Introducción a la justicia constitucional en Bolivia (parte I) Por el Dr. José Antonio Rivera S.
INTRODUCCION A LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN BOLIVIA Dr. José Antonio Rivera Santivañez.
SUMARIO: I. Introducción. II. El modelo del control político de constitucionalidad. III. El modelo americano o control jurisdiccional difuso de constitucionalidad.
Constitucionalidad: IV. El actual sistema de Control de Constitucionalidad: A) El papel de los Jueces y Tribunales Ordinarios en el Control de Constitucionalidad. B) ¿Residuos del sistema de control difuso?. C) El papel de los
Jueces y Tribunales ordinarios en el Recurso Incidental o Indirecto de Inconstitucionalidad. D) Los Jueces y Tribunales Ordinarios en la Tutela de los Derechos Fundamentales Fundamentales como parte del Control de Constitucionalidad. Constitucionalidad. V. El Tribunal Constitucional en la función de Control Concentrado de
Constitucionalidad. A) El marco legal del Tribunal Constitucional. B) Naturaleza jurídica del Tribunal Constitucional. C) Estructura orgánica del Tribunal Constitucional. D) Funciones y
atribuciones atribuciones del Tribunal Constitucional. VI. Los Procesos Constitucionales. VII. El Recurso de Inconstitucionalidad en el sistema de control de
constitucionalidad constitucionalidad de Bolivia: A) Objeto del Recurso de Inconstitucionalidad. B) Las disposiciones legales objeto del Recurso de Inconstitucionalidad. Inconstitucionalidad. C) Las vías procesales para la tramitación del Recurso de Inconstitucionalidad. D) Los efectos y alcances de la sentencias en el
Recurso de Inconstitucionalidad.
I. Introducción
Bolivia al constituirse en un Estado libre, soberano e independiente adoptó un sistema constitucional con una acentuada influencia del liberalismo francés, y en menor grado del constitucionalismo inglés y norteamericano. Ese sistema constitucional sufrió diversas modificaciones, como consecuencia de los cambios económicos, sociales y políticos que se fueron sucediendo en la historia republicana del Estado. En la dinámica de las reformas y modificaciones del sistema constitucional, en cuanto se refiere al tema del control de constitucionalidad, el Estado boliviano adoptó los diferentes modelos que se conocen en la doctrina del Derecho Constitucional. Así en un primer momento de su vida republicana ( 1826 - 1861), bajo la influencia del liberalismo francés, el modelo político de control de constitucionalidad. En una segunda etapa (1861 - 1994), adoptó el americano, es decir, el sistema jurisdiccional difuso de control de constitucionalidad. Finalmente en la tercera etapa ( 1994 en adelante), adoptó el sistema jurisdiccional mixto con presencia de los elementos del modelo americano o control difuso y el modelo europeo o control concentrado. II. El modelo del control político de constitucionalidad
En el sistema constitucional establecido en la Constitución Bolivariana de 1826, se adoptó el modelo político de control de constitucionalidad, encomendando dicha labor al propio Órgano Legislativo para que lo ejerza a través de su Cámara de Censores. El artículo 51 de la Constitución, al enumerar las atribuciones de dicha Cámara, estableció textualmente lo siguiente: "1º, velar si el Gobierno cumple y hace cumplir la Constitución, las leyes y los tratados públicos; 2º Acusar ante el Senado las infracciones que el Ejecutivo haga de la Constitución, las leyes y los tratados públicos". Claro está que el control a ejercer sólo tenía alcance hacia los actos y decisiones del Ejecutivo, sustrayéndose de dicho control los actos y decisiones del legislativo, más propiamente las leyes. La Constitución bolivariana tuvo una corta vigencia debido a los conflictos políticos que tuvo que atravesar el nuevo Estado, hecho que no permitió la implementación integral del sistema constitucional adoptado. A partir de mayo de 1829 asumió el mando del gobierno nacional el Mariscal Andrés de Santa Cruz, quien gobernó sin el Poder Legislativo hasta 1831, año en el que se sancionó y promulgó la primera reforma constitucional. En consecuencia, el modelo político de control de constitucionalidad adoptado en la Ley Fundamental no tuvo una aplicación práctica.
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En la reforma constitucional del año 1831 se mantuvo el modelo, con la diferencia de que la labor del control se encomendó al Consejo de Estado, el mismo que, conforme a la norma prevista por el art. 93 de la Constitución, estuvo compuesto de siete individuos, nombrados por el Congreso a pluralidad absoluta de votos, a ellos se sumaban el Presidente y Vicepresidente de la República, una vez fenecido su mandato. Una de las atribuciones del Consejo de Estado fue la de "velar sobre la observancia de la Constitución, e informar documentadamente al Cuerpo Legislativo sobre las infracciones de ella". Como podrá advertirse, el nuevo organismo tenía un carácter esencialmente político, porque estuvo conformado por ciudadanos designados por el Órgano Legislativo y los ex Presidentes y Vicepresidentes de la República, quienes no requerían contar con los conocimientos jurídicos especializados para su designación; por otro lado, el órgano encargado del control no tenía facultades decisorias, por lo mismo no podía adoptar decisiones con efecto anulatorio del acto o norma objeto del control de constitucionalidad. constitucionalidad. Mediante reforma constitucional del año 1839 se suprimió el Consejo de Estado sin que se asigne la tarea del control de constitucionalidad a órgano alguno. El año 1843, al reformar la Constitución, se restableció el organismo bajo el nombre de Consejo Nacional; el texto constitucional le otorgó la facultad de velar sobre la observancia de la Constitución; lo que significa que se restableció el modelo político de control de constitucionalidad con las características anotadas anteriormente. En 1851 se volvió a reformar la Constitución y, en lo que respecta al tema de control de constitucionalidad, se suprimió nuevamente el Consejo Nacional y no se previó un mecanismo ni institución para desarrollar las labores del órgano depuesto.
A través de la reforma de la Constitución realizada el año 1861, se restableció el Consejo de Estado. En aquella ocasión se ampliaron sus atribuciones en lo que concierne a la labor de control de constitucionalidad. El nuevo texto constitucional le otorgó la potestad de ejercer el control previo de constitucionalidad sobre proyectos de ley o reglamentos, y potestad de control correctivo o a posteriori sobre impuestos o tributos creados por las municipalidades; así el art. 41 de la Constitución estableció que " Son atribuciones del Consejo de Estado: 3) Dar su voto sobre los proyectos de ley o reglamento, que el Gobierno le pase por vía de consulta. 4) Juzgar a los magistrados de la Corte Suprema y a los vocales del Tribunal General de Valores, cuando la Asamblea declare haber lugar a la acusación. 7) Declarar la legalidad o ilegalidad de los impuestos y establecimientos creados por las municipalidades. 9) Recibir durante el receso de la Asamblea, las denuncias y querellas interpuestas contra el Presidente de la República y Ministros del despacho, por actos inconstitucionales, para someterlas a la Asamblea, previa instrucción conveniente". 3
En la reforma constitucional realizada el año 1868 se suprimió el Consejo de Estado; empero, en la reforma del año 1871 se restableció nuevamente con modificaciones en su composición y atribuciones. En cuanto a éstas, el art. 59 de la Constitución reformada el año 1871, le otorgó entre otras las siguientes atribuciones: "3) Dictaminar sobre los proyectos de ley o de reglamento que el Gobierno le pase por vía de consulta. 5) Juzgar a los magistrados de la Corte Suprema cuando la Asamblea declare haber lugar a la acusación, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Imponer a los mismos, con vista del proceso, la responsabilidad correspondiente por las infracciones de ley que cometan en sus fallos. 6) Dirimir las competencias que se susciten entre los Consejos Municipales, y entre éstos y las autoridades políticas y entre los unos y las otras con las juntas municipales de provincia. 9) Declarar la legalidad o ilegalidad de los impuestos y establecimientos creados por las municipalidades. 11) Recibir durante el receso de la Asamblea las denuncias y querellas interpuestas contra el Presidente de la República y Ministros de Estado, por actos inconstitucionales, para someterlos a la Asamblea previa la instrucción conveniente. 12) Dirigir representaciones al Gobierno sobre las infracciones constitucionales que cometiere". Como podrá advertirse, las atribuciones conferidas conferidas al Consejo de Estado en aquella reforma constitucional, son propias del sistema de control de constitucionalidad en el orden normativo preventivo y correctivo. III. El modelo americano o control jurisdiccional difuso de constitucionalidad
El modelo americano o control jurisdiccional difuso de constitucionalidad fue adoptado en la reforma constitucional realizada el año 1861. Este modelo se instituyó paralelamente al modelo de control político de constitucionalidad que estuvo encomendado al Consejo de Estado en los términos y condiciones referidos precedentemente. El nuevo modelo de control tiene su base en dos normas previstas en el texto de la Constitución. La primera de ellas consagró de manera expresa el principio de la supremacía constitucional y, la segunda, estableció la vía de acción concreta e incidental para la realización del control encomendando dicha labor al Tribunal Supremo de Justicia. En efecto el art. 86 de la Ley Fundamental del Estado estableció que " Las autoridades y tribunales aplicarán esta Constitución con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones"; y el art. 65 del mismo cuerpo legal dispuso que: "son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia, además de las que le señalen las leyes: 2º Conocer de los negocios de puro derecho, cuya decisión depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes". Las siguientes características esenciales, son las que identifican el sistema de control de constitucionalidad adoptado el año 1861:
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1) El control de constitucionalidad sólo se reducía al ámbito del control normativo,
quedando excluidos, por una parte, el ámbito de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, es decir, las acciones tutelares; y por otra, el resguardo de las competencias constitucionales, es decir, las acciones de conflicto de competencias. 2) A partir del mandato imperativo establecido en el art. 86 de la Constitución,
todos los jueces y tribunales judiciales debían ejercer el control de constitucionalidad en el conocimiento y resolución de un caso concreto; está claro que dicho control no sería ejercido de manera directa sino indirecta, pues si al resolver el caso sometido a su conocimiento encontraban que la disposición legal, sobre cuya base debía fundar su decisión, es contraria a las normas previstas en la Constitución debían aplicar éstas e inaplicar la disposición legal tachada de inconstitucional. Al respecto, el Tribunal Supremo de Justicia estableció la siguiente jurisprudencia: "encontrando los tribunales inconstitucionales las leyes o resoluciones, les corresponde abstenerse de cumplirlas en el asunto en que fueron invocadas, sin necesidad de consultar a la Corte Suprema". 3) Sobre la base de la atribución conferida por el art. 65-2° de la Constitución y el
procedimiento previsto por las normas de la “Compilación de Leyes del Procedimiento Civil” de 1878, la Corte Suprema de Justicia, ejercía el control de constitucionalidad sobre leyes, decretos y resoluciones: a) por la vía incidental, suscitado ante un juez inferior dentro de la tramitación
de un proceso judicial, pues el juez o tribunal ordinario, remitía el expediente a la Corte Suprema en estado de sentencia, después que las partes hubiesen producido sus pruebas y alegatos, en cuyo caso la Corte Suprema se pronunciaba sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la respectiva disposición legal a aplicarse al caso concreto; b) por la vía de acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, planteada
directamente ante ella por aquella persona afectada en sus derechos o intereses por la aplicación o pretensión de aplicación de una disposición legal considerada de inconstitucional; la acción no era planteada contra el cuerpo Legislativo ni contra el órgano Ejecutivo, sino contra la persona o autoridad que pretendía hacer aplicar o aplicaba la disposición legal. En ambos casos la Corte Suprema de Justicia resolvía el caso con efecto inter partes. Al haberse proscrito el Consejo de Estado en la reforma Constitucional de 1878, se consolida el modelo del "judicial review"; pues en el nuevo texto de la Constitución se ratificó la norma que consagró el principio de la supremacía constitucional, así también la norma que otorgaba facultad a la Corte Suprema de Justicia para conocer de los negocios de puro derecho, cuya decisión depende de la constitucionalidad constitucionalidad o inconstitucionalidad inconstitucionalidad de las leyes. 5
Las referidas normas se reiteraron en el texto de la Constitución en las reformas realizadas los años 1880, 1938, 1945, 1947, 1961 y 1967.
El alcance del control de constitucionalidad constitucionalidad se fue ampliando sucesivamente sucesivamente con la incorporación de recursos extraordinarios para la protección de las competencias constitucionales, así como de los derechos fundamentales y garantías constitucionales. En efecto, si bien el Recurso Directo de Nulidad como una vía de resguardo de la persona contra el exceso y abuso de poder proveniente de las autoridades y funcionarios públicos que usurpen funciones o ejerzan jurisdicción y competencia que no emane de la Constitución o la Ley, fue instituido mediante Ley de 24 de septiembre de 1851, en la reforma constitucional de 1938 se incorporó al texto de la Constitución como una atribución de la l a jurisdicción ordinaria. Por otro lado, mediante Referéndum Popular del año 1931 se instituyó el Recurso de Hábeas Corpus, como una acción tutelar de la libertad física y el derecho de locomoción o de libre tránsito; este Recurso fue incorporado al texto de la Constitución en la reforma constitucional de 1938. Finalmente, en la reforma constitucional de 1967 se instituyó el Recurso de Amparo Constitucional como una acción tutelar de carácter subsidiario para la protección inmediata de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con excepción de la libertad física. El modelo del " judicial review" adquirió mayor solidez con la promulgación del “Código de Procedimiento Civil”, a través del D.L. 12760 dictado en fecha 6 de agosto de 1975; pues en él se incluyeron normas procesales que regulaban los procesos para la sustanciación de las diferentes acciones que forman parte del control de constitucionalidad. En efecto, en el nuevo Código se incluyó el Título VII que, bajo el nómen juris “Procesos y Recursos previstos en la Constitución Política del Estado”, estaba organizado en siete capítulos y contenía normas procesales que permitieron a las personas legitimadas accionar los mecanismos del control, entre ellos el “Proceso de Inconstitucionalidad o de Inaplicabilidad”, una vía de control concreto y directo que estableció el legislador, aunque bajo los cánones del control judicial difuso, por lo que la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad tenía un efecto inter partes. IV. El actual sistema de Control de Constitucionalidad
Tomando en cuenta la caracterización de los diferentes modelos de control de constitucionalidad establecida en la doctrina constitucional, se puede afirmar que en la reforma constitucional de 1994, Bolivia ha adoptado un modelo de control jurisdiccional mixto. 6
Es decir, la labor del control de constitucionalidad ha sido encomendada a los organismos organismos jurisdiccionales de carácter técnico-jurídico, técnico-jurídico, que la desarrollan a través del conocimiento y substanciación de las acciones, demandas y recursos planteados por quienes están legitimados por la Constitución y la Ley. Es un sistema en el que concurren los elementos del control difuso así como del concentrado. En efecto, la reforma constitucional de 1994 creó el “Tribunal Constitucional” como organismo especializado, encargado del control de constitucionalidad, empero, el art. 228 de la Constitución, que no fue modificado por la reforma constitucional, mantiene el sistema de control difuso cuando dispone que “La Constitución Política del Estado es la ley suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones”, lo que significa que todos los jueces y tribunales tienen la obligación de aplicar la Constitución, al resolver un proceso judicial que llega a su conocimiento, en aquellos casos en los que se presente una contradicción de la disposición legal aplicable a los mismos, con las normas de aquélla, lo cual constituye un control de constitucionalidad y se encuadra en el modelo americano del "judicial review" o revisión judicial. Por otro lado, los juzgados y tribunales judiciales ordinarios ejercen el control de constitucionalidad, en el rubro del control del ejercicio de los derechos fundamentales fundamentales y garantías constitucionales, constitucionales, conociendo y resolviendo los recursos de hábeas corpus y amparo constitucional. A) El papel de los Jueces y Tribunales Ordinarios en el Control de Constitucionalidad
Dada la característica del sistema de control jurisdiccional mixto adoptado en Bolivia, los jueces y tribunales judiciales ordinarios tienen tareas concretas referidas al control de constitucionalidad, constitucionalidad, que les encomienda la Constitución. B) ¿Residuos del sistema de control difuso?
Uno de los fundamentos para sostener la tesis de que el sistema adoptado en Bolivia es el sistema jurisdiccional mixto es que, al no haberse modificado el texto del art. 228 de la Constitución en la reforma constitucional de 1994, se presenta un resabio del sistema de d e control jurisdiccional difuso. Pues, por mandato de la norma constitucional referida, los tribunales, jueces y autoridades deben aplicar la Constitución con preferencia a las leyes y demás disposiciones legales. Empero, del texto constitucional de referencia surgen obligadamente las siguientes preguntas: ¿cuál es el alcance de dicha norma?, ¿cómo debemos interpretar la referida norma constitucional? 7
En cuanto al alcance, el criterio del autor es que la norma citada, por una parte, establece el principio de la supremacía legal de la Constitución en el orden jerárquico de las normas, aunque con graves omisiones, por otra, obliga a su aplicación preferente con referencia a las demás normas del ordenamiento jurídico. Siendo la Constitución la Ley Fundamental del ordenamiento jurídico del Estado, se entiende que todo funcionario público o autoridad, juez o tribunal, tiene la obligación de aplicarla frente a una ley, decreto o resolución, en los casos en los que se presente una contradicción o incompatibilidad de sus normas. La frase "preferencia", no debe ser entendida como opcional, que permita al funcionario, autoridad, juez o tribunal, optar entre la Constitución y una ley, decreto o resolución y, en su caso, aplicar las normas legales ordinarias frente a la Constitución. Debe entenderse en el sentido de la prelación, es decir, que la norma constitucional tiene primacía para ser aplicada frente a las otras normas legales ordinarias, por lo tanto, siempre es primero la Constitución, luego las leyes, conforme al rango que tengan, después los decretos supremos, resoluciones supremas y así sucesivamente. En consecuencia, en una determinada situación en la que el juez o tribunal judicial ordinario esté conociendo y tramitando un proceso judicial, si al momento de dictar la sentencia se presenta un caso de incompatibilidad o contradicción de la ley en la que debe fundarse la misma con una norma de la Constitución, deberá aplicar esta última, pues ese es el espíritu de la norma establecida por el art. 228 de la Constitución. Con relación a este tema, el profesor peruano Elvito A. Rodríguez Domínguez, al describir el sistema de control de constitucionalidad por los tribunales ordinarios, señala que “los mismos dejan de aplicar la norma contraria a la Constitución en un caso concreto del que están conociendo, pero dicha norma queda en vigencia”. Por otro lado, el venezolano Allan R. Brewer Carias, al describir los poderes "ex officio" de los jueces, manifiesta que el mismo es "el deber de todos los tribunales que deriva del método difuso de control de constitucionalidad de las leyes, lo que implica el deber de dar preferencia a la Constitución y, en consecuencia, de desaplicar las leyes que se consideren inconstitucionales". Más adelante, refiriéndose a la forma y ocasión en que deben cumplir con el deber constitucional los jueces señala: "si se trata de un deber de los jueces el aplicar la Constitución en un caso concreto y desaplicar, para su decisión, la ley que consideren inconstitucional, los jueces deberían poder considerar de oficio las cuestiones de constitucionalidad, a pesar de que ninguna de las partes en el proceso las haya planteado".
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Finalmente, el constitucionalista venezolano venezolano Carlos M. Ayala Corao, al describir el sistema de control de constitucionalidad en Venezuela -un sistema mixto- señala textualmente lo siguiente : "El juez posee la atribución-deber, para proceder de oficio a desaplicar la ley que estima inconstitucional, en las sentencias interlocutorias durante el proceso, o en la sentencia definitiva". Entonces, el art. 228 de la Constitución establece el sistema de control jurisdiccional difuso, porque al determinar la supremacía legal de la Constitución, luego el orden jerárquico y, por ende, instituir la aplicación prelativa de la norma constitucional, implícitamente está facultando a los jueces y tribunales a inaplicar la ley, decreto o resolución cuyas normas sean contrarias a la Constitución. Por consiguiente, todo juez o tribunal ordinario, que tenga la seguridad de que la norma legal sobre cuya base deberá dictar su resolución o sentencia, es contraria a la Constitución, tiene la obligación de no aplicar dicha norma por inconstitucional, y sólo en aquellos casos en los que tenga duda y no certeza, o pretenda que la disposición legal sea anulada a través de una sentencia constitucional con efecto erga omnes, deberá promover el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad. C) El papel de los Jueces y Tribunales ordinarios en el Recurso Incidental o Indirecto de Inconstitucionalidad
En el modelo adoptado con la reforma constitucional, los jueces y tribunales ordinarios cumplen un papel importante en el control correctivo de las normas, concretamente en el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad. El art. 59 de la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional dispone textualmente que "el recurso indirecto o incidental procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos. Este recurso será promovido por el juez, tribunal o autoridad administrativa, de oficio o a instancia de parte". En la tramitación de este recurso, los jueces y tribunales judiciales ordinarios intervienen como la autoridad que lo promueve de oficio o a instancia de parte, en función de la legitimación activa que le reconoce el art. 59 de la Ley Nº 1836. Esto significa que, si el juez o tribunal judicial tiene duda razonable sobre la constitucionalidad de la ley, decreto o resolución sobre la que debe fundar sentencia en el proceso que conoce y tramita, deberá promover el recurso indirecto o incidental de d e inconstitucionalidad. En su caso, si cualesquiera de las partes que intervienen en el proceso, solicita de manera expresa y fundamentada se promueva el recurso, el juez o tribunal, debe imprimir el trámite de rigor y pronunciarse aceptando o rechazando la solicitud;
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en el primer caso deberá promoverlo y en el segundo remitir en consulta su decisión denegatoria. En consecuencia, los jueces y tribunales intervienen de manera indirecta en el saneamiento saneamiento objetivo del ordenamiento jurídico del Estado. D) Los Jueces y Tribunales Ordinarios en la Tutela de los Derechos Fundamentales como parte del Control de Constitucionalidad
Tomando en cuenta que los derechos fundamentales están consagrados en la Constitución Política del Estado como fuente de garantía para su ejercicio efectivo, se puede afirmar que las vías jurisdiccionales de tutela establecidas en ella forman parte del sistema de control de constitucionalidad. constitucionalidad. La doctrina es uniforme al respecto, cuando considera como parte del control de constitucionalidad constitucionalidad las acciones tutelares de los derechos fundamentales y garantías constitucionales. Así, el profesor peruano Elvito A. Rodríguez Domínguez, al analizar los componentes del control de constitucionalidad, constitucionalidad, manifiesta lo siguiente: “de otro lado, también se comprende en el control constitucional la protección de los derechos fundamentales de la persona consagrados por la Constitución”, y luego agrega: “en consecuencia, el control constitucional abarca la constitucionalidad de las leyes, la constitucionalidad y legalidad de las normas administrativas de carácter general y la protección de los derechos fundamentales de la persona”. Ahora bien, esa labor de control de constitucionalidad respecto al ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, está encomendada a los jueces y tribunales ordinarios por las normas de la Constitución y la propia Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional. El art. 18 de la Constitución instituye el Recurso de Hábeas Corpus como una acción tutelar del derecho de locomoción o libertad física, contra las restricciones o supresiones por detenciones, apresamientos, persecuciones o procesamientos ilegales o indebidos. La misma disposición legal establece que el recurso se tramitará ante cualquier Juez de Partido o Corte Superior de Distrito y, excepcionalmente, ante un Juez Instructor, en aquellas provincias donde no hubiese un Juez de Partido. Por otro lado, el art. 19 de la Constitución instituye el Recurso de Amparo Constitucional como acción tutelar de todos los derechos fundamentales, excepto de la libertad física, y garantías constitucionales constitucionales normativas, contra los actos ilegales u omisiones indebidas de personas particulares o funcionarios públicos. Para la substanciación substanciación de este recurso, la Constitución Constitución otorga jurisdicción y competencia al Juez de Partido en las capitales de provincia y a la Corte Superior de Distrito, en las capitales de Departamento. 10
Al conocer y tramitar los recursos de hábeas corpus y amparo constitucional, los jueces y tribunales ordinarios, así como las Cortes Superiores de Distrito, desarrollan la labor de control de constitucionalidad, constituyéndose en Tribunales de Garantías Constitucionales. Al desarrollar dicha labor, los jueces y tribunales ordinarios realizan la interpretación constitucional con referencia a los derechos fundamentales y garantías constitucionales consagrados en la Constitución, así como en los convenios y tratados suscritos por el Ejecutivo y ratificados por el Legislativo, que forman parte de la legislación interna. (α)
(α)
http://www.tribunalconstitucional.gov http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/ArticuloId-10.html .bo/ArticuloId-10.html
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Introducción a la justicia constitucional en Bolivia (parte II) Por el Dr. José Antonio Rivera S.
INTRODUCCION A LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN BOLIVIA Dr. José Antonio Rivera S.
V. El Tribunal Constitucional en la función de Control Concentrado de Constitucionalidad A) El marco legal del Tribunal Constitucional
Conforme al procedimiento previsto por los artículos 230 al 232 de la Constitución el Poder Constituyente derivado procedió a la reforma de la Ley Fundamental del Estado, a través de la Ley N° 1473 denominada “Ley Declaratoria de Necesidad de Reforma de la Constitución” del 1° de abril de 1993 y la Ley N° 1585 denominada “Ley de Reforma de la Constitución Política del Estado” del 12 de agosto de 1994. En la referida reforma constitucional se incluyó en el sistema constitucional boliviano, el Tribunal Constitucional como el organismo, que formando parte del Poder Judicial, es el encargado de ejercer el control de constitucionalidad. El Tribunal Constitucional, en su creación, organización y funcionamiento, tiene por base legal las normas previstas por el Título Tercero de la Constitución y la Ley N° 1836. La Ley Fundamental del Estado, en su Capítulo I, art. 116 lo incorpora en el sistema constitucional boliviano como parte de la estructura orgánica del Poder Judicial; el Capítulo III, art. 119 define su naturaleza jurídica, su estructura orgánica señalando la forma de designación de sus miembros, el período de funciones y su régimen de responsabilidad; el art. 120 define sus funciones y atribuciones; y el art. 121 instituye el principio de la cosa juzgada constitucional con relación a sus sentencias, define también los efectos y alcances de las sentencias constitucionales, y remite a una Ley la regulación de su organización y funcionamiento.
En cumplimiento del mandato previsto por el art. 121-IV de la Constitución el legislador ha sancionado la Ley N° 1836 promulgada el 1° de abril de 1998; una Ley mixta que contiene, por una parte, normas de carácter orgánica que regulan la organización interna y funcionamiento del Tribunal Constitucional; y por la otra, normas de carácter procesal que regulan los procesos constitucionales para el ejercicio del control de constitucionalidad. constitucionalidad. 12
La Ley N° 1836 está organizada en cuatro Títulos, 119 artículos, una disposición especial y cuatro disposiciones transitorias. transitorias. El Título Primero, contiene disposiciones generales organizadas en dos capítulos (arts. 1 al 7). El Capítulo I cuyas normas definen la naturaleza jurídica y los fines del Tribunal Constitucional, asimismo establecen los principios de la configuración procesal. El Capítulo II consigna normas que definen la jurisdicción y competencia del Tribunal Constitucional, y enumeran sus atribuciones. El Título Segundo, contempla normas de carácter orgánico que regulan la organización y funcionamiento del Tribunal Constitucional. Este Título está organizado en cinco capítulos (arts. 8 al 27). El Capítulo I consigna normas que regulan la organización interna del Tribunal, definiendo la instancia del Pleno, la Comisión de Admisión, la Presidencia, y el Decano. El Capítulo II contiene normas que regulan el régimen del estatuto de los magistrados del Tribunal, respecto a los requisitos y procedimiento de su designación, período de funciones y régimen de incompatibilidades. El Capítulo III establece normas que regulan el régimen disciplinario de los magistrados, definiendo la responsabilidad por incumplimiento de plazos, lo referido al procesamiento, la suspensión y cese de funciones, y la forma de reemplazo de los magistrados titulares por los suplentes, en los casos de suspensión o cesación de funciones. El Capítulo IV consigna normas que regulan el régimen del personal de apoyo del Tribunal. El Capítulo V establece normas que regulan el funcionamiento administrativo del Tribunal Constitucional. El Título Tercero, contiene normas comunes de procedimiento aplicables de manera general a los diferentes procesos constitucionales, está organizado en cuatro capítulos (arts. 28 al 52). El Capítulo I consigna normas que regulan lo referido a la legitimación, la forma y contenido de los recursos, acciones o consultas constitucionales. El Capítulo II establece normas que regulan el régimen de admisión y rechazo de los recursos, acciones o consultas constitucionales. El Capítulo III contiene normas que regulan el régimen de las excusas que pueden formular los magistrados en el conocimiento de una causa, señalando las causales, la forma y modo de plantearlas y resolverlas. El Capítulo IV consigna normas referidas a los plazos, las facultades extraordinarias del Tribunal, la clasificación de las resoluciones, la forma de adopción de las resoluciones, su forma y contenido, los efectos y alcances. El Título Cuarto, consigna normas de carácter procesal que regulan los diferentes procesos constitucionales que forman parte de las funciones y atribuciones del Tribunal Constitucional en su labor de control de constitucionalidad; está organizado en catorce capítulos (arts. 53 al 119).
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El Capítulo I define las vías para plantear el recurso de inconstitucionalidad. Los capítulos II al XIV consignan normas que regulan el proceso para la sustanciación de los recursos, acciones y consultas constitucionales siguientes: 1) el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad; 2) el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad; 3) los recursos contra tributos y otras cargas públicas; 4) los conflictos de competencias y controversias; 5) las impugnaciones del Poder Ejecutivo a las resoluciones camarales, prefecturales y municipales; 6) el recurso directo de nulidad; 7) los recursos contra resoluciones congresales o camarales; 8) el recurso de hábeas corpus; 9) el recurso de amparo constitucional; 10) las consultas sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, decretos o resoluciones; 11) las consultas sobre la constitucionalidad de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto; 12) la constitucionalidad de tratados o convenios internacionales; y 13) las demandas respecto al procedimiento de reformas de la Constitución. En todos los casos definen la procedencia, la legitimación; la forma y contenido del recurso; acción o consulta; los plazos para su presentación, si el caso amerita, el procedimiento a seguirse; la sentencia a dictarse y efectos de la misma. B) Naturaleza jurídica del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional es el más alto y máximo tribunal encargado del control concentrado de constitucionalidad y la interpretación jurisdiccional de la Constitución. Constitución. Como tal, debería ser un organismo absolutamente independiente independiente de los Órganos de Poder, toda vez que su labor fundamental es ejercer el control sobre todos los actos, resoluciones y decisiones de los gobernantes, es decir de las autoridades, funcionarios funcionarios y personas particulares, de manera que los mismos estén encuadrados en las normas de la Constitución Política del Estado. Empero, el texto del art. 116 de la Constitución, aprobado mediante la Ley Nº 1585 de Reforma Constitucional, ubica al Tribunal Constitucional en la estructura del Órgano Judicial, lo que implica que forma parte integrante de dicho órgano de poder. La norma distorsiona la naturaleza del Tribunal Constitucional que, siendo el organismo encargado del control de constitucionalidad y máximo intérprete de la Constitución, debe gozar de absoluta independencia de los demás órganos de Poder cuyos actos controla. Al respecto, siguiendo el razonamiento de los tratadistas Néstor Pedro Sagüés y Karl Loewenstein, se puede señalar que uno de los presupuestos jurídicos del control de constitucionalidad es la independencia del órgano encargado del control. Es importante recordar que cuando se diseñó el nuevo sistema de control de constitucionalidad, se recogieron los criterios doctrinales y se tomó como parámetro la legislación comparada, de manera que en la Ley Nº 1473 Declaratoria de Necesidad de Reforma de la Constitución, se consignó un nuevo Título Cuarto en el texto de la Constitución.
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El texto propuesto para la redacción del art. 121 de la Constitución reconocía la independencia del Tribunal Constitucional de los demás órganos del Estado. Entonces, se creaba un nuevo organismo en el sistema constitucional que, sin ser un órgano de poder propiamente dicho, se constituía en el guardián de la Constitución y del orden jurídico, y en el máximo intérprete judicial de la misma. Pero resulta que esa propuesta inserta en el texto de la Ley Nº 1473 Declaratoria de Necesidad de Reforma de la Constitución, dio lugar a críticas “doctrinales” infundadas, así como a una reacción de oposición cerrada e irracional de la Corte Suprema. Las críticas y la oposición llegaron a límites extremos de calificar la decisión del legislativo como un golpe de Estado, dando lugar a que el constitucionalista español Fernández Segado, expresara la siguiente opinión: "de modo realmente absurdo y disparatado, llegaba a advertir que con la constitucionalización del Tribunal se estaría vulnerando flagrantemente toda la estructura constitucional a través de un verdadero golpe de Estado con el objeto in disimulado de dividir la autoridad de la Magistratura Suprema". La oposición radical de la Corte Suprema y las críticas "doctrinales" opositoras a la creación de un Tribunal Constitucional como organismo independiente de los órganos de poder, tuvo su influencia gravitante a la hora de aprobar la Ley de Reforma de la Constitución; de manera que, en contravención a lo que dispone el art. 232º de la Constitución, al aprobar la Ley Nº 1585 de Reforma Constitucional se modificó totalmente el texto propuesto por la Ley Nº 1473 Declaratoria de Necesidad de Reforma de Constitución, haciendo del Tribunal Constitucional un organismo integrado al Órgano Judicial como parte constitutiva de su estructura. Ahora bien, el art. 119-I de la Constitución dispone que "El Tribunal Constitucional es independiente y está sometido sólo a la Constitución", si bien el espíritu de dicha norma es que el Tribunal Constitucional goza de independencia en su función jurisdiccional, empero orgánicamente, así como administrativamente, forma parte de la estructura del Órgano Judicial, lo cual es inadecuado, pues como dice Francisco Fernández Segado, “ciertamente, el Tribunal Constitucional es un órgano de naturaleza jurisdiccional; su procedimiento de actuación, el estatuto de sus miembros y el valor de sus decisiones se hallan en la órbita de la jurisdicción, pero no es menos evidente que un Tribunal Constitucional no es un órgano que deba ser encuadrado en la común organización judicial, como en alguna medida viene a hacer el art. 116º de la Constitución de Bolivia tras su reforma de 1994”. Por otro lado, cabe recordar que el texto propuesto para el art. 121 de la Constitución por la Ley Nº 1473 Declaratoria de Necesidad de Reforma de la Constitución, reconocía al Tribunal Constitucional la función de interpretación judicial de la Constitución. Sin embargo, en el texto final aprobado por la Ley Nº 1585 de Reforma Constitucional, para el art. 116 de la Constitución en el que se instituye el Tribunal Constitucional y se señala su labor, se consigna simplemente la 15
labor del control de constitucionalidad suprimiendo la parte del texto referida a la labor de intérprete judicial de la Constitución.
Consideramos un grave error legislativo la supresión del texto constitucional referido, cuando por otro lado, se ha mantenido el texto del art. 234 de la Constitución, norma que asigna la atribución de dictar leyes interpretativas de la Constitución al Congreso Nacional. Empero, ello no le priva al Tribunal Constitucional de la labor de interpretación jurisdiccional de la Constitución, es decir, que si bien la Constitución Constitución no señala expresamente que el Tribunal Constitucional Constitucional es su máximo intérprete judicial, tampoco lo prohíbe. En definitiva, la labor que realiza el Tribunal Constitucional implica el desarrollo de la labor de interpretación constitucional, pues ésa es la esencia de su papel de control de constitucionalidad; máxime si, como manifiesta el constitucionalista peruano Domingo García Belaunde, la interpretación “en sentido amplio es buscar el sentido de la norma para poder aplicarla”. C) Estructura orgánica del Tribunal Constitucional
Conforme dispone el art. 119-II de la Constitución, el Tribunal Constitucional está integrado por cinco magistrados que forman una Sala. En principio corresponde señalar que fue un error del constituyente el consignar en el texto de la Constitución el número de miembros del Tribunal, pues ese hecho hace que la Ley Fundamental contenga normas reglamentaristas. Pero más allá de dicha anotación, la composición del Tribunal Constitucional resulta ser la más reducida con relación a sus similares, a manera de ejemplo se puede citar el caso del Perú que cuenta con siete miembros, Colombia con 9, España con 12 y Alemania con 16. Pero contrariamente al reducido número de miembros, el constituyente constituyente le asignó al Tribunal Constitucional de Bolivia una elevada cantidad de funciones y atribuciones. Tomando en cuenta el contraste entre el número reducido de miembros y la elevada cantidad de funciones y atribuciones del Tribunal Constitucional, así como los problemas que podrían emerger de dicha situación, al desarrollar las normas constitucionales que regulan la materia a través de la Ley Nº 1836, el legislador ha incluido 5 magistrados suplentes como miembros del Tribunal Constitucional, quienes son designados por el Congreso Nacional por dos tercios de votos de los miembros presentes, juntamente con los magistrados titulares y cumpliendo con los mismos requisitos y condiciones previstos en la Constitución y la Ley. De manera que el Tribunal Constitucional está conformado por 5 magistrados titulares y 5 magistrados suplentes, que ejercen sus funciones por el período de 10 años sin derecho a reelección inmediata.
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Los magistrados titulares reunidos en Sala Plena eligen al Presidente del Tribunal por dos tercios de votos del total de sus miembros. Conforme a la norma prevista por el art. 10 de la Ley Nº 1836, el Presidente del Tribunal Constitucional desempeña sus funciones por el período de 5 años y puede ser reelegido. En los casos de renuncia o fallecimiento se elige un nuevo presidente, en los casos de impedimento temporal, lo reemplaza el Magistrado Decano que es designado por la Sala Plena previa calificación de la antigüedad de sus miembros.
Como una instancia delegada del Pleno funciona la Comisión de Admisión que está integrada por tres magistrados titulares, los que desempeñan sus funciones en forma rotativa y obligatoria. Esta Comisión, conforme dispone el art. 31 de la Ley Nº 1836, tiene por funciones y atribuciones, admitir o rechazar los recursos, demandas o consultas constitucionales; distribuir, por sorteo, las causas admitidas entre los magistrados del Tribunal para su resolución; absolver las consultas sobre el rechazo del incidente de inconstitucionalidad; conocer y pronunciarse sobre las excusas formuladas por los magistrados del Tribunal en el conocimiento de una causa. Si bien el Tribunal Constitucional forma parte del Órgano Judicial, empero, dada la naturaleza de la labor que desempeña cuenta con un régimen administrativo y financiero desconcentrado; de manera que elabora y aprueba su respectivo presupuesto que es presentado al Consejo de la Judicatura para su homologación y presentación a las instancias constitucionales para su inclusión en el presupuesto general del Estado y su consiguiente aprobación mediante Ley Financial de la República. Una vez aprobado el presupuesto es ejecutado por el Tribunal Constitucional a través de su Unidad Administrativa y Financiera. D) Funciones y atribuciones del Tribunal Constitucional
Según las normas previstas por los arts. 116-IV de la Constitución y 1-II de la Ley Nº 1836, el Tribunal Constitucional es el guardián y custodio de la Constitución, por lo mismo su función es la de ejercer el control de constitucionalidad, garantizando la primacía de la Ley Fundamental del Estado, la plena vigencia del orden constitucional y democrático, así como el respeto y vigencia plena de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas. Para el cumplimiento de esas funciones, los arts. 120 de la Constitución y 7 de la Ley Nº 1836 enumeran la competencia y atribuciones del Tribunal Constitucional, las que por razones metodológicas se podrían agrupar en tres ámbitos específicos de acción: el ámbito de control de las disposiciones legales, el ámbito de control del ejercicio del poder político y, el ámbito de control del ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales.
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1) Control de las disposiciones legales
De acuerdo a las atribuciones que le confieren la Constitución y la Ley Nº 1836, el Tribunal Constitucional ejerce un control sobre la constitucionalidad de las disposiciones legales, sean éstas leyes, decretos o resoluciones, declarando, si corresponde, su inconstitucionalidad con carácter general o "erga omnes" y el efecto derogatorio o abrogatorio conforme corresponda. La legislación establece dos sistemas de control de normatividad: el previo o a priori y el correctivo o a posteriori. a) El control previo o a priori
Este control se ejerce antes de la aprobación de la ley, decreto o resolución, en todos aquellos casos en los que exista una duda fundada sobre su constitucionalidad. Para el efecto, la legislación ha previsto la siguientes acciones: 1) consultas sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, decretos o resoluciones no judiciales, tales como resoluciones supremas, resoluciones prefecturales o resoluciones de Consejos Departamentales y resoluciones municipales; 2) consultas sobre la constitucionalidad de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto; y 3) consultas sobre la constitucionalidad de tratados o convenios internacionales. En los dos primeros casos, la legitimación legitimación activa está restringida a las siguientes autoridades: autoridades: Presidente de la República, Presidente del Congreso Nacional y Presidente de la Corte Suprema de Justicia; en el caso de las consultas sobre la constitucionalidad de tratados o convenios internacionales la legitimación activa está restringida al Presidente del Congreso Nacional. b) El control correctivo o a posteriori po steriori
El control es realizado con posterioridad a la sanción y promulgación de la ley o, en su caso, la aprobación de los decretos o resoluciones, en aquellos casos en los que presenten eventualmente una contradicción o incompatibilidad con las normas de la Constitución Política del Estado. El Tribunal Constitucional, como órgano jurisdiccional del control de constitucionalidad, lo ejerce a través de: 1) el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad; 2) el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad; 3) las acciones de impugnación a las resoluciones congresales o camarales, prefecturales o municipales que formule el Órgano Ejecutivo; 4) recursos contra tributos sean impuestos, tasas, patentes o contribuciones; contribuciones; y 5) las demandas de infracción de procedimientos de reforma de la Constitución. Constitución. 18
2) Control del ejercicio del Poder Político
Es un control que tiene por objeto establecer un equilibrio en el ejercicio del poder político, resolviendo los conflictos constitucionales referidos al ámbito de las competencias competencias asignadas por la Constitución. El Tribunal cumple esta función conociendo y resolviendo: a) los conflictos de competencia que pudiesen suscitarse entre los órganos del poder central, de éstos con la Corte nacional Electoral o las Cortes Departamentales Electorales, entre los órganos del poder central con los órganos de administración departamental como son las prefecturas, o con los gobiernos locales autónomos como son los gobiernos municipales, los conflictos que se susciten entre los gobiernos municipales, o de éstos con las administraciones departamentales; b) el recurso directo de nulidad que procede contra todo acto o resolución de autoridad pública que usurpe funciones o ejerza una jurisdicción y competencia que no emane de la Ley. 3) Control sobre el respeto y vigencia de los Derechos Fundamentales
Tiene la finalidad de resguardar y garantizar el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales como límites al poder del Estado. El Tribunal Constitucional ejerce este control a través del conocimiento y resolución: a) recurso contra resoluciones legislativas, sean congresales o camarales; y b) revisión de las resoluciones dictadas en los recursos de hábeas corpus y amparo constitucional. VI. Los Procesos Constitucionales: principios de su configuración procesal
Los procesos constitucionales para la substanciación de los recursos, demandas y consultas que forman parte de las atribuciones y funciones del Tribunal Constitucional, Constitucional, se encuentran regulados por la Ley 1836. La configuración procesal adoptada por la referida Ley tiene su base en los siguientes principios principios procesales: A) Presunción de constitucionalidad
El legislador ha establecido el principio de la presunción de constitucionalidad constitucionalidad con el fundamento de resguardar los principios de legalidad y seguridad jurídica inherentes al Estado Democrático de Derecho, en el que todos sus miembros, gobernantes y gobernados, están sometidos a las leyes que obligan por igual a todos, de manera que los actos, las decisiones o resoluciones y los convenios o contratos realizados al amparo de las disposiciones legales vigentes, no puedan ser desconocidos o incumplidos con la sola invocación o argumento de una aparente inconstitucionalidad.
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Por ello el artículo 2 de la Ley N° 1836 prevé que se presume la constitucionalidad de toda disposición legal hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su inconstitucionalidad. B) Conservación de la norma
Con la finalidad de garantizar el principio de la seguridad jurídica, el legislador ha incorporado en la Ley Nº 1836 el principio de la conservación de la norma; así el artículo 4 de la citada Ley dispone que “en caso excepcional de que una ley, decreto o resolución admita diferentes interpretaciones, el Tribunal Constitucional adoptará la interpretación que concuerde con la Constitución”. Este principio permite al Tribunal Constitucional Constitucional modular sus sentencias en cuanto a su contenido. C) Actuación a instancia de parte
Si bien no está expresamente determinado, determinado, de las disposiciones legales establecidas por la Ley Nº 1836 subyace que el Tribunal Constitucional no ejerce el control de constitucionalidad de oficio sino sólo a instancia de parte, es decir, interviene en el conocimiento de los recursos, demandas y consultas sólo a instancia de las autoridades, funcionarios o personas jurídicas o naturales que, teniendo legitimación legitimación activa prevista por ley, plantean la acción constitucional respectiva. D) Imprescriptibilidad del Recurso
En Bolivia, la Ley Nº 1836, a diferencia de las legislaciones de otros países, no establece la prescripción de la acción contra el recurso de inconstitucionalidad, es decir, no fija un plazo máximo límite para plantear el recurso, por lo que la acción de inconstitucionalidad es imprescriptible y puede ser planteada en cualquier momento. E) Celeridad procesal
Considerando el carácter extraordinario y la finalidad de los recursos, demandas o consultas constitucionales en el control de constitucionalidad, el legislador ha establecido plazos relativamente breves para la tramitación de dichas acciones. La Ley Nº 1836 prevé un plazo de 30 días hábiles para que el Tribunal Constitucional dicte la Sentencia; plazo que excepcionalmente puede ser ampliado hasta un máximo de 15 días. En el caso de las revisiones de las los recursos de hábeas corpus y amparo constitucional, la Ley no ha fijado expresamente los plazos en los que debe dictar Sentencia el Tribunal Constitucional, empero este organismo ha fijado en 15 días para los casos de hábeas corpus y 30 días para el amparo constitucional.
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F) La inexcusabilidad
Este principio garantiza el derecho del ciudadano al libre acceso a la justicia y a utilizar un recurso expedito para lograr la tutela efectiva de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales contra cualquier exceso o abuso de poder. Conforme a la norma prevista por el art. 5 de la Ley Nº 1836, el Tribunal Constitucional, como órgano competente para ejercer el control de constitucionalidad, no puede excusarse de emitir un fallo o sentencia en una causa sometida a su jurisdicción, alegando insuficiencia, ausencia u obscuridad de la norma. Para ese fin, se le reconoce al Tribunal Constitucional la facultad de ser el intérprete máximo de la Constitución, por lo que en su labor jurisdiccional realiza una constante interpretación interpretación de las normas constitucionales así como de las disposiciones legales sometidas al control; para ese efecto empleará los diferentes criterios y principios de interpretación que se conocen en la doctrina constitucional. constitucional. G) Carácter extraordinario de los procesos constitucionales
Las diferentes acciones constitucionales son de tramitación especial, se las realiza en única instancia, es decir, que contra las resoluciones o sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional no procede ningún recurso ulterior alguno. La substanciación de los recursos, demandas o consultas son de puro derecho y no de hecho, por lo mismo no admiten plazos probatorios ni incidentes dilatorios. H) Vinculatoriedad de resoluciones
Conforme a la norma prevista por el art. 44 de la Ley Nº 1836, las resoluciones o sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional obligan a las autoridades, funcionarios públicos en general y a las personas particulares a cumplirlas, de manera que son de cumplimiento obligatorio e inexcusable. Por otro lado, la interpretación constitucional adoptada por el Tribunal Constitucional, por lo mismo, la jurisprudencia establecida por este organismo, es vinculante para los tribunales y jueces, así dispone el art. 4 de la Ley Nº 1836. VII. El Recurso de Inconstitucional constitucionalidad de Bolivia
en
el
sistema
de
control
de
A) Objeto del Recurso de Inconstitucionalidad
Dada la configuración procesal adoptada en la Ley N° 1836, el Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia tiene por objeto el saneamiento del ordenamiento jurídico del Estado, de manera que el Tribunal Constitucional verifique la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con la Constitución, 21
para luego anular y retirar del ordenamiento jurídico toda norma que sea contraria a los principios, valores, preceptos y normas establecidas en la Ley Fundamental del Estado. De otro lado, el Recurso de Inconstitucionalidad tiene la finalidad de proteger los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas contra las decisiones del legislador en el ámbito normativo, así como del órgano Ejecutivo en el ámbito reglamentario, en aquellos casos en que los vulneren al ser contrarias a las normas constitucionales que consagran dichos derechos y garantías. En ese contexto, el control de constitucionalidad realizado a través de este Recurso tiene por objeto la verificación no sólo del contenido material de la disposición legal controlada, sino también de la forma y origen, es decir, de sus propias condiciones de validez. Ello significa que a través del control se verifica si en la aprobación de la disposición legal se dio cumplimiento al procedimiento establecido por la Constitución, además de sí emana del órgano competente establecido por la norma constitucional. A este respecto el Tribunal Constitucional de Bolivia, en su Sentencia Constitucional Constitucional Nº 082/00 ha señalado que “una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos en el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contienen normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado”. Sin embargo corresponde advertir que en la configuración procesal adoptada en Bolivia no está expresamente prevista la presentación y procedencia de la Inconstitucionalidad por Omisión, al contrario, debido a una incorrecta redacción del texto del art. 120-1ª de la Constitución y el art. 54 de la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional, está restringida esa posibilidad, toda vez que se ha definido que el Recurso de Inconstitucionalidad procede contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, lo que excluye la posibilidad de plantear una acción contra la omisión legislativa que genere una inconstitucionalidad. Este es un tema que no ha merecido aún un debate doctrinal serio; de nuestra parte, a través del libro “Jurisdicción Constitucional. Procedimientos Constitucionales en Bolivia”, hemos llamado la atención y propuesto la consideración y análisis correspondiente correspondiente para su inclusión en la legislación boliviana.
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Otro tema que conviene anotar es el referido a la Inconstitucionalidad sobreviniente que se genera como consecuencia de una reforma constitucional, muy frecuente en Bolivia, o por el cambio de los criterios interpretativos del órgano encargado del control de constitucionalidad, de manera que aquella disposición legal que originalmente fue declarada constitucional se convierte en inconstitucional por los cambios referidos. En Bolivia el legislador, implícitamente, ha excluido esta figura en la configuración procesal, pues conforme a lo previsto por el art. 58-V de la Ley Nº 1836 “la sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella”. Este es un tema que nos preocupa de sobremanera, porque si bien es cierto que el Constituyente ha establecido el principio de la cosa juzgada constitucional, no es menos cierto que con frecuencia podrían presentarse situaciones de cambio de criterios interpretativos o incompatibilidades emergentes de la reforma constitucional; por ello está planteado el reto para que el Tribunal Constitucional pueda realizar una interpretación y establecer jurisprudencia al respecto. B) Las disposiciones legales objeto del Recurso de Inconstitucionalidad
En Bolivia, conforme a las normas previstas por los arts. 120 de la Constitución y 7 de la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional, las disposiciones legales objeto del control de constitucionalidad a través del Recurso de Inconstitucionalidad son las siguientes: 1) Las Leyes en general, vale decir que el control abarca a todo género de leyes, sean
éstas generales o especiales, sustantivas o adjetivas. En este control no se incluyen las disposiciones legales que crean, modifican o suprimen los tributos nacionales o municipales, pues para ese objetivo se tiene un recurso específico. 2) Las leyes de reforma de la Constitución, tomando en cuenta que el procedimiento de
reforma constitucional, establecido por los arts. 230 al 233 de la Constitución, determina que ésta se encara en dos periodos constitucionales, a través de la consideración y aprobación de dos leyes: la Ley Declaratoria de la Necesidad de Reforma y la Ley de Reforma de la Constitución, el control se ejercita sobre ambas. Empero, el control se reduce simplemente a la verificación de los vicios de procedimiento en que pudiese incurrir el Constituyente a tiempo de aprobar cualesquiera cualesquiera de las leyes y no así al contenido material de la reforma. 3) Los decretos supremos, es decir, aquellas disposiciones legales emitidas por el
Órgano Ejecutivo en ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 96-1ª de la Constitución y el ejercicio de su facultad administrativa.
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4) Las resoluciones no judiciales de cualquier género. Empero, con relación a este grupo
de disposiciones legales conviene aclarar que el Tribunal Constitucional ha precisado, en su Jurisprudencia, que el Recurso sólo procede contra las resoluciones emanadas de las autoridades públicas, gobiernos locales autónomos, organismos descentralizados, por lo que se excluye del alcance del control las resoluciones resoluciones emanadas de personas o entidades privadas. A este respecto el Tribunal Constitucional en su Sentencia N° 029/2001 de 15 de mayo de 2001 ha definido que “el término resolución, en su vertiente jurídica, es comprensivo de ‘decreto, providencia, auto o fallo de autoridad gubernativa’. Conforme a esto, se puede inferir que la previsión establecida por la norma constitucional aludida, sólo alcanza a las resoluciones emanadas de las autoridades públicas no judiciales, quedando por tanto fuera del control de constitucionalidad las disposiciones generales emanadas de entidades privadas, pues las mismas no pueden configurar resoluciones en el sentido del orden constitucional, menos aún Ley o Decreto, que son las disposiciones sometidas a control de constitucionalidad; entendimiento que guarda coherencia con la uniforme doctrina constitucional, que asimila que el control de constitucionalidad es un control político, que revisa los actos o decisiones adoptadas por las autoridades políticas (ejecutivo y legislativo), persiguiendo con ello el saneamiento del ordenamiento jurídico del Estado, precautelando de esta manera que todas las disposiciones legales que rigen el ordenamiento jurídico estén subordinadas a los principios, valores y normas consagrados por la Constitución”. C) Las vías procesales para la tramitación del Recurso de Inconstitucionalidad
Asimilando el modelo español, la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional establece que los recursos de inconstitucionalidad proceden como: 1) Recurso Directo o Abstracto de Inconstitucionalidad; y 2) Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad Inconstitucionalidad vinculado a un proceso judicial o administrativo. 1) Recurso Directo o Abstracto de Inconstitucionalidad
En el modelo de control de constitucionalidad adoptado por Bolivia, este recurso se inscribe en el control correctivo o a posteriori de las disposiciones legales, pues a través de él se busca la verificación de la compatibilidad de la disposición legal impugnada con los principios, preceptos y normas de la Constitución, de manera que, si se establece su incompatibilidad, incompatibilidad, se la retire del ordenamiento jurídico. Es directo, porque la persona o autoridad legitimada efectúa la impugnación de la disposición legal de forma directa sin condicionamiento alguno. Es abstracto, porque la impugnación se plantea como una acción no vinculada a un caso concreto, es decir, independientemente de su proyección aplicativa o de un interés subjetivo.
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Conforme a la norma prevista por el art. 54 de la Ley Nº 1836, este Recurso procede en todos aquellos casos en los que se presente una aparente o potencial incompatibilidad entre las disposiciones o las normas de una ley, decreto o resolución, con los principios, declaraciones, preceptos o normas de la Constitución, en una interpretación de la disposición legal in abstracto, es decir, sin condicionamiento alguno derivado de su proyección aplicativa a un determinado caso concreto. 2) Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad
Es una acción jurisdiccional extraordinaria que tiene la finalidad de someter al control de constitucionalidad una disposición legal, sobre cuya constitucionalidad se tiene una duda razonable y fundada, en aquellos casos concretos en los que una sentencia o resolución administrativa administrativa deba fundarse en sus normas, a objeto de que el órgano competente verifique la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal aplicable al caso concreto, con los principios, valores, preceptos o normas de la Constitución. Constitución. Es una vía concreta de control de constitucionalidad. Es indirecto, porque las personas jurídicas o naturales contra quienes se pretende aplicar la disposición legal, aparentemente inconstitucional, no pueden realizar la impugnación de manera directa sino a través del juez, tribunal judicial o autoridad administrativa ante quien se tramita el proceso judicial o administrativo. Es incidental, porque la acción es promovida como una cuestión accesoria sin perjudicar la tramitación del asunto principal que es el proceso judicial o administrativo. El recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad tiene su antecedente en la legislación española y ésta a su vez en la legislación alemana. En España, esta vía de control de constitucionalidad constitucionalidad se denomina "cuestión de inconstitucionalidad", está concebida como una acción cuya problemática de la posible inconstitucionalidad de una norma, surge como una cuestión incidental previa a la aplicación de la misma para la resolución de un proceso concreto. Empero, existen diferencias en la configuración procesal del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad de Bolivia con relación a la cuestión de inconstitucionalidad de España. En efecto, en cuanto a las normas objeto del control, en Bolivia se ha adoptado un modelo amplio, pues el recurso abarca a las leyes, decretos y cualquier género de resoluciones resoluciones no judiciales; en cambio, la cuestión de inconstitucionalidad, sólo alcanza a las normas con rango de ley. Con relación a la instancia en la que puede promoverse el recurso, en Bolivia se ha adoptado un sistema amplio, pues el recurso puede ser promovido dentro de los 25
procesos judiciales como los administrativos, en cambio en España la cuestión de inconstitucionalidad sólo puede ser promovida en los procesos judiciales. Finalmente, respecto a la legitimación activa, en Bolivia pueden promover el recurso los jueces, los tribunales judiciales así como las autoridades administrativas ante quienes se tramitan los procesos administrativos, ello difiere del sistema adoptado en España, ya que la cuestión de inconstitucionalidad sólo puede ser planteada por los jueces o tribunales judiciales, pues es una prerrogativa exclusiva e irrevisable del órgano judicial, conferida como cauce procesal para resolver las dudas que el mismo pueda tener acerca de la constitucionalidad de una Ley que se revela de influencia decisiva en el fallo a dictar. D) Los efectos y alcances de la sentencias en el Recurso de Inconstitucionalidad
Cabe advertir que conforme enseña la doctrina y en el marco del principio de la conservación de la norma previsto por el art. 4 de la Ley N° 1836, el Tribunal Constitucional Constitucional tiene una variedad de posibilidades para modular sus sentencias en cuanto a su contenido, así como a sus efectos, de manera que el recurso no concluya en la simple declaración de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada, sino que pueda dictar sentencias interpretativas, sentencias exhortativas, sentencias aditivas o integradoras, conforme corresponda, y según los casos que se presenten. Conforme prescribe el art. 121-II de la Constitución la sentencia que declare la inconstitucionalidad de una disposición legal impugnada es de carácter general o “erga omnes” y tiene el efecto derogatorio o abrogatorio conforme corresponda. Los efectos establecidos en la norma constitucional referida responden al modelo de control de constitucionalidad adoptado por Bolivia en la reforma constitucional del 94, se podría decir que está conforme a los lineamientos establecidos en la doctrina constitucional constitucional así como en la legislación legislación y jurisprudencia comparada. comparada. Sin embargo, el legislador en absoluta contradicción, no sólo con la normas constitucionales citadas sino con la doctrina, ha establecido a través de las normas previstas en el art. 58-V de la Ley Nº 1836, el efecto “erga omnes” para las sentencias que declaren la constitucionalidad de la disposición legal impugnada. En efecto, la norma prevista en la ley N° 1836 dispone que "la sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad inconstitucionalidad contra ella" En la doctrina constitucional española, el criterio generalizado es que la sentencia desestimatoria desestimatoria del recurso que declara la constitucionalidad de la disposición legal impugnada no tiene efectos erga omnes, por lo mismo no puede constituir un impedimento para plantear un nuevo recurso contra la disposición legal.
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Al respecto Francisco Rubio Llorente, señala que “el fallo de las sentencias desestimatorias produce sólo efecto inter partes y aun esto sólo limitadamente, como conclusión del litigio en el que se produce, pero sin que ello implique necesariamente la prohibición de replantearlo, y las razones de la decisión carecen, en principio, de toda fuerza vinculante”. Por su parte el español García de Enterría, manifiesta que “la desestimación de un recurso directo contra una Ley no es un obstáculo para que el mismo motivo de inconstitucionalidad pueda ser planteado ulteriormente en una cuestión de constitucionalidad”; el citado autor considera que las normas establecidas por los arts. 29,2 y 38,2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional inciden en un error ya superado hace largo tiempo y cree que es grave porque constituye un “bloqueo al libre acceso constante a la Constitución, y obstaculiza una de las funciones políticas más importantes del Tribunal Constitucional, la de una interpretación constitucional evolutiva que adapte el texto de la Constitución a las situaciones históricas cambiantes y, finalmente, ignora las diferencias substanciales entre un control abstracto de las leyes y un control concreto”. Respecto a los alcances de la sentencia corresponde señalar que el Tribunal Constitucional, por disposición del art. 58-IV de la Ley Nº 1836, podrá también declarar la inconstitucionalidad de otras disposiciones legales o normas conexas o concordantes con la disposición legal impugnada y declarada inconstitucional, en cuyo caso la declaración de inconstitucionalidad tendrá los mismos efectos descritos anteriormente. anteriormente. Con relación a los alcances o efectos de la sentencia en el tiempo, el art. 121-III de la Constitución dispone que “la sentencia de inconstitucionalidad no afectará a sentencias anteriores que tengan calidad de cosa juzgada”. Si bien de inicio la norma citada se inscribe en el marco del principio de la seguridad jurídica inherente a todo Estado Democrático de Derecho, en los hechos desconoce el de la retroactividad de la norma favorable al encausado o delincuente, que en Bolivia está recogido por el art. 33 de la Constitución; por ello, se considera que el Tribunal Constitucional, realizando una interpretación constitucional basada en los criterios de la unidad y la concordancia práctica de la Constitución, deberá establecer una jurisprudencia en el sentido de que la declaración de inconstitucionalidad, en materia penal, excepcionalmente podrá afectar una sentencia condenatoria pasada en calidad de cosa juzgada, si la misma fue dictada fundándose en la disposición legal declarada inconstitucional y el efecto de la declaración es favorable al procesado o condenado. .(β)
Sucre, marzo de 2002
(β)
http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/ http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/ArticuloId-11.html ArticuloId-11.html
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