoj se tiče stranaka u glavnom postupku, ima prirodu koraka u postupku koji se vodi pred Verwaltungsgericht-om u Frankfurtu na Majni, odluka o
32 troškovima je predmet za taj sud.
Operativni dio Sud kao odgovor na pitanje postavljeno od strane Verwaltungsgericht-a u Frankfurtu na Majni, zahtjevom tog suda od 18. ožujak 1970., odlučuje: Ispitivanje postavljenih pitanja ne otkriva niti jedan razlog koji bi mogao utjecati na valjanost: (1) trećeg podstavka članka 12(1) Uredbe Vijeća br. 120/67/EEC od 13. lipnja 1967. koji uvjetuje izdavanje uvoznih i izvoznih dozvola podnošenjem depozita kojim se jamči izvršavanje obveze uvoza ili izvoza tijekom razdoblja valjanosti dozvole; (2) članka 9 Uredbe Komisije br. 473/67/EEC od 21. kolovoza 1967. čiji je učinak ograničavanje otkazivanja obveze uvoza ili izvoza i vraćanja depozita samo na okolnosti koje se mogu smatrati slučajevima više sile.
33 Solange I – Presuda Saveznog ustavnog suda SR jemačke BVerfGE 37, 271, 2 BvL 52/71, presuda od 29. svibnja 1974. Riječ je o presudi Saveznog ustavnog suda SR Njemačke. Nakon što je dobio presudu Europskog suda u predmetu Internationale Handelsgesellschaft, njemački je sud pokušao osporiti primjenu prava Zajednice pred Saveznim ustavnim sudom SR Njemačke, uputivši mu pitanje ustavnosti navedenih mjera. Savezni ustavni sud smatra da standardi zaštite temeljnih prava u Europskoj zajednici nisu na razini zaštite koju temeljem njemačkog Temeljnog zakona pruža Savezni Ustavni sud. Zbog toga je izjavio da namjerava i dalje kontrolirati ustavnost prava Zajednice, tako dugo (njem. solange) dok ti standardi ne dosegnu potrebnu razinu. Sažetak: Tako dugo dok proces integracije nije napredovao tako daleko da pravo Zajednice ima katalog temeljnih prava kojega je prihvatio parlament i koji ima potvrđenu valjanost, koji je usporediv i prikladan s katalogom temeljnih prava koji je sadržan u Temeljnom zakonu, upućivanje prethodnog pitanja od strane suda Savezne republike Njemačke Saveznom ustavnom sudu, u sudskom postupku, nakon što je pribavljena presuda Europskog suda temeljem Čl. 177 Ugovora [Nica=234 op. prev.], je dopušteno i nužno ukoliko njemački sud smatra da je pravno pravilo prava Zajednice, kako ga je interpretirao Europski sud, a koje je relevantno za njegovu odluku, neprimjenjivo u mjeri u kojoj je ono suprotno nekom od temeljnih prava iz Temeljnog zakona. Odluka Drugog senata od 29. svibnja 1974. -- 2 BvL 52/71 – u postupku za ocjenu ustavnosti a) obaveze izvoza propisane Čl. 12(1)(iii) Uredbe Vijeća EEZ 120/67 od 13. lipnja 1967., koja propisuje obavezu pologa depozita i njegovog oduzimanja ukoliko izvoz nije izvršen tijekom roka valjanosti; b) Čl. 9 Uredbe Vijeća EEZ 120/67, Uredbe Komisije 473/67 od 21. kolovoza 1967, suspenzija i nalog za podnošenje Upravnog suda u Frankfurtu n/M od 24. studenoga 1971. ( II/2 -- E 228/69).
Tekst presude: Nijedno temeljno pravo propisano Temeljnim zakonom ne predstavlja prepreku primjeni Čl. 12 (1) (iii) Uredbe Vijeća EEZ od 13. lipnja 1967., i Čl. 9 Uredbe Komisije EEZ 120/67 od 13. lipnja 1967, i Čl. 9 Uredbe Komisije EEZ 473/67 od 21. kolovoza 1967., u interpretaciji koju im je dao Europski sud. Izvadak iz obrazloženja: A. Njemačko uvozno/izvozno poduzeće podnjelo je Upravnom sudu u Frankfurtu n/M zahtjev za poništenje odluke koju je donijelo Einfuhr- und Vor-ratsstelle für Getreide und Futtermittel (EVSt), kojim se oduzima izvozni polog u iznosu od DM 17,026.47, nakon što je poduzeće tek djelomično iskoristilo izvoznu dozvolu za izvoz 20.000 tona mljevenog kukuruza.
34 1. odluka se temelji na Čl. 12 (1) (iii) Uredbe Vijeća EEZ 120/67 od 13. lipnja 1967 i na Čl. 9 Uredbe Komisije 473/67 od 21. kolovoza 1967. Čl. 12(1) Uredbe EEZ 120/67 glasi: "1. Uvoz u Zajednicu i izvoz iz nje, svih proizvoda navedenih u Čl. 1, podvrgnuto je obavezi podnošenja uvozne ili izvozne dozvole koju podnositeljima zahtjeva izdaju države članice, bez obzira gdje im je sjedište na području Zajednice … Izdavanje takvih dozvola uvjetovano je pologom depozita koji jamči da će se uvoz ili izvoz izvršiti tijekom razdoblja valjanosti dozvole; depozit će biti oduzet, u potpunosti ili u dijelu, ukoliko transakcija ne bude provedena, ili ukoliko bude tek djelomično provedena u propisanom razdoblju." Čl. 8 (2) of Uredbe EEZ 473/67 glasi: "(2) Temeljem Čl. 9 ove Uredbe, ukoliko obaveza uvoza ili izvoza nije izvršena tijekom roka valjanosti dozvole, depozit će biti oduzet…" Čl. 9 Uredbe EEZ 473/67 glasi: "(1) Ukoliko je uvoz ili izvoz, tijekom razdoblja valjanosti dozvole, onemogućen okolnostima koje se mogu smatrati višom silom, te se podnese zahtjev da se te okolnosti uzmu u obzir, tada: (a) u slučajevima navedenim u paragrafu (2)(a) do (d), obaveza uvoza ili uvoza prestaje i depozit se ne oduzima. (b) u slučajevima navedenim u paragrafu (2)(e) do (h), razdoblje valjanosti licence se produžava za razdoblje za koje nadležno tijelo smatra nužnim, zbog posljedica tih okolnosti. Nadležno tijelo, na zahtjev, može odlučiti da obaveza izvoza ili uvoza prestaje i da se depozit ne uzima. (2) Slijedeće okolnosti imaju se smatrati višom silom u smislu paragrafa (1), u mjeri u kojoj su one razlog za neizvršenje obaveze od strane uvoznika ili izvoznika: (a) rat i građanski nemiri; (b) državne zabrane uvoza i izvoza; (c) sprečavanje plovidbe aktima suverene vlasti; (d) brodolom; (e) pomorska šteta na brodu ili robi; (f) štrajk; (g) prekid navigacije zbog leda ili niskog vodostaja; (h) oštećenje stroja. Primjena"klauzule produženja" nema se smatrati višom silom u smislu Paragrafa 1.
35 (3) Ukoliko nadležno tijelo prizna kao višu silu u smislu Paragrafa 1, druge okolnosti osim onih navedenih u Paragrafu 2, ono mora s time upoznati Komisiju: kada to čini mora se očitovati primjenjuje li se paragraf (1)(a) ili paragraf (1)(b). (4)… (5) Uvoznik ili izvoznik mora dokazati okolnosti koje smatra višom silom temeljem službeno ovjerenih isprava." 2. Upravni sud je najprije pribavio prethodno mišljenje Europskog suda temeljem Čl. 177 Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice (dalje u tekstu "Ugovor), o tome jesu li citirana pravila propisa zakonita u smislu prava Europske ekonomske zajednice. U presudi Europskog suda od 17. prosinca 1970. u predmetu 11/70, zakonitost osporavanih propisa je potvrđena (tako i u predmetu od 10. ožujka 1971 u predmetu 37/70). Rezoniranje Europskog suda je slijedeće: nacionalna pravna pravila ne mogu imati prvenstvo pred pravom Zajednice zbog njihova autonomnog statusa. Pravila prava Zajednice čija se valjanost osporava predstavljaju nužno i prikladno sredstvo koje omogućuje vlastima da provode nužnu intervenciju na tržištu žitarica. Sustav izvoznih depozita uspostavljen je zbog toga što se zahtjevi za dozvole podnose temeljem slobodne odluke poduzeća, te stoga što u odnosu na sve druge zamislive sustave ima dvostruku prednost jednostavnosti i učinkovitosti. Radnje koje se provode isključivo u interesu pojedinih poduzetnika moraju ustuknuti pred sustavom koji je uspostavljen u javnom interesu zajednice. Oduzimanje depozita nije niti novčana niti prekršajna kazna, već osiguranje za ispunjenje obaveze koja je preuzeta dobrovoljno. Sustav iznimaka u slučaju više sile je odredba koja je zamišljena kao jamstvo normalnog funkcioniranja organizacije tržišta žitaricama, bez da se prekomjerno opterećuju uvoznici i izvoznici. Koncept više sile je fleksibilan, budući da nije ograničen na slučajeve apsolutne nemogućnosti, već se također proteže i na slučajeve koji uključuju neuobičajene situacije koji su izvan nadzora imatelja licence, posljedice kojih se, usprkos svim mjerama predostrožnosti, mogu izbjeći samo uz neproporcionalni trošak. 3. Upravni sud zastao je s postupkom odlukom od 24. studenoga 1971. i zatražio odluku Saveznog ustavnog suda temeljem Čl. 100(1) Temeljnog zakona, je li obaveza izvoza koja postoji temeljem prava Europske zajednice, te povezana obaveza plaćanja izvoznog depozita, sukladna s Temeljnim zakonom te, ukoliko jest, je li pravilo prema kojemu se depozit smije vratiti uplatitelju samo u slučaju više sile sukladno s Temeljnim zakonom. ... Upravni sud zauzima shvaćanje da se pravo Zajednice može prosuđivati na okolnost sukladnosti s Temeljnim zakonom; ono ne može imati prvenstvo nad nacionalnim pravom u potpunosti. 4. Savezni Ministar pravosuđa koji je podnio podnesak u ime Savezne vlade, smatra zahtjev [Saveznom ustavnom sudu] nedopuštenim, budući da Čl.100(1) Temeljnog zakona nije niti izravno niti analogijom, primjenjiv na propise EEZ. Zahtjev je dopušten
36 1. Bitno prethodno pitanje za ovu presudu, je pobliže, iako ne još konkluzivno određenje odnosa između ustavnog prava Savezne republike Njemačke i prava Europske zajednice koja je stvorena temeljem Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice (dalje u tekstu govori se o pravu Zajednice). Ovaj slučaj iziskuje samo razjašnjenje odnosa između jamstava temeljnih prava iz Temeljnog zakona i pravila sekundarnog prava Europske ekonomske zajednice čija je provedba u rukama upravnih vlasti u Saveznoj republici Njemačkoj. Trenutno ne postoji ništa što bi podupiralo gledište da pravila Ugovora o osnivanju EEZ, dakle, primarno pravo Zajednice, mogu biti u sukobu s odredbama Temeljnog zakona Savezne republike Njemačke. Jednako tako, može ostati otvoreno pitanje primjenjuju li se isti razlozi na odnos između Temeljnog zakona izvan kataloga temeljnih prava i prava Zajednice, kao što se primenjuju prema slijedećim razlozima na odnos između jamstava temeljnih prava iz Temeljnog zakona i sekundarnog prava Zajednice. 2. Ovaj sud – u skladu s pravom koje je razvio Europski sud – pridružuje se široko prihvaćenom gledištu da pravo Zajednice nije niti sastavni dio nacionalnog pravnog sustava niti međunarodno pravo, već da tvori neovisni sustav prava koji proizlazi iz autonomnog pravnog izvora. (BVerfGE 22, 293 [296]; 31, 145 [173f.]). Budući da Zajednica nije država, posebice ne federalna država, već je sui generis zajednica u procesu postupne integracije, međudržavna institucija u smislu Čl. 24(1) Temeljnog zakona. Iz toga slijedi da, u načelu, dvije pravne sfere stoje neovisno i jedna pored druge u svojoj valjanosti, te da, posebice, nadležna tijela Zajednice, uključujući Europski sud, moraju odlučiti o obvezujućoj snazi, interpretaciji i poštivanju prava Zajednice, a nadležna nacionalna tijela o obvezujućoj snazi, interpretaciji i poštivanju ustavnog prava Savezne republike Njemačke. Europski sud ne može, s obvezujućim učinkom, odlučivati o sukladnosti prava Zajednice s Temeljnim zakonom , niti može Savezni ustavni sud odlučivati je li i s kojim implikacijama, pravilo sekundarnog prava Zajednice sukladno s primarnim pravom Zajednice. To ne stvara nikakve materijalne poteškoće. Stoga, iz posebnog odnosa koji je nastao između Zajednice i njenih članica, proizlazi da je osnivanjem Zajednice, prvo i ponajprije, obaveza nadležnih tijela, posebice dvaju sudova koji imaju zadaću sudbenog nadzora – Europskog suda i Saveznog ustavnog suda – svojim odlukama osiguravati sukladnost dvaju pravnih sustava. Samo ukoliko je to neuspješno, može doći do sukoba koji iziskuje donošenje zaključaka o odnosu načela između dvije gore navedene sfere. Stoga, u ovom slučaju, kako bi se opravdao zaključak da pravo Zajednice mora uvijek prevladati nad nacionalnim ustavnim pravom, jer bi inače Zajednica bila dovedena u pitanje, nije dovoljno tek govoriti o nadređenosti prava Zajednice u odnosu na nacionalno ustavno pravo. Pravo zajednice nije dovedeno u pitanje niti onda kada, iznimno, ono ne može nadjačati kogentno ustavno pravo, kao što ni međunarodno pravo nije dovedeno u pitanje temeljem Čl. 25 Temeljnog zakona koji propisuje da opća pravila međunarodnog prava imaju prednost samo pred običnim saveznim pravom, te kao što drugi (strani) pravni sustav nije doveden u pitanje kada se izuzme temeljem javnog interesa Savezne republike Njemačke. Obveze Savezne republike Njemačke (i svig država članica) temeljem Ugovora, temeljem smisla i duha Ugovora, nisu jednostrane, već također obvezuju i Zajednicu koju su osnovale, te ona izvršava svoje obaveze kako bi razrješila sukob koji se ovdje pretpostavlja, t.j. prihvatila sustav koji je sukladan s krutim konceptom ustavnog prava Savezne republike Njemačke. Prizivati takav sukob stoga nije, samo po sebi, povreda ugovora, već u europskim tijelima stavlja u funkciju ugovorni mehanizam koji razrješava sukob na političkoj razini. 3. Čl. 24 Temeljnog zakona uređuje transfer suverenih prava na međudržavne institucije. To se ne smije shvatiti doslovce. Kao i svaka ustavna odredba slične temeljne naravi, Čl. 24
37 Temeljnog zakona mora se shvatiti i interpretirati u ukupnom kontekstu Temeljnog zakona. To znači da on ne otvara put izmjeni temeljne strukture Temeljnog zakona koja čini temelj njegova identiteta, bez formalnog amandmana Temeljnog zakona, t.j. ona ne otvara takav put temeljem zakonodavstva jedne međudržavne institucije. Svakako, nadležna tijela Zajednice mogu prihvatiti propise koje nadležna ustavna tijela Njemačke ne bi mogla prihvatiti temeljem Temeljnog zakona, i koji su usprkos tome valjani i treba ih izravno primjenjivati u Saveznoj republici Njemačkoj. 4. Dio Temeljnog zakona koji uređuje temeljna prava je neotuđivi, bitni dio valjanog Temeljnog zakona Savezne republike Njemačke, i tvori dio ustavne strukture Temeljnog zakona. Čl. 24 Temeljnog zakona ne dopušta, bez rezerve, da ga se podvrgne dodatnim uvjetima. Pri tome je od ključne važnosti sadašnje stanje integracije Zajednice. Zajednica još uvijek nema demokratski legitimiran parlament koji se izravno bira općim pravom glasa koji ima zakonodavne ovlasti i kojemu su tijela Zajednice koja imaju ovlast donošenja propisa u potpunosti odgovorna na političkoj razini; posebice, ona [Zajednica] još uvijek nema, kodificirani katalog temeljnih prava čiji je sadržaj pouzdano i nedvosmisleno određen za budućnost na isti način kao što je to sadržaj Temeljnog zakona, te stoga dopušta usporedbu i odluku o tome je li, u relevantno vrijeme, standard prava Zajednice u odnosu na temeljna prava koja općenito obvezuju u Zajednici, dugoročno prikladan, u odnosu na standard temeljnih prava propisan Temeljnim zakonom (uz moguće amandmane), na način koji ne prekoračuje spomenuta ograničenja propisana Čl. 24 Temeljnog zakona. Tako dugo dok takva pravna sigurnost u pogledu temeljnih prava, koju ne jamče isključivo odluke Europskog suda, nije ostvarena tijekom daljnje integracije Zajednice, rezerva koja se izvodi iz Čl. 24 Temeljnog zakona je primjenjiva. Stoga se ovdje radi o pravnim teškoćama koje proizlaze isključivo iz kontinuiranog procesa integracije zajednice koji je još nestabilan i koji će završiti zajedno sa sadašnjom prijelaznom fazom. Stoga, privremeno, u hipotetskom slučaju sukoba između prava Zajednice i dijela nacionalnog ustavnog prava ili, preciznije, jamstava temeljnih prava iz Temeljnog zakona, javlja se pitanje koji pravni sustav ima prvenstvo, tj. koji pravni sustav isključuje onaj drugi. U takvom sukobu pravnih pravila jamstva temeljnih prava iz Temeljnog zakona prevladava tako dugo dok nadležna tijela Zajednice ne otklone sukob pravnih pravila u skladu s mehanizmima koje propisuje Ugovor. 5. Iz odnosa Temeljnog zakona i prava Zajednice kako su upravo opisani proizlaze slijedeći zaključci u vezi s nadležnošću Europskog suda i Saveznog ustavnog suda. a) U skladu s pravilima Ugovora o nadležnosti, Europski sud nadležan je odlučivati o pravnoj valjanosti pravnih pravila prava Zajednice (uključujući i nepisane norme prava Zajednice za koje smatra da postoje) i o njihovoj interpretaciji. Međutim, on ne odlučuje o incidentalnim pitanjima nacionalnog prava Savezne republike Njemačke (ili bilo koje druge države članice) s obvezujućim učinkom za tu državu. Iskazi sadržani u obrazloženjima njegovih presuda prema kojima određeni aspekt pravnog pravila prava Zajednice ima ili je sukladan prema svom sadržaju s ustavnim pravilom nacionalnog prava – u ovom slučaju s jamstvima temeljnih prava Temeljnog zakona, predstavljaju neobvezujuće pravno shvaćanje (obiter dicta). U okviru svoje nadležnosti Europski sud odlučuje o sadržaju prava Zajednice s obvezujućim učinkom za sve države članice. Sukladno tome, temeljem Čl. 177 Ugovora, sudovi Savezne republike Njemačke moraju pribaviti presudu Europskog suda prije nego što postave pitanje
38 sukladnosti norme prava Zajednice koja je bitna da bi mogli donijeti odluku koja uključuje pitanje jamstava temeljnih prava zajamčenih Temeljnim zakonom. b) Kao što proizlazi iz prethodno navedenoga, Savezni ustavni sud nikada ne odlučuje o valjanosti ili nevaljanosti pravnih pravila prava Zajednice. Jedino što može je doći do zaključka da takvo pravilo [prava Zajednice] tijela vlasti ili sudovi Savezne Republike Njemačke ne mogu primjeniti, ukoliko je ono u suprotnosti s pravnim pravilom Temeljnog zakona koje se odnosi na temeljna prava. On može, (upravo kao i vice versa Europski sud) sam odlučiti o incidentalnim pitanjima prava Zajednice u mjeri u kojoj zahtjevi propisani Čl. 177 Ugovora, koji također obvezuju i Savezni ustavni sud, nisu prisutni, ili ukoliko presuda Europskog suda koja prema pravu Zajednice obvezuje Savezni ustavni sud ne prevlada. 6. Temeljna prava mogu biti zajamčena pravom na mnogo načina i mogu uživati brojne vrste sudske zaštite. Kako pokazuju prethodne odluke, Europski sud također smatra da je nadležan svojim odlukama štititi temeljna prava u skladu s pravom Zajednice. S druge strane, jedino Savezni ustavni sud ima pravo štititi temeljna prava koja su zajamčena Temeljnim zakonom. Nijedan drugi sud ne može ga lišiti te obaveze koju mu propisuje ustavno pravo. Stoga, sukladno tome, uvijek kada građani Savezne republike Njemačke imaju pravni zahtjev za sudskom zaštitom njihovih temeljnih prava zajamčenih Temeljnim zakonom, njihov status ne može trpjeti ograničenja samo zbog toga što na njih izravno utječu pravni akti tijela državne vlasti ili sudova Savezne Republike Njemačke koji se temelje na pravu Zajednice. Inače bi mogla nastati osjetna praznina u sudbenom nadzoru, upravo u pogledu najosnovnijeg statusa prava građana. Štoviše, ništa drugačije od onoga što se primjenjuje na federalnu državu čiji se ustav temelji na slobodi i demokraciji ne može se primjeniti na ustav zajednice država, koja ima ustav koji se temelji na slobodi i demokraciji: to ne šteti Zajednici i njenom ustavu koji se temelji na slobodi i demokraciji, te u mjeri u kojoj njene članice svojim ustavima daju snažnija jamstva slobodama svojih građana, to isto vrijedi i za Zajednicu. 7. Preciznije, sudbeni nadzor Saveznog ustavnog suda mjeri se isključivo prema mjerilima ustavnog prava Savezne republike Njemačke, i prema preciznijim pravilima propisanima Zakonom o Saveznom ustavnom sudu. a) U postupku sudbenog nadzora povodom prethodnog pitanja suda, [upućenog Saveznom ustavnom sudu] uvijek se radi o pitanju ocjene odredbe zakona. Budući da je tradicionalna razlika koja u nacionalnom pravu postoji između odredaba formalnog zakona i uredbe koja se temelji na formalnom zakonu u pravu Zajednice nepoznata, svaka odredba propisa Zajednice je u smislu poslovnika Saveznog ustavnog suda zakonska odredba. b) Početna prepreka nadležnosti Saveznog ustavnog suda nastaje temeljem činjenice da on može odlučivati samo o aktima njemačke državne vlasti, t.j. o odlukama sudova, upravnim aktima tijela vlasti i mjerama ustavnih tijela Savezne republike Njemačke. Iz tog razloga Savezni ustavni sud smatra nedopuštenim ustavne tužbe kojima građani Savezne republike Njemačke osporavaju izravno uredbe Zajednice (BVerfGE 22, 293 [297]). c) Ako uredbu Zajednice provodi tijelo upravne vlasti Savezne republike Njemačke, ili o njoj odlučuje sud u Saveznoj republici Njemačkoj, riječ je o obnašanju njemačke državne vlasti i u tom postupku tijela upravne vlasti i sudovi su također obavezni poštivati ustavno pravo Savezne republike Njemačke. Kako propisuje procesno pravo Saveznog ustavnog suda, ukoliko netko zanemari ustavnu tužbu, koja je dopuštena tek nakon što budu iscrpljena sva druga pravna sredstva, iznimka propisana Čl. 90(2) Zakona o Saveznom ustavnom sudu ne
39 može se razmatrati u slučaju koji uključuje osporavanje upravnog akta koji se temelji na pravnom pravilu prava Zajednice. Zaštita temeljnih prava provodi se tako što će sud koji odlučuje o tome uputiti prethodno pitanje Saveznom ustavnom sudu u postupku sudbenog nadzora ustavnosti pred Ustavnim sudom. Imajući u vidu posebne, gore naznačene, značajke odnosa između nacionalnog ustavnog prava i prava Zajednice, taj postupak iziskuje određene prilagodbe koje je Savezni ustavni sud smatrao nužnima i u ranije odlučenim slučajevima. Stoga, primjerice, već je bio odlučio u okviru postupka sudbenog nadzora, da postojeće pravno shvaćanje u odnosu na primjenu prava u skladu s ustavom nije u skladu s Temeljnim zakonom. Odlučeno je da su određene odredbe u neskladu s odredbama o jednakosti, bez njihovog proglašenja ništavima. Također je odlučeno da su propisi prihvaćeni od Okupacijskih sila u neskladu s Temeljnim zakonom te je obvezana Savezna vlada da poduzme korake kako bi ih Njemački zakonodavac uskladio s Temeljnim zakonom. Razvijen je preventivni sudbeni nadzor ratifikacijskih zakona. U samoj je naravi tih ranijih odluka da se Savezni ustavni sud može ograničiti, u slučajevima poput ovoga, na odluku o neprimjeni pravnog pravila prava Zajednice od strane upravnih vlasti Savezne republike Njemačke, u mjeri u kojoj su one suprotne jamstvima temeljnih prava zajamčenih Temeljnim zakonom. Koncentracija ove ovlasti odlučivanja u rukama Saveznog ustavnog suda ne samo da je nužna s motrišta ustavnog prava, iz istih razloga koji su naveli Sud da odluči o tzv. monopolu odbacivanja, već je i u interesu Zajednice i njenog prava. Prema zamisli Čl. 100(1) Temeljnog zakona, zadaća je Saveznog ustavnog suda da spriječi sve njemačke sudove da osujete volju zakonodavca, na način da propuste primjeniti zakone koje je prihvatio zakonodavac, a koje ti sudovi smatraju suprotnima Temeljnom zakonu. (BVerfGE 1, 184 (197); 2, 124 [129]). Nacionalni zakoni stoga uživaju zaštitu svoje valjanosti vis-à-vis sudova koji bi im željeli osporiti valjanost na ustavnoj osnovi. Slično je s pravilom sadržanim u Čl. 100(2) Temeljnog zakona temeljem kojega se u slučajevima sumnje stvara li neko opće pravilo međunarodnog prava, prava i obaveze za pojedince, mora zatražiti mišljenje Saveznog ustavnog suda. Stoga, temeljna zamisao Čl. 100 iziskuje da valjanost prava Zajednice u Saveznoj republici Njemačkoj bude zaštićena od narušavanja na isti način kao i valjanost nacionalnog prava. Rezultat je slijedeći: tako dugo dok proces integracije nije napredovao tako daleko da pravo Zajednice također ima katalog temeljnih prava koji je prihvatio parlament i koji ima potvrđenu valjanost, koji je prikladan u usporedbi s katalogom temeljnih prava kojega sadrži Temeljni zakon, zahtjev za donošenjem odluke o prethodnom pitanju ustavnosti kojega Saveznom ustavnom sudu upućuju sudovi u Saveznoj republici Njemačkoj u postupku sudbenog nadzora, a nakon što je pribavljena presuda Europskog suda temeljem Čl. 177 Ugovora, je dopušten i nužan ukoliko njemački sud smatra da se pravno pravilo prava Zajednice koje je bitno za donošenje odluke ne može primjeniti u interpretaciji koju mu je dao Europski sud, stoga što je [takvo pravilo prava Zajednice] suprotno jednom od temeljnih prava zajamčenih Temeljnim zakonom.
40 Solange II – Presuda Saveznog ustavnog suda SR jemačke Predmet BVerfGE 73, 339, 2 BvR 197/83, presuda od 22. listopada 1986. Riječ je o presudi Saveznog ustavnog suda SR Njemačke u kojoj ovaj sud mijenja svoje stav iz Solange I. Savezni ustavni sud smatra da su standardi zaštite temeljnih prava u Europskoj zajednici u međuvremenu dosegli razinu zaštite koju temeljem njemačkog Temeljnog zakona pruža Savezni Ustavni sud. Zbog toga je izjavio da, tako dugo dok je tome tako, ne namjerava više kontrolirati ustavnost prava Zajednice.
Sažetak: 1. a) Europski sud je "zakoniti sud" u smislu Čl. 101(1) Temeljnog zakona. On je suvereno sudsko tijelo osnovano Ugovorima o osnivanju Zajednice, koje, temeljem i u okviru zakonito zasnovane nadležnosti i postupaka, u načelu, donosi konačne odluke o pravnim pitanjima, kao neovisan sud, i u skladu s pravom i pravnim standardima. b) Procesno pravo Saveznog vrhovnog suda ispunjava pravne zahtjeve slobodne sudske rasprave, što je postupak koji dopušta prikladno pravo na obranu i pravo na slobodni izbor branitelja. 2. Tako dugo dok Europska zajednica, posebice praksa Europskog suda, općenito osiguravaju učinkovitu zaštitu temeljnih prava u odnosu na suverene ovlasti Zajednice, [zaštitu] koja se može smatrati materijalno sličnom zaštiti temeljnih prava koju bezuvjetno propisuje Ustav, te u mjeri u kojoj ona [sudska praksa] općenito štiti bitni sadržaj temeljnih prava, Savezni ustavni sud više neće koristiti svoju nadležnost kako bi odlučivao o primjenjivosti sekundarnog prava Zajednice koje se navodi kao pravna osnova za akte njemačkih sudova ili vlasti u okviru suverene nadležnosti Savezne republike Njemačke, i [Savezni ustavni sud] više neće nadzirati takve propise prema standardima temeljnih prava propisanih Temeljnim zakonom; prethodna pitanja [Saveznom ustavnom] sudu temeljem Čl. 100(1) Temeljnog zakona u tu su svrhu nedopuštena. Rješenje Drugog senata od 22. listopada 1986. -- 2 BvR 197/83 – u postupku ustavne tužbe poduzeća W. protiv odluke Saveznog upravnog suda od 1. prosinca 1982. -- 7 C 87.78 -Tekst presude: Ustavna tužba se odbacuje. Izvadak iz obrazloženja: A. I. 1. Poslovna djelatnost podnositelja ustavne tužbe uključuje uvoz konzerviranih gljiva iz država izvan Europske zajednice u Saveznu republiku Njemačku; takav uvoz je u dosegu prava Zajednice. ...
41
2. Prema shvaćanju Osmog vijeća Saveznog vrhovnog suda u socijalnim stvarima, obaveza poštivanja sekundarnog zakonodavstva Zajednice, kako je interpretira Europski sud, ne može biti ograničena temeljnim pravima zajamčenima Temeljnim zakonom, kako se primjenjuju u Saveznoj Republici Njemačkoj. S time u vezi Vijeće smatra da su načela presude od 29. svibnja 1974. izvan snage: imajući u vidu sve jaču tendenciju da ustavnopravna shvaćanja u pravu Zajednice, temeljem prakse Europskog suda postaju sve preciznija i diferenciranija, ne postoji ozbiljna opasnost da bi zaštita temeljnih prava, kako ih jamči ustavno pravo, mogla biti potkopana u njihovoj biti. Tako dugo dok je njihova bit zaštićena pravom Zajednice, obaveza nacionalnog prava da se poštuje pravo Zajednice u pojedinačnim slučajevima ne može biti zanijekano. Isto vrijedi (prema shvaćanju Osmog vijeća) za prigovore procesnopravne naravi: Ukoliko se, pri njihovoj primjeni u Saveznoj Republici Njemačkoj, ne može pozivati na temeljna prava zajamčena Temeljnim zakonom kako bi se suprotstavilo pravnim pravilima prava Zajednice kako ih interpretira Europski sud, isto mora vrijediti i u pogledu temeljnih prava procesne naravi, u odnosu na postupke koji vode takvoj interpretaciji. U svom postupku, Europski sud je vezan samo svojim vlastitim procesnim normama. Na isti način, preduvjet "ispravnosti i jasnoće" kojega podnositelj tužbe izvodi iz primjedbi u presudi BVerfGE 52, 187 (201), čiji je predmet obaveza nacionalnog suda da slijedi presude Europskog suda, ne proizvodi nikakav drugi rezultat, budući da, prema shvaćanju Osmog vijeća, taj dio presude ne postavlja nikakve preduvjete za obvezujuće učinke prethodnih odluka [Europskog suda]; njime se tek odlučuje o situaciji kada reakcija Europskog suda ne daje potpun odgovor na pravno pitanje koje je bitno za donošenje odluke. 3. a) Deseto građansko vijeće Saveznog vrhovnog suda, citirajući relevantnu presudu Europskog suda (MILCH-, FETT- UND EIERKONTOR GmbH v. HAUPTZOLLAMT SAARBRÜCKEN [29/68]), ustvrdilo je da nacionalni sud ima pravo tražiti novu prethodnu odluku od Europskog suda u istom predmetu, ukoliko prva prethodna odluka nije dovoljno razjasnila pitanje koje je upućeno. U skladu s načelima koja je u vezi s novim prethodnim pitanjima o već odlučenim stvarima razvio Ustavni sud, dodatno prethodno pitanje Europskom sudu dolazi u obzir ne samo u slučajevima kada prethodna odluka nije dovoljno jasna; to će također biti prikladno kada je novo prethodno pitanje koje je jednako ranijemu utemeljeno na novim činjenicama koje bi mogle dovesti Europski sud do nalaza koji su različiti od onih u ranijem prethodnom pitanju. Pod tim uvjetima, međutim, u ovom se postupku nisu postojali razlozi, (kako smatra Deseto građansko vijeće), koji bi bili dovoljni za podnošenje ponovljenog prethodnog pitanja Europskom sudu. ... II. Ne može se presuditi da presuda Saveznog upravnog suda krši temeljna prava podnositelja tužbe, kako su propisana Čl. 12(1) i 2(1) u vezi s Čl. 20(3) Temeljnog zakona (načela proporcionalnosti i pravne sigurnosti). 1. Nedopuštene su tvrdnje podnositelja tužbe da presude Europskog suda i Uredbe Komisije br. 1412/76 i 2284/76, kako ih interpretira taj sud, krše temeljna prava zajamčena Temeljnim zakonom, te da ih stoga njemačke vlasti i sudovi ne smiju primjenjivati tijekom spornog
42 razdoblja, u području na koje se primjenjuje Temeljni zakon; prethodno pitanje o uredbama upućeno ovom sudu od strane Vrhovnog upravnog suda temeljem Čl. 100(1) Temeljnog zakona isto bi tako bilo nedopušteno.
a) Čl. 24(1) Temeljnog zakona omogućuje otvaranje pravnog sustava Savezne Republike Njemačke na takav način da isključivo pravo Savezne Republike na nadzor svoje sfere suverenosti može biti povučeno, te se u okviru te sfere suverenosti, može dati prostora za izravnu valjanost i primjenu prava koje izvire iz drugog izvora. (vidi BVerfGE 37, 271 [280]; 58, 1 [28]; 59, 63 [90]). Istina je da Čl. 24(1) Temeljnog zakona sam po sebi ne daje mogućnost izravne valjanosti i primjene prava propisanog od strane neke međunarodne institucije, niti on izravno ne uređuje odnos između takvog prava i domaćeg prava (primjerice, pitanje prvenstva njihove primjene). Unutarnja valjanost i primjena, kao i moguće unutarnje prvenstvo valjanosti ili primjene međunarodnih ugovora (uključujući i one kojima se u ovom slučaju radi), ne proizlazi izravno iz općeg međunarodnog prava. Međunarodno pravo kako trenutno stoji, ne sadrži nikakvo opće pravilo koje proizlazi iz suglasne prakse država, ili nesumnjive pravne prihvaćenosti, koje bi propisivalo da države imaju obavezu inkorporirati svoje međunarodne ugovore u svoje domaće pravo, te im priznati temeljem svog domaćeg prava prvenstvo u valjanosti ili primjeni nasuprot nacionalnom pravu. Unutarnje prvenstvo valjanosti ili primjene nastaje isključivo temeljem primjene pravnog naputka koji ima takav učinak u nacionalnom pravu, i to vrijedi i u pogledu međunarodnih ugovora čiji sadržaj obvezuje stranke [države] da osiguraju unutarnje prvenstvo valjanosti ili primjene. Čl. 24(1) [Temeljnog zakona], međutim, čini ustavnopravno mogućim da se međunarodnim ugovorima kojima se na međunarodne institucije prenose suverena prava, kao i pravu prihvaćenom od strane takvih institucija prizna prvenstvo valjanosti i primjene u odnosu na nacionalno pravo Savezne Republike, temeljem prikladne primjene naputka propisanog unutarnjim pravom. Upravo to se dogodilo u slučaju Ugovora o Europskoj zajednici i prava prihvaćenog na njihovoj osnovi od strane tijela Zajednice, kada je prihvaćen Akt o pristupanju Ugovorima temeljem Čl. 24(1) i 59(2), prva rečenica, Temeljnog zakona. Neposredna valjanost propisa prava Zajednice za Saveznu republiku i njihovo prvenstvo u primjeni pred nacionalnim pravom proizlazi iz primjene pravnog naputka propisanog Aktom o pristupanju Ugovoru o EEZ koji se odnosi i na Čl. 189(2) Ugovora o EZ. b) Ovlast koja se dodjeljuje temeljem Čl. 24(1) Temeljnog zakona, međutim, ima granice koje su propisane ustavnim pravom. Ta odredba ne prenosi ovlast da se cesijom predaju suverena prava međunarodnim institucijama, kao niti identitet prevladavajućeg ustavnog poretka Savezne Republike, na način da se razbije njegov temeljni okvir, to jest, njegova temeljna struktura. To posebice vrijedi u pogledu zakonodavnih instrumenata međunarodnih institucija koji, možda kao rezultat odgovarajuće interpretacije ili razvoja odgovarajućeg ugovornog prava, može potkopati bitne, strukturalne dijelove Temeljnog zakona. Bitni dio koji ne može biti narušen i koji pripada temeljnom okviru ustavnog poretka na snazi, u svakom slučaju predstavljaju pravna načela koja su temelj odredbama Temeljnog zakona o temeljnim pravima (vidi BVerfGE 37, 271 [279]; 58, 1 [30 f.]). Čl. 24 (1) Temeljnog zakona, uz uvjete, dopušta da se tim pravnim načelima pristupa ovisno o kontekstu. U mjeri u kojoj je suverena vlast dodjeljena nekoj međunarodnoj instituciji u okviru značenja Čl. 24(1), koja je u položaju u okviru suverene sfere Savezne Republike, ograničiti bitni sadržaj temeljnih prava propisanih Temeljnim zakonom, nužno je da, ukoliko to uključuje odricanje od pravne zaštite koja postoji temeljem odredaba Temeljnog zakona, umjesto toga postoje jamstva primjene temeljnih prava koja su sadržajno i prema svom
43 učinku bitno slična zaštiti temeljnih prava koju bezuvjetno propisuje Temeljni zakon. Kao opće pravilo, to će iziskivati sustav zaštite temeljnih prava od strane neovisnih sudova kojima je dodjeljena prikladna nadležnost te, posebice, ovlast sudbenog nadzora nad i odlučivanja o činjeničnim i pravnim pitanjima koja su prikladna za određeni pravni zahtjev za zaštitom prava, te od sudova koji svoje odluke donose temeljem valjanog postupka koji priznaje pravo na pravično suđenje i koje pruža sredstva tužbe ili obrane, koja su prikladna za predmet spora i za dostupnost slobodno izabrane stručne pomoći, te čije odluke, ukoliko je to nužno, sadrže prikladne i učinkovite sankcije za povredu temeljnih prava. c) Ovaj je Sud objasnio u svojoj presudi od 29. svibnja 1974. (vidi BVerfGE 37, 271 [280ff.]), da, imajući u vidu trenutno stanje integracije koje je bilo dosegnuto u to vrijeme, standardi temeljnih prava u pravu Zajednice, koje općenito obvezuje u okvirima Europske zajednice, nije još pokazivalo razinu pravne sigurnosti da bi [ovaj] Sud mogao zaključiti da bi taj standard trajno mogao zadovoljiti standarde temeljnih prava propisane Temeljnim zakonom, bez obzira na moguće izmjene, na takav način da granice propisane Člankom 24(1) Temeljnog zakona o primjeni sekundarnog prava Zajednice unutar suverenog područja Savezne Republike ne bi bile povrijeđene. [Ovaj] Sud je rekao da je Zajednici još uvijek nedostajao parlament legitimiran izravnim demokratskim sredstvima koji se zasniva na općem pravu glasa, koji bi imao zakonodavne ovlasti i kojemu bi institucije Zajednice nadležne za donošenje propisa bile u potpunosti politički odgovorne; posebice, Zajednica tada nije imala kodificirani katalog temeljnih prava; praksa Europskog suda, kakva je tada bila, nije sama po sebi jamčila nužnu pravnu sigurnost. U mjeri u kojoj je pravna sigurnost bila neostvarena tijekom kasnije integracije, rezerva izvedena iz Čl. 24 ostaje na snazi. Ovaj Sud je sukladno tome odlučio u gore spomenutoj presudi: tako dugo dok proces integracije nije napredovao do toga da bi pravo Zajednice također imalo katalog temeljnih prava koji bi prihvatio parlament i koji je potvrđene valjanosti, koji je usporediv s katalogom temeljnih prava koji propisuje Temeljni zakon, upućivanje prethodnog pitanja od strane suda Savezne republike Njemačke Saveznom ustavnom sudu, u sudskom postupku, nakon što je pribavljena presuda Europskog suda temeljem Čl. 177 Ugovora [Nica=234 op. prev.], je dopušteno i nužno ukoliko njemački sud smatra da je pravno pravilo prava Zajednice, kako ga je interpretirao Europski sud, a koje je relevantno za njegovu odluku, neprimjenjivo u mjeri u kojoj je ono suprotno nekom od temeljnih prava iz Temeljnog zakona. (BVerfGE 37, 271 [285]). U tom je predmetu odlučeno da je prethodno pitanje temeljem Čl. 100(1) Temeljnog zakona dopušteno, ali u datim okolnostima, nije bilo pravno utemeljeno. Svojom presudom od 25. srpnja 1979. (BVerfGE 52, 187 [202f.]), ovo Vijeće je izričito ostavilo otvorenim pitanje jesu li, odnosno, u kojoj mjeri su (imajući u vidu politički i pravni razvoj koji se u Europskim poslovima mogao zbiti u međuvremenu), načela postavljena presudom od 29. svibnja 1974. mogla i nadalje opravdati neograničenu valjanost u odnosu na buduća prethodna pitanja o pravnim pravilima sekundarnog prava Zajednice. d) Prema mišljenju ovog Vijeća, u međuvremenu je, u okvirima suverene nadležnosti Europske zajednice, uspostavljena mjera zaštite temeljnih prava koja je po svojoj zamisli, sadržaju i načinu provedbe u bitnome usporediva sa standardima temeljnih prava koje propisuje Temeljni zakon. Sve glavne institucije Zajednice su od tada priznale na pravno relevantan način da će se, u obnašanju svojih ovlasti i u ostvarivanju ciljeva Zajednice, voditi, kao pravnom obavezom, poštivanjem temeljnih prava, posebice onih koja su dio ustava država članica, te onima iz Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Nema odlučujućih čimbenika koji bi nekoga mogli navesti na zaključak da standard temeljnih prava koji je bio ostvaren temeljem prava Zajednice nije prikladno konsolidiran ili da je samo privremene naravi.
44 aa) Taj standard temeljnih prava je, tijekom vremena, posebice u praksi Europskog suda, sadržajno formuliran, konsolidiran i prikladno zajamčen. U ranim godinama, Europski je sud odbijao istraživati tvrdnje stranaka da odluke Visoke vlasti krše načela njemačkog ustavnog prava, posebice Čl. 2 i 12 Temeljnog zakona. (Stork v.High Authority [1/58]); isticao je da nije ovlašten osiguravati poštivanje pravnih pravila domaćeg prava na snazi u jednoj ili drugoj državi članici, čak ako bi ono uključivalo načela ustavnog prava, te je objasnio da "pravo Zajednice kako se primjenjuje u okvirima Ugovora o Europskoj zajednici za ugljen i čelik ne sadrži nikakva opća načela, izričita ili druga, koja bi jamčila opstojnost stečenih prava (President etc. v. High Authority [36--38/59 and 40/59]). U idućem je razdoblju Europski sud pojasnio da opća načela prava Zajednice čije je poštivanje obavezan štititi, uključuju temeljna prava pojedinca (vidi Stauder v. City of Ulm [29/69]). Uistinu, u predmetu Internationale Handelsgesellschaft (INTERNATIONALE HANDELSGESELLSCHAFT [11/70]) presudio je da na valjanost mjera Zajednice ili njihov učinak u određenoj državi članici ne mogu utjecati tvrdnje da su one suprotne temeljnim pravima kako ih jamči ustav te države članice ili načelima njene ustavne strukture. Ipak [europski] Sud bi još uvijek morao razmotriti jesu li analogna jamstva temeljnih prava koja postoje temeljem prava Zajednice, a koja čine dio temeljnih načela prava Zajednice, koja je Sud obavezan štititi, bila zanemarena. Budući da zaštitu takvih prava jamče ustavne tradicije država članica ona također moraju biti primjenjiva u okviru strukture i ciljeva Zajednice. Bitni korak (iz motrišta Temeljnog zakona) Europski sud učinio je u svojoj presudi u predmetu Nold (J. NOLD KG v. E.C. Commission [4/73]) kada je odlučio da u odnosu na zaštitu temeljnih prava mora krenuti od ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama: "stoga ne smije dopustiti mjere koje nisu u skladu s temeljnim pravima koja priznaju i jamče ustavi tih država". Temeljem općih načela prava Zajednice, tako određenih i toga sadržaja, Europski sud se u slijedećem razdoblju pozivao na temeljna prava kako su priznata ustavima država članica, kao na obavezan standard pri sudbenom nadzoru mjera koje donose tijela Zajednice, u okviru njihovih sfera nadležnosti. Zajedno s izričitim jamstvima sloboda sadržanih u samim Osnivačkim ugovorima (vidi npr. Čl. 7, 48 et seq., 59 et seq. i67 et seq. Ugovora o EEZ), središnje mjesto zauzimaju, naravno, temeljna prava i slobode koji se odnose na ekonomske aktivnosti, poput prava vlasništva i slobode poduzimanja ekonomskih aktivnosti (vidi Nold [supra]; Hauer v. Land Rheinland-Pfalz [44/79]). Pored toga, [Europski sud] pozivao se, kao na standard prosudbe, na druga temeljna prava, poput slobode udruživanja, opće načelo jednakog postupanja i zabranu arbitrarnih akata, vjerske slobode i zaštitu obitelji (vidi UNION SYDICALE v. E.C. Council [175/73]; Ruckdeschel [117/76 and 16/77]). Europski sud je u svojim odlukama općenito priznavao i ustrajno primjenjivao načela koja proizlaze iz vladavine prava, zabrane pretjeranog djelovanja i srazmjernosti, kao opća načela prava, da bi ostvario ravnotežu između ciljeva zajedničkog interesa pravnog sustava zajednice i zaštite bitnog sadržaja temeljnih prava (Više novijih primjera u presudama INTERNATIONALE HANDELSGESELLSCHAFT [supra]; HAUER [aupra]; TESTA v. BUNDESANSTALT FÜR ARBEIT [41, 121 i 796/79]; HEIJN [94/83]; FEARON v. IRISH LAND COMMISSION [182/83]; ALTOLE [240/83]; usporedi M. Hilf in EuGRZ 1985, 647 na str. 649). Priznao je zabranu retroaktivnosti kao izraz temeljnog načela pravne sigurnosti te pravilo o zabrani dvostrukog kažnjavanja (vidi RACKE [98/78]; REGINA v. KENT KIRK [63/83]; BOEHRINGER [7/72]), te slično, obavezu koja proizlazi iz vladavine prava, da se pojedinačni akti obrazlože. (vidi INTERMILLS v. E:C: COMMISSION [323/82]; NETHERLANDS v. E:C: COMMISSION [296 and 318/82]; M. Hilf, loc. cit na str. 650). U predmetu JOHNSTON v. THE CHIEF CONSTABLE OF THE ROYALULSTER
45 CONSTABULARY (predmet 222/84) Sud, pozivajući se na ustavne tradicije zajedničke svim državama članicama i na Čl. 13 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava, kategorizirao je pravo na učinkovitu sudsku zaštitu osobnih prava kao sastavni dio jamstava temeljnih prava u pravu Zajednice. Pravo na pravično suđenje smatra bitnim sastavnim dijelom pravednog procesnog sustava. (vidi predmet PECASTAING v. BELGIAN STATE [98/79]). U svrhu određenja sadržaja i dosega temeljnih prava u pravu Zajednice, Sud se također pozivao na Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i njen dodatni protokol. Vidi RUTILI (36/75). bb) Europski parlament, Vijeće i Komisija Zajednice prihvatili su 5. travnja 1977. godine slijedeću zajedničku deklaraciju(O.J. 1977, C 103/1): Europski parlament, Vijeće i Komisija, Budući da se Ugovori o osnivanju Europske zajednice temelje na načelu vladavine prava; Budući da je Europski sud priznao da se pravo, osim i povrh pravnih pravila sadržanih u Ugovorima i sekundarnom zakonodavstvu Zajednice sastoji i od općih načela prava, posebice od temeljnih prava, načela i prava na kojima se temelji ustavno pravo država članica; Budući da su, posebice, sve države članice stranke Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. godine, prihvaćaju slijedeću deklaraciju: 1. Europski parlament, Vijeće i Komisija naglašavaju veliku važnost koju pridaju zaštiti temeljnih prava, kako ona proizlaze, posebice, iz ustava država članica i iz Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. 2. Pri zaštiti svojih ovlasti i pri ostvarivanju ciljeva Europske zajednice, oni poštuju i nastavit će poštivati ta prava. Europsko vijeće prihvatilo je 7/8. travnja 1978. deklaraciju o demokraciji koja glasi: Izbor članova Skupštine [Europskog parlamenta op. SR] izravnim univerzalnim pravom glasa je događaj od izuzetne važnosti za budućnost Europske zajednice i živa demonstracija ideala demokracije kojega dijeli narod u njima. Stvaranje Zajednice, koja je temelj sve tješnje unije između naroda Europe, na što poziva Rimski ugovor, označio je odlučnost njenih osnivača da ojačaju zaštitu mira i slobode. Šefovi država i vlada potvrđuju svoju volju, kako je ona izražena u Kopenhaškoj deklaraciji o europskom identitetu, kako bi osigurali da drage vrijednosti njihovih političkih i moralnih poredaka budu poštivane i kako bi zaštitili načela predstavničke demokracije, vladavine prava, socijalne pravde i poštivanja ljudskih prava. Primjena tih načela implicira politički sustav pluralističke demokracije koji jamči, kako slobodno izražavanje mišljenja unutar ustavnog ustrojstva vlasti, tako i postupke koji su nužni za zaštitu ljudskih prava. Šefovi država i vlada pridružuju se Zajedničkoj deklaraciji Skupštine, Vijeća i Komisije kojom su te institucije izrazile svoju odlučnost za poštivanje temeljnih prava u ostvarivanju ciljeva Zajednice. Svečano izjavljujemo da su poštivanje i održavanje predstavničke demokracije i temeljnih prava u svakoj državi članici bitni elementi članstva u Europskoj zajednici. e) U usporedbi sa standardom temeljnih prava propisanim Temeljnim zakonom, može biti da jamstva zaštite temeljnih prava koja su do sada uspostavljena odlukama Europskog suda, budući da su se razvijala prirodno, od slučaja do slučaja, još uvijek sadrže praznine u mjeri u kojoj specifična pravna načela koja priznaje Temeljni zakon ili po svojoj prirodi, sadržaju ili dosegu temeljnog prava, još uvijek nisu bili predmetom odlučivanja [Europskog] suda.
46 Međutim, ono što je odlučujuće je načelni stav koji [Europski] sud u ovoj fazi zauzima prema obavezama Zajednice u pogledu obaveza poštivanja temeljnih prava, prema inkorporaciji temeljnih prava u pravo Zajednice, te pravna veza tog prava (u toj mjeri) s ustavima država članica i s Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava, kao što je također bitna praktična važnost koja je dosegnuta u zaštiti ljudskih prava, kada [Europski] sud primjenjuje pravo Zajednice. Iako gore navedene deklaracije institucija Europske zajednice i Europskog vijeća nemaju formalnu narav ugovornog prava i, premda, Zajednica kao takva nije stranka Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava, ti instrumenti su kako dio prava Zajednice, tako i od pravnog značaja u pogledu odnosa Zajednice s njenim državama članicama: one formalno svjedoče o dosegnutom pravnom shvaćanju država koje su stranke Ugovora i institucija Zajednice, o obvezi Zajednice da jamči temeljna prava kako ona proizlaze iz ustava država članica, te zbog toga što su ona temeljna načela koja imaju pravnu valjanost poput primarnog prava Zajednice; svojim jednoglasnim svjedočenjem o namjeri primjene Osnivačkih ugovora u praksi, one su također od pravnog značaja za međunarodno pravo, u pogledu određenja sadržaja Ugovora. Deklaracije također jačaju jurisdikciju Europskog suda i obvezu da temeljem prava Zajednice osigura zaštitu tih temeljnih prava i pravnih načela koja ona uključuju, u skladu sa svojim poslovnikom. Taj poslovnik, u odnosu na pristup sudu, vrste postupka, ovlasti suda da provodi sudbeni nadzor i donosi odluke, procesna načela i učinak njegovih odluka, ustrojeni su na način koji, općenito, jamči učinkovitu zaštitu temeljnih prava koja se ima smatrati materijalno sličnom bezuvjetnoj zaštiti temeljnih prava temeljem Temeljnog zakona. ... Budući da je ovo Vijeće svojom presudom od 29. svibnja 1974. godine primjetilo da Zajednica nema parlament koji bi bio legitimiran na izravan i demokratski način i konstituiran temeljem općeg prava glasa, koji ima zakonodavne ovlasti i kojemu su institucije koje imaju nadležnost donositi propise u potpunosti politički odgovorne, to je bio element opisa stanja integracije kako je izgledala u to vrijeme. Osnova za taj nalaz je shvaćanje da zaštita temeljnih prava mora započeti već u fazi zakonodavstva, a parlamentarna odgovornost pruža u tu svrhu prikladni zaštitni mehanizam. ... f) U svjetlu takvog razvoja mora se zaključiti da, tako dugo dok Europske zajednice, posebice sudska praksa Europskog suda, općenito osiguravaju učinkovitu zaštitu temeljnih prava od suverenih ovlasti Zajednice, zaštitu koja se može smatrati materijalno sličnom zaštiti temeljnih prava koju bezuvjetno propisuje Temeljni zakon, te u mjeri u kojoj je općenito zaštićen bitni sadržaj temeljnih prava, Savezni ustavni sud se više neće koristiti svojom nadležnošću kako bi odlučivao o primjenjivosti sekundarnog prava Zajednice koje se navodi kao pravna osnova za akte njemačkih sudova ili tijela vlasti u suverenoj nadležnosti Savezne Republike Njemačke, i više neće provoditi sudbeni nadzor takvih propisa prema standardima zaštite temeljnih prava sadržanih u Temeljnom zakonu. Prethodna pitanja [Saveznom ustavnom] Sudu temeljem Čl. 100(1) [Temeljnog zakona] u tu svrhu nisu dopuštena.
47 Predmet 36/74, Walrave and Koch v. Association Union Cycliste Internationale [1974] ECR 1405
U ovom predmetu riječ je o slobodi kretanja radnika, što je jedna od četiri tržišne slobode u Europskoj uniji. Glavno pitanje je može li se profesionalni biciklist pozvati na zabranu diskriminacije u zapošljavanju propisanu Ugovorom o EEZ, pri osporavanju odredbe statuta privatne biciklističke udruge koja mu zabranjuje zapošljavanje na temelju državljanstva. Pravno gledano riječ je o pitanju mogu li odredbe Osnivačkih ugovora imati horizontalne učinke, odnosno, mogu li se fizičke i pravne osobe pred nacionalnim sudovima pozivati na subjektivna prava koja proizlaze izravno iz Osnivačkih ugovora ne samo u odnosu na državu, već i u odnosu na druge pravne subjekte. Tekst presude:
1.Rješenjem od 15. svibnja 1974. kojega je Sud zaprimio 24. svibnja 1974., Arrondissementsrechtbank Utrecht uputio je temeljem Čl. 177 Ugovora o EEZ različita pitanja koja se odnose na interpretaciju prvog paragrafa Čl. 7, na Čl. 48 i na prvi paragraf Čl. 59 Ugovora o EEZ, te na Uredbu Vijeća br. 1612/68 od 15. listopada 1968. (O.J. L257, str. 2) o slobodi kretanja radnika u Zajednici. 2. Osnovno je pitanje treba li te članke i Uredbu interpretirati na način da su im odredbe Pravilnika Međunarodne udruge biciklista (Union Cycliste Internationale) koja se odnose na svjetska prvenstva u biciklizmu na srednje pruge, prema kojima "pacemaker" [onaj koji određuje ritam] mora imati isto državljanstvo kao i "stayer" [biciklist koji vozi neposredno iza motora koji određuje ritam] suprotne. 3. Ta su pitanja postavljena u tužbi protiv Međunarodne unije biciklista i nizozemske i španjolske biciklističke federacije od strane dva nizozemska državljana koji obično sudjeluju u utrkama takvog tipa kao određivači ritma, i koji smatraju da su navedene odredbe Pravilnika MUB diskriminatorne. 4. Imajući u vidu ciljeve Zajednice, bavljenje sportom je predmetom prava Zajednice samo u mjeri u kojoj predstavlja ekonomsku aktivnost u smislu Čl. 2 Ugovora. 5. Kada takva aktivnost ima narav zaposlenja uz naknadu ili naplatne usluge, tada ona spada u doseg članaka 48 do 51 ili 59 do 66, Ugovora, ovisno o situaciji. 6. Te odredbe koje daju učinak općem pravilu iz Čl. 7 Ugovora, zabranjuju svaku diskriminaciju utemeljenu na državljanstvu pri obavljanju aktivnosti na koje se odnose. 7. S time u vezi, točna narav pravnog odnosa temeljem kojega se pružaju usluge nije bitna, s obzirom da se pravilo o zabrani diskriminacije u jednakoj mjeri odnosi na svaku vrstu rada ili usluga. 8. Ta se zabrana, međutim, ne odnosi na sastavljanje sportskih timova, posebice nacionalnih timova, čije je sastavljanje pitanje isključivo sportskog interesa, te kao takvo nema ništa zajedničkog s ekonomskom aktivnošću.
48 9. To ograničenje dosega odredaba o kojima je riječ mora, međutim, ostati ograničeno na svoje prave ciljeve. 10. Uzimajući u obzir gore navedeno, nacionalni sud mora odrediti narav aktivnosti o kojoj odlučuje, te odlučiti posebice čine li "pacemaker" i "stayer" tim u sportu o kojemu je riječ, ili ne. 11. Odgovori se daju u okvirima prava Zajednice kako je gore određeno. 12. Postavljena pitanja odnose se na interpretaciju Čl. 48 i 59, te u manjoj mjeri Čl. 7 Ugovora. 13. U osnovi se ona odnose na mogućnost primjene rečenih odredaba na pravne odnose koji ne spadaju u javno pravo, na određenje njihovog teritorijalnog dosega u svjetlu sportskih pravila koja donosi svjetska federacija, te na izravnu primjenu nekih od tih odredaba. 14. Glavno pitanje u vezi sa svim člancima koji se navode je, mogu li se pravila međunarodne sportske federacije smatrati suprotnima Ugovoru. 15. Tvrdi se da se zabrane sadržane u tim člancima [Ugovora o EEZ] odnose isključivo na ograničenja koja imaju izvor u aktima vlasti, a ne na ona koja proizlaze iz pravnih akata osoba ili udruga koji nisu dio javnog prava. 16. Člancima 7, 48, 59 zajednička je zabrana, u područjima njihove primjene, svake diskriminacije utemeljene na državljanstvu. 17. Zabrana takve diskriminacije ne primjenjuje se samo na akte javnih vlasti već se proteže i na pravila bilo kakve druge naravi kojima je svrha na zajednički način uređivati zaposlenje uz naknadu i pružanje usluga. 18. Zabrana prepreka slobodi kretanja osoba između država članica, kao i sloboda pružanja usluga, što su temeljni ciljevi Zajednice sadržani u Čl. 3(c) Ugovora, bili bi narušeni ukoliko bi se zabrana prepreka državnog porijekla mogla neutralizirati preprekama koje proizlaze iz pravne autonomije udruga ili organizacija koje nisu dio javnog prava. 19. Štoviše, budući da se uvjeti na radu u različitim državama članicama ponekad uređuju odredbama zakona ili uredbi, a ponekad ugovorima ili drugim aktima koje donose ili prihvaćaju privatne osobe, ograničenje zabrane o kojoj je riječ na akte javne vlasti, stvorilo bi rizik stvaranja nejednakosti u njihovoj primjeni. 20. Iako se treći paragraf Čl. 60 i Članci 62 i 64 u području pružanja usluga odnose posebice na zabranu državnih mjera, to ne narušava opću narav odredbi Čl. 59 koji ne razlikuje izvore restrikcija koje treba ukloniti. 21. Štoviše, utvrđeno je da se Čl. 48 koji se odnosi na zabranu svake diskriminacije temeljem državljanstva u pogledu zaposlenja uz naknadu, odnosi i na ugovore i pravila koji ne potječu od javne vlasti. 22. Čl. 7(4) Uredbe br. 1612/68 određuje da se zabrana diskriminacije primjenjuje na ugovore i sve druge kolektivne odredbe o zapošljavanju.
49 23. Aktivnosti na koje se odnosi Čl. 59 ne treba prema njihovoj naravi razlikovati od onih u Čl. 48, već samo temeljem činjenice da se one obavljaju izvan ugovora o radu. 24. Ta jedna jedina razlika ne može opravdati restriktivniju interpretaciju dosega slobode koju treba zaštititi. 25. Slijedi da nacionalni sud koji odlučuje o valjanosti ili učincima odredbe sadržane u pravilima sportske organizacije može uzeti u obzir odredbe Čl. 7, 48 i 59 Ugovora. 26. Nacionalni sud postavio je pitanje opsega u kojemu se pravilo o zabrani diskriminacije može primjenjivati na pravne odnose nastale u kontekstu aktivnosti sportske federacije svjetskih razmjera. 27. Sud je također pozvan odlučiti može li pravni položaj ovisiti o tome održava li se sportsko natjecanje u Zajednici ili izvan nje. 27. Zbog toga što je imperativne naravi, pravilo o zabrani diskriminacije primjenjuje se pri prosudbi svih pravnih odnosa, u mjeri u kojoj se ti odnosi, zbog mjesta gdje su nastali ili zbog mjesta gdje proizvode učinke, mogu locirati unutar područja Zajednice. 28. Zadaća je nacionalnog suca odlučiti mogu li se takvi odnosi ondje locirati, uzimajući u obzir činjenice svakog posebnog slučaja, a što se tiče pravnih učinaka tih odnosa, nacionalni sudac mora odrediti posljedice svake povrede pravila o zabrani diskriminacije. 30. Konačno, nacionalni sud postavio je pitanje imaju li prvi paragraf Čl. 59 i moguće prvi paragraf Čl. 7 Ugovora, izravne učinke u pravnim poretcima država članica. 31. Kako smo pokazali, cilj Čl. 59 je zabrana u području pružanja usluga, inter alia, svake diskriminacije utemeljene na državljanstvu osobe koja pruža usluge. 32. U sektoru koji se odnosi na usluge, Čl. 59 predstavlja provedbu pravila zabrane diskriminacije koje u području opće primjene Ugovora formulira Čl. 7, a u području zaposlenja uz naknadu Čl. 48. 33. Stoga, kako je već ranije odlučeno (Presuda od 3. prosinca 1974. u predmetu 33/74 Van Binsbergen), Čl. 59 sadrži, od isteka prijelaznog razdoblja, bezuvjetnu zabranu koja u pravnim poretcima država članica, u području pružanja usluga i u pogledu državljana država članica, sprečava nametanje prepreka ili ograničenja koja se temelje na državljanstvu osobama koje pružaju usluge. 34. Stoga je na postavljeno pitanje potrebno odgovoriti da nakon isteka prijelaznog perioda prvi paragraf Čl. 59, u svakom slučaju u mjeri u kojoj se odnosi na zabranu svake diskriminacije temeljem državljanstva, stvara subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi. Odluka o troškovima 35. Troškovi Komisije Europskih zajednica koja je podnijela svoje primjedbe Sudu ne mogu se nadoknaditi.
50 36. Budući da je ovaj postupak u pogledu stranaka u glavnom postupku tek jedan korak u postupku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donijeti će taj sud. Operativni dio Na toj osnovi Sud, Odgovarajući na pitanja koja mu je uputio Arrondissementsrecthbank Utrecht, odlučio je: 1. Uzimajući u obzir ciljeve Zajednice, bavljenje sportom je predmetom prava Zajednice samo u mjeri u kojoj to predstavlja ekonomsku aktivnost u smislu Čl. 2 Ugovora. 2. Zabrana diskriminacije utemeljene na državljanstvu sadržana u Čl. 7, 48 i 59 Ugovora ne utječe na sastavljanje sportskih timova, posebice nacionalnih timova, čije je formiranje pitanje čisto sportskog interesa i kao takvo nema ništa zajedničkog s ekonomskom aktivnošću. 3. Zabrana takve diskriminacije ne primjenjuje se samo na akte javne vlasti već se proteže i na pravila bilo kakve druge naravi kojima je cilj kolektivno uređivati zaposlenje za naknadu i usluge. 4. Pravilo o zabrani diskriminacije primjenjuje se na prosudbu svih pravnih odnosa u mjeri u kojoj se ti odnosi zbog mjesta gdje su nastali ili zbog mjesta gdje proizvode učinke, mogu locirati na području Zajednice. 5. Prvi paragraf Čl. 59 u svakom slučaju, u mjeri u kojoj se odnosi na zabranu diskriminacije utemeljene na državljanstvu, stvara subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi.
51
Predmet 43/75 Gabrielle Defrenne v. Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena [1976] ECR 455 Glavni problem na koji je morao odgovoriti Europski sud je mogu li odredbe Ugovora o EEZ, konkretno Čl. 119 [danas Čl. 141 UEZ] imati horizontalni izravni učinak. Predmet je bitan i zbog konkretizacije načela jednake plaće za jednaki rad muškaraca i žena. Riječ je o članku Ugovora koji od država članica zahtijeva određenu pozitivnu obavezu. Riječ je o socijalnoj politici Zajednice, a ne o jednom od ciljeva nabrojenih u Čl. 3 Ugovora o EEZ. Predmet je zanimljiv i stoga što je ES ograničio vremenske učinke svoje odluke. Tekst presude: 1. Odlukom od 23. travnja 1975, primljene u Tajništvu Suda 02. svibnja 1975, Cour du travail iz Bruxellesa, je po članku 177. Ugovora o Europskoj zajednici postavio dva pitanja o učinku i implementaciji članka 119. Ugovora koji se odnosi na načelo jednake plaće za jednak rad muškaraca i žena. 2. Ova pitanja su se pojavila u kontekstu postupka između stjuardese i njenog poslodavca, Sabena S.A., radi naknade koju tužiteljica traži u glavnom postupku po osnovi da je, u razdoblju od 15. veljače 1963. i 01. veljače 1996., kao radnica trpila diskriminaciju u plaći s obzirom na muške kolege koji su obavljali jednaki rad u svojstvu stjuarda. 3. Prema odluci u kojoj je sadržano prethodno pitanje, stranke se slažu da je rad stjuardese identičan radu stjuarda i u ovim okolnostima nije sporno postojanje diskriminacije u plaći na štetu stjuadese tijekom navedenog razdoblja. Prvo pitanje (izravan učinak članka 119.) 4. Prvo je pitanje uvodi li članak 119. Ugovora izravno u nacionalno pravo načelo da muškarci i žene moraju primati jednaku plaću za jednak rad i da li, stoga, neovisno od ikakve nacionalne norme ovlašćuje radnike da pokrenu postupak pred nacionalnim sudom kako bi osigurali poštivanje tog načela. 5. Ako je odgovor na ovo pitanje pozitivan, postavlja se i pitanje od kojeg se datuma mora priznati takav učinak. 6. Na zadnji dio prvog pitanja će se odgovoriti zajedno odgovorom na drugo pitanje. 7. Pitanje izravnog učinka čl. 119. se mora razmotriti u svijetlu prirode načela jednake plaće, cilja ove odredbe i njenog mjesta u shemi Ugovora. 8. Članak 119. ima dvostruki cilj. 9. Prvo, u svijetlu različitog stupnja razvoja socijalnog zakonodavstva u različitim državama članicama, cilj članka 119. je izbjeći situaciju u kojoj poduzeća s poslovnim nastanom u državama koje su stvarno provele načelo jednake plaće trpe štetu u tržišnoj utakmici unutar
52 Zajednice u odnosu na poduzeća s poslovnim nastanom u državama koje još nisu eliminirale diskriminaciju ženskih radnika u pogledu plaće. 10. Drugo, ova odredba predstavlja dio socijalnih ciljeva Zajednice, koja nije samo ekonomska unija, već je ujedno usmjerena, kroz zajedničku akciju, na osiguravanje socijalnog napretka i na traženje neprestanog poboljšanja uvijeta života i rada svojih naroda, kao što naglašava Preambula Ugovora. 11. Ovaj cilj je naglašen stavljanjem članka 119. u poglavlje posvećeno socijalnoj politici čija prva odredba, članak 117., ističe potrebu za promicanjem poboljšanih uvjera rada i poboljšanog životnog standarda radnika, kako bi se omogućila njihova harmonizacija uz održavanje napretka. 12. Ovaj dvostruki cilj, koji je ujedno ekonomski i socijalan, pokazuje da načelo jednake plaće predstavlja dio temelja Zajednice. 13. Nadalje, ovo objašnjava zašto je Ugovor propisao potpunu provedbu tog načela do kraja prve faze tranzicijskog razdoblja. 14. Stoga, u interpretaciji ove odredbe, nije moguće temeljiti argumente na zakašnjenju i otporu koji su u nekim državama članicama odgodili stvarnu implementaciju ovog temeljnog načela. 15. Osobito, budući da se članak 119. pojavljuje u kontekstu harmonizacije radnih uvjeta uz održavanje napretka, može se otkloniti prigovor da bi zahtjeve iz ovog članka bilo moguće poštivati na druge načine nego povećavanjem najniže plaće. 16. Po zahtjevima članka 119. stavak 1., države članice su dužne osigurati i očuvati primjenu načela da muškarci i žene moraju primati jednaku plaću za jednaki rad. 17. Stavci 2. i 3. istog članka dodaju niz detalja koji se odnose na pojamove plaće i rada navedene u stavku 1. 18. Radi provedbe ovih odredbi, mora se označiti razlika u polju primjene članka 119. između, prvo, izravne i neskrivene diskriminacije koju je moguće identificirati već pomoću kriterija jednakog rada i jednake plaće na koje se odnosi predmetni članak, i drugo, neizravne i prikrivene diskriminacije koju se može identificirati samo pomoću jasnijih provedbenih mjera Zajednice ili države. 19. Bilo bi nemoguće ne priznati da potpuna provedba cilja članka 119., kroz eliminaciju svake diskriminacije, izravne ili neizravne, između muškaraca i žena radnika, ne samo unutar pojedinih poduzeća već i unutar cijelih grana industrije i čak cijelog ekonomskog sustava, može u određenim slučajevima uključivati razradu kriterija čija provedba čini nužnom poduzimanje odgovarajućih mjera na razini Zajednice i država. 20. Ovo stajalište je još potrebnije u svijetlu činjenice da mjere Zajednice o ovom pitanju, o kojima će biti riječi u odgovoru na drugo pitanje, provode članak 119. s gledišta proširenja uskog pojma jednakog rada, u skladu osobito s odredbama Konvencije br. 100 Međunarodne organizacije rada, o jednakoj plaći, iz 1951., čiji članak 2. uspostavlja načelo jednake plaće da rad “jednake vrijednosti”.
53
21. Među oblike izravne diskriminacije koje je moguće identificirati već pomoću kriterija iz članka 119. nužno je uključiti osobito one koji imaju svoj izvor u zakonskim odredbama ili kolektivnim ugovorima i koji se mogu otkriti na temelju čiste pravne analize situacije. 22. Ovo je osobito primjenjivo na slučajeve u kojima muškarci i žene primaju nejednaku plaću za jednak rad obavljan u istom javnom ili privatnom poduzeću ili usluzi. 23. Kao što je utvrđeno u samoj odluci kojom je postavljeno prethodno pitanje, u takvoj situaciji sud je u poziciji da utvrdi sve činjenice koje mu omogućuju da odluči prima li radnica nižu plaću nego njen muški kolega koji obavlja jednake poslove. 24. U najmanju ruku u takvoj situaciji je članak 119. izravno primjenjiv i stoga može stvoriti subjektivna prava koja sudovi moraju štititi. 25. Nadalje, što se tiče jednakog rada, kao opće pravilo, nacionalne zakonske odredbe usvojene radi provedbe načela jednake plaće u pravilu jednostavno reproduciraju sadržaj pojmova iz članka 119. koji se odnose na izravne oblike diskriminacije. 26. Belgijsko zakonodavstvo je osobito prikladno za ilustraciju ovog stajališta budući da članak 14. Kraljevskog dekreta br. 40 od 24. listopada 1967. o zapošljavanju žena samo predviđa pravo radnica na pokretanje postupaka pred odgovarajućim sudom radi primjene načela jednake plaće iz članka 119. i jednostavno se poziva na taj članak. 27. Nije moguće pozivati se na pojmove iz članka 119. kako bi se osporio ovaj zaključak. 28. Prvo, nemoguće je iznijeti argument protiv izravnog učinka koji bi se temeljio na upotrebi riječi “načelo” u ovom članku budući da se u jeziku Ugovora ovaj pojam koristi posebno da bi označio fundamentalnu prirodu određenih odredbi, kao što se, na primjer, vidi i iz naslova prvog dijela Ugovora koji je posvećen “načelima” i iz članka 113. po kojem se trgovinska politika Zajednice temelju na “jedinstvenim načelima”. 29. Kada bi se ovaj pojam oslabio tako da se svede na razinu nejasne deklaracije, to bi neizravno utjecalo na same temelje Zajednice i na koherentnost njenih vanjskih odnosa. 30. Također je nemoguće iznijeti argumente koji bi se temeljili na činjenici da se članak 119. izričito odnosi samo na “države članice”. 31. Doista, kao što je Sud već utvrdio u drugim područjima, činjenica da su određene odredbe Ugovora formalno upućene državama članicama ne sprječava istovremeni prijenos prava na pojedinca koji ima interes da se ispune obveze propisane tim odredbama. 32. Sam tekst članka 119. pokazuje da on nameće država dužnost da obavezno postignu određeni rezultat unutar odreženog razdoblja. 33. Na učinkovitost ove odredbe ne može utjecati činjenica da određene države članice nisu ispunile Ugovornu obvezu i da zajedničke institucije nisu dovoljno energično reagirale na ovaj propust djelovanja.
54 34. Prihvatiti suprotno stajalište bi značilo riskirati pomicanje kršenja prava na status interpretativnog načela i usvajanje takvog stajališta ne bi bilo u skladu sa zadatkom kojeg Sudu povjerava članak 164. Ugovora. 35. Konačno, pozivanje na “države članice” članak 119. aludira na one države u ostvarivanju svih svojih funkcija koje mogu korisno doprinijeti provedbi načela jednake plaće. 36. Stoga, suprotno izjavama koje su dane tijekom postupka, ova odredba je daleko od toga da samo prenosi stvar u nadležnost nacionalnim zakonodavnim tijelima. 37. Stoga se pozvanje na “države članice” u članku 119. ne može tumačiti na način da isključuje intervenciju sudova u izravnoj primjeni Ugovora. 38. Nadalje, ne može se prihvatiti prigovor da bi primjena načela jednake plaće od strane nacionalnih sudova predstavljala izmjene samostalnih sporazuma koji su zaključeni privatno ili u području industrijskih odnosa kao što su pojedinačni ugovori i kolektivni ugovori o radu. 39. Zapravo, budući da je članak 119. po svojoj prirodi kogentan, zabrana diskriminacije između muškaraca i žena se ne odnosi samo na djelovanje javnih tijela, nego i na sve sporazume koji kolektivno reguliraju plaćeni rad kao i na ugovore između pojedinaca. 40. Odgovor na prvo pitanje stoga mora biti da se na načelo jednake plaće sadržano u članku 119. može oslanjati pred nacionalnim sudovima i da ti sudovi imaju dužnost osigurati zaštitu prava koje ova odredba daje pojedincima, a osobito u pogledu onih oblika diskriminacije koji izravno proizlaze iz zakonskih odredbi ili kolektivnih ugovora o radu kao i u slučajevima gdje muškarci i žene primaju nejednaku plaću za jednak rad koji se obavlja u istom javnom ili privatnom poduzeću ili usluzi.
Drugo pitanje (provedba Čl. 119 i ovlasti Zajednice i država članica 41. Drugo pitanje traži odgovor je li Čl. 119 postao primjenjiv u državama članicama temeljem mjera koje su prihvatila tijela Europske ekonomske zajednice, ili se nacionalni zakonodavac mora smatrati jedinim nadležnim u toj stvari. 42. U skladu s onime što je već rečeno, prikladno je spojiti ovo pitanje s problemom datuma od kojega se za Čl. 119 mora smatrati da ima izravne učinke. 43. U svjetlu ovih problema najprije je potrebno ustanoviti kronološki red mjera koje je donijela Zajednica kako bi se osigurala provedba odredbe čija se interpretacija traži. 44. Čl. 119 propisuje da će se primjena načela jednake plaće jednoobrazno osigurati najkasnije do kraja prve faze prijelaznog razdoblja. 45. Informacije koje je dostavila Komisija otkrivaju postojanje važnih razlika i nesukladnosti u provedbi ovog načela koje postoje između različitih država. 46. Iako je, u nekim državama članicama, ovo načelo već uvelike ostvareno u praksi i prije stupanja Ugovora na snagu, bilo temeljem izričitih ustavnih i zakonskih odredaba, bilo
55 temeljem socijalne prakse uspostavljene kolektivnim ugovorima o radu, u drugim državama puna provedba ovog načela trpi dugačke odgode. 47. U svjetlu te situacije, 30. prosinca 1961., neposredno pred istek roka određenog Čl. 119, države članice prihvatile su rezoluciju o harmonizaciji iznosa plaća za muškarce i žene koja je imala namjeru odrediti detalje nekih aspekata sadržaja načela jednake plaće, istovremeno odgodivši njegovu primjenu tijekom određenog razdoblja, u skladu s planom. 48. Temeljem odredaba te rezolucije, svaka diskriminacija, izravna i posredna, trebala je biti u potpunosti eliminirana do 31. prosinca 1964. 49. Informacije koje je dostavila Komisija ukazuju da je nekoliko izvornih država članica propustilo ispuniti tu Rezoluciju, te iz tog razloga, u kontekstu zadaća koje su joj povjerene Člankom 155 Ugovora, Komisija je sazvala predstavnike vlada i industrije kako bi se proučila situacija i dogovorile mjere koje su potrebne kako bi se osigurao napredak prema punom ispunjenju cilja kojega propisuje Čl. 119. 50. To je dovelo do izrade nekoliko uzastopnih izvješća o situaciji u izvornim državama članicama od kojih najnovije, datirano 18. srpnja 1973., ponavlja sve činjenice. 51. U zaključku tog izvješća Komisija je najavila svoju namjeru da protiv onih država članica koje do tog datuma nisu ispunile svoje obaveze koje propisuje Čl. 119 pokrene postupak temeljem Čl. 169 Ugovora, zbog propusta da se poduzmu potrebne mjere, iako nakon tog upozorenja nije slijedila nikakva daljnja akcija. 52. Nakon slične razmjene mišljenja s nadležnim tijelima u novim državama članicama Komisija je u svom izvješću od 17. srpnja 1974. izjavila da se, što se tiče tih država, Čl. 119 u potpunosti primjenjuje od 1. siječnja 1973. i od tog datuma položaj novih država članica je izjednačen s položajem izvornih država članica. 53. Sa svoje strane, kako bi ubrzao punu provedbu Čl. 119 Vijeće je 10. veljače 1975. prihvatilo Direktivu br. 75/117 o aproksimaciji zakona država članica koji se odnose na primjenu načela jednake plaće za muškarce i žene (O.J. L45, str. 19). 54. Ta Direktiva propisuje daljnje detalje o određenim materijalnim aspektima Čl. 119, te također prihvaća različite odredbe čija je svrha u biti poboljšanje pravne zaštite radnika koji su pretrpjeli štetu zbog propusta da se primjeni načelo jednake plaće propisano člankom 119. 55. Čl. 8 rečene Direktive dopušta državama članicama razdoblje od godunu dana da prihvate prikladne zakone, uredbe i administrativne propise. 56. Iz izričitih odredbi Čl. 119 slijedi da primjena načela da muškarci i žene moraju primati jednaku plaću mora biti u potpunosti osigurana i bespovratna do kraja prve faze prijelaznog razdoblja, odnosno, do 1. siječnja 1962. 57. Bez obzira na njegove moguće učinke u pogledu ohrabrivanja i ubrzavanja pune provedbe Čl. 119, Rezolucija država članica od 30. prosinca 1961. bila je neučinkovita u smislu bilo kakve valjane promjene roka koji je određen Ugovorom.
56 58. U stvari, osim temeljem specifičnih odredaba, Ugovor se može mijenjati samo temeljem postupka za izmjenu u skladu s člankom 236. 59. Štoviše, iz rečenoga slijedi da je, u odsustvu prijelaznih odredbi, načelo sadržano u Čl. 119 u potpunosti primjenjivo u novim državama članicama od časa stupanja na snagu Ugovora o pristupanju, tj. od 1. siječnja 1973. godine. 60. Ta se pravna situacija nije mogla izmjeniti temeljem Direktive br. 75/117 koja je prihvaćena temeljem Čl. 100 koji uređuje aproksimaciju zakonodavstva, te koja je bila zamišljena za poticanje ispravne provedbe Čl. 119 donošenjem niza mjera koje je trebalo prihvatiti na nacionalnoj razini kako bi se, posebice, eliminirali posredni oblici diskriminacije, ali nije mogla umanjiti učinke tog članka niti promijeniti njegove vremenske učinke. 61. Iako je Čl. 119 izričito upućen državama članicama utoliko što im propisuje obavezu da osiguraju, u propisanom roku, te nakon toga primjenjuju, načelo jednake plaće, tako preuzeta obaveza država članica ne isključuje nadležnost Zajednice u toj stvari. 62. Upravo suprotno, postojanje nadležnosti na strani Zajednice vidi se iz činjenice da Čl. 119 postavlja jedan od ciljeva socijalne politike propisanih Ugovorom, koji čine predmet Glave III koja je smještena u Trećem dijelu Ugovora koji uređuje politike Zajednice. 63. S obzirom da Čl. 119 ne upućuje izravno na moguće mjere koje u svrhu provedbe socijalne politike treba poduzimati Zajednica, prikladno je uputiti na opću shemu Ugovora, te na smjerove djelovanja koje Ugovor propisuje, poput onih propisanih člancima 100, 155, te gdje je prikladno, Čl. 235. 64. Kako smo pokazali u odgovoru na prvo pitanje, nikakva provedbena mjera, bez obzira je li donesena od institucija Zajednice ili od nacionalnih tijela ne smije imati štetne posljedice za izravnu primjenu Čl. 119. 65. Stoga na drugo pitanje treba odgovoriti da je primjena Čl. 119. od strane izvornih država članica morala biti u potpunosti osigurana od 1. siječnja 1962. tj. od početka druge faze prijelaznog razdoblja, a od strane novih država članica od 1. siječnja 1973., tj. od stupanja na snagu Ugovora o pristupanju. 66. Prvi od ovih rokova nije izmjenjen Rezolucijom država članica od 30. prosinca 1961. 67. Kako je naznačeno u odgovoru na prvo pitanje, Direktiva Vijeća br. 75/117 ne utječe na izravni učinak Čl. 119, a rok za provedbu određen tom direktivom, ne utječe na rokove koje propisuju Čl. 119 Ugovora o EEZ i Ugovora o pristupanju. 68. Čak i u područjima u kojima Čl. 119 nema izravne učinke ta se odredba ne može interpretirati na način da pridržava nacionalnom zakonodavcu isključivu ovlast za provedbu načela jednake plaće, s obzirom da, u mjeri u kojoj je takva provedba potrebna, ona može biti ostvarena kombinaciom mjera Zajednice i nacionalnih mjera. Vremenski učinci ove presude 69. Vlade Irske i Ujedinjenog Kraljevstva upozorile su Sud na moguće gospodarske posljedice priznavanja izravnog učinka odredbama Čl. 119, s obzirom da bi takva odluka, u
57 mnogim područjima gospodarskog života, mogla uroditi podnošenjem tužbi koje bi se odnosile na proteklo razdoblje u kojemu su takvi učinci nastali. 70. Veliki broj postupaka koji bi mogle pokrenuti osobe na koje se to odnosi, što poduzeća nisu mogla predvidjeti, mogao bi ozbiljno utjecati na financijsku situaciju takvih poduzeća, pa čak i neka od njih otjerati u stečaj. 71. Iako se praktične posljedice svake sudske odluke moraju brižljivo uzeti u obzir, bilo bi nemoguće ići tako daleko da se umanji objektivnost prava i kompromitira njegova buduća primjena temeljem mogućih posljedica koje bi iz takve sudske odluke mogle proizići u prošlosti. 72. Ipak, u svjetlu ponašanja nekoliko država članica, kao i stajališta koja je prihvatila Komisija i više puta podnijela zainteresiranim krugovima, prikladno je, iznimno, uzeti u obzir činjenicu da su, tijekom dužeg razdoblja, stranke bile navođene da nastave s praksom koja je bila suprotna Čl. 119, iako takva praksa nije bila zabranjena njihovim nacionalnim pravom. 73. Činjenica da, usprkos upozorenjima, Komisija protiv država članica na koje se to odnosilo nije temeljem čl. 169 pokrenula postupak zbog propusta da ispune svoju obavezu, vjerovatno je učvrstilo netočni dojam o učincima Čl. 119. 74. U tim okolnostima prikladno je odlučiti da, s obzirom da opća razina za određenje iznosa plaće ne može biti poznata, važni razlozi pravne sigurnosti koji pogađaju sve uključene interese, kako javne tako i privatne, čine u načelu nemogućim otvaranje ovog pitanja u pogledu prošlosti. 75. Stoga se na izravni učinak Čl. 119 ne može pozivati kako bi se isticali zahtjevi o razdobljima plaće koji prethode donošenju ove presude, osim u pogledu onih radnika koji su već pokrenuli sudski postupak ili postavili sličan zahtjev. Odluka o troškovima [ispušteno] Operativni dio Na toj osnovi Sud, odgovarajući na pitanja koja mu je uputio Cour du Travail, Brussels, odlukom od 23. travnja 1975., odlučio je: 1. Na načelo da muškarci i žene moraju primati jednaku plaću, koje je propisano člankom 119, može se pozivati pred nacionalnim sudovima. Ti sudovi imaju obavezu osigurati zaštitu prava koja ta odredba dodjeljuje pojedincima, posebice u slučaju onih oblika diskriminacije koji svoj izvor imaju u zakonskim odredbama ili kolektivnim ugovorima o radu, kao i kada muškarci i žene za jednaki rad u istom poduzeću ili za iste usluge, u privatnom ili javnom sektoru, primaju nejednaku plaću. 2. Primjena Čl. 119 trebala je biti u potpunosti osigurana od strane izvornih država članica od 1. siječnja 1962., od početka druge faze prijelaznog razdoblja, a od strane novih država članica od 1. siječnja 1973., dana stupanja na snagu Ugovora o pristupanju. Prvi od ovih rokova nije izmjenjen Rezolucijom država članica od 30. prosinca 1961.
58 3. Direktiva Vijeća br. 75/117 ne isključuje izravni učinak Čl. 119 i razdoblje koje ta direktiva određuje za ispunjenje njom propisanih obaveza ne utječe na rokove koje propisuje Čl. 119 Ugovora o EEZ i Ugovorima o pristupanju. 4. Čak i u područjima u kojima Čl. 119 nema izravni učinak, tu odredbu ne može se interpretirati na način da nacionalni zakonodavac ima pridržano isključivo pravo provoditi načelo jednake plaće, s obzirom da, u mjeri u kojoj je takva provedba potrebna, ona može biti ostvarena kombinacijom mjera Zajednice i nacionalnih mjera. 5. Osim u pogledu radnika koji su već pokrenuli sudski postupak ili postavili istovrsni zahtjev, na izravni učinak Čl. 119 ne može se pozivati u tužbama koje se odnose na razdoblja primanja plaće koja prethode datumu ove presude.
59
Mišljenje g. nezavisnog odvjetnika Poiares Madura od 23. svibnja 2007. u predmetu C438/05 International Transport Workers’ Federation and Finnish Seamen’s Union v Viking Line ABP and OÜ Viking Line Eesti [2007] ECR I-10779 Mišljenje nezavisnog odvjetnika Madura prezentira se da bi se potaknulo razmišljanje o razlozima zbog kojih pojedine odredbe Osnivačkih ugovora imaju, odnosno, nemaju horizontalni izravni učinak. Izbor iz Mišljenja, bilješke ispuštene 36. Stoga, u srži problema leži slijedeće pitanje: implicira li Ugovor da, kako bi se osiguralo valjano funkcioniranje zajedničkog tržišta, odredbe o slobodama kretanja štite prava tržišnih sudionika, ne samo ograničavajući ovlasti tijela vlasti država članica već, isto tako, ograničavajući autonomiju drugih? 37. Neki komentatori predlagali su odlučno negativan odgovor na to pitanje i njihov je glavni argument bio das u pravila o zaštiti tržišne utakmice dovoljna kako bi se regulirale prepreke valjanom funcioniranju zajedničkog tržišta koje postavljaju nedržavni akteri. Drugi su pak, ukazivali da radnje privatnih osoba, tj. radnje koje u konačnici ne potječu od države, a na koje se ne primjenjuju pravila o tržišnoj utakmici, mogu također narušavati valjano funkcioniranje zajedničkog tržišta, te da bi bilo pogrešno kategorički isključiti takve radnje iz područja primjene pravila o slobodi kretanja. 38. Vjerujem da je drugo navedeno shvaćanje realističnije. Njega podupire i sudska praksa. Sud je priznao da pravila o slobodi kretanja mogu ograničiti autonomiju pojedinaca, posebice u svojim presudama u predmetima Commission v. France i Schmidberger. Oba slučaja oslanjaju se u osnovi na obrazloženju da radnje osoba privatnog prava mogu ugroziti ciljeve odredaba o slobodi kretanja. Posljedično, Sud je odlučio da se pojedincima ne smije dopustiti da djeluju bez prikladnog uzimanja u obzir prava koje drugi pojedinci imaju temeljem odredaba o slobodi kretanja. U predmetu Commission v France, cilj nasilnih protestnih akata francuskih farmera bio je da se drugima uskrati sloboda prodaje ili uvoza povrća iz drugih država članica. U Schmidbergeru narušavanje slobode kretanja nije bilo ni izbliza tako ozbiljno. Ono što je, međutim, bitno je da je sud odvagivao slobodu izražavanja skupine demonstranata u odnosu na pravo transportnog poduzeća da slobodno prevozi robu iz jedne države članice u drugu i, na taj način, primjenio je načelo slobode kretanja dobara na horizontalan način. 39. Moglo bi se primjetiti da se u Schmidbergeru radilo o tužbi koju je podnjela privatna stranka protiv države. Takav postupak je uobičajen u mnogim, ako ne i u svim, nacionalnim pravnim sustavima, gdje se u građanskim postupcima ne može pozivati na ustavne odredbe kao na nezavisnu pravnu osnovu. To je posredan način uvođenja horizontalnog učinka ustavnih prava, na način da ih se izvodi iz obaveze prema kojoj država mora intervenirati u situacijama kada su ustavna prava jedne privatne stranke u postupku ugrožena radnjama druge privatne stranke. Prirodan i jednako čest način priznavanja normativne snage ustavnim pravima u horizontalnim odnosima je taj da ih se smatra obaveznima za sudove kada odlučuju u sporovima između privatnih stranaka. Bez obzira interpretiraju li neku klauzulu ugovora, pravila o tužbi za naknadu štete, ili odlučuju o zahtjevu za privremenu mjeru, sud mora, kao tijelo državne vlasti, donijeti odluku koja poštuje ustavna prava stranaka. Razgraničenje
60 subjektivnih prava na taj način poznato je kao "mittelbare Drittwirkung, ili posredni horizontalni učinak. Rezultat je da ustavna pravila kojih je adresat država, postaju primjenjiva između privatnih stranaka, što ukazuje da je "vlast treća strana u svakoj privatnoj tužbi i to u obliku prava i suca koji ga primjenjuje." 40. S obzirom na razgraničenje pojedinih pravnih sfera, posredni horizontalni učinak može se razlikovati od izravnog horizontalnog učinka u obliku; ipak, razlika u sadržaju ne postoji. To objašnjava zbog čega se smatra da je presuda u Defrenne priznala "izravni horizontalni učinak Čl. 141, iako je Sud interpretirao horizontalni učinak te odredbe kao obavezu nacionalnih sudova. To također objašnjava zbog čega je argument koji je Komisija isticala u tom predmetu, da bi Sud trebao odbaciti izravni horizontalni učinak, stoga što odredbe o slobodi kretanja i njihove derogacije, nisu zamišljene da bi se primjenjivale između privatnih stranaka, već odbačen u sudskoj praksi. Ukoliko je Schmidberger trebalo odlučiti kao privatnu parnicu između transportnog poduzeća i demonstranata, Sud bi još uvijek morao odvagnuti između prava transportnog poduzeća na slobodu kretanja i prava demonstranata da demonstriraju. Doista, sadašnji predmet mogao se, teoretski, pojavit pred Sudom u okviru postupka protiv finskih vlasti, zbog propusta da spriječe kolektivnu akciju protiv Viking Line. To ne bi utjecalo na sadržaj problema: kako pomiriti pravo Viking Linea na slobodu kretanja s pravom na udruživanje i štrajk koje imaju FSU i ITF? Na kakvu vrstu privatnog djelovanja se primjenjuju pravila o slobodi kretanja? 41. U svakom slučaju, to ne znači da se pravila o slobodi kretanja uvijek mogu uvesti u igru u postupku protiv privatnih osoba. Normativna i socio-ekonomska moć koju ima državna vlast podrazumjeva da takva vlast ima, po definiciji, znatan potencijal da utječe na ispravno funkcioniranje zajedničkog tržišta. To je naglašeno činjenicom da, bez obzira jesu li, formalno gledano, općenite naravi, aktivnosti državnih vlasti nikada ne stoje same za sebe. One označavaju širi politički izbor i stoga utječu na svakoga tko želi ostvarivati svoja prava na slobodu kretanja, unutar njihove nadležnosti. Štoviše, državna vlast će u manjoj mjeri nego privatni gospodarski subjekti biti sklona prilagodbi svojeg ponašanja kao odgovor na komercijalne poticaje koji osiguravaju normalno funkcioniranje tržišta. Stoga se doseg pravila o slobodi kretanja proteže na svako djelovanje ili nedjelovanje države koje otežava ili čini manje privlačnim ostvarivanje prava na slobodu kretanja. [ostatak Mišljenja izostavljen]
61
Predmet 34/73 Fratelli Variola S.p.A. v Amministrazione italiana delle Finanze [1973] ECR 981 Republika Italija donijela je zakon kojime je uvela "iskrcajnu pristojbu" u iznosu od 30 Lira po metričkoj toni žitarica koje se iskrcavaju u talijanskim lukama. Postupak je pokrenulo poduzeće Fratelli Variola protiv talijanske carinske uprave, tražeći oglašavanje takve pristojbe nezakonitom jer je suprotna uredbi. Tršćanski sudac pokrenuo je pred Europskim sudom prethodni postupak. Dok je svojim ranijim odlukama u predmetima Van Gend en Loos, Costa v. ENEL i Simmenthal II, Europski sud odlučivao o izravnom učinku i nadređenosti Osnivačkih ugovora u odnosu na nacionalno pravo, u ovom predmetu objasnio je kakav je status uredbi u nacionalnim pravnim porecima država članica i kakve obaveze proizlaze za države u primjeni uredbi.
Sažetak 1. 2.
3.
4. 5.
Koncept "pristojbi s istovrsnim učinkom" u kontekstu propisa o poljoprivredi mora imati isto značenje kao i u čl. 9. et seq. Ugovora. Zabrana svih carinskih pristojbi i pristojbi s istovrsnim učinkom odnosi se na sve pristojbe koje se naplaćuju u trenutku uvoza, odnosno zbog uvoza, koje specifično utječu na uvozne proizvode, a ne i proizvode proizvedene u vlastitoj državi, i koje imaju isti restriktivni učinak na slobodno kretanje dobara kao i carinske pristojbe. Sukladno tome, pristojba koja se naplaćuje isključivo na uvozna dobra zbog razloga što su ona istovarena u domaćim lukama predstavlja "pristojbu s istovrsnim učinkom" te je zabranjena. Zbog svoje naravi i mjesta u sustavu izvora prava Zajednice, Uredbe imaju neposredni učinak te, sukladno tome, dodjeljuju prava privatnim strankama, te su ta prava nacionalni sudovi obavezni štititi. Izravna primjena Uredbi znači da su njihovo stupanje na snagu i njihova primjena, u korist ili protiv onih na koje se one odnose, nezavisni od bilo kakvih mjera prihvaćanja u nacionalni pravni poredak. Zakonska odredba nacionalnog prava koja ponavlja sadržaj izravno primjenjivog pravila prava Zajednice ne može ni na koji način utjecati na izravni učinak, niti nadležnost Europskog suda propisanu Ugovorom (o EZ). U odsustvu valjanih odredaba koje bi propisivale drugačije, stavljanje Uredbe izvan snage ne znači ukidanje subjektivnih prava koja su njome stvorena. Zakonska odredba nacionalnog prava ne može stajati na putu izravnoj primjeni Uredbi Zajednice i drugim odredbama prava Zajednice u nacionalnim pravnim poretcima država članica. Inače bi bio ugrožen bitni značaj pravnih pravila Zajednice kao i temeljno načelo nadređenosti pravnog sustava Zajednice. To je pogotovo tako u pogledu dana stupanja na snagu pravnih pravila Zajednice i nastanka subjektivnih prava. Sloboda da države članice, bez izričitog dopuštenja izmjene dan stupanja na snagu pravnog pravila Zajednice, isključena je zbog potrebe da se osigura jedinstvena i istovremena primjena prava Zajednice na čitavom području Zajednice.
Tekst presude:
62 1. Rješenjem od 12. siječnja 1973. kojega je Sud zaprimio 27. veljače 1973., Predsjednik Suda u Trstu zatražio je od Suda odluku o prethodnom pitanju interpretacije Uredbe Vijeća br. 19. od 4. travnja 1962. i Uredbe br. 120/67/EEC od 13. lipnja 1967. o Zajedničkoj organizaciji tržišta žitaricama, te je zatražio odgovor na određena pitanja koja se odnose na izravni učinak pravila prava Zajednice u pravnim poretcima država članica. Prvo pitanje 2. Prvim pitanjem od Suda se traži da utvrdi je li koncept pristojbi s istovrsnim učinkom koji se spominje u čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 i čl. 18 i 21 Uredbe 120/67 isti kao i onaj koji se spominje u čl. 9 et seq. Ugovora. 3. Odredbe Ugovora koje državama članicama u kontekstu trgovine unutar Zajednice zabranjuju određivanje pristojbi s istovrsnim učinkom kao carine zamišljene su kako bi se unutar Zajednice osiguralo slobodno kretanje dobara. Odredbe Uredbi o ustrojstvu poljoprivrednog tržišta, u odnosu na trgovinu unutar Zajednice, imaju istu svrhu u mjeri u kojoj zabranjuju propisivanje svih carina ili mjera koje imaju istovrsni učinak. Te odredbe, u mjeri u kojoj one propisuju sličnu zabranu u odnosu na uvoz iz trećih država, imaju svrhu osigurati jednake uvjete na vanjskim granicama država. (op. SR. na vanjskim granicama Zajednice). Ne postoje razlozi koji bi opravdali različitu interpretaciju koncepta "pristojbi s istovrsnim učinkom" kako je to propisano čl. 9 et seq. Ugovora s jedne strane i članaka 18 i 20 Uredbe 19/62 i čl. 18 i 21 Uredbe 120/67, s druge strane. Drugo pitanje 4. Drugim pitanjem Sud je upitan da odluči predstavljaju li pristojbe koje se naplaćuju isključivo na uvozna dobra i to isključivo zbog činjenice što su ta dobra istovarena u nacionalnim lukama (bez obzira na činjenicu dolaze li iz država članica ili trećih država), "pristojbu s istovrsnim učinkom kao i carine", što je zabranjeno gore spomenutim odredbama Uredbi. 5. Iz spisa se vidi da se u konkretnom slučaju radi o pristojbi pod nazivom "iskrcajna pristojba" propisanoj talijanskim Zakonom br. 82 od 9. veljače 1963. o pomorskim pristojbama i taksama koje se naplaćuju na dobra koja dolaze iz inozemstva i iskrcavaju se u nacionalnim lukama i dokovima čekajući konačni ili privremeni uvoz. Za žitarice ta iskrcajna pristojba iznosi 30 Lira po metričkoj toni. (op. S.R.: 30 Lira iznosi od prilike 0,02 €) Prihod ubran od pristojbe namjenjen je gradnji i održavanju lučkih instalacija. 6. Zabrana svih carina i pristojbi s istovrsnim učinkom odnosi se na sve pristojbe koje se naplaćuju u vrijeme ili zbog razloga uvoza, te koje specifično utječu na uvozni proizvod, a ne utječu na proizvod proizveden u vlastitoj državi, te koje imaju isti restriktivni učinak na slobodu kretanja dobara kao i carinska pristojba. Naplata takve pristojbe, koliko god ona bila mala, zajedno s administrativnim formalnostima koje proizvodi, predtstavlja narušavanje slobodnog kretanja dobara. Pitanja 3 i 6 7. Trećim i šestim pitanjem od Suda je zatraženo da odluči treba li Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 i Čl. 18 i 21 Uredbe br. 120/67 smatrati kao pravila koja su izravno primjenjiva u
63 državama članicama koja stoga dodjeljuju subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi. 8. Drugim paragrafom Čl. 189. Ugovora (op. SR.: danas čl. 249 Ugovora o EZ (Nica)) propisano je da "Uredbe imaju opću primjenu", te da su "izravno primjenjive u svim državama članicama." Sukladno tome, zahvaljujući svojoj naravi i mjestu u sustavu izvora prava Zajednice, Uredbe imaju neposredni učinak i dodjeljuju subjektivna prava koja su nacionalni sudovi dužni štititi. Stoga odgovor mora biti potvrdan. Pitanja 4 i 5 9. Četvrtim i petim pitanjem Sud je u biti upitan da odluči mogu li se sporne odredbe Uredbi mogu uvesti u nacionalne pravne poretke država članica internim mjerama koje ponavljaju sadržaj odredaba prava Zajednice na takva način da je njihov sadržaj pretvoren u nacionalno prava i da se utječe na nadležnost ovog Suda. 10. Izravna primjena Uredbe znači da su njeno stupanje na snagu i njena primjena u korist ili protiv onih na koje se odnosi neovisni od bilo kakvih mjera prihvaćanja u nacionalnom pravu. Temeljem obaveza koje proizlaze iz Ugovora i koje su preuzete njegovom ratifikacijom, države članice imaju obavezu da ne narušavaju izravnu primjenjivost koja je inherentna Uredbama i drugim pravilima prava Zajednice. Strogo poštivanje ove obaveze je nužni uvjet istovremene i jednake primjene propisa Zajednice na čitavom području Zajednice. 11. Preciznije, države članice imaju obavezu da ne uvode bilo kakve mjere koje bi mogle utjecati na nadležnost Suda da odlučuje o bilo kojem pitanju koje se tiče interpretacije prava Zajednice ili o valjanosti nekog akta institucija Zajednice, što znači, da su nedopušteni svi postupci kojima bi se narav pravnih pravila prava Zajednice, kao takvih, sakrila od onih na koje se ta pravila odnose. Temeljem čl. 177 [sada čl. 234 EEZ] Ugovora, na nadležnost Europskog suda ne utječu nikakve odredbe nacionalnog prava koje bi išle za konverzijom pravnog pravila Zajednice u pravno pravilo nacionalnog prava. Sedmo pitanje 12. Sedmim pitanjem Sud je upitan da odluči ostaju li subjektivna prava dodijeljena privatnim osobama temeljem Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 valjanima i nakon što je Uredba br. 120/67 stupila na snagu. 13. Čl. 33 Uredbe 120/67 propisuje da su njome propisani aranžmani na snazi od 1. srpnja 1967., te da se od istog dana ukida Uredba 19/62. U odsustvu valjane odredbe koja bi propisivala drugačije, ukidanje Uredbe ne znači ukidanje subjektivnih prava koja je Uredba stvorila. Štoviše, zabrana da države članice propisuju pristojbe s istovrsnim učinkom kao carine, sadržana u čl. 18 i 20 Uredbe br. 90/62, ukinuta je Čl. 18 i 21 Uredbe br. 120/67. Iz toga slijedi da prava koja nastaju za privatne osobe temeljem Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 ostaju na snazi, bez prekida, i nakon što je Uredba br. 120/67 stupila na snagu. Osmo pitanje 14. Osmim pitanjem od Suda se traži odluka može li država članica, prihvaćanjem zakonske odredbe nakon što su sporne Uredbe stupile na snagu, izmjeniti datum početka primjene zabrane naplate pristojbi s istovrsnim učinkom. Iz spisa je jasno da je ovo pitanje potaknuto talijanskim Zakonom br. 447 od 24. lipnja 1971. temeljem kojega su ukinute statističke i
64 administrativne pristojbe, koje je ovaj Sud u odluci od 1. srpnja 1961. u predmetu 24/68, te u odluci od 18. studenoga 1970. u predmetu 8/70, oglasio suprotnim odredbama prava Zajednice koje zabranjuju naplatu pristojbi koje imaju istovrsni učinak kao carine. Talijanski zakon propisuje da se ukidanje [pristojbi] primjenjuje tek od dana stupanja zakona na snagu, tj. od 1. kolovoza 1971., osim u pogledu administrativne pristojbe na dobra uvezena iz drugih država članica koja se ukida s učinkom od 30. lipnja 1968. 15. Zakonska odredba nacionalnog prava ne može stajati na putu izravnoj primjeni, u nacionalnim pravnim poretcima država članica, Uredbama Zajednice i drugim odredbama prava Zajednice, uključujući i zabranu naplate mjera s istovrsnim učinkom kao carine propisanu čl. 9 et seq. Ugovora o EEZ. Inače bi bio ugrožen bitni značaj pravnih pravila Zajednice kao i temeljno načelo nadređenosti pravnog sustava Zajednice. To je pogotovo tako u pogledu dana stupanja na snagu pravnih pravila Zajednice i nastanka subjektivnih prava. Sloboda da države članice, bez izričitog dopuštenja izmjene dan stupanja na snagu pravnog pravila Zajednice, isključena je zbog potrebe da se osigura jedinstvena i istovremena primjena prava Zajednice na čitavom području Zajednice. Odluka o troškovima [izostavljena] Operativni dio Sud, odgovarajući na pitanja koja mu je uputio Predsjednik Suda u Trstu, rješenjem od 12. siječnja 1973., odlučio je: O pitanju 1 1. Koncept "pristojbe s istovrsnim učinkom" temeljem Čl. 18 i 20 Uredbe 19/62 i Čl. 18 i 21 Uredbe 120/67 mora se uzeti da ima isto značenje kao Čl. 9 et seq. Ugovora. O pitanju 2 2. Pristojba koja se naplaćuje isključivo na uvezena dobra, samo zbog toga što su utovarena u nacionalnoj luci predstavlja "pristojbu s istovrsnim učinkom kao carina" te je zabranjena Čl. 18 i 20 Uredbe 19/62 i Čl. 18 i 21 Uredbe 120/67, u mjeri u kojoj se odnosi na uvoz žitarica, bez obzira dolaze li iz država članica ili iz trećih država. Pitanja 3 i 6 3. Odrebe Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 i Čl. 18 i 21 Uredbe br. 120/67 koje državama članicama zabranjuju naplatu svih pristojbi s istovrsnim učinkom kao carine su izravno primjenjive u državama članicama i sukladno tome dodjeljuju subjektivna prava privatnim osobama koja nacionalni sudovi moraju štititi. Pitanja 4 i 5 4. Zakonske mjere nacionalnog prava koje ponavljaju tekst izravno primjenjivog pravila prava Zajednice ne mogu ni na koji način utjecati na izravnu primjenu [prava Zajednice], niti na nadležnost [Europskog] Suda propisanu Ugovorom.
65
Pitanje 7 5. Prava stvorena u korist privatnih osoba temeljem Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 ostaju na snazi, bez prekida, nakon što je Uredba br. 120/67 stupila na snagu. Pitanje 8 6. Izravni učinak Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 i Čl. 18 i 21 Uredbe br. 120/67 ima prednost pred svim nacionalnim mjerama koje idu za time da izmjene dan od kojega su te odredbe postale primjenjive.
66
Predmet 93/71Orsolina Leonesio v Ministero dell'agricoltura e foreste [1972] ECR 287 Odlučujući povodom prethodnog pitanja Europski sud pojasnio je pravnu narav uredbi i njihove učinke u nacionalnom pravu. Činjenice su slijedeće. Izložena viškovima mlijeka na tržištu, Europska je zajednica, u okviru zajedničke poljoprivredne politike, odlučila uvesti mjere da se viškovi mlijeka smanje. Jedna od takvih mjera bila je uredba kojom se proizvođače mlijeka potiče na prestanak takve proizvodnje i klanje krava muzara. Da bi ih se na to potaklo, Vijeće je uredbom propisalo subvencije na koje imaju pravo proizvođači koji se odluče na klanje krava muzara, a Komisija je temeljem te uredbe donijela provedbenu uredbu. Gospođa Leonesio, talijanska državljanka, zaklala je svoje krave muzare, te zatražila da joj talijansko Ministarstvo financija isplati uredbom previđene subvencije. Iako je donijelo načelno pozitivnu odluku kojom odobrava plaćanje, Ministarstvo je isplatu odgodilo, tvrdeći da mu za to nisu alocirana sredstva iz talijanskog proračuna, o čemu je odluku ovlašten donijeti samo talijanski parlament. Stoga je gospođa Leonesio podnijela zahtjev pred nacionalnim sudom tražeći da Ministarstvu naloži isplatu. Tekst presude: 1. Temeljem rješenja od 3. studenog 1971. koje je sudski registar zaprimio 17. studenog 1971., Pretore iz Lonata podnio je Sudu dva pitanja koja se tiču tumačenja Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1957/69 od 6. listopada 1969. i Uredbe Komisije (EEZ) br. 2195/69 od 4. studenog 1969. koje se prvenstveno odnose na dodijelu subvencija farmerima za klanje njihovih krava muzara. 2. Prvo pitanje traži da Sud odluči „jesu li odredbe Uredbe br. 1957/69 i Uredbe br. 2195/69 izravno primjenjive u talijanskom pravnom poretku te, ako je na to pitanje dan pozitivan odgovor, stvaraju li subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi“. Drugo pitanje pita, u biti, da li, kada su uvjeti propisani člankom 5(1) i (2) i člancima 6 i 9 Uredbe br. 2159/69 ispunjeni, te uredbe, utoliko koliko se tiču subvencija za klanje, dodjeljuju farmerima u pitanju pravo u odnosu na državu članicu kojoj pripadaju na plaćanje te subvencije, a da je to pravo takvo da mu nacionalni sud mora pružiti trenutnu zaštitu i da ga država ne može ograničiti dodatnim uvjetima, posebice u vezi s razdobljem dozvoljenim za plaćanje temeljem članka 10 Uredbe br. 2159/69. 3. Ta su pitanja postavljena Sudu temeljem činjenice da je tužiteljica u glavnom postupku vjerovala da je ispunila sve uvjete o kojima ovisi dodjeljivanje subvencija za klanje krava muzara temeljem navedenih uredbi te je stoga pred Pretora iz Lonata podnijela zathtjev da se talijanskom Ministarstvu poljoprivrede i šumarstva naredi da isplati subvenciju. Dodatno, temeljem dokumenata priloženih predmetu, čini se da su nacionalne vlasti odobrile subvenciju temeljem „privremenog odobrenja“, ali su suspendirali plaćanje, držeći ga ovisnim o tome da talijanski parlament prethodno usvoji zakonodavne odredbe kojima se alociraju nužni fondovi. 4. Budući da su ta dva pitanja usko povezana, na njih se može odgovoriti zajedničkim odgovorom.
67 5. Drugi paragraf članka 189 Ugovora predviđa da uredba ima „opću primjenu“ i da „jest ... izravno primjenjiva u svim državama članicama“. Stoga, zbog svoje prirode i svoje svrhe u sustavu izvora prava Zajednice ona ima izravni učinak i jest, kao takva, sposobna stvarati subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi. 6. Budući da se radi o novčanim pravima prema državi, ta prava nastaju kada se ispune uvjeti propisani uredbom i nije moguće na nacionalnoj razini podvrgnuti njihovo ispunjenje donošenju provedbenih mjera, osim onih koje zahtjeva sama uredba. Na postavljeno pitanje treba odgovoriti u svjetlu tih navoda. 7. U vezi s uvjetima koje farmer mora ispuniti da bi mogao zahtijevati plaćanje subvencije, u vezi s tijelima vlasti koja su obvezna platiti subvenciju i u vezi s rokom u kojem je nužno obaviti plaćanje, potrebno je uzeti u obzir članke 1 do 4 i 12 Uredbe br. 1975/69 i članke 3, 7, 9 i 10 Uredbe br. 2159/69. 8. Članak 1 Uredbe br. 1975/69 predviđa da „farmeri koji imaju barem dvije krave muzare mogu, temeljem prijave, primiti subvenciju za klanje pod uvjetima koji su specificirani niže“, u iznosu predviđenom u članku 3(1) te Uredbe na 200 obračunskih jedinica za svaku zaklanu kravu muzaru. 9. Članak 2 te uredbe predviđa da „je dodijela subvencije, posebice, podložna pisanom preuzimanju obveze od strane primatelja da: (A) odustane u potpunosti od proizvodnje mlijeka i (B) organizira klanje svih krava muzara na svojoj farmi tijekom razdoblja koje će se odrediti, a najkasnije do 30. travnja 1970.“ 10. Članak 4(1) iste Uredbe predviđa da će se „farmerima koji imaju dvije do pet krava muzara subvencija isplatiti kada podnositelj zahtjeva podnese dokaz da je poduzeo radnju koju zahtjeva članak 2(B)“. 11. Članak 12 Uredbe predviđa da će Europski fond za poljoprivredno vođenje i garancije, odjel za vođenje, vratiti državama članicama 50 posto subvencije u pitanju, što implicira da su države članice dužne isplatiti te subvencije farmerima. 12. Prema članku 3 Uredbe br. 2159/69 „prijava za dodjelu subvencija podnosi se nadležnom tijelu koje imenuje svaka država članica tijekom razdoblja od 1. do 20. prosinca 1969.“ te treba sadržavati određene informacije i izjave. 13. Članak 7 te Uredbe predviđa da „razdoblje klanja koje se spominje u članku 2(B) Uredbe (EEZ) br. 1975/69 traje od 9. veljače do 30. travnja 1970.“ 14. Članak 9 iste Uredbe određuje način na koji farmeri trebaju podnijeti dokaz predviđen člankom 4(1) Uredbe br. 1975/69. 15. Članak 10 Uredbe br. 2159769 predviđa da „će se plaćanje subvencije predviđene člankom 4(1) ... Uredbe (EEZ) br. 1975/69 izvršiti unutar dva mjeseca od podnošenja dokaza o klanju u skladu s člankom 9 ove Uredbe.“ 16. Iz članka 5(1) Uredbe br. 2195/69 slijedi da dodjela subvencije dodatno ovisi o nalazu Komisije „da se može odobriti nastavak postupka za podnesenu prijavu“, a koji nalaz je dan u
68 vezi sa svim prijavama podnesenim temeljem članka 3 te Uredbe, člankom 1(A) Uredbe br. 140/70. 17. Članak 10 Uredbe br. 1975/69 ovlašćuje Komisiju da odobri državama članicama „nametanje dodatnih uvjeta“ za dodjelu subvencija u pitanju, a članak 19 Uredbe br. 2195/69 nabraja takve uvjete te zahtjeva od država članica da obavijeste Komisiju u odgovarajućim slučajevima o odredbama koje su usvojile temeljem tog članka. Poznato je, međutim, da Italija nije iskoristila takvu mogućnost. Također je utvrđeno da je Republika Italija usvojila tehničke mjere predviđene člancima 4, 5(2), 6, 8 i 11 Uredbe br. 2195/69. 18. Učinak svih tih odredbi jest da, jednom kad su uvjeti predviđeni Uredbama br. 1975/69 i 2195/69 ispunjeni, te uredbe dodijeljuju farmerima pravo, koje nacionalni sudovi moraju štititi, na plaćanje subvencije za klanje od strane države članice kojoj pripadaju; takva se prava mogu ostvariti u svakom slučaju po isteku razdoblja od dva mjeseca od podnošenja dokaza o izvršenom klanju kao što predviđa članak 10 Uredbe br. 2195/69. 19. Od tog trenutka, gore spomenute uredbe daju farmeru pravo da zahtjeva plaćanje subvencije onemogućavajući državu članicu da se poziva na argumente utemeljene na bilo kakvim zakonodavnim odredbama ili administrativnoj praksi da zadrži takvo plaćanje. Ovakav zaključak podupire i sedmi odlomak preambule Uredbe br. 2195/69 koji naglašava da „treba osigurati da su subvencije plaćene u svim državama članicama unutar istog razdoblja“. 20. Bez obzira na sve navedeno, talijanska vlada smatra da uredbe u pitanju ne stvaraju pravo na plaćanje subvencije kada nacionalni zakonodavac nije alocirao nužne fondova u tu svrhu. 21. Prvi paragraf članka 5 Ugovora predviđa da će „države članice poduzeti sve odgovarajuće mjere, bilo opće ili posebne, da osiguraju ispunjenje obveza koje nastaju temeljem ovog Ugovora ili su rezultat djelovanja institucija Zajednice.“ Kada bi se prihvatila primjedba talijanske vlade, to bi rezultiralo stavljanjem farmera u toj državi u lošiju poziciju od farmera u drugim državama članicama uz zanemarivanje temeljnog pravila koje zahtjeva ujednačenu primjenu uredbi u cijeloj Zajednici. Štoviše, Uredbe br. 1975/69 i 2195/69 iscrpno predviđaju uvjete o kojima ovisi nastanak individualnih prava u pitanju, a među njima se ne nalaze razlozi proračunske prirode. 22. Da bi se primjenjivale s istom snagom na državljane svih država članica, uredbe Zajednice postaju dio njihova pravnog sustava, primjenjive unutar teritorija država članica koje moraju dozvoliti da izravni učinak predviđen člankom 189 djeluje tako, da oslanjanje pojedinaca na njega ne može biti spriječeno domaćim propisima ili praksom. 23. Proračunske odredbe država članica ne mogu, stoga, štetiti izravnoj primjeni odredbi Zajednice i kao posljedici, ostvarenju subjektivnih prava stvorenih takvim odredbama. 24. Troškovi koje je imala vlada Republike Italije i troškovi Komisije Europskih zajednica koja je Sudu podnijela primjedbe ne mogu biti povraćeni. Kako je ovaj postupak, što se tiče stranaka glavnog postupka, po prirodi samo korak u postupku koji se odvija pred nacionalmim sudom, odluka o troškovima stvar je nacionalnog suda. Sud, u odgovoru na pitanja koja mu je podnio Pretore di Lonato rješenjem tog suda datiranim 3. studenog 1971., ovdje odlučuje:
69
1. Uredba Zajednice ima izravni učinak i jest, kao takva, sposobna je stvarati subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi. Novčana potraživanja prema državi, dodijeljena takvom uredbom, nastaju kada se ispune uvjeti predviđeni uredbom i njihovo ostvarenje ne može se podvrgnuti na nacionalnoj razini provedbenim odredbama, osim onim koje bi mogla zahtjevati sama uredba. 2. Jednom kada su uvjeti predviđeni Uredbama br. 1975/69 i 2195/69 ispunjeni, te uredbe dodjeljuju farmerima pravo, koje njihovi nacionalni sudovi moraju štititi, na primanje subvencije za klanje od strane države članice kojoj pripadaju; takva prava mogu se u svakom slučaju ostvariti po isteku razdoblja od dva mjeseca koji teku od podnošenja dokaza o izvršenom klanju kao što predviđa članak 10 Uredbe br. 2195/69 Od tog trenutka, gore spomenute uredbe daju farmeru pravo da zahtjeva plaćanje subvencije onemogućavajući državu članicu da se poziva na argumente utemeljene na bilo kakvim zakonodavnim odredbama ili administrativnoj praksi da zadrži takvo plaćanje.
70
Predmet 39/72 Commission v Italy [1973] ECR 101 U ovom predmetu Europski sud je pojasnio obveze država kada primjenjuju uredbe. Komisija je tužila Italiju Europskom sudu u postupku iz članka 226 (tada 169) EZ, tražeći da Sud donese deklaratornu presudu kojom utvrđuje da je Italija povrijedila svoje obveze utemeljene na uredbama. Riječ je o istim povredama kao u predmetu Leonesio. Komisija je, smatrala da je Italija povrijedila svoju obvezu temeljem uredbe s jedne strane zakašnjelim zakonodavstvom, a s druge neprikladnim načinom provedbe.
Tekst presude: 1. Temeljem prijave podnesene registru 3. srpnja 1972. Komisija je pred Europski sud podnijela zahtjev temeljem članka 169 za utvrđenje da je, ne poduzimajući mjere nužne da na svom teritoriju omogući djelotvornu primjenu sustava premija za klanje krava muzara u zadanom razdoblju (dalje „premije za klanje“) i premija za povlačenje mlijeka i mliječnih prozvoda s tržišta (dalje: „premije za netrgovanje), Republika Italija povrijedila obveze propisane Uredbom Vijeća br. 1975/69 od 6. listopada 1969. kojom se uvodi sustav premija za klanje krava i za povlačenje mlijeka i mliječnih prozvoda s tržišta (OJ L 70, str. 1) i Uredbe Komisije br. 2159/69 od 4. studenog 1969. kojom se uspostavljaju metode primjene gore spomenute Uredbe (OJ L 278, str. 6). (...) O prethodnom prigovoru 8. Tužena, bez ulaženja u meritum spora, tvrdi da nastavak postupka koji je započela Komisija nije više moguć zbog okolnosti koje su nastupile. Teškoće koje su izvorno odgodile plaćanje premija za klanje su riješene, plaćanje tih premija je u tijeku, te je stoga raison d'être postupka koji je pokrenula Komisija nestao. Što se tiče propusta plaćanja premija za netrgovanje, situacija je u međuvremenu postala nepopravljiva, jer više fizički nije moguće retroaktivno ispuniti obeze koje su trebale biti ispunjene u razdoblju koje su propisale odredbe Zajednice u pitanju. U tim okolnostima tužba koju je podnijela Komisija izgubila je svrhu u oba navoda, tako da Sudu jedino preostaje da odluči da nema razloga da donosi odluku. 9. Cilj tužbe temeljem članka 169 utvrđen je obrazloženim mišljenjem Komisije, te čak i kad je povreda ispravljena nakon proteka roka predviđenog paragrafom 2 istog članka, nastavak postupka i dalje ima cilj. Taj cilj postoji u ovom predmetu jer je, što se tiče premija za klanje, obveza Republike Italije daleko od toga da bude u potpunosti izvršena; nije riješeno pitanje plaćanja kamata na dug onima koji su na to ovlašteni, a prigovori koje je stavila Komisija tijekom postupka tiču se ne samo odgode u primjeni uredbe, već i određenih metoda primjene koje su u stvari oslabile njenu djelotvornost.
71
10. Što se tiče neizvršenja odredbi koje se tiču premija za netrgovanje, tužiteljici se u svakom slučaju ne može dozvoliti da se oslanja na svršeni čin kojeg je sama autor da bi izbjegla sudski postupak. 11. Štoviše, u svjetlu, kako odgode u izvršenju obveze, tako i definitivnog odbijanja, presuda Suda temeljem članaka 169 i 171 Ugovora može biti od bitnog interesa za uspostavu temelja odgovornosti koju država članica ima kao rezultat svoje povrede, prema drugim državama članicama, Zajednici ili privatnim strankama. 12. Prethodni prigovor koji je stavila tužiteljica valja stoga odbiti.
Meritum 13. Prikladno je razmotriti odvojeno način na koji je tužena provela odredbe o premijama za klanje i njeno odbijanje da provede odredbe o premijana za netrgovanje. 1. U vezi premija za klanje 14. Uredbe Vijeća i Komisije odredile su precizne rokove za provođenje sustava premija za klanje. Djelotvornost dogovorenih mjera ovisna je o poštivanju tih rokova jer te mjere mogu ostvariti svoj cilj u potpunosti samo ako se provode istovremeno u svim državama članicama u vrijeme utvrđeno temeljem ekonomske politike koju je ostvrivalo Vijeće. Dodatno ovome, kao što je Sud naveo u svojoj presudi od 17. svibnja 1972. (predmet 93/71 Orsolina Leonesio, zahtjev Pretora iz Lonata za odluku o prethodnom pitanju), Uredbe br. 1975/69 i 2195/69 dodijelile su farmerima pravo na primanje premije od trenutka kad su se ostvarili svi uvjeti predviđeni uredbama. Stoga se čini da odgađanje od strane Republike Italije ispunjavanja obveza koje su im propisane uvođenjem sustava premija za klanje pretstavlja samo po sebi povredu njenih obveza. 15. Osim ove odgode u provedbi, Komisija također prigovara i načinu na koji je talijanska vlada provela odredbe sustava u pitanju. Ova se kritika tiče posebice činjenice da su odredbe prava Zajednice onemogućene procedurom za njihovu provedbu koju su prihvatile talijanske vlasti i da te iste vlasti nisu uzele u obzir produljenje roka koji je odobren za klanje. 16. Dok je talijanski zakon br. 935 ograničen na nužne financijske odredbe za provedbu sustava premija za klanje i na ovlašćivanje vlade da donese potrebne administrativne mjere za provedbu uredbi Zajednice, talijanska uredba od 22. ožujka 1972. predviđa, u prvom članku, da se „smatra da su odredbe uredbi uvrštene u ovu uredbu.“ Sadržajno, uredba u pitanju se, osim što sadrži nekoliko procesnih odredbi nacionalne prirode, ograničava na ponavljanje odredbi Uredbi Zajednice.
72
17. Slijedeći takav postupak, talijanska je vlada dovela u pitanje kako pravnu prirodu primjenjivih odredbi tako i datum od kada one stupaju na snagu. Prema članku 189 i 191 Ugovora, uredbe su, kao takve, izravno primjenjive u svim državama članicama i stupaju na snagu samo temeljem njihovog objavljivanja u Službenom listu Zajednica, od datuma koji je njima određen, ili u nedostatku takvog, od datuma koji predviđa Ugovor. Stoga su suprotne Ugovoru sve metode provedbe koje imaju za rezultat stvaranje prepreka izravnom učinku uredbi Zajednice i ugrožavanje njihove simultane i jednoobrazne primjene u cijeloj Zajednici. 18. Osim toga, provedbene mjere koje su predvidjeli zakon br. 935 i uredba od 22. ožujka 1972. ne uzimaju u obzir produljenje roka dozvoljenog za klanje Uredbom br. 580/70, tako da su talijanski farmeri dovedeni u zabludu u pogledu produljenja vremena dozvoljenog za klanje krava koje su se otelile između 1. travnja i 30. svibnja 1970. Povreda od strane Republike Italije stoga postoji ne samo zbog odgode u provedbi sustava već i zbog načina kojim je proveden dekretom.
2. U vezi premija za netrgovanje 19. Povreda stavljanja u primjenu odrebi Uredbi br. 1975/69 i 2195/69 u pogledu premija za netrgovanje postoji zbog namjernog odbijanja talijanskih vlasti da ih provedu. Tužena opravdava to odbijanje teškoćama u uspostavi djelotvorne i ozbiljne inspekcije i kontrole količina mlijeka kojima se nije trgovalo, već su prenamijenjene u druge svrhe, uzimajući u obzir kako specijalne karakteristike talijanske poljoprovrede tako i nedostatak odgovarajuće administracije na nižim razinama. U svakom slučaju, prema talijanskoj vladi, mjere donesene s namjerom ograničenja proizvodnje mlijeka bile su neprikladne potrebama talijanskog gospodarstva, koje karakterizira nedovoljna proizvodnja hrane. Tijekom rasprave pri prihvaćanju Uredbe br. 1975/69 Vijeća, talijanska je delegacija javno iznijela te teškoće i izrazila u to vrijeme jasnu rezervaciju u pogledu provedbe Uredbe. U tim okolnostima, ne treba se podnositi tužba protiv Republike Italije zato što je odbila provesti na svom nacionalnom teritoriju odredbe koje su usvojene usprkos njenom protivljenju koje je izrekla. 20. Prema trećem paragrafu članka 43(2) Ugovora, na temelju kojeg je donesena Uredba br. 1975/69, uredbe su valjano prihvaćene u Vijeću čim se ispune uvjeti koje predviđa taj članak. Temeljem članka 189, uredbe obvezuju države članice 'u potpunosti'.
73 Stoga se ne može prihvatiti da država članica može na nekompletan ili selektivan način primijeniti odredbe uredbe Zajednice tako da odbaci određene aspekte zakonodavstva zajednice kojima se protivila ili koje smatra suprotnima svojim nacionalnim interesima. 21. Posebice, što se tiče provedbe mjera ekonomske politike kojima je namjera eliminirati viškove određenih proizvoda, država članica koja propusti poduzeti, u okviru potrebnog roka i simultano s ostalim državama članicama, mjere koje mora poduzeti, podriva djelotvornost odredbi dogovrenih zajednički, te istovremeno ostvaruje nezasluženu prednost na štetu svojih partnera u pogledu slobodnog kretanja robe. 22. Što se tiče obrane utemeljene na pripremnom radu na usvajanju Uredbe br. 1975/69, objektivni opseg pravila koje su prihvatile zajedničke institucije ne može se modificirati rezervacijama ili prigovorima koje države članice stavljaju u vrijeme kad se pravila formuliraju. Jednako tako, praktične teškoće koje se pojave u stadiju kad mjera Zajednice treba biti promijenjena ne mogu dozvoliti državi članici da jednostrano odluči ne poštivati svoje obveze. Institucionalni sustav Zajednice omogućuje određenoj državi članici potrebna sredstva da osigura da njene teškoće budu razumno razmotrene u okviru i po načelima zajedničkog tržišta i legitimnih interesa drugih država članica. 23. U tom pogledu, razmatranje uredbi o kojima je riječ i instrumenata kojima su izmijenjene otkriva da je zakonodavac Zajednice, specijalnim odrebama, u mnogim pitanjima uzeo u obzir specifične teškoće Republike Italije. U tim okolnostima, bilo koja praktična teškoća u provedbi ne može se prihvatiti kao opravdanje. 24. Omogućavajući državama članicama da od Zajednice imaju koristi, Ugovor im također propisuje i obvezu da poštuju njegova pravila. Ako država jednostrano prekrši, u skladu sa svojim nacionalnim interesima, ravnotežu između prednosti i obveza koje nastaju temeljem članstva u Zajednici, to dovodi u pitanje jednakost država članica pred pravom Zajednice i stvara diskriminaciju na račun njihovih državljana, i iznad svega, državljana one države koja se time postavlja izvan pravila Zajednice. 25. Takvo kršenje obaveze solidarnosti koju su države članice prihvatile činjenicom njihova pristupanja Zajednici, suprotno je samim temeljima pravnog poretka Zajednice. Stoga se čini da je, namjerno odbijajući dati učinak, na svom teritoriju, jednom od sustava predviđenih uredbama br. 1975/69 i 2195/69, Republika Italija povrijedila svoje obveze koje je preuzela temeljem članstva u Europskoj ekonomskoj zajednici. Odluka o troškovima 26. Temeljem članka 69(2) Pravila postupka, neuspješnoj stranci bit će naređeno da plati troškove.
74 Zahtjevi tužene nisu prihvaćeni. Operativni dio Sud, Ovime: 1. utvrđuje da je Republika Italija, ne poduzimajući mjere nužne za djelotovrnu primjenu na njenom teritoriju i u okviru propisanih rokova sustava premija za klanje krava muzara i za povlečenje mlijeka i mliječnih proizvoda s tržišta, povrijedila obveze koje je imala temeljem Uredbe Vijeća br. 1975/69 od 6. listopada 1969. i Uredbe Komisije br. 2195/69 od 4. studenog 1969; 2. naređuje tuženoj da plati troškove.
75
Predmet 41/74 Yvonne van Duyn v Home Office [1974] ECR 1337 Ovaj je predmet bitan jer je njime Europski sud nagovijestio da bi direktive mogle imati izravni učinak. Članak 189 (sada 249) Ugovora o Europskoj zajednici ne govori izričito o tome. Ministarstvo unutarnjih poslova Ujedinjenog Kraljevstva zabranilo je ulazak u državu nizozemskoj državljanki Yvonne van Duyn koja se ondje namjeravala zaposliti u Scijentološkoj crkvi. Ujedinjeno Kraljevstvo obeshrabruje Scijentološku crkvu iz razloga javnog interesa. Osnivački ugovori jamče slobodu kretanja radnika, ali dopuštaju da ta sloboda može biti ograničena javnim interesom. Relevantna direktiva propisuje pod kojim se uvjetima država smije pozivati na javni interes kako bi ograničila slobodu kretanja radnika. Problem koji se postavlja u ovom predmetu je može li se pojedinac pred nacionalnim sudom pozivati na direktivu u postupku protiv države. Predmet je zanimljiv i zbog toga što je formulirao marginu diskrecije, koncept koji je nakon dugo vremena ponovno postao aktualan početkom XXI stoljeća u predmetima Schmidberger i Omega. Također je bitan zbog koncepta javnog interesa. Međutim valja reći, da je pristup javnom interesu koji je Europski sud imao u ovom predmetu u kasnijoj praksi izmjenjen, te da bi, da se odlučuje danas, predmet vjerovatno imao drugačiji ishod. Danas Europski sud stoji na shvaćanju da ono što je iz razloga javnog interesa zabranjeno državljanima drugih država članica, mora biti zabranjeno i vlastitim državljanima. Sažetak 1. Budući da ograničenja načela slobode kretanja radnika na koja se države članice mogu pozvati zbog razloga javnoga poretka, javne sigurnosti ili javnoga zdravlja podliježu kontroli sudova, uvjet iz stavka 3. ne sprečava da odredbe članka 48. daju pojedincima prava koja oni mogu ostvarivati pred nacionalnim sudovima, te koja ti sudovi moraju štititi. 2. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189. kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one propisuju. Posebice, u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da poduzmu određeno djelovanje, koristan učinak takvog akta bio bi oslabljen kad bi se pojedincima onemogućilo da se na njega pozovu pred nacionalnim sudovima i kad bi se tim sudovima onemogućilo da ga uzmu u obzir kao element prava Zajednice. Članak 177. koji nacionalnim sudovima daje ovlast upućivati Sudu pitanja o valjanosti i tumačenju svih akata institucija Zajednice, bez ikakve razlike, podrazumijeva i da se pojedinci na te akte mogu pozivati pred nacionalnim sudovima. U svakom je pojedinom slučaju potrebno ispitati jesu li narav, opći smisao i tekst odredbe o kojoj je riječ takvi da mogu imati izravan učinak na odnose između država članica i pojedinaca. 3. Članak 3. (1) Direktive Vijeća br. 64/221 od 25. veljače 1964. o koordinaciji posebnih mjera glede kretanja i boravka stranih državljana koje opravdavaju razlozi javnoga poretka, javne sigurnosti ili javnoga zdravlja za pojedincima daje prava koja oni mogu ostvarivati pred nacionalnim sudovima države članice, te koja ti sudovi moraju štititi.
76
4. Pojam javnoga poretka u kontekstu Zajednice, a osobito kad se rabi kao opravdanje za odstupanje od nekog temeljnog načela prava Zajednice, mora se interpretirati restriktivno kako se ne bi dopustilo da njegov opseg jednostrano određuje svaka pojedina država članica, bez da bude podložan kontroli institucija Zajednice. Unatoč tome, osobite okolnosti koje opravdavaju pozivanje na pojam javnoga poretka mogu biti različite u različitim zemljama i u različitim razdobljima, pa je stoga u vezi s time potrebno nadležnim nacionalnim tijelima ostaviti slobodu procjene u granicama koje postavlja Ugovor. 5. Članak 48. Ugovora o EEZ i članak 3. (1) Direktive br. 64/221 moraju se interpretirati na način da država članica, prilikom nametanja ograničenja opravdanih razlozima javnoga poretka, ima pravo, kad je riječ o osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca, uzeti u obzir činjenicu da je taj pojedinac član određenog tijela ili organizacije čije aktivnosti ta država članica smatra društveno štetnima, ali koje u toj državi nisu nezakonite, unatoč činjenici da državljanima te države članice koji se žele zaposliti na sličnim poslovima u istim tijelima ili organizacijama nisu nametnuta nikakva ograničenja. Tekst presude: 1. Nalogom podkancelara od 1. ožujka 1974., koji je Sudu podnesen 13. lipnja, Odjel Lorda kancelara Visokoga suda Engleske Sudu je, prema članku 177. Ugovora o EEZ-u, uputio tri pitanja koja se odnose na tumačenje određenih odredaba prava Zajednice glede slobode kretanja radnika. 2. Ta su se pitanja javila u postupku što ga je protiv Ministarstva unutarnjih poslova UK-a pokrenula žena nizozemskog državljanstva kojoj je uskraćeno dopuštenje ulaska u Ujedinjeno Kraljevstvo kako bi se tamo zaposlila kao tajnica u "Scientološkoj crkvi". 3. Dopuštenje ulaska uskraćeno je u skladu s politikom Vlade Ujedinjenog Kraljevstva u odnosu na navedenu organizaciju, čije aktivnosti ona smatra društveno štetnima. Prvo pitanje 4. Prvim pitanjem od Suda se traži da kaže je li članak 48. Ugovora o EEZ-a izravno primjenjiv na način da pojedincima daje prava koja oni mogu ostvarivati pred sudovima određene države članice. 5. Članak 48. (1) i (2) predviđa da će se sloboda kretanja radnika osigurati do kraja prijelaznog razdoblja i da ta sloboda podrazumijeva "ukidanje svake diskriminacije na temelju državljanstva između radnika iz država članica u pogledu zapošljavanja, plaće i ostalih uvjeta rada i zapošljavanja". 6. Te odredbe državama članicama nameću točno određenu obvezu koja ne zahtijeva donošenje nikakvih dodatnih mjera niti od strane institucija Zajednice niti od strane država članica, te koja im, u odnosu na njenu provedbu, ne daje nikakve diskrecijske ovlasti. 7. Stavak 3., koji definira prava koja se izvode iz načela slobode kretanja radnika, ta prava podvrgava ograničenjima opravdanim razlozima javnoga poretka, javne sigurnosti ili javnoga
77 zdravlja. Primjena tih ograničenja, međutim, podliježe sudskoj kontroli, tako da pravo države članice da se pozove na ograničenja ne sprječava odredbe članka 48., u koje je ugrađeno načelo slobode kretanja radnika, da za pojedincima daju prava koja oni mogu ostvarivati i koja nacionalni sudovi moraju štititi. 8. Odgovor na prvo pitanje stoga mora biti potvrdan. Drugo pitanje 9. Drugim pitanjem od Suda se traži odgovor je li Direktiva Vijeća br. 64/221 od 25. veljače 1964. o koordinaciji posebnih mjera glede kretanja i boravka stranih državljana koje opravdavaju razlozi javnoga poretka, javne sigurnosti ili javnoga zdravlja izravno primjenjiva na način da pojedincima daje prava koja oni mogu ostvarivati pred sudovima države članice. 10. Iz naloga kojim se upućuje zahtjev za prethodno mišljenje proizlazi da je jedina odredba Direktive koja je u ovom slučaju mjerodavna sadržana u članku 3. (1) koji predviđa da "se mjere donesene zbog razloga javne politike ili javne sigurnosti temelje isključivo na osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca". 11. Ujedinjeno Kraljevstvo primjećuje da se, budući da članak 189. Ugovora pravi razliku između učinaka koji se pripisuju uredbama, direktivama i odlukama, stoga mora pretpostaviti da, je donijevši direktivu, a ne uredbu, Vijeće sigurno imalo namjeru da taj akt ima učinak drukčiji od učinka uredbe, pa da prema tome ne bude ni izravno primjenjiv. 12. Međutim, ako su na temelju odredaba članka 189. uredbe izravno primjenjive, pa prema tome mogu po samoj svojoj naravi imati izravne učinke, iz toga ne slijedi da i druge kategorije akata navedenih u tom članku ne mogu nikada imati slične učinke. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189. kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one propisuju. Posebice bi u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da poduzmu određeno djelovanje, koristan učinak takvog akta bio oslabljen kad bi se pojedincima onemogućilo da se na njega pozovu u postupku pred nacionalnim sudovima i kad bi se tim sudovima onemogućilo da ga uzmu u obzir kao element prava Zajednice. Članak 177. koji nacionalnim sudovima daje ovlast upućivati Sudu pitanja o valjanosti i tumačenju svih akata institucija Zajednice, bez ikakve razlike, podrazumijeva i da se pojedinci na te akte mogu pozivati pred nacionalnim sudovima. U svakom je pojedinom slučaju potrebno ispitati jesu li narav, opća zamisao i tekst odredbe o kojoj je riječ takvi da mogu imati izravan učinak na odnose između država članica i pojedinaca. 13. Time što predviđa da se mjere poduzete zbog razloga javnog poretka moraju temeljiti isključivo na osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca, članak 3. (1) Direktive br. 64/221 ima za svrhu ograničiti diskrecijske ovlasti koje nacionalni zakoni u pravilu dodjeljuju tijelima nadležnim za ulazak i izgon stranih državljana. Kao prvo, ta odredba utvrđuje obvezu koja ne podliježe nikakvoj iznimci niti uvjetu i koja, zbog same svoje naravi, ne zahtijeva intervenciju niti jednim aktom, bilo od strane institucija Zajednice ili država članica. Kao drugo, budući da su države članice time obvezane da, prilikom provedbe klauzule koja predviđa odstupanje od jednog od temeljnih načela Ugovora u korist pojedinaca, ne uzimaju u obzir čimbenike koji nisu u vezi s osobnim ponašanjem, potrebno je da zbog pravne sigurnosti dotičnih osoba te osobe imaju mogućnost pozvati se na tu obvezu iako je ona utvrđena u zakonodavnom aktu koja nema automatski izravni učinak u cjelini.
78
14. Ako bi se u vezi sa značenjem i točnim domašajem te odredbe javila pitanja tumačenja, ta pitanja mogu riješiti sudovi, uzimajući u obzir i postupak predviđen člankom 177. Ugovora. 15. Prema tome, odgovor na drugo pitanje je da članak 3. (1) Direktive Vijeća br. 64/221 od 25. veljače 1964. pojedincima daje prava koja oni mogu ostvarivati pred sudovima države članice i koja nacionalni sudovi moraju štititi. Treće pitanje 16. Trećim se pitanjem od Suda traži da donese odluku o tome moraju li se članak 48. Ugovora i članak 3. Direktive br. 64/221 interpretirati na način da "država članica, u izvršavanju svoje obveze da mjeru poduzetu zbog razloga javnoga poretka temelji isključivo na osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca, ima pravo, kad je riječ o osobnom ponašanju, uzeti u obzir: (a) činjenicu da je taj pojedinac član ili da je bio član tijela ili organizacije čije aktivnosti država članica smatra protivnima javnome interesu, ali koje u toj državi nisu nezakonite; (b) činjenicu da se taj pojedinac u državi članici namjerava zaposliti u takvome tijelu ili organizaciji, u situaciji kad državljanima te države članice koji se žele zaposliti na sličnim poslovima u tom tijelu ili organizaciji nisu nametnuta nikakva ograničenja." 17. Prvo je potrebno razmotriti može li članstvo u određenom tijelu ili organizaciji samo po sebi predstavljati osobno ponašanje u smislu članka 3. Direktive br. 64/221. Iako prijašnje članstvo neke osobe u pravilu ne može opravdati odluku o uskrati prava na slobodu kretanja unutar Zajednice toj osobi, ipak se sadašnje članstvo, koje odražava njeno sudjelovanje u aktivnostima toga tijela ili organizacije, te identificiranje s njenim ciljevima i planovima, može smatrati dobrovoljnim činom dotične osobe, pa prema tome i dijelom njenoga osobnog ponašanja u smislu citirane odredbe. 18. U vezi s ovim trećim pitanjem uz to se javlja i problem kakva se važnosti mora pripisati činjenici da aktivnosti organizacije o kojoj je riječ, a koje država članica smatra protivnima javnome interesu, unatoč tome nisu zabranjene nacionalnim pravom. Potrebno je naglasiti kako se pojam javnoga poretka u kontekstu Zajednice, a osobito kad se rabi kao opravdanje za odstupanje od temeljnog načela slobode kretanja radnika, mora interpretirati restriktivno kako se ne bi dopustilo da njegov opseg jednostrano određuje svaka pojedina država članica, bez kontrole institucija Zajednice. Unatoč tome, osobite okolnosti koje opravdavaju pozivanje na pojam javnoga poretka mogu biti različite u različitim zemljama i u različitim razdobljima, pa je stoga u toj stvari nadležnim nacionalnim tijelima potrebno ostaviti slobodu procjene u granicama koje postavlja Ugovor. 19. Iz naprijed navedenoga slijedi da, ako su nadležna tijela države članice jasno definirala svoj stav u pogledu aktivnosti određene organizacije i ako su, smatrajući te aktivnosti društveno štetnima, poduzele upravne mjere za njihovo suzbijanje, od države se članice ne može tražiti da, prije nego što se pozove na pojam pravnoga poretka, te aktivnosti proglasi nezakonitima, ako se primjena takve mjere ne smatra prikladnom u tim okolnostima. 20. To pitanje na kraju postavlja kao problem i to ima li država članica pravo, zbog razloga javnoga poretka, onemogućiti državljaninu druge države članice da prihvati zaposlenje na
79 njenome području u određenom tijelu ili organizaciji, u situaciji kad njenim vlastitim državljanima nisu nametnuta nikakva slična ograničenja. 21. S time u vezi potrebno je kazati da, iako je u Ugovor ugrađeno načelo slobode kretanja radnika bez ikakve diskriminacije na temelju državljanstva, on u članku 48. (3) dopušta ograničenja prava koja proizlaze iz toga načela, opravdana razlozima javnoga poretka, javne sigurnosti ili javnoga zdravlja. Prema uvjetima naprijed citirane odredbe, tim ograničenjima između ostalog podliježu pravo prihvaćanja stvarno ponuđenog zaposlenja, pravo slobodnog kretanja unutar područja države članice u tu svrhu, te pravo boravka u državi članici u svrhu zaposlenja. Prema tome, učinak takvih ograničenja, kad se primjenjuju, je takav da se državljaninu jedne države članice može uskratiti dopuštenje za ulazak na područje druge države članice i pravo prebivanja u njoj. 22. Nadalje, jedno od načela međunarodnoga prava, za koje se ne može smatrati da ga Ugovor o EEZ-u ne uzima u obzir u odnosima između država članica, jest da država ne može vlastitim državljanima uskratiti pravo ulaska ili prebivanja. 23. Iz toga slijedi da država članica može, kada to smatra potrebnim, državljaninu druge države članice zbog razloga javnoga poretka uskratiti pogodnosti koje proizlaze iz načela slobode kretanja radnika u slučaju kada taj državljanin želi prihvatiti određeno zaposlenje koje mu je ponuđeno, čak i kad ta država članica vlastitim državljanima ne nameće nikakvo slično ograničenje. 24. Prema tome, odgovor na treće pitanje mora biti da se članak 48. Ugovora o EEZ-u i članak 3. (1) Direktive br. 64/221 trebaju interpretirati na način da država članica, prilikom propisivanja ograničenja opravdanih razlozima javnoga poretka, ima pravo, kad je riječ o osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca, uzeti u obzir činjenicu da je taj pojedinac član određenog tijela ili organizacije čije aktivnosti ta država članica smatra društveno štetnima, ali koje u toj državi nisu nezakonite, unatoč činjenici da državljanima te države članice koji se žele zaposliti na sličnim poslovima u istim tijelima ili organizacijama nisu nametnuta nikakva ograničenja. 25. Troškovi što su ih pretrpjeli Ujedinjeno Kraljevstvo i Komisija Europskih zajednica, koje su Sudu podnijele očitovanja, ne nadoknađuju se, a kako, kad je riječ o strankama u glavnome sporu, ovaj postupak predstavlja samo jedan od koraka u postupku koji je u tijeku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj sud. S te osnove SUD u odgovoru na pitanje koja mu je uputio Visoki sud nalogom od 1. ožujka 1974. presuđuje sljedeće: 1. Članak 48. Ugovora o EEZ-u ima izravni učinak u pravnim porecima država članica i pojedincima daje prava koja nacionalni sudovi moraju štititi. 2. Članak 3. (1) Direktive Vijeća br. 64/221 od 25. veljače 1964. o koordinaciji posebnih mjera glede kretanja i boravka stranih državljana koje opravdavaju razlozi javnoga poretka,
80 javne sigurnosti ili javnoga zdravlja daju pojedincima prava koja oni mogu ostvarivati pred nacionalnim sudovima države članice i koja nacionalni sudovi moraju štititi. 3. Članak 48. Ugovora o EEZ-u i članak 3. (1) Direktive br. 64/221 moraju se interpretirati na način da država članica, prilikom nametanja ograničenja opravdanih razlozima javnoga poretka, ima pravo, kad je riječ o osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca, uzeti u obzir činjenicu da je taj pojedinac član određenog tijela ili organizacije čije aktivnosti ta država članica smatra društveno štetnima, ali koje u toj državi nisu nezakonite, unatoč činjenici da državljanima te države članice koji se žele zaposliti na sličnim poslovima u istim tijelima ili organizacijama nisu nametnuta nikakva ograničenja.
81
Predmet 148/78 Criminal proceedings against Tullio Ratti, 1979 [ECR] 1629 Presuda u predmetu Ratti je važna je zbog toga što je u njoj Europski sud pojasnio da direktive mogu imati izravni učinak po isteku implementacijskog roka. Sud je takvu odluku obrazložio načelom estoppel, prema kojemu se nitko, pa niti država, ne može pozivati na svoj vlastiti propust sebi u korist.
Sažetak: 1. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189. Ugovora o EEZ-u kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one nameću. Posebice bi, u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da poduzmu određeno djelovanje, djelotvornost takvog akta bila oslabljena kad bi se osobama onemogućilo da se na njega pozovu u sudskim postupcima i kad bi se nacionalnim sudovima onemogućilo da ga uzmu u obzir kao element prava Zajednice. Stoga se država članica koja u propisanim rokovima nije donijela provedbene mjere propisane direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze koje proizlaze iz direktive. Iz toga slijedi da nacionalni sud, od kojega osoba koja je postupila prema odredbama direktive zatraži da ne primijeni nacionalnu odredbu koja nije u skladu s direktivom, neugrađenom u unutarnji pravni poredak države članice koja nije ispunila svoju obvezu, mora taj zahtjev prihvatiti ako je obveza o kojoj je riječ bezuvjetna i dovoljno određena. Podložno tim rezervama, nakon proteka roka utvrđenog za provedbu te direktive država članica ne može na takvu osobu primijeniti svoje unutarnje pravo koje još nije uskladila s direktivom, čak i ako ono predviđa kaznene sankcije. S druge strane, sve dok ne protekne rok u kojem su države članice obvezne ugraditi odredbe direktive u svoje unutarnje pravne poretke direktiva ne može imati izravni učinak. Takav učinak nastaje tek po proteku propisanoga roka, i to u slučaju kad dotična država članica ne ispuni svoju obvezu. 2. Združeni učinak članaka 3. do 8. Direktive br. 73/173 takav je da se u promet mogu staviti samo ona otapala koja su "u skladu s odredbama ove direktive i njenoga priloga", te da države članice nemaju pravo, usporedo s pravilima utvrđenim navedenom direktivom za uvoz, za domaće tržište zadržati drukčija pravila. Iz sustava što ga je uvela Direktiva br. 73/173 tako proizlazi da, kad je riječ o klasifikaciji, pakiranju i označavanju otapala, država članica ne može u svoje nacionalno zakonodavstvo uvesti uvjete koji su restriktivniji od onih utvrđenih direktivom o kojoj je riječ, odnosno koji su čak iscrpniji ili u svakom slučaju drukčiji, te da se ta zabrana nametanja nepredviđenih ograničenja primjenjuje kako na izravno stavljanje proizvoda u promet na domaćem tržištu, tako i na uvezene proizvode. 3. Direktiva br. 73/173 mora se interpretirati na način da nacionalne odredbe ne smiju propisivati da se na ambalaži mora nalaziti izjava o prisutnosti sastojaka proizvoda o kojima je riječ izvan okvira onoga što je utvrđeno tom direktivom. 4. Kada, u skladu s člankom 100. Ugovora, direktive Zajednice predviđaju usklađivanje mjera potrebnih kako bi se osigurala zaštita zdravlja ljudi i životinja i utvrdili postupci Zajednice za nadzor nad poštivanjem tih mjera, primjena članka 36. prestaje biti opravdana, pa se od tada
82 moraju obavljati odgovarajuće kontrole i poduzimati zaštitne mjere u okviru naznačenom usklađujućom direktivom. 5. Nacionalne odredbe koje izlaze iz okvira onoga što je utvrđeno Direktivom br. 73/173 u skladu su s pravom Zajednice isključivo ako su donesene u skladu s postupkom i formalnostima propisanim člankom 9. te Direktive. 6. Ako je jedna država članica ugradila odredbe određene direktive u svoj unutarnji pravni poredak prije proteka u njoj propisanog roka, ta činjenica ne može proizvesti nikakav učinak u odnosu na druge države članice. 7. Budući da direktiva, zbog svoje naravi, propisuje obveze samo državama članicama, to znači da se pojedinac ne može pozvati na načelo "legitimnih očekivanja" prije proteka roka propisanog za njenu provedbu. 8. Direktiva br. 77/728 Vijeća Europskih zajednica od 7. studenoga 1977., a osobito njen članak 9., ne mogu u odnosu ni na jednog pojedinca koji je postupio u skladu s odredbama te direktive prije proteka roka za prilagodbu propisanog za državu članicu proizvesti nikakav učinak koji bi bio takav da ga nacionalni sudovi mogu uzeti u obzir.
Tekst presude: 1. Nalogom od 8. svibnja 1978., koji je na Sudu zaprimljen 21. lipnja 1978., Kazneni magistratski sud u Milanu uputio je Sudu prethodno pitanje na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u nekoliko pitanja o interpretaciji dviju direktiva Vijeća o usklađivanju zakona, propisa i upravnih odredaba država članica, prva od kojih je ona pod brojem 73/173/EEZ od 4. lipnja 1973. koja se odnosi na klasifikaciju, pakiranje i označavanje opasnih pripravaka (otapala) (O.J. L 189, str. 7), a druga pod brojem 77/728/EEZ od 7. studenoga 1977. koja se odnosi na klasifikaciju, pakiranje i označavanje boja, lakova, tiskarske tinte, ljepila i sličnih proizvoda (O.J. L 303, str. 23). 2. Ta su pitanja postavljena u kontekstu kaznenog postupka protiv odgovorne osobe jednog poduzeća koje proizvodi otapala i lakove kojoj je stavljeno na teret da je povrijedila određene odredbe talijanskog Zakona br. 245 od 5. ožujka 1963. (Službeni list [Gazetta ufficiale] od 21. ožujka 1963., str. 1451) koje od proizvođača proizvoda koji sadrže benzen, toluen i ksilen zahtijeva da na ambalažu tih proizvoda stave oznaku na kojoj se navodi ne samo činjenica da su te tvari prisutne, već i njihov ukupni postotak, a posebno i postotak benzena. 3. Što se tiče otapala, to je zakonodavstvo u relevantno vrijeme trebalo biti izmijenjeno kako bi se uskladilo s direktivom br. 73/173 od 4. lipnja 1973., čije su odredbe države članice trebale ugraditi u svoje unutarnje pravne poretke najkasnije do 8. prosinca 1974., a koju obvezu talijanska vlada nije ispunila. 4. Ta bi izmjena imala za posljedicu ukidanje odredbe talijanskoga zakona čija se povreda okrivljeniku stavlja na teret, pa bi se prema tome izmijenili i uvjeti za primjenu kaznenih sankcija sadržanih u zakonu o kojemu je riječ. 5. Kad je riječ o pakiranju i označavanju lakova, Vijeće je u relevantno vrijeme donijelo Direktivu br. 77/728 od 7. studenoga 1977. , ali su na temelju njenoga članka 12. države
83 članice imale vremena donijeti zakone, propise i upravne odredbe potrebne za usklađivanje s njome do 9. studenoga 1979. 6. Ugradnja odredaba te direktive u talijanski unutarnji pravni poredak mora osim toga imati za posljedicu i ukidanje odredaba talijanskog zakona čija se povreda okrivljeniku stavlja na teret. 7. Kad je riječ o pakiranju i označavanju kako otapala tako i lakova koje proizvodi njegovo poduzeće, okrivljenik je u jednom slučaju postupio u skladu s odredbama Direktive br. 73/173 (otapala), koje talijanska vlada nije ugradila u svoj unutarnji pravni poredak, a u drugom slučaju s odredbama Direktive br. 77/728 (lakovi) koje države članice moraju provesti do 9. studenoga 1979. 8. Odgovori na postavljena pitanja, od kojih se prva četiri tiču Direktive br. 73/173, a peto Direktive br. 77/728, nacionalnome sudu moraju omogućiti donijeti odluku o tome mogu li se kazne propisane talijanskim Zakonom br. 245 za povredu njegovih odredaba primijeniti u predmetu o kojemu je riječ. A. – Interpretacija Direktive br. 73/173 9. Ta je direktiva donesena na temelju članka 100. Ugovora i Direktive Vijeća br. 67/548/EEZ od 27. lipnja 1967. (Službeni list, Posebno englesko izdanje 1967., str. 234), izmijenjene 21. svibnja 1973. (Službeni list od 25. lipnja 1973., br. L 167, str. 1) o opasnim tvarima, kako bi se osiguralo usklađivanje zakona, propisa i upravnih odredaba država članica koji se odnose na klasifikaciju, pakiranje i označavanje opasnih pripravaka (otapala). 10. Ta se direktiva pokazala potrebnom jer su se na opasne tvari i pripravke u državama članicama primjenjivala pravila koja su se značajno razlikovala, osobito u pogledu označavanja, pakiranja i klasifikacije prema stupnju rizika što ga navedeni proizvodi predstavljaju. 11. Te su razlike predstavljale prepreku trgovini i slobodnom kretanju robe i izravno su utjecale na stvaranje i funkcioniranje tržišta opasnim pripravcima kao što su otapala, koji se redovito upotrebljavaju u industrijskim, poljoprivrednim i obrtničkim djelatnostima, kao i kućanstvima. 12. Da bi se uklonile te razlike, Direktiva sadrži određeni broj izričitih odredaba glede klasifikacije, pakiranja i označavanja proizvoda o kojima je riječ (članak 2. (1), (2) i (3) te članci 4., 5. i 6.). 13. Kad je riječ o članku 8., na koji se nacionalni sud osobito pozvao, a koji predviđa da države članice ne mogu zbog razloga klasifikacije, pakiranja ili označavanja zabraniti, ograničiti niti zapriječiti stavljanje u promet opasnih pripravaka koji zadovoljavaju uvjete Direktive, on, iako utvrđuje općenitu obvezu, nema samostalno značenje, jer predstavlja tek potrebnu dopunu materijalnim odredbama sadržanim u naprijed navedenim člancima kojima je cilj osigurati slobodno kretanje proizvoda o kojima je riječ. 14. Države su članice bile dužne provesti Direktivu br. 73/173, u skladu s njenim člankom 11. u roku od 18 mjeseci od njene notifikacije.
84 15. Ta je notifikacija prema svim državama članicama izvršena 8. lipnja 1973. 16. Rok od 18 mjeseci protekao je 8. prosinca 1974., a do trenutka kad su se zbili događaji relevantni za ovaj predmet, odredbe direktive nisu bile provedene unutar talijanskoga unutarnjeg pravnog poretka. 17. U tim se okolnostima nacionalni sud, utvrdivši da "postoji očito protuslovlje između pravila Zajednice i talijanskoga unutarnjeg prava", zapitao "koji bi od dva skupa pravila trebao imati prvenstvo u predmetu pred sudom" te je Sudu uputio prvo pitanje koje glasi: "Je li Direktiva Vijeća br. 73/173/EEZ od 4. lipnja 1973., a osobito njen članak 8., izravno primjenjivi propis koji za pojedince osniva subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi?" 18. U vezi s tim pitanjem javlja se opći problem pravne naravi odredaba direktive donesene na temelju članka 189. Ugovora. 19. U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, koja je posljednji put potvrđena presudom od 1. veljače 1977. u predmetu 51/76 Nederlandse Ondernemingen (1977) 1 ECR 126, iako su prema članku 189. uredbe izravno primjenjive, pa time zbog same svoje naravi mogu proizvoditi izravne učinke, to ne znači da druge kategorije akata obuhvaćene tim člankom ne mogu nikada proizvoditi slične učinke. 20. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189. kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one propisuju. 21. Posebice bi, u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da poduzmu određeno djelovanje, djelotvornost takvoga akta bila oslabljena kad bi se osobama onemogućilo da se na njega pozovu u sudskim postupcima i kad bi se nacionalnim sudovima onemogućilo da ga uzmu u obzir kao element prava Zajednice. 22. Stoga se država članica koja u propisanom roku nije donijela provedbenu mjeru propisanu direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze koje proizlaze iz direktive. 23. Iz toga slijedi da nacionalni sud, od kojega osoba koja je postupila prema odredbama direktive zatraži da ne primijeni nacionalnu odredbu koja nije u skladu s direktivom, neugrađenom u unutarnji pravni poredak države članice koja nije ispunila svoju obvezu, mora taj zahtjev prihvatiti ako je obveza o kojoj je riječ bezuvjetna i dovoljno određena. 24. Stoga odgovor na prvo pitanje mora biti da nakon proteka roka utvrđenog za provedbu određene direktive, država članica ne može na osobu koja je postupila prema zahtjevima iz te direktive primijeniti svoje unutarnje pravo koje još nije uskladila s direktivom, čak i ako ono predviđa kaznene sankcije. 25. U drugom pitanju nacionalni sud u biti pita može li, prilikom ugradnje odredaba direktive o otapalima u svoj unutarnji pravni poredak, država kojoj je ona upućena propisati "obveze i ograničenja koja su određenija i iscrpnija, odnosno u svakom slučaju različita od onih utvrđenih direktivom", a koja osobito zahtijevaju da se na ambalaži istaknu informacije koje prema direktivi nisu obvezne.
85
26. Združeni učinak članaka 3. do 8. Direktive 73/173 je takav da se u promet mogu staviti samo ona otapala koja su "u skladu s odredbama ove direktive i njenoga priloga", te da države članice nemaju pravo, usporedo s pravilima utvrđenim navedenom direktivom za uvoz, za domaće tržište zadržati drukčija pravila. 27. Iz sustava što ga je uvela Direktiva br. 73/173 tako proizlazi da, kad je riječ o klasifikaciji, pakiranju i označavanju otapala, država članica ne može u svoje nacionalno zakonodavstvo uvesti uvjete koji su restriktivniji od onih utvrđenih direktivom o kojoj je riječ, odnosno koji su čak iscrpniji ili u svakom slučaju drukčiji, te da se ta zabrana nametanja nepredviđenih ograničenja primjenjuje kako na izravno stavljanje proizvoda u promet na domaćem tržištu, tako i na uvezene proizvode. 28. Na drugo pitanje što ga je postavio nacionalni sud mora se odgovoriti na taj način. 29. U trećem pitanju nacionalni sud pita može li se nespojivom s navedenom direktivom smatrati obveza da se na ambalaži otapala koji se stavlja u prodaju naznači da on sadržava benzen, toluen i ksilen, te pri tome navede ukupni postotak tih tvari i posebno postotak benzena na temelju članka 8. Zakona br. 245 od 5. ožujka 1963. 30. Članak 8. talijanskoga Zakona br. 245 od 5. ožujka 1963. utvrđuje obvezu da "kad otapala sadrže benzen, toluen i ksilen na ambalažu proizvoda koji se stavljaju u prodaju mora se staviti oznaka da su u otapalima prisutne te tvari, ukupni postotak tih tvari i, posebno, postotak benzena …". 31. Međutim, članak 5. Direktive br. 73/173 zahtijeva da se u svim slučajevima na pakiranjima jasno i neizbrisivo naznači prisutnost tvari koje su kategorizirane kao otrovne prema članku 2., kao što je benzen, te da se osim toga na njima navede, ali samo u određenim slučajevima, prisutnost tvari koje su kategorizirane kao štetne, kao što su toluen i ksilen u koncentracijama višim od 5%. 32. S druge strane, nije obvezno ni na koji način naznačiti postotak tih tvari, bilo pojedinačno ili skupno. 33. Tako odgovor nacionalnom sudu mora biti da se Direktiva br. 73/173 mora interpretirati na način da nacionalne odredbe ne smiju propisivati da se na ambalaži mora nalaziti izjava o prisutnosti sastojaka proizvoda o kojima je riječ izvan okvira onoga što je utvrđeno tom direktivom. 34. Četvrto je pitanje sročeno na sljedeći način: "Predstavljaju li unatoč tome navedene nacionalne odredbe, koje se bez razlike primjenjuju na svu robu stavljenu u promet na domaćem tržištu, prepreku, zabranu ili ograničenje za promet tom robom i njeno slobodno kretanje, čak i ako su te odredbe donesene s ciljem da se osigura veća zaštita fizičke sigurnosti korisnika proizvoda o kojima je riječ?" 35. To pitanje ima na umu na članak 36. Ugovora koji dopušta iznimke u vezi sa slobodnim kretanjem robe u mjeri u kojoj su opravdane zbog razloga javne sigurnosti ili zaštite zdravlja i života ljudi i životinja.
86 36. Kada, u skladu s člankom 100. Ugovora, direktive Zajednice predviđaju usklađivanje mjera potrebnih kako bi se osigurala zaštita zdravlja ljudi i životinja i utvrdili postupci Zajednice za nadzor nad poštivanjem tih mjera, primjena članka 36. prestaje biti opravdana, pa se od tada moraju obavljati odgovarajuće kontrole i poduzimati zaštitne mjere u skladu s okvirom naznačenim usklađujućom direktivom. 37. Direktiva br. 73/173 predviđa da, kada određena država članica utvrdi da određeni opasni pripravak, iako zadovoljava zahtjeve iz te direktive, unatoč tome predstavlja opasnost za zdravlje i sigurnost, ona može primijeniti, privremeno i podložno nadzoru Komisije, zaštitnu mjeru predviđenu člankom 9. u skladu s postupkom utvrđenim tim člankom. 38. Iz toga slijedi da su nacionalne odredbe koje izlaze iz okvira onoga što je utvrđeno Direktivom br. 73/173 u skladu su s pravom Zajednice isključivo ako su donesene u skladu s postupkom i formalnostima propisanim člankom 9. te Direktive.
B. – Interpretacija Direktive Vijeća br. 77/728/EEZ od 7. studenoga 1977. 39. U petom pitanju nacionalni sud pita je li Direktiva Vijeća br. 77/728/EEZ od 7. studenoga 1977., a osobito njen članak 9., neposredno i izravno primjenjiva u pogledu obveza prema kojima se države članice od datuma notifikacije te direktive moraju suzdržati od djelovanja u slučaju kad je određena osoba, vodeći se opravdanim očekivanjem, postupila u skladu s odredbama te direktive prije proteka roka u kojemu se država članica mora uskladiti s navedenom direktivom. 40. Cilj te direktive analogan je cilju Direktive br. 73/173 u tome što utvrđuje slična pravila za pripravke koji su namijenjeni korištenju kao boje, lakovi, tiskarska tinta, ljepila i slični proizvodi, a sadrže opasne tvari. 41. Članak 12. te Direktive predviđa da je države članice moraju provesti u roku od 24 mjeseca od njene notifikacije koja se dogodila 9. studenoga 1977. 42. Taj rok još nije protekao i države članice kojima je Direktiva upućena imaju vremena do 9. studenoga 1979. ugraditi odredbe Direktive 77/728 u svoje unutarnje pravne poretke. 43. Iz toga slijedi da će, iz razloga iznesenih u obrazloženju odgovora na prvo pitanje nacionalnoga suda, Direktiva moći proizvoditi učinke opisane u odgovoru na prvo pitanje tek po proteku propisanoga roka, i to ako država članica ne postupi prema njenim odredbama, a osobito prema njenome članku 9. 44. Dok taj datum ne prođe, države članice ostaju slobodne u tom području. 45. Ako je jedna država članica ugradila odredbe direktive u svoj unutarnji pravni poredak prije proteka njome propisanoga roka, ta činjenica ne može proizvesti nikakav učinak u pogledu drugih država članica. 46. Zaključno se može reći da, budući da direktiva, zbog svoje naravi, nameće obveze samo državama članicama, to znači da se pojedinac ne može pozvati na načelo "legitimnih očekivanja" prije proteka roka propisanog za njenu provedbu.
87 47. Stoga odgovor na peto pitanje mora biti da Direktiva br. 77/728 Vijeća Europskih zajednica od 7. studenoga 1977., a osobito njen članak 9., ne mogu u odnosu ni na jednog pojedinca koji je postupio u skladu s odredbama te direktive prije proteka roka za prilagodbu propisanog za državu članicu proizvesti nikakav učinak koji bi bio takav da ga nacionalni sudovi mogu uzeti u obzir. [odluka o troškovima izostavljena] S te osnove, Sud u odgovoru na pitanja koja mu je uputio Magistratski kazneni sud u Milanu nalogom od 8. svibnja 1978. presuđuje sljedeće: 1. Nakon proteka roka utvrđenog za provedbu određene direktive država članica ne može na osobu koja je postupila prema zahtjevima iz te direktive primijeniti svoje unutarnje pravo ako ga još nije uskladila s direktivom, čak i ako ono predviđa kaznene sankcije. 2. Iz sustava što ga je uvela Direktiva br. 73/173 tako proizlazi da, kad je riječ o klasifikaciji, pakiranju i označavanju otapala, država članica ne može u svoje nacionalno zakonodavstvo uvesti uvjete koji su restriktivniji od onih utvrđenih direktivom o kojoj je riječ, odnosno koji su čak iscrpniji ili u svakom slučaju drukčiji, te da se ta zabrana nametanja nepropisanih ograničenja primjenjuje kako na izravno stavljanje proizvoda u promet na domaćem tržištu, tako i na uvezene proizvode. 3. Direktiva br. 73/173 mora se interpretirati na način da nacionalne odredbe ne smiju propisivati da se na ambalaži mora nalaziti izjava o prisutnosti sastojaka proizvoda o kojima je riječ izvan okvira onoga što je utvrđeno tom direktivom. 4. Nacionalne odredbe koje izlaze iz okvira onoga što je utvrđeno Direktivom br. 73/173 u skladu su s pravom Zajednice isključivo ako su donesene u skladu s postupkom i formalnostima propisanim člankom 9. te Direktive. 5. Direktiva br. 77/728 Vijeća Europskih zajednica od 7. studenoga 1977., a osobito njen članak 9., ne mogu u odnosu ni na jednog pojedinca koji je postupio u skladu s odredbama te direktive prije proteka roka za prilagodbu propisanog za državu članicu proizvesti nikakav učinak koji bi bio takav da ga nacionalni sudovi mogu uzeti u obzir.
88
Predmet 8/81 Ursula Becker v Finanzamt Münster-Innenstadt, 1982 [ECR] 53 U ovom predmetu Europski sud nastavio je razvijati svoju praksu vezanu uz izravni učinak direktiva. Sud je pojasnio da, iako direktiva u cjelini državama članicama ostavlja široku diskreciju, one norme direktive koje propisuje jasnu i bezuvjetnu obavezu za države članice imaju izravni učinak. Sažetak 1. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189. Ugovora o EEZ-u kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one nameću. Posebice bi u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da poduzmu određeno djelovanje, djelotvornost takve mjere bila umanjena kad bi se osobama onemogućilo da se na nju pozovu u postupku pred Sudom i kad bi se nacionalnim sudovima onemogućilo da je uzmu u obzir kao element prava Zajednice. Stoga se država članica koja u propisanom roku nije donijela provedbenu mjeru propisanu direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze koje proizlaze iz direktive. Dakle, kad god se odredbe direktive sadržajno gledajući čine bezuvjetnima i dovoljno određenima, a provedbene mjere nisu donesene u propisanom roku, na te se je odredbe moguće pozvati protiv bilo koje nacionalne odredbe koja nije u skladu s direktivom odnosno u slučaju kad te odredbe definiraju prava koja pojedinci mogu ostvarivati protiv države. 2. Iako Šesta direktiva Vijeća 77/388 o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na porez na promet državama članicama nedvojbeno daje različite stupnjeve diskrecije glede provedbe nekih njenih odredaba, pojedincima se zbog toga ne može uskratiti pravo pozivanja na bilo koju odredbu koju je s obzirom na njen konkretan sadržaj moguće odvojiti od opće cjeline odredaba, te odvojeno primjeniti. To najniže jamstvo za osobe koje trpe štetu zbog neprovedbe direktive posljedica je obvezujuće naravi obveze koju državama članicama nameće treći stavak članka 189. Ugovora o EEZ-u. Ta bi obveza postala potpuno nedjelotvorna kad bi se državama članicama dopustilo da, zbog svoje neaktivnosti, ponište i one učinke koje određene odredbe direktive mogu proizvoditi na temelju svoga sadržaja. 3. Članak 13. C Direktive 77/388 na države članice ni na koji način ne prenosi pravo postavljanja uvjeta glede izuzeća predviđenih dijelom B niti ikakvog njihovog ograničavanja. On državama članicama samo pridržava pravo da osobama koje imaju pravo na ta izuzeća u većoj ili manjoj mjeri dopuste da se same odluče za oporezivanje ako smatraju da je to u njihovome interesu. 4. U sustavu predviđenom Direktivom 77/388 osobe koje imaju pravo na izuzeće se u trenutku kad to izuzeće iskoriste s jedne strane nužno odriču prava na odbitak ulaznog poreza, a s druge strane, budući da su izuzete od plaćanja poreza, na osobu koja ih slijedi u lancu isporuke ne mogu prenijeti nikakv teret, tako da to u načelu ne može utjecati na prava trećih osoba. 5. Od 1. siječnja 1979. ugovaratelj kredita koji nije prenio porez na promet osobama koje ga slijede u lancu isporuke mogao se pozvati na odredbu o izuzeću od plaćanja tog poreza na poslove ugovaranja kredita iz članka 13. B (d) 1. Direktive 77/388, ako ta direktiva nije bila provedena, a država se protiv njega nije mogla pozvati na neprovedbu Direktive.
89
Tekst presude: Obrazloženje 1. Nalogom od 27. studenoga 1980., koji je na Sudu zaprimljen 14. siječnja 1981., Financijski sud (Finanzgericht) u Muensteru uputio je Sudu na prethodno mišljenje prema članku 177. Ugovora o EEZ-u pitanje o tumačenju članka 13. B (d) 1. Šeste direktive 77/388/EEZ od 17. svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na porez na promet – zajednički sustav poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnova ocjene (O.J. 1977, L 145, str. 1) kako bi utvrdio može li se od 1. siječnja 1979. ta odredba smatrati izravno primjenjivom u Saveznoj Republici Njemačkoj s obzirom na činjenicu da ta država članica nije u propisanom roku donijela mjere potrebne za osiguranje njene provedbe. Pozadina spora 2. Potrebno se prisjetiti da je Šesta direktiva, koja je donesena 17. svibnja 1977., u svom članku 1. predvidjela da države članice trebaju najkasnije do 1. siječnja 1978. donijeti potrebne zakone, propise i upravne odredbe kako bi svoje sustave poreza na dodanu vrijednost izmijenile u skladu sa zahtjevima Direktive. Određeni broj država članica, uključujući i Saveznu Republiku Njemačku, nije uspio u propisanome roku napraviti potrebne izmjene, pa je stoga Vijeće, Devetom direktivom, 78/583/EEZ od 26. lipnja 1978. o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na porez na promet (O.J. 1978, L 194, str. 16), za te države članice produžilo rok utvrđen člankom 1. Šeste direktive do 1. siječnja 1979. 3. Savezna je Republika Njemačka Šestu direktivu provela tek donošenjem Zakona od 26. studenoga 1979. (Bundesgesetzblatt I, str. 1953), koji je stupio na snagu 1. siječnja 1980. 4. Iz naloga kojim je predmet upućen Sudu vidljivo je kako je u svojim mjesečnim prijavama poreza na promet za razdoblje od ožujka do lipnja 1979. tužiteljica u glavnom sporu, koja obavlja samostalnu djelatnost ugovaranja kredita, podnosila zahtjeve za izuzeće od plaćanja poreza na svoje poslove, tvrdeći da je članak 13. B (d) 1. obvezao države članice da od plaćanja poreza na dodanu vrijednost inter alia izuzmu i "dodjelu i ugovaranja kredita", te da je ta direktiva dio nacionalnoga prava od 1. siječnja 1979. 5. Na temelju spisa predmeta čini se kako je tužiteljica u glavnom sporu obavijestila Porezni ured (Finanzamt) o iznosu svoga prometa i o ulaznom porezu koji je platila, te u isto vrijeme tvrdila kako ima pravo na izuzeće predviđeno člankom 13. B (d) 1. Direktive. Stoga je svaki put u odnosu na iznos porezne obveze i odbitak ulaznog poreza navela "NIŠTA". 6. Porezni ured (Finanzamt) nije prihvatio te prijave te je, u privremenim obavijestima o razrezu za mjesece o kojima je riječ, zaračunao porez na promet na poslove tužiteljice u glavnom sporu, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom koje tada još nije bilo izmijenjeno, podložno odbitku ulaznoga poreza. 7. Nakon što joj je odbačen prigovor, tužiteljica u glavnom sporu žalila se protiv tih razreza Financijskome sudu (Finanzgericht), pozivajući se na naprijed navedenu odredbu Direktive. 8. U svojoj obrani pred Financijskim sudom, Porezni je ured ustvrdio kako u razdoblju o kojemu je riječ Šesta direktiva još nije bila provedena u Saveznoj Republici Njemačkoj. Uz to je tvrdio kako sve države članice dijele mišljenje o tome da se članak 13. B ne može smatrati
90 odredbom koja stvara izravno primjenjivo pravo, s obzirom na činjenicu da je tom odredbom državama članicama ostavljena diskreciona sloboda. 9. Radi rješavanja tog pitanja Financijski je sud Sudu uputio sljedeće pitanje: "Je li odredba sadržana u Glavi X., članku 13. B (d) 1. Šeste direktive Vijeća 77/388/EEZ od 17. svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na porez na promet – zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnova ocjene, glede izuzeća poslova ugovaranja kredita od plaćanja poreza na promet u Saveznoj Republici Njemačkoj postala izravno primjenjivom od 1. siječnja 1979.?" 10. Tužiteljica u glavnom sporu nije imala punomoćnika u postupku pred Sudom. Njeno je mišljenje poduprla Komisija, koja je Sudu podnijela argumente kojima je željela dokazati da su pojedinci mogli zatražiti korištenje pogodnosti iz članka 31. B (d) 1. Šeste direktive. 11. Porezni ured i Vlada Savezne Republike Njemačke su, s druge strane, iznijeli nekoliko argumenata kojima su željeli dokazati kako se na odredbu o kojoj je riječ nije bilo moguće pozvati u razdoblju prije nego što su u Saveznoj Republici Njemačkoj stupile na snagu odgovarajuće provedbene odredbe, to jest tijekom porezne godine 1979. Vlada Francuske Republike izrazila je isto mišljenje. Bit predmeta 12. Porezni ured, Vlada Savezne Republike Njemačke i Vlada Francuske Republike ne osporavaju činjenicu da se pojedinci u određenim okolnostima mogu pozvati na odredbe direktiva, što je jasno iz sudske prakse Suda, ali tvrde kako se takav učinak ne može pripisati odredbi o kojima je riječ u glavnome sporu. 13. Francuska vlada smatra kako je cilj poreznih direktiva postupno uskladiti sustave oporezivanja različitih nacionalnih sustava, a ne zamijeniti ih sustavom oporezivanja Zajednice. To važi i za Šestu direktivu koja sadrži skup odredaba za koje se uvjeti provedbe u velikoj mjeri prepuštaju diskrecionoj slobodi država članica. S obzirom na osobito veliki broj mogućnosti koje su prema Direktivi otvorene državama članicama, francuska je vlada mišljenja da direktiva u cjelini ne može proizvoditi nikakve učinke u državama članicama prije donošenja mjerodavnih nacionalnih zakonodavnih mjera. 14. U svakom se slučaju, zbog diskrecione slobode, ovlasti i mogućnosti koje članak 13. daje državama članicama, odredbama toga članka ne može pripisati nikakav izravni učinak. To mišljenje dijeli i Vlada Savezne Republike Njemačke, 15. Porezni ured, kojega je poduprla Vlada Savezne Republike Njemačke, skreće pozornost i na koherentnost poreznog sustava uspostavljenog Direktivom, a osobito na probleme koji proizlaze iz lanca oporezivanja, koji je značajka poreza na dodanu vrijednost. Smatra kako se izuzeće poput onoga koje je predviđeno člankom 13. B (d) 1. ne može odvojiti od svoga konteksta, a da se pritom ne poremeti čitavi mehanizam poreznoga sustava o kojemu je riječ. 16. U odgovoru na te argumente, a u svjetlu sudske prakse Suda o učinku direktiva, problem koji se javio potrebno je razmotriti u vezi sa samom Direktivom i s dotičnim sustavom oporezivanja. Učinak direktiva općenito
91 17. Prema trećemu stavku članka 189. Ugovora "direktive su, u pogledu rezultata koji se moraju ostvariti, obvezujuće za svaku državu članicu kojoj su upućene, a odabir oblika i načina ostvarenja tih rezultata prepušten je nacionalnim vlastima." 18. Iz te je odredbe jasno kako države kojima je direktiva upućena imaju obvezu ostvariti određeni rezultat koji se mora ispuniti prije proteka roka utvrđenog samom direktivom. 19. Iz toga slijedi da se učinci direktive, kad god je ona pravilno provedena, protežu na pojedince putem provedbenih mjera koje donese dotična država članica (presuda od 6. svibnja 1980. u predmetu 102/79, Commission v Belgium (1980) ECR 1473). 20. Ipak, posebni se problemi javljaju kad država članica pravilno ne provede direktivu, a osobito kad se odredbe direktive ne provedu do kraja razdoblja propisanog u tu svrhu. 21. Iz dobro utvrđene sudske prakse Suda, kao i iz najnovije presude od 5. travnja 1979. u predmetu 148/78, Pubblico ministero v Ratti (1979) ECR 1629, proizlazi da iako su propisi prema članku 189. izravno primjenjivi, a time zbog svoje naravi i sposobni proizvoditi izravne učinke, to ne znači da druge kategorije mjera obuhvaćene tim člankom nikad ne mogu proizvoditi slične učinke. 22. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189. kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one nameću. 23. Posebice bi u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da poduzmu određeno djelovanje, djelotvornost takve mjere bila umanjena kad bi se osobama onemogućilo da se na nju pozovu u postupku pred Sudom i kad bi se nacionalnim sudovima onemogućilo da je uzmu u obzir kao element prava Zajednice. 24. Stoga se država članica koja u propisanom roku nije donijela provedbenu mjeru propisanu direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze koje proizlaze iz direktive. 25. Dakle, kad god se odredbe direktive sadržajno gledajući čine bezuvjetnima i dovoljno određenima, a provedbene mjere nisu donesene u propisanom roku, na te se je odredbe moguće pozvati protiv bilo koje nacionalne odredbe koja nije u skladu s direktivom odnosno u slučaju kad te odredbe definiraju prava koja pojedinci mogu ostvarivati protiv države. 26. Pitanjem što ga je Financijski sud postavio Sudu nastoji se utvrditi može li se za članak 13. B (d) 1. Direktive smatrati da ima takvu narav. Prema toj odredbi "države članice izuzet će sljedeće poslove pod uvjetima koje će propisati kako bi osigurale pravilnu i jednostavnu primjenu izuzeća i spriječile svaku mogućnost utaje, izbjegavanja ili zlouporabe: …(D): 1. Dodjela i ugovaranje kredita …". Sustav predviđen Direktivom i kontekst članka 13. 27. Budući da određuje izuzetu uslugu i osobu koja ima pravo na izuzeće, odredba je sama po sebi dovoljno određena da se na nju pojedinac može pozvati te da ju sud može primijeniti. Međutim, preostaje razmotriti može li se pravo na izuzeće koje se na temelju nje dodjeljuje smatrati bezuvjetnim, uzimajući u obzir opći sustav predviđen Direktivom, kontekst u koji se smješta članak 13., kao i posebne značajke sustava oporezivanja u okviru kojega se to izuzeće treba primijeniti. 28. Kad je riječ o općem sustavu predviđenom Direktivom, prvi argument koji je potrebno razmotriti temelji se na činjenici da je odredba o kojoj je mišljenje zatražio nacionalni sud
92 sastavni dio usklađujuće direktive koja u pogledu raznih stvari državama članicama daje diskrecionu slobodu koja podrazumijeva ovlasti i mogućnosti izbora. 29. Iako Šesta direktiva državama članicama nedvojbeno daje različite stupnjeve diskrecije glede provedbe nekih njenih odredaba, pojedincima se zbog toga ne može uskratiti pravo pozivanja na bilo koju odredbu koju je s obzirom na njen konkretan sadržaj moguće odvojiti od opće cjeline odredaba, te odvojeno primjeniti. To najniže jamstvo za osobe koje trpe štetu zbog neprovedbe direktive posljedica je obvezujuće naravi obveze koju državama članicama nameće treći stavak članka 189. Ugovora o EEZ-u. Ta bi obveza postala potpuno nedjelotvorna kad bi se državama članicama dopustilo da, zbog svoje neaktivnosti, ponište i one učinke koje određene odredbe direktive mogu proizvoditi na temelju svoga sadržaja. 30. Dakle, nije se moguće pozvati na općenitu narav direktive o kojoj je riječ i slobodu izbora koju ona, u drugim područjima, ostavlja državama članicama da bi se zanijekao bilo kakav učinak odredbama na koje se sadržajno gledajući moguće u dobru svrhu pozvati pred Sudom čak i ako direktiva kao cjelina nije provedena. 31. Kad je riječ o kontekstu u koji se smješta članak 13., Porezni ured, kojega su poduprli Vlada Savezne Republike Njemačke i Francuska Republika, osobito skreće pozornost na slobodu izbora koju državama članicama pridržava uvodna rečenica dijela B toga članka, u kojoj se navodi kako će države članice priznati pravo na izuzeće "pod uvjetima koje će utvrditi kako bi osigurale pravilnu i jednostavnu primjenu izuzeća i spriječile svaku mogućnost utaje, izbjegavanja ili zlouporabe". Tvrdi se da, zbog tog dodatka, odredbe o izuzeću sadržane u članku 13. nisu bezuvjetne. Dakle, na njih se nije moguće pozvati dok se ne utvrde spomenuti uvjeti. 32. U tom je pogledu prvo potrebno primijetiti kako spomenuti "uvjeti" ni na koji način ne utječu na definiciju sadržaja niti priznatog izuzeća. 33. Spomenuti "uvjeti" imaju za cilj osigurati pravilnu i jednostavnu primjenu izuzeća. U sporu s poreznim obveznikom koji može dokazati da se njegov porezni položaj zapravo može svrstati u jednu od kategorija izuzeća utvrđenih u Direktivi, država se članica ne može pozvati na svoj propust donošenja upravo onih odredaba kojima je cilj olakšati primjenu toga izuzeća. 34. Osim toga, "uvjeti" se odnose na mjere namijenjene sprječavanju svake mogućnosti utaje, izbjegavanja ili zlouporabe. Država članica koja nije poduzela mjere predostrožnosti koje su u tu svrhu potrebne ne može se braniti vlastitim propustom kako bi poreznome obvezniku odbila priznati izuzeće koje on može legitimno tražiti prema Direktivi, osobito zbog toga što, u pomanjkanju posebnih odredaba o tom pitanju, nema ničega što bi tu državu spriječilo da primijeni bilo koju mjerodavnu odredbu svoga općeg poreznog zakonodavstva namijenjenu suzbijanju utaje poreza. 35. Argument koji se zasniva na uvodnoj rečenici članka 13. B mora se stoga odbiti. 36. U potporu mišljenju da se na odredbu o kojoj je riječ nije moguće pozvati, Porezni ured, Vlada Savezne Republike Njemačke i Francuska Republika upućuju i na dio C članka 13. koji glasi kako slijedi: "Mogućnost izbora. Države članice mogu poreznim obveznicima dati mogućnost izbora glede oporezivanja u slučaju: … (b) poslova obuhvaćenih dijelom B (d) … Države članice mogu ograničiti opseg tog prava izbora, te će utvrditi pojedinosti njegove primjene". 37. Njemačka vlada naglašava kako je mogućnost izbora predviđena tom odredbom "pridržana za države članice" i kako je Savezna Republika Njemačka tu ovlast iskoristila tek u članku 9. provedbenoga zakona. Nije dopušteno unaprijed isključiti tu pravnu mogućnosti
93 izbora. Njemačka vlada tvrdi kako se, s obzirom na to da je ta ovlast pridržana za države članice i na mogućnost ograničavanja opsega prava izbora i utvrđivanja pojedinosti njegove primjene koje ona podrazumijeva, ne može se smatrati kako odredba na koju se tužiteljica u glavnom sporu predstavlja bezuvjetno pravilo. 38. Tvrdnje koje idu tu tom smjeru temelje se na netočnom shvaćanju značenja članka 13. C. Na temelju ovlasti koje ta odredba na nju prenosi, država članica može dopustiti osobama koje imaju pravo na izuzeća predviđena direktivom da se odreknu svog prava na izuzeće u svim slučajevima ili u određenim granicama ili podložno određenim iscrpnim pravilima. Treba, međutim, naglasiti kako naprijed spomenuta odredba predviđa da, u slučaju kad država članica upotrijebi tu ovlast, ostvarivanje prava izbora koje je priznato uz te uvjete predstavlja pitanje o kojemu odlučuje sam porezni obveznik, a ne država. 39. Iz toga slijedi da članak 13. C na države članice ni na koji način ne prenosi pravo postavljanja uvjeta glede izuzeća predviđenih dijelom B, niti ikakvoga njihovog ograničavanja. On državama članicama samo pridržava pravo da osobama koje imaju pravo na ta izuzeća u većoj ili manjoj mjeri dopuste da se same odluče za oporezivanje ako smatraju da je to u njihovome interesu. 40. Iz tog razloga odredba na koju su se pozvali Porezni ured i Vlada Savezne Republike Njemačke da bi dokazali uvjetovanost izuzeća nije mjerodavna za položaj poreznoga obveznika koji je jasno iskazao svoju namjeru da iskoristi izuzeće priznato direktivom, jer izražavanje te namjere nužno isključuje ostvarivanje prava izbora predviđenog člankom 13. C. Sustav poreza na dodanu vrijednost 41. U potporu mišljenju da se pojedinci ne mogu pozvati na članak 13. B (d) 1., Porezni ured, kojega je poduprla Vlada Savezne Republike Njemačke, iznosi razne iscrpne argumente na temelju posebnih značajki dotičnoga poreznog sustava, a to je lanac oporezivanja koji je svojstven porezu na dodanu vrijednost i koji proizlazi iz mehanizma prava na odbitak. Porezni ured smatra kako prekidanje tog lanca učinkom izuzeća može imati negativne posljedice za interese kako same osobe koja je izuzeta od plaćanja poreza, tako i poreznih obveznika koji ga slijede ili mu čak prethode u lancu isporuke. Porezni ured skreće pozornost i na komplikacije koje bi mogle nastati za porezne vlasti zbog primjene odredaba direktive prije ikakve prilagodbe mjerodavnoga nacionalnog prava. 42. U vezi s time, Porezni ured prvo tvrdi kako bi, ovisno o okolnostima, izuzeće predviđeno direktivom moglo ići na štetu samoj osobi koja na njega ima pravo, ako pruža usluge poreznim obveznicima koji ispunjavaju uvjete za odbitak. Štete mogu nastati i za osobu koja iskoristi izuzeće, u slučaju korekcije odbitaka za kapitalna dobra koja se prema članku 20. Direktive mogu izvršiti tijekom razdoblja od pet godina. Porezni ured spominje i teškoće koje mogu proizići iz primjene odredaba koje se odnose na izdavanje računa iz članka 22. (3) (b) Direktive, prema kojima se na računima koji se odnose na oporezive isporuke usluga mora jasno iskazati iznos poreza na dodanu vrijednost. Prema članku 21. (1) (c), u slučaju izuzetih isporuka usluga takvo iskazivanje dovodi do neovisne porezne obveze. U skladu s člankom 17. (2), primatelj isporučenih usluga ne može ni pod kojim uvjetima oduzeti porez koji se duguje prema toj odredbi kao ulazni porez. Stoga, priznanje izuzeća predstavlja značajan nedostatak za ugovaratelje kredita koji su izdali račune na kojima je iskazan iznos poreza. 43. Porezni ured osobito stavlja naglasak na poremećaj uzrokovan činjenicom da bi se izuzeće moglo tražiti a posteriori, na štetu poreznih obveznika koji su u poslovnom odnosu s osobom izuzetom od plaćanja poreza, te ju u lancu poslova bilo slijede ili joj prethode.
94 44. U tom je pogledu potrebno istaknuti kako se u sustavu predviđenom direktivom osobe koje imaju pravo na izuzeće u trenutku kad to izuzeće iskoriste s jedne strane nužno odriču prava na odbitak ulaznog poreza, a s druge strane, budući da su izuzete od plaćanja poreza, na osobu koja ih slijedi u lancu isporuke ne mogu prenijeti nikakav teret, tako da to u načelu ne može utjecati na prava trećih osoba. 45. Argumenti koje su iznijeli Porezni ured i Savezna Republika Njemačka glede remećenja uobičajenog obrasca prijenosa obveze poreza na dodanu vrijednost su prema tome neutemeljeni ako je porezni obveznik izrazio namjeru iskoristiti mogućnost izuzeća priznatog Direktivom, te snositi posljedice svoga izbora. 46. I konačno, kad je riječ o argumentu što ga je iznio Porezni ured glede poremećaja koji nastaje kad porezni obveznici traže izuzeće prema Direktivi a posteriori, potrebno je primijetiti kako taj prigovor nije relevantan za slučaj poreznog obveznika koji je zatražio pogodnost izuzeća prilikom podnošenja porezne prijave i koji zbog toga ne zaračunava porez primateljima svojih usluga, pa to ne utječe na treće osobe. 47. U pogledu administrativnih teškoća općenitije naravi koje bi navodno mogle nastati zbog primjene izuzeća predviđenog Direktivom, u situaciji kad porezno zakonodavstvo i upravna praksa još nisu prilagođeni na način da uzmu u obzir nove čimbenike koje uvodi pravo Zajednice, dovoljno je istaknuti da kad bi se takve teškoće javile, one bi bile posljedica neprovedbe Direktive o kojoj je riječ od strane države članice u roku koji je u tu svrhu propisan. Posljedice te situacije moraju snositi upravna tijela i one se ne mogu prebaciti na porezne obveznike koji se oslanjaju na ispunjenje točno određene obveze koju ta država ima prema pravu Zajednice od 1. siječnja 1979. 48. Iz naprijed navedenog proizlazi da se moraju odbiti i argumenti izneseni glede sustava oporezivanja koji je predmet Direktive. 49. Sud, stoga, na postavljeno mu pitanje odgovora da se nakon 1. siječnja 1979. ugovaratelj kredita koji nije prenio porez na promet osobama koje ga slijede u lancu isporuke mogao pozvati na odredbu o izuzeću od plaćanja tog poreza na poslove ugovaranja kredita iz članka 13. B (d) 1. Šeste direktive Vijeća od 17. svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na porez na promet – zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnova ocjene, ako ta direktiva nije bila provedena, a država se protiv njega nije mogla pozvati na neprovedbu Direktive. [Odluka o troškovima izostavljena] Izreka S tog osnova Sud u odgovoru na pitanja koja mu je postavio Financijski sud u Muensteru nalogom od 27. studenoga 1980. presuđuje sljedeće: Nakon 1. siječnja 1979. ugovaratelj kredita koji nije prenio porez na promet osobama koje ga slijede u lancu isporuke mogao se pozvati na odredbu o izuzeću od plaćanja tog poreza na poslove ugovaranja kredita iz članka 13. B (d) 1. Šeste direktive Vijeća 77/388/EEZ od 17. svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na porez na promet
95 – zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnova ocjene, ako ta direktiva nije bila provedena, a država se protiv njega nije mogla pozvati na neprovedbu Direktive.
96
Predmet 152/84 Marshall [1986] ECR 723 Predmet Marshall važan je jer je Europski sud nagovijestio da direktive ne mogu imati horizontalni izravni učinak, odnosno, da se fizičke i pravne osobe ne mogu na njih pozivati u sporovima koje vode protiv drugih fizičkih i pravnih osoba. Pri tome je Europski sud široko interpretirao koncept države, smatrajući da je konkretni pravni odnos vertikalan. Tekst presude: 1. Odlukom od 12. ožujka 1984. koju je Sud zaprimio 19. lipnja 1984., Žalbeni sud Engleske i Walesa uputio je Sudu na prethodno mišljenje temeljem članka 177 (234) UEZ dva pitanja o interpretaciji Direktive Vijeća br. 76/207/EEC od 9. veljače 1976. o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, profesionalnom usavršavanju i napredovanju, te o uvjetima na radu (O.J. 1976., L39, p.40) 2. Pitanja su postavljena tijekom postupka između gospođice M. H. Marshall (dalje u tekstu tužiteljica) i Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) (dalje u tekstu tuženik) o pitanju je li otkaz uručen tužiteljici u skladu s člankom 6(4) Zakona o spolnoj diskriminaciji iz 1975. i s pravom Zajednice. 3. Tužiteljica, rođena 4. veljače 1918. bila je zaposlena kod tuženika od lipnja 1966. do ožujka 1980. Od 23. svibnja 1974. radila je temeljem ugovora o radu kao viša dijetetičarka. 4. Na dan 31. ožujka 1980., odnosno, približno četiri tjedna nakon što je napunila 62 godine života, tužiteljici je uručen otkaz, bez obzira na činjenicu da je izrazila želju da nastavi radni odnos do 65 godina života, odnosno, do 4. veljače 1983. 5. Kako proizlazi iz zahtjeva za odluku o prethodnom pitanju, jedini razlog za otkaz bila je činjenica da je tužiteljica žena koja je navršila "dob za umirovljenje" koju tuženik primjenjuje na žene. 6. S time u vezi, iz dokumenata kojima raspolaže sud, čini se da tuženik od 1975. godine slijedi opću politiku prema kojoj je "uobičajena dob za umirovljenje ona u kojoj se počinju isplaćivati mirovine iz sustava mirovinskog obrazovanja." Žalbeni sud ističe da, iako ugovor o radu koji je zaključila tužiteljica ne spominje izričito tu politiku, ona predstavlja implicitni dio ugovora." 7. Članci 27(1) i 28(1) Zakona o socijalnoj sigurnosti iz 1975., zakonodavstva Ujedinjenog Kraljevstva koje uređuje mirovine, propisuju da državne mirovine pripadaju muškarcima koji navrše 65 i ženama koje navrše 60 godina života. Zakonodavstvo ne nameće nikakvu obavezu umirovljenja u dobi u kojoj se stječe pravo na primanje državne mirovine. Ako zaposlenik nastavi raditi nakon te dobi, isplata državne mirovine, ili mirovine koja se isplaćuje temeljem nekog drugog mirovinskog aranžmana, se odgađa. 8 Međutim, tuženik je bio spreman, prema svojoj apsolutnoj diskreciji, odreći se svoje politike umirovljenja u odnosu na određenog pojedinca, u određenim okolnostima, i u stvari
97 se uzdržao od primjene navedene politike prema tužiteljici na način da ju je zadržao u radnom odnosu tijekom dvije godine koje su uslijedile nakon što je navršila dob od 60 godina. 9. Imajući u vidu da je pretrpjela financijsku štetu koja se sastoji od razlike između njene zarade kao zaposlenice tuženika i njene mirovine, te s obzirom da je izgubila zadovoljstvo koje je imala obavljajući svoj posao, tužiteljica je podnijela tužbu protiv tuženika pred Industrijskim sudom. Pri tome je isticala da joj uručeni otkaz, na dan i iz razloga koje navodi tuženik, predstavlja diskriminatorno postupanje temeljem spola izvršeno od strane tuženika, te sukladno tome, nezakonitu diskriminaciju suprotnu Zakonu o spolnoj diskriminaciji i pravu Zajednice. 10. Industrijski sud odbio je zahtjev tužiteljice u mjeri u kojoj se temelji na povredi Zakona o spolnoj diskriminaciji, budući da čl. 6(4) tog zakona dopušta diskriminaciju utemeljenu na spolu, ukoliko nastaje temeljem "odredaba koje se odnose na umirovljenje"; Industrijski sud zauzeo je shvaćanje da tuženikova opća politika predstavlja takvu odredbu. Međutim, Industrijski sud prihvatio je zahtjev tužiteljice da je povrijeđeno načelo jednakog postupanja propisano Direktivom 76/207. 11. Odlučujući povodom žalbe, Žalbeni radni sud potvrdio je presudu prvostupanjskog suda o prvoj, ali je ukinuo odluku o drugoj točci, obrazlažući to na način da, iako je otkaz povrijedio načelo jednakog postupanja propisano gore navedenom Direktivom, pojedinac se ne može pozivati na takvu povredu pred sudom ili sudištem u Ujedinjenom Kraljevstvu. 12. Tužiteljica se protiv te odluke žalila Žalbenom sudu. Ističući da je tuženik osnovan temeljem Čl. 8(1)A(B) Zakona o državnoj zdravstvenoj službi iz 1977. godine, te je stoga "emanacija države", Žalbeni sud uputio je slijedeća prethodna pitanja Europskom sudu: (1) "Je li davanje otkaza tuženika tužiteljici temeljem politike (koju tuženik primjenjuje), nakon što je navršila 60 godina života, te temeljem isključivog razloga što je tužiteljica žena koja je navršila uobičajenu dob za odlazak u mirovinu koja se primjenjuje na žene, akt diskriminacije koji je zabranjen Direktivom o jednakom postupanju. (2) Ukoliko je odgovor na pitanje (1) potvrdan, može li se tužiteljica u okolnostima ovog slučaja pozivati na Direktivu o jednakom postupanju pred nacionalnim sudovima ili sudištima, bez obzira na nekonzistentnost (ako postoji) između Direktive i Čl. 6(4) Zakona o spolnoj diskriminaciji." Relevantne pravne odredbe 13. Čl. 1(1) Direktive 76/207 propisuje: "Cilj ove Direktive je da u državama članicama provede načelo jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, uključujući napredovanje, profesionalnom usavršavanju, te u pogledu uvjeta na radu te, pod uvjetima navedenima u paragrafu (2), socijalne sigurnosti. To se načelo naziva "načelom jednakog postupanja." 14. Čl. 2(1) Direktive propisuje: "…načelo jednakog postupanja znači da ne smije biti nikakve diskriminacije temeljem spola, bilo izravno, bilo posredno, posebice uzimanjem u obzir bračnog ili obiteljskog stanja."
98 15. Čl. 5(1) Direktive propisuje: "Primjena načela jednakog postupanja s obzirom na uvjete na radu, uključujući i uvjete koji uređuju otkaz, znači da se muškarcima i ženama moraju jamčiti isti uvjeti, bez diskriminacije temeljem spola." Čl. 5(2) Direktive propisuje: "U ostvarenju tog cilja države članice moraju poduzeti mjere koje su nužne da se osigura da: (A) se ukinu svi zakoni, uredbe i administrativni propisi suprotni načelu jednakog postupanja; (B) se sve odredbe suprotne načelu jednakog postupanja koje su sadržana u kolektivnim ugovorima, individualnim ugovorima o radu, unutarnjim pravilima poduzeća ili u pravilima koja uređuju samostalna zanimanja ili profesije ukinu, odnosno, da se mogu proglasiti ništavima, ili izmijeniti; (C) Zakoni, uredbe i administrativni propisi suprotni načelu jednakog postupanja moraju se izmijeniti kada razlog zaštite koji ih je izvorno inspirirao više nije opravdan; kada se slične odredbe uključe u kolektivne ugovore, od radnika i uprave mora se zatražiti potrebna izmjena."
16 Čl. 1(2) Direktive propisuje: "U cilju osiguravanja postupne provedbe načela jednakog postupanja u stvarima socijalne sigurnosti, Vijeće će, djelujući temeljem prijedloga Komisije, prihvatiti odredbe koje određuju sadržaj, opseg i način njegove provedbe." 17. Temeljem posljednje navedene odredbe Vijeće je prihvatilo Direktivu 79/7/EEC od 19. prosinca 1978. o postupnoj provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u stvarima socijalne sigurnosti (O.J. 1979, L6, p.24) koje su države članice prema njenom Čl. 8(1) morale prenijeti u svoje nacionalno pravo u roku od 6 godina nakon notifikacije. Direktiva se, prema Čl. 3(1) primjenjuje na: (A) Zakonske aranžmane koji pružaju zaštitu od slijedećih rizika: bolesti, invaliditeta, starosti, nezgoda na radu i profesionalnih oboljenja, nezaposlenosti; (B) Socijalnu pomoć, u mjeri u kojoj joj je namjera dopuna ili zamjena zakonskim aranžmanima koji se navode ad (A)." 18. Prema Čl. 7(1) Direktiva se primjenjuje: "... ne utječući na pravo država članica da iz njenog dosega isključe: (A) Određivanje dobi za stjecanje mirovine za potrebe dodjele starosne mirovine, te moguće posljedice na druga socijalna prava;" (...) 19. S obzirom na sustav socijalnog osiguranja na radu, Čl. 3(3) Direktive propisuje da će, u cilju osiguranja provedbe načela jednakog postupanja u takvim sustavima, "... Vijeće, postupajući temeljem prijedloga Komisije, prihvatiti odredbe koje određuju sadržaj, doseg i način njegove primjene." Na dan 5. svibnja 1983., Komisija je podnijela Vijeću prijedlog Direktive o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama temeljem sustava socijalnog osiguranja na radu (O.J. 1983. C 134, p.7). Predložena Direktiva bi se, prema Čl. 2(1), primjenjivala na "… prava čija je svrha dopuna ili zamjena prava koja propisuju zakonski sustavi socijalnog osiguranja." Vijeće se još nije očitovalo o tom prijedlogu.
99 20. Pored tužiteljice i tuženika, svoja zapažanja Sudu su podnijeli Ujedinjeno Kraljevstvo i Komisija. Prvo pitanje 21. Prvim pitanjem Žalbeni sud želi utvrditi mora li se, ili ne, Čl. 5(1) Direktive 76/207 interpretirati u smislu da opća politika otkazivanja koju slijedi državna vlast, a koja [politika] uključuje otkaz ženi isključivo zbog toga što je navršila ili prešla dob koja je kvalificira za državnu mirovinu, a ta je dob temeljem nacionalnog zakonodavstva različita za muškarce i žene, predstavlja diskriminaciju prema spolu koja je suprotna toj Direktivi. 22. Tužiteljica i Komisija smatraju da je na prvo pitanje potrebno odgovoriti potvrdno. 23. Kako navodi tužiteljica, navedena granica životne dobi spada u pojam "uvjeti na radu" u smislu Čl. 181) i 5(1) Direktive 76/207. Široka interpretacija tog pojma, prema njenom shvaćanju, opravdana je u svjetlu jednog od ciljeva Ugovora o EEZ, i to da se "… omogući stalno poboljšanje životnih i radnih uvjeta naroda država članica", te u svjetlu teksta zabrane diskriminacije što propisuju gore navedeni članci Direktive 76/207, te Čl. 7(1) Uredbe Vijeća br. 1612/68 od 15. listopada 1968. o slobodi kretanja radnika u Zajednici (O.J., posebno englesko izdanje 1968 (II) p. 475). 24. Tužiteljica nadalje ističe da eliminacija diskriminacije temeljem spola čini dio pravnog korpusa temeljnih ljudskih prava i stoga dio općih načela prava Zajednice. U skladu s praksom Europskog suda za ljudska prava, ta temeljna načela moraju se interpretirati široko i, s druge strane, sve iznimke, poput rezerve koju propisuje Čl. 1(2) Direktive 76/207 u pogledu socijalne sigurnosti, moraju se interpretirati restriktivno. 25. Dodatno, tužiteljica smatra da iznimka koju propisuje Čl. 7(1) Direktive 79/7 u odnosu na određivanje dobi za odlazak u mirovinu u svrhu starosne mirovine nije bitna jer, za razliku od predmeta 19/81 (Burton v. British Railways Board [1982] ECR 555), ovaj se predmet ne odnosi na određivanje dobi za odlazak u mirovinu. Štoviše, u ovom predmetu ne postoji veza između ugovorom određene dobi za odlazak u mirovinu i dobi u kojoj se stječe pravo na mirovinu iz sustava socijalnog osiguranja.
26. Komisija naglašava da niti tuženikova politika zapošljavanja, niti državni sustav socijalnog osiguranja ne čini odlazak u mirovinu obaveznim čim osoba navrši dob za stjecanje mirovine. Upravo suprotno, odredbe nacionalnog zakonodavstva uzimaju u obzir slučaj kontinuiranog rada nakon uobičajene dobi za stjecanje mirovine. U takvim okolnostima bilo bi teško opravdati davanje otkaza ženi iz razloga koji se temelje na njenom spolu i dobi. 27. Komisija se također poziva na činjenicu da je Sud priznao da jednako postupanje prema muškarcima i ženama predstavlja temeljno načelo prava Zajednice. 28. Tuženik, suprotno tome, ističe da se mora uzeti u obzir, u skladu s predmetom Burton, vezu za koju tvrdi da postoji, između dobi za odlazak u mirovinu koju je odredio u kontekstu svoje politike otkazivanja i dob u kojoj se stječe pravo na starosnu mirovinu temeljem državnog sustava socijalne sigurnosti u Ujedinjenom Kraljevstvu. Propisivanje različite dobi za obavezni prekid ugovora o radu odražava samo najnižu dob koju određuje taj sustav,
100 budući da muški zaposlenici smiju nastaviti s radom dok ne navrše 65 godina, upravo iz razloga što oni nisu zaštićeni odredbama o državnoj mirovini prije nego što navrše tu dob, dok zaposlenice – žene – imaju mogućnost koristiti se tom zaštitom od 60. godine života. 29. Tuženik smatra da odredba o državnoj mirovini predstavlja aspekt socijalne sigurnosti i stoga ne spada u doseg Direktive 76/207, beć Direktive 79/9 koja ostavlja državama članicama pravo da propišu različitu dob svrhu određivanja prava na državnu mirovinu. udući da je situacija ista kao i u predmetu Burton, određivanje različite dobi za odlazak u mirovinu ugovorom o radu u vezi s različitom najnižom dobi za stjecanje mirovine za muškarce i žene, temeljem nacionalnog zakonodavstva, ne predstavlja nezakonitu diskriminaciju koja bi bila suprotna pravu Zajednice. 30. Ujedinjeno Kraljevstvo, koje također zauzima isto shvaćanje, ističe da postupanje može biti diskriminatorno čak i u pogledu razdoblja nakon odlaska u mirovinu, onda kada postupanje o kojemu je riječ, nastaje izvan radnog odnosa, ili kada se radni odnos nastavlja i nakon uobičajene dobi za odlazak u mirovinu koja je utvrđena ugovorom [o radu]. 31. Ujedinjeno Kraljevstvo ističe, da u okolnostima ovog slučaja, ne postoji diskriminacija u uvjetima na radu, budući da različito postupanje izvire iz uobičajene dobi za odlazak u mirovinu, koja je povezana s različitom dobi u kojoj se stječe pravo na državnu mirovinu. 32. Sud, na prvom mjestu, primjećujeda se pitanje interpretacije koje mu je upućeno ne odnosi na pristup zakonskim ili profesionalnim mirovinskim sustavima, odnosno, na uvjete za isplatu starosne mirovine, već na određivanje granice za odlazak u starosnu mirovinu u vezi s prekidom rada temeljem opće politike koja se primjenjuje na otkaze. Stoga se pitanje odnosi na uvjete koji se primjenjuju na otkaz i treba ga razmatrati u okviru Direktive br. 76/207. 33. Čl. 5(1) Direktive br. 76/207 propisuje da primjena načela jednakog postupanja u pogledu uvjeta na radu, uključujući i uvjete koji se primjenjuju na otkaz, znači da muškarcima i ženama moraju biti zajamčeni jednaki uvjeti bez diskriminacije utemeljene na spolu. 34. U svojoj odluci u predmetu Burton, Sud je već rekao da se pojmu "otkaz" koji je sadržan u toj odredbi mora dati široko značenje. Sukladno tome, dobna granica za obavezni otkaz radnika temeljem opće politike poslodavca koja se primjenjuje na umirovljenje, spada u pojam "otkaz" interpretiran na taj način, čak ako otkaz podrazumjeva pravo na mirovinu. 35. Kako je Sud naglasio u svojoj odluci u predmetu Burton, Čl. 7 Direktive 79/7 izričito propisuje da ta Direktiva ne isključuje pravo država članica da iz njenog dosega isljuče određivanje dobi za stjecanje mirovine u svrhu dodjeljivanja starosne mirovine, te moguće posljedice za druga socijalna prava koja spadaju u sustav socijalnog osiguranja. Sud je stoga priznao da prava koja su povezana s nacionalnim sustavom koji propisuje različitu najnižu dob za odlazak u mirovinu za muškarce i žene može biti izvan dosega ranije spomenute obaveze. 36. Međutim, imajući u vidu temeljnu važnost načela jednakog postupanja koje je Sud potvrdio u brojnim prilikama, Čl. 1(2) Direktive 76/207, koji isključuje stvari socijalne sigurnosti iz dosega te Direktive, mora se interpretirati usko. Sukladno tome, iznimka od zabrane diskriminacije temeljem spola koju propisuje Čl. 7(1) (A) Direktive 79/7, primjenjuje se isključivo na određivanje dobi za odlazak u mirovinu u svrhu dodjeljivanja starosne mirovine i mogućih posljedica na druga prava.
101 37. S time u vezi mora se naglasiti da se, s obzirom da se iznimka propisana Čl. 7 Direktive 79/7 odnosi na posljedice koje dob za odlazak u mirovinu ima za prava iz socijalnog osiguranja, ovaj predmet odnosi na otkaz u smislu Čl. 5 Direktive br. 76/207. 38. Sukladno tome, odgovor na prvo pitanje koje je Sudu uputio Žalbeni sud mora biti da se Čl. 5(1) Direktive br. 76/207 mora interpretirati u smislu da opća politika otkaza koja uključuje otkaz ženi isključivo zbog toga što je navršila dob koja je kvalificira za državnu mirovinu, a ta dob je, prema nacionalnom zakonodavstvu različita za muškarce i za žene, predstavlja diskriminaciju utemeljenu na spolu suprotnu toj direktivi. Drugo pitanje 39. Budući da je na prvo pitanje odgovoreno potvrdno, potrebno je razmotriti mogu li se pojedinci pred nacionalnim sudovima i sudištima pozivati na Čl. 5(1) Direktive 76/207. 40. Tužiteljica i Komisija smatraju da na to pitanje treba odgovoriti potvrdno. Oni posebice ističu, u pogledu Čl. 2(1) i 5(1) Direktive br. 76/207, da su te odredbe dovoljno jasne da bi omogućile nacionalnim sudovima da ih primjenjuju bez zakonodavne intervencije država članica, u najmanju ruku, kada je riječ o izravnoj diskriminaciji. 41. U prilog tom shvaćanju tužiteljica ističe da direktive mogu dodjeljivati pojedincima subjektivna prava na koja se oni mogu pozivati izravno pred sudovima država članica; nacionalni sudovi zbog obvezujuće snage direktiva, u vezi s Člankom 5 Ugovora o EEZ [sada čl. 10 Ugovora o EZ], imaju obavezu priznati učinak odredbama direktiva, kada je to moguće, posebice kada interpretiraju ili primjenjuju relevantne odredbe nacionalnog prava (odluka od 10. travnja 1984. u predmetu 14/83, Von Colson and Kamman v. Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891). Kada između nacionalnog prava i prava Zajednice postoji nesklad koji ne može biti otklonjen takvom interpretacijom, tužiteljica smatra da nacionalni sud ima obvezu odredbu nacionalnog prava koja je suprotna direktivi proglasiti neprimjenjivom 42. Komisija je mišljenja da su odredbe Čl. 5(1) Direktive 76/207 dovoljno jasne i bezuvjetne da bi se na njih moglo pozivati pred nacionalnim sudom. One se stoga mogu primjeniti nasuprot Čl. 6(4) Zakona o spolnoj diskriminaciji čija se primjena, kako proizlazi iz odluka Žalbenog suda proširila na pitanje obaveznog umirovljenja, te je stoga postao neučinkovit u svrhu sprečavanja otkaza utemeljenih na različitoj dobi za odlazak u mirovinu za muškarce i žene. 43. Tuženik i Ujedinjeno Kraljevstvo, nasuprot tome, predlažu da se na drugo pitanje odgovori odriječno. Oni priznaju da direktiva može, u određenim posebnim okolnostima, imati izravni učinak protiv države članice u mjeri u kojoj se država ne može oslanjati na svoj vlastiti propust da ispuni obavezu propisanu direktivom. Međutim, oni smatraju, da direktiva nikada ne može nametati obaveze izravno pojedincima, te da može imati izravni učinak samo u odnosu na državu članicu u svojstvu javne vlasti [iure imperii], a ne na državu kao poslodavca [iure gestionis]. Kao poslodavac država se ne razlikuje od privatnih poslodavaca. Stoga ne bi bilo ispravno stavljati osobe zaposlene kod države u bolji položaj od onih koji su zaposleni kod privatnog poslodavca. 44. U vezi s pravnim položajem tuženikovih zaposlenika, Ujedinjeno Kraljevstvo ističe da su oni u istom položaju kao i zaposlenici privatnih poslodavaca. Iako, prema ustavnom pravu Ujedinjenog Kraljevstva, zdravstvene vlasti osnovane temeljem Zakona o državnoj
102 zdravstvenoj službi iz 1977., s izmjenama temeljem Zakona o zdravstvenim uslugama iz 1980. i drugim amandmanima, predstavljaju tijela Krune, a njihovi su zaposlenici službenici Krune, ipak se upravljanje Državnom zdravstvenom službom od strane zdravstvenih vlasti smatra odvojenim od središnje državne uprave, te se njeni zaposlenici ne smatraju javnim službenicima. 45. Konačno, i tuženik i Ujedinjeno Kraljevstvo zauzimaju shvaćanje da odredbe Direktive 76/207 nisu niti bezuvjetne niti dovoljno jasne i precizne da bi mogle imati izravni učinak. Direktiva predviđa određeni broj mogućih iznimaka čije detalje imaju propisati države članice. Nadalje, tekst Čl. 5 je dosta neprecizan i iziskuje prihvaćanje mjera za svoju provedbu. 46. Potrebno je podsjetiti da, u skladu s dobro ustaljenom praksom Suda (posebice odlukom od 19. siječnja 1982. u predmetu 8/81 Becker v. Finanzamt Münster-Innenstadt [1982] ECR 53), uvijek kada su odredbe Direktive, u pogledu predmeta koji uređuju, bezuvjetne i dovoljno precizne, na te se odredbe pojedinci mogu pozivati protiv države, kada ta država propusti provesti direktivu u nacionalnom pravu do isteka roka propisanog za provedbu direktive, ili kada [država] propusti provesti direktivu na ispravan način. 47. To shvaćanje temelji se na argumentu da bi tvrditi, u načelu, da se oni na koje se direktiva odnosi ne mogu pozivati na njome propisane obaveze bilo u suprotnosti s obvezatnom snagom koju Čl. 189 [Ugovora o EEZ, sada Čl. 249 Ugovora o EZ] dodjeljuje direktivama. Iz toga Sud izvodi da se država članica koja u zadanom roku nije prihvatila provedbene mjere koje nalaže direktiva, ne može, protiv pojedinaca, pozivati na svoj vlastiti propust da ispuni obaveze koje direktiva propisuje. 48. U pogledu argumenta da se pojedinci ne mogu pozivati na direktivu, mora se naglasiti da prema Čl. 189 Ugovora o EEZ, obavezna snaga direktiva, koja predstavlja osnovu za mogućnost pozivanja na direktivu pred nacionalnim sudom, postoji samo u odnosu na svaku državu članicu kojoj je [direktiva] upućena. Slijedi da direktiva, sama po sebi, ne može nametati obaveze pojedincima, te da se protiv takve osobe, same po sebi, ne može pozivati na odredbe direktive. Stoga je u ovom slučaju potrebno ispitati može li se za tuženika smatrati da je djelovao u svojstvu pojedinca. 49. S time u vezi potrebno je ukazati da kada se osoba uključena u sudski postupak može pozivati na direktivu protiv države, ona to može učiniti bez obzira na svojstvo u kojemu država nastupa, bez obzira nastupa li kao poslodavac ili kao državna vlast. U oba je slučaja nužno spriječiti da se država okoristi svojim vlastitim propustom da ispuni obaveze propisane pravom Zajednice. 50. Zadaća je nacionalnog suda da primjeni ovo shvaćanje na okolnosti svakog pojedinog slučaja; međutim, Žalbeni sud je naveo u zahtjevu za prethodno pitanje, da je tuženik – Southampton and South West Hampshire Area Health Authority (teaching) javna vlast. 51. Argument koji ističe Ujedinjeno Kraljevstvo, da bi mogućnost pozivanja na odredbe direktive protiv tuženika koji djeluje u svojstvu državnog tijela dalo povoda arbitrarnom i nepravednom razlikovanju između prava državnih zaposlenika i prava privatnih zaposlenika, ne navodi na drugačiji zaključak. Takvo razlikovanje moglo se lako izbjeći da je država članica o kojoj se radi ispravno provela direktivu u nacionalno pravo.
103 52. Konačno, u vezi s pitanjem može li se odredba Čl. 5(1) Direktive 76/207 koja primjenjuje načelo jednakog postupanja propisano Čl. 2(1) iste Direktive, smatrati, u mjeri u kojoj je riječ o njenom sadržaju, bezuvjetnom i dovoljno preciznom da bi se na nju pojedinci mogli pozivati protiv države, mora se reći da ta odredba, sama po sebi, zabranjuje svaku diskriminaciju utemeljenu na spolu u pogledu uvjeta na radu koji uređuju otkaz i to na općeniti način i jednoznačno. Ta odredba je stoga dovoljno precizna da bi se na nju mogli pozivati pojedinci i da bi je nacionalni sudovi mogli primjenjivati. 53. Kao slijedeće, nužno je razmotriti može li se zabrana diskriminacije koju propisuje Direktiva smatrati bezuvjetnom, u svjetlu iznimaka koje su njome propisane, te u svjetlu činjenice da, prema Čl. 5(2) Direktive, države članice moraju donijeti mjere koje su nužne da se osigura primjena načela jednakog postupanja u kontekstu nacionalnog prava. 54. Prvo, u pogledu rezerve sadržane u Čl. 1(2) Direktive 76/207 koja se odnosi na primjenu načela jednakog postupanja u stvarima socijalne sigurnosti, mora se primijetiti da, iako rezerva ograničava doseg direktive ratione materiae, ona ne propisuje nikakve uvjete u pogledu primjene tog načela u području njegove primjene, a posebice ne u odnosu na Čl. 5 Direktive. Slično tome, iznimke od Direktive 76/207 propisane njenim Čl. 2 nisu relevantne za ovaj predmet. 55. Slijedi da Čl. 5 Direktive 76/207 ne dodjeljuje državama članicama pravo da ograniče primjenu načela jednakog postupanja u njegovom polju primjene, niti da ga podvrgnu kakvim uvjetima, te je navedena odredba dovoljno precizna i bezuvjetna da bi se na nju mogli pozivati pojedinci pred nacionalnim sudom kako bi izbjegli primjenu bilo kakvih nacionalnih odredaba koje nisu usklađene s Čl. 5(1). 56. Sukladno tome, odgovor na drugo pitanje mora biti da se na Čl. 5(1) Direktive Vijeća br. 76/207 od 9. veljače 1976., koji zabranjuje svaku diskriminaciju utemeljenu na spolu u pogledu uvjeta na radu, uključujući i uvjete koji uređuju otkaz, može pozivati protiv državne vlasti koja nastupa u svojstvu poslodavca, kako bi se izbjegla primjena bilo kakvih nacionalnih mjera koje nisu u skladu s Čl. 5(1). Operativni dio
Na toj osnovi, Sud, odgovarajući na pitanja koja mu je uputio Žalbeni sud, rješenjem od 12. ožujka 1984., donosi odluku: (1) Čl. 5(1) Direktive br. 76/207 mora se interpretirati da opća politika otkaza koja uključuje otkaz ženi isključivo zbog toga što je navršila dob koja je kvalificira za državnu mirovinu, a ta dob je, prema nacionalnom zakonodavstvu različita za muškarce i za žene, predstavlja diskriminaciju utemeljenu na spolu suprotnu toj direktivi. (2) Čl. 5(1) Direktive Vijeća br. 76/207 od 9. veljače 1976., koji zabranjuje svaku diskriminaciju utemeljenu na spolu u pogledu uvjeta na radu, uključujući i uvjete koji uređuju otkaz, može pozivati protiv državne vlasti koja nastupa u svojstvu poslodavca, kako bi se izbjegla primjena bilo kakvih nacionalnih mjera koje nisu u skladu s Čl. 5(1).
104
Predmet C-188/89 A. Foster and others v British Gas plc. [1990] ECR I-3313 Ovaj je predmet važan jer je Europski sud razvio kriterije koje određena organizacija ili tijelo mora zadovoljiti da bi se moglo smatrati državom za potrebe vertikalnog izravnog učinka direktiva. U predmetu Marshall Europski sud odlučio je da tijelo javnog zdravstva ispunjava te uvjete, ali nije pobliže odredio kriterije. To je učinio odlukom u ovom predmetu. Tekst presude: 1. Nalogom od 4. svibnja 1989., koji je na Sudu zaprimljen 29. svibnja 1989., Dom lordova uputio je Sudu na prethodno mišljenje prema članku 177. Ugovora o EEZ-u pitanje o tumačenju Direktive Vijeća 76/207/EEZ od 9. veljače 1976. o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, stručnoj izobrazbi i napredovanju, te u pogledu uvjeta rada (O.J. 1976 L 39, str. 40). 2. To se pitanje postavilo u postupku između A. Foster, G. A. H. M. Fulford-Brown, J. Morgan, M. Roby, E. M. Salloway i P. Sullivan (u daljnjem tekstu: "žaliteljice u glavnome postupku"), žena koje su prethodno bile zaposlene u poduzeću British Gas Corporation (u daljnjem tekstu: "BGC"), te poduzeću British Gas plc (u daljnjem tekstu: "tuženik u glavnome postupku"), sljedniku prava i obveza BGC-a, a u odnosu na njihovo prisilno umirovljenje iz BGC-a. 3. Na temelju Zakona o plinu iz 1972., koji je u relevantno vrijeme uređivao pitanja vezana za BGC, BGC je bio javno komunalno poduzeće nadležno za razvoj i održavanje sustava opskrbe plinom u Velikoj Britaniji koje je imalo monopol u opskrbi plinom. 4. Članove uprave BGC-a imenovao je nadležni državni tajnik. On je imao ovlast i BGC-u davati smjernice općeg karaktera u vezi s pitanjima koja utječu na nacionalni interes, te upute glede upravljanja poduzećem. 5. BGC je bio obvezan državnome tajniku podnositi periodična izvješća o obavljanju svojih poslova, upravljanju i programima. Ta su se izvješća potom upućivala pred oba doma Parlamenta. Prema Zakonu o plinu iz 1972., BGC je osim toga imao pravo, uz suglasnost državnoga tajnika, Parlamentu podnositi prijedloge zakona. 6. BGC je bio obvezan izvršavati uravnoteženi proračun tijekom dvije uzastopne financijske godine. Državni mu je tajnik mogao naložiti da mu isplati određena sredstva odnosno da izdvoji sredstva za određene svrhe. 7. BGC je privatiziran na temelju Zakona o plinu iz 1986. Kao posljedica privatizacije, osnovano je poduzeće British Gas plc, tuženik u glavnome postupku, na koje su prenesena prava i obveze BGC-a s datumom 24. kolovoza 1986. 8. BGC je od žaliteljica u glavnome postupku zahtijevao da otiđu u mirovinu na razne datume u razdoblju od 27. prosinca 1985. do 22. srpnja 1986., po navršenju 60 godina života. Ta su umirovljenja odražavala opću politiku koju je vodio BGC, a to je da je od svojih zaposlenika zahtijevao da odu u mirovinu po navršenju dobi u kojoj bi stekli pravo na državnu mirovinu
105 prema britanskome zakonodavstvu, to jest 60 godina života za žene i 65 godina života za muškarce. 9. Žaliteljice u glavnome postupku, koje su željele nastaviti raditi, pokrenule su postupke za naknadu štete pred britanskim sudovima, tvrdeći da je njihovo umirovljenje od strane BGC-a bilo protivno članku 5. (1) Direktive 76/207. Prema toj odredbi, "primjena načela jednakog ponašanja u pogledu uvjeta rada, uključujući i uvjete koji se odnose na otkaz ugovora o radu, znači da se muškarcima i ženama jamče isti uvjeti bez diskriminacije na temelju spola. 10. Kako se navodi u nalogu Doma lordova, stranke u glavnome postupku suglasne su da su, na temelju presude Suda u predmetu 152/84 Marshall v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority [1986] ECR 723, otkazi ugovora o radu bili protivni članku 5. (1) Direktive 76/207. Suglasne su i da ti otkazi ugovora o radu nisu nezakoniti prema britanskom zakonodavstvu koje je bilo na snazi u relevantno vrijeme, te da se prema prethodnim presudama Doma lordova to zakonodavstvo ne može tumačiti na način sukladan Direktivi 76/207. Među strankama je sporno pitanje je li moguće pozvati se na članak 5. (1) direktive protiv BGC-a. 11. U tim je okolnostima Dom lordova prekinuo postupak i Sudu na prethodno mišljenje uputio sljedeće pitanje: "Je li BGC (u relevantno vrijeme) bio takvo tijelo da su žaliteljice imale pravo pred engleskim se sudovima izravno pozvati na Direktivu Vijeća 76/207 od 9. veljače 1976. o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, stručnoj izobrazbi i napredovanju, te u pogledu uvjeta rada, a time i imati pravo na tužbu za naknadu štete zbog toga što je politika umirovljenja BGC-a bila protivna toj direktivi? 12. Za potpuniji prikaz činjeničnog stanja u predmetu, mjerodavnog zakonodavstva Zajednice, tijeka postupka i pisanih očitovanja podnesenih Sudu, koji se u nastavku spominju ili o kojima se raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za obrazloženje odluke Suda, upućujemo na Izvješće za raspravu. Nadležnost Suda 13. Prije razmatranja pitanja što ga je uputio Dom lordova, prvo se mora primijetiti, kao prethodno pitanje, da je Ujedinjeno Kraljevstvo ustvrdilo kako nije na Sudu EZ-a, već na nacionalnim sudovima da, u kontekstu nacionalnog pravnog sustava, utvrde je li moguće pozvati se na odredbe direktive protiv tijela kao što je BGC. 14. Pitanje koje učinke imaju mjere koje su donijele institucije Zajednice, a osobito je li moguće na te se mjere pozvati protiv određenih kategorija osoba nužno podrazumijeva tumačenje članaka Ugovora koji se odnose na mjere što su ih donijele institucije i mjere Zajednice o kojima je ovdje riječ. 15. Iz toga slijedi da je, u postupcima po zahtjevima za prethodno mišljenje, Sud EZ-a nadležan utvrditi protiv kojih se kategorija osoba moguće pozvati na odredbe određene direktive. Na nacionalnom je sudu, pak, da odluči pripada li stranka u postupku koji se vodi pred njime nekoj od tako definiranih kategorija. Pozivanje na odredbe direktive protiv tijela kao što je BGC
106 16. Sud je bio dosljedan u mišljenju (vidi presudu u predmetu 8/81 Becker v Hauptzollamt Münster-Innenstadt [1982] ECR 53, paragrafi 23. do 25.) da, ako su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da poduzmu određeno djelovanje, djelotvornost takve mjere bila bi umanjena kad bi se osobama onemogućilo da se na nju pozovu u postupku pred sudom i kad bi se nacionalnim sudovima onemogućilo da je uzmu u obzir kao element prava Zajednice. Stoga se država članica koja u propisanom roku nije donijela provedbenu mjeru propisanu direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze koje proizlaze iz direktive. Dakle, kad god se odredbe direktive sadržajno gledajući čine bezuvjetnima i dovoljno određenima, a provedbene mjere nisu donesene u propisanom roku, na te se je odredbe moguće pozvati protiv bilo koje nacionalne odredbe koja nije u skladu s direktivom odnosno u slučaju kad te odredbe definiraju prava koja pojedinci mogu ostvarivati protiv države. 17. Sud je nadalje istaknuo u svojoj presudi u predmetu 152/84 Marshall, paragraf 49., da kad se osoba može pozvati na direktivu protiv države, ona to može učiniti bez obzira na svojstvo u kojem država nastupa, bilo kao poslodavac ili javna vlast. U oba je slučaja potrebno spriječiti da država izvuče korist iz vlastitoga propusta da ispuni obveze prema pravu Zajednice. 18. Polazeći od tih razmatranja, Sud je u nizu predmeta presudio da se na bezuvjetne i dovoljno određene odredbe direktive moguće pozvati protiv organizacija ili tijela koja su podlijegala nadležnosti ili kontroli države odnosno koja su imala posebne ovlasti, šire od onih koje proizlaze iz uobičajenih pravila primjenjivih na odnose među pojedincima. 19. Sud je tako presudio da se na odredbe direktive moguće pozvati protiv poreznih vlasti (naprijed citirana presuda u predmetu 8/81 Becker i presuda u predmetu C-221/88 ECSC v Acciaierie e Ferriere Busseni (in liquidation) [1990] ECR I-495), lokalnih ili regionalnih vlasti (presuda u predmetu 103/88 Fratelli Costanzo v Comune di Milano [1989] ECR 1839), ustavom utvrđenih neovisnih tijela nadležnih za održavanje javnoga reda i sigurnosti (presuda u predmetu 222/84 Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] ECR 1651), te javnih tijela koja pružaju javnozdravstvene usluge (naprijed citirana presuda u predmetu 152/84 Marshall). 20. Iz naprijed navedenoga slijedi da se tijelo, bez obzira na njegov pravni oblik, kojemu je na temelju mjere koju je donijela država u nadležnost stavljeno pružanje javne usluge pod kontrolom države, te koje u tu svrhu uma posebne ovlasti, šire od onih koje proizlaze iz uobičajenih pravila primjenjivih na odnose među pojedincima, u svakom slučaju uvrštava među tijela protiv kojih je moguće pozvati se na odredbe direktive sposobne proizvesti izravni učinak. 21. U pogledu članka 5. (1) Direktive 76/207, potrebno je primijetiti kako je u naprijed citiranoj presudi u predmetu Marshall, stavku 52., Sud presudio da je ta odredba bezuvjetna i dovoljno određena da se na nju pojedinac može pozvati i da ju nacionalni sudovi mogu primjenjivati. 22. Odgovor na pitanje upućeno od Doma lordova mora stoga biti da se na članak 5. (1) Direktive Vijeća 76/207 od 9. veljače 1976. može pozvati u zahtjevu za naknadu štete protiv tijela, bez obzira na njegov pravni oblik, kojemu je, na temelju mjere koju je donijela država, stavljeno u nadležnost pružanje javne usluge pod kontrolom države i koje u tu svrhu ima posebne ovlasti, šire od onih koje proizlaze iz uobičajenih pravila primjenjivih na odnose među pojedincima.
107 [odluka o troškovima izostavljena] SUD u odgovoru na pitanje koja mu je uputio Dom lordova nalogom od 4. svibnja 1989. presuđuje sljedeće: Na članak 5. (1) Direktive Vijeća 76/207/EEZ od 9. veljače 1976. o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, stručnoj izobrazbi i napredovanju, te u pogledu uvjeta rada može se pozvati u zahtjevu za naknadu štete protiv tijela, bez obzira na njegov pravni oblik, kojemu je, na temelju mjere koju je donijela država, stavljeno u nadležnost pružanje javne usluge pod kontrolom države i koje u tu svrhu ima posebne ovlasti, šire od onih koje proizlaze iz uobičajenih pravila primjenjivih na odnose među pojedincima.
108
Predmet C-91/92 Paola Faccini Dori v. Recreb Srl. [1994] ECR I-3325 Predmet Faccini Dori zaključuje raspravu o mogućim horizontalnim izravnim učincima direktiva. Prema ustaljenom shvaćanju ES one ne mogu imati takve učinke. U horizontalnom pravnom odnosu Europski sud je potvrdio da direktive nemaju horizontalni izravni učinak. Tekst presude: Sažetak: 1. Odredbe članka 1. (1) i (2) te članka 5. Direktive 85/577 koja se odnosi na zaštitu potrošača u odnosu na ugovore sklopljene izvan poslovnih prostorija bezuvjetne su i dovoljno određene u pogledu utvrđivanja osoba u čiju su korist donesene i najkraćeg roka u kojem se mora predati obavijest o otkazivanju. Premda članci 4. i 5. direktive državama članicama ostavljaju određenu slobodu u vezi sa zaštitom potrošača u slučaju kad trgovac ne pruži informaciju o pravu otkazivanja te glede određivanja roka i uvjeta otkazivanja, ta sloboda ne onemogućava određivanje minimalnih prava koja se potrošačima moraju osigurati. 2. Mogućnost pozivanja na direktive protiv državnih tijela temelji se na činjenici da je prema članku189. direktiva obvezujuća samo u odnosu prema svakoj državi članici kojoj je upućena te je donesena kako bi spriječila državu od pokušaja da izvuče korist iz vlastitog nepridržavanja prava Zajednice. Bilo bi neprihvatljivo kada bi se država, u slučaju kad zakonodavac Zajednice od nje zahtijeva donošenje određenih propisa, čija je svrha urediti odnose države ili državnih tijela prema pojedincima te pojedincima dati određena prava, mogla pozvati na neizvršavanje svojih obveza te time pojedincima uskratiti pogodnosti tih prava. Proširenje ovog načela na područje odnosa između pojedinaca imalo bi učinak priznavanja ovlasti Zajednici da ozakoni obveze pojedinaca s trenutnim učinkom, a ona ima nadležnost tako postupiti samo kad je ovlaštena donositi uredbe. Iz toga proizlazi da se, ako se u propisanom roku ne donesu mjere za provedbu, pojedinac ne može pozvati na direktivu kako bi potraživao pravo protiv drugog pojedinca niti takvo pravo može ostvariti na nacionalnom sudu. 3. Ako se u propisanom roku ne donesu mjere za provedbu Direktive 85/577 koja se odnosi na zaštitu potrošača u odnosu na ugovore sklopljene izvan poslovnih prostorija, potrošači ne mogu iz same direktive izvesti pravo otkazivanja u odnosu na trgovce s kojima su sklopili ugovor izvan poslovnih prostorija niti takvo pravo ostvariti na nacionalnom sudu. 4. Obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5. Ugovora da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, obvezuje sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost. Iz toga proizlazi da je prilikom primjene nacionalnoga prava, bilo da je doneseno prije ili poslije direktive, nacionalni sud koji ga je pozvan interpretirati obvezan to učiniti što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi postigao rezultat kojemu teži direktiva, te time postupio u skladu s trećim stavka članka 189. Ugovora.
109 5. Ako država članica ne udovolji obvezi provedbe direktive koju ima prema trećem stavku članka 189. Ugovora, te ako rezultat koji je propisan direktivom nije moguće postići interpretacijom nacionalnog prava od strane sudova, pravo Zajednice obvezuje države članice da nadoknade štetu koja je nanesena pojedincima neprenošenjem direktive, pod uvjetom da su ispunjena tri uvjeta, i to: svrha direktive mora biti dodjela prava pojedincima, na temelju odredbi direktive mora biti moguće utvrditi sadržaj tih prava i mora postojati uzročna veza između kršenja obveze države i pretrpljene štete. U tim je okolnostima dužnost nacionalnog suda poduprijeti pravo oštećenih osoba da ishode obeštećenje u skladu s nacionalnim pravom koje uređuje odgovornost (za štetu). Tekst presude: 1. Nalogom od 24. siječnja 1992. koji je na Sudu zaprimljen 18. ožujka 1992., Mirovni sudac u Firenci (Guidice Conciliatore di Firenze) , Italija, uputio je Sudu zahtjev za odluku o prethodnom pitanju prema članku 177. Ugovora o EEZ-u pitanje o interpretaciji Direktive Vijeća 85/577/EEZ koja se odnosi na zaštitu potrošača u odnosu na ugovore sklopljene izvan poslovnih prostorija (OJ 1985 L 372, str. 31, u daljnjem tekstu "direktiva") te o mogućnosti pozivanja na tu direktivu u postupcima između trgovca i potrošača. 2.Pitanje je postavljeno u postupku između Paole Faccini Dori iz Monze, Italija i poduzeća Recreb Srl ("Recreb"). 3. Iz naloga kojim se traži odluka o prethodnom pitanju proizlazi da je 19. siječnja 1989. Interdiffusion Srl sklopio ugovor s gospođicom Faccini Dori o dopisnom tečaju engleskog jezika na glavnoj željezničkoj stanici u Milanu, a da mu se ona prethodno nije prva obratila. Dakle, ugovor je sklopljen izvan poslovnih prostorija Interdiffusiona. 4. Nekoliko dana kasnije, gospođica Faccini Dori je putem preporučenog pisma od 23. siječnja 1989. dotičnu tvrtku obavijestila da otkazuje svoju narudžbu. Tvrtka je odgovorila 3. lipnja 1989. da je svoje potraživanje ustupila Recreb-u. Dana 24. lipnja 1989. gospođica Faccini Dori pismeno se obratila Recreb-u potvrđujući da je otkazala predbilježbu za tečaj i navodeći između ostaloga da se poziva na pravo otkazivanja predviđeno direktivom. 5. Iz preambule direktive jasno je da je cilj direktive poboljšati zaštitu potrošača te ukloniti neusklađenosti između nacionalnih prava koja pružaju takvu zaštitu, a koje neusklađenosti mogu utjecati na funkcioniranje zajedničkog tržišta. Prema četvrtoj uvodnoj izjavi preambule, u slučajevima kada se ugovori sklapaju izvan poslovnih prostorija trgovca, u pravilu je trgovac taj koji započinje pregovore za koje je potrošač potpuno nepripremljen te je zbog toga često zatečen. U većini slučajeva potrošač nije u mogućnosti usporediti kvalitetu i cijenu takve ponude s drugim ponudama. Prema toj istoj uvodnoj izjavi, takav element iznenađenja općenito govoreći postoji ne samo kod ugovora sklopljenih na kućnom pragu, već i kod drugih vrsta ugovora kod kojih trgovac preuzima inicijativu izvan svojih poslovnih prostorija. Stoga je svrha direktive, kako je naznačeno u petoj uvodnoj izjavi njene preambule, dati potrošaču pravo otkazivanja tijekom razdoblja od barem sedam dana kako bi mu se omogućilo procijeniti obveze koje proizlaze iz ugovora. 6. Dana 30. lipnja 1989. Recreb je od Mirovnoga suca u Firenci zatražio da naredi gospođici Faccini Dori da mu isplati dogovorenu svotu s kamatama i troškovima.
110 7. Nalogom od 20. studenog 1989. sudac je gospođici Faccini Dori naredio da plati navedene svote. Ona je uložila prigovor na taj nalog istome sucu. Ponovo je navela da je otkazala ugovor pod uvjetima propisanim direktivom. 8. Međutim, opće je poznato da u relevantno vrijeme Italija nije bila poduzela korake kako bi direktivu prenijela u nacionalno pravo, premda je rok određen za njezin prijenos istekao 23. prosinca 1987. Italija je direktivu prenijela tek donošenjem Zakonodavne uredbe (Decreto Legislativo) br. 50 od 15. siječnja 1992. (GURI, redovni dodatak br. 27 od 3. veljače 1992., str. 24) koja je stupila na snagu 3.ožujka 1992. 9. Nacionalni sud nije bio siguran može li ipak primijeniti odredbe direktive usprkos tome što ona u relevantno vrijeme nije bila prenesena. 10. Zbog toga je sud uputio sljedeće pitanje Sudu na prethodno mišljenje: "Može li se Direktiva Zajednice 85/577/EEZ od 20. prosinca 1995. smatrati dovoljno određenom i iscrpnom, a ako može, je li ona mogla, u razdoblju nakon proteka 24-mjesečnog roka danog državama članicama da se usklade s direktivom, a prije datuma na koji se talijanska država s njome uistinu uskladila, proizvoditi učinke između pojedinaca i talijanske države te između samih pojedinaca?" 11. Direktiva od država članica zahtijeva da donesu određene propise čija je svrha urediti pravne odnose između trgovaca i potrošača. Imajući u vidu prirodu spora koji je nastao između potrošača i trgovca, pitanje koje je postavio nacionalni sud otvara dva problema, koja je potrebno razmotriti zasebno. Prvi je jesu li odredbe direktive koje se odnose na pravo otkazivanja bezuvjetne i dovoljno određene. Drugi je problem je li moguće pozvati se na direktivu koja od država članica zahtijeva donošenje određenih propisa čija je svrha urediti odnose između privatnih osoba, u sudskim postupcima između takvih osoba, ako nisu donesene mjere za prijenos direktive u nacionalno pravo. Jesu li odredbe direktive koje se odnose na pravo otkazivanja bezuvjetne i dovoljno određene 12. Članak 1. (1) direktive predviđa da se direktiva primjenjuje na ugovore sklopljene između trgovca koji dobavlja robu i pruža usluge te potrošača, i to bilo na putu koji organizira trgovac izvan svojih poslovnih prostorija ili tijekom posjeta trgovca potrošaču u njegovom domu ili na njegovom radnom mjestu, ako do posjeta nije došlo na izričitu želju potrošača. 13. Članak 2. navodi da se "potrošačem" smatra fizička osoba koja u poslovima obuhvaćenim ovom direktivom djeluje u svrhe za koje se može smatrati da su izvan područja njenog posla ili struke, dok se "trgovcem" smatra fizička ili pravna osoba koja, u predmetnim poslovima djeluje u svom poslovnom i profesionalnom svojstvu. 14. Te su odredbe dovoljno određene da omoguće nacionalnom sudu odrediti kome se i u čiju korist propisuju obveze. U tom pogledu nisu potrebne nikakve posebne provedbene mjere. Nacionalni sud se može ograničiti na provjeravanje je li ugovor skopljen pod okolnostima koje su opisane u direktivi i je li skopljen između trgovca i potrošača prema definicijama iz direktive. 15. Kako bi se zaštitili potrošači koju su pod takvim okolnostima sklopili ugovore, članak 4. direktive predviđa da su trgovci dužni dati potrošačima pismenu obavijest o pravu otkazivanja
111 uz ime i adresu osobe u odnosu na koju mogu ostvariti to pravo. U članku se navodi i da se, u slučaju članka 1. (1), ta obavijest potrošaču mora dati u vrijeme sklapanja ugovora. I na kraju, taj članak predviđa da države članice moraju osigurati da njihovo nacionalno zakonodavstvo propiše odgovarajuće mjere za zaštitu potrošača za slučajeve kada se spomenuta obavijest uskrati potrošaču. 16. Nadalje, prema članku 5. (1) direktive, potrošač mora imati pravo odreći se učinaka svoga djelovanja slanjem obavijesti u roku koji nije kraći od sedam dana od trenutka kada ga je trgovac obavijestio o njegovim pravima u skladu s uvjetima koje propisuje nacionalno pravo. Članak 5. (2) predviđa da davanje takve obavijesti mora imati učinak oslobađanja potrošača od bilo koje obveze iz ugovora. 17. Doduše, članci 4. i 5. državama članicama ostavljaju određenu slobodu u vezi sa zaštitom potrošača u slučajevima kada trgovac ne pruži informaciju te u određivanju roka i uvjeta otkazivanja. Međutim, to nema utjecaja na određenost i bezuvjetnost odredbi direktive o kojima je riječ u ovom slučaju. Dopuštena sloboda ne onemogućava određivanje minimalnih prava. Članak 5. predviđa da je obavijest o otkazivanju potrebno dati u roku koji nije kraći od sedam dana od trenutka kada je potrošač primio propisanu obavijest od trgovca. Zbog toga je moguće odrediti minimalnu zaštitu koja mora u svakom pogledu biti pružena. 18. Dakle, što se tiče prvoga pitanja, odgovor nacionalnom sudu mora biti da su članak 1. (1), članak 2. i članak 5. direktive bezuvjetni i dovoljno određeni u pogledu određivanja osoba radi čije su koristi doneseni te najkraćeg roka u kojemu je potrebno dati obavijest o otkazivanju. Je li moguće pozvati se na odredbe direktive koje se odnose na pravo otkazivanja u postupcima između potrošača i trgovca 19. Drugo pitanje koje je postavio nacionalni sud odnosi se konkretnije na pitanje mogu li, ako se u propisanom roku ne donesu mjere za prijenos direktive, potrošači iz same direktive izvesti pravo otkazivanja u odnosu na trgovce s kojima su sklopili ugovore te to pravo ostvariti na nacionalnom sudu. 20. Kako Sud dosljedno smatra od svoje presude u predmetu 152/84 Marshall v Southampton and South-West Hampshire Health Authority [1986] ECR 723, stavak 48., direktiva sama po sebi ne može nametnuti obveze pojedincu, pa se na nju kao takvu nije moguće pozvati protiv pojedinca. 21. Nacionalni sud primjećuje da kad bi učinci bezuvjetnih i dovoljno određenih, ali ne i prenesenih direktiva bili ograničeni na odnose između državnih tijela i pojedinaca, tada bi to značilo da bi zakonska mjera djelovala kao takva samo između određenih pravnih subjekata, dok prema talijanskom zakonodavstvu, kao i prema zakonodavstvima svih suvremenih država utemeljenih na vladavini prava, država podliježe zakonu poput bilo koje druge osobe. Kada bi se na direktivu moglo pozvati samo protiv države, tada bi to bilo ravno kazni za nedonošenje zakonskih mjera za prijenos kao da je riječ o odnosu čisto privatne prirode. 22. Ovdje je potrebno jedino konstatirati da se, kao što je jasno iz presude u citiranom predmetu Marshall (stavci 48. i 49.), sudska praksa u vezi s mogućnošću pozivanja na direktive protiv državnih tijela temelji na činjenici da je prema članku 189. direktiva
112 obvezujuća samo u odnosu na "svaku državu članicu kojoj je upućena". Ta sudska praksa nastoji spriječiti "državu da izvuče korist iz vlastitog nepridržavanja prava Zajednice". 23. Bilo bi neprihvatljivo kada bi se država, u slučaju kad zakonodavac Zajednice od nje zahtijeva donošenje određenih propisa čija je svrha urediti odnose države ili državnih tijela prema pojedincima te pojedincima dati određena prava, mogla pozvati na neizvršavanje svojih obveza te time pojedincima uskratiti pogodnosti tih prava. Stoga je Sud priznao da se je protiv države (ili državnih tijela) moguće pozvati na određene odredbe direktiva o sklapanju ugovora o javnim radovima ili direktiva o usklađivanju poreza na promet (vidi presudu u predmetu 103/88 Fratelli Costanzo v Comune di Milano (1989) ECR 1839 i presudu u predmetu 8/81 Becker v Finanzamt Muenster-Innenstadt (1982) ECR 53). 24. Proširenje takve sudske prakse na područje odnosa između pojedinaca imalo bi učinak priznavanja ovlasti Zajednici da ozakoni obveze pojedinaca s trenutnim učinkom, a ona ima nadležnost tako postupiti samo kad je ovlaštena donositi uredbe. 25. Iz toga proizlazi da, ako se u propisanom roku ne donesu mjere za prijenos direktive, potrošači ne mogu iz same direktive izvesti pravo otkazivanja u odnosu na trgovce s kojima su sklopili ugovor niti takvo pravo mogu ostvariti na nacionalnom sudu. 26. Potrebno je isto tako imati na umu da, u skladu sa stajalištem Suda koje on zauzima od svoje presude u predmetu 14/83 Von Colson and Kamann v Land Nordrhein-Westfalen (1984) ECR 1891, stavak 26., obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5. Ugovora da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, obvezuje sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost. Iz presuda Suda u predmetu C-106/89 Marleasing v La Comercial Internacional de Alimentacion (1990) ECR I-4135, stavak 8. i u predmetu C-334/92 Wagner Miret v Fondo de Garantia Salarial (1993) ECR I-6911, stavak 20., jasno je da je, prilikom primjene nacionalnoga zakona, bilo da je donesen prije ili poslije direktive, nacionalni sud koji ga je pozvan interpretirati obvezan to učiniti što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi postigao rezultat kojemu teži direktiva, te time postupio u skladu s trećim stavka članka 189. Ugovora. 27. Ako rezultat koji je propisan direktivom nije moguće postići interpretacijom, tada treba imati na umu da, u smislu presude u spojenim predmetima C-6/90 i C-9/90 Francovich and Others v Italy (1991) ECR I-5357, stavak 39., pravo Zajednice obvezuje države članice nadoknaditi štetu nanesenu pojedincima neprenošenjem direktive, pod uvjetom da su ispunjena tri uvjeta. Prvo, svrha direktive mora biti dodjela prava pojedincima. Drugo, na temelju odredbi direktive mora biti moguće utvrditi sadržaj tih prava. Konačno, mora postojati uzročna veza između kršenja obveze države i pretrpljene štete. 28. Nedvojbena svrha direktive u vezi s ugovorima sklopljenim izvan poslovnih prostorija jest dodjela prava pojedincima te je isto tako sigurno da je moguće utvrditi minimalni sadržaj tog prava samim pozivanjem na odredbe direktive (vidi stavak 17. ove presude). 29. Tamo gdje je pretrpljena šteta, a ta šteta je nastala zbog toga što je država prekršila svoju obvezu, dužnost je nacionalnog suda poduprijeti pravo oštećenih potrošača da ishode obeštećenje u skladu s nacionalnim pravom koje uređuje odgovornost (za štetu).
113 30.Stoga, u odnosu na drugo pitanje koje je postavio nacionalni sud, odgovor mora biti da ako se u propisanom roku ne donesu mjere za prijenos direktive, potrošači ne mogu iz same direktive izvesti pravo otkazivanja u odnosu na trgovce s kojima su sklopili ugovor niti takvo pravo mogu ostvariti na nacionalnom sudu. Međutim, prilikom primjene odredbi nacionalnog zakona, bilo da su donesene prije ili poslije direktive, nacionalni ih sud mora interpretirati što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive. [odluka o troškovima izostavljena] SUD u odgovoru na pitanje koje mu je uputio Mirovni sudac u Firenci nalogom od 24. siječnja 1992., presuđuje sljedeće: Članci 1. (1), 2. i 5. Direktive Vijeća 85/577/EEC od 20. prosinca 1985. koja se odnosi na zaštitu potrošača u odnosu na ugovore sklopljene izvan poslovnih prostorija bezuvjetni su i dovoljno određeni u pogledu utvrđivanja osoba u čiju su korist doneseni te najkraćeg roka u kojem se mora predati obavijest o otkazivanju. Ako se u propisanom roku ne donesu mjere za prijenos Direktive 85/577, potrošači ne mogu iz same direktive izvesti pravo otkazivanja u odnosu na trgovce s kojima su sklopili ugovor niti takvo pravo mogu ostvariti na nacionalnom sudu. Međutim, prilikom primjene odredbi nacionalnog zakona, bilo da su donesene prije ili poslije direktive, nacionalni ih sud mora interpretirati što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive.
114 Mišljenje g. nezavisnog odvjetnika Lenza od 9. veljače 1994. u predmetu C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Srl [1994] ECR I-03325 Prema shvaćanju Europskog suda direktive ne mogu imati horizontalne izravne učinke. No, možda bi ih ipak trebale imati. Nezavisni odvjetnik Lenz u svom mišljenju ističe razloge pro et contra. Ovo mišljenje potiče na razmišljanje je li stav Europskog suda opravdan. Tekst mišljenja (bilješke izostavljene): Gospodine predsjedniče, članovi Suda, A. Uvod 1. U zahtjevu za prethodno mišljenje što ga je uputio mirovni sudac (giudice conciliatore) u Firenci, a koji se sada nalazi pred Sudom, postavlja se pitanje tumačenja i primjene Direktive Vijeća 85/577/EEZ o zaštiti potrošača u odnosu na ugovore sklopljene izvan poslovnih prostorija. U slučaju da odgovor na pitanje o primjenjivosti direktive bude potvrdan, nacionalni sud zanima koje su pravne posljedice njene primjene na razdoblje između datuma do kojega je trebala biti provedena (23. prosinca 1987.) i datuma kad je uistinu i prenesena u talijansko pravo (2. ožujka 1992.), kako glede odnosa između pojedinaca i države, tako i glede odnosa između pojedinaca samih. Dok pitanje o učincima direktive u odnosima između pojedinaca i države očito ima hipotetski značaj za donošenje odluke u predmetu pred nacionalnim sudom, pitanje učinka neprovedene direktive na odnose između pojedinaca samih tiče se poprilično prijepornog pitanja horizontalnog izravnog učinka direktiva. 2. Spor proizlazi iz ugovora o dopisnom tečaju engleskoga jezika koji je sklopljen u blizini glavnog željezničkog kolodvora u Milanu. Stranka u glavnome postupku koja je uložila prigovor na nalog, gđa Dori, se, da bi se oslobodila obveza iz tog ugovora, pozvala na pravo na odustanak predviđeno člankom 5. Direktive 85/577. 3. Nacionalni sud ne daje iscrpne informacije ni o činjenicama ni o materijalnom sadržaju direktive, već samo primjećuje kako su pruženi "dokazi o sklapanju ugovora izvan poslovnih prostorija poduzeća koje pruža uslugu i o ostvarenju prava na odustanak od njega ". 4. Nacionalni sud smatra potrebnim razmotriti tvrdnju gđe Dori da bi se za Direktivu 85/577 trebalo smatrati da je potpuno na snazi u Italiji. On ima određene dvojbe glede točnosti te tvrdnje, između ostalog, i s obzirom na tekst članka 189. Ugovora o EEZ-u i činjenicu da ne postoji obveza objave direktiva. Međutim, budući da je sadržaj nekih direktiva određen i u biti poput sadržaja uredbe, postavlja se pitanje može li direktiva u takvom slučaju dobiti "zakonodavnu snagu" iznad učinaka što ih direktive same po sebi imaju. Nacionalni se sud poziva na sudsku praksu Suda i njene rezultate dijelom ocjenjuje nezadovoljavajućima, kad iz nje, primjerice, proizlazi da određena mjera ima zakonodavnu narav između nekih subjekata, a ne i u odnosu na druge. Zauzeo je stajalište da je potrebno prethodno mišljenje, zbog toga što je "jedino izvjesno to da su učinci direktiva neizvjesni". 5. Pitanja koja su Sudu upućena na prethodno mišljenje glase: "Može li se Direktiva Zajednice 85/577/EEZ od 20. prosinca 1985. smatrati dovoljno određenom i iscrpnom, a ako može, je li ona mogla, u razdoblju nakon proteka 24-mjesečnog roka danog državama članicama da se usklade s direktivom, a prije datuma na koji se
115 talijanska država s njome uistinu uskladila, proizvoditi učinke između pojedinaca i talijanske države te između pojedinaca samih?" 6. Na početku su u postupku sudjelovale stranke u glavnome postupku, Komisija, te njemačka, grčka i talijanska vlada. Sud je od svih država članica zatražio mišljenje o pitanju što ga je postavio nacionalni sud o tome "može li se pojedinac koji je u sporu s nekim drugim pojedincem izravno pozvati na odredbe direktive koja nije prenesena u nacionalno pravo u utvrđenom roku", a to je potaknulo i francusku vladu da podnese pisano očitovanje. Na kraju su u usmenom postupku sudjelovali predstavnici danske, njemačke, grčke, francuske, talijanske, nizozemske i britanske vlade. Svi predstavnici vlada država članica, osim predstavnika grčke vlade, tvrdili su, kao i Komisija, kako je potrebno poduprijeti dotadašnju sudsku praksu Suda. Usmeni je postupak otkrio složenost predmeta, iako argumenti za i protiv uglavnom imaju dodirne točke. Na pojedinačne ću se argumente vratiti nakon što dadem pravnu ocjenu. B. Rasprava I. Određena i bezuvjetna narav Direktive 85/577 1. Opća ocjena Direktive 85/577 7. Prvim pitanjem nacionalni sud pita jesu li odredbe direktive određene i bezuvjetne, što je sine qua non za izravnu primjenjivost. Svoje pitanje nacionalni sud nije usmjerio ni prema jednoj određenoj odredbi direktive, iako sve one nisu potencijalno primjenjive u ovome predmetu. 8. Kada je riječ o slobodi odlučivanja država članica u pogledu prijenosa Direktive 85/577 u nacionalno pravo, polazna pretpostavka je da su državi članici otvorene razne mogućnosti u kontekstu njene slobode odabira "oblika i metoda" Ona može odredbe direktive ugraditi u neki postojeći zakonski propis, donijeti poseban zakon ili se u posebnom zakonu pozvati na opća načela građanskog prava. 9. Osim toga, u određenim okolnostima, sadržaj Direktive 85/577 državama članicama ostavlja manevarski prostor za njenu provedbu na razne načine. Na primjer, članak 3. državama članicama omogućuje odlučiti da će se direktiva primjenjivati samo na ugovore u vrijednosti većoj od određenog minimalnog iznosa. Zadnja rečenica članka 4., koja trgovce obvezuje na davanje pisane obavijesti o određenim pojedinostima, državama članicama ostavlja razmjerno široku slobodu odlučivanja u smislu utvrđivanja "odgovarajućih mjera zaštite potrošača u slučajevima kad informacije iz ovoga članka nisu pružene". 10. Pravo potrošača na odustanak utvrđeno člankom 5. središnji je element direktive, a ono se treba ostvariti "u skladu s postupkom utvrđenim nacionalnim pravom". Ta formulacija daje mjesta dvojbi o tome je li ovdje riječ o pozivanju na opća načela građanskog prava – poput pravila koje se odnosi na priopćavanje izjave o namjeri – ili o neovisnim pravilima koje treba utvrditi u provedbenoj mjeri. 11. Članak 7. predviđa da su pravni učinci odustanka uređeni nacionalnim pravom. Samo nazivlje koje se upotrebljava (u njemačkoj je inačici prvo upotrijebljen izraz "Ruecktritt" [povlačenje], a potom izraz "Widerruf" [opoziv]) pokazuje da se pravu na odustanak mogu
116 pripisati najrazličitiji pravni učinci. Ovisno o fazi do koje se došlo u izvršenju ugovora, može se predvidjeti da iz opoziva, povlačenja ili otkazivanja proizlaze najrazličitiji pravni učinci. 12. Prema tome, direktiva u određenim okolnostima državama članicama ostavlja manevarski prostor za izvršavanje njihove zakonom utvrđene slobode odlučivanja. Međutim, u svrhu ovoga predmeta, možda je dovoljno ograničiti se na tumačenje i primjenu onih odredaba koje sadrže minimalno jamstvo za potrošače što ih treba zaštititi. 13. Iako nacionalni sud nije naveo niti jednu posebnu odredbu direktive koja bi bila mjerodavna za činjenično stanje predmeta, čini se kako je primjena članaka 1. i 5. neizbježna. Članak 1. definira domašaj direktive ratione materiae, a članak 5. ustanovljava pravo potrošača na odustanak. Svaki bi od tih članaka stoga trebao zadovoljiti uvjete bezuvjetnosti i određenosti o kojima, prema sudskoj praksi Suda, ovisi izravna primjenjivost određene odredbe direktive. 2. Članak 1. Direktive 85/577 14. Članak 1. (1) Direktive 85/577 glasi kako slijedi: "Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore prema kojima trgovac dobavlja robu ili pruža usluge potrošaču, a koji su sklopljeni: - na putovanju koje organizira trgovac izvan svojih poslovnih prostorija, ili - tijekom posjeta trgovca (i) potrošaču u njegovom domu ili u domu nekog drugog potrošača; (ii) potrošaču na njegovom radnom mjestu; ako do posjeta nije došlo na izričiti zahtjev potrošača." 15. Taj je stavak sam po sebi određen i bezuvjetan, jer obuhvaća jasno definirane činjenične elemente, kao što je putovanje koje organizira trgovac ili posjet trgovca potrošaču u njegovom domu ili na njegovom radnom mjestu. Štoviše, moje je mišljenje da članak 1. (1) ne pruža nikakve mogućnosti proširenog tumačenja jer bi to podrazumijevalo odricanje od primjene tih činjeničnih elemenata, koji su bitni sastojci. 16. Članak 1. (2), koji domašaj direktive proširuje na način da obuhvaća neke ugovore sklopljene tijekom posjeta trgovca potrošaču se, prema onome što je moguće prosuditi, u svrhu odlučivanja u ovome predmetu može zanemariti, jer nema dokaza da je ugovor sklopljen tijekom posjeta gđi Dori u njenom domu ili na njenom radnom mjestu na njezin zahtjev. 17. Stoga se u ovoj fazi može smatrati da je članak 1. (1) dovoljno određen da ispunjava uvjete za izravnu primjenu. 18. S druge strane, primjena stavaka (3) i (4) članka 1. mogla bi se pokazati problematičnom jer se svaki od njih poziva na "uvjete slične onima koji su opisani u stavku 1. ili stavku 2." Upitno je proširuju li stavci 3. i 4. članka 1. domašaj direktive ratione materiae u odnosu na
117 stavke 1. i 2. na način da obuhvaćaju i druge potrošačke ugovore koji nisu sklopljeni u prostorijama trgovca – kao na primjer na javnim cestama ili javnim mjestima – odnosno ne uključuju li oni u domašaj direktive prijevarne poslove sklopljene na mjestima ili u činjeničnim okolnostima obuhvaćenim stavcima 1. i 2. 19. To bi pitanje moglo imati praktičnu važnost za donošenje odluke u ovome predmetu jer – kao što se već vidjelo u odnosu na stavak 2. – nema dokaza da je sporni ugovor sklopljen tijekom putovanja što ga je trgovac organizirao ili tijekom posjeta trgovca gđi Dori u njenome domu ili na njenome radnom mjestu, kao što zahtijeva stavak 1. 20. Stoga se potrebno usmjeriti na pitanje može li se članak 1. (3) i (4) tumačiti na način da u domašaj direktive uključuje i ponude za sklapanje ugovora dane na drugim mjestima ili u drugim činjeničnim situacijama. Članak 1. (3) i (4) glase kako slijedi: "(3) Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore za čije je sklapanje potrošač dao ponudu pod uvjetima sličnim onima koji su opisani u stavku 1. ili stavku 2., iako ta ponuda za potrošača nije bila obvezujuća prije njenoga prihvaćanja od strane trgovca. (4) Ova se Direktiva primjenjuje i na ugovorne ponude što ih je trgovac dao pod uvjetima sličnim onima koji su opisani u stavku 1. ili stavku 2., ako je potrošač vezan svojom ponudom." 21. Sve stranke koje su sudjelovale na raspravi upitane su smatraju li da je direktiva primjenjiva na glavni postupak. Neke su odgovorile niječno, a druge potvrdno. Dakle, odgovor na to pitanje ni u kojem slučaju nije očigledan. Ako se, uz to u obzir uzme i činjenica da je direktiva dovela do prijepora u akademskim radovima, mišljenja sam da je teško moguće smatrati da stavci (3) i (4) članka 1. imaju onu razinu određenosti koja je potrebna da bi određena odredba direktive bila izravno primjenjiva. 22. S druge pak strane, Sud je pozvan dati obvezujuće tumačenje direktive. Stoga u odgovoru na pitanje nacionalnoga suda, tom sudu može dati kriterije koje su ovome potrebni da bi mogao riješiti predmet. 23. Naslov direktive daje naslutiti da joj je svrha općenito se primjenjivati na sve ugovore ugovorene izvan poslovnih prostorija. Preambula to potvrđuje. Četvrta uvodna izjava u preambuli glasi kako slijedi: "budući da je posebnost ugovora sklopljenih izvan poslovnih prostorija trgovca u tome što je u pravilu trgovac onaj koji potiče pregovore o sklapanju ugovora, za što potrošač nije pripremljen ili što ne očekuje; budući da potrošač često ne može usporediti kakvoću i cijenu dotične ponude s drugim ponudama; budući da taj element iznenađenja općenito govoreći ne postoji samo u slučaju ugovora sklopljenih na kućnom pragu, već i u slučaju drugih oblika ugovora što ih trgovac sklapa izvan svojih poslovnih prostorija". 24. Riječi "pod uvjetima sličnim onima koji su opisani u stavku 1. ili stavku 2." mogle bi se, s obzirom na pozadinu drugih oblika ugovora "što ih trgovac sklapa izvan svojih poslovnih prostorija" iz preambule, protumačiti u smislu da bi se njima trebali obuhvatiti i ugovori ugovoreni u prostornim i činjeničnim uvjetima koji se razlikuju od onih što se spominju u stavku 1. S druge strane, postoji bitna razlika između stavaka 3. i 4. s jedne strane, te stavaka 1. i 2. s druge, budući da oni uzimaju u obzir ponudu za sklapanje ugovora. Prema tome,
118 smatram kako je točno ono mišljenje prema kojemu stavci 3. i 4. proširuju učinke direktive i na moguće prijevarne poslove. 25. U pomanjkanju obvezujućeg tumačenja stavaka (3) i (4) članka 1. od strane Suda, te odredbe prema mome mišljenju nisu dovoljno određene i bezuvjetne da bi se mogle izravno primijeniti. 26. Na nacionalnome je sudu da odredbe primijeni na činjenice iz glavnoga postupka. Nacionalni je sud očito krenuo od pretpostavke da činjenično stanje predmeta potpada u domašaj direktive ratione materiae. Sud neće ocjenjivati važnost zahtjeva za prethodno mišljenje za donošenje odluke u predmetu. Stoga je na nacionalnome sudu da iz naprijed iznesenih razmatranja izvuče potrebne zaključke za predmet što ga rješava. 3. Članak 5. Direktive 85/577 27. Primjenjivost direktive od praktične je koristi za potrošača samo ako se on može pozvati na pravo na odustanak predviđeno člankom 5. da bi se oslobodio obveza iz ugovora sklopljenog izvan prostorija trgovca. Gđa Dori se u glavnome postupku izričito pozvala na članak 5. direktive. 28. Kao što sam već napomenuo u svojim općenitim primjedbama o slobodi odlučivanja država članica u pogledu prijenosa Direktive 85/577 u nacionalno pravo, članak 5. (1) sročen je na način da ostavlja slobodu u pogledu toga gdje će u nacionalnom pravnom sustavu i s kojim sadržajem uvjeti za ostvarenje prava na odustanak biti uređeni. Zakonodavac Zajednice očito je krenuo od pretpostavke da se uvjeti za ostvarenje prava na odustanak mogu razlikovati od jedne do druge države članice, jer dopušta da se odustanak priopći "u skladu s postupkom utvrđenim nacionalnim pravom". Moje je mišljenje da ta fleksibilnost u provedbi direktive nije spojiva s njenom izravnom primjenjivošću. 29. To da je odredba o kojoj je riječ dovoljno određena mogla bi se najviše pretpostaviti iz ograničene perspektive glavnoga postupka u kojemu – koliko je vidljivo iz dokumenata u posjedu Suda – ugovor nije ni na koji način bio izvršen. Obavijest o ostvarenju prava na odustanak u roku od sedam dana tada bi predstavljala minimalni zahtjev za nastup pravne posljedice opisane u članku 5. (2), a to je sljedeće: "Davanje obavijesti ima učinak oslobađanja potrošača od bilo kakvih obveza iz otkazanog ugovora". Oslobađanje potrošača od njegovih ugovornih obveza može se, dakle, protumačiti kao minimalno jamstvo za potrošača. Smatram stoga da članak 5. Direktive 85/577 ispunjava uvjete za izravnu primjenjivosti samo podložno naprijed navedenim rezervama. II. Učinci direktive koja još nije provedena 1. Odnosi između pojedinca i države 30. U slučaju da odgovor na pitanje je li direktiva dovoljno određena bude potvrdan, nacionalni sud želi znati je li direktiva mogla proizvoditi učinke između pojedinca i talijanske države nakon što je protekao rok za njenu provedbu, a prije nego što je uistinu i provedena. Kao što je Sud dosljedno presuđivao, nakon proteka roka propisanog za provedbu, pojedinac
119 se protiv države članice u prekršaju može izravno pozvati na odredbu direktive koja mu ide u prilog, a bezuvjetna je i određena. U takvim okolnostima država članica ne smije izvući korist iz svoga ponašanja koje je protivno Ugovoru. 31.Taj učinak koji se pripisuje direktivama, a koji se može opisati i kao vertikalni izravni učinak, pruža zadovoljavajuću zaštitu pravnih interesa pojedinaca jedino ako je direktiva namijenjena i prikladna za proizvodnju učinaka u takvim vertikalnim pravnim odnosima. Direktiva neće biti izravno primjenjiva ako obvezu o kojoj je riječ nema država, već privatna osoba. 32. Međutim, upravo je o tome riječ u glavnome postupku. Obvezu oslobođenja stranke od ugovornih obveza nema država, već druga ugovorna stranka. Činjenica da se na direktivu moguće pozvati protiv države i svih njenih institucija ništa ne pomaže u rješavanja konkretnog pitanja u sporu između privatnih osoba. Kako bi svladao tu prepreku, Sud je u svojoj sudskoj praksi razvio razne pristupe. (a) Široko značenje pojma države 33. Da bi se mogle odrediti široke granice izravne primjenjivosti direktiva, pojam države mora se shvatiti u najširem smislu. Ta široka definicija obuhvaća lokalne ili regionalne vlasti, javne vlasti, te tijela koja se nalaze pod nadležnošću države , čak i u obliku nacionaliziranih poduzeća. Ono što je izazvalo najviše kritika je uključenje poduzeća pod kontrolom države u definiciju države. Kad nacionalni sud kaže da "zakonodavna mjera proizvodi učinak između određenih pojedinaca koji podliježu nekom pravnom sustavu, a ne drugih" , on nedvojbeno ima na umu slučajeve kad je bilo moguće pozvati se na direktivu protiv nacionaliziranog poduzeća u svojstvu poslodavca, ali ne i protiv privatne osobe. 34. Moja je procjena da je sudska praksa Suda koja se temelji na širokoj definiciji države potpuno smislena. Ona se ne odnosi samo na nositelje izravne javne vlasti, već i na nositelje neizravne javne vlasti. Unatoč tome, granica proširenja definicije države zasigurno je dosegnuta kad je poduzeće koje kontroliraju javna tijela povezano s državom, dok promjena većine unutar nadzornih tijela znači da je isto to poduzeće privatno poduzeće. (b) Obveza svih državnih institucija da primjenjuju pravo Zajednice na temelju tumačenja 35. Drugi način postizanja najšire moguće primjene direktiva koje su trebale biti prenesene u nacionalno pravo, ali još nisu ili su nedostatno prenesene, sastoji se u obvezivanju svih javnih tijela da poduzmu sve odgovarajuće mjere u granicama svoje nadležnosti, opće ili posebne, kako bi osigurali ispunjenje obveze država članica koja proizlazi iz direktive. Ta obveza koju Zajednica nameće nacionalnim institucijama znači, na primjer, da su nacionalnu sudovi dužni tumačiti i primjenjivati svoje nacionalno pravo, potpuno koristeći diskrecijsku slobodu, u skladu sa zahtjevima prava Zajednice. 36. Obveza osiguranja djelotvornosti prava Zajednice putem tumačenja ne odnosi se samo na zakonodavstvo doneseno u svrhu provedbe direktive, već i na nacionalni pravni sustav u cjelini. I javna je uprava obvezana postupati u skladu s direktivama, koja je obveza usporediva s onom kojoj podliježu nacionalni sudovi. 37. Međutim, mogućnost tumačenja nacionalnog prava u skladu s pravom Zajednice je po svojoj naravi ograničena. Te su granice vidljive kad Sud govori o obvezama svih javnih vlasti
120 prema pravu Zajednice da poduzmu odgovarajuće mjere "u granicama svoje nadležnosti". Prema tome, granice tumačenja prava predstavljaju i granice ovlasti nacionalnih sudova da osiguraju provedbu neprovedenih direktiva u nacionalnom pravu. (c) Pravo na naknadu štete od države 38. Treće rješenje koje je se pokušava primijeniti radi optimiziranja sudske zaštite pojedinca u slučaju prethodne povrede obveze države članice da provede direktivu u propisanom roku sastoji se u priznavanju prava na naknadu štete na temelju prava Zajednice. U takvom slučaju pojedinac može podići tužbu protiv države zbog gubitka prava ili nepostojanja pravne zaštite. Država je obvezna nadoknaditi štetu privatnoj osobi na temelju odgovornosti koju ima prema pravu Zajednice. Među-zaključak 39. (aa) Dakle, ukoliko se pitanje nacionalnoga suda odnosi na učinke Direktive 85/577 u odnosima između pojedinca i talijanske države u razdoblju od proteka roka propisanog za prijenos direktive u nacionalno pravo do njene stvarne provedbe, njegovu je pozornost potrebno usmjeriti na postojanje prava na naknadu štete na temelju prava Zajednice. 40. (bb) Drugo pitanje – na koje Sud u konačnici također ne treba odgovoriti – tiče se opsega u kojem nacionalni sud može donijeti odluku u predmetu u kontekstu svoje obveze (opisane u odjeljku II. 1. (b)) da svoje nacionalno pravo tumači u skladu s pravom Zajednice. 41. Komisija je pružila informacije o talijanskom građanskom pravu kako u svojem pisanom očitovanju, tako i na raspravi, te je spomenula dvije odredbe koje su, prema njenome mišljenju, prikladne za provedbu prava na odustanak. 42. Sud ne može odlučivati o primjeni nacionalnoga prava. Teret koji se pojedincima neizravno nameće predloženim tumačenje Sud je, doduše, dopustio u predmetu Marleasing. Kako je s pravom prigovoreno, odustanak od ugovora pretpostavlja postojanje prava na odustanak. Sud je dužan odlučiti o tom uvjetu kad mu se postavi pitanje o učincima direktive na međusobne odnose pojedinaca u prijelaznom razdoblju – to jest od kraja razdoblja za prijenos do stvarne provedbe. Pozvati se u tom kontekstu na obveze koje za nacionalni sud proizlaze iz prava Zajednice i na njegovu isključivu nadležnost za tumačenje nacionalnog prava značilo bi ignorirati stvarni problem. 2. Horizontalna primjenjivost direktiva 43. Odgovor što ga dosljedna sudska praksa Suda daje na pitanje o učincima neprovedene direktive na pravne odnose između privatnih osoba – poznatima i pod nazivom horizontalni učinak – izravan je i jasan: direktiva sama po sebi pojedincima ne može nametati obveze. 44. Obrazloženje Suda za ovo je sljedeće: " … prema članku 189. Ugovora o EEZ-u, obvezujuća narav direktive, koja predstavlja osnovu za mogućnost pozivanja na direktivu pred nacionalnim sudom, postoji samo u odnosu na 'svaku državu članicu kojoj je upućena'. Iz toga slijedi da direktiva sama po sebi ne može nametati obveze pojedincima, te da se na određenu odredbu direktive kao takve nije moguće pozvati protiv takve osobe".
121 45. Dakle, naglasak se nedvojbeno stavlja na odbijanje nametanja tereta privatnoj osobi. Prema tekstu Ugovora, obveza se nameće samo državama članicama kojima je direktiva upućena. 46. Ovdje bi se mogla povući crta i zaključiti kako je postojeću sudsku praksu potrebno poduprijeti. 47. Takav mi se pristup, međutim, ne čini zadovoljavajućim. Nakon presuda u predmetima Foster i Marleasing , u akademskim se krugovima čulo sve više poziva da se direktivama dade horizontalni učinak. Kad je riječ o članovima Suda, dosad su se nezavisni odvjetnik Van Gerven i, nedavno, nezavisni odvjetnik Jacobs izjasnili u prilog horizontalne primjenjivosti direktiva – iako ne u odgovoru na pitanja koja su se ticala odlučivanja u predmetima koje je sud tada rješavao. 48. Razmatranja koja idu u prilog horizontalnom učinku direktiva nalaze uporište u nastojanju da se osigura korektnost prema korisniku odredbe za koju je zakonodavac Zajednice imao namjeru da bude obvezujuća, a ne da se njegov položaj na neodređeno vrijeme prepusti raspoloženju države članice koja ne ispunjava svoje obveze. 49. Čini mi se kako je u vrijeme dovršenja unutarnjeg tržišta – područja bez unutarnjih granica – kad se donosi sve više usklađujućih odredaba koje uređuju pravne odnose između privatnih osoba, primjereno preispitati učinak direktiva. U preambuli Direktive 85/577, zakonodavac Zajednice se potpuno nedvosmisleno pozvao na potrebu približavanja zakonodavstva: "budući da svaka neujednačenost tog zakonodavstva može izravno utjecati na funkcioniranje zajedničkog tržišta; budući da je stoga potrebno približiti zakone na tom području". 50. Najistaknutiji među argumentima u prilog horizontalnom učinku direktiva je onaj koji se odnosi na jednakost uvjeta tržišnog natjecanja. Osim toga, ako nema horizontalnog učinka, one osobe u državama članicama koje postupaju u skladu s pravom Zajednice često su stavljene u nepovoljan položaj. 51. Načelo zabrane diskriminacije, koje se ubraja među temeljna prava, također se postavlja u prilog davanju horizontalnog učinka direktivama, i to iz nekoliko točaka gledišta. Kao prvo, nije zadovoljavajuće da pojedinci podliježu različitim pravilima ovisno o tome nalaze li se u usporedivim pravnim odnosima s nekim tijelom koje je povezano s državom ili s privatnom osobom. Kao drugo, protivno je zahtjevima unutarnjega tržišta da pojedinci podliježu različitim zakonima u raznim državama članicama, iako je Zajednica donijela usklađujuće mjere. 52. Ako se te neujednačenosti održe, to bi se protivilo zacrtanom cilju približavanja zakonodavstava. Taj se zaključak ne može pobiti tvrdnjom da je narav direktiva takva da su uvjeti između država članica nužno različiti sve dok se direktive ne prenesu u nacionalno pravo. Takva bi se nejednakost trebala dopustiti jedino u razdoblju koje je propisano za provedbu. Jedan je od ciljeva direktiva da nakon proteka tog razdoblja prevladaju usporedivi uvjeti. 53. Argument koji se odnosi na diskriminaciju dobio je još veću težinu nakon stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta te uvođenja građanstva Unije, ugrađenog u Ugovor o EZ-u. Prema namjerama ugovornih stranaka, Ugovor o Europskoj Uniji obilježava "novu fazu u
122 procesu europskih integracija pokrenutih osnivanjem Europskih zajednica". Članci 3a. i 7a. Ugovora o EZ-u naglašavaju važnost unutarnjega tržišta. Članci 2., 3. i 3a. Ugovora o EZ-u promiču veće jedinstvo u ekonomskoj politici. Članak 3. (s) poziva na davanje doprinosa jačanju zaštite potrošača. Iscrpnije odredbe u tom smislu nalaze se u članku 129a. Uvođenje građanstva Unije budi očekivanje da će građani Unije uživati jednakost, barem pred pravom Zajednice. 54. U slučaju direktiva čiji je sadržaj takav da im je svrha proizvesti učinke između privatnih osoba i u koje su ugrađene odredbe namijenjene zaštiti slabije stranke, očito je da neprenošenje tu direktivu lišava korisnog učinka (effet utile). Nakon proteka razdoblja za prijenos, potrebno je omogućiti primjenu zaštitnih odredaba čiji je sadržaj određen i bezuvjetan. Za onu odredbu direktive koju je zakonodavac imao namjeru učiniti obvezujućom treba se priznati da ima materijalni učinak, a ponašanje države članice protivno Ugovoru ne bi smjelo predstavljati prepreku uživanju pravnih položaja koji su sami po sebi dovršeni. 55. Ako se želi podržati horizontalni izravni učinak direktiva, potrebno je krenuti od pretpostavke da se utemeljenost i funkcioniranje tog učinka bitno razlikuju u odnosu na situaciju kad direktive imaju vertikalni izravni učinak. Budući da, prema tradicionalnom stavu o izravnoj primjenjivosti direktiva, ponašanje države članice protivno pravu Zajednice izravno utječe na pravne odnose između pojedinca i države, treća osoba koja je privatna osoba nema nikakvoga utjecaja na provedbu direktive. Argumenti i pravna načela izneseni u potporu izravne primjenjivosti direktiva u odnosu na državu članicu u smislu da država članica nema pravo okoristiti se svojim ponašanjem protivnim pravu Zajednice se u međusobnim odnosima između privatnih osoba ne primjenjuju više od pozivanja na sankcionirajuću narav izravnoga učinka u odnosu na državu. 56. Izravna primjenjivost direktiva između privatnih osoba izgubila bi karakter prigovora, što ga izvodi iz svoje funkcije "pozivanja" na povoljnu odredbu. Izravno primjenjivoj odredbi direktive pripisali bi se naprotiv učinci erga omnes, pa bi se izjednačila s izravno primjenjivim odredbama Ugovora. Odredba direktive koja proizvodi horizontalne učinke sudjelovala bi u prvenstvu prava Zajednice, što bi bilo poželjno u interesu postizanja ujednačene i djelotvorne primjene prava Zajednice. 57. Iako se horizontalni učinak direktiva čini poželjnim iz naprijed iznesenih razloga, postoje značajni argumenti i protiv takve promjene u sudskoj praksi. 58. Ti se argumenti redovito pozivaju na tekst članka 189. Ugovora o EEZ-u i narav direktiva, koje su obvezujuće samo za države članice, i to samo u pogledu rezultata što ih je potrebno ostvariti. 59. Moje je mišljenje da se ti argumenti mogu pobiti. Osobito što se tiče, kao prvo, slobode dane državama članicama u pogledu izbora oblika i metoda provedbe direktiva, ta sloboda ostaje u cijelosti netaknuta sve do proteka prijelaznoga razdoblja. A čak i nakon toga, države članice zadržavaju – i onda kad pojedinačne odredbe imaju izravni učinak – diskrecijski prostor kad god je to namjera direktive. Samo je određeni dio odredaba direktiva prikladan za horizontalnu primjenjivost. Što se tiče ostalih, države članice se, nakon proteka razdoblja za prijenos, nemaju pravo pozvati na slobode koje su im priznate samo u svrhu propisne provedbe direktive u utvrđenom roku.
123 60. Obveza države članice da postigne namjeravane rezultate direktive nastaje odmah po stupanju te direktive na snagu. Kad je riječ o rezultatima koji se nastoje postići direktivom, države članice obično nemaju nikakve diskrecijske slobode. Neki od tih rezultata su, primjerice, pobrinuti se da zaštitne odredbe direktive postanu obvezujuće najkasnije do kraja razdoblja za provedbu. Obvezujuća narav tih pravila je – kao što sam već napomenuo – namjera zakonodavca Zajednice i inherentna je naravi direktiva. Direktive nisu mjere nižega ranga, već su, u svrhu provedbe, upućene državama članicama koje na temelju Ugovora imaju obvezu prenijeti ih u svoje nacionalno pravo potpuno i pravovremeno. 61. Moje je mišljenje da narav direktiva nije prepreka njihovome posjedovanju horizontalnog učinka. A to ne bi ni izbrisalo granicu između uredbi i direktiva, jer direktive ne mogu imati izravne učinke sve dok ne protekne razdoblje za prijenos i jedino u slučaju jasnih i bezuvjetnih odredaba. 62. Još jedan argument protiv horizontalne primjenjivosti direktiva odnosi se na teret nametnut trećim osobama, jer da on nije u skladu s vladavinom prava. Taj se argument zapravo ne može odmah odbaciti. Upitno je mogu li se privatnoj osobi čije je ponašanje zakonito prema pravilima nacionalnoga pravnog poretka nametnuti tereti na temelju neprovedene direktive koja joj nije upućena, a u odnosu na što ona uz to neće imati nikakvo pravno sredstvo protiv države članice u prekršaju. 63. Zbog razloga pravne sigurnosti horizontalni učinak direktiva čini mi se iznimno problematičnim gledajući sa stajališta treće osobe kojoj je teret nametnut. Činjenica da su privatnim osobama neizravno bili nametnuti tereti kao posljedica izravno primjenjivih direktiva – na primjer, zbog nepravilnosti počinjenih u javnom nadmetanju koje dovode u pitanje i pravni položaj drugih ponuditelja, a moguće i izvođača , odnosno zbog učinka takvih direktiva koji proizlazi iz njihovoga tumačenja u skladu s pravom Zajednice u sporu između poduzeća na koje se primjenjuje privatno pravo – ne može poništiti rezerve što ih horizontalni učinak izaziva iz razloga vladavine prava. 64. Osnovni uvjet za nametanje tereta građaninu putem zakonodavnih mjera je njihova konstitutivna objava u službenome glasilu. Taj uvjet ne ispunjavaju direktive donesene na temelju Ugovora o EEZ-u. Praksa objavljivanja direktiva u Službenome listu Europskih zajednica kao mjera čija objava nije uvjet za njihovu primjenjivost ništa ne pomaže u toj situaciji. Objava u Službenome listu Europskih zajednica je samo deklarativna i nije uvjet za stupanje direktiva na snagu, što se ponekad razjašnjava bilješkom u kojoj se navodi datum kad je direktiva notificirana državama članicama, budući da direktive stupaju na snagu na temelju notifikacije. Činjenica da je moguće upoznati se s određenom mjerom ne zamjenjuje njenu konstitutivnu objavu. 65. Kad je riječ o direktivama koje su donesene i koje će biti donesene nakon stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta 1. studenoga 1993., situacija je bitno drukčija. Prema članku 191. Ugovora o EZ-u i direktive se moraju objaviti u Službenome listu Zajednice. Prigovor koji se temelji na neobjavljivanju stoga se više ne može istaknuti protiv horizontalnog učinka tih novijih direktiva. 66. Iz razloga pravne sigurnosti, koja predstavlja jedno od temeljnih prava građanina kojemu je nametnut određeni teret, javnost od sada mora biti pripremljena na činjenicu da će se direktivama u budućnosti morati priznati posjedovanje horizontalnoga izravnog učinka. S naprijed navedenim stavovima što su ih zauzeli članovi suda treba se složiti i iz tih razloga.
124 67. Ono na što se poziva u korist privatnih osoba kojima je nametnut teret i protiv horizontalnog učinka direktiva je načelo opravdanih očekivanja. Očekivanja koja zaslužuju zaštitu zasigurno postoje, jer privatna osoba nametanje dodatnih tereta ne mora smatrati velikim problemom dok god postupa zakonito u kontekstu svoga nacionalnoga pravnog sustava. S druge strane, nakon što je direktiva objavljena i nakon što je proteklo razdoblje za prijenos, teret je moguće predvidjeti. Želio bih postaviti pitanje je li očekivanje da će nacionalni zakonodavac postupati protivno pravu Zajednice vrijedno zaštite. 68. Protiv horizontalnog učinka direktiva ističe se jedan argument koji polazi od demokratskog načela. Prema tom argumentu, demokratski deficit, koji je ionako predmet pritužbi u kontekstu zakonodavstva Zajednice, još se više povećava kad se u provedbi direktiva zaobilaze nacionalni parlamenti. 69. Kad je riječ o navodnom demokratskom deficitu, želio bih napomenuti, s jedne strane da su se prava Europskoga parlamenta da surađuje u izradi zakonodavstva Zajednice postupno povećala donošenjem Jedinstvenog europskog akta i Ugovora iz Maastrichta. S druge strane, smatram da se ne može tvrditi da se nacionalni zakonodavci zaobilaze. 70. Tijekom razdoblja za prijenos nacionalni zakonodavac ima potpunu slobodu odabrati oblik i način prijenosa direktive u nacionalno pravo. Čak i nakon proteka razdoblja za prijenos, nacionalni zakonodavac i dalje ima i obvezu prenijeti direktivu i određenu diskrecijsku slobodu u ispunjenju te obveze na ovaj ili onaj način koliko to direktiva dopušta. U okviru nacionalnoga pravnog sustava pravni učinak između osoba kojima je upućeno zakonodavstvo o kojemu je riječ imale bi samo odredbe direktiva ili zaštitna pravila koja su dovoljno određena da se na njih moguće pozvati a da ih prethodno nije potrebno ugraditi, te koje stoga nacionalni zakonodavac mora preuzeti. Moje je mišljenje da je neutemeljen strah da će doći do jaza između pravne situacije tijekom prijelaznoga razdoblja koje prethodi prijenosu direktive u nacionalno pravo i u razdoblju nakon toga, budući da se odredbe prikladne za horizontalnu primjenu moraju naći i u provedbenoj mjeri. 71. Prigovor da bi priznanje horizontalnog izravnog učinka direktivama dovelo do većeg nemara država članica prema njihovom prijenosu nije mi uvjerljiv, jer nacionalni zakonodavac i dalje ostaje odgovoran za njihovu provedbu u cijelosti. Načelno priznanje horizontalnog učinka možda bi ohrabrilo države članice da izvrše prijenos u propisanom roku, i time spriječe horizontalnu primjenu od strane vlasti i sudova Zajednice i država članica. Mišljenja sam da su argumenti koji se odnose na edukativni učinak horizontalne primjenjivosti u određenoj ravnoteži, pa ne pretežu ni za ni protiv. 72. Prije zaključka želio bih još napomenuti da ako se direktivama prizna horizontalni učinak, trebale bi se izvući potrebne posljedice glede pravne zaštite. Na taj bi se način one mogle osporavati – kao što se to mogu uredbe i odluke – prema drugome stavku članka 173. 73. U konačnici smatram kako zbog razloga pravne sigurnosti nije moguće predvidjeti da direktive imaju retroaktivni horizontalni učinak. Međutim, kad je riječ o budućnosti, čini mi se da je, podložno spomenutim ograničenjima, horizontalni učinak potreban u interesu ujednačene i djelotvorne primjene prava Zajednice. Mišljenja sam da su tereti što ih nameće privatnim osobama razumni, jer nisu veći od ograničenja koja bi se na njih primjenjivala da je dotična država članica postupala u skladu s pravom Zajednice. I na kraju, onaj tko će se morati nositi s rizikom sudskog postupka je osoba koja se poziva na bezuvjetnu i dovoljno određenu odredbu direktive.
125 C. Zaključak 74. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da odgovor na pitanje nacionalnoga suda treba biti sljedeći: (1) Članak 1. (1) i članak 5. Direktive 85/577/EEZ imaju onu razinu određenosti koja je potrebna za izravnu primjenjivost jer je iz njih moguće izvesti minimalno jamstvo glede odustanka od učinaka ugovora koji još nije izvršen. Što se tiče ostaloga, direktiva državama članicama u više situacija ostavlja manevarski prostor u pogledu mjera za prijenos direktive u nacionalno pravo. (2) (a) Na temelju dosadašnje sudske prakse, neprovedena direktiva može imati učinke u odnosu na državu ukoliko su sve javne vlasti, a osobito sudovi, dužni poduzeti sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurali ispunjenje obveza koje proizlaze iz direktive. (b) Nedostaci u provedbi direktive mogu dovesti do stvaranja obveze države članice da nadoknadi štetu privatnoj osobi u čiju su korist odredbe direktive donesene. (3) U skladu s onim što je Sud dosljedno presuđivao, neprovedena direktiva ne može imati izravne učinke u odnosima između privatnih osoba. Ta se sudska praksa treba poduprijeti iz razloga pravne sigurnosti u odnosu na prošle situacije. (4) Kad je riječ o budućnosti, čini se kako će biti potrebno da se, u interesu ujednačene i djelotvorne primjene prava Zajednice, na temelju Ugovora o EZ-u pravo razvija u smjeru priznavanja opće primjenjivosti dovoljno određenim i bezuvjetnim odredbama u direktivama, a kako bi se odgovorilo na legitimna očekivanja što ih građani Unije gaje nakon ostvarenja unutarnjeg tržišta i stupanja na snagu Ugovora o Europskoj uniji.
126 Predmet 14/83 Sabine von Colson and Elizabeth Kamann v Land ordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891 U ovom je predmetu Europski sud prvi puta objasnio da osim izravnih, direktive mogu imati i posredne, odnosno, interpretativne učinke u nacionalnom pravu. Interpretativnu obvezu nacionalnih sudova Europski je sud utemeljio na klauzuli lojalnosti (sadržanoj u članku 10 (prije 5) Ugovora o EZ). Odluka je bitna i zbog objašnjenja koje je Sud dao o kriterijima koje trebaju ispuniti sankcije koje država izabere za sankcioniranje povrede prava na rodnu jednakost.
Sažetak 1. Iako treći stavak članka 189 Ugovora državama članicama ostavlja slobodu glede izbora načina i sredstava koji osiguravaju provedbu Direktive, ta sloboda ne utječe na obvezu nametnutu svim državama članicama kojima je direktiva upućena da, u okviru svojih nacionalnih pravnih sustava, donesu sve mjere potrebne kako bi se osigurala puna djelotvornost direktive, u skladu s ciljem kojemu ona teži. Obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5 Ugovora da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje te obveze, obvezuje sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost. Iz toga slijedi da je, prilikom primjene nacionalnoga prava, a osobito odredaba nacionalnog zakona posebno donesenog radi provedbe direktive, nacionalni sud obvezan svoje nacionalno pravo tumačiti u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi se postigao rezultat iz trećega stavka članka 189. 2. Direktiva br. 76/207/EEZ ne zahtijeva da diskriminacija na temelju spola glede pristupa zaposlenju podliježe sankciji kojom bi se poslodavcu koji je počinio diskriminaciju nametnula obveza sklopiti ugovor o radu s kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije. Kad je riječ o sankcijama za bilo koju diskriminaciju koja se može počiniti, Direktiva ne sadrži niti jednu bezuvjetnu i dovoljno određenu obvezu na koju bi se pojedinac mogao pozvati u svrhu dobivanja posebne naknade prema Direktivi u slučaju nedonošenja provedbene mjere u propisanom roku, ako takvo što nije predviđeno ili dopušteno nacionalnim pravom. Iako, kad je riječ o nametanju sankcije za povredu zabrane diskriminacije, Direktiva br. 76/207/EEZ državama članicama ostavlja slobodu izbora između različitih rješenja prikladnih za postizanje njenoga cilja, ona ipak zahtijeva da, ako država članica odluči sankcionirati povrede te zabrane dosuđivanjem naknade, ta naknada, da bi bila djelotvorna i imala odvraćajući učinak, mora u svakom slučaju biti primjerena u odnosu na pretrpljenu štetu, pa stoga mora biti veća od samo simbolične naknade, kao što je na primjer naknada samo troškova pretrpljenih u vezi s prijavom. Na nacionalnome je sudu da tumači i primijeni zakonodavstvo doneseno radi provedbe Direktive u skladu sa zahtjevima prava Zajednice, u mjeri u kojoj mu nacionalno pravo daje slobodu to učiniti. Tekst presude
127 1. Nalogom od 6. prosinca 1982., koji je na Sudu zaprimljen 24. siječnja 1983., Radni sud (Arbeitsgericht) u Hammu uputio je Sudu na prethodnu odluku temeljem članka 177 Ugovora o EEZ-u nekoliko pitanja o tumačenju Direktive Vijeća br. 76/207/EEZ od 9. veljače 1976. o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, stručnoj izobrazbi i napredovanju, te uvjeta rada (Službeni list 1976, L 39, str. 40). 2. Ta su pitanja postavljena u tijeku postupka između dviju kvalificiranih socijalnih radnica, Sabine von Colson i Elisabeth Kamann, i Sjeverne Rajne-Vestfalije. Iz obrazloženja naloga za upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je Zatvor Werl, u kojemu su smješteni isključivo muški zatvorenici, a kojim upravlja pokrajina Sjeverna Rajna-Vestfalija, odbio zaposliti tužiteljice u glavnome postupku zbog razloga vezanih za njihov spol. Službenici nadležni za zapošljavanja svoje su odbijanje da zaposle tužiteljice opravdali navođenjem problema i rizika vezanih za primanje u službu ženskih kandidata i iz tih su razloga umjesto njih u službu primili muške kandidate iako su oni imali lošije kvalifikacije. 3. Radni sud u Hammu presudio je da je došlo do diskriminacije te je zauzeo stav da je prema njemačkome pravu jedina sankcija za diskriminaciju u zapošljavanju naknada za vertrauensschaden, a to je gubitak što su ga kandidati koji su žrtve diskriminacije pretrpjeli zbog vjerovanja da neće biti diskriminacije u zasnivanju radnoga odnosa. Ta je naknada predviđena stavkom 611a (2) Građanskoga zakonika (Bürgerliches Gesetzbuch). 4. Prema toj odredbi, u slučaju diskriminacije glede pristupa zaposlenju, poslodavac odgovara za "naknadu štete nastale zbog gubitka što ga je radnik pretrpio zbog oslanjanja na očekivanje da zasnivanje radnoga odnosa neće biti spriječeno tom povredom (načela jednakog postupanja)". Smatra se kako se tom odredbom provodi Direktiva Vijeća br. 76/207. 5. Stoga je Radni sud utvrdio da, prema njemačkome pravu, može naložiti naknadu samo putnih troškova što ih je tužiteljica von Colson pretrpjela u vezi s prijavom na to radno mjesto (7,20 DEM), te da tužiteljicama ne može usvojiti ostale tužbene zahtjeve. 6. Međutim, da bi mogao odrediti koja se pravila prava Zajednice primjenjuju u slučaju diskriminacije glede pristupa zaposlenju, Radni je sud Sudu EZ-a uputio sljedeća pitanja: "1. Proizlazi li iz Direktive Vijeća br. 76/207/EEZ od 9. veljače 1976. o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, stručnoj izobrazbi i napredovanju, te uvjeta rada da se diskriminacija na temelju spola u odnosu na pristup zaposlenju (nesklapanje ugovora o radu zbog kandidatovog spola; davanje prednosti drugome kandidatu zbog njegovoga spola) mora sankcionirati obvezivanjem poslodavca o kojemu je riječ da sklopi ugovor o radu s kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije? 2. Ako je odgovor na pitanje br. 1 potvrdan, u načelu: a) je li poslodavac obvezan sklopiti ugovor o radu samo ako se, uz to što je utvrđeno da je donio subjektivnu odluku na temelju kriterija koji se odnose na spol, može utvrditi i da kandidat koji je bio žrtva diskriminacije objektivno gledajući, a prema prihvatljivim kriterijima odabira, ima bolje kvalifikacije za to radno mjesto od kandidata s kojim je sklopljen ugovor o radu;
128 b) odnosno, je li poslodavac obvezan zaposliti kandidata koji je bio žrtva diskriminacije i ako kandidat koji je bio žrtva diskriminacije i prihvaćeni kandidat objektivno gledajući imaju jednake kvalifikacije, premda se može utvrditi da je poslodavac donio subjektivnu odluku na temelju kriterija koji se odnose na spol; c) i konačno, ima li kandidat koji je bio žrtva diskriminacije pravo biti zaposlen čak i ako objektivno gledajući ima lošije kvalifikacije od prihvaćenoga kandidata, ali se utvrdi da ga je poslodavac zbog spola unaprijed isključio iz odlučivanja na temelju prihvatljivih kriterija? 3. U slučaju kad je bitna objektivna ocjena kandidatovih kvalifikacija u smislu pitanja br. 2. (a), (b) i (c), treba li o tome u cijelosti odlučiti sud te koji se kriteriji i postupovna pravila u vezi s dokazima i teretom dokazivanja u tom pogledu primjenjuju? 4. Ako je odgovor na pitanje br. 1 potvrdan, u načelu: - ako za određeno radno mjesto ima više od dva kandidata i ako je više osoba zbog spola unaprijed isključeno iz odlučivanja na temelju prihvatljivih kriterija, ima li svaka od tih osoba u načelu pravo da joj se ponudi sklapanje ugovora o radu? - je li sud u takvom slučaju obvezan sam izabrati između kandidata koji su bili žrtve diskriminacije? - ako je odgovor na prvo potpitanje negativan, koje su još sankcije prema materijalnom pravu moguće? 5. Ako je odgovor na pitanje br. 1 negativan, u načelu: - koju sankciju predviđaju odredbe Direktive br. 76/207/EEZ za slučaj kad je utvrđeno da je došlo do diskriminacije u vezi s pristupom zaposlenju? - moraju li se u tom pogledu razlikovati slučajevi opisani u pitanju br. 2 (a), (b) i (c)? 6. Je li Direktiva br. 76/207/EEZ, kako je tumači Europski sud u svojim odgovorima na naprijed postavljena pitanja, izravno primjenjiva u Saveznoj Republici Njemačkoj?" 7. Prvenstveni je cilj tih pitanja utvrditi jesu li države članice prema Direktivi br. 76/207 obvezne predvidjeti pravne posljedice ili posebne sankcije za slučaj diskriminacije glede pristupa zaposlenju (pitanja br. 1 do 5) i mogu li se pojedinci, kad je to primjereno, pozvati na odredbe Direktive pred nacionalnim sudovima ako Direktiva nije u propisanim rokovima prenesena u nacionalni pravni poredak (pitanje br. 6). A. Pitanje br. 1 8. U svom prvom pitanju Radni sud u biti pita zahtijeva li Direktiva br. 76/207 da diskriminacija na temelju spola u pitanjima pristupa zaposlenja bude sankcionirana obvezivanjem poslodavca krivog za diskriminaciju da sklopi ugovor o radu s kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije.
129 9. Kako navodi Radni sud, iz uvodnih izjava preambule Direktive i iz samih njenih odredaba jasno je da su prema Direktivi države članice obvezne donijeti propise koji predviđaju djelotvorne sankcije. Prema mišljenju toga suda djelotvorna je samo naknada u naravi koja podrazumijeva primanje u službu osoba koje su bile žrtve diskriminacije. 10. Kako navode tužiteljice u glavnome sporu, time što je pravo na naknadu ograničio samo na vertrauensschaden, stavak 611a (2) Građanskoga zakonika (Bürgerliches Gesetzbuch) isključio je mogućnost naknade koja se dodjeljuje prema općim pravilima prava. Prema Direktivi br. 76/207, države su članice obvezne donijeti odgovarajuće mjere s ciljem izbjegavanja diskriminacije u budućnosti. Stoga treba prihvatiti da se stavak 611a (2) ne treba uzeti u obzir. Posljedica toga bila bi da je poslodavca potrebno obvezati da sklopi ugovor o radu s kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije. 11. Vlada Savezne Republike Njemačke svjesna je nužnosti djelotvornog prijenosa Direktive, ali naglašava činjenicu da, prema trećemu stavku članka 189 Ugovora o EEZ-u, svaka država članica ima slobodu izbora kad je riječ o pravnim posljedicama koje moraju proizlaziti iz povrede načela jednakog postupanja. Njemačka vlada osim toga tvrdi kako njemački sudovi mogu, na temelju nacionalnog privatnog prava i u skladu sa sadržajem Direktive, pronaći prikladna rješenja koja zadovoljavaju kako načelo jednakoga postupanja, tako i interese svih stranaka. I konačno, značajna pravna posljedica je, prema njenome mišljenju, dostatna kako bi se osiguralo poštivanje načela jednakog postupanja, a ta bi posljedica trebala uslijediti tek ako je žrtva diskriminacije imala bolje kvalifikacije za dotično radno mjesto od ostalih kandidata. Ona se ne bi trebala primijeniti kad kandidati imaju jednake kvalifikacije. 12. Danska vlada smatra kako je Direktiva državama članicama namjerno ostavila slobodu izbora sankcija u skladu sa svojim nacionalnim prilikama i pravnim sustavima. Države bi članice trebale sankcionirati povrede načela jednakog postupanja na isti način kao što sankcioniraju slične povrede nacionalnih pravila u odnosnim područjima koja nisu uređena pravom Zajednice. 13. Ujedinjeno Kraljevstvo je također mišljenja da se državama članicama treba prepustiti izbor mjera koje smatraju odgovarajućima kako bi osigurale ispunjenje svojih obveza prema Direktivi. Direktiva ne sadrži nikakve naznake o mjerama koje bi države članice trebale donijeti, a pitanja upućena Sudu sama po sebi jasno ukazuju na poteškoće koje se javljaju prilikom određivanja odgovarajućih mjera. 14. Komisija smatra da, premda je namjera Direktive prepustiti državama članicama izbor i određivanje sankcija, prijenos Direktive mora unatoč tome proizvesti djelotvorne rezultate. Načelo djelotvornog prijenosa Direktive zahtijeva da sankcije budu takve naravi da kandidatu koji je bio žrtva diskriminacije pruže odgovarajuću naknadu, a da za poslodavca predstavljaju sredstvo pritiska koje ne bi bilo mudro zanemariti, te koje bi ga potaknulo na poštivanje načela jednakog postupanja. Nacionalna mjera koja predviđa naknadu štete samo u odnosu na stvarno pretrpljene gubitke zbog oslanjanja na određeno očekivanje (vertrauensschaden) nije dostatna kako bi se osiguralo poštivanje toga načela. 15. Treći stavak članka 189 glasi: "Direktiva je, u pogledu rezultata koji se moraju ostvariti, obvezujuća za svaku državu članicu kojoj je upućena, ali prepušta nacionalnim vlastima odabir oblika i načina." Iako ta odredba državama članicama ostavlja slobodu glede izbora načina i sredstava koji osiguravaju provedbu Direktive, ta sloboda ne utječe na obvezu nametnutu svim državama članicama kojima je direktiva upućena da, u svojim nacionalnim
130 pravnim sustavima, donesu sve mjere potrebne kako bi se osigurala puna djelotvornost direktive, u skladu s ciljem kojemu ona teži. 16. Stoga je potrebno razmotriti Direktivu br. 76/207 kako bi se utvrdilo zahtijeva li ona od država članica da predvide posebne pravne posljedice ili sankcije za povredu načela jednakog postupanja glede pristupa zaposlenju. 17. Svrha je te direktive u državama članicama provesti načelo jednakog postupanja prema muškarcima i ženama, i to osobito na način da se muškarcima i ženama pruže stvarno jednake mogućnosti kad je riječ o pristupu zaposlenju. S tim ciljem članak 2 definira načelo jednakog postupanja i njegove granice, a članak 3 (1) utvrđuje domašaj tog načela osobito kad je riječ o pristupu zaposlenju. Članak 3 (2) (a) predviđa da države članice trebaju poduzeti mjere potrebne kako bi se osiguralo ukidanje svih zakona, propisa i upravnih odredaba protivnih načelu jednakog postupanja. 18. Članak 6 obvezuje države članice da u svojim nacionalnim pravnim sustavima donesu mjere koje su potrebne kako bi se svim osobama koje se smatraju žrtvama diskriminacije omogućilo "ostvariti zaštitu svojih prava u sudskome postupku". Iz te odredbe slijedi da su države članice obvezne donijeti mjere koje su dostatno djelotvorne da mogu postići cilj Direktive i osigurati da se dotične osobe na te mjere mogu stvarno pozvati pred nacionalnim sudovima. Te mjere mogu, na primjer, uključiti odredbe koje poslodavca obvezuju da kandidatu koji je bio žrtva diskriminacije ponude radno mjesto ili da mu dadu primjerenu financijsku naknadu, sve to po potrebi popraćeno sustavom novčanih kazni. Direktiva, međutim, ne propisuje neku određenu sankciju, već državama članicama ostavlja slobodu izbora između različitih rješenja prikladnih za postizanje njenoga cilja. 19. Odgovor na prvo pitanje stoga treba biti da Direktiva br. 76/207 ne zahtijeva da diskriminacija na temelju spola glede pristupa zaposlenju podliježe sankciji kojom bi se poslodavcu koji je počinio diskriminaciju nametnula obveza sklopiti ugovor o radu s kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije. B. Pitanja br. 2, 3 i 4 20. Na drugo, treće i četvrto pitanje nije potrebno odgovoriti jer su ona postavljena isključivo pod pretpostavkom da je poslodavac obvezan ponuditi radno mjesto kandidatu koji je bio žrtva diskriminacije. C. Pitanja br. 5 i 6 21. U svom petom pitanju Radni sud u biti pita je li, osim prava na sklapanje ugovora o radu, iz Direktive moguće izvesti i neku drugu sankciju za slučaj diskriminacije. Pitanjem br. 6 želi se saznati mogu li se osobe koje su pretrpjele štetu pozvati na direktivu, ispravno protumačenu, pred nacionalnim sudovima. 22. Nemoguće je uspostaviti stvarno jednake mogućnosti bez odgovarajućeg sustava sankcija. To proizlazi ne samo iz stvarne svrhe Direktive, već konkretnije i iz njenoga članka 6 koji, time što podnositeljima prijava za određeno radno mjesto koji su bili žrtve diskriminacije omogućuje zatražiti sudsku zaštitu, priznaje da ti kandidati imaju prava koja mogu koristiti pred sudovima.
131 23. Iako, kako je rečeno u odgovoru na pitanje br. 1, za punu provedbu Direktive nije potreban nikakav konkretan oblik sankcije za nezakonitu diskriminaciju, to ipak podrazumijeva da ta sankcija mora biti takva da jamči stvarnu i djelotvornu sudsku zaštitu. Osim toga, ona mora imati i stvarni odvraćajući učinak na poslodavca. Iz toga slijedi da kad država članica odluči sankcionirati povredu zabrane diskriminacije dodjelom naknade, ta naknada mora u svakom slučaju biti primjerena u odnosu na pretrpljenu štetu. 24. Kao posljedica toga, čini se kako nacionalne odredbe koje ograničavaju pravo na naknadu štete osobama koje su bile žrtve diskriminacije u pogledu pristupa zaposlenju samo na simbolični iznos, kao što je na primjer naknada troškova pretrpljenih u vezi s podnošenjem prijave, ne bi zadovoljile zahtjeve djelotvornog prijenosa direktive 25. O naravi sankcija koje su u Saveznoj Republici Njemačkoj predviđene u odnosu na diskriminaciju glede pristupa zaposlenju, a osobito o pitanju isključuje li pravilo iz stavka 611a (2) Građanskoga zakonika mogućnost naknade na temelju općih pravila prava pred Sudom se dugo raspravljalo. Njemačka je vlada u usmenom postupku tvrdila da ta odredba nužno ne isključuje primjenu općih pravila prava o naknadi. Nacionalni je sud jedini koji može odlučiti o tom pitanju koje se tiče tumačenja njegovoga nacionalnog prava. 26. Međutim, obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5 Ugovora da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje te obveze, obvezuje sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost. Iz toga slijedi da su, prilikom primjene nacionalnoga prava, a osobito odredaba nacionalnog zakona posebno donesenog radi provedbe Direktive br. 76/207, nacionalni sudovi obvezni svoje nacionalno pravo tumačiti u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi se postigao rezultat iz trećega stavka članka 189. 27. S druge strane, kako pokazuju naprijed iznesena razmatranja, Direktiva ne sadrži niti jednu bezuvjetnu i dovoljno određenu obvezu glede sankcija za diskriminaciju na koju bi se pojedinci mogli pozvati u svrhu dobivanja posebne naknade prema Direktivi u slučaju nedonošenja provedbene mjere na vrijeme, ako takvo što nije predviđeno ili dopušteno nacionalnim pravom. 28. Ipak, nacionalnom je sudu potrebno ukazati na činjenicu da iako, kad je riječ o nametanju sankcije za povredu zabrane diskriminacije, Direktiva br. 76/207/EEZ državama članicama ostavlja slobodu izbora između različitih rješenja prikladnih za postizanje njenoga cilja, ona ipak zahtijeva da, ako država članica odluči sankcionirati povrede te zabrane dosuđivanjem naknade, ta naknada, da bi bila djelotvorna i imala odvraćajući učinak, mora u svakom slučaju biti primjerena u odnosu na pretrpljenu štetu, pa stoga mora biti veća od samo simbolične naknade, kao što je na primjer naknada samo troškova pretrpljenih u vezi s prijavom. Na nacionalnome je sudu da tumači i primijeni zakonodavstvo doneseno radi provedbe Direktive u skladu sa zahtjevima prava Zajednice, u mjeri u kojoj mu nacionalno pravo daje slobodu to učiniti. Troškovi 29. Troškovi koje su pretrpjele vlade Danske i Savezne Republike Njemačke, Ujedinjeno Kraljevstvo i Komisija Europskih zajednica, koji su Sudu podnijeli pisana očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući da, kad je riječ o strankama u glavnome sporu, ovaj postupak ima
132 narav jednog od koraka u postupku koji je u tijeku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj sud.
S te osnove, Sud u odgovoru na pitanja koja mu je uputio Radni sud u Hammu nalogom od 6. prosinca 1982. presuđuje sljedeće: 1. Direktiva br. 76/207/EEZ ne zahtijeva da diskriminacija na temelju spola glede pristupa zaposlenju podliježe sankciji kojom bi se poslodavcu koji je počinio diskriminaciju nametnula obveza sklopiti ugovor o radu s kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije. 2. Kad je riječ o sankcijama za bilo koju diskriminaciju koja se može počiniti, Direktiva ne sadrži niti jednu bezuvjetnu i dovoljno određenu obvezu na koju bi se pojedinac mogao pozvati u svrhu dobivanja posebne naknade prema Direktivi u slučaju nedonošenja provedbene mjere u propisanom roku, ako takvo što nije predviđeno ili dopušteno nacionalnim pravom. 3. Iako, kad je riječ o nametanju sankcije za povredu zabrane diskriminacije, Direktiva br. 76/207/EEZ državama članicama ostavlja slobodu izbora između različitih rješenja prikladnih za postizanje njenoga cilja, ona ipak zahtijeva da, ako država članica odluči sankcionirati povrede te zabrane dosuđivanjem naknade, ta naknada, da bi bila djelotvorna i imala odvraćajući učinak, mora u svakom slučaju biti primjerena u odnosu na pretrpljenu štetu, pa stoga mora biti veća od samo simbolične naknade, kao što je na primjer naknada samo troškova pretrpljenih u vezi s prijavom. Na nacionalnome je sudu da tumači i primijeni zakonodavstvo doneseno radi provedbe Direktive u skladu sa zahtjevima prava Zajednice, u mjeri u kojoj mu nacionalno pravo daje slobodu to učiniti.
133 Predmet C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA [1990] ECR I-4135
U ovom je predmetu Europski sud razjasnio da se obveza usklađene interpretacije, odnosno posredni učinak europskog prava, odnosi na cjelokupno nacionalno pravo, a ne samo na ono usvojena u svrhu provedbe direktive. Tako su nacionalni sudovi obvezni pokušati usklađeno protumačiti i norme nacionalnog prava koje vremenski prethode direktivi u skladu s kojom se moraju interpretirati. Odluka otvara i pitanje granica obveze usklađene sudske interpretacije.
Sažetak 1. Obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5 Ugovora da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje te obveze, obvezuje sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost. Iz toga slijedi da je, prilikom primjene nacionalnoga prava, bilo da su odredbe o kojima je riječ donesene prije ili poslije direktive, nacionalni sud koji ga je pozvan interpretirati obvezan to učiniti što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi postigao rezultat kojemu teži direktiva, te time postupio u skladu s trećim stavka članka 189 Ugovora. 2. Nacionalni sud koji sudi u predmetu koji potpada u domašaj Direktive 68/151 o koordinaciji zaštitnih mjera koje države članice zahtijevaju od trgovačkih društava u smislu drugoga stavka članka 58 Ugovora radi zaštite interesa članova i drugih, s ciljem ujednačavanja tih zaštitnih mjera u cijeloj Zajednici, obvezan je svoje nacionalno pravo interpretirati u svjetlu svrhe i teksta te direktive, kako bi spriječio utvrđenje ništavosti osnivanja javnog trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću iz razloga koji nisu navedeni u članku 11 direktive. I sami se ti razlozi moraju strogo interpretirati, u svjetlu te svrhe, kako bi se osiguralo da se ništavost osnivanja zbog nezakonitosti ciljeva društva ili njihove suprotnosti javnome poretku mora isključivo shvatiti u smislu da se odnosi na ciljeve trgovačkoga društva na način kako su opisani u osnivačkome aktu ili statutu. Tekst presude 1. Nalogom od 13. ožujka 1989., koji je na Sudu zaprimljen 3. travnja 1989., Prvostupanjski sud i istražni magistratski sud br. 1 u Oviedu uputio je Sudu na prethodnu odluku prema članku 177 Ugovora o EEZ-u pitanje interpretacije članka 11 Direktive Vijeća 68/151/EEZ od 9. ožujka 1968. o koordinaciji zaštitnih mjera koje države članice zahtijevaju od trgovačkih društava u smislu drugoga stavka članka 58 Ugovora radi zaštite interesa članova i drugih, s ciljem ujednačavanja tih zaštitnih mjera u cijeloj Zajednici. 2. Ta su se pitanja postavila u sporu između trgovačkog društva Marleasing SA, tužitelja u glavnome postupku, i određenog broja tuženika, uključujući i La Comercial Internacional de Alimentacion SA (u daljnjem tekstu: "La Comercial"). La Comercial su, u obliku javnoga trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću, osnovale tri osobe, uključujući i Barviesa SA, koja je uložila vlastitu imovinu.
134 3. Iz obrazloženja naloga kojim se traži odluka o prethodnom pitanju očito je kako Marleasing prvenstveno zahtijeva, na temelju članaka 1261 i 1275 španjolskoga Građanskog zakonika, prema kojemu ugovori bez svrhe odnosno oni čija je svrha nezakonita nemaju pravnoga učinka, da se utvrdi da je društveni ugovor o osnivanju La Comerciala ništav zbog toga što osnivanje trgovačkog društva nije imalo svrhu, te zbog toga što je to bio fiktivni pravni posao, izvršen radi prijevare vjerovnika Barviese SA, suosnivača tuženoga trgovačkog društva. La Comercial je tvrdio kako tužbu treba u cijelosti odbaciti osobito iz razloga što članak 11 Direktive 68/151, koji iscrpno navodi slučajeve kad se može naložiti ništavosti osnivanja, među njima ne predviđa nepostojanje svrhe. 4. Nacionalni je sud primijetio kako je, u skladu s člankom 395 Akta o uvjetima za pristupanje Španjolske i Portugalske Republike Europskim zajednicama (Službeni list 1985. L 302, str. 23), Kraljevstvo Španjolske bilo obvezno provesti direktivu od datuma pristupa, ali to na datum naloga kojim se traži prethodna odluka još nije bilo učinjeno. Zauzevši stoga stav da se u dotičnom sporu pojavio problem koji se tiče interpretacije prava Zajednice, nacionalni je sud Sudu uputio sljedeće pitanje: "1. Je li članak 11 Direktive Vijeća 68/151/EEZ od 9. ožujka 1968., koja nije provedena u nacionalno pravo, izravno primjenjiv tako da može spriječiti utvrđenje ništavosti osnivanja javnog trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću zbog razloga koji nije naveden u tome članku?" 5. Za potpuniji prikaz činjeničnog stanja u glavnome postupku, mjerodavnih pravila Zajednice i nacionalnih pravila, te očitovanja podnesenih Sudu upućuje se na Izvještaj za raspravu . Njih se u nastavku spominje ili se o njima raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za obrazloženje odluke Suda. 6. Kad je riječ o pitanju može li se pojedinac pozvati na direktivu protiv nacionalnoga prava, potrebno je napomenuti da je Sud bio dosljedan u mišljenju da direktiva sama po sebi pojedincu ne može propisivati obveze, pa da se stoga protiv takve osobe nije moguće pozvati na određenu odredbu direktive (presuda u predmetu 152/84 Marshall v South-West Hampshire Area Health Authority (1986) ECR 723). 7. Međutim, iz dokumenata u posjedu Suda očito je kako nacionalni sud u biti nastoji utvrditi je li nacionalni sud koji sudi u predmetu koji potpada u domašaj Direktive 68/151 obvezan svoje nacionalno pravo interpretirati u svjetlu teksta i svrhe te direktive kako bi spriječio utvrđenje ništavosti osnivanja javnog trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću iz razloga koji nije naveden u članku 11 direktive. 8. Da bi se moglo odgovoriti na to pitanje, potrebno je napomenuti, kako je Sud istaknuo u svojoj presudi u predmetu 14/83 Von Colson and Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891, stavak 26, da obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5 Ugovora da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje te obveze, obvezuje sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost. Iz toga slijedi da je, prilikom primjene nacionalnoga prava, bilo da su odredbe o kojima je riječ donesene prije ili poslije direktive, nacionalni sud koji ga je pozvan interpretirati obvezan to učiniti što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi postigao rezultat kojemu teži direktiva, te time postupio u skladu s trećim stavka članka 189 Ugovora.
135
9. Iz toga slijedi da zahtjev prema kojemu se nacionalno pravo mora interpretirati u skladu s člankom 11 Direktive 68/151 sprječava interpretaciju odredaba nacionalnoga prava koje se odnose na javna trgovačka društva s ograničenom odgovornošću na način da se ništavost osnivanja javnoga trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću može naložiti iz razloga koji nisu među onima koji su iscrpno navedeni u članku 11 direktive o kojoj je riječ. 10. Kad je riječ o interpretaciji članka 11 direktive, a osobito članka 11 (2) (b), potrebno je napomenuti kako ta odredba zabranjuje da se pravima država članica predvidi sudsko utvrđenje ništavosti iz razloga koji nisu među onima koji su iscrpno navedeni u direktivi, među kojima se nalazi razlog nezakonitosti ciljeva trgovačkoga društva ili njihove suprotnosti javnome poretku. 11. Prema mišljenju Komisije, izraz "ciljevi trgovačkoga društva" mora se interpretirati u smislu da se odnosi isključivo na ciljeve trgovačkoga društva na način kako su opisani u osnivačkome aktu ili statutu. Iz toga, prema mišljenju Komisije, slijedi da se utvrđenje ništavosti osnivanja trgovačkoga društva ne može temeljiti na aktivnostima koje ono stvarno obavlja, kao što je na primjer prijevara osnivačevih vjerovnika. 12. Ta se tvrdnja mora prihvatiti. Kao što je jasno naznačeno u preambuli Direktive 68/151, njena je svrha ograničiti slučajeve u kojima može doći do ništavosti osnivanja i retroaktivni učinak utvrđenja ništavosti kako bi se osigurala "pravna sigurnost glede odnosa između trgovačkih društava i trećih osoba, te između članova" (šesta uvodna izjava). Nadalje, zaštita trećih osoba "mora se osigurati uz pomoć odredaba koje u najvećoj mogućoj mjeri ograničavaju razloge zbog kojih obveze preuzete u ime trgovačkog društva ne bi bile valjane". Iz toga, dakle, slijedi da se svaki razlog za ništavost osnivanja predviđen člankom 11 direktive mora interpretirati strogo. U tim se okolnostima riječi "ciljevi trgovačkoga društva" moraju shvatiti u smislu da se odnose na ciljeve trgovačkoga društva na način kako su opisani u osnivačkome aktu ili statutu. 13. Odgovor na upućeno pitanje stoga mora biti da je nacionalni sud koji sudi u predmetu koji potpada u domašaj Direktive 68/151 obvezan svoje nacionalno pravo interpretirati u svjetlu svrhe i teksta te direktive, kako bi spriječio utvrđenje ništavosti osnivanja javnog trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću iz razloga koji nisu navedeni u članku 11 direktive. Troškovi 14. Troškovi koje je pretrpjela Komisija Europskih zajednica, koja je Sudu podnijela očitovanje, ne nadoknađuju se. Budući da, kad je riječ o strankama u glavnome postupku, ovaj postupak predstavlja samo jedan od koraka u postupku koji je u tijeku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj sud. Izreka S te osnove SUD (Šesto vijeće) u odgovoru na pitanje koje mu je uputio Prvostupanjski sud i istražni magistratski sud br. 1 u Oviedu nalogom od 13. ožujka 1989. presuđuje sljedeće:
136
Nacionalni sud koji sudi u predmetu koji potpada u domašaj Direktive 68/151/EEZ od 9. ožujka 1968. o koordinaciji zaštitnih mjera koje države članice zahtijevaju od trgovačkih društava u smislu drugoga stavka članka 58 Ugovora radi zaštite interesa članova i drugih, s ciljem ujednačavanja tih zaštitnih mjera u cijeloj Zajednici, obvezan je svoje nacionalno pravo interpretirati u svjetlu svrhe i teksta te direktive, kako bi spriječio utvrđenje ništavosti osnivanja javnog trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću iz razloga koji nisu navedeni u članku 11 direktive.
137 Predmet 80/86 Criminal proceedings against Kolpinghuis ijmegen BV [1987] ECR 3969 U ovom je predmetu Europski sud potvrdio postojanje obveze nacionalnih sudova da interpretiraju nacionalno pravo u skladu s europskim pravom. Pri tome je Sud postavio neke granice obvezi usklađene interpretacije. Sudovi nemaju takvu obvezu ako bi usklađena interpretacija dovela do nastanka ili otežanja kaznene odgovornosti pojedinca.
Sažetak 1. Kad god se odredbe direktive s obzirom na njihov sadržaj čine bezuvjetnima i dovoljno određenima, pojedinac se na te odredbe može pozvati protiv države koja u propisanom roku nije provela direktivu u nacionalnom pravu ili koja ju nije provela pravilno. Međutim, prema članku 189 Ugovora o EEZ-u, obvezujuća narav direktive, koja predstavlja osnovu za mogućnost pozivanja na tu direktivu pred nacionalnim sudom, postoji samo u odnosu na "svaku državu članicu kojoj je upućena". Iz toga slijedi da direktiva sama po sebi ne može nametati obveze pojedincu, te da se protiv te osobe pred nacionalnim sudom nije moguće pozvati na određenu odredbu direktive kao takve. 2. U primjeni nacionalnoga prava, a osobito odredaba nacionalnog zakona koji je posebno donesen radi provedbe direktive, nacionalni su sudovi obvezni svoje nacionalno pravo interpretirati u svjetlu teksta i svrhe direktive kako bi se postigao rezultat iz trećega stavka članka 189 Ugovora. Međutim, ta je obveza ograničena općim pravnim načelima koja su dio prava Zajednice, a osobito načelima pravne sigurnosti i neretroaktivnosti. Stoga direktiva, sama po sebi i neovisno o nacionalnom pravu što ga je država članica donijela radi njene provedbe, ne može imati učinak utvrđenja kaznene odgovornosti ili otegotnih okolnosti u odnosu na osobe koje postupaju protivno odredbama te direktive.
Tekst presude 1. Nalogom od 3. veljače 1986., koji je na Sudu zaprimljen 14. ožujka 1986., Okružni sud u Arnhemu uputio je Sudu na prethodno odlučivanje prema članku 177 Ugovora o EEZ-u četiri pitanja o interpretaciji prava Zajednice u pogledu učinka direktive prema nacionalnom pravu države članice koja još nije donijela mjere potrebne za provedbu te direktive. 2. Ta su se pitanja postavila u kaznenom postupku pokrenutom protiv jednog poduzeća koje vodi kafić zbog toga što je radi prodaje i isporuke uskladištilo piće koje je nazvalo "mineralna voda", a koje se zapravo sastojalo od vode iz slavine s dodatkom ugljičnoga dioksida. Poduzeću je stavljena na teret povreda članka 2 Uredbe o inspekciji (Keuringsverordening) Općine Nijmegen koji zabranjuje skladištenje, radi prodaje i isporuke, proizvoda namijenjenih trgovini i ljudskoj potrošnji koji su neispravnog sastava. 3. Pred sucem za trgovačke sporove (politierechter), državni se odvjetnik (officier van justitie) pozvao između ostalog na Direktivu Vijeća 80/777/EEZ od 15. srpnja 1980. o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na iskorištavanje i stavljanje u promet prirodne
138 mineralne vode (Službeni list 1980, L 229, str. 1). Ta Direktiva osobito predviđa da države članice trebaju donijeti mjere potrebne kako bi se osiguralo da se kao prirodna mineralna voda u promet može staviti samo voda koja se crpi iz tla države članice i koju je nadležno tijelo te države članice priznalo kao prirodnu mineralnu vodu koja zadovoljava uvjete iz odredaba Priloga I., odjeljka I. Direktive. Ta je odredba Direktive trebala biti provedena u roku od četiri godine nakon notifikacije Direktive, to jest do 17. srpnja 1984., ali nizozemsko je zakonodavstvo izmijenjeno tako da je stupilo na snagu tek 8. kolovoza 1985., dok su se kaznena djela koja su okrivljeniku u glavnome postupku stavljena na teret dogodila 7. kolovoza 1984. 4. U tim je okolnostima Okružni sud Sudu uputio sljedeća pitanja: (1) Može li se tijelo države članice (u ovome slučaju tijelo kaznenog progona) protiv državljana te države članice pozvati na odredbu direktive u slučaju koji nije obuhvaćen vlastitim zakonodavstvom te države ili provedbenim odredbama? (2) Ako direktiva nije provedena, je li nacionalni sud dužan dati izravni učinak odredbama direktive koje su podobne za takvo postupanje čak i kad dotični pojedinac ne traži izvođenje nekog prava na temelju tih odredaba? (3) Kad se od nacionalnoga suda traži da interpretira neko nacionalno pravilo, treba li se odnosno može li se taj sud u svojoj interpretaciji ravnati prema odredbama primjenjive direktive? (4) Bi li odgovori na pitanja br. 1, 2 i 3 bili drukčiji da na relevantni datum (u ovom slučaju 7. kolovoza 1984.) još nije bio protekao rok koji je država članica imala za prilagodbu nacionalnoga prava?" 5. Za potpuniji prikaz činjeničnog stanja u glavnome postupku, mjerodavnih pravila Zajednice i nacionalnih pravila, te očitovanja podnesenih Sudu upućuje se na Izvještaj za raspravu . Njih se u nastavku spominje ili se o njima raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za obrazloženje odluke Suda. 6. Prva se dva pitanja tiču mogućnosti da se odredbe direktive koja još nije provedena u nacionalno pravo države članice o kojoj je riječ primjenjuju kao takve. 7. U tom je pogledu potrebno podsjetiti da, prema utvrđenoj sudskoj praksi Suda (osobito presudi od 19. siječnja 1982. u predmetu 8/81 Becker v Finanzamt Muenster-Innenstadt (1982) ECR 53), kad god se odredbe direktive s obzirom na njihov sadržaj čine bezuvjetnima i dovoljno određenima, pojedinac se na te mjere može pozvati protiv države koja u propisanom roku nije provela direktivu u nacionalno pravo ili koja ju nije provela pravilno. 8. To se mišljenje temelji na stavu da bi bilo nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189 kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one nameću. Na temelju toga Sud je zaključio da se država članica koja u propisanom roku nije donijela provedbenu mjeru propisanu direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze koje proizlaze iz direktive. 9. U svojoj presudi od 26. veljače 1986. u predmetu 152/84 Marshall v South-West Hampshire Area Health Authority (1986) ECR 723, Sud je, međutim, naglasio kako prema
139 članku 189 Ugovora o EEZ, obvezujuća narav direktive, koja predstavlja osnovu za mogućnost pozivanja na direktivu pred nacionalnim sudom, postoji samo u odnosu na "svaku državu članicu kojoj je ona upućena". Iz toga slijedi da direktiva sama po sebi pojedincu ne može nametati obveze, te da se protiv takve osobe pred nacionalnim sudom nije moguće pozvati na odredbu direktive kao takve. 10. Odgovor na prva dva pitanja stoga treba biti da se nacionalno tijelo protiv pojedinca ne može pozvati na odredbu direktive koja je trebala biti provedena u nacionalno pravo, ali se to još nije dogodilo. 11. Trećim se pitanjem želi utvrditi u kojoj mjeri nacionalni sud može ili mora direktivu uzeti u obzir kao pomoć pri interpretaciji određenog pravila nacionalnoga prava. 12. Kao što je Sud ustvrdio u svojoj presudi od 10. travnja 1984. u predmetu 14/83 Von Colson and Kamann v Land Nordrhein Westfalen (1984) ECR 1891, obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5 Ugovora da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje te obveze, obvezuje sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost. Iz toga slijedi da je, prilikom primjene nacionalnoga prava, a osobito odredaba nacionalnog prava posebno donesenog radi provedbe direktive, nacionalni sud obvezan svoje nacionalno pravo interpretirati u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi se postigao rezultat iz trećega stavka članka 189 Ugovora. 13. Međutim, ta obveza nacionalnoga suda da se prilikom interpretacije odgovarajućih pravila svoga nacionalnog prava pozove na sadržaj direktive ograničena je općim pravnim načelima koja su dio prava Zajednice, a osobito načelima pravne sigurnosti i neretroaktivnosti. Tako je u svojoj presudi od 11. lipnja 1987. u predmetu 14/86 Pretore di Salò v X (1987) ECR … Sud presudio da direktiva ne može, sama po sebi i neovisno o nacionalnom pravu što ga je država članica donijela radi njene provedbe, imati učinak utvrđivanja ili otežavanja kaznene odgovornosti osoba koje postupaju protivno odredbama te direktive. 14. Odgovor na treće pitanje stoga treba biti da je prilikom primjene svoga nacionalnog zakonodavstva sud države članice to zakonodavstvo obvezan interpretirati u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi postigao rezultat iz trećeg stavka članka 189 Ugovora, ali da direktiva ne može, sama po sebi i neovisno o nacionalnom pravu što ga je država članica donijela radi njene provedbe, imati učinak utvrđivanja ili otežavanja kaznene odgovornosti osoba koje postupaju protivno odredbama te direktive. 15. Pitanje može li se na odredbe direktive kao takve pozvati pred nacionalnim sudom postavlja se samo ako dotična država članica nije u propisanom roku provela direktivu u nacionalno pravo ili ako ju je provela nepravilno. Na prva je dva pitanja odgovoreno niječno. Međutim, na te odgovore nema nikakvog utjecaja to što na relevantni datum još nije bio protekao rok za prilagodbu nacionalnoga prava. Kad je riječ o trećemu pitanju koje se tiče ograničenja koja se prema pravu Zajednice mogu nametnuti u odnosu na obvezu ili ovlast nacionalnoga suda da pravila svoga nacionalnog prava interpretira u svjetlu te direktive, na to nema nikakvog utjecaja je li ili nije protekao rok propisan za provedbu.
140 16. Odgovor na četvrto pitanje stoga treba biti da na naprijed iznesene odgovore nema nikakvog utjecaja to što na relevantni datum još nije bio protekao rok u kojem je država članica trebala prilagoditi nacionalno pravo.
Odluka o troškovima Troškovi 17. Troškovi koje su pretrpjeli nizozemska vlada, talijanska vlada, Ujedinjeno Kraljevstvo i Komisija Europskih zajednica, koji su Sudu podnijeli očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući da, kad je riječ o strankama u glavnome postupku, ovaj postupak predstavlja samo jedan od koraka u postupku koji je u tijeku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj sud. Izreka S te osnove Sud (Šesto vijeće) presuđuje: (1) Nacionalno se tijelo protiv pojedinca ne može pozvati na odredbu direktive koja je trebala biti provedena u nacionalno pravo, ali se to još nije dogodilo. (2) Prilikom primjene svoga nacionalnog zakonodavstva, sud države članice je to zakonodavstvo obvezan interpretirati u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi se postigao rezultat iz trećega stavka članka 189 Ugovora, ali direktiva ne može, sama po sebi i neovisno o nacionalnom pravu donesenom radi njene provedbe, imati učinak utvrđivanja ili otežavanja kaznene odgovornosti osoba koje postupaju protivno odredbama te direktive. (3) Na naprijed iznesene odgovore nema nikakvog utjecaja to što na relevantni datum još nije bio protekao rok u kojem je država članica trebala prilagoditi nacionalno pravo.
141 Predmet C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285 Ovim je predmetom Europski sud proširio doktrinu o posrednom učinku prava Zajednice i na akte donesene u okviru trećeg stupa, u konkretnom slučaju na okvirne odluke. Temelj za postojanje obveze usklađene interpretacije jest načelo lojalnosti, jednako kao i u prvom stupu, bez obzira na to što ono ne postoji kao pisano načelo u Ugovoru o EU. Odluka nadalje raspravlja i o granicama obveze usklađenog tumačenja, te utvrđuje da ona prestaje ako bi to značilo tumačenje contra legem.
Integralni tekst odluke Suda: PRESUDA SUDA (Velikog vijeća) 16. lipnja 2005. (*) (Suradnja policije i pravosudnih tijela u kaznenim stvarima – Članci 34. E U-a i 35. EU-a – Okvirna odluka 2001/220/PUP – Položaj žrtava u kaznenom postupku – Zaštita ranjivih osoba – Saslušanje maloljetnika u svojstvu svjedoka – Učinci okvirne odluke)
U predmetu ZAHTJEV za prethodnu odluku prema članku 35. EU-a što ga je uputio sudac zadužen za prethodna ispitivanja na Sudu u Firenci (Tribunale di Firenze) (Italija), odlukom od 3. veljače 2003., a koji je na Sudu zaprimljen 5. ožujka 2003., u kaznenom postupku protiv Marije Pupino SUD (Veliko vijeće)
u sastavu V. Skouris, predsjednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta i A. Borg Barthet, predsjednici vijeća, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues (izvjestitelj), P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis i M. Ilešič, suci Nezavisna odvjetnica: J. Kokott, Tajnik: L. Hewlett, glavni upravni službenik, uzevši u obzir pisani postupak, a nakon rasprave održane 26. listopada 2004., razmotrivši očitovanja podnesena u ime: -
gđe Pupino, koju zastupaju M. Guagliani i D. Tanzarella, odvjetnici (avvocati),
-
talijanske vlade, koju zastupa I. M. Braguglia, u svojstvu zastupnika pred Sudom, a pomaže mu P. Gentili, državni odvjetnik (avvocato dello Stato),
142 -
grčke vlade, koju zastupaju A. Samoni-Rantou i K. Boskovits, u svojstvu zastupnika pred Sudom,
-
francuske vlade, koju zastupaju R. Abraham, G. de Bergues i C. Isidoro, u svojstvu zastupnika pred Sudom,
-
nizozemske vlade, koju zastupaju H. G. Sevenster i C. Wissels, u svojstvu zastupnika pred Sudom,
-
portugalske vlade, koju zastupa L. Fernandes, u svojstvu zastupnika pred Sudom,
-
švedske vlade, koju zastupaju A. Kruse i K. Wistrand, u svojstvu zastupnika pred Sudom,
-
vlade Ujedinjene Kraljevine, koju zastupaju R. Caudwell i E. O'Neill, u svojstvu zastupnika pred Sudom, a pomaže im M. Hoskins, odvjetnik (barrister),
-
Komisije Europskih zajednica, koju zastupaju M. Condou-Durande i L. Visaggio, u svojstvu zastupnika pred Sudom,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na zasjedanju 11. studenoga 2004., donosi sljedeću
presudu
1.
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 2., 3. i 8. Okvirne odluke Vijeća 2001/220/PUP od 15. ožujka 2001. o položaju žrtava u kaznenom postupku (SL 2001 L 82, str. 1; 'Okvirna odluka').
2.
Zahtjev je upućen u kontekstu kaznenog postupka protiv gospođe Pupino, odgojiteljice u vrtiću optužene za nanošenje ozljeda djeci koja su u vrijeme kad se događaj zbio bila mlađa od pet godina.
Pravna pozadina Pravo Europske unije Ugovor o Europskoj uniji 3.
Članak 34. (2) EU-a, u inačici koja proizlazi iz Amsterdamskoga ugovora, koji čini dio VI. glave Ugovora o Europskoj uniji, naslovljen "Odredbe o suradnji policije i pravosudnih tijela u kaznenim stvarima" predviđa sljedeće: 'Vijeće poduzima mjere te, koristeći se odgovarajućim oblicima i postupcima navedenim u ovoj glavi, promiče suradnju koja pridonosi postizanju ciljeva Unije. U
143 tu svrhu, jednoglasnom odlukom donesenom na prijedlog bilo koje države članice ili Komisije, Vijeće može: … b) donositi okvirne odluke radi usklađivanja zakona i drugih propisa država članica. Okvirne odluke obvezuju države članice u pogledu rezultata što ga treba postići, ali nacionalnim vlastima prepuštaju odabir oblika i metoda. One nemaju izravan učinak; …' 4.
Članak 35. EU-a predviđa: '1. Europski sud nadležan je, pod uvjetima utvrđenim u ovome članku, donijeti prethodnu odluku o valjanosti i tumačenju okvirnih odluka i odluka, o tumačenju konvencija donesenih na temelju ove glave, kao i o valjanosti i tumačenju mjera za njihovo provođenje. 2. Izjavom danom u trenutku potpisivanja Amsterdamskoga ugovora ili u nekom kasnijem trenutku, svaka država članica može prihvatiti nadležnost Suda EZ-a za donošenje prethodne odluke iz stavka 1. 3.
Država članica koja daje izjavu na temelju stavka 2. određuje:
a)
da bilo koji sud te države protiv čijih odluka u nacionalnom pravu nema pravnoga lijeka može od Europskog suda zatražiti prethodnu odluku o pitanju koje se pojavilo u postupku koji je pred njim u tijeku, a koje se odnosi na valjanost ili tumačenje akta iz stavka 1., ako taj sud smatra da mu je odluka o tom pitanju potrebna za donošenje presude, ili
b)
da bilo koji sud te države može od Europskog suda zatražiti prethodnu odluku o pitanju koje se pojavilo u postupku koji je pred njim u tijeku, a koje se odnosi na valjanost ili tumačenje akta iz stavka 1., ako taj sud smatra da mu je odluka o tom pitanju potrebna za donošenje presude.
…' 5.
Informacije objavljene u Službenome listu Europskih zajednica od 1. svibnja 1999. (SL 1999 L 114, str. 56) na dan stupanja na snagu Amsterdamskoga ugovora pokazuju kako je Talijanska Republika dala izjavu na temelju članka 35 (2) EU-a kojom je prihvatila nadležnost Europskog suda za odlučivanje u skladu s člankom 35 (3) (b) EU-a. Okvirna odluka
6.
Članak 2 Okvirne odluke, naslovljen 'Poštivanje i priznanje', predviđa sljedeće: '1. Svaka će država članica osigurati da u njenome kaznenopravnom sustavu žrtve imaju stvarnu i odgovarajuću ulogu. Nastavit će ulagati najveće moguće napore kako bi osigurala da se tijekom postupka sa žrtvama postupa uz dužno poštovanje njihovoga
144 ljudskog dostojanstva, te će priznati prava i legitimne interese žrtava s posebnim naglaskom na kazneni postupak. 2. Svaka će država članica osigurati da se sa žrtvama koje su osobito ranjive postupa na poseban način, najbolje prilagođen njihovim prilikama.' 7.
Članak 3 Okvirne odluke, naslovljen 'Saslušanja i pružanje dokaza' predviđa: 'Svaka će država članica žrtvama zajamčiti mogućnost da tijekom postupka budu saslušane i podnesu dokaze. Svaka će država članica poduzeti odgovarajuće mjere kako bi osigurala da njena tijela ispituju žrtve samo u mjeri u kojoj je to potrebno za svrhu kaznenoga postupka.'
8.
Članak 8 Okvirne odluke, naslovljen 'Pravo na zaštitu', u stavku 4. predviđa: 'Svaka će država članica osigurati, ako bude potrebno žrtve, a osobito one najranjivije, zaštititi od učinaka svjedočenja na javnoj raspravi, da te žrtve mogu odlukom suda imati pravo dati iskaz na način koji će omogućiti postizanje tog cilja, uz pomoć svih odgovarajućih sredstava u skladu s njenim osnovnim pravnim načelima.'
9.
Prema članku 17 Okvirne odluke, svaka je država članica 'najkasnije do 22. ožujka 2002.' obvezna donijeti zakone, propise i upravne odredbe potrebne za usklađivanje s Okvirnom odlukom. Nacionalno zakonodavstvo
10.
Članak 392 talijanskoga Zakonika o kaznenom postupku (Codice di procedura penale; u daljnjem tekstu: "ZKP"), koji se nalazi u V. knjizi, II. dijelu, VII. glavi, pod naslovom 'Prethodna ispitivanja i prethodno saslušanje', predviđa sljedeće: '1. Tijekom prethodnih ispitivanja, državno odvjetništvo i ispitanik mogu od suca zatražiti da dokaze izvodi uz primjenu posebnih mjera: a)
kad ima opravdanih razloga vjerovati da se svjedok ne može saslušati na javnoj raspravi zbog bolesti ili ozbiljne zapreke;
b)
kad, na temelju određenih činjenica, ima opravdanih razloga vjerovati da je svjedok izložen nasilju i prijetnjama, odnosno kad mu se nudi ili obećava novac ili druge pogodnosti kako bi ga se navelo da ne svjedoči odnosno da lažno svjedoči.
… 1a. U postupcima za kaznena djela iz članaka 600a, 600b, 600d, 609a, 609c, 609d i 609g Kaznenoga zakonika [koji se odnose na seksualna kaznena djela ili kaznena djela sa seksualnom pozadinom], državno odvjetništvo i ispitanik mogu zatražiti da se osobe mlađe od 16 godina saslušaju uz primjenu posebnih mjera, čak i kad nije riječ o slučajevima iz stavka 1.
145 …' 11.
Članak 398 (5a) ZKP-a predviđa: 'U ispitivanjima povodom kaznenih djela iz članaka 600a, 600b, 600d, 609a, 609c, 609d i 609g Kaznenoga zakonika, kad izvođenje dokaza uključuje maloljetnike mlađe od 16 godina, sudac nalogom određuje mjesto, vrijeme i posebne okolnosti izvođenja dokaza, ako je zbog stanja maloljetnika to prikladno i potrebno. U takvim se slučajevima saslušanje može održati izvan suda, u posebnim prostorima, a ako takvih nema, u maloljetnikovu domu. Iskazi svjedoka moraju se u cijelosti dokumentirati upotrebom opreme za zvučno i audiovizualno snimanje. Ako oprema za snimanje ili tehničko osoblje nisu dostupni, sudac će se poslužiti postupkom vještačenja ili tehničkog savjetovanja. O razgovoru se mora voditi i zapisnik. Transkripti snimljenih zapisa napravit će se isključivo na zahtjev stranaka.'
Činjenična pozadina i upućeno pitanje 12.
Iz naloga za prethodnu odluku proizlazi kako se u kaznenome postupku protiv gđe Pupino navodi da je ona u siječnju i veljači 2001. počinila nekoliko kaznenih djela 'zlouporabe stegovnih mjera' u smislu članka 571 talijanskoga Kaznenog zakonika ('KZ') na štetu određenog broja svojih učenika koji su u to vrijeme bili mlađi od pet godina, i to na način da ih je redovito udarala, prijetila im da će im dati sredstva za smirenje i zalijepiti flaster preko usta, te im je zabranila ići na zahod. Na teret joj se stavlja i da je u veljači 2001. jednome učeniku nanijela 'teške ozljede' iz članaka 582, 585 i 576 KZ-a, u vezi s njegovim člankom 61 (2) i (11), udarivši ga tako da mu je prouzročila laganu oteklinu na čelu. Postupak pred Sudom u Firenci u fazi je prethodnog ispitivanja.
13.
Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku u vezi s time navodi kako se prema talijanskome pravu kazneni postupak sastoji od dvije odvojene faze. U prvoj fazi, to jest u fazi prethodnog ispitivanja, državno odvjetništvo obavlja ispitivanja i, pod nadzorom suca zaduženog za prethodna ispitivanja, prikuplja dokaze na temelju kojih će ocijeniti treba li odustati od kaznenog progona ili predmet proslijediti na suđenje. Konačnu odluku o nastavku kaznenoga progona ili odbacivanju optužbe donosi sudac zadužen za prethodna ispitivanja po okončanju neformalnog ročišta.
14.
Odluka o upućivanju ispitanika na suđenje otvara drugu fazu postupka, to jest kontradiktornu fazu u kojoj ne sudjeluje sudac koji je bio zadužen za prethodna ispitivanja. Pravi postupak počinje s tom fazom. U pravilu se tek u ovoj fazi moraju izvoditi dokazi na prijedlog stranaka i u skladu s načelom kontradiktornosti. Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku navodi kako se upravo tijekom suđenja podnesci stranaka mogu prihvaćati kao dokaz u tehničkom smislu riječi. U tim se okolnostima dokazi koje je državno odvjetništvo prikupilo tijekom faze prethodnih ispitivanja kako bi moglo odlučiti hoće li pokrenuti kazneni postupak predlaganjem upućivanja na suđenje ili će zatražiti zatvaranje predmeta moraju podvrgnuti protuispitivanju tijekom pravog suđenja da bi dobili vrijednost 'dokaza' u punom smislu.
15.
Međutim, nacionalni sud navodi kako postoje izuzeća od tog pravila, utvrđena člankom 392 ZKP-a, koja dopuštaju izvođenje dokaza u ranijoj fazi, to jest tijekom
146 razdoblja prethodnih ispitivanja, prema odluci suca zaduženog za prethodna ispitivanja i u skladu s načelom kontradiktornosti, i to putem posebnog istražnog postupka. Dokazi prikupljeni na taj način imaju istu dokaznu snagu kao i dokazi prikupljeni u drugoj fazi postupka. Članak 391 (1a) ZKP-a uveo je mogućnost primjene posebnog postupka prilikom uzimanja iskaza od žrtava određenog ograničenog broja kaznenih djela (seksualna kaznena djela ili kaznena djela sa seksualnom pozadinom), mlađih od 16 godina, čak i kad nije riječ o slučajevima predviđenim stavkom 1 toga članka. Članak 398 (5a) ZKP-a istome sucu dopušta i naložiti izvođenje dokaza u slučaju ispitivanja koja se tiču kaznenih djela iz članka 392 (1a) ZKP-a, uz primjenu posebnih mjera koje omogućuju zaštitu dotičnih maloljetnika. Prema tvrdnjama nacionalnoga suda, ta dodatna odstupanja imaju za cilj zaštititi, s jedne strane, dostojanstvo, čednost i osobnost maloljetnoga svjedoka, a s druge, autentičnost dokaza. 16.
U ovome je predmetu u kolovozu 2001. državno odvjetništvo zatražilo od suca zaduženog za prethodna ispitivanja da uzme iskaze osmero djece, svjedoka i žrtava kaznenih djela zbog kojih je gđa Pupino bila ispitivana, primjenom posebnog postupka za izvođenje dokaza u ranijoj fazi, u skladu s člankom 392 (1a) ZKP-a, s obrazloženjem da se to izvođenje dokaza ne može odgoditi za fazu suđenja zbog iznimno mlade dobi svjedoka, neizbježnih promjena u njihovome psihičkom stanju i mogućeg procesa potiskivanja sjećanja. Državno je odvjetništvo zatražilo i da se dokazi izvode uz primjenu posebnih mjera navedenih u članku 398 (5a) ZKP-a prema kojima se saslušanje treba odvijati u posebno opremljenom prostoru na način da se zaštiti dostojanstvo, privatnost i mir dotičnih maloljetnika, uz mogućnost uključivanja stručnjaka za dječju psihologiju zbog osjetljive i ozbiljne naravi činjenica i poteškoća prouzročenih mladošću žrtava. Gđa Pupino se usprotivila tom zahtjevu, tvrdeći kako on ne potpada niti u jednu od kategorija slučajeva predviđenih člankom 392 (1) i (1a) ZKP-a.
17.
Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku navodi kako bi se, prema nacionalnim odredbama o kojima je riječ, zahtjev državnoga odvjetništva trebao odbaciti. Te odredbe ne predviđaju primjenu posebnog istražnog postupka niti posebnih mjera glede prikupljanja dokaza, kad je riječ o činjenicama koje se stavljaju na teret tuženici, iako nema razloga koji bi isključio proširenje te odredbe i na slučajeve koji nisu obuhvaćeni člankom 392 (1) ZKP-a u kojima je žrtva maloljetnik. Mnoga kaznena djela isključena iz domašaja članka 392 (1) mogla bi se pokazati puno ozbiljnijima za žrtvu od onih o kojima je riječ u toj odredbi. A upravo je o tome, prema mišljenju nacionalnog suda, ovdje riječ, jer je prema tvrdnjama državnoga odvjetništva, gđa Pupino zlostavljala nekoliko djece mlađe od pet godina, čime im je nanijela psihičke traume.
18.
Smatrajući kako 'osim pitanja postojanja odnosno izravnog učinka prava Zajednice', nacionalni sud mora 'svoje nacionalno pravo tumačiti po slovu i duhu odredaba Zajednice', te imajući dvojbe glede sukladnosti članaka 392 (1a) i 398 (5a) ZKP-a s člancima 2, 3 i 8 Okvirne odluke, budući da odredbe tog zakonika ograničavaju mogućnosti suca zaduženog za prethodna ispitivanja da primijeni posebni istražni postupak za prikupljanje dokaza u ranijoj fazi postupka, te posebne mjere za njihovo prikupljanje na seksualna kaznena djela ili kaznena djela sa seksualnom pozadinom, sudac zadužen za prethodna ispitivanja na Sudu u Firenci odlučio je prekinuti postupak i od Suda Europske zajednice zatražiti odluku o domašaju članaka 2., 3. i 8. Okvirne odluke.
147
adležnost Suda EZ-a 19.
Prema članku 46. (b) EU-a, odredbe ugovora o EZ-u, EZAE-u i EZUČ-u koje se odnose na ovlasti Suda EZ-a i vršenje tih ovlasti, uključujući i odredbe članka 234 EZa, primjenjuju se na odredbe VI. glave Ugovora o Europskoj uniji pod uvjetima utvrđenim člankom 35 EU-a. Iz toga slijedi da se sustav predviđen člankom 234 EZ-a može primijeniti na nadležnost Suda da donosi prethodne odluke na temelju članka 35 EU-a, podložno uvjetima utvrđenim tom odredbom.
20.
Kako je utvrđeno u stavku 5 ove presude, Talijanska je Republika u izjavi koja je počela proizvoditi učinke 1. svibnja 1999., kad je na snagu stupio Amsterdamski ugovor, naznačila kako prihvaća nadležnost Suda EZ-a da donosi odluke o valjanosti i tumačenju akata iz članka 35 EU-a u skladu s pravilima utvrđenim stavkom 3 (b) toga članka.
21.
Kad je riječ o aktima iz članka 35 (1) EU-a, članak 35 (3) (b) EU-a predviđa, riječima istovjetnim onima iz prvoga i drugoga stavka članka 234 EZ-a, da 'svaki sud' države članice može 'od Suda EZ-a zatražiti prethodnu odluku' o pitanju koje se pojavilo u predmetu koji je u postupku pred njime te o 'valjanosti i tumačenju' tih akata, 'ako smatra da mu je odluka o tom pitanju potrebna za donošenje presude'.
22.
Nije sporno, prvo, da sudac nadležan za prethodna ispitivanja u kaznenom postupku, kao što je onaj pokrenut u ovome predmetu, obnaša sudbenu dužnost, tako da ga se mora smatrati 'sudom države članice' u smislu članka 35 EU-a (vidi u tom smislu, u vezi s člankom 234 EZ-a, spojene predmete C-54/94 i C-74/94 Cacchiarelli and Stanghellini [1995] ECR I-391 i spojene predmete C-74/95 i C-129/95 X [1996] ECR I-6609), i, drugo, da je Okvirna odluka, donesena na temelju članaka 31 i 34 EU-a, jedan od akata iz članka 35 (1) EU-a, u odnosu na koje Sud može donijeti prethodnu odluku.
23.
Iako je, stoga, Europski sud u načelu nadležan odgovoriti na postavljeno pitanje, francuska i talijanska vlada su unatoč tome stavile prigovor nedopuštenosti zahtjeva koji je podnesen, tvrdeći kako odgovor Suda ne bi bio koristan za rješavanje spora u glavnome postupku.
24.
Francuska vlada tvrdi kako nacionalni sud nastoji umjesto nacionalnoga zakonodavstva primijeniti određene odredbe Okvirne odluke, unatoč tome što prema samome tekstu članka 34 (2) (b) EU-a okvirne odluke ne mogu imati takav izravni učinak. Ona nadalje ističe da je, kako to priznaje i sam nacionalni sud, tumačenje nacionalnoga prava u skladu s Okvirnom odlukom nemoguće. U skladu sa sudskom praksom Europskog suda, načelo da se nacionalno pravo mora tumačiti u skladu s pravom Zajednice ne može voditi tumačenju contra legem niti pogoršanju položaja pojedinca u kaznenome postupku, na temelju same Okvirne odluke, a to je upravo ono što bi se dogodilo u glavnome postupku.
25.
Talijanska vlada kao svoj glavni argument navodi da su okvirne odluke i direktive Zajednice potpuno različiti i odvojeni izvori prava, pa da stoga okvirna odluka ne
148 može nacionalnome sudu nametnuti obvezu tumačenja nacionalnoga prava u skladu s pravom Zajednice, kao što je obveza koju je Europski sud utvrdio u svojoj sudskoj praksi koja se odnosi na direktive Zajednice. 26.
Ne dovodeći izričito u pitanje dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku, švedska vlada i vlada Ujedinjenog Kraljevstva općenito govoreći raspravljaju na isti način kao talijanska vlada, te osobito ističu međuvladinu narav suradnje između država članica u kontekstu VI. glave Ugovora o Europskoj uniji.
27.
I konačno, nizozemska vlada naglašava granice postavljene u odnosu na obvezu tumačenja nacionalnoga prava u skladu s pravom Zajednice i postavlja pitanje može li se, ako se pretpostavi da se ta obveza primjenjuje na okvirne odluke, ona primijeniti u slučaju glavnoga postupka, imajući na umu upravo te granice.
28.
Kako se navodi u stavku 19 ove presude, sustav predviđen člankom 234 EZ-a može se primijeniti na članak 35 EU-a, podložno uvjetima utvrđenim u članku 35.
29.
Baš kao članak 234 EZ-a, tako i članak 35 EU-a predviđa da zahtjev za prethodnu odluku koji se upućuje Europskom sudu podliježe uvjetu da nacionalni sud 'smatra da mu je odluka o tom pitanju potrebna za donošenje presude', što znači da se sudska praksa Europskog suda o dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku prema članku 234 EZ-a u načelu može primijeniti i na zahtjeve za prethodnu odluku koji se Europskom sudu podnose prema članku 35 EU-a.
30.
Iz toga slijedi da se pretpostavka relevantnosti u vezi s pitanjima što su ih nacionalni sudovi uputili na prethodnu odluku može obarati samo u izvanrednim slučajevima, kad je potpuno očito da tumačenje prava Zajednice koje se traži nije ni u kakvoj vezi sa stvarnim činjenicama glavnoga spora niti s njegovom svrhom, odnosno kad je problem hipotetske naravi, a Sud pred sobom nema činjeničnog ni pravnog materijala potrebnog za davanje korisnog odgovora na postavljena pitanja. Osim u takvim slučajevima, Sud je u načelu obvezan donijeti prethodnu odluku o pitanjima koja se tiču tumačenja akata iz članka 35 (1) EU-a (vidi, na primjer, u vezi s člankom 234 EZa, predmet C-355/97 Beck and Bergdof [1999] ECR I-4977, stavak 22, te predmet C17/03 VEMW and Others [2005] ECR I-0000, stavak 34).
31.
Uzimajući u obzir tvrdnje francuske, talijanske, švedske i nizozemske vlade, te vlade Ujedinjenog Kraljevstva, treba ispitati primjenjuje li se, kako nacionalni sud pretpostavlja, a francuska, grčka i portugalska vlada i Komisija tvrde, obveza nacionalnih vlasti da svoje nacionalno pravo tumače što je moguće više u svjetlu teksta i svrhe direktiva Zajednice s istim učincima i u istim granicama i kad je dotični akt okvirna odluka donesena na temelju VI. glave Ugovora o Europskoj uniji.
32.
Ako se primjenjuje, potrebno je odrediti, kako su primijetile francuska, talijanska i švedska vlada, te vlada Ujedinjenog Kraljevstva je li očito da odgovor na postavljeno pitanje ne može imati konkretan učinak na rješenje spora u glavnome postupku, s obzirom na granice koje su dio obveze tumačenja nacionalnoga prava u skladu s pravom Zajednice.
33.
Na početku je potrebno reći da je tekst članka 34 (2) (b) EU-a izravno nadahnut tekstom trećega stavka članka 249 EZ-a. Članak 34 (2) (b) EU-a okvirnim odlukama
149 daje obvezujući značaj u smislu da one 'obvezuju' države članice 'u pogledu rezultata što ga treba postići, ali nacionalnim vlastima prepuštaju odabir oblika i metoda'. 34.
Obvezujući značaj okvirnih odluka, sročen na način istovjetan onome iz trećega stavka članka 249 EZ-a, nacionalnim vlastima, a osobito nacionalnim sudovima, nameće obvezu tumačenja nacionalnog prava u skladu s pravom Zajednice.
35.
Činjenica da je, na temelju članka 35 EU-a, nadležnost Suda EZ-a prema VI. glavi Ugovora o Europskoj uniji uža nego prema Ugovoru o EZ-u, kao i činjenica da ne postoji potpun sustav mjera i postupaka osmišljenih radi osiguranja zakonitosti akata institucija u kontekstu VI. glave ni na koji način ne poništavaju taj zaključak.
36.
Bez obzira na stupanj integracije predviđen Amsterdamskim ugovorom u procesu stvaranja što čvršćeg saveza među narodima Europe u smislu drugoga stavka članka 1 EU-a, potpuno je razumljivo da su autori Ugovora o Europskoj uniji smatrali korisnim predvidjeti, u kontekstu VI. glave toga ugovora, mogućnost korištenja pravnih instrumenata s učincima sličnim onima predviđenim Ugovorom o EZ-u, kako bi djelotvorno pridonijeli ostvarenju ciljeva Unije.
37.
Važnost nadležnosti Suda za donošenje prethodne odluke prema članku 35 EU-a potvrđuje činjenica da, prema članku 35 (4), svaka država članica, bez obzira je li ili nije dala izjavu u skladu s člankom 35 (2), ima pravo Sudu podnositi izjave o predmetu ili pisana očitovanja u slučajevima koji proizlaze iz članka 35 (1).
38.
Ta bi nadležnost bila u najvećem dijelu lišena svoga korisnog učinka kad pojedinci ne bi imali pravo pozivati se na okvirne odluke da bi dobili usuglašeno tumačenje nacionalnoga prava pred sudovima država članica.
39.
U potporu svome stavu, talijanska vlada i vlada Ujedinjenog Kraljevstva tvrde kako, za razliku od Ugovora o EZ-u, Ugovor o Europskoj uniji ne sadrži obvezu sličnu onoj utvrđenoj u članku 10 EZ-a, na koji se Europski sud u svojoj sudskoj praksi djelomično pozivao kako bi opravdao obvezu tumačenja nacionalnoga prava u skladu s pravom Zajednice.
40.
Ta se tvrdnja mora odbiti.
41.
Drugi i treći stavak članka 1 Ugovora o Europskoj uniji predviđaju da taj ugovor označava novu fazu u procesu stvaranja što čvršćeg saveza među narodima Europe i da je zadaća Unije, koja se temelji na Europskim zajednicama, dopunjena politikama i oblicima suradnje utvrđenima tim ugovorom, urediti odnose između država članica i između njihovih naroda na način koji pokazuje dosljednost i solidarnost.
42.
Uniji bi bilo teško svoju zadaću djelotvorno izvršavati kad načelo lojalne suradnje, koje od država članica osobito zahtijeva da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje svojih obveza prema pravu Europske unije, ne bi bilo obvezujuće i za područje suradnje policije i pravosudnih tijela u kaznenim pitanjima, koje se k tome u cijelosti temelji na suradnji između država članica i institucija, kako je nezavisna odvjetnica točno istaknula u stavku 26 svoga Mišljenja.
150 43.
U svjetlu svih naprijed iznesenih razmatranja, Sud zaključuje kako je načelo tumačenja u skladu s pravom Zajednice obvezujuće u odnosu na okvirne odluke donesene u kontekstu VI. glave Ugovora o Europskoj uniji. Prilikom primjene nacionalnoga prava, nacionalni sud koji je pozvan tumačiti ga to mora učiniti što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe okvirne odluke radi postizanja rezultata koji slijedi i tako poštivati članak 34 (2) (b) EU-a.
44.
Ipak, potrebno je primijetiti kako je obveza nacionalnog suda da se prilikom tumačenja odgovarajućih pravila svoga nacionalnog prava pozove na sadržaj okvirne odluke ograničena općim načelima prava, i to osobito načelima pravne sigurnosti i neretroaktivnosti.
45.
Osobito, ta načela sprječavaju da ta obveza dovede do utvrđenja kaznene odgovornosti ili otegotnih okolnosti osoba koje postupaju protivno odredbama okvirne odluke na temelju samo te odluke, neovisno o provedbenom zakonu (vidi, na primjer, u vezi s direktivama Zajednice, spojene predmete C-74/95 i C-129/95 X [1996] ECR I-6609, stavak 24 i spojene predmete C-387/02, C-391/02 i C-403/02 Berlusconi and Others [2005] ECR I-0000, stavak 74).
46.
Međutim, odredbe koje su predmet ovog zahtjeva za prethodnu odluku ne tiču se opsega kaznene odgovornosti dotične osobe, već vođenja postupka i načina izvođenja dokaza.
47.
Obveza nacionalnog suda da se prilikom tumačenja odgovarajućih pravila svoga nacionalnoga prava pozove na sadržaj okvirne odluke prestaje kada se nacionalno pravo ne može primijeniti tako da se postigne rezultat koji bi bio u skladu s rezultatom predviđenim tom okvirnom odlukom. Drugim riječima, načelo tumačenja u skladu s pravom Zajednice ne može služiti kao osnova za tumačenje nacionalnog prava contra legem. To načelo ipak zahtijeva da, kad je to potrebno, nacionalni sud razmotri nacionalno pravo u cjelini kako bi mogao ocijeniti koliko se daleko može ići u njegovoj primjeni a da se ne postigne rezultat protivan rezultatu predviđenom okvirnom odlukom.
48.
U ovom predmetu, kako je nezavisna odvjetnica istaknula u stavku 40 svoga Mišljenja, nije očito da je tumačenje nacionalnog prava u skladu s okvirnom odlukom nemoguće. Na nacionalnom je sudu da odredi je li, u ovom predmetu, tumačenje nacionalnog prava koje je u skladu s pravom Zajednice moguće.
49.
Sud će uz tu rezervu odgovoriti na postavljeno pitanje.
Pitanje upućeno na prethodnu odluku 50.
Svojim pitanjem nacionalni sud u biti pita trebaju li se članci 2, 3 i 8 (4) Okvirne odluke tumačiti na način da nacionalni sud mora imati mogućnost dopustiti maloj djeci koja, kao što je ovdje slučaj, tvrde da su bile žrtve zlostavljanja, da dadu iskaz uz primjenu mjera koje im jamče odgovarajuću razinu zaštite, izvan javne rasprave i prije njenoga održavanja.
151 51.
Prema članku 3 Okvirne odluke, svaka je država članica obvezna žrtvama zajamčiti mogućnost da tijekom postupka budu saslušane i podnesu dokaze, te poduzeti odgovarajuće mjere kako bi osigurala da njena tijela ispituju žrtve samo u mjeri u kojoj je to potrebno za svrhu kaznenoga postupka.
52.
Prema člancima 2 i 8 (4) Okvirne odluke, svaka je država članica obvezna uložiti najveće moguće napore kako bi osigurala da se tijekom postupka sa žrtvama postupa uz dužno poštovanje njihova osobnog dostojanstva, kako bi osigurala da se sa žrtvama koje su osobito ranjive postupa na poseban način, najbolje prilagođen njihovim prilikama, te kako bi osigurala da, kad je žrtve, a posebno one najranjivije, potrebno zaštititi od učinaka svjedočenja na javnoj raspravi, te žrtve mogu odlukom suda imati pravo dati iskaz na način koji će omogućiti postizanje tog cilja, uz primjenu svih odgovarajućih sredstava u skladu s njenim osnovnim pravnim načelima.
53.
Okvirna odluka ne definira pojam ranjivosti žrtve u smislu članaka 2 (2) i 8 (4). Međutim, neovisno o tome je li žrtvina maloljetnost u pravilu dovoljna da bi se takvu žrtvu svrstalo u kategoriju osobito ranjivih osoba u smislu Okvirne odluke, ne može se poreći da kad mala djeca, kao u ovom slučaju, tvrde kako su bila zlostavljana, i to od strane odgojitelja, ta su djeca prikladna da budu svrstana u tu kategoriju osobito s obzirom na njihovu dob te narav i posljedice kaznenih djela čijim se žrtvama smatraju, a kako bi mogli uživati posebnu zaštitu koju zahtijevaju naprijed spomenute odredbe Okvirne odluke.
54.
Niti jedna od triju odredaba Okvirne odluke o kojoj je odluku zatražio nacionalni sud ne utvrđuje iscrpna pravila za provedbu u njima navedenih ciljeva, a ti su ciljevi prije svega osigurati da se s osobito ranjivim žrtvama 'postupa na poseban način, najbolje prilagođen njihovim prilikama', te da im se pruži pogodnost posebnih mjera glede saslušanja koje svim žrtvama mogu zajamčiti da će se s njima postupati uz dužno poštovanje njihovoga osobnog dostojanstva i da će im se dati prilika da budu saslušani i podnesu dokaze, te osigurati da se te žrtve ispituju 'samo u mjeri u kojoj je to potrebno za svrhu kaznenoga postupka'.
55.
Prema zakonodavstvu o kojem je riječ u glavnome postupku, iskaz dan tijekom faze prethodnih ispitivanja u pravilu se mora ponoviti na suđenju kako bi dobio punu dokaznu vrijednost. Ipak, u određenim se slučajevima može dopustiti da se iskaz dade samo jednom, i to tijekom prethodnih ispitivanja, a da pritom ima istu dokaznu vrijednost, ali uz primjenu drugačijih mjera od onih koja se primjenjuju na suđenju.
56.
U tim okolnostima, za postizanje ciljeva koji se nastoje ostvariti naprijed spomenutim odredbama okvirne odluke potrebno je da nacionalni sud ima mogućnost da, u odnosu na osobito ranjive žrtve, primijeni poseban postupak, kao što je posebni istražni postupak za prikupljanje dokaza u ranijoj fazi predviđen pravom države članice, kao i posebne mjere za uzimanje iskaza koje su također predviđene, ako takav postupak najbolje odgovara stanju u kojem se nalaze te žrtve i potreban je za sprječavanje gubitka dokaza, svođenje ponavljanja ispitivanja na najmanju moguću mjeru i sprječavanje štetnih posljedica koje bi te žrtve mogle pretrpjeti zbog davanja iskaza na suđenju.
152 57.
Potrebno je istaknuti kako, prema članku 8 (4) Okvirne odluke, uvjeti za davanje iskaza koji su utvrđeni moraju u svakom slučaju biti u skladu s osnovnim pravnim načelima dotične države članice.
58.
Osim toga, u skladu s člankom 6 (2) EU-a, Unija mora poštivati temeljna prava zajamčena Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisanom u Rimu 4. studenoga 1950. ('Konvencija'), te ona koja proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, kao opća načela prava.
59.
Okvirna se odluka stoga mora tumačiti na način da se poštuju temeljna prava, uključujući osobito pravo na pošteno suđenje koje je utvrđeno člankom 6 Konvencije, a tumači ga Europski sud za ljudska prava.
60.
Zadaća je nacionalnog suda da osigura da – ako se pretpostavi da je prema talijanskom pravu u ovom slučaju moguća primjena posebnog istražnog postupka i posebnih mjera za uzimanje iskaza, imajući na umu obvezu tumačenja nacionalnog prava u skladu s pravom Zajednice – kazneni postupak protiv gđe Pupino, gledan u cjelini, zbog primjene tih mjera ne bude nepošten u smislu članka 6 Konvencije, kako ga tumači Europski sud za ljudska prava (vidi, na primjer, presude ECHR-a od 20. prosinca 2001., P.S. v Germany, od 2. srpnja 2002., S.N. v. Sweden, Reports of judgments and decisions 2002-V, od 13. veljače 2004., Rachdad v France, te odluka od 20. siječnja 2005., Accardi and Others v. Italy, zahtjev 30598/02).
61.
U svjetlu svih naprijed iznesenih razmatranja, odgovor na pitanje mora biti da se članci 2, 3 i 8 (4) Okvirne odluke moraju tumačiti u smislu da nacionalni sud mora imati mogućnost dopustiti maloj djeci koja, kao što je ovdje slučaj, tvrde da su bila žrtve zlostavljanja, da dadu iskaz u skladu s mjerama koje im jamče odgovarajuću razinu zaštite, na primjer, izvan javne rasprave i prije njenoga održavanja. Nacionalni sud ima obvezu uzeti u obzir sva pravila nacionalnoga prava i tumačiti ih što je moguće više u svjetlu teksta i svrhe Okvirne odluke.
Troškovi 62.
Kako ovaj postupak, kad je riječ o strankama u glavnom sporu, predstavlja jedan od koraka u postupku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj sud. Troškovi koje su nastali u vezi s podnošenjem očitovanja Sudu, osim onih koje su podnijele te stranke, ne nadoknađuju se. S te osnove, Sud (Veliko vijeće) presuđuje: Članci 2, 3 i 8 (4) Okvirne odluke Vijeća 2001/220/PUP od 15. ožujka 2001. o položaju žrtava u kaznenom postupku moraju se tumačiti u smislu da nacionalni sud mora imati mogućnost dopustiti maloj djeci koja, kao što je ovdje slučaj, tvrde da su bila žrtve zlostavljanja, da dadu iskaz u skladu s mjerama koje im jamče odgovarajuću razinu zaštite, na primjer, izvan javne rasprave i prije njenoga održavanja. Nacionalni sud treba uzeti u obzir sva pravila nacionalnoga prava i tumačiti ih što je moguće više u svjetlu teksta i svrhe Okvirne odluke.
153 [Potpisi] ___________________________________________________________________________ * Jezik predmeta: talijanski
154
Spojeni predmeti C-6/90 i C-9/90 Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others v Italian Republic [1991] ECR I-5357 Ova je odluka važna jer je njome Europski sud prvi put objasnio da je u pravu Zajednice sadržano načelo odgovornosti države za štetu nastalu pojedincu povredom prava Zajednice. U ovom se predmetu povreda sastojala u neprovođenju direktive u nacionalno pravo. Osim što je uspostavio mogućnost nastanka odgovornosti države za štetu, Sud je također objasnio uvjete pod kojima će takva odgovornost nastati. Sažetak 1. Pravo države članice kojoj je direktiva upućena da izabere između nekoliko mogućih sredstava ostvarivanja rezultata koji direktiva nalaže ne isključuje mogućnost da pojedinci pred nacionalnim sudovima ostvaruju prava čiji sadržaj može biti dovoljno jasno određen na osnovi odredaba same direktive. 2. Iako su odredbe Direktive 80/978 o zaštiti zaposlenika u slučaju insolventnosti poslodavca dovoljno jasne i bezuvjetne u pogledu određenja osoba koje imaju pravo na jamstva i u pogledu sadržaja jamstva, kada država članica u propisanom razdoblju ne prihvati nikakve provedbene mjere, pojedinci ne mogu ostvarivati ta prava pred nacionalnim sudovima budući da odredbe direktive ne identificiraju osobu koja ima obavezu pružiti jamstvo, a ne može se smatrati da tu obavezu ima država isključivo zbog toga što je propustila donijeti provedbene mjere u propisanom razdoblju. 3. Puna učinkovitost pravnih pravila Zajednice bila bi narušena i zaštita prava koja ona stvaraju bila bi oslabljena ukoliko pojedinci ne bi mogli dobiti naknadu štete kada su njihova prava povrijeđena zbog povrede prava Zajednice za koju se odgovornom može smatrati država članica. Takva mogućnost naknade štete od strane države članice je posebno nužna kada je puna učinkovitost pravnih pravila Zajednice uvjetovana prethodnim djelovanjem države i kada, posljedično, u odsustvu takvog djelovanja, pojedinci pred nacionalnim sudovima ne mogu ostvarivati prava koja im je stvorilo pravo Zajednice. Slijedi da je načelo prema kojemu država mora biti odgovorna za gubitak i štetu prouzročenu pojedincima zbog povrede prava Zajednice za koju je odgovorna država inherentno sustavu koji je stvorio Ugovor. Slijedeća osnova za obavezu država članica da nadoknade takav gubitak i štetu nalazi se u Čl. 5 Ugovora (danas Čl. 10), temeljem kojega one moraju poduzimati sve prikladne mjere, kako opće tako i posebne, kako bi osigurale provedbu prava Zajednice i posljedično, kako bi poništile nezakonite posljedice povrede prava Zajednice. 4. Iako je odgovornost država članica za naknadu gubitka i štete prouzročenih pojedincima zbog povrede prava Zajednice za koju je država odgovorna zahtjev prava Zajednice, uvjeti pod kojima nastaje pravo na naknadu štete ovise o naravi povrede prava Zajednice koja je dovela do gubitka i štete koja je bila prouzročena. U slučaju da država članica koja propusti ispuniti svoju obavezu koja se temelji na trećem paragrafu Čl. 189 Ugovora, da poduzme sve mjere koje su nužne kako bi se ostvario rezultat koji propisuje direktiva, puna učinkovitost tog pravila prava Zajednice traži da mora postojati pravo na naknadu štete kada se steknu tri uvjeta, tj. prvo, kada rezultat propisan direktivom dodjeljuje pojedincima subjektivna prava; drugo, da je temeljem odredaba direktive moguće
155 odrediti sadržaj tih prava; i treće, da postoji kauzalna veza između povrede obaveze države i gubitka i štete koju su pretrpjele oštećene stranke. U odsustvu ikakvog zakonodavstva Zajednice, država mora popraviti posljedice gubitka i štete koju je prouzročila u skladu s pravnim pravilima nacionalnog prava o odgovornosti za štetu. Ipak, relevantni materijalni i procesni uvjeti koje propisuje nacionalno pravo države članice ne smiju biti manje povoljni od onih koji se odnose na slične zahtjeve koji se podnose temeljem nacionalnog prava, te ne smiju biti takvi da naknadu štete čine gotovo nemogućom ili pretjerano teškom. Tekst presude 1. Rješenjima od 9. srpnja i 30. prosinca koja je Sud zaprimio 8. siječnja i 15. siječnja, Pretura di Vicenza (u predmetu C-6/90) i Pretura di Bassano del Grappa (u predmetu C-9/90) uputili su Sudu, temeljem čl. 177 Ugovora o EEZ, prethodna pitanja o interpretaciji trećeg paragrafa čl. 189 Ugovora o EEZ i Direktive Vijeća 80/987/EEZ od 20. listopada 1980. o usklađivanju zakona država članica koji se odnose na zaštitu zaposlenika u slučaju insolventnosti poslodavca (Official Journal 1980 L 283, str. 23). 2. Ta pitanja bila su postavljena tijekom postupka koji su pokrenuli Andrea Francovich i Danila Bonifaci i drugi (dalje u tekstu "tužitelji") protiv Republike Italije. 3. Direktiva 80/987 ima za cilj jamčiti zaposlenicima minimalnu razinu zaštite temeljem prava Zajednice, u slučaju insolventnosti poslodavca, bez obzira na povoljnije odredbe koje bi mogle postojati u pravu država članica. Posebice, ona propisuje posebna jamstva za plaćanje neplaćenih potraživanja po osnovi plaća. 4. Temeljem čl. 11 države članice moraju prihvatiti zakone i druge propise koji su nužni za provedbu direktive u razdoblju koje je isteklo 23. listopada 1983. Republika Italija nije ispunila tu obvezu, te je njen propust Sud zabilježio u presudi u predmetu 22/87 Commission v Italy ([1989] ECR 143). 5. G. Francovich, stranka u glavnom postupku u predmetu C-6/90 radio je za CDN Elettronica SnC in Vicenza, ali je na svoj račun primao tek sporadične uplate svoje plaće. Stoga je pokrenuo postupak pred Sudom u Vicenci koji je tuženiku naredio da plati otprilike 6 milijuna Lira. U pokušaju da izvrši tu presudu, sudski izvršitelj Suda u Vicenci nije imao uspjeha. G. Francovich je tada zatražio pravo da od Republike Italije dobije jamstva koja propisuje Direktiva 89/987, ili alternativno, naknadu štete. 6. U predmetu C-9/90 Danila Bonifaci i 33 druga zaposlenika podnijeli su tužbu pred Pretura di Bassano del Grappa, ističući da su bili zaposleni kod poduzeća Gaia Confezioni Srl, koje je proglasilo insolventnost 5. travnja 1985. Kada je radni odnos prestao, tužitelji su potraživali 253 milijuna Lira, što se iskazivalo kao dug insolventnog poduzeća. Više od pet godina nakon insolventnosti nije im bilo ništa plaćeno, te im je stečajni upravitelj rekao da je čak ni djelomična naplata u njihovu korist nije vjerovatna. Sukladno tome tužitelji su pokrenuli postupak protiv Republike Italije u kojemu su isticali da joj, u svjetlu njene obaveze da provede Direktivu 80/987 s učinkom od 23. listopada 1983., sud mora odrediti da im isplati dugovane iznose plaća, u najmanju ruku za posljednja tri mjeseca, ili da alternativno plati naknadu štete. 7. U tim okolnostima je nacionalni sud uputio slijedeća prethodna pitanja, koja su u oba predmeta identična:
156 (1) U sustavu prava Zajednice na snazi, ima li fizička osoba koja je oštećena propustom države članice da provede Direktivu 80/897 – a propust je potvrđen presudom Europskog suda – pravo tražiti od države da prizna učinak odredbama direktive koje su dovoljno precizne i bezuvjetne, na način da se izravno pozove na pravo Zajednice protiv države članice koja ga je povrijedila, tako da dobije jamstva koja je država trebala sama pružiti, a u svakom slučaju da traži naknadu gubitka i štete koju je pretrpjela u odnosu na odredbe u pogledu kojih se to pravo ne može primijeniti? (2) Treba li odredbe čl. 3 i 4. Direktive Vijeća 80/987 interpretirati da znače da kada država ne iskoristi mogućnost da propiše granice temeljem čl. 4, sama država mora platiti potraživanja zaposlenika u skladu s čl. 3? (3) Ukoliko je odgovor na Pitanje 2 negativan, Sud je upitan da odgovori koje je najniže jamstvo koje država članica mora pružiti ovlaštenom zaposleniku temeljem Direktive 80/987 kako bi osigurala da se za udio iznosa koji se plaća tom zaposleniku može smatrati da učinkovito provodi Direktivu. 8. Za potpuniji prikaz činjeničnog stanja u glavnome postupku, mjerodavnih pravila Zajednice i nacionalnih pravila, te očitovanja podnesenih Sudu upućuje se na Izvještaj za raspravu . Njih se u nastavku spominje ili se o njima raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za obrazloženje odluke Suda. 9. Prvo pitanje koje upućuju nacionalni sudovi postavlja dva problema koje treba razmotriti odvojeno. Prvo, ono se odnosi na izravni učinak direktive koja određuje prava zaposlenika i, drugo, na postojanje i opseg odgovornosti države za štetu koja proizlazi iz povrede njenih obaveza temeljem prava Zajednice. Izravni učinak odredaba direktive koja određuje prava zaposlenika 10. Prvi dio prvog pitanja koje su podnijeli nacionalni sudovi nastoji odrediti moraju li se odredbe direktive koja određuje prava zaposlenika interpretirati na način da znače da osobe na koje se ona odnosi mogu ostvariti ta prava protiv države pred nacionalnim sudovima, u nedostatku provedbenih mjera donesenih u propisanom razdoblju. 11. Prema dobro utvrđenoj sudskoj praksi, država članica koja nije donijela mjere za provedbu koje direktiva traži da budu donesene u propisanom razdoblju, ne može se, protiv pojedinaca pozivati na svoj vlastiti propust da ispuni obveze koje direktiva uključuje. Stoga, uvijek kada su odredbe direktive, što se tiče njihovog sadržaja, bezuvjetne i dovoljno precizne, na te se odredbe, u odsustvu provedbenih mjera koje su trebale biti donesene u propisanom razdoblju, može pozivati protiv bilo koje odredbe nacionalnog prava koja je suprotna direktivi, ili u mjeri u kojoj odredbe direktive određuju prava pojedinaca u odnosu na državu (presuda u predmetu 8/81 Becker v Finanzamt Muenster-Innenstadt [1982] ECR 53). 12. Stoga je nužno provjeriti jesu li odredbe Direktive 80/987 koja određuje prava zaposlenika bezuvjetne i dovoljno precizne. Potrebno je razmotriti tri točke: identitet osoba koje imaju pravo na propisano jamstvo, sadržaj tog jamstva, te identitet osoba koje moraju pružiti jamstvo. S time u vezi postavlja se posebno pitanje može li se država smatrati odgovornom za pružanje jamstva temeljem činjenice da nije prihvatila nužne provedbene mjere u propisanom razdoblju. 13. S obzirom na, prvo, identitet osoba koje imaju pravo na jamstvo, treba primijetiti da se, prema čl. 1(1) direktiva primjenjuje na potraživanja zaposlenika koja se temelje na ugovorima
157 o radu ili radnom odnosu, te koja postoje u odnosu na poslodavce koji su u stanju insolventnosti u smislu čl. 2(1) koji određuje okolnosti u kojima se za poslodavca mora smatrati da je u stanju insolventnosti. Čl. 2(2) upućuje na nacionalno pravo u pogledu definicije koncepta "zaposlenika" i "poslodavca". Konačno, čl. 1(2) propisuje da države članice mogu, iznimno i pod određenim uvjetima, isključiti potraživanja određenih kategorija zaposlenika koje su navedene u aneksu Direktive. 14. Te odredbe su dovoljno precizne i bezuvjetne da bi nacionalni sud mogao odlučiti treba li ili ne osobu smatrati osobom koja bi na osnovi direktive trebala imati koristi. Nacionalni sud treba jedino provjeriti je li osoba o kojoj je riječ zaposlena osoba prema nacionalnom pravu, te je li isključena iz dosega direktive u skladu s čl. 1(2) i Aneksom 1 (u vezi s nužnim uvjetima za takvo isključenje vidi presude u predmetu 22/87 Commission v Italy, citiranu supra, paragrafi 18 do 23 i predmetu C-53/88 Commission v Greece [1990] ECR I-3917, paragrafi 11 do 26), te nakon toga utvrditi postoji li jedna od situacija insolventnosti koju propisuje čl. 2 direktive. 15. S obzirom na sadržaj jamstva, čl. 3 Direktive propisuje da se moraju poduzeti mjere kako bi se osiguralo plaćanje dospjelih potraživanja koja se temelje na ugovorima o radu ili radnom odnosu, te koja se odnose na plaću za razdoblje prije dana koji će odrediti država članica, koja može izabrati jednu od tri mogućnosti: (a) dan nastanka insolventnosti poslodavca; (b) dan obavijesti o otkazu koja se upućuje zaposleniku o kojemu je riječ zbog insolventnosti poslodavca; (c) dan nastanka insolventnosti poslodavca ili dan kada je ugovor o radu ili radni odnos raskinut zbog insolventnosti poslodavca. 16. Ovisno o izboru za koji se odluči, država članica ima mogućnost, temeljem čl. 4(1) i (2), ograničiti odgovornost na rok od tri mjeseca ili osam tjedana, izračunan u skladu s detaljnim pravilima koja propisuje taj članak. Konačno, čl. 4(3) propisuje da države članice mogu ograničiti odgovornost kako bi izbjegle plaćanje iznosa koji izlaze iz okvira socijalnih ciljeva Direktive. Kada iskoriste tu mogućnost države članice moraju obavijestiti Komisiju o metodama koje su upotrijebile za ograničenje odgovornosti. Dodatno, čl. 10 propisuje da Direktiva ne utječe na mogućnost da države članice poduzmu mjere za sprečavanje zloporaba, a posebice za odbijanje smanjenja odgovornosti u određenim okolnostima. 17. Čl. 3 Direktive stoga ostavlja državama članicama diskreciju u određivanju dana od kojega se plaćanje potraživanja mora osigurati. Međutim, kako već implicitno proizlazi iz prakse Suda (vidi presudu u predmetu 71/85 Netherlands v FNV [1986] ECR 3855 i predmetu 286/85 McDermott and Cotter v Minister for Social Welfare and Attorney General [1987] ECR 1453, paragraf 15), pravo države članice da izabere između nekoliko mogućih načina ostvarivanja rezultata koji propisuje direktiva ne isključuje mogućnost da pojedinci pred nacionalnim sudovima ostvaruju prava koja se mogu dovoljno precizno odrediti već i temeljem samih odredaba direktive. 18. U ovom slučaju, rezultat koji propisuje Direktiva o kojoj je riječ je jamstvo da će dospjela potraživanja zaposlenika biti plaćena u slučaju insolventnosti njihovog poslodavca. Činjenica da čl. 3 i 4(1) i (2) ostavljaju državi članici određenu diskreciju u pogledu načina utvrđivanja jamstva i ograničenja njegovog iznosa, ne utječu na jasnu i bezuvjetnu narav rezultata koji se mora ostvariti. 19. Kao što su ukazali Komisija i tužitelji, najniži iznos jamstva koji propisuje Direktiva moguće je odrediti uzimajući u obzir dan izbor koji dovodi do najmanjeg iznosa odgovornosti za jamstvenu instituciju. Taj dan je onaj kada nastupa insolventnost poslodavca, budući da su druga dva dana, dan obavijesti o otkazu izdan zaposleniku i dan kada je ugovor o radu ili radni odnos prestao, prema uvjetima koje propisuje čl. 3, nužno kasniji dani od dana nastanka
158 insolventnosti, te stoga određuju duže razdoblje u pogledu kojega se mora osigurati plaćanje potraživanja. 20. Mogućnost ograničenja jamstva temeljem čl. 4(2) ne čini određivanje najnižeg jamstva nemogućim. Iz teksta tog članka slijedi da države članice imaju mogućnost ograničiti jamstva, koja pripadaju zaposlenicima, na određeno razdoblje koje prethodi danu koji spominje čl. 3. Ta razdoblja su određena u odnosu na svaki od tri dana koji čl. 3 propisuje, tako da je uvijek moguće odrediti u kojoj je mjeri država članica mogla umanjiti jamstvo koje propisuje direktiva, ovisno o danu koji bi bila izabrala da je prenijela direktivu u nacionalno zakonodavstvo. 21. Što se tiče čl. 4(3) prema kojemu države članice mogu ograničiti odgovornost kako bi izbjegle plaćanje iznosa koji izlaze iz okvira socijalnih ciljeva direktive, i čl. 10 koji propisuje da direktiva ne utječe na mogućnost da države članice poduzimaju mjere koje su nužne za izbjegavanje zloporaba, treba primijetiti da država članica koja nije ispunila svoju obavezu da provede direktivu ne može osporavati prava koja direktiva stvara u korist pojedinaca, oslanjajući se na izbor mogućnosti ograničavanja iznosa jamstva koji je morala izvršiti da je poduzela mjere koje su nužne za provedbu direktive (u odnosu na analognu mogućnost u vezi s prevencijom zloporaba u fiskalnim stvarima, vidi presudu u predmetu 8/81 Becker v Finanzamt Muenster-Innenstadt [1982] ECR 53, paragraf 34). 22. Stoga treba odlučiti da su odredbe o kojima je riječ bezuvjetne i dovoljno precizne što se tiče sadržaja jamstva. 23. Konačno, što se tiče identiteta osoba koje imaju obavezu pružiti jamstvo, čl. 5 Direktive propisuje: "Države članice će propisati detaljna pravila za ustrojstvo, financiranje i rad jamstvenih institucija, prihvaćajući posebice slijedeća načela: (a) imovina institucija mora biti nezavisna od operativnog kapitala poslodavca i mora biti nedostupna u postupku insolventnosti; (b) poslodavci moraju pridonositi financiranju, osim u slučaju da je ono u potpunosti osigurano od javne vlasti; (c) obaveze institucija ne smiju ovisiti o činjenici jesu li obaveze plaćanja doprinosa ispunjene." 24. Ističe se da, s obzirom da Direktiva propisuje mogućnost da jamstvene institucije mogu biti u potpunosti financirane od strane javne vlasti, nije prihvatljivo da država članica može osujetiti učinke direktive ističući da je mogla zahtijevati od drugih osoba da snose dio financijskog tereta. 25. Taj se argument ne može prihvatiti. Iz odredaba Direktive slijedi da država članica mora organizirati prikladni sustav institucionalnih jamstava. Temeljem čl. 5. države članice imaju široku diskreciju u odnosu na ustrojstvo, rad i financiranje jamstvenih institucija. Činjenica, na koju ukazuje Komisija, da direktiva predviđa kao jednu između više mogućnosti, da takav sustav može biti u potpunosti financiran od strane javnih vlasti ne može značiti da se državu može identificirati kao osobu koja mora platiti neplaćena potraživanja. Obveza plaćanja leži na jamstvenim institucijama, te država ima ovlast jedino osigurati da se jamstvene institucije financiraju potpuno od strane javne vlasti. U takvim okolnostima država preuzima obvezu koja, u načelu, nije njena vlastita. 26. Sukladno tome, iako su odredbe direktive o kojoj je riječ dovoljno precizne i bezuvjetne u pogledu određenja osoba koje imaju pravo na jamstvo i u pogledu sadržaja tih jamstava, ti
159 elementi nisu dovoljni da bi omogućili pojedincima da se oslanjaju na te odredbe pred nacionalnim sudovima. Te odredbe ne identificiraju osobu koja ima obvezu osigurati jamstvo, a država se ne može smatrati obveznom samo zbog toga što je propustila prihvatiti provedbene mjere u propisanom roku. 27. Odgovor na prvi dio prvog pitanja stoga mora biti da odredbe Direktive 80/987 koje određuju prava zaposlenika valja interpretirati da znače da osobe o kojima je riječ ne mogu ostvarivati ta prava protiv države pred nacionalnim sudovima ako u propisanom roku nisu bile prihvaćene nikakve provedbene mjere. Odgovornost države za gubitak i štetu koja proizlazi iz povrede njenih obveza koje se temelje na pravu Zajednice 28. U drugom dijelu prvog pitanja nacionalni sud želi odrediti ima li država članica obvezu nadoknaditi gubitak i štetu koju su pretrpjeli pojedinci zbog propusta države da provede direktivu 80/987. 29. Nacionalni sud stoga postavlja pitanje postojanja i opsega odgovornosti države za gubitak i štetu koja proizlazi iz povrede njenih obaveza koje se temelje na pravu Zajednice. 30. Taj problem mora se razmotriti u svjetlu općeg sustava Ugovora i njegovih temeljnih načela. (a) Postojanje odgovornosti države za štetu kao načelno pitanje 31. Na početku je potrebno imati na umu da je Ugovor o EEZ stvorio svoj vlastiti pravni sustav koji je integriran u pravne sustave država članica i koji su njihovi sudovi obvezni primjenjivati. Subjekti tog pravnog sustava nisu samo države članice već i njihovi građani. Isto tako kao što propisuje obveze za pojedince, pravo Zajednice je zamišljeno i da im dodjeljuje prava koja postaju dio njihovog pravnog nasljeđa. Ta prava nastaju ne samo kada su izričito zajamčena Ugovorom, već također i temeljem obveza koje Ugovor propisuje, na jasno određen način, kako pojedincima, tako i državama članicama i institucijama Zajednice (vidi presudu u predmetu 26/62 Van Gend en Loos [1963] ECR 1 i predmetu 6/64 Costa v ENEL [1964] ECR 585). 32. Nadalje, prema dobro utvrđenoj praksi Suda, nacionalni sudovi koji imaju zadaću primjenjivati odredbe prava Zajednice u području koje je u njihovoj nadležnosti, moraju osigurati da ta pravila imaju puni učinak i moraju štititi prava koja pravo Zajednice dodjeljuje pojedincima (vidi posebice presudu u predmetu 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal [1978] ECR 629, paragraf 16, i predmetu C-213/89 Factortame [1990] ECR I-2433, paragraf 19). 33. Puna učinkovitost prava Zajednice bila bi narušena i zaštita prava koje ono jamči bila bi oslabljena kada pojedinci ne bi mogli dobiti naknadu kada su njihova prava povrijeđena povredom prava Zajednice za koju se može smatrati odgovornom država članica. 34. Mogućnost naknade od države članice je posebno nužna kada, kao što je ovdje slučaj, puna učinkovitost prava Zajednice ovisi o prethodnom djelovanju države članice i gdje, sukladno tome, u odsustvu takvog djelovanja pojedinci pred nacionalnim sudovima ne mogu ostvarivati prava koja im je dodijelilo pravo Zajednice. 35. Slijedi, da je načelo prema kojemu država mora biti odgovorna za gubitak i štetu koju su pojedinci pretrpjeli zbog povrede prava Zajednice za koju se država članica može smatrati odgovornom, inherentno sustavu Ugovora.
160 36. Slijedeća osnova na kojoj se temelji obveza države članice da nadoknadi takav gubitak i štetu može se naći u čl. 5 Ugovora, temeljem kojega države članice moraju poduzimati sve prikladne mjere, opće i posebne, kako bi osigurale ispunjenje svojih obveza koje proizlaze iz prava Zajednice. Među njima je i obveza da se ponište nezakonite posljedice povrede prava Zajednice (u odnosu na analognu odredbu čl. 86 Ugovora o Europskoj zajednici za ugljen i čelik, vidi presudu u predmetu 6/60 Humblet v Belgium [1960] ECR 559). 37. Iz svega prethodno rečenog slijedi da je načelo prava Zajednice da države članice imaju obvezu nadoknaditi gubitak i štetu koju su pojedinci pretrpjeli zbog povrede prava Zajednice za koju se one mogu smatrati odgovornima. (b) Uvjeti odgovornosti države za štetu 38. Iako odgovornost države za štetu nastaje temeljem prava Zajednice, uvjeti pod kojima odgovornost za štetu daje pravo na naknadu štete ovise o naravi povrede prava Zajednice koja je dovela do gubitka i štete. 39. Kada, kao u ovom slučaju, država članica propusti ispuniti svoju obvezu koja proizlazi iz trećeg paragrafa čl. 189 Ugovora da poduzme sve mjere nužne za ostvarivanje rezultata koji direktiva propisuje, puna učinkovitost tog pravila prava Zajednice zahtijeva da mora postojati pravo na naknadu štete, pod uvjetom da su ispunjena tri uvjeta. 40. Prvi od tih uvjeta je da rezultat koji direktiva propisuje mora sadržavati dodjelu subjektivnih prava pojedincima. Drugi uvjet je da temeljem odredaba direktive mora biti moguće odrediti sadržaj tih prava. Konačno, treći uvjet je da postoji uzročna veza između povrede obveze države i gubitka i štete koju su pretrpjele oštećene strane. 41. Ti su uvjeti dovoljni da stvore subjektivno pravo pojedinaca da ostvari naknadu štete i to se pravo temelji izravno na pravu Zajednice. 42. Uz tu ogradu, država mora nadoknaditi gubitak i štetu koje je prouzročila na osnovi nacionalnih pravnih pravila primjenjivih na naknadu štete. U odsustvu prava Zajednice, unutrašnji pravni poredak svake države članice mora odrediti nadležne sudove i propisati detaljna procesna pravila za postupke kojima je svrha da potpuno zaštite prava koja pojedinci izvode iz prava Zajednice. (vidi presudu u predmetu 60/75 Russo v AIMA [1976] ECR 45, predmet 33/76 Rewe v Landwirstschaftskammer Saarland [1976] ECR 1989 i predmet 158/80 Rewe v Hauptzollamt Kiel [1981] ECR 1805). 43. Nadalje, materijalna i procesna pravila za naknadu gubitka i štete koja propisuje nacionalno pravo države članice ne smiju biti manje povoljna od onih koja se primjenjuju na slične nacionalne tužbe, i ne smiju biti sročena tako da ostvarivanje naknade štete čine gotovo nemogućim ili pretjerano teškim (u vezi s analognim problemom povrata poreza naplaćenog suprotno pravu Zajednice vidi presudu u predmetu 199/82 Amministrazione delle Finanze dello Stato v San Giorgio [1983] ECR 3595). 44. U ovom slučaju, povreda prava Zajednice od strane države članice zbog njenog propusta da provede Direktivu 80/987 u propisanom roku, potvrđena je presudom suda. Rezultat koji Direktiva traži uključuje dodjelu prava na jamstvo plaćanja zaposlenicima njihovim neplaćenih potraživanja plaća. Kao što je jasno iz ocjene prvog dijela prvog pitanja, sadržaj tog prava može se odrediti temeljem odredaba Direktive. 45. Sukladno tome, nacionalni sud mora, u skladu s nacionalnim pravilima o odgovornosti za štetu, priznati pravo zaposlenika na naknadu gubitka i štete koju su pretrpjeli kao rezultat propusta države da provede direktivu.
161 46. Stoga odgovor na pitanje koje je postavio nacionalni sud mora biti da država članica mora nadoknaditi gubitak i štetu koju je propustom da provede Direktivu 80/987 prouzročila pojedincima. Drugo i treće pitanje 47. Imajući u vidu odgovor na prvo pitanje koje je uputio nacionalni sud, nema potrebe odlučivati o drugom i trećem pitanju. [odluka o troškovima izostavljena] Operativni dio Na toj osnovi, Sud, odgovarajući na pitanja koja su mu uputili Pretura di Vicenza (u predmetu C-6/90) i Pretura di Bassano del Grappa (u predmetuC-9/90), rješenjima od 9. srpnja 1989. i 30. prosinca 1989., donosi odluku: 1. Odredbe Direktive Vijeća 80/987/EEZ od 20. listopada 1980 o prilagodbi prava država članica koje se odnosi na zaštitu zaposlenika u slučaju insolventnosti poslodavca, koja određuje prava zaposlenika, mora se interpretirati tako da znači da osobe o kojima je riječ ne mogu ostvarivati ta prava protiv države pred nacionalnim sudovima ako u propisanom razdoblju nisu bile donesene nikakve provedbene mjere. 2. Država članica mora nadoknaditi gubitak i štetu koji su nastali zbog propusta države da provede Direktivu 80/987/EEZ.
162
Spojeni predmeti C-46/93 i C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Bundesrepublik Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others. [1996] ECR I -1029 U ovom predmetu Europski sud objasnio je da odgovornost države nastaje i zbog povrede norme europskog prava koja ima izravni učinak. Također je utvrdio da mogućnost nastanka odgovornosti ovisi o tome ima li država diskreciju u odlučivanju, te je naveo uvjete koji se u takvoj situaciji primjenjuju. Relevantne činjenice ovih predmeta su sljedeće: U prvom predmetu, Brasserie du Pêcheur, francuska pivovara, zahtjeva naknadu štete od Njemačke jer je 1981. bila prisiljena prekinuti svoj izvoz piva u Njemačku. Razlog je bio što su nadležne njemačke vlasti smatrale da njihovo pivo ne zadovoljava njemačke propise o čistoći piva. Navedeni su njemački propisi, međutim, bili suprotni članku 30 EZ (danas čl. 28), što je potvrđeno u prethodnom postupku pred Europskim sudom. U predmetu Factortame, grupa poduzeća traži naknadu štete koju je pretrpjela zbog nemogućnosti registracije u britanski registar brodova. Navedeno im je bilo onemogućeno britanskim zakonom koji je, međutim, bio suprotan članku 52 Ugovora o EZ (danas čl. 43), što je potvrđeno u prethodnom postupku pred Europskim sudom. Tekst presude (izabrani dijelovi) (…) Odgovornost države za akte i propuste nacionalnog zakonodavca suprotne pravu Zajednice (prvo pitanje u oba predmeta C-46/93 i C-48/93)
16 Prvim pitanjem, oba nacionalna suda u biti pokušava utvrditi je li načelo da su države dužne naknaditi štetu uzrokovanu pojedincima povredom prava Zajednice koja se može pripisati državi, primjenjivo kad je za povredu u pitanju odgovoran nacionalni zakonodavac. 17 U spojenim predmetima C-6/90 i 9/90 Francovich i ostali [1991] ECR I-5357, paragraf 37, Sud je smatrao da je načelo prava Zajednice da je država članica obvezna naknaditi gubitak i štetu uzrokovanu pojedincima povredama prava zajednice za koje ju se može držati odgovornom. 18 Njemačka, irska i nizozemska vlada smatraju da su države članice dužne naknaditi gubitak ili štetu uzrokovanu pojedincu samo u slučajevima u kojima povrijeđene odredbe nemaju izravni učinak: u predmetu Francovich i drugi Sud je jednostavno pokušao popuniti prazninu u sustavu zaštite prava pojedinaca. Sve dok nacionalno pravo pruža pojedincima pravo na tužbu koja im omogućava ostvarivanje prava po odredbama prava Zajednice s izravnim učinkom, nepotrebno je u slučajevima u kojima su takve odredbe povrijeđene, priznati im također pravo na naknadu utemeljeno izravno na pravu Zajednice. 19 Ovo se shvaćanje ne može prihvatiti. 20 Sud je dosljedno smatrao da je pravo pojedinaca da se oslone na odredbe Ugovora s izravnim učinkom pred nacionalnim sudovima samo minimalno jamstvo i nije dovoljno samo po sebi da osigura potpunu i cjelokupnu implementaciju Ugovora (vidi posebice Predmet
163 168/85 Komisija protiv Italije [1986] ECR 2945, paragraf 11, Predmet C-120/88 Komisija protiv Italije [1991] ECR I-621, paragraf 10, i C-119/89 Komisija protiv Španjolske [1991] ECR I-641, paragraf 9). Svrha tog prava jest da osigura da odredbe prava Zajednice prevladaju nacionalne odredbe. Ono ne može u svakom slučaju osigurati pojedincima koristi temeljem prava koja su im dana pravom Zajednice, a posebno ne može osigurati da se izbjegne šteta kao posljedica povrede prava Zajednice koja se može pripisati državi članici. Kao što je vidljivo iz paragrafa 33 odluke u predmetu Francovich i drugi, puna učinkovitost prava Zajednice bila bi narušena ako pojedinci ne bi mogli dobiti naknadu kada su njihova prava povrijeđena povredom prava Zajednice. 21 To će se dogoditi u slučajevima u kojima pojedinac koji je žrtva neprenošenja direktive i koji se ne može osloniti na neke njezine odredbe izravno pred nacionalnim sudom jer su one nedovoljno precizne i bezuvjetne, podigne tužbu radi naknade štete protiv nesavjesne države članice zbog povrede trećeg stavka članka 189 Ugovora. U takvim okolnostima, kakve su bile u predmetu Francovich i drugi, svrha naknade jest, popraviti štetne posljedice propuštanja države članice da prenese direktivu u odnosu na korisnike te direktive. 22 Tim više je tako kad se radi o povredi prava koje je izravno dodijeljeno odredbom Zajednice i na koje se pojedinci imaju pravo osloniti pred nacionalnim sudovima. U tom slučaju, pravo na naknadu je nužni pratitelj izravnog učinka odredbe Zajednice čija je povreda uzrokovala pretrpljenu štetu.
23 U ovom predmetu nije sporno da su odredbe Zajednice u pitanju, članak 30 Ugovora u predmetu C-46/93 i članak 52 u predmetu C-48/93, imaju izravni učinak u smislu da dodjeljuju pojedincima prava na koja su se oni ovlašteni pozivati izravno pred nacionalnim sudovima. Povreda takvih odredbi može zahtijevati naknadu štete. (…)
Uvjeti pod kojima država postaje odgovorna za akte i propuste nacionalnog zakonodavca koji su suprotni pravu Zajednice (drugo pitanje u predmetu C-46/93 i prvo pitanje u predmetu C48/93) 37 Ovim pitanjima, nacionalni sudovi pitaju Sud da specificira uvjete pod kojima je pravo na naknadu gubitka i štete uzrokovane pojedincima povredama prava zajednice koje se mogu pripisati državi, u pojedinim okolnostima, zajamčeno pravom Zajednice. 38 Iako pravo Zajednice nameće odgovornost države, uvjeti pod kojima ta odgovornost rezultira pravom na naknadu štete ovise o prirodi povrede prava Zajednice koja je dovela do gubitka i štete (Francovich i ostali, paragraf 38). 39 Kako bi se utvrdili ti uvjeti, prvenstveno treba voditi računa o načelima inherentnim pravnom poretku Zajednice koji čine temelj odgovornosti države, a to su prvo, puna djelotvornost pravila Zajednice i djelotvorna zaštita prava koje ta pravila dodjeljuju i, drugo, obveza suradnje nametnuta državama članicama člankom 5 Ugovora (Francovich i ostali, paragrafi 31 do 36).
164 40 Uz to, kako naglašava Komisija i nekoliko vlada koje su podnijele primjedbe, potrebno se osvrnuti i na sudsku praksu Suda o izvanugovornoj odgovornosti Zajednice. 41 Kao prvo, drugi stavak članka 215 Ugovora poziva se, u pogledu izvanugovorne odgovornosti Zajednice, na opća načela zajednička pravima država članica, iz kojih se, u nedostatku pisanih pravila, Sud također nadahnjuje u drugim područjima prava Zajednice. 42 Kao drugo, pretpostavke pod kojima država može biti odgovorna za naknadu štete uzrokovanu pojedincima povredom prava Zajednice se ne mogu, u nedostatku posebnih opravdanja, razlikovati od onih koje uređuju odgovornost Zajednice u sličnim okolnostima. Zaštita prava koje pojedinci crpe iz prava Zajednice ne može varirati ovisno o tome je li nacionalno tijelo ili tijelo Zajednice odgovorno za štetu. 43 Sustav pravila koja je Sud razradio u odnosu na članak 215 Ugovora, a posebno u vezi s odgovornošću za zakonodavne mjere, uzima u obzir, između ostalog, složenost situacija koje se uređuju, poteškoće u primjeni ili tumačenju tekstova te posebice granicu diskrecije na raspolaganju autoru dotičnog akta. 44 Stoga, u razvoju sudske prakse o izvanugovornoj odgovornost Zajednice, posebno u odnosu na zakonodavne mjere koje uključuju izbore ekonomske politike, Sud je imao u vidu široku diskreciju koja stoji na raspolaganju institucijama prilikom implementacije politika Zajednice. 45 Strogi pristup zauzet prema odgovornosti Zajednice u ostvarivanju njenih zakonodavnih aktivnosti je posljedica dva shvaćanja. Kao prvo, čak i u slučajevima u kojima je zakonitost mjera podvrgnuta sudskoj ocjeni, ostvarivanje zakonodavne funkcije ne smije biti ometeno mogućnošću tužbi za naknadu štete kad god opći interes Zajednice zahtjeva usvajanje zakonodavnih mjera koje mogu štetno djelovati na pojedinačne interese. Kao drugo, u zakonodavnom kontekstu obilježenom ostvarivanjem široke diskrecije, koji je bitan za implementaciju neke politike Zajednice, Zajednica ne može snositi odgovornost osim ako dotična institucija nije očito i teško zanemarila granice ostvarivanja svojih ovlasti (Spojeni predmeti 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 i 40/77 HNL i drugi protiv Vijeća i Komisije [1978] ECR 1209, odlomci 5 i 6). 46 Nacionalni zakonodavac nema, kao institucije Zajednice, sustavno široku diskreciju kada djeluje u području koje uređuje pravo Zajednice. Pravo Zajednice može mu nametnuti obveze da postigne pojedini rezultat, ili obveze da nešto čini ili propušta koje smanjuju njegovu granicu diskrecije, katkad u bitnoj mjeri. Tako je, na primjer, kada, kao u okolnostima predmeta Francovich i drugi, članak 189 Ugovora stavlja državu članicu u obvezu da poduzme u zadanom vremenskom razdoblju sve potrebne mjere potrebne radi postizanja rezultata koji zahtjeva direktiva. U takvom slučaju, činjenica da nacionalni zakonodavac treba poduzeti potrebne mjere nema nikakvog utjecaja na odgovornost države članice zbog propusta da prenese direktivu. 47 Nasuprot tome, kada država članica djeluje u području u kojem ima široku diskreciju, usporedivu s onom institucija Zajednice u provedbi politika Zajednice, uvjeti pod kojima ona može postati odgovorna moraju načelno biti jednaki onima pod kojima institucije Zajednice postaju odgovornim u usporedivoj situaciji. (…)
165 51 U takvim okolnostima, pravo Zajednice daje pravo na naknadu ako su ispunjenje tri pretpostavke: povrijeđeno pravno pravilo mora imati za cilj dodjelu prava pojedincima; povreda mora biti dovoljno ozbiljna; i mora postojati izravna uzročna veza između povrede obveze države i štete koju su pretrpjele oštećene strane. 52 Kao prvo, ti uvjeti zadovoljavaju potrebe pune djelotvornosti pravila prava Zajednice i djelotvorne zaštite prava koja ta pravila dodjeljuju. 53 Kao drugo, ti uvjeti odgovaraju po sadržaju onima koje je Sud odredio u odnosu na članak 215 u svojoj sudskoj praksi vezanoj uz odgovornost Zajednice za štetu uzrokovanu pojedicima protupravnim zakonodavnim mjerama koje su usvojile njezine institucije. 54 Prvi uvjet je očito zadovoljen u slučaju članka 30 Ugovora, odredbe relevantne u predmetu C-46/93, i u slučaju članka 52, odredbe relevantne u predmetu C-48/93. Dok članak 30 nameće zabranu državi članici, on ipak uzdiže prava pojedinaca koja nacionalni sudovi moraju štititi (Predmet 74/76 Iannelli & Volpi protiv Meroni [1977] ECR 557, paragraf 13). Jednako tako, bit članka 52 je u dodjeli prava pojedincima (Predmet 2/74 Reyners [1974] ECR 631, paragraf 25). 55 Vezano uz drugi uvjet, u odnosu na odgovornost Zajednice po članku 215 i u odnosu na odgovornost države za povrede prava Zajednice, odlučni test za utvrđivanje da je povreda prava Zajednice dovoljno ozbiljna jest u tome je li država članica ili odnosna institucija Zajednice očito i teško zanemarila granice svoje diskrecije. 56 Čimbenici koje nadležni Sud može uzeti u obzir uključuju jasnoću i preciznost povrijeđenog pravila, mjeru diskrecije koja je ostavljena tim pravilom nacionalnom tijelu ili tijelu Zajednice, činjenicu jesu li povreda i uzrokovana šteta namjerni ili nenamjerni, može li se pogrešna primjena prava ispričati ili ne, činjenicu da je stajališe institucije Zajednice moglo pridonijeti propustu i usvajanju ili zadržavanju nacionalnih mjera ili praksi suprotnih pravu Zajednice. 57 U svakom slučaju, povreda prava Zajednice će zasigurno biti dovoljno ozbiljna ako se nastavila usprkos presudi kojom je dotična povreda utvrđena, ili prethodnoj odluci ili sudskoj praksi Suda o tom pitanju iz koje je jasno da je dotično ponašanje predstavljalo povredu. (…) 79 Obveza naknade gubitka ili štete uzrokovane pojedincima ne može, međutim, ovisiti o uvjetu koji se temelji na bilo kojem pojmu krivnje koji nadilazi taj pojam u smislu dovoljno ozbiljne povrede prava Zajednice. Nametanje takvog dodatnog uvjeta bilo bi jednako dovođenju u pitanje prava na naknadu utemeljenog na pravnom poretku Zajednice.
166 Predmet 8/74 Procureur du Roi v Benoît and Gustave Dassonville [1974] ECR 837 Ovaj je predmet bitan jer je Sud po prvi put definirao pojam mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja iz članka 30 Ugovora o EEZ (danas 28 UEZ). Definicija koju je dao Sud vrlo je široka te obuhvaća sve nacionalne mjere koje imaju učinak ili samo mogu imati učinak da ometaju trgovinu između država članica. Time je postalo nebitno da li nacionalne mjere u pitanju diskriminiraju uvozne proizvode u odnosu na domaće. Test o kojem ovisi je li mjera dozvoljena ili ne jest ima li ona aktualni ili potencijalni učinak ograničavanja uvoza.
Sažetak 1. Sva trgovinska pravila što su ih donijele države članice, a koja mogu, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu unutar Zajednice trebaju se smatrati mjerama s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja. 2. Sve dok u Zajednici ne postoji sustav koji bi potrošačima jamčio autentičnost oznake porijekla određenoga proizvoda, države članice mogu poduzimati mjere za sprječavanje nepoštene prakse u vezi s time, pod uvjetom da su te mjere razumne i da ne predstavljaju sredstvo arbitrarne diskriminacije ili prikriveno ograničavanje trgovine između država članica. Stoga, kad jedna država članica zahtijeva potvrdu o porijeklu koju uvoznici određenog autentičnog proizvoda, na zakoniti način stavljenog u slobodan promet u nekoj drugoj državi članici, mogu teže pribaviti od uvoznika tog istog proizvoda koji se nabavlja izravno iz zemlje porijekla, to predstavlja mjeru s učinkom istovrsnim kao količinsko ograničenje koje je zabranjeno Ugovorom. 3. Ugovor o ekskluzivnom uvozu potpada pod zabranu iz članka 85 kada pravno ili stvarno sprječava uvoz dotičnih proizvoda iz drugih država članica na područje za koje vrijedi ekskluzivni uvoz od strane osoba koje nisu ekskluzivni uvoznik. 4. Ugovor o ekskluzivnom uvozu može negativno utjecati na trgovinu između država članica i može imati učinak ometanja tržišnoga natjecanja ako ekskluzivnome uvozniku omogućuje spriječiti paralelni uvoz iz drugih država članica na područje za koje vrijedi ekskluzivni uvoz zahvaljujući kombiniranom djelovanju ugovora i nacionalnog propisa koji zahtijeva isključivo određena sredstva dokazivanja porijekla proizvoda. Kako bi se ocijenilo je li o tome riječ, potrebno je imati na umu ne samo prava i obveze koji proizlaze iz odredaba Ugovora, već i pravni i gospodarski kontekst u koji je on smješten, a osobito moguće postojanje sličnih ugovora sklopljenih između istoga proizvođača i ekskluzivnih uvoznika s poslovnim nastanom u drugim državama članicama. Razlike u cijenama za koje se utvrdi da postoje između država članica pokazatelji su koje je potrebno uzeti u obzir.
Tekst presude 1. Presudom od 11. siječnja 1974., koja je u Tajništvu Suda zaprimljena 8. veljače 1974., Prvostupanjski sud u Bruxellesu uputio je Sudu na prethodnu odluku prema članku 177 Ugovora o EEZ-u dva pitanja o tumačenju članaka 30, 31, 32, 33, 36 i 85 Ugovora o EEZu koja se odnose na zahtjev izdavanja službenog dokumenta od strane vlade zemlje izvoznice za proizvode koji nose oznaku porijekla. 2. Prvim se pitanjem pita predstavlja li nacionalna odredba koja zabranjuje uvoz robe koja
167 nosi oznaku porijekla mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje u smislu članka 30 Ugovora, ako tu robu ne prati službeni dokument što ga je izdala vlada zemlje izvoznice kojim se potvrđuje pravo na tu oznaku. 3. To se pitanje postavilo u kontekstu kaznenoga postupka pokrenutog u Belgiji protiv trgovaca koji su u skladu s propisima nabavili pošiljku škotskog viskija stavljenog u slobodan promet u Francuskoj i uvezli ga u Belgiju a da pritom nisu imali potvrdu o porijeklu izdanu od britanskih carinskih vlasti, cime su prekršili belgijska pravila. 4. Iz spisa predmeta i usmenog postupka proizlazi da trgovac koji u Belgiju želi uvesti škotski viski koji je već u slobodnom prometu u Francuskoj takvu potvrdu može pribaviti samo uz velike poteškoće, za razliku od uvoznika koji uvozi izravno iz zemlje proizvođača. 5. Sva trgovinska pravila što su ih donijele države članice, a koja mogu, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu unutar Zajednice trebaju se smatrati mjerama koje su po učinku istovrsne količinskim ograničenjima. 6. Sve dok u Zajednici ne postoji sustav koji bi potrošačima jamčio autentičnost oznake porijekla određenoga proizvoda, država članica koja namjerava poduzeti mjere za sprječavanje nepoštene prakse u vezi s time, to može učiniti pod uvjetom da su te mjere razumne i da potrebna sredstva dokazivanja ne predstavljaju smetnju trgovini između država članica, te da su dostupna svim državljanima Zajednice. 7. Bez obzira na to jesu li takve mjere ili nisu obuhvaćene člankom 36, one ni u kojem slučaju, u skladu s načelom izrečenim u drugoj rečenici toga članka, ne smiju predstavljati sredstvo arbitrarne diskriminacije ili prikriveno ograničavanje trgovine između država članica. 8. To može biti slučaj s formalnostima što ih jedna država članica zahtijeva u svrhu dokazivanja porijekla proizvoda koje bez velikih poteškoća zapravo mogu ispuniti jedino izravni izvoznici. 9. Stoga kad jedna država članica zahtijeva potvrdu o porijeklu koju uvoznici određenog autentičnog proizvoda, na zakoniti način stavljenog u slobodan promet u nekoj drugoj državi članici, mogu teže pribaviti od uvoznika tog istog proizvoda koji se nabavlja izravno iz zemlje porijekla, to predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje, što je zabranjeno Ugovorom. 10. Drugim se pitanjem pita je li Ugovor, koji zajedno s nekim nacionalnim pravilom koje se odnosi na potvrde o porijeklu ima takav učinak da ograničava tržišno natjecanje i negativno utječe na trgovinu između država članica, ništav ako se tim ugovorom ekskluzivnome uvozniku samo dopušta iskoristiti to pravilo u svrhu sprječavanja paralelnog uvoza ili mu se ne zabranjuje to učiniti. 11. Ugovor o ekskluzivnom uvozu potpada pod zabranu iz članka 85 kada pravno ili stvarno sprječava uvoz doticanih proizvoda iz drugih država članica na podruje za koje vrijedi ekskluzivni uvoz od strane osoba koje nisu ekskluzivni uvoznik. 12. Naime, ugovor o ekskluzivnom uvozu može negativno utjecati na trgovinu između država članica i može imati učinak ometanja tržišnoga natjecanja ako ekskluzivnome uvozniku omogućuje spriječiti paralelni uvoz iz drugih država članica na područje za koje vrijedi ekskluzivni uvoz zahvaljujući kombiniranom djelovanju ugovora i nacionalnog propisa koji
168 zahtijeva isključivo određena sredstva dokazivanja porijekla proizvoda. 13. Kako bi se ocijenilo je li o tome riječ, potrebno je imati na umu ne samo prava i obveze koji proizlaze iz odredaba Ugovora, već i pravni i gospodarski kontekst u koji je on smješten, a osobito moguće postojanje sličnih ugovora sklopljenih između istoga proizvođača i ekskluzivnih uvoznika s poslovnim nastanom u drugim državama članicama. 14. U vezi s time, ako se u jednoj državi članici cijene drže na značajno višoj razini u odnosu na cijene koje vrijede u drugoj državi članici, to može opravdati pokretanje istrage o tome koristi li se ekskluzivni ugovor u svrhu da se uvoznicima onemogući pribaviti sredstva dokazivanja porijekla proizvoda o kojemu je riječ, što ih zahtijevaju nacionalna pravila onoga tipa o kojemu je riječ u dotičnome pitanju. 15. Međutim, činjenica da ugovor samo ovlašćuje uvoznika pozvati se na takvo nacionalno pravilo odnosno da ga ne sprječava to učiniti sama po sebi taj ugovor ne čini ništavim. Odluka o troškovima 16. Troškovi što su ih pretrpjele vlade Belgije i Ujedinjenog Kraljevstva, kao i Komisija Europskih zajednica, koji su Sudu podnijeli očitovanja, ne nadoknađuju se. 17. Budući da, kad je riječ o strankama u glavnome postupku, ovaj postupak predstavlja samo jedan od koraka u postupku koji je u tijeku pred Prvostupanjskim sudom u Bruxellesu, odluku o troškovima donosi taj sud. Izreka S te osnove Sud u odgovoru na pitanja što mu ih je uputio Prvostupanjski sud u Bruxellesu svojom presudom od 11. siječnja 1974, presuđuje: 1. Kad jedna država članica zahtijeva potvrdu o porijeklu koju uvoznici određenog autentičnog proizvoda, na zakoniti način stavljenog u slobodan promet u nekoj drugoj državi članici, mogu teže pribaviti od uvoznika tog istog proizvoda koji se nabavlja izravno iz zemlje porijekla, to predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje, što je zabranjeno Ugovorom. 2. Činjenica da ugovor samo ovlašćuje uvoznika pozvati se na takvo nacionalno pravilo odnosno da ga ne sprječava to učiniti sama po sebi taj ugovor ne čini ništavim.
169 Predmet 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon) [1979] ECR 649 Ovom odlukom Europski sud nadogradio je praksu iz predmeta Dassonville uspostavom načela uzajamnog priznanja. Temeljem tog načela, proizvodi koji zadovoljavaju standarde za prodaju u jednoj državi članici moraju se moći zakonito prodavati u drugim državama članicama. Kako je definicija zabranjenih mjera time toliko proširena da obuhvaća velik broj nacionalnih mjera donesenih iz razloga koji se mogu smatrati opravdanima, u ovom je predmetu Europski sud istovremeno otvorio dodatnu mogućnost opravdavanja nacionalnih mjera koje predstavljaju prepreku trgovini. Moguća opravdanja koja Sud naziva „obvezujućim zahtjevima“ (engl. mandatory requirements) brojnija su od onih koja su nabrojana u članku 36 UEEZ (sada 30 UEZ). Tekst presude 1. Rješenjem od 28. travnja 1978. koje je Sud zaprimio 22. svibnja, Hessisches Finanzgericht (Financijski sud, Hessen) uputio je Sudu dva pitanja temeljem čl. 177 Ugovora o EEZ, tražeći interpretaciju čl. 30 i 37 Ugovora o EEZ, u svrhu ocjene sukladnosti odredaba njemačkog prava koje se odnose na prodaju alkoholnih pića, a koje određuju najmanju dopuštenu jačinu alkohola za različite kategorije alkoholnih proizvoda s pravom Zajednice. 2. Iz rješenja kojime se odluka traži proizlazi da tužitelj u glavnoj stvari namjerava uvesti određenu količinu pića "Cassis de Dijon" koje potječe iz Francuske, u svrhu prodaje u Saveznoj Republici Njemačkoj. 3. Stav koji je zauzela Uprava za monopole utemeljen je na čl. 100 Zakona o monopolu na destilirana alkoholna pića (Branntweinmonopolgesetz), te na pravilima koja je donijela Uprava za monopole temeljem te odredbe, a čiji je učinak da se za određene kategorije likera i drugih žestokih alkoholnih pića utvrđuje najmanji dopušteni sadržaj alkohola (Verordnung über den Mindestweingeistgehalt von Trinkbranntweinen, od 28. veljače 1958., Bundesanzeiger br. 48 od 11. ožujka 1958.). Navedene odredbe propisuju da je prodaja voćnih likera, poput Cassis de Dijona dopuštena pod uvjetom da sadrže najmanje 25% alkohola, dok postotak sadržaja alkohola u proizvodu o kojemu je riječ, a koji se slobodno prodaje kao takav u Francuskoj iznosi između 15% i 20%. 4. Tužitelj smatra da određivanje minimalnog sadržaja alkohola njemačkim pravom dovodi do rezultata da se dobro poznata alkoholna pića koja se proizvode u drugim državama članicama Zajednice ne mogu prodavati u SR Njemačkoj, te da navedene odredbe stoga predstavljaju ograničenje slobodnog kretanja roba između država članica, koje prelazi okvire trgovinskih pravila koje države članice smiju donositi. Tužitelj smatra da je riječ o mjeri koja ima istovrsni učinak kao količinsko ograničenje na uvoz, što je suprotno čl. 30 Ugovora o EEZ. Nadalje, budući da je riječ o mjeri koja je prihvaćena u kontekstu upravljanja monopolom alkoholnih pića, tužitelj smatra da je riječ također o povredi čl. 37, prema kojemu države članice moraju postupno prilagoditi sve državne monopole komercijalne naravi kako bi osigurale da na kraju prijelaznog razdoblja u odnosu na uvjete pod kojima se dobra nabavljaju ili prodaju ne postoji nikakva diskriminacija državljana država članica. 5. Kako bi donio odluku u ovom sporu, Financijski sud iz Hessena uputio je Sudu slijedeća dva pitanja:
170 1. Mora li se koncept mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja na uvoz shvatiti na način da znači da se taj koncept odnosi i na određenje najmanje količine sadržaja alkohola u alkoholnim pićima, što propisuje njemački Zakon o monopolu na žestoka pića, što dovodi do rezultata da tradicionalni proizvodi drugih država članica čiji je sadržaj alkohola niži od propisanoga, ne može slobodno cirkulirati u SR Njemačkoj? 2. Može li se na određenje takvog najnižeg dopuštenog sadržaja alkohola odnositi koncept "diskriminacije s obzirom na uvjete pod kojima se roba nabavlja i prodaju… između državljana država članica", kako je propisano čl. 37 Ugovora o EEZ. 6. Nacionalni sud stoga traži pomoć u interpretaciji kako bi mogao procijeniti je li uvjet najnižeg sadržaja alkohola u dosegu, bilo zabrane svih mjera s učinkom istovrsnim količinskim ograničenjima u trgovini između država članica što je propisano čl. 30 Ugovora, bilo zabranom svake diskriminacije u pogledu uvjeta pod kojima se dobra nabavljaju i prodaju između državljana država članica u smislu čl. 37. 7. S time u vezi valja primijetiti da se čl. 37 odnosi specifično na državne monopole komercijalne naravi. Ta je odredba stoga nebitna za nacionalne odredbe koje se ne odnose na specifičnu funkciju javnog monopola – tj. njegovo isključivo pravo – već se primjenjuju općenito na proizvodnju i prodaju alkoholnih pića, bez obzira odnosi li se na njih monopol o kojemu je riječ, ili ne. Budući da je to slučaj, učinak mjere koju spominje nacionalni sud mora se ispitati isključivo u odnosu na uvjete koje propisuje čl. 30, kako to od nas traži prvo pitanje. 8. U odsustvu zajedničkih pravila koja se odnose na proizvodnju i prodaju alkohola – prijedlog uredbe Komisija je podnijela Vijeću 7. prosinca 1976. (O.J. C 309, str. 2) i Vijeće ga još nije prihvatilo – države članice uređuju sve što se odnosi na proizvodnju i prodaju alkohola i alkoholnih pića na svom vlastitom području. Prepreke kretanju unutar Zajednice koje proizlaze iz različitosti nacionalnih zakona koji se odnose na prodaju proizvoda o kojima je riječ, moraju biti prihvaćene u mjeri u kojoj se te mjere mogu priznati kao nužne da bi se zadovoljili obavezni uvjeti (mandatory requirements) koji se odnose posebice na učinkovitost fiskalnog nadzora, zaštitu javnog zdravlja, poštenje trgovinskih transakcija i zaštitu potrošača. 9. Vlada SR Njemačke, kao umješač u postupku, iznosi različite argumente koji, prema njenom shvaćanju, opravdavaju primjenu odredaba koje se odnose na najniži sadržaj alkohola u alkoholnim pićima, navodeći razloge koji se s jedne strane odnose na zaštitu javnog zdravlja, a s druge na zaštitu potrošača od nepoštene trgovinske prakse. 10. Što se tiče zaštite javnog zdravlja, njemačka vlada ističe da je svrha utvrđivanja najnižeg sadržaja alkohola nacionalnim zakonodavstvom izbjegavanje širenja alkoholnih pića na nacionalnom tržištu, posebice alkoholnih pića s niskim sadržajem alkohola, budući da, prema njenom shvaćanju, takvi proizvodi mogu lakše dovesti do tolerancije na alkohol nego pića s visokim postotkom alkohola. 11. Takvi razlozi nisu odlučujući budući da potrošači na tržištu mogu pribaviti izuzetno široki raspon slabo ili umjereno alkoholiziranih proizvoda, te budući da se veliki udio alkoholnih pića s visokim sadržajem alkohola koja se slobodno prodaju na njemačkom tržištu općenito konzumira u razrijeđenom obliku. 12. Njemačka vlada također ističe da je određivanje niže granice alkoholnog sadržaja za određene likere zamišljeno za zaštitu potrošača od nepoštene prakse proizvođača i distributera alkoholnih pića. Taj se argument temelji na shvaćanju da snižavanje sadržaja alkohola osigurava kompetitivnu prednost u odnosu na pića s višim sadržajem alkohola, budući da alkohol, zbog visokog poreznog opterećenja, predstavlja daleko najskuplji sastojak pića.
171 Nadalje, kako smatra njemačka vlada, kada bi se dopustilo da alkoholni proizvodi slobodno cirkuliraju bez obzira na sadržaj alkohola u njima, uvijek kada je to u skladu s propisima koji vrijede u državi u kojoj su proizvedeni, to bi imalo isti učinak kao da je na razini Zajednice propisan zajednički standard najnižeg dopuštenog sadržaja alkohola koji odgovara standardu u državi koja propisuje najniži sadržaj alkohola. To bi dovelo do situacije u kojoj su svi uvjeti u tom području neprimjenjivi, budući da je niža dopuštena granica takve vrste nepoznata u pravu nekoliko država članica. 13. Kako ispravno primjećuje Komisija, određivanje granica u odnosu na sadržaj alkohola u pićima može dovesti do standardizacije proizvoda koji ulaze na tržište, kao i njihovog označavanja, a u interesu veće transparentnosti trgovinskih transakcija i tržišne ponude. Ipak, taj argument ne može se protegnuti tako daleko da znači da je određivanje najmanje količine alkohola bitno jamstvo poštenja trgovinskih transakcija, budući da se na jednostavan način može osigurati da se kupcima prenesu prikladne informacije tako što će se propisati obveza isticanja porijekla i sadržaja alkohola na pakiranju proizvoda. 14. Iz rečenoga je jasno da zahtjevi koji se odnose na najniži sadržaj alkohola u alkoholnim pićima ne služe svrsi koja je u općem interesu, i kao takvi nemaju prednost pred zahtjevima slobodnog kretanja roba, što je jedno od temeljnih pravila u Zajednici. U praksi, glavni učinak uvjeta takve naravi je promicanje alkoholnih pića koja imaju visoki sadržaj alkohola, isključivanjem s nacionalnog tržišta proizvoda iz drugih država članica koji ne odgovaraju tom opisu. Stoga proizlazi da jednostrani uvjet najniže količine alkohola za potrebe prodaje alkoholnih pića koji je propisan pravilima države članice predstavlja prepreku trgovini koja je suprotna odredbama čl. 30 Ugovora. Ne postoji valjani razlog zašto alkoholna pića, pod uvjetom da su zakonito proizvedena i prodavana u jednoj državi članici, ne bi mogla biti uvezena u bilo koju drugu državu članicu; prodaja takvih proizvoda ne može biti podvrgnuta zakonskoj zabrani prodaje pića sa sadržajem alkohola koji je niži od granice koju su postavila nacionalna pravila. 15. Posljedično, na prvo je pitanje potrebno odgovoriti na način da koncept "mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja na uvoz" sadržan u čl. 30 Ugovora, valja shvatiti tako da znači da je određivanje najnižeg sadržaja alkohola u alkoholnim pićima za ljudsku konzumaciju temeljem zakonodavstva države članice također podvrgnuto zabrani koju propisuje ta odredba, kad se radi o uvozu alkoholnih pića koja se zakonito proizvode i prodaju u drugoj državi članici. Odluka o troškovima [izostavljena] Na tim osnovama, Sud, u odgovoru na pitanja koja mu je postavio Financijski sud iz Hessena rješenjem od 28. travnja 1978., ovime odlučuje: Koncept "mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja na uvoz" sadržan u čl. 30 Ugovora, valja shvatiti tako da znači da je određivanje najnižeg sadržaja alkohola u alkoholnim pićima za ljudsku konzumaciju temeljem zakonodavstva države članice također
172 podvrgnuto zabrani koju propisuje ta odredba, kad se radi o uvozu alkoholnih pića koja se zakonito proizvode i prodaju u drugoj državi članici.
173 Predmet C-145/88 Torfaen Borough Council v B & Q plc. [1989] ECR 3851 Ovaj predmet dobar je primjer široke interpretacije pojma „mjere s istovrsnim učinkom“, kakvu je Europski sud usvojio još u predmetu Dassonville. Iako je i ovaj predmet presuđen u skladu s ranijom praksom o pitanju ograničenja trgovine, u ovom se predmetu već osjećaju prve naznake buduće promjene sudske prakse do koje će doći u predmetu Keck.
Sažetak Čl. 30 Ugovora valja interpretirati na način da znači da se zabrana koju propisuje ne odnosi na nacionalna pravila koja zabranjuju maloprodajnim trgovinama otvaranje njihovih trgovina nedjeljom, pod uvjetom da restriktivni učinci na trgovinu u Zajednici koji bi mogli iz toga proizaći, ne premašuju učinke koji su sastavni dio pravila takve vrste. Takva pravila koja uređuju radno vrijeme maloprodajnih trgovina, koja se primjenjuju jednako na domaće i uvozne proizvode, ostvaruju cilj koji je opravdan u odnosu na pravo Zajednice, budući da odražavaju određeni politički i ekonomski izbor u mjeri u kojoj je njihova svrha osigurati da se radno i neradno vrijeme uredi na takav način da odgovara nacionalnim ili regionalnim socio-kulturalnim značajkama, te budući da nisu osmišljena kako bi uređivala obrazac trgovine između država članica.
Tekst presude: 1 Rješenjem od 25. travnja 1988., koje je Sud zaprimio 24. svibnja 1988, Cwmbran Magistrates' Court, United Kingdom, uputio je sudu na prethodnu odluku temeljem čl. 177 Ugovora o EEZ, tri pitanja o interpretaciji čl. 30 i 36 Ugovora o EEZ, kako bi ocjenio sukladnost nacionalnih pravila koja zabranjuju trgovinu nedjeljom, s tim odredbama. 2 Pitanja su se pojavila u postupku između Torfaen Borough Council (dalje u tekstu TBC) i B & Q plc, ranije B & Q ( Retail ) Limited (dalje u tekstu B & Q), koji upravlja "uradi-sam" trgovinama i vrtnim centrima. 3 TBC ističe da B & Q krši Čl. 47 i 59 Zakona o trgovinama u Ujedinjenom Kraljevstvu iz 1950. godine, time što otvara svoje trgovačke prostore u svrhu usluživanja kupaca nedjeljom, u svrhu različitu od one dopuštene koju navodi Peti Dodatak Zakona. Stoga ističe da je B & Q dužan platiti novčanu kaznu u iznosu od 1000 Funti. 4 Peti Dodatak Zakona o trgovinama navodi pojedinačne artikle koji se, iznimno, smiju prodavati nedjeljom. Ti artikli uključuju, alkoholna pića, određenu hranu, duhan, novine i druge proizvode za svakodnevnu uporabu. 5 Pred nacionalnim sudom B & Q ističe da čl. 47 Zakona o trgovinama predstavlja mjeru koja ima učinak istovrstan količinskim ograničenjima uvoza, u smislu čl. 30 Ugovora o EEZ, koja se ne može opravdati temeljem čl. 36 Ugovora o EEZ, niti bilo kakvim obvezujućim zahtjevom (engl. mandatory requirement).
174 6 TBC poriče da zabrana trgovine nedjeljom predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje, budući da se primjenjuje jednako i na domaće i na uvezene proizvode, te ne stavlja uvozne proizvode u nepovoljni položaj. 7 Nacionalni sud utvrdio je da u ovom slučaju, zabrana trgovine nedjeljom ima učinak smanjenja ukupne prodaje B & Q, te da aproksimativno 10% dobara koja B & Q prodaje dolazi iz drugih država članica, što podrazumijeva odgovarajuće smanjenje uvoza iz drugih država članica. 8 Nakon što je to utvrdio, nacionalni sud zauzeo je shvaćanje da predmet otvara pitanja interpretacije prava Zajednice. Stoga je zatražio od Suda da odgovori na slijedeća prethodna pitanja: "(1) Kada država članica zabrani otvaranje maloprodajnih trgovačkih prostora za prodaju nedjeljom, osim u odnosu na neke određene artikle čija je prodaja dopuštena, te kada je učinak te zabrane apsolutno smanjenje prodaje dobara u tim prostorima, uključujući i dobra koja se proizvode u drugim državama članicama te kada se odgovarajuće smanji količina uvoza dobara iz drugih država članica, je li takva zabrana mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza u smislu čl. 30 Ugovora? (2) Ukoliko je odgovor na Pitanje 1 pozitivan, može li se takva mjera opravdati nekom od iznimaka sadržanih u čl. 36, ili nekom drugom iznimkom koju priznaje pravo Zajednice? (3) Utječe li na odgovor na pitanja 1 i 2 bilo koji čimbenik koji bi mogao mjeru o kojoj je riječ okvalificirati kao arbitrarnu diskriminaciju ili prikriveno ograničenje trgovine između država članica, odnosno, je li mjera nesrazmjerna, ili na drugi način neopravdana?" 9 Za potpuniji prikaz pravne pozadine i činjenica glavnog postupka, tijek postupka i pisane primjedbe podnesene Sudu upućuje se na Izvještaj za raspravu . Njih se u nastavku spominje ili se o njima raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za obrazloženje odluke Suda.
Prvo pitanje 10 Prvim pitanjem nacionalni sud želi utvrditi odnosi li se koncept mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja, u smislu čl. 30 Ugovora, također i na odredbe koje zabranjuju maloprodajnim trgovinama otvaranje svojih poslovnih prostora nedjeljom, ukoliko je učinak zabrane takav da, u apsolutnom smislu, ograničava prodaju dobara u tim prostorima, uključujući i dobra uvezena iz drugih država članica. 11 Kao prvo, potrebno je istaknuti da se nacionalna pravila koja maloprodajnim trgovinama zabranjuju otvaranje poslovnih prostora nedjeljom primjenjuju jednako na uvozne i domaće proizvode. U principu, prodaja proizvoda uvezenih iz drugih država članica nije otežana u odnosu na prodaju domaćih proizvoda. 12 Nadalje, potrebno je podsjetiti da je u svojoj presudi od 11. srpnja 1985. u spojenim predmetima 60 i 61/84 Cinéthèque SA and Others v Fédération nationale des cinémas français [1985] ECR 2618, srpnja 1985., Sud odlučio, u odnosu na zabranu najma video kazeta koja se primjenjuje jednako na domaće i uvozne proizvode, da takva zabrana nije u skladu s načelom slobode kretanja roba koje je propisano Ugovorom, osim ukoliko prepreke trgovini u
175 Zajednici koje zbog nje nastaju ne prelaze ono što je nužno kako bi se osiguralo postizanje cilja koji takva zabrana želi ostvariti, te samo ukoliko je takav cilj opravdan u odnosu na pravo Zajednice. 13 U tim okolnostima nužno je, u predmetu poput ovoga, najprije razmotriti idu li pravila poput ovih, za ostvarivanjem cilja koji je opravdan u odnosu na pravo Zajednice. U pogledu tog pitanja, Sud je već bio odlučio u svojoj presudi od 14. srpnja 1981., u predmetu 155/80 Oebel [1981] ECR 1993, da nacionalna pravila koja uređuju radno vrijeme, dostavu i prodaju kruha i pekarske industrije, predstavljaju legitimni dio ekonomske i socijalne politike, koji je u skladu s ciljevima javnog interesa za čijim ostvarivanjem ide Ugovor. 14 Isti razlozi moraju se primijeniti u pogledu nacionalnih pravila koja uređuju radno vrijeme maloprodajnih prostora. Takva pravila odražavaju određeni politički i ekonomski izbor u mjeri u kojoj je njihova svrha osigurati da radno i neradno vrijeme bude uređeno u skladu s nacionalnim ili regionalnim socio-kulturalnim značajkama te, kako pravo Zajednice danas stoji, takva odluka stoji na državama članicama. Nadalje, takva pravila nisu osmišljena kako bi uređivala obrazac trgovine između država članica. 15 Drugo, nužno je utvrditi prelaze li učinci takvih nacionalnih pravila ono što je nužno da bi se ostvario cilj za čijim ostvarivanjem teže. Kako stoji u čl. 3 Direktive Komisije br. 70/50/EEC od 22. prosinca 1969. (Official Journal, English Special Edition 1970 ( I ), str. 17), zabrana koju propisuje čl. 30, odnosi se na nacionalne mjere koje uređuju prodaju proizvoda ukoliko restriktivni učinak takvih mjera na slobodu kretanja dobara prelazi učinke koji su nerazdvojni dio trgovinskih pravila. 16 Pitanje jesu li učinci specifičnih nacionalnih pravila u tim granicama je pitanje o kojem treba odlučiti nacionalni sud. 17 Stoga odgovor na prvo pitanje mora biti da se čl. 30 Ugovora mora interpretirati na način da znači da se zabrana koju propisuje ne primjenjuje na nacionalna pravila koja zabranjuju maloprodajnim trgovinama otvaranje prostora nedjeljom, ukoliko restriktivni učinci na trgovinu u Zajednici koji iz toga proizlaze ne prekoračuju učinke koji su nerazdvojni dio pravila takve vrste. Drugo i treće pitanje 18 U svjetlu odgovora na prvo pitanje nije nužno odgovarati na drugo i treće. Odluka o troškovima [izostavljena] Operativni dio Na toj osnovi, SUD (Šesto vijeće), odgovarajući na pitanja koja mu je Rješenjem od 25. travnja 1988. godine uputio Cwmbran Magistrates' Court, Ujedinjeno Kraljevstvo, presudio je: Čl. 30 Ugovora mora se interpretirati na način da znači da se zabrana koju propisuje ne odnosi na nacionalna pravila koja zabranjuju maloprodajnim trgovinama otvaranje njihovih
176 prostora nedjeljom, pod uvjetom da restriktivni učinci na trgovinu u Zajednici koji iz te zabrane mogu proisteći ne prelaze učinke koji su nerazdvojni dio pravila takve vrste.
177 Spojeni predmeti C-267/91 i C-268/91 Criminal proceedings against Bernard Keck and Daniel Mithouard [1993] ECR I-6097 Ovaj predmet predstavlja preokret u sudskoj praksi vezanoj uz čl. 30 UEEZ (danas 28 UEZ). Doseg tog članka ovom je odlukom sužen. Sud je reinterpretirao svoju definiciju mjera s istovrsnim učinkom danu još u predmetu Dassonville, te jedan dio nacionalnih mjera izvadio izvan dosega te definicije, što do tada nije bio slučaj. Ako mjera nije u dosegu članka 28 UEZ, ona nije ni zabranjena, pa je nije nužno opravdavati pred Sudom kako bi se dalje mogla primjenjivati na uvezene proizvode. U predmetu Keck, Sud je napravio razlikovanje između mjera koje se odnose na karakteristike proizvoda i potpadaju po doseg članka 28, i mjere koje se odnose na uređenje načina prodaje koje, uz određene uvjete, nisu u dosegu zabrane iz članka 28. Prvi tip nacionalnih mjera nameće uvezenim proizvodima dodatni teret u odnosu na domaće proizvode, dok drugi tip mjera u pravilu na jednak način pogađa i domaće i uvozne proizvode. Stoga radimo razliku između mjera s dvostrukim i mjera s jednostrukim teretom.
Sažetak Svaka mjera koja može, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu unutar Zajednice predstavlja mjeru koja je po učinku izjednačena s količinskim ograničenjem, zabranjenim između država članica na temelju članka 30 Ugovora. Ta definicija obuhvaća prepreke slobodnom kretanju robe koje nastaju kad se, u situaciji neusklađenih zakonodavstava, na robu koja dolazi iz drugih država članica u kojoj je zakonito proizvedena i stavljena u promet primjenjuju pravila kojima se utvrđuju zahtjevi što ih takva roba treba ispuniti (poput onih koji se odnose na naziv, oblik, veličinu, težinu, sastav, predstavljanje, označavanje, pakiranje). To je tako čak i kad se ta pravila bez razlike primjenjuju na sve proizvode, osim ako se njihova primjena može opravdati ciljem javnog interesa koji ima prednost nad slobodnim kretanjem robe. S druge strane, primjena nacionalnih odredaba koje ograničavaju ili zabranjuju određene načine prodaje na proizvode iz drugih država članica ne ometa trgovinu između država članica u smislu te definicije, sve dok se te odredbe primjenjuju na sve relevantne trgovce koji obavljaju djelatnost na nacionalnome području i sve dok na isti način utječu, pravno i stvarno, na stavljanje u promet domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica. Ako su ti uvjeti ispunjeni, primjena takvih pravila na prodaju proizvoda iz neke druge države članice koji ispunjavaju zahtjeve što ih je utvrdila ta država nije takve naravi da bi im onemogućila pristup tržištu ili da bi taj pristup ometala išta više nego što ometa pristup domaćim proizvodima. Takva pravila stoga ne potpadaju u domašaj članka 30 Ugovora. Iz toga slijedi da članak 30 Ugovora treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na zakonodavstvo države članice kojim se nameće opća zabrana preprodaje uz gubitak.
Tekst presude: 1 Dvjema presudama od 27. lipnja 1991., zaprimljenima na Sudu 16. listopada 1991., Regionalni sud u Strasbourgu uputio je Sudu na prethodnu odluku prema članku 177 Ugovora o EEZ-u dva pitanja o tumačenju pravila Ugovora koja se odnose na tržišno natjecanje i slobodu kretanja unutar Zajednice.
178
2 Ta su se pitanja postavila u vezi s kaznenim postupkom pokrenutim protiv g. Kecka i g. Mithouarda, koji se kazneno gone zbog preprodaje proizvoda u neizmijenjenom stanju po cijenama nižim od njihove stvarne nabavne cijene ("preprodaja uz gubitak"), što je protivno članku 1 francuskoga Zakona br. 63-628 od 2. srpnja 1963., izmijenjenog i dopunjenog člankom 32 Naredbe br. 86-1243 od 1. prosinca 1986. 3 U svojoj su obrani g. Keck i g. Mithouard tvrdili kako opća zabrana preprodaje uz gubitak, utvrđena tim odredbama, nije u skladu s člankom 30 Ugovora i s načelima slobodnog kretanja osoba, usluga i kapitala, te slobodnog tržišnog natjecanja na području Zajednice. 4 Zauzevši stav da treba zatražiti tumačenje određenih odredaba prava Zajednice, Regionalni je sud prekinuo oba postupka i Sudu na prethodnu odluku uputio sljedeće pitanje: "Je li zabrana preprodaje uz gubitak u Francuskoj prema članku 32 Naredbe br. 86-1243 od 1. prosinca 1986. u skladu s načelima slobodnog kretanja robe, usluga i kapitala, slobodnog tržišnog natjecanja na zajedničkom tržištu i nediskriminacije na temelju državljanstva, utvrđenima Ugovorom o osnivanju EEZ-a od 25. ožujka 1957., a osobito njegovim člancima 3 i 7, budući da bi francusko zakonodavstvo moglo narušavati tržišno natjecanje: (a) prvo, zbog toga što kao kazneno djelo određuje samo preprodaju uz gubitak te što iz domašaja zabrane isključuje proizvođača koji na tržištu može slobodno prodavati proizvod što ga proizvodi, obrađuje ili poboljšava, pa makar i neznatno, po cijeni nižoj od njegove cijene koštanja; (b) drugo, zbog toga što, osobito u pograničnim područjima, narušava tržišno natjecanje između različitih trgovaca na temelju njihovoga državljanstva i mjesta u kojem imaju poslovni nastan." 5 Za potpuniji prikaz činjeničnog stanja u glavnome postupku i pisanog očitovanja podnesenog Sudu upućuje se na Izvještaj za raspravu . Njih se u nastavku spominje ili se o njima raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za obrazloženje odluke Suda. 6 Na početku je potrebno primijetiti kako odredbe Ugovora koje se odnose na slobodno kretanje osoba, usluga i kapitala na području Zajednice nemaju utjecaja na opću zabranu preprodaje uz gubitak, koja se tiče stavljanja robe u promet. Te odredbe stoga nisu relevantne za pitanje o kojemu je riječ u glavnome postupku. 7 Zatim, kad je riječ o načelu nediskriminacije, utvrđenom u članku 7 Ugovora, iz naloga kojima se traži prethodno mišljenje cini se kako nacionalni sud dovodi u pitanje sukladnost zabrane preprodaje uz gubitak s tom odredbom, jer da se poduzeća koja su njome obuhvaćena mogu dovesti u nepovoljan položaj u odnosu na konkurente u državama članicama gdje je preprodaja uz gubitak dopuštena. 8 Međutim, činjenica da poduzeća koja obavljaju djelatnost prodaje u različitim državama članicama podliježu različitim zakonodavnim odredbama, od kojih neke zabranjuju, a druge dopuštaju preprodaju uz gubitak, ne predstavlja diskriminaciju u smislu članka 7 Ugovora. Nacionalno zakonodavstvo o kojemu je riječ u glavnom postupku primjenjuje se na svaku djelatnost prodaje koja se obavlja na nacionalnom području, bez obzira na državljanstvo onih
179 koji su u nju uključeni (vidi presudu u predmetu 308/86 Ministère Public v Lambert [1988] ECR 4369). 9 I konačno, iz pitanja upućenog na prethodnu odluku čini se kako nacionalni sud traži pojašnjenje glede mogućih negativnih učinaka pravila o kojima je riječ na tržišno natjecanje isključivo se pozivajući na temeljna načela Zajednice utvrđena u članku 3 Ugovora, ali ne i na posebna provedbena pravila Ugovora na području tržišnoga natjecanja. 10 U tim okolnostima, s obzirom na pisane i usmene argumente iznesene pred Sudom, a u cilju davanja korisnoga odgovora sudu koji je uputio zahtjev za prethodno mišljenje, potrebno je razmotriti zabranu preprodaje uz gubitak iz perspektive slobodnoga kretanja robe. 11 Na temelju članka 30, zabranjena su količinska ograničenja uvoza između država članica i sve mjere koje su po učinku s njima izjednačene. Sud je bio dosljedan u mišljenju da svaka mjera koja može, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu unutar Zajednice predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje. 12 Nacionalno zakonodavstvo koje propisuje opću zabranu preprodaje uz gubitak nije namijenjeno uređivanju trgovine robom između država članica. 13 Takvo zakonodavstvo, doduše, može ograničiti obujam trgovine, a time i obujam prodaje proizvoda iz drugih država članica, u onoj mjeri u kojoj trgovcima oduzima mogućnost korištenja jedne od metoda unaprjeđenja prodaje. Međutim, ostaje otvoreno pitanje je li takva mogućnost dovoljna da bi se zakonodavstvo o kojemu je riječ moglo okarakterizirati kao mjera koja je po učinku izjednačena s količinskim ograničenjem uvoza. 14 S obzirom na to da su trgovci sve skloniji pozivati se na članak 30 Ugovora radi osporavanja svih pravila čiji je učinak takav da ograničavaju njihovu trgovačku slobodu čak i kad ta pravila nisu usmjerena na proizvode iz drugih država članica, Sud smatra potrebnim preispitati i razjasniti svoju sudsku praksu u vezi s tim pitanjem. 15 Počevši s predmetom "Cassis de Dijon" (predmet 120/78 Rewe-Zentral v Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein [1979] ECR 649), u sudskoj se praksi utvrđuje da prepreke slobodnom kretanju robe koje nastaju kad se, u situaciji neusklađenih zakonodavstava, na robu koja dolazi iz drugih država članica u kojoj je zakonito proizvedena i stavljena u promet primjenjuju pravila kojima se utvrđuju zahtjevi što ih takva roba treba ispuniti (poput onih koji se odnose na naziv, oblik, veličinu, težinu, sastav, predstavljanje, označavanje, pakiranje) predstavljaju mjere s jednakim učinkom, zabranjene člankom 30. To je tako čak i kad se ta pravila bez razlike primjenjuju na sve proizvode, osim ako se njihova primjena može opravdati ciljem javnoga interesa koji ima prednost nad slobodnim kretanjem robe. 16 Nasuprot tome, suprotno onome što je prethodno odlučeno, primjena nacionalnih odredaba koje ograničavaju ili zabranjuju određene načine prodaje na proizvode iz drugih država članica ne ometa trgovinu između država članica, u smislu presude Dassonville (predmet 8/74 [1974] ECR 837), sve dok se te odredbe primjenjuju na sve relevantne trgovce koji obavljaju djelatnost na nacionalnom području i sve dok na isti način utječu, pravno ili stvarno, na stavljanje u promet domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica. 17 Ako su ti uvjeti ispunjeni, primjena takvih pravila na prodaju proizvoda iz neke druge države članice koji ispunjavaju zahtjeve što ih je utvrdila ta država nije takve naravi da bi im
180 onemogućila pristup tržištu ili da bi taj pristup ometala išta više nego što ometa pristup domaćim proizvodima. Takva pravila stoga ne potpadaju u domašaj članka 30 Ugovora. 18 Prema tome, odgovor što ga treba dati nacionalnom sudu jest da članak 30 Ugovora o EEZ-u treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na zakonodavstvo države članice kojim se propisuje opća zabrana preprodaje uz gubitak. Odluka o troškovima Troškovi 19 Troškovi što su ih pretrpjele francuska i grčka vlada i Komisija Europskih zajednica, koji su Sudu podnijeli očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući da, kad je riječ o strankama u glavnome postupku, ovaj postupak predstavlja samo jedan od koraka u postupku koji je u tijeku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj sud. Izreka S te osnove, Sud u odgovoru na pitanja što mu ih je uputio Regionalni sud u Strasbourgu, dvjema presudama od 27. lipnja 1991., presuđuje: Članak 30 Ugovora o EEZ-u treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na zakonodavstvo države članice kojim se nameće opća zabrana preprodaje uz gubitak.
181
Predmet C-368/95 Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH v Heinrich Bauer Verlag [1997] ECR I-3689 Ovaj predmet služi kao primjer da formalno razlikovanje (iz predmeta Keck) mjera koje se odnose na karakteristike proizvoda i mjera koje se odnose na način prodaje nije moguće mehanički primijeniti kako bi se zaključilo je li neka nacionalna mjera obuhvaćena zabranom iz članka 28 UEZ. Predmet također objašnjava na koji se način mjere koje su obuhvaćene zabranom mogu opravdavati. Sažetak Primjena nacionalnih propisa koji ograničavaju ili zabranjuju određene prodajne aranžmane na proizvode iz drugih država članica nije takva da bi mogla otežati, izravno ili posredno, stvarno ili potencijalno, trgovinu između država članica, pod uvjetom da se te odredbe primjenjuju na sve relevantne trgovce koji djeluju na državnom području i pod uvjetom da na isti način, pravo i stvarno, utječu na prodaju domaćih proizvoda i onih iz drugih država članica. To nije slučaj kada zakonodavstvo države članice na svom području zabranjuje prodaju periodike koja sadrži igre ili natjecanja za nagradu. Čak i kada je takvo zakonodavstvo usmjereno protiv metode promocije prodaje, ono se odnosi na stvarni sadržaj proizvoda, u mjeri u kojoj nagradne igre u pitanju čine sastavni dio magazina u kojem se objavljuju, i ne tiču se načina prodaje. Štoviše, budući da se od trgovaca koji imaju poslovni nastan u drugim državama članicama traži da izmjene sadržaj periodike, zabrana o kojoj je riječ otežava pristup takvih proizvoda tržištu države članice uvoznice, te posljedično, otežava slobodu kretanja roba. Takvo zakonodavstvo, stoga, predstavlja, načelno, mjeru s istovrsnim učinkom u smislu čl. 30 Ugovora. Ako se država članica, temeljem čl. 30 Ugovora, poziva na važne razloge javnog interesa, poput održavanja raznolikosti tiska, kako bi opravdala pravila koja bi mogla narušiti slobodu kretanja dobara, takvo opravdanje mora se interpretirati u svjetlu općih načela prava, posebice u svjetlu temeljnih prava. Ta prava uključuju slobodu izražavanja, kako je propisana čl. 10 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Zabrana prodaje publikacija koje nude šansu sudjelovanja u nagradnim igrama može, u tom kontekstu, ograničiti slobodu izražavanja. Čl. 10, međutim, dopušta odstupanja od te slobode, u svrhu održavanja raznolikosti tiska, u mjeri u kojoj je to propisano pravom i nužno u demokratskom društvu. Čl. 30 Ugovora o EZ valja interpretirati na način da ne sprečava primjenu zakonodavstva države članice čiji je učinak takav da, na njenom teritoriju, zabranjuje distribuciju periodike proizvedene u drugoj državi članici od strane distributera koji ima poslovni nastan u drugoj državi članici, kada takva periodika sadrži nagradne igre ili natjecanja koji se zakonito organiziraju u toj državi, pod uvjetom da je takva zabrana razmjerna cilju održavanja raznolikosti tiska i da se taj cilj ne može ostvariti manje restriktivnim sredstvima. To pretpostavlja, između ostaloga, da su tiskovine koje nude mogućnost dobivanja nagrade u igrama, slagalicama ili natjecanjima, u odnosu tržišne utakmice s malim novinskim izdavačima za koje se smatra da nisu u mogućnosti ponuditi usporedive nagrade, te bi mogućnost dobivanja nagrade dovela do promjene u potražnji.
182 Nadalje, nacionalna zabrana ne smije predstavljati prepreku prodaji tiskovina koje, iako sadrže nagradne igre, slagalice ili natjecanja, ne daju čitateljima koji borave u državi članici o kojoj je riječ mogućnost dobivanja nagrade. Nacionalni sud odredit će jesu li ti uvjeti ispunjeni temeljem studije nacionalnog tržišta tiskovina. Tekst presude: 1 Rješenjem od 15. rujna 1995., koje je Sud zaprimio 29. studenoga 1995., Handelsgericht Wien (Trgovački sud u Beču), uputio je Sudu prethodno pitanje temeljem čl. 177 Ugovora o EZ, o interpretaciji čl. 30 tog Ugovora. 2 To pitanje pojavilo se u postupku koji je pokrenulo Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH (`Familiapress'), austrijski izdavač novina, protiv Heinrich Bauer Verlag, izdavača novina s poslovnim nastanom u Njemačkoj, tražeći presudu kojom bi tuženik morao prestati prodavati, u Austriji, izdanja koja čitateljima nude mogućnost sudjelovanja u nagradnim igrama, jer da je to suprotno austrijskom zakonu o nelojalnoj tržišnoj utakmici iz 1992. godine (Gesetz über unlauteren Wettbewerb 1992., dalje u tekstu UWG). 3 Heinrich Bauer Verlag izdaje tjedni magazin "Laura" u Njemačkoj, te ga također distribuira u Austriji. Broj od 22. veljače 1995. godine sadržavao je križaljku. Čitatelji koji pošalju ispravno rješenje imaju pravo ući u izvlačenje za dvije nagrade od 500 DM. U istom su broju dvije druge nagradne igre za nagradu od 1000 DM, odnosno, 5000 DM. Te se nagrade također dodjeljuju temeljem izvlačenja, između osoba koje su poslale točne odgovre. Naredni brojevi časopisa također pozivaju čitatelje da igraju slične igre. U svakom je izdanju naznačeno da će slijedeći tjedan biti još više nagradnih igara. 4 Kako stoji u zahtjevu za prethodno pitanje, takva je praksa suprotna austrijskom pravu. Paragraf 9a(1)(1) UWG sadrži opću zabranu nuđenja potrošačima besplatnih darova koji su povezani s prodajom dobara ili pružanjem usluga. Paragraf 9a(2)(8) UWG dopušta nagradne igre i izvlačenja za koje "vrijednost potencijalnih individualnih dobitaka, koja se dobije kada se ukupni broj nagrada podjeli s brojem vaučera koji se distribuiraju, ne prelazi 5 Šilinga, a ukupna vrijednost nagrada koje se dijele ne prelazi 300.000 Šilinga". Ova je odredba, međutim, temeljem amandmana iz 1993. godine, proglašena neprimjenjivom na tiskovine. Sukladno tome, od tada više ne postoje iznimke u pogledu zabrane za izdavače koji izdaju periodiku i pozivaju potrošače da sudjeluju u izvlačenju. 5 Budući da u njemačkom Zakonu o nelojalnoj tržišnoj utakmici (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb) ne postoje slične odredbe, bečki je sud zauzeo gledište da zabrana prodaje periodike temeljem UWG potencijalno utječe na trgovinu unutar Zajednice. Stoga je zastao s postupkom i uputio slijedeće pitanja Sudu na prethodnu odluku: "Treba li čl. 30 Ugovora o EZ interpretirati na način da isključuje primjenu zakonodavstva države članice A koje zabranjuje poduzeću koje ima poslovni nastan u državi članici B, da prodaje u državi članici A periodiku proizvedenu u državi članici B, pod uvjetom da takva periodika sadrži nagradne igre, natjecanja, ili igre koje se zakonito organiziraju u državi članici B?" 6 Temeljem čl. 30 Ugovora, količinska ograničenja uvoza i sve mjere koje imaju istovrsni učinak zabranjeni su između država članica.
183 7 Prema ustaljenoj praksi Suda, svaka mjera koja može otežati, izravno ili posredno, stvarno ili potencijalno, trgovinu unutar Zajednice, predstavlja mjeru koja ima istovrsni učinak kao količinska ograničenja (predmet 8/74 Procureur du Roi v Dassonville [1974] ECR 837, paragraf 5). 8 Valja također imati na umu da, u skladu s praksom, počevši od odluke u predmetu Cassis de Dijon (Case 120/78 Rewe-Zentral v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein [1979] ECR 649), u odsustvu harmoniziranog zakonodavstva, prepreke slobodi kretanja roba koje proizlaze iz primjene pravila koja propisuju uvjete koje roba mora ispuniti (poput uvjeta koji se odnose na opis, oblik, veličinu, težinu, sastav, prezentaciju, označavanje, pakiranje) na proizvode koji dolaze iz drugih država članica u kojima se zakonito proizvode i prodaju, predstavljaju mjere s istovrsnim učinkom koje su zabranjene čl. 30, čak i kada se takva pravila primjenjuju bez razlike na sve proizvode, osim ako je njihova primjena opravdana ciljevima javnog interesa koji ima prednost pred slobodom kretanja roba (spojeni predmeti C-267/91 and C-268/91 Keck and Mithouard [1993] ECR I-6097, paragraf 15). 9 Suprotno tome, primjena nacionalnih propisa koji ograničavaju ili zabranjuju određene načine prodaje na proizvode iz drugih država članica ne ometa izravno niti neizravno, stvarno niti potencijalno, trgovinu između država članica u smislu presude Dassonville, sve dok se te odredbe primjenjuju na sve relevantne trgovce koji obavljaju djelatnost na nacionalnom području i sve dok na isti način utječu, pravno ili stvarno, na stavljanje u promet domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica (Keck i Mithouard, paragraf 16.). 10 Austrijska Vlada tvrdi da predmetna zabrana ne dolazi u doseg članka 30 Ugovora. Prema njezinom mišljenju, mogućnost da se čitateljima tiskovine ponudi sudjelovanje u nagradnim igrama je samo metoda promicanja prodaje, stoga se radi o načinu prodaje u smislu presude Keck i Mithouard. 11 Iako je relevantno nacionalno zakonodavstvo usmjereno protiv metode promicanja prodaje, Sud smatra da se u ovom slučaju tiče stvarnog sadržaja proizvoda, jer su nagradne igre o kojima se radi sastavni dio časopisa u kojemu se pojavljuju. Slijedom toga, nacionalno zakonodavstvo o kojemu se radi, primijenimo li ga na činjenice predmeta, ne odnosi se na način prodaje u smislu presude Keck i Mithouard. 12 Štoviše, budući da od poduzetnika s poslovnim nastanom u drugim državama članicama traži da izmijene sadržaj tiskovine, predmetna zabrana otežava pristup tržištu države članice uvoznice proizvodu o kojem se radi, čime ometa slobodu kretanja roba. Stoga se načelno radi o mjeri s istovrsnim učinkom u smislu članka 30 Ugovora. 13 Austrijska Vlada i Komisija tvrde, međutim, da je cilj spornog nacionalnog zakonodavstva očuvanje raznolikosti tiska, što može činiti prevladavajući zahtjev (overriding requirement) u primjeni članka 30. 14 Ističu da je ubrzo nakon što je Gesetz über die Deregulierung des Wettbewerbs (Zakon o dereguliranju tržišnog natjecanja) stupio na snagu u Austriji 1992. liberaliziravši među ostalim priređivanje nagradnih igara, nastala snažna konkurencija između izdavača tiskovina, kao rezultat ponude sve većih darova, a posebno prilike za sudjelovanjem u nagradnim igrama.
184 15 U strahu da mali izdavači dugoročno neće moći izdržati tu nemilosrdnu konkurenciju, austrijski je zakonodavac 1993. isključio tisak iz primjene Paragrafa 9a(2)(8) UWG-a koji, kako je spomenuto u odlomku 4 ove presude, do određene mjere ovlašćuje priređivanje nagradnih igara i izvlačenja vezanih uz prodaju proizvoda ili pružanje usluga. 16 U obrazloženju priloženom spornom zakonu, austrijska Vlada istaknula je da, s obzirom na relativno nisku prodajnu cijenu tiskovina, a pogotovo dnevnih novina, postoji rizik da će kupci pripisati veću važnost mogućnosti osvajanja zgoditka nego kvaliteti tiskovine, bez obzira na ograničenja iznosa nagrade koja postavlja članak 9a(2)(8) UWG-a (obrazloženje Vladinog prijedloga zakona, RV 365 Blg No 18. GP). 17 Austrijska Vlada i Komisija također ukazuju na visok stupanj koncentracije tiska u Austriji. Austrijska Vlada ističe da je u ranim 1990-ima tržišni udio najveće tiskovne grupacije u Austriji bio 54.5%, dok je u Ujedinjenom Kraljevstvu bio 34.7% a u Njemačkoj 23.9%. 18 Očuvanje raznolikosti tiska može činiti prevladavajući zahtjev koji opravdava ograničavanje slobode kretanja roba. Ta raznolikost pridonosi zaštiti slobode izražavanja, koju štiti članak 10 Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama i koje je jedno od temeljnih prava koja jamči pravni poredak Zajednice (vidi predmet C-353/89 Komisija v. Nizozemska [1991] ECR I-4069, paragraf 30, i predmet C-148/91 Vereiniging Veronica Omroep Organisatie v Commissariaat voor de Media [1993] ECR I-487, paragraf 10). 19 Međutim, Sud je također u više navrata utvrdio (Cassis de Dijon, citirano gore; predmet C238/89 Pall [1990] ECR I-4827, paragraf 12 i predmet C-470/93 Mars [1995] ECR I-1923, paragraf 15) da odredbe nacionalnog prava o kojima se radi moraju biti proporcionalne cilju koji se želi postići i da se taj cilj ne smije moći postići mjerama koje su manje restriktivne za trgovinu unutar Zajednice. 20 Istina je da je, u predmetu C-275/92 Schindler [1994] ECR I-1039, paragraf 61, koji se ticao slobode pružanja usluga, Sud utvrdio da posebne osobine lutrija opravdavaju prepuštanje dovoljnog stupnja diskrecije nacionalnim vlastima da utvrde što je potrebno u svrhu zaštite igrača i, gledano šire u svjetlu društvenih i kulturnih osobitosti svake države članice da osiguraju red u društvu, s obzirom na način djelovanja, veličine uloga i raspodjelu dobiti koju lutrije postižu. Sud je stoga smatrao da nacionalna tijela trebaju ocijeniti ne samo je li nužno ograničiti djelovanje lutrija već i treba li ih zabraniti, pod uvjetom da ta ograničenja nisu diskriminatorna. 21 Nagradne igre poput onih o kojima se radi u glavnom postupku nisu, međutim, usporedive s lutrijama čija su se svojstva razmatrala u Schindleru. 22 Činjenice na kojima se temeljila ta presuda ticale su se, kako je Sud izričito istaknuo, isključivo lutrija velikog opsega, u odnosu na koje je diskrecija nacionalnih tijela opravdana zbog visokog rizika kaznenih djela ili prevare, s obzirom na moguće iznose uloga i dobitnih iznosa koji se mogu ponuditi igračima (paragrafi 50, 51 i 60). 23 Suprotno tome, slične teškoće za očuvanje reda u društvu nisu prisutne u ovom predmetu. Izvlačenja o kojima se radi malog su opsega i ulozi su manji; ona ne čine samostalnu
185 gospodarsku aktivnost već su samo jedan aspekt uredničkog sadržaja časopisa; prema austrijskom zakonodavstvu, nagradne igre su zabranjene samo u tisku. 24 Nadalje, valja primijetiti da kada se država članica poziva na važne razloge javnog interesa kako bi opravdala pravila koja bi mogla narušiti uživanje slobode kretanja roba, takva opravdanja valja također interpretirati u svjetlu općih načela prava, posebice u svjetlu temeljnih prava. (vidi predmet C-260/89 ERT [1991] ECR I-2925, paragraf 43). 25 Ta temeljna prava uključuju slobodu izražavanja kako je propisana čl. 10 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (predmet ERT, paragraf 44). 26 Zabrana prodaje publikacija koje nude mogućnost sudjelovanja u nagradnim igrama i natjecanjima može ograničiti slobodu izražavanja. Čl. 10 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, međutim, dopušta odstupanja od te slobode, u svrhu održavanja raznolikosti tiska, u mjeri u kojoj su ona propisana pravom i nužna u demokratskom društvu (vidi presudu Europskog suda za ljudska prava od 24. studenoga 1993. u predmetu Informationsverein Lentia and Others v Austria Series A No 276). 27 U svjetlu razloga navedenih u paragrafima 19 do 26 ove presude, stoga valja utvrditi je li nacionalna zabrana, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, srazmjerna cilju održavanja raznolikosti tiska i može li se taj cilj ostvariti mjerama koje su manje restriktivne, kako za trgovinu unutar Zajednice, tako i za slobodu izražavanja. 28 Zbog toga je potrebno najprije odlučiti jesu li novine koje nude mogućnost da se dobije nagrada u igrama, slagalicama ili natjecanjima u tržišnoj utakmici s onim malim izdavačima novina za koje se smatra da ne mogu ponuditi usporedive nagrade i u čiju je zaštitu osmišljeno sporno zakonodavstvo, te drugo, predstavlja li takva mogućnost pobjeđivanja, poticaj na kupnju koji bi mogao izazvati promjenu u potražnji. 29 Na nacionalnom je sudu da temeljem istraživanja austrijskog tržišta tiskovina odluči jesu li ti uvjeti ispunjeni. 30 Pri provođenju takvog istraživanja [nacionalni sud] morati će odrediti tržište proizvoda u pitanju i uzeti u obzir tržišne udjele pojedinih izdavača ili skupina izdavača, te tržišne trendove. 31 Štoviše, nacionalni sud će također morati procijeniti opseg u kojemu, iz motrišta potrošača, određeni proizvod može biti zamjenjen novinama koje ne nude nagrade, uzimajući u obzir sve okolnosti koje mogu utjecati na odluku o kupovini, kao što je prisustvo oglasa na naslovnoj stranici kojim se upućuje na mogućnost dobitka nagrade, vjerovatnost dobitka, vrijednost nagrade, ili mjera u kojoj dobitak ovisi o testu koji iziskuje određenu mjeru genijalnosti, vještine ili znanja. 32 Belgijska i nizozemska vlada smatraju da austrijski zakonodavac nije mogao prihvatiti mjere koje bi bile manje restriktivne za slobodu kretanja roba, osim potpune zabrane distribucije novina koje daju mogućnost dobitka nagrade, kao što je zacrnjivanje ili izbacivanje stranica na kojima se nagradne igre objavljuju u primjercima novina koji se stavljaju na austrijsko tržište, ili poput izjave da se austrijski čitatelji ne kvalificiraju za mogućnost dobitka.
186 33 Dokumenti dostupni Sudu sugeriraju da zabrana o kojoj je riječ ne bi predstavljala prepreku prodaji novina ukoliko bi bila poduzeta neka od gore navedenih mjera. Ukoliko nacionalni sud utvrdi da je to bilo moguće, zabrana bi bila nesrazmjerna. 34 U svjetlu navedenih razloga, odgovor koji valja dati nacionalnom sudu je da se članak 30 Ugovora o EZ mora interpretirati na način da ne sprečava primjenu zakonodavstva države članice čiji je učinak zabrana distribucije, na njenom teritoriju, periodike proizvedene u drugoj državi članici koja sadrži nagradne slagalice ili nagradne igre koje se zakonito organiziraju u drugoj državi članici, od strane poduzeća koje ima poslovni nastan u drugoj državi članici, pod uvjetom da je zabrana razmjerna cilju održavanja raznolikosti tiska i da taj cilj ne može biti ostvaren manje restriktivnim sredstvima. To pretpostavlja, između ostaloga, da su novine koje nude mogućnost dobitka nagrade u igrama, slagalicama ili natjecanjima u tržišnom natjecanju s malim izdavačima novina za koje se smatra da nisu u mogućnosti ponuditi usporedive nagrade, te da mogućnost dobitka može dovest do promjene u potražnji. Nadalje, nacionalna zabrana ne smije predstavljati prepreku prodaji novina koje, iako sadrže nagradne igre, slagalice ili natjecanja, ne daju čitateljima koji borave u državi članici o kojoj je riječ, mogućnost dobitka. Nacionalni će sud odrediti jesu li ti uvjeti ispunjeni, temeljem istraživanja relevantnog nacionalnog tržišta tiskovina. Odluka o troškovima [izostavljena] Operativni dio Na toj osnovi, SUD odgovarajući na pitanje koje mu je, rješenjem od 15. rujna 1995. godine uputio Handelsgericht Wien, presudio je Čl. 30 Ugovora o EZ mora se interpretirati na način da ne sprečava primjenu zakonodavstva države članice čiji je učinak zabrana distribucije, na njenom teritoriju, periodike proizvedene u drugoj državi članici koja sadrži nagradne slagalice ili nagradne igre koje se zakonito organiziraju u drugoj državi članici, od strane poduzeća koje ima poslovni nastan u drugoj državi članici, pod uvjetom da je zabrana razmjerna cilju održavanja raznolikosti tiska i da taj cilj ne može biti ostvaren manje restriktivnim sredstvima. To pretpostavlja, između ostaloga, da su novine koje nude mogućnost dobitka nagrade u igrama, slagalicama ili natjecanjima u tržišnom natjecanju s malim izdavačima novina za koje se smatra da nisu u mogućnosti ponuditi usporedive nagrade, te da mogućnost dobitka može dovest do promjene u potražnji. Nadalje, nacionalna zabrana ne smije predstavljati prepreku prodaji novina koje, iako sadrže nagradne igre, slagalice ili natjecanja, ne daju čitateljima koji borave u državi članici o kojoj je riječ, mogućnost dobitka. Nacionalni će sud odrediti jesu li ti uvjeti ispunjeni, temeljem istraživanja relevantnog nacionalnog tržišta tiskovina.
187
Predmet 90/86 Criminal proceedings against Zoni [1988] ECR 4285 Ovaj predmet daje se kao primjer što znači i kako se provodi test proporcionalnosti. Naime, nacionalne mjere zabranjene člankom 28 (prije 30) Ugovora o EZ mogu se opravdati pod uvjetom da postoji legitimni cilj koji se njima postiže te da mjere taj cilj ostvaruju na proporcionalan način. Tekst presude: 1. Rješenjem od 19. ožujka 1986. zaprimljenim u sudskom registru 26. ožujka 1986., Pretura di Milano obratila se Sudu sa zahtjevom za prethodnu odluku temeljem članka 177 Ugovora o EEZ o interpretaciji članaka 30 i 36 Ugovora o EEZ, sa svrhom da ustanovi da li su nacionalne odredbe koje zabranjuju prodaju proizvoda od tijesta napravljenog od obične pšenice ili mješavine obične pšenice i durum pšenice kompatibilne s pravom Zajednice. 2. Pitanje se postavilo u postupku između talijanskog javnog tužitelja i jednog talijanskog veletrgovca, Giorgia Zonija, koji je iz Njemačke uvezao proizvode od tijesta napravljene od mješavine obične pšenice i durum pšenice. Gospodin Zoni optužen je pred Preturom iz Milana zbog povrede članka 29 Zakona br. 580 od 4. srpnja 1967, (Gazzetta Ufficiale, br. 189 od 29. srpnja 1967.) koji uređuje proizvodnju i prodaju proizvoda od tijesta (dalje: Zakon o proizvodima od tijesta). 3. Članak 29 Zakona o proizvodima od tijesta predviđa da se za industrijsku proizvodnju suhog tijesta, koje se može čuvati neko vrijeme prije konzumacije, može koristiti samo durum pšenica. S druge strane, članak 33 i prvi paragraf članka 50 istog Zakona dozvoljavaju upotrebu obične pšenice za pripremu svježeg tijesta u malim količinama, namijenjenog za trenutačnu upotrebu, te za pripremu tijesta namijenjenog izvozu. 4. Prvi paragraf članka 36 Zakona o proizvodima od tijesta zabranjuje prodaju u Italiji tijesta čije se karakteristike razlikuju od onih propisanih tim Zakonom, posebice, suhog tijesta napravljenog od obične pšenice ili mješavine obične i durum pšenice. Drugi paragraf članka 50 Zakona predviđa da se navedena zabrana prodaje također primjenjuje na uvezeno tijesto. 5. Kako je objasnila talijanska vlada, dva su razloga navela zakonodavca da zahtijeva od proizvođača tijesta da koriste isključivo durum pšenicu. S jedne strane, zakonodavac je nastojao garantirati kvalitetu tijesta, jer se tijesto načinjeno samo od durum pšenice kuha mnogo bolje. S druge strane, želio je promovirati razvoj uzgoja durum pšenice, jer proizvođači durum pšenice mogu prodavati gotovo isključivo na tržištu proizvodima tijestom u Zajednici i nemaju stvarnu mogućnost prebaciti se na proizvodnju drugih žitarica u regijama Mezzogiorna u kojima su uspostavljeni. 6. U svoju je obranu gospodin Zoni tvrdio da primjena članka 29 Zakona o proizvodima od tijesta na uvezenu tjesteninu nije u skladu s člankom 30 Ugovora o EEZ. U tim okolnostima nacionalni je sud, rješenjem od 19. ožujka 1986., uputio sljedeće prethodno pitanje Europskom sudu: „Treba li članak 30 i 36 Ugovora o EEZ interpretirati da znači da je obveza propisana zakonom države članice o isključivoj upotrebi durum pšenice u proizvodnji suhe tjestenine namijenjene prodaji na teritoriju te države članice zakonita ako se utvrdi da ta obveza: (1) jest nametnuta isključivo zato da bi se očuvala bolja svojstva tijesta proizvedenog samo od durum pšenice;
188 (2) ne podrazumijeva nikakvu diskriminaciju na štetu proizvoda s istim karakteristikama koji dolaze iz drugih država članica, ili diskriminaciju protiv trgovaca tim proizvodima u Zajednici, utoliko što su i trgovci u navedenoj državi članici također subjekti istih ograničenja; (3) nije uvedena s protekcionističkim ciljem da pogoduje domaćim proizvodima na štetu proizvoda proizvedenih drugdje u Zajednici, a koji imaju iste karakteristike?“
189
7. Za potpuniji uvid o činjenicama, tijeku postupka i navodima podnesenim Sudu upućuje se na Zapisnik s rasprave. Njih će se ovdje spominjati ili o njima raspravljati samo onoliko koliko je nužno za obrazloženje Suda. 8. Pitanje koje je postavio nacionalni sud odnosi se, u biti, na to je li u skladu s člancima 30 i 36 Ugovora o EEZ proširiti i na uvozne proizvode zabranu, kao što je ona sadržana u Zakonu u proizvodima od tijesta, prodaje tijesta načinjenog od obične pšenice ili mješavine obične i durum pšenice. (a) Postojanje prepreke trgovini 9. Potrebno je prisjetiti se stalne sudske prakse (vidi prvenstveno presudu od 11. srpnja 1974. u predmetu 8/74 Procureur du Roi v Dassonville [1974] ECR 837), prema kojoj se zabrana iz članka 30 Ugovora o EZZ mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja na uvoz odnosi na „sva trgovačka pravila država članica koja mogu ometati, izravno ili posredno, aktualno ili potencijalno, trgovinu unutar Zajednice.“ 10. Sud je također konzistentno smatrao (vidi prvenstveno presudu od 20. veljače 1979. u predmetu 120/78 REWE v Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein [1979] ECR 649) da, u nedostatku zajedničkih pravila, prepreke trgovini unutar Zajednice koje nastaju zbog razlika u nacionalnim pravima koja se odnose na sastav proizvoda moraju biti prihvaćene ukoliko su nacionalni propisi, koji se primjenjuju bez razlike na domaće i uvezene proizvode, nužni da se zadovolje obvezujući zahtjevi kao što je zaštita potrošača i pravedna trgovina. Međutim, Sud je također smatrao da takvi propisi moraju biti proporcionalni ciljevima koji se njima ostvaruju i da, ako država članica ima na raspolaganju manje ograničavajuće mjere za postizanje istih ciljeva, ona mora upotrijebiti te mjere. 11. Treba primijetiti da zabrana prodaje proizvoda od tijesta napravljenih od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice jest prepreka uvozu proizvoda od tijesta zakonito proizvedenih u drugim državama članicama iz obične pšenice ili miješavine obične i durum pšenice. Stoga preostaje utvrditi da li se takva prepreka može opravdati temeljem zaštite ljudskog zdravlja iz članka 36 Ugovora ili temeljem imperativnih zahtjeva kao što su oni navedeni gore. (b) Mogućnost opravdanja prepreke u pitanju temeljem zaštite javnog zdravlja 12. Talijanska vlada upozorila je Sud na problem upotrebe kemijskih aditiva i boja koji se, kako tvrdi, često upotrebljavaju da tijestu napravljenom od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice daju organoleptičke karakteristike, posebice jantarnu boju, koja se pojavljuje prirodno u tjestenini napravljenoj isključivo od durum pšenice. Tvrdi da unošenje velikih količina takvih kemijskih aditiva i boja može imati štetne posljedice za ljudsko zdravlje. 13. U odgovoru na pitanje koje je postavio Sud, međutim, talijanska je vlada priznala da nema dokaza u prilog tvrdnje da tjestenina načinjena od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice nužno sadrži kemijske aditive ili boje.
190 14. Opća zabrana prodaje uvezene tjestenine načinjena od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice stoga je u svakom slučaju suprotna načelu proporcionalnosti i nije opravdana razlogom zaštite javnog zdravlja temeljem članka 36 Ugovora. (c) Mogućnost opravdanja prepreke u pitanju temeljem nekih imperativnih zahtjeva 15. Tvrdi se da je zabrana prodaje tjestenine načinjene od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice nužna da se zaštite potrošači, osigura poštena trgovina te, konačno, dade puni učinak zajedničkoj organizaciji tržišta u području žitarica. 16. Argumenti koji se daju na prvom mjestu, naime, da Zakon o proizvodima od tijesta nastoji zaštiti potrošača nastojanjem da osigura bolju kvalitetu tjestenine, koja je talijanski proizvod duge tradicije, ne može se prihvatiti. Legitimno je pokušati omogućiti potrošačima koji pridaju specijalna svojstva proizvodima od tijesta napravljenim isključivo od durum pšenice da učine svoj izbor temeljem takvih obzira. Bez obzira na to, kako je Sud već naglasio (presuda od 9. prosinca 1981. u predmetu 193/80 Komisija protiv Italije [1981] ECR 3019, i od 12. ožujka 1987. u predmetu 178/84 Komisija protiv Njemačke [1987] ECR 1227), takva se mogućnost može osigurati sredstvima koja ne sprečavaju uvoz proizvoda koji se zakonito proizvodi i prodaje u drugim državama članicama i, posebice, „obveznim stavljanjem odgovarajućih oznaka o prirodi prodavanog proizvoda“. 17. Nadalje treba napomenuti da je talijanski zakonodavac ovlašten ne samo zahtijevati popisivanje sastojaka u skladu s odredbama Direktive Vijeća o označavanju i prezentaciji hrane (Službeni list 1979, L33, str. 1) već u potpunosti slobodan ograničiti opis „tijesto napravljeno od durum pšenice“ na proizvode od tijesta napravljene isključivo od durum pšenice. 18. Kako je tjestenina proizvod koji se služi u restoranima, treba dodati da je moguće uspostaviti sustav informiranja potrošača o prirodi tjestenine koja mu se nudi. 19. Stavljen je prigovor da odgovarajuće oznake o prirodi prodavanog proizvoda ne bi dostajale da talijanski potrošači postanu odgovarajuće svjesni prirode tjestenine koju kupuju, budući da izraz „tijesto“ njima sugerira da je proizvod načinjen isključivo od durum pšenice. 20. Taj prigovor valja odbaciti. S jedne strane, kako je jasno iz članaka 33 i 50 Zakona o proizvodima od tijesta, sam talijanski zakonodavac koristi izraz „tijesto“ kad govori o proizvodima načinjenim od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice, naime o svježem tijestu i tjestenini namijenjenoj za izvoz. S druge strane, članak 29 definira što se podrazumijeva pod izrazom „tijesto načinjeno od durum pšenice“. Talijanski zakonodavac dakle sam koristi izraz „durum pšenica“ da opiše jedan tip tijesta, što svjedoči da je izraz „tijesto“ generički pojam i ni na koji način ne navodi na to da je u njegovoj proizvodnji korištena samo durum pšenica.
191 21. Na drugom mjestu, tvrdi se da navođenje sastojaka tjestenine načinjene od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice ne bi osiguralo poštenu trgovinu. Tvrdi se da, kako danas stoje analitičke tehnike, nije moguće provjeriti točnost prikazane informacije, što rezultira time da proizvođači tijesta mogu navesti veću proporciju durum pšenice od one koja je doista prisutna u proizvodu od tijesta. Imajući u vidu razliku u cijeni između durum pšenice i obične pšenice, proizvođači stoga mogu naplatiti potrošačima višu cijenu nego što je to opravdano proporcijom doista upotrebljene durum pšenice. S obzirom na to, tvrdi se da jedino zabrana prodaje tjestenine načinjene od obične pšenice može spriječiti ovakvo pogrešno predstavljanje. 22. Taj argument također treba odbaciti. Dovoljno je primijetiti da talijanska vlada u svakom slučaju ima na raspolaganju manje ograničavajuće sredstvo za osiguranja poštene trgovine; ograničavanje opisa „tijesto načinjeno od durum pšenice“ na tjesteninu sačinjenu isključivo od durum pšenice, omogućilo bi talijanskim potrošačima da izraze svoje preferencije za proizvode na koje su navikli i jamčilo bi da je razlika u cijeni doista opravdana razlikom u kvaliteti. 23. Kao treće, tvrdi se da osiguravanjem ulaska na tržište uzgajivačima, Zakon o proizvodima od tijesta dopunjava zajedničku poljoprivrednu politiku u sektoru žitarica, čiji je cilj omogućiti zagarantiranu zaradu uzgajivačima durum pšenice određivanjem interventne cijene durum pšenice na razini bitno višoj od one za običnu pšenicu, i potaknuti ih, davanjem izravnih poticaja proizvodnji, da uzgajaju durum pšenicu. Ukidanje Zakona o proizvodima od tijesta navelo bi talijanske proizvođače da koriste običnu pšenicu za tjesteninu namijenjenu talijanskom tržištu. Tako bi durum pšenica postupno izgubila svoj put na tržište, što bi dovelo do viškova koji zahtijevaju daljnju interventnu kupnju financiranu iz proračuna Zajednice. 24. Talijanska vlada nadalje tvrdi da će, bez garantiranog ulaska na tržište, uzgoj durum pšenice nestati iz regije Mezzogoirno gdje se prakticira. Taj nestanak značit će napuštanje zemlje, jer su mogućnosti prelaska na druge vrste usjeva gotovo nepostojeće, te će dovesti do emigracije praćene teškim socijalnim i ekološkim posljedicama. 25. Prvo treba naglasiti da je u pitanju protezanje Zakona o proizvodima od tijesta na uvezene proizvode te da pravo Zajednice ne zahtjeva od zakonodavca da ukine Zakon u pogledu proizvođača tijesta uspostavljenih na talijanskom teritoriju. 26. Nadalje treba istaknuti da, kao što je Sud držao u svojoj presudi od 23. veljače 1988. u predmetu 216/84 (Komisija protiv Francuske) [1988] ECR 793), jednom kad Zajednica uspostavi zajedničku tržišnu organizaciju u pojedinom sektoru, države se članice moraju suzdržati od poduzimanja unilateralnih mjera čak kad je moguće i da te mjere podupiru zajedničku politiku Zajednice. Na Zajednici je, a ne na državama članicama, da traži rješenje opisanog problema u kontekstu zajedničke poljoprivredne politike. 27. Konačno, treba zamijetiti da trendovi u izvoznim tržištima pokazuju da konkurencija utemeljena na kvaliteti radi u korist durum pšenice. Statistike koje su podnesene Sudu pokazuju stalni porast u tržišnom udjelu proizvođača tjestenine načinjene isključivo iz durum pšenice u drugim državama članicama u kojoj se već suočavaju s konkurencijom tjestenine načinjena od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice. U tim okolnostima, jasno je da strahovi koje je izrazila talijanska vlada u pogledu nestanka uzgoja durum pšenice nisu utemeljeni.
192 28. U skladu s time, odgovor na pitanje nacionalnog suda jest da proširenje zabrane prodaje tjestenine načinjena od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice na uvozne proizvode kao ono sadržano u talijanskom Zakonu o proizvodima od tijesta nije u skladu s člancima 30 i 36 Ugovora. Odluka o troškovima (Ispuštena) Operativni dio Na temelju toga, SUD, U odgovoru na pitanje podneseno od strane Preture iz Milana rješenjem od 19. ožujka 1986. odlučuje kako slijedi: Proširenje zabrane prodaje tjestenine načinjena od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice na uvozne proizvode kao ono sadržano u talijanskom Zakonu o proizvodima od tijesta nije u skladu s člancima 30 i 36 Ugovora.
193 Predmet C-470/93 Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Köln e.V. v Mars GmbH. [1995] ECR I-1923 I ovaj predmet, uz predmet Zoni, daje se kao primjer što znači i kako se provodi test proporcionalnosti. Naime, nacionalne mjere zabranjene člankom 28 (prije 30) Ugovora o EZ mogu se opravdati pod uvjetom da postoji legitimni cilj koji se njima postiže te da mjere taj cilj ostvaruju na proporcionalan način. Tekst presude 1 Rješenjem od 11. studenog 1993, koje je Sud zaprimio 17. prosinca 1993, Landgericht Koeln (Regionalni sud, Koeln) uputio je Sudu prethodno pitanje temeljem čl. 177 Ugovora o EZ o interpretaciji čl. 30 tog Ugovora. 2 To se pitanje pojavilo u postupku između udruge za borbu protiv nelojalne tržišne utakmice, Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Koeln eV i Mars GmbH (dalje u tekstu “Mars”) vezano uz upotrebu određene prezentacije za trgovinu sladolednih prutića marke Mars, Snickers, Bounty i Milky Way. 3 Mars uvozi tu robu iz Francuske gdje je zakonito proizvodi i pakira poduzeće koji je u vlasništvu američke grupacije Mars Inc., Mc Lean, u jedinstvenu prezentaciju za distribuciju po cijeloj Europi. 4 U ključno vrijeme, sladoledni prutići bili su prezentirani u omotima označenim s “+10%”. Ta prezentacija bila je izabrana kao dio kratke reklamne kampanje koja je pokrivala cijelu Europu tijekom koje je količina svakog proizvoda povećana za 10%. 5 Prema stavku 1 Zakona o nelojalnoj tržišnoj utakmici (Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb, dalje u tekstu “UWG”) mogu se pokrenuti postupci kako bi se suzbila praksa nepoštene konkurencije, dok se prema stavku 3 tog Zakona mogu pokrenuti postupci kako bi se suzbila upotreba obmanjujućih informacija. Nadalje, prema stavku 15 Zakona o ograničenjima tržišne utakmice (Gesetz gegen Wettbewerbs-beschraenkungen dalje u tekstu "GWB"), sporazumi između poduzeća kojima se ograničava sloboda jedne od stranaka na određivanje cijena u ugovorima sklopljenim s trećim strankama u svrhu opskrbe robom su ništavi. 6 Tužitelj je pokrenuo postupak na temelju tih odredaba pred sudom u Koelnu (Landgericht Koeln) kako bi spriječio upotrebu oznake “+10% “ u Njemačkoj. 7 Tužitelj tvrdi, prije svega, da će potrošač sigurno pretpostaviti da je prednost na koju upućuje oznaka “+10%” data bez povećanja cijene, budući da je proizvod čiji je sastav samo malo promijenjen a koji se prodaje po višoj cijeni ne daje nikakvu prednost. Zato, kako ne bi obmanuo potrošača, trgovac na malo mora zadržati cijenu koju je prije naplaćivao. Budući da je navedeno označavanje bilo obvezujuće za trgovinu na malo u pogledu određivanja cijene za prodaju potrošaču, ono je predstavljalo povredu stavka 15 GWB-a što je trebalo okončati u skladu sa stavkom 1 UWG-a. 8 Drugo, tužitelj u glavnom postupku tvrdi da je način na koji je oznaka “+10%” unesena u prezentaciju dao potrošaču utisak da je proizvod povećan za količinu koja odgovara obojanom
194 dijelu omota. Obojani dio obuhvaćao je znatno više od 10% ukupne površine omota i to je, prema mišljenju tužitelja obmanjivalo i zato je bilo suprotno stavku 3 UWG-a. 9 Tijekom postupka je Landesgerich Koeln rješenjem od 10. studenog 1992. donio privremenu mjeru protiv tuženika. Landesgerich je zauzeo stav da su navedene prezentacije, kojima se prenosi ideja da je veća količina proizvoda, zanemariva u kvantitativnom smislu, bila ponuđena bez povećanja cijene, ograničavale slobodu trgovanja na malo u pogledu određivanja cijena. 10 Kada je trebao presuditi o sadržaju predmeta, Landesgerich Koeln je odlučio uputiti sljedeće pitanje Sudu: “Da li je u skladu s načelima slobode kretanja roba zabraniti trgovinu sladolednim prutićima u određenoj prezentaciji koji su proizvedeni u drugoj državi članici i tamo zakonito stavljeni na tržište u istoj prezentaciji koja je opisana u zahtjevu, (1) iz razloga što (nova) prezentacija može potrošačima dati utisak da se roba nudi za istu cijenu kao i u staroj prezentaciji, (2) iz razloga što vizualna prezentacija nove karakteristike “+10% sladoleda” daje potrošačima utisak da su se ili volumen ili težina proizvoda znatno povećali?” Primjenjivost čl. 30 Ugovora 11. Prvo pitanje koje je potrebno ispitati je predstavlja li zabrana trgovanja robom koja na svom omotu ima reklamnu oznaku kao što je ona o kojoj se radi u glavnom postupku mjeru s istovrsnim učinkom količinskom ograničenju u smislu članka 30 Ugovora. 12. Prema praksi Suda, članak 30 je namijenjen zabranjivanju svih trgovinskih pravila država članica koja su sposobna ometati, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, trgovinu unutar Zajednice (v. odluku u predmetu 8/74 Procureur du Roi v Dassonville [1974] ECR 837, para. 5). Sud je rekao da su, u odsustvu harmonizacije zakonodavstava, člankom 30 zabranjene prepreke slobodi kretanja roba koje su posljedica primjene, na proizvode iz drugih država članica u kojima su zakonito proizvedeni i stavljeni na tržište, pravila koja ti proizvodi moraju ispuniti, kao što su ona koja se odnose, na primjer, na njihovu prezentaciju, označavanje, ambalažu, čak i kada se ta pravila jednako primjenjuju na domaće i na uvezene proizvode (odluka u spojenim predmetima C-267/91 and C-268/91 Keck and Mithouard [1993] ECR I-6097, para. 15). 13. Iako se primjenjuje na sve proizvode bez razlike, zabrana kao što je ona o kojoj se radi u glavnom postupku, koja se odnosi na stavljanje na tržište u državi članici proizvoda s istim reklamnim oznakama kao što se koriste u drugim državama članicama, je po prirodi takva da ometa trgovinu unutar Zajednice. Ona može prisiliti uvoznika na prilagođavanje prezentacije svojih proizvoda s obzirom na mjesto gdje se oni stavljaju na tržište i posljedično na snošenje dodatnih troškova ambalaže i oglašavanja. 14. Takva zabrana stoga ulazi u doseg članka 30 Ugovora. Razlozi opravdavanja na koje se poziva 15. Ustaljeno je pravo da prepreke trgovini unutar Zajednice koje proizlaze iz odredaba nacionalnog prava moraju biti prihvaćene ukoliko takve odredbe mogu biti opravdane kao nužne radi zadovoljavanja prevladavajućih zahtjeva koji se odnose, inter alia, na zaštitu
195 potrošača i pravednu trgovinu. Međutim, kako bi bile dopustive, takve odredbe moraju biti proporcionalne cilju kojem teže te mora biti nemoguće ostvariti taj cilj mjerama koje bi bile manje restriktivne za trgovinu unutar Zajednice (v. odluke u predmetima 120/78 Rewe Zentral [1979] ECR 649; C-238/89 Pall [1990] ECR I-4827, para. 12; C-126/91 Yves Rocher [1993] ECR I-2361, para. 12). 16. U glavnom postupku se tvrdi da je zabrana opravdana s dva pravna temelja, koji su naznačeni u prvom i drugom dijelu prethodnog pitanja. Očekivanja potrošača da je ranije naplaćivana cijena zadržana 17. Tvrdi se da oznaka "+ 10%" može navesti potrošače da misle kako se “novi” proizvod nudi po istoj cijeni po kojoj je prodavan “stari” proizvod. 18. Kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik u paragrafima 39 do 40 mišljenja, o pretpostavci da potrošač očekuje da cijena ostane jednaka, sud koji je postavio prethodno pitanje smatra da bi potrošač mogao biti žrtva prijevare u smislu stavka 3 UWG te da bi ponuda ispunjavala očekivanja potrošača ako se cijena ne bi povećala, ali tada bi se postavilo pitanje o primjeni stavka 15 GWB koji proizvođačima zabranjuje nametanje cijena trgovcima na malo. 19. Što se tiče prve mogućnosti, potrebno je prvo primijetiti da Mars nije profitirao od promocijske kampanje kako bi povećao prodajne cijene i da ne postoje dokazi da su trgovci na malo sami podizali njegove cijene. U svakom slučaju, puka mogućnost da bi uvoznici i trgovci na malo mogli povećati cijenu proizvoda i da bi posljedično potrošači mogli biti prevareni nije dovoljna za opravdavanje opće zabrane koja može ometati trgovinu unutar Zajednice. Ta činjenica ne sprječava države članice u djelovanju, prikladnim mjerama, protiv dokazanih akcija koje imaju učinak obmanjivanja kupaca. 20. Što se tiče druge mogućnosti, načelo slobode trgovine na malo u pogledu određivanja cijena, koje je predviđeno sustavom nacionalnog prava i koje je namijenjeno osobito osiguravanju potrošačima istinske cjenovne utakmice, ne može opravdati prepreku trgovini unutar Zajednice kakva je u pitanju u glavnom postupku. Ograničenje nametnuto trgovcu na malo da ne povećava svoje cijene je u stvari u pogodno za potrošača. Ono ne proizlazi iz nikakve ugovorne odredbe i ima učinak zaštite potrošača od svakog oblika obmane. Ono ne sprječava trgovce na malo u naplaćivanju različitih cijena i primjenjuje se samo tijekom kratkog trajanja reklamne kampanje o kojoj se radi. Vizualna prezentacija oznake "+ 10%" i njen navodni obmanjujući učinak 21. Sve strane prihvaćaju da je oznaka "+ 10%" sama po sebi točna. 22. Međutim, smatra se da je mjera u pitanju opravdana jer će vrpca s oznakom "+ 10%" koja zauzima više od 10% ukupne površine omota navesti jedan broj potrošača koji nije neznatan u vjerovanje da je povećanje veće od onog koje se predstavlja. 23. Takvo opravdanje se ne može prihvatiti. 24. Za razumno opreznog potrošača se može smatrati da zna da ne postoji nužno veza između veličine reklamne oznake koja se odnosi na povećanje količine proizvoda i veličine tog povećanja.
196
25. Odgovor na prethodno pitanje stoga mora biti da se članak 30 Ugovora mora interpretirati tako da sprječava nacionalnu mjeru da zabrani uvoz i prodaju proizvoda zakonito stavljenog na tržište u drugoj državi članici, čija se veličina povećala tijekom kratke reklamne kampanje i čiji omot ima oznaku "+ 10%", a) iz razloga što ta prezentacija može navesti potrošače da misle da je cijena ponuđenih dobara jednaka onoj po kojoj su se proizvodi ranije prodavali u svojoj staroj prezentaciji, b) iz razloga što nova prezentacija daje dojam potrošaču da su se volumen i težina proizvoda znatno povećali.
Odluka o troškovima [dio ispušten kao nepotreban za nastavu] Operativni dio Iz navedenih razloga, SUD (Peto vijeće), u odgovoru na pitanje koje mu je postavio Landgericht Koeln, rješenjem od 11. studenog 1993., ovime odlučuje: Članak 30 Ugovora treba interpretirati tako da sprječava nacionalnu mjeru da zabrani uvoz i prodaju proizvoda zakonito stavljenog na tržište u drugoj državi članici, čija se veličina povećala tijekom kratke reklamne kampanje i čiji omot ima oznaku "+ 10%", c) iz razloga što ta prezentacija može navesti potrošače da misle da je cijena ponuđenih dobara jednaka onoj po kojoj su se proizvodi ranije prodavali u svojoj staroj prezentaciji, d) iz razloga što nova prezentacija daje dojam potrošaču da su se volumen i težina proizvoda znatno povećali.
197
Mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiares Madura u predmetu C-434/04 Jan-Erik Anders Ahokainen Mati Leppik v Virallinen syyttäjä Ovo mišljenje nezavisnog odvjetnika Madura vrlo pregledno iznosi sudsku praksu i teoriju o provedbi testa proporcionalnosti. Mišljenje jasno objašnjava da se test proporcionalnosti može provoditi na tri različita načina: (i) kao test prikladnosti, koji pita može li nacionalna mjera uopće ostvariti namjeravani legitimni cilj; (ii) kao test nužnosti, koji pita postoji li manje restriktivna alternativa koja postiže isti legitimni cilj; i (iii) kao test proporcionalnosti stricto sensu, koji balansira između nacionalnog interesa koji se nudi kao opravdanje i interesa ostvarenja slobode kretanja robe (ili druge tržišne slobode), te ponekad zahtjeva da države smanje razinu očekivane zaštite interesa ponuđenog kao opravdanje.
Prijevod mišljenja nezavisnog odvjetnika (izabrani dijelovi) [Paragrafi 1-23 izostavljeni] 23. U biti, načelo proporcionalnosti uključuje razmatranje troškova i koristi mjere koju donosi država članica u svjetlu različitih interesa koje pravna pravila Zajednice smatraju vrijednima zaštite. Jednom kada je nacionalna mjera, u načelu, zabranjena temeljem članka 28 UEZ, država članica mora dokazati da je korist od te mjere za javni interes koji priznaje Zajednica veća od troškova koji proizlaze iz ograničenja koja su tom mjerom nametnuta tržišnim slobodama. [...] ... Europski sud, kada odlučuje o proporcionalnosti mjera koje donose države članice, u praksi primjenjuje jedan ili više od tri pod-testa. 24. Prvi je test prikladnosti: mjera o kojoj je riječ mora doista pridonositi postizanju cilja za čijim ostvarivanjem stremi. Primjerice, u predmetu Aragonesa Sud je odlučio da su propisi koji ograničavaju oglašavanje alkoholnih pića prikladni za zaštitu javnog zdravlja. Za razliku od toga u Commission v United Kingdom (UHT milk), Sud je odlučio da propis koji zahtijeva dodatno tretiranje toplinom, u Ujedinjenom Kraljevstvu, uvoznog UHT mlijeka, nije prikladno sredstvo za zaštitu javnog zdravlja. Sud je primijetio da je Ujedinjeno Kraljevstvo prihvatilo jedan dio uvoza bez inzistiranja na drugom toplinskom tretmanu, te je uočio da "nije dokazano da je javno zdravlje u Ujedinjenom Kraljevstvu bilo narušeno takvim uvozom, ma i u najmanjoj mjeri." Pitanje o kojem treba odlučiti kada se primjenjuje test prikladnosti je proizvodi li mjera uopće kakvu korist za legitimne interese na koje se država članica poziva. Kada to nije slučaj, mjera, po definiciji, krši načelo proporcionalnosti. 25. Drugi test odnosi se na nužnost mjere. Preciznije: odnosi se na pitanje postoji li alternativna mjera koja je realno dostupna, a koja bi zaštitila legitimne interese države članice jednako učinkovito, ali bi bila manje restriktivna za slobodno kretanje roba. Drugim riječima: može li država članica, usmjeravajući sličnu količinu svojih resursa u neku alternativnu mjeru, postići isti rezultat, uz manju štetu za trgovinu unutar Zajednice? Presuda u predmetu UHT milk, ponovno pruža ilustraciju. Ujedinjeno Kraljevstvo nastojalo je opravdati sustav posebnih uvoznih dozvola za UHT mlijeko temeljem interesa zaštite zdravlja životinja. Međutim, Sud je odlučio da je sustav izdavanja uvoznih dozvola "otežao trgovinu unutar Zajednice što ... bi moglo biti isključeno bez da se utječe na učinkovitost zaštite zdravlja životinja i bez povećavanja administrativnih ili financijskih tereta koji nastaju pri ostvarivanju tog cilja." Naravno, ukoliko država članica može dokazati da bi prihvaćanje alternativne mjere imalo štetni učinak na druge legitimne interese (primjerice na temeljna prava), tada bi
198 se to moralo uzeti u obzir. Tipično, propust da se izabere manje restriktivna alternativa predstavlja povredu načela proporcionalnosti. 26. Akademski tekstovi često upućuju na treći test kao test "proporcionalnosti stricto sensu". Taj aspekt ocjene proporcionalnosti može se izraziti slijedećim pravilom: što je veći stupanj štete za načelo slobode kretanja roba, to veća mora biti važnost zaštite javnog interesa na koji se država članica poziva. Stoga države članice moraju pokazati da je razina zaštite koju su odlučile dati svojim legitimnim interesima razmjerna sa stupnjem uplitanja koje to prouzrokuje trgovini unutar Zajednice. Razlika u odnosu na drugi test je u tome što, kao rezultat trećeg testa, država članica može imati obvezu prihvatiti mjeru koja je manje restriktivna za trgovinu unutar Zajednice, čak ako bi to dovelo do niže razine zaštite njenih legitimnih interesa. U okviru ovog testa, Sud obično dopušta državama članicama određenu količinu diskrecije pri izboru željene razine zaštite koja se pruža javnom interesu o kojemu je riječ. Ipak, različite države članice mogu pripisivati različitu vrijednost legitimnim interesima koje smatraju vrijednima zaštite. Sud ovaj test primjenjuje strože samo kada pravo Zajednice već jasno određuje zajedničku razinu zaštite legitimnog interesa koji se razmatra. U takvim slučajevima država članica mora savladati veći teret kada nastoji opravdati mjere koje ograničavaju slobodu kretanja. Primjerice, u nizu slučajeva koji se odnose na zaštitu potrošača, Sud je u stvari utvrdio povredu načela proporcionalnosti stricto sensu. Primjerice u odluci u predmetu Estée Lauder, Sud je odlučio da države članice kada prihvaćaju mjere za zaštitu potrošača koje utječu na trgovinu unutar Zajednice, moraju prilagoditi razinu zaštite "pretpostavljenim očekivanjima prosječnog potrošača koji je razumno dobro informiran i razumno pažljiv i obazriv." Međutim, veći dio odluka Suda o proporcionalnosti koncentrira se na prvi i drugi test. 27. Mjera koja ne prolazi ukupni test proporcionalnosti predstavlja, riječima članka 30 "prikriveno ograničenje trgovine između država članica." Takva su ograničenja jasno zabranjena. 28. Međutim, sudbeni nadzor temeljem članka 30 ovdje ne prestaje. Dodatno ocjeni proporcionalnosti kako je gore opisana, mjere koje donose države članice koje ulaze u doseg članka 28 UEZ moraju zadovoljiti dodatni uvjet. Mjera ne smije "predstavljati sredstvo arbitrarne diskriminacije." To, ponovno iziskuje ocjenu proporcionalnosti, ali iz drugačije perspektive. 29. Odluka u predmetu Conegate pruža jasan primjer. Mišljenje Nezavisnog odvjetnika informira nas o tom slučaju u kojem je bila riječ o "Love Love Dolls", "Miss World Specials", "Rubber Ladies" i "Sexy Vacuum Flasks". Netko bi se mogao upitati o čemu je točno riječ. Ostavljajući neopravdanu znatiželju po strani, za svrhu ove analize dovoljno je znati da su vlasti Ujedinjenog Kraljevstva smatrale te proizvode nepristojnima i opscenima, te su stoga zabranile njihov uvoz. Sud je prihvatio da bi razlozi javnog morala mogli opravdati takvu zabranu, ali je odlučio da se Ujedinjeno Kraljevstvo ne može na njih oslanjati "kako bi zabranilo uvoz roba iz drugih država članica, kada njegovo vlastito zakonodavstvo ne zabranjuje proizvodnju ili prodaju istih roba na njegovom vlastitom teritoriju." Zabranjujući samo uvoz opscenih proizvoda, zabrana koju je uvelo Ujedinjeno Kraljevstvo predstavlja diskriminaciju. Ta je diskriminacija bila arbitrarna, i stoga nedopuštena, stoga što za nju nije postojalo objektivno opravdanje – ili ako je postojalo, Ujedinjeno Kraljevstvo nije moglo dokazati da je takvo različito postupanje prema uvoznoj i domaćoj robi bilo proporcionalno.
199 30. Diskriminacija nije "arbitrarna" kada je opravdana i proporcionalna. U predmetu Deutscher Apothekerverband, Sud je odlučio da njemačko zakonodavstvo koje zabranjuje izravnu prodaju lijekova na internetu od strane ljekarni ima veći utjecaj na ljekarne koje imaju sjedište u drugim državama članicama zbog toga što "za ljekarne koje nemaju sjedište u Njemačkoj internet pruža značajniji način da ostvare izravan pristup njemačkom tržištu." Ipak, Sud je odlučio da zabrana, usprkos tome što ima različiti učinak može biti opravdana temeljem članka 30 EZ u mjeri u kojoj se primjenjuje na lijekove koji se izdaju na recept: [...] Drugim riječima, određeni stupanj različitog postupanja, ili štetnog učinka na uvezene proizvode može se prihvatiti ukoliko je proporcionalan objektivnim razlikama između domaćih i uvoznih proizvoda. Ovdje test proporcionalnosti služi svrsi razlikovanja između prihvatljive diskriminacije i arbitrarne diskriminacije. 31. Sukladno tome, sudbeni nadzor mjera koje donose države članice, koji se provodi temeljem članka 30 UEZ, iziskuje primjenu jedne ili kombinaciju slijedećih metoda ocjene: testa prikladnosti, testa nužnosti, kontrole proporcionalnosti stricto sensu, te ocjene predstavlja li mjera sredstvo arbitrarne diskriminacije, što ponovno, uključuje ocjenu proporcionalnosti diskriminatornog učinka koji mjera proizvodi. 32. U okviru prethodnog postupka, konačna ocjena proporcionalnosti često se ostavlja sudu koji upućuje pitanje. Zadaća je Suda da sudu koji upućuje pitanja pruži normativne kriterije koje treba koristiti. [...]
200 C-55/94 Reinhard Gebhard v Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano [1995] ECR I-4165 Predmet Gebhard objašnjava razliku između slobode pružanja usluga i prava poslovnog nastana. Važan je zbog toga što je Sud u njemu uspostavio pravilo, koje je kasnije ponovio u brojnim presudama, kojim je utvrdio uvjete koji moraju biti zadovoljeni da bi nacionalne mjere koje bi mogle otežati ili učiniti manje atraktivnom korištenje navedenih temeljnih tržišnih sloboda bile dopuštene.
Sažetak 1. Državljanin države članice koji vodi strukovnu djelatnost na stabilnoj i trajnoj osnovi u drugoj državi članici gdje iz stalnog poslovnog nastana pruža usluge djelatne profesije, između ostalih, i državljanima te države, dolazi u doseg poglavlja koje se odnosi na pravo poslovnog nastana, a ne u doseg poglavlja koje se odnosi na usluge. 2. Kako proizlazi iz trećeg paragrafa Čl. 60 Ugovora, pravila o slobodi pružanja usluga odnose se, u najmanju ruku kada se pružatelj usluga preseli kako bi mogao pružati usluge, na situaciju u kojoj se osoba preseli iz jedne države članice u drugu, ne u svrhu poslovnog nastana, već kako bi se tamo bavila svojim djelatnostima na privremenoj osnovi. Privremena narav djelatnosti o kojima je riječ mora biti određena u svjetlu njenog trajanja, redovnosti obavljanja, periodičnoj naravi i kontinuitetu. To ne znači da se pružatelj usluga u smislu Ugovora u državi primateljici ne može opremiti nekom vrstom infrastrukture (uključujući ured, poslovni prostor ili prostor za konzultaciju), u mjeri u kojoj je takva infrastruktura nužna u svrhu obavljanja usluga o kojima je riječ. 3. Mogućnost da državljanin države članice koristi svoje pravo poslovnog nastana i uvjeti za korištenje tim pravom, moraju biti određeni u svjetlu djelatnosti koje namjerava obavljati na teritoriju države članice primateljice. Kada pokretanje specifične djelatnosti nije podvrgnuto nikakvim pravilima u državi primateljici, državljanin bilo koje države članice ima pravo osnovati poslovni nastan i obavljati tu djelatnost ondje. S druge strane, kada je pokretanje ili obavljanje određene djelatnosti podvrgnuto određenim uvjetima u državi članici primateljici, državljanin druge države članice koji namjerava obavljati tu djelatnost, mora, u načelu, ispuniti te uvjete. Ti uvjeti, koji se mogu sastojati, posebice, od obveze posjedovanja određenih diploma, pripadnosti određenom profesionalnom tijelu, ili ispunjavanja određenih pravila profesionalnog ponašanja, ili ispunjavanja uvjeta koji se odnose na korištenje profesionalnih titula, moraju ispuniti određene zahtjeve ako bi mogli otežati ili učiniti manje atraktivnom korištenje temeljne slobode zajamčene Ugovorom, kao što je sloboda poslovnog nastana. Postoje četiri takva zahtjeva: moraju se primjenjivati na nediskriminatoran način; moraju biti opravdani imperativnim razlozima koji su u općem interesu; moraju biti prikladni za ostvarivanje cilja za čijim ostvarivanjem teže; te ne smiju ići preko onoga što je nužno kako bi taj cilj ostvarili. Što se tiče uvjeta koji se odnose na posjedovanje kvalifikacija, država članica mora uzeti u obzir istovrijednost diploma te, ako je nužno, pristupiti usporedbi znanja i kvalifikacija koje traže njena vlastita pravila sa znanjima i kvalifikacijama osobe o kojoj je riječ.
201 Tekst presude: 1. Rješenjem od 16. prosinca 1993. koje je sud zaprimio 8. veljače 1994. Consiglio Nazionale Forense (Državno vijeće Odvjetničke komore) uputilo je Sudu kao prethodno pitanje temeljem Čl. 177 Ugovora o EZ dva pitanja interpretacije Direktive Vijeća 77/249/EEZ od 22. ožujka 1977. o olakšavanju učinkovitog korištenja slobode pružanja usluga pravnicima (OJ 1977 L 78, p. 17). 2. Pitanja su se postavila tijekom disciplinskog postupka kojega je protiv g. Reinharda Gebharda pokrenulo Vijeće staleža odvjetnika i pravnih savjetnika Milana (talijanski.: Consiglio dell' Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, dalje u tekstu "milanska odvjetnička komora") optužujući ga za kršenje njegove obaveze propisane Zakonom br. 31 od 9. veljače 1982. o slobodi pružanja usluga za pravnike koji su državljani država članica Europske zajednice (GURI Br. 42 od 12. veljače1982.), što se temelji na tvrdnji da je na trajnoj osnovi obavljao profesionalnu djelatnost u Italiji, u odvjetničkom uredu koji je sam osnovao, te da je koristio titulu "avvocato" (odvjetnik). 3. Prema sudskom spisu i informacijama koje je Sud dobio u odgovorima na pisana pitanja, g. Gebhard, njemački državljanin, ovlašten je obavljati praksu kao Rechtsanwalt (odvjetnik) u Njemačkoj od 3. kolovoza 1977. Član je odvjetničke komore Stuttgarta gdje je "nezavisni suradnik" u sklopu odvjetničkog ureda (Bürogemeinschaft)., iako nema svoj vlastiti odvjetnički ured u Njemačkoj. 4. G. Gebhard od ožujka 1978. boravi u Italiji gdje živi sa svojom suprugom koja je državljanka Italije i njihovo troje djece. Njegov dohodak se oporezuje u potpunosti u Italiji, njegovoj državi prebivališta. 5. G. Gebhard obavljao je profesionalnu djelatnost u Italiji od 1. ožujka 1978., ispočetka kao suradnik (con un rapporto di libera collaborazione) u okviru odvjetničkog ureda pravnika koji obavljaju zajedničku praksu u Milanu, a kasnije, od 1. siječnja 1980. do 1989. kao pridruženi član (associato) istog ureda. U tom uredu protiv njegovih djelatnostiinije bilo nikakve kritike. 6. Na dan 30. srpnja 1989. g. Gebhard otvorio je vlastiti odvjetnički ured u Milanu u kojemu talijanski odvjetnici i pravni savjetnici rade u suradnji s njime. U odgovoru na pisano pitanje koje mu je uputio ovaj Sud, g. Gebhard je izjavio da im je dao naputak da s vremena na vrijeme zastupaju talijanske stranke u sudskim postupcima u Italiji. 7. G. Gebhard priznaje da je njegova djelatnost u Italiji u biti nesporna: pomaganje i zastupanje njemačkih govornika (65% prihoda), te zastupanje talijanskih govornika u Njemačkoj i Austriji (30% prihoda). Preostalih 5% pripisuje se pomaganju talijanskim odvjetnicima čije stranke imaju probleme vezane uz njemačko pravo. 8. Određeni broj talijanskih odvjetnika, uključujući i talijanske odvjetnike s kojima je g. Gebhard udružen od 1989., podnijeli su pritužbu Odvjetničkoj komori Milana. Žale se da koristi titulu avvocato na zaglavlju papira koji se koriste u profesionalne svrhe, da titulu avvocato koristi izravno pred Tužiteljstvom i Sudom u Milanu, te da obavlja profesionalnu praksu u "Odvjetničkom uredu Gebhard". 9. Odvjetnička komora Milana zabranila je g. Gebhardu da koristi titulu avvocato. Nakon toga, 19. rujna 1991., odlučila je pokrenuti disciplinski postupak protiv njega, temeljem osnove da je prekršio obaveze propisane Zakonom br. 31/82, na način da je obavljao profesionalnu djelatnost u Italiji na trajnoj osnovi u uredu koji je sam osnovao koristeći se titulom avvocato. 10. Na dan 14. listopada 1991. g. Gebhard zatražio je od Odvjetničke komore Milana da ga se upiše na popis članova Komore. Njegov zahtjev temeljio se na Direktivi Vijeća 89/48/EEC
202 od 21. prosinca 1988. o općem sustavu priznanja visokoškolskih diploma koje se stječu nakon završetka profesionalnog obrazovanja i treninga u trajanju od najmanje tri godine (OJ 1989 L 19, str. 16) i na činjenici da je završio razdoblje desetgodišnjeg treninga u Italiji. Ne čini se da je Vijeće Komore donijelo ikakvu formalnu odluku o tom zahtjevu. 11. Disciplinski postupak pokrenut 19. rujna 1991. završen je odlukom od 30. prosinca 1992. kojom je Vijeće odvjetničke komore Milana odredilo g. Gebhardu kaznu suspenzije od obavljanja profesionalne djelatnosti u trajanju od šest mjeseci. 12. G. Gebhard se žalio protiv te odluke Državnom odvjetničkom vijeću (Consiglio Nazionale Forense) i pri tome pojasnio da se žali i protiv implicitnog odbacivanja njegovog zahtjeva za upis na popis odvjetnika. Posebice, u žalbi je isticao da mu Direktiva 77/249 daje pravo obavljati profesionalne djelatnosti iz vlastitog odvjetničkog ureda u Milanu. 13. Direktiva 77/249 primjenjuje se na djelatnosti pravnika koje se obavljaju kao pružanje usluga. Ona propisuje da pravnik koji pruža usluge mora prihvatiti profesionalnu titulu koja se koristi u državi članici iz koje dolazi, izraženu na jeziku ili na jednom od jezika te države, s naznakom profesionalne organizacije koja ga je ovlastila da obavlja praksu, ili s naznakom suda pred kojim ima pravo obavljati praksu temeljem prava te države (Čl. 3). 14. Direktiva čini razliku između (a) djelatnosti koje se odnose na zastupanje stranaka u pravnim postupcima ili pred javnim vlastima i (b) svih drugih djelatnosti. 15. Obavljajući djelatnosti koje se odnose na zastupanje, pravnik mora poštivati pravila profesionalnog ponašanja u zemlji primateljici, bez obzira na njegove obaveze u državi članici iz koje dolazi (Čl. 4(2)). Što se tiče obavljanja svih ostalih djelatnosti, pravnik je i dalje podvrgnut uvjtima i pravilima profesionalnog ponašanja države članice iz koje dolazi, osim u odnosu na pravila, koji god im je izvor, koja se odnose na profesiju u državi članici primateljici, posebice na pravila koja se odnose na inkomptibilnost obavljanja pravničke djelatnosti s obavljanjem drugih djelatnosti u toj državi, na profesionalnu tajnu, odnose s drugim pravnicima, zabranu da isti pravnik zastupa stranke koje imaju međusobno suprotne interese i tajnost (Čl. 4(4)). 16. Čl. 4(1) Direktive 77/249 propisuje da se "Djelatnosti koje se odnose na zastupanje stranaka u sudskim postupcima ili pred tijelima javne vlasti, moraju obavljati u svakoj državi članici primateljici pod uvjetima koji su propisani za pravnike koji imaju poslovni nastan u toj državi, uz iznimku uvjeta koji traže prebivalište ili registraciju pri profesionalnoj organizaciji u toj državi." 17. Direktiva 77/249 je provedena u Italiji temeljem Zakona br. 31/82, kojega Čl. 2 propisuje: "[Državljanima država članica koji su ovlašteni obavljati odvjetničku praksu kao pravnici u državi članici iz koje dolaze] dopušteno je obavljati profesionalne djelatnosti pravnika na privremenoj osnovi, u parničnim i izvanparničnim stvarima, u skladu s detaljnim pravilima koje propisuje ova Glava. U svrhu obavljanja profesionalnih djelatnosti o kojima govori prethodni paragraf, zasnivanje poslovnog nastana u vidu odvjetničkog ureda, glavnog ureda ili podružnice, nije dopušteno na teritoriju Republike." 18. U tim okolnostima Državno odvjetničko vijeće zastalo je s postupkom i uputilo prethodna pitanja Sudu: "(a) je li Čl. 2 Zakona br. 31 od 9. veljače 1982 o slobodi pružanja usluga za pravnike koji su državljani država članica Europske zajednice (prihvaćenog u svrhu provedbe Direktive Vijeća 77/249/EEZ od 22. ožujka 1977), koji zabranjuje "osnivanje poslovnog nastana na teritoriju
203 Republike, bilo kao odvjetnički ured, ili kao glavni ured ili podružnicu", u skladu s pravilima koja propisuje ta direktiva, s obzirom na činjenicu da se u direktivi ne spominje mogućnost da bi se otvaranje ureda mogla interpretirati kao odraz namjere pravnika da svoje djelatnosti ne obavlja na privremenoj ili povremenoj osnovi, već na trajnoj osnovi; (b) koji su kriteriji koje valja primjeniti u procjeni jesu li djelatnosti privremene naravi, s obzirom na trajnu i opetovnu narav usluga koje pružaju pravnici koji se praksom bave u okviru sustava koji spominje gore spomenuta direktiva od 22. ožujka 1977." 19. U svjetlu teksta prethodnih pitanja, valja zapamtiti da je Sud konzistentno smatrao da nije nadležan odlučivati o sukladnosti nacionalnih mjera s pravom Zajednice. Ipak, Sud je nadležan pružiti nacionalnom sudu sve kriterije za interpretaciju prava Zajednice koji bi mu mogli omogućiti da odluči o pitanju sukladnosti u svrhu donošenja odluke u predmetu koji rješava (vidi posebice predmet C-63/94 Groupement National des Négociants en Pommes de Terre de Belgique (Belgapom) [1995] ECR I-0000, paragraf 7). 20. Situaciju u kojoj državljanin Zajednice koji se preseli u drugu državu članicu Zajednice kako bi tamo obavljao ekonomsku djelatnost uređuje poglavlje Ugovora o slobodi kretanja radnika, ili poglavlje o pravu poslovnog nastana, ili poglavlje o uslugama, a primjena jedne od te tri glave isključuje primjenu ostalih. 21. Budući da se upućena prethodna pitanja odnose u biti na koncepte "poslovnog nastana" i "pružanja usluga", poglavlje o radnicima može se zanemariti, budući da nije bitno za ta pitanja. 22. Odredbe glave o uslugama su podredne onima iz glave o pravu poslovnog nastana zbog toga što, prvo, prvi paragraf Čl. 59 pretpostavlja da i pružatelj i primatelj usluge o kojoj je riječ "imaju poslovni nastan" u dvije različite države članice i, drugo, zbog toga što prvi paragraf Čl. 60 određuje da se odredbe koje se odnose na usluge primjenjuju samo ako se ne primjenjuju odredbe koje se odnose na pravo poslovnog nastana. Stoga je potrebno razmotriti doseg koncepta "poslovnog nastana". 23. Pravo poslovnog nastana propisano Čl. 52 do 58 Ugovora zajamčeno je i pravnim osobama u smislu Čl. 58 i fizičkim osobama koje su državljani država članica Zajednice. U skladu s propisanim iznimkama i uvjetima, on dopušta pokretanje i obavljanje svih vrsta djelatnosti samozaposlenih osoba na teritoriju bilo koje druge države članice, osnivanje i poslovanje poduzeća i agencija, podružnica ili ovisnih društava. 24. Slijedi da osoba može osnovati poslovni nastan, u smislu Ugovora, u više od jedne države članice – posebice, kada je riječ o poduzećima, tako da osnuje zastupstva, podružnice ili ovisna poduzeća (Čl. 52) i, kako je Sud odlučio ranije, u slučaju pripadnika profesija, osnivanjem drugog profesionalnog sjedišta (vidi predmet 107/83 Ordre des Avocats au Barreau de Paris v Klopp [1984] ECR 2971, paragraf 19). 25. Koncept poslovnog nastana u smislu Ugovora je stoga veoma širok, te dopušta državljanu Zajednice da sudjeluje na stabilnoj i trajnoj osnovi u gospodarskom životu države članice različite od njegove države porijekla, te da pri tome zarađuje, pridonoseći na taj naćin gospodarskoj i društvenoj međuovisnosti unutar Zajednice, u području djelatnosti samozaposlenih osoba (o tome vidi predmet 2/74 Reyners v Belgium [1974] ECR 631, paragraf 21). 26. Za razliku od toga, kada se pružatelj usluga preseli u drugu državu članicu, odredbe poglavlja o uslugama, posebice treći paragraf Čl. 60, predviđaju da će svoje djelatnosti ondje obavljati na privremenoj osnovi.
204 27. Kao što je pokazao Nezavisni odvjetnik, privremena narav djelatnosti o kojima je riječ mora se odrediti u svjetlu, ne samo trajanja pružanja usluga, već također i u svjetlu njihove redovitosti, periodičnosti i kontinuiteta. Činjenica da je pružanje usluga privremeno, ne znači da se pružatelj usluga u smislu Ugovora ne može opremiti s nekim oblikom infrastrukture u državi članici primateljici (uključujući ured, službeni prostor ili prostor za konzultacije), u mjeri u kojoj je takva infrastruktura nužna za svrhu pružanja usluga o kojima je riječ. 28. Ipak, tu situaciju valja razlikovati od one u kojoj se nalazi g. Gebhard koji, kao državljanin države članice, obavlja profesionalnu djelatnost na stabilnoj i trajnoj osnovi u drugoj državi članici gdje pruža usluge iz stalnog profesionalnog sjedišta, između ostalih, i državljanima te države. Takav državljanin potpada u doseg odredaba poglavlja koje se odnosi na pravo poslovnog nastana, a ne poglavlja koje se odnosi na usluge. 29. Odvjetnička komora Milana ističe da se za osobu poput g. Gebharda ne može smatrati da, za potrebe Ugovora, ima poslovni nastan u državi članici, u njegovom slučaju u Italiji, ako nije član profesionalnog tijela te države (odvjetničke komore op. prev.), ili u najmanju ruku ako ne obavlja svoje djelatnosti u suradnji ili zajedno s osobama koje su pripadnici tog tijela. 30. Taj se argument ne može prihvatiti. 31. Odredbe koje se odnose na pravo poslovnog nastana uređuju pokretanje i obavljanje djelatnosti (vidi posebice presudu u predmetu Reyners, paragrafe 46 i 47). Članstvo u profesionalnom tijelu može biti uvjet za pokretanje i obavljanje određenih djelatnosti. Ono, samo po sebi, ne može biti konstitutivni uvjet poslovnog nastana. 32. Proizlazi da pitanje je li državljanu države članice moguće koristiti njegovo pravo poslovnog nastana, kao i pitanje uvjeta za korištenje tim pravom mora biti odlučeno u svjetlu djelatnosti koje osoba namjerava obavljati na teritoriju države članice primateljice. 33. Temeljem drugog paragrafa Čl. 52, sloboda poslovnog nastana mora se ostvarivati temeljem uvjeta koje pravo države gdje se poslovni nastan ostvaruje propisuje za svoje vlastite državljane. 34. U slučaju da specifične djelatnosti o kojima je riječ nisu uređene nikakvim pravilima u državi primateljici, tako da državljani te države članice ne moraju imati nikakve posebne kvalifikacije za njihovo obavljanje, državljanin druge države članice ima pravo poslovnog nastana na teritoriju prve države, te pravo obavljanja tih djelatnosti ondje. 35. Međutim, pokretanje i obavljanje određenih djelatnosti samozaposlenih osoba može biti uvjetovano poštivanjem određenih odredaba koje propisuju zakoni i drugi propisi, a koji su opravdani općim dobrom, poput pravila koja se odnose na organizaciju, kvalifikacije, profesionalnu etiku, nadzor i odgovornost (vidi predmet C-71/76 Thieffry v Conseil de l' Ordre des Avocats à la Cour de Paris [1977] ECR 765, paragraf 12). Takve odredbe mogu zahtijevati, posebice, da je obavljanje određene djelatnosti ograničeno na imaoce diplome, potvrde ili drugog dokaza formalnih kvalifikacija, na osobe koje su članovi nekog profesionalnog tijela, ili na osobe koje su podvrgnute posebnim pravilima nadzora, kakav je već slučaj. One mogu također propisivati uvjete za uporabu profesionalnih titula, kao što je avvocato. 36. Kada je pokretanje ili obavljanje neke određene djelatnosti podvrgnuto takvim uvjetima u državi članici primateljici, državljani drugih država članica koji namjeravaju obavljati tu djelatnost moraju ih, u pravilu, ispuniti. Zbog toga Čl. 57 propisuje da Vijeće donosi direktive, poput direktive 89/48, za uzajamno priznanje diploma, potvrda i drugih dokaza formalnih kvalifikacija ili, ako je to slučaj, za usklađivanje nacionalnog prava koje se odnosi na pokretanje i obavljanje djelatnosti samozaposlenih osoba.
205 37. Međutim, iz prakse Suda proizlazi, da nacionalne mjere koje bi mogle otežati ili učiniti manje atraktivnim, korištenje temeljnim slobodama koje jamči Ugovor, moraju ispuniti četiri uvjeta: moraju se primjenjivati na nediskriminatoran način; moraju biti opravdane imperativnim razlozima koji su u općem interesu; moraju biti prikladne za ostvarivanje cilja za čijim ostvarivanjem teže; te ne smiju ići preko onoga što je nužno kako bi taj cilj ostvarile. (vidi predmet C-19/92 Kraus v Land Baden-Württemberg [1993] ECR I-1663, paragraph 32). 38. Slično tome, kada primjenjuju svoje nacionalno pravo, države članice ne smiju ignorirati znanje i kvalifikacije koje je osoba o kojoj je riječ prethodno stekla u drugoj državi članici (vidi predmet C-340/89 Vlassopoulou v Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg [1991] ECR I-2357, paragraf 15). Posljedično, one moraju uzeti u obzir istovrijednost diploma (vidi odluku u predmetu Thieffry, paragrafe 19 i 27), te, ako je to nužno, pristupiti usporedbi znanja i kvalifikacija koje traže njena vlastita pravila sa znanjem i kvalifikacijama osobe o kojoj je riječ (vidi odluku u predmetu Vlassopoulou, paragraf 16). 39. Sukladno tome, odgovor na pitanja koja je uputilo Državno odvjetničko vijeće treba biti: - privremenu narav pružanja usluga, što propisuje treći paragraf Čl. 60 Ugovora o EZ, treba određivati u svjetlu njenog trajanja, redovitosti, periodičnosti i kontinuiteta; - davatelj usluga, u smislu Ugovora, može se opremiti u državi članici primateljici infrastrukturom koja mu je nužna u svrhu obavljanja usluga o kojima je riječ; - državljanin države članice koji obavlja profesionalnu djelatnost na stabilnoj i trajnoj osnovi u drugoj državi članici gdje pruža usluge iz stalnog poslovnog sjedišta, između ostalih, državljanima te države, potpada u doseg odredaba glave koja se odnosi na pravo poslovnog nastana, a ne odredaba glave koja se odnosi na usluge; - mogućnost da državljanin države članice koristi svoje pravo poslovnog nastana i uvjeti za obavljanje istog prava moraju se određivati u svjetlu djelatnosti koje namjerava obavljati na teritoriju države članice primateljice; - kada pokretanje neke specifične djelatnosti nije uređeno nikakvim pravilima u državi članici primateljici, državljanin druge države članice ima pravo poslovnog nastana na teritoriju prve države i pravo obavljanja te djelatnosti ondje. S druge strane, ako je pokretanje ili obavljanje neke specifične djelatnosti podvrgnuto određenim uvjetima u državi članici, državljanin druge države članice koji namjerava obavljati tu djelatnost mora, u načelu ispuniti te uvjete; - međutim, nacionalne mjere koje bi mogle otežati ili učiniti manje atraktivnim korištenje temeljnim slobodama koje jamči Ugovor moraju ispuniti četiri uvjeta: moraju se primjenjivati na nediskriminatoran način; moraju biti opravdane imperativnim razlozima koji su u općem interesu; moraju biti prikladne za ostvarivanje cilja za čijim ostvarivanjem teže; te ne smiju ići preko onoga što je nužno kako bi taj cilj ostvarile. - slično tome, države članice moraju uzeti u obzir istovrijednost diploma te, ako je nužno, pristupiti usporedbi znanja i kvalifikacija koje traže njena vlastita pravila sa znanjima i kvalifikacijama osobe o kojoj je riječ. [Odluka o troškovima izostavljena] [Operativni dio jednak je tč. 39 odluke]
206 Predmet C-292/89 The Queen v Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius Antonissen [1991] ECR I-745 Ovaj predmet primjer je kako Europski sud analiza slobodu kretanja radnika, kako gleda na ograničenja te slobode, odnosno, što smatra dopuštenim. Činjenice predmeta su slijedeće: g. Antonissen, belgijski državljanin, je nakon dolaska u Ujedinjeno Kraljevstvo, 1984. godine, bezuspješno pokušavao pronaći posao. Pošto je osuđen na zatvorsku kaznu zbog zloporabe droga, nacionalne vlasti odlučile su ga deportirati. Pred Europskim sudom se postavilo pitanje imaju li samo zakonito zaposleni državljani država članica pravo na boravak u drugoj državi članici, ili i oni koji tek traže zaposlenje. Također se postavilo pitanje utvrđivanja prihvatljivog vremenskog razdoblja u kojemu pojedinac ima pravo boraviti na području druge države članice kao tražitelj zaposlenja. Tekst presude (Paragrafi 1-9 ispušteni) 9. S tim u vezi, tvrdilo se da je, prema strogom izričaju članka 48 Ugovora, državljanima Zajednice dano pravo slobode kretanja unutar država članica samo sa svrhom prihvaćanja stvarno danih ponuda za zaposlenje (članci 48(3)(a) i (b)) dok se za pravo boravka na teritoriju države članice navodi da je u svrhu zaposlenja (članak 48(3)(c)). 10. Takva interpretacija bi isključivala pravo državljana države članice da se slobodno kreće i boravi na teritoriju druge države članice kako bi tamo tražio zaposlenje, te se ne može podržati. 11. Doista, kao što je Sud dosljedno držao, sloboda kretanja radnika predstavlja jedan od temelja Zajednice i, posljedično se odredbe koje predviđaju tu slobodu moraju široko interpretirati (v. osobito odluku od 3. lipnja 1986. u predmetu Case 139/85 Kempf v Staatssecretaris van Justitie [1986] ECR 1741, para. 13). 12. Nadalje, stroga interpretacija članka 48(3) bi ugrozila stvarne šanse da će državljanin države članice koji traži zaposlenje pronaći zaposlenje u drugoj državi članici, te bi, posljedično, učinila tu odredbu neučinkovitom. 13. Slijedi da se članak 48(3) mora interpretirati da nabraja, na način koji nije taksativan, određena prava koja koriste državljanima država članica u kontekstu slobode kretanja radnika te da ta sloboda također sadrži pravo državljana država članica na slobodno kretanje na teritoriju drugih država članica te na boravak tamo u svrhu traženja zaposlenja. 14. Nadalje, takva interpretacija Ugovora odgovara onoj od strane zakonodavca Zajednice, kao što se čini iz odredaba usvojenih radi implementacije načela slobode kretanja, osobito čl. 1 i 5 Uredbe (EEZ) br. 1612/68 Vijeća od 15. listopada 1968 o slobodi kretanja radnika unutar Zajednice (Official Journal, English Special Edition 1968 (II), p. 475) koje pretpostavljaju da su državljani Zajednice ovlašteni kretati se kako bi tražili zaposlenje, te stoga boraviti u drugoj državi članici. 15. Stoga se mora utvrditi može li pravo, temeljem čl. 48 i odredaba Uredbe br. 1612/68 (gore citirane), na boravak u drugoj državi članici u svrhu traženja zaposlenja biti podvrgnuto vremenskom ograničenju.
207
16. U tom pogledu, mora se na prvom mjestu istaknuti da se učinkovitost čl. 48 osigurava u mjeri u kojoj zakonodavstvo Zajednice ili, u njegovom odsustvu, zakonodavstvo država članica daje osobama o kojima se radi razumno vrijeme u kojem se mogu obavijestiti, na teritoriju države članice o kojoj se radi, o ponudama zaposlenja koje odgovaraju njihovim profesionalnim kvalifikacijama te poduzeti, ako je to primjereno, potrebne korake kako bi se zaposlili. 17. Nacionalni sud se pozvao na deklaraciju zabilježenu u bilješkama Vijeća u vrijeme usvajanja ranije spomenute Uredbe br. 1612/68 i Direktive Vijeća 68/360/EEZ (od istog datuma) o uklanjanju prepreka boravku unutar Zajednice za radnike iz država članica te njihove obitelji (Official Journal, English Special Edition 1968 (II), p. 485). Ta deklaracija glasi kako slijedi: “Državljanima država članica u smislu članaka 1 [direktive] koji se sele u drugu državu članicu kako bi tamo tražili posao dozvolit će se minimalni period od tri mjeseca u tu svrhu; u slučaju da nisu pronašli zaposlenje do kraja tog razdoblja, njihov boravak na teritoriju te druge države može se privesti kraju. Međutim, ako bi o gore spomenutim osobama trebala biti preuzeta briga od strane nacionalne pomoći (socijalnih davanja) u toj drugoj državi tijekom spomenutog perioda, može ih se pozvati da napuste teritorij te druge države.” 18. Međutim, ovakva deklaracija se ne može koristiti u svrhu interpretacije odredbe sekundarnog zakonodavstva kada se, kao u ovom slučaju, izričaj odredbe u pitanju ne poziva na sadržaj deklaracije. Deklaracija stoga nema pravni značaj. 19. Sa svoje strane, Ujedinjeno kraljevstvo i Komisija tvrde da, po članku 69(1) Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1408/71 o primjeni modela socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, na samozaposlene osobe i na članove njihovih obitelji koji se sele unutar Zajednice (verzija konsolidirana Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2001/83 od 2. lipnja 1983., Official Journal 1983 No L 230, p. 6), države članice mogu ograničiti na tri mjeseca razdoblje tijekom kojeg državljani drugih država članica mogu boraviti na njihovom teritoriju radi traženja zaposlenja. Prema odredbi u pitanju, nezaposlena osoba koja je stekla pravo na naknadu u državi članici pa ode u drugu državu članicu tražiti zaposlenje tamo zadržava pravo na tu naknadu tijekom maksimalnog razdoblja od tri mjeseca. 20. Taj argument se ne može prihvatiti. Kao što je nezavisni odvjetnik ispravno primijetio, ne postoji nužna veza između prava na naknadu za zapošljavanje u državi članici porijekla i prava boravka u državi primateljici 21. U odsustvu odredaba Zajednice koje bi propisivale period tijekom kojeg državljani Zajednice koji traže zaposlenje u državi članici mogu tamo ostati, period od šest mjeseci, kao što je propisan nacionalnim zakonodavstvom o kojem se radi u glavnom postupku, ne djeluje u načelu nedovoljnim da bi omogućio osobama o kojima se radi da se obavijeste, u državi članici primateljici, o ponudama zaposlenja koje bi odgovarale njihovim profesionalnim kvalifikacijama te da poduzmu, kada je to prikladno, potrebne korake kako bi se zaposlili te, stoga, ne ugrožava učinkovitost načela slobodnog kretanja. 22. Stoga se, u odgovoru na pitanje koje je podnio nacionalni sud, mora navesti da nije protivno odredbama prava Zajednice o slobodi kretanja radnika da zakonodavstvo države
208 članice predviđa da se državljanina druge države članice koji je ušao u prvu državu kako bi tražio zaposlenje može tražiti da napusti teritorij te države (uz mogućnost žalbe) ako on nije pronašao zaposlenje nakon šest mjeseci, osim ako osoba o kojoj se radi ne pruži dokaze da nastavlja tražiti zaposlenje i da ima istinske šanse zaposliti se. Odluka o troškovima (dio ispušten kao nepotreban za nastavu) Operativni dio Iz tih razloga, SUD, u odgovoru na pitanje podneseno od strane High Court of Justice, Queen' s Bench Division, naredbom od 14. lipnja 1989, ovime odlučuje: Nije protivno odredbama prava Zajednice o slobodi kretanja radnika da zakonodavstvo države članice predviđa da se državljanina druge države članice koji je ušao u prvu državu kako bi tražio zaposlenje može tražiti da napusti teritorij te države (uz mogućnost žalbe) ako on nije pronašao zaposlenje nakon šest mjeseci, osim ako osoba o kojoj se radi ne pruži dokaze da nastavlja tražiti zaposlenje i da ima istinske šanse zaposliti se.
209 Predmet C-405/01 Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española v Administración del Estado 2003 [ECR] I-10391 U ovom predmetu riječ je o tome da je Španjolska zakonom rezervirala dužnosti kapetana i prvog časnika brodova španjolske trgovačke mornarice samo za španjolske državljane. Takva zabrana ograničava slobodu kretanja radnika budući da diskriminira s obzirom na državljanstvo. Španjolska se, kako bi opravdala tu diskriminatornu mjeru pozvala na iznimku javne službe iz Čl. 39(4) Ugovora o EZ. Kako tvrdi španjolska Vlada, kapetani i prvi časnici imaju javne ovlasti (ovlasti bilježnika, matičara i javne vlasti) što opravdava spomenutu zabranu zapošljavanja državljana drugih država članica na te položaje. Ovaj predmet uključen je u zbirku iz dva razloga. Prvo, jer govori o izuzetku od tržišnih sloboda, te drugo, kako bi se pokazalo da Europski sud u različitim pravnim kontekstima različito definira pravne pojmove, konkretno, pojam države. Prisjetimo se predmeta Marshall i Foster gdje je Europski sud proširio pojam “tijela državne vlasti” kako bi proširio doseg primjene direktiva ratione personae. U ovom predmetu, Europski sud je usko interpretirao koncept države i javne vlasti kako bi proširio, što je moguće više, slobodu kretanja radnika. Izvadak iz teksta presude 40. S druge strane, iznimka propisana Čl. 39(4) EC ne odnosi se na radna mjesta koja, iako ulaze u doseg koncepta države ili drugih tijela javnog prava, ipak ne uključuje pravne osobe koje imaju zadaće koje pripadaju javnoj službi u u užem smislu (Commission v Belgium , paragraf 11, i Commission v Greece, paragraf 2), niti, a fortiori, ne uključuje zaposlenje kod privatne fizičke ili pravne osobe, bez obzira na to kakve su dužnosti zaposlenika (Commission v Spain, paragraf 33, i Commission v Italy, paragraf 25). 41. Iz prakse Suda je također jasno da Čl. 39(4), kao iznimka od temeljnog načela da radnici u Zajednici moraju uživati slobodu kretanja i da ne smiju trpjeti diskriminaciju, taj članak treba interpretirati na način da se njegov doseg ograniči na ono što je strogo nužno za zaštitu interesa koje ta odredba prepušta na zaštitu državama članicama (vidi posebice predmet 225/85 Commission v Italy [1987] ECR 2625, paragraf 7). 42. U ovom slučaju, španjolsko pravo dodjeljuje kapetanima i prvim časnicima trgovačkih brodova pod španjolskom zastavom, prvo, prava koja su u vezi s održavanjem sigurnosti i obnašanjem policijskih ovlasti, posebice u slučaju opasnosti na brodu, zajedno s, u prikladnim slučajevima, ovlasti provođenja istrage, prisile i kažnjavanja, koje su šire od zahtjeva da se pridonosi održavanju javne sigurnosti na čije su poštivanje pojedinci obavezani, te drugo, ovlasti javnog bilježnika te ovlasti registracije rođenja, sklapanja braka i evidencije smrti, koje se ne mogu objasniti isključivo obavezama zapovijedanja brodom. Takve dužnosti predstavljaju sudjelovanje u obnašanju prava temeljem ovlasti koje dodjeljuje javno pravo u svrhu zaštite općeg interesa države pod čijom je zastavom brod. 43. Činjenica da su kapetani zaposlenici privatne fizičke ili pravne osobe, sama po sebi nije dovoljna da se isključi primjena Čl. 39(4) EZ, budući da je utvrđeno da, kako bi obnašali javne dužnosti koje su im dodjeljene, kapetani djeluju kao predstavnici javne vlasti, obavljajući službu od općeg interesa za državu pod čijom je zastavom brod. 44. Ipak, pozivanje na iznimku od slobode kretanja radnika koju propisuje Čl. 39(4) EZ ne može se opravdati samo na osnovi da su prava, koja se obnašaju temeljem ovlasti koje dodjeljuje javno pravo, nositeljima spomenitih dužnosti dodjeljena nacionalnim pravom. Pored toga potrebno je da se takva prava zbiljski koriste na redovnoj osnovi od strane onih kojima su dodijeljena, te da ne predstavljaju tek mali dio njihovih aktivnosti. Doista, kako je istaknuto u paragrafu 41 ove presude, doseg te iznimke mora se ograničiti na ono što je strogo
210 nužno za zaštitu općeg interesa države članice o kojoj je riječ, a taj interes ne može biti ugrožen ukoliko ovlasti koje su dodijeljene temeljem javnog prava, a koje se koriste tek sporadično, čak i iznimno, imaju državljani drugih država članica. 45. Iz izjave suda koji je uputio prethodno pitanje i izjave španjolske Vlade jasno je da su položaj kapetana i prvog časnika u španjolskoj trgovačkoj mornarici položaji u kojima je obnašanje dužnosti zastupanja države pod čijom zastavom brod plovi, u praksi tek povremeno.
211
Predmet 4/73 J. old, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v Commission of the European Communities [1974] ECR 491 Ovaj je predmet važan zbog toga što je u njemu Europski sud identificirao podlogu za zaštitu temeljnih prava u pravnom poretku Zajednice. Sud naglašava da inspiraciju za zaštitu temeljnih prava crpi iz ustavnih tradicija zajedničkih svim državama članicama i međunarodnih sporazuma za zaštitu ljudskih prava na kojima su surađivale ili čije su potpisnice države članice. Zanimljivost je i da se ovaj predmet bavi odlukom Komisije temeljem nekadašnjeg Ugovora o Europskoj zajednici za ugljen i čelik. Sažetak 1. Komisija ima pravo odobriti trgovinske propise koji ograničavaju pravo na izravnu opskrbu gorivom zbog potrebe racionaliziranja distribucije, pod uvjetom da se ti propisi primjenjuju na sličan način na sva predmetna poduzeća. 2. Temeljna prava sastavni su dio općih načela prava čije poštivanje osigurava Sud. U zaštiti tih prava Sud je obvezan crpiti inspiraciju iz ustavnih tradicija zajedničkih svim državama članicama i ne može poduprijeti mjere koje nisu u skladu s temeljnim pravima utvrđenim i osiguranim Ustavima država članica. Slično, međunarodni sporazumi za zaštitu ljudskih prava, na kojima su surađivale ili čije su potpisnice države članice, mogu pružiti smjernice koje treba slijediti u okviru prava Zajednice. 3. Ako su prava vlasništva zaštićena ustavnim pravima svih država članica i ako su slične garancije date u pogledu njihovog prava da slobodno biraju i bave se trgovinom ili profesijom, prava koja su time dodijeljena, daleko od toga da predstavljaju neograničeno pravo, moraju se promatrati u svjetlu socijalne funkcije vlasništva i aktivnosti koje su time zaštićene. Iz tog razloga, prava ove prirode zaštićena su pravom, uvijek podložno ograničenjima propisanim u skladu s javnim interesom. U pravnom poretku Zajednice također se čini legitimnim da ova prava budu, ako je potrebno, podložna određenim ograničenjima opravdanim općim ciljevima Zajednice, pod uvjetom da je sadržaj tih prava ostavljen netaknut. Gore navedene garancije ne mogu se ni u kojem pogledu proširiti na zaštitu pukih trgovinskih interesa ili mogućnosti, čija je nesigurnost dio same biti ekonomske aktivnosti. Tekst presude: 1. Tužbom podnesenom 31. siječnja 1973. poduzeće J. Nold, komanditno društvo koje obavlja poslove trgovine na veliko ugljenom i građevinskim materijalom u Darmstadtu, zatražilo je – u konačnoj verziji svojih zaključaka – da Sud poništi odluku Komisije od 21. prosinca 1972. koja dozvoljava nove uvjete poslovanja Ruhrkohle AG. (OJ 1973, L 120, str. 14 ), i kao
212 podredno, da proglasi odluku ništavom i neprimjenjivom u mjeri u kojoj se odnosi na tužitelja. Tužitelj se u biti protivi činjenici da je odluka ovlastila agenciju za prodaju ugljena iz Ruhra da pruža izravnu opskrbu ugljenom uz zaključenje fiksnih dvogodišnjih ugovora koji stipuliraju kupnju barem 6000 meričkih tona godišnje za domaći sektor i sektor malih potrošača, količine koja uvelike prelazi njenu godišnju prodaju u tom sektoru, i da je odluka time oduzela njegov status izravnog trgovca na veliko. Dopustivost tužbe 2. Komisija nije osporavala dopustivost tužbe. S druge strane, Ruhrkohle AG i Ruhrkohle-Verhauf GmbH, umješači, su tvrdili da je tužba nedopustiva jer tužitelj nema pravni interes. Zapravo smatraju da bi u slučaju da tužitelj pobijedi u sporu i dobije poništenje odluke od 21. prosinca 1972., odluka Suda imala učinak oživljavanja trgovinskih pravila koja su bila na snazi prije onih koja predstavljaju sadržaj predmetne odluke. Tužitelj ne udovoljava zahtjevima prethodnih pravila pa bi, neovisno o ishodu tužbe, izgubio status izravnog trgovca na veliko. 3. Ova tvrdnja se ne može prihvatiti U stvari, ako se osporavana odluka ukine na temelju navedenih prigovora, Komisija bi, najvjerojatnije, morala zamijeniti odobrena trgovinska pravila novim odredbama koje bi bile usklađenije s tužiteljevim položajem. Prema tome, ne može se poreći da tužitelj ima interes u traženju poništaja predmetne odluke. O meritumu 4. Tužitelj nije specificirao, u vezi temelja za poništenje predviđenih člankom 33 Ugovora o EZUČ, one temelje na kojima zasniva svoju tužbu protiv osporavane odluke. 5. U svakom slučaju, znatan dio njegovih tvrdnji se mora izravno odbiti, u mjeri u kojoj se navedeni prigovori ne odnose na odredbe osporavane odluke Komisije, već na tužiteljevu vezu s umješačima. 6. U mjeri u kojoj se prigovori odnose na Komisijinu odluku, tužiteljeve pisane i usmene tvrdnje se sadržajno pozivaju na temelj povrede osnovnog postupovnog zahtjeva i na temelj povrede Ugovora ili bilo kojeg pravila povezanog s njegovom primjenom. Ti temelji se izvode, posebice, glede novih uvjeta propisanih za pravo izravne nabave iz ugljenokopa, iz nedostatnog obrazloženja osporavane odluke, iz diskriminacije protiv tužitelja, i iz navedenih kršenja njegovih temeljnih prava.
213 U vezi prigovora nedostatnog obrazloženja i diskriminacije 7. Odlukom od 27. studenog 1969. Komisija je odobrila, na temelju članka 66(1) i (2) Ugovora o EZUČ, spajanje većine rudarskih trgovačkih društava Ruhra u jedno trgovačko društvo, Ruhrkohle AG. Po članku 2(1) ove odluke novo društvo je bilo dužno podnijeti Komisiji na odobrenje svaku promjenu u svojim uvjetima poslovanja. Takav zahtjev je Ruhrkohle AG podnio Komisiji 30. lipnja 1972. Komisijino odobrenje je dodijeljeno odlukom od 21. prosinca 1972, koja je predmet ovog spora. Propisi koje je Odluka potvrdila postavljaju nove uvjete prema kojima se ugovara minimalna količina koju prodavatelji moraju prodati kako bi stekli pravo na izravnu isporuku od proizvođača. Posebice, izravna isporuka je predmet uvjeta prema kojem će prodavatelj zaključiti dvogodišnji ugovor koji ne preuzima manje od 6000 metarskih tona godišnje za domaće i manje potrošačke sektore. 8) Prigovoreno je da je Komisija dopustila da Ruhrkohl AG arbitrarno ispravi ovaj zahtjev, tako da je uzimajući u obzir količinu i prirodu godišnje prodaje, podnositelj zahtijeva izgubio pravo na izravnu isporuku i stavljen je u položaj na kojem se mora suočiti putem posrednika sa svim poslovnim poteškoćama koje to uključuje. Prvo, podnositelj zahtijeva smatra diskriminatornim da, što nije slučaj sa ostalim poduzećima, treba izgubiti pravo na izravnu isporuku od proizvođača i treba stoga biti u lošijem poožaju u odnosu na ostale prodavatelje koji nastavljaju koristiti ovu prednost. Drugo, poziva se na članak 65 stavak 2 koji u sličnom slučaju koji je razmotren prema članku 66 potvrđuje sporazume o zajedničkoj prodaji samo ako će takvi sporazumi dovesti do „substancijalnih poboljšanja u proizvodnji i distribuciji“ navedenih proizvoda. 9) U zaključku koji se nalazi u Odluci Komisija je naglasila da je svjesna da uvođenje novih općih uvjeta poslovanja može značiti da veliki broj prodavatelja može izgubiti pravo na izravnu kupovinu od proizvođača, zbog njihove nesposobnosti da preuzmu obveze koje su prethodno navedene. Time se ova mjera smatra opravdanom u pogledu potrebe Ruhrkohle AG, uzimajući u obzir značajan pad u prodaji ugljena, da racionalizira vlastiti marketinški sustav na način da ograniči izravna poslovna udruživanja prodavateljima koji djeluju na dostatnoj razini. Uvjet da prodavatelji ugovoraju minimalnu godišnju količinu ustvari ima namjeru osigurati da rudnici ugljena mogu redovito prodavati vlastite proizvode i u količinama koje su prilagođne njihovoj sposobnosti proizvodnje. 10) Iz objašnjenja koje su dali Komisija i umješači proizlazi da se nametanje prethodno navedenih kriterija može opravdati na temelju, ne samo tehničkih uvjeta koji se odnose na rudnike ugljena, već i na temelju posebnih ekonomskih poteškoća koje su nastale uslijed recesije u proizvodnji ugljena. Stoga proizlazi da se ti kriteriji, utemeljeni Upravnim aktom opće primjene, ne mogu smatrati diskriminatornim a, za potrebe zakona, razmotreni su u Odluci od 21. prosinca 1972.
214 U svezi provedbe navedenih kriterija, ne navodi se da se prema podnostelju zahtjeva postupa drukčije nego prema ostalim poduzećima koja nisu ispunila zahtjeve koji su postavljeni novim propisima, gubeći pri tome prednost za izravnu kupovinu od proizvođača. 11) Ovi podnesci se stoga moraju odbaciti. O prigovoru utemeljenom na navodnom kršenju temeljnih prava 12) Podnositelj zahtjeva konačno tvrdi da je prekršena većina njegovih temeljnih prava, koja uključuju ograničenja uvedena novim trgovinskim propisima koje je odobrila Komisija imaju učinak uskraćivanja izravne isporuke, ugrožavajući ujedno profitabilnost poduzeća i slobodan razvoj poslovne aktivnosti, do točke ugrožavanja samog postojanja. Na taj način, Odlukom se krši, u odnosu na podnositelja zahtijeva, njegovo pravo srodno vlasničkom pravu, kao i pravo na slobodno provođenje poslovne aktivnosti, koje je zaštićeno Ustavom Republike Njemačke i ustavima ostalih država članica te različitim međunarodnim ugovorima, uključujući posebno Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda od 4. studenog 1950. i Protokol uz Konvenciju od 20. ožujka 1952. 13. Kako je Sud već ustanovio, temeljna prava čine sastavni dio općih načela prava čije poštovanje Sud osigurava. U zaštiti tih prava Sud je obvezan crpiti inspiraciju iz ustavnih tradicija zajedničkih svim državama članicama i ne može poduprijeti mjere koje nisu u skladu s temeljnim pravima utvrđenim i osiguranim Ustavima država članica. Slično, međunarodni sporazumi za zaštitu ljudskih prava, na kojima su surađivale ili čije su potpisnice države članice, mogu pružiti smjernice koje treba slijediti u okviru prava Zajednice. Tvrdnje tužitelja moraju biti ispitane u svjetlu ovih načela. 14. Ako su prava vlasništva zaštičena ustavnim pravom svih država članica i ako su slična jamstva dana s obzirom na njihovo pravo slobodnog izbora i obavljanja tržišne aktivnosti ili profesije, tako zajamčena prava, koja se ne mogu shvatiti kao neograničena, moraju biti razmotrena u svjetlu društvene svrhe vlasništva i aktivnosti koje su njime zaštičene. Zbog tog razloga, prava ovakve prirode su zaštičena pravnim propisima koji su uvijek podvrgnuti ograničenjima propisanima u skladu s javnim interesom. Slično, unutar pravnog poretka Zajednice čini se legitimnim da bi takva prava bila podvrgnuta, ako je to nužno, određenim ograničenjima koja su opravdana sveukupnim ciljevima koje Zajednica želi postići pod uvjetom da sadržaj tih prava ostaje neokrnjen. Što se tiče jamstva danih konkretnom trgovačkom društvu, ona ni u kojem slučaju ne mogu biti shvaćena tako široko da osiguravaju puki poslovni interes ili prilike društva čija neizvjesnost čini samu biti ekonomske aktivnosti. 15. Poteškoće navedene od strane tužitelja su u stvarnosti rezultat ekonomske promjene, a ne osporavane odluke. Na tužitelju je bilo da suočen s ekonomskim promjenama koje su izazvane recesijom u proizvodnji ugljena prihvati situaciju i sam poduzme nužne prilagodbe. 16. Zbog svih gore navedenih razloga tvrdnje moraju biti odbačene. 17. Sukladno zahtjev mora biti odbijen.
215
C-159/90 Društvo za zaštitu nerođene djece (SPUC) v. Stephen Grogan i ostali [1991] ECR I-4685 Predmet Grogan ukazuje na problem koji nastaje kada u sukob dođu temeljna ljudska prava zajamčena ustavom jedne države članice i temeljne tržišne slobode zajamčene Ugovorom o EZ. U ovom je predmetu Europski sud izbjegao je riješiti taj sukob.
Sažetak
1.Nacionalni sud ili tribunal nije ovlašten iznijeti predmet pred Sud putem zahtjeva za donošenjem odluke o prethodnom pitanju na temelju članka 177 Ugovora ukoliko se spor pred tim sudom ne vodi u pogledu onoga za što je ovlašten donijeti odluku koja bi mogla uzeti u obzir prethodno pitanje. Isto tako, Europski sud nije nadležan odlučivati o zahtjevu za prethodno pitanje ukoliko je, u vrijeme kada je upućen, postupak pred sudom koji ga upućuje već završio. 2. Medicinski prekid trudnoće, koji se obavlja u skladu s pravom države u kojoj se obavlja, predstavlja uslugu u smislu čl. 60 Ugovora. 3. Pružanje informacija o određenoj gospodarskoj djelatnosti ne podrazumijeva pružanje usluga u smislu čl. 60 Ugovora ako se informacije ne pružaju u ime određenog gospodarskog subjekta već iskazuju tek slobodu izražavanja. Kao posljedica toga, nije suprotno pravu Zajednice da država članica u kojoj je medicinski prekid trudnoće zabranjen, zabrani studentskim udrugama pružanje informacija o nazivu i mjestu klinika u nekoj drugoj državi članici gdje se dobrovoljni prekid trudnoće zakonito obavlja, kao i načine kontaktiranja tih klinika, gdje spomenute klinike nemaju nikakvog udjela u pružanju spomenutih informacija.
Tekst presude 1 Nalogom od 5. ožujka 1990., koji je Sud zaprimio 23. svibnja 1990., Visoki sud Irske uputio je Sudu kao prethodno pitanje na temelju čl. 177 UEZ-a tri pitanja o interpretaciji prava Zajednice, posebice čl. 60 Ugovora. 2 Pitanja su proizašla iz postupka koji je pokrenulo Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj protiv Stephena Grogana i četrnaest drugih djelatnika studenskih udruga u svezi objavljivanja posebnih informacija u Irskoj koje se odnose na naziv i mjesto klinika u drugim državama članicama gdje se medicinski prekid trudnoće obavlja. 3 Pobačaj je oduvijek zabranjen u Irskoj, isprva temeljem common law, a kasnije i zakonski. Relevantne odredbe koje su trenutno na snazi su stavci 58 i 59 Zakona o kaznenim djelima protiv osoba, iz 1861., što je ponovno potvrđeno u Zakonu o zdravstvu (i planiranju obitelji) iz 1979.
216 4 Ustavni amandman iz 1983. godine koji je odobren referendumom i uključen u čl. 40, stavak 3, treći podstavak irskog Ustava, propisao je sljedeće: "Država priznaje pravo na život nerođenog djeteta i, s dužnim obzirom na jednako pravo majke na život, jamči da će zakonima poštovati i, koliko je to izvedivo, braniti i podržavati to pravo." 5 Prema irskim sudovima, (Visoki sud, presuda iz 19. prosinca 1986., i Vrhovni sud, presuda iz 16. ožujka 1988., državni odvjetnik (na strani Društva za zaštitu nerođene djece u Irskoj) protiv Open Door savjetovališta i Dublin Wellwoman centra [1988] Irska izvješća 593), zabranjeno je na temelju čl. 40.3.3 irskog Ustava pomagati trudnicama da putuju u inozemstvo kako bi obavile pobačaj, između ostalog informirajući ih o nazivu i mjestu posebne klinike ili klinika gdje se pobačaji obavljaju ili navodeći ih kako stupiti u kontakt s tim klinikama. 6 Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj, podnositelj tužbe u glavnom postupku, udruga je osnovana po irskom pravu, čija je svrha spriječiti legalizaciju pobačaja, te podržavanje, obrana i promicanje ljudskog života od trenutka začeća. 1989/90. Stephen Grogan i ostali branjenici u glavnom postupku bili su djelatnici studentskih udruga koje su objavljivale određena studentska izdanja. Ta su izdanja sadržavala informacije o dostupnosti zakonitog pobačaja u Ujedinjenom Kraljevstvu, naziv i mjesto niza klinika za pobačaje u zemlji i kako stupiti u kontakt s njima. Nesporno je da studentske udruge nisu bile povezane s klinikama u drugim državama članicama. 7 U rujnu 1989. Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj zatražilo je od branjenika, u svojstvu djelatnika svojih udruga, da ne objave spomenute informacije tijekom nastavne godine 1989./90.. Branjenici nisu odgovorili, te je stoga Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj pokrenulo postupak pred Visokim sudom zbog donošenja odluke da je objavljivanje takvih podataka nezakonito i zbog donošenja sudske zabrane koja bi spriječila to objavljivanje. 8 Prema presudi od 11. listopada 1989., prije nego što odluči o zabrani koju je zatražio podnositelj zahtjeva, Visoki sud je odlučio uputiti određena pitanja Europskom sudu za donošenje odluke o prethodnom pitanju na temelju čl. 177 UEZ-a. Protiv te presude uložena je žalba, te je 19. prosinca 1989., Vrhovni sud odobrio traženu zabranu, ali nije odbio odluku Visokog suda da pitanja uputi Europskom Sudu na donošenje odluke o prethodnom pitanju. Štoviše, svakoj od stranaka je dopušteno da se obrati Visokom sudu kako bi promijenili odluku Vrhovnog suda s obzirom na odluku o prethodnom pitanju koju bi trebao donijeti Europski sud. 9 Kako je već naznačio u presudi od 11. listopada 1989., Visoki sud smatrao je da je slučaj stvorio poteškoće u interpretaciji prava Zajednice; stoga je obustavio postupak i uputio sljedeća pitanja Europskom sudu za donošenje odluke o prethodnom pitanju: "1. Je li organizirana djelatnost ili postupak obavljanja pobačaja ili medicinskog prekida trudnoće obuhvaćana definicijom "usluga" iz čl. 60 Ugovora? 2. U odsustvu mjera koje idu za usklađivanjem prava država članica, a koje se tiču organizirane djelatnosti ili postupka obavljanja pobačaja, može li država članica zabraniti objavljivanje određenih informacija o nazivu, mjestu i načinima kontaktiranja određene klinike ili klinika u drugim državama članicama gdje se pobačaji obavljaju?
217 3. Ima li osoba u državi članici A, subjektivno pravo temeljem prava Zajednice, objaviti određene informacije o nazivu, mjestu i načinu kontaktiranja određene klinike ili klinika u državi članici B gdje se pobačaji obavljaju, kad je obavljanje pobačaja zabranjeno Ustavom i Kaznenim zakonom države članice A, ali je zakonito pod određenim uvjetima u državi članici B?" 10 Upućuje se na Izvješće o saslušanju zbog podrobnijeg opisa činjenica slučaja i tijeka postupka, te su pisane zabilješke predane Sudu, koje se spominju ili o kojima se raspravlja od sada nadalje samo u mjeri potrebnoj za prosudbu Suda. adležnost Suda 11 U svom pisanom podnesku, Komisija navodi kako nije jasno je li nalog kojim su upućena pitanja za prethodno pitanje donesen u kontekstu postupka koji se vodi povodom glavne tužbe ili u kontekstu postupka za odobrenje privremene mjere. 12 Kako je Sud odlučio u presudi u predmetu Pardini (Predmet 338/85 Pardini v Ministero del commercio con l' estero [1988] ECR 2041, paragraf 11), nacionalni sud ili tribunal nije ovlašten iznijeti slučaj pred Sudom putem zahtjeva za donošenjem odluke o prethodnom pitanju na temelju članka 177 Ugovora ukoliko se spor ne vodi pred istim, u kontekstu spora u kojemu je nadležan donijeti odluku koja bi mogla uzeti u obzir prethodno pitanje. Suprotno tome, Europski Sud nije nadležan odlučivati o zahtjevu za prethodno pitanje ukoliko je u vrijeme kada je upućen, postupak pred sudom koji ga upućuje već završio. 13 Što se tiče ovih postupaka, ako je Visoki sud uputio zahtjev ovom Sudu u pogledu postupaka u tijeku, treba se napomenuti da ga je Vrhovni sud izričito ovlastio da prilagodi odobrenu zabranu s obzirom na odluku o prethodnom pitanju koju bi trebao donijeti Europski Sud. Ukoliko je, s druge strane, zahtjev za prethodnim pitanjem podnesen u kontekstu glavnog postupka, Visoki sud će morati donijeti odluku o meritumu spora. To znači da će u oba slučaja sud koji podnosi zahtjev biti pozvan donijeti presudu koja bi mogla uzeti u obzir odluku o prethodnom pitanju. Sukladno tome, ovlašten je uputiti pitanja Sudu na temelju čl. 177 Ugovora i Sud ih je nadležan razmotriti. 14 Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj smatra da se u ovim postupcima ne postavlja pitanje prava Zajednice i da Sud ne bi trebao donijeti odluku vezanu za upućena pitanja. Prvo, branjenici u glavnom postupku nisu objavili informacije u pogledu određene gospodarske djelatnosti, što priječi primjenu pravila Ugovora o slobodnom pružanju usluga čije se tumačenje zahtijeva. Drugo, budući da su informacije objavljene samo u Irskoj, i u nijednoj drugoj državi članici, te se odredbe Ugovora ne mogu primijeniti. 15 U ovom pogledu, dovoljno je primijetiti kako okolnosti koje navodi Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj predstavljaju samu bit pitanja koja postavlja nacionalni sud. Sukladno tome, iako mogu biti uzete u obzir pri odgovaranju na ta pitanja, one nisu bitne za određivanje je li Sud nadležan odlučiti o zahtjevu za donošenje odluke o prethodnom pitanju (vidi presudu u predmetu 180/83 Moser v Land Baden-Wuerttemberg [1984] ECR 2539). Sukladno tome, potrebno je nastaviti razmatrati pitanja nacionalnog suda. Prvo pitanje
218 16 U prvom pitanju nacionalni sud, u biti, pokušava utvrditi predstavlja li medicinski prekid trudnoće koji je obavljen u skladu s pravom države u kojoj se obavlja, uslugu u smislu čl. 60 Ugovora o EEZ. 17 Prema prvom paragrafu te odredbe, uslugama se smatraju one usluge obuhvaćene Ugovorom, a koje se pružaju uz naplatu, ukoliko na njih ne utječu odredbe koje se odnose na slobodu kretanja dobara, kapitala ili osoba. Odlomak (d) drugog paragrafa čl. 60 izričito propisuje da su profesionalne djelatnosti obuhvaćene definicijom usluga. 18 Potrebno je odlučiti da je prekid trudnoće, koji se zakonito obavlja u nekoliko država članica, medicinska djelatnost koja se pruža uz naplatu i može se obavljati kao dio profesionalne djelatnosti. U svakom slučaju, Sud je već odredio u presudi u slučaju Luisi and Carbone (spojeni predmeti 286/82 i 26/83 Luisi and Carbone v Ministero del Tesoro [1984] ECR 377, paragraf 16) da medicinske djelatnosti spadaju pod čl. 60 Ugovora. 19 Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj, međutim, tvrdi da se obavljanje pobačaja ne može smatrati uslugom, po osnovi da je iznimno nemoralan i da podrazumijeva uništavanje života ljudskog bića, točnije nerođenog djeteta. 20 Koliko god bio velik značaj tog argumenta s moralne strane, on ne mogu utjecati na odgovor na prvo pitanje nacionalnog suda. Nije na Sudu da svojom prosudbom zamjeni prosudbu zakonodavca u onim državama članicama gdje se aktivnosti o kojima je riječ zakonito obavljaju. 21 Sukladno tome, odgovor na prvo pitanje nacionalnog suda mora biti da se medicinski prekid trudnoće koji se obavlja u skladu s pravom države u kojoj se obavlja, smatra uslugom, temeljem čl. 60 Ugovora. Drugo i treće pitanje 22 Uzimajući u obzir činjenice slučaja, Sud smatra da, u drugom i trećem pitanju, nacionalni sud u biti nastoji utvrditi protivi li se pravu Zajednice da država članica u kojoj je medicinski prekid trudnoće zabranjen, zabrani studentskim udrugama objavljivanje informacija o imenu i mjestu klinika u nekoj drugoj državi članici gdje se dobrovoljni prekid trudnoće zakonito obavlja, kao i načine kontaktiranja tih klinika, ako spomenute klinike nemaju nikakvog udjela u objavljivanju spomenutih informacija. 23 Iako se pitanja nacionalnog suda općenito odnose na pravo Zajednice, Sud smatra da se naglasak treba staviti na odredbe čl. 59 i dalje Ugovora o EEZ-a, koje se bave slobodom pružanja usluga i argumentom koji se poziva na ljudska prava, koji su opširno obrađeni u zabilješkama koje su predane Sudu. 24 Prvo, što se tiče odredbi čl. 59 Ugovora, koje zabranjuju ograničenje slobode pružanja usluga, očito je iz činjenica slučaja da je veza između djelatnosti studentskih udruga čiji su djelatnici gosp. Grogan i ostali branjenici i medicinskih prekida trudnoće koji se obavljaju u klinikama u drugim državama članicama, preslaba da bi se zabrana objavljivanja informacija mogla smatrati ograničenjem po čl. 59 Ugovora. 25 Okolnosti u pitanju u glavnom postupku u kojima studentske udruge koje su objavljivale informacije nisu povezane s klinikama čije su adrese objavili, razlikuju se od okolnosti iz
219 presude u GB-INNO-BM (slučaj C-362/88 GB-INNO-BM v Confédération du Commerce Luxembourgeois [1990] I-667), u kojem je Sud smatrao da se zabrana distribucije reklama mogla smatrati preprekom slobodnom kretanju dobara i stoga se morala preispitati u vidu čl. 30, 31 i 36 UEZ-a. 26 Informacije na koje se odnose pitanja nacionalnog suda nisu objavljivane u ime određenog gospodarskog subjekta u drugoj državi članici. Naprotiv, informacija se smatra iskazivanjem slobode izražavanja i slobode pružanja i primanja informacija, neovisno o gospodarskoj djelatnosti koju obavljaju klinike osnovane u drugoj državi članici. 27 Slijedi da se, u svakom slučaju, zabrana objavljivanja informacija u okolnostima sličnim onima iz glavnog postupka ne može smatrati ograničenjem temeljem čl. 59 Ugovora. 28 Kao drugo, potrebno je razmotriti argument branjenika u glavnom postupku da je navedena zabrana, budući da se temelji na ustavnom amandmanu koji je odobren 1983., suprotna čl. 62 UEZ-a, koji propisuje da države članice ne smiju uvoditi nova ograničenja na slobodu pružanja usluga nakon što je Ugovor stupio na snagu. 29 Dovoljno je primijetiti , što se tiče tog argumenta, da čl. 62, koji je nadopuna čl. 59, ne može zabraniti ograničenja koji ne spadaju u doseg čl. 59. 30 Kao treće i posljednje, branjenici u glavnom postupku smatraju da zabrana poput one u pitanju krši temeljna prava, posebice prava slobode izražavanja i slobode pružanja i primanja informacija, zaštićenih čl. 10(1) Europske konvencije o ljudskim pravima. 31 Prema, između ostalog, presudi iz 18. lipnja 1991. u Elliniki Radiophonia Tileorasi (slučaj C-260/89 Elliniki Radiophonia Tileorasi v Dimotiki Etairia Pliroforissis [1991] ECR I-2951, paragraf 42), gdje nacionalno zakonodavstvo spada u polje primjene prava Zajednice, Sud, kada je od njega zatraženo da donese odluku o prethodnom pitanju, mora pružiti nacionalnom sudu sve potrebne elemente tumačenja kako bi mu omogućio da procijeni usklađenost tih propisa s temeljnim pravima - kako je posebno navedeno u Europskoj konvenciji o ljudskim pravima - čije poštivanje Sud osigurava. Međutim, Sud nema takve nadležnosti u pogledu nacionalnog zakonodavstva koje je izvan okvira prava Zajednice. S obzirom na činjenice slučaja i na zaključke koje je Sud prihvatio u okvirima čl. 59 i 62 Ugovora, to se čini točnim u pogledu navedene zabrane pred nacionalnim sudom. 32 Odgovor na drugo i treće pitanje nacionalnog suda mora biti da nije suprotno pravu Zajednice da država članica u kojoj je medicinski prekid trudnoće zabranjen, zabrani studentskim udrugama odavanje informacija o imenu i mjestu klinika u nekoj drugoj državi članici gdje se dobrovoljni prekid trudnoće zakonito obavlja, kao i načine kontaktiranja tih klinika, gdje spomenute klinike nemaju nikakvog udjela u odavanju spomenutih informacija. Odluka o troškovima Troškovi Troškovi koje su pretrpjele Republika Irska i Komisija EEZ-a, koje su Sudu podnijele očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući da, kad je riječ o strankama u glavnom postupku, ovaj postupak predstavlja samo jedan od koraka u postupku koji se vodi pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj sud
220 Operativni dio Po ovoj osnovi, SUD, u odgovoru na pitanja što mu ih je uputio Visoki sud u Irskoj nalogom 5. ožujka 1990., ovako je odlučio: 1. Medicinski prekid trudnoće, obavljen u skladu sa zakonom države u kojoj se obavlja, podrazumijeva uslugu po čl. 60 Ugovora; 2. Nije suprotno pravu Zajednice da država članica u kojoj je medicinski prekid trudnoće zabranjen, zabrani studentskim udrugama objavljivanje informacija o imenu i mjestu klinika u nekoj drugoj državi članici gdje se dobrovoljni prekid trudnoće zakonito obavlja, kao i načine kontaktiranja tih klinika, gdje spomenute klinike nemaju nikakvog udjela u objavi spomenutih informacija.
221 Predmet C-112/00 Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v. Republik Ősterreich [2003] ECR I-5659 Predmet Schmidberger, predstavlja primjer sudske prakse Europskog suda vezane uz sukob temeljnih tržišnih sloboda i temeljnih prava. Predmet je važan jer se iz njega vide kriteriji temeljem kojih države članice mogu opravdati ograničenja tržišnih sloboda pozivajući se na zaštitu temeljnih prava. Tekst presude: 1. Nalogom od 1. veljače 2000, koji je Sud zaprimio 24. ožujka 2000, Oberlandesgericht Innsbruck (Viši pokrajinski sud u Innsbrucku) predao je zahtjev za donošenje odluke o šest prethodnih pitanja prema Članku 234 EZ radi tumačenja Članka 30, 34 i 36 Ugovora EZ (sada, poslije amandmana, Članci 28 EZ, 29 EZ i 30 EZ) zajedno s Člankom 5 Ugovora EZ (sada Članak 10 EZ) te radi utvrđivanja uvjeta odgovornosti države članice za štetu nanesenu pojedincima kršenjem prava Zajednice. 2. Ta su pitanja postavljena u sudskom postupku između Eugena Schmidbergera, Internationale Transporte und Planzüge ('Schmidberger') i Republike Austrije u svezi s dopuštenjem koje su nadležne vlasti te države članice implicitno dale skupini za zaštitu okoliša da organizira demonstracije na autocesti Brenner, uslijed čega je ta autocesta bila potpuno zatvorena za promet gotovo 30 sati. acionalno pravo 3 Paragraf 2 Versammlungsgesetz-a (Zakona o javnom okupljanju) iz 1953 s kasnijim amandmanima (VslgG') navodi: '(1) Osoba koja želi organizirati javni sastanak ili bilo kakav sastanak otvoren javnosti koji nije ograničen na pozvane goste mora o tome pismeno obavijestiti nadležne vlasti (Paragraf 16) barem 24 sata prije predloženog događaja, navodeći svrhu, mjesto i vrijeme sastanka. Obavijest mora stići do nadležnih vlasti barem 24 sata prije vremena predloženog sastanka. 2) Na zahtjev će vlasti izdati potvrdu koja se odnosi na obavijest...' 4 Paragraf 6 VslgG navodi: 'Sastanci čija je svrha u suprotnosti s kaznenim pravom ili čije bi održavanje moglo dovesti u opasnost javni red ili zajedničko dobro biti će zabranjeni. 5 Paragraf 16 VslgG navodi: 'U smislu sadašnjega zakona, uobičajeno značenje «vlasti» je: a) na područjima na kojemu ima takve ovlasti, Federalna policija b) na području gdje Landeshauptmann (pokrajinski predsjednik vlade) ima svoje sjedište u vladi, gdje nema federalne policije, Sicherheitsdirektion (služba sigurnosti);... c) na svim drugim područjima, the Bezirksverwaltungsbehörde (okružna upravna vlast)'. 6 Paragraf 42 (1) Strassenverkehrsordnung (Zakon o cestama) iz 1960, s kasnijim izmjenama ('StVO') zabranjuje prijevoz teške robe teretnim vozilima s prikolicom
222 subotom od 15.00h do ponoći i nedjeljom i bankovnim praznicima od ponoći do 22.00h ukoliko najveća dopuštena težina vozila za prijevoz teške robe ili teretnog vozila s prikolicom prelazi 3,5 tone. Nadalje, prema Paragrafu 42(2) tijekom razdoblja navedenih u Paragrafu 42(1), kretanje vozila za prijevoz teške robe, povezanih kamiona i kamiona s čvrstom šasijom čija najveća dopuštena težina prelazi 7,5 tona je zabranjeno. Dopuštene su neke iznimke, osobito za prijevoz mlijeka, pokvarljive hrane ili životinja za klanje (s izuzetkom prijevoza stoke na autocestama). 7 Prema Paragrafu 42 (6) StVO, kretanje vozila za prijevoz teških tereta čija najveća dopuštena težina prelazi 7,5 tona zabranjeno je između 22.00h i 05.00 h. Ta se zabrana ne odnosi na kretanje vozila koja proizvode buku ispod određene granice. 8 U skladu s Paragrafom 45 (2) et seq. StVO, odstupanja od pravila o korištenju prometnica mogu se dopustiti na temelju pojedinačnih molbi i pod određenim uvjetima. 9 Paragraf 86 StVO navodi: 'Protestne povorke. Ukoliko nije drugačije određeno, kada se cesta koristi za sastanke na otvorenom, javne ili tradicionalne povorke, mjesne blagdane, parade ili slična okupljanja, organizatori to moraju unaprijed najaviti vlastima...' Glavni sudski postupak i prethodna pitanja podnesena za donošenje odluke 10 Prema dokumentaciji glavnog postupka, 15. svibnja 1998, Transitforum Austria Tirol, udruga za «zaštitu biosfere u alpskim predjelima» obavijestila je Bezirkshauptmannschaft Innsbruck (pokrajinsku vladu u Innsbrucku) prema Paragrafu 2VslgG i Paragrafu 86 StVO o demonstracijama koje će se održati od 11.00h u petak 12. lipnja 1998 do 15.00 h u subotu 13. lipnja 1998. na autocesti Brenner (A13) zbog čega će ta autocesta biti zatvorena za sav promet na dijelu od Europabrücke servisne postaje do carinarnice Schönberg (Austrija). 11. Istoga dana, predsjednik udruge održao je konferenciju za tisak poslije koje su austrijski i njemački mediji proširili informacije o zatvaranju autoceste Brenner. Njemačke i austrijske vozačke udruge također su obaviještene te su i one pružale praktične informacije vozačima, savjetujući ih da osobito izbjegavaju tu autocestu tijekom navedenog razdoblja. 12. 21. svibnja 1998. Bezirkshauptmannschaft traži da Sicherheitsdirektion für Tirol (Uprava za sigurnost u Tirolu) dade upute vezane uz predložene demonstracije. 3. lipnja 1998. Sicherheitsdirektor je izdao naredbu da demonstracije ne treba zabraniti. 10. lipnja 1998. sazvan je sastanak članova različitih mjesnih vlasti kako bi se osiguralo da demonstracije prođu mirno. 13 S obzirom na činjenicu da su demonstracije bile zakonite prema austrijskom pravu, Bezirkshauptmannschaft donosi odluku da se ne zabrane, ne uzimajući pri tome u obzir mogućnost da se tom odlukom prekrši pravo Zajednice. 14 Demonstracije su organizirane na dogovorenom mjestu i u dogovoreno vrijeme. Uslijed toga se vozila za prijevoz teških tereta koja su trebala koristiti autocestu Brenner nisu mogla kretati od 09.00 h u petak 12. lipnja 1998. Autocesta je ponovo otvorena za promet u subotu 13. lipnja 1998. oko 15.30 h, uz zabranu kretanja kamiona težih od 7,5 tona tijekom određenih sati u subotu i nedjelju prema austrijskim zakonima. 15 Schmidberger je međunarodno transportno poduzeće sa sjedištem u Rot an der Rot-u (Njemačka) koje posjeduje šest spojenih vozila za prijevoz teških tereta sa 'smanjenom
223 emisijom buke i čađi'. Glavna djelatnost je prijevoz drveta iz Njemačke u Italiju i olova iz Italije u Njemačku. Vozila uglavnom koriste autocestu Brenner za tu svrhu. 16. Schmidberger je podnio tužbu Landesgericht-u u Innsbrucku (Pokrajinskom sudu u Innsbrucku) (Austrija) i tražio odštetu u iznosu od ATS 140 000 protiv Republike Austrije jer njegovih pet kamiona nije moglo koristiti autocestu Brenner tijekom četiri uzastopna dana budući da je, prvo, četvrtak 11. lipnja 1998 bio bankovni praznik u Austriji, dok su 13. i 14. lipnja 1998. bili subota i nedjelja te, drugo, austrijsko zakonodavstvo zabranjuje kretanje kamiona čija težina prelazi 7,5 tona vikendom i tijekom bankovnih praznika. Ta autocesta je jedina tranzitna prometnica za njihova vozila između Njemačke i Italije. Činjenica da austrijske vlasti nisu zabranile demonstracije i i intervenirale kako bi spriječile zatvaranje te dionice prometnice znači ograničavanje slobodnog kretanja robe. Budući da se ne može opravdati pravom na slobodu izražavanja i slobodu okupljanja demonstranata, ograničenje je kršenje prava Zajednice za koje države članice snose odgovornost. U sadašnjem slučaju, šteta koju je Schmidberger pretrpio sastojala se od nemogućnosti kretanja teških vozila za prijevoz robe (ATS 50 000), fiksnih troškova za vozače (ATS 5 000) i gubitka dobiti iz koncesija na plaćanje dopušteno klijentima zbog značajnog kašnjenja u prijevozu robe i nemogućnosti da se realizira šest putovanja između Njemačke i Italije (ATS 85 000). 17 Republika Austrija smatra da zahtjev treba odbaciti jer je odluka da se demonstracije ne zabrane donesena poslije detaljnog ispitivanja činjenica, da su informacije o datumu zatvaranja autoceste Brenner oglašene unaprijed u Austriji, Njemačkoj i Italiji, i da demonstracije nisu dovele do većih zastoja u prometu ili drugih incidenata. Ograničenje slobodnog kretanja zbog demonstracija dopušteno je ukoliko zapreka koja se time stvara nije stalna niti ozbiljna. Procjena uključenih interesa trebala bi biti u korist slobode izražavanja i okupljanja, budući da se temeljna prava ne smiju kršiti u demokratskom društvu. 18 Nakon što je utvrđeno da Schmidberger nije dokazao niti da su njegovi kamioni morali koristiti autocestu Brenner 12. i 13. lipnja 1998 niti da nije bilo moguće, nakon što je doznao da će doći do demonstracija, promijeniti put kako bi se izbjegao gubitak, Landesgericht Innsbruck je odbacio optužbu presudom od 23 rujna 1999 budući da transportno trgovačko društvo nije podnijelo teret dokazivanja (prema austrijskom stvarnom pravu) zahtjeva zbog novčanog gubitka niti je ispunilo svoju obvezu (prema austrijskom procesnom pravu) da predoči sve činjenice na kojima se zahtjev zasniva i koje su potrebne za rješavanje spora. 19 Schmidberger je podnio žalbu protiv presude Oberlandesgericht Innsbruck, te smatra da je potrebno uzeti u obzir zahtjeve prava Zajednice, ukoliko se potraživanja temelje barem djelomično na pravu Zajednice. 20 Smatra se potrebnim u tom smislu utvrditi ponajprije: zahtijeva li načelo slobodnog kretanja roba, po mogućnosti zajedno s Člankom 5 Ugovora, od države članice da osigura otvorenost važnijih tranzitnih prometnica i ima li ta obveza prednost pred temeljnim pravima kao što je sloboda izražavanja i sloboda okupljanja koje jamče Članci 10 i 11 Europske konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda ('ECHR'). 21 Ako je tako, nacionalni sud postavlja drugo pitanje: je li kršenje prava Zajednice tako utvrđeno dovoljno ozbiljno da se postavi pitanje državne odgovornosti. Postavljaju se pitanja tumačenja osobito pri utvrđivanju stupnja preciznosti i jasnoće Članka 5 kao i Članaka 30, 34 i 36 Ugovora.
224 22 U ovom slučaju moglo je doći do poptrebe utvrđivanja državne odgovornosti bilo uslijed nedostatka u zakonodavstvu – ukoliko austrijsko zakonodavstvo nije uskladilo zakone o slobodi okupljanja s obvezama koje nastaju prema pravu Zajednice, osobito prema načelu slobodnog kretanja robe – ili zbog administrativne pogreške – budući da su nadležne nacionalne vlasti dužne zbog obveze suradnje i odanosti utvrđenih Člankom 5 Ugovora tumačiti nacionalni zakon tako da bude u skladu sa zahtjevima Ugovora s obzirom na slobodno kretanje roba, u mjeri u kojoj su obveze koje proizlaze iz prava Zajednice izravno primjenjive. 23 Treće, sud traži upute u pogledu prirode i raspona prava na odštetu utemeljenog na odgovornosti država članica. Postavlja pitanje koliko su zahtjevi strogi u pogledu dokaza uzroka i količine štete do koje je došlo kršenjem prava Zajednice uslijed zakonodavstva ili administrativnog djelovanja i želi znati, osobito, postoji li pravo na odštetu također tamo gdje se iznos odštete može odrediti samo općenitom procjenom. 24 Na kraju, sud ima sumnje u pogledu nacionalnih zahtjeva za utvrđivanjem prava na kompenzaciju na temelju odgovornosti države članice. Postavlja pitanje jesu li austrijska pravila o teretu i standardu dokaza i obvezi podnošenja svih činjenica potrebnih za razrješenje spora u skladu s načelom zakonske učinkovitosti, budući da se prava utemeljena na pravu Zajednice ne mogu uvijek definirati ab initio u potpunosti i tražitelj ima istinskih teškoća u točnom iznošenju svih činjenica koje zahtijeva austrijski zakon. Tako, u ovom slučaju, sadržaj prava na kompenzaciju utemeljenog na odgovornosti države članice je toliko nejasan, s obzirom na prirodu i opseg, da je potrebno podnijeti zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju. Razlozi presude prvostepenog suda će vjerojatno ograničiti potraživanja utemeljena na pravu Zajednice odbacivanjem traženja na temelju načela nacionalnog prava zaobilazeći time iz formalnih razloga relevantna pitanja prava Zajednice. 25 Uzimajući u obzir da je razrješenje spora zahtijevalo tumačenje prava Zajednice, Oberlandesgericht Innsbruck je odlučio suspendirati sudski postupak i uputiti zahtjev Sudu za donošenjem odluke o sljedećim prethodnim pitanjima: '1. Treba li načela slobodnog kretanja robe prema Članku 30 et seq Ugovora EZ (sada Članak 28 et seq EZ), ili druge odredbe prava Zajednice tumačiti u smislu toga da je država članica obvezna, bilo apsolutno ili barem koliko je to razumno moguće, držati veće tranzitne prometnice slobodnima od svih ograničenja i zapreka, inter alia, zahtijevajući da se održavanje političkih demonstracija na tranzitnoj prometnici, o čemu je javnost obaviještena, ne odobri ili se mora kasnije razići ukoliko ili čim se može održati na mjestu izvan tranzitne prometnice sa sličnim učinkom na svijest javnosti? 2. S obzirom na činjenicu da država članica u svojim nacionalnim uredbama o slobodi i pravu okupljanja nije ukazala da se u procjenjivanju važnosti slobode okupljanja u odnosu prema javnom interesu moraju poštivati načela prava Zajednice, prvenstveno temeljne slobode, i u ovom slučaju, odredbe o slobodnom kretanju robe, predstavljaju li odobrene i održane političke demonstracije u trajanju od 28 sati što je zajedno s prethodnom nacionalnom općom zabranom vožnje tijekom praznika dovelo do zatvaranja važne tranzitne prometnice za prijevoz robe unutar Zajednice, inter alia, većini vozila za teški teret tijekom 4 dana s kratkim prekidom od nekoliko sati, dovoljno ozbiljno kršenje prava Zajednice da se pokrene pitanje odgovornosti države članice prema načelima prava Zajednice, ukoliko su ostali zatjevi za takvom odgovornošću zadovoljeni? 3 Ukoliko nacionalne vlasti odluče da nema ničega u odredbama prava Zajednice, osobito onima koje se odnose na slobodno kretanje robe i opću dužnost suradnje i solidarnosti prema Članku 5 Ugovora EZ (sada Članak 10 EZ) i prema tome nema razloga zbog
225 kojega bi se spriječile i zabranile političke demonstracije u trajanju od 28 sati koje zajedno s već postojećom nacionalnom općeprimjenjivom zabranom vožnje tijekom praznika dovedu do zatvaranja izuzetno važne tranzitne prometnice za prijevoz roba unutar Zajednice inter alia za većinu prometa teškim teretima tijekom četiri dana, uz kratak prekid od nekoliko sati, predstavlja li ta odluka dovoljno ozbiljno kršenje prava Zajednice da se pokrene pitanje odgovornosti države članice prema načelima prava EU, uz uvjet da su ostali uvjeti za takvu odgovornost zadovoljeni? 4. Može li se smatrati da cilj službeno odobrene političke demonstracije, naime zalaganje za zdrav okoliš i privlačenje pozornosti na opasnost za javno zdravlje koje predstavlja stalno povećavanje tranzitnog prometa vozila za prijevoz teških tereta, pripada višem redu nego odredbe prava Zajednice o slobodnom kretanju roba prema Članku 28 EZ? 5. Postoji li gubitak koji je doveo do potraživanja utemeljenog na državnoj odgovornosti ukoliko osoba koja je pretrpjela štetu može dokazati da je mogla steći dobit, u ovom slučaju od međunarodnog transporta roba putem vozila za prijevoz teških tereta kojima raspolaže, koja nisu mogla prometovati zbog demonstracija u trajanju od 28 sati, ali ne može dokazati gubitak specifičnog transportnog putovanja? 6. Ako je odgovor na 4. Pitanje negativan: Kako bi se udovoljilo obvezi suradnje i solidarnosti prema Članku 5 Ugovora EZ (sada Članak 10 EZ) o nacionalnim vlastima, osobito sudovima, kao i načelu učinkovitosti, mora li se primjena nacionalnih pravila materijalnog ili procesnog prava koja ograničavaju mogućnost potraživanja koja su dobro utemeljena prema pravu Zajednice, kao što je u ovom slučaju potraživanje utemeljeno na odgovornosti države, biti odgođeno dok se ne postigne puno objašnjenje sadržaja potraživanja na temelju prava Zajednice, ako je to potrebno poslije upućivanja zahtjeva za donošenje odluke o prethodnom pitanju Europskom sudu? Dopuštenost 26 Republika Austrija ima određene sumnje u vezi s dopuštenosti ovog zahtjeva i u osnovi prihvaća da su pitanja koja je Oberlandesgericht Innsbruck uputio samo hipotetička i nevažna za rješavanje spora u glavnom postupku. 27 Tužba koju je pokrenuo Schmidberger tražeći utvrđivanje odgovornosti države članice za kršenje prava Zajednice zahtijeva da trgovačko društvo priloži dokaze o istinskoj šteti koja je nanesena zbog navodnog kršenja. 28 Na dva nacionalna suda koji su se bavili ovim sporom, Schmidberger nije dokazao postojanje specifičnog pojedinačnog gubitka i nije specifičnim dokazima potkrijepio tvrdnju da su vozila za prijevoz teških tereta morala koristiti autocestu Brenner za transport između Njemačke i Italije na dane kada su se tamo odvijale demonstracije; također, nije dokazao da se poštivala obveza ublažavanja štete za koju se tvrdi da je nanesena, davanjem objašnjenja zašto nije mogao koristiti niti jednu drugu prometnicu osim one koja je bila zatvorena. 29 Pod tim okolnostima, odgovori na upućena pitanja nisu potrebni da bi sud kojemu je slučaj upućen mogao donijeti odluku, a zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju je preuranjen dok god se nisu utvrdila činjenice i dok relevantni dokazi nisu podneseni sudu.
226 30 Prema utvrđenoj sudskoj praksi, postupak predviđen Člankom 234 EZ je instrument suradnje između Europskog suda i nacionalnih sudova kojim Europski sud daje nacionalnim sudovima svoje tumačenje prava Zajedniced koje je potrebno za donošenje presude u slučajevima o kojima moraju odlučiti (vidi npr. inter alia, Joined Cases C297/88 i C-197/89 i Dzodzi (1990) ECR I-3763, paragraf 33; Casse C-231/89 Gmurzynska-Bscher (1990) ECR I-4003, paragraf 18; Case 83/91 Meilicke (1992) ECR I4871, paragraf 22, i Case C-413/99 Baumbast i R (2002) ECR I-7091, paragraf 31). 31 U kontekstu te suradnje, nacionalni sud zadužen za spor jedini ima izravna saznanja o činjenicama koje su dovele do spora i mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku, te odrediti u svjetlu specifičnih okolnosti slučaja kako potrebu za podnošenjem zahtjeva za donošenje odluke o prethodnom pitanju, tako i relevantnost pitanja koja upućuje Sudu. U skladu s tim, tamo gdje se pitanja odnose na tumačenje prava Zajednice, Europski sud, u načelu, mora donijeti odluku (vidi, inter alia, Slučaj C-415/93 Bosman (1995), ECR I4921, paragraf 59; Case C-379/98 PreussenElektra (2001) ECR I-2099, paragraf 38; Case C-153/00 Der Weduwe (2002) ECR I-00000, paragraf 31 i Slučaj C-318/00 BacardiMartini i Cellier des Dauphins (2003) ECR I-00000, paragraf 41). 32 No, Sud također smatra da u posebnim okolnostima može razmotriti uvjete pod kojima mu je nacionalni sud uputio zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju (vidi u tom smislu gore navedeni PreussenElektra, paragraf 39). Duh suradnje koji mora prevladati u postupku zahtjeva za donošenjem odluke o prethodnom pitanju zahtijeva da nacionalni sud ima u vidu funkciju povjerenu Europskom sudu, a to je da pridonese vršenju pravde u državama članicama a ne da daje mišljenja o općim ili hipotetičkim pitanjima (Bosman, paragraf 60; Der Weduwe, paragraf 32, i Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, paragraf 42). 33 Tako, Sud smatra da nema pravo donijeti odluku o prethodnom pitanju postavljenom od strane nacionalnog suda ukoliko je očito da tumačenje ili procjena vrijednosti uredbe prava Zajednice koju taj sud traži nije u vezi s činjenicama glavne tužbe ili njezinom svrhom, ili ukoliko je problem hipotetički ili ukoliko Sud ne raspolaže potrebnim činjeničnim ili pravnim materijalima da bi mogao pružiti koristan odgovor na postavljena pitanja (vidi Bosman, paragraf 61, i Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, paragraf 43). 34. U ovom slučaju, pitanja upućena od strane nacionalnog suda ne pripadaju niti jednoj niti drugoj situaciji navedenoj u sudskoj praksi prema prethodnom paragrafu. 35. Tužbom koju je podnio, Schmidberger traži odštetu od Republike Austrije za štetu koju je nanijelo navodno kršenje prava Zajednice, a sastoji se od činjenice da austrijske vlasti nisu zabranile demonstracije zbog kojih je autocesta Brenner zatvorena za sav promet u trajanju od gotovo 30 sati. 36. Iz toga slijedi da je zahtjev za tumačenjem prava Zajednice podnesen od strane nacionalnog suda neprijeporno nastao u kontekstu istinskog spora između stranaka u glavnom postupku te se prema tome ne može smatrati hipotetičkim. 37. Nadalje, očito je iz naloga za upućivanjem zahtjeva da je nacionalni sud naveo precizno i iscrpno razloge zašto smatra potrebnim za rješenje spora uputiti Sudu različita pitanja o tumačenju prava Zajednice uključujući osobito ona koja se odnose na faktore koje treba uzeti u obzir kada se prikupljaju dokazi o šteti koju je navodno pretrpio Schmidberger. 38. Nadalje, slijedi iz primjedbi koje su države članice podnijele kao odgovor na zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju, kao i Komisija u skladu s Člankom 23 Statuta
227 Europskog suda da su im informacije tog reda omogućile da utvrde svoj stav o svim pitanjima koja su postavljena Sudu. 39 Jasno je iz drugog paragrafa Članka 234 EZ da nacionalni sud treba odlučiti u kojoj fazi postupka treba uputiti zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju Europskom sudu (vidi Joined Cases 36/80 i 71/80 Irish Creamery Milk Suppliers Association and Others (1981) ECR 735, paragraf 5, i Case C-236/98 JämO (2000) ECR I-2189, paragraf 30). 40 Jednako se tako ne može poreći da je sud koji je podnio zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju definirao prema svim pravnim standardima činjenični i pravni kontekst zahtjeva za tumačenjem prava EZ i da je pružio Sudu sve potrebne informacije koje mu omogućavaju da korisno odgovori na taj zahtjev. 41 Nadalje, logično je da sud koji je uputio zahtjev traži od Suda, ponajprije, da utvrdi koji se tipovi odštete mogu uzeti u obzir u svrhu utvrđivanja odgovornosti država članica za kršenje prava Zajednice te da traži objašnjenje pitanja uključuje li kompenzacija odštetu samo za štetu koja je faktički pretrpljena ili također i za gubitak dobiti utemeljen na općenitim procjenama, te treba li i u kojoj mjeri žrtva nastojati izbjeći ili ublažiti gubitak, - prije nego što nacionalni sud presudi na temelju specifičnih dokaza koje Europski sud smatra relevantnima za procjenu štete koju je Schmidberger faktički pretrpio. 42 Na kraju, u kontekstu tužbe za utvrđivanje odgovornosti države članice, sud koji upućuje zahtjev postavlja pitanje Europskom sudu ne samo o zahtjevu da postoji šteta i oblicima koje može imati te detaljnim pravilima o dokazivanju u tom pogledu, nego smatra potrebnim postaviti nekoliko pitanja o drugim zahtjevima koje treba zadovoljiti kada se postavlja traženje utemeljeno na takvoj odgovornosti, te osobito traži odgovor na pitanje znači li držanje relevantnih nacionalnih vlasti u glavnom slučaju kršenje prava Zajednice i je li to kršenje takvo da navodnoj žrtvi daje pravo na odštetu. 43 U svjetlu ranije rečenoga, ne može se tvrditi da u pogledu glavnog postupka Sud mora donijeti odluku o pitanju koje je hipotetičko ili irelevantno za presudu koju nacionalni sud mora donijeti. 44 Naprotiv, iz ovih razmatranja slijedi da pitanja koja je uputio taj sud odgovaraju objektivnoj potrebi u svrhu rješavanja spora koji je u tijeku, na kraju kojega mora donijeti presudu uzimajući u obzir odluku Europskog suda i informacije iznesene u toj odluci, osobito u nalogu za upućivanjem zahtjeva, te može korisno odgovoriti na ta pitanja. 45 Slijedom navedenog, zahtjev za donošenjem odluke o prethodnom pitanju koji je uputio Oberlandesgericht Innsbruck se prihvaća. Pitanja upućena za prethodnu odluku. 46 Treba primijetiti na početku da pitanja koja postavlja nacionalni sud iznose dva različita, ali povezana problema. 47 Prvo, Sud treba odlučiti je li činjenica da je autocesta Brenner bila zatvorena za sav promet gotovo 30 sati bez prekida u okolnostima poput onih u glavnom postupku, dovoljna da se smatra ograničavanjem slobodnog kretanja robe te se time treba smatrati kršenjem prava Zajednice. Drugo, pitanja se specifično odnose na okolnosti u kojima se može utvrditi odgovornost zemlje članice s obzirom na štetu počinjenu pojedincima uslijed kršenja prava Zajednice.
228 48 Što se tiče drugog pitanja, nacionalni sud traži posebno objašnjenje je li, i ako jest, u kojoj mjeri, pod okolnostma poput onih u navedenom slučaju, kršenje prava Zajednice – ukoliko se utvrdi – dovoljno očigledno i ozbiljno da se država članica pozove na odgovornost. Također postavlja pitanje Sudu o prirodi i dokazima za štetu koju treba nadoknaditi. 49 Budući da, logično, drugi niz pitanja treba proučiti samo ako je odgovor na prvo pitanje, kako je definirano u prvoj rečenici paragrafa 47 sadašnje presude, pozitivan, Sud najprije mora donijeti odluku o različitim točkama vezanim uz taj problem, što je u biti predmet prvog i četvrtog pitanja. 50 U svjetlu dokaza prema dokumentaciji glavnog slučaja koji je poslao sud, te pisanih i usmenih primjedbi predočenih Europskom sudu, ta se pitanja moraju razumjeti kao nastojanje da se odredi može li se činjenica da vlasti u državi članici nisu zabranile demonstracije čiji je prvenstveni cilj zaštita okoliša što je dovelo do potpunog zatvaranja važne tranzitne prometnice, kao što je to autocesta Brenner, u trajanju od gotovo 30 sati bez prekida, kvalificirati kao neopravdano ograničenje slobodnog kretanja robe, što je temeljno načelo izneseno u Člancima 30 i 34 Ugovora zajedno s Člankom 5 istoga, ukoliko je potrebno. Postoji li ograničenje slobodnog kretanja robe. 51 Treba reći na početku da je slobodno kretanje robe jedno od temeljnih načela Zajednice. 52. Tako, Članak 3 Ugovora EZ (sada, poslije amandmana, Članak 3 EZ), uključen u prvi dio pod naslovom «Načela» navodi u pod-paragrafu (c) da u svrhu utvrđenu Člankom 2 Ugovora aktivnosti Zajednice moraju uključivati unutarnje tržište, što znači ukidanje prepreka inter alia slobodnom kretanju roba između država članica. 53 Drugi paragraf Članka 7a Ugovora EZ (sada, poslije amandmana, Članak 14 EZ) navodi da unutarnje tržište treba uključivati područje bez unutarnjih granica gdje je slobodno kretanje roba osigurano u skladu s odredbama Ugovora. 54 To je temeljno načelo provedeno prvenstveno prema Člancima 30 i 34 Ugovora. 55 Posebno, Članak 30 navodi da se količinska ograničenja na uvoz i sve mjere koje imaju istovrstan učinak među državama članicama zabranjuju. Jednako, Članak 34 zabranjuje količinska ograničenja izvoza i sve mjere koje imaju istovrsni učinak među državama članicama. 56. Počevši od presude u Slučaju 8/74 Dassonville (1974) ECR 837, paragraf 5), dobro je utvrđena sudska praksa da se te odredbe, smještene u kontekst, moraju razumjeti sa svrhom uklanjanja svih prepreka, izravnih ili neizravnih, stvarnih ili potencijalnih, protoku trgovine unutar Zajednice (vidi, u tom pogledu, Case C-265/95 Komisija protiv Francuske (1997) ECR I-6959, paragraf 29). 57 Na taj način Sud je smatrao da, kao neophodni instrument za realizaciju tržišta bez unutrašnjih granica, Članak 30 ne zabranjuje samo državne mjere koje same po sebi stvaraju ograničenja trgovine između država članica, nego također i na situaciju kada država članica ne prihvati mjere potrebne da bi se uklonile prepreke slobodnom kretanju robe koje nije uzrokovala sama država (gore navedeno: Komisija protiv Francuske, paragraf 30).
229 58 Činjenica da država članica nije poduzela ništa, ili nije poduzela odgovarajuće mjere da spriječi postavljanje prepreka slobodnom kretanju robe koje su nastrale osobito djelovanjem privatnih osoba na njezinu teritoriju usmjerenih protiv proizvoda iz drugih država članica smatra se jednakom preprekom trgovini unutar Zajednice kao i pozitivno djelovanje (gore navedeno: Komisije protiv Francuske, paragraf 31). 59 U skladu s time, Članci 30 i 34 Ugovora zahtijevaju ne samo da se države članice suzdrže donošenja mjera ili ponašanja koje bi moglo biti prepreka trgovini, nego također zajedno s Člankom 5 Ugovora, da poduzmu sve potrebne i odgovarajuće mjere da osiguraju da se temeljna sloboda poštuje na njihovu teritoriju (gore navedeno: Komisija protiv Francuske, paragraf 32). Članak 5 Ugovora zahtijeva da države članice poduzmu sve odgovarajuće mjere, bilo opće ili posebne, da osiguraju izvršenje obveza koje proizlaze iz Ugovora i suzdrže se od bilo kakvih mjera koje mogu ugroziti postizanje ciljeva tog Ugovora. 60 Imajući u vidu temeljnu ulogu dodijeljenu slobodnom kretanju robe u sustavu Zajednice, osobito za dobro funkcioniranje unutrašnjeg tržišta, obveza svake države članice da osigura slobodno kretanje proizvoda na svom teritoriju poduzimanjem potrebnih i odgovarajućih mjera kako bi se spriječilo bilo kakvo ograničenje uslijed djelovanja pojedinaca primjenjuje se bez potrebe razlikovanja među slučajevima gdje takvo djelovanje utječe na protok uvoza ili izvoza i onih koje se odnose samo na tranzitni prijevoz robe. 61 Paragraf 53 presude u gore navedenom slučaju Komisija protiv Francuske pokazuje da je slučaj koji je doveo do presude bio povezan ne samo s uvozom nego i tranzitom kroz Francusku proizvoda iz drugih država članica. 62 Slijedi da u situaciji kao što je ona u glavnom postupku, gdje su nadležne nacionalne vlasti suočene s ograničenjem djelotvornog provođenja temeljne slobode Ugovora, kao što je slobodno kretanje robe, do kojega može doći djelovanjem pojedinaca, moraju poduzeti odgovarajuće korake kako bi osigurale tu slobodu u određenoj državi članici čak i, kao što je slučaj u glavnoj raspravi, ta roba samo prolazi kroz Austriju na putu u Italiju ili Njemačku. 63 Treba dodati da je obveza država članica tim važnija kada se odnosi na veliku tranzitnu prometnicu kao što je autocesta Brenner, koja je jedna od glavnih kopnenih poveznica za trgovinu između sjeverne Europe i sjeverne Italije. 64 U svjetlu onoga što je rečeno, činjenica da nadležne vlasti države članice nisu zabranile demonstracije koje su dovele do potpunog zatvaranja važne tranzitne prometnice kao što je autocesta Brenner gotovo na 30 sati može ograničiti trgovinu robom unutar Zajednice i mora se stoga smatrati mjerom s učinkom jednakim kvantitativnom ograničenju koje je, u načelu, inkompatibilno s obvezama prema pravu Zajednice koje proizlaze iz članaka 30 i 34 Ugovora, zajedno s Člankom 5 istoga, osim ako se nedonošenje zabrane može objektivno opravdati. Može li se ograničenje opravdati 65 U kontekstu četvrtog pitanja, sud koji ga je uputio zahtjev želi znati je li svrha demonstracija od 12. i 13. lipnja 1998 tijekom kojih su demonstranti nastojali privući pozornost na prijetnju okolišu i javnom zdravlju uslijed stalnog povećanja kretanja vozila s teškim teretom na autocesti Brenner i nagovoriti nadležne vlasti da pojačaju mjere da se taj promet smanji kao i zagađivanje do kojega uslijed toga dolazi na vrlo osjetljivom
230 području Alpa – takva da onemogućava izvršenje obveza prema pravu Zajednice koje se odnosi na slobodno kretanje robe. 66. No, čak i ako zaštita okoliša i javnog zdravlja, osobito na tom području, može pod određenim uvjetima biti opravdani cilj u javnom interesu koji može opravdati ograničenje temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom, uključujući slobodno kretanje roba, treba primijetiti, kao što je Nezavisni odvjetnik naglasio u paragrafu 54 svog Mišljenja, da specifični ciljevi demonstracija nisu bitni u sudskom postupku poput onoga koji je pokrenuo Schmidberger, u kojemu se nastoji utvrditi odgovornost države članice u pogledu navodnog kršenjaprava Zajednice, budući da se ta odgovornost izvodi iz činjenice da nacionalne vlasti nisu spriječile postavljanje prepreke prometu na autocesti Brenner. 67 Doista, u svrhu utvrđivanja uvjeta pod kojima država članica može biti odgovorna i osobito s obzirom na pitanje je li prekršila pravo Zajednice, mora se uzeti u obzir samo djelovanje ili nedjelovanje koje se toj državi članici može pripisati. 68 U sadašnjem slučaju, treba uzeti u obzir samo cilj koji su imale nacionalne vlasti pri donošenju implicitne odluke da odobre ili da ne zabrane demonstracije o kojima se radi. 69 Očito je iz spisa u glavnom slučaju da su austrijske vlasti djelovale u skladu s poštivanjem temeljnih prava demonstranata na slobodu izražavanja i slobodu okupljanja koje jamči Europska konvencija o ljudskim pravima i austrijski ustav. 70 U nalogu za upućivanje zahtjeva za donošenjem odluke o prethodnom pitanju, nacionalni sud također postavlja pitanje ima li načelo slobodnog kretanja robe koje jamči Ugovor veću važnost od tih temeljnih prava. 71. Prema utvrđenoj sudskoj praksi, temeljna prava čine sastavni dio općih načela prava čije poštivanje osigurava Sud. U tu svrhu Sud se inspirira ustavnim tradicijama zajedničkim državama članicama i uputama koje daju međunarodni ugovori za zaštitu ljudskih prava u kojima su države članice surađivale i čije su potpisnice. Europski sud za ljudska prava ima u tom pogledu posebnu važnost (vidi, inter alia, Case C-260/89 ERT (1991) ECR I-2925, paragraf 41; Case C-274/99 P Connolly protiv Komisije (2001) ECR I-1611, paragraf 37, i Case C-94/00 Roquette Freres (2002) ECR I-9011, paragraf 25). 72 Načela uspostavljena tom sudskom praksom ponovo su afirmirana u preambuli Jedinstvenog europskog akta i kasnije u Članku F.2 Ugovora o Europskoj Uniji (Bosman, gore navedeno, paragraf 79). Prema toj odredbi, 'Unija mora poštovati temeljna prava, koja su zajamčena Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisanom u Rimu 4. studenog 1950. i kako ona proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, kao opća načela prava EZ.' 73 Slijedi da su mjere koje su inkompatibilne s poštivanjem ljudskih prava neprihvatljive u Zajednici (vidi, inter alia, ERT, gore citirano, paragraf 41, i Case C-299/95 Kremzow (1997) ECR I-2629, paragraf 14). 74 Tako, budući da Zajednica i države članice moraju poštivati temeljna prava, zaštita tih prava je opravdani interes koji, u načelu, opravdava ograničenje obveza koje propisuje pravo Zajednice, čak i u slučaju temeljne slobode koju jamči Ugovor kao što je slobodno kretanje robe. 75 Ustaljena je sudska praksa da u slučajevima gdje, kao u glavnom postupku, nacionalna situacija ulazi u područje prava Zajednice i Sudu se upućuje zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju, Sud mora pružiti nacionalnim sudovima sve kriterije tumačenja potrebne za utvrđivanje je li ta situacija kompatibilna s temeljnim pravima čije poštivanje
231 Sud osigurava i koje proizlaze osobito iz Europske konvencije o ljudskim pravima (vidi u tom smislu inter alia Slučaj 12/86 Demirel (1987) ECR 3719, paragraf 28). 76 U sadašnjem slučaju, nacionalne su se vlasti rukovodile potrebom poštivanja temeljnih prava koja jamče kako Europski sud za ljudska prava tako i Ustav države članice u odluci da se dopusti ograničavanje jedne od temeljnih sloboda utvrđenih Ugovorom. 77 Slučaj tako postavlja pitanje potrebe pomirivanja zahtjeva za zaštitom temeljnih prava Zajednice s onima za zaštitom temeljne slobode utemeljene u Ugovoru, i pitanje opsega slobode izražavanja i slobode okupljanja koje jamče Članci 10 i 11 Europske konvencije o ljudskim pravima, te slobodnog kretanja robe, gdje je ova prva poslužila kao opravdanje za ograničavanje druge. 78 Prvo, dok je slobodno kretanje robe jedno od temeljnih načela Ugovora, ono se pod određenim okolnostima može ograničiti zbog razloga navedenih u Članku 36 Ugovora, ili zbog zahtjeva vezanih uz javni interes, u skladu s dosljednom sudskom praksom Europskog suda počevši od presude u Case 120/78 Rewe-Zentral ('Cassis de Dijon') (1979) ECR 649. 79 Drugo, dok su temeljna prava o kojima je riječ u glavnom postupku jasno priznata u Europskoj konvenciji o ljudskim pravima i čine temeljne stupove demokratskog društva, ipak slijedi iz teksta paragrafa 2 Članaka 10 i 11 Konvencije da su i sloboda izražavanja i sloboda okupljanja također podložne nekim ograničenjima koja se mogu opravdati ciljevima u javnom interesu, ukoliko su odstupanja u skladu sa zakonom, ukoliko su motivirana jednim ili više opravdanih ciljeva prema tim odredbama i kao takva potrebna u demokratskom društvu, tako da su opravdana velikom društvenom potrebom i u skladu su s opravdanim ciljem koji se želi postići (vidi u tom smislu CaseC-368/95 Familiapress (1997) ECR I-3689, paragraf 26, Case C-60/00 Carpenter (2002) ECR I-6279, paragraf 42 i Europski sud za ljudska prava, Steel i Drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 23 rujna 1998, Izviješća o presudama i odlukama 1998-VII, &101). 80 Tako, za razliku od drugih temeljnih prava utvrđenih u Konvenciji, kao što su pravo na život ili zabrana mučenja i neljudskog i ponižavajućeg postupanja ili kazne, za koje ne postoje ograničenja, niti sloboda izražavanja niti sloboda okupljanja koju jamči Europska konvencija o ljudskim pravima nisu apsolutne nego se trebaju promatrati u odnosu prema društvenoj namjeni. Slijedom toga, provođenje tih prava može se ograničiti, pod uvjetom da ograničenja odgovaraju ciljevima od općeg interesa i ne znače, uzimajući u obzir cilj ograničenja, nesrazmjerno i neprihvatljivo narušavanje koje bi dovelo u pitanje samu bit zajamčenih prava (vidi u tom smislu Case C-62/90 Komisija protiv Njemačke (1992) ECR I-2575, paragraf 23, i Case C-404/92 PX protiv Komisije (1994) ECR I-4737, paragraf 18). 81 Pod tim okolnostima, treba odmjeriti interese uzimajući u obzir sve okolnosti slučaja kako bi se odredila pravična ravnoteža između tih interesa. 82. Nadležne vlasti imaju u tom pogledu široku marginu prosudbe. Ipak, treba utvrditi jesu li ograničenja postavljena na trgovinu unutar Zajednice proporcionalna u svjetlu opravdanog cilja, naime, u ovom slučaju, zaštite temeljnih prava. 83 Što se tiče glavnog slučaja, treba naglasiti na početku da se okolnosti koje ga karakteriziraju jasno razlikuju od onih koje su dovele do presude u gore navedenom slučaju Komisija protiv Francuske, kojega Schmidberger navodi kao presedan u tužbi protiv Austrije.
232 84 Usporedbom s činjenicama na koje upućuje Sud u paragrafima 38 do 53 u presudi u gore navedenom slučaju Komisija protiv Francuske, treba primijetiti, prvo: da su se demonstracije u pitanju u glavnom postupku održale poslije zahtjeva za autorizacijom koji je podnesen na temelju nacionalnog prava i nakon što su nadležne vlasti odlučile da ih ne zabrane. 85 Drugo, zbog prisutnosti demonstranata na autocesti Brenner, cestovni je promet bio zapriječen na jednoj prometnici, jednom prilikom i u trajanju od gotovo 30 sati. Nadalje, zapreka slobodnom kretanju robe do koje je došlo zbog demonstracija bila je ograničena u usporedbi s zemljopsinim opsegom i težinom prekida u slučaju koji je doveo do presude u navedenom slučaju Komisija protiv Francuske. 86 Treće, nije sporno da su tim demonstracijama građani iskazivali svoja temeljna prava iskazujući javno mišljenje koje smatraju važnim za društvo; nije sporno niti da svrha tih javnih demonstracija nije bila ograničiti trgovinu robom određenog tipa niti iz određenog izvora. Za razliku od toga, u slučaju Komisija protiv Francuske, cilj demonstranata bio je sprečavanje kretanja određenih proizvoda podrijetlom iz država članica izvan Francuske Republike, ne samo sprečavanjem transporta robe u pitanju, nego također i uništavanjem te robe u tranzitu u ili kroz Francusku, čak i kad je već bila izložena u dućanima država članica. 87 Četvrto, u ovom slučaju nadležne su vlasti poduzele različite administrativne mjere kako bi se koliko god je to moguće ograničio prekid cestovnog prometa. Te su vlasti, uključujući policiju, kao i organizatori demonstracija i različite vozačke organizacije surađivali kako bi se osiguralo da demonstracije mirno prođu. Dosta prije datuma kada su najavljene demonstracije, pokrenuta je kampanja obavještavanja u medijima i vozačkim organizacijama u Austriji i susjednim zemljama, i određene su različite alternativne prometnice, tako da su ekonomski operateri na vrijeme obaviješteni o ograničenjima prometa na datum i na mjestu predloženih demonstracija te su mogli na vrijeme poduzeti korake da zaobiđu ta ograničenja. Nadalje, sigurnosne mjere su poduzete na mjestu demonstracija. 88 Nadalje, nije sporno da izolirani incident u pitanju nije doveo do opće klime nesigurnosti koja bi nepovoljno djelovala na trgovinu unutar Zajednice u cjelini, za razliku od ozbiljnih i ponavljanih narušavanja javnog reda u slučaju navedene presude Komisije protiv Francuske. 89 Na kraju, s obzirom na druge mogućnosti koje je Schmidberger predvidio s obzirom na demonstracije, uzimajući široku marginu diskrecije država članica pod okolnostima poput onih u ovom slučaju, nadležne nacionalne vlasti imale su pravo smatrati da bi zabrana demonstracija mogla biti neprihvatljivo narušavanje temeljnih prava demonstranata na okupljanje i mirno izražavanje mišljenja u javnosti. 90 Propisivanje strožih uvjeta u pogledu mjesta – na primjer, pokraj autoceste Brenner – i trajanja – ograničeno na samo nekoliko sati za demonstracije o kojima je riječ moglo se shvatiti kao pretjerano ograničenje kojim bi se akcija lišila bitnog dijela svog opsega. Dok nadležne nacionalne vlasti moraju nastojati ograničiti u što većoj mjeri neizbježne učinke demonstracija na javnoj autocesti na slobodno kretanje, moraju taj interes također uskladiti s interesom demonstranata koji žele privući pozornost javnosti za svoje ciljeve. 91 Akcije tog tipa obično donose smetnje ne-sudionicima, osobito u pogledu slobode kretanja, no smetnje se u načelu mogu tolerirati ako je cilj u osnovi javno i zakonito izražavanje mišljenja.
233 92 U tom pogledu, Republika Austrija smatra, bez kontradikcija u tom pogledu, da su sva druga rješenja mogla izazvati reakcije koje bi bilo teško kontrolirati i koje bi mogle uzrokovati mnogo teže narušavanje trgovine unutar Zajednice kao i javnog mira, kao što su nezakonite demonstracije, sukobi između simpatizera i protivnika skupine koja je organizirala demonstracije ili nasilja od strane demonstranata koji bi smatrali da se krše njihova temeljna prava. Prema tome, nacionalne su vlasti imale pravo, uzimajući u obzir široka diskreciona prava koja imaju, smatrati da se zakonski cilj ne bi mogao postići u ovom slučaju mjerama koje bi manje ograničavale trgovinu unutar Zajednice. 94 U svjetlu ovih razmatranja, odgovor na prvo i četvrto pitanje mora biti da je činjenica da vlasti države članice nisu zabranile demonstracije pod okolnostima kao što su u glavnom slučaju nije u suprotnosti s Člancima 30 i 34 Ugovora, te Članka 5 istoga. Uvjeti za odgovornost države članice. 95 Iz odgovora na prvo i četvrto pitanje slijedi da, s obzirom na sve okolnosti slučaja kao što je ovaj, nadležne nacionalne vlasti nisu prekršile pravo Zajednice za što bi trebale odgovarati. 96 Pod tim okolnostima, nema potrebe za donošenjem odluke o drugim upućenim pitanjima koja se odnose na uvjete potrebne da se država članica smatra odgovornom za štetu nanesenu pojedincima kršenjem prava EZ. Odluka o troškovima Troškovi 97 Troškovi kojima su se izložile vlade Austrije, Grčke, Italije, Nizozemske i Finske, te Komisije, su nepovratni. Budući da je ovaj sudski postupak za stranke u glavnom sudskom postupku jedna faza u postupku pred nacionalnim sudom, odluka o troškovima prepušta se tom sudu. Operativni dio NA TEMELJU TOGA, Sud KAO ODGOVOR NA PITANJA koja je uputio Oberlandesgericht Innsbruck nalogom od 1 veljače 2000, donosi odluku da: Činjenica da vlasti države članice nisu zabranile demonstracije u okolnostima kao što su u navedenom slučaju nije u suprotnosti sa Člancima 30 i 34 Ugovora EZ (sada, poslije amandmana, Članaka 28 i 29 Ugovora ) zajedno s Člankom 5 Ugovora EZ (sada Članak 10 EZ).
234
Predmet C-36/02 Omega [2004] ECR I-9609 Predmet Omega, kao i Schmidberger, predstavlja primjer sudske prakse Europskog suda vezane uz sukob temeljnih tržišnih sloboda i temeljnih prava. Iz predmeta se vidi da standardi zaštite temeljnih prava koje će Europski sud uzimati u obzir ne moraju biti jednaki u svim državama članicama, pod uvjetom da nacionalna mjera koja ide za zaštitom takvog temeljnog prava prolazi na testu proporcionalnosti. Tekst presude: 1. Ovaj zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju odnosi se na interpretaciju Čl. 49 do 55 Ugovora o EZ o slobodi pružanja usluga, te članaka 28 do 30 o slobodi kretanja roba. 2. Pitanje koje je Europskom sudu uputio Savezni upravni sud Njemačke postavljeno je u žalbenom postupku pokrenutom zbog pogrešne primjene prava pred tim sudom. Žalbu je uputilo poduzeće Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH (Omega) osporavajući sukladnost zabrane koju je 14. rujna 1994. prihvatila policijska uprava Bonn, s pravom Zajednice. Činjenice, glavni postupak i upućeno pitanje 3. Omega, njemačko poduzeće, od 1. kolovoza 1994. vodi poslovanje instalacije poznate pod imenom "laserdrome", koja se redovito koristi za vježbanje laserskog sporta u Bonnu (Njemačka). Instalacija se koristi i nakon 14. rujna 1994., nakon što je 18. studenoga 1994. Omega, od Upravnog suda u Kölnu, pribavila dozvolu za nastavak rada na privremenoj osnovi. Oprema koju Omega koristi u svom prostoru, a koja uključuje lasersko automatsko oružje s ciljnikom i senzore koji se pričvršćuju u hodnicima gdje se vježba pucanja izvodi, ili na jakne koje nose igrači, izvorno je nastala kao dječja igračka koju je bilo moguće kupiti na slobodnom tržištu. Ta se oprema pokazala tehnički neprikladnom te se Omega, neodređenog dana nakon 2. prosinca 1994., obratila britanskom poduzeću Pulsar International Ltd. (koji je naknadno postao Pulsar Advanced Games Systems Ltd., dalje u tekstu Pulsar). Ugovor o franšizi s pulsarom zaključen je tek 29. svibnja 1997. 4. Čak i prije javnog otvaranja Laserdromea, dio građanstva izražavao je svoje protivljenje projektu. Početkom 1994., bonska policija naredila je Omegi da pribavi precizni opis načina kako se igra koja bi se priređivala u Laserdromeu izvodila, te je pismom od 22. veljače 1994. upozorila o svojoj namjeri da igru zabrani u slučaju da bi igrom bilo moguće simulirati ubijanje ljudi. Omega je odgovorila 18. ožujka 1994. godine da igra uključuje tek gađanje senzora koji su instalirani u hodnicima poligona. 5. Primjetivši da je cilj igre koja se igra u Laserdromeu također i pogađanje senzora smještenih na jaknama igrača, bonska policija prihvatila je 14. rujna 1994. naredbu protiv Omege, zabranjujući joj organizirati ili dopuštati, u svom poslovnom prostoru, izvođenje igara čiji je cilj pucanje na ljudske mete korištenjem laserske zrake ili drugih tehničkih sredstava (npr. infracirvenih), pri čemu bi se pucnjevi koji pogađaju metu registrirali, simulirajući ubijanje ljudi. Za kršenje zabrane zaprijećena je kazna od DEM 10.000, za svaku odigranu igru suprotnu naredbi.
235 6. Ta je naredba donesena temeljem ovlasti koju policiji daje Čl. 14(1) Zakona Sjevernog Porajnja-Zapadne Falačke o policiji (njem. Ordnungsbehördengesetz Nordrhein Westfalen, op. prev.), koji propisuje: Policijske vlasti mogu u pojedinačnim slučajevima poduzmati mjere nužne za otklanjanje rizika javnom redu ili sigurnosti. 7. Temeljem zabrane od 14. rujna 1994., igre koje su se izvodile u poslovnom prostoru Omege predstavljale su prijetnju javnom redu, budući da su akti simuliranog homicida i trivijalizacija nasilja koja iz toga proizlazi suprotni temeljnim vrijednostima koje prevladavaju u javnom mnijenju. 8. Regionalna uprava Köln odbacila je prigovor Omege protiv navedene zabrane 6. studenoga 1995. Presudom od 3. rujna 1998., Upravni sud Köln odbacio je tužbu koja je uslijedila. Žalbu Omege odbacio je i Viši upravni sud Sjevernog Porajnja Zapadne Falačke 27. rujna 2000. 9. Omega je podnijela žalbu zbog pogrešne primjene prava Saveznom upravnom sudu. U prilog žalbi ističe, između brojnih drugih navoda, da osporavana zabrana krši pravo Zajednice, posebice, slobodu pružanja usluga zajamčenu člankom 49 UEZ, budući da se u Laserdromeu morala koristiti oprema i tehnologija koju pribavlja britansko poduzeće Pulsar. 10. Savezni upravni sud zauzima shvaćanje da temeljem nacionalnog prava žalba Omege mora biti odbijena. Međutim, sud nije siguran je li taj rezultat sukladan s pravom Zajednice, posebice s člancima 49 do 55 UEZ o slobodi pružanja usluga i s člancima 28 do 30 Ugovora o EZ o slobodi kretanja roba. 11. Kako navodi Savezni upravni sud, Viši upravni sud ispravno je zaključio da komercijalna eksploatacija igre ubijanja u Omeginom Laserdromeu predstavlja povredu ljudskog dostojanstva, koncepta koji jamči prva rečenica Paragrafa 1(1) Njemačkog Ustava. 12. Savezni upravni sud ističe da je ljudsko dostojanstvo ustavno načelo koje se može povrijediti bilo ponižavajućim postupanjem prema protivniku, o čemu se ovdje ne radi, bilo poticanjem ili ohrabrvanjem igrača na stav koji odriče svakoj osobi temeljno pravo koje treba priznati i poštivati, u konkretnom slučaju, simulacijom fiktivnih akata nasilja u svrhu igre. Sud ističe da takvo kardinalno ustavno načelo poput ljudskog dostojanstva ne smije ustuknuti u kontekstu zabave, te da, prema nacionalnom pravu, temeljna prava na koja se poziva Omega, ne mogu promijeniti takvu ocjenu. 13. Što se tiče primjene prava Zajednice, Savezni upravni sud smatra da sporna zabrana krši slobodu pružanja usluga zajamčenu Čl. 49. UEZ. Omega je sklopila ugovor o franšizi s britanskim poduzećem koje je spriječeno pružati usluge njemačkim strankama, dok istovremeno pruža slične usluge u državi članici u kojoj je osnovano. Moglo bi se također raditi i o povredi slobode kretanja roba zajamčene člancima 28 do 30 UEZ, u mjeri u kojoj Omega namjerava steći robu u Ujedinjenom Kraljevstvu, te ih kasnije koristiti za opremanje Laserdromea, posebice, naprave za lasersko ciljanje. 14. Nacionalni sud smatra da postupak u glavnoj stvari daje mogućnost da se detaljnije odrede uvjeti koje pravo Zajednice propisuje za ograničavanje određene kategorije usluga, ili na uvoz određenih roba. Ističe da, temeljem prakse Europskog suda, prepreke slobodi pružanja usluga koje proizlaze iz nacionalnih mjera koje se primjenjuju bez diskriminacije, mogu biti
236 dopuštene samo ako su te mjere opravdane važnim razlozima javnog interesa, te takve da jamče postizanje namjeravane svrhe, te ne idu izvan onoga što je nužno da tu svrhu ostvare. Za procjenjivanje potrebe za takvim mjerama kao i za procjenu njihove proporcionalnosti nije bitno je li neka druga država članica poduzela drugačije zaštitne mjere (predmet C-124/97 Läärä and Others [1999] ECR I-6067, paragrafi 31, 35 i 36; predmet C-67/98 Zenatti [1999] ECR I-7289, paragrafi 29, 33 i 34). 15. Nacionalni sud pita, je li, u svjetlu odluke u predmetu C-275/92 Schindler [1994] ECR I1039, postojanje zajedničkog pravnog koncepta u svim državama članicama preduvjet da bi jedna od država članica mogla ograničiti po vlastitoj diskrecionoj ocjeni, određenu kategoriju roba ili usluga koji su zaštićeni Ugovorom o EZ. Ako odluku u predmetu Schindler treba interpretirati na taj način, moglo bi se pokazati teškim potvrditi osporavanu zabranu, ako se ne bi mogao dokazati zajednički pravni koncept država članica u pogledu procjene igara za zabavu koje simuliraju ubijanje. 16. Sud navodi da odluke Läärä i Zenatti , donesene nakon odluke u predmetu Schindler, mogu stvoriti dojam da Europski sud više ne stoji čvrsto na stajalištu da je uvjet za ograničenje slobode pružanja usluga postojanje zajedničkog pravnog koncepta u državama članicama. Ako je to slučaj, ističe, pravo Zajednice više ne bi sprečavalo potvrdu zabrane. Zbog fundamentalne važnosti načela ljudskog dostojanstva, u pravu Zajednice i njemačkom pravu, nema potrebe ocjenjivati proporcionalnost nacionalne mjere koja ograničava slobodu pružanja usluga. 17. U tim okolnostima Savezni upravni sud odlučio je zastati s postupkom i uputiti Europskom sudu slijedeće prethodno pitanje: Je li sukladno odredbama Ugovora o EZ o slobodi pružanja usluga i odredbama o slobodi kretanja roba, nacionalnim pravom zabraniti određenu komercijalnu djelatnost – u ovom slučaju vođenje tzv. Laserdromea, što uključuje simuliranje ubojstva – stoga što krši vrijednosti zajamčene ustavom? Dopuštenost upućenog pitanja 18. Policijske vlasti Bonna sumnjaju u dopuštenost upućenog pitanja, preciznije, u primjenjivost prava Zajednice na temeljne slobode u ovom sporu. Prema njihovom gledištu, zabrana od 14. rujna 1994. nije utjecala ni na kakve operacije prekogranične naravi i stoga nije mogla ograničiti temeljne slobode koje jamči Ugovor. Prigovaraju da, na dan kada je naredba prihvaćena, instalacija koju je Pulsar ponudio Omegi nije još bila isporučena, a nikakav ugovor o franšizi nije nalagao Omegi da prihvati varijantu igre na koju se naredba odnosi. 19. Treba, ipak, podsjetiti, da prema dobro utvrđenoj sudskoj praksi, jedino nacionalni sudovi koji rješavaju spor, koji moraju snositi odgovornost za sudske odluke koje donose, mogu odrediti, u svjetlu posebnosti svakog pojedinog slučaja, kako potrebu da se prethodno pitanje uputi kako bi mogli donijeti presudu, tako i bitnost pitanja koja upućuju sudu. Slijedom toga, kada pitanje koje se upućuje uključuje interpretaciju prava Zajednice, Sud, u načelu, mora donijeti odluku (vidi, inter alia, predmet C-379/98 PreussenElektra [2001] ECR I-2099, paragraf 38; predmet C-390/99 Canal Satélite Digital [2002] ECR I-607, paragraf 18; predmet C-373/00 Adolf Truley [2003] ECR I-1931, paragraf 21; predmet C-18/01 Korhonen and
237 Others [2003] ECR I-5321, paragraf 19; predmet C-476/01 Kapper [2004] ECR I-0000, paragraf 24). 20. Štoviše, iz navedene sudske prakse također slijedi da Sud može odbiti donošenje odluke o prethodnom pitanju koje mu je uputio nacionalni sud samo kada je potpuno razvidno da interpretacija prava Zajednice koja se traži nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama u glavnom sporu, ili njegovom svrhom, kada je problem hipotetski, ili kada Sud pred sobom nema činjenično i pravno gradivo koje je nužno da bi mogao dati koristan odgovor na pitanja koja su mu upućena (vidi PreussenElektra, paragraf 39; Canal Satélite Digital , paragraf 19; Adolf Truley, paragraf 22; Kapper, paragraf 25). 21. To ovdje nije slučaj. Čak kada bi dokumenti dostavljeni Sudu dokazivali da, u vrijeme kada je naredba donesena, 14. rujna 1994. godine, Omega nije formalno zaključila ugovor o nabavi ili ugovor o franšizi s poduzećem osnovanim u Ujedinjenom Kraljevstvu, dovoljno je primijetiti da, imajući u vidu narav i sadržaj naredbe koji su okrenuti budućnosti, naredba može ograničiti budući razvoj ugovornih odnosa između stranaka. Stoga, pitanje koje postavlja sud koji upućuje pitanje, koje se tiče interpretacije odredaba Ugovora koje jamče slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja roba, nije razvidno nepovezano sa stvarnim činjenicama u glavnoj stvari ili s njenom svrhom. 22. Stoga je pitanje koje je uputio Savezni upravni sud dopušteno. Upućeno pitanje 23. Svojim pitanjem sud koji ga upućuje pita, prvo, je li zabrana neke ekonomske aktivnosti zbog razloga zaštite temeljnih vrijednosti koje propisuje nacionalni ustav, kao što je u ovom slučaju, ljudsko dostojanstvo, sukladna s pravom Zajednice, i drugo, je li mogućnost koju imaju države članice, da iz takvih razloga ograniče temeljne slobode koje jamči Ugovor, posebice, slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja roba, uvjetovana time da se ograničenje temelji na pravnom konceptu koji je zajednički svim državama članicama, kao što bi se to moglo naslutiti iz odluke u predmetu Schindler. 24. Kao prethodni problem, potrebno je odrediti u kojoj mjeri ograničenje za koje sud koji upućuje pitanje smatra da postoji, može utjecati na slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja roba koje su uređene različitim odredbama Ugovora. 25. S time u vezi, ovaj Sud nalazi da osporavana naredba, kada zabranjuje Omegi da vodi poslovanje svog laserdroma, u obliku igre koju je razvio Pulsar, a koja se zakonito prodaje u Ujedinjenom Kraljevstvu, posebice, temeljem sustava franšize, utječe na slobodu pružanja usluga koje Čl. 49 UEZ jamči pružateljima usluga i osobama koje primaju te usluge, a koji imaju mjesto poslovanja u drugim državama članicama. Štoviše, u mjeri u kojoj primjena oblika igre koju je razvio Pulsar uključuje uporabu posebne opreme, koja se također zakonito prodaje u Ujedinjenom Kraljevstvu, zabrana koja je propisana Omegi vjerovatno će je odvratiti od kupovine opreme o kojoj je riječ, te stoga narušiti slobodu kretanja roba koju štiti Čl. 28 UEZ. 26. Ipak, kada nacionalna mjera utječe i na slobodu pružanja usluga i na slobodu kretanja roba, Sud će je, u načelu, ocijeniti u odnosu na samo jednu od tih dviju temeljnih sloboda, ukoliko je jasno da je, u okolnostima slučaja, jedna od tih sloboda potpuno sekundarna u
238 odnosu na drugu, te joj se može priključiti (o tome vidi Schindler, paragraf 22; Canal Satélite Digital, paragraf 31; predmet C-71/02 Karner [2004] ECR I-0000, paragraf 46). 27. U okolnostima ovog slučaja, aspekt slobode pružanja usluga nadjačava slobodu kretanja roba. Policijske vlasti Bonna i Komisija Europske zajednice su ispravno ukazale da osporavana naredba ograničava uvoz roba samo u mjeri u kojoj se to odnosi na opremu koja je specifično izrađena za zabranjenu varijantu laserske igre, ta da je to neizbježna posljedica zabrane koja je propisana u vezi s pružanjem usluga koje pruža Pulsar. Stoga, kako je zaključila Nezavisna odvjetnica u paragrafu 32 njenog Mišljenja, nije potrebno poduzimati nezavisno ocjenjivanje sukladnosti naredbe s odredbama Ugovora koje uređuju slobodu kretanja roba. 28. U pogledu opravdanja ograničenja slobode pružanja usluga koje propisuje naredba od 14. rujna 1994., Čl. 46 UEZ, koji se ovdje primjenjuje temeljem Čl. 55 UEZ, dopušta ograničenja koja su dopuštena zbog razloga javnog interesa, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. U ovom slučaju, dokumenti pred sudom ukazuju da osnova na koju su se oslanjale policijske vlasti Bonna kada su donijele naredbu o zabrani, izričito spominje činjenicu da aktivnost o kojoj je riječ predstavlja opasnost za javni interes. Štoviše, pozivanje na opasnost po javni interes spominje se i u paragrafu 14(1) OBG NW (njem. Ordnungsbehördengesetz Nordrhein Westfalen, op. prev.), koji policijskim vlastima daje ovlast da poduzimaju nužne mjere kako bi odvratile takvu opasnost. 29. U ovom postupku nije sporno da je osporavana naredba bila prihvaćena nezavisno o bilo kakvim razlozima koji bi bili vezani uz državljanstvo pružatelja ili primatelja usluga koje su zabranjene. U svakom slučaju, s obzirom da mjere za osiguranje javnog interesa spadaju u razloge isključenja protupravnosti ograničenja slobode pružanja usluga koje propisuje Čl. 46 UEZ, nije nužno provjeravati primjenjuju li se te mjere bez razlike na domaće pružatelje usluga i one iz drugih država članica. 30. Ipak, mogućnost da se država članica osloni na razlog isključenja protupravnosti koji propisuje Ugovor ne isključuje sudbeni nadzor mjera koje taj razlog primjenjuju (predmet 41/74 Van Duyn [1974] ECR 1337, paragraf 7). Dodatno, koncept javnog interesa u kontekstu Zajednice, pogotovo kao razlog isključenja protupravnosti odstupanja od temeljnog načela slobode pružanja usluga mora se interpretirati usko, tako da doseg tih mera ne mogu jednostrano određivati države članice, bez ikakve kontrole institucija Zajednice (vidi analogno za slobodu kretanja radnika, Van Duyn, paragraf 18; predmet 30/77 Bouchereau [1977] ECR 1999, paragraf 33). Stoga se na javni interes može pozivati samo ukoliko postoji dovoljno ozbiljna prijetnja temeljnom interesu društva (predmet C-54/99 Église de Scientologie [2000] ECR I-1335, paragraf 17). 31. Međutim, ostaje činjenica da posebne okolnosti koje mogu opravdati pozivanje na koncept javnog interesa mogu biti različite od jedne države do druge i od jednog vremena do drugog. Nadležne nacionalne vlasti stoga moraju imati marginu prosudbe u granicama koje propisuje Ugovor (Van Duyn , paragraf 18, i Bouchereau, paragraf 34). 32. U ovom su slučaju nadležne vlasti zauzele stav da su aktivnosti na koje se odnosi naredba o zabrani predstavljale prijetnju javnom interesu zbog činjenice da, u skladu s konceptom koji preladava u javnom mnijenju, komercijalna eksploatacija igara koje uključuju simulirano ubijanje ljudskih bića, krši temeljnu vrijednost koja je zaštićena nacionalnim ustavom, posebice ljudsko dostojanstvo. Kako smatra Savezni ustavni sud, nacionalni sudovi koji su
239 odlučivali u tom predmetu dijele i potvrdili su koncept zahtjeva za zaštitu ljudskog dostojanstva na čemu se osporavana naredba temelji, a taj koncept stoga treba smatrati usklađenim sa zahtjevima njemačkog Temeljnog zakona (Ustava op. prev.) 33. U tom kontekstu valja podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, temeljna prava čine sastavni dio općih načela prava, poštivanje kojih osigurava (Europski) Sud, te u tu svrhu, Sud se inspirira ustavnim tradicijama zajedničkim državama članicama i smjernicama koje daju međunarodni ugovori za zaštitu ljudskih prava na kojima su države članice surađivale ili kojih su potpisnice. Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u tom smislu ima posebno značenje (vidi, inter alia, predmet C-260/89 ERT [1991] ECR I-2925, paragraf 41; predmet C-274/99 P Connolly v Commission [2001] ECR I-1611, paragraf 37; predmet C-94/00 Roquette Frères [2002] ECR I-9011, paragraf 25; predmet C112/00 Schmidberger [2003] ECR I-5659, paragraf 71). 34. Kao što ističe Nezavisna odvjetnica u paragrafima 82 do 91 svojeg Mišljenja, pravni poredak Zajednice neporecivo stremi osigurati poštivanje ljudskih prava, kao općem načelu prava. Stoga ne može biti dvojbe da je cilj zaštite ljudskog dostojanstva sukladan s pravom Zajednice, te je u tom smislu nebitno da načelo poštivanja ljudskog dostojanstva u Njemačkoj ima poseban status kao samostalno temeljno pravo. 35. Budući da i Zajednica i države članice moraju štititi temeljna prava, zaštita tih prava je legitimni interes koji, u načelu, opravdava ograničenja obaveza koje propisuje pravo Zajednice, čak i temeljnih sloboda koje jamči Ugovor, poput slobode pružanja usluga (u vezi sa slobodom kretanja roba vidi Schmidberger, paragraf 74). 36. Ipak, mjere koje ograničavaju slobodu pružanja usluga mogu biti opravdane razlozima javnog interesa samo ukoliko su one nužne za zaštitu interesa za čiju zaštitu su namjenjene, te samo u mjeri u kojoj se ti ciljevi ne mogu ostvariti manje restriktivnim mjerama (u vezi sa slobodom kretanja kapitala vidi Église de Scientologie, paragraf 18). 37. U tom smislu nije nužno da restriktivna mjera koju su prihvatile vlasti države članice odgovara konceptu koji je zajednički svim državama članicama u pogledu točnog načina na koji se temeljno pravo ili legitimni interes o kojemu je riječ valja zaštititi. Iako se u paragrafu 60 odluke u predmetu Schindler Sud pozvao na moralne, vjerske ili kulturne razloge koji su naveli sve države članice da ograniče organiziranje lutrija i drugih novčanih igara , nije bila namjera Suda da, spominjući taj zajednički koncept, formulira opći kriterij za procjenu proporcionalnosti bilo koje nacionalne mjere koja ograničava obavljanje neke ekonomske aktivnosti. 38. Upravo suprotno, iz dobro utvrđene sudske prakse nakon odluke u predmetu Schindler proizlazi da potrebu za donošenjem i ocjenu proporcionalnosti prihvaćenih mjera ne treba isključiti samo zbog toga što je jedna država članica izabrala sustav zaštite koji je različit od onoga koji je prihvatila druga država članica (s time u vezi vidi, Läärä , paragraf 36; Zenatti, paragraf 34; predmet C-6/01 Anomar and Others [2003] ECR I-0000, paragraf 80). 39. U ovom slučaju potrebno je primjetiti, prvo, da, prema navodima suda koji je uputio pitanje o komercijalnoj eksploataciji igara koje uključuju simulaciju akata nasilja prema ljudskim bićima, posebice na način da predstavljaju akte ubojstva, odgovara razini zaštite ljudskog dostojanstva koje nacionalni ustav nastoji zajamčiti na teritoriju Savezne Republike Njemačke. Također valja primjetiti da, zabranjujući samo varijantu laserske igre čiji je cilj
240 pucanje na ljudske mete, koji stoga oponaša ubijanje ljudi, osporavana naredba nije prekoračila ono što je nužno za zaštitu cilja koji žele ostvariti nadležne nacionalne vlasti. 40. U tim okolnostima, naredba od 14. rujna 1994. ne može se smatrati mjerom koja neopravdano potkopava slobodu pružanja usluga. 41. U svjetlu gornjih razmatranja, odgovor na pitanje mora biti da pravo Zajednice ne zabranjuje da neka ekonomska aktivnost koja se sastoji od komercijalne eksploatacije igara koje simuliraju akte ubojstva, bude podvrgnuta nacionalnoj zabrani koja je prihvaćena zbog razloga javnog interesa, stoga što ta aktivnost vrijeđa ljudsko dostojanstvo. [odluka o troškovima izostavljena] Operativni dio Na toj osnovi Europski sud (Prvo vijeće) odlučio je: Pravo zajednice ne zabranjuje da neka ekonomska aktivnost koja se sastoji od komercijalne eksploatacije igara koje simuliraju akte ubojstva bude podvrgnuta nacionalnoj zabrani koja je prihvaćena zbog razloga zaštite javnog interesa, stoga što takva aktivnost vrijeđa ljudsko dostojanstvo.
241 Predmet 22/70 Commission of the European Communities v Council of the European Communities - European Agreement on Road Transport (ERTA) [1971] ECR 263 Ovaj predmet važan je jer je Europski sud razvio doktrinu implicitnih ovlasti Zajednice, temeljem koje Zajednica ima one ovlasti u međunarodnim odnosima, koje temeljem Osnivačkih ugovora ima na unutarnjem planu. To znači da ovlast za zaključivanje međunarodnih ugovora postoji ne samo kada je izričito propisana Ugovorom, već uvijek onda kada Zajednica ima ovlast uređivati neko pitanje u okvirima Zajednice. Sud je također pojasnio da kada Zajednica iskoristi ovlast da neko pitanje uredi na unutarnjem planu, njena implicitna ovlast da to pitanje uredi na međunarodnom planu postaje isključiva. Dodatno, predmet je važan jer je Europski sud rekao da je nadležan odlučivati o zakonitosti svih akata Zajednice, bez obzira kako se zvali, ukoliko proizvode pravne učinke.
Sažetak 1. Zajednica uživa sposobnost uspostave ugovornih veza s trećim državama, vezanih uz cijelo područje ciljeva definiranih Ugovorom. Ta ovlast ne proizlazi samo iz izričite dodjele temeljem Ugovora, već može jednako tako proisticati iz drugih odredaba Ugovora i mjera koje su, u okviru tih odredaba, usvojile institucije Zajednice. Konkretno govoreći, kad god Zajednica u cilju provedbe zajedničke politike predviđene Ugovorom usvoji odredbe kojima propisuje zajednička pravila, u kojem god obliku ona bila, države članice više nemaju pravo prema trećim zemljama preuzimati obveze koje utječu na ta pravila ili mijenjaju njihov doseg, djelujući same ili čak zajednički. Imajući u vidu provedbu odredaba Ugovora, sustav unutarnjih mjera Zajednice stoga se ne može odvojiti od sustava vanjskih odnosa. 2. Ovlasti Zajednice u području prijevoza protežu se na odnose koji proizlaze iz međunarodnog prava, čime uključuju potrebu za sporazumima s trećim zainteresiranim državama. Ova je ovlast prenesena na zajednicu Uredbom Vijeća br. 543/69 o harmonizaciji određenog socijalnog zakonodavstva vezanog uz cestovni prijevoz. 3. U skladu s ciljem kojeg propisuje članak 164, tužba za poništenje mora stoga biti dostupna u odnosu na sve mjere donesene od strane institucija za koje je zamišljeno da imaju pravne učinke, bez obzira na njihovu narav ili oblik. 4. U slučaju poništenja, Zapisnik Vijeća morao bi se smatrati nepostojećim, a sporna bi se pitanja morala ponovno razmotriti kako bi se došlo do rješenja u skladu s pravom Zajednice. Stoga je neosporivo da Komisija ima interes za podizanje tužbe protiv Zapisnika Vijeća vezanog uz koordinaciju između država članica. 5 Što se tiče sporazuma u području prijevozne politike, Komisija je ovlaštena davati prijedloge i voditi pregovore, a na Vijeću je da sklopi sporazum. 6 S obzirom na pregovore koji su započeli prije nego je za to Zajednica postala ovlaštena, dvije institucije o čijim se ovlastima neposredno radi, naime Vijeće i Komisija, dužne su se složiti o primjerenim metodama suradnje kako bi se obranili interesi Zajednice; u
242 pregovorima između vlada, države članice su u svako doba obvezne djelovati zajednički u interesu i u ime Zajednice, u skladu sa svojim obvezama iz članka 5 Ugovora. 7. Iako članak 235 ovlašćuje Komisiju da poduzme „sve prikladne mjere“ također i u području vanjskih odnosa, on ne stvara obvezu već Vijeću daje mogućnost, a propust da se ta mogućnost iskoristi ne može utjecati na valjanost Zapisnika. 8. Zahtjev za navođenje razloga u slučaju uredbi, direktiva i odluka, kojeg propisuje članak 190, ne može biti postavljen od strane Komisije protiv Zapisnika Vijeća u kojem je sama Komisija sudjelovala.
Tekst presude 1 Prema tužbi podnesenoj 19. svibnja 1970., Komisija Europskih zajednica zatražila je poništenje zapisnika sastanka (u daljnjem tekstu: Zapisnik, op.prev.) Vijeća od 20. ožujka 1970., povodom pregovaranja i sklapanja od strane država članica Zajednice, pod okriljem Ekonomske komisije za Europu Ujedinjenih nacija, Europskog sporazuma o radu posada vozila uključenih u međunarodni cestovni prijevoz (engl. ERTA – European Road Transport Agreement). 2 Kao prethodni prigovor, Vijeće je ustvrdilo da je tužba nedopuštena budući da sporni Zapisnik nije akt čija je zakonitost otvorena ispitivanju prema prvom odlomku članka 173 Ugovora o EZ-u. 3 Da bi se riješilo po ovom pitanju, prije svega je nužno utvrditi koja je ustanova, na relevantan datum, bila ovlaštena pregovarati i sklopiti ERTA. 4 Pravni učinak Zapisnika različit je ovisno o tome uzme li se da se u njemu radi o korištenju ovlasti prenesenih na Zajednicu, ili priznanju koordinacije država članica u obavljanju ovlasti koje su ostale povjerene njima samima. 5 Stoga, da bi se odlučilo o prigovoru nedopuštenosti, nužno je prije svega utvrditi je li u vrijeme donošenja spornog Zapisnika nadležnost za pregovaranje i sklapanje ERTA-e bila povjerena Zajednici ili državama članicama. 1 – Početno pitanje 6 Komisija zauzima stav da članak 75 Ugovora, koji je na Zajednicu prenio široko definirane ovlasti s ciljem provedbe zajedničke prijevozne politike, mora biti primijenjen i na vanjske odnose, u jednakoj mjeri kao i na domaće mjere u predviđenom području primjene. 7 Komisija smatra da bi puni učinak te odredbe bio ugrožen kad se ovlasti koje ona prenosi, naročito ovlast donošenja „svih prikladnih odredaba“, u smislu pododlomka (1)(c) citiranog članka, ne bi protezale na sklapanje sporazuma s trećim državama. 8 Čak i da ta ovlast prvotno nije obuhvaćala čitavo područje prijevoza, tvrdi se da bi težila tome da postane opća i isključiva gdje i koliko god bi se implementirala zajednička politika u tom području.
243 9 Vijeće, s druge strane, tvrdi da se, budući da Zajednica ima samo one ovlasti koje su na nju prenesene, ovlast preuzimanja ugovornih obveza s trećim državama ne može podrazumijevati ako Ugovor to izričito ne predviđa. 10 Konkretno govoreći, članak 75 odnosi se samo na interne mjere Zajednice i ne može se tumačiti tako da dopušta sklapanje međunarodnih ugovora. 11 Čak i kad to ne bi bilo tako, takva ovlast ne bi mogla biti opća i isključiva, već u najboljem slučaju konkurentna ovlastima država članica. 12 U odsustvu izričitih odredaba Ugovora o pregovaranju i sklapanju međunarodnih ugovora u području prijevozne politike – kojoj kategoriji ERTA u bitnome pripada – nužno je okrenuti se općem sustavu prava Zajednice u području odnosa s trećim državama. 13 Članak 210 propisuje: „Zajednica ima pravnu osobnost.“ 14 Ova odredba, smještena na početku šestog dijela Ugovora posvećenog „općim i zaključnim odredbama“, znači da u svojim vanjskim odnosima Zajednica uživa sposobnost uspostave ugovornih veza s trećim državama, vezanih uz cijelo područje ciljeva definiranih u prvom dijelu Ugovora kojemu je šesti dio dopuna. 15 Da bi se u pojedinom predmetu utvrdila ovlast Zajednice da sklapa međunarodne ugovore, potrebno je obratiti pažnju na cijelu shemu Ugovora, a ne samo na njegove materijalne odredbe. 16 Takva ovlast ne proizlazi samo iz izričite dodjele temeljem Ugovora – kao što je to slučaj s člancima 113 i 114 u pogledu sporazuma o tarifama i trgovini, te s člankom 238 u pogledu sporazuma o pridruživanju – već može jednako tako proisticati iz drugih odredaba Ugovora i mjera koje su, u okviru tih odredaba, usvojile institucije Zajednice. 18 Konkretno govoreći, kad god Zajednica u cilju provedbe zajedničke politike predviđene Ugovorom usvoji odredbe kojima propisuje zajednička pravila, u kojem god obliku ona bila, države članice više nemaju pravo prema trećim zemljama preuzimati obveze koje utječu na ta pravila, djelujući same ili čak zajednički. 18 Kad i ukoliko takva zajednička pravila nastanu, jedino je Zajednica u položaju da preuzme i izvrši ugovorne obveze prema trećim zemljama, koje utječu na cijelo područje primjene pravnog sustava Zajednice. 19 Imajući u vidu provedbu odredaba Ugovora, sustav unutarnjih mjera Zajednice stoga se ne može odvojiti od sustava vanjskih odnosa. 20 Prema članku 3(e), usvajanje zajedničke politike u području prijevoza izričito je spomenuto među ciljevima Zajednice. 21 Prema članku 5, države članice dužne su s jedne strane poduzeti sve prikladne mjere da bi osigurale ispunjenje obveza koje proizlaze iz Ugovora ili su rezultat djelovanja institucija, a s druge strane suzdržati se od bilo kakve mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva Ugovora.
244 22 Čitaju li se ove dvije odredbe zajedno, iz njih slijedi da, u onoj mjeri u kojoj se pravila Zajednice donose u svrhu postizanja ciljeva Ugovora, države članice ne mogu izvan okvira institucija Zajednice preuzimati obveze koje bi mogle utjecati na ta pravila ili izmijeniti njihov doseg. 23 Prema članku 74, ciljevi Zajednice u području prijevoza trebaju se ostvarivati u okviru zajedničke politike. 24 Imajući to u vidu, članak 75 (1) upućuje Vijeće da donese zajednička pravila , a također i „sve druge prikladne odredbe“. 25 Prema pododlomku (a) iste odredbe, ta su zajednička pravila primjenjiva „na međunarodni prijevoz u ili iz teritorija države članice ili preko teritorija jedne ili više država članica“. 26 Ova odredba se jednako tako bavi prijevozom iz ili u treće zemlje, u pogledu onog dijela putovanja koji se odvija na teritoriju Zajednice. 27 Time ta odredba pretpostavlja da se ovlasti Zajednice protežu na odnose koji proizlaze iz međunarodnog prava, čime uključuju potrebu za sporazumima s trećim zainteresiranim državama u području o kojem se radi. 28 Premda je istina da članci 74 i 75 izričito ne prenose na Zajednicu ovlast sklapanja međunarodnih ugovora, stupanje na snagu Uredbe Vijeća br. 543/69 o harmonizaciji određenog socijalnog zakonodavstva vezanog uz cestovni prijevoz (OJ L 77, str. 49), 25. ožujka 1969., nužno je prenijelo na Zajednicu ovlast sklapanja svih ugovora s trećim državama koji se odnose na materiju uređenu tom uredbom. 29 Ova dodjela ovlasti je, štoviše, izričito priznata člankom 3 navedene uredbe koji propisuje: „Zajednica će stupiti u sve pregovore s trećim državama koji se mogu pokazati nužnim u svrhu provedbe ove uredbe.“ 30 Budući da materija ERTA-a dolazi u doseg Uredbe 543/69, Zajednica je dobila ovlast vođenja pregovora i sklapanja spornog ugovora od dana stupanja na snagu navedene uredbe. 31 Ove ovlasti Zajednice isključuju mogućnost konkurirajućih ovlasti država članica, budući da bi bilo kakvi koraci poduzeti izvan okvira institucija Zajednice bili u neskladu s jedinstvom zajedničkog tržišta i jedinstvenom primjenom prava Zajednice. . 32 Ovo je pravno shvaćanje u svjetlu kojega se mora razriješiti pitanje dopustivosti tužbe. 2 – Dopuštenost tužbe 33 Vijeće je osporilo dopuštenost tužbe po različitim osnovama, na temelju prirode spornog Zapisnika, a u manjoj mjeri na temelju navodnog nedostatka interesa Komisije za predmet, njezinog ranijeg stava, te činjenice da tužba nije pravovremena. (A) Tvrdnje o naravi Zapisnika od 20. ožujka 1970. 34 Vijeće smatra da Zapisnik od 20. ožujka 1970. nije akt čija je zakonitost podložna ispitivanju, u smislu prve rečenice prvog odlomka članka 173.
245
35 Taj Zapisnik, kako se tvrdi, po svojoj formi, predmetu i sadržaju nije ni uredba, ni odluka niti direktiva u smislu članka 189. 36 On zaista nije bio ništa više od koordinacije politika među državama članicama pod okriljem Vijeća. Kao takav nije stvarao nikakva prava, nametao nikakve obveze niti mijenjao ijedan pravni odnos. 37 Ta tvrdnja, kaže se, ima osobitu težinu jer u slučaju spora među institucijama dopuštenost tužbe treba ocijeniti osobito strogo. 38 Prema članku 173, Sud je dužan ocijeniti zakonitost „akata Vijeća... osim preporuka i mišljenja“. 39 Budući da su jedino „preporuke i mišljenja“ – koji prema posljednjem odlomku članka 189 nisu pravno obvezujuće naravi - isključeni iz dosega tužbe za poništenje dostupne državama članicama i institucijama, članak 173 uzima sve mjere usvojene od strane institucija za koje je zamišljeno da imaju pravnu snagu kao akte podložne ispitivanju Suda. 40 Cilj ovog ispitivanja je osigurati, kao što to traži članak 164, poštivanje prava u tumačenju i primjeni Ugovora. 41 Bilo bi nedosljedno ovom cilju tumačiti uvjete dopuštenosti tužbe toliko restriktivno da se dostupnost tog postupka ograniči samo na vrste mjera spomenute u članku 189. 42 Tužba za poništenje mora stoga biti dostupna u odnosu na sve mjere donesene od strane institucija za koje je zamišljeno da imaju pravne učinke, bez obzira na njihovu narav ili oblik. 43 Narav spornog Zapisnika mora se utrditi u svjetlu svega spomenutog. 44 U toku sastanka od 20. ožujka 1970., nakon razmjene stavova između članova Vijeća i predstavnika Komisije, Vijeće je donijelo niz „zaključaka“ o stajalištu koje vlade država članica trebaju zauzeti u odlučujućim pregovorima oko ERTA-e. 45 Ovi su se zaključci dijelom ticali cilja, a dijelom postupka vođenja pregovora. 46 U pogledu cilja kojeg treba postići, Vijeće je prihvatilo pregovarački stav usmjeren ka prilagodbi ERTA-e odredbama sustava Zajednice, uz pristajanje na određena odstupanja od tog sustava koja bi Zajednica morala prihvatiti. 47 Imajući u vidu tako uspostavljen cilj, Vijeće je pozvalo Komisiju da u prikladnom roku i u skladu s odredbama članka 75 Ugovora podnese nužne prijedloge s ciljem izmjena uredbe 543/69. 48 U pogledu postupka vođenja pregovora, Vijeće je u skladu s planom akcije o kojem je odlučilo na prethodnim sastancima donijelo odluku da pregovore treba provesti i zaključiti šest država članica, koje bi postale ugovorne strane ERTA-e. 49 Kroz cijele pregovore i pri sklapanju sporazuma, države bi djelovale zajednički, uz stalno usklađivanje shvaćanja prema uobičajenom postupku, u bliskoj suradnji s institucijama
246 Zajednice, pri čemu bi delegacija države članice koja trenutno predsijeda Vijećem djelovala kao glasnogovorništvo. 50 Iz zapisnika s rasprave Vijeća9 nije vidljivo da je Komisija podnijela bilo kakav prigovor određenju cilja pregovora od strane Vijeća. 51 S druge strane, Komisija je podnijela izričitu rezervaciju u vezi s postupkom pregovaranja, ustvrdivši da shvaćanje koje je Vijeće usvojilo nije u skladu s Ugovorom, konkretno s člankom 228. 52 Iz gore spomenutog slijedi da se Zapisnik Vijeća ticao pitanja koje potpada pod ovlast Zajednice, i da države članice stoga nisu mogle djelovati izvan okvira zajedničkih institucija. 53 Stoga se čini da, u onoj mjeri u kojoj su se ticali cilja pregovora kako ga je odredilo Vijeće, Zapisnik od 20. ožujka 1970. nije mogao biti puki izraz ili priznanje dobrovoljne koordinacije, već je bio osmišljen da bi propisao plan akcije obvezujuć kako za institucije tako i za države članice, koji bi se u konačnici trebao odraziti u bitnom sadržaju uredbe. 54 U dijelu zaključaka koji su se ticali postupka pregovaranja, Vijeće je usvojilo odredbe prema kojima se u određenim okolnostima moglo odstupiti od postupka propisanog Ugovorom za pregovore s trećim državama i sklapanje sporazuma. 55 Slijedom toga, Zapisnik od 20. ožujka 1970. imao je nedvosmislene pravne učinke kako na odnose između Zajednice i država članica, tako i na odnose između institucija. (B) Alternativne tvrdnje o dopuštenosti 56 Vijeće tvrdi da analiza posljedica koje bi poništenje Zapisnika od 20. ožujka 1970. moglo imati potvrđuje da je taj Zapisnik lišen svakog pravnog učinka. 57 Takvo bi poništenje otkazalo priznanje koordinacije između država članica, ali ne bi utjecalo ni na stvarno postojanje te koordinacije niti na kasnije postupke tih država u pregovorima oko ERTA-e. 58 Vijeće tvrdi da tužba Komisije stoga ne može postići svoj cilj, čime je lišena svakog smisla. 59 Prema članku 174, „ako je tužba osnovana, Europski sud će dotični akt proglasiti ništavim.“ 60 Kad bi se tako postupilo, Zapisnik Vijeća morao bi se smatrati nepostojećim u onoj mjeri u kojoj bi ga Sud poništio; stranke u postupku tada bi se vratile na svoje prvotne položaje, nakon čega bi morale ponovno razmotriti sporna pitanja kako bi ih razriješile u skladu s pravom Zajednice.
61 Stoga je neosporivo da Komisija ima interes za podizanje ove tužbe. 9
Ovdje se doslovno radi o zapisniku (eng. „minutes“), a ne o aktu koji se presudom osporava (Zapisnik s velikim Z – u engleskom izvorniku „proceedings).
247 62 Nadalje, Vijeće smatra da Komisija treba biti isključena od pokretanja takve tužbe budući da je sama odgovorna za nastanak sporne situacije, time što je propustila pravodobno poduzeti korake nužne za provedbu ovlasti Zajednice podnošenjem prikladnih prijedloga Vijeću. 63 Međutim, budući da se pitanja koja je Komisija postavila Sudu tiču institucionalne strukture Zajednice, dopuštenost tužbe ne može ovisiti o prethodnim propustima ili greškama tužitelja. 64 Nadalje, ocjena prigovora koje je podnijelo Vijeće može se provesti samo kao dio razmatranja merituma spora. 65 Na koncu, Vijeće tvrdi da je tužba nepravovremena, budući da se u Zapisniku of 20. ožujka 1970. radi samo o ponavljanju načela izloženih na ranijim sastancima Vijeća, zadnji od kojih se održao 17. i 18. ožujka 1969. 66 Zapisnik od 20. ožujka 1970. ne može se međutim promatrati samo kao potvrda prethodnih rasprava, budući da je Uredba 543/69 od 25. ožujka 1969. uvela odlučujuću promjenu u raspodjeli ovlasti između Zajednice i država članica u području koje je predmet pregovora. 67 Zbog svih navedenih razloga, tužba je dopuštena.
3 – Meritum 68 Suštinski, Komisija osporava valjanost Zapisnika od 20. ožujka 1970. na temelju toga što je doveo do kršenja odredaba Ugovora, konkretno članaka 75, 228 i 235 u pogledu raspodjele ovlasti između Vijeća i Komisije, a time i do kršenja prava koja je Komisija bila dužna ostvariti u toku pregovora oko ERTA-e. (A) Tvrdnje o kršenju članaka 75 i 228 69 Komisija tvrdi da, s obzirom na ovlasti povjerene Zajednici prema članku 75, Zajednica je trebala voditi pregovore i sklopiti ERTA-u u skladu s postupkom koji joj je propisan člankom 228(1). 70 Iako Vijeće prema tim odredbama može u svakom pojedinačnom predmetu odlučiti je li korisno sklopiti ugovor s trećom državom, ono ne može diskrecijski odlučiti treba li to učiniti kroz međuvladine ili kanale Zajednice. 71 Odlučivši da će postupiti kroz međuvladine kanale, onemogućilo je Komisiji izvršenje zadatka koji joj je povjeren u području pregovora s trećim državama. 72 U odsustvu konkretnih odredaba Ugovora primjenjivih na pregovaranje i sklapanje sporazuma o kojem se radi, primjerena se pravila moraju izvesti iz općeg i bitnog sadržaja članaka Ugovora koji se primjenjuju na pregovore poduzete oko ERTA-e. 73 Raspodjela ovlasti za pregovaranje i provedbu ERTA-e među institucijama Zajednice mora se utvrditi s punim obzirom kako prema odredbama o zajedničkoj prijevoznoj politici, tako prema onima koje uređuju sklapanje sporazuma od strane Zajednice.
248 74 Prema članku 75 (1), na Vijeću je da donese odgovarajuće mjere u svrhu provedbe zajedničke prijevozne politike, u obliku uredbe ili na drugi način, djelujući po prijedlogu Komisije i nakon konzultacija s Gospodarskim i socijalnim vijećem i Skupštinom. 75 Prema članku 228 (1), ako je potrebno sklopiti ugovor s jednom ili više trećih država ili međunarodom organizacijom, o takvim ugovorima treba pregovarati Komisija, a sklopiti ih treba Vijeće, pri čemu Komisiji mogu biti povjerene šire ovlasti. 76 Podredno, budući da su se pregovori odvijali pod okriljem Ekonomske komisije za Europu Ujedinjenih nacija, prvi odlomak članka 116 također se mora uzeti u obzir. Prema tom odlomku, počevši od kraja prijelaznog razdoblja, države članice će „postupati u okviru međunarodnih organizacija gospodarske naravi samo zajedničkom akcijom“, a provedba takve zajedničke akcije je u ovlasti Vijeća, koje temelji svoje odluke na prijedlozima podnesenim od strane Komisije. 77 Čitaju li se ove odredbe povezano, jasno je da su države članice, kad god je neko pitanje predmetom zajedničke politike, obvezne postupati zajednički u svakom pojedinačnom slučaju kako bi obranile interese Zajednice. 78 Taj je zahtjev za zajedničkim postupanjem zapravo ispunjen u Zapisniku od 20. ožujka 1970., koji u tom smislu ne daje povoda kritici. 79 Nadalje, uzevši navedene odredbe kao cjelinu, iz njih a posebno iz članka 228 (1) slijedi da je pravo sklapanja navedenog sporazuma pripadalo Vijeću. 80 Komisija je sa svoje strane bila dužna postupiti na dva načina: kao prvo, ostvarivanjem svog prava da podnese prijedloge, što proizlazi iz članka 75 (1) i prvog odlomka članka 116; kao drugo, u svom svojstvu pregovarača sukladno prvom pododlomku članka 228 (1). 81 Međutim, ovakva bi se raspodjela ovlasti među institucijama tražila samo u slučaju da su pregovori bili poduzeti u trenutku kad je dodjela ovlasti Zajednici već nastupila, bilo samim Ugovorom ili mjerama koje su poduzele institucije. 82 U vezi s tim, nužno je imati na umu da je raniji nacrt ERTA-e bio donesen 1962., u vrijeme kad je ovlast za sklapanje tog ugovora bila povjerena državama članicama budući da zajednička prijevozna politika nije bila dovoljno razvijena. 83 Faza pregovora čiji je dio bio sporni Zapisnik nije bila usmjerena ka izradi novog sporazuma, već jednostavno k tome da se u nacrt iz 1962. uvedu izmjene nužne da se omogući svim ugovornim strankama da ratificiraju sporazum. 84 Pregovori oko ERTA-e stoga su karakterizirani činjenicom da se njihov početak i znatan dio rada obavljenog pod okriljem Ekonomske komisije za Europu dogodio prije nego što su ovlasti prenesene na Zajednicu Uredbom 543/69. 85 Stoga se čini da je 20. ožujka 1970. Vijeće djelovalo u situaciji kad više nije uživalo potpunu slobodu postupanja u odnosima s trećim državama, sudionicima istih pregovora.
249 86 U toj fazi pregovora, dati trećim državama do znanja da postoji nova raspodjela ovlasti unutar Zajednice moglo je ugroziti uspješan ishod pregovora, kao što je uostalom priznao predstavnik Komisije u toku rasprave Vijeća. 87 U takvoj situaciji, dvije institucije o čijim se ovlastima neposredno radilo, naime Vijeće i Komisija, bile su dužne sporazumjeti se o primjerenim metodama suradnje u skladu s člankom 15 Ugovora o uspostavi jedinstvenog Vijeća i jedinstvene Komisije Europskih zajednica, kako bi se na najučinkovitiji način obranili interesi Zajednice. 88 Iz zapisnika sastanka od 20. ožujka 1970. je jasno da Komisija nije na formalan način iskoristila svoje pravo na podnošenje prijedloga koje joj je dostupno prema člancima 75 i 116. 89 Komisija nije zahtijevala niti puku primjenu članka 228 (1) u smislu svojeg prava na vođenje pregovora. 90 Može se stoga prihvatiti da su države članice, provevši pregovore i sklopivši sporazum u isto vrijeme i na način kako je odlučilo Vijeće, postupile i postupaju u interesu i u ime Zajednice, u skladu sa svojim obvezama iz članka 5 Ugovora. 91 Stoga, odlučivši u tim okolnostima o zajedničkom postupanju država članica, Vijeće nije iznevjerilo svoje obveze koje proizlaze iz članaka 75 i 228. 92 Zbog navedenih razloga, tužbu treba odbiti.
(B) Druge tvrdnje koje je izložila Komisija (članak 235; propuštanje navođenja razloga) 93 Podredno, Komisija tvrdi da je Vijeće, s obzirom na zahtjeve vezane uz provedbu zajedničke prijevozne politike, ako je već propustilo utemeljiti svoju mjeru na članku 75, trebalo barem iskoristiti ovlasti koje je na njega prenio članak 235. 94 Sa svoje strane, Vijeće zauzima stav da je bilo nepotrebno pribjeći toj odredbi budući da su postojala sredstva zajedničkog postupanja država članica; štoviše, Komisija nikad nije pokazala inicijativu i podnijela takav prijedlog, kao što se zahtijeva u navedenoj odredbi. 95 Iako članak 235 ovlašćuje Vijeće da poduzme „sve prikladne mjere“ također i u području vanjskih odnosa, on ne stvara obvezu već Vijeću daje mogućnost, a propust da se ta mogućnost iskoristi ne može utjecati na valjanost Zapisnika. 96 Ova se tvrdnja stoga mora odbiti. 97 Komisija također tvrdi da u spornom Zapisniku nije naznačena pravna osnova na kojoj se temelje, niti su u njima navedeni razlozi. 98 Ove zahtjeve nameće članak 190 u odnosu na uredbe, direktive i odluke. Oni se ne mogu protezati na mjere posebne naravi kao što je Zapisnik od 20. ožujka 1970. 99 Sudjelovanje Komisije u stvarnom radu Vijeća pružilo joj je sve pravne mehanizme koje članak 190 osigurava trećim strankama koje pogađaju mjere spomenute u tom članku.
250
100 Tužbu stoga treba odbiti. 101 Prema članku 69 (2) Pravila postupka, neuspješna stranka dužna je platiti troškove ako je to zatraženo u podnesku uspješne stranke. 102 U ovom slučaju nijedna stranka nije zatražila troškove. 103 Stranke stoga trebaju snositi vlastite troškove.
Sud ovime: 1. Odbija tužbu. 2. Nalaže strankama da snose vlastite troškove.
251
Predmet 12/86 Meryem Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719 Ovaj je predmet bitan jer je Europski sud potvrdio da međunarodni ugovori mogu u pravnom poretku Zajednice imati izravni učinak. Uvjeti su isti kao i za druge izvore prava Zajednice. Sud je utvrdio da obveza koja proizlazi iz odredbe takvog međunarodnog sporazuma ima izravni učinak ukoliko je jasna, precizna i bezuvjetna te ne ovisi o donošenju naknadnih provedbenih mjera, što je potrebno interpretirati imajući u vidu tekst, svrhu i narav ugovora. Sažetak 1. Ugovor kojega je zaključilo Vijeće temeljem Čl. 228 i 238 Ugovora o EEZ je, u mjeri u kojoj se to odnosi na Zajednicu, akt jedne od institucija Zajednice u smislu Čl. 177(1)(b) te, od svojeg stupanja na snagu odredbe takvog ugovora tvore sastavni dio pravnog sustava Zajednice. U okviru tog sustava, (Europski) Sud je nadležan davati odluke o prethodnim pitanjima o interpretaciji takvog ugovora. U slučaju odredaba Sporazuma o pridruživanju koje se odnose na slobodu kretanja radnika, ne može se baciti sumnja na nadležnost Suda argumentom da se, u slučaju "mješovitih" ugovora, njegova nadležnost ne proteže na odredbe u slučajevima kada su države članice preuzele obaveze koristeći se svojim vlastitim ovlastima. Budući da je sloboda kretanja radnika, temeljem Čl. 48 et seq. Ugovora o EEZ jedno od područja koja uređuje taj ugovor, obaveze koje se odnose na slobodu kretanja spadaju u ovlasti koje su na zajednicu prenesene Člankom 238 (Ugovora o EEZ). Niti se može nadležnost (Europskog) Suda dovesti u pitanje temeljem činjenice da je, u području slobode kretanja radnika, kako pravo Zajednice u ovom času stoji, na državama članicama da propišu pravila koja su nužna da bi se na njihovom teritoriju dao učinak odredbama ugovora, ili odlukama koje donosi Vijeće pridruživanja. Osiguravajući poštivanje obavezama koje proizlaze iz ugovora kojega zaključuju institucije Zajednice, države članice ispunjavaju, u okviru sustava Zajednice, obavezu u odnosu na Zajednicu koja je preuzela odgovornost za ispravnu primjenu Ugovora. 2. Odredba ugovora kojega je Zajednica zaključila s državom koja nije članica, mora se smatrati izravno primjenjivim kada, uzimajući u obzir njegov tekst i svrhu, te narav samog ugovora, takva odredba sadrži jasnu i preciznu obavezu koja u svojoj provedbi i učincima nije potvrgnuta prihvaćanju ikakvih naknadnih mjera. To nije slučaj s Člankom 12 Sporazuma kojim se uspostavlja pridruživanje između EEZ i Turske, te s Čl. 36 Dodatnog protokola kada se čita zajedno s Čl. 7 Ugovora. Spomenuti Čl. 12 i Čl. 36 u biti služe kako bi se uspostavio program, dok Čl. 7, koji ne čini ništa više nego što propisuje ugovornim stranama opću obavezu da surađuju kako bi ostvarile ciljeve sporazuma, ne može izravno dodijeliti pojedincima subjektivna prava koja im već nisu dodjeljena drugim odredbama Sporazuma. Iako je dužnost (Europskog) Suda da osigura poštivanje temeljnih prava u području prava zajednice, on nema ovlast ispitivati sukladnost nacionalnog prava koje se nalazi izvan dosega prava Zajednice s Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Tekst presude:
252
1. Naredbom od 11. prosinca 1985. koju je Tajništvo Suda zaprimilo 17. siječnja 1986. godine, Verwaltungsgericht Stuttgart (Upravni sud) uputio je Sudu kao prethodno pitanje temeljem čl. 177 Ugovora o EEZ dva pitanja o interpretaciji Čl. 7 i 12 Sporazuma kojim se uspostavlja pridruživanje između Europske ekonomske Zajednice i Turske (dalje u tekstu "Sporazum") potpisanog u Ankari 12. rujna 1963, te zaključenog u ime Zajednice temeljem Odluke Vijeća od 23. prosinca 1963. (O.J. 1973 C 113 str.2), te Čl. 36 Dodatnog protokola (dalje u tekstu "Protokol") potpisanog u Briselu 23. studenoga 1970. i zaključenog u ime Zajednice temeljem Uredbe Vijeća br. 2760/72 od 19. prosinca 1972. (O.J. 1973 C 113, str. 18). 2. Pitanja su se pojavila temeljem tužbe za poništenje Naredbe za izlazak iz države, popraćene prijetnjom izgona, koju je grad Scwaebisch Gmünd, nakon što joj je istekla viza, donio protiv turske državljanke, gospođe Meryem Demirel. Gospođa Demirel je supruga turskog državljanina koji je živio i radio u SR Njemačkoj od ulaska u tu zemlju 1979. godine u svrhu priključivanja svojoj obitelji. Ona je došla kako bi se pridružila svom suprugu, temeljem vize koja je bila valjana samo u svrhu posjete, a nije bila izdana u svrhu spajanja obitelji. 3. Iz Naredbe Upravnog suda proizlazi da su uvjeti za spajanje obitelji za državljane država koje nisu članice, koji su ušli u SR Njemačku u svrhu spajanja obitelji bili postroženi 1982. i 1984. godine temeljem amandmana na Okružnicu koju je izdala Savezna zemlja Baden-Württemberg, po Ministru unutrašnjih poslova te Savezne zemlje, temeljem Zakona o strancima. Ti amandmani su povisili s tri na osam godina razdoblje tokom kojega strani državljanin mora imati kontinuirano i zakonito boravište na teritoriju Njemačke. Suprug gospođe Demirel u vrijeme događaja koji su doveli do postupka u glavnoj stvari nije bio ispunio taj uvjet. 4. Upravni sud u Stuttgartu, kojemu je bio upućen zahtjev za poništenje Naredbe prema kojoj gospođa Demirel mora napustiti državu, uputio je slijedeća pitanja Europskom sudu: (1) Propisuju li Čl. 12 Sporazuma o pridruživanju između EEZ i Turske, te Čl. 36 Dodatnog protokola, zajedno s Čl. 7 Sporazuma o pridruživanju, zabranu koja je temeljem prava Zajednice izravno primjenjiva u državama članicama, da se uvode dodatne restrikcije slobodi kretanja koja se primjenjuje na turske radnike koji zakonito borave u državi članice, kada se takve restrikcije odnose na promjenu već postojeće administrativne prakse (2) Valja li izraz "sloboda kretanja" u Sporazumu o pridruživanju razumjeti na način da ona turskim radnicima koji borave u državi članici daje pravo da dovedu maloljetnu djecu i supruge kako bi s njima živjeli? 5. Zahtjev za prethodno pitanje raspraviti će se na glavnoj raspravi kako bi se potpunije razmotrile činjenice u glavnom postupku, propisi njemačkog zakonodavstva, Sporazum i njegov Protokol, tijek postupka, te primjedbe koje su podnesene temeljem Čl. 20 Protokola o Statutu Europskog suda, što se na ovom mjestu spominje ili raspravlja samo u onoj mjeri koja je nužna za donošenje odluke pred ovim Sudom. adležnost Suda 6.
Budući da u svojim pisanim podnescima Vlada SR Njemačke i Ujedinjenog kraljevstva osporavaju nadležnost Suda da interpretira odredbe Sporazuma i Protokola o slobodi
253 kretanja radnika, prikladno je razmotriti pitanje nadležnosti suda prije nego što se donese odluka o pitanjima koja je uputio nacionalni sud. 7. Najprije valja istaknuti da, kao što je sud odlučio u svojoj presudi od 30. travnja 1974. u predmetu 181/73 Haegeman v. Belgium (1974 ECR 449), Ugovor koji Vijeće zaključi temeljem Čl. 228 i 238 Ugovora je, u mjeri u kojoj se to odnosi na Zajednicu, akt jedne od institucija Zajednice u smislu Čl. 177(1)(b), te, od stupanja na snagu, odredbe takvog ugovora čine sastavni dio pravnog sustava Zajednice. U okviru tog sustava Sud je nadležan donositi odluke o prethodnim pitanjima o interpretaciji takvog Ugovora. 8. Ipak, Njemačka vlada i Ujedinjeno kraljevstvo zauzimaju stajalište da se, u slučaju "mješovitih" ugovora, poput Ugovora i protokola o kojima je ovdje riječ, interpretativna jurisdikcija Suda ne proteže na odredbe temeljem kojih su države članice preuzele obaveze u odnosu na Tursku, koristeći se svojim vlastitim ovlastima, što je slučaj u pogledu odredbi o slobodi kretanja radnika. 9. S time u vezi dovoljno je reći da ovdje upravo to nije slučaj. Budući da je Sporazum o kojemu je riječ, Sporazum o pridruživanju koji stvara posebne privilegirane veze s državom koja nije članica, koja mora, barem u određenoj mjeri, sudjelovati u sustavu Zajednice, Čl. 238 mora nužno davati ovlast Zajednici da jamči za obaveze prema državama koje nisu članice u svim područjima na koja se odnosi Ugovor. Budući da je sloboda kretanja radnika, temeljem Čl. 48 et seq. Ugovora o EEZ, jedno od područja na koje se odnosi taj Ugovor, slijedi da obveze vezane uz slobodu kretanja spadaju u ovlasti koje Zajednici dodjeljuje Čl. 238. Stoga, se uopće ne postavlja pitanje ima li Sud nadležnost odlučivati o interpretaciji odredbe mješovitog sporazuma koje sadrže obavezu koju mogu preuzeti samo države članice u području svojih ovlasti. 10. Nadalje, nadležnost suda ne može se dovesti u pitanje temeljem činjenice da je u području slobode kretanja radnika, kako pravo Zajednice u ovom času stoji, na državama članicama da propišu pravila koja su nužna kako bi se na njihovom teritoriju dao učinak odredbama sporazuma ili odlukama koje treba prihvatiti Vijeće pridruživanja. 11. Kako je Sud odlučio u svojoj presudi od 26. listopada 1982 u predmetu 104/81 Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg [1982] ECR 3641, kada osiguravaju poštivanje obaveza koje proizlaze iz ugovora kojega su zaključile institucije zajednice, države članice ispunjavaju, u okviru sustava Zajednice, obvezu u odnosu na Zajednicu, koja je preuzela odgovornost za valjanu provedbu ugovora. 12. Sukladno tome, Sud je nadležan interpretirati odredbe o slobodi kretanja radnika koje se nalaze u Sporazumu i Protokolu. Pitanja upućena Sudu 13. Prvim pitanjem Upravni sud nastoji, u biti, utvrditi predstavljaju li Čl. 12 Sporazuma i Čl. 36 Protokola, kada se čitaju zajedno s Čl. 7. Sporazuma, pravila prava Zajednice koja su izravno primjenjiva u unutrašnjim pravnim poretcima država članica. 14. Odredbe ugovora koji je Zajednica zaključila s državom koja nije članica moraju se smatrati izravno primjenjivima uvijek kada, s obzirom na njihov tekst i svrhu, te na narav samog ugovora, odredba sadrži jasnu i bezuvjetnu obavezu koja u svojoj provedbi ili učincima nije podvrgnuta prihvaćanju bilo kakvih naknadnih mjera. 15. Temeljem članaka 2 do 5, Sporazum predviđa pripremnu fazu koja treba omogućiti Turskoj da ojača svoje gospodarstvo uz pomoć Zajednice, prijelaznu fazu koja služi
254 postupnom uspostavljanju carinske unije i približavanju ekonomskih politika, te završnu fazu koja se temelji na carinskoj uniji i bližoj koordinaciji ekonomskih politika. 16. Po svojoj strukturi i sadržaju, Sporazum označava činjenica da, općenito, propisuje ciljeve pridruživanja te postavlja smjernice za ostvarivanje tih ciljeva, bez da sam po sebi propisuje detaljna pravila kako će se to ostvariti. Detaljna pravila propisana su protokolima pridodanim Sporazumu tek u pogledu određenih posebnih stvari, a ti su protokoli kasnije zamjenjeni Dodatnim protokolom. 17. Kako bi se ostvarili ciljevi propisani Sporazumom, njegov Čl. 22 dodjeljuje ovlasti za donošenje odluka Vijeću pridruživanja koje se sastoji od članova vlada država članica i članova vijeća i komisije, s jedne strane, te članova turske vlade, s druge strane. 18. Glava II Sporazuma koja uređuje provedbu prijelazne faze, sadrži dva poglavlja o carinskoj uniji i poljoprivredi, te treće poglavlje koje sadrži ostale ekonomske odredbe. Čl. 12 o slobodi kretanja radnika dio je tih ostalih odredbi. 19. Čl. 12 Sporazuma propisuje da će se u svrhu postupnog međusobnog osiguravanja slobode kretanja radnika, ugovorne strane voditi člancima 48, 49 i 50 Ugovora o osnivanju Zajednice. 20. Čl. 36 Protokola propisuje da će se sloboda kretanja osigurati postupnim fazama u skladu s načelima koja propisuje Čl. 12 Sporazuma, između kraja 12. i 22. godine nakon stupanja Sporazuma na snagu, te da će Vijeće pridruživanja odlučiti o pravilima koja su u tu svrhu potrebna. 21. Čl. 36. Protokola daje Vijeću pridruživanja isključivu ovlast propisivanja detaljnih pravila za postupno ostvarivanje slobode kretanja radnika u skladu s političkim i ekonomskim razlozima koji proizlaze, posebice, iz postupnog uspostavljanja carinske unije i približavanja ekonomskih politika, u skladu s takvim aranžmanima koje bi Vijeće pridruživanja moglo smatrati nužnima. 22. Jedina odluka koju je u toj stvari Vijeće pridruživanja prihvatilo je Odluka br. 1/80 od 19. prosinca 1980., koja, s obzirom na turske radnike koji su već valjano integrirani u radnu snagu države članice, zabranjuje sve dodatne restrikcije uvjeta koji se primjenjuju na pristup zaposlenju. S druge strane, u području spajanja obitelji nije prihvaćena nikakva slična odluka. 23. Ispitivanje Čl. 12 Sporazuma i Čl. 36 Protokola, stoga otkriva da oni, u biti, služe uspostavi programa, te da nisu dovoljno precizni i bezuvjetni kako bi mogli izravno uređivati slobodu kretanja radnika. 24. Sukladno tome, iz Čl. 7 Sporazuma nije moguće izvesti zabranu uvođenja dodatnih restrikcija za spajanje obitelji. Čl. 7, koji je smješten u Poglavlje I Sporazuma koje uređuje načela pridruživanja, propisuje vrlo općenito da ugovorne strane moraju poduzeti sve prikladne mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obaveza koje proizlaze iz Sporazuma, te da se moraju suzdržavati od poduzimanja bilo kakvih mjera koje bi mogle ugroziti ostvarivanje ciljeva Sporazuma. Ta odredba ne čini ništa drugo nego što propisuje ugovornim stranama opću obvezu suradnje na ostvarivanju ciljeva sporazuma i ne može izravno dodijeliti prava pojedincima ako im takva prava već nisu dodjeljena drugim odredbama Sporazuma. 25. Sukladno tome, odgovor koji valja dati na prvo pitanje je da Čl. 12 i Čl. 36 Protokola, kada se čitaju zajedno s Čl. 7 Sporazuma, ne predstavljaju takva pravila prava Zajednice koja su izravno primjenjiva u unutrašnjim pravnim porecima država članica.
255 26. Drugim pitanjem nacionalni sud nastoji utvrditi odnosi li se koncept "sloboda kretanja" u smislu Sporazuma na uvjete temeljem kojih se bračni drug i maloljetna djeca turskog radnika, koji radi na području zajednice, mogu pridružiti istome. 27. U svjetlu odgovora na prvo pitanje, na drugo pitanje nije potrebno odgovoriti. 28. U odnosu na pitanje ima li Čl. 8 Europske konvencije o ljudskim pravima ikakve važnosti za odgovor na to pitanje, valja primjetiti da, kako je Sud odlučio u svojoj presudi od 11. srpnja 1985. godine u spojenim predmetima 60 i 61/84, Cinetheque v. Federation Nationale des cinemas Francais [1985] ECR 2605, na str. 2618, iako je dužnost Suda da osigura poštivanje temeljnih prava u području prava Zajednice, Sud nema ovlast ispitivati sukladnost nacionalnog zakonodavstva koje je izvan dosega prava Zajednice s Europskom konvencijom o ljudskim pravima. U ovom slučaju je razvidno iz odgovora na prvo pitanje da, u ovom času, nijedna odredba prava Zajednice ne određuje uvjete pod kojima države članice moraju dopustiti spajanje obitelji turskih radnika koji su zakonito nastanjeni u Zajednici. Slijedi da nacionalna pravila o kojima je riječ u glavnom postupku, nisu morala provoditi odredbu prava Zajednice. U takvim okolnostima, Sud nije nadležan odlučivati jesu li nacionalna pravila poput onih o kojima je riječ sukladna s načelima sadržanim u Čl. 8 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava. Odluka o troškovima (izostavljena) Na toj osnovi Sud Odgovarajući na pitanja koja mu je uputio Verwaltungsgericht Stuttgart Naredbom od 11. prosinca 1985. odlučio je: Čl. 12 Sporazuma kojim se uspostavlja pridruživanje između EEZ i Turske, potpisan u Ankari 12. rujna 1963, te koji je u ime Zajednice zaključen temeljem Odluke Vijeća od 23. prosinca 1963, te Čl. 36 Dodatnog protokola potpisanog u Brisselu 23. studenoga 1970 i zaključenog u ime zajednice temeljem Uredbe Vijeća br. 2760/72 od 19. prosinca 1972, kada se čitaju zajedno s Čl. 7 Sporazuma, ne predstavljaju pravila prava Zajednice koja su izravno primjenjiva u unutrašnjim pravnim porecima država članica.
256 Predmet C192/89 S. Z. Sevince v Staatssecretaris van Justitie [1990] ECR I-3461 Sud je predmetu Sevince odredio status prava koje nastaje temeljem ovlasti predviđenih međunarodnim ugovorom koji obvezuje Zajednicu – tzv. sekundarno asocijacijsko pravo. Sud je ustvrdio da i odluke Vijeća pridruživanja također čine sastavni dio pravnog sustava Zajednice i mogu imati izravni učinak temeljem istih kriterija kao i sam ugovor.
Sažetak 1. Odredbe Vijeća pridruživanja osnovanog sporazumom o pridruživanju, prihvaćene za provedbu sporazuma o pridruživanju koji je Vijeće zaključilo s trećom državom, čine sastavni dio pravnog sustava Zajednice, na isti način kao i sam sporazum, i to od časa njihovog stupanja na snagu, tako da je Sud, koji je temeljem Čl 177 Ugovora (danas 234 UEZ) nadležan odlučivati o sporazumu, koji je prihvaćen kao akt institucija [Zajednice], također nadležan odlučivati o njihovoj interpretaciji, što vodi k jedinstvenoj primjeni prava Zajednice. 2. Poput odredaba ugovora koje Zajednica zaključuje s trećim državama, odredbe koje donosi Vijeće pridruživanja koje je osnovano temeljem sporazuma o pridruživanju kako bi osiguralo provedbu njegovih odredaba, moraju se smatrati izravno primjenjivima kada, s obzirom na njihov izričaj, svrhu i narav, kao i izričaj, svrhu i narav sporazuma o pridruživanju, sadrže jasnu i preciznu obvezu koja u svojoj provedbi ili učincima nije podvrgnuta donošenju bilo kakvih dodatnih mjera. Ti su uvjeti ispunjeni temeljem Čl. 2(1)(b ) i 7 Odluke br. 2/76 i trećeg odlomka Čl. 6(1) i Čl. 13 Odluke br. 1/80, koje je donijelo Vijeće pridruživanja osnovano Sporazumom o pridruživanju između EEZ i Turske, kako bi se osigurala postupna provedba slobode kretanja radnika koje propisuju odredbe koje uspostavljaju program, tako da te odredbe imaju izravan učinak u državama članicama Zajednice S time u vezi, malo je važno da je propisana mogućnost donošenja nacionalnih provedbenih mjera, budući da takve mjere ne odražavaju nikakvu diskrecijsku ovlast, kao što je malo važno što se takve odluke ne objavljuju, budući da neobjavljivanje može spriječiti samo njihovu primjenu u odnosu na pojedince, te kao što je malo važno što se sigurnosne klauzule mogu primjeniti samo odlukom država članica, budući da se te sigurnosne klauzule primjenjuju samo u specifičnim situacijama. 3 . Čl. 2(1)(b ) of Odluke br. No 2/76 i treći odlomak Čl. 6(1 ) i Čl. 13 Odluke br. 1/80, koje je prihvatilo Vijeće pridruživanja osnovano Sporazumom o pridruživanju između EEZ i Turske, jamče turskom radniku, nakon određenog razdoblja zakonitog zaposlenja u državi članici, pristup bilo kojem plaćenom zaposlenju po njegovom izboru. Zakonitost zaposlenja u smislu tih odredaba, čak i pod pretpostavkom da nije nužno uvjetovano posjedovanjem propisno izdane dozvole boravka, svejedno pretpostavlja stabilnu i sigurnu situaciju u položaju člana radne snage. Sukladno tome, izraz „zakonito zaposlenje“ u tim odredbama ne obuhvaća situaciju turskog radnika koji ima dozvolu stupiti u zaposlenje u razdoblju u kojemu je suspendiran učinak odluke kojom mu se odbija pravo boravka, protiv koje je podnesena žalba koja je odbijena.
Tekst presude
257 1 Odlukom od 1. lipnja 1989., koja je dostavljena Sudu 8. lipnja 1989., Raad van State (nizozemski sud posljednjeg stupnja u upravnim pitanjima) podnio je Sudu zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju prema članku 177 Ugovora o EEZ, postavivši tri pitanja o interpretaciji pojedinih odredbi Odluka br 2/76 od 20. prosinca 1976. i 1/80 od 19. rujna 1980. Vijeća pridruživanja, osnovanog Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske, potpisanim u Ankari 12. rujna 1963., sklopljenim u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEC od 23. prosinca 1963. (objavljeno u Službenom glasniku 1973 C 113, str. 1, u daljnjem tekstu „Sporazum“). 2 Pitanja su postavljena u postupku kojeg je pokrenuo g. S.Z. Sevince, državljanin Turske, protiv Staatssecretaris van Justitie (državnog tajnika za pravosuđe) u vezi s njegovim odbijanjem da mu izda dozvolu boravka u Nizozemskoj. 3 Iz dokumenata pred Sudom vidljivo je da je g. Sevinceu 11. rujna 1980. odbijeno produženje dozvole boravka koja mu je izdana 22. veljače 1979., temeljem toga što su obiteljske okolnosti koje su opravdavale izdavanje dozvole prestale postojati. Žalba podnesena protiv te odluke imala je puni suspenzivni učinak i konačno je odbijena od strane Raad van Statea 12. lipnja 1986. U razdoblju u kojem se koristio suspenzivnim učinkom žalbe, g. Sevince je stekao potvrdu o zaposlenju, koja je bila valjana sve do donošenja gore navedene presude Raad van Statea, donesene 12. lipnja 1986. 4 Tvrdeći da je u Nizozemskoj niz godina bio u radnom odnosu s plaćom, 13. travnja 1987. g. Sevince je uložio zahtjev za izdavanje dozvole boravka. U svrhu potpore svojem zahtjevu, oslanjao se na članak 2(1)(b) Odluke br. 2/76, prema kojemu turski radnik koji je pet godina bio zakonito zaposlen u državi članici Zajednice ima u toj državi članici slobodan pristup bilo kojem plaćenom zaposlenju po svom izboru, kao i na treći odlomak članka 6(1) Odluke br. 1/80, prema kojemu turski radnik koji je propisno registriran kao pripadnik radne snage u državi članici ima u toj državi članici slobodan pristup bilo kojem plaćenom zaposlenju po svom izboru nakon četiri godine zakonitog zaposlenja. Njegov je zahtjev implicitno odbijen od strane nizozemskih tijela. 5 Žalba protiv te odluke podnesena je Raad van Stateu, koji je odlučio prekinuti postupak dok Sud pravde ne donese odluku o sljedećim pitanjima: (1) Treba li se članak 177 Ugovora o EEZ-u interpretirati tako da sud države članice može (a u ovom predmetu i mora) postaviti Sudu pravde zahtjev za donošenje odluke o prethodnom pitanju koje se tiče interpretacije odluka Vijeća pridruživanja o kojima se ovdje radi, konkretno Odluka br. 2/76 i/ili br. 1/80, ako se pred tim sudom postavi takvo pitanje a sud smatra da mu je odluka o njemu nužna kako bi donio presudu? (2) Ako je na prvo pitanje odgovoreno potvrdno: Trebaju li se naredne odredbe smatrati primjenjivima na pravne sporove u zemljama Europske zajednice: članak 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i/ili članak 6(1) Odluke br. 1/80, te članak 7 Odluke br. 2/76 i/ili članak 13 Odluke br. 1/80? (3) Ako je na drugo pitanje odgovoreno potvrdno: Što treba razumijevati pod pojmom 'zakonito zaposlenje' u članku 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i/ili člankom 6(1) Odluke br. 1/80 (u svjetlu članka 7 Odluke br. 2/76 i/ili članka 13 Odluke br. 1/80)? Treba li uzeti da se taj pojam odnosi na zaposlenje u razdoblju
258 kad osoba o kojoj se radi posjeduje dozvolu boravka u skladu sa zakonima vezanim uz strance – uz podredno šire pitanje uključuje li se zaposlenje u kojem je ta osoba mogla biti dok je čekala na konačnost i pravomoćnost odluke o dozvoli boravka – ili samo na zaposlenje koje se može smatrati zakonitim prema zakonima o zapošljavanju stranaca?
6 Upućuje se na Izvješće o saslušanju radi podrobnijeg opisa činjenica slučaja, tijeka postupka, podnesaka i argumenata stranaka, koji se spominju ili o kojima se raspravlja od sada nadalje samo u mjeri nužnoj za prosudbu Suda. Prvo pitanje 7 Prvo pitanje nacionalnog suda u suštini znači može li se prema članku 177 Ugovora o EEZu dati interpretacija Odluka br. 2/76 i 1/80. 8 Kao uvodnu primjedbu, treba imati na umu da, kao što je Sud više puta dosljedno ustvrdio, odredbe sporazuma kojeg je sklopilo Vijeće prema člancima 228 i 238 Ugovora o EEZ-u čine sastavni dio pravnog sustava Zajednice od časa stupanja na snagu tog sporazuma (vidi presude u predmetu 12/86 Demirel [1987] ECR 3719, odlomak 7. i u predmetu 30/88 Grčka protiv Komisije [1989] ECR 3711, odlomak 12.). 9 Sud je također ustvrdio da, budući da su neposredno vezane sa Sporazumom kojem daju pravni učinak, odluke Vijeća pridruživanja čine sastavni dio pravnog sustava Zajednice, na isti način kao i sam Sporazum, i to od časa njihovog stupanja na snagu (vidi presudu u predmetu 30/88 Grčka protiv Komisije [1989] ECR 3711, supra, odlomak 13.). 10 Budući da je Sud nadležan donijeti odluku o prethodnom pitanju vezanom uz Sporazum, ukoliko se radi o aktu kojeg je usvojila jedna od institucija Zajednice (vidi presudu u predmetu 181/73 Haegeman [1974] ECR 449), Sud je također nadležan donijeti odluku o interpretaciji odluka koje je usvojilo tijelo osnovano Sporazumom i odgovorno za njegovu provedbu. 11 Ta je tvrdnja osnažena činjenicom da je cilj članka 177 Ugovora o EEZ-u osigurati jedinstvenu primjenu, u cijeloj Zajednici, svih odredaba koje čine dio pravnog sustava Zajednice, kao i osigurati da se njihova interpretacija ne mijenja s obzirom na značenje koje im pridaju različite države članice (vidi presudu u predmetu 104/81 Kupferberg [1982] ECR 3641 i u spojenim predmetima 267 do 269/81 SPI i SAMI [1983] ECR 801). 12 Stoga treba reći, u odgovoru na prvo pitanje koje je postavio Raad van State, da interpretacija Odluka br. 2/76 i 1/80 pada u doseg članka 177 Ugovora o EEZ-u. Drugo pitanje 13 Drugo pitanje koje je postavio Raad van State je imaju li članci 2(1)(b) i 7 Odluke br. 2/76 i članci 6(1) I 13 Odluke br. 1/80 izravan učinak na području država članica. 14 Da bi se priznao njihov izravni učinak, odredbe odluke Vijeća pridruživanja moraju zadovoljiti iste uvjete koji se primjenjuju na odredbe samog Sporazuma.
259 15 U Demirelu, supra, Sud je ustvrdio da odredbu sporazuma kojeg je sklopila Zajednica s državama koje nisu članice treba smatrati izravno primjenjivom kad, s obzirom na njezin izričaj i svrhu i narav samog sporazuma, odredba sadrži jasnu i preciznu obvezu koja u svojoj provedbi ili učincima ne podliježe donošenju bilo kakvih dodatnih mjera (odlomak 14.). Isti se kriteriji primjenjuju u odlučivanju o tome mogu li odredbe odluke Vijeća pridruživanja imati izravan učinak. 16 Kako bi se utvrdilo zadovoljavaju li relevantne odredbe Odluka br. 2/76 i 1/80 te kriterije, prije svega je nužno ispitati njihov izričaj. 17 Članak 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i treći odlomak članka 6(1) Odluke br. 1/80 podržavaju na jasan, precizan i bezuvjetan način pravo turskog radnika da, nakon niza godina u zakonitom zaposlenju u državi članici, na slobodan pristup bilo kojem plaćenom zaposlenju po njegovom izboru. 18 Slično tome, članak 7 Odluke br. 2/76 i članak 13 Odluke br. 1/80 sadrže nedvosmislenu „standstill“ klauzulu kojom se zabranjuje uvođenje novih restrikcija pristupu zaposlenju za radnike koji zakonito borave i zaposleni su na području država ugovornica. 19 Stajalište da odredbe odluka Vijeća pridruživanja o kojima se radi u glavnom postupku mogu biti izravno primijenjene na situaciju turskih radnika propisno registriranih kao dio radne snage države članice, potvrđeno je svrhom i naravi odluka čiji su te odredbe dio, kao i Sporazuma na koji se odnose. 20 Prema članku 2(1) Sporazuma, njegova svrha je poticati neprekidno i uravnoteženo jačanje trgovinskih i gospodarskih veza između stranaka, a on uspostavlja između Europske ekonomske zajednice i Turske pridruživanje koje predviđa pripremno razdoblje kojim se Turskoj omogućava da ojača svoje gospodarstvo uz pomoć Zajednice, prijelazno razdoblje za postepenu uspostavu carinske unije i usklađivanje ekonomskih politika, te završno razdoblje temeljeno na carinskoj uniji koje uključuje blisku koordinaciju ekonomskih politika (vidi presudu u predmetu 12/86 Demirel, supra, odlomak 15.). Što se tiče slobode kretanja radnika, članak 12 Sporazuma, koji je dio Glave II. vezane uz provedbu prijelaznog razdoblja, predviđa da se ugovorne strane sporazumno vode člancima 48, 49 i 50 Ugovora o EEZ-u kako bi među sobom postepeno osigurale slobodu kretanja radnika. Članak 36 Dodatnog protokola potpisanog 23. studenog 1970., pridodanog Sporazumu o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske, sklopljenog Uredbom Vijeća ( EEC ) br. 2760/72 od 19. prosinca 1972. ( Official Journal 1973 C 113, str. 17, odsad nadalje "Dodatni protokol") postavlja rokove za postepeno ostvarivanje te slobode kretanja i predviđa da će Vijeće pridruživanja odlučiti o propisima nužnim u tu svrhu. 21 Vijeće pridruživanja usvojilo je Odluke br. 2/76 i 1/80 s ciljem provedbe članka 12 Sporazuma i članka 36 Dodatnog protokola za koji je, u presudi Demirel, supra, Sud ustvrdio da je u suštini namijenjen utvrđivanju programa. Stoga se preambula Odluke 2/76 izričito poziva na članak 12 Sporazuma i članak 36 Dodatnog protokola, a članak 1 odluke razrađuje detaljne aranžmane za prvo razdoblje implementacije članka 36 Dodatnog protokola. Treći recital preambule u Odluci 1/80 spominje poboljšanje, u socijalnoj sferi, uvjeta dostupnih radnicima i članovima njihovih obitelji u vezi s aranžmanima uvedenim Odlukom br. 2/76 Činjenica da navedene odredbe Sporazuma i Dodatnog protokola u suštini utvrđuju program ne sprječava izravni učinak odluka Vijeća pridruživanja koje u određenim područjima daju učinak programima predviđenim Sporazumom.
260
22 Na zaključak da članci Odluka br. 2/76 i 1/80 spomenuti u drugom pitanju nacionalnog suda mogu imati izravan učinak ne može utjecati činjenica da članak 2(2) Odluke br. 2/76 i članak 6(3) Odluke br. 1/80 predviđaju uspostavu postupaka za primjenu prava dodijeljenih turskim radnicima prema nacionalnim propisima. Te odredbe naprosto pojašnjavaju obvezu država članica da donesu nužne upravne mjere za provedbu tih odredbi, čime države članice nisu ovlaštene uvjetovati ili ograničiti primjenu preciznog i bezuvjetnog prava koje odluke Vijeća pridruživanja daju turskim radnicima. 23 Slično tome, članak 12 Odluke br. 2/76 i članak 29 Odluke br. 1/80, prema kojima su države članice dužne svaka sa svoje strane poduzeti sve nužne mjere u svrhu provedbe odredaba odluke, naprosto naglašavaju obvezu provedbe međunarodnog ugovora u dobroj vjeri, na koju se obvezu uostalom poziva i članak 7 samog Sporazuma. 24 Nadalje, izravni učinak odredaba spornih u glavnom postupku ne može se osporavati samo zbog toga što Odluke br. 2/76 i 1/80 nisu bile objavljene. Iako neobjavljivanje tih odluka može spriječiti njihovu primjenu na pojedinca, pojedinac nije time lišen prava da se u odnosu na tijelo s javnim ovlastima pozove na prava koja mu te odluke dodjeljuju. 25 Što se tiče zaštitnih klauzula koje omogućavaju ugovornim stranama odstupanje od odredaba kojima se daju određena prava turskim radnicima propisno registriranim kao dio radne snage države članice, treba primijetiti da se one primjenjuju samo na specifične situacije. Izvan specifičnih situacija koje mogu potaknuti njihovu primjenu, postojanje takvih klauzula ne može samo po sebi utjecati na izravnu primjenjivost prirođenu odredbama od kojih se dopušta odstupanje (vidi presudu u predmetu 104/81 Kupferberg, supra). 26 Iz svega rečenog slijedi da u odgovoru na drugo pitanje Raad van Statea treba reći da članak 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i/ili članak 6(1) Odluke br. 1/80, kao i članak 7 Odluke br. 2/76 i/ili članak 13 Odluke br. 1/80 imaju izravan učinak u državama članicama Europske zajednice.
Treće pitanje 27 Trećim pitanjem nacionalni sud želi utvrditi pokriva li izraz „zakonito zaposlenje“ sadržan u članku 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i u trećem odlomku članka 6(1) Odluke br. 1/80 situaciju kad je turski radnik ovlašten raditi u razdoblju u kojem je odgođeno djelovanje odluke kojom mu se odbija pravo boravka, protiv koje je uložio žalbu. 28 Kako bi se odgovorilo na to pitanje, prvo treba reći da se gore navedene odredbe tiču samo položaja turskog radnika u smislu zaposlenja, a ne spominju njegov položaj u vezi s pravom boravka. 29 Unatoč tome, činjenica je da su ta dva aspekta osobne situacije turskog radnika usko povezana i da dodjeljujući takvom radniku, nakon određenog razdoblja zakonitog zaposlenja u državi članici, pristup bilo kojem plaćenom zaposlenju po njegovom izboru, te odredbe nužno impliciraju – budući da bi inače pravo koje daju turskom radniku bilo lišeno svakog učinka – postojanje prava boravka za osobu o kojoj se radi, barem u tom trenutku.
261 30 Zakonitost zaposlenja u smislu tih odredaba, čak i pod pretpostavkom da nije nužno uvjetovano posjedovanjem propisno izdane dozvole boravka, svejedno pretpostavlja stabilnu i sigurnu situaciju u položaju člana radne snage. 31 Konkretno govoreći, iako zakonito zaposlenje u određenom razdoblju dovodi do priznavanja prava boravka po okončanju tog razdoblja, nezamislivo je da turski radnik zamišlja da ispunjava taj uvjet, čime bi mu se priznalo da ima to pravo, naprosto zato što se, nakon što su mu nacionalna tijela u tom razdoblju odbila izdati valjanu dozvolu boravka a on je potom iskoristio nacionalnim pravom zajamčeno pravo na žalbu protiv tog odbijanja, okoristio suspenzivnim učinkom koji proizlazi iz žalbe, zbog čega je mogao na privremen način prije okončanja spora dobiti ovlast boravka i zaposlenja u državi članici o kojoj se radi. 32 Sukladno tome, izraz „zakonito zaposlenje“ sadržan u članku 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i u trećem odlomku članka 6(1) Odluke br. 1/80 ne obuhvaća situaciju turskog radnika koji je pravno ovlašten stupiti u zaposlenje samo zbog suspenzivnog učinka žalbe koju je uložio u razdoblju prije donošenja konačne odluke nacionalnog suda, ali to u svakom slučaju vrijedi samo pod uvjetom da taj sud odbije njegovu žalbu. 33 Stoga u odgovoru na treće pitanje nacionalnog suda treba reći da izraz „zakonito zaposlenje“ u članku 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i u trećem odlomku članka 6(1) ne obuhvaća situaciju turskog radnika koji je ovlašten stupiti u zaposlenje u razdoblju u kojemu je suspendiran učinak odluke kojom mu se odbija pravo boravka, protiv koje je podnesena žalba koja je odbijena.
Odluka o troškovima Troškovi 34 Troškovi Vlade Savezne Republike Njemačke, Vlade Kraljevine Nizozemske i Komisije, koji su podnijeli primjedbe Sudu, nepovratni su. Budući da ovaj postupak, što se tiče stranaka u glavnom postupku, ima narav koraka u parnici koja traje pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima treba donijeti taj sud.
Operativni dio
Na tim temeljima, SUD, U odgovoru na pitanja podnesena od strane Raad van State Nizozemske, odlukom od 1. lipnja 1989. ovime presuđuje: (1) Interpretacija Odluke br. 2/76 od 20. prosinca 1976. i Odluke br. 1/80 od 19. rujna 1980. Vijeća pridruživanja osnovanog Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske dolazi u doseg članka 177 Ugovora o EEZ-u. (2) Članak 2(1)(b) Odluke br. 2/76, citiran gore, i članak 6(1) Odluke br. 1/80, citiran gore, kao i članak 7 Odluke br. 2/76 i članak 13 Odluke br. 1/80 imaju izravan učinak u državama članicama Europske zajednice.
262 (3) Izraz „zakonito zaposlenje“ u članku 2(1)(b) Odluke br. 2/76, citiranom gore, i trećem odlomku članka 6(1) Odluke br. 1/80, citiranom gore, ne obuhvača situaciju turskog radnika koji je ovlašten stupiti u zaposlenje u razdoblju u kojemu je suspendiran učinak odluke kojom mu se odbija pravo boravka, protiv koje je podnesena žalba koja je odbijena.
263 Predmet 270/80 Polydor Limited and RSO Records Inc. v Harlequin Records Shops Limited and Simons Records Limited [1982] ECR 329
Predmet Polydor objašnjava kako se interpretiraju međunarodni ugovori koji obvezuju Zajednicu. Sud je objasnio da je pri interpretaciji potrebno uzeti u obzir cilj i svrhu ugovora. Zbog toga, čak ako neki međunarodni ugovor sadrži identični tekst kao pravo Zajednice (tzv. zrcalne odredbe), njegova interpretacija može biti različita, ukoliko su cilj i svrha Ugovora različiti od zrcalne odredbe u pravu Zajednice.
Sažetak 1. Sličnost izraza koji se koriste u Čl. 30 i 36 Ugovora o EEZ, s jedne strane i u Čl. 14(2) i 23 Ugovora između EEZ i Portugalske republke, s druge strane, nije dovoljan razlog da bi se na odredbe Ugovora primjenila sudska praksa (Europskog) Suda koja u kontekstu Zajednice određuje odnos između zaštite industrijskog i komercijalnog prava vlasništva i odredaba o slobodi kretanja roba. Iako propisuje bezuvjetno ukidanje određenih ograničenja trgovine između Zajednice i Portugala, kao što su količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom, Ugovor nema istu svrhu (engl. purpose) kao Ugovor o EEZ, u mjeri u kojoj Ugovor o EEZ ide za ujedinjavanjem nacionalnih tržišta u jedinstveno tržište koje što je moguće više nalikuje domaćem tržištu. Slijedi da se u kontekstu Ugovora (s Portugalom op. prev.) ograničenja trgovine robom mogu smatrati opravdanima temeljem zaštite industrijskog i komercijalnog prava vlasništva u situacijama u kojima to ne bi bilo moguće unutar Zajednice. 2. Pravna zaštita autorskih prava od strane vlasnika, ili od strane osoba koje je ovlastio, zaštićenih pravom države članice od uvoza i prodaje gramofonskih ploča koje su zakonito proizvedene i stavljene na tržište Portugalske republike temeljem dopuštenja vlasnika je dopuštena temeljem zaštite industrijskog i komercijalnog vlasništva u smislu Čl. 23 Ugovora između EEZ i Portugalske republike, te stoga ne predstavlja ograničenje trgovine koje bi bilo zabranjeno temeljem Čl. 14(2) Ugovora. Takva pravna zaštita ne predstavlja sredstvo arbitrarne diskriminacije ili prikriveno ograničenje trgovine između Zajednice i Portugala u smislu rečenog Čl. 23. Tekst presude: 1. Rješenjem od 15. svibnja 1980. koje je Sud zaprimio 8. prosinca 1980., The Court of Appean of England and Wales uputio je Sudu temeljem Čl. 177 Ugovora o EEZ zahtjev za prethodnu odluku o četiri pitanja interpretacije Čl. 14(2) i 23 Ugovora između Europske ekonomske zajednice i Portugalske republike, potpisan u Briselu 22. srpnja 1972., koji je zaključen i prihvaćen u ime Zajednice temeljem Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2844/72 od 19. prosinca 1972. (O.J. posebno englesko izdanje (31. prosinca) (L 301) str. 166) 2. Glavni postupak odnosi se na tužbu zbog povrede autorskih prava podnesenu protiv dva britanska poduzeća – Harlequin Record Shops Limited i Simons Records Limited (dalje u tekstu "Harlequin" i "Simons), koja su se specijalizirala za uvoz i prodaju gramofonskih ploča koje uvoze iz Portugala i prodaju u Ujedinjenom Kraljevstvu, a koje nose pop
264
3.
4.
5.
6.
glazbu skupine poznate kao "The Bee Gees", bez prethodno pribavljene suglasnosti vlasnika autorskih prava, ili njegove isključive licence u Ujedinjenom Kraljevstvu. Vlasnik autorskih prava nosača zvuka o kojima je riječ, RSO Records Inc. (dalje u tekstu "RSO") dodijelio je povezanom poduzeću Polydor Ltd. (dalje u tekstu "Polydor") isključivu licencu za proizvodnju i distribuciju, u Ujedinjenom Kraljevstvu, gramofonskih ploča i kazeta koje reproduciraju te snimke. Ploče i kazete koje reproduciraju istu snimku bile su proizvedene i prodavane u Portugalu od strane dva poduzeća inkorporirana prema portugalskom pravu, i ta su poduzeća u Portugalu bila ovlaštenici licence koju im je dao RSO. Simons je kupovao ploče koje su nosile te snimke u Portugalu kako bi ih uvezao u Ujedinjeno Kraljevstvo u svrhu prodaje. Harlequin je kupovao određeni broj tih ploča od Simonsa u svrhu maloprodaje. Court of Appeal je utvrdio da su prema engleskom pravu Harlekin i Simons povrijedili Čl. 16(2) Zakona o autorskim pravima iz 1956. (Copyright Act, 1956, op. prev.). Ta odredba propisuje da autorska prava krši onaj tko bez dozvole vlasnika autorskih prava uveze neki predmet u Ujedinjeno Kraljevstvo, ako je prema njegovom znanju, proizvodnja tog predmeta predstavljala povredu autorskog prava, odnosno, ako bi predstavljala takvu povredu da je takav predmet proizveden na mjestu kamo se uvozi. Harlequin i Simons ističu da se vlasnik autorskih prava ne može pozivati na to pravo kako bi ograničio uvoz proizvoda u državu članicu Zajednice, ukoliko je takav proizvod bio zakonito stavljen na tržište u Portugalu, od strane vlasnika autorskih prava ili uz njegovu suglasnost. U prilog toj tvrdnji poduzeća se oslanjaju na Čl. 14(2) i 23 Ugovora između Europske ekonomske zajednice i Portugalske republike iz 1972. (dalje u tekstu "Ugovor"), ističući da se te odredbe temelje na istim načelima kao i članci 30 i 36 Ugovora o EEZ, te ih sukladno tome valja interpretirati na sličan način. Kako bi mogao procijeniti taj zahtjev obrane, Court of Appeal uputio je Europskom sudu prethodno pitanje o slijedećim pitanjima: 1. Je li tužba podnesena od strane poduzeća A koja ide za zaštitom njegovih autorskih prava u Ujedinjenom Kraljevstvu, od gramofonskih ploča koje su zakonito proizvedene i prodavane u Portugalu temeljem licence odobrene na osnovi jednakih autorskih prava u Portugalu, mjera s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje na uvoz u smislu Čl. 14(2) spomenutog Ugovora od 22. srpnja 1972. između Europske ekonomske zajednice i Portugala? 2. Ukoliko je odgovor na prvo pitanje pozitivan: (A) je li takva tužba podnesena od strane poduzeća opravdana u smislu Čl. 23 spomenutog Ugovora od 22. srpnja 1980., za zaštitu spomenutih autorskih prava u Ujedinjenom kraljevstvu? (B) Pretstavlja li takva tužba podnesena od strane poduzeća sredstvo arbitrarne diskriminacije ili prikriveno ograničenje trgovine između Portugala i Europske ekonomske zajednice? 3. Je li Čl. 14.(2) spomenutog Ugovora od 22. srpnja 1980. izravno primjenjiv na pojedince u Europskoj ekonomskoj zajednici, uzimajući u obzir posebice Uredbu Vijeća Europske ekonomske zajednice od 19. prosinca 1972. kojom se daje učinak spomenutom Ugovoru? 4. Može li se uvoznik gramofonskih ploča koje se spominju u Pitanju 1, kada uvozi u Ujedinjeno Kraljevstvo u svojoj obrani od tužbe poduzeća A za povredu njihovih autorskih prava u Ujedinjenom Kraljevstvu oslanjati na Čl. 14(2) spomenutog ugovora od 22. srpnja 1972. ?
7. Prema dobro utvrđenoj praksi Suda, uživanje prava industrijskog i komercijalnog vlasništva od strane vlasnika, uključujući i komercijalnu eksploataciju autorskih prava,
265 kako bi se spriječio uvoz u državu članicu proizvoda iz druge države članice u kojoj je taj proizvod bio zakonito stavljen na tržište od strane vlasnika autorskih prava, ili uz njegov pristanak, predstavlja mjeru s učinkom istovrsnim količinskim ograničenjima, u smislu Čl. 30 Ugovora o EEZ i ta mjera nije opravdana zbog potrebe zaštite industrijskog i komercijalnog vlasništva u smislu Čl. 36 Ugovora. 8. Prva dva pitanja, koja se mogu razmotriti zajedno, u biti nastoje odrediti moraju li se Čl. 14(2) i 23 Ugovora s Portugalom interpretirati na isti način. Kako bi se moglo odgovoriti na ta pitanja nužno je analizirati odredbe u svjetlu cilja i svrhe (engl. object and purpose, op. prev.) Ugovora, te u svjetlu njegovog teksta. 9. Temeljem Čl. 228 Ugovora, učinak ugovora je da obvezuje jednako Zajednicu i njene države članice. Relevantne odredbe Ugovora glase: Čl. 14(2) Količinska ograničenja na uvoz biti će ukinuta 1. siječnja 1973. i sve mjere s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja na uvoz biti će ukinuta najkasnije do 1. siječnja 1975. Čl. 23 Ugovor ne isključuje zabrane ili ograničenja uvoza … koja su opravdana temeljem … zaštite industrijskog i komercijalnog vlasništva … Takve zabrane ili ograničenja ne smiju predstavljati sredstvo arbitrarne diskriminacije ili prikriveno ograničenje trgovine između stranaka Ugovora. 10. Kako stoji u Preambuli, svrha je Ugovora da se učvrste i prošire ekonomski odnosi između Zajednice i Portugala, te da se osigura, imajući u vidu fer uvjete tržišne utakmice, skladni razvoj trgovine u svrhu doprinosa radu na izgradnji Europe. U tom cilju ugovorne strane odlučile su postupno ukinuti gotovo sve prepreke trgovini, u skladu s odredbama GATT-a o osnivanju zona slobodne trgovine. 11. Temeljem Čl. XXIV (8) GATT-a, zona slobodne trgovine je "skupina dva ili više carinskih područja u kojima su pristojbe i drugi restriktivni trgovinski propisi … ukinuti u pogledu gotovo čitave trgovine između sastavnih područja, a u pogledu proizvoda koji imaju porijeklo na tim područjima." 12. U ostvarivanju gore spomenutog cilja Ugovor ide za liberalizacijom trgovine robom između Zajednice i Portugala Prema Čl. 2 Ugovor primjenjuje, u skladu s posebnim uređenjem predviđenim za određene proizvode, na proizvode s porijeklom iz Zajednice ili iz Portugala, koji su uvršteni u Poglavlja 25 do 99 briselske nomenklature. 13. S time u vezi Čl. 3 do 7 Ugovora propisuju ukidanje carina i pristojbi s istovrsnim učinkom u trgovini između Zajednice i Portugala. Isto načelo primjenjuje i Čl. 14 na količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom. Te su odredbe dopunjene Čl. 21 koji propisuje zabranu fiskalnih mjera ili prakse diskriminatorne naravi, te Čl. 22 koji ukida sva ograničenja plaćanja koja se odnose na trgovinu robom. Štoviše, Čl. 26 i 28 Ugovora sadrže određena pravila o tržišnoj utakmici, državnim potporama i dumpingu. Temeljem Čl. 32 osniva se zajednički odbor koji je odgovoran za administraciju Ugovora i za osiguranje njegove ispravne primjene. 14. Odredbe Ugovora o ukidanju ograničenja trgovine između Zajednice i Portugala izražene su na način koji je u nekoliko aspekata sličan onome koji pozna Ugovor o EEZ kada je riječ o ukidanju ograničenja trgovini unutar Zajednice (engl. intra-Community trade, op. prev.). Harlequin i Simons ističu posebice sličnost odredaba Čl. 14(2) i 23 Ugovora s jedne strane, i odredaba Čl. 30 i 36 Ugovora o EEZ, s druge strane. 15. Međutim, takva sličnost odredbi nije dovoljan razlog da bi se na odredbe Ugovora (s Portugalom, op. prev.) mogla primijeniti gore spomenuta sudska praksa, koja u kontekstu
266 Zajednice određuje odnos između zaštite prava industrijskog i komercijalnog vlasništva i pravila o slobodi kretanja roba. 16. Doseg te sudske prakse mora se, doista, odrediti svjetlu "ciljeva i aktivnosti" Zajednice, kako ih definiraju Čl. 2 i 3 Ugovora o EEZ. Kako je Sud već imao priliku naglasiti u različitim kontekstima, Ugovor o EEZ, osnivanjem zajedničkog tržišta i postupnim ujednačavanjem ekonomskih politika država članica, nastoji ujediniti nacionalna tržišta u jedinstveno tržište koje ima značajke domačeg tržišta. 17. Uzimajući u obzir te ciljeve, Sud je, inter alia, u svojoj presudi od 22. lipnja 1976. u predmetu 119/75 Terrapin (overseas) Ltd. v. Terranova Industrie C.A. Kapferer & Co. [1976] ECR 1039, interpretirao Čl. 30 i 36 Ugovora o EEZ na način da znače da teritorijalna zaštita koju pravu industrijskog i komercijalnog vlasništva pruža nacionalno pravo ne smije imati za učinak opravdavanje izolacije nacionalnih tržišta, niti učinak koji vodi umjetnoj podjeli tržišta, te da se, posljedično, vlasnik prava industrijskog ili komercijalnog vlasništva zaštićenog pravom države članice ne može pozivati na to pravo kako bi spriječio uvoz proizvoda koji se zakonito prodaje u drugoj državi članici od strane samog vlasnika, ili uz njegov pristanak. 18. Razlozi koji su doveli do takve interpretacije Čl. 30 i 36 Ugovora o EEZ ne primjenjuju se u kontekstu odnosa između Zajednice i Portugala, kako su oni određeni Ugovorom. Iz Ugovora proizlazi da, iako Ugovor propisuje bezuvjetno ukidanje određenih ograničenja trgovine između Zajednice i Portugala, poput količinskih ograničenja i mjera s istovrsnim učinkom, Ugovor nema istu svrhu kao Ugovor o EEZ, u mjeri u kojoj Ugovor o EZ, kako je već rečeno, ide za stvaranjem jedinstvenog tržišta koje što je više moguće nalikuje domaćem tržištu. 19. Slijedi da u kontekstu Ugovora, ograničenja trgovine robom mogu biti opravdana temeljem zaštite industrijskog i komercijalnog vlasništva u situaciji u kojoj njihovo opravdanje ne bi bilo moguće unutar Zajednice. 20. U ovom slučaju, takva je razlika više nego nužna, u mjeri u kojoj instrumenti koje Zajednica ima na raspolaganju da bi ostvarila jednaku primjenu prava Zajednice i postupno ukidanje razlika u zakonodavstvu unutar zajedničkog tržišta nemaju ekvivalenta u kontekstu odnosa između Zajednice i Portugala. 21. Iz rečenoga slijedi da je zabrana uvoza u Zajednicu proizvoda koji imaju porijeklo iz Portugala, koja se temelji na zaštiti autorskih prava, opravdana u okviru pravnog uređenja ugovora o slobodnoj trgovini uspostavljenog Ugovorom, temeljem prve rečenice Čl. 23. Nalazi nacionalnog suda ne ukazuju ni na kakav čimbenik koji bi dopustio zaključak da pravna zaštita autorskog prava u takvom slučaju predstavlja sredstvo arbitrarne diskriminacije ili prikrivenog ograničenja trgovine u smislu druge rečenice tog članka. 22. Iz svih tih razloga, odgovor koji se mora dati na prva dva pitanja je da pravna zaštita autorskih prava temeljem prava države članice od strane vlasnika ili osoba koje je ovlastio, od uvoza i prodaje gramofonskih ploča koje su zakonito proizvedene i stavljene na tržište u Portugalskoj republici od strane ovlaštenika licence koju je dodijelio vlasnik autorskih prava, opravdana razlozima zaštite industrijskog i komercijalnog vlasništva u smislu Čl. 23 Ugovora, te stoga ne predstavlja sredstvo arbitrarne diskriminacije niti prikriveno ograničenje trgovine između Zajednice i Portugala. 23. U svjetlu odgovora na prva dva pitanja, nije potrebno dati odgovor na treće i četvrto pitanje. [odluka o troškovima i izreka izostavljeni]
267 Predmet C-268/99 Aldona Malgorzata Jany and Others v Staatssecretaris van Justitie [2001] ECR I-8615 Predmet je važan jer je u njemu Europski sud potvrdio da Europski sporazumi o pridruživanju mogu imati izravni učinak. Iz presude je vidljivo stajalište Europskog suda o cilju i svrsi te kategorije ugovora, što uvjetuje njihovu interpretaciju. Europski sporazumi po cilju i svrsi, te po sadržaju, slični su Sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju, uključujući i onaj između Europske zajednice i njenih država članica i Hrvatske.
Tekst presude:
1. Odlukom od 15. srpnja 1999, koju je Sud zaprimio 19. srpnja 1999, Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (Područni sud, Den Hague) uputio je u zahtjevu za donošenje odluke o prethodnom pitanju temeljem Čl. 234 UEZ pet pitanja o interpretaciji članaka 44 i 58 Europskog ugovora koji zasniva pridruživanje između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Poljske, s druge strane, koji je zaključen i potvrđen, u ime Zajednice, Odlukom Vijeća i Komisije 93/743/Euratom, ECSC, EC od 13. prosinca 1993 (OJ 1993 L 348, str. 1) (Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Poljske), te članaka 45 i 59 Europskog sporazuma koji zasniva pridruživanje između Europskih zajednica i njihovi država članica, s jedne strane, i Češke Republike, s druge strane, koji je zaključen i potvrđen, u ime Zajednice, Odlukom Vijeća i Komisije 94/910/ECSC, EC, Euratom od 19 prosinca 1994 (OJ 1994 L 360, str. 1), (Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Češke Republike). 2. Pitanja su se pojavila u postupcima koje su ga. Jany i ga. Szepietowska, koje su poljske državljanke, te ga. Padevetova, ga. Zacalova, ga. Hrubcinova i ga. Überlackerova, koje su Češke državljanke, pokrenule protiv Državnog sekretara Nizozemske za pravosuđe (Državni sekretar), osporavajući meritorno odbijanje njihovih prigovora na njegove ranije odluke kojima im se odbija izdati dozvola boravka koja bi im omogućila da rade kao samozaposlene prostitutke. Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Poljske 3. Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Poljske potpisan je u Brisselu 16. prosinca 1991. i stupio je na snagu 1. veljače 1994., temeljem Čl. 121, paragraf 2. 4. Kako stoji u Čl. 1(2), ciljevi Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske su, inter alia, da se stvori prikladni okvir za politički dijalog između stranaka, koji dopušta razvoj bliskih političkih odnosa između njih, da se promiče širenje trgovine i skladni gospodarski odnosi kako bi se pospješio dinamični gospodarski razvoj i napredak u Republici Poljskoj, te kako bi se pružio prikladan okvir za postupnu integraciju te zemlje u Zajednicu. Temeljem 15 odlomka Preambule Sporazuma o pridruživanju, konačni cilj Republike Poljske je pristupanje Zajednici. 5. Odredbe Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske koje su relevantne za predmet pred nacionalnim sudom nalaze se u Glavi IV koja nosi naslov "Kretanje radnika, sloboda poslovnog nastana, pružanje usluga". 6. Čl. 37(1) Sporazuma o pridruživanju između zajednice i Poljske, koji se nalazi u Glavi IV, Poglavlje I, koje nosi naslov "Kretanje radnika", propisuje:
268 Temeljem uvjeta i načina primjenjivih u svakoj državi članici: - postupanje prema radnicima poljskog državljanstva koji su zakonito zaposleni na području države članice biti će, u odnosu na vlastite državljane, bez bilo kakve diskriminacije temeljem državljanstva, u pogledu uvjeta na radu, naknade za rad ili otpuštanja, - ... 7. Članak 44(3) i (4) Sporazuma između Zajednice i Poljske koji se nalazi u Glavi IV, Poglavlje II, koje nosi naslov "Sloboda poslovnog nastana" propisuje:
Svaka država članica jamči, od stupanja na snagu ovog Sporazuma, postupanje koje nije manje povoljno od onoga koje se primjenjuje na svoja vlastita poduzeća i državljane, u odnosu na poslovni nastan poljskih poduzeća i državljana, kako je to propisano Čl. 48, te u radu poljskih poduzeća i državljana, jamči postupanje koje nije manje povoljno od onog koje se primjenjuje prema vlastitim poduzećima i građanima. U svrhu ovog Ugovora: (a) poslovni nastan znači (i)
u pogledu državljana, pravo da se pokrenu i vode gospodarske djelatnosti u svojstvu samozaposlenih osoba, te pravo da se osnuju poduzeća i upravlja poduzećima, posebice poslovnim društvima koja takve osobe stvarno kontroliraju. Samozaposlenje i poslovni poduhvati državljana ne obuhvaćaju traženje zaposlenja ili prihvaćanje zaposlenja na tržištu rada, niti ne daju pravo pristupa tržištu rada druge strane. Odredbe ovog Poglavlja ne primjenjuju se na one koji nisu isključivo samozaposleni.
... (c) gospodarske djelatnosti posebice uključuju djelatnosti industrijskog značaja, djelatnosti komercijalnog značaja, djelatnosti obrtnika i profesionalne djelatnosti. 8. Član 53(2) Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske propisuje: Odredbe ove Glave primjenjuju se uz ograničenja koja su opravdana temeljem javnog interesa, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. 9. Čl. 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske, koji se nalazi u Glavi IV, Poglavlje IV, koje nosi naslov "Opće odredbe", propisuje: U svrhu Glave IV ovog Sporazuma, ništa u tom Sporazumu ne sprečava Stranke da primjenjuju svoje zakone i propise o ulasku, boravku, radu, uvjetima na radu i pravu poslovnog nastana fizičkih osoba, te pružanju usluga, pod uvjetom da se, kada se primjenjuju, ne primjenjuju na način koji bi poništio ili ugrozio korist koje pripadaju bilo kojoj Stranci temeljem posebnih odredaba ovog Sporazuma. ...
269 Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Češke Republike 10. Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Češke Republike potpisan je u Luxembourgu na dan 4. listopada 1993. i u skladu s njegovim Čl. 123, stupio je na snagu 1. veljače 1995. 11. Članci 1(2), 38(1), 45(3), 45(4)(a)(i) i 45(4)(c), 54(1) i 59(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Češke Republike sadrže odredbe koje su slične onima propisanima u Člancima 1(2), 37(1), 44(3), 44(4)(a)(i) i44(4)(c), 53(1) 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske, čiji je tekst sažeto prikazan ili reproduciran u paragrafima 4 i 6 do 9, gore u tekstu. Nacionalno zakonodavstvo 12. Temeljem Čl. 11(5) nizozemskog Zakona o (a) ulasku i izgonu stranaca (b) nadzoru stranaca koji borave u Nizozemskoj (c) graničnoj kontroli) (dalje u tekstu Zakon o strancima) od 13. siječnja 1965. (Staatsblad 1965, str. 40), s izmjenama, dozvole boravka u Nizozemskoj mogu se uskratititi svakom strancu temeljem javnog interesa. 13. Temeljem politike koju u provedbi te odredbe slijedi Državni sekretar, kako stoji u Glavi B 12 Okružnice o strancima, državljani država koje nisu države članice imaju pravo na dozvolu boravka samo ukoliko je njihova prisutnost na državnom teritoriju takva da služi bitnom nacionalnom gospodarskom interesu, ili ako važni humanitarni razlozi ili obaveze koji proizlaze iz međunarodnih ugovora traže izdavanje takve dozvole. 14. Temeljem stavka 4.2.3 Glave B 12 Okružnice o strancima, državljani država koje nisu države članice, s kojima su Europska zajednica ili njene države članice zaključile Sporazum o pridruživanju, poput onih s Republikom Poljskom ili Češkom Republikom, kako bi dobili dopusnicu za poslovni nastan kao samozaposlene osobe u Nizozemskoj, u smislu tih ugovora moraju: (a) ispuniti uvjete koji se općenito primjenjuju na pristup djelatnosti kao samozaposlene osobe, te posebne uvjete koji se primjenjuju na obavljanje planirane djelatnosti; (b) imati dostatne financijske resurse; (c) ne smiju predstavljati opasnost za javni mir, javni interes ili nacionalnu sigurnost. 15. Temeljem Okružnice o strancima, zahtjev za poslovni nastan mora se odbiti ukoliko se djelatnost koju osoba o kojoj je riječ namjerava obavljati uobičajeno obavlja u svojstvu zaposlene osobe. U svrhu takvog zahtjeva, podnositelj može podnijeti dokumentaciju koja potječe, ukoliko je moguće, od nezavisnih osoba ili tijela, koja opisuje funkcije koje osoba o kojoj je riječ namjerava obavljati, poput dokaza o registraciji pri upisniku gospodarske komore ili pri profesionalnoj udruzi, potvrdu poreznih vlasti koja potvrđuje da takva osoba plaća porez na dodanu vrijednost, kopiju ugovora o kupoprodaji ili najmu prostora za poslovne svrhe, ili financijsko izvješće koje je pripremio računovođa ili računovodstveno poduzeće. Ukoliko postoji sumnja da podaci koje je podnio podnositelj zahtjeva predstavljaju izmišljeni aranžman, zahtjev za zasnivanje poslovnog nastana mora se također podnijeti Ministarstvu gospodarstva koje će provjeriti namjerava li takva osoba stvarno provoditi djelatnost kao samozaposlena osoba .
270
Spor u glavnom postupku 16. Ga. Jany, Ga. Szepietowska, Ga. Padevetova, Ga. Zacalova, Ga. Hrubcinova i Ga. Überlackerova ističu da borave u Nizozemskoj na različite nadnevke između svibnja 1993. i listopada 1996., temeljem Zakona o strancima. Sve rade u Amsterdamu kao prostitutke u izlozima. 17. Temeljem odluke kojom je zahtjev upućen : - Ga. Jany plaća najamninu vlasniku prostora gdje obavlja svoju djelatnost. Njen mjesečni prihod iznosi otprilike između NLG 1 500 i NLG 1 800. Ima računovođu koji joj izrađuje obračun poreza; - Ga. Szepietowska obavlja svoju djelatnost tri do četiri puta tjedno u iznajmljenom prostoru. Tvrdi da je njen neto mjesečni prihod otprilike između NLG 1 500 i NLG 1 800. Njen računovođa je prvi puta obračunao porez 1997. godine; - Ga. Padevetova podnjela je račune koji se odnose na prihode i rashode za 1997. godinu, što je financijska godina koju je obradio njen računovođa; - Ga. Hrubcinova plaća najamninu vlasnici prostora u kojemu obavlja svoju djelatnost. Njen računovođa jamči da ispunjava porezne obaveze. Ona se vraća u Češku Republiku dva do tri puta godišnje; - Ga. Überlackerova plaća najamninu vlasnici prostora u kojem obavlja svoju djelatnost. Prema procjeni koju je poreznim vlastima podnio njen računovođa, njen godišnji obrt iznosi NLG 35 000. Budući da svakog mjeseca radi 10 dana u Amsterdamu, a ostatak vremena boravi u Češkoj Republici, nizozemske vlasti sumnjaju boravi li ona stvarno u Nizozemskoj. 18. Šest podnositeljica tužbe u glavnom postupku podnjele su zahtjev povjereniku regionalne policije nadležnom za dozvole boravka za Amsterdam-Amstelland, kako bi mogle raditi kao samozaposlene prostitutke, temeljem uvjerljivih humanitarnih razloga. Njihove zahtjeve je odbio Državni sekretar. Tužiteljice u glavnom postupku su tada, protiv tih odluka, podnjele žalbu Državnom sekretaru. Odlukama od 6. veljače 1997., ti su prigovori proglašeni neosnovanima zbog toga što je prostitucija zabranjena djelatnost, odnosno, zbog toga što, u najmanju ruku nije društveno prihvatljiv oblik rada, te se ne može smatrati bilo redovnim zaposlenjem, bilo profesijom. 19. Presudama od 1. srpnja 1997. Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage odlučio je da su žalbe protiv odluke Državnog sekretara od 6. veljače osnovane, te je ukinuo osporavane odluke zbog toga što nisu bile obrazložene. Arrondissementsrechtbank je istaknuo da je 1988. godine Državni sekretar odobrio dozvolu boravka talijanskoj prostitutki kako bi joj omogućio da radi, te je na taj način priznao da je prostitucija gospodarska djelatnost. Ne može se prihvatiti shvaćanje navedeno u ukinutim odlukama, da izraz "gospodarske djelatnosti samozaposlenih osoba" koji se koristi u Sporazumu o pridruživanju između Zajednice s jedne strane, te Poljske i Češke Republike s druge strane, nema isto značenje kao izraz "djelatnosti samozaposlenih osoba" koji stoji u Čl. 52 Ugovora o EZ (sada nakon izmjena Čl. 43 EZ).
271 20. Ipak, sud koji je uputio prethodno pitanje, odlučio je u svojim presudama od 1. srpnja 1997. godine da se tužiteljice ne mogu pozivati na izravni učinak Čl. 44(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske, niti na Čl. 45(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Češke Republike. Zauzeo je shvaćanje da odgovori na pitanja koja s time u vezi postavljaju tužiteljice, ne daju povoda ikakvoj osnovanoj sumnji, tako da nije nužno uputiti njihove predmete Europskom sudu na prethodno odlučivanje. 21.U istim presudama, Arrondissementsrechtbank također ističe da su neki oblici prostitucije, poput prostitucije u izlogu i ulične prostitucije, dopušteni u Nizozemskoj, te da su čak pravno uređeni na općinskoj razini, temeljem propisa kojima se utvrđuju područja na kojima se mogu nuditi usluge prostitucije. 22. Odlukama od 12. lipnja, 23. lipnja, 3. srpnja i 9. srpnja 1998., Državni sekretar donio je novu odluku o prigovorima koje su uputile tužiteljice u glavnom postupku, te ih je sve oglasio neosnovanima. 23. Tužbe koje su tužiteljice podnijele sudu koji je uputio prethodno pitanje idu za poništenjem tih novih odluka Državnog sekretara.
Pitanja upućena na donošenje odluke o prethodnom pitanju 24. Budući da je zauzeo shvaćanje da, u takvim okolnostima, predmeti iziskuju interpretaciju dva Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske i Češke Republike, Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage odlučio je zastati s postupkom i uputiti slijedećih pet pitanja (Europskom) sudu na donošenje odluke o prethodnom pitanju: 1. Mogu li se poljski i češki državljani izravno oslanjati na Sporazume u smislu da imaju pravo, vis-a-vis država članica, isticati da svoje pravo na ulazak i boravak izvode iz prava propisanog člankom 44 Sporazuma s Poljskom i članka 45 Sporazuma s Češkom Republikom, kako bi započeli i obavljali gospodarske djelatnosti kao samozaposlene osobe, te kako bi osnovali poduzeće i upravljali poduzećem, bez obzira na politiku koju država članica o kojoj je riječ vodi s time u vezi? 2. Ukoliko je odgovor na to pitanje pozitivan: ima li država članica, temeljem Čl. 58 Sporazuma s Poljskom i Čl. 59 Sporazuma s Češkom republikom, slobodu da podvrgne pravo ulaska i boravka uvjetima poput onih koji su sadržani u politici koju slijedi Nizozemska, koji uključuju uvjet da stranac mora, pri obavljanju poslovne djelatnosti, imati prikladna sredstva za uzdržavanje (u skladu s Glavom A 4/4.2.1. Okružnice iz 1994. godine, to znači neto dohodak koji je u najmanju ruku jednak razini uzdržavanja u smislu Općeg zakona o socijalnoj skrbi)? 3. Dopuštaju li Čl. 44 Sporazuma s Poljskom i Čl. 45 Sporazuma s Češkom Republikom, da prostitucija bude isključena iz pojma gospodarskih djelatnosti samozaposlenih osoba temeljem toga što prostitucija ne spada u opis početnih rečenica Čl. 44(4) i (c) Sporazuma s Poljskom, te Čl. 45(4) početne rečenice i (c) Sporazuma s Češkom republikom, iz razloga moralne naravi, temeljem toga što je prostitucija zabranjena u (većini) pridruženih država članica, te temeljem činjenice da se postavljaju problemi slobode djelovanja prostitutki i njihove nezavisnosti, a koje je teško nadzirati?
272 4. Dopuštaju li Čl. 43 (ranije Čl. 52) Ugovora o EZ iČl. 44 Sporazuma s Poljskom, kao i Čl. 45 Sporazuma s Češkom Republikom, razlikovanje izemeđu pojmova djelatnosti samozaposlenih osoba i gospodarskih djelatnosti samozaposlenih osoba, koji su sadržani u tim odredbama, tako da djelatnosti koje obavljaju prostitutke u svojstvu samozaposlenih osoba spadaju u okvir pojma koji koristi Čl. 43 (ranije Čl. 52) Ugovora o EZ, ali ne i u okvir pojma koji se koristi u navedenim člancima Sporazuma o pridruživanju. 5. Ako je odgovor na prethodno pitanje taj da je razlika koja se u njemu navodi dopustiva: (a) Je li u skladu sa člankom 44 Sporazuma s Poljskom i člankom 45 Sporazuma s Republikom Češkom i sa slobodom poslovnog nastana čijem ostvarivanju su namijenjene te odredbe postaviti minimalne uvjete samozaposlenim osobama spomenutim u stavku (3) tih članaka u pogledu raspona njihovih djelatnosti te također postaviti ograničanja kakva su sljedeća: - poduzetnik mora obavljati rad za koji se zahtijeva vještina: - mora postojati plan poslovanja; - poduzetnik mora (također) brinuti o upravljanju poslovanjem a ne (samo) o izvršnim (proizvodnim) djelatnostima; - poduzetnik mora nastojati osigurati trajnost poduzeća, što znači, inter alia, da mora imati prvenstveno mjesto prebivališta (residence) u Nizozemskoj; - moraju postojati investicije, i mora se ući u dugoročne obaveze? (b) Pružaju li članak 44 Sporazuma s Poljskom i članak 45 Sporazuma s Republikom Češkom opravdanje za nesmatranje samozaposlenom svake osobe koje je ovisna o ili dužna osobi koja ju je regrutirala i/ili postavila na rad, iako je utvrđeno da, između osobe o kojoj se radi i te treće strane, nema odnosa zaposlenja, protiv kojeg pojam samozaposlen iz stavka (4) članaka 44 i 45 Sporazuma nastoji postaviti prepreku? Prvo i drugo pitanje 25. Na početku treba zabilježiti da je 27. rujna 2001. Sud donio odluke u predmetima C-63/99 Gloszczuk [2001] ECR I-6369 i C-257/99 Barkoci and Malik [2001] ECR I-6557, koje su se dijelom odnosile na pitanja slična prvom i drugom pitanju postavljenim u ovom predmetu. 26. Što se tiče prvog pitanja, koje se bavi izravnim učinkom i dosegom članka 44(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članka 45(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, Sud je odlučio, u paragrafu 1 operativnog dijela odluka u Gloszczuk i Barkoci and Malik, da se te odredbe moraju konstruirati tako da uspostavljaju, u odgovarajućim dosezima primjene dvaju Sporazuma, precizno i bezuvjetno načelo koje je dovoljno operativno da bi se moglo primjeniti od strane nacionalnogt suda i koje stoga može regulirati pravni položaj pojedinaca. Izravan učinak koji se stoga mora priznati tim odredbama znači da poljski i češki državljani koji se oslanjaju na te odredbe imaju pravo pozvati se na njih pred sudovima države članice primateljice, premda vlasti te države ostaju ovlaštene primijeniti na te državljane svoje vlastite nacionalne zakone i propise u pogledu ulaska, boravka i poslovnog nastana, u skladu sa člankom 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i člankom 59(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke. 27. Sud je također odlučio, u paragrafu 2 operativnog dijela odluka u Gloszczuk i Barkoci and Malik, da pravo poslovnog nastana, kako je definirano člankom 44(3) Sporazuma o
273 pridruživanju između Zajednica i Poljske i člankom 45(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, znači da su prava ulaska i boravišta, kao posljedice prava poslovnog nastana, dodijeljena poljskim odnosno češkim državljanima koji se žele baviti djelatnostima industrijskog ili trgovinskog karaktera, djelatnostima obrta ili djelatnostima zanimanja u državi članici. Međutim iz članka 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članka 59(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke slijedi da ta prava ulaska i boravka nisu apsolutne privilegije, utoliko što njihovo vršenje može, pod određenim okolnostima, biti ograničeno pravilima države članice primateljice koja reguliraju ulazak, boravak i nastan poljskih i čeških državljana. 28. Slijedi da odgovor na prvo pitanje mora biti: - članak 44(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke se moraju interpretirati tako da uspostavljaju, unutar odgovarajućih dosega primjene tih dvaju Sporazuma, precizno i bezuvjetno načelo koje je dovoljno operativno da bi ga primijenio nacionalni sud i koje stoga može regulirati pravni položaj pojedinaca. Izravan učinak koji se stoga mora priznati tim odredbama znači da poljski i češki državljani koji se oslanjaju na te odredbe imaju pravo pozvati se na njih pred sudovima države članice primateljice, premda vlasti te države ostaju ovlaštene primijeniti na te državljane svoje vlastite nacionalne zakone i propise u pogledu ulaska, boravka i poslovnog nastana, u skladu sa člankom 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i člankom 59(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke. - Pravo poslovnog nastana, kako je definirano člankom 44(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i člankom 45(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, znači da su prava ulaska i boravka, kao posljedice prava poslovnog nastana, dodijeljena poljskim i češkim državljanima koji se žele baviti djelatnostima industrijskog ili trgovinskog karaktera, djelatnostima obrta ili djelatnostima zanimanja u državi članici. Međutim, iz članka 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članka 59(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke slijedi da ta prava ulaska i boravka nisu apsolutne privilegije, utoliko što njihovo vršenje može, pod određenim okolnostima, biti ograničeno pravilima države članice primateljice koja reguliraju ulazak, boravak i nastan poljskih i čeških državljana. 29. Što se tiče drugog pitanja, u vezi usklađenosti ograničenja postavljenih na pravo poslovnog nastana imigracijskim zakonima države članice primateljice, osobito zahtjeva za primjerenim financijskim sredstvima, s izričitim uvjetom navedenim u članku 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članku 59(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, treba primijetiti da je u paragrafu 3 oprativnog dijela odluka u Gloszczuk i Barkoci and Malik, Sud utvrdio da članci 44(3) i 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske, čitani zajedno, i članci 45(3) i 59(1) ) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, čitani zajedno, u načelu ne sprječavaju sistem prethodne kontrole koja čini izdavanje dozvole ulaska i ostanka od strane ovlaštenih imigracijskih vlasti podvrgnuto uvjetu da podnositelj zahtjeva mora pokazati da se istinski namjerava primiti djelatnosti kao samozaposlena osoba bez da se istovremeno zaposli ili da ima pristup javnim sredstvima, i da posjeduje, od početka, dovoljna financijska sredstva i da ima razumne šanse za uspjeh.
274 30. Sama svrha materijalnih zahtjeva kao što su oni navedeni u dijelu 4.2.3 Glave B 12 Okružnice o strancima, osobito zahtjeva da poljski i češki državljani koji se žele nastaniti u državi članici primateljici moraju od početka imati dovoljna financijska sredstva da bi se bavili djelatnošću u pitanju kao samozaposlene osobe, te osposobiti ovlaštena tijela te države da obave takve kontrole i oni su prikladni za osiguravanje da se takav cilj ostvari. 31. Odgovor na drugo pitanje zato mora biti da članci 44(3) i 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske, čitani zajedno, i članci 45(3) i 59(1) ) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, čitani zajedno, u načelu ne sprječavaju sistem prethodne kontrole koja čini izdavanje dozvole ulaska i ostanka od strane ovlaštenih imigracijskih vlasti podvrgnuto uvjetu da podnositelj zahtjeva mora pokazati da se istinski namjerava primiti djelatnosti kao samozaposlena osoba bez da se istovremeno zaposli ili da ima pristup javnim sredstvima, i da posjeduje, od početka, dovoljna financijska sredstva i da ima razumne šanse za uspjeh. Materijalni zahtjevi kao što su oni navedeni u dijelu 4.2.3 Glave B 12 Okružnice o strancima, osobito zahtjev da poljski i češki državljani koji se žele nastaniti u državi članici primateljici moraju od početka imati dovoljna financijska sredstva da bi se bavili djelatnošću u pitanju kao samozaposlene osobe su upravo osmišljeni kako bi osposobili ovlaštena tijela te države da obave takve kontrole i oni su prikladni za osiguravanje da se takav cilj ostvari. Četvrto pitanje 32. Svojim četvrtim pitanjem, kojeg je najbolje ispitati prije trećeg, nacionalni sud u biti pita jesu li po pravilnoj konstrukciji članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članka 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, gospodarske djelatnosti samozaposlenih osoba tamo spomenutih različite po značenju i dosegu od djelatnosti samozaposlenih osoba spomenutih u članku 52 Ugovora, tako da djelatnost prostitucije izvršavana u samozaposlenom svojstvu potpada pod potonji izraz, ali ne pod prethodni. 33. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, bavljenje djelatnošću kao samozaposlena osoba ili pružanje usluga za naknadu se mora smatrati gospodarskom djelatnošću u smislu članka 2 Ugovora o EZ (sada, nakon izmjena članak 2 UEZ) pod uvjetom da je obavljani posao pravi i učinkovit i da nije takav da bi se smatrao sasvim marginalnim i sporednim (v., inter alia, Joined Cases C-51/96 and C-191/97 Deliege [2000] ECR I-2549, paragrafi 53 i 54). 34. Budući da je osnovna karakteristika odnosa zaposlenosti u smislu članka 48 Ugovora o EZ (sada, nakon izmjena, članak 39 UEZ) činjenica da određeno vrijeme osoba pruža usluge za i pod rukovodstvom druge osobe za koje dobiva naknadu, bilo koja djelatnost koju osoba obavlja izvan odnosa podređenosti se mora klasificirati kao djelatnost kojom se bavi u samozaposlenom svojstvu za svrhe članka 52 Ugovora (v. Case C-107/94 Asscher [1996] ECR I-3089, paragrafi 25 i 26). 35. S obzirom na interpretaciju članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članka 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, potrebno je istaknuti da se, po vrlo ustaljenoj sudskoj praksi, međunarodni ugovor mora interpretirati ne samo pozivanjem na pojmove s kojima je sročen nego i u svjetlu njegovih ciljeva. Članak 31. Bečke konvencije od 23. svibnja 1969. o ugovornom pravu kaže u tom pogledu da se ugovor mora interpretirati u dobroj vjeri u skladu s običnim značenjem
275 koje se pridaje njegovim pojmovima u njihovom kontekstu i u svjetlu njegovog predmeta i svrhe (v., inter alia, u tom pogledu, Opinion 1/91 [1991] ECR I-6079, paragraf 14, Case C312/91 Metalsa [1993] ECR I-3751, paragraf 12, and Case C-416/96 Eddline El-Yassini [1999] ECR I-1209, paragraf 47). 36. Što se tiče Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske, važno je imati na umu da je, po 15. uvlaci njegove preambule i članku 1(2), svrha tog Sporazuma uspostavljanje asocijacije osmišljene radi promicanja širenja trgovine i usklađenih gospodarskih odnosa između Ugovornih stranaka kako bi se potaknuo dinamičan gospodarski razvoj i blagostanje Republike Poljske, s ciljem podupiranja njenog pridruživanja Zajednicama. Predmet Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke je sličan, ako što pokazuje 18. uvlaka njegove prembule i članak 1(2). 37. Ne postoji ništa u kontekstu i svrsi Sporazuma o pridruživanju između Zajednica, s jedne strane, i Poljske i Republike Češke, s druge, što bi sugeriralo da su namjeravali dati izrazu gospodarske djelatnosti samozaposlene osoba ikakvo značenje drugačije od njegovog običnog značenja gospodarske djelatnosti koju obavlja osoba izvan ikakvog odnosa podređenosti s obzirom na rad ili naknadu i uz svoju vlastitu odgovornost. 38. Posljedično, ne može se razabrati razlika u značenju između djelatnosti samozaposlne osobe spomenutih u članku 52 Ugovora i gospodarskih djelatnosti samozaposlne osobe spomenutih u članku Article 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članku 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, 39. Osim toga, ne postoji ništa u tim Sporazumima što bi upućivalo na to da su stranke Sporazuma namjeravale ograničiti slobodu poslovnog nastana koju daju poljskim i češkim državljanima na jednu ili više kategorija djelatnosti koje se obavljaju u svojstvu samozaposlene osobe: 40. Ova tvrdnja nije u suprotnosti s činjenicom da je, u parag. 52 presude u predmetu Gloszczuk i parag. 55 presude u predmetu Barkoci i Malik, Sud presudio da tumačenje članka 52 Ugovora, kako se vidi iz sudske prakse, ne može biti prošireno na članak 44(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske ili na članak 45(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Češke Republike. 41. U parag. 47-53 presude u predmetu Gloszczuk i parag. 50-56 presude u predmetu Barkoci i Malik, Sud se osvrnuo na pitanje usklađenosti ograničenja koje imigracijsko zakonodavstvo države članice domaćina nameće na pravo poslovnog nastana, a ne na pitanje tumačenja pojma “gospodarske djelatnosti kao samozaposlene osobe” koji se koristi u Sporazumima o pridruživanju. Tamo je Sud odbacio argument da, budući da je pravo poslovnog nastana propisano ovim Sporazumima jednako pravu poslovnog nastana propisanom člankom 52 Ugovora, primjena od strane nadležnih tijela države članice domaćina nacionalnih migracijskih pravila koja zahtijevaju da poljski i češki državljani dobiju dozvolu ulaska i boravka sama po sebi čini neučinkovitim prava dana tim osobama temeljem članka 44(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske ili članka 45(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike: 42. Posljedično, daleko od uspostavljanja razlike između gospodarskih djelatnosti kao samozaposlene osobe temeljem članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske te članka 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke
276 Republike, s jedne strane, i članka 52 Ugovora s druge strane, analiza koju je Sud proveo u predmetima Gloszczuk i Barkoci i Malik bila je zasnovana na pretpostavci da ti pojmovi imaju isto značenje i opseg. 43. Kako bi se dao koristan odgovor na četvrto pitanje također je potrebno ispitati da li se prostitucija koja se obavlja u svojstvu samozaposlene osobe može smatrati gospodarskom djlatnošću u okviru značenja članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članka 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike. Vlade Nizozemske i Češke Republike tvrde da ne moze. Vlada Velike Britanije, druge strane, zauzima stav da je prostitucija nedvojbeno djelatnosti komercijalnog karaktera. 44. U tom pogledu potrebno je napomenuti da, prema tekstu članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članku 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike, načelo zabrane diskriminacije propisano stavkom 3 obje odredbe obuhvaća i pravo pokretanja i vođenja gospodarskih djelatnosti kao samozaposlene osobe te pravo osnivanja i upravljanja poduzećima. 45. Članak 44(4)(c) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45(4)(c) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike definiraju gospodarske djelatnosti kao djelatnosti industrijskog karaktera, djelatnosti komercijalnog karaktera, djelatnosti obrtnika i profesionalne djelatnosti. 46. Međutim, uz izuzetak španjolske i francuske verzije, verzije ovih odredaba na svim jezicima, uključujući poljsku i češku verziju, dodaju definiciji navedenoj u prethodnim paragrafima riječi koje znače «posebice», «između ostalog» ili «naročito», što izražava nedvosmislenu namjeru sporazumnih stranaka da ne ograničavaju pojam gospodarskih djelatnosti isključivo na navedene djelatnosti. 47. Prema postojećoj sudskoj praksi, jedna jezična verzija višejezičnog teksta prava Zajednice ne može imati prednost pred svim drugim verzijama, budući da jedinstvena primjena pravila Zajednice zahtijeva da ona budu tumačena u skladu sa stvarnom namjerom osobe koja ih je pisala i ciljevima te osobe, posebno u svijetlu verzija sastavljenih na svim jezicima (vidi, između ostalog, predmet 29/69 Stauder [1969] ECR 419, parag. 3 i predmet C-219/95 P Ferriere Nord v. Commission [1997] ECR I-4411. parag. 15). Do istog se zaključka mora doci kada se, kao u ovom predmetu, dvije jezične verzije razlikuju od svih drugih, tim više budući da članak 120 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 122 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike propisuju da su ti Sporazumi također valjani na svakom jeziku na kojem su sastavljeni. 48. Budući da je tako, i bez potrebe ulaženja u pitanje da li se, kao sto je navela Vlada Velike Britanije, prostitucija može smatrati komercijalnom djelatnošću, dovoljno je utvrditi da je prostitucija djelatnost kojom pružatelj zadovoljava zahtjev primatelja za naknadu bez proizvodnje ili prijenosa materijalnih dobara. 49. Posljedično, prostitucija je pružanje usluga za naknadu koja, kako je navedeno gore u parag. 33, ulazi u pojam „gospodarske djelatnosti“. 50. Zbog toga odgovor na četvrto pitanje mora biti da članak 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike moraju biti protumačeni tako da „gospodarske
277 djelatnosti kao samozaposlene osobe“ koje propisuju te odredbe imaju isto značenje i opseg kao i „djelatnosti u svojstvu samozaposlene osobe“ iz članka 52 Ugovora. Djelatnost prostitucije koja se obavlja u svojstvu samozaposlene osobe može se smatrati uslugom koja se pruža za naknadu i zato je obuhvaćena tim pojmovima: Treće pitanje 51. Svojim trećim pitanjem nacionalni sud u biti pita da li članak 44 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike, moraju biti protumačeni tako da znače da prostitucija nije obuhvaćena tim odredbama zbog toga što se ne može smatrati gopodarskom djlatnošću koja se obavlja u svojstvu samozaposlene osobe, kako je definirano u odredbama: - s obzirom na svoju ilegalnu prirodu; - iz razloga javnog morala; - zbog toga što bi bilo teško kontrolirati da li osobe koje se bave tom djelatnošću mogu slobodno postupati i zbog toga nisu, u stvarnosti, stranke prikrivenih radnih odnosa. 52. Prema Komisiji, treće pitanje djelomično je zasnovano na krivoj pretpostavci. U većini država članica prostitucija kao takva nije zabranjena, već se zabrane više odnose na određene šire fenomene kao što je ulično nuđenje usluga prostitucije, bijelo roblje, prostitucija maloljetnika, svodništvo i nezakonit boravak radnika. 53. Vezano uz pitanje prikrivenih radnih odnosa, Komisija primjećuje da članak 58 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 59 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike ovlašćuju državu članicu domaćina da nametne sadržajne zahtjeve kojima se dopuštaju stroge provjere kako bi se utvrdilo da li su prostitutke koje se žele samozaposliti na njenom teritoriju istinski samozaposlene radnice i da li to ostaju nakon što su primljene tamo. 54. Nasuprot tome, nizozemska i belgijska Vlada tvrde da se prostitucija ne može tretirati kao djelatnost koja se obavlja u svojstvu samozaposlene osobe u okviru značenja Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i Češke Republike, budući da nije moguće utvrditi da li je prostitutka dobrovoljno došla u državu članicu domaćina ili obavlja svoje djelatnosti slobodno. Iako prostitucija ostavlja dojam neovisnosti, budući da kaznena zabrana svodništva znači da bilo koji radni odnos mora biti organiziran ilegalno, prostitutke su obično u podređenom odnosu u odnosu na svodnika. 55. Kao što je već ustanovljeno u paragrafu 50 ove presude, prostitucija je gospodarska djelatnost u okviru značenja članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članka 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike. 56. Što se tiče pitanja nemoralnosti te djelatnosti, koje je postavio nacionalni sud, mora se imati na umu da, kao što je Sud već prethodno smatrao, nije na Sudu da zamijeni svojom procjenom zakonodavstvo države članice u kojoj se navodna nemoralna djelatnost obavlja legalno (vidi, vezano uz abortus, predmet C-159/90 Society for the Protection of Unborn
278 Children Irelan [1991] ECR I-4685, paragraf 20, i vezano uz lutrije, predmet C-275/92 Schindler [199] ECR I-1039, paragraf 32). 57. Daleko od toga da je zabranjena u svim državama članicama, prostitucija se tolerira, čak regulira u većini država članica, osobito u državama članicama koje su uključene u ovaj predmet. 58. Istina je, kao što proizlazi iz članka 53 iz Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članka 54 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike, koje nacionalni sud nije spominjao u svojim pitanjima, da država članica domaćin može odstupati od primjene odredaba tih Sporazuma koje propisuju poslovni nastan na temelju, između ostalog, javnog interesa. 59. Ipak, kao što su ispravno navele Vlada Ujedinjenog Kraljevstva i Komisija, prema sudskoj praksi Suda korištenje izuzetka javnog interesa od strane nacionalnih vlasti pretpostavlja da postoji stvarna i dovoljno ozbiljna prijetnja jednom od temeljnih interesa društva (vidi spojene predmete 115/81 i 116/81 Adoui and Cornuaille [1982] ECR 1665, parag. 8, predmet C348/96 Calfa [1999] ECR I-11, parag. 21, i o tumačenju odredaba usvojenih u kontekstu sporazumnih aranžmana između Europske Ekonomske Zajednice i Turske, predmet C-340/97 Nazli [2000] ECR I-857, parag. 56-61). 60. Iako pravo Zajednice ne postavlja državama članicama jedinstvenu ljestvicu vrijednosti u pogledu procjene ponašanja koje se može smatrati suprotno javnom interesu, ponašanje se ne može smatrati dovoljno ozbiljne prirode da bi se opravdalo ograničenje ulaska u ili boravka na teritoriju države članice državljana druge države članice kada prva država članica ne usvoji, u pogledu istog ponašanja svojih državljana, represivne mjere ili druge istinske i učinkovite mjere s namjerom sprečavanja takvog ponašanja (Adoui and Cornuaille, citirano gore, parag. 8). 61. Posljedično, ponašanje koje država članica prihvati u pogledu vlastitih državljana ne može se smatrati da predstavlja istinsku prijetnju javnom interesu u kontekstu Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i onog između Zajednica i Češke Republike. Primjenjivost izuzetka javnog interesa navedenog u člancima 53 i 54 tih Sporazuma zato ovisi, u slučaju poljskih i čeških državljana koji se žele baviti prostitucijom na teritoriju države članice domaćina, o uvjetu da je ta država usvojila učinkovite mjere za nadziranje i sprečavanje djelatnosti te vrste u slučaju kada se njima bave njeni državljani. 62. Taj uvjet nije zadovoljen u ovom slučaju. Kao što je istaknuto u parag. 21 ove presude, prostitucija u izlozima i ulična prostitucija dozvoljene su u Nizozemskoj i tamo su regulirane na općinskom nivou. 63. U svom trećem pitanju, nacionalni sud također aludira na teškoće u nadziranju uvjeta pod kojima se obavlja prostitucija i na posljedični rizik da odredbe o poslovnom nastanu Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske te Češke Republike mogu biti zloupotrebljene pri primjeni na poljske i češke državljane koji bi u stvarnosti mogli željeti upotrijebiti ih kao način da dobiju pristup na tržište rada države članice domaćina. 64. U tom pogledu, Sporazumi o pridruživanju između Zajednica, s jedne strane, i Poljske te Češke Republike, s druge strane, ne daju državljanima Sporazumnih Stranaka nikakvo pravo pristupa tržištu rada druge stranke. Nadalje, ti Sporazumi izričito propisuju da se
279 samozaposlenim radnicima ne daje nikakvo pravo traženja posla ili zapošljavanja. Kao što Komisija točno ističe, Sporazumi o pridruživanju su različiti od Ugovora, koji daje nekoliko temeljnih sloboda državljanima država članica istovremeno, uključujući prava na rad kao zaposlene i samozaposlene osobe, i zato kod Ugovora nije važno detaljno pogledati status radnika. 65. Budući da se članak 33(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike primijenjuju samo na osobe koje su isključivo samozaposlene, u skladu sa zadnjom rečenicom članka 44(4)(a)(i) odnosno članka 45(4)(a)(i) tih Sporazuma, potrebno je odrediti da li djelatnost planirana u državi članici primateljici od strane osoba koji su korisnici tih odredbi jest akstivnost koja se obavlja u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe (vidi Gloszczuk, paragraf 57, and Barkoci and Malik, paragraf 61). 66. U tom pogledu jasno je iz odgovora na drugo pitanje, koji se nalazi u paragrafu 31 ove presude, da članci 44(3) i 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske, čitani zajedno, te članci 45(3) i 59(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike, čitani zajedno, ne sprečavaju, u načelu, sustav prethodne kontrole koji izdavanje dozvole ulaska i ostanka od strane imigracijskih vlasti čini ovisnim o tome da tražitelj pokaže da doista (genuinly) namjerava započeti neku djelatnost kao samozaposlena osoba bez da se istovremeno zaposli, i da su substantivni zahtjevi kao oni iz sekcije 4.2.3. Poglavlja B 12 Cirkulara o strancima uobličeni upravo zato da omoguće nadležnim vlastima države članice primateljice da provede takve provjere te da su prikladni za osiguranje postizanja takvog cilja.
67. U tim okolnostima, kako tvrdi nezavisni odvetnik u točkama 137 i 138 svog Mišljenja, teškoće s kojima se mogu susresti nadležne vlasti države članice primateljice kad provode provjere poljskih i čeških državljana koji se žele poslovno nastaniti u toj državi u svrhu obavljanja djelatnosti prostitucije ne mogu dozvoliti tim vlastima da konačno pretpostave da svaka djelatnost te vrste znači da je osoba u pitanju u prikrivenom odnosu zaposlenja te da kao posljedicu odbiju zahtjev za poslovni nastan samo temeljem toga što se planirana djelatnost uobičajeno obavlja u odnosu zaposlenja. 68. Nizozemska vlada nije ni na koji drugi način obrazložila presumpciju da osobu koja se bavi prostitucijom čiju osobnu i radnu slobodu ograničava njen svodnik – situacija koja je pokrivena, kad je to odgovorajuće, kaznenim pravom države članice primateljice – treba tretirati kao osobu u odnosu zaposlenja. 69. Nadalje, opća presumpcija da je odnos zavisnosti između određenih osoba koje se bave prostitucijom i njihovih svodnika jednak zaposlenju, čak kad bi i bila valjana temeljem nacionalnog prava, izvadila bi jednu gospodarsku djelatnost izvan aranžmana slobode poslovnog nastana uvedene Sporazumima o pridruživanju između Zajednica i Poljske i Češke Republike a nije osporeno da se prostitucija može obavljati bez ikakvog elementa svodništva. Kako slijedi iz paragrafa 39 ove presude, takav rezultat ne bi bio u skladu s namjerom ugovornih strana ovih Sporazuma. 70. Na nacionalnom je sudu da u svakom pojedinom slučaju utvrdi, u svjetlu podnesenih dokaza, jesu li zadovoljeni uvjeti koji bi omogućili da se osoba u pitanju bavi prostitucijom u samozaposlenom statusu, to jest:
280 - izvan bilo kakvog odnosa podređenosti što se tiče izbora te djelatnosti, uvjeta rada i uvjeta stjecanja plaće; - pod osobnom odgovornošću te osobe; i - u zamjenu za nagradu koja se toj osobi plaća izravno i u cijelosti.
71. Slijedi da odgovor na treće pitanje mora biti da se članak 44 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike treba protumačiti s učinkom da prostitucija jest gospodarska djelatnost koju obavlja samozaposlena osoba kako navode te odredbe, kada se ustanovi da je obavlja osoba koja pruža tu uslugu: - izvan bilo kakvog odnosa podređenosti što se tiče izbora te djelatnosti, uvjeta rada i uvjeta stjecanja plaće; - pod osobnom odgovornošću te osobe; i - u zamjenu za naknadu koja se toj osobi plaća izravno i u cijelosti. Na nacionalnom je sudu da odredi u svakom pojedinom slučaju, u svjetlu podnesenih dokaza, jesu li ti uvjeti ispunjeni. Peto pitanje 72. S obzirom na negativni odgovor na četvrto pitanje, nije potrebno odgovoriti na peto pitanje. Sud koji je postavio pitanja zahtjevao je odgovor na to pitanje samo u slučaju potvrdnog odgovora na četvrto pitanje.
Troškovi
73. Troškovi nizozemske, belgijske, francuske, talijanske i vlade Ujedinjenog Kraljevstva, koje su podnijele primjedbe Sudu, ne mogu se povratiti. Budući da je ovaj postupak, za stranke u glavnom postupku, samo korak u postupku koji se odvija pred nacionalnim sudom, odluka o troškovima jest stvar za taj sud. Na temelju toga, SUD, U odgovoru na pitanja koja mu je postavio Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage odlukom od 15. srpnja 1999. ovdje odlučuje: 1. Članak 44(3) Europskog sporazuma o pridruživanju između Europskoh zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Poljske, s druge strane, koji je u ime Zajednica sklopljen i potvrđen Odlukom 93/743/Euratom, EZUČ, EZ Vijeća i Komisije od 13. prosinca
281 1993. i članak 45(3) Europskog sporazuma o pridruživanju između Europskoh zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Češke Republike, s druge strane, koji je u ime Zajednica sklopljen i potvrđen Odlukom 94/910/Euratom, EZUČ, EZ Vijeća i Komisije od 19. prosinca 1994. mora se protumačiti kao da uspostavlja, u okviru područja primjene svakog od tih dvaju Sporazuma, precizno i bezuvjetno načelo koje je dovoljno operacionalno da bi ga mogli primijeniti nacionalni sudovi i koje je stoga sposobno uređivati pravne pozicije pojedinaca. Izravni učinak koji se stoga mora priznati tim odredbama znači da se poljski i češki državljani koji se oslanjaju na te odredbe imaju pravo pozvati na njih pred sudovima države članice primateljice, bez obzira na činjenicu da vlasti te države ostaju ovlaštene primijeniti i na te državljane svoje vlastite zakone i druge propise u pogledu ulaska, ostanka i poslovnog nastana, u skladu s člankom 58(1) gore navedenog Sporazuma s Republikom Poljskom i člankom 59(1) gore navedenog Sporazuma s Češkom Republikom. 2. Pravo poslovnog nastana, kako je definirano člankom 45(3) gore navedenog Sporazuma s Republikom Poljskom i člankom 45(3) gore navedenog Sporazuma s češkom Republikom, znači da su prava ulaska i boravka, kao sastavni dijelovi prava poslovnog nastana, dodijeljena poljskim i češkim državljanima koji žele obavljati djelatnosti industrijskog ili komercijalnog karaktera, djelatnosti obrta ili slobodnih profesija u državi članici. Međutim, iz članka 58(1) gore navedenog Sporazuma s Republikom Poljskom i članka 59(1) gore navedenog Sporazuma s Češkom Republikom slijedi da prava ulaska i boravka nisu apsolutne privilegije, utoliko što se njihovo izvršavanje može, u određenim okolnostima, ograničiti pravilima države članice primateljice koja uređuju ulazak, ostanak i poslovni nastan poljskih i čeških državljana.
3. Članci 44(3) i 58(1) gore navedenog Sporazuma s Republikom Poljskom, čitani zajedno, i članci 45(3) i 59(1) gore navedenog Sporazuma s Češkom Republikom, čitani zajedno ne sprečavaju, u načelu, sustav prethodne kontrole koji izdavanje dozvole ulaska i ostanka od strane imigracijskih vlasti čini ovisnim o tome da tražitelj pokaže da doista (genuinly) namjerava započeti neku djelatnost kao samozaposlena osoba bez da se istovremeno zaposli ili zatraži pristup javnim fondovima, i da posjeduje, od početka, dovoljno financijskih sredstava za obavljanje djelatnosti u pitanju kao samozaposlena osoba te ima razumnih šansi za uspjeh. Substantivni zahtjevi kao oni iz sekcije 4.2.3. Poglavlja B 12 Netherlands Vreemdelingencirculaire (Cirkulara o strancima), posebice zahtjevi da poljski i češki državljani koji se žele poslovnio nastaniti u državi članici primateljici moraju od samog početka imati dovoljno financijskih resursa da bi obavljali djelatnost u pitanu u samozaposlenom svojstvu, uobličeni su upravo zato da omoguće nadležnim vlastima te države da obave takve provjere i prikladni su za osiguranje postizanja tog cilja. 4. Članak 44(4)(a)(i) gore navedenog Sporazuma s Republikom Poljskom i članak 45(4)(a)(i) gore navedenog Sporazuma s Češkom Republikom moraju se protumačiti tako da izraz gospodarske djelatnosti kao samozaposlene osobe koji spominju te odredbe ima isto značenje i područje primjene kao izraz djelatnosti samozaposlenih osoba u članku 52 Ugovora o EZ (sad, nakon amandmana, članak 43 EZ).
282 Djelatnost prostitucije koja se obavlja u samozaposlenom svojstvu može se smatrati uslugom koja se pruža za naknadu te je stoga pokrivena obima od tih izraza. 5. Članak 44 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike treba protumačiti s učinkom da prostitucija jest gospodarska djelatnost koju obavlja samozaposlena osoba kako navode te odredbe, kada se ustanovi da je obavlja osoba koja pruža tu uslugu: - izvan bilo kakvog odnosa podređenosti što se tiče izbora te djelatnosti, uvjeta rada i uvjeta stjecanja plaće; - pod osobnom odgovornošću te osobe; i - u zamjenu za naknadu koja se toj osobi plaća izravno i u cijelosti. Na nacionalnom je sudu da odredi u svakom pojedinom slučaju, u svjetlu podnesenih dokaza, jesu li ti uvjeti ispunjeni.
