81 ANTONIO TORRES DEL MORAL CATEDRA1rICO DE DERECHO CONS11TUCIONAL
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~JrrRODU(~CION
AL DERE(~HO
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SERVICIO DE PUBLICACIONES DE LA FACULTAD DE DERECHO UNIYERSIDAD COMPLUTENSE
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l. ANTECEDENTES: LAS FORMACIONES POLITICAS
PREESTATALES
Las formas de organización política anteriores al Estado son, refirién-
......... donos sólo a las mejor conocidas, los imperios orientales, la polis griega, la civitas romana, la estructura plural del Medievo y la organización política estamental. a) Antiguos imperios orientales
Los grandes imperios orientales de !a antigüedad pueden ser caractcri-·· zados sucintamente por dos notas: ·
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l. La naturaleza despótica del poder, consistente en un arbitrio sin límites, que exigía la sumisión incondicionada dei súbdito.
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2. El fundamento pretendidamente religioso de ese poder, que hacía de la organización política una teocracia. b) La polis
La polis griega era tina comunidad reducida que comprendía la población de diversas aldeas que giraban en torno a la polis matriz. La reducción de su extensión y habitantes permitía. una integración de los ciudadanos, que no eran más de un tercio de la población, y su participación en los problemas comunes. La polis lo era todo en Grecia: Ja religión era religión de la polis; la economía lo era de la polis. Sólo en Jos Juegos Olímpicos se reunían los ciudadanos de diversas poleis. Fuera de ellos, la polis era vista como el entorno en el
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que el hombre lograba su autos~fidcrid~iiy f~ petfección de su vida: el hombre sólo es plenamente hombre cuando y porque es ciudadano, polités de una polis. Esta era, pues, una comunidad de hombres libres. c) La civitas
La civitas romana tiene similares características, en. su origen, a la polis: comunidad reducida, sólida unidad religiosa,·participación ciudadana.· Pero a través de la di !atada historia romana se fue distingúiendo entre lo público ··.y lo privado, lo que dio origen a una cierta diferenciación, dentro del ius civile, · .........~ntre el Derecho público y el Derecho privado; Sin embargo, la civltas evolücionó hacia el Imperio., como antes sucedió a la polis de la mano de Alejandro, es decir, hacia una comunidad política muy e~tensa y de población poco cohesionada, similar a los imperios de Oriente. Perp ya con una diferencia: terminó conéediendo;primero,Jibertad, .. (ius libenatis) y, después, derecho de ciudadanía (ius civitatis) a todos los habi- . tantes deUmperio. d) El feudalismo
En el Medievo se produjo una estructura política plural, una multipo.. larización de los centros de poder. El poder estaba disgregado entre las instari~ ci·as particularistas feudales, burguesas y gremiales, de un lado, y, de otro, las · iúüversalistas del Imperio y del Papado, que aparecían, respectivamente, como el brazo secular y espiritual de la Cristiandad. ,
No había una Administración propiamente dicha y funcionarizada sino feudatarios pertenecientes a la nobleza y · al clero. Nó había relación entre el Rey y los súbditos por la existencia de gran número de instancias intermedias y frecuentemente disociadoras: los señores feudales. Estos estaban unidos al Rey en una cas_cru!a de pactos de vasallaje, a veces intrincados y contradictorios. El Rey era sólo el vértice de una pirámide de poderes autónomos .. Y el Derecho · era, en realidad, una infinidad de ordenamientos particulares (privilegios) de los diversos estamentos; ciudades y.gremios, que tenían, además, jurisdicciones . .. . diferentes y autónomas. . En ese mundo, sólo la Iglesia presentaba una organización monista del poder, lo que la hacía aparecer robustecida frente a los poderes seculares y con elevado predicamento sobre ellos.
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e) La organización política.estamental
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En la Baja Edad Media el incremento del comercio y de la economía dineraria provocó un nuevo estilo de vida en concentracion~ urbanas (burgos), cuyps habitantes (b11rg11esía) reclamaron y fueron obte_nj~_n_4(i_J?rog~esivamente. libertad de comercio y de circulación frente a 1.,_ rigidez ·del orden feudal, asf ..•....•............ c;gmo administraéión de justicia. propia y autonomía política, Algunas comu" nas autónomas italianas adoptaron una organización política de poder absoluto ....... ycoricerifrado éit Úna sola persona (señoría), que era ya iin precedente direct() de la forma estatal. La estructura feudal, sin desparecer, experimentó una notabie·vafia~ · ción cuando los burgueses encontraron el apoyo del Rey en defensa de las libertades que reivindicaban frente al entramado de privilegios. El Rey obti.lvo a cambio contribuciones económicas crecientes y el debilitamiento económico y polí'.ico de los poderes feudales. Este nuevo sesgo de la situación se tradujo en la organización estamental de la participación política. Tres órdenes, estados o estamentos integraban el reino, y colaboraban con el Rey en el gobierno del país: la nobleza, el clero y el estado llano, tercer estado o comunes. La organización política estamental es dualista. Hay dos centros de poder: el Rey y los Estados ~nerales, Cortes o Parlamentos, en los que están presentes o representados los tres estamentos mencionados. · · · El poder del Rey está todavía Úmitado por el del reino, pero ha salido robustecido en comparación con la situación anterior. Del pluralismo feudal se ha pasado al dualismo es.tamental. SÓfo un paso falta que dar para el monismo del Estado absoluto.
2. ORIGEN DEL ESTADO
Podemos ver en Sicilia, a principios del siglo XIII, bajo la monarquía . de Federico 11, una forma estatal prec.oz, por la centralización y secularización del poder. Pero, en general, la formaeión de los Estados europeos es un proceso lento que,· partiendo de la organización estamental, madura con unos ritmos y ·variantes diferentes en caga caso. ·
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en _El proceso que vamos a exponer sucintamente es el que.tuvo lugar Francia, en España y en.las ciudades-Estados italianas .
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__ a) Un pode r que no reconoce superior ·
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do, .Ya en el siglo XII.algunas-comunas del nQrte de-Italia habían logra , como ciuen lucha contra ellinperfo, constituirse.como munieipios autónomos ocimiento de ' dade s que no r.ecOnocían superior. En esta fórmula de tfü recon (i~t¡¡ta1como_ super ior se apoyarla toda la construcción teórica de-tasober\\nía al exter ior y · pode r distin to del espiritual de la Igies ia, indep endie nte frente ' supre mo en- ei interior. religión _Sin perjuicio de que.frecuentemente se siguiera apelando a la da de éste en - para legitimar e\ poder, se desarrolló. una concepción seculariza los términos: a lossi glos XV yXV I. La Reforma consu mó una -inversión de itución de igle·-' una reiaciÓn ele supremaCía defpo der religioso sucedió la const a. El principio -sias nacionales que:,-seguían al Rey e incluso lo erigían er. su cabez de los súbditos cuius regio eius reÚgio significa que la religión del reino y la era la que profesaba el Rey. supeFrent e al exterior, los reyes no reconocen al Emperador como rio no es más rior. Rex in regno suo imperator. Dícho en otros térnÍinos: el Impe sin autoridad que un reino, y el Emperador, un Rey, por importantes que sean, fronteras y a !a sobre los demás reinos. Ello dio lugar a una concreción de las con bastante emer genc ia de un pluriverso de Estados independientes que eran, aproximación, Estados nacionales. _- __ En En el inter ior los reyes tetin inaro n·im poni éndo se tamb ién. inás de un siglo Ingla terra, la dinastía Tudor reina de modo absoluto durante desmantela las (1485 -1603 ). En España, Carlos I acaba con los comuneros y van decayendo Cortes en 1538. En_'Francia,los Estados-Ge11erales (Parlamento) y dejan de reunirse desde 1614. b) La unificación del Derecho y la Admi nistra ción regia
unidad A la unidad y centralización_del poder-debía corresponderle la siquiera en nuesdel Derecho (que, sin embargo, no ha llegado a ser completa ni incipienternente tros días). Ello venía propiciado igualmente por la econo mía Derecho romano, capitalista, que reclamaba un Derecho cierto. La recepción del le en un mundo iniciada en el siglo XII, aportó la seguridad juríd ica indispensab
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econ ómic o complejo. El Dere cho romano se vio prog resiv amen te comp leme ntado por un Derecho escri to de ·origen exclu sivam ente regio. No obstá rite, el,. Rey no está sometido a· Dere cho pr~isámente porq ue no reconoce supe rior: es legibus solutus, absoluto. Este es otro de los ingre dient es de la sobe ranía. . : . · .. De otro lado, el pode r del Rey ·se apoy a en una Admini.straci6f1 que se sirve de la referida unifi cació n juríd ica y contr ibuy e a ella. La jerar quía de los · . func ionar ios hace nece saria una orden ación de la Adm inistr ación con perfi les nuev os .. -·· .. • ...... La Iglesia.había toma do del Imperio roma no la té2nica orga niial i va de los officia, .cargos conc ebido s en razón de su función y no de las perso nas que los desem peña ban. Por eso, frente a la atom izaci ón feudá l, la Igles ia prese ntaba una asombrosa organ izaci ón unitaria; rio ya éri cadá pa.ís sino en todo el orbe cono cido .. Esta organ izaci ón sirvi ó de·m odelo a los reyes pafa desemba~ razar se de obstáculos feudales y para despri va.ti zar) déspe 'rsonatizar los dem ás pode res locales. Los funcionarios sustituyeron a estos pode res y quedaron'inser~ tos en una orga niza' Ción impe rson al, cent raliz ada' y jerár quic a: la Adm inist ració n del Rey; no eran prop ietari os de su funci ón, sino servi dore s de la Coro na.
2.3. El término "E.rtado" Esta- form a polít ica distin ta que hemo s desér ito no es ident i.ficad~ con · un nom bre conc reto, Los térm inos inás frecl iente s erar{ Reillo, 1\.fónarquía, Principado y República.(aunque la fonn a polít ica fuera moná rquic a). El término estado era utiliz ado en el Med ievo en :dos prinC ipales acep cione s: a)· como agrup ación ; función, profe sión¡ ·b) como estam ento orde n socia l (los. Estad os Gene rates eran eso presi same nte: los órden es socia ies reunido s en Parla ment o).
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Circu laban tamb ién.e nfa,E da:dM edfa expr esion es comó statu s reipublicae., statu s imperii, statu sreg ni. Pero ; en elias , la palab ra estad o signi fica mera ment e una situación determina.da (jutíd iéa o política, inter na o éxtem a) de esa repú blica o reino. . · . . Fue Maqui~velo quie n prec~só su•ac epció n nuev a y difun diO su uso. Con ella comi enza su obra El Príncipe. Para Maquiavelci el~stado era, como ha
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subrayad o Lucas Verdú, una forma política caracterizada principalmente por su estabÚÍdad, por la continuidad en el ejercicio del poder,_ apoyada en armas : propias.' La literatura posterior acerca de la razón de Estado contribu yó a la aceptación del nuevo término, que, no obstante, no predominó sobre otros hasta el siglo XVIII. El nombre de Estado parece, pues, albergar Ja pretensi ón de estabilid ad en la _titularidad yejercic io de(pOder y en su refadón con los"" · súbcÜtc.s. - -
3. CONCE PTO DE ESTADO. PRESUPUESTOS MATERIALES Y ELEME NTOS
El Estado se ha resistido a una nítida conceptuación. La diversidad de procesos estatales en el mundo a_ lo largo de cinco siglos legitima-una pluralidad de purttos de mira en torno a ellos. No es, pues, científicamente·escandaloso que cada autor ensaye su propia definición. Unos autores, como Kelsen, destacan el demento-jurídico. Para él; el Estado se identifica con el Ordenamiento jurídico vigente en relación a un pueblo y un territorio. Otros se fifan preferen temente en el elemento del poder. Así, Max Weber concibe el Es.tado como una estructura institucional que monopoliza el uso legítimo .de la fuerza en un determinado te-rritorio. Y H.-Heller-Jo define similarm ente como una estructura de dominio que ordena en última instancia los actos sociales en un territorio determinado. Engels atieri_de al poder y al fin que cumple. El· Estado es el poder que, habiend o nacido de la ,soci.edad, se coloca aparentemente por encima .de ella para amortigu ar los antagonismos de clase y mantenerlos dentro de Jos límites del orden establecido. Modernamente la doctrina distingue entre el Estado como institución y como comunidad. El primero es el conjunto de inst-ituciones de gobierno de un país. El segundo es la sociedad soporte de ese aparato institucional. Estos dos conceptos son complementarios pues la organización institucional del poder es impensable sin una comunidad.de personas sobre la cual lo ejerce. Sin embargo, en esta distinción reside la clave del tratamiento que cada ·
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autor hace de los elementos del EStado:un concepto exclusivamente cmn,unitario del Estado, destacará como sus elelrienti:is ei pueblo y el t~rritcirici; el enfoque institucional pondrá 61 acento en el poder y el Derecho.Finalmente, un.concepto global del Estado reflejara los cuatro elementos mencionados. '
.. Amí ~;,d~ de ver, apesM de' la complementariedad de los dos en fo- . ques, es preeiso diferenciarlos. El Estado es forma, organi:lación del peder: .La nación es la comunidad pQlfticainente organizada en y por el Estado. El Estado es, por consiguiente, la o;ganización institucional d¡;l poder político de una comurzidad nacional. . . . .. .. . . Sus elementos formales son el Derecho y el poder político. El pueblo y el território ·son sus presupuestos materiales, su soporte, su ámbito personal y espacial de jurisdicción. Cerca de unos y otros, pero sin confundirse con ".llos, están los órganos dei Estado; Estos (Parlamento, Gobierno, etc.) son los que definen el Derechoyejercen d poder político en la co~unidad ·nacional.
4. EL PUEBLO
El pueblo es, segun Kelsen, el ámbito personal de validez del orden jurídico estatal; valtlfía lo mismo decir el ámb.iio persbnal al qtie Se ~Xti\:nde el poder del Estado. Se trata de un concepto estático, pasivo, del pueblo; como objeto dei p0der. · · · · · · ··
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Maquiavelo entiende que el pueblo no existe como entidad política antes de que se constituya _el Estado. Hegel diría lo.mismo. Para ellos es el Estado el que crea al pueblo, porque; al constituiÍse, define su elemento personal; el cual, antes de ese hipotético evento, ~ólo es una.multitud informe.. Frente a tal posición, muchós pensadores políticos qu~ e~plican el origen y fundamentó de la sociedad política mediante la hipótesis metódica del pacto -apenas nadie creía que fuera un acontecimiento histónco-- distinguen entre el pacto mediante el cual un conjunto de personas pasaban del esÚdo de naturaleza al estado civil (pacto.social) y aquel por·el cual se dotaban de una determinada forma política (pacto político). En esta concepción, el pueblo es sujeto del poder. Entre ambas conce¡iciones caben muchas posiciones intermedias, pero
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basten las .referidas para ilustrar~a5 iri;afvabie¿;diferencias con que, desde las más diversas ideologías, se abordad estudio del.pueblo en la Teoría Política, A decir verdad, ambas posiciones soq_é_omp!ef!le~tyias. Pues, ciertamente, hemos de distinguir dos facetas en el pueblo~~ · :::_: .- ~ · - · . -~
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a) Cotiú:i püébfo gobernado, eS. objetó del poder "estatal y destinatario ·. de s~s normas. . ·
·b) Como pueblo gobernante, _él mhmo crea o contribuye a crear nor. mas, instituciones y órganos estatales. En este cometido el pueblo actúa como órgano del Estado, bien cómo cuerpo elect.orat que selecciona .a los titulares de otros óiganos estataleS, bien como cuerpo referendal que aprueba o rechaza una medida política importante. En pura teoría democrática ambas facetas son, por complementa-· ~escindibles: el pueblo se somete al poder .y al Derecho estatales porque y en la medida en que los ha producido él mismo o ha contribuido a produCirlos. De otro lado, es usual disitnguir los conceptos de pueblo y nacióri. Aquí emplearemos los dos términos como sinónimos, como lo fueron históricamente hasta su diferenciación antidemocrática hace dos siglos. En la Universidad de París, todavía ery eÍ Medievo, eran denominados naciones los grupos de estudiantes de u_na coinún -procedencia y lertgua. Por ~xtensión, acabó lla,mándose nación .
n también del protagonismo político del pueblo/nación. Las nacipne~, los puebl.o_s, son dlleños de SllS destinos, soberanos: "N()sotros, el pueblo de los Estados Unidos: .. ", reza la Constitución escrita más antigt_1a del mundo (1787). "Los representantes del pueblo francés ... ", hacen la solemne Declaración.de Derecho.s del Hombre y del Ciudadano (1789} "El principio .de toda.~o~ranía ·reside esencialmente en la nación", dice el artfoulo 3º de esta misma Declaración.
5. EL TERRITORIO
Algunos autores, en los inicios de la mo
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reino era propiedad del Rey, el cual disponía de él libre!l)_l'-,J«~· Esta visión patrimonialista del Estado se hizo insostenible al menos desde-que se proclamó la soberanía nacional. •• Siguiendo a Kelsen, podemos concebir el territorio como el ámbito espacial de validez del orden jurídico estatal, o e.l án1bito espacial al que se e~tiende el poder del Estado. Incluye: -
l)La tierra firme y las.. aguas interiores. --'',"'
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2) El mar territorial, cúya exiensión y límites son regulados por el Dere- __ _ cho internacional, aunque hay Estados que'pretenden hacerlo unilateralmente.
3) El subsuelo. _ 4) El espacio aéreo. No se extiende a las sedes diplomáticas ni a las naves y aeronaves que circulan bajo la bandera del Estado. Pero el Derecho internacional las dota de un estatuto jurídico especial en aras de la seguridad de la fonción diplomática y de la libertad y seguridad de la navegación internacional: ·
La noción mode¡na de frontera es propia precisamente del Estado como forma de organización política de una nación. El Estado moderno· emerge y se consolida revistiéndose de dos cualidades: la clausúra y la imperineabüidad. Recordemos que se forma frente-( e incluso contra) el Imperio y otros Estados. · Hoy, sin embargo, estas notas han sufrido una merma 'notable en aras del transcionalismo y de la integración internacional del Estado. Lo veremos en la lección 3ª. Por último, la relación entre los principios de personalidad y de' territorialidad del poder estatal hace que ambos admitan matices. Así, por ejemplo, los extranjeros traseúntes y los residentes están sometidos al Derecho del Estado en que se encuentran; más éstos:que aquéHos, "pero ninguno por completo. Viceversa: los nacionales que viajan -0 residen en ef extranjero, forman- parte del pueblo como presupuesto 'o elemento del Estado, pero no les alcanza todo el Ordenamiento jurídico de-éstt}'·preCisamente porque están sometidos parcial· mente al orden vigente en eseterritorio.
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6. EL PODER· ••
6.1. Poder social y poder político · El poder es el elemento más sustantivo de la política: En un ejercicio. didáctico, podríamos definir la política uniendo .las palabras actividad y podér con casi toda_s las preposiciones de nuestro idioma. Así, por ejemplo, podemos decir que es la actividad del poder o realizada. con, desde, en y por el poder; o _ bien, la actividad emprendida hacia, para o tras-el poder; o, por último, la acti-_ - vidad contra el poder. El poder es capacidad ·de decisión y de influencia; és capacidad de hacer pór sí mismo y de determinar que.otros . hagan.o, . al.menos; de influir en su actuación. Para ello se necesita fuerza y/o autoridad. Tiene fuerza quien dis· · pone de los medios necesarios para obtener el resultado pretendido. Tiene autor;dad quien es reconocido como titular de un derecho a: emplear esos medios. La fuerza se apoya en la superioridad física, en las armas, en la riqueza; su uso engendra temor, sometimiento. La autoridad proviene del prestigio, sea nacido de la edad, sea de los conocimientos, de la simpatía, de la honestidad, de la titularidad jurídica de uná competencia , o de un status o posición en el sistema social y político; su ejercicio genera; en el polo opuesto de la relación, el sentido de obligación de obediencia a sus mandatos. Ningún poder renuncia a combinar ambo_s faetores. Todo poder pre- . fiere ser respetado y reconocido sin mengua de la eficacia de sus decisiones. Según sean las proporciones de fuerza y de autoridad de las que se nutre, estaremos ante un tipo_ de poder u otro...
6.2. Institucionalización del poder político
Desde las formas más elementales de podérpolftic o hasta las actuales, caben diversos grados de complejidad e institucionalización. En un principio, el poder político estuvo muy personalizado y fundido con el poder religioso y económico. La paulatina diferenciación y despersonalización del poder político ha llévado finalmente a su institucionalización. -
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Consiste ésta,en la, <11stirid61re.otre el titular del poder; el h¡iz de competencias en que éste se ma'1ifiesta, ~l'S~Jl'lto ejerciente de cada una de ellas y la organización polftico-comunitária en ía que todo ello se inscribe. Las instituciones y órganos están integrados por personas, pero éstas no son titulares del poder sino de alguna de sus c:ompi:tencias. El poder estatal es hoy un poder político institucionalizado en gra_~\).S_ll_!Ilº: .
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6.3. LegitÚnidad . .
Por institucionalizado, racionalizado y juridificado que esté el poder, le es inherente el componente d.e la fuerza. La fuetza;·poi-·sí sola; es insuficiente, .. no puede mantenerse sino empleando.cada vez más fuerza y acaba sucumbiendo . ante una fuerza mayor. La autoridad no suele. ~ecesitar ordinariamente el empleo de la fuerza, pero debe poseerla y saber ejercerla en .caso necesario; de lo contrario, no puede garantizar su continuidad ni la clel sistema político. La fuerza en el interior y frente al exterior es la últi-ma garantía derpoder de ·autoridad.·
La autoridad, la legitin1idad, des~ansa, en fütima instancia en la conformidad ele! poder con las creencias de los gobernados, bien respe.cto .de su origen, bien respecto de la forma de su ejercicio, bien de ambos, _Cuanta mayor sea la conformidad en los dos aspectos señalados, tanta ml!yor legitimidad tiene elpoder (el Estado, el régimen) y menor será la fuente de conflictos ..
indicadore~
seg~ndo.
De los dos señaiados es más importante el Son pocos los regímenes que no tengan en.s.u origen.un acfo de fuei:za, P-0r- el contrario, un régimen legítimo.en su 9rlgÚ1 p1,1ede perdérlegitimidadpor un ejer. cicio del poder desviado de las crencias sociales. . Max Weber disitnguió entre legitimtdad carismática, tradicional y racional. La primera está ba~adaen Ja s.ugestiva personalidad de quien alcanza y ejerce el poder. La segunda, en.la CQnsolidación histórica de.las instituciones. La tercera, en el o;eCÍd~n~al que la democrática. Sin embargo, no podemos proyectar sobre el Estado
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mode rno ideas de la cultu ra P
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6.4. El pode r estatal: la soberanía · Como hemos vi~to eil tipígrafos· anteriores, el Estado se formó en tomo· a un poder centralizado que se iinpu soene l interior de la comunidad nacional y se opuso al _exte~íor. Este poder fue expresado con diversas-locucio nes: -
maiestas, majestad, mayoría; summa potestás, suprema poiestás; potes tas absoluta, potes tasle gibus soluta; plenitudo potestatis; . soberanía.
De todas:ellas ha preva léddo la última, posterior en el tiemp o a las otras. Sobe ranía equivale a supremacía. Es el poder del Estad o que se manifiesta como supre mo en el ·orden riitetno y como independie nte en el orden ·externo. Ta_nto en un orden· como eh otro se presenta como potes tad de decisión última y efectiva. -
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El pode r sober ano que ejerc ió d inonarca eil el Estado moderno fue no sólo supre mo y pleno sino absoluto, es decir no sujeto a las leyes. El Rey conc entró en sí todo el pode r dél Estado; si alguna persona, corpo ració n u órgan o ejerc ía a1gun poder, era por delegación regia y en preca rio. Era superior al propio Derecho que dictaba:· al no haber ninguna instancia por encima de él, no podía ser. sometido ajuic io.· · ·· · ·--·· · ·· A pesar de: lá i.iota de :secularización qu'e hemos apreciado en el poder estata l, habrí a detrans9urrirriiuchotiempb.~rites de su nítida separación del pode r religioso. Las móilarquías'absóhitas jámá s renuneiaron al fundamento religioso de su poder. "Noh áy poder' sirio de Díos", había dicho San Pablo. La teorí a del orige n divino delpodérf-Ortá.ledálatibédiencia de los súbditos como deber religioso. Por eso los reyes proclamados tafos "por la gracia de Dios".
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Más aún: los reyes buscaban la legitimación del Papa para conso lidar su iride pend eneia frent e al Impe rio; si bieii otras ~eces se apoy aban en el Impe rio para sacudirse la prim ada romana. Poc~ a poco, sin emba rgo, bascu -
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!ando de unü ~n otro, furon independizándose de am,bos•y ~lcanzando verdadera soberanía. La Reforma, con sus iglesias nacionaies, fue decisiva en esto .. El Estado soberano, por.su cualidad de independiente, participa en el concierto de las naciones en un plario de igualdad ju'rídica respecto de otros Estados;. estarnos ante la soberanía del )!stadO. Corno poder supremo interno, l_a soberanía es única, unitaria, lo que requiere la unidad de su titular, aunque sus · · · . potestades y funciones concretas sean ejercidas por varios órganos. Pero queda · por dilucidar quién es el titular de ese poder supremo; és él problema de la determinación de la soberanía en el Estado . . ................. El Derni,:!io internacional sólo se ocupa dei primer aspecto: en su ámbito, el sujeto de la soberanía, Sil titular, es el mis~o Estado. El segundo problema es propio del Derecho interno: será soberano quien tenga el poder de decisión última en el establecimiento del régímen yen la relaciones internacionales, principalmente en cuestione~ de guerra y paz. . ........................... ·Bodino fue el autor clásico que más contribuyó a la formación de una doctrina de la soberanía. Según él, la soberanía es indisociable de la unidad e independencia del Estado, a partir de las cuales se pueden deducir los caracteres de aquélla: a) Un poder incondicionado. b) No delegado de.otro poder ni responsable ante ningún otro que le sea igual, inferior ni superior. · c) Indivisible, inat.ienable, imprescriptible y perpetuo. d) Es una soberanía subjetiva, en el sentido , de que es personal del monarca. e) Pero es también una soberanía objetiva, en. cuanto que es la cualificación del poder del Estado.
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Sin embargo, Bodino concede después que existen límites que condi.. . cionan-esa soberanía:
j 1º) Uno de ellos' viene constituido por Dio; y La ley natural . . 2º) Ei segllndo clde las leges imprerii, que son prlncipal~ente las que reguian la sucesión ai' trono y las que protegen los bienes de dominio púqlico. · 3º) Por último, la. propiedad privada. La propiedad es un atributo de la familia; toClo lb' qüe ie afecte (impuestos, por ejemplo) tfone que .. · ser conseriii~o por los Estados Generales~
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.. Hobbes,radicalizó el planteamiél)to: el podersoberario~es.abso,luto, ilimitado, inalienable e indivisible, ~enci)laq¡e11te porque, si no lo ñJera, no podría cumplir la función para la que ha sido instituido:. asegurar la paz en la sociedad. Por lo tanto, no está obligéldo pc,>r las leyes, que él puede soslayar sin nece" sldad de derogarlas. Ningún súbcllt\.> podrá acµsarle-de injusticia, porque la justicia proviene predsam ente deéLEI soberano:es', pües; absoluto, irr~vocable e· · irresistible: · · · .. . . .. . .. ·La Escuela es~anola del' Derecii.~: 1tatural, (.le Jos siglps XVI y XVII (Vitoria; Suárez, Soto, etcétera) hizo una teoría más i)onderada de fa.soberanía. La comunidad política y el poder existen en función de·su·fin: el bien común o utilidad general. Por eso quedan fuera desµ alcance y, por tanto, de fa soberanía estatal, los fines sobrenaturales. Al .mismo tiempo, d Estado sólo puede actuar .en su esfera, fuera de la cual quedan tant() lo:i ámbitos exteriores como los más redUcidos (la esfera individual, laJainilia r, etc.). Pero, en senÚdo contrario, el poder polítiéo está ~ondicionado ~r val6reso fines t~mporales conducentes al bien común, como la justicia. De ahí la doctrina de la resistencia a la tiranía; de ahí también lá insistencia en la.necesidad de una causa justa para declarar la guerra o para dispensa r las leyes.
El problema de los llmit~s de la soberanía, del poder estatal, ha sido el más debatido de la Teoría Política en los últimos cinco siglos y sigue siendo el central del. Estado días.. . - . . de . Derecho . . . .de nuestros . '
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7. EL DERECHO
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. El modo habitual de exp~~ión delpqde r es el Derecho. Incluso cuando el poder se reduce a fuerza, le da una apariencia jurídica a sus dictados represivos. El Derecho es i:::ri'atura dél p¿der. Sin ~n pcide~ que lo respa.lde, una norma no pasa de ser una recomendación, un consejo, Pero, al ·mis1110 tiempo, el · Derecho traza cauces, líneas· de. con
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La soberanía del EsÚ1ad:· ;:.u::e Kelsen, significa~ue erorden jurídico estatal es supremo y que comprendC'a los restantes órdenes pardales que puedan darse en su ámbito territorial. No obstante, como veremos en la lección 3ª, la integración del Estado en org!!Oizaciones swranacionales se traduce en una pérdida_ de:la supremacía del orden jurídico estatal en aquellos ámbitos competenciales cedidos a dichas organizaciones. Hecha esta salvedad, el Ordenamiento jurídico estatal es no ·sólo supremo ·sino único, aunque esté integrado por o.rde- . · naruientos parciales; sean éstos territoriales (municipales~ regionales, .de entes territoriales federados), corporativos (Univeriiidades; colegios profesionales) de asociaciones y entidades privadasa los que el.propioOrdenamiento estatal. · atribuye funciones públicas (partidos políticos, sindicatos).· ·
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o.
Por tanto, el. Derecho estatal debe ser entendido como Ordenamiento, como sistema de normas. Como todo sistema, también el Ordenamiento está . integrado por subsistemas (los ordenamientos parciales) y piezas individuales (normas concretas), que, sin embargo, adquieren plena significación únicamente éii súreferénda·affodo, al Ordenamiento en su conjunto.
8. LA RAZON DE ESTADO
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Está en la lógica de la teoría de MaquiaVelo, como está en la lógica y en la práctica del absoluti~m'· · ;1e el poderoso presente sus actuaciones como casos límites en los que se >" ;,.::cesitado de obrar sin concesiones a la moral, ni al Derecho ni a nada que no sea el·éxito de ia operación que acomete. El ordenestatal exige y consiste en razón de Estado.
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La idea de la razón de Estado significa el cte.scubrimiento de un lagos propio de la política y del E~tado, la des velación de una esfera de la realidad, de un mundo nuevo que no gira en tomo a.Dios ni al diablo, ni a lo bueno ni a lo malo, sino en torno al poder. La sabiduría política consistirá, de un lado, en el conocimiento de esa razón de ·Estado; y, de otro, en aceptar sus correctas conclusiones como guía ·para-la acción. · Esto Jo.habían sabido siempre todos los políticos, y más de un autor lo había captado. Pero la moderna razón de Estado muestra ala política como rea~ lidad autónoma, es decir, parte del supuesto de _que d orden político se sustenta a sí mismo y que la necesidad no es algo excepcional sino el sustrato permanente de la política. ·
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Fue Botero quien elaboró la téofft.l1ela.razón de Estado, dando así sentido preciso y ordenación sistemática a una expresión ya bastante generalizada. expresió n y la doctrina fueron incorporados por el absolutismo europeo. 0
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. . . La Contrarreforma afectó de manera clara a la doctrina de la razón de ··., .. :Estado. -Después de Trento cada confesión religiQsa buscó, o fm: buscada por, . . una potencia política. El principio cuiu.r regio eius religio convi1ti6 la fe de un · pueblo en una decisión política, Por su, parte, el poder político de nuevo buscó presentars.e nq·en la desnude z de la época de Maquiavelo sino con ropaje c.onfesional. Concluyamos,: en el múrrdo de la·Contrarreforma se encontraron·entre.... _ i:i.i.ezcladasJa ratio status y la ratio confessionis .
. BIBLJO GRAFIA La teoría de las formas de gobierno en la Hisiorúi Político, reed. de la l' edc casL, México, 1989. G. BURDE AU: L'Etat, París, 1970. M. DUVER GER: Las dos caras de Occidente, ed. cast., Barcelona, 1972. M. GARCIA PELAYO: Derecho Constitucional Comparado, reimpr. de la 8• ed., Madrid, 1984. - : Del mito y de la razón en el pensamiento político, Madrid, 1968. E. GOMEZ ARBOL EYA: Estudios de teoría de la socieda d y del Estado . Madrid, 1962. H. HELLER : Teoría del Estado, & reimpr. de la 1• ed. cast., México, 1971. · H. KELSEN : ·Teoría General delEstad o; ed. cast., México, 1979. -: Teoría General del Derecho ydelBst ado, ed. cast., México, 1968 .. P. LUCAS VERDU: · Curso de Derecho Político, vol. II, 2ª ed., Madrid, 1981. J.A. MARAVALL: Estado moderno y mentalid ad sodal, Madrid, 1972. -~~-,.Estudios de Historia del Pensami entoEsp aflol, Madrid; 1984. F. MEINEC KE:. La idea de la razón de Estado en la Edad Moderna, ed. cast., . Madrid, 1959-. W. NAEF: La idea del Estado>t!n (a Edad Moderna , ed. cast:, Madrid, 1973. A. PASSER IN D'ENTREVES: La notion de l'Etat, París, 1969. G. PECES BARBA: Tránsito la modernidad y derechos fundamentales, Madrid, L98.2, N. PEREZ SERRANO: Tratado de Derecho Político, Madrid, 1976. N. RAMIR O RICO: "La Soberanía", en El animal ladino y otros estudios políticos, Madrid, 1980. .G. SABINE : Historia de la Teoría Política, ed. cast., México, 1963.
N. BOBBIO:
del Pensamiento .
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90 ANTONIO TORRES DEL MORAL CATEDRATICO DE DERECHO CONSTIIUC IONAL
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INTRODUCCION AL DERECHO CONS1,IDJCIONAL
SERVICIO DE PUBLICACIONES DE LA FACULTAD DE DERECHO lJillIVERSIDAD COMPLtrrB NSB
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. l._ ESTADO UNITARI O Y ESTADO S COMPUE STOS
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Junte· a la división funcional del poder existe otr;t en algunos Estados desde hace dos siglos.que se realiza con un criterio territorial, distinguie ndo entre "poderes" (es decir, órganos) centrales y locales. Cuando esto sucede nos encontram os ame EstaQos c:ompue:st<:>s'. ~ll(;é!So_c()ntrario, ante un Estado unitario. La Teoría del Estado suele serlo fundamentalmente del Estado unitario, acaso por ser más antiguo, pero también porque ha podido parecer, desde una cultura racionalista, como el modelo normal. En la ;ictualidad es políticame nte tan "normal" una organizac ión territorial del poder como otra dentro del ancho espacio entre el Estado urtitario y el federal; muchas instituciones tienen su origen en los Estados compuest os, como ia jurisdicció n constituci onal, y otras, aunque con origen histórico más remoto, encuentra n en éstos su mejor acomodo, como acontece con el bicameral ismo. ' Debemos recibir con cuatela las estereotipa das identificac iones entre centraliza ción y absolutism o o autocracia de un lado, y, de otro, sus conceptos inversos: descentral ización y democraci a. Es cierto que el acercamie nto geográfico y cultural del poder a los ciudadano s es un indicador de democraci a, pero a partir de él hemos de preguntam os por otros muchos. La sola evocación de la democraci a unitaria y centrálizá da francesa frente al totalitarism o pseudofederal soviético o frente al autoritarismo federal mexicano deben bastar para cuestionar los menciona dos estereotipo s. No obstante, cabe un cierto grado de descentra lización dentro del Estado unitario. Junto afcentro único de impulsión política puede haber entes territoriales con reconocid a capacidad de gestión y administración de sel"Vicios. Tales entidades son, por lo general, los municipios y las provincias , pero bien
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pue.den. serlo también otras unidades superiores, como. los departamentos Y las reg10nes. ,·
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· El paso de la descentralización administrativa a la política determina la· aparición del concepto de autonomía y del modelo de Estado compuesto. En él hay varios centros de impulsión política y una estructura institucional compleja, en la que coexisten en tensión dialéctica, no necesariamente reñida con la armo. nía, órganos de poder generales·(por-ejemplo,-la-Corona,.o el Tribunal Constitucional), centrales (verbigracia, el Gobierno y el Parlamento federales) y locales (los Gobiernos y Parlamentos de este ámbito). A su vez, el Ordenamiento juríclico ¡;s también complejo: hay una Constitución federal o nacional y constituciones de los llamados Estados miembros (o estatutos de . autonomía regionales), más l~s nonnasjurJc1\cas emanadas por los órganos y otras estructuras institµ<:ioQales;_ pero.tod\> este comcorrespondientes de ~na . . piejo norrnati vo integra un solo Ordenamientojurídico pues, por definición, a un . Estado le corresponcle un Ordenamiento único y coherente.
2. EL ESTADO FEDERAL: CARACTERES Y NATURALEZA
Los prudentes teóricos del federalismo,_en los que no vamos a detenernos, ·son Altusio y Grodo. En el siglo XVIIJ, Montesquieu enfocó elpro~ blema con ribetes más actuales y atencilencio al principai estímulo que siempre tuvo el federalismo: la defensa Común de comunidades pequeñas. De otro lado, sostiene que la Federación debe es~r cciÍl}puists, por Estados de la misma natu~ raieza y, sobre todo, por Estados republicanos; con lo que está expresando dos de los requisitos que.normal¡nente se hari preten1,Hclo ver en toda federación: la homoge1ieidad, que hace más fácil la aplicación del principio de igualdad entre los miembros, y la forma republic,aria de gobierno, si bien han existido federalismos o cuasifederalismos monárquicos.
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Rousseau concibe muy claramente Ia forina federal corno la única que evita los peligros de lós Estados gr~ndes y la_debilidad--de ios pequeños, permitiendo, por lo demás, el autogobierno o democracia directa. En cuanto a la realización pol(tica efectiva del federalismo, parece un tanto desproporcionado remontarse ala_s aHaiiz!l!! !te. las poleis griegas ante enemigos. comunes. El6stado federal hace _$Ú e:n.trada en la historia con la Constitución americana de 1787. Por más que ·pueda señalársele el precedente
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92 de Suiza, ésta no fue propiamente federación hasta 1874. La Federación es una,permanente tensión dialéctica de dos tendencias -a la unidad y a la diversid ad- contradi ctorias entre sí. Según sea la síntesis entre ambas, así será la Federación resultante. La tendencia a la unidad se ,ve propicia da por di versos factores; de los , cuáles unos son supuestos preexistentes y,otros son objetivos que se pretende alcanzar . Los' supuest ospree# itúites'd e ín,dole cohesiva sori, entre otros, 'la políticas ycierta homogeneidad en contigüi dad espacial; lasimilit Udde las est«•<:•.lras sociales defosmi embros. Los objetivos acaso sean un factor más decisí v.:i para la unidad. Históricamente el más importante ha sido la defensa ' común, pero también han pesado siempre los económicos.
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Los caracteres que se suelen señalar de la Federaci ón vienen todos a incidir en el hecho de que establece un modo distinto de división de poderes y pretende realizar una unidad de lo vario, un sistema de vasos comunicantes que permita el equilibrio de las fuertas centrípe ta y centrífuga. Así, pues, la forma política federal organiza grandes espacios en relaciones de autonom ía y paridad entre los miembros. Por todo lo expuesto, no debe sorprend er que la doctrina se haya dividido a la hora de pronunciarse sobre la naturale za de esta forma política terri, , , torial: 1. Hay quienes niegan que la Federaci ón sea realmente un Estado, en-, tendiend o que única,mente lo son sus miembros. En realidad , esta teoría se sitúa en la perspect iva confedera!, no e'n la federal. 2. Para otros, sólo es Estado la Federación. 3. La opinión mayorita ria defiende la naturale za estatál tanto de los miembros como de la Federaci ón, pero destacan do que la organización política resultante es única. La diferencia cla.ve para,entender los modelos territoriales de Estado es la existente enti;-e soberanía Y' autonomía. Soberanía es el poder supremo interno del Estado y el poder independiente-de éste en sus relaciones internac ionales. Autonomía es la potestad de dictar normas propias que pasan a integrar el Ordenam iento jurídico del Esfado.
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En pura lógica jurídica, a un Es~do I~ corresponde una sola soberanía y, por lo tanto, los Estados compuestos son también unitarios, diferenciándose sólo por su mayor grado de autonomía. No obstante, la lógica no es siempre el valor polftico supremo y, bien por razones de tradición, bien por otras de oportunidad política, se suele llamar Estados a los miembros de una Federación Y reconocerle s cierto residuo de soberanía. Pero en realidad llamados Estados miembros no lo son actualmente y menos· lo serán en el futuro, no pasando de regiones·autónomas. Es cierto que el d'enominado Estadó :miembro tiene p<>der cónstituc yente, el cual es una .de las expresiones más cualificadas de la soberanía. Sin ·.. embargo, se trata de un poder constituyente ·constituido, no originario o genuino, ........ además de limitado porque, una vez establecida la Federación, dicho poder tiene en.la.Consti tuciónfedera l su fundamento y su límite. Por lo demás, intervienen en la reforma constitucional federal, o, lo que es lo mismo, participan en el poder constituyente constituido federal, res~ pecto de lo cual cabe decir lo mismo que dÍ; su propio ·podetconstituyente;· · Si se quiere ver en todo ello manifestaciones, aunque debilitadas, de soberanía y añadir-que la plenitud de la s9beranía no puede ser predic_ada de ningún Estado, tendrá justificación seguir llamando Estados a los miembros de una Federación. No obstante, parece más ·coherente reservar el concepto y el término para la Federación y considerar a los miembros· corno territorios (o entes territoriales ) federados. Y ello aunque la Constitución hable de su sobe.. ranía, como hace la Constitución suiza, que en su artículo 3º dice que los "los cantones son soberanos", para añadir a continuación una precisión que minimiza ese concepto: " ... en cuanto su soberanía,n o esté limitada: por la ·Constitució n federal".
3. NACIMIEN TO Y PRINCIPIO S JURIDICO -POLITICO S DEL ESTADO FEDERAL
El nacimiento de un Estado federal puede tener lugar de dos modos: por la unión de varios Estados hasta entonces independientes (aunque seguramente muy relacionados entre sí, incluso confederados), o por la federalización de un Estado hasta entonces unitario.
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En el primer caso, normalm ente un tratado internacÍonal{ormaliza, primero la unión de los. EStados y, después,. la Constitu~ión 5ell¡i. la inescindible unidad política resultante. Esta fue la vía seguida por los Estados Unidos. Ahora bien, el tratado inicial s.e extingu~ por co.nsunc ión al entrar-e n vigor la Constitución federal. Dicho de otra manera: la configu{llCió0 jurídiCQ-política de la Federaci ón .reside propiamente en la C 0 nsti~u~i9n, 110 ene! tratado que dio · · · · · ·· · ·· · · · origen al proceso. · · .
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.... ... .... .... ... . .. . . .. En el segundo caso son los territorios federados Ja realidad emergen te puesto que preexistía un Estado unitario. En este supu«$tOresµlta aún más evidente que el origen y fundamento jurídlco del Estado federai es la Constitución: el Estado unitario anterior el que, ejerciendo su poder ciiristituyente, decide organiza rse federalmente y así lo dispone en la Constitución.
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Los dos principios jurídico-políticos que vertebran el· Estado federal, como también el Estado regional, son los de autonomía y participación. a) Principio de autonomía. Una Federación implica la unión de comunidades políticas individualizadas y distintas que disponen de órganos políticos propiamente dichos y no meramente administrativos: Gobierno, Parlamento y Poder Judicial. b) Principio de participación. Los entes federados intervienen en los órganos federales, singula..-mente el) el Pariamento, y, a su través, en.la dirección política de la Unión. Participan, además, en la reforma de la Constitución fede· . ral, co~o antes hemos seftalado.
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Así, pues, las relaciones jurídicas entre la Federación .y sus miembros son de coordinación, de jerarquía y de cooperación. Siguiendo· un tanto libre- .;. mente a García Pelayo, podemos trazare! siguiente esquema: '{ .
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l. Las relaciones de. coordinación se plasman fundamentalmen.te en la distri<'. bución de competencias y en un Parlamento bicameral. (Ambas cues.tiones, P<>r ''. ir· su importancia, serán estudiad as detenidamente en epígrafes posteriores.) -; ~
2. Las manifestacL•nes más relevantes de las.relaciones de jerarquía son: .. 2.1 .. El poder constitu yente delos entes federados ha de sujetarse a lo d.ispuesto en la Constitu ción federal:
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2.2. El Derecho federal, en caso d~conflicto nonnativo insoluble mediante las n~nnas aplicabies al efecto, tiene primacía sobre el de los entes territoriales, ini:Iuso sobre sils respectivas constituciones. 2.3. La Federación se reserva una •acción coercitiva, que puede llegar a . ser annada en· caso extremo, sobre los entes federados para obligarlos al cÚinplimiento de fa Constitución· y de las leyes federares. No hay; en cambio, retiprocidad en este punto. 2.4. También se establece una inspeeción yvigílanci a federal sobre las funciones de tos miembros, especialmente.sobre l.a Adininistración ..· 3. Las relaciones de cooperación se ponen de relieve en la parfo;ipación de los . entes territoriales, coino sujetos de pierio derecho, en la fonnación de la volÜn.tad general de la Unión, en su dirección política y en la reforma de la . . . Constituti ón federal.
4. ESTRUC TURÁ INSTITUCIONAL .
4.1. Los órganos federales. Referencia especial al bicameralismo
. a) El' Poder Ejecutivo puede responder a varios'tipos: bien al modelo de . Gabinete (como en Alemania), ·con liderazgo más ·o menos acentuado de un Primer Ministro o Canciller; bien al presidenc iat, como sucede en Estados Unidos de forma acusada; bien, finalmente, al colegial, que se da en Suiza, b) ~n cuanto al Poder Legishuivo, suele decfrse qtie elbicamer alismo es consustan cial a los Estados federales. Se trata de una verdad a medias. El · verdadero propósito del bicameralismo en los Estados Unidos fue frenar a la Cámara popular y no tanto representar a los llamados Estados mieinbros. El · que después los Estados federales se hayan dotado de una segunda Cámara ha facilitado la repetición de un pretendido principio general del Derecho constitucional. Segurame nte es oportuno y convenieQte el bicameral ismo en los Estados federales; que les sea consustancial es algo de difícil si no imposible demostración. Igualmen te, sobre el mismo modelo noiteamericano, la doctrina suele
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aseverar que la igualdad o~ r~presentación de los entes federados es también esencial al federalismo. Sin embargo, en el Bundesrat alemán los Lander no tienen una representación paritaria ni tampoco proporcional a su población . Es frecuente la diversidad de procedimientos de designación de .los miembros dela Cáma(a t~_r.ritó.ri¡i.I: ~Jeeciónpor sufragio universal directo, elec. ción por sistemas diferentes seg6ri los entes f~derados.• designación por las Asambleas legislativas de éstos, d~signación por los diferentes Gobiernos y sistemas mixtos de varios de los procedimientos mencionados. Por. .<:>~~.ª parte, se repite asimismó que, nüentras l~:Cámara ~aja repre" · sen ta a los ciudadanos de la Unión, la Cámara Alta o federal representa a los · entes miembros. As(respectivaiiieriié, en el Congreso de los Estados Unidos, · Cámara de Representantes y Senado; en el Parlamento alemán, Bimdestag y Bundesrat; en la Asamblea Federal suiza, Consejo nacional y Consejo de los Estados. Pero, salvo el caso de Alemania, donde los miembros del Cons~jo Ji;:cle~ . ral han de votar uniformemente, es decir, que están ligados por mandato imperativo, en todos los demás supuestos ia prohibición de dicho mandato hace que entre los entes federados y la cániárátei-ritorial haya sólo, como dice R. Punset, una relación orgánica de designación. Y, además, una vez constituidas, las Cámaras son exclusivamente órganos de la Federación. Por último, en un Estado de partidos -Estados Unidos no lo es en senhomogeneízan las actitudes,kfé ,<;us grupos parlamentarios en pleno- éstos tido . .. ... una y otra Cámara, de manera que [email protected] de la organización territorial del Estado; como todos lps pr0bÍemas imporf<Íni:fl.s; 5e ventilarán en la Cámara en la que tengan escaño los lídlire.s s principa},,~s partidos indu~o. extra. parlamentariamente, en'las negociacfones interPii?fidistas), sin perjuicio de su ulterior formalización jurídica eri la Cámara qut'~~.e~ constitucionalmente competente. ~A
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c) Un Tribu~al ~rq(s11;e~rior dirime los conflictos entre los entes problemas sllseitados por miembros y entre éstos'y 111 fe~ei¡¡9.ión, asf como la aplícación del DérechofederaL Reeordemos lo dicho en la.lección Sª: el nacimientOde uria jurisdicción c~nstitucÚnial se debió decisivamente a esta necesidad del federalismo de so!Ucióriar fos referidos conflictos. En Estados Unidos la competencia reside en el Tribu.nal)i'~premo. En Alemania, en un órgano juris· ·diccional creado al efecto: el Tribunal Constitucional Federal.
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4.2. Estructura institucional de los entes miembros
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Los entes federados suelen dotarse de una estructura paralela a la federal, con l~ única variante de que: sus Parfamentos son monocamerales (aunque hay excepciones, como la de Baviera). Están regídós-pór verdaderos gobernan. tes, no por meros funcionarios administradores por deleg¡¡dos de Jos-órganos federales.
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DiSTRiBÜCION DE COMPETENCIAS
En la distribución de competencias caben múltiples variantes, que podernos.sintetizar en las siguientes: 1. Materias de legislación federal exclusiva. EII ellas, a su vez, cabe que la ejecución de esa legislación corresponda también a la Federación o a los . · entes federados. 2. Materias de legislación exclusiva de los entes miembros. Como ·en el supuesto anterior, puede que la ejecución corresponda a ellos mismos o a la Unión. 3. Se habla de competencias compartidas¿uando los órganos de uno y otro nivel tienen competencias diferentes d~~to de una misma funeión estatal, corno sucede cuando se atribuye al parlamento federal la legislación básica de una materia y a los Parlámentos locales su desarrollo. legislativo, 4 .. Si unos órganos y otros son co.mpe_tentc:s en una misma materia, bajo una misma función estatal, pero atendiémfo ~pecios diversos de-ella estamos. ante competéncias concurrentes: l>or_ej~mpio; la Unión regula los requisitos generales para- la apertura: de (;~otros escolares y los entes féderados regulan su adecuación a los planes urbanísticos. La Constitución federal suele reguiar, finalmente, la colisión entre normas de uno y otro nivel, asfcomo el problema que puede surgir por no estar atribuida una materia o competencia. ·
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95 Si el primer problema no encuentra solución por la vía interpretativa de las norma5 competenciales;· se aplica el pnncipio, frecuentemente explicitado en la Constitución, de prevalencia del Derecho federal. En cuanto al segundo, se solucion a atribuyendo a los entes miembros o la Federación las cQmpetencias residuale s que no encuentren ubié:ación en la distribución expresa de las mismas; en Estados Unidos correspo11den a los p.rimeros .. Aun dentro de la ~anedad que nos suministra el oerel:ho cofilparado,. suele.ser de competéncia federal, entre.otras; la política exterior, la defemrn:;··ta ·· . regulación de la circulación; det sistema p0stlll; de las pesas, medidas y monedas; . etc., es·dedr, .tas que más afeétan a la soberanía y al tráfico económico y jurídico . ..
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6. ESTAD O FEDER AL Y CONFE DERAC ION DEESTA DOS Kelsen y Friedrich hacen un sugestivo enfoque de. las forinas territoriales de Estado corno proceso. Partiendo.del principio de que todo sistema político es una respuest a a necesidades, es preferible entenderlo corno una línea en laque caben todos los grados intermedios. El Estado unitario centralizado y los Estados completamente independientes son los dos extremos de ese continuo. Entre ambos encontra mos ·las niás diversas formas de organización política territorial: e! Estado administrativamente descentralizado; el Estado regional , autonóm ico o políticamente descentralizado; el Estado federal; la confeder ación de Estados, etc.
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Estarnos' ante Una idea merame nte descripti va pero realista. Tiene el . mérito de relativizar \as rígidas diÚinciones entre diversas fonnas políticas territoriales y de destaca rd fácil paso-de una a otra o incluso la coexistencia en una de elernent-0s.que, según los cónceptOs doetrina lmente acuñados, "debería n" correspo nder a otros modelos. No•olvídemos que en la realidad polítiCa nunca encontra mos los modelos puros, kistipos 'ideales, sino alterados según imponen los muy diversos factores ·.que operan en esa realidad y las circunstancias en las cuales ésta se inserta. No obstante, es cienúficamente necesaria la diferenciación de formas y modelos para, desde ellos, pódermejor-an.aliza:r esa misma realidad política. A este · respecto, las diferencias más apreciables entre Federación y Confederación son: l. La Confede ración es una unión de Estados de Derecho internac ional,
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basada en un tratado y .formada para coordinar su política en las concretas cuestiones acordadas. La Federación es una unidad (no mera unión, aunque ~onserve este término) de Derecho constitucional. 2. En la.Confederación son sujetos de Derechointemacional todos los Estados integrados,. los cuales siguen.siendo soberanos. En la Federación, sólo lo es el Estado federal, que es el único que ejerce la soberanía. (En la .URSS ·iiabi°do durante déCaCias ·varias..Repúblicas federada5 fotegradas coiuo tales en organizaciones internacionales; pó!iríamos decir que es la . excepción qu~ confirma la regla si no fuera porque el Derecho público . soviético excepcionaba toda.s las reglas.)
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4. La Confederaci6ri;·por consiguiente, no tiene los elementos formales del Estado (poder soberano, Orderiainientcijurídico directamente vinculante . para los ciudadanos), ni tampoco sus presupuestos físicos o materiales (pueblo, territorio). En cambio, unos y otros existen en una Federación, y por eso es Estado. Concretamente debe ser resaltada la diferencia respec- .. to de las normas. emanadas de una y otra: mientras las normas .federales obligan directamente a los ciudadanos, las con federales han de transformarse previamente en normas estatales. 5. Finalmente, la Confederación .no puede modificar el tratado que la origi_nó (le» que corresp~nde al unán.ime acuerdo delos Estados miembros) y, por .el contrarío, no suele ser n~esaria tal unanimidad de los entes federados para reformar una Constitución· federal. A pesar de todo, en la realidad política las líneas divisorias pueden desdibujarse en algunoi aspectos y a veces se da el paso de la Confederación a la Federación de forma poco perceptible y sin cambiar la denominación. Es lo que ha acontecido en Suiza, que, ~iendo u,n Estado federai desde 1874, continúa llamándose Confederación Helvética. En cambio, en Estados Unidos, aunque los padres constituyentes utilizar;m una terminología poco depurada, tuvieron plena consciencia del trascendental paso que daban desde la Confederación de Estados · de 177.8 a la Constitución federal de. 1787.
7. ESTADO FEDERAL Y ESTADO REGIONAL
Algunos autores niegan que el Estado regional sea un modelo diferen-
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ciado de organiza ción territoriall· !l<).si~ndo otra cosa, según ellos •. que un Estado unitario' descentralizado, aúnqué ron descentralización política en vez de meramente administrativa. Pero, bien mirado, esto mismo es lo que ocurre en el Estado federal. Bs en reli1c!6n ~éste, y no.al Estado unitario centralizado, como · · · · · hay que diferenciar e1 Estado- :regiopál. . -
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. . El Estado regional es una forma polític~ reciente . Data de ia Il Repúbliéa espaiíoia; c:uyaCons~itución O9~,i}lo denomin¡i.ba Eúado integral . . Este. níod,élo influyó en la~o11sti.~~i6,i) itali¡i._l)a, en fa cu~l se distinguen, de un . . lado, fas regio11és de alÍtoOno1t1íá: p~Jíti~ll: .:.que n(> 'soberiuÍ.Í<)- de las.distintas regiones y nacionalidades, dén()miilai:las genéricamente Comunidades Autónomas, en relación dialéctica co~ lÓs prindpio s de uni¡lad nacioníil y de superior jerarquía de los pocletes gerierale~ y centrales, e igualmente ori~ntada por los principios de solida1idad y de cooperación. En 1983 terminaron de apro~ " · · · barse tódos los estatutos. . De nuev-0 hernós de ciedrque la rt#iidád política es más rka y .¡ariada que los modelos teóricos. La diferenCiación entre los ~stados federal y regional podría cifrarse en la máyore~ ~ompetencias de los entes federados. respecto de . ias regiones autónomas, Pero ~~t~es µri indicaclor no siempre fiable.. En algunas materi_as,_ las regiones italian~s cie es~tut9 especial y las comunidades e~paño las de autonomía plena ~an a~uriíido tantlis competencias como los Uind~r .ale.. . . . . . manes o los cantones suizos. .
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Es preferible, pUes, g~iar~e ¡:i~r:cdtenos f~rmales: l. Las regiones o c~munid~d~s autónomas no tienen poder constit~yente. Los entes federados, sí, a~nque constituido y limitado. 2. Un estatuto de auforiomía rtigioRafdebe ser aprobado por el Parlamento central, aunque en su elaboración hayan tenido las regiones un protagonis-
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la
mo decisivo. En cambio, Constitución de un ente federado es aprobaua por éste con el único lfinite de no vulnerar la Constitución federal.
8. PERSPECTIVAS ACTUALÉS DE LAS FORMAS TERRITORIALES COMPUESTAS EN EL ESTADO SOCIAL E INTERNACIONALl\1EN'fE_INTEGRADO .. ·
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La insuficiencia del Estado nacional como marco de la política fue ya puesta de relieve en lalecdóri ·5ª. Su dimensióh excesiva para la rápida y eficaz solución de cierto¿ p;oblemas es unl!. de l~s razon.es de fas expetiencias deseen~ · trali;adoras y regionalizadoras dél siglo XX. Su pequeñez y debilidad para afrontar otras cuestiones (defensa, mercado), ha motivado su superación en orga_. nizaciones supranacionales.· a) La integración de Estados federales y regionales en una organiza.· ción supranacional comporta un . no.tableJactor..de..uniformidad entre ios divernítido es sos Estados integrados y en el seno i:le cada uno de ellos. El ejemplo el de la Unión Europea, cuyo Ordenamiento es aplicable en cada Estado integrado en ella. Esto determina un proceso uniformador entre los diversos liinder 'ale.manes y regiones ~utónomas italianas y españolas sin necesidad de modificar formalmente su estructura territorial compuesta.
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La interdependencia económica, militar y tecnológica del mundo actual" ha motivado un crecimiento del peso específico del poder central y un consi. guiente debilitamiento de las regiones y entes federados. Esto sucede incluso en materias de la competencia de éstos, en las.que, por faciiítar el tráfico jurídico y económico, se suelen ap(obar en todos ellos leyes iguales o similares. b) Por su parte, el Estado social también tiende a la uniformidad y a la centralización, no ya sólo por su propia naturaleza expansiva sino porque responde de esa manera a acuciantes demandas sociales. Tiene difícil explicación, desde los presupuestos del Estado social, que servicios sociales ineludibles se presten en condiciones muy diferentes según sea la región, comunidad o land competente. Dicho muy rotundamente, el principio de igualdad, propio del Estado social, se está imponiendo al de autonomía, propio del Estado compuesto. Así ha sucedido en Suiza, sobre todo desde la reforma constitucional de 1947, que dio entrada a los derechos económicos y sociales.
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La evolución de los EStados Unidos en esta misma dirección se apoyó en un principio en la doctrina de los poderes implícitos, según la cual la Federac ión tiene cuantas competencias le están explícitamente confetidas por la Constü ución y las que le son implícitamente necesarias en el cumplimiento de los fines para los que fue creada, siempre.que no vulneren las compet encias de los miembr os . . Aquí encontró acomodo· una-interpretación extensiva-de la compet encia federal . de regular el ·comerio, puesto que cada vez son menos los ámbitos de la vida .moderna que escapan a éste. . En fin, l~ t~nclencia Úniformista e~ Alemania es muy. fuerte y respond e a . todos los factores enunciados. . . . .
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