KHV292 1 C38 Casal H., Jesus María. Constitucihn y justicia ci~nstitucional los fundamentos de la justicia constitucional en la Carta Magna Jesús María Casal H. -- Caracas Universidad Catdlica Andres Bello, 2000. 96 p. 22 cm. Incluye referencias bibliográficas. bibliográficas.
Al S eño r, siempre siempre generoso,
la Universidad Universidad Católica Andrés Bello, Casa de es td io
1. VENEZUELA DERECHO CONSTITUC IONAL. 2. DERECHO CONSTITUCIONAL. l. Título.
A lesús
de realizaciones,
Rodrigo, duendes de la felicidad,
A Soledad, fortaleza de de am or. Jesus María Casal H.
UniversidadCatólicaAndrésBello Montalbán. Caracas (1020) Apartado20.332 Diseño y Producció n: PUI$UCAI:IONES UCAB G. VAsyii~zS. Diagramación: NINA Corrección de prueba: JosB LUIS CIVIT G. VASQLIEZS. Diseño de Portada: NINA Impresión: IMPHLVIS MI~PKC~ Universidad Católica AndrésBello Primera Edición, 2000 Hecho el Depósito de Le
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LA APERTURA CO MO RASGO DISTINTIVO DE DE LA ESTRUCTURA NORMATIVA DE CONSTITUCI~N ........ PRINCIPALES PRINCIPALES IMPLICACIONE S DE LA APERTURA DE LA CONSTITUCIÓN AL PROCESO POLÍTICO ................ 33 A C O N S T I T U CCOMO I ~ DENOMINADOR C O M Ú N . ANGULAR. DE LA DEMOCRACIA
LA PROPUESTA E RECEP CIÓN E ESPANA DE LA TESIS DEL DEL EXCESO DE PODER LEGISL ATIVO ................................... 63
.......................... ........................................ ..................... .......
DE V I N C U L A C I ~ NDE PECULIARIDADES LA
PIEDRA
La negación del del exceso de poder co mo vicio de los los actos legislativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60
LEGISLADOR A LA
) Discreciona Discrecionalidad lidad adm inistrativa y libertad libertad del legisl legislado ado en la doctrina y jurisprudencia jurisprudencia españolas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 El rechazo de la doctrina
jurisprudencia españolas
a concebir concebir la Constitución como u n progr programa ama ............. 65 El principio de igualdad y el exceso de poder legislativo . . . . 66 ) Conclusió
IV REFLEXIÓNFINAL REFLEXIÓNFINAL (SOBRE LA VULNERABILIDAD POLÍTICA DE LAS CONSTITUC IONES) ............................... 50
CAPITULO TERCERO
¿Exc eso de poder y discrecionalidad del
legislador? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
Introducción ...................................................................................... 55 El exceso de poder del legislador en Italia ............................. ......................................... ............ 55 ................................. ................................................. ................................. ....................... ...... 55 ANTECEDENTES poderr antes de la Cons tituc ión A) El exceso de pode
de 1947 ....... 56
El exceso de poder poder después de la Constitu ción de
LA DOCTRINA A)
EL
DE PODER DEL LEGISLADOR
EXCESO
1947 .... 57
.................58
La cons trucción doctrinal doctrinal del exceso de de poder poder del
.. . . . . . . . . . . . . . . . . .... . . . . . . . . . . . . . . . . . legislador . . . . . . . . . . . . . . . . ..
58
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 .
A) El control de la constitucionalida d del fin de las leyes ......
La abolición de leyes constitucionalmente necesarias . . . . . . . 68
La aprobación de leyes orgánicas respecto de materias que n o le corresponden ......................................
68
) Exceso e n la regulación regulación de las bases bases de una materia ....... 69 ) Contro l de los los hechos hechos determinantes ........................
69
Co ntr ol sobre los los pronósticos del legislador . . . . . . . . . . . . . . . . .70
IV REFLEXIONES DESDE DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO VENEZOLANO ............................................................................... 70
CAPITULO CUARTO Hacia el fortalecimiento
racionalización de nues tra justi justicia cia constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
I N T R O D U C C I ~ N.......................................................................... 75 PRINCIPALES CARENCIAS INCONSISTENCIAS DE NUESTRA JUSTICIA CONSTITUCI ONAL .............................. 75 DIRECCIÓNEN QUE H AN DE APUNTAR LAS POSIB POSIBLES LES
.................................................. .................................. ............................... ..............78 SOLUCIONES ................................. COMPETENCIAL DE LA LA E S P E C I A L I Z A C I ~ N ROBUSTECIX~IENTO M Á X I M AI A I N S T A N C I A DE LA JUSTICIACONSTITUCIONAL JUSTICIACONSTITUCIONAL ................... 78
Funciones de la Sala Sala Cons titucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Considerac iones generales (Las bases bases de la justicia justicia constitucional constitucional en la nueva Carta Magn a) ....................79 b) Las competencias competencias de control de la constitucionalid constitucionalidad ad 84 c) Las competencias competencias en materia de amparo constitucional ................................................................ 88 ) La m1misión m1misión del del procedimiento procedimiento de reuisión (la cuestihn del writ of certiorari) . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. .. . . .
C) La opción del Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98 98 ELABANDONO
DEL MITO »E CONSIDERAR
CONTROL DE LA
C C IN IN S TI TI TU TU C IO IO N AL AL ID ID A D D E LA LA S L Y ES ES C OM OM O L NEGATIVA ................................................................................. 10
POST-SCRIPTUM .......................... ........................................ ........................... ........................... ................... ..... 10
........................................ ............................ ............................ .................... ...... 11 I N T R O D U C C I ~ N.......................... IMPLICACIONES DE LA SENT ENCIA SOBRE EL EL DERECHO ........................................... ....................... ......... 116 A LA LIBERTAD PERSONAL ............................. La comisión comisión de un delito o falta como presupuest ....................................... ..................... ........ 11 típico de la privación de libertad .......................... Reco nocim iento del principio de reserva judicial judicial ................. 12 L EXAMEN EXAMEN DE LA CONSTIT UCIO NALI DAD DE LAS LEYE LEYESS PRECON STITUCI ONALES .........................................122
CONTRIBUCIONES LA TEORIA DEL CONTROLDE CONSTITUCIONALIDAD .........................................................128 Relevancia de la praxis normativa para la determinación ........................................ .......... 28 de la constitucionalidad constitucionalidad d e una ley .............................. La inconstitucionalidad de instituciones sistemas normativos .............................................................................129 BALANCE GENERAL ..................................................................130
En los últimos tiempos tiempos ha n ocurrido en nuestro país país acontecimientos políticos disíiniles disíiniles en los que la Consti tució n ha jugado, para su fortuna o desdicha, un papel especial Desde 19 98 ha n estado en el tapete d e la discusión discusión públi pública ca temas como el alcance del poder constituyente, las funciones de la Constitución, las materias que debía abarcar y los principios que debían guiar sil gestación. En inedio de esta discusión, frecuentemente orientada más por las posiciones políticas asumidas que por convicciones jurídicas, presenciamos el paulatino h u n d i m i e n t o d e l a C o n s t i t u c i ó n d e 1 9 6 1 , q u e q u e d ó h e r i da da d e m u e r t e c u a n d o se estimó que n o ostentaba legitimi legitimidad dad suficiente como para circunscribir circunscribir el proceso constituy ente an unc iado y, parale lame nte, asistir asistirnos nos a la gestación de una nueva Carta Magna. El proceso constitu yente que sedesar rolló, en sus distintas fases, fases, a lo larg del a ño 1999, puso de manifiesto manifiesto la fragilida fragilidadd de las Constitucione s y, especialmente, su vulnerabilidad vulnerabilidad política, su dependencia del con texto político político en que se insertan. Al mismo tiempo, reveló la enorm e importancia de la Constituc ión, instrum ento imprescindible imprescindible de la convivencia civilizada, civilizada, en cuan to símbolo y factor factor de unidad y de certeza y mensurabilidad mensurabilidad juríd jurídica icas. s. margen del desenla ce de tal proceso y de la valoración qu e al respecto se pueda emitir, su desenvolvimiento h a representado representado una invitación a repensar temas capitales del Derecho constitucional, corno las peculiaridades de las normas constitucionales y la significa significación ción y funciones de la Constitució n, lo cual cobra mayor justifi justificació caciónn ant e la instauración instauración de u n nuev o diseño constitucional. Tras mom entos de cambio institucional de intención revolucionaria revolucionaria con viene poner de relieve los pilare pilaress permanentes sobre los los que ha de erigirse erigirse todo ord en constitucional que pretenda ser saludable y duradero.
Al o anterior se suma suma un perfeccionamiento de laregulaciónconstitucional laregulaciónconstitucional relativa a la justicia justicia co nstituci onal, que siembra esperanzas sobre la posibilidad posibilidad de que ésta despliegue todas sus potencialidades y se coloque a la altura de la eximia misión que tiene asignada. asignada. La creación de la Sala Constitucion al dent ro del Tribunal Supremo de Justicia representa una gran oportunidad para el fortalecimiento y racionalización racionalización de nuestra jurisdicció jurisdicción n constitucional, lo cual exige precisa precisarr las las competencias de d icha Sala y la forma en que han de ejercerse, así como tener presentes presentes las singula singularida ridades des del control de constitucionalidad de las leyes.Es necesario, ad emás, salir al paso de ciertos mitos de origen ke lsenian que podrían obstaculizar seriamente el desarrollo de nuestra justicia constitucional Éstos Éstos son, sintéticam ente expresados, expresados, los temas temas que se abordan e n este estudio, cuyo hilo conductor estriba en subrayar la íntima relación existen te entre el c oncepto yfunciones de la Constit ución y la forma forma de entend er y ejercer el control judicial de la constitucionalidad de los actos del poder público. En todo momento se procura evidenciar que son las dos facetas de una misma realidad, e n la que es preciso indagar acuciosamente. La vigencia efectiva de la Con stitu ción es confiada a la jurisdicción jurisdicción c onstitu cional , la cual debe ser fiel a la naturaleza naturaleza y esencia del bien dado en custodia, a la vez que ha de adaptarlo a las mutables circunstancias que lo rodeen. Constitución justicia constitucional es, pues, una contribución al estudio de esta relevante parcela de la realidad jurídica jurídica,, en la que inevitablemente ha de moverse todo operador del Derecho. Los capítulos centrales de esta obra van seguidos de unas reflexiones escritas escritas con m otivo de la sentencia de la ex tinta Co rte Suprema de Justicia que declaró la inconstitucionalidad de la Ley sobre Vagos y Malenates, las cuales gozan de de actualidad por anticipar, en parte, el tratam iento que la Cons titución de 1999daría al derech o a la libertad personal, y por realizar un análisis del fallo desde la óptica de la teoría del c ontrol de la constitucionalidad, incluyendo temas coino el control de la constituc ionalid ad de las leyes preconstitucionales.
J.M.C Montalbán, abril del 2000
Significación de
funciones
Constitución
No es éste el lugar adecuado para extendernos en el análisis de las peculiaridades del desarrollo del control de la constitucionalidad en ambos contine ntes. Basta insistir insistir en la idea central de que la Constitución modern surge como u n instrum ento p ote ct or d e las libertades libertades individuales, individuales, que se sirvi de té cnicas organizativas organizativas y normativas coino la separación o división de los poderes y la reserva legal, a lo cual prontamente se suinaría, en el caso norteamericano, la judicial reuiew. Esta finalidad originaria originaria y aún h oy fundament al de la Constitución se encontró desde el principio sólidamente vinculada, al menos en el sistema norteam ericano , a lade establecer reglas reglas básica básicass para el desenvolviiniento de u sistemadeinocrático y, en consecuencia, pluralista, en el que se garantizaran los derechos de las minorías y la alternabilidad que les permitiera dejar de serlo. Aquí reside una de las diinensiones funcionales más trascendentales de la Constit ución, pues entr e los princip principios ios que la doininanociipa un lugar destacado el pluralismo político y social, sin el cual sus normas nunca podrían ser cabalmente interpretadas. Este Este ace rvo jurídico-político jurídico-político h a cristalizado cristalizado en el Estado constitucional, encu yo s eno el propósito de salvaguardar salvaguardar ciertos valore valoress coexiste con ladefensa del pluralismo político, político, y en el cual ocupa u n lugar capital la ideadel equilibrio tempran amente subrayada por Maurice Hauriou y recientemen te desarrollada desarrollada por Zagrebelsky4. Zagrebelsky4.Equilibrio Equilibrio ent re los poderes del Estado, y equilibrio e ntr e los valores valores que h an d e inspirar inspirar su actuación. Huelgad ecir que lan oció n de Constitu ción esbozada esbozada se aleja aleja de cualquier tentativa de examinarla desde una perspectiva exclusivaincnte formal-
jurídica suprema
realmente operativa y, en consecu encia, dejó de cumplir una
función m erament e retórica o decorativa, la Constituci ón comenzó a encauzar jurídicamente los fenómenos político políticoss y a servir de fuente de estabilidad estabilidad y de paz institucional. Ciertamente, al vincular efectivamente a los detentadores del poder, y al excluir excluir del debate político las materias sobre las las cuales cuales elco nst itu ye nte tomó posición, ella se erige erige e n factor de estabilidad, por cuan to afianza lo valores valores que nu tren e l sistema instaurado instaurado y tiende a reducir a una intensidad y trascendencia menores la conflictividad conflictividad y rivalidad rivalidad inherentes a la conti enda democrática. Ello ha repercutido también e n el ámbito político-cultural político-cultural e incluso en las creencias sociales. En contra de lo que pensaban los revolucionarios franceses, que inte ntaron quiinéricamente plasmar plasmar en la Constitució n reglas reglas inmutables de la convivencia política, válidas válidas por siempre y en cualquier lugar, lugar, la entrada d e la misma en el torrente de la dinámica histórica, a la vez vez que reveló la falsedad falsedad de esa concepción inicial, propició propició la conversión de la Co nstituci ón en un organismo con vida propia, en un produ cto cultural capaz capaz de fortalecer fortalecer la unidad política y la integración social. En cuanto a los valores misinos objeto de tutela, junto a los clásicos derechos de libertad el constitucionalismo constitucionalismo incorporó derechos derechos de co ntenido social, vinculados a los desafíos de la dignidad humana en medio de nuevas relaciones socio-económicas, socio-económicas, y derechos de participación participación democrática. Lo expuesto representa, sintéticamente, el sentido
funcicín funcicín global d e la
Con stit uci ón, cuyos cuyos aspectos aspectos principales seguidamente in tentar emos desglosar. desglosar.
organizativa, organizativa, según la cual ella sería una norina jurídica jurídica escrita del máxiino rango, que deter mina los aspectos aspectos básicos básicos de la organización organización política de un Estado, prescindiendo de los valores sobre los que gravita. Por el contrario, el Estado constitucional es necesariamente un Estado de libertades, como ha de serlo la la Constitu ción q ue lo distingue. estas ideas matrices del constitucionalis~nomoderno la Historia ha aunado otras, en parte insospechadas insospechadas por los artífices artífices de las primeras primeras Constituciones. Desde el momento en que fue asumida como una norina
Cfi
Hauiiou, M. Pi??zcipios Pi??zcipiosc¡eD crcchoPu!) crcch oPu!)¡ico3 ¡ico3 , Co~rstit Co~rstitircio ircioizu¡ M'idrid, Recis, 1927, pp. 377 y op.cit., op. cit.,pp. 14 ;i 18 y 109 SS.
s. Z;igrebelsky,
.-
LA UNIDAD CONSOLIDAR
POL~TICA LA UNIDAD DEL ORDENAMltNTO JURIDICO
La unidad política que el Estado implica no debe ser ser vista simplemente como algo dado, o como un presupuest presupuesto o lógico lógico de su existencia. Es Es también una situación que requiere de una constante actualización en la que la Constituc ión cumple una funció n determinante. Ella Ella coadyuva a "reducir "reducir a una unidad de
actuación la multiplicidad de intereses, aspiraciones y formas de conducta existente existentess en la realida realidad d de la vida hu~ na na "~ El acatamiento y aplicación de la Constitución consolida esa unidad política, pues pues ella se erige en punt o de en cuentr o entre los intereses contrapuestos contrapuestos que conviven y compiten deinocráticainente. El cuiripliiniento espontáneo o coercitivo d e las reglas reglas de juego juego q ue establece, reafirma su labor orientadora del devenir político, y su aptitud para reconducir a la unidad imprescindible la pluralidad político-social típica del Estado contemporán eo. Esto Esto no implica que se excluyan los conflictos, naturales y hasta necesarios en una sociedad democrática. Se trata simplemente de desdramatizarlos o relativiz.arlos, al colocar por en cinia de los particulares, particulares, intereses o concepciones que se defiendan unos valores comunes representativos del consenso básico en el que el sisteina se sustenta. Un a contribución análoga análoga realiz realizaa la Constituc ión respecto del ordena mient o jurídico jurídico del que forma parte, al proporcionarle principios rectore que informan las distintas áreas del ordenamiento y operan como bisagras o elementos de articulacicín de sus componentes. Esta función adquiere una importancia capital e n la actualidad, dadoelal uviónd e instrui instruiner ner-ito -itoss normativos que perma nentem ente es vertido al inundo jurídico, jurídico, sin que se procure mantene una mínima sistemática o coherencia. Los principios generales del Derecho, especialmente los de rango constitucional, ayudan corregir los ilesajustes antinoinias del coinplejo normativo, dotáiidolo de la arinonía necesaria. En suina, la Constituc ión, ta nto e n relación con las ilivers iliversas as expresiones de la dinámica política política coino e n lo concerniente las variadas inanifestaciones de la producci ón norm ativa , actúa corno instruii-iento instruii-iento de coordina ción, al preservar la unidad esencial sin la cual ni el Estado ni el Derecho serían reconocibles. reconocibles. N o pretende, en cambio, una nivelacicín nivelacicín o uniformidad, incompatibl econ el pluralis pluralismo mo político socio-jurídicodel Estado constitucional.
Hesse, K.
op. c i t . ,
p.
OL.- \R 2.- LIMITAR CONTR OL.-\R
EL EJERC ICIO ICI O DEL PODER
si es obviada obviada su íntima conexi ón con el propósito de limitar el poder público. Para alg~it-iosesta funcióii representa incluso el celos cle toda Constitución6. Antes que robustecer una dominación política facilitar el ejercicio de la autoridad, ella p retende establecer establecer reglas que salvaguarden ciertas ciertas libertades fundamentale s de los excesos excesos que suelen derivarse derivarse del uso del poder cuando n se encuent ra so metido a límites expresos y preciso precisos. s. Ya nos hemos referido a algunas técnicas que persiguen esa finalidad, com o la separaci ón o divisi ón de los pocleres pocleres y la reserva legal. Su insufi ciencia ha quedado evidenciada, sin embargo, por la evolución de las instituciotxs políticas liberales. La significacicín significacicín de la divisi61 divisi611 1 de los poderes, e n prime térmi no, es escasa escasa cuando la lógica del Ilainado Estado de partidos conduce a la concentración en una misma fuerza política del control tanto de la rama ejecutiva com o de la rama legislativa del podcr público. La reserva Icgal, en segundo término, disminuye en importancia cuando esa misina Icígica se impone, resulta i ncluso riesgosa riesgosa si no es plen ame nte asum ida la supreriiacía de la Constitución. asegura asegurarr la plenitud y efectividad de la tutela De ah í que sea jiidicial de los clerechos fundaiiient.ales, pues éstos sólo pueden traducirse en límites infranqueables al ejercicio ejercicio del podcr cua ndo ti enen a su scrvicio scrvicio medios procesales adecu;idos para lograr su protección oportuna ante iiistaiicias realrnei-ite independientes e imparciales. Igualinente, cn relacicín con tales derechos y con la Constitución e su coiijunto , es es capital el descnvolviinicnto eficaz del control de la constitucionalidad de las leyes. Un a forma distint a de contro l del poder q ue ha cob rado gn1 gn1-i -i relevancia en el Estado conteinporáneo es la participación ciudadana en los asuntos públicos. Además del control político inherente al ejercicio del derecho al sufragio, sufragio, pilar pilar fundamental de la d emocracia, en varios varios países, incluyendo al nuestro, se han desarrollado desarrollado medios de participación directa de la ciudadanía e la vida política, como los referendos, que le periniten influir en la toma de decisiones, sin que se abandone el principio d e la representación política.
Esas Esas y otras modalidades de control del ejerc icio del poder coady uvan a mantenerlo dentr o de la esfera esfera en que no es dañi no para los los ciudadanos, sin que ello suponga suponga para las autoridades autoridades un impedimento e n orden al cuiriplimiento cuiriplimiento efectivo de sus funciones.
El pluralisino pluralisino posee en el Estado constitucional u na doble significación. Es, por un lado, un presupuesto del sistema político en que se asienta, por cuanto la Democracia resulta inconcebi ble si no hay libertad para la defensa de las más diversas ideas ideas políticas; políticas; por otr o lado, el pluralismo pluralismo es el principal nutr ient e de tal sistema, ya que éste se sustenta en la efectiva repercusión sobre la dinámi ca del poder de las corrientes de pensamiento y de las inquietudes políticas presentes e n la sociedad, así coino en la riqueza riqueza de los grupos c ins titucio nes que en ésta se desenvuelven La implicación esencial del pluralisino político político radica e n la protección d las minorías frente a los posibles abusos de la mayoría, y en propugnar la alternabilidad en el ejercicio del poder. poder. Sartori ha explicado explicado lúcidamente que si algún imperativo es inescindible de la noción de Deinocracia es justamente el de proteger los derecho s de la minoría, lo cual supone admiti r quc ése es un sistema regido por el principi o de la "iriayo "iriayoría ría limitada", e n el que deben estar salvaguardados salvaguardados los espacios de actuac ión política de las distintas fracciones del cuerpo político-social político-social (pueblo), y no solamente los de la mayoría gobernantei. En íntima conexión con esta iinplicación iinplicación del pluralism pluralismoo político se encue ntran derechos fundame ntales corno la libertad ideológica y la la libertad de expre sión, que representan pilares básicos del sistema democrático. La Constitución, al establecer reglas de juego para el desarrollo de la lucha política, relativas al ejercicio del derecho al sufrag sufragio io tant o act ivo como pasivo, incluyendo preceptos dirigidos a evitar el uso del poder con fines de ventaji smo electoral y la perpetuación en su ejercicio, al garantizar derechos coino los antes menci onados, sirve de baluarte del pluralismo político. Es una misión a la que n o puede renunciar si se quieren quieren mantene r abiertos los canales ri , CfiiS a r t o ri
pp.
55
G i o v a n n i , Teorírc cle la clc??z«cmcirc, hlriclrid, Alianza Editorial, Vol. 1, 1988,
SS
que impiden el estancamiento y la consccuentc de~com~osicicín de la savia democrática. La exigencia del pluralisino explica, además, la propia estructura normat iva de la Const ituc ión, por cuant o la la configura configura corno una norma jurídica abierta al proceso proceso políti co Ésta no puede ser entendida como un Código de la Política Política o corno un sistema cerrado que predcterinina, así sea de manera embriona ria, las soluciones que han d e adoptarse en cada momen to para sal\:agua sal\:aguardar rdar cl interés público. Por el contrario, es un ainplio marco dentro del cual cabcti las más disímiles concepciones sohre la forma de afrontar los problemas que afecten la vidacol ectiv a, siempre que nose sobrepasen los límites que la la inisina Cons tit ució expresa implícitamente traza. La Constitución n o es autosuficiente, autosuficiente, ya ya que super vivencia depende de su aptitud para estimular y encauzar el proceso político, lo cual implica que ha de estar abierta a la pluralidad de las corrientes políticas que compiten en el juego juego democr ático, desemp eñando, a la vez, vez, una fuiici6n de orientaci ón y de barrer aode líinitc enrelaciWncon enrelaciWncon las bases bases axiológicasdclsisteina. axiológicasdclsisteina. Determinados valores, con los que el Estado constitcicional constitcicional se coiriproinete coiriproinete de in:ine in:inerli rli resuelta, sc enc uentr an, por ccmsiguiente, ccmsiguiente, e n una especial situaci situacicíi cíi-i -idc iniiiuriid iniiiuriidad ad f rente al combate político.
La Constituci61-i Constituci61-i no es coinpletaiiieiitc neutral frente a las diversas ideologías o visiones del hombre y del Estado iinaginables. No es un simple armazón formal que establecc determinadas reglas dc juego rectoras de la confronta ci6n política. Taiiibién consagra ciertos valores esenciales esenciales que están en la base del sistema pulít ico inst;iurado y que son asumidos asumidos como indiscutibles indiscutibles e innegociables. Esto sucede, paradigmáticamctite, con los derechos fundanientales, muchos de 10s cuales responden la concepción liberal que inspiró las Revoluciones Francesa y Norteaincricana, mientras que otros son tributarios de los reclainos cle justicia surgidos con ocasiGn de la Revolucicín Industrial y de la llamada cuestión social, y de la apertura de cauces de participaci6n políticade políticadei-ivac i-ivaclos los dcl fortalecirnicnto de la Democracia. Algunos, de inás reciente data, han ernergido a1 hilo de la intci-nacioiializacicí~~ de lo derechos humanos de la preocupación por la preservación dcl entorno natural.
Si n renunciar al pluralisiiio, pluralisiiio, la Const ituci ón deja a salvo de la contien da
Lo dicho no implica que en el Estado constitucional se excluyan las
Al
democrát ica tales valores, obligando a las fuerzas fuerzas políticas y a los órganos del
colisiones o conflictos entre valores o derechos. derechos.
poder público a respetarlos e , incluso, a asumirlos asumirlos como pautas de su actuac ión.
conflictividad inherente a la pluralidad o heterogeneidad de los valores
contrario, partiendo de la
En este sentido, modernamente la doctrina germánica habla del deber de
reconocidos, cuan do se presenta n conflictos se inten ta preservar la armonía del
protección que se deriva de la consagración constitucional de los derechos
sistema, no mediante la sumisión total de unos valores a otros, fundamentada
fundamenta les, ya que éstos, junto a su dimensión subjetiva, poseen u na faceta
en la supuesta prevalencia abstracta u ontológica ontológica de los segundos, sino trata ndo
objet iva, en virtud d e la cual recae sobre el Estado la la responsabilidad de procurar
de asegurar, en la mayor medida posible, la observancia de cada valor, fijando el punto de equilibrio en a tenci ón a las circunstancias del caso y a los principios
su plena vigencias. El sistema político conn atura l al Estado Estado constitucional tampoco es desde esta óptica el del gobierno ilimitado de la inayoría. Junto a las reglas de juego que permitan a las minorías dejar de serlo, se reconocen valores resistentes al ímpetu de la inayoría, que se superponen incluso a la voluntad del conjun to de los actores políticos. En relación con los derechos fundamentales importa aclarar que su reconocimiento constitucional no supone su absoluta intangibilidad. Son
del ordenamiento. Zagrebelsky Zagrebelsky ha puesto d e relieve las consecuencias que esta pluralidad valorativa posee en el ámbito de la "dogmátican constitucional: La dogniática co nstitucional debe ser como el líquido donde las susta ncias que se vierten -los concepto s- man tienen su individualid ad coexisten sin choques destructivos, autique con ciertos movimientos de oscilación, 1 tod o ca so, si que jatnás jatnás uti solo cotnponente pueda imponerse o elimina los demás''
susceptibles de restricciones, muchas de las cuales cuales se justifican justifican en la prot ección de otros derechos, pero la Constituc ión limita la fijación de tales restricciones, de modo qu e en part e son sustraídos de los los avatares del proceso polític o que se desarrolla en la instancia legislativa. Conviene advertir, igiialinente, que ninguno de los valores constitucualcluier cualcluier otro que se le interp onga. Se impo ne aquí, por el contr ario,
la máxima del equilibrio a la que antes nos referimos. Dichos valores están llamados a convivir ar inoniosame nte, para lo cual es preciso que se produzcan produzcan mutuas concesiones, es decir, que las exigencias diinanantes de cada uno de ellos no sean asumidas rígida o dogmáticamente, sino con la flexibilidad suficiente para posibilitar su concordancia. Valores com o el de la igualdad y el de la libertad, o derechos como la libertad de expresión y el derecho al honor y a la vida privada, entrarían en un conflicto insalvable si fueran concebidos aisladamente, en lugar lugar de verlos como partes de un conjunt o axiológico, axiológico, como piezas de un ordenamiento constitucional que procura la realización de los distintos valores sobre los que descansa.
I->ierotli/Sclilink, nk,Gi-iindrechte, Heidell~erg,Müller, 1994, Cfr., entre otros, I->ierotli/Sclili
FACTOR DE INTEGRAcI~N
DE ESTADILIDAL1
Corresponde aS men d el mérito de haber destacado la función integradora
cionalmente reconocidos puede erigirse en un valor absoluto, propenso a avasallar
5.- SE
pp. 18
ss
propia de la Constitución. En su peiisamiento esta función eclipsaba las restantes dimensionesde la Norma Fundainental, por por loque su teoría teoría difícilment e ser asumida completamente. No obstante, el énfasis énfasis del autor ha servido servido para que la faceta integradora de la Constitución, y su íntima conexión con el proceso político, ya no pasen inadvertidas. Para Smend el Estado mismo y la dinámica política son fuent e y reflejo reflejo de un proceso de int egración e spiritual o cultural que da vida a las instituciones. El Estado Estado existe a través de los actos en que se exteriorizan sus funciones, los cuales representan la renovació n permanen te de una realidad espiritual global. global. La peculiaridad peculiaridad de la Const ituci óncom o norma jurídica jurídica estribaría e n el carácter político de su objeto, el Estado,
su principal cometido sería regular, aunque de
manera tan sólo parcial, el proceso de integración o de constante renovación
Op. cit., p. 17
de la totalidad vital del Estado, convirtiéndose convirtiéndose así, ella ella m isma, e n realidad realidad integradoralo. Sin perjuicio de la reserva antes formulada, es indudable que la Constitu ción, siempre que se haga presente e n las relaciones relaciones político-soc político-social iales es com o una norm a realmente vinculante, se incorpora en el conjunto de valores culturales de un pueblo coadyu vaa lapreservaciónde la unidad imprescindible para la buena mar chade lavida colectiva. colectiva. Envirtud de su importancia simbólica de su actuar palpable en el proceso político, adquiere una significación política y cultural autónom a, que enriquece el patrimonio espiritual o étic o de una nación. En estrecha relación con lo anterior se encuentr a la función estabilizad estabilizadora ora o pacificado pacificadora ra de la Constitución. Cua ndo la Constitución es sentida y vivida como un pacto sagrado, coino un punto de encuentro entre las fuerzas que comp iten e n la arena política, como la encarnación de valores valores superiores superiores que todos todos deb en salvaguardar, salvaguardar, ella ella contribuye firmemente a la moderación de la pugnacidad y a la superación de los conflictos. Desde la perspectiva de los gobernados, la conciencia de que el coinproini coinproiniso so constitucional n o sólo pesa sobre ellos, ellos, cual fachada artifici artificial al de un sistema socavado, sino que o pera verdaderamente como límite de los poderes poderes públicos públicos y coino garantía d e sus funcionamiento del Estado e incluso puede hacer de la Constitución un instrumento m otivadorde otivadorde lacrítica lacrítica constructiva de la renovación institucional. institucional. Esta virtud estabilizadora de la Con stitu ción despliega su su potencialidad cuando existe un a justici justiciaa constitucional efectivaque asegura asegura laobserv ancia de los los man datos constitucionales constitucionales y que, media nte la interpretación, adapta el Texto Constitucional a las cambiantes circunstancias que debe arrostrar, incluyendo las variaciones producidas e n las valoraciones valoraciones e inq uietudes sociales. Ta nt o en ésta como e n relación relación con las demás funciones funciones de la Constitución los órganos judiciales encargados del control de la constitucionalidad han de vivificar el doc um ento con stitucion al, dotán dolo de la firmeza y, a la vez, de la ductilidad requerida para encauzar el torrente del proceso político.
10 S m r n d , R i id C'orzstit~tciurz~tl, id o lf lf , Corzstituci6i~ Dereclio C'orzstit~tciurz~tl, Madrid, Centro de Estiidios
Constitucionales, 1985, pp. 62
SS.
Mas la interpretación dinámica o evolutiva de la Constituc ión tiene sus límites, límites, que comienzan cuando, so pretexto de h acer un a lectura de la misma a la luz luz de las nuevas realidades, se preten de descon ocer sus mandatos. E ntonc es tendrían que entra r en escena los procedimientos procedimientos de enmienda o reforma reforma de la Constituc ión, si las modifica modificacione cioness de que se trate se estiman estiman realmente necesarias. Estos Estos procedimientos coadyuvan al des empeñ ode la función estabil estabiliza izadora dora que nos ocupa al permitir el cam bio del texto constitucional, en aras de la pervivencia pervivencia de la Constitución como co njunto o al m enos de sus contenidos básicos. básicos. N o obsta nte, para no des virtuar el fin perseguido perseguido en obsequio a la vocación de perm anencia propia de la Constitución, el criterio orientador de las enmiendas o reformas constitucionales debe ser el de su carácter extraordinario, pues las las frecuentes frecuentes modificaciones de la la Constituc ión term inan compro metiendo su fuerza fuerza normativa la hacen menos apta para el cumplimiento de las funciones que ha sta ahora hemos esbozado esbozado Lo antes expuesto n o signifi significa ca que una Constitucióngarantice por sí sol la salud y estabilidad de las las instituciones; el tronc o constitucional se nutr e de la savia que brota de las fuerzas fuerzas políticas políticas y sociales sociales que m ueven al Estado, cuya descomposición repercute repercute en la Constitución misma. Pero sí puede ser uno de sus más recios pilares, mientras goce d e la lealtad d e los factores de poder.
La Constituc ión no puede ser concebida concebida com o un programa programa económicosocial social que deba ser desarrolla desarrollado do o ejecutado. ejecutado. H a de ser solam ente una norm básica que deja en mano s de los responsa responsables bles del ejercicio del poder, un aba nico posibilidades en cuanto concierne al diseño y ejecución de políticas económ icas y sociales o obstante, las Constituciones contemporáneas, bajo la impronta del modelo del Estado social, social, no ha n renun ciado al intento, n o de dirigir, dirigir, pero pero sí de las autoridades competentes. Mediante la proclamación del principio del Estado social, el reconocimiento de derechos de igual carácter, incluso de derechos de prestación, o el establecimientod e com etidos estatales estatales de naturaleza naturaleza económico-social, económico-social, muchas Constituciones, com o la alemana, la italiana, italiana, y la
españo la, entr eotr as, coinproineten al Estado con la promoción de determinadas condic iones sociales de vida, en aras ,de la justicia justicia social. En esta tendencia se inscribe también la Constitución venezolana de 1999, que invoca la justicia social en su Preámbulo socioeconó~nico(art. 299),
en la definición del sistema
que califica a la organización política instituida
como un Estado deinocrático
social de Derecho
de Justicia, entre cuyo
valores superiores superiores se encuen tran la justicia, la igualdad
la solidaridad (art. 2),
y entre cuyos fines esenciales figura el el de la constr ucción de una sociedad justa (art. 3) Asimismo, contiene un amplio elenco de derechos sociales. sociales. En virtud de esta clase de disposiciones constitucionales "están reconocidos, de una parte, coino medios legítimos de la actividad estatal la planificación, dirección y redistribución
y,
de otra, se ha elevado a rango
normat ivo e l deber de prestaciones prestaciones sociales a la la comunidad
a cada uno de sus
iniembros iniembros". ". Ello Ello n o supone, sin embargo, que la Constitución contenga "una decisión definitiva a favor o en contra de un determinado sistema social econói nico, sino que deja en inanos de la libre correlación d e las fuerzas fuerzas políticas su desarrollo interno en el inarco del mandato del Estado social"" Esta última idea merece ser subrayada. La declaración del cará cter social del Estado, la invocación de la justicia social
deinás forinulaciones análogas
de la Cons titución no de ben convertirla en una camisa camisa de fuerza, menos aún e un m undo globalizado en el que se iinpone una cierta flexibilidad flexibilidad e n el manejo de los asuntos econóinicos, sin que ello signifique rcnunciar a la adopción de medidas encaminadas a promover deterininadas condiciones sociales mínimas de vida. La diferenciación entrc las medidas lcgítiinainentc adoptadas por la mayoría gobernante en ejercicio de la libertad de la que goza para definir la política económica, y aquellas que, por atentar contra los objetivos
constitucionalinentedefinidos en ese campo, sobrepasenel líinited e lo aceptable, es una de las más difíciles tareas de la justicia constitucional.
11
Schneider, op cit., pp. 46-47.
La apertura
la Constitución
al proceso político
1.-
PREFACIO
En la fase fase de robustecimien to de nuestra jurisdicción constitucion al a la que estamos as istiendo, resulta propiciau na reflexión sobre los rasgos rasgos distintivos de la Con stitución com o norma jurídica, jurídica, y su repercusión repercusión en la interpretación interpretación constitucional y en el control judicial del ajuste de las leyes a la Norma Fundam ental. Ese Ese es el objeto del presente presente estudio, que tan sólo pretende esbozar las líneas básicas de un tema rico en planteamientos teóricos y en implicaciones prácticas.
- L A A P E R T U R A C O M R A S G O D I S T I N T I V O DE DE L A E S T R U C T U R A N O R M A T I V A D E LA LA C O N S T I T U C I O N Son muchas las características que suelen atribuirse l a C o n s t i t u c i ó n como totalidad norm ativa o a las las disposic disposiciones iones que la la comp onen. Se habla de suelasticidado flexibilidad, flexibilidad, ydes ucar ácter inco mpleto, imperfecto, fragmentario o lagunoso. Incluso, se ha afirmado que los textos constituciona les representan no un continente con lagunas, sino un archipiélago de islas de Derecho positivo'. La peculiaridad esencial de la Co nsti tuci ón reside, reside, sin embargo, en su aperturaestructura12,en e n su cualidad de norma básica que sólo intenta establecer los cimientos sobre los cuales ha de levantarse una obra cuyos perfiles serán Al respecto virl.Santamana l'astor, J. Fzlizclamentai de&>'d~oAdrninijtratíw,Maclnd, Centro de SS. Estudios Estudios Ramón Ramón he ce s, 1331, pp. 45 Schneider, Schneider,H ., op. cit. pp. 53 SS.; Hesse, K., op. cit., pp. 17 s.Zagrelxlsky, ., Orgiustizia Pizzoiusso,Alessandro, "Le Controle Controle d costittlzionalc,Bologna, il Mulino, 1988,pp. 61 SS.; Pizzoiusso,Alessandro, 13 Cour Constitutionelle Constitutionelle sur l'usage par le legislateur de son pouvoir d' apprecirition dkrerionnriire':Annt~rri?+elrztm-?zationaldeJ~~sticc 1986,Vol. pp. 39 y s.; Col.utitt~tiotzl?ellc, Santarnaríal'astor, op. cit., pp. 455 SS.
32
C O N S T I T U CJUSTICIA ~ ~ N CONSTITUC1O'
definidos definidos por los hombres y mujeres que en cada situación histórica asuman la responsabilidad responsabilidad de contribuir a la conducción de la sociedad sociedad e n que viven. Esta singularid singularidad ad de la Constituci ón se explica no tan to por la manera como sus preceptos preceptos están forinulados, forinulados, cuanto por el modo co mo la Constit ución se relaciona con la realidad político-social que le sirve de presupuesto y de contexto. Ciert amente , es frecuente en las normas constitucionale s el empleo de conceptos genéricos o indeterminados, que deben ser integrados o concretizados concretizados por el intérprete; pero n o es raro encontrar esta clase de conceptos endisposiciones legale legales. s. LaCon stit uciónc omo conjunto contiene, noobstante deliberada renuncia a la predeterminación de la vida de la comunid ad, un plus: su deliberada esto es, al al establecimi ento de un sistema cerrado que defina tanto los fines fines como los medios de la acción política. La configuración de la Constitución como un sistema abiert o es, fundamenta lment e, una derivaci ón de la naturale naturaleza za democrát ica del proceso proceso del cua emana y del sistema que instaura, así como de su vocación de permanencia. Norma lment e es el resultado de negociaciones y compromisos que se producen entr e fuerzas fuerzas políticas dispares, dispares, las cuales cuales pugnan por dejar grabado en la Cart Fundamental el sello indeleble de su ideario político, sin llegar a conseguirlo plenamente. La equivocidad u oscuridad oscuridad de muchos de sus sus preceptos se explica explica por el propósito de hallar fórmulas que satisfagan al mayor número posible de los sectores políticos representados en el órgano constituyente, las cuales a menudo esconden divergencias ideológicas muy profundas. El espíritu de compromiso de los procesos procesos constituyentes tam bién explica las contradicciones internas que a veces se observan en los textos constitucional es, en los cuales cuales no es extrañ o que convi van mandato s inspirados en postulados postulados filosófico-político filosófico-político difícilmente conciliables. La Constitución está abierta al proceso político, pues, antes que un Código exhaustivo de la Política, es un i nstrumento al servicio del del acuerdo y del consenso, al servicio de la democracia y, por t anto, del pluralismo en que ésta se sustenta. sustenta. Ha de ser elaborada de modo que todos, o casi casi todos, la sientan, al menos en lo esencial, como propia, y una vez aprobada debe guiar, no determinar , el devenir político
Está, además, abierta al tiem po, porque porque si quiere ser "el "el or denamiento juríclicohndamental de lacomunidad"' debe tener una capacidad capacidad de adaptación que garantice su durabilidad y su cercanía a los problemas problemas socio-políticos de cada mome nto. Los términos vagos vagos o imprecisos que suele emplear son, pues cauces a través de los cuales circulan las deman das de la realidad y, por end e, de la historia. En lo dicho está implícita, sin embargo, la idea de que la Constitución n o renuncia a orientar, a encauzar los fenómenos socio-políticos, en esto reside su valor valor normati vo o prescriptivo, sin el cual la Constituc ión no sería más que una h oja de papel papel que naufragaría en medio del torr ente de las fuerzas fuerzas sociales y políticas. Centraremos nuestra atención en la apertura de la Constitución al proceso político.
- PRIN CIPA LES IM PL IC AC IO NE
DE LA APERTURA DE LA
CONSTITUCIÓNAL PROCESO POL~TICO
DENOMINADOR C O M Ú N , 1.- LA C O N S T I T U C I ~COMO N DEMOCRACIA
PIEDRA ANGULAR, DE LA
Aunq ue la Const ituci ón impone ciertas reglas reglas y principios, es inmenso el ámbit o que deja cleliberadamente cleliberadamente abierto a la discusión pública. El supuesto carácter lagunoso fraginentari fraginentario o de la Constit ución es, en último término, un reflejo de su condición de norma inarco, cuya función es regular lo que es verdaderament e esencial para que una comunidad creyente en un conj unto de valores valores se desenvuelva de inanera pacífica pacífica y próspera, en el ente ndido de que la fijación de las pautas de su convivencia incumbe fundamentalmente a las "generacicmes "generacicmes vivas"', las cuales está n llamadas a resolver los problemas de la sociedad de su tiempo. Por eso, la Constit ución es, o debe ser, realista modesta. No debe cae en la tentaci ón de regular en detalle todas las las materias que aborde, ni mucho menos en la quimera de querer regularlo todo, sino que debe circunscribirse circunscribirse ;i Conforiiie ;i la definición de Constitución propuesta por Hesse, op.
cit.,
10
Según la conocida :ihrriiación de Thoinas Jefferson: "La tiesr.1 pei-tei~c.c.c> I C ' I I I ~ ) I ~ ' 1.1. V ~YYS". gener~cioiiesV~YYS". .I
sus ALw.1 C.IS,U lo indispensable, pues pues de lo contrari o tenderá a propiciar más el conflicto que el consenso, además de correr el riesgo riesgo de perecer perecer ant e las demandas de una realidad cambiante.
35
cían, entre otras razones, que la Carta del 61 no preveía la participación ciudadana e n la administración de justicia; justicia; por el contrario, aludía únicamente a la necesidad necesidad de garantizar garantizar la carrera judicial judicial (art . 207). La falta de inclusión,
La interpre tación constitucional también ha de estar presidida presidida por esa
pues, de un precepto que expresamente se refiriera a tal posibilidad representaba
virtudes. La Const ituci ón no debe ser interpretada corno si ostentara un ámbito
para los impugnantes una prohibición implícita. Esta argumentación fue
material de validez incondicionado, es decir, como si estuviera destinada a
obviamente rechazada por la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, en
ofrecer respuestas respuestas fren te a todo problema jurídico. jurídico. Un a concepci ón inaximalista
sentencia del 25 de mayo de 1999, ya ya que una lectura de la Consti tució
de la Constitución, que pretendiera obtener de ésta, por vía deductiva, la
iluminada por las singularidades de su estructura normativa y por las funciones
soluciónde todo interrogante jurídico jurídico,, ate ntaría contra el resto del ordenamiento
que ha de curnplir curnplir en u n sistema democrático democrático no permite entender que los
jurídico
silencios silencios del texto const itucional se equiparen a una exclusión o prohibición de
contra el pluralismo político que la misma Constitución propugna,
pues cerraría puertas que ésta ha dejado abiertas al proceso proceso político y al juici
laliberta lalibertad d de de ~onfi~ur aciónnor mativadlegislador; el la la presunción es justament
de quienes en cada momento ejercen el poder.
la contraria.
Tampoco h a de ser ser concebida como un programa programa político o económ ict
Otr o interesante interesante ejemplode la incidenc incidencia ia de laaperturade lacons tituci ón
que deba ser cumplido o ejecutado, y que predetermin e la actuación de los
en la interpretación de sus preceptos nos 10 ofrece una importante sentencia
poderes poderes públicos, por por cu anto el lano cont iene, ni siquiera de manera manera ernbrionaria,
dictada por el Tribunal Constitucional español en relación con el derecho de
el conj unto de objetivos y de medios sobre los los cuales puede erigirse erigirse una política
huelga. En contr a de la regulación regulación de tal derecho conte nida en el Real Decreto-
social o econó ~ni ca. Por el contrar io, es de la esencia de la Ccinstitución la
Ley 17/77 -de 1977-, 1977-, los recurrentes recurrentes aducían, entr e otros argumentos, que
renuncia al diseño de tal programa y la convicción de que ha de ser elaborado
dicho Decreto-Ley, de origen preconstitucional, se inspiraba inspiraba e n una conc epción
a la luz de las mudablcs circunstancias de cada época.
restrictiva del derecho de huelga, que no se avenía con la resultante de su consagración constitucional.
veces veces se incurre en el equívocodequerer fundamentar e n la Constit ución todo proyecto
o econóinico
la eiiorine esfera de lci jurídi camente posible.
Existen espacios "vacíos de
derecho constitucional", dentro de los cuales el legislador se inueve con libertad5. La Constitución en ocasiones enuncia fines políticos, sociales económicos que deben ser perseguidos por los poderes públicos, mas son normalment e lo suficientemente genéricos genéricos como paraque dencabida a programas programas diversos, e incluso opuestos. Nuestro Sup remo Tribunal tuvo que enfrentarse con la peculiar peculiar textura normativa de la Constitución en la sentencia que se pronunciíi sobre la constituci onalidad del Código Orgánico Procesal Procesal Penal. Los recurrentes adu-
62 En ig~ialsentido s entido se proniinci:i I'izzorusso, q~iien habla de la existencia de leyes que se citú:inpmctc7-coizstitt~tioilern.dada la ausenci~i cit.. p. de paráinetro constitiicional específico; ...,
abordar este alegato, dicho Tribunal declaró
toda obra lcgislativa, lcgislativa, lo cual n o está en
consonancia c on la naturaleza naturaleza de dicha norma jurídica, jurídica, que n o pretende abarcar
Cfi: Zagrebelsky, Lngiustizin
Al
que:
en u n plano hay que situar las decisiones decisiones políticas políticas y el enjuiciamiento político que tales decision decisiones es mer ezcan, y e n otro plano distinto la calificac calificación ión de inconstitucionalidad, que tiene que hacerse con arreglo a criterios exclusivamente jurídicos. jurídicos. La C onstit ución es un marco de coinciden coincidencias cias siificientem eiite arripli com o para para que dentr o de él quepan opciones polític políticas as de mii y diferente signo. La labor de de interpretación interpretación de la Con stit ució n no consistc necesariamente en ellas. esta conclusión habrá que llegar únicamente cuando el carácter uníuoco de la inter preta ción se impo nga por por el juego de los criterios hermen éut ico s. Que remo s decir que las opciones políticas políticas de gobierno no está n preuiament programadas de u na uez por t odas, de man era tal qiie qiie lo zinico zinico qiie cabe hacer en adelan te es desarroll desarrollar ar ese programa preuio. C orre spon de, por por ello, al legislador legislador ordinario, que es el representante en cada mo inento histórico dc la soberaníapopiilar , confeccionar iina regulación de de las condiciones condiciones de ej~~rci cio del derecho , qrle qrle serrín más restrictiuas o ab ierta s, de acuerdo co n las diri.i.tri diri.i.tri c.\
políticas que le imp ulsen, uls en, siempre que no pase más allá de los límites impuestos r las normas co~ls tituciona titu cionaks ks(STC
11119 8 1 ,
He aquí la faceta prohibitiva de la caracterización caracterización de la Con stitución
F].
como denominad or común de la democracia. democracia. En cuanto p i e h a angular de este
La posible diferencia existente entre la visión del derecho de huelga de la que partía el Decreto-Ley,
la que nutre a la Constitució n española de 1978
no bastaba, formulada en términos tan genéricos, para considerarlo inconstitucional, lo cual no impidió
dicho Tribunal declarar la
incons titucion alidadd e aspectos concretos del mismo, mismo, como la la severa limitación de las huelgas de solidaridad que preveía (FJ. 2 1 ) 6 .
sistema político, la Constitución consagra una serie de reglas principios a los que no es posible posible renunciar sin poner en entredicho el equilibrio del conjunto. La apertura apertura de la Con stitución en modo alguno desdice la función de cierre o de barrera barrera que ésta también desem peña. Por el contrario, el estable cimien to la vigencia efectiva de esas reglas
del artículo 112 de 6 Otra aplicación. esta vez muy discutible, del carácter cle cle deno minado r coiiiún de la
principios intangibles, cuya garantia se
encom ienda a la jurisdicción jurisdicción c onstitu cional, es una condición de tal apertura.
12
Ley Ley Orginica del Poder Judic Judici:il i:il,, q ue inodificó el sistema d
selección cle los niieiril~rosclel Consejo General del Poder Judicial, con el artíc~ilo
democracia qu e posee la Constitución se encueiitr:~en la sentencia de nuestra Corte
122.3 de a Coi istit~iciónesp:ihola. esp:ihola. Según este este precepto consrit~icional,adeinás a deinás del
Supreina de Justicia Justicia del 12 de septieinbre cle cle 1969, qu e desestiinó la solicit~id
Presiclente del Tri11~in:ilS~ipreiiio.integrant e natural del Consejo. sus rest:inies rest:inies veinte
inconstit~icionalidadprese inconstit~icionalidad prese ntada por el I'resid I'resideiite eiite Rafael Calde r;~,de d e acuerdo con el
iiiieinl~rosIian cle cle ser escogiclos del sigui ente iii odo: "cloce entre jueces y iiiagistrados
artí culo 17 3 de la Const ituc ión del 61. contra la Ley
de todas I~iscategoría I~iscategoría s judici: judici:iles iles.. eri los t6rniinos que esta blezc :~la :~la ley orgánica,
e reforma 1':i :irci: rci:il
e la Ley
Orgánica del Poder Judicial. Judicial. Diclia Diclia solicit~idse fundamentó, entre otras razones, en
cuatro a propuesta del Congreso cle los Dip~itados cuatro a propuesta clel Seii:ido.
qu e la ley ot>jetodel ot>jetodel veto presidencial no exigía que los miembros del Consejo de
elegidos elegidos en ainl~ oscasos casos por iiiayoría de tres cl~iintoscle cle sus niieinl irc~s.entre abogados
1:
Judicatura proviniera n d el I'oder Judicial. lo cual c ontrari:il ~a "las finaliclades, la
y otros juristas".
intención y la orientación clel clel texto constit~ic ionalvigente", vigente", particul;irmente, la finalidad de sus artículos 205, 207 y 217. La Corte Supreina afiriiió que "¡Yodice la Coiistitución
esos do ce jueces y inagistraclos debí:in debí:in ser elegiclos elegiclos por los propi os integriinies de las respectivas categori;is judiciales, judiciales, iiiientras q ue 1: cle cle 1985 est al~ lcc ió que serían elegidos
cuáles son las condiciones que s e requieren para ser riiienibro riiienibro de di cho Consejo,
por las Cortes Genei-ales.
razón por la cual lo dejó 211 I ~ u e nsentido del I.egislado I.egisladorn, rn,
riiodific:ición. riiodific:ición. eii virilid de la cua l los veinte iiiieiiihros electo.; clel clel Consejo Gene ral
era "respetable
lueg o :iiiatlió que . si ],¡e ],¡e
preociip;ición del I'resiciente cle la Repúl~lic:~ por lograr clue el
La I.ey Orgi nic a del I'ocl I'ocler er Juclicial Juclicial de 1980 había d isp ~i est qu
l Trihunal Coiistit~ic ional debía d etermi nar si esta
del Poder Jiitl Jiitlicia iciall i l~ an ser escogidos por las C5niar:is. coiriportal~au n a v ~ i l n e ~ i c i ó i i tlel :irtíc~ilo1 2 2 . 5 . Los recu rren tes :idiici:in :idiici:in cliie esta for iii: tle elección de los iiiieiiil~ro
Cong reso oado oadopt pt:i :ira ra el sist ein:~ niás con veni ente para Iii 11~ieiiaiii.ircli; iii.ircli;ii e la ad~ninistracióncle justicia, (...) iii\,csti do com o está el Congr eso
del Consejo :itentaba contra el autogobiern o del Potler J~idici aly aly 13i-c~picial~a el
legislar,
precloiiiinio tle criterios político-l ~artidista s eii la integraci ón ): el fiincionairiiento del
él corresponde escoger las vías más apropiadas para expresar s
vol~int:id
y decidir respecto d e las \.entajas o inconvenientes clel clel conte nido cle cle uiia ley. Est:ib Est:iblt: lt:cer cer
Consejo. Siii emb arg o, cliclio cliclio Tril~iii ialdecl:iró decl:iró sin lugar el recurso iiitei-p~iesto, po
si iina o iiiás noriiias deben o no incl~iirse n cleieriiiiiiada cleieriiiiiiada Ley Ley o si los iiieclios
consiclerar qu e el al-tíciilo al-tíciilo 122. 3 cle 1: Constit~icióriesp;iiiola e sp;iiiola no e xige qu e los cloce
escogidos por el legislador legislador son
no 10s 10s iiiejores para lograr los fines previstos e n la
iriieiiibros del Consejo procecleiites clel I'oder J~idici:ilsean J~idici:ilsean escogiclos escogiclos por jueces y
Constitución so11 so11 cuestiones que escapan al control j~irisdiccionalclc clc la Coi-te Coi-te so l~ re
iiiagistratlos,
los actos d e los cuerp os legislalivos legislalivos nacionales, a inenos q ue s e viole un:i un:i tlisposición
era les . Segiii i el Tri11 Tri11~11131 Constitucional, Constitucional, con la ri~iev :~ reg~ilaciónlegal reg~ilaciónlegal se correría el
expres:i de la Constitución".
riesgo de que la finalidad de la noriiia constit~iciona l,q u e ~ i d i c a r í ano propiamente propiamente
No parece acertaclo acertaclo este pronunciariiiento de nue stro Máxiirio Máxiirio Tril~~ in:il pues ciiando el artículo 217 de la Constit~ició señalaba qu e en el Consejo de la Judicatura .'deberá darse adec~i;idarepre adec~i;idarepre senta ción a las otras rainas del I'oder I'úblico", I'úblico", iinplici tainente estaha dicie ndo que su s integrantes integrantes principales eran los jueces, jueces, en cuan to inieinbros del I'oder Judicial,
lo cual se sumaría
consideración cle la finalidad de
1:
norma.
En todo caso , la inconstitucioiialidad d e las leyes no está supedit ada a la viol;ición viol;ición del texto de un precepto constit~icionalpudien constit~icionalpudien do derivarse de la la viilnemción de su ~ntio o espíritu o de l desconociriiiento de principios constit~icion:ilesiiiiplícitos. iiiiplícitos.
En una dirección similar
:i
la del pronunciaiiiiento anterior apunta la sentencia del
li-il~u li-il~uii:i ii:ill Constitucional espafiol espafiol 108/198 108/1986. 6. e n la cual se exan ii~i la coiiip:itibilidncl
ii
e x c l ~ i y equ
su cleccióii sea 1eg;ilriiente atril~iiidaa las Cortes Gen-
en gar:intiz gar:intizar ar el a~it ogobie rnoclel clel Poder Juclicial, Juclicial, siiio en '.asegurar qu e la coiiipo sición del Consej o refleje el pluralisiiio exislen te e n el se110 de la sociedad y. iiiuy en especial, en el seno del I'oder Juclicial", resulte fi.~isti-ada,por p or c~iaritolas c~iaritolas Cáinaras podrí an :ic :ictLi:ir d e ac~ ie id con la 1ógic;i clel Estado de partidos. atendiendo a la proporción proporción e
que las distintas fuerzas 11olíiicas están representadas en el parlamento,
11txc) tliclio riesgo. auiiqiie "p;ii-ece aconsejar su sustit~ición
.) no es f~indaiiiento
hastante para cleclara cleclarai. i. sil invalidez, ya ya q ue e s doctrina constante d e este Tribunal que la validez de la la le): le): ha de ser preseivada cua ndo adecuada
I:
SLI texto
no iiiipide iiiipide una interpretación
Constitución"
Esta clecisióii clecisióii lia mere cido ;ilgiinas crític: crític:is. is. las cii;iles cii;iles iio l~ ice ii infuiid:id:is, por cuanto
Co mo ha destacado Hesse, la Constituci ón "no se limita a dejar abierto sino que establece, con carácter vinculante, l o que no debe quedar abierton7. Pero incluso de este modo la Cotistitución contribuy e al desenvolvimiento de la democracia, pues al establecer de maner a vincul ante cier tas reglas reglas y principios, principios, los los exime del escrutinio diario de la política ofrece un núcleo estable que marca los límites límites del debate. Cuan do coloca ciertas inaterias fuera fuera del alcance de las mayoría mayoríass de turno , tra ta d e asegurar asegurar que éstas éstas act úen sin amenazar los los valores esenciales esenciales del sistema y, y, sobre todo, de evitar que ti ranicen a las minorías. minorías. Por eso, cualquier cualquier i nten to de rnenoscaha rnenoscaharlos rlos debe ser rechazado rechazado co n rotundidad por los jueces constitucionales. No obstatite, como el espacio que está vedado vedado las mayorías mayorías es muchísii no menor al que es dejado a su discreción, la Constitución traza solarnente los litideros litideros dentro de los los cuales cuales ha de desarrollarse desarrollarse la lucha pl ít ic a.
2. P E C L I L I A I I I D A DDEE SL.4
L'IN('LILACION
LEGITLADOR
LA
CONS~ITUCION
El carácter abierto de la Const ituci ón repercute en sus relaciones relaciones con las normas legales, legales, las las cuales no pueden ser entendidas como una simple ejecución de la primera. Aparte de que frecuentemente son múltiples las formas formas como pueden ser concreti-aclos concreti-aclos los preceptos constit iicional es, es muy exte nso el ámbito de las inaterias situada situadass al inargen de la Constitucicin, en las cuales cuales el legislad legislador or inter viene con fundame nto en valoraciones valoraciones exclusivainetite políticas políticas técnicas. El control judicial de la compatibilidad de la ley con la Constituci ón tio es, por por t anto, idéntico al que se ejerce en relación co n la sujeción de los actos administrativos, norinativos o 1 1 ~ 7 , la ley. ley. El segundo es es más estrict o, dado el carácters ervicial de la administración respecto del inter és público salvaguardado por la ley. ley. La apertura de la Coiisti tuci ón, y el pluralismo político que la nutre excluye, en cambio, que la constitucionalidad de las leyes pueda por regla general ser ser apreciada en f unción de su sometimiento a u n interés público artículo 1 2 2 . 3 . el cual sólo sólo a~i-ib~i :iye las Cániaras la elecci[5il elecci[5il de och o de l os inieilihros tlel Consejo, y que pone seriamente en peligro los fines de esa disposicií>n constitucion:il (Al respecto
rfirl.Fern5ndez Segicto. Francisco, E l s i s l o ~ z nco~zstitucionnl c o~zstitucionnl
espatiol. hl:itisid, Dykinson, 1C192, pp.
Op.
cit., 19
795
SS.).
peestablecido. diferencia de la admitiistración, que h a de seguir seguir los derroteros determinados Por la ley, el legislado legisladorr n ormal mente ostenta una libertad de configuración que abarca tant o los medios como los objetivos mismos mismos de sus obrar, y esta libert ad se resiste resiste a la aplicació n de las categorías y de los controles propios propios del Derech o administrativo. administrativo. En este cainpo del Derecho, la regla es es que la administración administración sólo sólo p e actuar si y en la medida medida en que la ley la autorice, mientras que el poder legislativo está, en principio, constitucionalmente facultado para regular regular cualquier cualquier mater ia, dent ro de los límites fijados fijados por la propia propia Constitución. La libertad liiilitada de la que goza el legislador contrasta, pues, con la sujeción característica de la admitiistración, lo cual incide en la articulación del control judicial de sus respectivos actos. Incluso cuando la administración ejerce una potestad discrecional subsist subsistee esa situación de sujeción, por cua nto entonces se encuent ra obligada obligada a adoptar una medida que sea sea efectivamente en un alto grado, grado, apta ara alcanzar el interés Público legalmente salvaguardado, pues pues de lo contr ario el act o eiiiitido eiiiitido estaría viciado de nulidad. En cambio, las decisiones t omailas por el legislador en uso de su libertad d e configurricióti configurricióti sólo pueden ser ser objetad objetadas as cuando resul resulten ten ii ic~ rii ~at ihl es con la Constitución. En este sentido, el Tribunal Consti tucional español ha declarado que: La funció n del Legislador no dcbe ctitenders e corno zina simple ejecilcióri de los preceptos const itucio nales , pues, sin perjuicio perjuicio dci la obligaci61i de cu mplir los inandutos que Iii Cons titi tiió n impo ne, el el LegisItdor go:a go:a de itna amplia libertad de configuración nor~natielapara p ara t rd tc ir e n regla reglass de Derecho Derecho las plurales opciones políticiis que el cuerpo electoral libremente expresa a trarlO del sistema de representación tjar lamentu rio. I r ello, el Tribuna Consti tuciona l ha afirtnado ta mbi in que si el poder legislatiz' legislatiz'oo opta por por u na configuración configuración leg legiil iil de una d et er in d matcria o sector sector del ordenatnien ordenatniento to no es suficiente kz iiiera discrcpanciu discrcpanciu política política -hsita en otra opciúnopciún- para tachar la primer primerii ii de arbitraria, confun diendo lo que es arbitrio legítimo con capricho, inconsecuencia incoherencia creadores de desigwldid de distorsión de los efectos legales(. .) Ello habría que r[i:onarlo r[i:onarlo e n detall ofrecer, al menos, una demostración demostración en principi principioo convincente C 9911 9911 98 7)
Estas son las coordenadas generales dentro de las que se inscribe la sujeción del legislador legislador a la Co nstit ución, las cuales cuales requieren, n o obstante, de múltiples matizaciones matizaciones en función de la materia constit ucional implicada y de las particularidades del asunto planteado. Sabido es, por ejemplo, que en el
ámbito de los derechos fundamentales y, concretamente, al establecer
En el control de razonabilidad no ostenta la Corte Constitucional una competencia cualitativamente idéntica a la del del legislador; no le corresponde hacer prevalecer su propio punto de vist a, colocando sus criterios de valor po encima de los del legisladur; sino elalmar solam ente la plausibilid plausibilidad ad de la elección legislativa, esto es, la sola sola justificación justificación de esta últ ima 9.
restricciones a su ejercicio, la esfera de libertad del legislador se reduce significativamente, aunque si n llegar a desaparece desaparecer. r. Sin embargo, resulta útil para la compren sión de las peculiarid peculiaridades ades del contr ol de la constitucionalidad de las leyes, captar las diferencias entre la posición servicial en que la administr ación se sitúa frente a la ley y la posición de libertad política limitada del legislador frente a la Constitución. Unsect or de la doctr inaha intentado relativizar relativizar enexceso tales tales diferencias, diferencias, median te la invocación del principio de interdi cción de la arbitrariedad, arbitrariedad, como parámetro de licitud que permitiría equiparar el control judicial judicial de la actuación legislativa con el de la actividad de la administración. Para sustentar esta postura, se acude a los avances que en países países europeos han teni do modalidade de control de la legislación análogas al examen de constitucionalidad, que
En el Derecho alemán se ha arribado a conclusiones análogas, análogas, hasta el punto de llegar a sostenerse que, en materia del principio constitucional de igualdad igualdad y en otras similares, "el "el cont enido de la regulación regulación consti tucional no posee igual igual alcance al del cont rol judicial de la constitucionalidad", porque se censuran solamente las decisiones arbitrarias (wdkurlich) del legislador. El legislador debe esforzarse esforzarse por dicta r la ley que más se ajuste a la exigenci a de la igualdad igualdad o del valor de que se trate , "aun cuando sólo se encuentr e sometido a contr ol judicial judicial e n las fronteras extremas de la prohibición de la arbitr ariedad"IO.
puede efectuarse efectuarse c on arreglo a tal principio. Estimamos, empero, que los ejemplos más significativos significativos ofrecidos ofrecidos en este campo por el Derecho de los país países es europeo son un a muestra de la-validez de la caracterización general anterior. Así, en el caso italiano, se ha producido, cier tament e, un inter esante desarrollo desarrollo jurisprudenc jurisprudencia1 ia1 en torno a la exigencia de racionalidad y razonabilidad razonabilidad de las leyes, que ha ido un poco más allá del ámbit o estricto de aplicacihn del principio constitucion al de igualdad. igualdad. No obstante, los mismos autores que propugnan la consolidación de esta jurisprudencia jurisprudencia de la Cor te Constituci onal italiana subrayan las las fronteras que,
n principio vecino al de la razonabilidad razonabilidad como lo es el de la proporcionalidad, ha cumplido una función t ambién específica, diferenciada, al insertarse en el ámbito del Derecho consti tucional. La mejor prueba de ello reside en la jurisprudencia jurisprudencia constituci onal que, e n lugar de aplicar aplicar rigurosamente alas leyes restrictivas restrictivas de derechos constitucionales el test test de la proporcionalidad -el -el cual comprende la elección de la medida que, siendo idónea para alcanzar alcanzar el fin constitucional trazado, trazado, afecte en men or grado al derecho corresp ondiente, suele reconocer al legislador un importante margen de decisión, no sólo de apreciación1'
en consideración al principio democrát ico y a la distribución constitucional de las funciones públicas, públicas, n o deben ser rebasadas rebasadas por la jurisdicción jurisdicción constituci onal. En tal sentido, se afirma que la necesaria racionalidad ( coherencia lógica de una norma r especto del sistema sistema jurídico) jurídico) de los productos productos norinativos no supone que deba hallarse en la Constitución un asidero para cada una de las elecciones normativas del legislador. Si así fuese "la actividad legislativa se configuraría en general como esencialmente vinculada, contraviniendo el carácter político y tendencialmente libre (...) que a ella corresponde(...). Pero
El legislado legisladorr n o puede, desdeluego, incurrir impun emente ena rbitr ariedad, pues la arbitrariedad es la negación del Derecho, la imposición por la fuerza, a veces revestida de formas jurídicas, jurídicas, de medidas ilegítimas, injustificadas. En su senti do más estricto, la arbitrariedad se aplica a los actos de los órganos del poder público dictados desconociendo abiertamente los límites impuestos por el orden amien to jurídico, y no ha y razc razcín ín por la cual el legislador legislador se encu entr exen to del cont rol judicial judicial respectivo. respectivo. Es más, el principio de interdiccicín interdiccicín de la arbitrariedad puede desempeñar un importante papel en la justicia
las cosas no son así, dado el carácter libre, y no sólo discrecional, de la legi~lación"~ Particula rmente, en relación con la exigencia de razonabilidad razonabilidad (consonancia de u na norm a con ciertos valores) se ha sostenido que:
Z a g r e b e l s k y , Lagiustizia . . . . p. 150.
1 0 H e s s e , Grunclz Grunclzlz2cge lz2cge(les Verfn ssu? zgsr echtsclerBti?zdes~ echtsclerBti?zdes~ cpllld~k c pllld~kDct~tschlatzdH e i d e l b e r g , Muller, 1995, 89 11
González-Cuéllar, Nicolás, Propoi-ciotlali~l~zd F ~ i ~ z d c ~ m e ? z ten ~ ~el les J. 13e1-echos M a d r i d , C o l e x , 1990, pp. 32'5 P ~ x ~ e Penal, so
ss.
constitucional, como último recurso técnico al cual acudir, a falta de una modalidad de contr ol específica, para censurar leyes abiertamente contrarias a principios fundamentales del Derecho. Esto no implica, sin embargo, que el estudio de la revisión judicial judicial de la constitucionalidad de las leyes se reduzca a la invocac ión del principio de interdicc ión de la arbitrariedad, ni que ésa sea l técnica norinal recoinendable para ejercer dicha revisión, como tampoco supone que los criterios empleados para deter minar la nulidad o anulabilidad de las leyes sean cualitativamente asiinilables a los propios del Derecho administrativo. H ay que vencer e l mit o de la soberanía del legislador, iiias iiias para lograrlo no es preciso crear otros nuevos.
.-
Deferenc ia frente a la incelpretacróii incelpretacróii de la Constituciúii 7.eali~adapor el
legzslador
La apertura de la Const ituc ión al proceso político supone reconocer un papel singular singular al legislad legislador or en la interpre tación constitu cional. En cuanto poder encargadode adoptar las decisiones decisiones políticas políticas mjs relevantes, geiieralinente plasmadas e n normas jurídicas de l m s alto ran go después de la Consti tucicí n, el legislador legislador ocupa una especial posición en cl sisteina jurídico-político, que control de la constitucionalidad. La inter preta ciónde 1aConstitucitjn co n freciiencia implica la integrac ión, a la luz de una problemática específica, de concepto s o mandatos genéricos. Esta labor, llamada "concretización", norinalmente es ejercida primero por el legislaclor, veces de manera inconsciente. Él cla el primer paso en el dese ntra ñamie ntode l asignifi caciónde los preceptos preceptos constituciona les, y el jue jue constitucional ha de recoiiocerle un cierto margen de apreciacicín en el desempeño de esa función. Esto es lo que la doctrina a lema na, sirviéndose sirviéndose de una expresión tal vez no muy afortunada, califica como "la "la primacía ( V o r r a n g ) del legislador en la concretización de la Con~titución"'~. Los términos vagos, anihiguos anihiguos o elásticos caracter ísticos de las normas constitucionales se corresponden con los llamados conceptos jurídicos indeterminados, conocidos e n todas las Area Areass del Derecho. s imp orta nte, sin 12 Cfk
Hesse, Escritos
p. 32
embargo, observar que la forma de controlar el ajuste del legislador a tales conceptos n o se identifica identifica co n el control respectivo ejercido en el árnhito del Derecho administra tivo. El legislador legislador democráti co goza goza de un "ámhit o lícito de con~retización"~~, es decir, de un margen de apreciación e n la interpretaci6ii de los conceptos constitucionales superior al que se reconoce a la administrac ión al aplicar conceptos legales indeterminados. Esto implica que un misino concepto indeterminado adquiere una mayor mayor o menor elasticidad en función del conte xto jurídico en que se inserta. En este orden de ideas, conviene disipar la confusión que a veces se produce entre los conceptos jurídicos jurídicos indetermi nados contenidos e una norma constit ucional y los principios jurídicos jurídicos empleados para medir la constitu cionalida d de las leyes. leyes. Así, cuando se afirma en una se ntencia que sólo en virtud de ciertos fines de interés público es lícito imponer determinados límites a un derecho constitucional, la noción de interés púhlico no es un concepto jurídico indeterininado, cuyo uso deba ser controlado según las técnicas correlativas , sino una implica ción del principio de proporcionalidad, en virtud del cual las restricciones a los dereclios fundaineiitales sólo son legítimas cuando persigan una finalidad constitucionali-iiente constitucionali-iienteplausible, variable según la regulación legislativa de que se trate. Los conceptos jurídicos indeterminados han de estar formulad formulados os en el texto constitucional, siendo muy muy distinta la función que la noci ón de interés público cumple cuan do es utilizada utilizada para inensurar la proporcionalidad de una medida legislativa. En tal equívoco incurrió el Tribunal Constitucional español en la sentencia en que declaró la constitucionalidad de la Ley del de marzo de 1993, sobre las Camaras Oficiales de Come rcio, Industria Navegacicín (STC 10711996). En esta sentencia se sostuvo, reiterando lo establecido en fallos anteriores relativos a la misma materia, que la adscripción forzosa a tales Cámaras , al ser una seria limitación a la libertad de asociacicí asociacicín, n, ha de enco ntra fundanient o, bien en disposiciones disposiciones constitucionales, bien en los fines de interés perseguidos. s. Pues bien, el Tri bunal consideró que sí existían fines de público perseguido interé s justificatorios de la adscr ipción forzosa que tales C.'din;\rah suponían, porque no halló "base para concluir que, manifics tamente , tales tales fincs podrían obtenerse sin dificultad por una pluralidad de asociaciones por propia Adininistración". añadió que no estábamos Ii
13
Giisy, Cliristol->li,"Entscheidung "Entscheidung iincl (Reclits-) Kontrolle
in i l c i
i . i . i I I i
.) dentro en la zona de certeza negati~ladel conceptojurídico conceptojurídico indetenni-nado de la cual result'i lícita a este Tribunal la destrucción de la presunción de constitucionalidad de la Ley, sino en la zona de incertidumbre o penumbra, en la que ha de reconocers reconocersee al le~sl ado un amplio margen de apreciación.
Para algunos ésta es una auténtica presunción jurídica, cuya particularidad radica en que se aplica a la interpretación de textos jurídicos y no al establecimiento de hechosI6.
nuestro juicio, su carácter de verdadera
presunción jurídica es más más que discutible. Pareciera que se trata, más bien, de
La confusión resulta patente, por cu ant o los los fines de interés público público que tuvieron que ser ponderados en ese caso caso no se corresponden con una fórmula
un instrumento tópico o retórico que expresa la posición mental que en principio h a de asumir el juez juez al enfrentarse a la posible inconstitucionalidad d
o concepto del texto constitucional español, sino que en verdad son un
una ley, y que indica también a su impugnante la actitud pocesal que debe
corolario de la aplicación del principio de proporcionalidad como test de control
mante ner para lograr lograr su anulación.
de las restricciones legislativas a un derecho fundamental: el derecho de asociaciói~.
En cualquier caso, caso, dicha presunción h a de ser entendida co mo una regla que admite matizaciones matizaciones e incluso excepciones, y que no debe traducirse traducirse e n la
Un a significativa significativa muestra del especial especial trato que com únment e se dispensa dispensa
inconstitucionalidadgroseraofigrantecomo exigenciageneral de una inconstitucionalidadgroseraofigrante como condición
a la interpr etación de la Constit ución efectuada por el legislador, legislador, es la técnica
para declarar la ilicitud de una ley. En los supuestos supuestos en que opera, debe ser
de la interpretación de las leyes en conformidad con la Constitución. Vista
concebida com o una presunción moderada de co nstitucional idad, ya ya que puede
como una interpret ación salvadora de la ley, ley, no sólo responde a la necesidad de
resultar resultar desvirtuada "por la aportaci ón de elementos de cier to peso, aunque el
evitar vacíos normativos, sino también al propósito de respetar respetar e n lo posible posible la
peso de éstos éstos no llegue hasta el punt o de eliminar cualquier resquiciode dudan1'
función concretizadora del legislador. legislador. En esta direccicí direccicín n se ha pronunci ado la
Ferreres ha puesto de relieve acertadamente, siguiendo a Ely, que hay dos
jurisprudencia patria, al sostener que "en el caso de denuncia de
ámbitos en los cuales opera incluso una presunción contraria a la
inconstitucionalidad de una norma legal, y existiendo diversas diversas
de
constitucio nalidad de la ley: las las leyes leyes que dan u n tr atami ento desigual desigual a grupos
interpretación, debe preferirse siempre aquélla que armonice el texto
socialn-ientevulnerables, socialn-iente vulnerables, y las las que restri ngen, desde una posición de parcialidad,
constitucio nal con el de la norma e n discusión"" discusión""..
los derechos de participación política". política".
La deferencia frente al
legisl legislado adorr se manifiest manifiesta a también en la doctrina doctrina j~ ri s~r ude nci de al la presunción de constituci onalidad de las leyesI5.
Sin perjuicio d e estas situaciones situaciones extremas e n que sobre la ley recae una sospecha de inconsti tucionalidad , el grado de la deferencia que cabe prodigar
La precedente enunciación de los rasgos distintivos del control de la
al legislado legisladorr varía en función de la naturaleza del parámetro consti tucional, del
constitucion alidad de las leyes leyes ha de ser concebida como un pu nto de partida,
alcance del a cto sujeto a control, y de las posibilidade posibilidadess de formarse un juicio
como un criterio general orientador para la resolución de los probleinas
sólido y completo sobre la materia correspondiente. Cuando se trata de
interpretativos vinculados al ejercicio del contro l de la constitucionalidad constitucionalidad de
derechos fundament ales y, sobre todo, de injerencias profundas profundas e n los inismos
las leyes. leyes. No h an de asumirse posturas posturas dogmáticas, que oculte n la pluralidad de
la deferencia tiende a reducirse al al mínimo, pasándose del control general de
situaciones o de materias en que las ideas ideas anteriores sufren un significativo
evidencia o aceptabilidad a uno de contenidoI9.
aten-iperamiento. En este sentido, lo primero que debe ser rechazado es la tendencia a aplicar ciegamente la llamada presunción de const itucionali dad de las leyes. leyes. 14 Sentenci;~de Sentenci;~de la Corte Suprerr~ade Suprerr~ade J~isticia,en J~isticia,en Pleno, del 17 de al~rilde d e 1997; cfi:; igu:ilinei~~e. la sentenci:~de la rnisrna Corte, en Pleno. del 26 tle febrero de 1985. 15
J~isticia constitucional detnocracia, Madrid, Ceriti-o clc 16 Ferreres Comella, Víctor, J~isticiaconstitucional clc Estudios Políticos Constitucionales, Constitucionales, 1977, p. 141 SS. 17 I c l e ~ ?p.~ ,162. 18 Idern. pp. 242
SS.
veces militan a favor de la reducción de la deferencia judicial haci a el
encuentran sometidos a su control, y cuyos pronunciamientos ostentan una
legislador factores externos al conten ido mismo de la nor ma jurídica jurídica en juici ada,
rigidez rigidez semejan te a la del Derec ho que les toca aplicar.
como sucede cuando se censuran leyes leyes bien por su indeterminación, dada la
legislativo a veces se encuentra en mejores condiciones para examinar las
incertidumbre que pu eden crear respecto de los alcances alcances de las limitaciones limitaciones
circunstancias de diversa índole que deben ser consideradas al concretizar
Ade más , el poder
impuestas a un derecho fundamental, bien por la forma en que han sido
ciertos preceptos constitucionales. constitucionales.
usualmente interpretadas y aplicadas por las autoridadeszo.
necesidad de evitar el vacío normativo que generalmente acarrea la declaratoria declaratoria
Para Ferreres existen supuestos en los que la presunción de consti tucionalidad de la ley se fortalece, llegando en algunos a hacerse inexpugna ble:
Se fundament a, por por otro lado, en la
de la inconstitucionalidad inconstitucionalidad de una ley El reconocimiento de u n amplio margen de apreciación al poder legislativo
la participación participación del pueblo e n la aprobación de la norma mediante referendo,
no entraea una abdicación de los jueces constitucionales al ejercicio de su
y la existencia existencia de u n elevado consenso parlamentario o extraparlamentario en
misión, ni debe ser entendido como un a simple manifestación manifestación de autocontrol
torno a una ley. En el primer supuesto la la presuncióii presuncióii de constitucionalidad n
selfrestrain,
sino que es un correlato de la apertura de la Constitución al
podríaser desvirtuada; en el segundo sólo losería en casode inconstitucionalidad inconstitucionalidad
proceso político, la cual también debe inspirar la actuación de la jurisdicción
grosera grosera o fla granteZ1. o compartimos esta posición. La necesidad d e respeta
const itucio nal. Esta se enc uent ra obligada a rechazar rechazar las leyes leyes incompatibles
el principio democrático no convierte al jue juez z coiistitucional en un a marioneta
con la Constituc ión, pero debe tolerar aquellas aquellas que, aún cua ndo n o ofrezcan ofrezcan la
de las mayorías parlamentarias o refrendarias, por más fuertes que sean. La
más constitucional de las soluciones soluciones imaginables, tengan cabida en el amplio
misión de la justic justicia ia constitucional es más elevada; elevada; la Constitució n ha colocad
marco de lo constitucionalmente permisible permisible
un conjunto de reglas y principios por encima de los consensos políticos, dejando a salvo la excepción limitada del poder constituyente, de manera que el juez juez consti tucio nal debe velar por su integridad, au n cuando cie rtas mayorías coyunturales pretendan desconocerlos. Cuanto más próxima se encuentre la regla
principio comprome tidos a la esencia de un orden amien to constituciomal,
más enérgica deberá ser la respuesta judicial, que estará llamada a cumplir una función aleccionadora y
reconducir el proceso político a sus cauces naturales.
El fundamen to de la relativa deferencia judicial judicial hacia el poder legislativo radica, por u n lado, e n que sus decisione decisiones s se originan e insertan e n el libre jueg de la democracia: son producto del acuerdo de una inayoría políticainente responsable, y pueden ser modificadas o revocadas cua ndo esa u otra mayoría lo estime conve niente. En cambio, las decision decisiones es de la jurisdicción jurisdicción co nstitucional son adoptadas por jueces jueces que n o representan directamente al pueblo ni se 20 Como ejemplos de la impoitancia que puede tener el modo de ap1ic;lción de la ley impugnada e n el control control de su constitucionalidad, pueden consultarse las sentencias de nuestra Corte Suprerna Suprerna d Justicia, en Pleno, q ue declararon la inconstitucionalid inconstitucionalidad ad del artículo 22 de la Ley Ley Orgánica de Amparo so l~ reDereclios reDereclios y Garnntías Constitucionales, y de la Ley Ley sob re Vagos Vagos y Maleantes (sentencias clel clel 21 de mayo cle 1996 y del de rio\~iemlxe rio\~iemlxede 1997, respectivainente). 21 Op. cit., pp. 227 y
SS.;
275 y
SS.
Un a de las principales principales virtudes virtudes que el sistema jurídico-políti jurídico-político co exige de los los jueces jueces constitucionales es la prudencia, concebida no com o la renuncia al ejercicio de las funciones funciones que les incumben, ni com o la obligación de dar un paso atrás atrás cuando el Derecho impo ne seguir seguir adelant e, sino corno corno una actitud men tal qu e ha de ayudarles a vislumbrar los límites y las modalidades de su obrar. Este llamado a la prudencia adquiere una gran justificación si tenemos presente el co ntenido y las implicaciones implicaciones políticas políticas de los asuntos que concie rnen a la jurisdicci jurisdicción ón constitucional.
s célebre el cuestionamiento que de la misma
realizara Carl Schmitt invocando el carácter eminentemente político y, por ende , no justific justificabl able e de los asuntos que le serían encomenda dosz2. Sus objeciones han sido superadas tanto en el plano teórico corno en el de los hechos, pero existe consenso e n admitir que la principal principal dificultad dificultad q ue lia de arrostrar tal tal jurisdicción jurisdicción es la estrecha vinculación de dichos asuntos con la política.
22 Cfi: Schmitt, Carl,
LM
í)ef¿7zsa de EL'! C ' O I L S ~ ~ Madricl. ~ ~ ~ C ~Tecrios. Ó~Z,
I0S.i. 1 ' 1 )
48
IL
CONSTITUCI~N J U S T I C IA IA C 0 N S T l T U C I O N . U
Uno de los cometidos del Derecho constitucional, y de los órganos judiciales a los que compet e velar por su vigencia efectiv a, es juridificar la vida ~ o l í t i c ao, o , mejor dicho, parte d e ésta, por por lo que nada d e sorprendente t iene esa íntima vinculación. vinculación. No obstante, el proble problema ma estriba, por por un lado, en que a menudo n o existe una separación nítida entr e el Derecho constitucional y las cuestiones netame nte políticas, entre la esfera de lo jurídicamente impuesto y la de la libertad de configuración normati va; y, por por o tro lado, e n que a veces s suscitan litigios litigios constituci onales en los cuales cuales la aplicación rígida rígida o ciega de las prescripciones constitucionales tendría un costo político elevadísimo, capaz incluso de estremecer los pilares del sistema sobre el cual la jurisdicción constitucio nal se afinca. Estas considera ciones, aunadas a la escasa escasa precisión d e los conce ptos a los que frecuentemente d eben acudir los jueces jueces constituci onales para motivar jurídicamente sus pronunciamientos, hacen aconsejable el ejercicio de la prudencia, la cual demanda, en primer término, una reflexión concienzuda sobre la cuestión debati da, realizada realizada no sólo a la luz luz de las particularidades del caso, sino atendi endo tambi én a la plausibilid plausibilidad ad general de la interpre tación de la Consti tució n que se propugna. El juez debe evitar que su afán de defender el Pacto Fundamental lo convierta en un activista, proclive a extender los imperativos y, con ello, la rigidez rigidez de la la Constit ución más allá de lo querido por ésta. Ha de ent ender que a menud o se mueve mueve e n una zona fronteriza fronteriza entre el Der echo y la Política, en la que puede pisar pisar e falso falso si n o está sufi cientemente apercibido de las restricciones restricciones que le impone el principio democrático y el reparto constitucional de los pd er es o funciones públicas públicas.. Debe tener presente, en suma, que "la "la política configura la vida estatal, el Derecho Constitucional la preserva", y que la Constitución "le ha asignado la tarea de mantener el proceso político en los márgenes del orden competencia1 y de los derechos fundamentales, pero en modo alguno de la de participar en ladefi nición de los los objetivos de lapolítica"2i. Además, el juez juez no debe caer en la t entaci ón de cerrar irremisiblemente temas que científica o social mente permanecen abiertos, tales tales com o la precisión precisión de la influencia que la propaganda comercial, en sus diversas modalidades, ejerce sobre sobre laconducta humana, ladeter minacióndel ámbit ode la investigación investigación 23 Kii-chliof, I->a~il, "Tai-eas "Tai-eas de BundesverEissungsgei-iht en una epoca de cambios". Revist Revistu u Esp~ ~ño de lu Derecho Co~zstitucional,49: 1997, pp. 10 32.
científica e n ciertas materias, o la definición definición acabada del tr atami ento jurídico que merecen las uniones de hecho. En segundo término, la prudencia reclama del juez constitucional un examen de tenid o de las consecuencias consecuencias socio-políticas de su decisión. decisión. En el cumpli mient o de su su misión, debe ser ser extraño a parcialidad parcialidad alguna, pero no ciego a los requerimientos del bien y el sentido co mún; de allí que la aplicación fría de categorías dogmáticas tenga aquí muy poca justificación. justificación. Esta atenc ión a las implicaciones socio-políticas socio-políticas de sus decisiones, ha impulsado una fructífera evolución de la jurisdicción jurisdicción const itucional, que cada vez la aleja más del papel de simple "legislador "legislador nega tivo l'qu e Kelsen le atribuyó. De ahí que en el Derecho comparado haya sido abandonado el dogma de la vinculación necesaria entre la inconstitucionalidad y la nulidad del precepto legal. En países países como Italia, Alemani a, Austria y, en parte, España, entre la nulidad del p recepto legal cuestionado y la total desestimación del recurso o cuesticín de inconstitucionalidad hay un amplio espacio dentro del cual los Tribunales Constit ucionales disponen de una variedad de técnicas, tales como las sentencias interpretativas, que a menudo tienden a subsanar la inconstituci onalidad parcial de u na disposición; la "declar "declaracic acicín ín d e nulidad sin alteración del texto", e n virtud de la cual se se declara la invalidez invalidez de un precepto legal respecto de un conjunto de supuestos a los que en principio resultaba aplicable, dejando incólume su texto y su validez en relación con otros supuestos; la prolongación por tiempo determinado de la vigencia de la ley declarada inconstit ucional; y las las sentencias de mera inconstitucio nalidad, que se limitan a declarar la existencia de una ley o de una situación normativa contraria a la Consti tució n, y a exhortar al legislado legisladorr a corregirla. corregirla. La Corte Constituci onal Italiana h a llegado más más lejos, lejos, al atreverse a añadir términos al prece precepto pto denu de nuncia nciado do como como inc ons tit ~ci ona l~~ En esta tendencia se inscribe un pronilinciamiento de nuestra Corte Suprema de Justicia mediante el cual se prolongó la vigencia de la ley declarada inconstituci onal. Se trata de la sentencia que declaró la inconstituci onalidad de la Ley de División Política-Territorial del Estado Amazonas, en razón de la 24 Cfia.,entre otros, Schlaich, Kiacis, Deis Bi~izcl~~sz~r?;fi7ss11~?g.~get.ichl, Miiiiclien. Ick, S S . ; Bi:isco Soto, María. La seizterzcio cit Irt c ' r ~ c s l i t irle ~~ 1994, [>p. 21 i i ? c o r ~ . s t i t ~ ~ c i o i ~ ~ l13ai.celon:i. i~~Icirl, Bo>ch, l99j. pp. 267 SS Z:i~rel>c.lsky,L LII II giz~stizia pp. 297 SS. ...,
violación del derecho constitucional a la participación política de las comunidades indígenas. Esta Esta violación obedecía a la falta de participación de estas comunidades en el proceso de formación de esa Ley Ley y, por tant o, en el diseño de la organización municipal municipal que la misma establecía. En su fallo, nuestro Supremo Trib unal, hacie ndo uso de la potestad que le confieren los los artículos 119 y 13 de su Ley Orgánica para determinar los efectos de su decisión en el tiempo, resolvió, e n obsequio a "la prudencia", prudencia", prolongar la vigencia de esa Ley por un período de cuatro meses, para que la correspondiente ordenación territorial y político-institucional se mantuviera hasta que fueran electas las autori autoridad dades es loca locales les con base base en una nueva ley ley de d i~ is ión ~ol ít icterritorial, oen cuya formación los indígenas indígenas debían tener participación 25 Queremos reiterar, por último, que nadade lo dicho debe ser interpretado como una invitación a la laxitud a la indulgencia en el ejercicio de las atribuciones propias propias de la jurisdicció jurisdicción n constitucional. Existe Existe un ámb ito dentro del cual ésta puede, y debe, apreciar y censurar sin dificultad los actos de los poderes públicos que sean contrarios a la Constitución. Pero hay también una zona zona gris gris o de penumbra e n la cual ha de proceder proceder con c autela, para que el proceso político no sea privado de asuntos que la Constitución misma le entregó, y para evitar que sus decisiones generen innecesariamente males mayores a los que se pretenden censurar.
1V.- REFLEXIÓN F I N A L ( S O B R E L A V U L N E R A R I L I D A D P O LÍ LÍ TI TI CA CA D E L A S CONSTITUCIONES). La reciente experiencia constituyente venezolana venezolana h a puesto de reliev una faceta de la apertura de la Constitución al proceso político que frecuenteme nte pasa inadvertida: su su dependencia del contex to político en que se integra. En virtud de su apertura, la Constituc ión, así como sirve de cauce cauce por el que circula la vida política y social, requiere requiere qu e ésta ostente u na salud energía suficientes suficientes para evitar la descomposición descomposición insti tucional. Si el régimen, n o necesariamente el sistema, político entra en una fase crítica de decadencia, caracterizada por el descrédito de las instituciones democráticas, comenzando por los partidos políticos y llegando hasta los
Sentencia de la Corte Suprenia d e Justicia, Justicia, en Pleno, de
de dicienibre
de
1996.
tribunales, y por la percepción de una corrupción e impunidad generalizadas, generalizadas, como sucedió en nuestro país, la Carta Fundamental, por inás elogios que merezca en cuanto concierne a sus principios, sistemática y formulación, termina por sumergirse en el lodazal de la deslegitimación. Ello permite explicar que, con el aval de la Cor te Supreriia Supreriia de Justicia, se haya ido ido au procesoc onstit uyente desarrollado al margen de los procedimientos de reforma previstos previstos en la Consti tución de 1961. Esto dota a nuestro proceso de una gransingularidad, ya que que ni siquiera siquiera laexperienci acolom bianaes equiparable, dado el carácter reformista reformista e int egrador, más más que revolucionario o de ruptura, del proceso constituyen te del país país vecino. E n nuestro caso, la instancia judicia primeramente llamada a velar por la supremacía de la Carta del 61 por la estabilidad de sus instituciones, respaldó la convocatoria de una Asamblea Constituyente que, como el tiempo ha demostrado, en modo alguno alguno iba a circunscribirse circunscribirse a la elaboración de un proyecto de Consti tución, n i a someterse defenestración. En otras palabras, palabras, el Supremo Tri bunal dio el visto bue no a la revolución pacífica En este orden de ideas, conviene traer a colación unas pertinentes reflexiones reflexiones de Ot to y Pardo sobre sobre la naturaleza naturaleza del poder constituyente:
En una situaci situación ón di. di. no rm al dd constitu constitucio cional nal n di e ncgaría que que una actuación actuación democrática inconstitucional -supongamos -supongamos un referéndum a faelor faelor dc la la pena de muerte celcbrtdo a l miirgen de las normas coiistitu coiistitucional cionales es de refonnahabría de considerarse carentc dc validez podría ser declarada nula por el Tribunal Constitucional: prohibición constitucioiia l de la peno de mucrti. se mantendría la Coiistitución Coiistitución pevule cenaf rente a un a concreta manifestació manifestació e la voluntad popular llevada llevada a cabo extrac onstitucionalmente . Eti otras palabras, a voluntacipopular no se le habría rcconocido en este caso eficacia constituyente. Por el contrario, si una situación de profi~ndacrisi profi~ndacrisiss condujer a la alteración del ordenamiento constitucional por vías democráticas pero anticonstitucionales anticonstitucionales nadie negaría la elali elalidez dez de la nue va Constitución, una vez que ésta se hubiere establecido eficazmente. la diferente diferente respuesta e n un caso y otro no se d eb ena a diferentes diferentes criterios criterios acerca de si el pueblo pueblo tiene o no el poder constituyente, sino a una diferencia de hecho: en el primer caso negaríbmos validez a unci unci manifcstación de la voluntad po pu br inconstitucional porque partiríamos dc que en s u conjunto la Constitución es reconocida coino coino válida por los ciu&lanos es un orden jurídico eficaz; la conclzisión conclzisión contra ria a que llegaríamos llegaríamos en el segundo caso se debería a un profunilo generalizado
desajuste entre Constitución una Constitución Constitución nuevaz6
su su strato político, político, del que h abría nacido
No es éste el lugar adecuado para entrar en disquisiciones sobre el el poder constituyente y sobre el fundamento último de la validez de un ordenamiento constituc ional. Nos interesa ta n sólo subrayar que la relación dc tensión e ntre Política
Derec ho, tan frec uente en los problemas problemas jurídico-constitucionales, es
un correlato necesario de la significacihn global de la Constitución. En la conexión íntima de la Constitución con su contexto político se halla, pues, la base de su implantación y permanencia y, a la vez, el germen de su posible destrucción.
Exceso de poder
discrecionalidad
del legislador
26
Otto
Pardo, Ignacio de, op
cit.,pp.
55-56,
Tod o este bagaje jurídico jurídico re percutiría not oria ment e en la esfera de la actividad
A) El exceso de poder poder antes de ki Constitución de 19472
legislativa. Antes d e la Constitución de la República Italiana de 1947 no existía en Italia una jurisdicción constitucional, pero sí una jurisdicción contenciosoadministrativa, cuya cúspide la ocupaba el Co nsejo de Estado. Estado.
exceso de poder después de la Constilución de 194P
justamente se
hallan en el derecho administrativo, desde la ley de 1899 reguladora de las funciones de dich o órga no, las base basess de lo q ue después se llamaría llamaría exceso de poder legislativo.
Después Después de la proinulgación proinulgación de la Constitución de la República Italiana, con tin uó usándose usándose el exceso de poder en la jurisdicción jurisdicción contencio soadministrativa, pero, además, la doctrina tendió a trasladarlo, trasladarlo, junto co n otras
La ley mencionada distinguía entre lo que era la legitimidad de los actos
elaboraciones conceptuales del derecho administrativo, a la jurisdicción
administrativos, o sea, su conformidad conformidad c on el derecho, y el mérito de los mismos, mismos,
constitucional prevista en el nuevo texto fundamental. Poco antes Carne lutti
esto es, suo port unid ado conven iencia. Adem ás, preveía preveía tres vicios vicios de legitimidad legitimidad
había dedicado un artículo al Eccesso di potere legislatiuo, y luego la doctrina del
de tales actos: la inco mpetencia, la violación de la ley, y e exceso de poder. El
l egislador, derech o público e n general comenzcí comenzcí a hablar de la disc~ecionalidaddellegislador,
exceso de poder consistió primeramente en la incompetencia absoluta
y del exceso de poder coino límite por excelencia de la misma.
(usurpación de funciones), mas prontamente se produjo, gracias a la jurisprudencia, una expansión de ese concepto que lo convertiría en una categoría categoría residual residual comprensiva de los nuevos vicios que el Con sejo de Estado iba hallando e n los actos administrat administrativos ivos a inedida que fue fue incursionando en el control del ejercicio por la administración de potestades discrecionales. discrecionales. Esta
La propiaco nstit ución de 1947 había propiciado propiciado ese ese camino. Su artículo 134 dispone: La Corte Constitucional enjuicia: las controuersias relativas a la
legitimidad constitucional de las leyes y de los los actos con fuerza de ley del Estado y las Regiones" (cursivas nuestras).
nueva configuración del exceso de poder, que se vería reflejada en la ley del Consejo d e Estado Estado de 1929, permitió que a través del mismo mismo se declarara la nulidad de actos administrativos por por motivos de ilegitimidad ilegitimidad tan variados como los siguientes: la desviación de poder, la falta de motivación, la ausencia o tergiversación tergiversación de los hechos determin antes, la ilogicidad ilogicidad del acto, la injusticia manifiesta y la grave y manifiesta inoportunidad. La discrecional discrecionalidad idad ad ministrativa, que en teoría era concebida com o un poder que la administración podía utilizar libremente siempre que persiguiera los fines fines para para los cuales cuales la ley ley lo había otorgado, devino entonces efectivamente contro lable. Aun que se consideraba que el juez juez no podía indagar si los actos discrecionales de la administración eran realmente medidas adecuadas para alcanzar los fines legalme nte prescritos; prescritos; a través dc los los motivos de ilegitimidad integrados en el exceso de poder se hizo posible la revisión indirecta de esa adecuación, lo que llevó a ladoctrin a acalificar tales motivos corn sintomáticos: no probaban categóricamente la existencia de una contradicción objetiva ent re un ac to administrativo y el fin legal correspondiente, mas permitían presumirla. presumirla. :icto administrativo", Vid Martín-Retortillo, Sel~astian."El exceso d e poder coino vicio del :icto Piihlicu, nn 23 pp. 83 en Rt'uistc~de Admi?listr~tcií)~l
SS
La Constitución aludió
la legitimidad constitucional de las las leyes, lo que
incitó a la doctrin a a a plicar a las leyes leyes lo tlicios de legitimidad ya conocidos en el ámbito del derecho administrativo. El propio 1egisl.i or intervino en este asunto,
través del artículo 28 de la ley del 11 de marzo marzo de 1953, n" 87 , según según
sobre una ley o acto acto con el cual: "El control de legitimidad& la Cor te Constitucio nal sobre fuerza de ley excluye cu al ui er ualoración de naturaleza política, política, y tacto control sob?Parlanit.nto"(cursivass n uestras ). el uso del poder discrecional del Parlanit.nto"(cursiva Este precepto generó ásperas críticas, sobre todo de parte dc quienes pensaron que con él se pretendía excluir al exceso de poder como vicio de legitimidad de las leyes. Se afirmó que era inconsti tuciona l, si pretendí a reducir el alcance de las las competencias que que la Constituci6n confería a la Corte Constitucional, o inútil, si simplemente lo lo reiteraba. reiteraba. En todu caso, parte de ladoctrina estimó
ha seguido seguido estimando que la noció n de discrecionalidad, discrecionalidad, entend ida
como poder en principio libre mas mas sujeto sujeto al derecho
Vid. I'izzorcisso, Alessanclro.
op.
cit.. p.
SS.;
Lecciolws
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i'vlacl vlaclric ricl. l. Centro cle cle Estctdios Estctdios C onsti t~ic ional es,1984, 1 984, T. 11. Zapata,
op.
cit..pp.
1.540
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10
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I
aplicable a la fu nción legislativ legislativaa y que el legislador legislador incurre e n exceso de poder cuan do se aparta de los fines estipul estipulados ados en la Cons titució n. 2.- LA DOCTRINA
EL
EXCESO
DE
PODER DEL LEGISLADOR
So n inuy inuy variadas las posturas posturas asumidas asumidas por la doctri na italiana ant e el den omin ado exceso de poder del legislado legislador. r. Ellas van desde los que realizan una acabada constriicción constriicción dogmática del mismo, pasando por quienes lo usan co ino un simple n o m e n i u r i s atribuible a una amplia gama de supueatos de inconstitucionalidad, h asta los que rechazan la adinisibil adinisibilidad idad de tal categoría. Nos interesa bosquejar bosquejar soineramente la opinión de algunos de los autores que se sitúan e n los extremos de este p6iidulo p6iidulo doctrinal. A) La construcción construcción doctrinal del e~c cs de poder del legislndor
Mortati' fue uno d e los primero primeross autores que esbozó esbozó una elaboración dogmática del exceso de poder legislativo. legislativo. Realizando un tratainiento unitario de todos los actos jurídicos jurídicos de derec ho público y de sus vicios vicios dc lcgitiinid ad, sostiene que uno de esos esos vicio vicioss es, junto c on la incompctencia y la violación de la ley (ordinaria o constitu cional) , el exceso de poder. Para él el exceso de poder es el vicio imputable los actos jurídicos discrecionales discrecionales de los entes públicos, públicos, consistiendo consistiendo la discrecionalidad discrecionalidad en un poder libre en c uant o a los términos concretos de su su ejercicio, pero vinculado por los fines qu e lo justifican. Afirrna que el exceso de poder es un t e r t i u m g e n u s , que se halla entr e el control de legitimidad legitimidad en sentido estricto y el de mérito, ya que la constata ción de su existencia es fruto fruto de una revisión que n o estriba en la mera confrontación del acto con un texto normativo, ni e n el examen de la efectiva idoneidad del inisino para obtener el interés público legalmente definido. Dc a hí que sea n singulares, singulares, añade, las técnicas mediante las cuales cuales se articula el c ontrol del exceso de poder, caracterizándose caracterizándose ellas por su índole sintomática, es decir, por su aptitud para revelar, a título de indicios y presunciones, la ausencia de concordancia entre el acto de una autoridad pública y el fin que según el ordenainiento jurídico debe ser logrado; así, las Cf?
Mortati, Costantino, Istituziorzi di Dil-itto Puhblico.
239-240
2x6
SS.
1';idov:i. C E D A M . 1975, T. 1, pp
contr adicc iones que resulte n del texto inisriio del acto obligarían a presumir tal disconforinidad, aunque ello no impediría que luego fuere dictado un acto susta ncialm ente idéntico siempre que se se corrigieren lascontradiccion es iniciales. En suina, dice, a pesar de que está vedado los jueces apreciar la pertin encia de del ejercicio de un poder discrecional la medida en símisma, cuando es éstos sí pueden valorar la actividad precedente al acto, de la cual se ex traen los síntomas de su distancia miento respecto del interés público. Esta concepción del exceso de poder, según Mortati, es aplicable aplicable no sólo a la administración, sino a cualquier autoridad pública, incluido el legislador. Conc reta mente , dice dice que el legisla legislador dor incurre e n exceso de poder cuando las leyes se apartan de los fines que la Constit ución le i mpone. A severa que la Corte Constitucional ha efectuado un control de ese vicio en la actividad legislativa, valiéndose de conceptcx como los de racionalidad, razonahilidad y otros que ofrecen la ventaja de n o ser tan "chocantes" c omo el exceso de poder. poder. n poco más lejos lejos que Mortati ha ido Modugrio5 Modugrio5 en la pretensión de realizar realizar una co nstruc ción dogmátic a del exceso de poder legislativo. El estima que la activiclad activiclad legislativa dehe ser definida coino un a funci ón, o sea, coino un poder discrecional conferido una au toridad para que realice ciertos objetivos objetivos p o s t u l a d ~ por ps or el ordenainiento jurídico jurídico.. La discrecionalidad discrecionalidad es, a su enten der, un co ncepto unitario que abarca tant o a la actividad actividad administrativa administrativa como la legislativa, siendo básica mente c uantit ativa s las clifer cliferenci encias as que pueilari existir en el inc~)d« inc~)d« de d e operar de tal concept o en cada uno d e cscx cscx á~iibitos. La actividad legislativa, añade, se encuentra vinculada al fin genérico de desarrollar el programa cotistitucional, por lo que es válido hablar de un exceso dc poder del legislador, como vicio de la funci ón legislativa en el que se incurre cuand o las leyes se contrap onen a los fines fines que la C onstituc ión lcs asisiia. asisiia. Al igual que Mortat i, piensa que través de diversos sín tomas es poaiblc detect ar la fa lta de coiicc~)rilancia coiicc~)rilancia ent re las leyes leyes y los los fines constitucio nales -por ejemplo, la existencia de una in congruencia entr e la exposición de motivos motivos rl una ley y su texto-, pero al calificar a la Constitución coino un prograiiia, aum ent a sobremanera el alca nce de esa tesis. Él misino misino reconoce que su postiii postiii-;I -;I n cuant o al exceso de poder poder es más amplia comprensiva q ue la dc h1ort:iti En efect o, en su opi nió n toda ley puede ser contrastad a con 1aConstitiicicíii coi
60
JUSTICIA CONSTITUCI(>N
<:ONSTITUCIONAI
el propósito de determi nar si el legislad legislador or incurr ió en exceso de poder, y no sólo aquellas a las que ésta fija fines específicos. Por eso, refiriéndose a la tesis de Guar ino, según la cual la ley, como act o político, se caracteriza caracteriza por ser libre en el fin, asevera que "...no puede decirse entonce s que sea posible posible propiamente distinguir fines inmanentes de la legislación de fines descendientes de la Constit ución, porqu e la ley ley no p
e inás que concretar y precis precisar ar el program program
constitucional6. La norma constitucional que permite, e n su su criterio, ejercer tal control teleológico sobre cualquier ley es la que consagra el principio de igualdad, puesto que la valoración acerca de la irracionalidad , arbitrariedad o falta de justificación justificación de una diferencia de tratamie nto jurídico hech a por la le no puede dej ar de envolver u n juicio sobre la compatibilidad compatibilidad d e las medidas medidas que ella prevea con los fines constitucionales, con lo cual dicho principio no se traduce sólo en la prohibición de discriininaciones arbitrarias, sino que, sobre todo, "...constituye "...constituye el canon fun damenta l para funcionalizar la la entera acti vidad legislativa"'.
Al referirse referirse a las disposiciones constitucionales que establecen fines u objetivos que los poderes públicos deben procurar, dice que la función de ellas es fundam entalme nte política, pues nada o muy poco puede puede deducirse de ellas en cuan to a los medios medios a seguir seguir para para alcanzarlos, siendo esto, por el contrari o, producto de un juicio político respecto del cual la Constitución se muestra indiferente indiferente y en el cual cual la Corte Constitucional no puede entrar. Afirma que tan sólo excepciona lmente, cuando la ley resulte inconciliable desde todos lo puntos de vista posibles con un fin específico constitucionalmente previsto, sería correcto declarar su ilegitimidad ilegitimidad constitucional. Para este autor "La carta constitucional no es, en suma, un programa programa político, sino una tabla de valores orien tador es que se impone a todos los poderes político s ..."lo.Adviert ..."lo.Adviert e que tesis minoritarias como las de Modugno, que consideran a la Constituci ón como el programa de toda la actividad legislativa, se contrap onen a los principios principios del régimen democrático representativo. representativo. En el mismo orden de ideas, ideas, Pizzorusso'~opina que no es cor recto
La negación del exceso
poder como vicio de los actos legislativos
Además de las tempranas censuras originadas originadas por la pretensión de aplicar en el control de las leyes la categoría del exceso de poder, encabezadas por Guarino y GianniniH,inás inás recientemente otros autores también la cuestionan. En esta dir ecci ón, Zagreb Zagrebe1s e1sky" ky"bse bserva rva
que no tie ne sentid o llevar al
ámbito de la legislación y de la jurisdic jurisdicción ción constitucional los vicios vicios de los actos
trasladar trasladar el exceso de poder, como vicio de los actos adininistrativos, adininistrativos, al cam po de la jurisdicción jurisdicción constitucional. Escribe Escribe que, a diferencia de la actividad administrativa, "...la actividad actividad legislativa legislativa n o está vinculada a la persecución de un interés público (constitucionalmente definido) que la determine de forma general'"'. general'"'. Sostiene que el principio del pluralismo excluye excluye un interés público unitario en el que el legislador legislador se se deba inspirar, implicando más bien que sean las mudables orientaciones políticas las que vayan trazando los objetivos de la legislación.
administrativos, porque la ilegitimidad constitucional d e las leyes leyes está prevista en el ordenamiento como un heclio unitario, dentro del cual no se distinguen distinguen vicios vicios específicos. específicos. Asimismo, sostiene que la discrecionalidad discrecionalidad a que al ude el artículo 28 de la ley del 11 de marzo de 1 953, n" 87, arriba arriba citado, no debe ser entendida e n el sentido técnico que ella tiene e n el Derecho administrativo, administrativo, sino como un ámbit o reservado a la autonomía política, a la libertad valorativa del legislador legislador y, por consiguiente, como un "espacio "espacio vacío" vacío" de con trol externo
Agrega ese autor que aunque la Corte Constitucional no ha hecho uso de la categoría del exceso de poder legislativo, sí ha ejercido a menudo un contro l sobre la legislaci legislación ón que t iene e n cuent a los fines por ella persegui perseguidos dos su adecuación con los proclamados proclamados en la Constit ución, sobre todo en materia del principio de igualdad. Destaca, no obstante, que existe un sector de la activ idad legislativa que se encuen tra praeter constitutionem, constitutionem, al no representar el desarrollo d e disposiciones constitucionales específica específicass cuyos fines puedan ser invocados como parámetro de constitucionalidad.
Idetn, p. 1.034. Idenl, p. 1.035.
Acerca de
estas
posturas cfr. Rodríg~irz-Z:ipat;i,op. cit. p. 1.543 y
SS.
G., La gitrstizia costiti~zio~zalc~ Cfr. Z~agrebelsky,G., (ed. 19771, 19771, p.p. 22
11
Cf
Pizzor~isso, e Conti ole de la Cour
39
ss
Asimismo, Paladin", Paladin", después después de advertir que elexcesode poder legislativo legislativo todavía sigue siendo objet o de controversias doctri nales, manifiesta sus reservas reservas
111. 111.- LA PROPU ESTA DE RECEPC IÓN EN ESPAÑA DE LA TESIS DEL EXCESO DE PODER LEGISLATIVO
frent e a los intentos de diseñar uria construcción teórica del mismo. Así, dice que n o cabe trasladar trasladar al campo d e la 1egislac 1egislaciOn iOnconceptos propios del der echo administrati vo com o el exceso de poder, ya que la actividad legislativa no puede calificarse calificarse de discrecional discrecional en el sentido técni co de la expresión, por cuant o ella
Ya dij irno irnoss que Rodríguez-Zap Rodríguez-Zapata ata ha planteado la adopción en el Derecho
no está, a diferencia de la actividad administrativa respecto de las leyes,
españo l, con algunos matices, de la tesis itali ana de1exceso de poder legislativo.
total mente vinculada por las indicaciones indicaciones finalistas de la Constituci ón. De aquí
Conviene advertir que él i-io precisa a cuál de las vertientes de la misma se a Modugno. Dado que refiere, aunque cabe inferir que sigue
que él prefiera llamar libre al poder del legislador. Por otr o lado, afirma que, cuando la C orte Constit ucional, en virtud del principio principio de igualdad igualdad,, evalúa la posible posible irrazonabilid irrazonabilidad ad d e las distinciones legislativas, legislativas, efectúa un cont rol qu no consist e verdaderamente e n la confron tación de los fines de las las leyes leyes con los de la Constit ución. El principio de igualdad, igualdad, dice, "...no "...no es un fin, sino un
Rodríguez-Zapata se limita, en su propuesta de recepción, a enunciar cas~iísticamentesupuestos supuestos en los que valdría valdría acudir acudir a aquel concept o en el Derecho español, antes de analizar los términos concretos de la misma, examinaremos si tiene sentido, desde la perspectiva de la dogmática
criterio qu e, siempre que sea respetado, perinite al legislador legislador buscar buscar los fines fines que
constitucioi-ial española, extrapolar
desee"I4.
arriba expuesta.
veces, agrega, agrega, la aplicación del pr incipio de igualdad igualdad lleva consigo,
este Derecho la construcción teórica
a través del juicio de razonabilidad, el examen de los fines de las leyes y de su concordancia con los consagrados consagrados en la Constit ución, así coino en ocasiones supone la apreciación de la grave y inanifiest inanifiesta a falta de corr espondencia entre las disposiciones legislativas y los hecl-ios que supuestamente las justifican, pero éstas son sólo implicaciones implicaciones de tal principio y no la definición del misino. misino.
Dcsarrollarcinos nuest ro análisis a partir de las tres ideas que ha n servido de base a la tesis del exceso de poder legislativo: la extensión de la noción de discrecionalidad discrecionalidad adiniriistrativa adiniriistrativa a la órbita d e la legislación, legislación, la consider ación de la Constitución coino un programa a realizar, y el reforzainierito de las disposicion disposiciones es finalistas de la Const ituci ón e n razón del dilatado uso del
De todo lo expuesto se colige, primero, que el uso por un sector de la
principio de igualdad por la jurisdicción constitucional.
doctrina italiana de la expresión "exceso de poder legislativo" responde a singularidadesde la evolu cióndcl Derecho público en Italia, asícoino, segundo, que ello es en gran part e consecuencia de la indebida traslación a la jurisdicción constitucional de categorías propias del Derecho administrativo, luciendo también claro, en fin, que la construcción construcción dogmática dogmática de tal concepto n o está consolidada ni doct rinal n i jurisprudencialinente e n ese país país
adrniriistrativa libertad del legislador en la doctrina A) Viscrecionalidnd adrniriistrativa jurisprudencia es~añolas El respeto que han guardado la doctr ina y la la jurisprudencia
españolas
hacia la sustancial distancia distancia que separa a la discrecionalidad administrativa de la libertad del legislador, legislador, explica explica que n o se haya int entado aplicar a las leyes leyes lo límites propios de aquélla ni, por consiguiente, los vicios de los actos administrativos.
13
CJj: SS
I'aladin, Livio, Diiitto
I'adova, C E D A M , 1991, Cost~tr~noizale,
pp
164-165
758
la Constitución de 1975"... prefigura igura un orden q ue los poderes poderes del Estado han 1975 "...pref de realizar realizar o desarrollar desarrollar,, ya que, más bien , "...el "...el propi o respeto a la Consti tuci ón como norma exige partir del principio inverso de que la Constitución ha de mantenerse abierta a configuraciones distintas". distintas". Ella "...no "...no puede contener por sí misma ni siquiera en embri ón el régimen jurídico de las instituciones de que se ocupa, sino que deja espacio abierto a la regulación legislativa legislativa dent ro de los límites que la Constitución misma establecenz2.Agrega establecenz2. Agrega que las normas de programación final contenidas e n la carta fundamental sólo pueden dar lugar a la declaración de inconsti tucionali dad de una ley cuando ésta vulnere grave y manifiestamente el fin constitucionalm ente previsto. El El autor cit a a la STC 11/1981, en la cual se expresó que: "...la "...lass opciones políticas y de gobierno n están previ amente programadas programadas de una vez por por todas, de manera tal que lo único que cabe hacer en adelan te es desarrollar desarrollar ese programa programa previo"
El principio de
igualdad
el exceso de poder poder legislativo
Vimos cómo según los propugnado propugnadores res de la doctr ina d el exceso de poder legislativo legislativo el principio de igualdad igualdad funcionaliza funcionaliza toda la actividad legislativa, legislativa, al permitir a la Corte Constitucional el enjuiciamiento de la razonabilidad de cualquier regulación legislativa a la luz de los fines de la actividad legislativa genéricamente proclamados por la Constitución, más allá de la órbita de las discriminacione discriminacioness arbitrarias. Empero, en España nilad octri nani la jurisprude jurisprudencia ncia han dado tal paso, manteniéndose el principio de igualdad dentro de los confines del text o constitucion al, esto es, traduciéndose, traduciéndose, e n lo que se refiere refiere a la actividad legislativa, en la proscripción de toda diferencia de tratamiento jurídico que no esté justific justificada ada.. El Tribunal Consti tucio nal no valora la razonabilidad razonabilidad de la regulación legislativa en sí misma, sino la de las distinciones que ella contiene, las cuales son detectadas con apoyo en un término de comparación que emana francament e del ordena mient o jurídico, jurídico, sin que aquél haya osado inventarloz3.
47
22
Idern, p.
23
op. cit.. pp. 206 ~ j % . ' ~ l o nGarcía, so
Conclusión
En virtud de t odo lo dicho, carecería de basamento concept ual cualquier intento de incorporar en el Derecho español la tesis del exceso de poder legislativo, legislativo, tal como anter iormente fue expuesta.
2.- LA PROPUESTA
Según este auto r, el exceso de poder legislativo es trasladable trasladable al Derecho constitucional español, aunque con ciertas variaciones, entre ellas la de denomi narlo desviación de poder, por ser esta expresión más familiar al derecho público español. Considera que el cont rol de la con stitucional idad de las leyes leyes no debe consistir exclusivamente en una confrontación entre normas lo que llama contr ol "nomofiláctico "nomofiláctico", ", sino que éste debe penetrar en el ejercicio mismo de la f unción legislativa, para para lo cual estima de gran utilidad la figura figura de la desviación de poder. Afirma que, si se revisa integralmente la actividad legislativa, "...debe "...debe pedo min ar una actividad de control no muy diferente de las que conoce nuestro Derecho administrati~o"~'.Concretamente, C oncretamente, plantea que en ciertas materias convendría acudir a aquella figura figura.. Expondremos a conti nuaci ón cuáles son, a su entender, tales materias, y formularemos nuestras observaciones críticas.
A) El control de la constitucionalidad del fin fin de las leyes
Estima el autor que la desviación de poder sería una figura útil a la hora de enjuiciar la adecuación de los fines de las leyes a los fines constitucionales. Empero, antes resaltamos que las disposiciones de programación filial contenidas en la Constit ución sólo brindan fundamento a una declaracih declaracih inconstitucionalidad de una ley cuando exista una contradicción grave y manifiesta entre ella el fin constitucional , por lo que el tipo de control a cliic alude el autor tendría escaso escaso valor práctico. Además, e n los supuestos supuestos en cliic exista la contradi cción indicada, la cuestión se resolvería resolvería aludiendo al prcccpto 24
SS.
DE RODRÍGUEZ- ZAPATA'^
Rodríg~iez-Zapxrd,op
crt.
pp 1547
S\
de la Constitución que consagra el fin presuntamente vulnerado,
no a la
llamada desviación de poder.
poder, bastando con acudir al propio artículo 81, como la jurisprudencia del Tribunal Constituci onal lo ha demostrado
el mismo autor lo reconoce.
Plantea además el autor que en algunas sentencias el Tribunal Constitucional español ha dado mucha importancia a la tramitación parlamentaria a las exposicio nesde nesde motivos de las leyes, leyes, lo cual, opina, podría subsumirse subsumirse en la desviación de poder Sin embargo, la eventual declaración de inconstitucionalidad inconstitucionalidad de una ley, por haberse infringido en su su tramita ción el procedimie nto legislativo regulado en los Reglamentos de de las Cámaras, no se fundaría en una supuesta desviación desviación de poder, sino, en último término, en la violación del artículo 89 de la Constitución española. Por otro lado, el examen que haga el Tribunal Const ituc ional de la exposic ión de de motivos de una ley no puede ser más más que un elemento coadyuvante en el proceso interpretativo de la misma, siendo en definitiva la ley,
no los meros motivos del legislador, los que han de ser
Exceso en In regulación de la bases de una materia Afirma que habría desviación de poder cuando una ley estatal, dictada para regular las bases de una materia, vaya más allá, dejando sin contenido la competencia de las Comunidades Autónomas. Autónomas. No obstante, no sería la la noción de desviación de de poder, sino el artículo 149 de de la Constituc ión española, cor.cordado con los los estatutos de autonomía, el que serviría para valorar la consti tucional idad de tal. ley. ley.
Control de los hechos determinantes
confrontados con la Constitución. Dice que mediante el exceso de poder, funcionalizado a través de los La abolición
principios generales del derecho, como el principio de igualdad, sería posible
de leyes leyes constitucion~ linentenecesarias necesarias
enjuiciar la veracidad de los hechos que han servido de fundamento a las
Se pregunta el autor si las Cortes Ge nerales podrían abrogar, después después de haber sido dictada, una ley ley orgánica prevista prevista expresamente en la C onstitución (ej. art. 54 ). Responde negativamente, considerando considerando que el vicio de la ley respectiva sería la desviación de poder.
No es preciso, sin embargo, utilizar el co ncept o de desviación de poder para aceptar que el Tribunal Constitucional, al aducirse la vulneración del principio de igualdad, pueda determinar si existen circunstancias fácticas que
No obstante, pareciera que la solución estaría en el propio precepto constitucional que dirige al legislador el mandato de regular, mediante ley orgánica , una mate ria, de tal modo que la regresión regresión al estado de vacío normativo resultaría ilícita, constituyendo aquel precepto, pues, el verdadero parámetro de la constitucionalidad de la ley abrogatoria.
La aprobaci6n de leyes orgánicas respecto de materias
disposiciones legislativas.
que
justifiquen la diferencia de tratamiento jurídico contenida en una ley; por el contrario, basta con invocar dicho principio el precepto constitucional que lo formula, es decir, el artíc ulo 14 de la Consti tuci ón española. Es Es riesgoso, además, aseverar que el Tribunal Constitucional puede ejercer ese tipo de examen en lo concerniente a cualquier principio principio general del derecho, sin poner de relieve los límites que ese Tribunal no debe sobrepasar en resguardo de la distribución constitucional de las funciones públicas. No corresponde a estos
no le corresponden
Señala que podría hablarse de desviac ión de poder poder -a -a través de una de sus especies, la desviac ión de procedimiento- cuando se regula regula a través de una ley orgánica una materia que no encaja en el artículo 81 de la Constitución española . Empero, para ello no es preciso preciso apelar a la noción de desvi ación de
tribunales valorar, a partir de los hechos determinantes, la adecuación conveniencia de una medida legislativa; sólo en situaciones especiales, antc posibles violaciones de derechos fundamentales derivadas de la arbitraricdad del legislador, cabe admitir un co ntro l que descienda al exame n de los los presiipucsto fácticos de las decisiones legislativas.
de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Dicha solicitud se fundamentó, entre
Control sobre los pronósticos del legislador
otras razones, en que esa Ley no exigía que los miembros del Consejo de la Aduce, por último, que el Tribunal Constitucional, con apoyo en la
Judicatura provinieran del Poder Judicial, lo cual contrariaba "las finalidades,
noción de desviación de poder y en principios como el de igualdad y el de
la intención y laorientac ióndel texto constitucional vigente", vigente", particularmente,
interdicción de la arbitrariedad, podría corregir los pronósticos del legislador,
la finalidad d e sus artículos 205, 20 7, y 217. La Corte Suprema afirmó que "No
o sea, sus apreciacione s acerca de los efectos socialesde una ley, cuando aq uéllos
dice la Constitución cuáles son las condiciones que se requieren para ser miembro de dicho Consejo, razón por la cual lo dejó al buen sentido del
se aparten de la racionalidad. racionalidad. Cabe también ah ora argüir que no es la figur figura a de la desviación de poder, sino la contradicción con preceptos o principios de la Constitución, la que habilita a la jurisdicci jurisdicci6n 6n constitucional para ejercer, en algunos ámbitos, un control sobre las leyes basado en criterios como el de la racionalidad
la
razonabilidad, el cual, por lo demás, sólo luce aceptable en casos especiales como los antes inencionados.
1 V. V. - R E F L E X I O N E S D E S D E L A P E R S P E C T I V A D E L D E R E C H O VENEZOLANO. En nuestro país no h a sido plantead a la recepcicín de la tesis tesis italiana del exceso de poder del legislador, ni ha sido sostenida una tesis similar. Tam poc se ha preten dido ceñir la actividad legislativaa los especiales ~nold escon ceptu ales del Derecho administrativo, como los relativos a la discrecionalidad administrativa y a sus límites. Bajo el inanto de la presunción de constitucionalidad de las leyes se ha reconocido al legislador una considerable libertad en el cumplimiento de su función normativa, la cual es sometida a límites específ específicos, icos, como el contenido esencial de los derechos fundamentales, entre otros. La aceptación de la libertad de configuración normativa del legislador legislador no siempre siempre resp onde, sin embargo, a un desarrollo desarrollo dogmático sólido propio del Derecho constitucional, sino en ocasiones a factores de diversa índole, incluso de naturaleza política. Una aproximación a los principi principios os que h an de regir regir el control judicial judicial d la constitucionalidad de las leyes leyes se se encuent ra en la sente ncia de nuestra Cort Suprema de Justicia del 12 de septiembre de 1969, que desestimó desestimó la solicitud de inconstitucionalidad presentada por el Presidente Rafael Caldera, de acuerdo con el artículo 173 de la la Constitución de 1 961, contra la Lev de Reforma Reforma Parcial
Legislador", y luego añadió q ue, si bien era
respeta ble la preocu pación del Presidente de la Repú blica por por lograr que el Cong reso adoptara el sistema más con veniente para la buena ma rcha de la administración de justicia, .. investido como está el Congreso de la potestad de legrslar, a él corresponde escoger las vías más ap ropiada s para expr esar su voluntad decidir respecto de las ventajas o inconveni2ntes del contenido de una ley. Establecer Establecer si una o más normas deben o n o incluirse incluirse en determinada Ley o si los medios escogidos por el legislador son o no los mejores para lograr los fines previstos en la Constitución son cuestiont!~que cuestiont!~que escapan a1 control jurisdiccional de la co rt e sobre los los actos de de los cuerpos legislativos nacio nales a menos que se viole una disposición disposición expresa de de la Con stitu ción Dejando de lado la opinión que pueda merecer el fondo del asunto resuelto por la Cor te Suprema de Justicia en dich a sentencia, es preciso preciso advertir que el control de constitucionalidad de las leyes no s6lo se ejerce cuaiido se contraría una disposición disposición expresa expresa de la Consti tución, sino también cuando se vulneran sus principios fundamentales, los cuales a menudo permanecen implícitamente en los ciinientos ciinientos de la estructura constitucional, nutriendo y dotando de sentido
múltiples preceptos constitucionales específicos o a la
Constitución como totalidad. Con todo, el pronunciainiento judicial citado pone de manifiesto ladistanciaqu esepara el control judicial judicial de ladiscrecionalidad administrativa del control judicial de la libertad del legislador. La sentencia de la Co rte Suprema de Justicia, en Pleno, del 28 cle inayo de 1998 , que declaró la constitucionalidad de la Ley Ley Orgánica que crea el Territorio Vargas, representa otro intento de aplicar la idea de la libertad
(I
configuración configuración normativa del Parlamento, discutible, no obstante, cn cu;iiit las conclusiones a las que se arribó en el caso concreto. En esa deci.sitiii cl Supremo Tribunal aseveró aseveró que:
72
JUSTICIA CONSTITLICI~N
<:ONSTITUCIONAL
Las disposiciones constitucionales , artículo 136, ordinal25, 139, plantean los avances de la libertad del legislador después de dictada la Constitución los límites de la jurisdicción constitucional. La Constitución como marco norma tivo, suele dejar al legislad legislador or margenes más o menos ampli os, dentro de los cuales podrá podrá c onvertir en ley sus juicios políticos de oportunidad. El legisM or es libre dentro de los límites que Ia Ia Co nstitu ción establ ece, para para regular o cual derecho o inst itución jurídica, jurídica, de acuerdo a sus preferencias criterios, ya que el legisMor n o es es un mer o ejecutor de la Con sti tuci ón, sino que actúa c on libertad dentro de de los márgenes que ésta le ofrece. mism o tiemp o debe señalarse señalarse que el Congreso no puede colocarse en el mism o plano del Poder Const itu yen te, en el sentido de que la potestad potestad legislativa tiene sus límites en la propia propia Con stit ució n, es es decir en aquella voluntad del constituyente. Bajo estas estas preinisas, preinisas, acertadas acertadas en lo fundame ntal, la libertad del legislador no es asimilable a la discrecionali dad de la Administr ación. En suina, las críticas formuladas respecto de la posible extra polac ión de la teoría del exceso de poder legislativo al Derecho español son extensibles al ordenamiento jurídico venezolano.
ac ia el fortaleci fortalecimiento miento racionalización de nuestra justicia justicia cons titucional
inconstitucionales y de anular las leyes leyes contrarias contrarias a la Constitución respecta, y una difusa, difusa, en l o que at añe a la facultad facultad de desaplicar tales tales leyes en relación co el caso concreto q ue debe ser resuelto. resuelto.
lo anterior hay qu e agregar agregar el carácter
popular de la acción de inconstitucionalidad y la extensión de la facultad reconocida a todo juez de la República para desaplicar las leyes consideradas contrarias a la Const itució n, la cual cual no está condicionada por una cuestión de inconstitucionalidad, inconstitucionalidad, n i por un recurso recurso extraordinario, como ocurre en otros ordenamientos.
atrofia constante constante de un a de ellas, la del control difuso. Tanto e n Colombia como en Venezuela esta última , inequívocamente postulada por por los los textos constitucionales, nunca pasó a la praxis concreta en términos dé podérsele atribuir importancia importancia real, dado que sus manifestacione s fueron fueron escasas escasas en lo general, general, irrelevantes'. Esta debilidad, antes que irrelevancia, práctica del control difuso en nuestro país, explicable explicable por la tradición d e reverencia de los juece juecess fr ente a la obra de la instancia político-legi político-legislativ slativa a y por la precaria precaria independencia judicial, judicial,
Esta generosa regulació n de la jurisdicci jurisdicción ón cons tituc iona l adolece, no obsta nte, d e diversas fallas, relativas ta nto a su efectivida efectividadcomo dcomo a su racionali racionalidad. dad. La amplitud teórica del control de la constitucionalidad de las leyes leyes no se ha visto reflejada reflejada e
un ejercicio enérgico y oport uno de los poderes judiciales judiciales
respectivos. respectivos. En lo atinen te al control concentrado d e la constitucionalidad, constitucionalidad, la mejor prueba prueba de lo afirmado es la la positiva pero tardía sentencia de la Co rte Suprema de Justicia por la que se reconoció la inconstitucionalidad de la Ley sobre Vagos y Maleantes. Su inconstitucionalidad fue declarada más de diez años después de la interposic ión del recurso, a pesar pesar de que esta Ley vulneraba flagrantemente, desde distintos flancos, flancos, la Constitución de 1961y los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos. Factores Factores de diversa índole, incluso política, han reducido la sensibilidad sensibilidad de nuestro Máximo Tribun al frente a los actos violatorios violatorios de la Con stitución. J unto a ello, es de lamentar el escaso escaso uso que se ha he cho de las faculta facultades des que modernamen te ejercen los Tribunales Constitucionales al dictar sus fallos, las cuales han permitido diversificar las sentencias de inconstitucionalidad, modulando su alcance según las del caso y, por tanto, sustrayendo al juzgador del dilema de escoger entre la anulación de la ley y la declaración pura y simple de su constitucionalidad. En lo co ncerniente al control difuso, los los jueces jueces ordinarios suelen tener
determinaría que nuestra justiciaconstitucional justiciaconstitucional distara mucho en la realidad realidad de la amplitud amplitud o integralid integralidad ad antes predicada, predicada, de no ser por la operatividad eficacia eficacia del amparo constitucional. Por otra parte, nuestra justic justicia ia co nstitucional n o estádo tada de la debida racionalidad, al menos en lo que atañe a la articulación entre sus distintos componentes y, particul armente, a la preservac ión de la seguridad jurídica en un asunto de tal importancia como lo es la determinación de las leyes compatibles con la Constitución, por u n lado, y la precisió precisión n del alcance de los derechos constitucionales, por el otro. De a hí que resulte plausible plausible la búsqueda de mecanismos que articulen el control conc entrado de la constitucionalidad constitucionalidad con el control difuso, para evitar los efectos efectos indeseables indeseables que el ejercicio ejercicio de éste puede generar, ent re los que destaca la posibilidad posibilidad de una discrepancia n a siempre superable entre los jueces jueces respecto de la constitucionalidad de una norma legal2. legal2. s verdad que e ntre nosotros, tal como h a sucedido en Colombia, la modalidad modalidad difusa difusa del control de la constitucionalidad constitucionalidad ha sido empleada empleada escasamente, lo que tal vez explique explique la virtual ausencia de planteamientos dirigidos a imponerle correctivos. Sin embargo , la reflexión sobre las posibles reformas reformas que dema nda nuestr a justicia constitucional no puede limitarse a problemas cuya magnitud real los haga difícilmente soportables soportables,, sino que debe cumplir tam bién una función preventiva
una actitud temerosa al enfrentarse a la posible posible inconstitucionalidad d e una ley, lo que le ha restado restado relevancia práctica. práctica. De ah í que consideremos consideremos válida, al menos en parte, la reflexión de Yepes Arcila sobre los rasgos distintivos del sistema colombo-venezolano colombo-venezolano de justicia justicia constitucional. Según este autor: má de un a al lado de la otra sin conexión entre sí, su coex istencia sin la producción visible de efectos negativos durante las décadBs precedentes es el fruto de la
Yepes Arcila, Arcila, Hernando, "Interrogantes sobr e la justic justicia ia constitu cional en Colom bia", Jornadas Colombo-Venezolanas de Derecho Público, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1996, p. 686. Cabe citar, a título de ejemplo, los criterios disímiles iinperantes en relación con el otorg amient o de la libertad bajo fianza a los proces ados por delito s tipificaclos tipificaclos e 1 la Ley OrgLnica de Sustancias Estupefacientes y Sicotrópicas y en la Ley Ley Orginica d Salvaguarda del Patrimonio Público.
respecto de deficiencias ínsitas a su configuración, aun cuando no hayan
latinoamerica nos5. Su establecimiento en dichos países ha implicado la incorporación de eleinentos del sistema europeo de control de la
aflorado completamente. En materiade amparo constitucional, es conveniente aplicar aplicar mecanismos mecanismos que permitan man tener una cierta uniformidad uniformidad en la interpretación judicial judicial de los derechos fundamentales3.
esto se suma la necesidad de propiciar una
elevaci ón cualitat iva de los criterios empleados al interpretarlos , pues lo cierto es que la enorme expansicín del amparo como instrumento procesal no se corresponde con el tímido desarrollo dogmático del conten ido de tales derechos.
constitucionalidad en ordenamientos cuya tradición ha sido confiar confiar al tribunal situado en la cúspide cúspide del Poder Judicial, el control de la constitucionalidad. En atención a esa tradición, se avanzó en la direccicín de especializar el círgano responsable de las funcion es primordiales primordiales de la jurisdicción jurisdicción constitu cional, pero sin llegar llegar a crear un Tribun al Constitucion al situado por encima de la ináxima instancia judicial ordinaria. La introducción de dicha Sala en nuestro T ribunal Supremo de Justicia
111. 111.-- L D I R E C C I Ó N EN QUE HA N SOLUCIONES
merece ser celebrada, pero la exacta valoración de las bondades de esta
E A P U N T A R L A S P O SI SI BL BL E
iniciativa depende en grado sumo del tipo de Sala Constitucio nal en la que se esté pensando , sobre todode las las competencias que se le atribuyan.
La superación de las carencias enunciadas exige, entre otras cosas, la especialización justici justicia a
robustecimiento competencial de la máxima instancia instancia de la
constitucional (
, así como el abandono del mito de concebir concebir al
control de la constitucionalidad de las leyes como una labor de legislación negativa ( 2 ) .
.-
LA
continuación
esbozaremos, partiendo de los datos que ofrece el nuevo ordenamiento constitucional, la Sala Constitucional que podría dar respuesta, al menos parcialm ente, a la problemática esbozada, deja ndo para el fiiial fiiial de este apartado una reflexión sobre la conveniencia de haber instaurado, en vez vez de una Sala, un Tribunal Constitucional.
) Funciones de la Sala Constitucional ROBUSTECIMIENTI> ROBUSTECIMIENTI> COMPET ENCIAL DE LA M . ~ X I M A ES~ECIALIZACI~N
INSTANCIA DE L A I U S T I C IA IA C O N S T I T U C I O N A
) Consideracion es generales generales (Las bases de la justicia justicia const ituciona l en
Mucho se ha di cho en los los últiinos últiinos años en relación co n la conveniencia,
la nueva Carta Magna)
o incluso la necesidad, de crear una Sala Constitucional en el Supremo Tribunal4. En tor no a esta idea llegó
tormarse un amplio consenso, que
cristalizó cristalizó con la reciente ap robació n de la Cons tituc ión cle 19 99. La idea de instaurar una Sala Constitucional en nuestrc Supremo Tribunal tuvo inspiración en iniciativas tomadas por algunos países
El artículo
33 de la nueva Car ta Magna establece:
Son atribuciones atribuciones de la Sala Constitz~cional del Tribunal Supremo de Justicia: Declarar la nuliáuf total o parcial de las leyes nacionales y demlís actos con rango de ley de la Astzmblea Nacional que colidnri con esta Constitución. .-
Una muest ra d e la fa1t:t de uni formicl;id de la jurisprucleiicj:~ jurisprucleiicj:~ n este 5nibiio .;e .;e eiicueiitra en los pronunciamie ntos contrapiiestos einiticl einiticlos os por los j~ie ceseii ceseii lo i-el:itivo a
12
coi~sonariciaco n la li11 li11er ert; t;ic icii cle expres ión de iiianclatos d e Limlxiro Limlxiro tenclicrites a iriipedir a una persona la inanifestación inanifestación de ciertas inhrmacioiies
opiriiories;
respecto de
la adriiisibilid adriiisibilidad ad del amparo durante los estnclo estncloss d e excepción.
Cfi:, por tod os, Ayala Ayala Corao. Carlos. "Reflex "Reflexiones iones so l~ rela juriscliccióii cc)nstitiicional en Venezuela", en I I , J o ~ . n a ~ l c ~ spp .
571
SS.
2. - Declarar la nulidad total o parcial de Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas mu nicipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidízri con ésta. Costa Rica, El Salvador
Paraguay
3.- Declarar la nulidad total o parcial parcial de los actos con rango de ley dictados por por el Ejecutivo Nacional que colidan con esta Con stitu ción
4.- Declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e inmediata de la Cons titu ción , dictados por por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público.
5.- Verifica r, a solicitud del Presidente o Presidenta de la República o de la Asamblea Nacional, la conformidad de la Constitución con los tratados internacionales suscritos por por la Repúb lica antes de su ratificación. decretos 6.- Revisar, en todo caso, au n de oficio, la constitucionalidad de los decretos que decl aren estados de excepción dictados por el Presidente o Presid enta de l República.
7.- Declarar la inconstitucionalidad del poder poder legislativo legislativo municipal , estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar la normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución, o las haya dictado en forma incompleta, establecer el plazo de se necesario, los lineamientos de su corrección. 8.- Resolver las las colisiones que existan entre diversas disposicio~ieslegales disposicio~ieslegales declarar cwíl de éstas debe prevalecer.
9.- Dirimir las controversias constitucionales que se susciten en tre cualesquiera de los órganos del Poder Público. de control de 10.- Revisar las sentencias de amparo constitucional constit uciona lidd de leyes o normas jundicas dictadas por por los tribunales de l Repúb lica, en los términos establecido s por por la ley orgánica respe ctiva. 11
.-
Las demás que establezcan esta Constitución
influir de manera determinante en la configuración general del sistema de justicia justicia constitucional, así como e n su efectividad: efectividad: el control, concentr ado y difuso, de la constitucionalidad de las leyes y el amparo constitucional. Antes de entrar a examinar estas competencias, es preciso, preciso, no obstan te, destacar los dos pilares básicos sobre los que se asienta el sistema de justicia constitucional consagrado en la nueva Constitución: la preservación, con correctivos, del sistema sistema mixto o integral de control de la constitucionalidad, así como del amparo constitucional; y la facultad de la Sala Constitucional de establecer interpretac iones constitucionales vinculan tes con efectoserga omnes.
El artículo 33 de la Constitución dispone Todos los jueces jueces o juezas de la Rep~ íblic a,en en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución en la ley, están en la obligación obligación de asegurar la integridad de la Constitución En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las las disposiciones constitucionales, corresp ondiendo a lo tribunales en cualquier causa, aun de oficio, decidir lo conducente. Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción jurisdicción constitucional, declarar la la nulidad de las leyes leyes demás actos de los órganos que ejercen el Poder público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución que tengan rango de ley. De esta norma se desprende claramente que el constituyente op tó por conservar el sistema mixto o integral de control de la constitucionalidad tradicional en nuestro país. Dicho precepto obliga a todos los jueces de la República a desaplicar las leyes o norinas contrarias a la Coi~stitución,al resolver casos concret os. Además, reserva a la Sala Constitu cional d el Tribun al Supremo de Justicia la declaración de la nulidad de las leyes u otros actos
la ley
dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Constitución. De esta manera
La disposición transcrita invita a múltiples reflexiones sobre figuras
sigue coexistiendo el control concentrado de la constitucionalidad, que
felizmente felizmente incorporadas en el Texto Funda mental, como la inconstitucionalidad
corresponde corresponde ala Sala Constitucional, con el control difuso, difuso, atribuido a todos los
por omisión, prevista, aunque con indebida re dacción , en su su numeral
tribunales de la República, incluyendo incluyendo al Trib unal Supremo de Justicia6. Justicia6.
o sobre
el control previo de la constitucionalidad de los Tratados Internacionales (numeral
). No
es nuestra intención, sin embargo, examinar agotadoramente
las atribucio atribuciones nes que ostenta la SalaConstituciona l según según el Text o Fundamental vigente, ni las las que podría otorgarle laleyorgánica laleyorgánicade lajurisdicciónconstitucional. jurisdicciónconstitucional. El presente análisis se circunscribirá a las las competencias cuya definición p
G/;:Brelver-Carias,Allan ., "LaJustici:! Conbtit~icionaien en 6 1 D~ciz~cho ~~ Cuizstit~~cio?znl, 1, 1999, p. 35 ss.
13
nuei-a Constit~ición", Re~'r.sllt
!,
82
JUSTICIA ~ONSTITUCI~N
(:ONSTlTUClONAL
La Constitució n de 1999 no se conforina, sin embargo, con elevar al rango constitucional la realidad compleja de nuestro sistema de justicia constitucional, sino que también prevé inecanismos inecanismos que perm iten superar las disfunciones disfunciones que gene ra la ausencia de articulación entre las dos modalidades modalidades de con trol de la constitucionalidad de las leyes leyes antes mencionadas. En este sentido, el numeral 10 del artícul 336 faculta a la Sala Constitucional para " R e v is is a r l a s s e n t e n c i a s d e a m p a r o c o n s t i t u c i o n a l de control de constitu cionalid ad de leyes o norm as jurídicas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en lo térm inos establecidos por la ley orgánica respectiva." Lue go analizaremos analizaremos esta disposición, disposición, pero basta por lo pronto observar que la misma perm ite introdu cir correctivos frente a la la inseguridad jurídica que puede generar el ejercicio del control difuso de la constitucionalidad. En cuanto al amparo constitucional, se consagra como un derecho f u n d a m e n t a l ( a r t . 27), y se confiere confiere a la S ala Constituciona l la facultad facultad d revisar revisar las sentencias de ainparo dictadas por los tribunales tribunales d e la R epública, en los términos que establezca la ley orgánica respectiva (art. 336, n u m e r a l 1 0 ) . Este último precepto confirma implícitamente la competencia general o de derecho común de los jueces ordinarios en materia d e amparo, pues la intervenc ión de la Sala es siinpleinente siinpleinente revisora, revisora, lo cual no excluye que pueda ser jue juezz d e atribución e n la materia, en conformidad con la ley orgánica. orgánica. La facultad revi revisor soraa mencionada p ct en de asegur asegurar ar una cierta uniformidad uniformidad en el funcion amiento del ainparo y en la interpretación de los derechos fundamentales, y encuentra un antecedente bastante cercano, geográfica e institucionalinente, institucionalinente, e n el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución colombiana, conforme al cual la la Corte Con stitucional tiene com petencia para Revisar, en lafo rma que determine l l e y , las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tu tela de los derechos constitucionales: El otro pilar pilar del sistema instaurado por la Ca rta del 9 9 es la atribución que ostenta la Sala Constitucio nal para establecer establecer interpretaciones vinculantes de los preceptos constitucionales, qu e obligan a todos los los tribunale sde la República, incluso a las las demás Salas del Tribunal Suprem o. A l respecto, el artículo 335 prevé: El Tribuna l Supremo de Justicia garantizarh In supremacía efectividad de ias normas principi principios os constituc ionales; será será el el má ximo último intérprete de la Constitución velará por por su unifor me interpreta ción aplicación. Las
interpretaciones que establezca la Sala Co nstituciona l sobre sobre el conte nido o alcance de las normas principios const ituciona les son vin cuh nte s para para la otras Salas dcl Tribunal Supremo de Jwticia demás tribunales de la República.
La lectura de la primera parte de esta norma pudiera pudiera llevar a pensar que la facultad facultad que estamos comentan do pertenece, n o a la Sala Constituc ional, sino al Tribunal Su prem o de Justici Justicia, a, que la ejercerí ejerceríaa e n Sala Plena. S in embargo, la segunda parte del precepto reserva a la Sala Constitucional la facultad facultad de efectuar interpretaciones constitucionales que vinculen a todos los jueces de la República. Un a forma de armonizar ambos incisos incisos del precepto precepto es entende r que todas las Salas del Tribunal Supremo de Justicia, en el ejercicio de sus competencias específicas, han de procurar que, dentro de sus órdenes jurisdic jurisdiccion cionales ales,, se mantenga una cierta uniformidad e n la interpretación d e la Constitución, lo cual implica que los tribunales correspondientes han de sujetarse, dentro de ciertos límites, a los precedentes de la Sala respectiva, siempre que éstos no c ontraríen los de la Sala Constitucional, que prevalecen erga erga omne s. En este orde nde ideas, es preciso preciso salir salir al pasode un a idea que erróne ame nte suele vincularse a los intento s por crear un ór gano judicial judicial especializado en la materia constitucional. La creación de una Sala Constitucional -+ de un Tribun al ConstitucionalConstitucional- en modo alguno implica implica concentrar en un órgano judicial todas las formas de defensa o de inte rpreta ción de la Constitucicín o dicho de otro modo, privar a los demás tribunales de las facultades correspondientes. Todas las vías procesales pueden, así sea indirectamente, servir de cauce para la defensa de las reglas reglas y principios principios cons tituciona les y para la interpretación constitucional. Es más, todos los jueces están obligados a interpretar las normas a la luz de la Constituc ión, por lo que ésta debe hacerse presente en su diario trajinar. trajinar. Lo que com porta el establecimiento de esa Sala es reconocer a la misma su condición de intérprete máximo, mas n o exclusivo, del Te xto Fundam ental, tal como se colige del artículo artículo 335. Es más, en nu estro Derecho ni siquiera cabría afirmar afirmar rigurosamente que la creación de la la Sala Constituciona l conduce a concentrar e n ella ella el llamado por la doctrina europea "monopolio del rechazo", es decir, la posibilidad de rechazar o desconocer las leyes consideradas inconstitucionales, ya que en virtud del artículo 334 del Tex to Fun dame ntal, todos todos los juec jueces es d e la República
se encuentran obligados obligados a "asegurar "asegurar la integridad integridad d e la Cons titución", y a d ar
o jurisdicción, jurisdicción,
prevalencia a sus disposiciones cuando sean incompatibles con alguna ley o
adoptar se encuentra el de un recurso recurso extraordinario que se se interpondría contra
norma jurídica. Esto implica que, a diferencia de los sistemas de control de la
las sentencias, definitivaso interlocutorias, de última instancia que desaplique
consti tuciona l)'. Entre los mecanismos que esta ley podr podrkn kn
constitucionalidad usualmente denominados concentrados, todo juez de la
una ley por estimarla incons titucion al. U n recurso de esta clase existe en
República está facultado (obligado) a rechazar, mediante su desaplicación al
Portugal, Portugal, país en el que tam bién con viven las modalidades concentrada y difusa difusa
caso concreto, las leyes leyes que estime contrarias a la Constitución . El monopolio
de control de la constitucionalidad. Tal ordenamiento jurídico carece de la
que ostenta e n Venezuela la Sala Constitucio nal es, tan sólo, el monopolio de la
n y de la la interpr interpretació etaciónn constituciona~vinculante con efectos erga omnes.
llamada cuestión de inconstitucionalidad, típica de los sistemas europeos de justicia constitucional, pues todos los jueces se encuentran facultados para desaplicar las leyes que estimen inconstitucionales, pero la decisión correspondiente es susceptible de recurso ante el Tribunal Constitucional, recurso recurso que, por cie rto, no está sujeto a un trámite discrecional discrecional de admisións. admisións. E
b.- Las competencias de control de la constitucionalidad A la Sala Constitucional se atribuye el control concentrado de la constitucionalidad, que antes ostentaba la Corte en Pleno , lo cual coadyuvará coadyuvará a dar mayor celeridad celeridad a la tramitación de las acciones acciones de inconstitucionalidad y, probablemente, a enriquecer los criterios empleados para su resolución. Además, ello redundará e n beneficio de las demás Salas, Salas, que dispondrían de más tiempo para dedicarse a los asuntos propios de sus coinpetencias específicas. Este Este control concentra do abarca nosólo el ámbito clásicode ladeclaración de la nulidad de las leyes leyes u otros actos de igual igual rango contrario s a la Constitu ción (numerales
al
y 6 del artículo 336 de la Constitución), sino que a esta
atribución se suma la de ejercer el control de constitucionalidad de las omisiones legislativas y el control preventivo de la constitucionalidad de los tratados tratados internacionales (numerales
del artículo 336 eiusdem).
En cuanto al control difuso de la constitucionalidad, sabemos que se mantiene, pero se permite que la Sala constitucionalid ad sirva sirva de bisagr bisagra a ent re éste
el control concentrado, en virtud de lo dispuesto en el numeral 10 del
artículo 336. La facultad que éste prevé, de revisar las sentencias en que los
numeral 10 del artículo 336 daría pie igu alment e para la revisión de oficio, sin necesidad de recurso previo, de las sentencias antedichas. No creemos, en cambio, que ese numeral permita permita la introducción de la técnica de la cuestión d e inconstitucionalidad, particularmente de la que posee carácter suspensivo, por cuanto el artículo 334 señala que en caso de incompatibilidad entre la Constitución
una ley "se "se aplicará n las disposiciones
constitucionales, correspondiendo a los tribunales tribunales en cualquier cualquier causa, aun de oficio, decidir lo conducente". Por consiguiente, incumbe al propio tribunal que advierte la inconstitucionalidad emitir el pronun ciamien to correspondiente, sin que esté obligado a consultar a la Sala Constitucional mediante la cuestión de inconstitucionalidad. La admisión del recurso extraordinario mencionado, o la revisión de oficio de las sentencias de última instancia en que se ejerza ejerza el control difuso difuso de la constitucionalidad, podría efectuarse con arreglo a un mecanismo absolutamente discrecional, al estilo del writ of certiorari norteamericano, o con fund amen to en supuestos fijados por la ley. En sentido favorable a la recepción de la figura del certiorari apuntan, aunque no de manera directa, las sentencias sentencias dictadas por la Sala Constitucio nal el 20 de enero del año en curso (casosEmery
tribuna les de la la República hay an desaplicado leyes consideradas contrar ias a la Constitución, evitará la convivencia de criterios disírniles entre diversos tribunales (y regiones) del país sobre la constitucionalidad de determinada norma legal. No precisa la Constituci ón la forma en que h a de ejercerse ejercerse tal facultad, sino remite esta materia a la ley orgánica respectiva (ley organica de la justicia,
Nos parece má s apropiad a la denomin:ición de ley orgánica de la jurisdicción jurisdicción constitucional, pues esta ley no abarcaría todos los componentes del sistema venezolano d e justic justicia ia constitucional, sino, básicamente, las competencias que ostenta la Sala Sala Constitucional en el ámbit o del control concentrado de la constitucionalidad las faciiltades revisoras revisoras que l e otorga el numeral 10 del artículo 336.
Direito Gornes Canotilho, J.J., Direito
Co~zstitz~cional, Coirnbra,
Almedina, 1 9 9 5 , pp. 1.05
M a t a M i l lá lá n
D o m i n g o G u s t a v o R a m í r e z M o n j a ) . La primera de ellas, que
enunci a con mayor claridad claridad el criterio de la Sala sobre el alcance del numeral 10 del artículo 336 e n materia de amparo constitucion al, sostiene que:
La labor revisora de las sentencias de amparo que atribuye el numeral 10 del artículo 336 de la vigente Cons titu ción a esta Sala y qu e será desarrollada po la ley orgánica respectiva, la entiende esta Sala en el sentido de que en los actuales momentos una forma de ejercerla es mediante la institución de la consulta, prevista en el artículo 35 de la Orgdnica de Amparo sobre Derechos Derechos y G th Constitucionales, pero pero como la institución institución de la revisión revisión a la luz de la doctrina constitucional es otra instituciones constitucionales deben entrar en vigor de inm ediato , cundo fuere fuere posible, sin esperar desarrollos desarrollos legislativos legislativos ulteriores, considera esta Sala que en forma selectiva, sin atender a recurso específico y sin quedar vincula da por por peticiones e n este sentido, la Sala por vía excepcional puede revisar discrecionalmente las sentencias de amparo que, de a o con la competencia competencia tratada en este fallo, sean de la exclusiva competencia de los Tribunales de Segunda Instancia, quienes conoz can la causa por por a pelación y que por por lo tanto no susceptibles de consulta asíco mo cualquier otro fallo fallo que desacate la docmn a vinculante de esta Sa la, dictada en materia constitucional.. Por tan to, la Sala Constitucio nal considera que, a falta falta de un desarroll legislativo sobre sobre la materia, se encuentr a facultada para revisar discrecionalmente las las sentencias de amparo de segunda instancia, asícomo cualquier otra sente ncia de ainparo que contraríe los precedentes establecidos por por dicha Sala, lo cual pudiera pensarse que resulta extensible a las sentencias en que se ejerza el contro l difuso de la constitucionalidad.
Importaobs ervar, por otro lad o, que la revisión revisión porIaSalaConstitucional porIaSalaConstitucional de las sentencias en que se ejerza el el contro l difuso de la constitucionalidad nos coloca frente a una problemática problemática muy disti nta a la queplant queplant ea la revisión de la sentencias de amparo. Desde Desde una óptica cuantitativa, los casos casos en que nuestros jueces desaplican leyes por considerarlas inconstitucion ales son escasos, tanto que e n ocasiones despiertan despiertan suspicacia suspicacia o son motivo de escándalo. En cambio, el amparo constitucional forma parte del quehacer cotidiano de la mayoría de los tribunales del país. Cualitativamente hablando, las decisiones en que se ejerce el control difuso de la constitucionalidad tien en una significacicín general inn egable; en ellas se rechaza rechaza la aplicación de una le y que en principio se encuentra vigente y que puede seguir siendo vrilida para otros operadores jurídicos. Mientras que en el arnparo constituc ional prevalece por regla general la faceta particular particular osubjetiva, sin perjuiciod e que éste pueda envo lver también en algunos supuestos una problemática de mayor alcance. Por estas razones, la aplicación del numeral 10 del artículo 336 de la Constitución su desarrollo desarrollo legislativo ha de variar en funció n de la materia de que sc trate. En cuanto al tema que ahora nos ocupa, el control clifiiso de la constitucionalidad, estimarnos que la vía reciirsiva ante la Sala Constitucional debe estar :ibierta :ibiertasieii sieiiiprc iprc que uiia sentenciade última última instan~ iadesap lic~cie una ley con fundam ento en su inconstitucionaliclad. inconstitucionaliclad.El recurso no procedería procedería con 1 ainp litud, en cam bio, cuand o el jue juez z rechace la denuncia de incon stitucionalidad titucionalidad de una ley formulada formulada p
Más adelante nos referiremos especialmente a la figura del eurit
certiorari norte amer icano y a los posibles riesgos o beneficios de su introduc ción en nuestro sistema. Importa, no obstante, subrayar que, según la sentencia precitada, tal forma de revisión de las sentencias de amparo
posibilidad del ensayo-error y de la corrección sin necesidad de modificar la Constitución'.
por extensión, de
las las de co ntrol difuso de la constitucionalidad, es solamente uno d e los posibles posibles mecanismos mecanismos constitucionalmente aceptables,no el único, por lo que el legislador legislador orgánico ostenta libertad para prever un sistema distinto. La razón por la cual se suprimió del numeral 10 del artículo 336, después del verbo "revisar", la
alguna de las partes. partes.
El numeral 10 del artículo 336 prevé, e n suma, las las bases bases del instrum ento que ha de articularse legalmeiite para asegurar, en lo que al control difuso respecta, una cierta uniformidad y certeza jurídica en la interpretación de la Constitución
en la deterinii-iacicín de las leyes que la contraríen. Surge, no
obstan te, el interrogante interrogante de si la Sala Constitucional también podría ejercer sus potestades revisoras sobre sentencias dictadas por otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
expresión, "a juicio de la Sala", fue justamente evitar una excesiva rigidez rigidez en la regulación de la figura, y dejar en manos del legislador la adopción del mecanismo que se estimase más conveniente, con lo cual queda abierta la
jiisticia jiisticia coilstitu cion;ii en Vkileziiela Al respecto cfr. H a r o . Jos é Vicente. Coilstitii ción cl 1977". R c ~ ~ i s tríe a L)cl'f'f'/)~i C o i z ~ t i t z ~ ~ i o i z ~1999, ~ l , pp 151 SS
I:i
La letra del precepto citado apun ta en senti do negativo, pues pues alude a las
última instancia. S in embargo, tambi én subrayamos subrayamos que para esa Sala ésta sería
sentencias de cont rol de la constit ucionalidad dictadas por los "tribunale "tribunales" s" de
una solución provisional, sujeta a modificación o precisión legislativa y, por
la República, lo cual pareciera excluir a las demás Salas del del Tri bunal Supr emo
tanto, bajo ningún concepto una solución constitucionalmente necesaria.
de Justicia. La relac relacicí icín n ent re la Sal a Constitucio nal y las restantes Salas de este Trib unal es bastante sui gener generis, is,porque todas, e n cuant o órganos de un solo en te jurisdiccional, jurisdiccional, son iguales en jerarquía jerarquía y autóno mas en su ámbito c ompetencial. Sin embargo, el artículo 335 del Texto Fundamental ha reconocido a la Sala Constitucional una primacía en lo relativo
la interpretación constitucional,
ya que dispone que las interpr etaciones que establezc establezca a esta Sala sobre el alcance de los preceptos constitucionales vinculan incluso a las demás Salas del Tribu nal Supremo de Justicia. Justicia. En esta materia, por tant o, la Sala Constitucional es primus inter pares. Pero la primacía de esta Sala no llega en el texto const itucional hasta el punto de someter las sentencias de las demás Salas dictadas en ejercicio del contr ol difuso de la constituci onalidad, o en materia
e aiiiparo (conj unto o
sobrevenido), a la revisión revisión de aquélla. aquélla. Para atribuir a la la Sala Co~ist itu cio naltal tal potestad, hubiera sido preciso una disposición constitucional expresa. En cualquier caso, la ley orgánica correspondiente podría imponer a las demás demás Salas el deber de remitir a la Sala Constitucional copia de las sentencias en que desapliquen uiia ley en razón de su inconstitucion:ilidacl, y prever que tal remisión provocaría la apertura del procedim iento de cont rol coi-icentrado coi-icentrado o abstracto de la constitucionalidad
e dicha ley.
Luego retomaremos esta cu esti ón, al aludir al writ f certior a~i,pero a~i,pero importa en este momento aclarar la significación del mecanismo previsto embrionariamente embrionariamente en el numeral 10del artículo 336. Este precepto precepto no contempla una tercera i nstancia de amparo; ni siquiera siquiera constituye, en nuestra opinión , una expresión del derecho al amparo consagrado en el artículo 27 de la Carta Fundamental. Se trata de un mecanismo extraordinario en virtud del cual la Sala Constituci onal puede conocer de causas de amparo ya ya resueltas resueltas por los jueces jueces competentes Su razón de ser es, brísicamente, brísicamente, garantizar garantizar una mínima uniformidad e lo relati vo a los perfiles perfiles mismos mismos del proceso y derecho de amparo, así como en la interpr etación de los derechos fundamentales. fundamentales. N o obsta nte, el legislador, legislador, en uso de la libertad de configuración normativa que le reconoce la Const ituci ón, puede complementa r la finalidad señalada, e incluso matizarlasignificativamente. Un a experiencia bastante ilustrativa de la idea expresada expresada la encontramos en la evolución del tráinite de admisión del amparo constituci onal en países países que poseen Tribunales Constitucionales. Así, en Alemania el legislador y la doctr ina se han debati do entre u n trá mite de aclmisió aclmisión n que ponga énfasis énfasis en el aspecto objetivodel amparo y, por t anto, en la relevancia jurídico-constituc jurídico-constitucional ional de la cuestión contr overtida, y un tráinite de adinisión que dé preferencia a lo
c.- Lar competencias en materia de amiiaro coiistitucional La Constit ución de 1999, al al prever, en el artículo 336 , las atribuciones de la Sala Co~ist itucio nal,le otorga, en su numeral 10, la facultad de revisar las sentencias de amparo dictadas por los tribunales de la República. Este precepto puede ayudar a resolver las deficiencias antes señaladas, asegurando una cierta uniformidad en la interpretación de los derechos
subjetivo, es decir, al daño que determinada decisión judicial judicial pueda causar al querellant e. Esta disyuntivase ha plant eado tambic tambici-i i-i en el Derecho español. En ei caso alemán, tal evolución ha conducido, después de un largo proceso proceso de inlí de cuarenta años, a un reforzamiento reforzamiento de la faceta objetiva del amparo, que ha repercutido e n el correspondiente correspondiente tráinite de admisión, el cual deja al al Tribunal Consti tucio nal un amplio margen de apreciación y decisi decisión' ón'!!
En España España parte
de la doctrina propugna una tendencia similar, aunque existen importantes resisten resistencias cias". ".
Luego tendremos ocasión de explicar más más detenidamente el
fundamentales. Puede servir, además, para corregir injusticias inanifiestas. La Const ituci ón remite a la ley orgánica respectiva respectiva la determii-iación determii-iación del inodo e que se ejercería tal potestad revisora. Ya decíamos decíamos que la Sala Const ituci onal, en sus primeros pronunciaiiiientos sobre este asunto, entendió que dich numeral le permitía revisar discrecionalinente las sentencias de amparo de
10 Acerca de esta evolución cfr. Eend:i/Klein, Lehrbuch des Cé~:/¿issr/rigsprozeb~-echts,
Heidel berg, Müller, Müller, 1991, p. 131
SS.
11 Vid,por to dos . López López I'ietsc I'ietsch, h, I'ablo. I'ablo. ',Objeti var el recurso de amparo. 1:is recomendaciones de la Comisión i3enda el clel~ateespañol", clel~ateespañol", Iievist n E.spa/iolc E.spa/iolcr r rle Derecho Co~zstitucio~znl, 53, 1998, pj). 115 ss.
estado de la cuestión en estos países, países, pero lo dicho es una muestra de las cambiantes orient aciones que pueden sucederse en esta materia. Nos parece preferible la previsión previsión de un recurso recurso extraor dinario que el reconocimient o de la facultad de de revisar revisar cualquier sent enci ade última instancia de amparo que la Sala Constitucional, "sin atender a recurso específico", considere merecedora de revisión, como se sostiene en la sent encia de esa Sala dictada en el caso Emery Mata Milkín y, tácitamente, en el caso Domingo
Gusta vo Ramírez Monja.
conocimiento corresponde al Tribunal Supremo, en virtud de la mayor afinidad. afinidad. Donde la doctri na sentad a por la Sala Constitucional adolece adolece de fragilidad fragilidad es en lo relativo
la competencia para conocer del amparo contra decisiones
judiciales, judiciales, y de las consultas o apelaciones de sentencias de amparo pronunciadas por JuzgadosSuperior es u otros de similar rango , ya que en estos supuestos la Ley Orgánica de Amparo sigue el criterio de la superioridad en la organización judicial judicial y en el orde n recursivo. recursivo. La concentraciónde la competencia para conocer de amparos amparos autónomos,
Precisado Precisado el alcance del numeral 10del artículo 336, en lo que al amparo respecta, conviene preguntarse si la Sala Constitucional ostenta o puede ostentar otras facultades en la materia. Sabemos que el artículo 336 sólo le confiereuna atribución atribución enest e ámbito, previstaen el citadon umeral. ¿Significa ¿Significa esto que la voluntad del constituyente era mantener inalterado el reparto competencia1 establecido en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (Ley Orgánica de Amparo) y, concretamente, privar a dicha Sala de toda facultad primaria en la materia? Pensamos Pensamos que no. El numeral 11 del artículo 336 permite a las leyes conferir a la Sala Constitucional coinpetencias adicionales a las enunciadas en los numerales anteriores, entre las cuales podría encontrarse la de conocer, en ciertos supuestos, de solicitudes de ainparo constitucional, en primera o segunda instancia.
de primera o segunda instancia, a nivel del Tribunal Supremo en la Sala Consti tucion al, ofrece,en cualquier caso, la la venta ja de asegurar asegurar uniformida uniformidad d en la jurisprudenci jurisprudencia a sobre amparo emanada de la máxima instancia jurisdiccional, la cual no podría ser alcanzada alcanzada mediante el mecanismo previsto previsto e n el numeral
10del artí culo 336, dada su inaplicación respecto de las sentencias dictadas por otras Salas del Tribunal Supremo. Por otra parte, podría coadyuvar a elevar cualitativamente lo doctrina jurisprudencia1 relativa a los derechos fundamentales. Lacomp etenciade estas Salas paraconocer de amparos cautelares que co nviene preservar, no t iene suficiente peso específico específico como como para desvirtuar los objetivo s de uniformidad mencionad os. Sin ~erjuici de lo expuesto, convi ene insistir en que la Constituc ión no ordena concentrar en la Sala Constitucional las competencias del Tribunal Supremo para conocer de amparos autónomo s. Esta Esta es una materia entregad a la libertad de configuración normativa del legislador, por lo que si la praxis
En esta dirección apuntan las sentencias precitadas de la Sala Constitucional, de acuerdo con las cuales cuales la entrada en vigor de la nueva Const ituci ón conduce a que deban concentrase e n dicha Sala las las coinpetencias para conocer de amparos autónoinos, en primera o segunda instancia, que antes estaban
judicial judicial indica que la Sala Constitucional no puede ejercer cabalmente la competencia para conocer de amparos autónomos, en primera y en segunda instancia, junto con la facultad facultad de revisión que le confiere el numeral 10 del artículo 336, la ley podría redistribuir redistribuir las competencias de amparo.
repartidas entr e las distintas Salas Salas de la Cor te Suprema de Justicia. Si bien esta conclusión no vie ne impuesta por la Constituc ión, por lo que la ley orgánica orgánica de la jurisdicción constitucional podría establecer una regulación distinta, es aceptable como solución transitoria, pues pues halla fundament o en el criterio de la afinidad recogido en los artículos
de la Ley Ley Orgánica de Ampa ro.
En efecto, creada la Sala Constitucional y siendo el amparo una materia constitucional por excelencia, que sólo secundariamente tiene un carácter contencioso administrativo o electoral , laboral, civil civil o penal, es razonable que sea tal Sala la competente para conocer de los amparos autónomos cuyo
B) La admisión
de
procedimiento de revisión (la cuestión de w r i t o f c e r t i o r a r i )
s indudab le que el mecan ismo que se establezca para el ejercicio de la facultad de revisión de sentencias prevista prevista e n el numeral 10 del artículo 336 influirá en un grado no desdeñable en el futuro de la nueva jurisdicción constitucional. U n sistema completamente abierto de revisión, que obligase obligase a la Sala Const ituci onal a pronunciarse sobre todas las solicitudes solicitudes de revisión de sentencias de amparo dictadas por los tribunales de la República República conduciría al
colapso de dicha instancia jurisdiccional. En el otro extremo, un sistema absolutamente discrecional, discrecional, carente de criterios criterios legalmente preestablecidos preestablecidos sobre la admisión a trámite del procedimiento d e revisión, revisión, y en el que n o se requiera ni la presentación de recurso o solicitud por el interesado ni la motivación de las decisiones decisiones de inadm isión, restar restaría ía transparencia transparencia y apariencia de objetividad a la labor de la Sala Constitucio nal, sobre todo en la primera fas de su andadura, dada la ausencia ausencia de tradición y de un a autoridad consolidada. consolidada. Es pertinente recordar que, e n cuant o concierne a la administración de justicia, justicia, impo rta e n grado sumo su confiabilidad fren te a los justiciables, justiciables, por lo que las apariencias juegan u n papel que no debe ser despreciado. despreciado. La propia Sala C o n s t i t u c i o n a l, l, e n s e n t e n c ia ia d e l de febrero del 2000, sostuvo que "La justicia justicia transpa rente q ue garantiza el texto constitucio nal, significa significa que las decisiones de los los jueces jueces y de los operarios de la justici justicia, a, no d eben generar dudas e n quienes las conozcan, sobre los motivs: de las mismas". mismas". La problemática planteada alcanza especial especial significación significación en el caso del ampa ro constitucional, no así en el del control difuso de la constitucionalidad, ya que e n este segundo supuesto, por las razones razones antes enunciadas, lo adecuad sería sería admitir toda solicitud solicitud de revisión revisión de sentencias de última instancia en qu se haya desaplicado desaplicado una ley ley e n razón de su inconstitucionalidad. Un a somera apro ximación al mecanism o norteamericano del certi certiora orari ri y a sus intentos de recepción en países europeos puede sernos de utilidad al reflexionar sobre el sistema más adecuado para nosotros. El writ writ ofcertiorari ofcertiorari es una figura del derec ho procesal federal nort eam eric ano que ent ron ca co n las tradiciones inglesas del common common law. En sus orígenes ingleses fue una institución paralela a la advocatio continental europea, en virtud de la cual se podía solicitar a la justicia del rey la revisión de un fallo dicta do por algún tribuna l. Era, junto con los writ ofmandamus ofmandamus y el de prohibit prohibition ion un instrum ento, no u n derecho del peticionario, que permitía permitía a la justici justiciaa real ejercer la prerrogativa de corregir errores manifiestos manifiestos de De recho o injusticias12.
12 Para Para la explicación sobr e el zol-it qfcel-tioruri nos liemos basado en el estudio de María Ángeles Ahumada ..El certiorari. Ejercicio discrecional de la jurisdicción de apelacion por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos", Retiista Española de Derecho Constitucional, 41, 1994, pp. 89 SS.
Después Después de una larga larga evolución e n la que n o podemos detenernos, el wri ofcertiorar ofcertiorarii es hoy casi la única forma d e acceder a la llamada "jurisdicción d apelación" del Tribunal Sup remo. Aba rca desde casos en que se haya cuestionado la validez validez de un tr atado o la constitu cionalid ad de una ley federal o estadal, hasta causas civiles o criminales13. El certi certiorar orarii se traduce e n una solicitud que un a de las partes e n el litigio correspondiente ha de presentar ante el Tribunal Supremo, sin que esto suponga el ejercicio de un derecho a la revisión por el peticionario; es considerado, considerado, más bien, com o un privilegi privilegio, o, que permite a dic hoTribu na1 revisar el caso objeto del writ. La concesión del writ, que está precedida de una oportunidad para que ambas partes expongan sus argu mentos a favor favor o e n contra de la revisión, revisión, no supo ne que se otorgue la razón al solicitante, solicitante, sino que el Tribuna l acepta entrar a conocer el caso. Para su admisión admisión es preciso preciso que el caso sea incluido, por decisión del Presidente o a petición de cualquiera de los Magistrados, en la lista de discusión del Tribunal y que se cuente, por regla general, con el voto favorable de cuatro de sus miembros. La negativa a examinarlo no tiene que ser motivada y de hecho la fórmula usualmente emp leada es la de petitionf petitionfor or certior certiorari ari denie denied. d. Ex cepcion alme nte el Tr ibun al, al admitir el certiorari, puede simultáneamente pronunciarse también sobre el fon do, media nte summary disposition disposition y decidir sobre la la confirma ción o revocación de la se ntencia del tribunal inferi inferior14 or14 El otorga mien to del certio certiorari rari no d epe nde de cr iterios fijados fijados por la ley ni de criterios generale generaless declarados declarados por el Tribuna l Supremo. A l respecto, conviene r eproducir las elocue ntes palabras de la Profesora española María Angeles Ahumada: El aspecto que , por por úl timo , queremos des tacar -para -para finalizar esta introducción demasiado larga- es el carácter discrecion al del ejercicio ejercicio de la jurisdicción jurisdicción promovida en certiorari. Este es el rasgo que, por relación a nuestra conce pción de la jurisdicción, nos resulta más ajeno. En u na ocasión, el el juez Brandeis refiriéndose refiriéndose al al oficio del del Tribunal Supr emo, manifestó: "T he most important thing we do , is is not doing." doing." Esta afirmación afirmación sirvió sirvió a Akx and er Bickel, en un libro funda men tal, para ensalzar lo que denom inó virtudes pasivas del
13 Ahuinada, Ahuinada, M.A., op. cit., pp. 109-110 14 Zdem, pp. 111
ss
94
CONSTITUCION rUSTlClA
CONSTITUCIONAL
tribunal: decidir, no decidir, o evitar decidir, puede ser la forma óptim a de decisión. Bien es cierto que esta virtud de la abstin encia, consecuencia del responsable self-restraint del Tribuna l, no se predic predicaba aba s6 b, o en particular, para la administración del certiorari, pero el recurso a la paradoja, la importancia de no hacer nada, dice mucho sobre la práctica desconcertante del Tribunal en esta jurisdicción. En relación con el certiorari, se discute el posible deslizamiento desde la discrecionalidad discrecionalidad a la arbitrariedad arbitrariedad o , por por utilizar u n vocablo menos d uro , a la aleatoriedad. El tribunal Supre mo no s ha disciplinado más bien, ha impedido que los criterios criterios para para la admisión de casos a revisión conso liden con l paso paso del tiempo tiempo causas causas cier ciertas tas reconocibb de i dm is ió n ( de admisión, que sería más fácil). Si la apariencia no enga ña, el Tribunal pretende a todo trance que el certiorari conserve el car ácter de prerrogativa que petición de writ of certiorari siga siendo materia graciable. As í fue e n origen en este sentido, la pretensión cuenta con legitimidad histórica, la del common la 15. Co n frecuencia el Tribunal Su premo admite el certiora certiorari ri cuando existen fallos contradictorios entre tribunales inferiores en relación con la materia en cuestión, o cuando estima conveniente establecer un precedente en una materia novedosa, novedosa, o modificar modificar uno que haya perdido vigencia; tambiénaprovecha
u orden de prioridades, sino también su función
de que bajo el mecanismo del
writ se esconda una deficiencia general del sistema judicial que debería ser afrontada con reformas sustancia le^'^. Co n todo, la aptitud del certior certiorari ari para para evitar una sobrecarga de trabajo paralizante en el Tribunal Supremo justifica su existencia en el sistema norteameri cano y es su mejor carta de presentación ant e países países europeos cuyos cuyos Tribunales Constitucionales se encuentran agobiados por el volumen de solicitudes solicitudes de amparo recibidas anualmente. De a hí que en A leman ia, después de más de cuarenta años de funcionamiento del Tribunal Constitucional, esté cobrando fuerza la idea de incorporar plenamente el mecanismo del certiorari18, planteamien to del que algunos se han he cho eco en el Derecho español19. español19. A pesar de ello, no faltan quienes se opongan
su introducción en el
Derecho alemán, aduciendo que la discrecionalidad discrecionalidad en la admisión admisión de lo recursos llevaría a la falt ade previsibi lidad de las decisiones, lo cual se considera contrario al principio del Estado de Derecho, además de suscitar sospechas sospechas sobre los posibles posibles motivos motivos políticos de tales pronun ciamientos y de representar una amenaza amenaza cont ra el principio de igualdadz0.
el writ writ para resolver asuntos de suma relevancia general. No obsta nte, n o es raro
En España los los planteami entos más autorizados autorizados apuntan en la dirección
que a pesar de haber fallos contradictorios de tribunales inferiores inferiores rechace el writ
no de transplantar ciegamente el certiorari, certiorari,sino sino de reformar la Ley Orgánica del
por no estar el asunto suficient emente maduro para su intervención, o q ue, pes
Tribunal Constitucion al, qu e actualmen te permite rechazar in limi limine ne el recurso recurso
a la relevancia general d e la controversia, lo rechace por tratarse de una political political
de amparo cuando "carezca "carezca manifiestamente de con tenid o que justifique justifique una
question question.. Se dan incluso casos casos en que e l Tribun al, después de haber admi tido el
decisión por parte del Tribunal Constitucional" (art. 50.l.d), para "exigir a la
writ, deci de no decidir16. El certiorari ha permitido al Tribunal Supremo desarrollar una política judicial, judicial, en virtud de la cual es capaz de confeccionar su propia agenda, y de reservar sus fuerzas fuerzaspara los casos de mayor enverg adura jurí dico-co nstituc ional.
demanda de amparo que ostente, e n positivo, un cont enido que justifique justifique una decisión sobre sobre el fondo de la misma por parte del Tribunal Constitucio nal". En tal sen tido, se estima adecuada la dirección dirección trazada por por la reforma alemana de 199311.
De esta maner a, el certiorar certiorarii es un "filtro inteligente" que sirve para evitar las
17 Idem, pp. 93
situaciones de congestionamiento judicial inmanejable.
18 CJ Wahl,Reiner/Wieland,Joachim, Wahl,Reiner/Wieland,Joachim, "La jurisdicción constitucional como bien escaso. El acceso al Bundeswrfassungsgerichr'. Revista Revista Española de Derecho Constituciona l, 51, 1997, pp. 11 SS.
Ello lleva, sin embargo, iinplícito el riesgo, evidenciado evidenciado por la doctrina
95,
norteameric ana, de que el Tribuna l Supremo termine fijando no sólo su su agenda
19 Cfr. López Pietsch, op. cit., pp. 115
15 Idem, pp. 95-96.
20 En este sentido, véanse las reservas de la Magistrada Magistrada Karin Karin Grasshof, Gras shof, recogidas por p or Pérez Pietsch, op. cit., pp. 130 SS.
16 Idem, pp.118
21 Cruz Villalón, Reuista Española de Derecho Co~zstitucion al, Villalón, Pedro, "Sobre el amparo" Reuista
SS.
SS.
Los que afirman abiertamente que el certiorari es el modelo para la reforma de la ley antes citada, no dejan de subrayar la necesidad de su adaptación, ni de invocar como justificación la experiencia acumulada: El modelo sería el del writ of certiorari, técnica que, como es sabido, emplea el Tribunal Supremo norteamericano para para escoger escoger un número determinado d asuntos de entre todos los que ingresan cada período, en base a criterios de pura pura oportunidad o conveniencia. Com o es dudoso que un a técnica semejant resultara compatible con el principio principio de "le gitima ción por el razonamiento" característico de las decisiones judiciales, podría llegarse a resultados satisfactorios satisfactorios mediante una interpretación interpretación mucho más rigorista, si cabe, o en su caso una reforma , d la causas de de inadmisión previstas previstas en la . En es te sentido, ha señalado acertadam ente Garro rena Morales que "el verdadero writ of certiorari consiste en ava nzar con categorías estrictas muy exigentes en la determinación de lo que es constitucional lo que pertenece tan sólo al terreno de la mera legalidad".
La jurisprudenc ia del C tiene ya entidad sobrada como para vaticinar que cada vez resultará más difícil encontrar supuestos de relieve constitucional respecto a los cuales no quepa invocar u n criterio de decisión establecido ".
de la doctrina española se hacen, por cierto, desde desde Los una perspectiva procesal-institucional que guarda alguna cercanía con la nuestra, pues pues el recurso de amparo ante el Tribuna l Constitu cional es considerad de naturaleza "eventual", a diferencia del procedimiento preferente y sumario ant e los los tribunales ordinarios (amparo ante los tribunales ordinarios),que ordinarios), que viene exigido inexorablemente por el artículo 53.2 de la Constitución española respecto de los derechos fundamental es que el mismo señala. En cualquier caso, al valorar la conveniencia de la implantación del venezolano, o, hay que tener en c uenta que su todavía certiorari en el sistema venezolan parcial parcial recepción en Alemania, y la tendencia hacia una recepción completa, así como las propuestas para su adopción matizada en España han estado precedidas de varios lustros de jurisprudencia jurisprudencia constit ucional sobre los derechos 22
Revenga Sáncliez, Miguel, "Las paradojas del recurso de amparo tras la primera década de jurisprudencia constitucional (1981-1991)", Revista EspalZola cle Derecho 41, 1994, pp. 31-32 Co~zstitz~cio~zal,
fundamentales, y presuponen presuponen la autoridad que e n ese tiempo h a alcanzado el Tribunal Constitucional. En este este sentido, Wah l y Wieland señalan: Tras cuarenta cinco años de jurisprudencia jurisprudencia sobre los derechos fundamen tales, no cabe duda de que se ha implan tado ya ya u na adecuad a comp rensió n de los derechos funda men tales. La gran proporción de recursos inadmitidos pone precisamente de relieve que , tras la la tutela de los derechos funda ment ales por los tribunales ordinarios , no existe ya la necesidad de correcciones masiv as. En una situación así, la decisión acerca de si, en un caso concreto, el Bundesverfassungsgericht debe intervenir en defensa de los derechos fundam entales, bien puede quedar en manos del del propio propio Tribu nal, que debe guiarse por la encomien da general de velar por por la tutela jurídica de los individ uos, sin que esta encom ienda reciba mayor concr eción por por el propi ordenamiento jurídico2'. jurídico2'.
Nuestra opinión es que la absoluta discrecionalidad en la admisión o rechazo de la revisión prevista prevista e n el numeral 10del artículo 336, al estilo del writ of certiorari, ha de ser vista como un eventual punto de llegada, más que de partida , para nuestro sistema de justicia justicia c onstituc ional. Sólo después de la obten ción de un a gran autoridad por el ór gano especializado especializado que ha sido creado para encabezar la jurisdicción consti tucional podría darse un paso como ése, tan riesgoso en nuestro contexto jurídico-cultural. En nuestro Derecho, creemos que que hemos de transitar, al menos en una primera fase, fase, un cami no semejante al explorado en Alemani a por la reforma reforma de la Ley del Tribunal C onstituc ional Federal Federal de 1993, cuyo artículo 93a dispone que el amparo será admitido: ) Cuand o ostente una fundamental fundamental relevancia jurídico-constitucional: ) Cua ndo ello sea preciso preciso para la efectividad de los los derechos mencionado s en el artículo 90.1 incluso cua ndo la denegación de un a decisión sobre sobre el fondo ocasione al demandante un perjuicio especialmente grave 24
23 Op. cit., p. 31 24 Lecliner/Zuck, Bz~clest.e~fassz~l~gsgerichtsgcsetr, Miinclien, Miincli en, Beck, 1996, p. 552. Respecto de esta reforma cfi., igualme nte, Rodríguez Álvarez, Álvarez, José Luis. "Selecc ionar lo importante:la reciente reforma del trámite de adinisión de la 'Verfassungsbescliwerdeee', Revista Espaiiola de Del-echo Constitzlcio~ zal,41, 41, 1994, pp. 139 ss.
98
~ O N S T I T U C I ~ ) NJUSTICIA CONSTITU(:IONAL CONSTITU(:IONAL
Nuestra ley orgánica orgánica podría establecer, establecer, confun dame nto en el numeral 10 del artí culo 336, causales causales semejantes para la admisión de un recurso recurso extraordi nario que podría podría interponerse, ante la Sala Constitucional, contra las sentencias sentencias de amparo de última instancia. De esta forma, se reconocería a la Sala un ciert o margen de apreciaci ón y decisión, mas mas no una discrecionalidad absoluta absoluta e incontrolable. La admisión o el rechazo del recurso extraordinario, lo cual, a diferencia de lo que sucede en el Derecho a lemán , exigiría de una decisión motivada, aunque sucinta, tendría que basarse basarse e n las causales causales legalmente tasadas, dotan do asía1 mecanismo de un confiabilidad transparencia mayores mayores a la de la pura discrecionalidad.
La opción del Tribunal Constitucional
An te la reforma de la jurisdicción constituci onal, el más ainbicioso de los posibles escenarios era el de la creación de un Tribunal Constitucional. En contr a de su establecimiento se ha señalado que ocasionaría ocasionaría una dualidad e n la cúspide de la administración de justicia, lo cual, amén de ser e n parte aj eno a nuestra tr adición i nstitucio nal, daría lugar a conflictos conflictos innecesarios. Podría pensarse, también, que tal Tribunal tiene senti do en los sistemas sistemas concentrados de justicia justicia constituci onal, que ha n sido erigidos, erigidos, a instancias de Kelsen, bajo la premisa de eximir a la ley del control de los jueces jueces ordinarios, reservándolo a u órgano situado por enci ma de los tres tres poderes poderes clásicos o, e n su condición de legislador legislador negativo, al lado del Parlamento. En nuestra op inió n, estas reser reservas vas,, que guardan ciert a justificación, justificación, so n, en algunos aspectos, discutibles. discutibles. En cuant o a la supuesta falta de adaptación de los los Tribunales Constitucionales Constitucionales a u n sistema sistema e n el que conviven el cont rol concen trado y el control difusode la constitucional idad, la propia propia evolu ción del sistema europeo de cont rolde la constitucionalidad, y la existencia existencia de Tribunal es Constitucionales en países que tienen sistemas mixtos de control, como Portugal, demuestra la debilidad del argumento. No es aceptable una contraposici ón radical ent re los sistemas sistemas concentrados y los los difusos difusos de contr ol de la constitucionalidad, constitucionalidad, mucho inenos inenos e n la actualidad, dado el paulatino acerca mient o que se ha producido ent re las jurisdiccio jurisdicciones nes constitiiciunales d los países países que repr esent an el paradigma de ambos sistemas (Los Esrados Esrados Unidos de Norteamérica, por un lado, y Austria, Italia y Alemania, por el ot ro). Este
acercamiento se explica, funda menta lment e, por la creciente relevancia que ostent a en los sistemas sistemas europeos la la cuestión de inconsti tucionalid ad (o control concre to de la constituc ionalidad), que es muy superior superior a la de la acción de inconstitucionalidad inconstitucionalidad ( control abstracto de la constit ucionalidad) . La La cuestión de inconstitucionalidad, originada en un caso concreto, opera como un instrumento de diálogo enriquecedor entre los Tribunales Constitucionales y los jueces ordinarios, en ella el papel de estos últimos es decisivo2'. decisivo2'. Es indudable indudable que los Tribunales Constituci onales llevan general mente consigo una dosis dosis significativa significativa de concentraci ón en el ejercicio del co ntrol de la constitucionalidad, pero también la creación de una Sala Constitucional tiende a producir dicho efecto, tal como ha sido afirmado por la doctrina c~starricense~~. Por lo que respecta a la dualidad que se presentaría en la cúspide cúspide de la administra ción de justicia justicia y a los conflictos conflictos que generaría, la objeción arriba esbozada merece mayor atención. Sin embargo, importa señalar que esos inconvenientes no son necesariamente ajenos al establecimiento de la Sala Constituci onal; e n la medida en que sus funciones alcancen a las demás Salas Salas del Supremo Tribunal se producirá tal dualidad, pues en los asuntos constitucionales e n que aquélla tenga tenga la última palabra actuar á como la máxima instancia judicial, judicial, en detr imento de las demás Salas.Teni endo e n consideración las competencias que, según lo antes expuesto, se han otorgado la Sala Const ituci onal, no será muy significativo significativo el número d e los asuntos y el modo e que se manifestará la primacía de esta S ala sobre las clemrís clemrís,, si se lo compara c on la relación que podría entablarse entre el Tribunal Supremo de Justicia y un Tribu nal Constituci onal, pero lo dicho relativiza relativiza en algu na medida la objecióii planteada. La creación de un Tribunal Constitucional supraordinado al Tribunal SupremodeJusticia Supremode Justicia hubiera suscitado, probable mente, conflictos, especialmente en su primera primera andadura, tal tal como ha sucedido sucedido en Col ombia, dada la natural resistencia resistencia del máxim o tribunal de un país a quedar infraordinado a una nueva 25
Vicl., por
todos, Rubio Llorente, Francisco, 'Teiiaencias actuales de jorisrlicción c o n s t itit u c i on on a l e n E u r o p a " . Estudios M adrid. Mc Estudios sobre jurisclicci jurisclicción ón constit t~cion al,Madrid. Graw-Hill, Graw-Hill, 1998. pp. 155 SS.
26
Cfi:
Hernández Valle, Ruben, Dereclio Pi.occ%calCor~stitucio~zal, San Jo se, Jiiricenti.o, Jiiricenti.o, C or~stitucio~zal,
instancia judicial. Pero es razonable razonable presumir que estos conflictos conflictos hubiera perdido paulatina ment e importanci a e intensidad, a medida medida que la indiscutible indiscutible superioridad jurídica del Tribunal Constitucional resultara avalada por la autoridad de su obra y por la tradición que inicialmente le era adversa. En cualquier caso, donde la diferencia entre los tribunales y las salas constitucionales se torna cualitativa, y donde pudiera estar la clave para la determinación de la opción más adecuada, es en el ámbito de la tutela de los derechos fundament ales. En las jurisdicci jurisdicciones ones c onstitucional es europeas que poseen el amparo constitucional constitucional (como la alemana
la española), éste permite
someter a la revisión revisión del Tribun al Const ituci onal decisiones judiciales, judiciales, siempre que se alegue alegue la lesión de un un derec ho fundam ental y previo agota mien to de los recursos posibles posibles ant e la jurisdi jurisdicción cción ordinaria. El Tribun al Const ituci onal se
Desde la célebre polémica sostenida entre Hans Kelsen y Carl Schmitt en los albores del control de la const itucionalida d de las leyes leyes en Europa, ha sido cuestionada la naturaleza jurisdiccio jurisdiccional nal de esta función. Pese a lo encona do de esa disputa, ambos ambos contendientes coincidieron coincidieron e n negar, o al menos en poner en duda , como en el caso de Kelsen, la naturaleza materi almente jurisdiccional jurisdiccional de la principal misión de los Tribunales Constitucionales. Para Schmitt esa función era eminentem ente política, por lo que no convenía otorgarla otorgarla a un órgano judicial. judicial. Para Kelsen su carácter político no era cualita tivamente distinto al inherente a toda labor judicial".
erige, así, en el máximo garante de esos derechos, correspondiéndole censurar sus violaciones incluso cuan do éstas éstas emanen del Tribu nal Supr emo de la jurisdicción ordinaria. El control que aquél ejerce recae no sobre la totalidad de los aspectos fácticos y jurídic jurídicos os del caso sometido a su considera ción, sin o sólo sobre su su dimensión constituciona l, particularmente particularmente sobre el tratam iento que el juez juez haya dado a un der echo constituci onal vinc ulado al fondo o mérito del asunto resuelto o a derechos procesales de alguna de las partes. Como la línea divisoria entre lo constitucional
lo perteneciente a la interpretación
aplicaci ón judicial judicial de la legalidad es, sin embargo, difusa, difusa, el grado grado de injerenc ia del Tribuna l Consti tucio nal en la labor propia de los los jueces jueces suele ser oscilante, por lo que en estos sistemas se produce una tensión que no siempre pasa inadvertida. Con todo, el saldo que arroja la actuación de los Tribunales Constitucionales europeos en esta esfera resulta indiscutiblemente positivo.
La actuación de los Tribunales Constitucionales europeos ha discurrido, sin embargo, precisamente por el sendero que ellos negaron o menospreciaron: el del progresivo reforzamiento de su dimensión judicial o jurisdiccional, es decir, de su aptitud para resolver, con base en el Derecho constitucional, conflictos surgidos surgidos en relación con los actos estatales de mayor jerarquía después de la Constitución. Conviene recordar, recordar, en palabras palabras de O tto Bachof, Bachof, que "se denom ina juzga juzgarr a toda confrontación preceptiva del comportamiento hu man con el or denam iento jurídico, ya sea sea este comportam iento de los gobernados o de los gobernantes"18. gobernantes"18. La alta significación política de los asuntos sometidos a la jurisdicción jurisdicción constituciona l no ha impedido que ésta se consolide consolide como una instancia judicial que resuelve conforme a Dere cho, lo cual no supone desconocer desconocer que al aplicarlo debe considerar, como cualquier otro juez aunque en mayor grado, el contexto político-social de sus
La Sala Constituc ional , por el contrario , no está facultada para revisar las decisiones decisiones de las restantes restantes Salas del Tribunal Supremo de Justicia, lo cual puede obstaculizar obstaculizar el desarrollo de la jurisdicción jurisdicción constituciona l. El éxit o del sistema de justic justicia ia constitucional constitucional contenido en la Constitución de 1999y, por por end e, de laSalaConstituciona1, laSalaConstituciona1, depe nde, en una medida no despreciable, despreciable, de lacapacidad de esta Sala para impulsar una renovación jurisprudencia1 en el campo de los derechos fundamentales, en sus aspectos sustantivos,
El aspecto más relevante de la evolución del control de la constitucionalida d de las leyes leyes en Europa-presente desde sus sus orígenes orígenes en el sistema norteame ricano-,
ha sido, justame nte, su configuración como una una labor
auténticamente jurisdiccio jurisdiccional, nal, ajena ya al dogma del Tribunal Constitucional como simple legislador legislador negativo.
en la disposición de las
demás a observar sus precedentes. Si estos objetivos no se logran, o si se satisfacen sólo de manera parcial, la opción del Tribunal Constitucional resultará insoslayable. insoslayable.
pronunciamiento^^^.
SS.; Kelsen, Hans, ¿Quiéil debe ser el clqferzsor de 27 Scliriiitt, C:irl, op cit., pp. 27 M:idrid. Tecrios, 1995, pp. 14 SS. CO11sfitl~ci6i?~,
28 Bacliof, O t t o , ./ztecesp C'oiistittlcióll, Madrid, Civitas, 1985. 29
pp 45
54
11
la inconstitucionalidad de una ley debía llevar necesariamente aparejada su
Según el pensamien to de Kelsen, al realizar tal control dic ho Tribuna l se
anul aci ón. Es to reducía al mínimo las posibilidades decisorias de esa jurisdicción,
coinportaría como un legislador negativo, pues la anulación de una ley
colocándola en la disyuntiva de o desestimar el recurso interpuesto o declarar
inconstitucional implicaría la supresión, mas no la producción, de una norma
la inconstitucionalidad del precepto legal y, en consecuencia, su nulidad, lo
jurídica. Sin em bargo, a medida que los Tribunale s Constituciona les, después
cual podía propiciar propiciar la inhibición en el ejercicio de los poderes de control de la
de la segunda conflagración mundial, ha n ejercido con mayor rigor rigor e intensidad
constitucionalidad. De ahí que, en obsequio a la naturaleza prudencial del
su función de controlar la constitucionalidad constitucionalidad de las leyes, leyes, han a bandonado el
proceso de aplicación del Derecho, esos Tribunales hayan desarrollado, al
paradigma kelseniano, acentuándose su papel de instancia judicial que no
margen e incluso en con tra de lo dispuesto en sus sus respectivas leyes leyes orgánicas,
puede estar encadenada a la única alternativa de anular o declarar la
otras modalidades de sentencias, lo que les ha permitido adaptar sus
constitucionalidad constitucionalidad del precepto impugnado. impugnado. Actuandoprudencialinente, como
pronuncia mientos a las circunstancias de cada caso. Además de las sentencias
cualquier otro juez, los Tribunales Constitucionales han diversificado las
interpre tativas, que ha n servido tarnbi2ri para burlar ese dogma, son dignas de
modalidades modalidades d e su obrar, ate ndie ndo a las particularidades del caso bajo análisis
mención las sentencias de mera inconstitucionalidad, mediante las cuales se
y a los posibles efectos de sus decisiones. decisiones.
declara la inconstitucioiialidad del precepto pero sin declarar su nulidad o
El funcionamiento de esos Tribunales no encaja, pues, en el molde del
anulació n, dando al legislad legislador or la «portunidad de reparar la inconstitticionalidad;
mero legislador negativo. Nótese, en primer lugar, que la mera supresión de
como también las sentencias quc difieren a un momento determinado los
algunos vocablos vocablos de un precepto puede puede generar una norma nue va. En segundo
efectos anulatorios del fallo.
lugar, importa observar que el desarrollo desarrollo de la jurisdicci jurisdicción ón constituc ional h la acentuación del carácter jurisdiccional del control de la
conducido a que el modo coino ésta normalmente se expresa sea el de las
constitucionalidad responde igualmente la crecieiite importancia que en los
sentencias interpretativas, las cuales, si bien en el fondo son decisiones parcialmente estirnatorias, no anulan el precepto legal impugnado, sino que
sistemas europeos europeos ha adquirido la cuestión de inconstit ucionalida d, pieza pieza clave
dete rmin an la forma en que el inisino inisino debe ser interpretado para poder convivir
del control de constitucionalidad de las leyes, mediante la cual
co
menudo se
suscitan, bajo el influjo de las circunstancias dcl caso concreto, problemas de
lac onst ituc ión, o excluyen, por por inconstitucionales, inconstitucionales, algunas algunas de siis siis posibles posibles
constitucionalidad que difícilinente serían objeto de la accií,n de
interpretaciones. s innegable la la carga creativa creativa o jur isd ic~ ion al ínsita '~ en esto pronunciamientos, tras los cuales el precepto examinado sufre, en alguna
inconstitucionalidad. Esto ha dado lugar a las llamadas sentencias de nulidad
medida, una transformación. Más visible aún resulta, en fin, el carácter
parcial cualitativa, por las que se declara la nulidad de la aplicación de tin
innovador de la labor de tales Tribunales cuando éstos se aventuran a añadir
precepto a cierta categoría de sujetos, perinaneciendo inalterado su texto y s
palabras al precepto declarado inconstitucional, como sucede en Italia".
validez respecto de las deinás situaciones3'. En el ámbito propio de la acción de inconstitucionalidad, la tendencia
Otra significativa manifestación de la ductilidad de su actuación se encuentra en las las sentencias de mera inconstitucionalidad, que que suponen una
a la judicialización judicialización h a llevado
franca ruptura del dogma de la vinculación inescindible entre la
de una ley se realice realice no sólo mediant e la
que la determinaci ón de la constitucionalidad confronta ción abstracta de sus sus
preceptos con los de la Constitucicín, sino tainbién ate ndiendo a la forma en que esos esos preceptos legales han sido interpretados y aplicados. aplicados.
mito del Tribunal Constitucional como legislador negativo, la declaración de
30 Hat)la Hat)lamos mos de cr ació n no en el sentido de invenci invención ón
cleterminaci6n del Derecho aplicable con tu se en las propik propikis is conviccio convicciones nes polític políticas, as, sino com o expresión de la k~cult:iddel k~cult:id del juez de participar en la ..construcciónMdel ..construcciónMdel Dereclio.
31 Cfi: Zagrebelsky,
giustizia
...,
I)P.
296
SS.
k*
Algunos autores han visto en la tendenc ia esbozada una transf(~rriiacicín de los Tribunales Constitucionales en legisladores positivos, que hallaría
32
c/;ij:Sclil:iicli. Sclil:iicli. op cit., pp
22
as
104
CONSTITUCI~N C0NSTITUC:IONAL JUSTICIA C0N
justificación justificación e n un repl anteam iento de las relaciones relaciones de esos esos Tribunales c on el P a r l a m e n t ~ Estaexplicaci ~~. ónno es, en nuestraopi nión, acertada. La legislación, legislación, en c uanto configuración, configuración, en principio libre, del contexto normativo, llevada llevada a cabo con arreglo a criterios objetivos políticos, debe seguir en manos del Parlariiento o Congreso. Es equívoco, pues, calificar a los Tribunales Constitucionales como legisladores positivos. lo que ha conducido el desenvo lvim iento de la jurisdicción jurisdicción constitucional europeaes al debil itami ento y virtual disolución de las ataduras que inici almente le habí an sido impuestas dogmáticamente y que le impedcan cumplir cabalmente con sus funciones judiciale judiciales. s. Esta liberación gener a, obviariiente, nuevos problemas, y comporta riesgos riesgos para la preservación del reparto const itucional de las funciones públicas Estos Estos son , sin embargo, riesgos riesgos necesarios, necesarios, a los que ha d e darse respuesta sin retornar a riiitos y categorías superadas. Estimamos que la ley ley orgánica de la jurisdicción jurisdicción const itucional que debe ser dictada en desarrollo de la Constitucicín de 1999 ha de dar cabida a las sentencias intermedias entre la inmediata nulidad y la desestimación de la acción interpuesta, pues la flexibilidad o riialeabilidad de las categorías e instrumentos jurídicos permitirá la adaptación de la respuesta judicial a las peculiaridades del caso y, por tanto, redundará en beneficio de la justicia constitucional, que también adquirirá, aunque luzca paradójico, una mayor robustez y dinamismo.
En orden al funcionainiento adecuado del sisteriia de justicia constitucio nal que establece la Constituc ión de 1999, es preciso articular con rigor técnico cada uno de sus componentes, así como dotar a la Sala Constitucional de facultades facultades suficientes, suficientes, en extensión y adaptabilidad, adaptabilidad, para el cumplimiento de sus cometidos. Lo esencial radica, sin embargo, en las virtudes que la jurisdicción judicial rea lment constitucional constitucional h a de exhibir en la instauración de un poder judicial independiente, capaz de enfrentar los actos del poder público que atenten contra el Pact o Fundamental, con independencia independencia de su rango y del peso de la 33
Aja, Eliseo, Las tensio7ie.s tensio7ie.s e1ztf.e e1ztf.e el T7l hu?i alCo7zstittlciu?zaly alCo7zstittlciu?zalyel Legislu~¡u?~en la Europa SS. actual, U;ircelona, Ariel, 1 9 9 8 , pp. 25
decisiones políticas que los motiven. Una demostración de fortaleza y de prudencia en el ejercicio de las atribuciones que le correspo nden, es tal vez vez el mejor aport e que la Sala Constitucional puede hacer al país país en estos momentos, y el mejor ejemplo y estímulo para los demás jueces de la República.
V.V.- PO ST SCRIPTUM (SOBRE LAS ALTERACIONES DE LA CONSTIT CONSTITUCIÓN UCIÓN CONTEN IDAS EN LA R E I M P R E S I ~ NDE SU TEXTO EN LA E X P O S I C I ~ NDE MOTIVOS).
Después Después de haber culminado estas líneas, se se ha publicado una reimpresión de la Constitución, junto con la Exposición de Motivos de la Carta regulación de la justic justicia ia constituci onal, la novedad digna de menci ón reside reside e la precisión de que las sentencias de amparo y de control difuso de la constitucionalidad que pueden ser ser objeto de lapotestadde revisi6ncont emplada en el numeral 10 del del artículo 336, son los fallos "definitivamente firmes". Esto corrobora parcialmente lo antes expuesto, ya que tal potestad la hemos circunscrit o a las sentencias de últirna instanciadict instanciadictadas adas e n ainparo o e n ejercicio del cont rol difuso de la constitucionalidad. Sin embargo, los términos introducidos en la reirnpresión de la Consti tució n restringen el alcance que originalmente cabía otorgar al referido numeral 10. La alusión a las sentencias definitivamente firmes coii-iprcnde, además de las decisiones de amparo de últ ima instancia que resuelvrin resuelvrin el fondo del asunto planteado, las sentencias de última instanc iacon fuerza de definiti vas, o sea, las sentencias firmes declaratori as de la inadmisibilidad d e Ln Ln amparo constitucional, a pesar de que no se haya abordado el fondo o mérito de la controversia; igualmen te, se se extiende a los fallos fallos dictados en amparos conjunt os o inci dentales, pues pues son sentencias definitivas del amparo, aunque no l o sean del juicio principal de que se trate. Hasta aquí la coincidencia práctica entr e los dos textos es total. Pero co n la nueva redacción quedan excluidas las las sentencias inte'rlocutorias inte'rlocutorias,, com o las que resuelven una solicitud solicitud d e medida cautelar , o las 34 Gaceta Oficial NG 5.453
Extr;iorclinario, del 24 de r n a r z o
2000.
que se pronunc ian sobre la admisión de una prueba, decisiones éstas éstas en las que también se puede ejercer el control difuso de la constitucionalidad. Ello obliga a preguntarse sobre la validez validez de la restricción introducida por la reimpresión de la Constituc ión.
nuestro juicio, tal restricción no se avien
con la int enció n del Constit uyent e, ya ya que en las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente relativas a ese numeral nunca se hizo referencia a la necesidad de que se tratase de "sentencias definitivamente firmes". El
que violen la Constitución o las interpretaciones que sobre sus normas o principi principios os establezca establezca la Sala Constitucion al. Del Del m ismo m odo lu ley orgánica deberá consagrar un mecanismo de carácter extraordinario mediante el cttal la Sala Constituci onal puedn revisar los los actos o sentencias de kis deniás Salas del Tribunal Supremo dc Justicia que contraríen la Constitución o las interpretaciones que sobre sus nor mas o principios principios haya prcvianiente fijad ki Sala Constititciotial. . .
constituyent e Brewer-Carías Brewer-Carías,, autor, junto co nHerm annEsc arrá, de larespectiva
nuestro juicio, estas aseveraciones distan m ucho de corresponder con
propuesta normativa, hizo referencia en la plenaria al alcance de la facultad
la intenc ión de los constituyentes constituyentes y, en todo caso, no t ienen asidero asidero alguno en del Título
VI11 de la
prevista en dicho nuineral, y aludió simplemente a las sentencias "de última
el Texto Constitucional. La normativa del Capítulo
instancia"". instancia"". Además, el texto aprobado por por el pueblo pueblo mediante referéndum n
Constitución, relativa a la Sala Constitucional, es fruto del consenso que se
incluyó tal limit ación, por lo que ha de prevalecer la versión publicada el 30 de
alcanzó en el país en torno a la conveniencia de adoptar el modelo
diciembre de 1999. Esto implica que corresponde a la ley orgánica de la
latinoamer icano de Sala Consti tucio nal, como instancia integrada al máximo
jurisdicción jurisdicción constitucio nal determina r la clase clase de de sentencias que se se encuent ra
órgano de administración de justicia justicia y que, en cuan to tal, ostentarí a la misma
sujeta a la potestad potestad revisora contemplada e n el nuineral 10 del artículo 336.
jerarquía
De mayor calado son las inodificaciones que intenta introducir la Exposición de Motivos de la Constitución. Son básicamente dos: la primera concierne a la naturaleza
a los poderes poderes de la Sala Const ituci onal,
la segunda
dignidad que las restantes Salas de dic ho órgano jurisdiccional, jurisdiccional, sin
perjuicio de la primacía que ha de reconocerse a las interpretaciones sentadas por dicha Sala e n materia constitucional. Cier tament e, desde hace varios varios años se fue consolidando la opini ón de
a las competencias de esta Sala en materia de ainparo y, en especial, a la figura del ainparo interpuesto conjuntainente con acciones contencioso-
la creación de una Sa la especializada, especializada, lo cual era asumido por algunos algunos coino un
administrativas.
solucióndefi nitivai\ mientras que para otros otros representaría representaría un paso paso intermedio
En cuanto a la primera, la Exposición de Motivos de la Constitución afirma:
A n t e IB Asamblea Nacional Con stituyente se I~reseiitarnii I~reseiitarnii algunas propuestas con el objeto de crear crear un a Cort e o Tributial Federa Federall Cons titucional, en lugar de una Sala Constitucional Constitucional en el Tribunal Tribunal Supremo delusticia. o obstan te, prevaleció por consenso esta última tesis. Sin embargo, la Constitución en el Capítu lo referido referido a la G a r a n t í a de esti1 Coiistitiicióii, dota a la Sala Constitucional del carácter de las coml~etenciasque tiene en derecho comparado cualquier cualquier Corte o Tribunal Cons titucional.. .En todo caso, la le orgánica respectiva establecerá los correctivos las sanciones necesarias para aquellas Salas del Tribunal Supremo de Justicia tribunales de la Rep~íblica
que podría culminar con
1ii
instaura instauracicí cicín n de un Tribunal Constitucional ". La
ideasurgicí ideasurgicí bajo el influjo de la experien cia de otros países países latinoai nericano s, que han adoptado el modelo modelo de la Sala Constitucional Constitucional de manera perm anente, como Costa Rica.
que aprovecharon el f~incionamiento de la Sala
Constitucional para dar el salto hacia un Tribunal
Corte Constitucional, Constitucional,
como sucedió sucedió en Colombia. Con apoyo en esta opinión dominante se elaboraron propuestas de reforma de la Constituc ión encaminadas a prever prever la Sala Constit ucional, así como anteproyectos de ley que desarrollarían el marco constitucional correspondie nte, como el preparado preparado por la extinta Co rte Supr ema de Justicia,
36 Ut:Calcaño de Tenleltas,Josefina. ,'El órgano de control constitucional
35
Ponencia presentada en el D i a r i o d e D e l m e s d e 1: As:iiril> As:iiril>lea lea Nacional Constitciyente, sesií>n del 9 d noviembre de 1999.
['P. 44
SS."
su reforma".
Congreso Venezolano de Derecho Constitucional (1997 >,
108
CONSTITUCI~N JUSTICIA
CONSTITLICIONAL
bajo la dirección del Magistrado Hurnberto J. La Roche. Todas estas propuestas concebían la Sala Constituc ional corno corno una instancia de jerarquí jerarquía a equivalente a la de las demás Salas de la Corte Suprema de Justicia, por lo que resultaba impensable la previsión de un recurso o rnecanismo mediante el cual tal Sala pdiera revisar o anular sentencias de otras Salas. La opción del Tribunal Consti tucio nal, que ha te nido algunos adeptos7\ era rechazada rechazada por ser ajena a nuestras peculiaridades histcírico-institucionales, o era vista como un even tual punto de llegada que debía estar precedido de la experiencia acumulada por el funcionainiento de dicha Sala". Al respecto, conviene reproducir algunos párrafos de la Exposición de Motivos del Anteproyecto de Ley Ley Orgánica de la Jurisdicción Jurisdicción Constitucional, elaborado bajo la dirección del Dr. La Roche, los cuales se refieren a las relaciones de la Sala Constitucional con las restantes Salas del Máximo Tribunal:
El artículo 3' por por su parte, e nfren ta el problema problema de la relación entre la Sala Constitucional y las demás Salas Salas que conforman la Corte Suprema & Justicia. Se inicia Indisposición Indisposición ratificando los principios principios constitucionales legales acerca de órgano jurisdicci jurisdiccional onal sup erior, en todos los los órden es. del Máxi mo d.el ca rk te r de Tribunal en cada u na de sus Salas. Esa declaración general, que avala la jerarquí jerarquíaa uniforme de éstas, no excluye, sin embargo, que debido a la especialidad de la Sala Constitu ciona l en materia de in terpre tación de la Ley Futidametital sea ella considerada como el órgano superior de la jurisdicción constitucional por por tant o, como el el máximo último intérprete de la Constituc ión. Este carácter hace hace que a la Sala Sala Constitucional se asigne como su más fundam ental func ión la de velar por por la uniforme a plicación e interpr etació n de aquélla , por por lo cual sc contempla, precisamente, que los criterios que fije sobre sobre el contenid alcance generalde las normas principios cons titucion ales son vincu lantes para para todos los los tribunales de la Repú blica, salvo para ella misma. Pero lo anterior, como es evid ente , no crea -ni podría podría crear- una relació n d superioridad entre la Sala Constitucional las otras Salas del Supremo
Tribunal. Como ha sido tradicional, la Corte Suprema de Justicia, como insti tuci ón, ostenta las compe tencias que la la Ley F unda men tal y las leyes l asignan y, lu ego, por por m otivo de especialidad, las las distribuye de de forma ex clusiva entre las diferentes Salas que eti su seno existeti. es justamente por la especialización de la la Sala Const ituc iona l, por por ra zón de la materia -en el caso la materia constituc ional-, que aquélla se se erige en voz última de la Cort e, en consecuencia de sus otras Salas y de todo el Poder Judicial, en lo que a la interpretación de la Constitución respecta. Esta precisión encubre capital importancia constituy e, asimismo, uno dc lo aspectos más elaborados del Ant epr oye cto, por cuant o del estud io de Derecho Coinparado surge que la creación de Tribunales o Cortes Constitucionales que asum en una posición de prevalencia frente frente a la la Corte Sup rema de Justic ia u otros órganos judici judiciales ales superiores, a la vez que acarrea problemas problemas en cu anto al orden de compete ncias, da pe pe a innume rables disputas instituciotiales instituciotiales personales- que protlocan serios obstáculos para para el buen func ionain iento de la administración de justicia. Este era el estado de la cuestión al mom ento de discutirse discutirse e n 1aAsamblea Nacional Constituyente el tema de los instrumentos judiciales judiciales de defensa de la Constitución. Constitución. De a híque dicha Asambleano haya deliberado deliberado sobre sobre ladisyuntiva de establecer un Tribunal
una Sala Constitucional; se prefirió partir del
consenso que se se había formado en torno a la creación de la Sala Constituc ional. Por eso, las afirmaciones de la Exposición Exposición de Motivos de la C art a Magna sobre la naturaleza
los poderes de esta Sala parecen responder, antes que al
propcísito de explicar los verdaderos motivos, implícitos o explícitos, del Constituyente, a la defensa de una determinada visión de la jurisdicción constitucional. No es ciert o, por por lo demás que que "...la Constitu ción en el Cap ítulo referido
de esta Constituc ión, dota a la Sala Constitucional del carácter a la Garan tía de
de
las competencias que tiene en derecho comparado cualquier Corte o Tribunal Constitucional....". Si alguna facultad es propia propia de la mayoría de las Cortes o Tribunales Constitucionales es la de anular las sentencias emitidas por la máxima instancia judicial ordinaria, cuando vulnerenderechos constitucionales.
38
-L;I J~iriscljcciónConsririicional en Venez~ielíi líi necesidad pp de un Tribcinal Federal Constitcicional", Rri!istli Ilri-ech o Adl?ziizi.stiutioo,
Cfi: Híiro, José Vicente,
51
39
CJ:
SS.
tral,ajos precitíidos de Josefin'i Josefin'i Calciino de Temel tas los tral,ajos
de C;irlos C;irlos Ayala Ayala Corao
a Cons tituc ión venezolana no alude a una facultad seme jante, y el asunto es de tal envergadura , en lo que at añe a los perfiles perfiles jurídico jurídicoss del sistema de justici constitucional, constitucional, que el silencio de la Constitución n o puede ser entendido en el sentido petendido por la Exposición de Motivos. Si se quería romper con los
modelos de organización de la jurisdicción jurisdicción consti tucional q ue ofrece el Derecho comparado, inventando un nuevo genus. una Sala Consti tucio nal que es a la la ve país sobre la materia, habría debido incluirse incluirse en elart ículo 336de l acon sti tuc ión la facultad de di cha Sala d e revisar, en ciertos supuestos, las sentencias de las Salas hermanas del Tribunal Supremo de Justicia. Justicia. o creo, sin embargo, embargo, que esa haya sido la la int ención ocult a del Const ituye nte. Ta l vez esta esta sea la intenc ión de los redactores redactores de la Exposición Exposición de Motivos, que no debería prevalecer sobre el claro diseño sistemático y normativo recogido por la Carta Fundamental. Surge, además, el inter rogante sobre las misteriosas razon razones es que h abría llevado al Constituyente a crear un Tribunal Constitucional camuflado, vestido vestido engañosamente co n el modesto modesto ropaje de Sala Consti tucional, e n lugar de haberlo instaurado co n todas las de la ley, de manera diáfana y sin ambages, haciendo así visibles e incontestables los signos de su superioridad y de su mando. LaSalaConstitucional h a tenido oportunidad, por por cierto, de pronunciarse pronunciarse sobre la cuestión de las relaciones existentes entre las distintas Salas del Tribu nal Supr emo de Justicia, y ha propugnado la igualdad jerárquica jerárquica ent re ellas: "En tal sent ido, esta Sala observa observa que, dentr o de la configuración de los tribunales de la República, el Tribunal Supremo de Justicia (antes Corte Suprema de Justicia) es el órgano ináxirno dentro de la administración de justicia, justicia, n o estando sus decisiones decisiones sujetas sujetas a control de ot ro órgano, por estar el mismo en la cúspide del Poder Judicial. Judicial. En este orden de ideas, ideas, el Tribunal Supremo de Justicia Justicia funciona tal como dispone el artículo 262 de la Constitución de 1999, en Sala Plena, en Sala Constitucio nal, Político-Administrativa, Electoral, de CasaciónCivil, Casación Penal y de Casación Social. Igualmente observ observaa lasa la, que dentrod e la estructura estructura del AltoTrib unal, no se encuen tra una Sal a que tenga preeminencia sobre el resto de las mismas, ya que tal c omo quedó e xpuesto, todas las Salas conservan el mismo grado de jerarquía jerarquía de ntr o de dicho órgano, atendi endo a las materias que le competen a cada una de ellas.
En tal sentido, esta S ala considera considera que el dispositivo dispositivo normativo normativo c ontenido en el artículo de la Ley Orgánic a de la Corte Suprem a de Justicia, que prohibe la admisión de recurso alguno contra las decisiones decisiones dictadas dictadas por el Tribunal Supremo de Justicia en Pleno o en alguna de sus Sala s, lejos lejos de transgredir transgredir la norma c»nstituciotial, más bien bien gara nt i~asu aplicacicín, ya ya que tal com o quedó expuesto, el Tribtinal Supremo de Justicia se encuentra conformado por las Sala s cju lo integran, las cuales conservan el mismo grado jerárquico y todas represclnt represclntan an en el ámbito de sus competencias competencias al Tribunal Supremo delus ticia como máximo representante del Poder Judicial".(Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constituciona l, del 28 de marzo de 2 0 0 0 , caso
Micro Micro Cornp~i tersStore, Store, S.A.). es descartable, sin embargo, que que lo dich o en la Exposición Exposición de Motivos de la Constitución sea asumiclo coino santa palabra, con lo cual estaremos transitando un camino inexplorado inexplorado cuestionable desde el punto de vista dogmático y sistemático. Co n todo, será, coino siempre, la la prudencia huma na, junto a la dinámica real dc las instituciones instituciones al espíritu que las anime, la que determinar á el éxito o el fracaso del experimento. Tambi én la Exposición Exposición de Motivos alterar la regulación constitucional constitucional e n lo relativ las coinpetencias de la Sala Constitucional en materia de amparo y, en particular, la figura del amparo interpuesto conjuntanlente co n accione coi~tericioso-adinii~istrativas ant e otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia. Al respecto, en la Exposición de Motivos se asevera que d ud ud o q ~ i ?s6lo s 6lo la Sala Constitucional será competente para resolver resolver la\ acciones de amparo 21 el Tribunal Suprem o &Justic ia, la ley ley urgiíiiica urgiíiiica respectii'a deberá eliminar la acción cautelar de amparo que se ejerce ejerce conjuntame nte con el recurso contencioso-adrnitiistrativode nulidad qucl permite a las Salas Políticoadministrativa y Electoral, suspender los efectos de los actos administrativos cuya n ul ih d 12s 12s corresponde corresponde conocer decidir. decidir. Pa ra ello, la le,gshción de berá dota r al : contencioso adm inistrativo de todo el poder cautelar necesario.
Estas afirmaciones causan perplejidad por su distanciamiento respecto del texto del telos de la Carta Fundamental. Ningún precepto de la nueva Constitución abona la conclusiói~de que la la SalaConsti tucional debe concentrar todas las las competencias del Tribu nal Sup reino de Justicia en materia de amparo. Coinp¿~rtirnosla l a tesis de que el impacto de la entrada en vigor de la nueva
Constitución en el ordenamiento jurídico permite sostener que la Sala Cons titucio nal es la Sala cuya cuya coinpetencia ge neral guarda mayor mayor afinidad con esa materia, lo cual cual conduce a tal conce ntración de competencias en lo que al amparo autónoino respecta, pero esta solución no se desprende directamente de la Constitu ción, sino que es una consec uencia de la aplicación de la regla regla de la afinidad contenida en la LOA, no e n la Norina Suprema. En este sentido han de ser entendidas, en nuestra opinión, las sentencias emitidas por la Sala Constitucional el 20 de enero del 2000 (casos Emery Mata Milúín Gustavo Ramírez Monja); se trata de decisiones aceptables en cuanto soluciones
provisionales a la la cuestión plante ada, mas no coino una conclusión derivada de o impuesta por la Constituci ón. La ley ley orgánica de la la jurisdicción cons titucio nal podría regular esta temática de otra forma, redistribuyendo o descentralizando lo que transitoriamente,
a falta de una normativa específica,fue específica, fue centralizado
por la Sala Constitucional. Nunc a será ocioso reiterar los riesgos riesgos de atribuir a la Consti tución y, por tan to, de petrif icar, soluciones que, por inás válidas plausibles plausibles que resulten e un momento contex to determinados, son tan discutibles discutibles revisables como cualquier otra. No deben cerrarse senderos que la Constitución dejó abiertos a la evolución y, por ende, al proceso de ensayo-error inherente a la producción legislativa. Co n mayor razón razón es criticable la apuesta de la Exposición de Motivos por la eliminación del amparo cautelar (e n sil sil modalidad modalidad de amparo conjun to) an te otras Salas del Tribunal Supreino de Justicia,
su sustitución por el poder
cautelar ge neral. Esta es una una opción que puede ser o no compa rtida, pero que en Fundame ntal no la impone. Es inás, cabríaduda r de su constitucion alidad, pues el artículo 27 de la Carta del 99 consagra consagra el amparo como un derecho genérico, ejercitable tanto de manera autónoma como en forma cautelar. Por otro lado, la Exposición de Motivos incurre en la inconsistencia de no mencionar al llamado amparo sobrevenido , seguram ente porque la la tesis de la la conc entra ción competencia1 absoluta absoluta resultaría resultaría en este supuesto insostenible. En cualquie r caso, las las crítica s forinuladas se refieren a una Exposición de Motivos, no a la Constitución, siendo ésta ésta última la única que representa una norma jurídica vinculante para todo operador jurídico público o privado. Esto aunado al a inexisten ciade tal Exposiciónde Motivos al momento de ser votada votada la Constitución por el soberano.
de los efectos efectos en el t iempo de las sentencias de inconstit ucionalidad, así como a sus contribuci ones a la teoría del contro l de la constitucionalidad.
EL DERECHO A LA 11.- IMPLICACIONES DE LA SENTENCIA SOBRE EL LIBERTAD LIBERTAD PERSONA La sentencia objeto de análisis análisis ha marcado un hi to en la evolución de la jurisprudenciavenezolana relativaal conte nidod e los derechos derechos constitucionales o fundamentales, por cuanto supone, en lo concerni ente al derecho a la libertad personal, un franco abandono de criterios inaceptables tradicionalmente plasmados en muchos de nuestros instrumentos legislativos e, incluso, por obligar a una relectura del T ext o Constitucional que reduzca reduzca a sus justos justos límites algunas de sus disposiciones. Para negar la constitucionalidad de la Ley sobre Vagos Vagos y Maleantes, el Máxim o Tribunal tuvo que sent ar principios relativos relativos a aspectos cardinales cardinales del régimen jurídico del derecho a la libertad personal. En este sentido, en su sentencia aseveró que, por regla general, la privación de libertad sólo es admisible cuando se fundamenta en la comisión de un acto legalmente tipificado como delito o falta. Igualmente, fue reconocido el principio de reserva reserva judicial judicial y, por t anto , el monopolio judicial judicial que e n principio impera en materia de privación de libertad. La primera afirmación posee una gran relevancia, al poner de manifiesto que la remisión a la ley contenida en el artículo artículo 60, ordinal ordinal l o, de la Co nstit ución , referida referida a los casos casos en que alguien puede ser privado de su libertad, no implica una remisión en blanco al libre arbitrio del legisla legislador dor de turno, sino que se encuentra sujeta a u n conjunto de límites constit ucionales materiales. Lo segundo significa, significa, entr e otras cosas, cosas, una ruptura co n la tradición de los amplios amplios poderes de la administraci ón restrictivos restrictivos de la libertad personal. personal. conti nuaci ón, nos referiremos referiremos a la forma en que la sentencia expone estas ideas, y analizarem os sus sus implicaciones.
La com isión de u n delito delito o falta falta c omo plesupuesto típico típico de la privación privación de libertad
La Corte Supr ema de Justicia, al examinar la constit ucionalidad de las medidas medidas de seguridad privativas de la libertad contempladas e n la Ley sobre Vagos Vagos y Maleantes, y después después de reproducir el ordinal 2' 2' del artículo 6 0 de la Const ituci ón, afirmó que "en general, sólo los los Tribunales Penales o los órganos de instrucción dent ro del procedimiento pena l, puedenaplicar medidas medidas privativas de libertad. En citra citrass palabras, palabras, e arrebatarse de la libertad a un sujet o, solamente e n orden a la aplicación de una p ena, al ser ser procesado procesado penalm ente; o como ejecución de dicha pena, previa sentencia firme de los Tribunales Penales...". luego añadi ó que tales medidas de seguridad seguridad "son repugnantes a la Consti tució n, pues pues las mismas mismas comport an privación de libertad respecto a un que n o están tipificados tipificados coino delitos o faltas". faltas". o vamos a detener nos e n el análisis de las singularidad singularidades es de las medida objetadas por el Supremo Tribun al, pues lo que ahora importa es considerar la afirmación de alcance general presente e n los prírrafos prírrafos citados Una lectura descontextualizada de algunos pasajes de su sentencia conduciría a pensar que, según dicho Tr ibunal , la coinisión coinisión de un de lito de una falta es el único supuesto constitucionalinente aceptable de la privación de libertad. Esta conclusi6n n o pareciera ser, sin embargo, correcta. Ntjtese Ntjtese que la propia Corte relativiza el valor de su afirmación mediante la expresión "en general", razón por la cual la captacicín del exacto sentido de su aseveración exige exige a tender a las particularidades del asunt o someti sometidci dci a su conocimient o. este respecto, conviene subrayar que la Corte, antes de abordar los vicios de inconstit ucional idad de la ley impugnad a, se se esforzó esforzó por demostrar q ue las privaciones de libertad previstas en esa ley tenían naturaleza sancion atoria, lo cual probablem ente nos da la clave para la elucidación de la significación cabal de su pronunciaini ento: el ordinal 2" del artículo 60 de la Constitu ción excluye la imposición imposición de sancione s privativas privativas de la libertad que se funde n en motivos distintos la comisión de un deli to o falta.
En cualquier cualquier caso, y dejando d e lado la valoración que pueda hacerse sobre laarguineiitacicí~ise~uida~orla Corte , lo cierto es es que nuestraConstitución en modo alguno proscribe todas las privaciones de libertad ajenas al proceso penal. El ordinal 2" del artículo 60 lo que hace, en realidad, es enunciar la prohibición de la prisión por deudas, sin pretender d eterminar agotaeloram agotaeloramente ente los supuestos supuestos en que cabe privar a una persona de su libertad. Así se desprende desprende de su test o, de su proceso proceso de elaboración y de sus antecedentes. La disposición disposición en cuestión dice: "Nadie podrá ser privado de su libertad por obligaciones cuyo incumplimiento no haya sido definido por por la ley como delito o falta". falta". Se t rata, en consecuencia, de impedir que alguien sea privado de su libertad por el incuriiplimiento de obligaciones civiles o de otra índole, cuando tal incuriiplimiento no represente, a la vez, un hecho punible. El proceso de gestación de este precepto abona tal conclusi conclusicín. cín. En efecto, según el artículo 18, ordiiial ?O de la ponencia que sirvió de base para las deliberaciones de la redactciraa elel elel Proyecto de Constit ucií ,n, que virtual inent e reproducía Comisión redactcir el ordinal 7" del artículo 30 de la Constitución de 1947, "Nadie podrá ser pivado de lihertad por incuinplimiento de obligaciones civiles no definidas como delito por la leyM.En En el curso de las discusiones fue suprimida la alusi ón al carkter "civil" de la ohligacicíti, pero cllo no altertj la significación del o dicho dichono i~ ii~ li ca ca, sin, embargo, embargo, que cl ordinal2' del artículo 60 ca re xa de re relevanci levanciaa c n cirde cirden n a llaa deter dete r ininació n de las liinita ciones const ituci onal inent e acirnisibl acirnisibles es del derechi, la lihertad personal. Al contrario, de aquél y del orditia 1" del mismo artícul o se deduce que la cornisión cornisión de u delito falta es un supuesto supuesto en el que resulta en principio legítima la previsión de una privacicín de libertad. Ello no excluye la licitud de la privación de libertad en otros casos, casos, pero en éstos habría que indagar si la medida de que se trate tiene un asidero asidero por por lo menos implícito en el Texto Constituci onal, e n lo que respecta a la finalidad perseguida, además de examinar su sujeción al principio de proporcionalidad No ha de entenderse negada, por tantci, la constitucionalidad de privaciones de libertad ajenas al proceso penal, corno el internamiento de
Y;
1961 /e Er,oli~cicii~ Lcl C01istitilci6i~C/C' Coi~stitifcioizrrl r l r l ? r i e z ~ / c / fA~c.t l / . ~ 10 C/C' \rol. C ' c ~ ~ i i i s ii.t'~lc/ctol.c/ r;~~ r l e l P ~ . o ~ ~ ~Cni.;~c;ii;. e ~ ~ t o , Congreso ti? Kel~íil~lic:i, IC171, T. 1, p1'. 49 55.
enfermos mentales, el internamiento de menores con fines educativos, o la detenci ón de extranjeros clurante el el procedimiento instruido para su expulsión por ejemplo. Quedan, en cambio, prohibidas, conforme alaseritenciapr ecitada, las privaciones privaciones de libertad de índole sancionat oria que nc) nc) se se fundamen ten en la comisión de un delito o falta, por lo que están veclaclas las inedidas de seguridad preclelictuales privativas de la libertad y, en general, las sanciones aclministrativas privativas de la libertad. I-Iay que dejar a salvo, no obstante, dacl daclaa suespecialidad y su diferenciaci ón respecto respecto de las i ~iedid asciiestionadas en esa sentencia, las sanciones disciplinarias que pueden adoptarse en el kimbito castrense, au nque éstas sí se encue ntr an someticlas, ccirno ccirno veremos, al pri ncip io de reserva judicial. De lo expuesto se colige claramente que está vedada la posibilidad posibilidad de dictar nuevamente, introduciendo correcciones formales y procedirnentales, una legisl ación de peligrosidad social ccirno ccirno la conte nid a en la Ley sobre Vagos y Maleantes, yaque su inconstitucio nalidad radicó tambié n en razones sustantivas sustantivas y, particularmente, en la incompatibilidad con la Carta Fundainental de mediclas mediclas de seguridad predelictuales privati vas (le la liber tad. El solo criteri o de la peligrosidad social no basta, por tanto, para cercenar la libertad de una pers ona. A sí, pues, el vac ío dcjaclo por 1adecl;iratc) riade In iticonstituciona1icl:id iticonstituciona1icl:id de dicha ley, que tanto temor suscitó en algun»s sectores, es en principio itiesorable, al resultar de cuotas de libertad garantizadas garantizadas por la Constituciií n. Esto no excluye, sin embar go, que se dicte una lcgislaciónsobre faltas coiiiprcnsiva coiiiprcnsiva de ilícitos relacioiiaJos con algunos de los supuestos previstos en esa ley qu establezca procecliinieritos especiales para la traiiiitación, necesariamente judicial, de los procesos correspondientes. Por consiguiente, consiguiente, el el ordinal lOOdel lOOdel artículo 60 de la Cart a Fundamental, de cuyo texto se infiere la licitucl dc medidas de inter6s social privativas de la libertad aplicables a "sujetos en estado de peligrosidad", peligrosidad", ha queeiado queeiado circunscri to, en virtud de una interpretaci ón sistemática y teleológica de laCot-istituci laCot-istitucicjtique cjtique ha debi do ser más más explí cita, a las inedidas post-delictual es. De algunos párrafos párrafos de lasentenciacabríacleducir que incluso estas últimasse rían inconst i tuciotiales, lo cual supondría borrar del Texto Constitucional dicho ordinal negar la licitu d de medidas 'e 'e esa índole conteinpla das en leyes vigentes, e n relació n, por ejemplo, con sujetos sujetos inimputables que hayan realizad realizado o una acción delictiva. o creemos, sin embargo', que deba llegarse t an lejos, pues cuand o sí se produce una franca violación del derecho a la libertad personal, que justifica la
interpretación reductora o restrictiva del Texto Constitucional, es cuando la privación de libertad puede fundarse fundarse e n meras sospechas sospechas o conjeturas policiales
Implícitamente se reconoce, por tanto, la competencia primaria principio exclusiva del juez en materia de privación de libertad, aunque se
o, en otras palabras, en u n supuesto estado de peligrosidad peligrosidad no exteriorizado exteriorizado e
admite, a título excepcional, una actuación provisional de las autoridades
acciones concretas penalmen te tipificadas
administrativas destinada a salvaguardar, salvaguardar, mediante su pronta int ervención, la finalidad perseguida con la privación de libertad. Con todo, se trat,i de una
2.- RECONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO
RESERVA JUL3ICIAL
La sentencia objet o de análisis análisis reconoce que en materia de privación de
intervención temporal supletoria, llamada por defin ición a cesar o a desembocar desembocar en un
judicial, judicial, sin necesidad de que el afectado lo exija. Est
principio se extiende a todas las formas de privación de libertad.
libertad impera el principio de reserva judicial, judicial, es decir, la concentración en los
Por ello, no se avienen con la Constitución las leyes que otorgan a las
jueces, como regla general, de la facultad para ordenar privaciones de la
autoridades adminis trati vas poderes poderes para adoptar decisiones estables o definitivas
libertad2.En libertad2.En este sentido, la sentencia establece que nuestro constit uyente ha
privativas de la libertad, tales como la Ley Orgánica del Distrito Federal3 y los
querido "garanti "garantizar zar que la privación de u n derecho tan sagrado, corno la libertad
Códigos de Policía de los los Estados', Estados', que facultan a autoridades administrativas
personal, se se tipifique tipifique únicament e den tro de un proceso judicial, judicial, y nunca co
para la imposición de sanciones de arresto, bien di rect amente , bien al prever la
motivode procedimientos procedimientos de carácter administrativo...". administrativo...". Igualmente, enrelacicín
conversión de sanciones administrativas pecuniarias en arresto proporcional.
con la medida de arresto prevista en la Ley sobre Vagos Vagos y Maleantes, sostuvo que
En relación con estos arrestos administrativos, vinculados al manten imien to de
"éste, por implicar privación de libertad impuesta por un ó rgano no judicial, es
la seguridad seguridad pública, convi ene aclarar, como plan teamiento de legefer legeferend enda, a, que
le la seguridad pública demande, en
de plano i nconstitucional". Esa fue una de las razones razones fundamentales que
no es descartable que la preservación
condujo a la declaración de la inconstitucionalidad de dic ha ley.
circunstancias especiales, especiales, la toma de medidas medidas privativas de la libertad distintas
Como se comprenderá, el reconocimiento de este principio en nuestro orden amien to jurídico jurídico es, por por inúltiples inúltiples razones, sumamente significativo. significativo. La primer a y capital es que con ell o se se clarifica el régimen del derccl-io derccl-io consagrado en el artículo artículo 60 de la Const ituci ón, el cual en ningun o de sus ordinales rechaz de manera explícita la licitud de privaciones
libertad basadas en decisiones
de la administración. Del ordinal
a las previstas en la legislación procesal -penal, pero n o podrían ser configuradas comosanci ones administrativas, sino como intervcnciories policiales policiales preventivas tendentes a impedir la realización
continuación de un acto ilícito, cuya
duración habría de ser mínima. Tampoc o se ciñ en a la Constitucicín los internani ientos aclrninis aclrninistrati trativos vos como los de extranjeros en trámite de expulsión o los de enfermos enfermos mentales. De
del artículo
60
es posible, no obstante, colegir dicho
principio, pues este precepto dispone que las medidas adoptadas por las autoridades policiales con motivo de la comisión de un hecho punible son "medidas provisionales, de necesidad o urgencia, indispensables para asegurar la investigación del hecho y el enjuiciamiento d e los culpables" culpables",, y añade que "la ley fijará el término breve y perentorio en que tales medidas deberán ser comunica das a la autoridad judicial, y establecerá además el plazo plazo para que ésta provea, entendiéndose que ha n sido revocadas revocadas y privadas privadas de todo efecto, si ella no las confirma e n el referido plazo". plazo".
sometida rápidamente a la consideración de una autoridad judicial, a la cual correspondería la adopción de la decisión respectiva. Esta conclusión es extensible a las sanciones disciplinarias privativas de la libertad infligidas Cfr. arts. 15, nunieral 9 , 27, nurnera 5. Federal
4. Esta es una falla de
1:
SS.
31, numeral 4.de la Ley Orgánic:~del Orgánic:~del Distrito
que adolecen casi todos los Códigos d e Policía Policía de los Estaclos Estaclos
incluso los que h;in sido
s Respecto de este principio c f k , entre otros, B:itiis/Gusy. Eit~fii/71-1~tzg it ~ / í lShl(lt.~l'e~/lt, Heiclelberg, C. F. Müller, 1991, pp. 277
existir urgencia en la intervencicín, se justifica justificaría ría una actuación inicial de las autoridades administrativas, pero la privación de libertad tendría que ser
reformados recienterncnte:
consultarse la Ley cle Seguridad
inoclo de ejeinplo puecle Orclen I'úblico I'úblico del Estaclo Estaclo Tácl iir; ~,clel ~,clel 22 de
~ í c l i c oclel C'oleg~ode Abogados diciembre de 1994, reproctucicla en F o r o ~ ~ ~ ~ ~ IRez8istn
administr ativamente e n el ámbit o castrense, cuya cuya imposición no sería razonable razonable
en la ley derogada, desde el el mome nto e n que se produjo la derogación, 10 cual
46 de la Constitución y el artículo artículo 19 de la Ley
sustraer sustraer completamente de la competencia de la admi nistración mili tar, la cua
vendría impuesto por el artículo
puede conservar un poder de iniciativa que ha d e estar, sin embargo, sujeto a la
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
pronta revisión revisión de u na instancia judicia judicial. l. Coment ario apart e merece merece el artículo 24 de la Constituc ión, que regula regula
Por otro lado, cita sentencias del Tribunal Constitucional español relativas relativas a la posible posible aplicación retroactiva d e la Cons titu ción y luego se se hace
las llamadas llamadas medidas medidas de a lta policía, consistentes en pri vaciones de la libertad
eco de la postura asumida por por dich o Tribunal e n lo concern iente a las relaciones relaciones
ordenadas por el Presidente de la República, en Consej o de Ministros, las cuales cuales
existentes entr e la inconstitucionalidad sobrevenida y la derogación derogación de leye
pueden ser adoptadas adoptadas cuando existan fundados indicios de inminent es trastorno del orden público y cuya cuya duración pe
e alcanza alcanzarr los
90
días. El Texto
Constitucional sólo las somete al control del Congreso o de la Coinisión
preconstitucionales. Tras éstas y otras someras referencias referencias al Dere cho coinparado, la sentencia culm ina con una suerte de absolución de la instancia, en lo que a la determinaci ón de los los efectos de la decisión decisión en el tiempo respecta, limitándose
Delegada. Delegada. No ob stant e, dejando ahora de lado la crítica de fondo que cabe
a aseverar aseverar que "se "se acoge e n todas y en cada una de sus partes, el principio de la
formular en relación con la razonabilidad razonabilidad o proporcionalidad de tal norma, el
nulidad pura y simple".
principio de reserva judicial judicial obliga a entende r que tales medidas también se encuent ran sujetas a una pronta revisión judicial5.
111.- EL EXAMEN DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES PRECONSTITUCIONALES
Conviene examinar con algún detenimiento la problemática que esta sentencia deja planteada. Para hacerlo cabalmente, es preciso preciso realizar realizar una precisión conceptual: la inconstitucionalidadsob~eueniáanoes un efecto vinculado a la derogación de una ley ley
por la Const ituci ón, sino, por el contrario, el
conc ept o que se se emplea para referirse referirse a la tesis tesis según la cual la incompatibi lidad de una ley preconstitucional con la Const ituci ón no ha de analizarse analizarse solamente
Entre los problemas jurídicos jurídicos analizados por la sent encia se en cuentr a el
desde la perspectiva del del i nstituto derogatorio, sino, fundame ntalm ente, desde desde
del trat amiento que deb en recibir las las leyes anteriores a la Constit ución que la
la óptica del control de la const itu cio nali dd. Ese Ese concept o se se corresponde corresponde con
contrarí en. El carácter preconstitucional de la Ley sobre Vagos Vagos y Maleantes
otro propio de la Teoría Gen eral del Der echo, el de la invalidez sobrevenida sobrevenida
obligó a la Cor te a ocuparse de esta cuestión, que h a sido objeto d e postura
distinta a la originaria- d e los actos jurídicos, jurídicos, y fue consagrado consagrado en el ámbito del
disímiles en el Derecho comparado. El Máximo Tribun al, después después de reproducir la Disposición Disposición Transitor ia Vigesimatercera de la Constitución, que alude a la derogatoria expresa o implícita del ordenamiento jurídico pecedente, recoge algunas posturas doctrinales y jurisprudenci jurisprudenciales ales sobre el punto. Por un lado, y bajo el concept de la llamada "inconstitucionalidad sobrevenida" sobrevenida",, la sentencia se refiere refiere a una tesis tesis doctrinal conforme a la cual la prevalencia de la Constituc ión, en cuan to le
posterior y superior, sobre las leyes leyes precedentes , cond uciría a que toclas toclas las
leyes leyes preconstitucionales contrarias a aquélla habría n sido derogadas, por por l o que
Derecho constitucional por la Corte Constitucional italiana, la cual ha considerado que la eventual contradicción con la Constitución de iina ley anterior a ésta envuelve un prohleina de contr ol de la constitucionalidad constitucionalidad que, en consecuencia, ha de ser canalizado, en principio, por los inismos cauces utilizad utilizados os para el exame n de la const itucionali dad de las leyes leyes posteriores posteriores a la Constitución. Ello implica que, dado el carácter concentrado del sistema italiano de control de la constitucio constitucionalida nalidad, d, sólo la Corte Constituci oi~al,y no los jueces ordinario s, puede reconocer
declarar la inconstitucionalidad de una
ley preconstituciona16.
podrían ser desconocidas desconocidas por cualquier operador jurídico, jurídico, público o privado. Esto supondría,además, la nulidad absolutade los actos dictados confundame nto En relación con estas medidas cfi*. Casal H.. resíls M a r í a , Dictciclura COtzstitl~cio?zlaly Libertu~lcsPziblicas. Caracas, EJV, 1993, pp 106 SS.
P,ir,i P,ir,i el planteLiiniento general desd ld optica de 1' .leoiia clel Ileiecho cfr D i e ~ cle lelas as 1 ~ ~hladrid. 1990, pp 165 ss. 305 ~ ~ ~ Ci\.itas. s . Picazo, Luis M. La ~lel-ogncióizcle ss. ; en relación relación con el Dereclio italiano italiano cfi- Z;igrebelskv, Gustavo, La g i z i s t ~ z i r ~ costitifzio?zule,Bolonia, il Mulino, 1988, 111,. 140 ss
La postura postura alternati va, mas no necesariam ente contrapuesta de manera
En lo qu e concierne a la Ley Ley sobre Vagos Vagos y Maleantes, se trataba n o sólo
radical, a la anterior es la que estima que en tales supuestos supuestos nos hallamos no a nte
de una n orma que estaba revestida revestida de la apariencia de ley, sino de una no rma
una inconstituci onalidad sobrevenida, o sea, sea, no ant e la cuestión de la valide valide
que venía siendo aplicada desde la promulgación de la Constitución, lo que
o invalidez de una ley, sino ante el problema de la vigencia de la ley
justificaba justificaba plenamen te que fuera objeto de la acción de inconstitucionalidad.
preconstitucional. preconstitucional. No vamos a ahondar en la f undamentación teórica de ambas
Un a de las consecuencias de esta esta afirmación, es que correspondía a la Cor te
posiciones, pero importa dejar constancia de lo contr overtido qu e ha sido este
Suprema de Justicia, a tenor de lo dispuesto en los artículos 119 y 13 1 de su Ley
asunto, incluso e n países países cuyas Constituciones poseen u na cláusula derogatoria
Orgánica, la determinación de los efectos en el tiempo de una eventual
mucho más terminante que la nuestra.
sentencia estimatoria. El Máximo Tribunal, sin embargo, al declarar la
Nos interesa más reflexionar reflexionar sobre el el trata mient o que han de recibir ante la Corte Suprema de Justicia los recursos interpuestos contra leyes preconstitucionales, y sobre los efectos de un eventual pronunciamiento estimatorio.
nulidad operaría únicamente hacia el futuro (e
nunc).
Múltiples i nterrogantes, o más bi en reservas, suscita, suscita, desde desde luego, este
En cuanto a lo primero, estimamos estimamos que el control concentrado de la constitucionalidad ejercido por nuestro Máximo Trib unal ha de comprender a las leyes preconstitucionales supuestamente derogadas por la Constitución, pues, aun siendo inconstitucionales, existe una apariencia d e ley que, en aras de la seguridad seguridad jurídica, pu ede ser necesario destruir. Esta solució n ha sido acogida por los Derechos alemán, italiano
inconstituci onalidad de tal ley, no aclaró cuáles serían los efectos efectos temporales de su decisión. La alusión a la nulidad "pura y simple" conduce a pensar que la
y español, español, en los cuales cuales los Tribunales
Constitucionales se han declarado competentes para cumplir, mediante la acción de inconst itucional idad, como sucede sucede en el primero, o por medio de la cuestión de inconstituci onalidad, como sucede en los otros dos, sus sus funciones de contr ol d e la constitucion alidad7. En España España y Alemania esta solución convive, por ciert o, con la de permitir a los jueces jueces ordinarios la desaplicación de las leyes leyes preconstitucionales preconstitucionales incompatibles con la Co nstit ución, por su condición de leyes derogadas, lo cual revela la postura flexible, exenta de
pronunciamiento. pronunciamiento. La razón razón de nuestra nuestra discrepancia discrepancia no radica, como pdi er pensarse, pensarse, en la derogación que la Const ituci ón de 1961 habría producido sobre tal ley, pues ya hemos dicho que a los fines del control concentrado de la constitucio nalidad ésta debía ser ser tratada co mo una ley vigente; ni en el deber de observar observar lo prescrito en el artículo 46 de la Const ituci ón -según el cual son nulos todos los actos del poder público que lesionen derechos o garantías constitucionales-, por cuanto este precepto no debe ser interpretado dogmáticament e, com o un obstáculo insuperable para que nuestra jurisdicción constituci onal module los efectos efectos de sus sus sentencias estimatorias, tal com o lo hace n los Tribunales Constitucionales europeos, incluso incluso en materiade derechos fundamentalesR.De fundamentalesR.De ese precepto no debe colegirse que las leyes violatorias de derechos o garantías constitucionales estén viciadas viciadas de una especie dc nulidad absoluta, que implicaría la completa e inexorable retroactividad retroactividad de las sentencias
dogmatismos pero apegada a principios cardinales del Derecho com o el de la seguridad jurídica, asumida por dichas instanci as judiciales. judiciales. Por lo demás, conviene apuntar que, aun en el supuesto de que se acogiera rígidamente el efecto derogatorio de la Constitución, son susceptibles de control de la constitucionalidad las leyes leyes derogadas, derogadas, en tant o de ellas se sigan sigan derivando efectos jurídicos.
7 Cfr. García de Enterría, Eduardo,
Coristitrició?l con70 norina
el Tribunal Schlaich, Klaiis, Das Bundeszierfassu?zgsgericbt, München, Beck, 1994. pp. 85 y 90-91. Co?zstitucio?lal. Madrid. Civitas, 1 9 8 5 , pp
71
SS.;
8 En la jurisprudencia constitucional española es célebre el caso del recurso de inconstitucionalidad int erpuesto contra la Ley relativa al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en el cual, aunque se declaró la inconstitucionalidad de algunos de los preceptos de esta ley por vulnerar, entre otros, el derecho fundamental a la igualdad , la nulidad sól o operó hacia el futuro, en resguardo d e la seguridad jurídica jurídica (STC 45/1989). 45/1989). Los Los intereses del Fisco también estuvieron presentes e n la ponderación del Tribunal Constitucional, dada la naturaleza tributaria de la ley impugnada. En el Derecho alemán, son inúltiples las clases de sentencias de inconstitucionalidad, distintas a la declaración de nulidad de la ley con efectos ex tunc, que pueden ser dictadas cuando se reconoce la lesión de un derecho fundamental; cfr. Schlaich, op. cit., pp. 219 y SS.
que declaren su inconstitucional idad9. Esto supondría trasladar trasladar indebida mente al ámbito del Derecho constitucional categorías propias del Derecho administrativo, en el cual, por cierto, en virtud de la teoría de la confianza legítima, ya no se admiten con la rigidez que originalmente tuvieron. Pero en leyes luego declaradas inconstitucionales por lesionar algún derecho o garantía const itucional están viciados de nulidad absoluta, pues pues son numerosos los derechos y demás situaciones jurídico-subjetivas jurídico-subjetivas que pueden haberse consolidado con base e n esos esos actos, entre los cuales cuales tal vez se encuentran no sólo actos administrativos, administrativos, sino también actos emanados de los tribunales, tribunales, típicamente las sentencias. La desatención d e éstos y de otros intereses de relevancia pública involucrados en un pronunciamiento de inconstitucionalidad, conduciría a situaciones en las que el remedio sería peor peor que la enfermedad. Se im pone, pues, pues, en obsequio, especialmente, especialmente, al principio constitucional implícito de lasegurida razonable, del jurídica, jurídica, una i nterpretac ión distinta, dominada por la lógicade l o razonable, artículo 46 de la Constitución. El motivo de nuestra respetuosadiscrepancia con la sentencia de la Cort no consiste, por consiguiente, en una invocación ciega o dogmática de la cláusula derogatoria de la Constitución o de su artículo 46, sino en la consideración de las particularida particularidades des del caso resuelto. Lo primero que ha de observarse es que dado el carácter sancionatorio, reconocido por la misma Cort e, de las medidas medidas de seguridad declaradas inconstitucionales, era preciso establecer que los efectos efectos del fallo alcanzaban a todas las personas que estuvieren privadas privadas de libertad c on funda mento e n la ley impugnada, las las cuales debían ser liberadas liberadas inme diatamente. Así sucedieron las cosas cosas en la práctica -aunque n de inmediato- , por cuanto el principio contenido e n el artículo 44 de la Const ituci ón, que prevé la aplicación retroactiva de la ley penal más favorable, obligaba obligaba analógicamente aell o, pero hubierasido preferible preferible un pr onunciamient explícito del Máximo Tribunal.
Por otra parte, la gravedad de los vicios materiales, y no simplemente procedimentales, advertidos por el Supremo Tribunal, que le llevaron a decir que las medidas contempladas en la Ley sobre Vagos y Maleantes eran "repugnantes a la Constitución", y la severidad de la injerencia en la esfera subjetiva de la persona que entrañ a una privació n ilegítima de la libertad, no se avienen con el pronunciamiento dictado. Los intereses patrimoniales del Estado, que tácitam ente entr aron en juego en esta controversia, son insuficientes para legitimar, en este contexto, una sen tencia de inconstitucionalidad cuyos cuyos efectos se limiten al futur olo. La La facultad que los artículos 119 y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia confieren confieren al Máximo Tribunal para determinar los efectos efectos de su decisión en el tiemp o, no es un poder absoluto, que pueda emplearse como una suerte de amnistía judicial. judicial. Se trata de u na facultad ceñida por el Derecho y que, por tanto, ha de ser ejercida mediante una ponderación de los intereses en juego orientada por el conjunto de valores y principios constitucionales. En tod o caso, la sentencia de la Cor te, que en este punt o tal vez vez fue deliberadamente ambigua, n o cierra las puertas a la posibilida de que los afectados por las medidas medidas declaradas inconstitucionales reclamen la responsabilidad responsabilidad patrimoni al de la administraci ón, a la cual, cual, por lo demás, tienen derecho en virtud virtud de lo establecido establecido en el artículo 9.5 del Pacto lnternaci onal de Derechos Civiles Políticos1'
10 La sent encia clel Tribunal Conaiit~ic ionalespanol e spanol citada e n la nota uii ejeiiiplo d e cóm o esos intereses p:itriiiioniales p:itriiiioniales contribuir de
1:
:i
la justificación justificación d
L ~ I I Fallo
(STC 45/1')89) es
1 cier t~isc i r c u n s t a n c i : ~p~~ i e d e n
con vfecios liacia el kuturo, aun en presencia
violación de un dereclio fui-iclaincnt;il.
11 Según el cual "Toda persona que haya sid o ilvg:ili ilvg:iliiien iientc tc cletenida o presa. tendrá el derec lio efectivo a obte ner repa ració n". Est Est;i ;i :iliisión :iliisión al carácter ilegal de la privación de libeitad lia de ser interpretada en un senticlo ainplio, comprensivo de las privaciones de libertad efectuadas en conforr conforrnid nidacl acl con una ley nacional nacional pero e n contravención cle cle las disposiciones del Pacto. Ello se infiere del nuineral q ue e ncabez a el artículo 9, el cual se refiere tanto a las detenciones ilegales como a las arbitrarias, arbitrarias, así como d
9 Al Al respecto, e s digna de mención la sentencia de nuestro hláxiino Tribunal Tribunal qu e declaró
l;i
finalidad de este artículo integralinente considerado. Las privaciones cle libertad
la inconst itucional idad de la Ley de División Político-'Ikrritor Político-'IkrritoriaI iaI del E stado Ainazonas,
practicadas de acuerdo c on la Ley sobre Xigos
en la que después de aseverarse que Iiabían sido v~ilneraclosciertos v~ilneraclosciertos dereclios
lisando ~~alabrn clel s Cornitt. de la Organización de las Naciones Unidas encargado
fiindainentales. se difirieron difirieron los efectos anulatorios clel fallo fallo o. lo q ue e s lo mismo, se
de estudi ar "el clerecli clereclio o d e todo individuo a no ser arbitrariamente dete nido, preso ni
pro lon gó la vid;i vid;i cle cle la ley inconstitu cional, en consi derac ión
desterrado". fueron realizadas conforine a una ley "incompatible con el respeto del
;i
los graves perjuicios
hl;ileantes hl;ileantes eran arbitrarias, ya que
a la est;il~ilicl:iclii~stitucional est;il~ilicl:iclii~stitucionalque q ue hub iera oc;isionado uni un i sentencia con efectos ex
clereclio del iiidividuo
tunc, e incliiso una con efectos anulatorios inillediatos (Cfi: sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en Pleno, del de diciembre de 1996j. 1996j.
(I'Dome ii, Daniel A-otecci6~aI~zternncio~z~~l~lellusDerechosI~~~lrlnciizos, Lima. Cori-iisión
1:i
libertad
Andina Andina d e J~iiistas.1989. 1989. p 125
la seg~irid:id":en seg~irid:id":en relación con tal estudio cfr.
1V.1V.- CONT RIBUCIO NES DE LA SENTENCIA A LA TEORIA DEL CONTROL DE LA CONSTITUCIONAL IDAD
.-
DE LA RELEVANCIA
PRAXIS NORMATIVA PARA LA DE'TERMINACIÓNDE DE'TERMINACIÓNDE LA
CONSTITUCIONA LIDAD DE UNA
Singular importancia revisten los párrafos de la sentencia tendentes a incluir e n el examen de la constitucionalidad de laLe y sobre sobre Vagos Vagos y Maleantes consideraciones relativas a la forma en que venía siendo aplicada por las autoridades competentes. Primerament e la Cort e, antes de declarar declarar que dicha ley vulneraba vulneraba ciertos derechos constitucionales, sostuvo que "existe una considerable distancia, entre aquello que allí se dice y su aplicación práctica. En realidad, su amplitud ha per mitido ext enderla hasta aquellas persona personass a quienes subjetivam ente se califica de Vagos Vagos y Maleantes, porque alguien, de acuerdo co n su criterio, lo h consider ado peligroso". Esta aplicació n de la le y impugnada repre sentaba "indiciode un posible defecto interno", interno", un "síntomande su inconstitucionalidad. inconstitucionalidad. En particular, el Supremo Tribunal censuró la falta de aptitud del sisteina previsto en esa ley para alcanzar la finalidad impuesta por el ordinal 10 del artículo 60 de la Cons titu ción y enunciada por la Expos Exposici icicín cín de Motivos de la misma ley: "la readaptación readaptación del sujeto para los fines de la convi vencia social". social". En este sentido, e n la sentencia se asevera asevera que: .el sistema adoptado por por la Ley sobre Vagos y Ma lean tes. . .no parec parecee ser idóneo para cumpli r los objetivos propuestos. L os hechos , la realidad existen te, lo corroboran. .
En este orden de motivos, n o parec parecee oculto para esta Cort la circunstancia por la cual, las medidas de seguridad aplicadas en virtud de la Ley sobre Vagos y Maleantes.. .se distancian considerablemente de todo en lo que a readaptación social concierne. Lo anotado es muestra itiequíwoca de la inidoneidad del sistema adopmdo .. .para cumplir con la finalidad que la Constitución prescribe, lo cual hace que el mism o, a juic juicio io de la Co rte , sea por por completo incons titucional.
Así, pues, pues, entrando e n un terreno terreno que normalmente ha estimado ajeno, ajeno, la Corte S uprema de Justicia decidió tener e n cuenta los datos de la realidad, el contexto fáctico de la ley cuestionada, al estilo de la jurisprudencia norte ameri canaI2 , lo cual es un paso paso acertado hacia el r obustecimient o de nuestra justicia justicia const ituci«nal, que no siempre puede quedar acantonada e n el plano del razonamiento exclusivamente normativo. En materia de derechos fundamentales, sobre t odo, la apreciación d e las iniplicaciones prácticas prácticas de las leyes leyes resulta de suma importanci a, como lo evidenci a el criterio consolidado según el cual éstas son inconstitucivnales cuando por su ambigüedad se se prestan para la realiz realizaci acicín cín de actuaciones violatorias de tales derechos. Igualmente, la jurisprudenci jurisprudenciaa del Tribuna l Constitucional Federal Federal alemá n ofrece muestra muestrass de lo profundo que puede llegar a ser en este ríriibito ríriibito y, concretame nte, e n el de las medidas medidas de seguridad seguridad post-delictuales privativas de la libertad, el ex amen d e la aptitud de la medida limitativa para alcanzar alcanzar el fin perseguido, perseguido, com o aspecto clave para el contr ol de su constitcicionalidadli La sentencia de nuestro Máximo Tribunal adolece, sin embargo, de la falta de menc ihn d e los datos fácticos que permitier on arribar a la conclus conclusicín icín ya expuesta, cuya cuya veracidad, en todo caso, no pretendemos desconocer.
Otr a significativa significativa apnrtiición de la sentencia la teoría del control de la cvnstitucicmalidad es la afirr iiació nde que si la instit iici 6no el sisreiiia sisreiiia regulados en una ley "son "son en sí inconstitcicionales, tal incoiistituciori;il idad reviert e sobre tocias tocias las normas que 10 coi npo nen, au n cuand o cada rlisFositivo rlisFositivo coiiside coiisideriiclo riiclo en sí inismo, individualmente, fuera de su contexto, no sea contrario al Texto Fundamental". Ello sirvi6 de sustento al Máxiino Tribunal para declarar la inconstitucionalidad total de la Ley Ley sobre Vagos Vagos y Maleantes, después de haberla confrontado con varios derechos constitucionales y de constatar su inidoneidad para alcanzar alcanzar los fines fines precisados precisados por el ordinal 10 del artículo 60 de la Constitución Al respecto t i d . Aloriso García, Eririq~ie,
M:lclricl, i ~ z t t ' Q ? ~ ' t a cclt' i ( ;10 ~ zCotzstitt[ciÓn,M:lclricl,
Centro de Estcidios Constitiicionales. lC)84,pp
539
ss.
13 Cfi-. Seritcrici,~del Tril,iinal Coristit~icionalFetleral aleiriári clel 16 de iii:irzo de 1994, 1994, pp. 578
SS.
V.- BALANCE GENERAL Pese a que la sentencia analizada, en distintos pasajes
en relación con
temas capitales, no ofrece la claridad deseable, como lo advirtieron, aunque desde una perspectiva d istin ta, los Magistrados Magistrados que salvaron su su voto, la misma representa un a lentador progreso de nuestra nuestra jurisprudencia jurisprudencia constitucio nal. La orientación garantista de los derechos fundamentales a la que responde debe consolidarse hacerse extensiva al conjunto de los derechos constitucionalmente reconocidos. En lo que atañe al objeto específico del pronunciamiento de la Corte Suprema de Just icia, confiarrios confiarriosen que éste cerrará d efinitivame nte la oprobiosa fase de injustificable represión estatal abierta con la Ley sobre Vagos y Maleantes, y esperamos que estimule la revisión crítica de prácticas policiale que distan mucho de corresponder con las más elementales exigencias de un Estado de libertades.
Co n mayor razón es criticable la apuesta de la Exposición de Motivo5 por la eliminación del amparo cautelar (en su modalidad de amparo conjunt o) ante otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia, y su sustitución por el poder cautelar general. Esta es una opc ión que puede ser o no compartida, pero que en modo alguno pertenece al plano de la constitucionalidad, ya que la Carta Fundamental no la impone. Es más, cabría dudar de su constitucionalidad, pues el artículo 27 de la Carta de 1999 consagra el amparo como un derecho genérico, ejercitable tanto de manera autónoma como en forma cautelar. Por otro lado, la Exposición de Motivos incurre en la inconsistencia de no mencionar al llamado amparo sobrevenido, seguramente porque la tesis tesis de la con centrac ión competencia1 absoluta resultaría resultaría e n este supuesto insostenible. En cualquier caso, las críticas formuladas se refieren a una Exposición de Motivos, no a la Constitución, siendo ésta última la única que representa una norm a jurídica jurídica vin culant e para todo operador jurídic jurídico o público o privado. Esto aunado a la inexistencia de tal Exposición Exposición de Motivos al mome nto de ser votada la Constitución por el soberano.
a facultad revisora revisora de la Sala Cons titucio nal prevista prevista e n el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución
las normas constitu cionales y, y, particul armente, de las disposiciones disposiciones orgánicas
jurídica, y a la vez persigue la tutela de los derechos fundamentales frente a
de la Constituci ón, la faculta para aplicar de inmediato tal precepto, sin esperar a su desarrollo desarrollo legislativo, legislativo, a pesar de la enfática remisión a la ley cont enida e
violaciones flagrantes de los mismos.
el mismo y de la dirección opuesta en que parece apuntar la Exposición de Motivos de la Constitución. Co n base base en este postulado -que -que por sí solo no nos merece crít ica alguna- los fallos citados siguen caminos similares, aunqu e no idénti cos, al procurar procurar
En este orden de ideas, la Sala Constitucional sostuvo, en sentencia del 2 de marzo marzo de 2000 (n 44), caso Francia Josefina Josefina Rondón Rondón Astor, que:
.. esta novísima figura de la revisión extraordinaria
cuyo fundamen to es el artículo
336 numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
ha sido creada con la finalidad de u niformar criterios constitucionales, así como
desentrañar el sentido del precepto e n cuestión. Las sentencias, sobre todo la
evitar decisiones que lesionen los derechos y garantías que consagra la Carta
segunda de las las mencionadas, i ncurren en el equívoco de vincular la atribución consagrada consagrada en el artículo 336, numeral 10, de la Constituc ión co n el artículo
Magna.
35 de la Ley Ley Orgánica de Am paro sobre Derechos
Garantías Constitucionales Constitucionales
(Ley Orgánica de Amparo), el cual prevé la apelación o consulta de las decisiones decisiones de amparo. A l margen de esta confusión, advertida por s endos votos concurrentes2, termina concibiéndose la facultad de revisión revisión de s entencias contemplada en el numeral 10 del artículo 336 como un mecanismo excepciona excepciona en virtud del cual la Sala Constitucional puede revisar discrecional y selectivamente las sentencias definitivamente firmes dictadas por los tribunales de la República en materia de amparo y de control difuso de la constitu-
Igualmente, e n sentencia del 3 de mayo de 2000 (n o 298), caso Víct Víctor or Celso Valor Louera, afirmó que: "...esta revisión está sometida al poder discrecional de la Sala y se ha establec ido par a un if or mar criterios constitucionales, y evitar que se lesionen los de rechos y gar antías constitucionales consagrados consagrados e n la Car ta Magna1'. Esta posición, con una formulación idéntica o semejante, se ha manten ido e n casos casos ulteriores. ulteriores. En ocasiones tal facultad ha sido definida como un instr umento t endiente a "garantizar "garantizar la integridad integridad de la interpretaci ón y el
cionalidad, así coino aquellas que desacaten la doctr ina constituci onal por ella
cumplimiento de los valores constitucionales", o a "asegurar la aplicación
establecida.
correcta interpretación de los valores constitucionales" (sentencia del de junio de 2000, no 520, caso Mercantil Mercantil Internac~onal,C. C . A) . Asimismo, Asimismo, siguiend
partir de aquí, se ha desarrollado una relevante jurisprudencia jurisprudencia de la Sala Const itucional que conviene analiza analizar. r. Lo haremos desde diversos ángulos: ángulos: la finalidad del ins trumento procesal, procesal, su naturaleza, la forma de ejercerlo,
su
ámbit o de aplicación.
la Exposición Exposición de Motivos d e la Const ituci ón, se ha sostenido que su finalidad "es "es garantizar garantizar la uniformidad en la interpr etación de las normas y principios constitucionales, la eficacia eficacia del Text o Fundamental y la seguridad jurídica" jurídica" (sentencia del 27 de octubre de 2000, no 127 1, caso Desarrollo Desarrollo Turístico Turístico Isla Bonita C.A). De manera general se ha declarado que la atribución prevista e n el
Para la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la facultad contemplada contemplada e n el numeral 10 del del artículo 336 de la Constit ución posee posee una doble finalidad. Propende a garantizar una cierta uniformidad y seguridad
numeral 10 del artículo 336 no se ejerce cuando "la decisión que ha d e revisarse revisarse en nada contribuya a la uniformidad de la interpretación de las normas y principios principios constitucionales, ni constituya una deliberada violación de los preceptos de ese mismo rango" rango" (sentencia del 2 de marzo de 2000, no 44, caso Franci a Josefina Josefina Rondón As tor).
Cfr. los votos concu rrentes formulados por el Magistrado Magistrado Hécto r Peñ a Torrelles Torrelles en los dos cacos citados.
En relación con esta sentencia, conviene observ observar, ar, en primer término, que la contribución a la uniformidad de la interpretación constitu cional, desde
la óptica del precepto citado, h a de derivarse no de la sen tencia cuya revisión se pide, como asevera la Sala, sino de la revisión misma y, y, en seg undo términ o, que no debe considerarse determinante el carácter deliberado o no de la violación violación de u n derecho constitucional.
funcionales del amparo
sobre la interpretación general de los derechos
funda mentale s, mientras que la tute la de los intereses subjetivos ligados ligados a tales tales derechos es misión primordial de los tribunales ordinarios, sin perjuicio de los casos en que la competencia primaria o de alzada corresponde a la propia Sala
Las sentencias reseñadas contienen un criterio discrepante expresado
Constitucional. N o ob stante, la ley orgánica de la jurisdicción jurisdicción constitucional
de manera reiterada por el Magistrado Peña Torrelles, mediante votos salvados
podría configurar la revisión como un instrumento principalmente objetivo
o concurrentes. El motivo de su discrepancia, discrepancia, en lo concernien te a la finalidad finalidad
que también propenda a corregir situaciones de grave
del institut o, estriba en que para el ento nces Magistrado la revisión
desconocimiento de los derechos fundamentales en que hayan incurrido los
extraordinaria prevista prevista en el numeral 10 del del artículo 336 tiene u n carácter
jueces jueces de amparo e n un caso concreto.
objetivo, phes "responde a la necesidad de unificar la doctrina jurisprudencia1 en materia de inte rpretación constitucional y amparo constitucional", y no al propósito propósito de evitar lesiones a derechos co nstitucionales. Esta Esta ú ltima finalidad se cumpliría a través del amparo constitucional. Al respecto, hemos sostenido que el mecanismo previsto en el numeral
manifiesto
La jurisprudencia de la Sala Constitucional ofrece algunos ejemplos notables de esta faceta de la revisión. Así, en sen tencia del 25 de abril de 2000 (n 290), caso Marco Antonio Monasterio Pérez, fue admitida la revisión de una sentencia de amparo que confirmaba el rechazo de una solicitud de habeas desaparición forzada de una persona. La corpus, presentada a nte la presunta desaparición
10 del artículo artículo 336 de la Constitución pretende, e n lo que atañe a la revisión revisión
Sala sostuvo que "a los fines de juzgar juzgar sobre si procede el ejercicio de su potestad potestad
de sentenc ias de contro l difuso de la constitucionalidad, asegurar certeza jurídica jurídica
de revisión revisión e n el caso de autos, es pertinente valorar, entre otros elementos, la
en un asunto de ta nta importancia general como la determinación de las leye
gravedad del presunto hecho lesivo", la cual motivó el ejercicio de la facultad
compatibles compatibles con la Cons titución. En lo concerniente a la revisión revisión de sentencias sentencias
de revisión. revisión.
de amparo, se procura, básicamente, el establecimiento de criterios uniformes uniformes sobre el funcionamiento del amparo
la interpretación de los derechos
fundamentales, aun que tal atribu ción puede ser empleada tambié n para corregir graves violaciones de derechos constitucionales que hayan cometido o consentido los jueces al resolver peticiones de amparo. En cuanto a lo primero, la facultad de revisión prevista en di cho precepto,
Esta eventual d imensión subjetiva de la revisicín revisicín de sentencia s de amparo no debe ser confundida con la que es propia del amparo constitucional, cuando se interpone contra decisiones de la rnisrna índole. La advertencia resulta pertinente en virtud de la jurispru jurisprudenci dencia a de la Sala Constitucion al, que tiende a declarar inadmisibles los amparos interpuestos contra decisiones definitivas de amparo de última instancia, al tiempo que considera posible posible someterlas a la
al recaer sobre sentencias en que los jueces jueces hayan ejercido ejercido el c ontrol difuso difuso de
revisión (cfr., ent re otras, las sentencias sentencias del 2 de marzo, no 44, del 25 de abril,
la constitucionalidad, permite a la Sala Constituc ional resolver resolver co n carácter
no 290, y del 14 de agosto de 2000, no 1 024, casos casos Francia Francia losefina Ro ndón
definitivo
Astor, Marco Antonio Monasterio Pérez,
general las dudas dudas surgidas surgidas en torno a la constitucionalidad de una
norma legal, legal, que pueden haber conducido a su desaplicación desaplicación judicial judicial en u caso concreto. Aquí la finalidad perseguida es fundamentalmente objetiva, pues de lo que se trata es de evitar la posible coexist encia de criterios judiciales dispares sobre sobre la constitucionalidad de un texto legal.
Rodolfo Eliceo Molina Valero)
En efecto, la praxis judicial muestra que la gran mayoría de los amparos interpuestos ante la Sala Constitucional contra sentencias definitivamente firmes firmes de amparo de los tribunales tribunales del país, cuyo conocimiento le corresponda, son declarados declarados inadmisibles, inadmisibles, con el argumento de que se ha agotado la doble
En la revisión de sentencias de amparo, la finalidad es básicamente
instancia de este proceso constitucional. Sólo algunas decisiones, pese a que
objetiva , ya ya que se persigue persigue la obt enci ón de criterios uniformes sobre aspectos
también declaran la inadmisibilidad del amparo, no lo descartan comple-
Considera esta Sala q ue en fo rma selectiva, sin atender a recurso específico específico y
tamente, sino que se fundan en que no se señalaron nuevos hechos ni los
sin quedar vinculado por peticiones en este sent ido, la Sala por vía vía excepcional
derechos respectivos3.
e revisar revisar discrecionalnie discrecionalniente nte las sentencias sentencias de amparo (Sentencia del 20 de enero de 2000, no 01 , caso Emery Emery Mata Millán).
Importa, pues, observar que la facultad extraord inaria de revisión prevista en el numera 10 del artículo 336 de la Constitiición no puede ser invocada
Asimismo, ha establecido que:
para privar a los justiciables del derecho al amparo consagrado en el artículo ejerce contra decisiones definitivamente firmes 27 de la Constituc ión, cuan do se ejerce
Esta discrecionali discrecionalidad dad que se le atribuye a la revisión a que se ha hech o referencia, referencia,
de amparo. Por eso, es imperativo examinar si la acción se fundamenta en
no debe ser entendida como una nueva instancia, ya que como se dijo
hechos d istintos a los que motivaron la solicitud solicitud original, en cuyo caso el amparo
preceden temente, la misma sólo procede en caso de sentencias ya firmes; firmes; esto es, decisiones que hubieren agotado todas las instancias que prevé el
debe admitirse.
ordenamiento constitiicional.
Finalmente, debemos añadir que a veces la Sala Constitucional ha pretendido atribuir al mecanismo mecanismo contemplado en el numeral
De allí que la Sala no se encontraría en la obligación de pronunciarse sobre todos
del artículo
336 un alca nce teleológico -y -y práctico- muy superior al señalado. Ya en el caso Mercantil Internacional,
cada uno de los fallos que son remitidos para su revisión, ni podría ser
entendida su negativa, como violación dcl derecho a la defensa y al debido proceso de las parte partes, s, por cuant o se trata de decisiones amparadas por el principio
C . A . se asomó implícitamente la posibilidad de
de la doble instancia judicial. Todo lo anterior facultaría facultaría a esta Sala a desestimar desestimar la revisión, sin motivación
que.la potestad revisora consagrada en ese precepto se extendiera más allá del
alguna. (Sentencia de la Sala Constitucional del
ámbito del amparo y del control difuso de la constitucionalidad, sobre lo cual
de marzo de 2000, no
44,
caso Francia]osefina Rondón Astor).
luego volveremos.
En una reciente sentencia de la Sala Constitucional, en la qiie qiie se recogen los criterios hasta ahora expuestos por la jurisprudencia constitucional en relación co n el mecanismo de la revisión previsto en el numeral 10 del artículo Por lo que respecta respecta a la naturaleza naturaleza de la figura figura contem plada e n el numeral
336,
se condensa
precisa su doctrina sobre esta materia, se reitera que:
10 del artículo 336 de la Constitucicín, la la Sala Constituciona l la ha co nsiderado un instrumento procesal de caracter excepcional, discrecional o selectivo, y que bajo ningún concepto da lugar a una tercera instancia. Ni siquiera constituiría una manifestaciíin del derecho al debido proceso y a la defensa. Así, la jurisprudencia jurisprudencia constitucicinal ha declarado:
esta norma constitucional no intenta de irianer;l irianer;l alguna crear una tcrcern instancia en los procesos de amparo constitucional o de control de coiistitiici onalidad de leyes o normas jurídicas. El El precepto co nstit ucion al referido referido lo que incorpora es una potestad estrictamente excepcional, exrraordinaria y discrecional para la Sala Constitucional. En lo que respecta a la admisibilidad admisibilidad de tales solici r~idesde revisión extraordin;tri:i
Así, en el caso Víctor Celso Valor Lovera, en sentencia del
de mayo de 2000,
no
298, la
Sala Constitiicional, en ponencia d el Magistrado Magistrado Jesús Eduard Eduardo o Cabrera R omero, no descartó completamente la admisibilidad del amparo contra tales decisiones, pues señaló que "la parre accionante no
ha expuesto hechos distinros, ni siquiera señala claramente cuales
serían los nuevos derechos violados
el por qué, por lo que en consecuencia, tratándo se de
la misma situación ya decidida, la presenta acciíin debe considerarse inadmisible". La necesidad de distinguir entre la naruraleza y finalidad del amparo contra decisiones de amparo y la de la revisión revisión prevista en el numeral 10 del artículo 336 fue planteada por el voto salvado formulado por el Magistrado Peña Torrelles en el caso Marco Antonio Monastei-io Monastei-io Pc'rez rez (sentencia d el 23 de abril de 2000,
11"
290).
esta Sala posee una potestad discrecional de admit ir o no ad mitir el recurso cuando así lo considere (...) En este sentido, se mantiene el crirerio que ilejí, sentado la sentencia dictada por esta Sala en fecha
de m ar o de 2000 (caso: (caso:
Francia Josefina Josefina Rondón Astor) e n cuanto a que esta Sala no está en la obligación
remitidos para su 93 caso Corporuci(5nde Turismo
de pronunciarse sobre todos y cada uno de los fallos que son revisión. (Sentencia del
de febrero de 2001
11"
de Venezueln).
Estos elementos configuran la revisión como un mecanismo especial que no propendería a colocar en manos del particular un instrumento mediante
el cual pueda exigir exigir justici justiciaa ant e un tribunal -sin perjuicio de la dimensión fundamentalmente objetiva de la revisió revisión-, n-, sino que estaría estaría orientado principalment e a facultar a la Sala Constitucional para desarrollar desarrollar una política judicial, en el buen sentido de la expresión. Nótese que dicha Sala no se considera obligada a pronunciarse sobre todas las solicitudes de revisión4.
años frecuentemente fue discutido también, como opción de política legislativa para el Tribunal Constitucional Federal. El artículo 93 a, segundo aparte, de dicha Ley vincula, sin embargo, esa obligación de admisión con condiciones que deliberadamente de jan al Tribunal un significativo significativo margen de decisión5.
En estos sistemas sistemas la acción que se se int enta es un amparo, mientr as que en el nuestro se trata de un mecanismo extraordinario de revisión de ciertas
Aquí reside uno de los aspectos medulares de la jurisprudencia constitucio nal sobre la revisión revisión de sentencias de amparo o de cont rol difuso de la constitucionalidad. constitucionalidad. Para la Sala Const ituci onal el interesado nunca podría
en el artículo 27 de la Constituci ón. Pero el legislador legislador puede regularlo regularlo de tal
esgrimir un derecho a la revisión, al ser ésta el resultado de una facultad
frente a lo cual el justiciable justiciable podría aducir e l derecho a la tutela judicial.
discrecional de la misma Sala.
modo que dados determinados supuestos supuestos legales la revisión revisión deba ser admitida, Con algunas matizaciones, ésta es la orientación que estimamos más
Esta caracterización de la facultad de revisión le confiere rasgos definitorios, y la separa del régimen de admisión de ciertas acciones de inconst ituciona lidad previstas e n los sistemas sistemas europeos, a la par que la aproxima al modelo norteamericano del
sentencias, el cual no representa un ejercicio del derecho al amparo consagrad
certiorari y
al modelo colombiano de la revisión
de las sentencias de tutela. En los sistemas alemán y español español de justicia justicia constitucional , la admisión del amparo const itucional, pese a que ha sido regulada, sobre todo en el primer caso, de tal modo que el Tribunal Constitucional cuente con un amplio margen de apreciación, sigue estando domina da por un régimen legalment e tasado, al ser la ley la que determ ina los supuestos de admisibilidad, en s entido afirmativo o negativo, por l o que los jueces jueces es tán obligados obligados a admitir la acción c uand legalmente corresponda, y los los justiciables justiciables os tenta n un der echo correlativo. En este sentido, Schlai ch ha puesto de manifiesto que
adecuada para para el sistema venezolano, al menos en esta primera andadur a de la justicia constitucional regulada en la Carta Fundamental de 1999. compartimos, por los motivos expuestos expuestos en ot ro lugar6,el int ento d e implantar en nuest ro país, país, en esta fase fundacional de la nueva justici justiciaa constitucional , el modelo norteamericano del
certiorari.
Entre otras razones, importa destacar
que el punto de vista que ha de privar al definir los perfiles del sistema de justicia constitucional es el del justiciable. Es preciso garantizarle, dadas las condiciones extraordinarias que la ley establezca, establezca, sin perjuicio perjuicio del margen de apreciación que ha de reconocerse a la Sala Constituci onal, el acceso al círgano círgano jurisdicciona jurisdiccional, l, como también el conoci miento de los criterios criterios que conducen admitir o rechazar las solicitudes de revisión de sentencias de amparo o de control difuso de la constitucionalidad. Se trata, además, de propiciar la confianza objetiva en la administr ación de justicia, justicia, tal como h a sido entendida por el Tribunal Europeo de Derechos urnan nos^. Estos propcísitos pueden lograrse lograrse sin sacrificar sacrificar la pront itud e n la resolución de los asuntos, siempre que
El artículo 93 a, segundo aparte, de la Ley del del Tribunal Con stituci onal Federa obliga, dadas las condiciones allí señaladas, a la admisión. No hay discr ecionalidad del Tribunal. Con ello la Ley Ley se pronu nció e n contra de un procedimiento libre de admisión, admisión, como el que practica la Suprema Corte (en el ámbito del procedimiento procedimiento de certiorari) en los Estados Estados Unidos de América, que e n los últimos últimos
Sin embargo, de acuerdo con el precedente sentado en el caso Corporación Corporación de de Turism de Venewela, Venewela, la Sala Constit ucional sí debe por lo menos examinar todas las solicitudes solicitudes de revisión -aunque no se pronuncia sobre todas todas ellas-, ellas-, e n atención al derecho a la tutela judicial efectiva.
se delimite acertadamente el á mbito de la facultad de revisión revisión de sent encias y se descargue descargue a la Sala Constitucional de las competencias que provisionalmente ha asumido en materia de amparo.
Schlaich, Klaus, op. cit., p. 171. Vid. supra, capítulo IV. Vid., entre otras decisiones, la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos kiliiii;iiio~ clcl 23 de octubre de 1990, caso Huber, serie serie A, 1 88, p. 18.
Con prescindencia, prescindencia, n o obstante, de la opin ión que se tenga sobre este lo cierto es que no existe un perfil constitucional acabado de la facultad de revisión que se corresponda con el dibujado por la Sala Constitucional. La Constitución entregó al legislador, en buena medida, la configuración del mecanismo de la revisión de sentencias de ampare) de control difuso de la constitucic)nalidad previsto previsto e n el numeral 10 del artícul o 336, por lo cual la jurisprudencia d e dicha Sala sobre la natural eza de esta figura sólo resulta aceptable aceptable como un conjunt o de criterios transitorios aplicables aplicables mientras no se dicta la ley orgánica de la jurisdicción jurisdicción constitucio nal.
cohoncsta c on e1 carácter selectivo y discrecional que ella ha atribuido a la facultad revisora. nuestro juicio, al regular legalmente eí mecanismo de revisión c o n t e ~ i i ~ l a den o el numera 10 del artículo 33 debe distinguirse distinguirse entre la revisión de sentencias de control difusci de la constitucionalidad, y la de sentencias de amparo constitucionallo. En lo que atañe a la primera, conviene resaltar que la redacción del precepto mencionado, sobre todo después de la mcidificación que sufrió con la rcimpresión de la Constitu ción, en la cual se añadió la referencia al carácter definit ivamente firme de las sentencias objeto de revisión1' -que ha sido acogid
lo quc atañe a la forma de ejercicio de la facultad coilteinplada en el riuineral 10 del artículo 336, la Sala Constitucional h a fijado, a falta de una ley que la deter mine, algunas reglas reglas generales generales provisionalmente aplicables. L3es L3esde de sus sus priineros priineros proniin ciainient os sobre la mater ia, dicl ia Sala señ¿iló que tal f acultad poclía poclía ejercerse de oficio por solicitud del interesado, afiriníi el carácter discrecional y selectivo de la revisión.
sostenido, además, que
las decisiones que nicgiien la rcvisicín no requieren de mc,tivacióii8. 1 la prá cti ca, la 1n;iyoría de los proi-iunciainicntos eiiiitidos por la Sala
además por la Sala Consti tucioi ~al-, limita los márgenes márgenes de actu aci ó~ide ó~ide legislado legislador, r, pues este mecan ismo ya no puede extender se a sent encias susceptibles de apclacióii o de casación. Una fornia de estructurar procesalinente la facultad de revisión de sentencias defin itivamente firmes en las que se ejerza ejerza el control difuso difuso de la constitucioiconstitucioi-ialidad ialidad consist consistiría iría e n prever u n recurso ext raordinario, inediante el cual la parte interesada tenga tenga la posibilidad posibilidad de impugnar ante la Sala Constitucional, dentro del lapso que fije la ley, la sentencia correspondiente. Este recurso recurso permitiría la rcvisión, en principi o mediante reenví al juez juez d e alzada, del inCrito de 10 decidid(-,en decidid(-,en el juicio, en aquell,-, aquell,-,que tenga relacihn co n la declaratoria de constitucicm constitucicmalidad alidad iriconstitiiciorialidad -y
Constitucional Constitucional con base base e n el nu~ner al10 del artículo 336 se han originado en una solicitud de la parte interesada. En un caso en que se trataba de iina sentencia de aitiparo remitida por el tribunal de últirna instancia pa ra su revisión,
eventual nulidad- e la ley, sieinpre sieinpre que la Sala se pronuncie dentro d e un plazo razon¿ible razon¿ible legalm ente est ablecido. Vencido est e plazo plazo la senten cia
esta fue rechazada de plano, por cu:irito cu:irito los jueces jueces n o se encu ent ran obligados a remitir a la Sala Constit ucional sus sentencias sentencias de amparoy.
abstracta de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la faciiltad de la Sala de determinar con carácter general, al dictar su sentencia definit iva, los efectos efectos
La praxis judicial ta inhién ii-ic ii-icli lica ca-pese -pese a lo declar ado con caráctcr general por la Sala- que cua ndo ésta se ha pron unciado sobre las solicitudes de revisihn,
devendría irrevisable, irrevisable, y el recurso continuaría su trsrnite pero coriio coriio una acción
en el tiempo de una decisióri eventualmente declaratoria de la inconstitucionalidad de la ley.
con frecuencia frecuencia lo ha h echa de manera motivada, normalinente normalinente e n sentido
Co n el mecanism o sugerido sugerido se se propicia propicia el prcmunciamiento d e la Sala
negativo. Pero son iniichas iniichas las solicitudes de rcvisión que reposan ante la Sala
Constitiiciorial sobre la compatibilidad de la ley co n la Nor ma FundainetFundainet-ital, ital, y
Constitucional sin que hayan sido rechazadas expresamente, lo cual se Vid., entre otras, las sentencias ilictaiias c11 10s cascis Erne7.y h4atil hiilliíri
Friincia Josefirui
Koridóri Astor, ;irites citadas. Sentencia
dc
14 de agosto de 2000 (n o 1024), cas casi1 i1 Roaoijo Eliceo .Moliriil Vulo-o.
10
Al respecto, vid supra, capítulo
11
Reiteranius i~uestrnsohjecioiies
IV. la ixiodificación (le fondo qiie sufrió
hnher incluido. en la reimpresión del
la Consticiici(íii
"Jefinitivamcnte firme" firme" de las sente ncias susceptibl es de ser soni ctidas a l iiirc; iiii\iii i, revisi6n; ~ ' i dsupru, capítulo .
IV.
iI
de marzo de 2000, la alusiGii a1 c.11-;í( ic.1 1.
se hace posible que el criterio del órgano responsable del control con centrado de la constitu cionalid ad sobre la validez de la ley cuestionada e n el juicio juicio previo incida en el caso concreto , pero al fijar un plazo plazo para la interposición del recurso y para que la sentenc ia de la Sala repercuta de manera directa en ese caso, se evita la inseguridad jurídica derivada de la pendencia indefinida de un fallo
numeral 10 del artículo 336 no va dirigido a menoscabar esas atribuciones. A los jueces ordinarios corresponde, en principio, proporcionar la tutela judicial reforzad reforzada a de los los derechos fundamentales que la Constitución garantiza. garantiza. Por eso, el mecanismo de la revisión ha de ser concebido en este caso propende básicamente a uniformar
judicial. A fin de complementar el mencionado recurso, aunque ya no con fundamento en el numeral 10 dcl artículo 336 sino en uso de la libertad de configuración configuración nor mativa del legislad legislador or y en aras de articular el con trol difuso con el concentrado de constitucionalidad, la futura ley orgánica de la jurisdicción constitucional podría prever la remisión obligatoria a la Sala Constitu cional d e todas las decisiones decisiones judiciales judiciales dictadas en ejercicio del control
criterios jurisprudenciales sobre el funcionamiento del amparo y la interpretación de los derechos fundamentales, fundamentales, aparte de la posibil posibilidad idad de que sirva para corregir graves violaciones de estos derechos. De ahí que el acceso de los justiciables justiciables media nte recurso a ese instru ment o deba ser más limitado que en la revisión revisión de sentencias de control difuso de la constitucionalidad. n esquem a a seguir consistiría consistiría en prever legalmente supuestos especiales
difuso de la constitucionalidad, incluyendo a las decisiones de igual alcance de
en los cuales la revisión sería admisible, estando la Sala obligada a motivar
otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia1'. Esta remisión daría lugar al
suscintamente la negativa de admisión13.
inicio del proceso abstracto de inconstitucionalidad, que eventualmente
Por otra parte, hasta fecha reciente no había sido establecido el
culminaría con la anulación de la ley, si la inconstitucion alidad resulta resulta
proced imiento provisionalmen te aplicable a las revisiones, lo que consideramo
confirmada. La sentencia respectiva determinaría, como es lógico, los efectos
criticable, pues siempre debe otorgarse a la parte favorecida por la sentencia
de la decisión e n el tiempo . Además, en el caso de las decisiones remitidas por
cuya revisión se solicita la oportunidad de defender el fallo. Al respecto, en
los tribunales del país, cualquier pronunciamiento desestimatorio o
uno de los casos antes citados fue declarada la inexistencia de la sentencia
interpre tativo emitido por la Sala Constitu cional a ntes de que se hayan ag otado
cuestio nada, sin que se permitiera el ejercicio del derech o a la defensa respecto
las dos instancias, y el eventual recurso de casación, en el juicio en que se
de esta declaratoria14.
suscitó el control de constitucionalidad, tendría fuerza vinculante para ese proceso, respecto de la compatibilidad con la Constit ució n de la ley ley en cuestión o de su interpretación conforme can la Constitución.
Tal omisión se inten tó corregir corregir mediante la sentencia de la Sala Constitucion al del 6 de febrero de de 2001 ( no 93), cas C o r p o ~ a c i ó nde Tu~is mo
de Venezuela, la cual, con base en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la
La revisión por la Sala Constitucional de sentencias de amparo
Corte Suprema de Justicia, remitió remitió al procedimiento de apelación apelación de sentencias sentencias
definitivamente firmes nos coloca ante una problemática distinta. En este
d e a m p a r o . S i n e m b a r g o , l a Le Le y O r g á n ic ic a d e A m p a r o n o p r e v é u n
supuesto los tribunales han ejercido, en dos instancias, sus competencias
procedimiento a esos efectos, sino que se limita a fijar un lapso de treinta días
constitucionales y legales legales en materia materia de amparo, y el mecanismo previsto previsto en el
por lo que el problema sigue planteado. para la adopción de la decisión (art. 35) , por
12 Al respecto, vid. vid. la propuesta tempranamente presentada por Briceño León, Huinberto, La acción de inconstitucionalidad inconstitucionalidad en Venezuela, Caracas , EJV, 1989, pp. 55 SS.;así co mo lo anteproyectos de Ley Orgánica de la Jurisdicción Constitucional elaborados por Carlos Ayala Corao y Humberto J. La Roche. Vid Vid.. también C anova Ant oni o, "La Futura Futura justicia constituci onal en Venezuela", Venezuela", Revist Revist de Derecho Constitucional, 2, 200 0, pp. 104 y ss.
13 En relación con estos supuestos vid. vid. supra, capítulo IV Mercantill Internncio~inl 14 Sentencia del de junio de 2000 ( no 520), caso Mercanti
la nulidad de las normas y actos que se opongan a la Carta Magna. Le ha correspondido, correspondido, pues, a esta Sala, la tutela constitucional en su plena intensidad,
En este apartado nos referiremos primeramente a las sentencias que pueden ser objeto de la facultad revisora revisora prevista en el numeral 10 del artí culo 336, y analizaremos la doctrina jurisprudencia1 según la cual la Sala Const ituc ional oste nta poderes poderes para revisar revisar sentencias distintas a las las contemparticular la cuestión pladas pladas e n dic ho precepto. precepto. Luego Luego examinaremos de manera particular de la posibilidad de que la Sala Constitucion al revise revise sentencias d e otras Salas del Tribunal Sup remo de Justicia.
al punto de constituirse en el máximo intérprete y custodio custodio de la Con stitución, al tiempo de ser el ente rector del apa rato jurisdiccional jurisdiccional respecto a su aplica ción, lo cual incluye velar por el cumplim iento de l deber de todos los Tribunales de la República, de examinar si las normas aplicables al caso concreto que se debata se ajustan a los principios y preceptos constitucioiiales. Por lo tanto, la hermenéutica aplicable aplicable debe compadecerse compadecerse con la funci ón que le toca desempeñar a la Sala Constitucional, la cual es vigilar
asegurar que el
principio de supremacía constitucional permanezca incólume. En tal razón, la labor que desempeñe la Sala, merced a los diversos medios de acercarse el interesado interesado a ella, debe atender ~rimor dialm entea ente a la determinación de si lo ~ l a n t e a d oafecta, en
A) Sentencias objeto de revisión
al abras de García de Enterría, a la "...eseiicia misiria de la
Constitución, a la cuidadosa cuidadosa distribución distribución de coiiipetencias coiiipetencias por ella operada operada s
Según el numeral 10 del artículo 336 de la Car ta Magna, la facultad revisora allí prevista se extiende a las sentencias definitivamente firmes15 dictadas por los tribunales de la República en materia de ampar o o en ejercicio del con trol (difuso) de la constitucionalidad de las leyes. leyes. La Sala Constitucion al, sin embargo, desde los los precedentes sentados e los casos Emery Mata Mlllán Domingo Gustavo Ramírez Monja ha extendido dich a facultad más más allá de lo dispuesto por el text o de la Constitución. Así, la ha considerado aplicable a las las sentencias de cualquier tribunal del país que se apart en de la doctri na fijada fijada por esa Sala en asuntos constitucionales.
Mercantil Internacional, C.A., tangencia1 implícit amente, dejó abierta la posibilidad posibilidad de que los poderes poderes de revisión contemplados en ese precepto se extendieran a cualquier sentencia que contrariara la Carta Fundamental. Esta doctrina termina por hacerse explícita explícita en sentencia del 24 de octubre de 2000 ( no 125 ), caso Constructora asevera rotunda mente que: Santilli C . A , en la cual se asevera
(o a las) correlativas
implicación constitucional-,
más que a la
naturaleza de los actos impugnados, los entes involucrados o la sustancia del asunto discutido". La Sala, entonces, debe desplegar su funci jn de custodio de los principios principios e instituciones instituciones constitucionales, en el plan« mi s cercano posible posible al ciudadano, no limitarse a revisar revisar discrecionalmente las sentencias que en vía de amparo se hay an apartado de la doctriiia doctriiia de la Sala
las proferidas por la iriultiplicidad de
nuestros tribunales merced al control dif~isode dif~isode la Constitución -lo cual es fundamental-,
s i n o q u e t a m b i é n d e b e r ~ ejercer la jurisdiccióii plena
constitucional en otras circuiisraricias que
ameriten.
En este orden de ideas, en atencicín al principio de supreiriacía constitiicioiial, del cual deriva el indisc~itihleciiracter indisc~itihleciiracter norma tivo J e todos sus preceptos, y a la potestad de tutela constitucional que de manera novedusa le asigna la Constit iicióii , esta esta Sala deja a salvo la posibilidad posibilidad ii«rrnativa de revisar los actvs o sentenc ias de las deiiiás Salas del Tribunal S upremo de Justicia que ccxitraríen la Constitución o las interpretaciones que sobre sus sus normas fijado previamente, según 10 dispuesto en los artículos
priiicipios haya
33
33
de la
Constituci6n de la República Bolivariana de Venezuela.
Para no dejar lugar a dudas, la Sala Constitucional, luego de declarar improcedente la revisión del fallo sometido sometido a su conocim iento, concluye enfatizando la amplitud de ese inst rumento procesal: procesal:
la propia Constitución, a más de haber creado una Sala inédita, en la tradición constitiicional de IaRepública, dentro del Máximo Tribunal de Justicia, concibió un órgano jurisdiccional jurisdiccional c on una marcada especialización de tutela, encargado de asegurar el principio de supremacía constitucional. Esta especialización especialización se concreta e n el control jurisdiccional pleno de la vigencia de la Const itución, cuyo ejercicio ejercicio llega llega a concretarse e n el pronunciamiento de
15 Vid. la nota 11.
Este, como todo medio de protección constitucional, opera de manera oficiosa oficiosa y universal frente a la violación o desconocimiento de preceptos, derechos, principios o valores consagrados o reconocidos por el ordenamiento jurídico constitucional y, como se dejó dicho, la potestad de ejercerlo coinprendc la posibilid posibilidad ad de ponerlo en prác tica, en razón de su universalidad. coritra seiirciici;ii seiirciici;ii de las demás Salas [le este Alto Tribunal.
Esta doctrina jurisprudencia1 ha sido confirmada por la antes citada
supera pos teriorme nte, en el caso Corporación Corporación de Turismo Turismo de Venezuela, Venezuela, en el
sentencia de la Sala Constitu cional del 6 de febrero de 2001, (n o 93, caso
cual se aclara que ese precepto sólo comprende la revisión d e las sentencias de
Corporación de Turismo de Venezuela). En esta ocasión la Sala asumió
amparo o de control difuso de la constitucionalidad, pero a la vez se asevera
frontalmente la tarea de definir el alcance de su compe tencia para revisar, revisar, de
que la facultad facultad de revisión revisión puede extenderse a otras sentencias, con base en
oficio o a instancia del interesado, interesado, sentencias definitivamente firmes, firmes, y arribó
otras previsiones constitucionales.
a las siguientes conclusiones:
En estos precedentes se invoca, para fundamentar la universalidad o
Sólo de manera extraordinaria, excepcional, excepcional, restringida y discrecional, discrecional, esta Sala posee la de revisar lo siguiente: Las sentencias definitivamente firmes firmes de amparo constitucional de cualquier cualquier 1.- Las carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribuna l del país. 2. L as as s e n t e n c i a s d e f i n i t i v a m e n t e f i r m e s d e c o n t r o l e x p r e so so d e constitu cionali dad de leyes o normas jurídicas por los tribunales de la república o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia. 3.- Las sentencias definitivamente firtnes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándos u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida e n alguna alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional. 4. Las sentenc ias definitiv amente firmes que Iiayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de 13 norma constit~icional.En constit~icional.En estos casos casos hay también un e rrado control constitucional. constitucional.
amplitud amplitud de la facultad revisora revisora de la Sala Constitucional, el artículo 335 de la Carta M agna, el principio de supremacía supremacía de la Cons titució n, y la la función de máximo intérprete de la Constituc ión que dicho precepto atribuiría a la Sala Constitucional. Importa, e n consecuencia, examinar si éstos u otros preceptos o principios autorizan a esa Sala para efectuar tal extensión del ámbito de aplicación del mecanismo de la revisión. En lo que ata ñe al numeral 10 del artículo artículo 336, éste alude claramente a las las sentencias de amparo y a las de control de constitucionalidad de las leye leye dictadas por los jueces de la República. Resulta lógico, por lo demás, que éste haya sido el alcance atribuido a la facultad facultad revisora revisora allí contemplada, pues en materia de amparo y de con trol difuso de la constitucionalidad era necesario prever mecanismos que aseguraran un mínimo d e uniformidad de criterios criterios y de seguridad jurídica. Fuera Fuera del ámbito del numeral 10 del artículo 336, el artículo 335 de la Constitución, al disponer que las "interpretaciones que establezca la Sala Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y principios
De esta manera, la Sala Constitucion al se considera considera facultada para revisar
constitucionales son vinculantes para las otras Salas del Tribunal Supremo de
discrecionalmente, aun de oficio y sin plazo preclusivo alguno, las sentencias
Justicia y demás tribunales de la República", República", p odría brindar respaldo respaldo a la
pronunciadas por cualquier juez juez de la República q ue gocen de la irrevisabilidad
posibilidad posibilidad d e que la ley orgánica de la jurisdicción jurisdicción co nstitucio nal facultara a
o inmutabilidad propias de la cosa juzgada, si quebrantan la doctrina
esa Sala para anular, siguiendo el procedimiento que esta ley determine, las
constitucional sentada por dicha Sala o se estima que contrarían gravemente
sentencias de los tribunales del país que contraríen flagrantemente dicha
la Constitución. Aunq ue no se diga expresamente, de la parte narrativa de la sentencia dictada e n el caso Constructora Constructora Santi Santilli lli
.A
de la remisión que ésta contiene
a la doctrina sentada en el caso Mercantil Mercantil Internac Internaciona ional, l, C. A. , se colige colige que, para la Sala Constitucion al, esa amplia facultad facultad de revisión encontraría respaldo en el numeral 10 del artículo 336 de la Carta Fundamental. Este equívoco se
manera directa y exclusiva exclusiva en el artículo 335, sino en u n con junto normativo integrado integrado por el propio artículo 335, por el artículo 336, numeral 11
por las
disposiciones disposiciones legales correspondientes. Téngase presente que el legislador puede optar por dejar en manos de los jueces y de otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia, mediante los recursos recursos ordinarios y extraordinarios de derecho com ún, la corrección de los errores en que incurran los tribunales al inobservar los
38
FACLILT.
REVISORA DE
LA
SALA CONSTITUCIONAL CONSTITUCIONAL ...
precede ntes sentados por la Sala Cons tituc iona l -dejando a salvo los supuestos
Por consiguiente, la garantía de la supremacía e integridad de la
comprendidos por el numeral 10 del artículo 336-, 336-, pues no es constitu-
Consti tución en modo alguno puede ser ser entendida como una tarea privativa
cionalmente necesaria necesaria la intervención de esta Sala
de la Sala Constitucional. Además, a tenor del artículo
través de un mecanismo
específico.
de la Constitución,
ésta es la la norm a suprema del ordenamiento jurídico, jurídico, por lo que todos los sujetos
No hallam os apoyo normativo para la tesis tesis de que la Sala Constituc ional
jurídicos están sometidos a sus preceptos. Esto implica, entre otras cosas, que
sin respaldo legislativo, un poder genérico
los tribunales, en cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales, deben
de revisión de cualquier clase de sentencias definitivamente firmes que
interpretar la legalidad legalidad ordinaria teniendo e n consideración la Constitución,
contengan serios serios errores errores de interpretación constitucional.
en c uanto n orma suprema que irradia los los distintos distintos sectores del del ordenamie nto
ostenta, en virtud de la Constitución
este respecto, no
es acertado invocar el principio de supremacía supremacía constitucional, constitucional, por cuanto e un sistema de justicia justicia constitucional como el nuestro dich o principio vincula a todos los jueces jueces del país, los cuales están obligados a proteger la Con stitu ción y a desaplicar las las leyes leyes contrarias a la Const ituci ón. En este sen tido, el artículo 334 de la Carta Fundamental reza: reza:
jurídico, pues de lo contrario incurrirían en una indebida interpretación o aplicación de las leyes leyes que bien p
e ser corregida corregida mediante los recurso recurso
ordinarios o extraordinari extraordinarios os de derecho co mún. La preservación de la supremacía de la Constitución, en rigor, es una misión no de la Sala Constituc ional, mucho menos del mecanismo de la revisión, sino del completo sistema de justicia justicia consti tucional . Dentr o de este
Todos los jueces jueces o juezas juezas de la República, e n el ámbit conforme a lo previsto en esta Constitución
de sus competencias y
en la ley, están en la obligación ci
asegurar la integridad de esta Constitución. En caso de i~icom~atibilidad entre esta Constitución y una ley
ii
otra norma
jurídica, se aplicar511 las disposiciones disposiciones const ituciona les, corresp ondiendo
los
tribuiiales tribuiiales en cualquier cualquier causa, aun de oficio, decidir lo conducente. Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, de clarar la nuliciail nuliciail de las leyes leyes y ilernás ilernás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Const itución o que tengan rango dc ley, ley, cuarido colidan con aquélla.
sistema dicha Sala ocupa un lugar capital y le corresponde jugar un papel singular, pero el éxito del sistema estriba en que cada una de sus piezas desemp eñe su funció n específica. específica. De la significación de la misión de encabezar el sistema de justicia constitucional no cabe inferir poderes genéricos de revisión de sentencias, que ni siquiera están soinetidos a plazo preclusivo de ejercicio. El argumento de que la Sala Constitucional es el máximo intérprete de la Cons titu ció n, y el sano propósito de preservar su integriclad, integriclad, no debe llevar a alterar el o rden procesal
a debilitar la garantía de la cosa juzgada, que si
posee posee indiscutible indiscutible fundamento constitucional. La Constitu ción otorga a dicha Nótese, además, que el artículo 335 de la Constitucibn atribuye al
Sala facultades mediante las cuales puede cumplir la función de máximo
Tribunal Supremo d e Justicia, no solamente a la Sala Constitucional, el deber
intérprete de la Constitución, como el control concentrado de la
de asegurar la supremacía de las normas
constitu cionalida d de las leyes, el contro l de las omisiones omisiones legislativas,
principios constitucionales, lo cual
la
es expresión del carácter mixto de nuestro sistema de justicia constitucional
potestad potestad revisora revisora contemplada en el numeral 10 del artículo 336, sin que resulte
de la función que e n esta materia ha de ejercer cada uno de los distintos órdenes
imperativo reconocerle poderes genéricos de revisión de sentencias.
jurisdiccionales, en cuyo vértice se encu ent ran las demás Salas de ese ese Supremo Tribunal16.
La afirmación de una de las sentencias cita das, según la cual todo m edio de protección constitucional se caracteriza por su universalidad, no se aviene con los perfiles perfiles de nuestra justicia justicia constitucional. La propia Sala Constitucional
16
Al respect elid. la opinión de Brewer-Carías, Allan la Constitución
de 1999, Caracas, EJV, 2000, pp.
., El sistema de justicia c oriscitucional en SS.
ha tenido oportunidad de aclarar, aclarar, por ejeinplo, que el amparo constitiicioii constitiicioiial al sólo procede para la tutela de los derechos
garantías constitucioiiales,
para la salvaguarda de preceptos exclusivamente orgánicos dc 1; C:onstitucii,ii
(sentencia del 2 1 de noviembre de 2000, no 1395, casoAmparo de Gobernadores
Sin embargo, la la jurisprudenc jurisprudencia ia de la Sala Constitucional apun ta en otra
Mercantil Internacional, Internacional, C.
predicada respecto del e nte ro sistema de de Estado). La universalidad puede ser predicada
dirección. Desde el caso
justicia justicia constitucional, el cual no a dmite la exclusión de actos del Poder Público
de revisar, revisar, con apoyo apoyo en el numeral 10 del artículo artículo 336 de la Constit ución las
del examen judicial de su constitucionalidad, pero sus diversos componentes
sentencias de otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia. Al igual que en
tienen un ámbito de aplicación y una funció n específ específicos icos
relación co n las sentencias de los demás demás tribunales del país, esta facultad revisora
Por lo demás, recuérdese que ni siquiera en los sistemas de control concentrado de la constitucionalidad de las leyes, en los cuales los órganos encargados encargados de ejercerlo, ejercerlo, normalmente Cortes o Tribunales Tribunales Constitucionales, Constitucionales, osten tan el denom inado "monopolio del rechazo", rechazo", se ha asoma do la posibilidad posibilidad de que éstos detenten poderes generales para revisar discrecionalmente y de oficio cualquier clase de sentencias definitivamente firmes que infrinjan
admitió la posibilida
empezó abarcand o esencialment e las decisiones dictadas en materia de amparo de control difuso difuso de la constitucionalidad, constitucionalidad, pero e n la actualidad compren de, según la doctrina sentada en los casos Constructora Constructora
Santilli Santilli C.A Corporación de Turismo de Venezuela, toda clase de sentencias definitivamente firmes que vulneren manifiestamente manifiestamente la Constituc ión o la doctrina constitucional sentada por esa Sala. Aunq ue en algunos pronunciamientos el ejercicio de tal facultad respecto
gravemente la Constitución. Correspo nderá a la ley ley orgánica de la jurisdicc jurisdicción ión constituc ional decidir si es conveniente que la Sala Constitucional ostente poderes para revisar, en determina dos supuestos, y bajo el plazo preclusivo que se establezca, establezca, sentencias de los tribunales del país que no puedan subsumirse en el numeral 10 del del artículo
de las demás Salas del Tribunal Suprem o de Justicia se supeditaba a su inclusión en la ley orgánica de la jurisdicc jurisdicción ión cons tituci onal t8, las decisiones dictadas en los casos casos pec itad os ha n confirmado su.operatividad su.operatividad inmediata. Esta jurisprudencia constitucional debe ser analizada cuidadosamente,
336. Este es, en suma, un asun to que pertenece a la libertad libertad de configuración
teniendo en cuenta el con junto de disposiciones disposiciones pertinentes pertinentes
del legislador. legislador.
sobre los que gravita el sistema de justicia justicia const itucional.
los principios
B) Extensión a senten s entencias cias de las demás Salas Sal as del Tribunal Supremo Supremo de .Justicia
dictadas, en materia de amparo y de control de la constitucionalidad, "por los
El numeral 10 del artículo 336 se refiere con toda claridad a las sentencias tribunale s de la Repúblican, lo que no resulta aplicable a las Salas del Tribunal Hemos sostenido que la Sala Constitucional, en c ontra de lo afirmado afirmado
Supremo de Justicia, que forman parte del mismo tribunal. Cuando la
por la Exposición Exposición de Motivos de la la Consti tució n, no puede ser concebida como
Constitució n quiso comprender a las Salas Salas de ese Tribunal lo hizo hizo expresame nte,
un Tribunal Constitucional incrustado en el Tribunal Supremo de Justicia.
tal como se colige del artículo 335 de la Carta Magna, que sujeta a "las otras
Particularmente, Particularmente, a dicha Sala no corresponde conocer conocer de acciones de amparo
Salas del Tribunal Supremo de Justicia" a las las interpretacione s constitucion ales
u otras impugnaciones fundadas en la violación de derechos fundamentales
sentadas por por la Sala Constitucional.
por las Salas hermanas. U n diseño en el cual una Cor te o Tribunal especializado especializado en materia constitucional fuere competente para conocer de recursos interpue stos contra decisiones de cualesquiera de las Salas Salas del supremo órgano del poder judicial judicial lesivas lesivas de derechos fundamentales, pe
e considerarse
aconsejable, pero pero obviamente n o es el que se encuentra plasmado, ni expres
El el máximo y último intérprete de esta Constitución", Constitución", lo cual se se extiende todas las Salas Salas que lo componen. Esta previsión previsión hay que conciliarla, sin embargo, con lo establecido establecido en la segunda parte de este precepto, que ata a las demás
ni tácitamente , en la Constitución de 199917. 199917. 17
Vid. igualmente la opinión de Brewer-Carías, ibídem.
iigostode 2000 (n 887), 18 Cfr., entre otras, la sentencia de la Sala Constitucion al del 2 de iigosto caso J.V. Supply, C.A.
Salas de ese Tribunal a la doctrina constitucional sentada por la Sala
corresponder con los perfiles reales que está adquiriendo nuestro sistema en
Constituc ional, lo cual abo na la tesis, sostenida por dicha Sala , de la posibilidad posibilidad
virtud de la jurisprudencia de la Sala Constitucional. En ejercicio de las
someter sentencias de otras Salas que quebranten abiertamente las
facultades facultades interpretativas interpretativas de la Constituc ión que indudablemente o stenta, la
interpretaciones constitucionales constitucionales por ella sentadas a un mecanismo como el
Sala Constitucional se está erigiendo en una suerte de cuasi-Tribunal
de
Constituciona l inserto dentro del Tribunal Supremo de Justicia. Justicia.
Constitución, en concordancia con lo que disponga la ley orgánica de la jurisdicción jurisdicción constituc ional, podr ían proporcio nar asidero a la revisión, por la Sala Constitucional, de decisiones de las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia, en los supuestos de franco desacato. Pero ésta es una opción que el
Sólo el tiempo permitirá medir el exacto alcance de lo que pudiera ser
progre rei. i.es eso1 o19, 9, así como realizar un balance de sus una mutac rón constitu cional en prog efectos sobre el sistema de justicia constitucional.
legislador legislador de be Fuera de este supuesto, las demris Salas del Máximo Tribunal ostentan la potestad de interpretar
El adecuado ejercicio por la Sala Constitucional de la facultad revisora
proteger proteger la Con stitución, de manera autcínom autcínom
definitiva . Esto Esto implica que en nuestro sistema de justicia justicia c onstituc ional todas
prevista en el numeral 10 del artículo 336,
las Salas de ese Tribunal so n supremos custodios ce c e la Con stitu ción en sus
otorga de manera directa el artículo 336 de la Con stituc ión, presupone presupone que
respectivos ámbitos jurisdiccionales
ésta sea liberada de algunos asuntos cuyo conociin iento ha asumido. Me refiero
dentro de las competencias que el
de las deiiiAs atribuciones que le
ordenamiento jurídico les otorga, aunque se encuentran soineticlas a las
a la competencia para resolver, en primera
interpretaciones que haya haya efectuado la Sala Constitucional, e n cua nto 6rgano
ainparos autónomos que cursan ante el Tribrinal Supremo de Justicia.
primus inter pares en materia de interpretación constitucional. De ahí que Iris sentencias dictadas por las restantes Salas del Tribunal
segunda instancia, todos los
s sabido que la Sala Const ituc ional , en los casos casos Emery hiata Millán
Domingo Gustaelo Ramírez Mon ja concentró las competenciris para conocer de
Supremo de Justicia no se an susceptibles susceptibles de revisic revisicín ín por la Sala Cons tituc iona l, salvo en caso
franco desacato . La Sala Co nstitucio nal y las cl mGs mGs Salas de
19
La rnutacióri constitiicio~iales constitiicio~iales el cambio de sentido ilc iin prccept, ? de la Constitiic ihri, ci
ese Tribunal se deben mutuo respeto competencial, mas aún al ostentar un mismo rango , pertene cer al mismo círgar círgario io jurisdicci jurisdiccional onal de interpretar
compartir la ~nisión
proteger, al m.ás alto nivel jurisdicciorial, las norinas
constitucionales. La Sala Coiistitucional ha de respetar la funcicín de interpretación
defensa últiina últiina de la Constitucibn que el propio artículo 33
implícitamente atribuye a las deinás, pero éstas deben observar la doctrina vinculante que aquélla haya establecido, as como contribuir a qu e cumpla sus
explica que las causas causas de Iiis inutaciones consti t~icio nnlcsson nnlcsson iiiúitiples: iiiúitiples: " Uno dc los t:icti~res t:icti~res m;ís irnporta iites para un:i posibl e murac ihn corist ituc ional es el 11; 11;is iso o del ti em pi~ vccci es explicada incliiso coino In íinica íinica causa. Pero no se negar que t;iinbiéii iiL~cilcii iiL~cilcii tener influciici;i mutaciones sociales
t é c ~ i i c a s coiicretameiite en el ca\o
concretiiación dc las norinas jurídico-coristit~icicinales por normas de
Alemana,Madrid, Ce ntr o de Estudii> Estudii> Constirucioiiales, 1987, p.
que la ley determine.
sin embargo, que la mutaciói-i mutaciói-i coiistituci«nal,
Co n todo, somos conscientes de que este esquema esquema de relaciones relaciones en tre
iiii
nivel i~itcrior;iI
de la constitu ción. 7;impoco se pileden negar los inte ntos de provoc ar caniliios jiiríi jiiríilicos licos mediante el uso intencionado del lenguaje"; Derecho del Estado de LI liepúhiica Fcderul
funciones de control concentrado de la constitucionalidad, en los términos
las Salas del Tribunal Sup remo de Justicia , que seguimos pensand o es el de la
uiiii
constit ución la praxis del estado. Por íiltinio, también podría entra r en jiieqo cciiiio cciiiio caiii;i 1;i
336. El
inisino niitor ;iclarci,
la interpr etaci ón jiidicial jiidicial de
1;i(:oii\tituciGii,
tiene sus límites, pues "la miitación de signific;ido cle un precepto shli~~ shli~~ x i i d cd;irsc en el niarco del sentido
finalidad de una norm a: ambos son susceptibles c coiicrecii,ii, pcro iio
discrecionalmente discrecionalmente interpretables. interpretables. Tomar en consideración uii~ in~iraci61icoiistituciorial in~iraci61icoiistituciorial que pasa por encim a de ellos supone a bandon ar los límites ilc iiii;i iiii;i iritcrpret;iciiíii iritcrpret;iciiíii segci segcira ra
Ic
Constitución de 1999 -con prescindencia de la opinicín opinicín que se tenga sobre el
está vedada al aplicad ar de la norm a. Si los traspasa. traspasa. se conviert e cn políticii ilel dereclio"; dereclio";
cliseño de la la justicia con sti tuc ion al deseabl e para Venezuela-, Venezuela-, parece n
«p. cit. p. 337.
tales amparos. Esta concentración de competencias debe, sin embargo, ser interpretada como un criterio provisional, aplicable hasta que la ley orgánica de la jurisdicción constitucional, o la ley orgánica de amparo, distribuya las competencias de amparo que correspondan al Tribunal Tribunal Supremo de Justicia entre sus distintas distintas Salas, por cuanto la Constitución no orde na concentrar e la Sala Constitucional estas competencias. Pues bien, la experiencia acumulada hasta la fecha indica que la Sala Const ituci onal, pese a la enorme de dicación y esfuerzo de sus Magistrado Magistrados, s, se está sobrecargando de asuntos, por lo que la ley debería distribuir entre las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia la competencia para conocer de las consultas o apelaciones de sentencias de amparo dictadas por Tribunales Superiores, o sus sus equivalente s -con las excepcion es que rigen en determ inados ámbitos jurisdiccionales-, jurisdiccionales-,
así como de los amparos interpuestos co ntra
decisiones judiciales judiciales de estos tribunales. Parece razonable qu e el legislador siga siga en estos supuestos la competencia de la Sala que normalmente estará llamada a revisar, mediante apelación o recurso de casación, según la Sala de que se trate, las demás sentencias pronunciadas por esos tribunales2'. tribunales2'. Algo similar sucedería con los amparos interpuest os contr a actuaciones u omisiones de altas autoridades, a los que se refiere el artículo
de la Ley
Orgánica de Am paro, pues generalmente corresponde a la Sala Electoral o a la Sala Político Admi nistrativa pronunciarse sobre la validez validez o licitud de los actos o situaciones que son cuestionados mediante tales amparos.
20 Vid., en igual sentido, aunque partiendo d e otras premisas, Brewer-Carías, Allan R. op. c i t . , p. 25 SS.
El control difuso difuso de la const itucionalidad sus sus perspectivas perspectivas en el Derecho Derec ho venezolano
48
EL CONTROL DIFUSO DE
LA
CONSTITUCIONALIDAD SUS PERSPECTIVAS...
valoración global del ejercicio del control difuso de la constituci onalidad y a una reflexión sobre sus perspectivas, teniendo en cuenta las tendencias de la jurisprudencia constitucional.
constitucionalidad d e las leyes, leyes, en los cuales concurr en elementos propios de los modelos modelos conc entrad o y difuso. difuso. Estos Estos sistemas sistemas ha n germinado e n la mayoría de los países latinoamericanos y han sido instaurados en algunos europeos2. Co n variaciones variaciones terminológicas
. EL CON TRO L DIFUSO DE LA CON STITU CION ALID AD EN SISTEMAS SISTEMAS MIXTOS (O INTEGRALES) DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL
en ocasiones sustantivas, los sistemas mixtos
o duales consisten en que a la facultad de los jueces de desconocer las leyes incompatibles con la Constitución, al resolver casos concretos. se suma la existencia de un órgano jurisdiccio jurisdiccional nal compet ente para declarar, con efectos erga erga mn er , la inconstitucionalidad inconstitucionalidad
nulidad de las leyes3.La mixtura o dualidad
del sistema radica e n que junto a l poder difuso o descentralizado de desaplicación 1.
PECULIARIDAD DE LOS SISTEMAS
MIXTOS (O I N T E G R A L E S ) DE JUSTICIA
CONSTITUCIONAL
manos de un solo tribunal, el poder de anular las leyes que la contraríen. De
El desarrollo del control judicial de la constituc ionalidad de las leyes leyes en los Estados Unidos dio lugar a un sistema en el que el examen de la compatibilidad de las leyes con la Constituc ión es tarea de todos los jueces, los cuales están facultados para desaplicarlas desaplicarlas e n los casos concretos sometidos a su conocimiento. Esto implica la existencia de una modalidad no especializada y desconcentrada en la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes, que ha sido erigida en uno d e los modelos modelos de jurisdicci jurisdicción ón consti tuciona l, el de carácter difuso, al cual suele contraponerse el calificado como concen trado, de
esta forma, no se trata en rigor de una convivencia del modelo concentrado con el difuso, como a veces se señala, pues en su delimitación clásica ambos se contra ponen, sino de la coexistencia coexistencia de facultades facultades que e n dichos modelos modelos nunca constitucionalidad convergen. Así, el modelo concentrado de control de la constitucionalidad supone, por definición, que un alto tribunal especializado, situado dentro o fuera del poder poder judicial, asuine con carácter privativo el denominado monopolio del rechazo de las leyes consideradas inconstitucionales, por lo que la supuesta coincidencia de este sistema con el difuso sería sería más bien su negación. Desde la óptica de la filosofía que los dirige, los sistemas generalmente
origen europeo1. La caracterización tradicional de los los modelos difuso difuso y concentr ado como los dos grandes sistemas de control de la constitucionalidad dista mucho de corresponder con la heterogeneida d de los sistemas sistemas europeos de jurisdicción jurisdicción constitucional, y con la evolución de éstos
de las leyes incompatibles con la Carta Fundamental se encuentra, pero en
llamados mixtos o duales de justicia justicia c onstitucional procuran asegurar por por vías complementar ias l supremacía de la Cons tituci ón. Tal supremacía se garantiza garantiza en el proceso general de aplicación judicial judicial de l Derec ho, mediante la facultad
de la revisión judicial de las leyes
en los Estados Unidos. Pero dicha clasificación ha tenido gran importancia dogmática y sigue presente, con matizaciones, en el estudio de las diversas soluciones ofrecidas por los ordenamientos para velar por el ajuste de las leyes a la Norma Suprema. partir de esa gran clasificación se ha reconocido una categoría intermedia, representada por los sistemas mixtos o duales de control de la Vid., en relación con la evolución de estos modelos, Rubio Llorente, Francisco, La forma del poder poder (Estudios sobre sobre la la Consti tución ), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1997, p SS., 541 SS.
Es el caso de Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Perú, República Dominicana, Venezuela, de Portugal en Europa, Europa, ent re otros. Domingo García-Belaúride ha planteado la existencia de un modelo dual o paralelo distinto del llamado mixto: "El modelo dual paralelo -puede Ilamársele indistinta mente- es aquel que existe cuando e n un mismo mismo país, en un mismo ordenamiento jurídico, jurídico, coexisten el módelo americano el model o europeo, pero sin mezclarse, deformarse ni desnaturalizarse. esto, que no es frecuente, tiene su su partida partida de nac imiento en la Constitución Constitución peruana de 1979, ha sido reiterado reiterado en la vigente Carta de 1993. Por estas razones, por haber incorporado casi casi e n bloque el modelo concentrado dentr Jt un sistema difuso, sin con taminarl o n i absorberlo, c reo q ue dentrc3de los modelos deriv; deriv;icl iclcls cls al lado del modelo mixto, debemos colocar al dual o aral lelo, cuya primera primera for in:~níiicl;i de manifestaci6n está está e n la Constitución peruana de 1979", Derecho Procesal Procesal Co~istiru~-ion~d, Bogotá, Temis, 2001, pp. 133
135.
difusa de con trol, la cual se ve ve reforzada por la previsión de u na acc ión o solicitud
leyes, pronto se admiticí la facultad de todos los jueces jueces para exa minar, en casos
de inconstitucionalidad ante el máximo tribunal ordinario ordinario o an te un órgano
concre tos, la constitucionalidad d e las las leyes y, paralelamente o con poste-
jurisdiccional jurisdiccional especializado especializado en los asuntos constituc ionales . De De ahí que, con
rioridad, ae previó la coriipete~lciadel n-iáximo órgano judicial de decl arar su
razón, estos sistemas hayan sido denominados integales4, porque lo que los
inconstitucionalidad
distingue no es tanto la mixtura entre modelos contrapuestos, cuanto la amplitud de los poderes de los órganos jurisdiccionales, globalmente
Tal alianza entre el control difuso
contrasta con los los principios principios que inspiran el modelo concentrado, por cuanto Cortes Constitucioiiale Constitucioiialess nacieron fundamentalmente
principio de stare decisir, ni siquiera en lo que respecta a los precedentes
de la Constitución frente al legislador y el propósito de mantener a los jueces
(verticales) que pudieran emanar del máximo tribunal del país. La incerti-
al margen del contr ol correspondiente, lo que condujo a conferir a las leyes leyes un
dumbre que surja en torno a la constitucionalidad de un precepto legal, agravada
fuero o tratamiento privilegiado, al eximirlas del control de los tribunales
en ocasiones por sentencias contradictorias de los tribunales, puede disiparse
ordinarios, sin perjuicio d e la posibilidad posibilidad de la simple eleva ción de la cuestión
gracias al control con centrad o que se ejerce ante la supreina instancia del poder
de inconstitucionalidad a nte el órgano com petente para resolverla5 resolverla5
judicial o an te el órgano jurisdiccional cspccializado en los asuntos consti-
Históricamente también se confirma la singularidad del modelo mixto este modelo influycí, al menos en Latinoamérica, el constitucionalismo norteamericano, pero esto no implica desconocer la originalidad de nuestros sistemas de justicia constitucional, sobre todo en 10 clue atañe al temprano reconociiuiento del amparo corno medio de protección de los derechos constitucionales. En lo que respecta respecta al co ntrol de constitucionalidad de las
la facultad concentrada de anulación
de leyes contrarias a la Constitución se explica, probablemente, por la insuficiencia del control pu rament e difuso en sisteinas sisteinas que no están regidos por el
como una solución transaccional entre la voluntad de preservar la supremacía
o integral de justicia constitucional. En la consolidación de la base difusa de
a su implantación en
Austria.
co~isiderados,para para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las leyes. leyes. Esto Esto en éste los Tribunales
nulidad, con mucha antelación a la formulaci formulación ón de la
teoría de Kelsen sobre la juricdiccicín constitucional
'I
En tal sentido, se ha subrayado que: Nótese c6mo el transplantc de la estructura de control vigente en Nortcnniérica al aii~bientede aii~bientede un
Ucrccho
juez juez subordina do a la ley, exigía por sí
niisriio 1,i introducción e n paralelo del Jvblc dispositivo dispositivo contralor, cl rcprcscntado por la inaplicación inaplicación judi judicial cial dc la ley ley iii co~ n~a tih le con la Constituci6n cn cada caso concreto, y el de invalidación general por una fuente única dcl máximo
Vid. Gaoiia Cruz, M. "El control de constitucionalitlad de los actos jurídicos jurídicos en Col ombia
de Derecho Público Cieticic~sde LI Administración, Institi~cionespolíticas constitucionales, tomo 54 y ss; y Brewer-Carías, ., Institi~cionespolíticas
ante el Derecho Comparnilo", Archivo vol. V11, 1986, pp.
VI, Caraca s-San Cristóbal, Editorial Editorial Jurídica VenezolanaNniversidad Católica del Táchira, 1996, pp. 81 y SS. 505 y SS. En el diseño de este modelo de control de la constitucionalidad de las leves gravitó, sin duda, en tre otr os factores, la desconfianza desconfianza hacia los jueces. jueces. A l respecto, Brewer-Carías ha afirmado: "en los países europeos con tradición de sisteiiiii sisteiiiii jurítlico jurítlico de derec ho romano, la tradicional desconfianza en relación con el poder poder judicial judicial h a sido la que ha abier to el camino al establecimiento de un sistema sistema exclusivamente exclusivamente concentrado de control de la constiriicionalidad constiriicionalidad que, en cicrtv sen tido ha provocado el "redescubrimiento" de la supremacía constiti icional a travG travGs s de otros medios judiciales judiciales.. Pero esto n o puede conducir
rariyo dc la iiuriiia iiuriiia legal traiisgresora en prclceso prclceso abstracto de int enc ión iiomof ilktica . Ninguno de los dos instrumcntos aisladamente aisladamente habría bastac bastacio io para conseguir los mismos mismos efectos de depura ción jurídica que la Judicial Review produce produce en su ambiente prupiu, un ordeiiainiento de Coininon Law (...) En sustanci a, el coi-it coi-itrol rol abstract o por vía de acción que pron uncia la autoridad judicial única de rango supremo es el el expediente técnico im prescindible que permite la aclimatación de la Judicial Review e n un entor no sistemático divergente de filiación romanísrica. romanísrica. De allí que el contro l abstracto y concentrado es la traducción del sistema norteamericano de contr ol difuso difuso en los los ordenamientos latinoamericanos, que de dich o tipo de control difuso difuso por vía vía incide ntal, tomado aisladamente, solo podrían obtener una parte limitada de los beneficios del contr ol coi-istit coi-istitucion uciona16. a16.
a que se considere el m étodo difuso de control de la coiistiruciona!id coiistiruciona!idad ad de la legislación como iricomFatible cori los sistemas jurídicos de derecho romano", Idcm, p.
19.
Yepes Arcila,
H. op.
cit., pp.
671
672
Sin negar la influencia del modelo norteamericano, hay que observar, observar, sin embargo, la dinámica histórica singular de la justicia constitucional en Latinoamérica, orientada por la intención de asegurar integralmente la supremacía supremacía de la Constit ución, así como la plena vigencia vigencia de los derechos derechos y garantías constitucionales, lo cual ha signado la configuración de nuestros sistemas de justicia justicia con stitucio nal, incluyendo la consolidación de instituciones como el amparo, que en muchos países países latinoamericanos ostent a una relevancia práctica superior a la de los demás mecanismos del Derecho Procesal Constitucional. La convergencia de dell contro l difuso o incidental de la constitucionalidad y del concentrado o abstracto proporciona un arsenal jurídico que, bien utilizado, propende a garantizar la vigencia de la Constitución en la administración ordinaria de la justicia, justicia, y en la actuación del poder legislativo y de los restantes organismos públicos. No obstante, a menudo no basta con la eventual activación del control concen trado para evitar la inseguridad jurídica jurídica que el uso de la facultad difusa de control puede generar, por lo que se han ensayado, como veremos, veremos, instrumentos especiales especiales de articulación ent re las dos modalidades de control.
cionales, llamado a ejercer el control concentrado de la constitucionaldad y otras atribuciones en relación con controversias de índole constitucional. En ello fue decisivo el relevante papel institucional desempeñado por los Tribunales Constit ucional es e n esos países, sobre todo en virtud del desplazamiento de su eje de actuación hacia la tutela de los derechos fundamenrales, a través del amparo constitucional. Conviene preguntarse acerca de la repercusión de la instauración de órganos especializa especializados dos en controversias controversias de entidad constitucional sobre los perfiles de sistemas mixtos o integrales de justicia constitucional. Su creación no supone necesariamente una supresión o restricción restricción del cont rol difuso, tal como lo enseña la experiencia latinoamericana. Esto se pone de manifiesto especial mente en Perú y Colombia, países países en los que las atribuciones de co ntr ol concentrado de constitucionalidad del Tribunal
de la Corte Constitucional
son paralelas a las que poseen todos los jueces en materia de control difuso. Sin embargo, la instauración de un órgano jurisdiccional jurisdiccional especializado especializado y supremo en relación con el control (abstracto) de la constitucionalidad y otros asuntos constitucionales suele llevar aparejada una modificación en el funcionam iento del control difuso y del sistema de jurisdicció jurisdicción n con stitucional en general, en lo que ata ñe a las relaciones relaciones de tal modalidad incidental de c on-
LAC R E A C I ~ NDE
SALAS
T R I B U N A L E S CONSTITUCIONALES
SU POSIBLE
INCIDENCIA EN EL F U N C I O N A M I E N T O D E L SISTEMA DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL
Después Después del establecimiento en varios países países latinoamericanos de sistemas mixtos o integrales de control de la constitucionalidad, en 1979 se inició, deja ndo a salvo algunas previsiones constitucionales anterio res7,una res7,una tendencia favorable favorable a la creación de Salas o Tribunales Tribunales Constitucionale s, bajo el influjo de las jurisdicciones constitucionales de Alemania y España, principalmente.
trol con las atribuciones de ese órgano especializado.
veces se prevén recursos
u otros mecanismos procesales que permiten al Tribunal o Sala Constitucional pronunciarse sobre las sentencias en que los juece juecess hayan ejercido el control difuso de la constitucionalidad, tal como se establece en Gu atemala y Venezuela. Es igualmente el caso de Portugal en Europa. Mecanismos de esta clase tambié se han adoptado e n sistemas no especializados especializados de jurisdicción jurisdicción constitucio nal, como sucede en Brasil. La La posibilidad posibilidad bien de recurrir ante el máximo órgano de la jurisdicción jurisdicción c onstitu cional cont ra las decisionesen que los jueces jueces rechacen
Esta adopción de aspectos estructurales del modelo concentrado de
la constitucionalidad de las leyes, leyes, o la afirmen y en consecuencia las desapliquen,
control se refiere no al reconocimiento de la competencia para anular leyes
como ocurre en Guatemala, o bien de solicitar su revisión revisión ante dicha instancia,
contrarias a la Constitución, que se preveía desde el siglo XIX, sino a la
según dispone la Constit ución venezolana, asegura una uniformidad de criterios
implantaci ón de un órgano jurisdiccional jurisdiccional especializado especializado en asuntos constitu-
en relación con la compatibilidad de las leyes con la Constitución, previniéndose así la inseguridad jurídicas.
Como la Corte de Constitucionalidad guatemalteca guatemalteca de 1965 chileno de 1970.
el Tribunal Tribunal Constituc ional
Vid. GarcíaBelaúnde, D./Fernández Segado,E, Segado, E, (coordinadores),La]urisdicción constitucioniil en Iberoamérica, Madrid, Dykinson S. L., 1997, pp 391-397, 717-728, 861-880.
En Costa Rica se regula una consulta que los jueces pueden elevar ante la Sala Constitucional, si tienen dudas fundadas respecto de la
Al respecto, es bastante ilustrativa la opinión del maestro Feo, en sus comentarios al citado Código de Procedimiento Civil:
constitucionalidad de un precepto legal aplicable aplicable a la controversia sometida a su conocimiento. Dicha consulta posee posee un carácter simplemente facultativo
En los asuntos que lleven a los tribunales, tribunales, los los interesados tienen el d erecho de objetar y discutir la constitucionalidad de cualquier disposición legal, cuya aplicación al caso dado, se pretenda h acer y los jueces jueces tiene n el deber de exam inar, y la facultad de dejar de aplicar la ley que manifiestamente colida con la Constitución. A sí lo consagra hoy expresamente el artículo 1 0 que estudiamos decimos manifiestamente, porque esa facultad facultad ha de ejercerse ejercerse con la (...) Y decimos mayor discreción discreción y acierto, a fin de no exponerse ni a violar la Constitución entendiéndola mal, ni a rebelarse, rebelarse, so pretexto de una colisi colisicín cín dudosa dudosa o sólo aparente, con tra la ley, que también t ienen el deber de cumplir s juece jueces. s. Están c o l o c a d o s e n t o n c e s e n t r e d o s o b l i g a ci ci o n e s t r a s c e n d e n t a l es es , y e n t r e d o s responsabilidades responsabilidades graves; graves; y es de propio interés desemp eñarse co n la mayor cordura en semejante conflicto. Si no h ay acomodo posible entre las dos disposiciones, disposiciones, la constitucional ha d e prevalecer. prevalecer. Si ésta, por el contrario, n excluye excluye de modo manifiesto manifiesto la otra, de suerte que pueda dársele una inteligencia aceptable sin menoscabo de aquélla, ambas han de quedar e n su puesto, y ser respetadas y cumplidas".
para el juez, juez, por regla general. Otr a forma de articular el cont rol difuso con las atribuciones del Tribunal o Sala Constitu ciona l consiste en prescribir prescribir la remisión a este órgano , por el juez juez que haya ejercido el con trol difuso de la constitucionalidad, de un informe que da lugar al inicio inicio del procedimiento de control concentrado o abstracto de la constituciona constitucionalidad lidad de la norma, tal como s e e st st ab ab le le c ce e en
cu
r~
Todas estas previsiones van dirigidas a perfeccionar el funcionamiento del control difuso difuso o, mejor dicho , del entero sistema sistema de justicia justicia constitucional.
. EL CONT ROL DIFUSO DE LA CON STI TUC ION ALI DAD EN CONSTITUCI~N 1999
Después Después de la aprobación del Código de Procedimiento Civil de 1897, Los orígenes del contro l difuso de la constitucio nalidad e n Venezuela s remontan an uestra primera Constitución, la la de 181 1, cuyo artículo 227, después de consagrar la supremacía de la Constitución y la obligación de observar "religiosainente" sus disposiciones, "sin excusa ni pretexto alguno", preveía que las las leyes leyes dictadas dictadas en contravención de la Constitución "no te ndrán n ing ú~ valor". En igual sentido apuntaba su artículo 199, en lo relativo a las leyes violatorias de derechos constitucionales. Habría que esperar, sin embargo, al Código de Procedimiento Civil de 1897
a la Constitución de 1901 para
enco ntrar u n recon ocimien to expreso de la facultad de los jueces jueces de desaplicar desaplicar las las leyes contrarias contrarias a la Cart a Fundamental, aunq ue los autores de la época
el artículo 10 6, ordinal ordinal
de la Consti tuci ón cle 190 1 estableció un original
mecanismo, e n virtud del cual se preveía que los jueces, r n o t t ~ p o p i oo a instancia de parte, consultaran a la Corte Federal sobre la posible colisión entre una norma legal y la Cons tituc ión. Esta consulta no ten ía carácter suspensivo sobre el proceso en curso, y se autorizaba a la autoridad judicial para resolver la controversia con base en la facultad facultad prevista prevista en el Código de Procedimient» Civil (art. lo ), si el pro~iunciamientode la Corte Federal n o llegaba al tribunal antes de vencerse el plazo fijado para sentenciar. Esta novedosa regulación, calificada por algunos, e n perspectiva histórica compa rada, de "asombroso atisbo técnico"12, desapareció de nuestras futuras
entendían que se trataba de la formulación normativa de una potestad de la que los jueces jueces ya gozaban10.
9 10
ídem, 505-507, 580-581. José Guillermo Andueza ha recordado que: que: "Nuestro gran Sanojo sostiene sostiene que el poder poder judicial 'tiene el derecho, in5s bien el deber de desatender a una lei opuesta la const itució n. Esta Esta es la lei fund amen tal, superior todas las potencias activas de la sociedad,
11 12
y fuente de donde parten: no pudieran atropellarla sin destruir el título de su 1egitiiiiid:icl. ¿Podrá un juez, según este principio, desobedecerá la constituci ón por acatar una disposiiifin del Congreso? Esto Esto sería atentar co ntra las garantías social sociales es y desconocer el prin ci~ii c~ fundamental de los gobiernos constitucionales"; constitucionales"; La jitrisdicción constitucional en el Jlei-echo c:enezolano, Caracas, Universidad Universidad Centra l de Venezuela, Venezuela, 1974, p 37. Citado por A ndueza, J., op. cit., pp. 54-55. Yepes Arcila, H., op cit., p 689.
Constituciones, pero se mantuvo la base legal del control difuso de la
Todos los jueces o juezas juezas de la Repúblic a, en el ám bito de sus competencias y
constitucionalidad.
conforme a lo previsto previsto en esta Constituc ión y en la ley, están en laobligación de asegurar la integridad de esta Constitución.
No resulta evidente que el control difuso de la constitucionalid ad, aparte
En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma
de la fundamenta ción positiva a ntes esbozada, haya alcanzado cierta relevancia
jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los
en la praxis praxis judicial. judicial. Más bien pareciera que, co mo ha suc edido en otros países latinoamericanos, la limitada independencia judicial y el predominio del caudillismo militar conspiraron contra la vigencia de ésta y otras instituciones constitucion constitucionales. ales. Co n todo, dicho control h a seguido seguido formando formando parte de nuestro sistema de justicia constitucional, y fue ratificado ratificado e n el Código de Procedimiento Civil de 1986
en el Código Orgánico Procesal Procesal Penal (1998), antes de que la
Consti tución de 1999 lo consagrara consagrara de de modo expreso. expreso. Durante la vigencia de la Constitución de 1961 fue aplicado, aplicado, aunque tímidamente, por los tribunales. En ejercicio ejercicio del contro l difuso la Corte Sup rema de Justicia emitió pronunciamientos importantes, como los relativos a la inconstitucionalidad del requisito de solve et repete para acceder a la vía contencioso-a dministrativa, a la violación violación del derecho a la defensa defensa por el procedim iento de las medidas cautelares mercantiles, y al cómp uto de los lapso
tribunales en cualquier causa, aun de oficio, decidir lo conducente. Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justici a como jurisdicción constitucional , declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan colidan con aquélla.
De esta forma se consolida la tradición de convivencia entre el control concentr ado o abstracto de constitucionalidad y el de carácter difuso.El El artículo 334, además, inscribe esta esta modalidad de contro l dentro de la obligación general del poder judicial de "asegurar la integridad de la Constitución", lo cual evidencia la finalidad que ha de orientar al completo sistema de justicia constitucional. Se reserva a la Sala Constitucio nal, como "jurisdicci "jurisdicción ón constitucional" en sentido orgánico-funcional, la declaratoria de la inconstitucionalidad,
eventual anulación, de las leyes u otros actos de igual rango.
procesales'3, procesales'3, dando este último lugar lugar a críticas doctrinales en relación co n el
Es preciso aclarar que el deber general de asegurar la vigencia de la
alcance ge neral que se atribuyó al fallo. fallo. Pero el resto del poder judicial judicial por lo
Constitución, previsto en el párrafo primero del artículo 334, sobrepasa el
general se abstu vo de acudir al co ntrol difuso, lo cual quizás obedece a la escasa
ámbito del control difuso de la constitucionalidad, contemplado en su párraf párraf
formación judicial en materia constitucional, y al temor de los jueces a enfrentarse a la ley, fuente del Derecho a la que están habitualmente sujetos y
segundo. Dicho deber se cumple a través del conjunto de procesos y materias en que los jueces de la República ejercen las competencias que le atribuyen la
que posee un peso político significativo. significativo.
Cons tituc ión y las leyes. Los Los diversos diversos instrumen tos de la jurisdicción o justicia constitucional, particularmente el amparo y el habeas data, u otros situados fuera de su seno, como las acciones o recursos contencioso-administrativos u otros de los que habitualmente conocen los órganos del poder judicial, como
Un a de las virtudes virtudes de la Constitución d e 1999 es es haber proporcionado proporcionado
la apelació n o el recurso de casación , pueden servir para asegurar la integridad
base constitucional expresa al control difuso de la constitucionalidad de las
de la Con stitu ción, es decir, para protegerla, en t odo o en parte. La especificida
leyes, en los términos del artículo 334, el cual dispone:
del control difuso, que también persigue la garantía de la Constitución, reside en l a potestad (poder-deber) de los juece juecess de desaplicar, desaplicar, en los procesos procesos e curso, las leyes o normas que la contrarían.
13
Cfr. la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa, del 14 de octubre de 1990,
las sentencias de su Sala de Casación Civil del 4 de octubre de 1989
del 31 de julio de 1997.
Dada la necesidad de establecer formas de conexión entre la facultad difusa difusa de con trol de constitucionalidad
las funciones de la SalaConstitucion.nl
del Tribunal Supre mo de Justicia, sobre sobre todo e n aras de la certeza jurídica jurídica e
relación con la validez
aplicabilidad de las leyes, la Constitución atribuye
Los actos singulares singulares de los órganos del Poder Público qued an fuera de la
dicha Sala competencia para revisar las sentencias definitivamente firmes de
potestad de control difuso de la constitucionalidad, al carecer de naturaleza
amparo
normativa. Según jurisprudencia de la Sala Constitucional tales actos son
"de control d e constitucionalidad de leyes o normas jurídicas jurídicas" " dictadas
por los tribunales tribunales (art. 336, numeral lo ), a l o cual luego nos nos referiremo referiremos. s.
extraños al control difuso, aun cuando sean dictados en ejecución directa e i nm nm ed ed ia ia ta ta d e la la ~ o n s t i t u c i ó n l ~ Por tanto, los actos que no posean carácter normativo emanados de órganos del Poder Público qued an sometidos a las técnicas y controle s propios
A) Leyes demás n o m a s jurídicas
de la jurisdicción jurisdicción con stitucion al o del conten cioso-ad ministrati vo, según el
De acuerdo con el citado artículo 334, el control difuso de constitu-
caso, entre los que se encuentra la acción de inconstitucionalidad, el recurso recurso contencioso-administrativo de anulación, y la excepción de ilegalidad (o
cionalid ad comp rende las leyes leyes u otras normas jurídicas. jurídicas. Esto implica que son
inconstitucionalidad) de los actos administrativos de efectos particulares (art.
obje to del contro l las leyes u otras normas co n rango de ley, como los decretos
134 de
leyes. Dentro de su esfera entran también las leyes estadales y las ordenanzas municipales.
Ley Orgánica de la Cor te Suprema de Justicia). la Ley
Dentro del control difuso ha de incluirse incluirse no sólo el el supuesto de la norma legal legal inconstitucional en su totalidad, sino también la inconstitucionalidad de
Cabe preguntarse si el control difuso abarca los reglamentos emanados
parte del precepto
de una de sus implicaciones interpretativas y aplicativas.
de la Administración Pública, pues pues aunque n o ostentan rango de ley ley ni so
La posible existencia de normas que sólo resultan inconstitucionales a ciertos
dictados en ejecución inmediata de la Constituci<ín,por lo que son ajenos al
efectos o en relación con un grupo determinado de personas o situaciones,
control c oncentrado de la constitucionalidad ejercido por por la Sala Constitucional
permaneciendo
del Tribunal Supremo de Justicia, tienen carácter normativo. Para la Sala
jurisdic jurisdicción ción constitucional constitucional com pra da, que las controla mediante las sentencias
Constitucional sí son objeto del control difuso de la constitucionalidad,
de nulidad parcial cualitativa sin reducción del texto, o de los pronunciamientos
precisamente por su naturaleza naturaleza normativa. En la misma dirección ap unta , entre
interpretativos, como ocurre ocurre e n Aleman ia y en España, respectivamente'6.
otras decisiones, la la sentencia dictada el 13 de agosto de 2002, por la S ala Político Administrativa del Máximo Tribunal Tribunal ( no01064, no01064, caso Almacenadora Me rcantil C.A. ,), en la cual cual se estimó estimó que el Tribunal Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Tributario tenía competencia para el ejercicio del control difuso previsto en el artículo 334 de la Constitución respecto de la Resolución No 32 del marzo marzo de 1995, relativa a la organización
24 de
funcionamiento del Servicio
Nacional Integrado de Administración Tributaria Tributaria (SENI AT),aunque AT),aunque terminó discrepando del criterio del tribunal
causa en cua nto la compatibilidad de la causa
de tal Res Resolu oluci ción ón con la Cons tit ~ci ón '~.
Vid.,c o m o a n t e c e d e n t e d e l c i t a d o p r o n u n c i a m i e n t o , l a s e n t e n c i a d e l a S ; i 1 ~Político Preparados os Alinienticios Alinienticios Interm cioml es Administrativa Administrativa del 30 de mayo de 2002 (n 0756), cas Preparad ( P A I C A ) ,C ,C . A .
aplicables aplicables en lo demás, es bastante bastante conocida
n la
En la jurisprudencia venezolana ha llegado a plantearse la inconstitucionalidad no del precepto legal en sí mismo o en toda su virtualidad normativa, sino en algunas de sus irnplicaciones. Esta forma relativa de inconstitucionalidad fue apreciada, por ejemplo, en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 25 de julio de 2002 (caso
Mercedes C olnienare y otros), en la cual se desaplicó desaplicó la prohibición de acumulación de procesos procesos cuando en uno de ellos ellos hubiere vencido el lapso de promoción de pruebas, pruebas, prevista prevista en el ordi nalq del artículo 81 del Código de
15 14
válidas
Sentenc ia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 25 de iii;iyci tlc lnstituto Autó nom o Policía Policía Municipal Municipal Chacao. 2 0 0 1 ( n o 833), caso lnstituto Schlaich , Klaus op. cit. pp. 265-267; Rubio Llorente, E/Jimé E/Jiméne: ne: Cainp o, f:\iic(lii~\ \ o l ~ i < . jtirisdicción constitucional, Madrid, McGraw -Hill. 1998, pp. 109 ss.
Procedimiento Civil. La mencionada Corte no consideró que este precepto
libre competencia deben ser preservados. De allí que la Sala Constitucional
fuera inconstitucional per se, sino tan sólo en relación con la causa causa concreta
d e l T r i b u n a l S u p r e m o d e J u s t i c i a , e n u n a m u e s t ra ra d e l a d e s e a b l e
en curso, dada la imperiosa necesidad de acumular un proceso que ya se encontraba en estado de sentencia con otro que estaba aún e n sustanciación de cuya resolución dependía la suerte del primero, e n aras del adecuado ejercicio
corn~lementariedad entr entr e el control difuso y el concen trado, haya establecido una interpretación constitucional (o constituci onalizante ) del referido precepto, que reconoce a la autoridad judicial esa facultad de ponderación18.
del control judicial y, en consecuencia, de la cabal satisfacción del derecho al debido proceso y a la tutela judicial efectiva. En este orden de ideas, otro caso interesante fue el control difuso de constitucionalidad del artículo
54
Leyes derogydm
a f e c t h de d e i n ~ 0 n S t i t ~ ~ i 0 ~ sobrevenida ~idnd
de la Ley para Promover y Proteger el
Interesa precisar si el control difuso se extiende a las leyes o normas
Ejercicio de la Libre Competencia desarrollado por la Corte Primera de lo
derogadas, o a aquellas afectadas de inconstitucionalidad sobrevenida. Las
Contencioso Administrativo, en sen tencia del 5 de mayo mayo de 1997 (caso Pepsi
primeras primeras pueden ser objeto del co ntrol difuso si ha de resolverse resolverse una causa que,
Cola).En esta ocasión dicha Corte consideró violatorio del de recho a la defensa
a pesar de la derogación d e la ley, está sometida a sus preceptos, e n virtud d e la
de la parte favorecida por la decisión de Procompetencia, la suspensión
ultractividad de la ley. En cuanto a las leyes viciadas de inconstitucionalidad
automática de este acto administrativo por la interposición del recurso
sobrevenida, también ha de afirmarse afirmarse la procedencia de tal c ontrol , porque al
contencioso, acompañada de la prestación de la caución correspondi ente, en
derivarse su su derogación de su incompatibilidad con la Cons tituc ión nos situamos
los términos términos del citado artículo 54. No se cuestionó la constitucionalidad de
ante un examen de constitucionalidad similar al que se ejerce sobre leyes
esta disposición disposición apreciada en abstracto, ni en relación con otros supuestos supuestos de
posteriores a la modificación constitucional corre~~ondiente'~.
aplicación, sino sus consecuencia s en el caso concret o a la vista de los intereses de la contraparte en el procedi miento administrativo y, y, en alguna medida, de los del mercado17. En realidad el problema estaba no sólo en las singularidades singularidades del caso, sino en la formulación de la norma, que no dejaba espacio espacio para una valoración judicial sobre la repercusión de la suspensión en los derechos del otro sujeto privado involucrado o en los bienes públicos que en materia de
El asunto, sin embargo, no está exento de controversias, sobre todo en sistemas sistemas concentrados de jurisdicción jurisdicción co nstitucional. Mientras que en algunos algunos se ha estimado que el cont rol de la inconstitucionalidad sobrevenida de una ley corwsponde con exclusividad a la Corte Constitucional, en otros se ha sostenido, para permitir que los jueces jueces or dinarios ign oren leye preconstitucionales preconstitucionales contrari as a la Consti tución, que el reconocimiento de la derogación de tales leyes no implica un control de la constitucionalidad.
17
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en esta decisión, afirmó que el control difuso de de la constit ucionalid ad no recae sobre la ley considerada e n abstracto, s ino sobre su aplicación a una situación determinada. Al respecto, conviene apuntar que, conceptualmente, el control difuso se refiere a normas en principio aplicables a un caso dado, pero en el análisis análisis de suconstitucionalidad ha de tenerse en cuenta tanto el enunciado abstracto del prec epto legal com o sus implicaciones sobre la situación específica objeto del pronunciamiento judicial. La inconstitucionalidad pudiera originarse en la misma formulación de la disposición, en todo o en parte; en algunas de las interpretacio nes que de ella se deduzcan;o e n las consecuencias de su aplicación a la situació n particular examinada. Respecto de esta sen tencia, vid. los comentarios de Haro, José Vicente, "El sentid o y alcance del control difuso de la constitucionalidad", Bases Principios del Sistema Constitucional Venezolano Venezolano (Ponencias del VI1 Congreso Venezolano Venezolano de de Derecho Constitucional), tomo 11, San Cristóbal, Asociación Asociación Venezolana Venezolana de Derecho Constitucional, 2002, p. 18.
reservado a la Corte o Tribunal Constitucional. Se trataría, más bien, de la simple aplicación aplicación del Derecho vigente a la controversia objeto del proceso20. proceso20.
18
Cfr. sentencia de la Sala Constitucional del 1 1 de junio de 2002 (no 1260 ), caso Víctor Víctor Manuel Hernández Víctor Rafael Hernández- Mendible. 19 En cuanto a la procedenc procedencia ia del control concentra do de constitucionalidad constitucionalidad sobre sobre lcyc.; lcyc.; preconstitucionales cfr. las sentencias de la Sala Consti tuci onal del 19 de octiihre de 2000 (no 1225), caso Ascánd Ascánder er Contreras U~c áteguiy áteguiy del 22 de noviembre de 2000 (11" 142 ), caso Juan Luis Ybarra Riverol. 20 Vid. García de Enterría, E., La Constitución.. pp. 83-94.
En nuestro sistema mixto o integral de jurisdicción jurisdicción co nstitucional el
interpuesta ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la
efecto práctico que pudiera tener esta discusión, discusión, en el ámbit o del control difuso,
cual discrepó del criterio de la antigua Cort e sobre la inconstitucionalidad inconstitucionalidad del
no estriba e n la posibilidad posibilidad de que los tribunales reconozcan la derogación de
último aparte del artículo 1.099 del Código de Comerci o, y declaró que sólo
leyes leyes anteriores a la Consti tució n que la contr aríen , ya ya que ello siempre será será
ella, como máxima instancia de la jurisdicción jurisdicción con stitucional , podía declarar,
posible, bien como manifestación del control difuso, bien como parte de la
con efectos ergaomne ergaomnes, s, la nulidad por inconstitucionalidad de u na nor ma legal.
facultad del juez juez de determinar el Derecho vigente aplicable a un caso. Pero sí
Dejó entr ever, además, que e n el caso Electro Electrospa space ce la Sala de Casac ión Ci vil
es relevante esta cuestión, al menos en teoríaL1,en e n l o relativo a la competencia
debió acudir, si si consideraba inconstitucional di cho precepto legal, al contr ol
de la Sala Constitucio nal para la revisión de sentencias definitivamen te firmes firmes
d if if us us o d e l a c o n s t i t ~ c i o n a l i d a d ~ ~
en las que se realice realice cont rol difuso de la constitucio nalidad, a tenor del artículo 336, numeral 10, de la Constitución. Nos inclinamos a favor de la inclusión inclusión del supuesto analizado dent ro del control d
constit~cionalidad~~.
C)
Normas coiitractuales
La divergencia de posiciones en esta materia quedó evidenciada en la
Aunque de manera tangencial, la Sala Constitucional ha considera considerado do
sentencia dictada por la e xtint a Corte Suprema de Justicia, en Sala d e Casación Casación
que las normas "contractuales" están comprendidas en el contr ol difuso de la
Civil, el
constit~cionalidad~~.
1 de julio de 1997 (cas o Electros Electrospace pace). ). En esa oc asión fue reconocida
y declarada, con carácter general, la "derogatoria "derogatoria virtual" del último aparte cl artículo 1.099 del Código de Comercio, el cual regula las medidas cautelare que pueden ser adoptadas en los proces procesos os mercantiles, por ser una norma legal legal anterior a la Constitución de 1961 contraria contraria al derecho a la defensa, defensa, al no prever la posibilidad posibilidad del cont radictori o en la misma instancia procesal, sino tan sólo la apelació n de la medida. La sentencia no se basó basó en la potestad de control difuso establecida en el artículo 20 del Código de P rocedimiento Civil, sino que procedió a declarar la dero gatoria, por inconstitucic>n inconstitucic>nalidad alidad sobrevenida, de la disposición citada, por entender que tal contro l únicamente resulta apl icable respect o de las leyes leyes vigentes. En los votos salvados se sostuvo, e n c a m b i o , q u e e r a n e c e s ar ar i o a c u d i r a e s a m o d a l i d a d d e c o n t r o l d e constitucionalidad.
Pareciera que con la expresión "normas contractuales" la Sala Constitucional hace referencia a las cláusulas de los contratos,
los cuales se les
suele calificar calificar de ley entr e las partes. partes. Es discutible discutible esta extensi ón del con cepto de ley y del ámbito del control difuso de la constitucionaliclad, sobre todo teniendo en cu enta que los contratos carecen de efectos normativos o generales generales y con frecuencia son suscritos entre particulares. Se ha sostenido que los cont rat osson normas normas individu individualiz alizada adas, s, pero n o es éste el concepto del que parte la Constitución en el numeral 10 del artículo 336. La La eventual contradicción entre cláusulas contractuales
normas constitucionales puede
canalizarse canalizarse jurídicamente jurídicamente por medio de los principios del Derecho Civil que imponen límites a la autonomía de la voluntad, tal como lo prevé el artículo 6" del Código Civil.
Posteriorm ente, ya en vigencia vigencia de la Constit ución de 1999, el problema problema volvió a plantearse, esta vez por por la vía de una acción de inconstitucionalidad
Si se trata de contratos en que sea parte la Administración Pública, puede resultar además aplicable, en el plano procesal, lo establecido en el artículo 1 11 de la Ley Ley Orgánica de la Cor te Supr ema de Justicia. Justicia.
21
En la actualidad su importancia prictica es relativa, ya cliir la Sala Constitucional ha extendido su facultad de revisión a toda sentencia definitivaiiierite firme que contenga errores graves de interpretación de la Constitución.
22
Vid. si~ si~pra, pra capítulo c, apítulo V.
En esta dirección apunta n las citadas sentencias sentencias de la Sala Constitucional del
Asccíndcr Contreras Urcátegui ), caso lu an Luis %nrm Riu'er Riu'erol. ol.
de 2000 (no 1225), cas 142
del
22
19 d e o c ~ u b r e
de noviembre de 2000 (no
23
Sentencia de la Snln Snln Constitucional del 20 de frhrero de 2002 (no 3 12), caso Tulio
24
Sentencia del 25
Áluarez.
(le mayo de 2001 (no 8 3 3 ) , c,iso Iiistituto Autónomo Pollcía Munlclpal de
64
EL CONTROL DIFUSO DE
JESÚS
LA CONST~TUCIONALIDAD SUS PERCPECTIVAS...
M A ~CASAL A H.
65
resulta plausible el criterio jurisprudencial, jurisprudencial, pues los tribunales de la República Lógicamente, el parámetro del control difuso de la constitucionalidad es la Constitución vigente. Ello incluye a los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Venezuela
a los derechos inherentes a la
persona no reconocidos expresamente ni en el Texto Constitucional ni en dichos tratados, de acuerdo co n los artículos 23
22 de la Norma Suprema.
están obligados, de conformidad con el artículo 334 de la Constitución, a desaplicar las las leyescontrarias a la Co nstituc ión, lo cual presupone que realicen, de ser necesario necesario motu motu propio -ante -ante la ausencia de una interpretación vinculante de la Sala Constitucional-,
la interpretación de la Constit ución, de la cual
inevitablemente forman parte los principios constitucionales, incluso los no escritos pero fácilmente reconocibles en el Texto Constitucional.
La alusión a la Constitución como parámetro del control comprende tan to a las disposicion es expresas como a los principios q ue de éstas se deduc en, tal como ocurre con el control co ncentrado de la constitucionalidad. constitucionalidad. En sentido contrar io apunta la sentencia dictada por la Sala Constitu cional el 25 de mayo de 20 01 ( no 833) , en el caso Instituto Autónomo Polic Policía ía Municipal Municipal de Chacao, la
cual pretendió sentar doctri na vinculante acerca del alcance del control difuso de la constitucionalidad, en un caso en el que la Corte Primera de lo
El control difuso de la constitucionalidad corresponde a todos los juece de la República, a tenor del artículo 334 de la Norma Suprema. Esto comprende a las diversas Salas Salas del Tribunal S upremo de Justicia del país, en sus diversos grados
a los demás tribunales
competencias.
Contencioso Administrativo, concatenando diversas disposiciones constitu-
Según jurisprudencia de la Sala Constitucional están igualmente
cionales, había estimado que no debía exigirse el agotamiento de la vía
cubiertas por el artículo 3 34 algunas de las instancias instancias que desarrollen medios
administrativa. En este fallo se declaró declaró que:
alternativos de resolución de conflictos, como los tribunales arbitra le^^^. En
Distinta es la situación del juez juez que desaplica una norma porque ella colide con la Constitución, caso en que la confrontación entre ambos dispositivos (el constitucional y el legal) debe ser clara y precisa. Esto último, conlleva a la preg unta jsi jsi en ejercicio del con trol difuso un juez juez puede interpretar los principios constitucionales, y en base a ellos, suspender la aplicación de una norma Fuera de la Sala Constitucional, debido a las facultades que le otorga el artículo 335 de la Constituc ión vigente, con su carácter de máximo y última intérprete de la Constituc ión y unificador unificador de su interpretación y aplicación, no pueden los jueces jueces desaplicar desaplicar o inaplicar normas, fundándose en principios principios constitucionales o interpretaciones motu propio que de ellas hagan, ya que el artículo 33 coment ado no expresa expresa que según los principios principios constitucionales, se adelante tal control difuso. difuso. Esta es función de los juece juecess q ue ejercen el c ontrol concentr ado, co n una modalidad para el derecho venezolano, cual es que sólo la la interpre tación constitucional que jurisdiccionalmente haga esta Sala, es vinculante para cualquier juez, así esté autorizado para realizar control concentrado.
No es fácil captar el exacto sentido de estas afirmaciones de la Sala Constit ucional . Si lo que se quiere sostener sostener es que los jueces jueces únicam ente e stán facultados para ejercer el control difuso difuso cuando sea literal tradicción entre una norma legal
evidente la con-
una disposición de la Constitución, no
cambio, los órganos administrativos no están facultados para el ejercicio del control difuso, ni siquiera cuando cumplen lo que algunos califican de función cuasi-jurisdiccional. N o ~ b s t a n t eno , cabe descartar que la Administración Pública, la cual se encuentra sujeta a la Constituci ón, al igual que que los demás órganos del Poder Público (art.
),
se vea obligada, ante violaciones graves
manifiestas de la
Constitución derivadas de una ley o decreto-ley, a ignorar la norma correspondiente, sobre todo cuando ésta sea lesiva de derechos garantizados por la Cons titució n, ya que su artículo 25 prescribe la la nulidad de los actos del Poder Público que los vulneren, por lo que la autoridad o funcionario administrativo mal podría emitir u ordenar actos de ejecución de una ley que flagrantem ente los cercene. En el caso de los reglamentos, reglamentos, a un si se les considera considera comprendidos por el control difuso previsto en el artículo 334, es indudable que la Administración puede desconocerlos si resultan manifiestamente inconstitucionales, pues tiene facultad para ello incluso cuando contrarían la ley que estaban llamados a desarrollar. desarrollar.
6. FORMA DE
EJERCICIO DEL
así como de la significación del precepto legal. legal. A ntes de desaplicarlo desaplicarlo ha de
CONTROL
tenor del artículo
33
de la Const ituci ón, la desaplicación desaplicación de las leyes leyes
o normas jurídica jurídicass incompatibles con la Constitución no es una simple facultad facultad de los jueces jueces,, sino un deber de ineludible cumplimiento . Siguiendo la lógica del contr ol difuso de la Constit ucion alid ad, los tribuna les, al resolver las causas en que se haya haya requerido su intervención , deben determi nar el Derecho aplicable, con arreglo arreglo al principio iura novit curia, para lo cual han de t ener e consideraci ón, entr e otros criterios, la jerarquía normativa. De ahí que otorguen preferencia a la Constit ución frent e a las leyes leyes que la contradigan, las cuale son desplazadas desplazadas por aquélla e n el acto de realización del Der echo por exce lencia como lo es la decisión judicial. judicial. Ello ocurre de oficio o a i nstancia de part e, siempre que el jue juez z const ate la inconstitucionalidad inconstitucionalidad del precepto legal. El control difuso posee un carácter incidental, porque se ejerce en el marco de un proceso que persigue una finalidad distinta. Además, en dicho
explorarse, sin forza forzarr el sentid o de la disposición legal, la existencia de una solución interpretativa que la haga compatible con la Constitución. Esta interpretación interpretación de la ley conforme conforme a la Constitución no h a de equipararse equipararse completamente a la que debe llevar llevar a cabo la Sala Constitucional e n el ámbito de sus atribuciones, pues ésta posee poderes poderes más amplios para para reinterpret ar y adaptar la norma legal legal a la Consti tución, estableciendo, con efectos erga omnes, la significación que ha recibir a fin de no entrar en conflicto con la Norma Suprema. Al respecto, es ilustrativa ilustrativa la distinción que se ha realizado realizado en la doctrina alemana entre la interpretación conforme a la Constitución y la que e st st á o r ie ie nt nt a da da a , o po po r, r, l a ~ o
st
u c ó n Si ~ ~n o resulta resulta diáfana, diáfana, en el ámbito
del control difuso, la interpret ación conforme con la Constitución del precepto legal, ha de procederse procederse a su desaplicación, desaplicación, correspondi endo a la Sala Consti tucion al, en su oportunidad, el ejercicio de la facultad de revisión que le otorga el numeral 10 del artículo
336.
control la declaración de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley nunca será el fin último del mecanismo procesal, procesal, aunque el juez llamado a ejercerlo, a requer imiento de al guna de las partes partes o por albergar dudas al respecto, deba efectuar un examen de la compatibilidad con la Constit ución de la norma legal legal cor respondiente, que puede conducir a su desaplicación Se ha planteado planteado que el amparo constitucional, constitucional, cuando se se inten ta contra normas, con base base en el artículo
de la Ley Ley Orgánica de A mpar o sobre Derechos
El control difuso de la constitucionalidad, dado que por definición se inscribe en el proceso de aplicaci6n del Derecho a una cau5a concreta, reconociendo primacía a la Constituci6n frente a cualquier otra norma, sólo se traduce traduce e n el examen de la compatibilidad con la Consti tución de la
y Garantías Constitucional es, sería sería una forma no incident al sino principal de
disposición legal cuestionada y, y, eventualinente, en el descono cimiento de esta
contro l difusoz6 difusoz6.. La La proximidad e ntre esta clase de amparo y el contr ol difuso
disposición, con efectos efectos limitados al caso específico. específico.
de la constitucionalidad es ciertamente grande, especialmente e n los supuestos supuestos en que el amparo se interpone contr a leyes leyes autoaplicativas. autoaplicativas. Pero subsisten subsisten diferencias diferencias ent re ambas figuras, figuras, en cuanto a su naturaleza
fundamentación
jurídica jurídica que, en el caso del amparo, en todas sus sus manifestaciones, manifestaciones, se encuentra en el artícul
27 de la Constitución. El objeto principal del amparo siempre
será la protección d e los derechos fundamentales en juego.
27
En este sentido, Klaus Stern ha afirmado: afirmado: "La "La interpretación conforme a la constitución ha de ser diferenciada de la interpretación orientada a la constitución, que resiilta de la significación de la constitución par a todo el orden ami ento jurídico. jurídico. Esta ha de ser puesta en práctica por todo órgano aplicador del derecho. Por el contrario, la interpretación conforme a la constitución es un instrumento específico de los Tribunales Constitucionales en el procedimiento de control de normas. Es Es un ' elemento accesorio del procedimiento
La inconstit ucionalidad de la norma legal no h a ser admitida por el juez a la ligera, ligera, sino después después de un serio análisis análisis del principio o regla regla constit ucional,
del control de normas"' op cit. , p. 298. En sistemas mixtos de justicia justicia constitucional la distinción no ha de ser entendida de mane ra tan categórica, categórica,
el conc epto de i nterpre tación conforme a la Constitiicicín Constitiicicín piicliera piicliera aplicars
de modo genera l, pero subsiste la diferencia entr e las facultades del jiic: ordiriario 26
Brewer-Carías, op cit., pp. 128-130.
poderes de reinterpretación o corrección corrección normativa de la Sala Coristi~iici~iiial.
los
La Sala de Casación Civil, con ocasión del conocimi ento de manera incidental de la constitucionalidad constitucionalidad del artículo 1.099 del Código de Co mercio e n su fallo fallo de 31 de enero d e 1997, referido referido por el accionante, como todo tribunal, ha podido desaplicar la norma conten ida e n el artículo 1.099 del Código de Comercio al estimarlo inconstitucional, puesto que así lo permitía el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil. Su decisión, en principio, sólo tendría efectos para el caso concreto e n que se produjo y no implicaría la anulación de la norma ni, en consecu encia, su desaparición del ordenamiento jurídico. Sin embargo, en virtud d e la facultad facultad para casar los los fallos fallos de instancia -incluso -incluso de ofici* ofici* y en virtud de la obligación de los tribunales inferiores de seguir el criterio de la Sala de Ca sación, la realidad realidad es que el criterio de esa Sal a, desaplicando desaplicando una n orma, podría convertirse en una desaplicación general de la misma, supuesto sin duda anómalo en materia de control difuso de la constitucionalidad, pero que es perfecta consecuencia del régimen casatorio.
De ah í que usualmente se contraponga la eficacia eficacia inter-partes de la declaración de la inconstitucionalidad de una ley proferi proferida da en el marco del control difuso, a la eficacia erga omnes propia de los fallos dictados en cumplimiento del control concentrado de la constitucionalidad. La Sala Constituci onal del Tribunal Supremo de Justicia ha recogido esta distinción, e n los siguientes términos D i c h o c o n t r o l s e e j e r c e c u a n d o e n u n a c a u s a d e c u a l q u i e r c l as as e q u e e s t á conoc iendo el juez, éste éste reconoce que una norm a jurídica jurídica d e cualquier categoría categoría (legal, sublegal), es incompatible con la Constitución. Caso e n que el jue juezz del proceso, actuand o a instancia de parte o de oficio, la desaplica (la suspende) para el caso concreto que está conociendo, dejando sin efecto la norma e n dicha causa (y sólo en relación a ella), haciendo prevalecer la norma constitucional constitucional que la contraría. P o r l o t a n t o , e l j u ez ez q u e e j e r c e e l c o n t r o l d i f u so so , n o a n u l a l a n o r m inconstitucional, haciendo una declaratoria de carácter carácter general o particular en ese sentido, sino que se limita a desaplicarla en el caso conc reto en el qu consideró que los artículos de la ley invocada, o hasta la propia ley, coliden con la Constitución. La declaratoria declaratoria general de inconstitucionalidad inconstitucionalidad de u na o u n co njunto de normas jurídicas jurídicas (ley es), corresponde con exclusividad a la Sala Constitucion al del Tribunal Suprem o de Justicia, quien, ante la co lisiún, declara, con carácter erg omne s, la la nulidad de la ley o de la norma inconstitucional. Dich a declaratoria es diferente a la desaplicación de la nomia , tratándose tratándose de una decisión de nulidad que surte efectos efectos generales generales (no para un proceso determinado) y contr a todo el mundoz8.
El alcance general de tales pronunciamientos, como precedentes persuasivos, suasivos, no es equiparable, sin embargo, al carácter vinculante de las interpretaciones constitucionales establecidas por la Sala Constitucional, contemplado e n el artículo 335 de la Constituci ón. Así, esta misma Sala ha sostenido que la inobservancia inobservancia por un tribunal civil de los criterios criterios mantenido por la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia en relación con la incompatibilidad de una norma legal legal con la Car ta Magna, en el marco del control difuso de la constitucionalidad, no representa una vulneración de derechos constitucionales, aunque haya sido aplicado el precepto precepto que aquélla consideró, en otra causa, contrario al derecho a la defensa (art. 701 del Código de Procedimiento
Ni la declaración judici judicial al sobre la incompatibilidad de una norma legal con la Carta Magna ni su desaplicación a un caso concreto, en ejercicio del control difuso, poseen poseen eficacia eficacia más allá del proceso correspond iente. Cuand este control es desarrollado por alguna de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia adquieren, sin embargo, un cierto alcance general, a pesar de que n acarrean la anulación de la norma legal, en virtud del rango de tales Salas
Co n la finalidad de garantiz garantizar ar uniformidad de criterios criterios en una materia de ta nta importa ncia para la seguridad jurídica y el respeto del principio de
den tro de la organización judicial y de la posición posición que o cupan en sus respectivos respectivos
igualdad como lo es la determinación de la validez y aplicabilidad de las leyes
ámbitos competenciales. Ello ha sido admitido por la jurisprudencia
en virtud de su compatibilidad compatibilidad co n la Constitución, la Carta Fundamental de
constitucional, en la sentencia relativa a la constitucionalidad del artículo
1999 prevé, en el numeral 10 del artículo 336, la facultad de revisión revisión de
1.099 del Código de Comercio, antes citada:
sentencias definitivamente firmes de control (difuso) de la con stitucionalidad.
28
S e n t e n c i a d el el 2 5 d e m a y o d e 2 0 0 1 ( n o 833), caso Instituto Instituto Autón omo Policía Policía Municipal Municipal de Chacao.
29
Senten cia de la Sala Constitucional d el 26 de julio julio de 2002 (n o 1717 ), caso Import Importador ador Exportadora Chipendele Chipendele .A
EL CONTROL DIFUSO
70
DE LA
SVS PERSPECTIVAS ... CONSTITL'CIONALIDAD
De esta manera se evita, adicionalmente, un paralelismo o incomunicación
doctrina se ha sostenido sin distingu distinguir ir en tre las sentencias sentencias de amparo y las de
indeseable entre el cont rol difuso y la la esfera esfera de atribuciones de la Sala Co ns-
control difuso. difuso.
titucional, como máxima instancia de la jurisdicci jurisdicción ón co nstitucional.
Dejando de lado lado otros otros aspect aspectos os de esta esta doctrina j~ ris ~r ud en cia conviene l,
La alusión a las sentencias definitivamente firmes "de control de
insistir insistir en que esta determinación de los alcances alcances del numeral 10 del artículo
constitucionalidad de leyes o normas jurídica jurídicas" s" c ontend ida en di cho precepto
336 ha de entenderse que posee un valor simplemente provisori provisorio, o, pues será la
se refiere, refiere, lógicamente, a aquellas en que se hay a ejercido el control difuso de
ley orgánica de la jurisdicción constitucional la que habrá de regular esta
la constitucional, bien para afirmar, afirmar, bien para negar la compatibilidad d e la
materia. La Constitució n, en el precepto citado, no consagra consagra un a modalidad
norma c on la Carta Magna. Por el contrario, no está comprendida cualquier
específica específica para para el ejercicio de la facultad de revisión revisión de sentencias, sino que
decisión judicial judicial en la que se hay a realizad realizado o una interpretación errada de la
expresamente remite a la libertad de configuración del legislador legislador orgánico. orgánico.
Constitución, como lo aseveró la Sala Constitucional en sentencia del 6 de
Ello Ello ofrece la ventaja de permitir un a flexibilid flexibilidad ad y adaptación normativa que
febrero de 2001 (no 93), caso Corpoturismo. La atribución prevista en el
no sería posibl posible e si la Carta Magna hubiera petrificado petrificado u n determ inado
mencionado precepto exige que la interpretación de la Constitución se haya
mecanismo procedimental. procedimental.
traducido en la afirmación o en la negación de la constitucionalidad de una norma jurídica.
Con esta advertencia, importa señalar que la legislación orgánica respectiva debe atend er a una circu nstancia qu e la jurisprudencia esbozada ha
En o tro lugar hemos estudiado de inanera particulari particularizada zada la facultad d revisión revisión de sentencias contemplada e n el artículo 336, numeral 10, de la Constit ución, la cual abarca igualmente a las decisione decisioness de am paro dictadas
soslayado: soslayado: la diferencia existente entre la revisión revisión d e sentencias de amparo y la de sentencias de control difuso de la constitucionalidad. La revisión por la Sala Constitucional d e sentencias en qu e se ejerza ejerza el control difuso, sobre sobre todo
En esta ocasión nos limitar emos a resumir
de aquellas en que se haya desaplicado una ley por su contradicción con la
la doctrina jurisprud jurisprudenci encia1 a1 m antenid a por la Sala Constitucional respecto del
Constit ución, n o debe quedar sujeta a un simple simple poder discrecional y selectivo
alcance y modo modo de e~erc iciode tal facultad, para luego hacer algunas reflexiones
de admisión de la solicitud correspondiente, sino que ha de ser ser regulada regulada c on
y proposiciones proposiciones acerca de la regulación que és ta podría recibir recibir e n la futura ley
criterio de amplitud, con el objeto de procurar un pronunciam iento definitivo
r l s tr bu al s de a
orgán ica de la jurisdicción jurisdicción ccmstitucional. De acuerdo con la jurisprudencia jurisprudencia constitucional, el numeral 10 del artículo 336 permite la revisión, de manera discrecional y selectiva, de las sentencias definitivamente firmes en q ue los tribunales de la República, o las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia, se pronuncien sobre solicitudes solicitudes
sobre la validez y aplicabilidad de la disposición legal. Sin perjuicio de las correcciones correcciones que requiere la doctrina sentada por la Sala Constitucional en lo concerniente a la admisión de las solicitudes de revisión de sentencias de amparo, resulta resulta patente la distancia que separa separa el tratam iento de esta materia del que debe darse a la revisión de sentencias de control difuso. difuso.
de amparo o apliquen el control difuso de la constitucionalidad de leyes o
Por eso, es recomendable recomendable la previsión de un recurso extraordinario en
normas jurídi jurídicas cas.. Adopta ndo, pues, en gran medida, el modelo norteameri cano
contra de las sentencias "definitivamente "definitivamente firmesn firmesn31 31 en que se hay a ejercido ejercido el
del certiorari, aunque previendo la posibilidad de que la revisión se produzca
control difuso de la con~titucionalidad~~, que deba ser admitido por la Sala
incluso de oficio, oficio, la Sala Constitucional ha establecido establecido que n o está obligada a pronunciarse sobre todas las solicitude solicitudess de revisión que se le presenten, como tampoco a motivar las decisiones que dicte rechazando su admisión. Esta
Esta mención al carácter definitivamente firme de las sentencias sentencias que p ueden ser sometidas a la facultad de revisión revisión de la Sala Constitucional fue introducida por la reimpresión de la Con stituc ión, "por error material", el 24 de marzo de 2000; al respecto uid. sicera, capítulo IV elid.
Vid.
supra, capítulo
IV
como antecedente, el Anteproyecto de Ley Orgánica de la JurisJiccidn Constitucional
cumplidos los requi requisitos sitos legales,y resuelto e n un plazo plazo relat ivament e breve. La
de todos los jueces jueces de garantizar la integridad integridad de la Constituci ón. Se propicia,
interposición de este recurso dent ro del lapso legal podría podría dar lugar a que se
además, la racionalización u ordenación en su funcionamiento, mediante la
acuerde la suspensión de la ejecución del fallo, pero la Sala Constitucional
previsión de la facultad de la Sala Constitucional de revisar las sentencias
tendría que resolver sobre la compatibilidad de la ley con la Consti tución en
definitivamente firmes de control de constitucionalidad dictadas por los
un plazo razonable, tal vez no superior a dos o tres meses. Vencido este plazo,
tribunales.
decaería cualquier medida de suspensión del fallo recurrido, recurrido, y el procedimien to ante la Sala Constitucional continuaría, pero ahora bajo la forma del control abstracto de normas. En la sentencia definitiva de este procedimiento abstracto de inconstitucionalidad la Sala Constituci onal estaría facultada, como ocurre normalmente en estos procesos, procesos, para determinar los efectos en el tiempo de su pronunciamiento, lo cual pudiera incidir en el proceso proceso previo ya decidido, o en otr os similares, similares, dependiendo de lo que la ley ley y la jurisprudenci jurisprudencia a establezcan establezcan en relación con la repercusión de fallos de inconstitucionalidad d e leyes sobre sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada. Se han sugerido otras vías de articulación entre el control difuso y el control concentrado, que pudieran complementar la anterior, como la remisión de un informe a la Sala Constituc ional por parte d e cualquier juez juez que ejerza, d e la la c o n s t i t ~ c i o n a l i d a d ~Incluso, ~. la Sala Constitucional ha llegado a establecer la obligación de los jueces de efectuar la remisión de una copia del fallo fallo en que que se se hayan desapl desaplicad icado o leyes leyes contrarias contrarias a la la Co
Por otra parte, aunque el Tribunal Supremo de Justicia, en diversas diversas Salas, ha desaplicado algunas normas legales por su incompatibilidad con la ~ o n s t i t u c i ó nel ~ uso ~ us,o de este instrumento de protección constitucional sigue siendo escaso, sobre todo entre los tribunales de instancia, lo cual puede obedecer, además de a la insuficiente formación de los jueces y a su habitual reverencia haci a la ley, a la precariedad en que el poder judicial aún se encuent ra en lo que concier ne al aseguramiento aseguramiento de su independencia. Se observa, asimismo, en la jurisprudencia de la Sala Constitucional una inclinación a menospreciar el papel de los jueces ordinarios en la interpretación terpretación y defensa de la Constitución, incluyendo lo concerniente al control difuso difuso de la con stitucionalidad, y a sobredimensionar sobredimensionar su propia misión y campo de atribuciones. Ello puede conducir a una inhib ición de los tribunales en el ejercicio de este control, adicional a la que ya les afecta por las causas antes mencionadas. Un a muestra de tal tendencia, junto a alguna de las sentencias ya ya citadas , en otr o ámbito , a la jurisprudencia jurisprudencia relativa a la compete ncia exclusiva de dicha Sala para conocer acciones en que se invoquen intereses difusos o colectivos, son los criterios sentados por la Sala Constitucional en relación
La regulación regulación constitucional sobre el control difuso ha representado un avance e n la evolución de nuestro sistema de justicia constituci onal, al consagrar expresamente dicha modalidad de control , como una manifestación del deber
34
elaborado por Carlos Ayala Corao: "Comentarios al Anteproye cto de Ley Orgánica de la Jurisdicció n Constitucion al", El nuevo Derecho Derecho Constitucional Constitucional venezol venezolano, ano, Maracaib o, Universidad del Zulia (LU Z), 1991, pp. 273 y SS. A l r e s p e ct ct o , v id id . e l A n t e p r o y e c t o d e L e y O r g á n i c a d e l a J u r i s d i c c i ó n C o n s t i t u ci ci o n a l elaborado por la Cor te Suprem a de Justicia Justicia (19991, bajo bajo la dirección del Dr. H umb erto La Roche . Vid., Vid., también, Briceño León H., op . cit., pp. 5 5 y SS. Al meno s en lo que respecta respecta al examen de constitucionalidad de leyes preconstitucionales; cfr. cfr. sentencia del 19 de octubre de 2 000 ( no 1225 ), caso caso Ascánder Ascánder Contreras Uzcáteg Uzcátegui. ui.
Vid., Vid., por ejemplo, la sentencia de la Sala Constitucio nal del 1 4 de marzo de 2000 (no871, (no871, caso Elecentro Elecentro Ckúela, Ckúela, relativa a la desaplicación desaplicación de la exclusión de la doble instancia por el artículo 185 , último párrafo, primer inciso, inciso, de la Ley Orgánica de la Co rte Suprema d Justicia, así como las sentencias de la Sala de Casación Civil y de la Sala de Casación Social del 22 de mayo de 2001 (no . 132, caso caso Jorg Jorgee Villa Villasmi smill Dáuila) y del 10 de abril de 2003, ( no 241, caso David David ]osé ]osé Gregori Gregorioo Luces), concernientes a la desaplicación d e los artículos artículos 701 y 32 4 del Código de Procedimiento Civil, respectivamente, todas relacionada con la incompatibilidad de las respecti respectivas vas disposiciones disposiciones con el dere cho a la defensa y a la tutela judicial judicial efectiva. Com o muestra de un control difuso implícito, regresi regresivo vo en el ámbito del derecho a la igualdad, cfr. cfr. la sentencia de la Sala Electoral del 1 9 de mayo de 2000, (n 52) , caso Sonia Sgambatti.
con la existe existenci ncia a de un "Po "Poder der de Garantía Garantía de la
on st it
ci ón "~ que le estaría
reservado reservado -cuy -cuya a extensión no podemos examinar en esta ocasiónocasión-,, lo cual no se corresponde corresponde con un modelo de justicia justicia con stitucional e n que la garantía de la Constitución es tarea de todos los tribunales, sin perjuicio de la especial posición que ocupa la Sala Constitucional dentro de ese modelo y de su condición de máximo intérprete de la Carta Fundamenta l, ni de las las facultades facultades que ostenta para asegurar uniformidad en cuanto a la determinación de la compatibilidad de las leyes leyes con la Constitución. Es necesario, igualmente, que desde esa máxima instancia de la justicia constitucional se tracen líneas jurisprudenciales que nutran el acervo constitucional del que ha n de partir los demás órganos judici judiciales ales para el cumplimiento de su relevante papel en la protección de la Constitución, sobre todo e n la materia de derechos constitucionales, pues es aquí, como lo enseña la experiencia comparada, dond e la la jurisdicción jurisdicción constitucio nal se pone
prueba
donde puede desempeñar una función capital para el fortalecimiento de la Democracia, y de los valores del constitucionalismo. Esta jurisdicción ha de ser ante todo, según la conocida expresión de Capelletti, una jurisdicción constitucional d e la libertad, concebida ésta e n el más amplio sentido, desde la óptica de u n Estado social de Derecho.
36
Cfr., entre otras, la senrenci,i de la S a l a C o n s t ~ t u c i o n ~ del ~ l 25 de enero de 2001 (n 3 3 ) , ccisuBaker Hughes.
a protección de la Constitu ción frente a las omisiones legislativas
Este enfoque lo consideramos esencial, pues de lo contrario se
de la legislación legislación anterior a los nuevos dictados constitucionales, sino también
desconocería la amplitud de nuestro sistema de justicia justicia constituciona l, pudiendo
el de la manera d e dar operatividad al Texto naciente hasta que el legislador legislador
formarse formarse la idea errónea de que la acci ón que cabe deducir del numeral
actúe.
del
artículo 33 6 es la única vía judicial por la cual es posible comb atir las omisiones legislativas o sus efectos.
omisiones legisla legislativas tivas que comportan o pueden traducirse en una vulneración
Igualmente, una visión de con junto de las las omisiones del legisla legislador dor que pueden traducirse en inconstitucionalidad,
partir de estas ideas, intentaremos poner de relieve las principales
de los remedios judiciales
de la Consti tuc ión, así como los los principales remedios judiciales judiciales que ofrece nuestro ordenamiento jurídico o el Derecho comparado para combatir esas
correlativos, correlativos, además de facilitar la comprensión de la facultad atribuida a la
omisiones. Dejamos de lado los posibles medios no judiciales de defensa de la
Sala Constitucional por dicho precepto, puede estimular la activación de
Carta Magna ante omisiones legislativas, tales como la intervención de la
mecanismos tradicionales tradicionales de la justic justicia ia constitucional que están llamados llamados
Defensoría Defensoría del Pueblo, que puede desempeñar una relevante función mediante
cuinplir cuinplir una función capital e n el control d e constitucionalidad de las omisiones omisiones
la exigencia del cumplimiento de los mandatos normativos vinculados a los
legislativ legislativas, as, tal como lo enseña la experiencia comparad a.
derechos constitucionales, así como ab ogando por la satisfacción satisfacción de pretensiones
Esta aproximación a la problemática jurídica jurídica planteada por el control judicial de las omisiones legislativas cond uce a aprecia r la riqueza riqueza de los esfuerzos esfuerzos realizados en distintos ordenamientos para asegurar la vigencia de la Constitución a pesar de la inactividad censurable del legislador, los cuales no consisten
no se agotan e n una particular acción de inconstitucionalidad por
individuales o colectivas relacionadas con derechos constitucionales que reclaman u n desarrollo legislati legislativo vo aún no realizado. realizado. El análisis análisis de la temática esbozada esbozada conduce inevitablemente a abordar cuestiones capitales capitales de la teoría de la Const itución y del control de la constitucionalidad, que alcanzan toda su agudeza agudeza cuando se exa minan las distintas distintas
oinisión, que, sin perjuicio de su importancia, es scílo una inanifestación
aristas jurídicas de las omisiones legislativas. Así, el estudio de las soluciones
específica, específica, y de formacicín formacicín más rec iente, de las soluciones aportadas para articular
judiciales judiciales idóneas para remediar tales omisiones repla ntea la problem ática sobre
dicho control.
las posibles distinciones entre normas constitucionales, en lo que
De este modo, se pretende contribu ir al estudio de la facultad establecida establecida en el nuineral
del artículo 336, a la vez que se procura evidenciar la relevante
función que instrumentos ya existentes en nuestro ordenamiento pueden desempeñar para asegurar asegurar la primacía y la fuerza fuerza normativa de la Co nstituc ión frente a las omisiones omisiones del legisla legislador, dor, el cual no es, en forma alguna y e n ningú caso, dueño de la Consti tución, n i artífice artífice de su normatividad y fuerza jurídi jurídica. ca. La garantía de la supremacía y de la fuerza fuerza normativa de la Con stitució n obliga a afinar el instrumental jurídico apto para arrostrar las inconstituci«nalidades originadas en la pasividad del legislador, tanto como es preciso hacerlo para combatir sus actos actos contrarios a la Car ta Fundamental. Conv iene asimismo observa observarr que la transición entr e Constituciones, e el mejor sentido de la expresión, plantea no sólo el probleiiia probleiiia de la adaptación
operatividad respecta, además de colocar en un primer plano las tensiones ent re la jurisdicción cons tituc ional y el legislad legislador or -en este caso silente-, así como entre la labor de interpretación y aplicación aplicación de la Constitu ción propia de todos los jueces, que e n ocasiones los lleva
colmar lagunas lagunas derivadas de los
silencios del legislador, y la función de libre configuración normativa del parlamento. Los principios medulares del Estado Democrático de Derecho entran en juego, por tanto, e n el tratamien to del tema escogido, escogido, obligand compatibilizar compatibilizar la exigencia exigencia de vigencia vigencia plena e in mediat a de la Constitu ci6n con e l necesario respeto del reparto constitucional de las funciones públicas públicas que este tipo de Estado presupone.
FRENE LAPROTECC~ONDE LA CONSTITUCI~N
80
II.
LAS
OMISIONES LEGISLATIVAS
OBSTÁCULOS PARA LA A C E P T A C I ~ NDE CONTROL JUDICIAL DE LAS OMISIONES LEGISLATIVAS LA TENDENCIA
LO
SU S U P E R A C I ~ N
No es nueva en la doctrina constitucional la preocupación por las violaciones a la Constitución que pueden derivarse de la inactividad del legislador en relación con un mandato constitucional de legislar. ello se refirieron Jellinek y Kelsen, y a partir de allí varios autores1. La conciencia sobre la vulnerabilidad vulnerabilidad de la Norma Suprema por omisiones legisl legislativa ativass no es, pues, exclusiva exclusiva de la doctrina contemporánea. El tema ha cobrado, sin embargo, especial relevancia al hilo del constitucionalismo social, social, así como en virtud del robustecimiento de lo mecanismos de control judicial de la constitucionalidad de las leyes. La proclamación del carácter social del Estado, y la proliferación en las Constit uciones de preceptos de de contenid o socioeconómico que se traducen en mandatos d e desarrollo legislat legislativo, ivo, han estimulado la reflexión sobre el modo de articular el contro l judicial judicial de su cumplimiento. Asimismo, el fortalecimiento de la justicia justicia constitucional, que h a ido oc upando progresivamente mayores mayores espacios n el control de la inconsti tucionalidad legislativa, legislativa, ha puesto de relieve la necesidad de examin ar y combatir desde una óp tica jurídica jurídica la inactividad del legislador legislador que lleve aparejada aparejada una vulneración de la Constitución. La novedad y, al mismo tiempo, la polémica vinculada a la inconstitucionalidad por omisiones legislativas (o inconstitucionalidad por omisión sin más), se origina básicamente básicamente e n la dete rminación de las respue respuestas stas Cfr. Villaverde Menrtidez, Ignacio, La inconstitucionalid ad por por o misió n, Madrid, McGrawHill, 19 97, pp. 23
SS.
Cfr. la posición de Geo rg Jellitiek, reseñada por Villaverde, op. cit., pp. 25 SS.;cfr. cfr. igualmente Ferreira Filho, Matioel, "Urna Falácia: Falácia: a inconstitucionalidad e por omissao", en Estado de Sao Paulo, 25 de junio de 1 987, p. p. 32; citado por Fernández Segado, Francisco, Francisco, "La
jurídicas que tal pasividad del legislador merece. Para algunos, la inactividad del legislad legislador, or, particularmente particularmente la de carácter absoluto, ha de tener u na lectura básicamente política, por lo que deben ser políticas las vías empleadas para superarla2. Otros, sin negar la virtualidad jurídica jurídica de dichas omisiones, h an dudado d e la viabilidad, en términos prácticos, de su contr ol jurídi jurídico3. co3. continu ación nos referiremos referiremos a los principales principales obstáculos dogmáticos o prácticos que han sido invocados para rechazar el control judicial de las omisiones legislativas, legislativas, y pondremos de manifiesto su debilidad o inconsistenc ia, concluyendo c on una advertencia sobre los ries riesgos gos que ahora se ciernen sobre ese control, e n un c ontexto más propicio propicio a su desarroll desarrollo. o. Conviene aclarar que al examinar estas objeciones doctrinales debe distinguirse entre aquellas referidas al control judicial de las omisiones legislativas, y las que se circunscriben a una modalidad específica, poco extendida e n el Derecho comparado, de ese control, como lo es es la acción directa de inconstitucionalidad por omisión, que ahora encuentr a respaldo respaldo en nuestra Constitución (art. 336, numeral numeral 7) La aclaratoria aclaratoria resulta resulta per tinente, pues e ocasiones se confunden las objeciones al control judicial de las omisiones legislativas legislativas con las referid referidas as a la existencia en u n or denami ento de un a específica acción de inconstitucionalidad inconstitucionalidad por omisión. Una cosa es sostene sostener, r, por ejemplo, que las Cortes o Tribunales Constitucionales invaden la competencia constitucional del legislador legislador cuando exti enden a un sector omitido por la ley un beneficio contemplado e n ella, con fundamento e n el principio de igualdad, igualdad, y otra muy distin ta es afirmar que no corresponde a los órganos judici judiciales ales valorar, a través de u n medio constitucional específico, específico, la oportunidad a decuada para la aprobación de leyes relacionadas relacionadas con preceptos que algunos siguen calificando como programáticos. La incidencia de ambas formas formas de control judicial e n las relaciones relaciones entre la jurisdicción constituciona l y el legislador legislador no es necesariamen te igual, además. En un sistema en el que el máximo órgano de la justicia justicia consti tucional, al conocer de la acción directa de inco nstitucionalidad por omisión, sólo pueda "declarar" "declarar" la existencia de una omisión legislativ legislativaa contraria a la Cons titución
inconstituciotialidad por ornisióti: iCauce de tutela de los derechos de naturaleza socioeconómica?", socioeconómica?", en Bazán, Víctor (Coor d.), Inconstitucionalidadpor Inconstitucionalidadporom isión, Bogotá Temis, 1997, p. 13.
Vid. Kelsen, Hans, Teoiía General del Derecho
del Estado, México, UNAM, 19 79, p
10.
como sucede en el De recho portugués, sin estar facultado para integrar la laguna jurídica que haya podido observar ni para imponer plazos o lineamientos para la corrección de la inconstitucionalidad, inconstitucionalidad, la repercusión del control judicia sobre la esfera de act uació n del legislador legislador será menor a la que puede originarse en un a sentencia "aditiva", dictada en el marco marco de procesos procesos tradicionales de inconstitucionalidad, por la cual se extienda una disposición legal a supuestos no comprendidos e n su texto . Luego volveremos volveremos sobre algunos de estos asuntos.
Las omisiones relativas o parciales del legislador, a veces son reparadas mediante instrumentos tradicionale tradicionales s del control d e la constitucionalidad de las leyes, como ocurre cuando se suprime del precepto legal impugnado un término o frase que atribuía a cierta categoría de personas un beneficio, para hacerlo extensible a otros sujetos. Así, el Tribunal Constitucional español suprimió la expresión "la viuda" de un precepto de la legislación de seguridad social, para que los viudos también pudieran disfrutar, en las condiciones legalmente establecidas, de la pensión allí contemplada5. En otros supuestos, ante una omisión relativa o parcial, los tribunales constitucionales se han aventurado a extender mediante su sentencia a la
Un primer grupo de argumentos contrarios al control judicial de las omisiones legislativas resalta la imposibilidad o dificultad de articular judicialment judicialmente e dicho contro l, en lo que concierne a la capacidad capacidad para doblegar doblegar una eventual renuencia del legislador a regular alguna materia, o a las restricciones económicas que pueden hacer inviables ciertas "promesas"
categoría de sujetos o a los casos no previstos por la ley ley el beneficio
regulación
legal, como después expondremos. Esta clase de sentencias puede ser cuestionada desde el punto de vista de su peligrosa penetración en la esfera funcional del legislador, legislador, pero no cab e duda al guna sobre su efectividad. Si la omisión relativa o parcial parcial se quiere reparar a través de una sen tencia simplemente declarativa de la incon stitucion alidad, sumada a algunas
constitucionales. a e n los inicios del sistema sistema conce ntrad o de ccintrol de la con stitucionalidad, Kclsen observó que:
exhortaciones al legislador sobre el tiempo y el modo en que tal reparación debe producirse, la efect ividad del fallo es menor, pero no n ula, pues a menudo esta clase clase de sentencias suponen una oportunidad dada al órgano legislati legislativo vo
Hay una notable diferencia técnica entre los preceptos de la Constitución que
para la corrección de la inconstitucionalidad, antes de que sea plante;ido
prohiben cierto coii tenido y los que pres prescrib cribe11 e11 un determiii,icl determiii,iclo o c onte nido e
nuevamente el asunto, caso en el cual el tribunal podría dictar, esta vez sí, un
relación con leyes futuras. Por regla general. los primeros tie nen efe ctos jurídicos, jurídicos,
fallo anulatorio.
no así Ios segundos. Si el órgano legislativo expide una ley cuyos contenidos estrín estrín prohibidos por la Cons tituc ión, se producen toda s las c«nsec~ iencias que de acuerdo con Ia Constitución van enlazadas a una ley iiiconstitucional. Sin embargo, si el órgano legislativo deja
simplemente de expedir la ley prescrita
El problema de la posible ineficacia o inviabilidad del control de constituc ionalida d de los silencios legislativ legislativos os se contrae , pues, básicamente, a
por la Constitución, resulta prácticamente imposible enlazar a esa omisión
la corrección de las omisiones absolutas mediante acción judicial directa
consecuencias jurídicas4
(con trol abs tract o). Es Es ciert o que a través de este inst rume nto procesal es mrí mrí
Ciertamente, la declaratoria de la inconstitucionalidad de una ley puede puede implicar su inmediata anulación y, con ello, su expulsión del ordenamiento jurídico, mientras que la remoción de una omisión del legislador es más
difícil remediar remediar la inconstit ucionalid ad legislativa legislativa (pa siva). El El reconocimie nto judicial de la existencia de un mandato constitucional de legislar inobservado, con valor meramente declarativo, como acontece con la acción de
compleja, sobre todo si se se trata de una omisión absoluta. absoluta. Conv ien e, no obstante diferenciar entre las variadas hipótesis posibles para evidenciar lo relativo de la objeción mencionada. Ibídem, p.
310.
"L a d e c l a r a c i ó n de STC 103/1983; a l r e s p e c t o uid. J i m é n e z C a m p o , J a v i e r , "L inconstitucionalidad de la ley", en Rubio Llorente, Francisco/ Jiménez Camp o, Javier, op. cit, p. 125.
inconstitucionalidad por omisión en el Derecho portug ués6,o la inclusión en
de Brasil, que faculta a ciertos tribunales para proteger mediante amparo
la sentencia de una orden de legislar dirigida al parlamento, como algunos
(mandado de injuncao) a quienes sufran lesiones en sus derechos consti tucionales,
enti ende n posible en el Derecho brasileño7, no garantizan la aprobación de la
u otras garantías, a causa de la ausencia de las normas de desarrollo necesariaslO,
ley ley requerida por la Constituci ón.
demu estra n, además, que es posible establecer mecanismos jurídicos que
Pero la relativa eficacia de los pronunciamientos judiciales judiciales respectivos no es argumento suficiente para descartar su valor e importancia jurídica.
aseguren una eficacia nada desdeñable en el c ontrol judicial de las omisiones omisiones legislativas.
Conv iene recordar que la sola declaración judicial judicial de la in constitucionalidad
En particular, particular, la aplicación directa de la Constitució n por los tribunales
de una acción u omisión del legislador legislador representa una consecuencia jurídica
en casos concretos, admitida de manera ,general en los ordenamientos
que no debe ser despreciada. Así lo ha demostrado la doctrina
la praxis
constitucionales e n relación con las normas que ostente n total o parcialmente
constitucional comparada en lo relativo a las sentencias simplemente
carácter a ~ t o a ~ l i c a t i v a o ,la que después nos referiremos, abre grandes
declarativas de la inconstitucionalidad de un precepto legal (no anulatorias):
posibilidades de protección judicial de la Constitución ante omisiones
"Al juez juez de la ley cabrá sólo pedirle e n muchos casos,
legislativas relativas o absolutas.
constate el vicio denunciado
así será bastante, que
lo declare, rompiendo así la presunción de
constitucionalidad de la ley. ley. Tal Tal es el contenido m ínimo
esencial de su tarean8.
Algo similar ocurre ocurre en relación con el contro l abstracto de constitucionalidad de las omisiones absolutas del legislador,pues, ante la imposibilidad imposibilidad de anular el silencio del legislador, puede emitirse una declaració n judicial judicial de inconstitucionalidad de la omisión legislativa, cuya consecuencia natural será la adopción de la ley correspondiente por el ór gano legislativo moroso. moroso.
El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas legislativas alcanzaría alcanzaría su mayor mayor eficacia si la máxima máxima instancia de la justicia justicia constitucional estuviera facultada para est ablecer, con efectos erga erga omnes omnes aunque c on carácter transitorio, la regulación imprescindible imprescindible para dar operatividad al precepto constitucional no desarrollado legislativam ente. Esta Esta posibilidad, aunque propugnada por algunos autores1', tiende a ser descartada descartada por la doctri nal2 no ha sido admitid en la legislación comparada relativa a la jurisdicción constitucional, por lo
Al margen del control abstracto de constitucionalidad, la solución
que la dejamos momen táneame nte de lado. Luego veremos, sin sin embargo, que
explorada por el Derecho arge ntino, en la Provincia de Río Negr o, al regula
en ocasiones la jurisprudenci jurisprudencia a constitu cional, al toparse con una omisión
la acción directa de inconstitucionalidad por omisión, consistente en facultar
legislativa, legislativa, ha procedido a integrar el ord en norma tivo hasta que el legislador
al Superior Tribunal de Justicia para integrar el orden normativo en el caso
intervenga -entre nosotros últimamente bajo la denomin ación de juri jurisd sdicc icción ión
concreto , si la la orden o intimación judicial de legislar legislar no es atendida en el plazo
normatiua normatiua-, -,
fijado, e incluso para imponer una reparación indemnizatoria cuando la
intentar emos esbozar, esbozar, resulta resulta aceptable.
integración normativa no sea posible9,así posible9,así como la previsión previsión de la Constituci ón
lo cual, dentro de los estrec hos límites que más más adelan te
En otro orden de ideas, antes apuntábamos que se ha puesto en duda la viabilidad del control de constitucionalidad de las omisiones legislativas en consideración a las restricciones económicas que con frecuencia impiden
Cfr. Fernández Rodríguez, José Julio, La inconstitucionalidad por omisión, Madrid, Civitas, 1998, p. 263-264. Ibídem, p. 286-287. Jiménez Campo, op. cit., p. 114
Vid. Sagües, Néstor Pedro, "La acción de inconstitucionali dad por omisión en la Constituc ión de la Provincia de Río Negro", Negro", en Bazán,op. cit. pp. 109 SS.
10
Vid. Fernández Rodríguez, op. cit., p. 288
SS.
Direito Constitucional Positivo, Sao Paulo, Malheiros, 1992, p. 11 C f r . Da Silv a, Jose, Cur so de Direito 49, citado por Fernández Rodríguez, op. cit., p. 286-287. 12 Cfr., por todos, Fernández Rodríguez, op. cit., pp. 173 183
SS.
287; Villaverde, op. cit., pp. 2 a
desarrollar mandatos constitucionales de contenido social13, por lo que una
Así, e n relación relación c on la previsión previsión de una acción de inconstitucionalidad
intervención del poder judicial dirigida a imponer su cumplimiento carecería
por omisión se h a señalado que atentaría contr a la libertad libertad de configurac configuración ión
de virtualidad práctica, y llegaría llegaría a comprometer su autoridad.
normativa o discrecionalidad del legislado legislador, r, el cual debe conservar la facultad de de determina terminarr el e l mom ento een n que ha d e se serr desar desarroll rollado ado un precepto
Al respecto, es preciso aclarar que el control de constitucionalidad de omisiones legislativas, legislativas, en sus plurales plurales manifestaciones, no siempre se enfr enta con el problema señalado; éste se plantea sobre todo en relación co n la acción específica específica y directa de i nconstitucionalidad por omisión legislativa. legislativa. Pero el reconocimiento reconocimiento de tal acción no implica implica que se crea e n una especie de fuerza fuerza taumatúrgica taumatúrgica de las sentencias, sentencias, como tampoco una invitación a que e l poder judicial judicial adopte decisiones decisiones políticas o de gobierno que n o le compet en. Es cierto que las restriccion restricciones es económicas p
n obstaculizar obstaculizar el desarrollo desarrollo de mandatos
constituci ona les legislativos, legislativos, pero ello n o prueba que el cont rol d constitucionalidad de las omisiones legislativas esté desprovisto de sentido práctico.
menudo, a pesar de existir recursos recursos disponibles, el legislador omit
el cumpiimiento de esos esos mandatos constituci onales, lo cual puede puede dar lugar al ejercicio del control de constitucionali dad, aunque con las limitaciones limitaciones arriba
constitucional. Ello alcanzaría especial importancia en el ámbito de las disposicione disposicioness relativas a los fines del Estado Estado e n mater ia econ ómica o social muy frecuentes en las Constituciones contemporáneas, por cuanto el órgano legislativo es el único idóneo para valorar las circunstancias imperantes en tales áreas y para para decidir, en función de éstas, la oportunidad d e las leyes leyes de desarrol lo, según las prioridades trazadas y los recursos recursos dispon ibles, y conform a las necesidades de la población. Incluso, se se ha ll egado a sostener sostener que puede resultar conv enie nte reconocer al legislador la posibilidad de dejar en suspenso previsiones constitucionales poco realistas que hay an sido aprobadas en medio del fragor revolucionario o del utopismo que a menudo acompaña la labor de las asambleas constituyente s. En este sentido, se ha expresado que:
mencionadas, e n lo que respecta a su eficacia.
Una alteración radical de la legalidad existente, producto de una acción ilc corte revolucionario, revolucionario, trae como consecuencia consecuencia la aparición aparición de un nuev o ordrn constitucional basado en principios antitéticvs los que regían con anterioridad, las tlites políticas de ant, iñ» caen y las aistitiiye iin:i iin:i clase dirigente que responde y se mueve por pautas absolutamente enfrentadas a las anteriores. Los nuevos líderes pueden l~uscar,de maiiera consciente o inconsciente, la insta~iracióride insta~iracióride pretenciosos objetivos con los clue alterar de forma sustanci;il todo el sistema y de sen1ej;int sen1ej;intee programa [le anterior ya superado. fruto de estos fines actuación quizá quizá sea la instauración instauración e n la Carta Ma gna, con la que se int eiit;~ abrir la nueva épo ca, de desmedidos encargos al legislador, legislador, dotados de una fuerrc idea de obligatoriedad obligatoriedad con el deseo de que no se frustre el ansia de construcción de In futura realidad, diseñada por contraste con la anterior. En un supuesto así así el devenir de los acontecimi entos puede templar la radicaliJac radicaliJac inicial e imponer moderación a nte el convenc imiento de que se actuó por sirnple reflejo reflejo frente a lo anterior, y no por propia convicción de la bondad del iiuevo programa programa constitucional. Este contexto nacido d e la crítica constructiva ;i los extremismos del cambio revolucionario, esto es, de una rac ionalidad a posreriori frente a la irracionalidad inicial, pone en serios problemas la justificación de la omisión inconstitucional. ¿Resultaría adecuada una institución que obligase a realizar realizar aqiiello aqiiello que aún resta por hacer cuando ya n o se aviene c on las ideas
s perti nente recordar que, en materias vinculadas a muchas exigencias exigencias constitucionales de desarrollo legislativo, legislativo, los Estados Estados h an asumido obligaciones internacionales, como sucede en el ámbit o de los derechos económicos, económicos, sociale y culturales. En este campo los los respectivo respectivoss t ratados int ernacionales admi ten que el grado de cuinplimient o de las obligaciones correspondientes correspondientes dependerá de los recursos recursos disponibles, disponibles, pero esto n o significa que tales tr atados carezcan de fuerza fuerza jurídica, jurídica, por cua nto n o se exime a los Estados Estados del deber d e satisfacer satisfacer esos derechos tanto como sus recursos lo permitan, y de asegurar un contenido mínimo e n relación relación con ellos LA SUPUESTA
V I O L A C I ~ NDEL PRINCIPIO D E S E P A R A C I ~ N DIVISIÓN
DE LOS PODERES
La mayoría de las objeciones al control judicial de las omisiones legislativa legislativass pueden reconducirse reconducirse al supuesto desconocimiento del r eparto
dominan re^?'^.
constitucional de las funciones públicas públicas que comporta. 13
Cfr . las referencias de Fernández Rodríguez, Rodríguez, op cit., pp. 179 y
SS.
14
Fernánde: Rodríguez, op cit., p. 174
88
LAP R ~ T E C C I ~DE N
LA
CONST~TU C I ~ NLAS FRENTE
OMISIONES LEGISLATIVAS
Por otro lado, h a suscitado cierto rechazo la posibilidad posibilidad de que los órganos
especializ especializada ada en el control de la constitucionalidad , implica implica por definición un
judiciales colmen lagunas jurídicas derivadas de la falta de sanción de leyes
condicionamiento externo de la acción del legislador, que no tiene de suyo
necesarias para la plena efectividad de preceptos constitucionales. Ello
nada criticable, pues con ello se garantiza garantiza la supremacía de la Con stitució n y
implicaría una amenaza a las funciones propias del legislador y colocaría a los
de los derechos que consagra, sin perjuicio del abuso en que puede
jueces en riesgo permanente de incurrir en usurpación usurpación de funciones. Especia
eventualmente incurrirs incurrirse e e n el ejercicio de ese control.
reserva reserva h a sido formulada, desde desde la perspectiva perspectiva de un sistema conce ntrado d control de la constitucionalidad erigido sobre la tradicional desconfianza hacia los órganos del Poder Judicial, en relación con la posibilidad de que los jueces ordinarios estén facultados, mediante el amparo constitu cional, el contro l difuso de la constitucionalidad u otros medios procesales, para cumplir esa tarea integradora15.
La aceptación de la fuerzanormativa d e la Constit ución , hoy indiscutible, obliga a protege protegerr la Norma Suprem a de toda acción u omisión de los poderes poderes públicos violatoria de sus disposiciones, disposiciones, sin que sea lícito reconocer al legislador un espacio de inmunidad al control judicial cuando el desconoc imiento de la Constit ución se origina en su inactividad. inactividad. Frente a lo que ha sido denominado expresivamente como "agresión omisiva"17de la Constitución, el ordenamiento
Por último, se ha observado que el control judicial de las omisiones legislativas entraña un enorme peligro de politización de la jurisdicción constitucional, más aún c uando la omisión legislativa legislativa es producto n o de un inadvertencia del legislador, sino de una decisión deliberada16.
jurídico no puede mantenerse pasivo, sino que debe abrir caminos para la aplicación del con trol judicial de la constitucionalidad d e la omisión legislativa legislativa y, de manera general, para asegurar la vigencia de la Constitución ante el proceder omisivo de uno de los poderes constituidos.
Las objeciones objeciones señaladas, si si bien p onen de manifiesto manifiesto lo delicado del
El legislador no está facultado para disponer sobre la obra del poder
terreno que se pisa cuando se ejerce el control de constitucionalidad constitucionalidad de las
constituyente, ni siquiera cuando ésta pueda parecer en el futuro errada o
omisiones legislativas, no resultan fundadas cuando se pretende negar la
inconveniente en sus consecuencias. Sin perjuicio de las posibilidades de
posibilidad posibilidad o convenien cia de articular dicho co ntrol. Objeciones análogas se
adaptación de la Constitución a nuevas circunstancias, de la interpretación
esgrimieron en su día contra el control judicial de constitucion alidad de las
progresiva progresiva de sus preceptos e incluso de la mutación cons titucio nal, la apelación
leyes, que han servido para subrayar las peculiaridades de este control y sus
al poder constituyente es la única vía válida para enmendar las disposiciones
límites, no para negar su procedencia.
constitucion ales que se estimen equivocadas, no sien do lícito erigir al legislador
La división de los poderes poderes n o puede ser concebida como la atribución,
en juez juez d e la pertinencia
con carácter de exclusividad, exclusividad, de cada u na d e las principales principales funciones públicas públicas a conjuntos orgánicos orgánicos determinados, por cua nto son múltiples los supuesto supuestoss de interrelación
aplicabilidad de los preceptos constitucionales.
En el ejercicio del control de constitucionalidad de las omisiones legislativas debe reconocerse al legislador un amplio margen d e aprecia ción e
de mutua influencia entre cada uno de éstos. La razón
la determin ación de los recursos disponibles para el desarrollo de los preceptos
fundamental que sigue proporcionando justificación a ese principio reside en
constitucion ales, así como para el establecimiento de las prioridades en materia
el necesario aseguramiento de un equilibrio equilibrio entre los poderes, poderes, en resguardo de la libertad
de la Democracia. En tal sentido, el establecimiento por la
ello no ha de conducir a negar la viabilidad y licitud de tal control en un
Constitución de un tribunal o corte constitucional, u otra máxima instancia
Estado Social y Democrático de Derecho. La posibilidad de armonizar las
15 Villaverde, op cit., pp 160 SS.;Fernández SS.;Fernández Rodríguez 16 Cfr. las referencias de Villaverde, Villaverde, op cit., p. 3 1 - 3 2 .
17
op cit.,
pp. 49-50.
BazA BazAn, n, Víc tor, "Hacia la plena exigibilidad de los preceptos constitucionales: el contr ol de las omisiones inconstitucionales", en Bazán (Coord.), op cit., p. 45.
90
DE DE LAPROTECC~ÓN
LA
C O N S T ~ ~ FRENTE U C I ~ NLAS
OMISIONES LEGISLATIVAS
Constitución, la facultad de desplazar en su aplicación a la ley que estimen contraria a la Constitución, o la de colmar las lagunas legislativas, interpretando y deduciendo por sí mismos reglas de derecho para el caso concreto que deban atender. Reglas que pueden alcanzar una eficacia similar a la de la ley si emanan de las sentencias de los Tribunales superiores, cuya función es la de unificar la doctrina jurisprudencial, jurisprudencial, o d e normas reglamentarias de eficacia general. Si esto fuere así, se vaciaría de contenido el principio de legalidad y se vulneraría la reserva de ley al ser sustituido el legislador por los otros Poderes del Estado, cuando el sentido de ambos principios es el de asegurar el carácter insustituible de la ley como mediadora entre la Constitución y el Estado y la Sociedad, y su función concretadora concretadora de las normas constitucionale constitucionaless e n el seno del ordenamiento jurídico".
exigencias exigencias de contr ol de constitucionalidad de las omisiones legislativas legislativas con el reparto constituci onal de las funciones funciones públicas públicas se ha puesto d e relieve en ordenamie ntos que poseen la acción específica directa de inconstitucionalidad por omisión, como el Derecho portugués, portugués, en el que el Tribunal Constituciorial ha reconocido al legislador cierta discrecionalidad en la deterniitiacióri del momento en que debe ser dictada una regulación legal requerida por la Constitución "en lo tocante a una jerarquización definicicín de prioridades de realización de los diversos fines estadales o de las diversas necesidades públicas"'8. aceptarse, como luego expondrem os, es que el legislador Lo que no ostente libertad para determinar si y en qué medida desarrolla los preceptos constitucionales, cualquiera sea su tipo o naturaleza, pues todos son componentes componentes de un conjunt o jurídic jurídico o de normatividad inobjetable frente al legislador y deinás órganos del Poder Público.
En íntima conexión con la objeción antes reseñada, se aduce que una intervención judicial judicial dirigida a colmar una omisión legislativa legislativa representaría tambi én un queb rantam iento del principio de legalidad y de la reserva reserva legal ya que los jueces no actuarían con sujeción a la ley sino, precisamente, en ausencia de la inisma, y establecerían, mediante sus sentencias, los criterios jurídico jurídicoss aplicables aplicables en la materia care nte de regulación legislativa, aun cuando ésta fuera de la expresa reserva reserva legal. Según esta posición, claram ente reseñada por Villaverde: El principio de legalidad y la reserva de la ley emergen. pues, como expre siones de la posición del legislador legislador conio custodio de la Constituci ón y de las libertades individuales en ella garantizadas. De otra fornia, si no pesara sobre la actuación de la Administración y de los Tribunales la presunción iure et de iure de la constitucionalidad de la ley, se atribuirán. por mor de In eficacia directa de la
Senten cia 27611989, citada por Fernánde: Rodríguez, op
clt
p.
155.
Huelga apuntar que tal advertencia doctrinal descansa, en algunos aspectos, sobre una conc epci ón de las relaciones relaciones e ntr e los jueces jueces y la legislación propia de los sistemas de control concentrado de la constitucionalidad, particularmente en lo que atañe al alcance que se le atribuye a la presunción de constitucionalidad de la ley, que eximiría a ésta del control de los jueces ordinarios, sólo facultados para plantear la cuestión d e inconstitucionalidad si estiman que la ley en principio aplicable al caso caso es contraria a la Constitución. Pero la objeción tiene una significación más general cuando se refiere la tarea integradora que los jueces podrían desempeñar ante las omisiones legislativas, pues la existencia en un ordenamiento de un sistema de control difuso (o mixto) de la constitucionalidad n o excluye la vigencia del principio democrático del Estado de Derecho, en virtud de los cuales el órgano legislativo, legislativo, como instancia deliberante representativa, políticamente responsable, debe adoptar las decisiones jurídico-Políticas de mayor trascendencia, las cuales, al quedar en leyes, trazan el marco dent ro del cual los tribunales han de cumplir la función jurisdiccional. Ello cobra especial importancia cuando se trata de las materias cuya regulación está cotistit ucionalmente reservada reservada al parlamento. Sin embargo, el principio de legalidad y la reserva legal no deben ser entendidos como un obstáculo a la labor de interpretación e integración del Derecho que los jueces jueces estári estári llamados a cumplir cot idian ament e. El Estado Estado de Derecho presupone la existencia de un poder judicial capaz de administrar justicia con independencia de tutelar de manera efectiva los dereclio:, 19
Op. cit., p. 28.
92
C ~ ~ NLAS LA P R O T E C C ~ ~DEN LA C O N S T ~FRENTE
OMISIONES LEGISLATIVAS
constitucio nalmente reconocidos, reconocidos, lo cual con frecuencia exigirá exigirá atemperar el texto de las disposiciones legales, en vista de las particularidades del caso, o reinterpretarlo a la luz de la Constitución, como tam bién acudir a preceptos que regulen situaciones similares o a los los principios principios generales del Derecho. Nada de esto choca con los principios señalados.
5. EL ABANDONO
DEL SUPUESTO AXIOMA DE LA J U R I S D I C C I ~ N CONSTITUCIONAL
COMO LEGISLADOR NEGATIVO
Co n frecuencia se aduce, aduce, para fundamenta r el rechazo rechazo a ciertas modalidades de control de la constitucionalidad de las omisiones legislativas, que los tribunales constitucionales deben mantenerse dentro del ámbito de su
Pero la labor integradora desemp eñada por los jueces ant e las omisiones legislativas legislativas puede ir más allá, es preciso observarlo, de las facultades indica das, que hoy son consub stanciales a la función judicial. Este plus plus estriba en que, ante la falta falta de regulación legislat legislativa iva en un a materia que constitucion almente la requiere, el juez, a partir de los datos que le ofrece el ordenamiento constitucional y legal pero sin que aquél predetermine una únic a solución como válida, procedería a cubrir la omisión legislativa para dotar de eficacia al precepto constitucional, c on efectos en principio limitados al caso caso conc reto pero que se generalizarían generalizarían en virtud de reglas reglas jurídica jurídicass que puedan entrar e juego, juego, como la del precedente o la que establece, en nuestro Derecho, el carácter vinculante de las interpretaciones constitucionales sentadas por la Sala
función específica, la cual consistiría, guardando fidelidad con el pensamiento de Kelsen, en la de actuar como un legislad legislador or negativo. Es sobradamente c onocid a la caracterización kelseniana de los tribunales tribunales constitucionales como legisladores negativos, conforme a la cual la anulación de una ley como consecuencia necesaria de la declaratoria de su inconstitucionalidad sería una manifestación, e incluso un ejercicio, de poder legislativo, legislativo, pero de signo negativo o abrogatorio. Al parlamento, como legislador positivo, estaría reservada la creación de la ley, mientras que el tribunal constitucional participaría participaría de la función legislativa, legislativa, negativam ente, al anular las leyes que declare contrarias a la Constitución.
Al
Constitucional.
respecto, dicho autor sostuvo:
s aquí dond e debe situarse el quid quid de la cuestió n; no e n la posibilidad posibilidad de que los jueces integren lagunas de
la ley, ante la necesidad de resolver un
caso no previsto expresamente en ella pero que está comprendido por su programa normativo, lo cual está fuera de discusión, sino en la facultad de los tribunales para colmar una laguna de la leps lepsla laci ción ón
e de acuerdo acuerdo con la
Cons tituc ión no debería existir-, ante la necesidad de resolver resolver un caso respecto del cual la Constitución sólo establece algunos parámetros de solución, sin descender a todos los detalles, cuya cuya determinación h a sido encomen dada al legislador. Luego analizaremos con mayor detenimiento esta problemática, cuando nos refiramos refiramos a lo que la Sala Constitucion al del Tribunal Supreino de Justicia Justicia ha denom inado la "jurisdicción "jurisdicción normativ normativa". a". Por lo pronto, c onviene afirmar que , si si bien en princ ipio sólo resulta resulta lícito a los jueces jueces consti tuciona les integrar lagunas d
la legislación cuando es posible deducir de la Constitución
la única solución correcta para el caso concreto sometido a su consideración,
El órgano al que está encomendada la anulación de las leyes inconstitucionales, aunque reciba -por -por la indePendericia indePendericia de sus mi em br os la organización organización propi de un Tribunal, n o ejerce, sin eiribarg eiribargo, o, verdaderainente una funció jurisdiccional. jurisdiccional. En la medida e n que se puede distinguir en tre ellas, la diferencia entre la función jurisdiccional y la función legislativa reside ante todo en que esta crea normas generales mientras que aquélla sólo crea normas individuales. Puede dejarse dejarse aquí de lado el hecho de que incluso esta distinción de principio y, en particular, que el legislador legislador -especialriiente -especialriiente el Parlamento- puede dicta también norriias norriias individuales individuales.) .) Ahora bien, anular una ley es dictar una norma general; porque la anulación de una ley tiene el mismo carácter de generalidad que su producción y no es, por así decirlo, sino produc ción con un signo negativo de anular y, por tanto, una función legislativa legislativa.. U n Tribunal que tiene el pd las leyes leyes es, por por consi guiente , un órgano co n Poder Legislativo. La anulaciíin de las leyes por un Tribunal puede, pues, interpretarse con igual razón más como reparto del Poder Legislativo Legislativo entre dos órganos que como una intrusión en el Poder Legislativo2@.
no puede descartarse completamente que, para n o desconocer la eficacia eficacia del contenido mínimo o básico de alguna norma constitucional y dentro de los límites límites que se mencionar án, los tribunales tribunales deban integrar provisionalmente los parámetros parámetros constitucionales para dotarla de operatividad.
Kelsen, ¿Quié n deb ser..
pp. 37-38.
Obsérvese que Kelsen, con el ánimo de hacer más aceptable la introducci ón de la justicia justicia c onstituci onal en Europa y de obviar obviar los reparo que ello podía generar desde una visión rígida rígida de la separ ación de los poderes, aproximó los tribunales tribunales constitucionales cuya instauración preconizaba al poder legislativo, aunque sin perder de vista completamente la diferencia entre las funciones propias del parlamento y las de los tribunales constitucionales. Él mismo aclararía que no pueden identificarse, identificarse, pues la libre creación del Der echo para la que aquél está facultado difiere difiere de la labor de un tribuna l que, al anular una ley, debe actuar fundamentalmente en aplicación de las normas de la Constitución2 l. Co n todo, el pensamiento del autor sobre este este asunto, inevitablemente teñido por su conc epción general sobre el Derecho y la jurisdicción, jurisdicción, n o separaba cualitativamente el ámbito de la decisión política perteneciente al legisla legislado do de la esfera esfera inter pretati va e integradora del Derecho propia de los tribunales, incluyendo a los constitucionales. Al igual que en relación c on las sentencias de tribunales que conozcan de cualquier cualquier otra materia (ci vil, penal o mercant il), y aún en mayor grado, los pronunciami entos dictados en eje cución del contro! de constitucionalidad de las leyes leyes contendrían importantes elementos políticos políticos "Entre el ca rácter polít ico de la legislación y el de la jurisdicción hay sólo una difer diferen enci ciaa cmlitat cmlitativa, iva, no cua nt it at i~ a" ~~ Aho nda ndo e n esta idea, Kelsen Kelsen agregaría que: La
de que una Icy Icy expcdida por el órgano legislativo sea anulada por
otro tjrgnrio. constitiiye una notable restricción al poder del primero, esta posibilidad posibilidad signitica qiic, al lado positivo, existe un legislador legislador negativo, un órgano que piiede piiede integrarse dc acuerdo con un principio totalm ente difer ente del que sirv e 'le base
la eleccicíri eleccicíri del parla mento por el pueblo. En esta hipótesis, casi
result resulta. a. ine~ itrih lcun contl icto ent re los dos legisladores, legisladores, el positivo
el negativo.
La pugna puede aminorarbe, si se establece que los miembros del tribunal constitucional deberán ser electos por el parlamentoZ3.
21
Kelsen, "La garantie jurisdictionnelle de la Corirtirutio~i",Rrtiue dc droit public, 1928, p.
22
Kelsen, ¿Quién debe ser..
23
Kelsen, Teoría.
226.
.. ,
op c i t . , p. 19. op c i t . p. 318.
Esta visión kelseniana de la afinidad entre la func ión de los y la de los tribunales tribunales constitucionales, ambas significativamente unidas unidas al tejido de la política, menosprecia la sustancia propiamente jurisdiccional jurisdiccional del cont rol judicia judiciall de la c onstitucionalidad de las leyes, y no se corresponde, como posterior mente reiteraremos, con la evolución de la justicia justicia cons tituciona l en el Derecho comparado, comparado, signada más bien por el af inamiento de la técnica jurídica por la búsqueda búsqueda de la autoridad a través del Derecho. Si n embargo, históricamente ha tenido enorme repercusión la caracterización de la jurisdicción jurisdicción const itucional com o legislación legislación negativa, en e l sentido de conferir a los órganos que ejercen di cha jurisdicción una misión revisora de leyes y dictadas, encaminada a depurar el ordenamie nto jurídico jurídico de aquellas contrarias a la Norma Fundamental. Ello también ha incidido incidido en la temática e n estudio, estudio, pues pues nada o muy poco tendría que decir la jurisdicción jurisdicción consti tucional ant e la ausencia, total o parcial, de una previsión legal que de acuerdo con la Constitución debería existir. Ya no se trataría del cuestionamiento de una norma dictada, con el propósito de expulsarla del ordenamiento, sino de proteger la Constitución ant e la omisión del legislador. legislador. El El acervo conceptua l sobre el cual se levanta ron los tribunales constitucionales europeos, que ha influido significativamente en muchos países latinoamericanos, no era el adecuado para responder a esta exigencia de la supremacía y, sobre todo, de la fuerza normativa de la Constitución. Pero la visión de la jurisdicci jurisdicción ón constitucional como legislación legislación negativa, aunque ha repercutido poderosamente e n el devenir de la justicia justicia constitucional y ocasionalmente reaparece por inercia e n la jurisprudencia, ha sido solamente un mito, que hoy se e ncuentra francamente superad superado. o. n mito, porque los postulados postulados sobre los que se asienta el control de la constituc ionalida d de las leyes, como lo son la gara ntía de la supremacía de la Constitución y de su fuerza normativa, y los principios que le imponen limitaciones, como la división de los poderes y el principio democrático, no exigen que los jueces jueces o tr ibunales constitucionales actú en sólo negativaiiieiire, negativaiiieiire, con pronunciamientos de efectos ablativos o supresores sobre la ley. Lo cliic reclaman es la protección de la Const ituc ión frente a las acciones oiiii>ioiic.:, legislativas, legislativas, mediante instrume ntos procesales procesales que ha n de ejercerse siii risiirpir risiirpir
96
LAP R O T E C C I ~ NDE
LA
CONSTITUCI~N FRENTE
OMlSIONEC
CASAL JESÚS MAR~A H.
la potestad legislativa, lo cual no ne cesaria mente ha de lograrse, una vez que la inconstitucionalidad h a sido constat ada, por medio medio de una sentencia anu latoria. La respuesta respuesta anulat oria puede en ocasiones resultar más dañin a, desde la óptica de los bienes bienes constitucionales involucrados involucrados
del principio de división de los
poderes, que la supervivencia supervivencia de la ley cuestionada hasta la intervenció n del legislador, en los términos y plazos plazos que el propio fallo puede establecer; e otros casos, casos, la anulación resulta resulta simplemente imposible, imposible, como ocurre cu ando
Por estas
otras razones razones que no sería sería pertinen te abordar aquí, las cortes
latinoamericano^^^,
acuden, cada
vez con más frecuencia, a tipos de sentencia que difieren de la completa desestimación de la inconstitucionalidad
ordenamiento- en cualquiera de los los sistemas asentados asentados de jurisdicción jurisdicción constitu~ional~~.
En este contexto, pierde consistencia cualquier crítica al control de constitucionalidad de las omisiones omisiones legisla legislativa tivass que inten te apoyarse apoyarse e n una concepció n de la jurisdic jurisdicción ción constitucional corno legislación legislación negativa , por carecer de respaldo teórico y estar alejada de la realidad. Es preciso, sin embargo, advertir que la transformación producida en el
nos hallamos ante una omisión absoluta del legislador.
o tribunales tribunales constitucionales, europeos24
97
de la anulación inmediata del
precepto, tales como las sentencias interpretativas, que determinan la significación significación que debe atribuirse al precepto para excluir la inconstitucionalidad o que desechan una interpretación del precepto considerada contraria a la Constitució n; las de nulidad parcial parcial cualitativa (para algunos una modalidad
funcionam iento de los órganos órganos de la jurisdi jurisdicció cción n constitucional, en lo que concierne a la diversificación diversificación de los fallos fallos de inconstitucionalidad, n o debe crear la falsa impresión de que ahor a se perfilan como legisladores positivos, en virtud d e las facultades que se les reco noce n para dictar, junto a las clásicas clásicas sentencias anulatorias anulatorias del precepto legal inconstitucional, pronunciamientos que salvan la ley cuestionada mediante su reconstrucción interpretativa o mediante un a simple declaració n de inconstitucionalidad ac ompañad a de directrices sobre la forma en que debe ser corregida.
de las anteriores), que sustraen sustraen del ámbito de aplicación de un precepto, sin
La jurisdicción jurisdicción co nstituci onal, si quiere seguir seguir siéndolo, no puede asumir
alterar su texto, situaciones que podían estimarse incluidas en el mismo; las
la posición del legislador en el proceso de creación del Derecho. No es legislador legislador
que difieren los efectos anulatorios; las aditivas, llamadas así por la doctrina
ni negativa ni positivamente, pues cuando anula un precepto legal lo hace
italiana porque extienden el alcance de un precepto a supuestos no
porque la preservación de la supremacía de la Cons tituc ión impone laexclusicín laexclusicín
comprendidos en el enunciado legal;
las de incompatibilidad con la
de una ley incompatible con sus disposiciones, y cuando acude a otras
Constitució n o meramente declarativas declarativas de la inconstitucionalidad de la norma
modalidad modalidades es d e sentencias, lo hace por e ntender que son un medio más efectivo efectivo
legal, desprovistas de efectos anulatorios, a menudo acompañadas de reco~nendacioneso exhortaciones dirigidas al legislador. De ahí que en la doctrina española se haya aseverado que, ante las sentencias mediante las cuales cuales los tribunales tribunales constitucionales rompen c on el molde artificial que equiparaba su función a una legislación negativa: Poco han de valer exorcismos doctrinales en t orno a una imagen del 'legislador negativo' negativo' que no fue nunca realidad realidad gen erah ada en sitio alguno alguno y que hoy, resueltamen te, carece carece de toda verosimilitud -por causa de la complejidad del
razonable razonable para proteger la Constitució n globalmente considerada, considerada, no porque pretenda establecer establecer la regulación jurídi jurídica ca que le parezca parezca más conven iente e una determinada materia. Tanto en el primero como en el segundo caso, la intervención de la jurisdicción constitucional puede tener una incidencia positiva sobre el legislador, por cuanto la anulación de un precepto legal frecuentemente motiva la aprobación de un precepto sustitutorio, conforme con la Constit ución , elaborado elaborado ten iendo en cuen ta los fundamentos de la sentencia correspondiente. En ambos, ambos, por o tro lado, puede resultar resultar alterada la distribu ción cons titucion al de las funcio nes públicas, ya ya que la libertad de configuración normativa o libertad política del legislador se ve menoscabada
24 25
Jiménez Campo op. cit., pp. 124 y ss. Lozano Villegas, Villegas, Ger mán, El valor normativo de las sentencias de la Corte Constitucional, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000.
por todo pronu nciam iento que aband one los parámetros jurídi jurídicos cos que el 26 Jiménez Campo, op. cit.,
p. 114.
98
LA PROTECCI~N DE DE
LA
C O N S T ~ UFRENTE C I ~ N LA
OMISIONES LEGISLATIVAS
Derecho constitucional ofrece ofrece se centre en valoraciones de oportunidad o convenien cia, o que produzca produzca un efecto normativo no querido por el legislad legislador or ni exigido por la Constituc ión, sin qu e sea relevante la forma expresiva, positiva o negativa, empleada en la sentencia. No se pretende negar la carga política que suele ir adosada a los fallos constitucionales. Pero ello no debe conducir a desconocer la especifi especificida cidad d de la labor jurisdiccional jurisdiccional cumplida por las cortes o tribunales con stitucio nales, u órganos similares, los cuales han de resolver las cuestiones planteadas dentro de los linderos de la interpretación constitucional del Derecho que le sirve de base, sin perjuicio de los ingredientes políticos que puedan entrar en juego. Estas observaciones poseen especial relevancia en relación con la regulación de la declaratoria de inconstitucionalidad por omisión en la Constitución venezolana, pues en ella se alude a la facultad de la Sala Constitucion al para indicar, indicar, de ser necesario, necesario, los los "lineamientos" "lineamientos" que ha de seguir el legislador para reparar la omisión inconstitucional constatada (art. 336, num. facultad facultad que debe ser ejercida ejercida con suma prudencia y siempre co base en el Derecho, como luego explicaremos. explicaremos. En En modo alguno cabe ver e esa previsión constitucional una invitación al cumplimiento, por la Sala Constitucion al, de funciones legislat legislativas ivas de las que carece.
III. EL CONCEPTO DE OMISIÓN LEGISLATIVA (INCONSTITUCIONAL)
Son múltiples las perspectivas desde las cuales se examina el concepto de omisión legislati legislativa, va, n o existiendo coincidencia ni siquiera en relación con la terminología empleada para identificar la figura. Esto se explica explica bien por diferencias de criterio respecto de su significación o alcanc e, bien por la variada regulación del institut o, o la ausencia de la misma, en los distintos distintos países países en qu e ha sido objeto de estudio Se suele emplear la expresión "inconstitucionalidad por omisión" omisión" para referirse a la figura, pero hay diferencias importantes al definir el abanico de situaciones comprendidas en ella. Así, algunos autores emplean tal expresión
i~
para aludir a violaciones violaciones de la Constitució n derivadas no de una acción sino de un a omi sión del legislador, y sólo de éste27;en éste27;en catnbio, otros, bajo la óptica del ordenamiento jurídico que analizan, incluyen dentro de la inconstitucionalidad por omisión los diversos diversos supuestos de inco nstitucionalidad originados en la falta de producción de normas jurídicas, aunque no deban emanar del legislador, como sucede en la doctrina argentina, dado que la Constitución de la Provincia de Río Negro, única que contiene en ese país una regulación específica sobre la materia, no limita la acción de inconstitucionalidad por omisión al ámbito de actuación del legislador (provincial)28. Por otro lado, algunos consideran más exacta la alusión a la "dejación o inactividad" del legislador, por la vinculación del té rmino "omisión" al Derech penal a la responsabilidad individual, mientras que para otros el vocablo inactividad posee una neu tralidad de la que aquél carecería, al estar el conce pto de omisión relacionado con la infracción de normas jurídicas, por lo que consideran preferible este último29. En este sentido, es frecuente observar observar en la doc trina que el con cepto de "oinisi "oinisión ón legislat legislativa" iva" implique implique por por sí solo la inobservancia inobservancia de la mientras que se acude a las expresiones "inactividad" o "silencio" cuando la pasividad del legislador no es censurable constitucionalinente, dado quc la Constitución a menudo faculta al legislador pero no lo obliga obliga a legislar legislar en una materia determinada, amén de la existencia de silencios del legislador que desde el punto de vista temporal pueden ser tolerados. tolerados. En vista de tales divergencias, resulta resulta conve niente, antes qu e perderse perderse en la multiplicida multiplicidad d de términos y concepciones relacionados relacionados con la materia objeto de estudio, reiterar que en este trabajo se analizan los silencios o la inactividad del legislador desde la perspectiva del control judicial dirigido a proteger la Constitución de las violaciones a sus preceptos que de aquéllos puedan derivarse. Escapa a nuestros fines el examen del control judicial de la
27 28 29 30
Fernándei Rodríguez, op. cit. pp. 81 SS. Cfr. Sagiies, op. cit., pp. 109 SS;y, interpretaciónjudicial de laConstitución, y, del mismo autor, La interpretaciónjudicial Buenos Aires, Depalma, 1998 pp. 175 SS. C f r . Fernández Rodrígiiez, op. cit., pp. 68 SS. Cfr. Gomes Canotilho, Direito.. ., pp. 1089 SS.
creemos que deba incluirse incluirse en el conc epto de inconstitucionalidad inconstitucionalidad por omisión
se emplea para referirse referirse a los derechos fundamentales. En cualquier caso, importa
la alusión al transcurso de un tie mpo "excesivamente largon o "demasiado largo".
observar que la imposibilidad de calificar una norma constitucional como
Resulta Resulta preferi preferible ble aludir, aludir, siguiendo siguiendo a Sagües, Sagües, al concept o de "pl "plazo azo
generadora de un m andato c oncreto de legisl legislar, ar,
no e xent o de cont ornos poco nítidos pero preferible preferible a expresiones expresiones y visiones visiones
fuera de consideración consideración al apreciar la existencia de una inconstitucionalidad
que ponen el acento en la discrecionalidad del legislador en la elección del
por omisión, ya no por la falta de desarroll desarrollo o del m andato, sino por la regulación
momento en que h a de ser ser desarro desarrolla llada da u na n orma constitucional constitucional La alusión a la existencia existencia de un mandato concreto de legislar, que tiene
o implica que deba quedar
incompleta o deficiente de alguna materia, en contravención de la Constitución. La referencia a un mandato constitucional de legislar implica que el
i m p o r t a n c i a e n r e l a c i ó n c o n a l g u n a s d e la la s m a n i f e s t a c i o n e s d e l a inconstitucionalidad por omisión, parte de la distinción entr e las exigencias exigencias
legisla legislador dor carece de libertad en cuanto a la determin ación de la necesidad del
constitucionales concretas de legislar legislar y el deber general de legisla legislarr que puede
desarrollo desarrollo legislativ legislativo, o, pues el mandato entr aña un a orden o exigencia relativa
colegirse de ciertas normas-fin o normas-tarea abstractamente impositivas
a la aprobación de una norma. Así, e ncontramos un mandato de legisla legislarr en el
contenidas en las Constituciones. Entre las primeras se encontrarían, según
artículo
Gomes Canotilho, las normas de la Constitución portuguesa que obligan al
para el efectivo funciona miento de los medios de participación participación previstos previstos en
70 de la Cons tituc ión, según el cual: "La "La Ley establecerá las las condiciones
establecimiento y actualización del salario salario mínimo nacional; a la organización
este artículo". artículo". Esta remisión a la ley no cumple sól o la funci ón propia de la
coordinación y financiamiento d e un sistema de segurida seguridad d social unificado y
reserva legal, cual es habilitar exclusivamente al legislador para regular esta
descentralizado; y a la creación de un sistema nacional de salud. Entre las
materia, sino que además comporta una orden de proceder e n tal sentido.
segundas segundas se me ncionan los principios principios rectores de la organización económica, como "promover e l aumento del bienestar social y económico y de la calida de vida d el pueblo, en especial de las clases clases más desfavorecid desfavorecidas". as". La falta de desarrollo de estos principios sería contraria a la Constitución, "pero su concreción de pende esencialmente de la lucha política y de los los instrumentos derno~ráticos"~~.
En cambio, a menudo la Constitu ción remite al legisl legislador ador la regulación regulación de una materia sin imponerle el deber de hacerlo, por lo que n o cabría hablar de m andato. Esta clase clase de remisiones remisiones la encontramos, por ejemplo, en el artículo
44
numeral
de la Const itución , con arreglo al cual la persona detenida por
imputársel imputársele e la comisión de u n hec ho punible "Será juzgada juzgada e n libertad, excepto por las razones razones deter minad as por la ley y apreciadas por el juez juez o jueza jueza e n cada
Se suele considerar que ni de los valores superiores o principios
caso". caso". Esta alusión a la ley no implica un m and ato d e legislar, legislar, sino que se
constitucionales, ni de la Constitución como conjunto normativo puede
traduce en la prohibición de que las excepciones excepciones al juzgamiento juzgamiento e n libertad
derivarse derivarse un mandat o concreto de legislar34 legislar34.. Esto resulta aceptable hasta u
sean fijadas fijadas por por un a norma o act o distinto a la ley. Si n embargo, corresponde corresponde al
cierto punto. Así, cabe afirmar que que del reconocimiento del valor superior superior de la
legisl legislador ador decidir si conviene establecer tales tales excepciones y e n qué términos,
libertad y de la justicia, justicia, o de la proclamación proclamación del Estado como u n Estado social,
que deben ser compatibles con la proclamación constitucio nal de la libertad
no se deducen tales mandatos. Pero no puede rechazarse rechazarse de plano la presencia
personal y de la presunción d e inocencia.
de éstos en norm as contentivas de principios constitucionales, sobre sobre todo si tenemos e n cue nta los diverso diversoss sentidos sentidos e n que se usa este concepto, que incluso
En estos supuestos de simple remisión y autorización al legislador para regular regular una materia, no existe mandato alguno de legislar, legislar, sino una facultad que el legislador puede emplear en uso de su libertad de configuración nor-
32 "La acción de inconstitucionalidad...", op cit., pp. 112 33 Op. cit., p. 1089-1090. 34 Fernández Rodríguez, op. cit. p. 87.
cs.
mativa, siempre dentro de los los límites límites constitucionales. constitucionales. Por tan to, la falta de aprobación de la legislación correspondiente no comportaría una inconstitucionalidad titucionalidad por om isión.
no sobre lo que la norma constit ucional ordena o permite hacer, prescripciones que obligan desde la entra da en vigor de la Constitución''.
El mandato concreto de legislar cuya falta de desarrollo puede originar una inconstitucionalidad por omisión no necesariamente ha de estar expresamente formulado en un precepto constitucional, como en alguna ocasión
Para Villaverde, la omisión legislativa se produciría en virtud de una
sostuvo el Tribunal Constitucional español. Puede encontrarse implícito en
norma implícita (por lo general excluyente) que se derivaría del silencio del
tal precepto. Así, del artículo 81 de la Constitución se desprende desprende un mandato
legislador, legislador, la cual podría dar lugar a la creación o conservación de una situación
concreto de legislar en relación con la promoción de la igualdad de
contrar ia a la Constitución. Frente a estas omisiones el remedio no consistiría
oportunidades de las personas con discapacidad o necesidades especiales, a
en un control abstracto de la constitucionalidad de la omisión, sino en la
pesar de que la remisión a la ley contenida en este precepto no esté formulada
utilización de los instrumentos ordinarios de la justicia constitucional para
de modo imperativo ("de conformidad con la ley"). Este mandato puede ser
contrarrestar sus efectos, efectos, tales como el amparo ante el Tribunal Constitucion al.
desarrollado desarrollado me diante u na ley especial o mediante la reforma de algunas leyes vigentes. Igualmente, del artículo
colige un ma ndato 84 de la Constitución se colige
concret o de legislar, aunque carezca de una remisión expresa a la ley. ley. Se ha c riticado la inclusión, dentro de las manifestaciones de la
A nuestro juicio, el enfoque del autor, aunque tiene la virtud de poner de relieve la pluralidad de respuestas jurídicas articulables ante las omisiones legislativas y sus efectos, excluye sin razón del concepto de omisión inconstitucional supuesto supuestoss que indudablemente lo conforman, como la falta
inconstitucionalidad por omisión, de los supuestos en que el legislador
de desarrollo de mandatos constitucionales de legislar dentro de un plazo
permanece pasivo o silente ante un mandato de legislar, legislar, particularmente cuando
razonable. Además, no podemos compartir la tesis de que esté reservada al
nos hallamos ante una omisión absoluta y la Constitución no ha fijado un
legislador la valoración sobre la oportunidad para la aprobación de las leyes
plazo para la aprobación de la normativa respectiva. En este sentido se ha
exigidas por preceptos de la Const ituc ión, por la sola circuns tancia de que ésta
expresado:
no haya precisado el plazo específico en que cada una debe ser dictada. Por otro lado, la admisión de una acción directa
El hecho de que la Constitución no imponga plazo alguno a los cometidos encomendad os al legislador legislador debe interpretarse, según nuestro parecer, como un permiso al legislador para que sea él quien decida sobre el momento oportuno para realizar la encomienda. Ese juicio de oportunidad pertenece al ámbito competencia l del legislador legislador a nadie más. Por este motivo la cuestión del plaz es irrelevante para determinar si el silencio vulnera o no la Const ituci ón, pues la existencia de la vulneración es independiente del transcurso del tiempo. El plazo, si la Const ituci ón no lo impo ne expresamente, pertenece, a estos efectos efectos al mundo de La decisión políti ca, no a la la jurídica. El deber const ituc iona l no consiste el hacer algo en un determinado plazo, sino en hacerlo desde el n iomento en que la Constitución está vigente; aunque la fijación de ese momento quede al albur de la decisión del legislador. legislador. Si el legislador legislador puede decidir sobre cuán do cumplir con el permiso la orden constitucional sobre la determinación del momento temporal para cumplir la encomienda constitucional hace preciso, para transformar el silencio legislativo legislativo en una omisión inc onstituci onal, que ese silencio conserve o genere una situación contraria a la Constitución. Este es el preciso instante e n el que se infringe la Constitu ción, no a partir del cómputo de cierto plazo razonable razonable para cumplir con el mand ato o permiso constitucionales. Ese permiso permiso sobre el plazo para ejecutar el mand ato recae sobre el cuán do, pero
abstracta contra omisiones
absolutas del legislador dependerá de la regulación de cada ordenamiento jurídico,
obviamente no excluye la protección de la Constitución ante
situaciones conc retas lesivas de sus preceptos preceptos derivadas del silencio legislativo, legislativo, aún antes de que éste merezca ser censurado, censurado, en a bstracto, por inconstitucional. En el examen de la constitucionalidad de cstas situaciones concretas, la razonabilidad del tiempo trans currido puede jugar, jugar, por cierto, un papel relevante en ocasiones ocasiones determinante. Es determinante cuando del propio precepto constitucional se deriva la necesidad de adaptar algunas situaciones jurídicas a las circunstancias imperantes imperantes en cada momento. Así, en Argentina, la Corte Suprema de Justici de la Nación, al conocer de un recurso extraordinario contra la sentencia dicta da en una acción de amparo interpuesta por jueces que consideraban vulnerada
35
Villaverde, op.
cit, p.
44.
la garantía de intangibilidad de las remuneraciones judiciales reconocida por la Constitución argentina, confirmó confirmó la protección d e los actores actores ante la falta
posible, al estribar la ilicitud de la ley en su silencio o parquedad, contrarios a u na na ex ex ig ig en en ci ci a c o n s t i t ~ c i o n a l ~ ~ .
de actualización de sus sueldos a pesar de la inflación producida, omisión imputable al legislador36. legislador36. El paso del tiempo puede igualmente ser relevante en los casos de inconstitucionalidades por omisión que se derivan no de la completa ausencia de u na regulación legal postconstitucional postconstitucional sobre alguna materia, sino de la falta de adaptación o mejora de tal regulación, ante u n cambio de circunstancias que se aparta del pronóstico q ue sirvió de base a la legislación legislación existente
Son múltiples las clasificaciones de las omisiones legislativas que han sido efectuada efectuadas s por la doctrina. No pretendemos exponerlas en su totalidad, sino tan sólo referirnos, en primer lugar, a las de mayor aceptac ión, para luego ensayar una tipología que tenga en cuenta no tanto las dimensiones de la omisión, cuanto la causa que la produce.
Finalmente, es preciso preciso referirse referirse a una vertiente formal del concepto de omisión legislativa, como lo es la distinción entre los casos en que la inconstitucionalidad se subsume en el esquema clásico de las acciones
A) Omisiones absolutas
legislativas legislativas y los que pertenecería n a la categoría de las omisiones legislativas legislativas Al respecto, ha sido defendida la tesis de la intercambiabilidad entre impugnaciones por comisión o por omisión, o sea, la tesis según la cual la inconstitucionalidad por omisión observada en una ley siempre podría ser reconducida a una inconstitucionalidad inconstitucionalidad por comisión o acción de la misma misma ley, por lo que la diferencia entre ambas categorías sería sólo una cuestión de perspectiva, carente de co ntenido sustancial sustancial
relativas
Es bien conocida la distinción de Wessel entre omisiones legislativas absolutas y relativas. Las primeras primeras se producirían en virtud de la tot al ausencia de desarrollo legal de la norma constitucional, mientras que las segundas implicarían la regulación parcial de una materia, con exclusión de supuestos o relaciones que no debían ser omitidos en atención al principio de igualdad. partir de esta distin ción se han incluido denrro de la omisión relativa o parcial otros casos en que el tratamiento incompleto o defectuoso de una materia
Tal tesis tesis se ha propuesto, lógicamente, respecto de las omisiones omisiones relativas,
l cs cs iio o na na la la C o n s t i t ~ c i ó n ~ ~
pues es aquí donde podría presentarse la confusión. Estimamos, sin embargo, que sí existe una diferencia objetiva entra ambas modalidades de inconstitucionalidad: la inconstitucionalidad por acción legislativa se produce cuando lo sostenido o establecido en el texto legal es contrario a la Constit~ción, mientras que la inconstitucionalidad por omisión legislativa existe cuando el vicio de la ley reside reside no e n lo que dice sino en lo calla.En ambos supuestos la ley estaría viciada de inconstitucionalidad, pero en el primer caso es posible referir directamente la ilicitud de la ley a lo afirmado en artículos, párrafos,
La omisicín absoluta lesiva de la Constitucicín presupone un deber de legislar no desarrollado, en tanto que la omisión relatlva se origina no simplemente en la regulación regulación parcial parcial de una materia, que por sí sola sola no entraña inconstitucionalidad alguna, sino en la regulación parcial o incompleta de una mareria cuando la Constitución exigía que tuviera mayor alcance. Al respecto, respecto, conv iene aclarar que, como manifestación de su libertad libertad de configuración normativa, el legislador puede optar entre dictar una regulación
frases frases o incisos incisos de un precepto legal, legal, en ta nto que en el segundo ello no será
36 37 38
Cfr. Bazán, op. cit., pp. 86 SS. Klaus, op. cit., pp. 292 SS.;Canotilho, SS.;Canotilho, op. cit. p. 1091. Cfi-. Schlaich, Klaus, Es la tesis tesis de Peter Lerche Requejo Pages, recogida recogida por Villave rde, ol>.cit., pp. 131 entre Otras.
39 191,
40
En igual igual sentido, pero basándos basándosee e n el concepto dc norma implícita, implícita, vid. Villaverde, op cit., p. 52 191. C f r . Ahumada Ruiz, María Angeles, "El coritrol de consritucionalidad de las omisiones legislativas", Revista del Centr o de Estudios 1991, p. 172. Estudios Constitucionales,
208
I ~ LA N LA P R C ~ ~ E C CDE
CONST~TUCI~N LAS FRENTE
OMISIONES LEGISLATIVAS
JESÚS
MAR~A CASAL H.
209
unitaria unitaria de una materia materia o hacerlo hacerlo de manera manera ~a rc iao iao sucesiva, a menos que la Constitución imponga el deber de seguir seguir la primera primera alternativa
b)
Sin desconocer la importancia de esta clasificación general, es preciso esbozar los principales supuestos supuestos que pued en generar un a omisión legislativa inconstitucional, sea ésta absoluta o parcial, que serán enunciados a
En íntima conex ión con el supuesto supuesto anterior se encuentran los casos casos en que los preceptos constitucionales enuncian directrices directrices sobre sobre el c onten ido de las leyes que sean dictadas para desarrollarlos, cuyo incumplimiento puede revestir la forma de la omisión legislativa. legislativa. Se trataría de omisiones relativas, pues no habría una absoluta dejació n legislativa, legislativa, sino una actuación legislativa
cont inua ción . B)
omisiones omisiones legislativas según sus c ausas
Por violación (omisiva) de directrices directrices constitucionales sobre sobre
contenido de
las leyes
a) Por inobservancia de mandatos concretos de legislar
el precepto constitucional. Así, la legislación que debe dictarse para proteger los derechos de los pueblos comunidades indígenas, en los términos del artículo 119 de la Cons titución, sería inconstitucional, por omisión, si no garantiza su
El supuesto más claro de inconstitucionalidad por omisión, pese a que no está exen to de polémicas y ulteriores ulteriores distinciones, a las que ya nos referimos, es el del incumplimiento de mandatos constitucionales de legislar. Esta clase de omisiones, que Sagües certeramente designa con la expresión
participación en la demarcación del hábitat indígena, como también lo sería la legislación sobre régimen municipal, si no establece las opciones para la organización del gobierno y administración local en los Municipios con población población indígena, a tenor del artículo 1 69 de la Constitución.
inconstitucionalidad por "mora"41,supone n la falta de desarrollo desarrollo legal de algún precepto constitucional dentro del plaz« establecido por la Constitución
c) Por incumplimiento del deber de protección de los derechos constitucionaíes
dentro del plazo razonable que se pueda deducir de las circunstancias. La inactividad del legislador durante esos lapsos es lo que permite hablar de una violación violación de la Constitución , aun cu ando antes del vencimiento de los lapso respectivos, el fijado por la Constitución o el que se derive de la valoración judicial, judicial, el legislador legislador haya incurrido e n una inactividad o silenc io. Nótese que, cuando la Constituc ión prevé u n lapso para la aprobación de alguna ley, suel establecer establecer un plazo máximo, no un término, por lo que la sanción d e la ley justo justo a ntes de que ese plazo ve venza nza no es indiferente para la Constit ución, aunque no inuedaser inuedaser tildado de incons tituciona l. Algo similar similar ocurre con las omisiones legislativas que pued an ser calificadas de razonables, razonables, a pesar de su durac ión, e atención a las particularidades de cada caso.
41
"La acción de inconstitucionalidad...",
op. cit.,
p. 112.
en La teoría general de los derechos fundamentales ha evolucioria~~», medio de importantes polé~nicasque no pueden considerarse cerraclas, en la direcció n de añadir a la sustan cia original de los derechos fund amentale s cc)Ino cc)Ino derechos subjetivos subjetivos que reconocen al individuo esferas esferas de libertad, elcinentos objetivos que, sin negar esa base subjetiva, enfatizan su signific;ición institucional o gcneral en el sistema jurídico, jurídico, así como las implicaciones implicaciones de la fclnción objetiva que tales derechos están llamados a cumplir en un Estado Social y Democrático de Derecho. Expresión de esa concep tualizaci ón de los los derechos fundainent ales es el reconoci~nientode los deberes de actuación o prestación que la consagración constitucional de estos derechos comporta para el Estado, entre los cuales subresale la obligación de protegerlos frente a las amenazas daños que puedan sufrir por la acción de los órganos del Poder Público o de los particulares. partir de la influyente, aunque no exenta de críticas, críticas, construcción doctrinal de Haberle sobre los derechos fundamentales en el Estado de prestaciones, se ha n desarrollado tales obligaciones de protección (Schut (Schut:pf :pflic lichte hten), n), en virtud
unitaria de una ma teria o hacerlo de mane ra parcial o sucesiva, a menos que la Constitución imponga el deber de seguir la primera alternativa. Sin desconocer la importancia importancia de esta clasificació clasificación n general, es es ~r ec is esbozar los principales principales supuestos que pueden generar una omisión legislativa
b)
Por violación (omisiv a) de directrices directrices constitucionales constitucionales sobre el contenido contenido de las leyes
En íntim a conexión co n el supuesto anterior se encu entr an los casos casos en que los preceptos constitucionales enuncian directrices sobre el contenido de
inconstitucional, sea ésta absoluta o parcial, que serán enunciados a
las leyes que sean dictadas para desarrollarlos, cuyo incumplimiento puede
continuación.
revestir revestir la forma de la omisión legislativa. Se trataría de omisiones relativas, pues no habría una absoluta dejación legislativa, sino una actuación legislativa
B)
Las omisiones legislativas según sus causm
que merece ser censurada por parcial o incompleta a la luz luz de lo ordenado por el precepto constituc ional. As í, la legislación legislación que debe dictarse para proteger los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, en los términos del artículo
a) Por inobservancia inobservancia de mandatos concretos de legislar
El supuesto más claro de inconstitucionalidad por omisión, pese a que no está exen to de polémicas y ulteriores ulteriores distinciones, a las que ya nos referimos, es el del incumplimiento de mandatos constitucionales de legislar. Esta clase de omisiones, que Sagües certeramente designa con la expresión
119 de la Constitución, sería inconstitucional, por omisión, si no garantiza su
participación en la demarcación del hábitat indígena, como también lo sería la legislación sobre régimen municipal, si no establece las opciones para la organización del gobierno y administración local en los Municipios con población indígena, a tenor del artículo
16 de la Constitución.
inconstitucionalida d por "mora"41,suponen la falta de desarrollo legal de algún precepto constitucional dentro del plazo establecido por la Constitución o
c) Por incumplimiento del deber de protección de los derechos constitucionales
dentro del plazo razonable que se pueda deducir de las circunstancias. La inactividad del legislador legislador durante esos lapsos es es lo que permite hablar de una violación de la Constitución, aun cuando antes del vencimiento de los lapsos
La teoría general de los derechos fundamentales ha evolucionada, en medio de importantes polémicas que no pueden considerarse cerradas, en la
respectivos, el fijado por la Constitución o el que se derive de la valoración
dirección de añadir a la sustancia original de los los derechos fundamentales com
judicial, el legislador legislador haya incurrido en una inactividad o silencio. Nótese que,
derechos subjetivos que reconocen al individuo esferas esferas de libertad, elementos
cuando la Con stit ució n prevé un lapso para la aprobación d e alguna ley, suele suele establecer un plazo máximo, no un término, por lo que la sanción de la ley justo justo antes de que ese plazo venza venza no es indiferente para la Consti tución, aunque n o ~ u e d ser saer tildado de inconstituci onal. Algo similar ocurre co n las omisiones legislativas que puedan ser calificadas calificadas de razonables, razonables, a pesar de su duración, en atención a las
de cada caso.
objetivos que, sin negar esa base subjetiva, enfatizan su signific.1-' ~ i c í ninstitucional o general e n el sistema jurídico, jurídico, así como las i~nplicacionesde la la f~inció objetiva que tales derechos están llamados a cumplir en un Estado Social Democrático de Derecho. Expresión de esa conceptualiz ación de los derechos funciamentales es el reconocimiento de los deberes de actuación o prestación que la consagración constitucional de estos derechos comporta para el Estado, entre los cuales sobresale sobresale la obligación de protegerlos protegerlos frente a las amenazas amenazas o daños que pueda sufrir por la acción de los Grganos del Poder Público o de los partir de la influyente, influyente, aunque no exenta de críticas, críticas, construcción doctrinal de Haberle sobre los derechos fundamentales en el Estado de prestaciones, se
41
"La acción de inconstitucionalidad...", op cit., p. 112
ha n desarrollado tales obligaciones de protección (SchiitzfZich (SchiitzfZichtrn), trn), en virtud
de las cuales, por ejemplo, la libertad de expresión obligaría al Estado a dictar
Las leyes leyes violatorias de ese reparto compete ncia1 a menudo lo serán por acc ión,
medidas, normalmente legislativas, para asegurar un mínimo pluralismo en el
pero e n ocasiones emerge la figura figura de la inconstitucionalidad por omisión.
ámbito de los medios medios de comunicación su independencia respecto del Estado; los derechos a la vida
a la integridad personal, personal, en con exión c on el deber de
preservar preservar un am biente sano , habrían de traducirse traducirse e n la necesaria existencia de procedimientos participativos para la adopción de las decisiones decisiones públicas que afecten dichos bienes jurídicos; jurídicos; y la libertad científica, en el ámbito universitario, exigiría garantías de organización, y de procedimiento (y particip ación), adecuadas para que ese derecho pueda ejercerse efectivamente4'. efectivamente4'.
Es ilustrativo un caso de la jurisprudencia constitucional española examinad o por Jiménez Campo, que podría visualizar visualizarse se bajo bajo la óptica de la inconstitucionalidad por omisión. La Ley General Presupuestaria, en una materia que repercutía repercutía en las competencias de las Comunidades Autónomas, tan sólo establecía que éstas debían ser "oídas", lo cual fue considerado insuficiente por el Tribunal Constitucional, que exigió al legislador articular una forma más intensa de cooperación43.
A ello se suman las obligaciones internacionales del Estado venezolano en materia de derechos humanos, entr e las que sobresale sobresale la la obligación de respeto garantía de estos derecho s, consagrada consagrada en los principales tratados
e) Por vulneración del principio de igualdad igualdad
internacionales sobre sobre derechos humanos , hoy constitucionaliz constitucionalizados ados (art. 2 3),
Com o ya señalamos, los los casos más más enlblenláticos de inc onstitucionalidad
la cual implica no sólo una abstención de las autoridades, sino también el
por omisiones relativas del legislador, se relacionan con la exclusión (silente)
deber de amparar estos derechos fren te a las lesiones lesiones de que puedan ser obje to. Pues bien, la inconstitucio nalidad de la ley que regule regule o afecte un derech constitucional puede derivarse derivarse del incumplimiento de ese deber de protección,
de algunas categorías categorías de personas personas o situaciones situaciones del ámbito de aplicación de u precepto que concede algún beneficio, contraviniendo el principio de igualdad, que también representa un derecho constitucional.
que frecuentemente se originará en una omisión de la ley correspondiente,
La jurisprudencia jurisprudencia constitu cional alem ana ha declarado, por ejemplo , la
aunque n o exista una directr directriz iz específica específica en el artículo qu e consagra consagra el d erecho
incompatibilidad con la Ley Ley Fundamental (art. 3
de que se trate.
s preciso aclarar, no o bsta nte, que. que. el cont rol judicial ejercido
estada1 que garantizaba a las mujeres trabajadoras con un hogar a su cargo un
frente a estos defectos o insuficiencias de la legislación no estaría dirigido a
día libre al mes para para el trabajo e n casa, pero pero que n o decía nada respecto de los
) de una norma de una ley
asegurar un nivel óptimo de protección de tales derechos, sino un mínimo imprescindible.
La expresión "exclusión arbitraria o discriminatoria de beneficio", bajo el influjo de la jurisprudencia constitucional alemana, comprende estos
d) Por desconocimiento del reparto constitucional de competencias
supuestos, que ofrecen ciertas dificultades desde el costado de la respuesta jurídica jurídica adecuada para afrontarlos. Los Los tribunales constitucion ales han
En ocasiones la jurisprudencia jurisprudencia c onstitu cional h a acudido a la figura de
encarado, sin embargo, estas omisiones legislativas, bien sea a través de los
la omisión legislativa al examinar leyes contrarias al reparto constitucional de
pronunciamientos meramente declarativos declarativos de la inconstitucionalidad omisiva omisiva
competencias, que no reconocían la participación participación de los entes federados federados en la
de la ley, que remiten por entero al legislador la correcci6n de la
toma de decisiones que incidían en competencias competencias co ncurrentes o compartidas.
inconstitucionalidad, bien sea mediante sentencias que, adicionalmente,
42
Alexy, Robert, Teoría de los Derechos Fundanientales, Madrid, Centro de Estudios Estudios Constitucionales, 1993, pp 45 SS.;Sachs, SS.;Sachs, M ichael Verfassungsrecht (Grundrechte), Springer, BerlinIHeidelbergmew York, 2000, pp. 41 SS.
Vid.
43
Op. cit., cit., p. 124. Cfr. Schlaich, op. cit. p. 281
LAP R O T E C C ~ ~DEN LA CONST~TUCI~N FRENTE
LAS OMISlONES LEGISLATIVAS
exhor tan a los jueces jueces ordinarios para integrar e n los casos casos concretos las lagunas
La diferencia fundamental, sin embargo, que generalmente pasa
generadas hasta que se produzca la intervención legislativa, o extienden
inadvertida, entre la omisión legislativa y la laguna estriba estriba e n que ésta última
inmediatamente los efectos efectos de la ley a las situaciones situaciones indebi damente preteridas, como luego reiteraremos.
n principio presupone presupone la necesidad y la posibilidad posibilidad de ser colmada m ediante los métodos jurídicos de integra~ión~~, mientras que la primera no. Se habla de laguna cuando la ley ley reclama úna solución jurídica e n relación co n un caso no contemplado e n ella y que debe ser resuelto, resuelto, atendie ndo al plan de la ley, mediante la integración. integración. En cambio, la omisión legislativa es un n o hacer del legislador que, según las circunstancias, puede merecer el reproche de la
Co n frecuencia se relaciona relaciona el concep to de omisión legislativa legislativa con el de
inconstitucionalidad, pero no necesariamente implica ni genera una laguna.
laguna, bien para subrayar subrayar sus profunda profundass diferencias, bien para poner d e relieve su íntima conexión. Conviene aproximarnos a la distincihn entre ambas
La falta de sanción de la legislación legislación sobre las haciendas públicas estadales o s o b r e e l c u er er p o d e p o l i c í a n a c i o n a l , p o r e j e m p l o , c o m p o r t a u n a
nociones, para luego examinar el importante papel de la aplicación directa de las normas constitucionales como respuesta jurídica ante la inactividad del
inconstitucionalidad por omisión, al haber transcurrido el plazo establecido en la Constitución para su aprobación, aprobación, pero no genera una laguna en senti do
legislador.
estricto, que pueda ser llenada mediante la integración. Simplemente se
Las Las lagunas legales legales ha n sido definidas definidas com o "una incompletez contraria al plan de la ley"q5 ley"q5.. Se trat a, pues, de la ausencia de un a regulación legal en
mantiene el status qu
imperante hasta qu e el legislado legisladorr actúe.
Las omisiones legislativas pueden, no obstante, producir lagunas. Es lo
relación con un asunto que, de acuerdo con el plan de la ley, objetivamente considerado, debió haber sido resuelto por ésta. falta de esa solución expresa
que ocurre cuando, al intentar aplicar preceptos inmediatamente operativos de la Constitución pero que reclaman una intervención del legislador para
y específica específica en la ley, el jue juezz acud e generalm ente a la analogía o a los principios generales del Derecho para la integración de la laguna.
asegurar asegurar su plena eficacia, el juez juez se encuentra con u na om isión legislativa generadora de una laguna que l o lleva a acudir a las técnicas de integración.
La laguna no implic a, a di ferencia de la omisión le gislativa (inconstituci onal), tal como svstuvo Mortati, l a desatención de una obligación
Este fue el el camin o que debieron seguir nuestros tribunales de instancia, primero, la Corte Suprema de Justicia, después, para dar operatividad al ampa ro
jurídica jurídica de hacer46, pues no existe un d eber jurídico d e regular regular todos los
constitucional previsto en el artículo 49 de la Constituc ión de 1961. En vista
supuestos supuestos posiblemente comprendidos dent ro del pl an de la ley. La existencia de lagunas es, más bien, un fenómeno absolutamente normal en la dinámica
de la mora del legislado legisladorr e n la aprobación de la regulación regulación d el amparo, tuvieron que acudir a la analogía para determinar las reglas de competencia de
del Derecho que n o merece en sí mismo censura alguna. La falta de aprobación de leyes leyes exigidas por la Const ituci ón, dentr o de un plazo plazo razonable razonable dentro
procedimiento aplicables hasta que fuera dictada la ley respectiva. En este caso la laguna consistía consistía precis amente e n la ausencia de previsión legal legal respecto
del que fije la propia Const ituci ón, o la regulación regulación incomplet a o deficiente de
de la competencia para conocer d e esa acción y del procedimiento que debía
una materia, en contravención a lo dispuesto en la Constitución, sí es censurable, en cambio, desde una ópt ica jurídico-constitucional.
seguirse seguirse para para su tram itación, lo cual, sobre todo después de haber transcurrido más de veinte años desde desde la entrada en vigor de la Constitución, n o podía ser un i mpedimento para que la Cort e Suprema de Justicia, n su célebre célebre sentencia
45
Larenz, Karl, Metodología de Ciencia del Derecho, Derecho, Barcelona, Ariel 1994, 366. En relación c on In tesis de Mortati sobre el concepto de om isión legislativa cfr. cfr. Ahumada, op. cit. pp. 170-171 177.
47
Sobre la existencia de lagunas no colmables según los métodos jurídicos ordinarios cfr. Larenz, op cit., pp. 39 ss.
LAPROTECCIÓN DE
LA
CONST~~UCIÓN FRENTE LAS
OMISIONES LEGISLATIVAS
del 20 de octubre de 1983 (caso Andrés Velásquez), reconociera y facilitara la vigencia del instituto. En esa ocasión, el Supremo Tribunal, en Sala Político Administrativa, declaró: declaró: adtriirir la posibilidad posibilidad del ejercicio actual actual del recurso de am paro, n o puede la Al adtriirir Corte dejar de adver tir que los Tribunal Tribunales es de la República deb en hacer un uso pmden te y racional de la norma contenida en el artículo 49 de la Constitu ción, tratando de suplir por triedio de la analogía y demás instrumentos de interpr etación de que los provee el sistema sistema jurídico jurídico venezolano, la lamentable ausencia de una ley reglamentaria de la materia.
La jurisprudencia española ofrece muestras de la función que puede cumplir la aplicación directa de la Constitución y la i ntegración judicial del Derecho en la reparación de la inconstitucionalidad por omisión. Así, el Tribunal Consti tuciona l, ante la falta de desarrollo desarrollo legislativo del derecho de objeción de conciencia (art. 30.2 30.2 de lacon sti tuci ón es pañola) , el cual cual permite de que sean eximidos del cumplimiento obligaciones militares quienes rehúsen hacerlo por razones de conciencia, en los términos legalmente establecidos, afirmó: Es cierto que cuan do se opera con esa reserva reserva de configuración legal el mand ato consrirucional puede n o tener, hasta que la regulación se produzca, más que un mínimo contenido que en el caso presente habría de identificarsc con la suspensión suspensión provisional de la incorporación a filas, pero ese mínim o conten ido ha de ser protegido, ya que de otro modo el amparo previsto e n el artículo 53.2 de la Consri ruci6n carecería de efectivi efectividad dad y se produciría la negación radical de un derecho que goza de la máxima protección constit~icionalen constit~icional en nuestro ordenamiento jurídico. La dilación en el cumplimiento del deher que la Constitu ción impone al legislador legislador no puede lesionar un derecho reconocido e ella. Para cumplir el mandato constitucional es preciso, por tanto, declarar que el objetor de conciencia tiene derecho que su incorporación a filas se aplace hasta que se configure el procedimiento que pueda conferir plen a realización realización a SU derecho 0bjetor4~.
En consecuenci a, frente a la inactividad del legislador y dada la existencia de una materia que debía ser regulada por la ley, el Tribunal dicta un fallo que, 48
STC 1511982.
sin llegar a establecer que debe reconocerse como objetor a todo aquel que alegue tal condición, al margen de toda regulación, otorga protección al derech constitucional has ta que el legislador legislador intervenga, median te la suspensión de la obligación de incorporación a filas en relación con quienes hagan valer esa condición. De esta forma se garantizaba el "contenido mínimo", inmediatament e aplicable, de ese derec ho const ituci onal, respetando a la vez vez la "reserva de configuración legal". Se ha sostenido que los supuestos supuestos en que procede la aplicación inmediata de una norma constitucional excluyen la existencia existencia de una laguna y, y, por tant o, la integración, a pesar del silencio legi~lativo~~. Esta aseveración resulta, sin embargo, discutible. Si la norma const itucional regula de manera autosuficiente una materia o asunto, sin requerir de complementación legislativa para asegurar su plena eficacia (cuando reconoce el derecho del detenido a comunicarse inmediatamente c on una persona de su confianz confianza, a, o cuando prohíbe la censura, p. ej.), es obvio que la ausencia de regulación legal no puede calificarse de laguna, porque no estamos en presencia de una omisión legislativa. Cosa distinta ocurre cuando la norma constitucional reclama una complementación legal; así, en la sentencia antes citada, la omisión legislativa generó una laguna en cuanto al tratamie nto que debían recibir los casos que se presentaran antes de la aprobación de la ley correspondiente, la cual fue colmada por el Tribunal Constitucional mediante la aplicación directa del "contenido mínimo" del derecho constitucional. La circunstancia de que una laguna pueda ser llenada fácilmente no implica su su inexistencia, sobre todo si tenemos en consider ación que norma lment e las lagunas se constata n después que el aplicador del Derecho ha hallado en el ordenamiento la norma o principio que permite dar al caso planteado un a solución adecuada. Algo similar sucedi6 sucedi6 con la citada sentencia de nuestro Supremo Tribunal Tribunal del 20 de octubre de 1 983: la la omisión legislativa legislativa no obstaba a la operatividad inmediata del derecho al amparo consagrado en el artículo 49 de la Constitución, pero había un a laguna en lo relativo a la compet encia judicial judicial y al procedimi ento, que debía ser llenado por los jueces ordinarios mediante la analogía, básicamente, básicamente, siguiendo las directrices directrices sentadas por el Máximo Tribunal. 49
Villaverde, op cit., cit., p. 73-74, entr e otras.
Luego mencionaremos otros ejemplos de nuestra jurisprudencia y
expresión en nuestro país antes de la célebre sentencia de la extinta Corte
aludiremos aludiremos al problema de las lagunas lagunas no colmables mediante la interv ención
Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa, del 20 de octubre de 1983 (caso Andrés Velásquez).
judicial.
partir de esta sentencia , y de la praxis praxis judicia
que acom pañó el ejercicio del amparo constitucional e n los distintos tribunale
IV. EL EL CONT ROL JUD ICIA L DE LAS OM ISIONES LEGISLATIVAS
de la República, se creó una sólida conciencia sobre la fuerza normativa de todos los preceptos constitucionales, y sobre su operatividad, particularmente de los que consagran derechos constitucionales, a lo cual ahora se suma el reconocimiento de la aplicabilidad directa e inmediata de los tratados inter-
Antes dijimos que era importante tener una visión de conjunto de las respuestas jurídicas que, tanto en el nuestro como en otros ordenamientos jurídico jurídicos, s, se ofrecen para proteger la Constitu ción frent e a las omisiones legislativas, legislativas, más aún al ser disímiles las manifestaciones que éstas pue den tener,
nacionales sobre derechos humanos, que está en consonancia con la confirmación constitucional del principio de eficacia eficacia de todo derecho inhe rent a la persona, aun a falta de ley reglamentaria (artículos 22
Ello no impide, sin embargo, diferenciar entre variados grados de
como también el trat amiento jurídico jurídico que merecen. La experiencia comparada enseña que la acción específica específica o directa de inconstitucionalidad por omisión es sólo uno de los instrumentos, no siempre siempre adecuado, que puede emplearse para contro lar los silencios silencios del legislador. Ant es o paralelamente a su reconocimiento e n algunos países países como un mecanismo de control de las omisiones legislativas, se desarrollaron formas de control de las mismas en el plano de la aplicación judicial del Derecho o de las vías tradicionales de control de la constitucionalidad de las leyes, que siguen teniendo vigencia. vigencia.
23 de la
Constitución)
operatividad de las normas constitucionales, para lo cual algunos autores latinoamericanos emplean, con un alcance diverso al que tuvo entre nosotros, el conce pto de normas programáticas50.Sin S in pretender ahondar en esta temática, resulta claro, por por ejemplo, que n o es idéntica la eficacia del artículo 57 de la Constitución, que consagra la libertad de expresión, o de su artículo 236, numeral 9 , que faculta faculta al Presidente de la República, en Con sejo de Ministros, para convocar a la Asamblea Nacional a sesiones sesiones extraordinarias, con la de sus artículos artículos 296, e n lo que a tañe a la facultad facultad de la sociedad sociedad civil de postular a tres tres d e los integrantes del Con sejo Nacional Electoral, Electoral, o 3 12, conforme al cual
Sin án imo de exhaustividad, presentaremo presentaremoss un elenco de esas respuesta respuesta
la ley debe fijar fijar límites límites al end eudamiento público. Aunqu e todos son precepto
jurídicas, la mayoría de las cuales son extensibles al Derecho venezolano, que
co n fuerza fuerza vinculante, los últimos requieren de la in tervención del legislador legislador
también ha realizado contribuciones importantes, para luego examinar en
para alcanzar plena eficacia.
particular la acción de inconstitucionalidad por omisión.
Al
respecto, respecto, interesa poner de relieve que, cuando la naturaleza de la
norma constitucional lo permite y, concretamente, cuando la Constitución no reserva al legislador la realización de una valoración y elección política en temas económico s o sociales, las omisiones legislativas legislativas pueden ser arrostradas
A)
La aplicación directa de la Constitución
procesos constitucionales
la integración normativa normativa (e
ordinarios)
mediante la aplicación inmediata y directa del precepto constitucional no desarrollado, desarrollado, aunada en ocasiones a la integración de la laguna normativa que esa omisión haya generado. Esta Esta función aplicativa aplicativa de la Constituc ión e in te-
Hoy no es posible sostener la categoría de las normas constitucionales meramente programáticas, al menos en el sentido que se atribuyó a esta
50
Vid. Sagües,
interpretación..
pp. 178
SS
desarrollarse desarrollarse sin marco regulatorio previo, dada la imposibilidad imposibilidad de que di cho
libertad libertad del legisl legislad ador or e n cuant o a la determinaci ón del alcance económico de
Tribunal asumiera la función de ordenación o asignación de frecuencia^^^.
ciertas prestaciones o beneficios a cargo del Estado. Ejemplo de ello es, en
Ha n sido planteadas algunas ideas en relación c on las lagunas originadas originadas en omisiones legislativas que no serían subsanables mediante la integración normativa. En tal senti do, se ha expresado que no es posible posible hacerlo: -Cuan do la regla de derecho necesaria necesaria no es deducible de los principios principios normas constitucionales. constitucionales. N o cabe la 'concretización'. 'concretización'. -Cuan do la adopción del derecho que colma la laguna es ejercicio ejercicio de una op ción política (ám bito de discrecionalidad discrecionalidad del legislador) legislador) -En los propios límites del empleo de la analogía: analogía: a) La aplicación aplicación analógica es incompatible con el principio de legalidad legalidad penal 6) De acuerdo también co n el tenor del art ( S T C 7 5 / 8 4 ,2 ,2 7 d e j u n i o , F] 4.2 Cc. b) Es imposible imposible cuando el legislador legislador ha pretendido regular restrictivamente una materia ('singularia non sunt exte ndend a'). Son los supuestos supuestos en que la omisión se identifica con exclusión. c ) L a a n a l o g í a n o e s u t i l iz iz a b l e p a r a r e s t r in in g i r d e r e c h o s ( ' o d i o s a s u n t restingenda"'). d) No se puede suplir por vía analógica la falta falta de desarrollo legal. legal. Son estos entre otros, los supuestos de omisión 'absoluta'j4. 'absoluta'j4.
parte, la sentencia del Tribunal Constitucional español que, al declarar inconstit ucional la exclusión (sil ente) de las parejas parejas de hec ho del régimen de subrogación arrendaticia, aplicable en caso de fallecimiento d e alguno de los cónyuges según la legislación preconstitucional, facultó a los jueces para extender esa regulación, al resolver demandas concretas, "a quien hubiese convivido de modo marital y estable con el arrendatario falle cid^"^^. La integraci ón de lagunas generadas por exclusiones legislativas legislativas (si lentes) plantea, en los los sistemas sistemas de contr ol concentrado de la constitucionalidad constitucionalidad de las leyes, problemas especiales, pues los jueces ordinarios no podrían rechazar la ley omisiva, pero en casos como el citado el pronunciamiento previo del Tribunal Constitucional los habilita para tal intervención integradora. La jurispruden jurisprudencia cia d e la Sala Constit uciona l del Tribunal Supr emo de Justicia ha dado pasos interesantes interesantes en cuant o a la cobertura de lagunas lagunas originadas originadas en silencios legislativos, legislativos, a los que nos referiremos referiremos a conti nuació n.
La llamada "jurisdicción normatiw normatiwa" a"
Estos criterios orientadores merecen alguna matización a la luz de la praxis praxis de los tribunales constitucionales. As í, en ocasiones e l juzgad juzgador or se ve
La labor de cubrir vacíos normativos relacionados con silencios legis-
forzado forzado a acudir a la analogía para para hacer viable algún precep to constituci onal aún n o legislado, legislado, a pesar pesar de que l a solución "extrapolada" no necesar iamente
lativos realizada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal ha sido
se deduce de la Const ituc ión, hasta el punt o de que el legislad legislador or puede apartarse
calificada recientemente por ésta como "jurisdicción "jurisdicción normativa", e n la sentenci del 22 de agosto agosto de 2001(n0 1571) , dictada en el caso ASODEVIPRILARA.
de ella cuando regule la materia. Esto luce aceptable sobre todo cuando se
o obstant e, dicha labor se remont a a sus primeras primeras decisiones, y ha signado la
trate de aspectos adjetivos o procedimentales procedimentales complem entarios a la normativ
jurisprudencia constitucion al posterior, posterior, por por lo que tal sentencia h a venido t an
constitucional. Por otro lado, si el legislador ha pretendido regular restrictivament e una materia y ello se traduce en una omisión legislativa excluyente y
sólo a sistematizar elementos anteriores y a precisar algunas algunas ideas sobre el alcance y justificación de esa jurisprudencia.
discriminatoria, discriminatoria, no está completamente descartada descartada la extensi ón de la regulación regulación de que se trate al sector o a la categoría de personas personas omit ida, cua ndo ella sea la única solución compatible compatible con la Constitución y n o resulte menoscabada menoscabada la
En efecto, desde los fallos dictados e n los casos Emery Mata Millán Domingo Gustavo Ramírez Monja, del 20 y 21 de enero de 2000, la Sala Const ituci onal debió afrontar la cuestión de la aplicabil aplicabilidad idad inmed iata de las normas constitucionales y de la necesidad de cubrir lagunas normativas normativas c uando
53 Ibídem, p. 441. 5 4 A h u m a d a , op. cit., p. 178.
55
S T C 2 2 21 21 1 99 99 2 .
fuera imprescindible para dotarlos de eficacia. En particular, la Sala se pronunció
modificar modificar el procedimiento legalmente estable cid^^^; la vigencia vigencia del derec ho-
sobre la posibilida posibilidad d de ejercer la facultad de revisión de sentencias prevista prevista en
garantía de habeas data consagrado consagrado en el artícul o 28 de la Car ta Fundamental,
el numeral 1 0 del artículo 336 de la Const ituci ón, aunque n o hubiese sid
en lo conc ernie nte a la posibilidad posibilidad de hacerlo valer judicialmente a través del
dictada la regulación legal a la que ese mismo numera l remite. La Sala sostuvo: sostuvo:
amparo o de procesos procesos ordinarios, según el caso, caso, aten diend o a los criterios de
Si bien es cierto, que la Constitución dispone la promulgación de una Ley
derecho a requerir la tutela judicial invocando intereses difusos, difusos, dentr o de las
Orgánica para regular el ejercicio de la facultad prevista prevista e n el numeral 10 del
limitaciones que la Sala fijó en relación co n la representació n de la socieda
fondo fondo y de compete competencia ncia que que la propi propia a Sala
artículo 336 de la Constitución, es principio aceptado en la doctrina constitucional, que los preceptos orgánicos orgánicos son d e inmediata aplicación aplicación por
~t ab ec ió la ~~operatividad del
civil en juicio, y con el reconocimiento de su propia propia competencia para conocer
todos los poderes públicos, públicos, y, en particular, por los órganos a los que la disposició
de las acciones respectivas, prescindiendo de las reglas generales de
constitucional se refiere. Existan o no las normas que desarrollen la regulación
competencia58.
constitucional, ésta es plenamente eficaz por sí misma y, por lo tanto, establece pautas para el funcionamiento del órgano al que se refiera la norma constitucional.
Aunque de manera general resulta plausible esta tendencia de la
En consecuencia, aún cuando no haya sido dictada la ley que desarrolle el
jurisprudencia jurisprudencia c onstituciona l a vitalizar vitalizar la Constituc ión cuando el legislador legislador
precepto constitucional, la disposic disposición ión contenida en el numeral 10 del artículo artículo 336 de la Consti tución, es de aplicación aplicación inmediata por la Sala Constitucional.
no ha actuado, en lugar de adormecerla, como a veces ocurrió durante la vigencia vigencia d e la Co nstit ución de 1961 respecto respecto de algunas de sus disposiciones disposiciones
Luego reiteró que: "las instituciones constitucionales deben entrar en
las sentencias dictadas en algunos de los casos casos citados merecen u na reflexión
vigor vigor de inmediato, cuando fuera posible, sin esperar esperar desarrollos legislativos legislativos
crítica desde la óptica de los los límites de la la jurisdicción constit ucional. N o parece,
ulteriores", ulteriores", y concluyó en el sentido siguiente:
en primer término, qu e el reconocimiento reconocimiento cons titucional del carácter oral del amparo justifique la supresión por vía juris~rudencialde la presentación, por
considera considera esta Sala que e n forma selectiva, selectiva, sin atender a recurso específic específico o y sin
el presunto agraviante, del informe previsto en el artículo 23 de la ley de la
q~iedarvinculado q~iedarvinculado por peticiones peticiones e n este sentido, la Sala por vía excepcional
materia, ent re otras razones razones porque el procedimiento allí cont emplado ya tenía
puede revisar discrecionalmente las sentenc ias de amparo que, de acuerdo a l competencia tratada en ese fallo, sean de la exclusiva competencia de los
una im portante dosis de oralidad, aunque no alcanzara el óptimo constitucional
Tribunales Tribunales de Segunda Instancia, Instancia, quienes conozcan la causa por apelación y que
que es tarea del legislador procurar. El procedimiento preconstitucional
por lo tan to no susceptible de consulta, así como cualquier ot ro fallo que desacate
establecido en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
la doctrina vinculante de esta Sala, dictada en materia constitucional, ello conforme a lo dispuesto dispuesto en el numeral 1 0 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Constitucion ales era suficiente para dar aplicación al principio constitucional de oralidad hasta que el legislador interviniese, interviniese, para lo cual los jueces jueces podían, bajo la exhort ación de la Sala Constit ucional , supera superarr la práctica de las
De esta forma, a pesar de que la Sa la afirmó que e n supuestos supuestos como éste
audiencias constitucionales meramente rituales. rituales.
la regulación constitucional "es plenamente eficaz por sí misma", ferminó admitiendo implícitam ente la existencia de una laguna y procedió procedió a colmarla, indicando el m odo en que ejercería la facultad de revisión de sentencias.
En segundo término, algunos de los pronunciamientos relativos a la representaci ón de la sociedad civil en juicio y a la actuación de organizaciones organizaciones
Una posición semejante ha mantenido en relación con la aplicación inmedi ata del principio constitucional de oralidad y de otros principios previstos
56
en el artículo 27 de la Constitución a las acciones de amparo, que le llevó a
57
Sentenci a del 14 de marzo marzo de 2001 2001 (n
58
Sentencias del 30 de junio (no 656) y del 21 de noviembre de 2000
Sentenci a del 1 de febrero de 2000 ( no 07), casolosé Amando Mejía Mejía 332), caso INSACA, e ntre otras
Defensoría del Pueblo y Gobernadores, entre otras.
' 11 9í ),
(.iioi
sociales en la defensa judicial de intereses difusos, introducen una serie de
jurídic jurídicaa en tant o regulatoria de relaciones relaciones o situaciones jurídi jurídicas cas aún n
condicionamientos no previstos ni derivados de la Consti tución , ni originado
abordadas por el legislador, legislador, aunque ostentaría carácter transitorio.
en una integración del Derecho co n base base e n el método jurídico, lo cual escapa a la función de los jueces jueces constitucionales, ll amados más bien, como lo ha aseverado aseverado la propia Sala, a tornar plename nte operativos sus preceptos, en lo posible. posible. Igualment e, la competencia especial que la misma Sala se atribuye en relación co n las acciones de amparo basadas basadas en l a libertad i nformativa prevista en el artículo 28 de la Constit ución o de aquellas en que se invoquen intereses difusos difusos o colectivos, ya de por sí discutible, en modo alguno puede entenders como exclusiva, pues entonces nos hallaríamos también ante una limitación, más que ante u n despliegue, despliegue, de la fuerz fuerzaa normativa del precepto consti tucional, ya que la concentración de competencias en esa Sala conspira contra la efectivi dad ration loci del ins trumento procesal, cercena la doble instancia. De manera global se echa de menos en algunas de las sentencias la distinción entr e aquello que la Sala, conforme a los procedimientos jurídicos jurídicos de integración, puede establecer como criterios provisionales, válidos válidos hasta la intervencihn del legislador y, y, por tant o, susceptibles susceptibles de modificación, y lo que es una iiiterpretación vinculante no sólo para los los jueces jueces sino también para el legislador futuro, por derivarse, como solución necesaria, de la propia Constitución. U no d e los temas en que h a existido existido confusión confusión respecto del alcance de los criterios sentados por la jurisprudencia jurisprudencia constitucional es el de la forma de ejercicio y la extensión de la facultad de revisión de sentencias. Recientemente la Sala Constitucional ha afirmado la naturaleza provisional de las reglas reglas establecidas para cubri r la ausencia de nor mas legales legales en los s u p u e s to to s r e s e ñ a d o s 59 59 , a u n q u e e l l o n o e x c l u y e q u e l a s s e n t e n c i a s correspondientes contengan interpretaciones permanentes de la Const ituci ón en relación c on algunos aspectos aspectos de la materia tr atada. La labor cumplida en este ámbito por la Sala Constit ucional del Tribunal Supremo de Justicia ha sido recogi recogida da últimamente bajo la categoría categoría de la "jurisdicción "jurisdicción normativa", es decir, decir, una jurisprudencia jurisprudencia qu e tendría valor d e norma
59
Adcm;ís Adcm;ís de la sen tencia dictad'i e n el caso ASODEVIPRI LARA, puede consultarse la sentencia del 14 de diciembre diciembre de 2001 ( no 26731, caso DHL Fktes aéreos A.
Al respecto, respecto, la Sala ha sostenido sostenido que En base a dicha norma (artículo 335 ), en los casos casos concretos donde surge alguna infracción constitucion al, la Sala ha ejercido la jurisdicc jurisdicción ión en forma normativa, dánclole dánclole vigencia inmediata a la norma cons titucional, y señalando sus alcance formas de ejercicio, así no exist an leyes que la la desarrollen dir ectamente. Se trata de interpretaciones vinculantes que obran como una normativa restringida, hasta que la Asamblea Nacional legisle sobre la materia. materia. Por esta vía no sólo se han colmado normas constitucionales que carecían de cualquier desarrollo legal, como ocurrió en los fallos fallos que tratan sobre los derechos e intereses difusos o colectivos (Casos: Deknsoría del Pueblo del 30-06-00; William Ojeda del 31-08-00; Veedores de la UCAB del 23-08-00); o el que sc refirió a la legitimación legitimación e n juicio juicio de la sociedad sociedad civil (Caso: Gobernado res del 21-11-00);o 1-00); o el que resolvió lo relativo al habeas clar claraa (Caso: lnsaca de l 14- 0301), sino que en casos donde había que aplicar leyes que chocaban con la Cons titu ción , se dejaron sin efecto artículos artículos de dichas leyes, j ~ r i s ~ r u d e n c i a l m e n tse e sustituyeron las normas inconstitucionales, por interpre taciones de cómo se debía actuar, a fin que la institución prevista eri la Constitución pudiera aplicarse. Esto último sucedió, por ejemplo, con el procedimiento de amparo (Caso: José Arinando Mejía del 01-02-00) Este ejercicio ejercicio de la jurisdicción con ef ecto noriiiativo provisorio, ha fuiicionado cuando se ha plaiiteaclo plaiiteaclo un caso de violación coiistitucional con creto que h;i de ser resuelto, no siendo ello posible, cuand o lo que se pide es una interpr etación constitucio nal en abstracto, si es la ley aún no dictad a quien dehe desarrollar desarrollar la norm a constitucional (sentencia del 5 'le le octu bre de 2000. Exp. 00-1236, Caso Hermann Escarrrí). A esta especie de ejerci cio ile la jurisdicci6n se le critica qu e es fuente J incertidu~iihre,que no se encuen tra prevenida en la ley que afecta la seguridad jurídica por falta de predictihilidad. Sobre la crítica, la Sala considera que el artículo 335 Constitucional permite la jurisdicción normativa, sobre todo coii relación a normas prograniríticas existentes dentro de la Carta Fundamental, que quedarían en suspenso indefinidamente hasta que el legislador tuviere a bien desarrollarlas, quedando en suspenso su efectividad efectividad en el tiempo. Por ello, tal inmovilismo consti tucional h a sido rechazado por esta Sala, por por aplicación inmediata de los principios principios constitucionales (ver sentencia José Armando Mejía). Ha sido así, quc esta Sala, fundada cn el artículo 335 constitucional, para que los principios, derechos, garantías deberes constitucionales tengan aplicaci6n inmediata ha ido creando interpretaciones vinculantes que llenen los vacíos proveniente s de la falta de desarrollo desarrollo legislativo legislativo de las nornias constitucioiialer o de la existencia de una situaci ón de desarrollo desarrollo atrofiado de las misnias, misnias, prociuc~o de la ley.
226
LA P R O T E C C I ~ NDE LA CO~U'STTTUCI~N FREhTE LA
OMlSlONES
LEGISLATlVAS
Esta doct rina jurisprudencia1 jurisprudencia1 pareciera contrade cir los criterios sentados
por la Sala Constitucional cuando colma vacíos legislativos para hacer
en sentencia de la misma misma Sala Constitucional del 19 de julio julio de 2001, no 1309
operativos ciertos preceptos preceptos constitucionales -que -que la sentencia sentencia denomina
(caso Hermann Escarrá) en la cual se estableció estableció una distinción rotunda entre
impropiamente como "programáticosn-, "programáticosn-, estribaría sólo en los efectos generales generales
la labor desempeñad a por la Sala al resolver casos casos concretos, med iante am paro
(erga omnes) de los criterios sentados sobre el modo de aplicación de la
constitu cional u otros instrum entos de la justicia justicia co nstitucio nal, y la cumplida
disposición constituc ional ha sta la intervenc ión del legislador. legislador. Un a visión
al conocer
resolver resolver,, con fu ndamento e n el artículo 335 de la Constitución,
distinta de esta cuestión convertiría la Ilaniada jurisdicción normativa en
recursos de interpretación constitucional. La primera sería una auténtica
jurisdicción jurisdicción legislativa, lo cual no es aceptable en un Estado Democrático de
jurisdictio, que produce una norma individualizada cuya eficacia se limita al
Derecho.
caso resuelto, sin perjuicio de su efecto vinculante para otros órganos jurisdiccionales jurisdiccionales c on base en la técnica del preceden te; mientras que la segunda sería inás bien una "verdadera jurisdac jurisdactio" tio",, que tendría efectos erga omnes omnes pro futuro,
consistiría en proferir una interpretación general o abstracta, y
cuasiauténtica o paraconstituyente, de la Constitución, en relación con la materia o los artículos objeto del recurso. La contradicción,
Por otra parte, dado que la Sala Constitucional fundamenta la tarea desempeñada en esos supuestos en el artículo 335 de la Constitución, que, entre otras cosas, prevé el carácter vinculante de las interpretaciones constitucionales establecidas por ella, conviene advertir que, en rigor, la potestad judicial de aplicar directamente la Constitución y, eventualmente, de integrar lagunas de la legislación para permitir la operatividad de normas consti-
por lo menos la matización, residiría en que la
tucionales, es una con secuenc ia de la fuerza fuerza normativa y de la supremacía de la
"jurisdicción normativa" pareciera traspasar los confines que esta sentencia
Constitución,
atribuye a la juri jurisdic sdictio tio,, pues establece criterios de efectos vincu lantes generales,
del artículo 334 de la Constitución. La aclaratoria resulta necesaria, pues la
pero no llega a ser propiamente jurisdactio, dado el carácter provisional de los mismos. De cualquier modo, tal distinción, que resulta discutible en algunos aspectos aspectos que debemos dejar de lado en este trabajo, no es aceptable cuan do pretende conferir a la función prestada por la Sala Constitucional un carácter cuasiconsti stituy tuyent ente e que en modo alguno o stenta, n i siquiera cuando conoce para o cuasicon del recurso recurso de interpretación constitucional. En cuan to a los conceptos emitidos emitidos por la Sala Constituciona l al formular su doctrina sobre la "jurisdicción normativa", importa observar, para evitar equívocos, que la facultad de la Sala Constituciona l de integrar la,ounas ounas o vacíos jurídicos vinculados
silencios legislativos legislativos en modv alguno puede ser concebida
ni aplicada co mo una potestad legislativa legislativa paralela a la del legislador legislador ordinario,
del deber d e todos los jueces de asegurar su integridad, a tenor
invocación del artículo 335 de la Constitución podría inducir a pensar que sólo el Tribunal Supremo de Justicia, en especial a través de su Sala Constitucional, estaría facultado para ejercer tal potestad, lo cual no es cierto. El artículo 335 brinda fundamento a los efectos generales de las interpretaciones constitucionales establecidas establecidas por la Sala Constitucional.
El c o n t ro ro l d e l a c o n ~ t i t u c i o n a l i d a dde dde las leyes leyes ha sido empleado empleado frecuenEl control de constitucionalidad de las leyes temente para afrontar las omisiones legislativas. Más aún, fue en el contexto del mismo que comenz aron a plantearse los
jurídicos relacionados
que se distinguiría de ésta por su provisionalidad. La jurisdicción, jurisdicción, incluso la
con el cont rol judicial de los silencios legisl,itivos legisl,itivos y que éste empezó a ejercerse
constitu cional, es por por definición un proceso básicamente aplicativo y cognitivo
de manera efectiva. efectiva.
que, sin perjuicio de los aspectos creativos que posee
de su contribución
decisiva a la "consrrucción" del Derecho, carece de la libertad política
de
configuración configuración normativa qu e, dentro de los límites de la Cons tituc ión, es propia propia del legislador. La naturaleza "normativ a" de la función jurisdiccional jurisdiccional cumplid
Este Este instrumento se ha desarrollado, desarrollado, como es lógico, lógico, en relación relación con las omisiones omisiones relativas, relativas, mediante una extensión del co ntrol de constitucionalidad de lo afirmado o previsto por la le y a lo que la ley calla o silencia. Tal modalidad de control ha sido aplicada en países europeos con sistemas de jurisdicción
228
LAFROTECCIÓN DE LA CONST~TUCI~N FRENTE LAS OMISIONES LEGlSLAT1VA.S
constitucional conce ntrada, fundamenta lmente e n el marco de la cuestión cuestión de inconstitucionalidad, es decir, del planteamiento al tribunal o corte constitucional por los jueces ordinarios de una "cuestión" sobre la posible inconstitucionalidad tucionalidad de una ley relacionada relacionada co n el caso examinado. En lo concerniente a las omisiones legislativas, esta forma de control concreto de la constitucionalidad se ha ejercido espec ialmente sobre los silencios de la ley que pueden traducirse en la exclusión discriminatoria de algunas personas del disfrute de algún beneficio, pero tambié n ha sido utilizad utilizado o e n otros casos casos de omisiones relativas. Así, la Cor te Constitu cional italiana se ha pronunciado sobre la posibl posibl inconstitucionalidad del artículo 30 del Código de Procedimiento Penal, que permite la intervenció n del defensor defensor en ciertos actos procesale procesales, s, pero guarda silencio en relac ión con otros, como el interrogatorio del imputado o el registro registro personal. La Corte declaró la incon stitucionalidad de ese precepto, en lo relativo relativo a la falta de previsión del derecho del defensor de participar en estos actos procesales. El El problema n o se plante ó desde la óptica del prin cipio de igualdad, sino del alcance del derech o a la defensab0. defensab0. Ante la omisión relativa, la corte o tribunal constitucionril al que se eleva la cuestión d e inconstitucionalidad puede adoptar decision decisiones es de variada índole. Aparte de la desestimación total de la cuestión suscitada, se adoptan pronunciamientos meramente declarativos de la inconstitucionalidad, originados originados e n la jurisprudencia jurisprudencia constitucional alemana, a veces aunados aunados a un llamado la integracicín por los jueces de la laguna relacionada con la inconstitucionalidad advertida; en ocasiones se dictan fallos fallos que extienden al sector o a las situaciones omitidas la regulación legal, denominados sentencias manipulativas o aditivas por la doctrina italiana6'.
sobrepasará el propósito de la decisión judicial, pues los beneficios concedidos por la ley a algún colectivo, o la regulación regulación de algunas situacione situacioness contenid en la ley, ley, en sí mismas mismas no censurables censurables y en algunos casos casos constitucio nalmente exigidas, tambié n resultarían anulados. De ah í que se apele a pronunciam ientos que simplemente declaran la inconstitucionalidad o la incompatibilidad con la Cons tituc ión de la ley ley omisiva, lo lo cual ofrece la ventaja adicion al de permitir circunstanciass y tomar una nueva elección normativa al legislador ponderar las circunstancia dentro del marco constitucional. El legislador podría suprimir sin más el beneficio, si la Constitución lo permite, al considerar excesiva la carga presupuestaria que supondría extenderlo a todos los sectores que según la sentencia merecen igual tratamiento, como también reducir la cuantía o magnitud del beneficio, para hacerlo extensivo a todos ellos. Mientras la intervención legislativa se produce, la ley incursa en inconstitucionalidad por omisión puede seguir siendo aplicada aplicada si el tribunal constitucional lo considera necesario, sin perjuicio de la interrupción del proceso proceso en que se originó la cuestión de inconstitucionalidad o el amparo, y de otros procesos procesos referidos referidos a la misma n orma legal, hasta la actuaci ón del legislador legislador Esa ultractividad d e la ley ley declar ada incons titucion al se justifica justifica especia lmente en los casos casos de la negación arbitraria de un beneficio, ya que el sector favorecido correspondiendo al legislador la revisión global de la materia62. Las sentencias "manipulativas", en su vertiente "aditiva", según la terminología italiana, son empleadas: cuando una disposición tiene un alcance normativo menor al que, constitucionalmen te, debería tener. La La Corte Constit ucional in terviene en estos casos casos declarando inconstitucional la disposición disposición en la parre parre en que n o prevé aquello que debería prever. Lo Lo que resulta constituci onalmente incorrecto en estos casos no es una previsión previsión negadora conteni da en la ley (una excepción, una limit ación, etc.): la ley en realidad calla. Pero justamente en este silencio estriba su inconstitucionalidad. La decisión de inconstitucionalidad se dirige por por tan to a una omisión del legislador y partiendo de tal declaración de inconstitucionalidad se razona razona com o si la norma faltan te se tornase existente6'.
Esta diversificación de las sentencias de inconstitucionalidad cobra especial significación en el control de las omisiones legislativas. Si la omisión (relativa) de la ley es inconstitucional por discriminatoria o por otra razón, una sen tencia que declare la nulidad de la ley ley o norma omisiva omisiva normalmente
60 61
Zagrebelsky, Zagrebelsky, Gusta vo, La giustizia.. giustizia.. p. 298. Ibídem, pp. 292 y SS.;Schlaich, SS.;Schlaich, op cit., pp. 269
62 63
Schlaich, op cit., pp. 280 y SS. Zagrebelsky, La giustitia. .., p. 298.
230
FRENTE LA P R O T E C C I ~ NDE LA CONST~TUCI~N LAS
OMISIONES LEG1SLATIV.G
Por otra parte, importa señalar que en ocasiones los clásicos pronun-
s indudable la carga creativa o construct iva que poseen estas decisiones, tras las cuales el precepto legal sufre sufre un camb io en su significación, que n o se
ciamientos anulatorios,
produce como simple derivación o efecto reflejo de la sentencia que ejerce el
servido para la corrección de omisiones legislativas relativas, como lo pone de
las sentencias propiamente interpretativas, han
control de constitucionalidad, sino que representa la sustancia misma del
manifiesto el fallo, ya mencionado, del Tribunal Constitucional español que
control, encaminado precisamente precisamente a dotar al precepto de un alcance normativo
anuló la expresión "la viuda" de una ley relativa a la seguridad social para
del que originalmente carecía. Especial relevancia ostentan las sentencias
extender a los viudos el disfrute de las pensiones allí establecidas.
aditivas en el ámbito de las discriminaciones normativas (omisivas),
En lo que respecta respecta al Derecho venezolano, tan to el control conc entrado
permitiendo a la Corte extender determinados beneficios a colectivos no
como el contro l difuso de la constitucionalidad de las leyes pueden ser utilizados
enunciados en la disposi disposición ción.. Así lo ha hech o, por ejemplo, para para comprender
para reparar o misiones legislativas legislativas relativas, sin que se plantee n los numerosos
dentro de los favorecidos por una previsión legal sobre la pensión de
problemas que se suscitan en los sistemas de jurisdicción constitucional
sobrevivientes sobrevivientes al pariente que estuviera estuviera a cargo del difunto, au nque n o fuera
concentrada, a causa de la prohibición de los jueces ordinarios de desaplicar
su cónyuge, siendo ésta la condición textualmente requerida64.
leyes viciadas de inco nstitucio nalidad , por acciiin o por om isión. La La posibilidad
Son variadas las críticas que suelen suscitar las sentencias esbozadas, a las que también ha acudido el Tribunal Constitucional español y, en menor medida, el alemán. Las críticas críticas obedecen bien al supuesto quebrantamiento de los límites límites de la jurisdicción jurisdicción con stitucion al que llevan aparejadas, la cual no debería desempeñar un papel activo en la creación del Derecho, bien al carácter
de que , en nuestro sistema, sistema, se produ produzcan zcan decisiones decisiones divergentes en tor no a la constitucionalidad de una ley omisiva,
la manera de corregir su incons-
titucionalidad en cada caso, puede puede ser solventada mediante mediante la intervención d la Sala Constituciona l, con base en la facultad de revisión revisión prevista en el artículo 336, numera 10, de la Constitución.
político político de los criterios criterios (d e oportunidad oportunidad o conven iencia) frecuentemente em-
La facultad de los tribunales
de la propia Sala Constitucional del
pleados para la ampliación de las implicaciones normativa s del precepto legal.
Tribunal Supremo de Justicia para controlar la constitucionalidad de leyes
Sin pretender entrar e n esta polémica, conviene subrayar subrayar que para la
omisivas omisivas se fundamenta en el artículo 334 de nuestra Carta Magna, que los
jurisprudencia esa clase de sent encias sólo resultan admisibles: cuando la solución solución reparadora no deba ser el fruto de una valoración discrecional sino consecuencia necesaria del juicio de legitimidad (constitucionalidad), de tal forma que la Cor te en realidad realidad proceda a una extensión lógicamente requerid e incluso implícita en la potencialidad interpretativa del contexto normativo en qu e se inserta la disposición impugnada6'. impugnada6'.
Se trataría, pues, de los casos en que la solución aditiva adoptada en la sentencia viene impuesta por la interpretación de la Constitución o del ordenamiento, por lo que el aspecto creativo que posean se produciría, en realidad, en palabras de Crisafulli,
rime obbligate.
obliga a garantizar la integridad de la Constitución. Además, en relaciGn con la Sala Constitucional es relevante el último párrafo del artículo 334, en lo conc ernie nte a la posibilidad posibilidad de declarar la nulidad de leyes omisivas, omisivas, el artículo 335,
el propio propio numeral
del artículo 336 de la Con stitución, que la autoriza autoriza
para declarar la inconstitucionalidad de las omisiones legislativas, absolutas relativas, y nada impide que esta atribución se ejerza en el marco de la acción de inconstitucionalidad, cuando se esté en presencia presencia de una omisión relativa.
D) El recurso de interpretación constitucional La jurisprud jurisprudencia encia de nuestra Sala Constitu cional, al crear pretorianame nte un a acción o recurso recurso específico específico de interpretación constitucional, le
64 ídem. 65 Ibídem, p. 304.
ha otorgado un alcance que, al menos en la primera configuración de ese instrumento, repercute en la materia materia objeto de estudio.
232
LA PROTECCIÓNDE
LA
CONSTITUCIÓN FRENTE
LA
OMISIONES LEGlSLATIVAS
En la sentencia del 22 de septiembre de 2000 (no 1077) dictada en el caso Servio Tuli León Briceño, que reconoció la admisibilidad de ese recurso con funda mento en el artículo artículo 335 de la Constitución , se enunciaron los distintos supuestos supuestos en los que podría podría emplearse, entra los que se encuentr a el siguiente: Ha sido criterio de esta Sala, que las normas constitucionales, en lo posible, posible, tienen plena aplicación aplicación desde que se publicó la Constitución, en todo cuanto no ch oque con el régimen transitorio. transitorio. Muchas de estas estas normas escin en espera de su implemencación legal producto de la actividad legislativa que las desarrollará. El contenid o y alcance de esas normas vigentes, pero aún sin desarrollo legislativo, no puede estar a la espera de acciones acciones de amparo, de inconstitucionalidad o de la facultad revisora, porque de ser así, así, en la práctica tales derechos en suspenso indefinido. Corno paliativo ante esta situación, las personas pueden pedir a esta Sala que señale el alcance de la normativa, conforme a la vigente Constitución, lo que hizo la Sala, sin que mediase petición al respecto, e n la sentencia de de Febrero de 2000, cuan do indicó el desenvolvimiento del proceso proceso de amparo, adaptando la ley especial a la Constitución vigente. Además, de no ser objeto de interpretación, en la actualidad tales normas se harían nugatorias, ya ya que sus posibl posibles es a~ nbi ~üe dad es y obscuridades, obscuridades, no podrían ser solucionadas, solucionadas, o lo serían en forma caótica, mientras no se di cten las leye que las desarrollen.
Así, pues, el recurso recurso de interp retación serviría para determ inar el alcance de los preceptos constitucionales que reclaman desarrollo legislativo, con lo cual se aseguraría su su aplicabilidad ordenad a hasta la int erve nció n del legislador. legislador. Las acciones de amparo otros mecanismos mecanismos de protección de la Constitución no lograrían ese propósito. La evoluc ión de la jurisprudencia jurisprudencia constitu cional n este particular h sido, sin sin embargo, un po co distinta a la anunciada en esa sentencia. Los fallos fallos más importantes, algunos anteriores a tal sentencia, dictados para facilitar facilitar la operatividad de normas constitucionales que e n alguna medida exigen desarrollo legislativo, se han emitido en procesos de amparo o, más recientemente, en solicitudes solicitudes de revisión, revisión, e n lo que ata ñe a la finalidad supuestos de ejercicio de la facultad prevista prevista e n el numeral 10 del artículo 336. Por otro lado, las posibilidades de acudir al recurso de interpretación para resolver con carácter
general dudas relativas relativas a la aplicabilidad y alcance de precep tos constitucionales aún n o desarrolla desarrollados dos legalmente ha n quedado reducidas al mínimo, en virtud de la tendencia jurisprudencia1 a declarar inadmisibles los recursos de interpretación referidos a normas constitucionales cuya regulación es materia de la reserva legal, las cuales, se afirma, deberían ser precisadas por la ley, no por la Sala Constitucional, criterio que se ha aplicado incluso a derechos c o n s t i t u ~ i o n a l e sLo ~ ~que . antes era un supuesto para la admisión del recurso de inte rpretac ión, esto es, la existencia de una norma constitu cional que reclama desarrollo legal pero que no debe esperar a éste para hacerse operat iva, es ahora una causal de inadmisibilidad del mismo recurso, pues esa exigencia de desarrollo legislativo legislativo se se traduce nor malmente en una reserva legal. Con todo, esta esta tendencia tendencia j~ris~ru denc ial, al margen de la contradicción en que incurre con el pronunciamiento antes citado y de las reservas que formularemos, parece, en parte, acertada, pues el recurso de interpretacion constitucional, por su naturaleza en gran medida abstracta y por ser, en el supuesto que nos ocupa, previo a la intervenció n del legislador, puede ce rcenar indebidamente su labor de concretización de los preceptos preceptos constitucionales. Más aún cu ando se en tiend e que los criterios criterios establecidos establecidos mediante ese recurs representan "una interpretación cuasiauténtica o paraconstituyente, que profiere el contenido constitucionalmente declarado por el texto constitucional". Sin embargo, si se admite la existencia de un recurso de interpretación direc tamente deducible del artículo 335 de la Constitucicín, no cabe descartar descartar cornpletamente que en relación con el contenido constitucional del derecho precepto vinculado a una reserva legal, el cual no es disponible por el legislador, sea preciso ejercer facultades interpretativas. Conv iene, por ot ra parte, señalar que resulta discutible discutible la práctica de aprovechar casos que son sometidos a la la consideración de la Sala Constitu cional para establecer, establecer, de manera general y abstracta, con base e n el artículo 335 de la Constitución, una interpretación vinculante d e las normas constitucionales, no conectada directamente con el caso concreto planteado. La tarea desempeñada por la Sala Con stitucional cuando resuelve resuelve casos concretos es 66
1309), del 1 9 de juli C f r . , entre otras, la sentencia dictada en el caso Hermann Escarrcí (no 1309),del de 2001.
rigurosamente jurisdiccional, por lo que debe centrarse en las singularidades
omisión legislativa, en los términos que establezca la ley orgánica de la
de la situación que examina, sin perjuicio de que, en estrecha conexión con
jurisdicció jurisdicción n constitucion al, aunque ello no obsta a la operatividad operatividad inmediata
ella, se emitan pronunciamientos de mayor alcance.
de este instrumento tutelar de la Constitución. Dicho precepto, apoyándose en lo establecido establecido en el Anteproye cto de Ley Orgánica de la Jurisdicción Jurisdicción Constitucional aprobado por la extinta Co rte
A partir de su consagración consagración en la Constitución yugoslava de 1974 la Constitución portuguesa de 1976, se ha ido exten diendo el reconocim iento de una acción directa
Suprema de Justicia, elaborado elaborado bajo la dirección de Humberto J. La Roche, faculta a la Sala Constitucio nal para:
específica de inconstitucionalidad por omisión Declarar la inconstituc ionalidad de las omisiones del poder legislativo legislativo municipal,
legislativa, dirigida a obtener un pronunciamiento judicial que declare la existencia de la inconstitucionalidad por omisión
estadal o nacional, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indis-
que, según la regulación
pensables para para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado
de cada sistema jurídico, jurídico, ordene la aprobación de la ley correspondiente en un
en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección.
plazo plazo determin ado, sin perjuicio perjuicio de la adopción d e medidas complementarias de resultar incumplido este mandato.
De esta forma, se se reconocen amplios poderes a la sal a Constitucio nal
La figura nació al hilo del constitucionalismo social, en el marco de procesos procesos políticos políticos de talante revolucionario, con el propósito de ofrecer ofrecer un instrumento que permitiera verificar la observancia
en orden a la corrección de las omisiones legislativas, tal como luego señalaremos al referirnos a la sentencia que puede ser dictada con ese propósito.
desarrollo del proyecto
constitucional. En su evolución terminó perfilándose, sin embargo, como un mecanismo mecanismo más de la justicia justicia constitucion al, que pretende complementar la protección d e la Constituc ión que los demás demás medios procesale procesaless son capaces de brindar ante las omisiones legislativas.
B)
Objeto del control
previsto en el numeral El objeto del control previsto
del artículo 336 son las
omisiones omisiones legislativas, legislativas, tal como an teriormente fueron definidas. definidas. Por ta nto, la
Después de su expresa admisión en los Textos Constitucionales citados,
acción q ue se colige colige de este precepto puede incoarse co ntra las omisiones de la
fue recogida recogida en la reforma de la Constituc ión portuguesa de 1982, en la
Asamblea Nacional, los Consejos Legislativos de los Estados o los Concejos
Constitución brasileña brasileña de 1988, en la Constitució n de 1988 de la Provincia de
Municipales, que se deriven del incumplimiento de mandatos constitucionales
Río Negro, en Argentina y, recientemente, en la Constitución venezolana de
concretos de legislar legislar o de la aprobación de una normativa que resulta incompleta
1999, entre otros ejemplos del Derecho comparado. Seguidamente nos
o defectuosa, desde la óptica de los preceptos constitucionales, en los términos
referiremos a los aspectos fundamentales de esta acción en el Derecho
ya expuestos. No o bstante, en virtud de lo dispuesto en el numeral del artículo
venezolano, teniendo e n cuen ta, cuando corresponda, los los aportes del Derecho
336, debe incluirse dentro del ámb ito de ejercicio ejercicio de esta acción la falta de
comparado.
adopción de las "medidas" indispensables para asegurar el cumplimiento de la Constitución, lo cual pudiera comprender la toma de decisiones decisiones que de acuerdo
A) Fundamento constitucional
El numeral
del artículo 336 de la Constitución brinda fundamento
normativo para el ejercicio ejercicio de una acción directa de inconstitucionalidad por
con la Constitución corresponden al órgano legislativo legislativo pero pero que son ajenas a su función legislativa, como la elección de ciertas altas autoridades. El objeto central de la facultad prevista en ese precepto son, en cualquier caso, las omisiones legislativas propiamente dichas.
No son objeto de control mediante esta acción, a tenor del artículo 336, numeral
de laconstituc ión, las las omisi omisione oness en que que ~u
incurrir el Ejecutivo
sostenido que esta acción sólo procede cuando la norma constitucional presuntament e vulnerada no sea ejecuta ejecutable ble por sí misma o autoaplicativa. Esta
Nacional, u otros órganos del Poder Público, en el ejercicio de su función
posición, que es discutida en el Derecho comparado, no debe ser extrapolada
normativa.
sin más a nuestro sistema jurídico.
Conforme al precepto cit ado, son objeto de control t anto las omisiones omisiones legislativas absolutas como las relativas. Si se trata de las segundas, existe la posibilidad, tal como lo muestra el Derecho comparado, de interponer una acción de inconstitucionalidad contr a la ley omisiva, por lo que pareciera no tener mucho sentido el solapamiento de ésta con la acción directa de inconstitucionalidad por omisión. Más lógico y sistemático resulta entender que la facultad prevista en el numeral del artícul o 336 puede ser ejercida por la Sala Constitucional e n el ámbito de la acción de inconstitucionalidad cont ra la ley omisiva, si estamos ante una omisión relativa, todo lo cual deberá ser resuelto por la ley orgánica de la jurisdicción jurisdicción consti tucional. En cualquier caso, la interposición de la acció n de inconstitucional idad cont ra la ley omisiva omisiva será preferible preferible,, especialmente, cuando un pronunciam iento anulatorio p a reparar la inconstitucionalidad advertida. Estos problemas se resolverían, en gran medida, previendo un solo cauce procesa procesall para el planteamiento, ant e la Sala Constitucional, de las distintas pretensiones relacionadas con el control de constitucion alidad dc los actos u omisiones del legislador, como se procura en
El numeral
La necesidad de garantizar el cumplimiento de la Constitución no queda descartada por el hecho de que la norma constitucional en juego sea inmediatamente aplicable, pucs ya hemos puesto de manifiesto los numerosos problemas que se pueden suscitar para asegurar su plena operatividad a través de los mecanismos de integración del Derecho, cuando el silencio legislativo legislativo genera lagunas que dcben ser colmadas con el objeto de lograr la concreta operatividad dcl precepto constitucional. Esta eficacia directa del precepto c o ~ s t i t u c i o n a lno lno siempre podrá equipararse a la eficacia plena que la Constitución reclama, a cuyo servicio se encuentra el control judicial de la inconstituc ionalidad por omisión, como han subrayado subrayado Fernández Fernández z R ~ d r ~ u e La z ~aplicación ~ directa de las normas constitucionales no exime al legislad legislador, or, por lo demás, dcl cumplimi ento de los mandatos d legislar que éstas puedan contener69. Piénsesc, por ejemplo, cn la labor pretoriana que debió desempeñar
el Anteproy ecto de Ley Orgánica de la Jurisdicción Constitucional.
Supuestos de procedencia
Para que sea estimada favorablemente la acción objeto de análisis es preciso que nos hallemos ante una omisión legislativa (inconstitucional), tal como ant es fue definida. La inconstitucionalidad del silencio legislativo puede puede derivarse, como ya dijimos, del incumplimiento de mandatos concretos de legislar, de la inobservancia de las directrices constitucionales relativas al conten ido de leyes de desarrollo, desarrollo, de la violación del deber de pr otección de los
del artículo 336 de la Consti tución, al prever los supuestos supuestos
de ejercicio d e la facultad allí contemplada, contemplada, alude a la omisión "de las normas o medidas indispensables indispensables para garantizar garantizar el cumplimie nto de esta Constit ución".
nuestra judicatura para hacer operativo operativo al amparo constitucional, ante la mora del legislador. legislador. D icha labor permiti ó la eficacia eficacia del artículo 49 de la Constitución, cuya aplicación n o debía esperar esperar a la aprobación de la ley de la materia, pero ello n o significaba que el legislador legislador estuviera relevado de su deber constit ucional de desarrollar ese precepto, más aún cuando la regulación regulación legal legal de u na ma teria ofrece unas g arantía s de claridad y seguridad seguridad jurídica que la jurisprudencia norm alme nte n o es capaz capaz de proporcionar. proporcionar. Igualmente, si si tomamos antecedente del Derec ho comparado encontramos que que la aplicación inmediata del derecho de objeció n de conciencia o del derecho de reunión, a la que ya nos referimos, referimos,
derechos constitucio nales o del establecimient o omisivo de discriminacione lesivas lesivas del principio de igualdad, entr e otros supuestos. supuestos. Algunos autores, a partir de la regulación de la acción de inconstitucionalidad por omisión en un ordenamiento jurídico determinado, han
67 68 69
Op. cit., pp. 11 17. Op. cit., pp 89 SS. Co mo lo h a sostenido Gomes Canotilho , citado por por Fernández Fernández Segado,op cit. p. 17
238
LA P R O ~ E C C I ~DE N
LA
CONSTITL~CL~N FRENTE LAS
OMISIONES LEGISLATIVAL
no significaba significaba que las exigencias constitucionales estuvieran c ompletamente satisfechas, ya que en el primer caso había que esperar a la aprobación de la legislación respectiva respectiva para que la expecta tiva de ser reconocido com o objetor pudiese devenir en derecho,
en el segundo la legislación preconstitucional
no necesariamente llenaba completamente los requerimie requerimientos ntos constitucionales, aunque fuera aceptable como normativa transitoria. transitoria. Algo distinto sucede, como ya dijimos, cuando la norma constitucional es autosuficiente, en el sentido expuesto, pero en este supuesto no cabe hablar de omisión legislativa. legislativa.
Legitimación activa
yrocedimiento
En cuanto a la legitim ación requerida para para la interposici ón de la acción directa de inc onstitucionalidad por omisión, estimamos que ha n de manejarse los mismos criterios de legitimación que rigen para la acción de inconstituciowalid tituciowalidad ad c ontra leyes, pues no encontramos razón alguna por la cual las posibilidades de acceso al control de las omisiones del legislador deban ser distintas a las del control de sus actos legisla legislativos. tivos. Mucho menos cuando, como hemos visto, algunas omisiones omisiones legislativas legislativas pueden ser reparadas mediante la
Por otra parte, si la omisión legislativa legislativa se basa basa en e l incumplimiento de
acción de inconst itucionalidad cont ra leyes. leyes. Esto Esto implica que la acción directa
mandatos concretos de legislar, legislar, dado el silencio del legislador legislador frente al precepto
contr a las omisiones legislativas posee carácter popular, al ser ésta la legitimación
constitucional, surge la cuestión del tiempo que ha de transcurrir para que la
tradicionalmente admitida en nuestro país para el ejercicio de la acción de
inactividad del legislador pueda pueda ser considerada inconstituc ional. En muchos
incons titucionalidad.
casos nuestra Const ituci ón ha establecido plazos plazos específicos para la observancia de tales ma ndatos, corno lo revelan sus Disposiciones Transitorias. En los demás, sin embargo, la duda sigue abierta, porque la previsión contenida en la Disposición Disposición Transitoria Sexta, que ordena a la Asamblea Nacional legislar, legislar, en un plazo de dos años, sobre todas las materias de la competencia nacional, es demasiado genérica para considerar que no cabe efectuar un análisis análisis caso por caso sobre el cumplimiento por el legislador de su obligación de legislar. para la
Fuera de los supuestos en que la Constitución fija un
aprobación de la legislacibn de desarrollo de la norma constitucional, habrá pues que ponderar los valores e intereses involucrados y considerar las circunstancias
del
caso,
para
pronunciarse
sobre
la
eventual
falta de una regulación legal sobre el procedimiento aplicable, puede acudirse analógicamente a las reglas procesales relativas a los juicios de nulidad contra actos de efectos generales, de acuerdo con los artículos 11
y siguientes
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con las adaptaciones necesarias, sin perjuicio perjuicio de la facultad de la Sala Constit uciona l de establecer el procedimiento correspondiente, con base en el artículo
102 de esta Ley.
Sentencia
La sentencia que se dicte en virtud del ejercicio de la acción direct'i contra omisiones legislativas puede declarar Ia existencia de un,i
inconstitucionalidad de la inactividad del órgano legislativo. legislativo. Conv iene aclarar
inconstitucionalidad por omis ión, absoluta absoluta o relativa. El numeral
que no debe pensarse pensarse que el legislador posee libertad para la determ inación del
33 permite implícitamente que esta declaración vaya acompañada de un,]
momento más oportuno para la aprobación de las leyes que la Constitución exige. La propia propia noción de manda to hace patente el carácter imperativo de la norma en lo que a su desarrollo legislativo se refiere, a lo cual se suma la existencia en nuestro ordenamiento de un precepto como la mencionada Disposición Transitoria Sexta de la Constitución. No obstante, la Sala Constit uciona l debe reconocer reconocer al legislador legislador un amplio margen de apreciación en la determinación de las pioridad es legislativas, legislativas, y tener en cuent a el conte xto de las tareas legislativas.
del artículo
orden de legislar legislar dirigid dirigida a al órgano renue nte o moroso, moroso, y alude expresa mente ,I la facultad de fijar el plazo dentr o del cual la omisión debe ser reparada. De ser necesario, la Sala Constitucional puede establecer "los lineamientos de
SL
corrección", atribución que ha de ejercer con suma prudenci;~
tenie ndo presente los límites de la jurisdi jurisdicción cción constituc ional. Esto signific: que la Sa la Constit uciona l no está facultada para formular formular recomendacioiic.x recomendacioiic.x sobre el contenido de leyes futuras con base en criterio~sde criterio~sde oportuniil;i
f;-c.
240
FRENTE LAPROTECCLÓN DE DE LA CONCTITUC~ÓN
LAS OMISIONES
LEGISI.ATIVAS
cuentes en la jurisdicción constitucional, deben basarse en la Constitución, siendo aquí precisamente don de estribará su autoridad, pues el desconocim iento puede acarrear acarrear su inconstitucionalidad y nulidad. de las mismas en la ley futura puede En algún ordenamiento, particular particularmente mente en la Constitución de la Provincia de Río Negro (A rgenti na), se faculta al órgano judic judicial ial para que, en caso de incumplimiento d e la orden judicial judicial de legisla legislar, r, integre el orden normativo en el caso concreto e incluso fije, fije, si si la integración no rmativa n o es posible, una i ndemniz ación a favor de quien haya sufrido daños en sus derechos a causa de la omisión legislativa. Conviene preguntarse si nuestra Sala Constituc ional o stenta tales tales poderes. poderes. Al responder responder este interrogante ha de tenerse presente que e n la Provincia Provincia de Río Negro la acci ón de i nconstitucionalidad por por omisicin omisicin la in terpone quien se sienta afectado en un derecho individual o colecti vo, no cualquier persona, lo cual está en consonancia con el tipo de pronunciamientos que el órgano judicial judicial co mpete nte puede adoptar. En cambio, el carácter popular y abstracto abstracto que, al menos hasta la inte rvención del legislador, legislador, ha de atribuirse a nuestra acción directa contra omisiones legislativas sitúa la cuestión en otras coordenadas. Es obvio que no cabría admitir un pro~~unciamiento indemnizatorio, por ser ser extraño al objeto de la acción, ni una integración integración e n el caso dado el carácter abstracto de la acciíin. Las reclamaciones inclemnizatorias originadas en silencios legislativos pueden hacerse valer, pero según las reglas sustantivas y procesales de la responsabilidad patrimonial del Estado, la integrac ión del orden norm ativo en casos concretos pueden realizarla los juece al conocer de acciones de amparo incluso en el ejercicio ordinario de su función jurisdiccional, jurisdiccional, como ya pusimos pusimos de relieve, cuando la si tuación planteada lo permita. Lo que sí podría hacer la Sala Constitucional es establecer criterios jurídicos para la inmediata aplicación judicial de la norma constitucional afectada por el silencio legislativo, legislativo, cuando el silencio legislativo legislativo conspire de alguna forma cont ra su plena eficacia eficacia la naturaleza naturaleza de la nor ma constitucional lo permita. Estos criterios sólo serían aceptables cuando se origi nen en métodos jurídico jurídicoss de i nterpretació n o integración, por lo que la Sala Constituc ional n
estaría autorizada para legislar con carácter provisional. Se trataría, simplemente, de que pueda facilitar la operatividad de los preceptos constitucionales n o desarrollados, desarrollados, como lo hizo nuestra Cor te Supr ema de Justicia para vitalizar el amparo constitucional lo ha hech o la Sala Constitucional Constitucional en algunas algunas materias, tarea que n o resulta extraña, como antes apuntamos, a otros sistemas sistemas de justicia constitucional.
Esperamos haber puesto de relieve la significación de las cuestiones jurídicas envueltas en e1 control de constitucionalidad de las omisiones legislativas, la variedad de reacciones defensivas defensivas del organismo constituci onal ante las vulneraciones o amenazas a sus preceptos derivadas no de la acción sino de la inactividad del legislador. El estudio de la materia tratada indica que la articulación de un sistema eficiente de protección d e la Constitució n an te las omisiones omisiones legislativas legislativas,, que a la vez sea respetuoso del reparto constitucional de las funciones públicas y del principio democrático, exige exige de los juece juecess firmeza firmeza en el aseguramiento de la fuerz fuerzaa normativa de la Constitu ción, así como conciencia de los límites de sus poderes y un a pruden te ap licaci bn de los mismos. Del lado del legislador, es necesaria necesaria un a ciert a diligencia diligencia e n el cumplim iento d e sus tareas tareas legislativas, legislativas, el acatamiento de la i ntimación a legislar legislar que provenga provenga del Tribunal Supremo de Justicia, pues an te una situacicin generalizada de pasividad pasividad de l legislador s corre el riesgo bien de restar virtualidad jurídica a la acción de inconstitucionalidad por omisión, bien de propiciar un deslizamiento deslizamiento d e las instancias judiciale judicialess hacia espacios espacios extraños al ámbito n atural de ejercicio de sus sus competencias.
llevar esa esa declaración a su realización realización concreta3. En lo que atañe a las sentencias
LOS EFECTOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS CONSTITUCIONA LES
constituci onales, ello se traduce en la declaración de certeza certeza sobre la La determinación de los efectos de las sentencias constitucionales ha
conformidad conformidad con la Constitución de la ley impugnada impugnada o cuestionada, en el
dado lugar a innumerables controversias, hasta el punto de ser cuestionada la
ámbito de los procesos de control de la constitucionalidad, o sobre la vulneraci ón de algún derecho fundamental por actos u omisiones, omisiones, si se trata de
El tratamiento de este tema en el Derecho y e n la doctrina comparad
un amp aro constitucio nal, y así sucesivamente según el proceso proceso incoado. Tal
no es e n modo alguno uniforme, l o que complica su análisis y exposición. Así,
declaración lleva aparejadas consecuencias aplicativas que varían en función
en algunos sistemas la jurisprudenci jurisprudencia a tiende a comprender los principales principales efectos
del objeto del proceso.
de las sentencias constituc ionales bajo el con cepto de la cosa juzgada, juzgada, como se
Esa Esa declaración de la certeza del derecho incierto o c ontrovertido ostenta
observa observa en los los pronunciamientos pronunciamientos de la Cort e Cons titucional colombiana1, l
ciertas peculiaridades peculiaridades en la jurisdicción jurisdicción constituci onal, sobre todo en lo relativo
cual también ha ocurrido, e n parte, hasta fecha reciente e n Venezuela, Venezuela, mientras
a su mutabilidad en los procesos de control de la constitucionalidad de las
que en otros se distingue e ntre el efecto vinculant e, la cosa juzgada juzgada y la fuerza
leyes, pero dicha construcción dogmática sirve de punto de partida para la
de ley o eficacia general2.Juega general2. Juega asimismo asimismo un papel relevante e n esta materia la noción de precedente constitucional, que ha sido utiliza utilizada da e n distintos ordenamie ntos, incluso en países con tradición jurídica romano- canónica (civil (civil
determinación de las consecuencias de los fallos constitucionales. En algunos supuestos la declaración de certeza sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición legal, o sobre la vulneración de un derecho fundamental, acarreará la anulación de la disposición, mientras que en otros
La dificultad se agrava si consideramos la heterogeneidad de los procesos
desembocará desembocará e n su desaplicaci desaplicación ón o e n una sentencia interpretativa o aditiva, o
constitucio nales cuyas sentenci as son objeto de estudio , desde la la óptica de sus
en u n mandat o de restablecimiento del derecho constitucional vulnerado. vulnerado. La
efectos, pues pues no so n idéntico s los problemas problemas que suscita la dete rminación de la
declaratoria de la nulidad del precepto legal impugnado tendrá una eficacia
eficacia de las sentencias de amparo a los que generan los fallos dictados en
pro futuro (ex nunc) o retroactiva (ex tunc), sin perjuicio de la event ual
procesos procesos de contr ol de const itucionalidad de leyes u otras normas de igual rango.
postergación de los efectos anulatorios, en los sistemas en que ello se admite.
No obstante, intentaremos esbozar, sin ánimo de exhaustividad, los
Esta diversidad de pronunciamientos puede ser sometida a distintas
principales efectos de las sentencias dictadas por los Tribunales o Salas
clasificaciones, según el criterio que se emplee. Cabe diferenciarlos, por ejemplo,
Constitucionales, u otros órganos jurisdiccionales competentes para emitir la
en funci ón de sus efectos efectos en el tiempo; o del co nteni do de la decisión, siguiendo siguiendo
última última palabra e n la interpretación de la Constitución. Ello con el objeto de
categorías categorías generales (se ntenc ia declara tiva, constitutiva o de condena ) o espeespe-
precisar la eficacia específica de los fallos constitucionales comprendida bajo
cíficas del Derecho Procesal Constitucional (sentencias anulatorias, inter-
las categorías del efecto vinculante
pretativas, de mera inconsticucionalidad, etc.).
de la cosa juzgada.
La eficacia eficacia natura l de toda sentencia consi ste, siguiendo a Calamandr ei, en declarar oficialmente la certeza certeza del derecho incierto o controvertido,
en
Pero en el Derecho Procesal Procesal Constitucional a menudo se utiliza, utiliza, particularm ente en relación co n los los procesos procesos de control normat ivo, una distinción no del todo homogénea que atiende a las pincipales implicaciones de las
Lúpez Medi na, Diego , El Derecho de los jueces, Bogotá, Legis, 2000. pp 14 SS. C f r . Lúpez En relación con esta distinción cfr. BendaIKlein, Lehrbuch des.. pp. 50 SS.;Caamaño, SS.;Caamaño, brocesos constit ucionales, Madrid. McGraw-Hill, 1997. Francisco otros, lurisdicción brocesos
sentencias constitucionales sobre los órganos jurisdiccionales, los demás órganos Calamandrei, Piero, lnstituciones de Derecho Procesal Ciuil, Buenos Aires, EJ EA, 1973, Vol.
del Poder Público y lo
En igual dirección dirección ap unta la extendida opinión de restar restar significación a
Se trat a de la diferenciación diferenciación e ntre la cosa ella
la eficacia eficacia de las sentencias definitivas pero no firmes, firmes, por ser a ún susceptibles
aludiremos a continu ación, sin perder de vista que lo primordial de las sentencias
de i mpugnación, y de vincular estrechamente la noción de cosa cosa juzgad juzgada a y la
juzgada, el efecto vinculante y la fuerza de ley o eficacia general.
constitucionales reside reside en el mandato o consecuencia jurídica que establecen,
inmutabilidad inmutabilidado inimpugn inimpugnabil abilidad idadque compor ta, con la d e imperativid imperatividad ad o carácter
cuyo alcance y completa virtualidad, sin embargo, depende de la concurr encia
obligatorio de la sentencia para las partes, como efecto esencial del pro-
de los efectos que examinaremos.
nunciami ento judicial. judicial. Para Chio venda "La sentencia sometida a recurso... recurso...no no existe como declaración declaración de derecho: no es más que un element o de una posible declaraciónn5,y declaraciónn5,y Camelu tti identificaba la imperatividad imperatividaddel del fallo con el concep to de cosa juzgada material6.
La cosa juzgada, juzgada, importa aclararlo desde ahor a, no es, en nuestra opi nió n,
Esta visión visión resulta perfe ctamen te explicable en la esfera del proceso civil,
el único ni tampoco necesariamente el pincipal efecto de las sentencias
pues la pendencia indefinida de recursos contra una sentencia de mérito, o la
constitucionales, aunque sí puede ser una condición para que el fallo
posibilidad posibilidad de revisar en un proceso futuro lo resuelto resuelto e n un juicio mediante
constitu cional confirme su eficacia. eficacia. El estudio del Derecho comparado e n esta
sentencia defini tivamente firme, privaría al proceso de la función pacificadora
materia indica que junto a la cosa juzga juzgada, da, que no siempre es aceptada como
o componedora de conflictos subjetivos subjetivos que, junto a la justicia, justicia, le es esencial.
categoría válida para los procesos constitucionales, especialmente para los que
Sin la posibilidad de someter el debate y controversia judicial sobre un conflicto
conducen al control de constitucionalidad de normas legales, se atribuye a
de derechos o intereses a la preclusión preclusión de la vía recursiva recursiva y a una resolución
dichas sentencias ot ros efectos relevantes, adosad adosados os al co ntenido del fallo.
definitiva, el proceso proceso civil no es capaz capaz de cumplir los fines que que lo justifican
Convine señalar, en orden a la distinción entre los diversos efectos de las sentencias constitucionales, que la virtualidad jurídica específica específica de la cosa juzgad juzgada a es la de representar un i mpedimento para la i ntroducción d e un nuevo recurso recurso o la prosecución prosecución de un nuevo proceso en relación con el mismo litigio o caso previamente resuelto (identidad de partes, d e objeto y de causapetendi). causapetendi). En lo que atañe a la cosa juzgada material, ello supone la articulación de
ello sin perjuicio de los supuestos supuestos excepcionales en que puede ser enervada la fuerza de la co sa juzgada. juzgada. D e ah í que la res iudicata o litig litigio iojuzgado, que seg ún el conocido conocido aforis aforismo mo latino
veritate veritate habetur, habetur, arrope bajo su mant o los efectos
fundamentales de la sentencia. C on todo, algunos proces procesalis alistas tas han advertido que la cosa juzgada juzgada es la inmutabi lidad del m andato que nace de una se ntenci a7, siendo este manda to más un presupuesto que un ef ecto de aquélla.
mecanismos mecanismos procesales procesales que permitan hacer valer la fuerza obstativa que le es
De cualquier modo, los postulados postulados dogmát icos del proceso proceso civil, relativ os
propi a, en tr e los que se destaca la excepció n d e cosa juzgada juzgada (exceptio rei
a la eficacia de la sentencia, no se corresponden completamente con la
iudicatae)
naturaleza y fines de los procesos constitucionales y de la jurisdicción
De acuerdo con la Teoría Teoría Gene ral del Proceso Civil, en la cosa juzg juzgada ada reside reside el efecto principal (y normal) de la sentenci a y del proces proceso o mismo. Así, Couture sostuvo que "La sentencia tiene como efecto fundamental la producción de la cosa juzgadav4.
constitucional en un aspecto capital: el punto de equilibrio entr e las exigencias exigencias de la seguridad jurídica y las de la justicia u otros valores colectivos contrapuestos. Los objetivos de seguridad o certeza jurídica no son ajenos a los procesos 5 6
Couture, Eduardo, Fundamentos del Derecho Procesal Ciuil, Buenos Aires, Depalma, 1981, p. 327.
Chiove nda, Giuseppe, Instituciones de Derecho Procesal Ciuil, Madrid, Ed. Revista Revista de D erecho Privado, 1954, T. 111, p. 372. Carnelucti, Francisco, Sistema de Derecho Procesal Civil, Buenos Aires, UTEH A, 1944, T. SS. pp 32 Liebman, Enrico, Manual de Derecho Procesal Civil, Buenos Aires, EJEA, 1980, pp. 569 ss.
constitucio nales, sobre sobre todo a aquellos aquellos que se vinculan con el concepto de litis, litis,
tucionales, lo cual comprende no sólo la observancia del mandato que tales
como el juicio de amparo, por cuanto en éstos puede ser relevante cerrar la
decisiones decisiones puedan dirigir a alguna autoridad, sino también el sometimie nto de
controversia intersubjetiva existente, pero en tales procesos converge una
todos los organismos públicos a las consecuencias jurídicas jurídicas del pron unciam iento.
finalidad pública que frecuentemente se superpone a los otros intereses involucrados: involucrados: la garantía de la supremacía y funcionalidad de la Constit ución
La primera singularidad singularidad que la doctrina alemana reconoce a este efecto vinculante frente a las consecuencias consecuencias propias propias de la cosa juzgada juzgada,, co ncepto qu
Particularmente, en los procesos de control normativo la doctrina y
también es aplicado, con matices, a las sentencias sentencias del Tribunal Constit ucion al
jurisprudencia jurisprudencia consti tucional comparada procuran dejar abierta la posibilidad posibilidad
Federal, estriba en su alcance general, que sobrepasaría los los límites subjetivos
de reconsideración de los criterios interpretativos de la Constitución previa-
de la res iuciicata. Además, la jurisprudencia de ese Tribunal ha sostenido
mente sostenidos, sostenidos, de modo que la línea divisoria divisoria entre la constit ucionalidad y
reiteradamente que el carácter vinculante de sus decisiones abarca tanto el
la inconstitucionalidad no es definitiva ni del todo rígida. Incluso, en la doctrina
dispositiv dispositivo o del fallo fallo con te nt iv o de la anulación del precepto, precepto, del mandato de
española algunos han acuñado, a partir de datos de Derecho positivo presentes
restablecimiento del derecho o de otra consecuencia propia de los procesos
en muchos otros orden amientos jurídicos jurídicos (ren ovación periódica del Tribunal
constitucionales-, como las razones razones principales principales que lo f undam entan (tragend
Constitucio nal -u -u órgano equivalente-
Gründe), concernientes a la interpretación constitucional. Este alcance general
publicidad publicidad de los votos particulares),
un "principio de reversibilid reversibilidad ad de los pronunciamientos constitucionales"8,
de sus pronunciamientos frente a los jueces se justifica invocando el papel
que daría una particular ductilidad a la cosa juzgada, si es que algo queda de
institucio nal del Tribunal Constitucional com o máximo máximo intérpr ete
ella para los defensores de tal principio. Con base en estas consideraciones,
supremo de la ConstituciónlO.
guardián
algunos autores niegan incluso la aplicabilidad de la categoría de la cosa juzgada juzgada
De este modo, se adopta una regla similar a la del precedente judicial
a las sentencias desestimatorias de acciones o cuestiones de inconsti-
(stare decisis), siendo vinculante para los otros tribunales la ratio decidendi de
tucionalidad9.
las sentencias constitucionales. Esta manifestación del efecto vinculante no es, sin embargo, rígida, pues los tribunales ordinarios, además de poder diferenciar ent re las razones fundamentales del fallo
las que no lo son,
de
distinguir el caso del cual conocen del que se encuentra cubierto por el El efecto vinculante de las sentencias dictadas por los Tribunales
precedente, están facultados facultados para plantear ante el Tribunal Constitucional una
Constitucionales u otras máximas instancias encargadas de ejercer la
cuestión de inconstitucionalidad en relación con la misma ley o precepto ya
jurisdicción jurisdicción constitucional se encuentra reconocido reconocido e n la regulación de algunos sistemas sistemas de justici justicia a constitucio nal. Lo contempl a la Ley del Tribunal Constitucional Federal alemán en su artículo 1.1, al disponer que las decisiones
declarado compatible con la Const ituci ón, en los supuestos supuestos que luego luego veremos, siempre que cumplan con el deber de justificar suficientemente su su apartam iento del precedente, precedente, que no pueden ignorarll.
de este Tribunal "vinculan" a los órganos constitucionales de la Federación Federación
Algo parecido ocurre en Españ a, donde la Ley Ley Orgánic a del Poder Judicial
de los Estados así como a todos los tribunales y autoridades administrativas.
prevé que todos los jueces
Este efecto efecto vinculante vinculante (B ind~ng swirkun consiste ~) en la obligación de respetar
"según los preceptos
acatar lo establecido en las sentencias dictadas en los procesos consti-
tribunales interpret arán las leyes y reglamentos
principios principios constitucionales, conforme a la inter pretación
de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos" (art. 5.1). En igual sentido apuntaba ya,
Rubio Llorente, Francisco/Jiménez Campo, Javier, op. cit, p. 84 Marín Pageo, Encarnación, Ln cuestión de inconstituc ionalidad en el proceso ciuil, Madrid,
10
Cfr. Benda/Klein, op, cit., pp 51 1 SS.;Schlaich, SS.;Schlaich, Klaus, op. cit., pp. 326
Civicas, 1990, pp. 312
11
ídem.
SS.
SS.
dispositivo dispositivo del fallo, según prevé el Derecho al emán, l o cual es simplemente
principios, un marco de posibilidades, un cauce por el cual discurre el proceso
una obligación impuesta legal o constitucionalm ente por razones de seguridad
político democrático, que pretende encauzarlo encauzarlo de manera duradera a pesar pesar del
jurídica, y aparte de la extensión de la obligatoriedad de las sentencias
carácter cambi ante d e la realidad subyacente y de las demandas social sociales, es, es
respectivas a los particulares , no parece que la fuerza de ley o la eficacia genera
obvio que las sentencias proferidas en los procesos constitucionales no pueden
añada una consecuencia relevante no comprendida ya en el efecto vinculante
poseer poseer una rigidez rigidez ni producir un efecto que conspire co ntra la adaptabilidad adaptabilidad y
arriba examinado.
dinamismo de la Constitución. En relación con esta especificidad especificidad de la jurisdicción jurisdicción constitucional es
ES O S C O N S T I T U C I O N A L E S 111. L A C O S A J U Z G A D A E N L O S P R O C ES
preciso dejar parcialm ente a salvo, sin embargo, procesos procesos constitucionales como el ampar o, en los cuales cuales los requerimientos de la seguridad jurídic jurídica a no son tan distantes de los propios propios del proceso civil. Cierta mente , en el proceso proceso de amparo, junto al propósito de garantizar un derecho fundamental, se encuentran
Posteriormente nos referiremos a las manifestaciones concretas de la ductilidad de la cosa juzga juzgada da e n la jurisdicción jurisdicción constitucio nal, de las cuales cuales sólo algunas son fácilmente subsum ibles en los moldes clásicos de tal co ncep to, pero ante s es preciso poner de r elieve las razones razones fundame ntales que justificarían esa flexibilidad flexibilidad o dinamism o en una materia que pareciera predicar predicar rigidez y permanencia.
intereses intereses subjetivos que reclaman una solución del conflicto jurídico-consti jurídico-consti tucional. No obstante, la cosa juzgada en estos supuestos ofrece algunas peculiaridades, com o luego veremos, y en ni ngún caso acarrea una petrificación de la interpretación constitucional que sirvió de fundamento a la sentencia. Los conflictos constitucionales entre entidades públicas se contraen igualmente a una disputa entre potestades potestades e intereses intereses concretos, que debe ser zanjad zanjada. a.
En primer término, conviene tener presente los fines propios de la jurisdicción jurisdicción const itucional , en especial, del control de la constitucionalidad de las leyes.Este control va dirigido a preservar la supremacía de la Cons titu ción antes que a cerrar o resolver de manera definitiva un conflicto intersubjetivo. Aun en el ámbito del control difuso de la constitucionalidad, en aquellos sistemas sistemas difusos difusos o mixtos de jurisdicción jurisdicción constitucion al, o de la cuestión de
Sin llegar a negar la existencia de la cosa juzgada en los procesos constitucionales, es indudable que la cosa juzgada constitucional (giudicato costituzionale) se distingue de la que rige en otros procesos.
inconstituci onalidad, en los que la determinación de la compatibilidad de una
En los procesos constitucionales, la posibilidad de revisar a través de
norma legal con la Constitución se produce a partir de un litigio concreto,
recursos recursos lo decidido median te sentenci a resulta frecuenteme nte descartada descartada por
como paso previo para su resolución, resolución, el cont rol de constitucionalidad conserva
el rango del órgano jurisdiccional jurisdiccional que la em ite, cuyos pronunciamientos n
una autono mía de fin frente al que es inherente al proceso proceso en que la sentencia
son impugnables. Esta sola circunstancia se corresponde con una de las ver-
es dictada. En el contr ol de la constitucionalidad, las exigencias exigencias de la seguridad
tientes del concepto bajo examen: la cosa juzgada formal. En los sistemas que
jurídica ost entan u na intensidad menor a la que es caracte rística de los procesos
autorizan a los jueces ordinarios para conocer de tales procesos o para ejercer
ordinarios, ya que prevalece el interés en salvaguardar la Constitución, con
el control (difuso) de constitucionalidad de las leyes, el agotamie nto o la falta
todo lo que ello implica. Aqu í reside la segunda explicación de las singularidades de la cosa juzgad juzgad en materia constitucional: si la Constitución es un orden abierto de reglas y
de interposición de los recursos disponibles produce el mismo efecto, sin perjuicio de los poderes extraordinarios de revisión revisión de sentencias que ostente la máxima instancia de la justicia justicia constitucional
Las dificultades comienzan al examinar las implicaciones de la cosa juzgada material en la jurisdicción jurisdicción cons titucional . El El trat amien to adecuado de esta cuestión obliga a distinguir entre los siguientes proces procesos: os:
La
acción directa
la cue stión de inconstitucionalida inconstitucionalida
sin perjuicio perjuicio de su eventual eventual contradicción con normas constitu cionales que se introduzcan con posteriorid posterioridad, ad, de acuerdo con los procedimientos d e revisión de la Constituci ón (inconstitucionalida (inconstitucionalidad d sobrevenida). Asimismo, la declaración de la inconstitucionalidad inconstitucionalidad de una ley determinaría n o sólo su anulación, sino además una prohibición prohibición permanente para el legislador legislador futuro, que n o podría reeditar la ley censurada, censurada, en virtud de la cosa juzgada juzgada materi al ya recaída. Pero las singularidades singularidades de la jurisdicción jurisdicción const itu ciona l, y las funcione
En sistemas de control concentrado de la constitucionalidad, erigidos sobre la base base del modelo austríaco, los procesos procesos consti tucionales de c ontrol
que la Constitución debe cumplir, no admiten tal congelamiento de la
normativo son, por lo general y principalmente, dos: dos: la acción directa de
interpretación constitucional y de los márgenes de actuaci ón del legislad legislador. or. De a hí que e n los supues supuestos tos señalados señalados la doctrina o jurisprudencia jurisprudencia consti-
inconstitucionalidad de las leyes, que permite impugnar ante el Tribunal Constituci onal la ley considerada contraria a la Constitu ción, y la cuestión de
tucionales admitan una flexibilización de los efectos de las sentencias que se
inconstitucionalidad, en virtud de la cual los jueces deben someter a la
aparta d e los moldes clásic clásicos os de la cosa juzgad juzgada. a. Tal vez ello expli ca qu e, co
consideración de tal Tribunal la posible inconstitucionalidad de una norma
frecuenci a, la posibilidad de replantear judicialmente problemas relat ivos a la
legal relevante para la resolución de un caso concreto. La acción directa de
compatibilidad compatibilidad con la Constituci ón de normas legales legales sea sea examinada desde la
inconstitucionalidad existe también en sistemas mixtos o integrales de
óptica de los efectos efectos vinculant vinculantes es de las sentencias constitucionales, ante s que bajo la categoría de la cosa juzgada.
jurisdicción jurisdicción const itucional , como el venezolano
Conviene analizar analizar los alcances alcances de los fallos fallos constit ucionale s, para apreciar
La aceptación rigurosa de una cosa juzgada material en tales procesos impediría replantear replantear ulter iormente el asunto decidido, en cuant o concierne a
la flexibilización mencionada, comenzando por las sentencias estimatorias de
la constitucional idad o inconst itucionali dad del precepto impugnado19. impugnado19. Más
la inconstitucionalidad de una norma legal. Suele considerarse que lo resuelto
aún si se piensa piensa que el car ácter objetivo de tales proce procesos sos de co ntrol no rmativo
por una sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de una ley no se
determina que pierdan relevancia los límites subjetivos de la cosa juzgada20.
extiende a disposiciones análogas contenidas en otros instrumentos legales, lo cual se aviene co n los límites objetivos propios propios de 12 cosa juzgada. Los problemas
La ley declarada constitucional lo sería de manera absolutamente definitiva,
se suscitan al precis precisar ar la incidencia de estas sentenci as sobre la actua ción fut ura 19
Esta concepcicín concepcicín se ve reflejada en un dict ame n de nuestra Procuradur ía Gene ral de la República: "La "La sentencia de inconst ituciona lidad, como toda sentenc ia judicial, judicial, produce
del legislador, en lo concernien te a la posible posible reiteración d e la norm a censurada por inconstitucional.
cosa juzgada. juzgada. La que se obtenga en la jurisdicción ob jetiva , ya sea estimato ria o desestimatoria produce siempre efectos erga omnes. De este principio se desprenden consecuencias de gran
Al respecto respecto no existe en la doctrina y jurisprude jurisprudencia ncia una solución uná-
interés práctico como la de irrevocabilidad. Cuando la Corte Federal declara sin lugar el
nime . Para algunos ello sería siempre un ilí citc~c o n ~ t i t u c i o n a l Otros ~ ~ . opinan
recurso por no contener el acto estatal impugnado los vicios denunciados, esa decisión no
que la sentencia declaratoria declaratoria de la inconstitucionalidad de una ley no impide
podrá ser revisada revisada por gozar de las características características de toda se ntenci a que produce cosa juzgada la indiscutibilidad y la inmutabilidad. Para el caso de que la Corte Federal haya declarado sin lugar un recurso de inconstitu-
al legislado legisladorr sancionar otra ley de igual igual contenido, siempre que n o preten da abarcar las relaciones o situaciones cubiertas por el previo fallo anulatorio, es
cionalidad y sin emba rgo se le vuelve a impugnar por las mismas razones y co n apoyo de las mismas disposiciones disposiciones constitucionales, la Cor te deberá aplicar de oficio su anterior sentenc ia o decidir la excepción de cosa juzgada opuesta por el Procurador de la Nación". Doctrina
PGR, 1963, Caracas, 1964, pp. 199 y ss op. cit., p. 504.
20 Es la opinión de Benda y Klein,
21
Rubio Llorente/Jiménez Canipo, op cit., p.
76
258
COSA JUZGADA
EFECTO VINCULANTE EN LA TUSTiCIA CONSTITUCIONAL
decir, siempre que sus efectos sean hacia el futuro. La ley reproductiva de la
la misma, el replanteamiento de su posible incompatibilidad con la Cons-
anterio r nacería bajo la amenaza de ser declarada in constit uciona l por adolecer
titución. Como la impugnación directa de las leyes se encuentra sujeta en
de los mismos vicios que su predecesora, predecesora, y la máxima instanci a de la jurisdicción
algunos de los sistemas a plazos breves de caducidad, la nueva consideración
constitucional, o los juece juecess competentes para el eventua l planteamien to de la
de la compatibilidad de la norma legal con la Constitución puede producirse producirse a
cuestió cuestión n de inconstituciona inconstitucionalidad lidad,, ~ od rí anestar relativamente vinculados por
través través de la elevación por algún juez juez de una cuestión de inconstitucionalidad
el pece den te, pero no operaría la cosa juzga juzgada da (m ateria l)22,la la cual daría lugar
en relación c on el mismo precepto ya ya declarado constitucional con ocasión de
a pensar en formas formas de ejecución de la sentencia ya dictada , sin la necesaria necesaria
una acción directa, lo cual es generalmente aceptado, teniendo en cuenta,
apertur a de un n uevo proceso. Para justificar justificar la inexistencia de una prohibición
entre otras razones, razones, las las diferencia diferenciass entre el control normativo directo y el que
de reiteración de la norma declarada incon stitucional, se apela a la necesidad
se ejerce incid enta lmen te, bajo el influjo del caso caso en que la cuestión se plantea.
de evit ar una parálisis en la evolución jurídica y a la libertad de configuracicín configuracicín
En algunos sistemas se permite incluso la interposición de una nueva acción
normativa del legislador23.
directa basada en los mismos argumentos antes rechazados,
Esta problemática parece no admitir respuestas dogmáticas. La
la elevación por
otro juez, en la misma causa (juez de alzada, p. ej.) o en una distinta, de una
reproducción de la ley declarada inconstitucional ha de considerarse en
cuestión de inconstitucionalidad en relación relación con el precepto ya impugnado o
principio ilícita, por añadir al vicio de inconstitucionalidad antes advertido el
cuestionado y co n base en razones razones semejantesz5.
desacato a un pron unciam iento del órgano supremo de la justicia justicia constitucional.
Lo expuesto den ota una importante matizacicí matizacicín, n, cuando no un aban don o,
Pero tal reproducción puede considerarse aceptable cuando ha ocurrido un
de los efectos inh eren tes a la cosa juzga juzgada da m aterial. Alguno s de los signos de
cambio en las circunstancias imperantes, en el contex to normativo, o e n las
ductilidad de las sentencias constitucionales puestos de relieve podrían ser
concepciones jurídicas predominantes. Tampoco cabe descartar una recti-
explicados a partir de tal ca tegoría, pues la inmutabilidad que es propia de la
ficación de la jurisprudencia jurisprudencia previam ente es tablecid a, ligada a una alteración
cosa juzgada juzgada,, en su vertiente material, cedería ante un cambio de las circuns-
en la composición del tribunal competente. El legislador puede provocar la
tancias fácticas imperantes al momento de dictar la sentencia que adquiricí
revisión del criterio antes sustent ado por la jurisdicción jurisdicción constit uciona l, y ésta
firmeza. Pero en otros aspectos tal ductilidad va más allá de lo permitido por
tendrá la última palabra.
dicho concepto, como ocurre con las sentencias desestimatorias de la
En lo que atañe a las sentencias desestii desestiinatoria natorias, s, tampoco se extienden
inconstitucionalidad, cuando se permite sin limitaciones un nuevo ex amen de
a normas similares previstas en otros textos legales24.En legales24.En lo que respecta a la
la validez constitucional de la ley, o cuando ello es posible si ha ocurrido una
modificabilida modificabilidad d del criterio establecido establecido en relación relación con la constitucionalidad
variació n no e n los hecho s, sino en las ideas jurídicas jurídicas o sociales sociales prevaleciente s.
del precepto examinado, se suele admitir, a veces en virtud de texto legal
Además, aun en los supuestos en que el r~~lantearniento de una acción o
expreso, o inv oca ndo los límites límites temporales d e la cosa juzgada juzgada o la ausencia de
cuestión de inconstitucionalidad referida a la misma ley
a idénticos preceptos
constitu cionale s se supedita a la presen tación de otros argumentos, su admisión 22
23
24
Vid. Vid. la reseña de es ta posición, difundida en la doctrina italiana, e n Zagrebel Zagrebelsky, sky, G., La giustizia.. pp. 327 y SS.;así SS.;así como la tesis del autor sobre esta cuestión. Respecto de la admisibilidad de la reiteración del precepto declarado inconstitiicio~ial ha existido una divergencia entre las Salas del Tribunal Constitucional Federal alemán, vid. Schlai ch, op. cit., pp. 32 SS. Vid. Vid. la sentencia de la Sala Político-A dministr ativa de la extinta Co rte Supre ma de Justicia del 12 de diciembre de 1963, los comentarios de Brewer-Carías, Allan , en Instituci Instituciones ones Políticas Constitucionales Constitucionales (justicia Constitucional ), T. VI pp. 306 ss.
rompe c on los moldes de la cosa juzgada, juzgada, pues ésta no resulta en ervada por u
25
Cfr. el artí culo 87 de la Ley Ley de la Jurisdicción Constitucion al de Costa Rica, según el ciial las sentencias desesrimatorias desesrimatorias de la inconstit ucionalid ad no producen cosa juzgada juzgada.. Vid., igualmente, Hernández Valle, Rubén, op. cit., pp. 388 SS.;y, en la doctrina italiana, Zagrebelsky, La giustizia giustizia pp. 255 SS. ...,
simple simple cambio en la argumentación del accionante, si se manti ene la identidad
contra sentencias que se interpone ante el Tribunal Constitucional, tras el
de sujetos, de objeto y de título jurídico. jurídico.
agota mient o de los recursos recursos judiciales judiciales previos, la sentenci a de fondo dictad en el amparo posee posee efectos definitivos, definitivos, sea para desechar la alegada alegada violación
El control difuso de la constitucionalidad
de determinados derechos constitucionales constitucionales y confirmar de manera indirecta lo decidido en las instancias ordinarias, sea para anular lo resuelto en tales
En los países países que siguen, parcial parcial o t otalm ente, el mod elo nortea mericano
instancias. Pero la interpretación de la Constitución que le haya servido de
de con trol difuso de la constitucionalidad, las sentencias firmes dictadas dictadas en
fundam ento puede ser modificada modificada en casos futuros, como también sucede e n el
causas en las que hayan surgido objeciones relativas a la compatibilidad de
proceso proceso civil, en relación con la interpretación de la ley. ley.
o obstante, la
alguna ley con la Constitu ción adquieren la autoridad d e la cosa juzga juzgada, da, en
ulterior declar atoria de la inconstitu cionalidad de la ley que sirvió de base a las las
sus vertientes formal o material , o en ambas, según la naturalez a del proceso y
sentencias n o consideradas consideradas lesivas lesivas de derechos constitucionales constitucionales por el Tribunal
de la pretensión aducida. Pero un pronunciamie nto del tribunal favorable favorable a la
Consti tuciona l, podría podría incidir en el proceso proceso previo, según apuntaremos en el
inconstitucio nalidad de la ley no acarreará su nulidad, y sólo podrá tener alcance
apartado siguiente.
general con arreglo al principio de stare decisis, o en virtud de la posición institucional institucional de l órgano que lo dicte.
Por el contrario, e n los sistemas sistemas en que el amparo se concibe co mo una acció n sumaria, de cognición abreviada y contradicto rio limitado, generalmente
Si el plantea miento de la invalidez invalidez de la norma legal legal es desechado, una
sólo se atribuye a sus sentencias el efe cto de cosa juzgada juzgada forma lz6, ya que es
eventual declaració n posterior posterior de su inconstitucionalidad y nulidad, emitida
posible posible discutir nuevam ente sobre el conflicto intersubjetivo subyacente
por el tribunal u órgano judicial encargado del control concentrado de la
mediante otras vía
roce sal es, o incluso a través de otr o amparo constitucional,
constitucionalidad, allí donde exista, puede puede afectar lo decidido en aquellas aquellas
si ha habi do u n cambio e n las circunstancias. circunstancias. Al respecto, es preciso preciso advertir,
causas, de acuerdo con el régimen establecido en relación con los efectos
sin embargo, que el efecto impeditivo ínsito a la cosa juzga juzgada da material sí opera
temporales de las sentencias de inconstitucionalidad. Por otro lado, en el
cuando se intenta una nueva acción de amparo entre las mismas partes, en
Derecho venezolano se reconoce a la Sala Constituc ional del Tribunal Supremo
relación con hechos idénticos e invocando igual derecho y pretensión27.
de justicia la facultad de revisar, revisar, de manera excepcional, las sentencias sentencias e n que
En Venezuela Venezuela y Colombi a las sentencias de am paro o tutela dictadas por
los jueces jueces ejerzan el co ntrol difuso de la constitucionalidad -afirmando
los tribunales
negando la compatibilidad con la Constitu ci6n de la ley objetadaobjetada-,, lo cual se
Sala Constitucional del Tribunal Tribunal Supremo de Justicia Justicia o la Corte C onstitucional,
configura como u n moti vo extraordi nario para la revisicín revisicín de fallos fallos investidos
respectivamente, lo cual puede incidir en la cosa juzgada de los fallos
de la autorida d d e la cosa juzgada. juzgada.
correspondientes.
sujetas sujetas a una facultad extraordinaria de revisión por la
La acción de ambaro Los efectos de este proceso constitucional pueden avenirse con la categoría de la cosa juzgada. Al presuponer normalmente un conflicto intersubjetivo, intersubjetivo, el amparo reclama una cie rta garantía de seguridad seguridad jurídica jurídica en relación con la resolución judici judicial al de la controversia. De ah í que, en los paíse paíse donde el amparo constitucional funciona principalmente como un recurso
26 27
Sagües, Néstor, op cit., p. 233. L o q u e h a s i d o d e n o m i n a d o , p o r n u e s t r o T r i b u n a l S u p r e m o d e J u s t i c i a , c o s a j uz uz ga ga d a constitucional; cfr. sentencia de la Sala Sala Constituc ional del 16 de febrero de 2002 ( no 3 2 6 5 ) , caso Raúl Benigno Marín Delgado.
de la Sala Constitucional ni de todo lo afirmado en éstas, sino de las n asunto que sobrepasa los los límites temáticos de este estudio, pero que se encuentra relacionado c on el mismo, es el de la repercusión de sentencias constitucionales, particularmente de las dictadas en procesos de control normativo, sobre decisiones emitidas por tribunales de los distintos órdenes jurisdiccionales que h ayan alcanzado la fuerza de la cosa juzgada. juzgada. La posibilidad de que éstas sean afectadas por la posterior declaratoria de la inconstitucionalidad de la ley que fue aplicada en el caso concreto varía según la regulación de cada ordenamiento. Se suele reconocer que una sentencia de inconstitucionalidad c on efectos retroactivos retroactivos (ex tunc) puede quebrar la cosa
interpretaciones constitucionales establecidas por la Sala Constitucional. Es importan te precisar, precisar, en consecuencia, de qué forma este órga no jurisdiccional jurisdiccional sienta criterios vinculant es en los términos del artícul o 335, lo cual a nuestro juicio ha de producirse fundamentalmente mediante la técnica de los precedentes, como luego tendremos ocasión de exponer. Para abordar estas cuestiones es es conve nient e referirse, referirse, primerament e, a la postura que ha mantenido la Sala Constitucional en relación con la significación del artículo 335 de nuestra Cart a Magna, en lo que atañe al carácter vinculante de las interpretaciones constitucionales sentadas por aquélla.
juzgad juzgada a cu ando las normas anuladas ti enen carácter sancionatorio.
A este respecto, lo principal que debe ser destacado de la jurisprudencia de la Sala Constitucional es la visión según la cual el artículo 335, en
IV
EL EFECTO EFECTO VINC ULANTE DE LA JURI SPRUD ENCIA DE L SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
concordancia con los artículos
334 de la Constitución, le confiere com-
petencia para velar por la correcta interpretación y aplicación de la Carta Magna por los tribunales y demás operadores jurídicos. Tal facultad se ejercería acudiendo bien a mecanismos previstos previstos expresamente en la Const ituci ón o en las leyes, bien a otras vías que esa Sala estime adecuadas para cumplir esta función interpretativa. Para llegar a esta conclusión se apoya en un Poder de
Una de las principales novedades de la Constitución de 1999 consiste en haber creado la Sala Constit ucional , como órgano especializado especializado en la materia
Garantía Constitucional que le sería propio, y que representaría una manifestac festación ión del del contro controll concentrado concentrado de la con sti t~ cio nal ida d~~
constitucional, que ostenta primacía en la interpretación de la Norma Fundamental. De allí que su artículo 335 atribuya fuerza vinculante a las interpretaciones que establezca la Sala Constitucional "sobre el contenido o alcance de las normas y principios principios constitucionales". Conf orme a tal precep to, los criterios sentados en dicho ámbito por la Sala Constitucional obligan a todos los tribunales de la República y a las demás demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia. La alusión a las "normas "normas o principios constitucionales" como obj eto de
Salta a la vista la distancia que separa algunos de los aspectos de esta doctrina de los fundamentos de un sistema de justicia constitucional mixto o integral como el venezolano, en el cual la garantía de la Constitución incumbe a todos los jueces, tal como ésta lo dispone en su artículo 334, de tal m odo que en último término la garantía constitucional depende del entero sistema de justicia constitucional, en el que la Sala especializada en dicha materia debe sin duda jugar un papel capital, dentro del marco de las atribuciones efectivamente otorgadas otorgadas por el ordenamien to. No es acertado, por tanto , extender
la tarea interpretativa revestida del especial efecto mencionado, comprende
el monopolio del control concentrado de la constitucionalidad, que sólo se
toda norma constitucional, noción dentro de la cual se puede distinguir entre
refiere a la declaratoria de la inconstitucionalidad de leyes u otros actos de
las reglas y los principios, siguiendo la dif undida clasifi cación de Ross, Dworkin y ~ l e xLa~fuerza fue ~rza ~ vinculante, . por otro lado, n o dimana d e cualquier decisión 28
Vid.,por todos, Alexy, Robert, op. cit., pp. 81 y SS.
29
Cfr., entre otras, las sentencias del 9 de noviembre de 2000, del 25 de enero y del de Ricardo Combel Co mbellas, las, Baker Hughes S . R . L . , febrero de 2001 (nos. 1347, 33 y 93), casos Ricardo Corpoturismo,respectivamente.
igual rango y a su eventual anulación, al campo de la interpretación o de la
Es pertinente observar que en la consolidación de otros sistemas de justicia constitucional ha sido primordial la existencia de un diálogo institucional constante entr e la máxima instancia de interpretación constitucional constitucional y los tribunales ordinarios, lo cual presupone la adecuada estimación de la función que éstos deben desempeñar en la precisión del alcance de las disposiciones constitucionales, a la luz de los múltiples casos concretos en los que deben aplicarlas, lo que les permite también c onfrontar los criterios sentados por dicha suprema inst ancia con las exigencias de la situación particular obje to
Pero no es posible analizar aquí todas las aristas problemáticas de la esbozada doctrina de la Sala Constitucional, siendo preciso subrayar la perspectiva desde la cual ésta examina el artículo 335 constitucional. En su criterio, este sería un precepto que le permite desempeñar un cometido de garantía sobre la correcta y uniforme uniforme interpretación de la Con stitución , con lo cual la Sala Constituc ional se erige no sólo en la máxima instancia de la justicia justicia constitucional, como ciertamente lo es, sino que además se reserva reserva la facultad de emitir, cuando lo juzgue juzgue necesario, la última palabra palabra e n todo asunto ligado a la cabal interpretación de la Norma Suprema. Los Los criterios criterios constitucionales sentados por la Sala en cumplimiento d esa misión resultarían resultarían vinculantes, conforme al artículo 335. Según algunos algunos pronunciamientos d e la Sala Constitucional la mayor relevancia relevancia del artículo 335, desde esta óptica, estribaría estribaría en servir de fundamento a una facultad de la Sala para interpretar la Constitución en abstracto, mediante el denominado no e n su repercusión sobre sobre las sen-
tencias d ictadas en los específicos específicos procesos procesos constitucionales ligados a situaciones concretas.
30
distinción dentro del ámb ito de atribuciones de dicha Sala. Por un lado estaría la jurisdic jurisdictio, tio, como labor de resolución de casos conc reto s, de la cual emerge normas individualizadas cuya obligatoriedad "sólo podría invocarse conforme a la técnica del precedente", y por el otro se encon trar ía la jurisdat jurisdatio, io, basada en la interpretación general o abstracta de la Constitución, que tendría efectos
erga omnes y representaría "una interpretación cuasiauténtica o paraconstituyente, que profiere profiere el contenido constitucionalmente declarado declarado por el texto fundamental". Interesa reproducir parte de las afirmaciones de tal sentencia:
de conocirn ient~~~.
recurso recurso de interpretación constitucion al,
Así se expresó expresó en sente ncia del 19 de julio julio de 2001, en la cual se estableció, invocan do los artículos artículos 334 y 335 de la Con stit ució n, una discutible
garantía de la Constitución.
Especialmente ilustrativa a este respecto es la experiencia de la jurisdicción jurisdicción cons titucion al en Italia y en los Estados Unidos; cfr. Zagrebelsky, La giusti:ia.. ., pp. 16 7 y SS., SS.,y y Magaloni Kerpel, Kerpel, Ana El precedente constitucional constitucional en el sistema judicial judicial norteamericano, norteamericano, M adri d, Mc Graw-Hill, 2001, pp. 157 y SS.
Como puede verse, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no duplica duplica en estos estos artículos artículos la competencia interpretativa de la Constitución, sino que consagra dos clases de interpretación constitucional, a saber, la interpretación individualizada que se da en la sentencia como norma individualizada, y la interpretación general o abstracta prescrita por el artículo 335, qu e es una verdadera jurisdutio, jurisdutio, en la medida en que declara, erga omnes omnes y pro futuro (ex nunc), el contenido y alcance de los principios y normas constitucionales cuya interpretac ión constitucional se insta a través de la la acción extraordinaria correspondiente. Esta jurisdatio es distinta de la función que controla concentradamente la constitucionalidnd de las leyes, pues tal función iiomofiláctica es, como lo ha dicho Kelsen, una verdadera legislación negativa que decreta la invalidez invalidez de las normas que colidan con la Constitución, aparte que la interpretación general o abstracta mencionada no versa sobre normas subconstitucionales sino sobre el sistema sistema constituc ional mismo. El recto sentid del artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela hace posible la acción extraordinaria de interpretación, ya que, de otro modo, dicho artículo sería redundante en lo dispuesto en el artículo 334 eiusdem, eiusdem, que sólo puede dar lugar a normas individualizadas individualizadas,, co mo son , incluso, las sentencias de la Sala Cons tituc ional en materia de amparo. La diferencia entre ambos tipos de interpretación es patente y produce consecuencias jurídicas decisivas en el ejercicio de la jurisdicción constitucional por parte de esta Sala. Esas consecuenci as se refieren al diverso ef ecto de la jurisdic jurisdictio tio y la jurisdntio jurisdntio y ello porque la eficacia de la norma individualizada individualizada se limita al caso resuelto, mientras que la norma general producida por la interpretación abstracta vale erga omnes y constituye, como verdadera jurisdutio, una interpretación cuasiauténtica o paraconst ituyente, que profiere profiere el conte nido constitucio nalmente declarado po el texto fundamental. Por supuesto que la eficacia de la norma individualizada para el caso resuelto implica la interpretación vinculante de las normas constitucionales que ha sido
establecida para resolver el problema, ya que, siendo la norma individualizada,
eo ipso, decisión decisión del caso concreto, el contenid o y el alcance de su motivación normativa q uedan ligados, ligados, tópicamente, al problema decidido,
su obligatoriedad
En segundo lugar, el artículo 335 es básicamente una disposición que define el status del Tribunal Supremo de Justicia y de su Sala Constitucional
sólo podría invocarse conforme a la técnica del precedente (stare decisis)
en el ámbito de la interpretación de la Constitución, y prevé el carácter
[precedente vinculante, aceptar lo decidido]."
vinculante de las interpretaciones de la Norma Suprema establecidas por
En decisiones posteriores la Sala Constitucional ha aclarado que el artículo 335 tambié n fundamenta la fuerza fuerza vinculante de los precedentes que se establezcan al dilucidar casos concretos, en estos términos:
aquélla. aquélla. Tales interpretaciones h an de provenir de los procesos procesos específico específicoss en los que dicha Sala desarrolla desarrolla sus atribuciones jurisdiccionales jurisdiccionales,, incluyendo los mecanismos mecanismos vinculados al contr ol de constitucionalidad de las leyes. leyes. Hasta la solicitud solicitud o recurso de interpretación (directa) de la Const itución, si se consider consider que su artículo 335 le brinda respaldo, debe ser inscrita dentro de esta órbita
lo ya ya dich o conviene agregar que la doctri na que se derive de la interpr etaci ón de los preceptos constitucionales, sea que la conclusión a que arribe la Sala n resuelva resuelva un caso concreto (solicitud de interpretación), sea que aproveche a la
jurisdiccional jurisdiccional,, y en esta dirección ap unta la exigencia jurisprudencial jurisprudencial de que exista una duda que "afecte" de manera actual o futura al accionante, y "un
solución solución de una concreta controversia controversia en ta nto contenga el modo e n que los
marcado problematismo bien sea para la buena marcha de las instituciones,
valores, principios y reglas reglas constitucionales exigen que se tome una de cisión en
para el ejercicio de los derechos fundamentales o para el mantenimiento del
un sentido deter minado, tiene en ambos ambos casos efecto vinculante. Tal aclaratori desea resolver alguna duda que pudiera pudiera surgir en cuan to al alcanc e de la
orden público y la paz paz
No se trat a, pues, de una vía destina da a resolver
vincula ción de la función interpretativa que toca desplegar a esta Sala conforme
planteamientos puramente abstractos, que en ningún caso podrían ser
al citado artículo 335 de la Carta Fundamental, la cual, pueda que llegue a
simplemente teóricos o académicos.
asociarse, asociarse, erróneam ente, a la la desnuda interpretación de un precepto c onstitu~ional~~.
ello se refirió la propia Sala Consti-
tucional e n la sentencia que inauguró esta vía judicial: judicial:
No obstante, la concepción del artículo 335 mantenida por la Sala
Pero como no se trata de una acción popular, como no lo es tampoco la de interpretación de ley, quien in tent e el "recurso "recurso" " de inter pretac ión constituciorial
Constitucion al y la distinción trazada trazada en la citada doct rina jurisprudencial jurisprudencial es,
sea como persona pública o privada, debe invocar un interés jurídico actual,
por varias razones, razones, objetable. En primer lugar, porque la Consti tución no autor iza
legítimo, fundado en una situación jurídica concreta
específica en que se
a dicho órgano para dar Derecho constituciona l de modo similar similar o aproximado
encuentra,
a la forma como lo hace un cuerpo constituyent e, por lo que no le corresponde
constitucionales aplicables aplicables a la situación, a fin de que cese la incertidumbre que impide el desarrollo
adoptar una p osición para o cuasi cuasiconst constituye ituyente. nte.Sin perjui cio de la f aceta creat iva
tamente la situación situación jurídica jurídica e n que se encuentr a, debido debido a la incertidumbre,
particular, de la posible inclusión de la jurisprud jurisprudencia encia constitucion al entr e las
l a d ud ud a g e n e r a l i ~ a d a ~ ~ .
fuentes de esta rama del Derecho, Derecho, las funciones de la Sala Consti tucio nal han a los dictados constitucionales, así éstos sean genéricos o indeterminados y, por consiguiente, abiertos a una dialéctica permanente con la realidad y con las situaciones que deben regir.
31
Sentenc ia del 19 de julio julio de 2001 2001 ( no 1309), cas Hennann Escarrá. Escarrá.
32
Sentencia del
de octubre de 2001 2001 ( no 1860), caso Consejo Legislativo del Estado Barinns.
efectos de dicha situación jurídica. En fin, es es necesario
que exista un interés legitimo, que se manifiesta por no poder disfrutar correc-
que acompaña la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, en
de ser jurisdiccionales, y en ejercicio de las mismas ésta siempre ha de someterse
que requiere necesariamente de la iriterpretación de normas
La propia propia evolución de la jurisprudencia jurisprudencia consti tucional cont rasta, por otra parte, con la tajant e di stinción establecida entre la juri jurisd sdic icti tio o y la jurisdat jurisdatio, io, ya que ha sido en el curso de procesos constitucionales dirigidos a resolver casos casos concretos, como el amparo constitucional, que la Sala ha proferido proferido muchas de sus interpretaciones constitucionales vinculantes de alcance general, no
33
Ibídem.
34
Sentenci a del 22 de septiembre de 2000 (no 1077), cas Servio Tulio León.
268
COSA TUZGADA
EFECTO VINCULANTE EN LA JUSTICIA
CONSTITUCIONAI
siempre, por por cierto, como luego luego veremos, de acuerdo con la técnic a del
a la ratio decidendi del fallo, fallo, siempre que estén relacionadas de manera directa
precedente. La experiencia comparada en el ámbito de la jurisdicción
con e l caso sometido a su consideración. consideración.
constitucional enseña igualmente que es al hilo de la normal actividad jurisdiccional de los tribunales respectivos, y dentro del cauce de procesos constitucionales constitucionales cuyo fin fin directo o principal n o es la interpretación abstracta de la Cons titución , que se ha formado y enriquecido enriquecido la doctrina constitucional vinculante.
Un a ojeada al Derec ho Compara do, al cual ya aludimos, muestra muestra la tende ncia, e n sistemas sistemas jurídicos de civil Iaw, a atribuir fuerza vinculante general a la jurisprude jurisprudencia ncia constitucional. En esta dirección apun tan, en Alem ania, el artículo 3 1.1 de Le Ley y del Tribunal Constitucion al Federal; en España, los artículos 164.1 de la Constitución, 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucion al
En suma, la primacía primacía de la Sala Constitucional en la interpretación de
y 5.1 de la Ley Ley Orgánica del Poder Judicial; Judicial; y en Co sta Rica, el artículo 13 de
la Norma Fundamental, que indudablemente ostenta, no debe afectar el
la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En Colombia, ha habido algunos
adecuado funcionamiento del sistema sistema de justicia constitucional. Para evitarlo
obstáculos para el reconocimiento de la obligatoriedad de las interpretaciones
es primordial, además de superar equívocos como los mencionados, definir el
constitucion ales sentadas por la la Corte Const itucio nal, e n virtud de lo lo dispuest
alcance de la fuerza vinculante contemplada en el artículo 335, a lo cual se
en el artículo 230 de la Constitución de ese país, el cual cual expresamente señala
destina el próximo apartado.
que la jurisprudencia es un simple criterio auxiliar de la actividad judicial, así como por los intentos del Congreso de restringir el alcance de los fallos constitucionales. Pero la doctrina de la Corte Constitucional propende a la consolidación del carácter carácter vinculante de sus interpretaciones, para lo cual ha acudido a la técnica del precedente, distinguiendo entre la argumentación que
A)
El a r t í c u l o 3 3 5 c o m o f u nd nd a m e n t o d e l a j u r i s pr pr u d e nc nc i a c o n s ti ti t u c io io n a l eiinculante
guarda una relación directa
necesaria con la parte resolutiva de la sentencia
( o bl bl ig ig a to to ri ri a) a) , y la la d e ín ín do do le le t a r ~
ia
~.
El artículo 335 de la Constitución, al prever la obligatoriedad de las
En estos sistemas jurídicos, la previsión de la fuerza vinculante de la
interpretaciones constitucionales establecidas establecidas por la Sala C onstituc ional, fija
jurisprude jurisprudencia ncia co nstitucional se fundamenta e n la posición institucional de
las base basess de la jurisprudencia jurisprudencia constitucio nal vinculante . Dentr o de este concepto
los los Tribunales, Cortes o Salas Constitucionales, e n su condición de máximas
están comprendidos los precedentes precedentes pro piamente dichos que se deriven de las
instancias de interpretación de la Constitución. En ocasiones se ha querido
sentencias de la Sala Constitución, como también, dentro de ciertos límites,
invocar el principio principio de igualdad en la aplicación del De recho como basamento
las interpretaciones constitu cionales sentadas expresamen te por ella al conocer
de tal fuerza vinculante, mas ello no basta para explicarla, pues en los demás ámbitos jurisdiccionales normalmente impera un precedente meramente
de acciones o recurso recursoss de naturaleza constitucional. La fuerza vinculante de la jurisprudencia constitucional se traduce, fundamentalmente, en la aplicación de la regla del precedente (obligatorio) en esta materia, lo cual implica que la ratio decidendi
holding de las sentencias
que resuelvan disputas cons titucionales debe ser seguida por todos los órganos jurisdicc jurisdiccional ionales, es, tal como luego explicaremos. explicaremos. Adicionalmente, pareciera que el artículo 335 reconoce carácter vinculante a las interpretaci interpretaciones ones c onstitu
persuasivo respecto de las futuras decisiones de otros tribunales, lo cual no supone por sí solo una vulneración del principio de igualdad. Algo distinto sucede en el Derecho norteamericano, en lo concerniente a las interpretaciones interpretaciones constitucionales emanadas de la Suprema Cor te, porque allí tradicional naturalmente rige, sin necesidad de fórmula legal o constitucional expresa, el
stare decisis.
cionales sentadas por por la Sala Constitucional con motivo de la resolución resolución de controversias controversias de esa misma índole, aunque no se circunscriban estrictamente
15
Cfl. López M e d i n a , op
cit., pp
14
ss.
Por último, importa señalar que del artículo 335 de la Constitu ción se desprende clarame nte que el efecto vincula nte allí previsto se circunscribe a la interpretación de las normas principios constitucionales, lo cual, como ya apuntamos, puede equipararse a la distinción entre reglas principios generalizada en la Teoría del Derecho. Se trata, pues, de la interpretación de normas constitucionales de cualquier índole, incluso de principios constitucionales no escritos, dimanantes del ordenamiento jurídico-constitucional.
Al respecto, respecto, puede surgir un interrogante acerca de la posible posible extens ión del efecto vinculante del artículo 335 a interpretaciones de disposiciones legale realizadas por la Sala Constitucional. Es indudable que la pura interpretación legal llevada a cabo por dicha Sala, al resolver una acción, solicitud recurso, no posee fuerza fuerza vinculante . Pero sí pueden oste ntarla las aseveraciones aseveraciones de dic ha Sala acerca de la interpretación constitucionalmente necesaria de una disposición legal o, en sentido inverso, acerca de la interpretación constitucion almente excluida de un precepto legal. Esta Esta clase clase de pronun ciamiento no es extraña a la jurisdicción jurisdicción c onstitucional, sobre todo e n virtud de la superación de la visión de los Tribunales Constitucionales como simples legisladores negativos. En ejercicio del control concentrado de constitucionalidad de las leyes resulta a veces aconsejable, en lugar de caer en el dilema de la anulación de la norma legal o la total desestimación del recurso interpuesto en su contra, determinar el sentido en el cual esta norma es compatible con la Constitución o, al contrario, precisar aquel que debe ser rechazado rechazado por vulnerar la Ca rta F undamental. Estas Estas interpretaciones qued an comprendidas por el artículo 335 son obligatorias para los tribunales de la República. También es conveniente referir referirse se al papel de la Sala Constitu cional e la interpretación de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por la República, a los que la Constitución reconoce jerarquía constitucional (art. 23). Tanto dicha Sala como las restantes del Tribunal Supremo de Justicia y los demás demás tribunales del país ostenta n la facultad de interpre tarlos, pues éste es es un paso necesario para su aplicación. Pero al hacerlo quedan sujetos a los criterios establecidos por las instancias que de acuerdo con tales tratados tienen la competencia de determinar el alcance de sus disposiciones. Ésta es una d e las consecuencias que cabe atribuir a los artículos
19, 23 31 de la Constitución, la cual aún no ha sido acogida por la juri jurisp spru rude denc ncia ia co ns tit ~c ion al~ ~. B) Significación alcance del precedente constitucional
La pieza centr al para la construcción de la jurisprudencia constitu cional vinculante ha ser el precedente con stitucion al. Su particular autoridad halla justificación justificación en que se sitúa en la médula médula de la tarea jurisdiccional, al conte ner las razones necesarias para entender por qué una controversia jurídica ha sido resuelt resueltaa en un determinado sentido. La ubicación ubicación de la Sala Cons titucional en la cúspide del sistema de justicia constitucional y las peculiaridades peculiaridades de las normas constitucionales no privan a la función que desempeña de naturaleza jurisdiccional, lo cual implica que es mediante la resolución de problemas jurídico-constitucionales concretos surgidos en la realidad que se elabora la jurisprudencia constitucional. La noción de precedente no es del todo ajena a los ordenamientos jurídicos de civil la o de Derecho continental, sobre todo en su modalidad modalidad de precede nte persuasivo, como son los que em anan de las sentencias dc las Cortes o Salas de Casación o, e n general, de los tribunales ubicados e n la cúspide de l organización judicial. judicial. Pero se ha desarrollado y adquirido plena vigencia en los sistemas de common law, como expresión del principio de stare decisis. En tales sistemas, este principio guarda relación con los los valores esenciales esenciales de su tradición law, como lo son la certeza jurídica e incluso con postulados del rule predictibilidad del Derecho, el rechazo a la desigual aplicación de la ley, el respeto al relev ante papel del juez e n la producción jurídicaqO. jurídicaqO.De esta forma, el principio de stare decisis no es una camisa de fuerza fuerza para la administrac ión de la justicia, sino más bien el cauce natural por el cual ésta discurre, pues es a partir de los casos concretos, de los pecede ntes distinciones que con bas
39 La cual apunta más bien en dirección contraria. Cfr. el acuerdo de la Sala Plena del Tribunal
40
Supremo de Justicia del 25 de julio de 2001, emitido raíz raíz de las críticas q ue provocó la sentencia 1.013/2001 de la Sala Constitucional, ya citada; la sentencia de la Sala To roliménez. oliménez. Constitucional del de agosto de 2001 ( no 1393), caso caso Fermín Tor Vid. Magaloni Kerpel, op cit., pp. 185 SS.
en los mismos se puedan establecer, que avanza el Derecho de creació n judicial
la concreta decisión adoptada ante unos hec hos específicos, no la motivació
el cual ocupa un lugar capital e n dichos sistemas.
que la haya fundamentado, también denomi nada rationale. rationale. Por otro lado, en lo
La aplicación del principio stare decisis dete determ rmin inar ar
de los precedentes implica
contenidos d e las sentencias que resultan obligatorios en procesos
futuros. De ahí surge la distinción entre la ratio decidendi o holding dicta dicta o dicta. La La primera está compu esta por las razones básicas
los obiter
necesarias que
fundam entan la parte resolutiva o dispositiva dispositiva de la sentencia, mientras que los
que ata ñe a la forma de establecer establecer los precedentes, se piensa, piensa, desde una óptica maximalista, que el tribunal pu ede servirse de los hechos del caso para establecer reglas reglas generales vinculantes, sobre todo si se se trata de un tribunal que ocupa los grados superiores superiores en la estructura judicial. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha acudido
segundos son afirmaciones complementarias o tangenciales emitidas en el
con frecuencia a la categoría del precedente,
pronu nciam iento judicial. Sólo la ratio ratio decide decidendi ndi integra el prec edent
para delimitar los efectos vinculantes de sus pronunciamientos. Tanto en la
a la noción de ratio decidendi,
vinculante, que rige los casos sustancialmente iguales que se presenten
sentencia antes comentada (caso Hermann Escarrá) como en decisiones
posteriormente,
posteriores, al distinguir entre la interpretación directa o abstracta de la
se extiende a otros casos con base en el razonamiento
analógico.Cabe, sin embargo,hacer distinciones entre los hechos que generaron
Constitución
la regla contenida en el precedente
en este último supuesto la obligatoriedad de su sentencia se limita a casos
las circunstancias del nuevo caso sometido
la que se produce produce e n situaciones particulares, particulares, h a señalado que
a consideración judicial, para evidenciar que determinado precedente no es
similares al resuelto, que queden cubiertos por el precedente. En tal sentid o,
aplicable a este ú1timo4l.
ha aseverado que
El precedente puede serlo vertical u horizont almente , dependiendo de si vincula a los tribunales que se encuent ran en niveles inferiores de la escala judicial, o a los tribunales situados en un mismo grado, incluyendo al que establece el precedente. En el ámbito de la jurisdicción jurisdicción constitucio nal la mayor significación significación la ostenta el precedente vertical,
se estima que, en esta materia,
la Corte Suprema norteamericana está sujeta a un precedente horizontal flexible, dada la necesidad de adaptar sus pronunciamientos a realidades cambiantes, lo cual compr ende las transformaciones transformaciones producidas en las ideas dominantes e n la sociedad42. sociedad42. Esta es, grosso modo, la forma en que opera el precedente judicial en sistemas de common common law, pero esta visión esquemática es susceptible de muchas otras precisiones
matizaciones, matizaciones, derivadas, derivadas, en buena medida, de las diversas diversas
concepciones sobre el stare decisis que existen en la doctrina
jurispmdencia
anglosajonas. anglosajonas. Así, desde una perspectiva minimalista respecto del alcance de los precedente s, se se sostiene que lo vinculante para casos futuros sería solame nte
41 42
ídem, pp. 76 ss. Cfr. Iturralde, Iturralde, Victoria, El precedente en el common law, Madrid, Civitas, 1995, p. 138.; Rubio Llorente, Francisco, La f o r m a . . ., p. 470.
Las interpretaciones de esta esta Sala Constitucional, en general, o las dictadas dictadas en vía de recurso interpretativo, se entenderá n vinculantes respecto al núcleo del caso estudiado, todo ello en un sentido de límite mínimo, n o d e f r o n t e r a intraspasable intraspasable por una jurisprudenc jurisprudencia ia de valores oriunda de la propia Sala, de las demás Salas o del universo de los tribunales tribunales de instancia Los pronunciamientos qu e, sin referirse referirse al núcleo centra l del debate objeto de la decisión, afectan a un tema colateral relevante para la misma, normalmente vinculad os co n los r'tzonami r'tzonamientos entos jurídicos esbozados para afincar la solución al caso, no serán por lógica, lógica, vinculantes, ni en este ni en otro sentido4'
Igualmente, ha declarado: Recuérdese que, desde un pun to de vista formal, los efectos de la sentencia e nuestro ordenam iento jurídico jurídico no se extienden más allá de los límite límitess que impo ne la cosa juzgada; juzgada; es decir, no tie nen efectos v incu lantes respecto a casos o sujetos ajenos al hech o controvertido. El fallo es, no obstan te, una norma jurídica, pero una no rma jurídica individualizad a, de la cual no pueden seguirse efectos generales. Se deja a salvo, por supuesto, el efecto vinculante que ostenta la ratio
Senten cia del 9 de noviembre de 2 000 (n o 1347), caso caso Ricardo Combellas; cfr. cfr. también
de este Supremo Tribunal. Este artículo plantea la gener ación y desarrollo desarrollo de un sistema de precedentes precedentes judiciales judiciales que garantice la coherencia de la interpretac ión de la nueva C onst ituci ún a todos los niveles de la Justicia. Tal Tal sistema, exige, en aras de su solidez dogmática, que los fallos que sean dictados de conformidad con esasdecisiones decisiones vinculadas vinculadas se hallen debidamente fundamentados, definiendo, tant o el alcance de la decisión citada como precedent e, como las características del supuesto concreto que lo hacen regulable por aquél. En ese orden de ideas, siendo el régimen competencia1 materia de orden público, la declaratoria realizada por esta Sala en el caso Dilia Parra es netamente de carácter provisional, provisional, derivado del ejercicio de la jurisdicción jurisdicción nor mativa por parte de esta Sala, mientras se desarrolla una normativa legal, promulgada por el Poder Legislativo, que efectivamente establezca un régimen competencia1 claro para este tipo de acciones4'.
decidendi, es decir, la razón que sirve de justificación justificación al fallo, de las sentencias de la Sala Constitucional, cuando interpreten, dentro de los límites del caso planteado. el sentido y alcance de una norma perteneciente al bloque constit~cional~~.
En ocasiones la Sala Constitucional ha establecido de manera expresa el carácter vinculante de la ratio decidendi, y ha ordenado la publicación de la sentencia correspondiente en la Gaceta Oficial Finalmente, debido a la relevancia de las consideraciones emitidas en el fallo bajo examen y, además, por haber reflexionado la Sala sobre el alcance de principios elementales de nuestro ordenamiento jurídico constitucional, corno lo son el derecho a la libertad y la garantía de presunción de inocencia, declara vincu lante la r atio decidendi que condujo a la decisión definitiva del presente fallo. Por tal motivo, se ordena la publicación de la presente sentencia en la Gacet a Oficial de la República Bolivariana de Venezuela As mismo, se ordena remitir copia certificada del presente fallo a los Presidentes de los Circuitos Judiciales Penales del país, quienes, a su vez, ditund irán el con teni do de la decisión por medio de copias certificadas a los juec jueces es de primera in stancia y superiores que conforman los los Circuitos Judiciales Judiciales Penales Penales de la Repú l~ li ca ~~
Es digna de mención la significación que en este fallo se atribuye al artículo 33 5, como generador de "un sistema de precede ntes judiciales", judiciales", lo cual exige, ciertamente, fundamentar la aplicación del preceden te, precisando su alcance
sentenc ia en la cual l ratio decidendi pareciera pareciera no comprender la interpretación del artículo
También h a dictado pautas de actu ación específicas específicas dirigidas dirigidas a los jueces jueces de la República, respecto de la materia objeto de decisión. Así lo hizo, por
su correspondencia co n el caso concreto bajo análisis. Es Es llamativo,
sin embargo, que la Sala Constitucional invoque, en este contexto, una
26 de la Constitución a la cual se alude, relativa, entre otras cosas,
a su competencia exclusiva para el conocimiento de acciones interpuestas invocando intereses difusos o colectivos, ya que la decisión señalada, dictada
ejemplo, al pronunciarse sobre el tratamiento que debía darse a procesos
en el caso Dilia Parra Guillén, estimó estimó improcedente in limine litis, por razones
iniciados con base en un litisconsorcio contrario a la ley46.
ajenas a dicha interpretación, el amparo incoado por la Defensoría Defensoría del Pueblo Pueblo
Asimismo, al referirse a la fuerza vinculante de una interpretación previamente establecida por la Sala Sala e n relación con su competencia exclusiva exclusiva para conoc er acciones interpuestas e n defensa de intereses difusos o colectivos sostuvo: En este sentido, observa la Sala que la decisión qu e recayó en el caso Dilia Parra (sentencia No 656 del 30 de junio de 2000) fue producto de la interpretación constitucional directa del artículo 26 de la Carta Magna, la cual, de acuerdo al artículo33 5 del mismo Texto Fundamental, presenta carácter vinculante respecto de las decisiones de todos los Tribunales de la República y de las restantes Salas
en defensa de intereses difusos o colectivos, en un asunto en el cual la competencia, de acuerdo con la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos Garantías Constitucionales, no podía ser sino de la Sala Constitucional, tal como ésta l o declaró, por haber sido señalada la Comisicín Comisicín Legislativ Legislativa a Na cion al como el ente agraviante. Tal vez ello explica la mención del carácter directo de la interpretación del artículo
26 de la Constitución establecida en tal
pronunciamiento, que la propia propia Sala Constitucional Constitucional en esa y en otras ocasiones ocasiones
En lo que atañe al precedente horizontal en el seno de la Sala Const ituciona l, ésta ha declarado que sus precedentes
44 45 46
Sentencia del 19 de julio julio de 2001 (no 126 9), caso RichardJose'0rope:a. Víctoi. Giovaiitiy Día7 B arón Senten cia del 27 de noviembre de 2001 (no 2426), caso Víctoi. E s jecutivos. Sentencia del 28 de noviembre de 2001 (no 2458), caso A e ~ o e x p r e s o Ejecutivos.
47
interpretaciones no la vinculan
Sentencia del 15 de agosto de 2002 ( no 1935) , caso Asociación Ciq~ilPro P ro D efetis los Servicios Públicos.
Rescate de
e~trictamente~ lo~ cual , no debe conducir a una completa negación de la
precedente no es propiamente propiamente aquella parte de una sentencia que un tribunal
influencia de los pronunciamientos d e dicho órgano jurisdiccional en sus futuras futuras
impone o declara como tal, sino la ratio esencial de la decisión, con el nivel de
decisiones, en atención no tanto al artículo 335 de la Constitución, sino al
generalida d que le atribuyan los juece juecess e n casos futuros, tod o ello sin perjuicio
mandato de coherencia que ha de presidir la actuación de todo alto tribunal
de las facultades facultades que ostenta un tribunal ubicado en la cúspide de la estructura
de igualdad en la aplicación del Derecho , que opera en ciertos supuestos cuan do
sus sus pronunciamientos, o para acoger la la lectura del peced ent e proven iente de
se trata de medir la actuación de un mismo tribunal. De ahí que la Sala
los jueces de instancia.
judicial para hacer respetar la cabal interpretación de los criterios sentados en
Constitucion al deba justificar justificar la adaptación o modificación de su jurisprudencia.
respecto Estos planteamie ntos son válidos, con las debidas matizaciones, respecto de los precedentes precedentes (en sentido propio) de la Sala Constitucional del Tribunal
C) A p l i c a c i ó n , a d a p t a c i ó n
garantía del precedente constitucional
Supre mo de Justicia. Estos no cierra n las puertas puertas a la labor in terpre tativa de los jueces ordinarios o de otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia, que,
La aplicación aplicación (y extensión analógica) de de pec ede nte s permite establecer establecer
mediante técnicas como la de la distinción o la de la aplicación estricta estricta de la
de manera manera paulatina paulatina una línea juri ~~r ude nci o aldoctrina judicial vinculante,
ratio decidendi,
dotada de una especial solidez, solidez, al ser fruto fruto de la co nfrontación reiterada con la
constitucional vinculante, generando una com unicación institucional siempr
casuística jurídica.
n contribuir a adaptar adaptar y, y, por por tanto , a vitali vitalizar zar la la doctrina
la vez, los precedentes llevan implícitos la energía
saludable. Ello no significa, no obstante, que la Sala Constitucional deba
transformadora necesaria para la la adaptación de tal doctri na judicial, por cua nto
forzosament forzosamente e acoger la propuesta propuesta de entend imiento del pe ce de nt e nacida de
la regla que de éstos se colige rige en relación con determinados hechos y
otros órganos judiciales, ya que pudiera hacer uso de la facultad de revisión de
circunstancias, susceptibles de distinción, y queda abierta la posibilidad de
sentencias definitivamente firmes que incurren en abierto desacato a la
reducir reducir el ámbito de su obligatoriedad interpretándolo de m anera restrictiva, restrictiva,
interpretación vinculante previamente sentada por la Sala con base en el
cuando el som etiiniento ciego a lo afirmado en la ratio decidendi de una sentencia
artículo 335. En ocasiones ocasiones la Sala ha ido más allá, y ha declarado, después de
conduzca a resultados manifiestamente erróneos o injustos.
rechazar la solicitud de revisicín de una sentencia interlocutoria, la aplicación
En este orden d e ideas, result resulta a de sumo interés aludir aludir someramente a la dinámica del stare decisis, en lo que atañe al modo de construir la doctrina judicial judicial obligatoria, mediante precedentes. Según el principio de stare decisis,
al caso de su jurisprudencia obligatoria, para garantizar, entre otras cosas, "l estabilidad y uniformidad de los criterios interpretativos de la Constitución esta establ blec ecid idos os por por esta esta Sala Sala ~o ns ti tu ci on al "~ ~.
el Derecho de creación judicial se conforma conforma gradualmente con fundamento e s u c es es i v as as d e c i si si o n e s q u e e n c a d e n a d a m e n t e i n t e g r a n u n a d o c t r i n a jurisprudencia1 vinc ulant e. En palabras de Llewellyn, Llewellyn, "ningún caso puede tene significad significado o por sí mismo" mismo"49. 49. En la formación del pec ed en te interviene t anto el tribunal que dicta una decisión capaz de vincular a otros órganos judiciales, como el juez que la examina posteriormente para determinar si representa un precedente respecto del caso que está conociendo. En consecuencia, el
48 49
Sentencia del 19 de julio julio de 2001 (n o 1309), caso Herma nn Escarr Escarr Citado por Magaloni Kerpel, op. cit., p. 160.
50
Sentencia del 13 de marzo de 2003 2003 (n o 522), caso Samtronic.
presente no debería estar sometida a la voluntad de quienes vivieron hace más
constitu cionalme nte posible, posible, como la la "tiranía de la Historian7,que Historian7,que apela a las
de 20 años, sino dispuesta a asumir sus propios retos
valoraciones valoraciones concretas de los autores autores de una Con stitució n.
a ofrecer solución a los
problemas ínsitos ínsitos al devenir histórico, lo cual implica aceptar, de de la mano d e la jurisprudencia de la Suprema Corte, una liuing constitution4.
Al respecto, convie ne observar que la materia constitucional no escapa a cuestiones planteadas desde una perspectiva más general en la teoría de la
No es nuestro propósito propósito ahon dar en el rico debate norteamericano sobre
interpretació n jurídica. Wróblewski ha distinguido en tre dos ideologías ideologías
la interpretación constituc ional, pero lo dicho permite ilustrar las las dificultades dificultades
principales de la interpretación legal: la estática
que comporta la precisión de la actitud que han de tener los jueces ante la
dominada por el valor de la certeza,se remonta retrospecti vamente a la voluntad
la dinámica. La primera,
Constitu ción, así como la delimitación del ámbito que no d eben sobrepasar en
del legislador histórico para encontrar el significado exacto de las normas
su labor interpretativa. El interpretiuism, signado por el originalismo que, con
jurídicas,
variados matices, distingue al pensamiento constitucional norteamericano,
produzca al margen del legislador. Por el contrario, la segunda sostiene que la
se resiste resiste a aceptar un cambio interpr etativo de los preceptos que se
representa un esfuerzo por anclar la misión del jue juez z cons tituci onal e n elemen tos
interpretación permite la adaptación del Derecho a las necesidades necesidades sociales, sociales,
objetivos, de modo que se reduzca el espacio de discrecionalidad o de valorac ión
siendo ésta su aspiración aspiración fundame ntal,
política. Pero el inte nto ha sido fallido, fallido, como lo demuestra la evolución de la
contexto funcional (presente) de las normas, es decir, al conjunto de con-
jurisprudencia jurisprudencia constitucional norteamericana. Prueba de ello es, por ejemplo,
diciones sociales, culturales
el giro que dicha jurispmdencia jurispmdencia impulsó en el tratam iento del derecho a la
menéutico8.
igualdad, al censurar el modelo educativo de segregación racial (iguales pero separados), separados), por cuanto e l exhaustivo estudio elaborado por Alexander Bickel, a solicitud del Justi Justice ce Frankfurter, Frankfurter, sobre la in tención de los constituyentes en relación con la enmienda número XI
(equal protection)
la segregación en
las escuelas escuelas públicas, reveló que al aprobarla no existió una volun tad ni favorable ni contr aria a dicha situac ión. La La Suprema Cor te debía decidir, pues, en solitar io, con apoyo en su propia interpretación de la Constitución, como no dudó en hacerl o al dictar un o de los fallos más significativos de su su jurispmdencia (Brown Boar Board d f ~du ca ti on )~ Sin embargo, la respuesta ante el problema de los límites de la interpretación constitucional no estriba simplemente en la admisión de una liui liuing ng consti constitut tution ion o de la soberanía que reposa e n la generación actu al, aunque éstos sean elementos relevantes en la discusión. Lo importante es hallar bases objetivas para la interpretación constitucional que excluyan tanto la "tiranía judicialn6, fundada en criterios p repon derant ement e subjetivos sobre sobre lo
6
V i d . Lively, op. cit. p. 176-177; Beltrán, op. cit. p. 45 y SS. C f r . Schwartz, Bernard, History ofthe Supreme Court, New York/Oxford, York/Oxford, Oxford U niversit Press, 1993, pp. 286 SS. Rechazada por Robert Bork, citado por Beltrán, op. cit., p. 73 Criticada por Beltrán, op. cit. p. 90.
reconoce un papel determinante al
de otra índole que rodean el proceso her-
Esta distinción es extensible al ámbito consti tucion al, siendo no obstante tan pronunciada en este sector del ordenamiento la incidencia del contexto funcional de la interpr etación9, que las corrientes corrientes doctrinales doctrinales tienden a admitir, a veces de manera indirecta
con énfasis variable, modos de ad ecuació n de la
normas constitucionales a la realidad cambiante. Esta peculiaridad se explica por la presencia de cláusulas generales o conceptos indeterminados en la Constitución, que a su vez se encuentra íntimamente ligada a su esencial apertura al proceso político
a la historia.
El interrogante sobre el alcance de la interpretación constitucional no admite, pues, soluciones simples o dogmáticas. Pareciera, más bien, que ésta ha de ser concebida como un proceso complejo en el que caben distintos métodos hermenéuticos
en el que también son diversos los los datos tomados en
consideración. El elemento literal, sistemático, histórico-subjetivo
el
teleológico teleológico tiene n un papel que jugar jugar,, bajo el influjo de un con text o funcional en el cual concurren circunstancias políticas actuales que repercuten
Wróblewski, Jerzy, Const itució n y teoría general de la interpretación jurídica, Madrid, Civitas, 1988, pp. 72 y SS. ídem , pp. pp. 56 y 78 y SS.
inevitablemente e n el desarrollo desarrollo de la interpretación, sin que de ban supeditarla a vaivenes o intereses partidistas. La tarea interpretativa de la Consti tución n o es ni puro descubrimiento ni mera creación normativa. Aunque el criterio orientador ha de ser el reconocimiento del Derecho aplicable, esta búsqueda búsqueda obliga frecuentemente a realiza realizarr distinciones, correlaciones correlaciones e integraciones que termina n nu triendo la solución solución jurídic jurídica a del caso, dotándola de u na significación significación que no est ab predeterminada por los preceptos aplicables.
Por otro lado, la relación entablada entr e la jurisdic jurisdicción ción y la Constituc ión no es singular sino plural o sistemática, porque porque nin gún órgano judicial judicial oste nta un monopolio sobre la interpretación o protección de la Consti tución. En los paíse paísess qu e poseen un modelo con centrad o de control de la constitucionalidad constitucionalidad se suele reconocer a los Tribunales Tribunales Constitucionales u na función directiva e este ámbito, pero a la vez se destaca la importante colaboración que deben prestar prestar los tribunales ordinarios. ordinarios. En o rdenamientos como el n uestro el papel de los jueces jueces ordinar ios es aun más relevan te, dado e l carácter difuso del modelo y la tarea que a éstos incumbe en la garantía de la integridad de la Constitución
En suma, la relación deseable de los jueces con la Constitución
La insuficiente visión sistémica o plural de la justicia constitucional y de la
pudiéramos calificarla como de lealtad racional, porque los jueces, cualquiera
protección e interpretación constitucional es, sin embargo, otra de las
que sea su jerarquí jerarquía, a, n o ost entan un poder constituyente o cuasi-constituyente, cuasi-constituyente,
deficiencias observa observadas das e n la jurisprudenci jurisprudencia a de nuestra Sala Constitucional.
como ya advertimos, que los faculte para "dictar" o "dar" l'a normatividad constitucional que estimen más adecuada o conveniente, ni para alterar la Constitución que debe n salvagua salvaguardar rdar.. Sin embargo, su su lealtad a la Constitución
. ENTRE LOS JUECES (CON STITU CION ALES)
LA LEY
a veces exige abandonar concepciones superadas por el devenir social que
Ot ro asunto álgido dentr o de la jurisdic jurisdicción ción constitucional se relaciona
pudieron inspirar la aprobación de algunos preceptos, e incluso matizar su
con su incidencia sobre la actuación del legislador legislador y sobre su obra, la ley, ley, dado
sentido literal, si así lo imponen los valores superiores o la preservación de la
que, en ejercicio del control de constitucionalidad, las Salas o Tribunales
coherencia y adaptabilidad de la Consti tución, que no resulta resulta por esta razón razón
Constitucio nales pue den censurar las opciones políticas políticas acordadas por el órgano
traicionada sino salvada en su funcionalidad y perdurabilidad mediante la
parlamentario, si son violatorias violatorias de la Constitu ción.
oportuna intervención de sus guardia guardianes. nes.
La posibilidad de que u n círgano círgano judicial judicial deje sin efecto la volu ntad de
No es de recibo recibo que mediante la justici justicia a constitucional se inten te
un cu erpo plural, representativo representativo y democrático por excelencia como lo es el
introducir en el plano de la constitucionalidad constitucionalidad una determ inada concepción
parlamento, h a dado lugar a enconados debates e incluso a cuestionarnientos cuestionarnientos a
subjetiva o política sobre las nociones constitucionales. Este equívoco se pone
la existencia misma de la jurisdicción constitucional, que si bien pueden
de manifiesto en algunas sentencias sentencias de nuestra Sala Const itucion al, como las
considerarse superados en muchos aspectos, sobre todo en sus versiones más
relativas relativas a la libertad d e expresión e información y al co ncepto d e sociedad
extremas, reaparecen de cuando en cuando para aducir el supuesto carácter
civil, civil, anteriormente comentadas. Invocando el artículo
33
de la Constitución
y los poderes que le conferiría para la interpretación vinculante de la Constitución, o bien la existencia de una omisión legislativa, dicha Sala ha pretendido petrificar, o imponer transitoriamente, una visión particular, no prevista en la Constitución, sobre el ejercicio de la libertad de expresión e información y sobre el tipo de sociedad civil civil llamada a participar en las instancias
contramayoritario d e tal jurisdicci jurisdicción. ón. La doctrina más autorizada se ha encargado de desvirtuar tales cuestionamientos, recordando que la legitimidad de la jurisdicción constitucional y del control de constitucionalidad de las leyes se deriva de la Constitució Constitución n y, y, por por tanto, del pue puebl blo o como titular titular del del poder poder co ns ti t~ ~e nt e'
o cauces contemplados constitucionalmente. Ello Ello se aleja del recto sentido de la interpretación constitucional y es un ejemplo de los peligros peligros del inadecuado manejo d e las técnicas de la jurisdicción jurisdicción constitucional.
10 Vid., por todos, García de Enterría, Eduardo, Lu Constiti~sión.. pp 175
ss.
Adicionalm ente, conviene observar observar que la Democracia, Democracia, cabalmente entendi da,
constituci onal, que carece de iniciativa para la configuración política12, política12, ejerce
no es el !gobierno !gobiernode las mayorías, pura y simplemente , sino el "gobierno limit ado
una revisión ulterior del act o legislativo, legislativo, bajo parámetros jurídicos jurídicos y sin poder
de la mayoría", como enseña Sart ori1 l, siendo preciso contener al órgano
sustituir la decisión legislativa por sus criterios o i nclinaciones subjetivas. subjetivas. Más
legislativo mediante el funciona miento de una jurisdicción jurisdicción constitucio nal que
aún, dent ro de ciertos límites ha de guardar deferencia deferencia hacia la interpret ación
rechace sus excesos, excesos, particularmente en lo que atañ e a la garantía de los derechos
de la Constitución implícita en la decisión legislativa, en los términos
fundamentales de la persona.
examinados en este estudio.
detene mos e n esta polémica, sino tan solo señalar que
Pero la forma como la jurisdicción jurisdicción constit ucional está incidiendo e n la
la tensión c onsta nte entr e la jurisdicción jurisdicción constit ucional y el legislado legisladorr se pone
significación o hasta e n el tenor literal de preceptos legales legales que aun estan do
actualmente de manifiesto e n el ámbito de la diversificación de los fallos fallos de
viciados viciados de i nconstitucionalidad no lo están tanto como para que resulte forzos forzos
inconstitucionalidad, que h a generado diversas diversas reacciones doctrinales. La
declarar su anulación, nos coloca ante una nueva dinámica de creación
acentu ada tendencia a acudir a las las llamadas llamadas sentencias intermedias (sit uadas
normativa que se ha generalizado en países europeos, ha alcanzado una
entre la nulidad y la desestimación) y, sobre todo, a los pronunciamientos
manifestación singular en el Derecho colombiano, y ya se se ha hec ho presente
interpret ativos, ha conducido, junto al int ento de fijar límites a los los poderes poderes de
ent re n osotros a través d e categorías com o la de l a jurisdi jurisdicci cción ón norniatiwa norniatiwa13. 13.
las instancias judiciales competentes, a un replanteamiento del papel de la jurisdicción jurisdicción constitucional en el sistema político y en el proceso proceso de producci ón del Derecho.
La expres expresicí icín n doctrin al más rot unda de la relectura de las funciones de la j u r i sd sd i c ci ci ó n c o n s t i t u c i o n a l q u e t a l f e n ó m e n o m o t i v a s e e n c u e n t r a p r ob ob a bl bl e me me nt nt e e n la la ob ob ra ra de de D o mi mi n iq iq ue ue ~ o
Las opiniones proclives a aceptar una tarea de legislación positiva
quien sostiene,
la luz
de la recient e evolución de la jurisdi jurisdicci ccicín cín constitucion al en Europa, que la
cumplida por los Tribunales, Cortes o Salas Constitucionales suscitan serias
labor de producción legislativa está sufriendo una transformación profunda,
dudas, por cuanto la superación del inito kelseniano de considerar a dichos
caracterizada por la desaparición del monopolio del
órganos legisla legisladore doress negativos n o debe llevar, como ya hemos afirmado en es te
legislación. legislación. Hoy la enunci ación de las normas sería una tarea concurrei-icial concurrei-icialen
sobre la
trabajo, a la admisión de una función legislativa en manos de tales órganos
la que participan el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y la jurisdiccicín
jurisdiccionale jurisdiccionales. s. Aunque ello no implica desconocer los cambios producidos producidos
constitucion al. El primero por su indiscutible predominio en la preparación de
en sus relaciones con la instancia legislativa ni los retos que éstos suponen
los proyectos proyectos de ley y en la iniciativa legislativa, el segundo porque porque conser va
para los juristas.
sus funciones de discusión y aprobación d e las leyes, leyes, y la tercera por c uant
La distinció n de principio es clara. La La tarea legislativa es una competenci propia del parlamento como cuerpo representativo y deliberante, sin perjuicio de las atribuciones normativas reconocidas a instancias ejecutivas, pues la libertad de configuración normativa que aquél os tenta , la cual es es expresión de su facultad facultad de valoración y elección política, le permite dictar las normas más convenientes para la consecución del bien col ectivo e n las diversas diversas esferas esferas de quehacer social
está facultada no sólo para anular o rechazar la norma inconstitucional, sino también para determinar la interpretación vinculante vinculante que ella ha de recibir, e incluso para rescribirla, rescribirla, y para para dirigir al parlamento toda clase de admoniciones o directrices respecto de la legislación futura. 13
Los Los casos de Alemania, Italia y España ha n sido referidos referidos en ca pít~ilosprevios. La situacií,n colombiana puede puede ser consultada en Morelli, Sandra op cit. En cua nto a Venezuela, at1cin at1cin;ís ;ís de las sentencias sobre sobre la jurisdicción jurisdicción normat iva, basta con examinar las sentenc ias dictad;ia dictad;ia
económico. Mientras que el órgano rector d e la jurisdicción jurisdicción
por la Sala Constitucional el 24 de septiern septiernllre llre de 2002 (n o 2241) y el 20 de novieinhrc LI 2002 ( no 2855), en relación con la Ley Orgrínica Orgrínica de la Administrac ión Fin;incicr,i i l c l
11 12
cit.,Vol. cit.,Vol. 1,pp. 55yss Tal com o lo subrayíi subrayíi Orto Bachof, up c i t . , p.
59.
Sec tor Púlico y Ley Ley de Tierras y Des,irrollo Des,irrollo Agrario, respectivarriente. respectivarriente. 14
En la obra
La justice
constiti~tionneken Eiirope. París, Montchrestieii, 1992, pp. 140
\\
294
ENTRE LOS
JUECES,
LA
LEY
LA
(A MODO DE CONCI~USIÓN) CONSTITUCI~N
La Democracia continua se alcanza mediante el robustecimiento de los mecanismos de participación ciudadana, tales como las diversas modalidades de referendo, la rendición de cuentas, la garantía del acceso a la información pública, entre otros. Las acciones judiciales, sobre todo cuando tienen carácter popular o colectivo, también pueden traducirse traducirse en formas de intervenció n de la sociedad en asuntos públicos. En materia con stituciona l juega además un papel muy relevante la opinión pública la doctrina jurídica, como "sociedad abierta de intérpretes constitucionales"15, que repercute en la consolidación o revisión de criterios jurispmdenciales y, en consecuencia, e n la constmcción del Derecho constitucional. Todas estas aperturas democráticas son aceptables aconsejables, aconsejables, sin que ello comporte trastocar el reparto constitucional de competencias. Por tan to, el protagonismo de la jurisdi jurisdicción cción constitucional en los sistemas políticos contemporáneos su afán por ampliar sus instrumentos de control e n aras de la supremacía constituc ional, no de be desconocer los límites límites que le impone la esencia de la propia Constitución que están llamados a salvaguardar. La búsqueda de principios técnicas que permitan canalizar la nueva fuerza contralora heurística de la jurisdicción constitucional, sin atenta contra la seguridad jurídica ni contra los fundamentos de la Democracia, es uno de los retos más apasionantes de la jurisdicción constitucional de nuestro tiempo.
iv COLOFON No parece fácil fácil que el Derecho constitucional, tan lleno de conceptos indeterminados o nociones valorativas, tan sensible al contexto funcional, ofrezca ofrezca base base normativa suficiente para manten er a la jurisdicción jurisdicción constitu cional dentro de cauces jurídicos. Pero esta difícil tarea no es imposible, como la experiencia histórica lo demuestra. Co n sus luce sombras, pasando por muchas vicisitudes vicisitudes e incluso por m omentos críticos, dicha jurisdicción jurisdicción se ha consolidado en la mayoría de las Democracias desempeña un papel institucional capita en o rden al m antenimiento de la estabilidad estabilidad constitucion al, de la flui fluidez dez de los canales democráticos de la vigencia de los derechos humanos. La función de interpretación interpretación garantía última de la Constitución debe corresponder a órganos jurisdiccionales, versados en el método jurídico e imbuidos de la actitud mental propia del juez. Este método, junto a esa inclinación a hallar el Derecho aplicable antes que a establecerlo a ponderar los argumentos e intereses en juego, lo califica para el cumplimiento de su tarea coloca frenos importantes ante los riesgos de politización de la jurisdicción constitucional. Conviene no olvidar las aleccionadoras palabras de Ot to Bachof se ha explicado co n frecuencia y, y, entre todos, con gran acierto por Willielm Wengler, cómo y por qué el carácter político de un acto no excluye un conocim iento jurídico del mismo, ni el resultado político de dicho conocimient» le despoja de sil carácter jurídico. Con ello no puede desconocerse que el juez puede estar vinculado a prejuicios propios de su origen social, de su concepciún política política o de su visión del mundo; que en ningú n hombre se puede eliminar eliminar un último resto de subjetivida d. Pero el juez juez exper imentad o conoce los peligros del
Zagrebelsky ha sabido resumir luminosamente el equilibrio al cual hay que tender la trascendencia de la solución a que se arribe: el legislador debe resignarse a ver sus leyes tratadas como 'partes' de l derecho , y no como 'todo el derecho'. Pero puede pretender, tanto de los jueces como la Cort e constituciona l, que se mantengan abiertas las posibilidades posibilidades de ejercitar su derecho a contribuir políticamente la formación del ordenamien to jurídico. jurídico. Si este derecho n o se respetase, respetase, tal vez tendríamos un Estado más constituci onal, pero desde luego ya no un Estado constitucional democrático16.
15 Conforme a la teoría de Peter Haberle: Teoría de la Constitución como ciencia de Madrid, Tecnos, 2000. 16 El Derecho.. . . p. 153.
sabe eliminarlos. Toda su formación profesional, la necesidad de un continuo enfrentamiento con otras opiniones, el ininterrumpido 'diálogo' al que ya nos hemos referido: todo esto garantiza un nivel de objetividad que, aunque no sea absoluto , es muy elevado. Si se necesitase necesitase aú n otra prueba, la jurisprudencia jurisprudencia del Tribunal Constitucional la h a aportado, eliminando todas las especulaciones especulaciones iniciales sobre las diversas tendencias política s de sus salas17 salas17
k~ cultura, 17
cit., p.
61.
REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL Y SOBRE EL EL CONTR OL DE LA CONST ITUC IONA LIDA D DE LAS LEYE LEYE (A P R O P ~ S I T ODE LA SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA QUE DECLAROLA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY SOBRE VAGOS Y MALEANTES)
pcsar de su origen pre-constitucional y de su inspiración e n una concepción autoritaria de las relaciones relaciones en tre el individuo y el Estado, Estado, la Ley sobre Vagos y Maleantes de
1956 superó, al menos e n el plano de las apariencias
jurídicas jurídicas y de la eficacia, el escollo de la instauración de un sistema dem ocrático de la aprobación de una Constitución auténtica. Pervivió más más de
40
años e1
nuestro ordenaiiiiento jurídico, jurídico, d e los cuales cuales la mayoría se consumieron en la actual era democrática, co n grave daño para los derechos elementales elementales de las mayorías marginadas de nuestra población. Au n partie ndo de la premisa premisa de quc las medidas privati privativas vas de libertad adoptadas conforme a esa ley no fueron t an numerosas -como algunos sostienen con base e n estadísticas estadísticas oficial oficialeses- debe afirmarse con rotundidad qu e la pérdida de libertad
los desafucros que su aplicaciGn comportó representan un negro
episodio episodio d e nuestra historia institucional. En todo caso, nuestra Corte Suprema de Justicia Justicia ha reaccionado reaccionado certeramente al declarar declarar la inconstitucionalidad de tal ley, ley, en una sente ncia que mcrccc, desde distiritos ángulos, un análisis crítico, cuyo saldo final es indiscutiblemente positivo. positivo. Nuestros comentarios a esa sentencia se centrará en sus implicaciones sobre sobre el régimen constitucional del derecho a la libertad libertad pcrsorial, lo cual nos llevara a precisar los límites que, desde esta óptica, se iiiiponen al legislador legislador futuro en la prevención d e la criminalidad. Pero cambien
nos referiremos a aspectos más ,generales ,generales del fallo, com o la forma en que abo rda la problemática problemática del exam en de la constitucionalidad de u na ley preconstitucional
de los efectos en el tiempo de las sentencias de
inconstitucionalidad, así como a sus contribuciones a la teoría del control de la constitucionalidad.
1.
LA COMLSIÓN DE
DELITO
FALTA COMO PRESUPUESTO
T ~ P I C ODE
LA P R I V A C I ~ N
DE LIBERTAD La Corte Sup rema de Justicia, al examinar la co nstitucionalidad de las medidas de seguridad privativas de la libertad contempladas en la Ley sobre Vagos y Maleantes,
después de reproducir el ordinal
del artículo 60 de la
Constitució n, afirmó que IMPLICACIONES DE LA S ENTENC IA SOBRE EL DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL
en general, sólo los Tribunales Penales o los órganos de instrucción dentro del procedimiento penal, pueden aplicar medidas privativas de lihertad. En otras
La sentencia objeto de análisis, análisis, dictada por por la Corte Suprema de Justicia, Justicia, en Pleno, el 6 de noviembre de 1997, ha marcado un hito e n la evolución de la jurisprudencia jurisprudencia venezolana relativa al conte nido de los derechos constitucionales
palabras, puede puede arrebatarse de la libertad a u n sujeto, solamente e n orden a la aplicación aplicación de un a pena , al ser procesa procesado do penalmente; o c omo ejecución de dicha pena, previa sentencia firme de los Tribunales Penales.
o fundamentales, fundamentales, por cu anto supone, en lo concerniente al derecho a la libertad
luego añadió que tales medidas de seguridad "son repugnantes a la
personal, un franco abandono de criterios inaceptables tradicionalmente
Constitución, pues las mismas comportan privación de libertad respecto a un
plasmados en muchos de nuestros instrumentos legislativos e, incluso, por
sujeto, sobre la base de supuestos que no están tipificados co mo delitos o faltas".
obligar a una relectura del Tex to Constitu cional que reduzca a sus sus justos justos límites algunas de sus disposiciones. Para negar la constitucionalidad de la Ley sobre Vagos
No vamos a detene rnos en el análisis de las singularidades singularidades de las medidas objetadas por el Supremo Tribunal, pues lo que ahora importa es considerar la
Maleantes, el
Máximo Tribunal tuv o que sentar principios relativos a aspectos cardinales del régimen jurídico del derecho a la libertad personal. En este sentido, en su sentencia aseveró que, por regla general, la privación de libertad sólo es admisible cuand o se funda menta en la comisión de un acto legalmente tipificado corno delito o falta. Igualmen te, fue reconocido e l principio de reserva judicial
y, por tanto, el monopolio judicial que en principio impera en materia de privación de libertad. La primera afirmación posee una gran relevancia, al poner de m anifiesto que la remisión la ley contenida e n el artículo 60, ordinal
afirmación de alcance general presente en los párrafos citados. Una lectura descontextualizada de algunos pasajes de su sentencia conduciría a pensar que , según según dicho Tribunal, la comisión de un delito o de una falta es el único supuesto constitucionalmente aceptable d e la privación de libertad. Esta conclusión no pareciera ser, sin embargo, correcta. Nótese que la propia Corte relativiza el valor de su afirmación mediante la expresión "en general", razón por la cual la captación del exac to sentid o de su aseveración exige atender a las particularidades del asunto sometido a su conocimiento.
de la Consti tución d e 1961, refer referida ida a los casos en que alguien puede ser
A este respecto, conviene subrayar que la Corte, antes de abordar los
privado de su libertad, no implica una remisión en blanco al libre arbitrio del
vicios de inconstitucionalidad de la ley impugnada, se esforzó por demostrar
legislador de turno, sino que se encuentra sujeta a un conjunto de límites
que las privaciones de libertad previstas previstas en esa ley tenían naturaleza naturaleza
constitucionales materiales. materiales. Lo segund o significa, significa, entr e otras cosas, una ruptura
sancionatoria, lo cual probablemente nos da la clave para la elucidación de la
con la tradición de los amplios poderes de la Administración restrictivos de la
significación significación cabal de su pronunciamiento: el ordinal
libertad personal.
Constitució n excluye la imposición de sanciones sanciones privativas de la libertad que
continua ción, nos referiremos referiremos a la forma forma en que la sentencia expone estas ideas, y analizaremos sus implicaciones.
del artículo 60 de la
se funden en motivos distintos a la comisión comisión de un de lito o falta.
En cualquier caso, y dejando de lado la valoración que pueda hacerse
No ha de entenderse negada, por tanto, la constitucionalidad de
sobre la argumentación seguida por la Corte, lo cierto es que nuestra
privaciones de libertad ajenas al proceso penal, como el internamiento de
Constituci ón e n modo alguno proscrib proscribee todas las privacio privaciones nes d e libertad ajenas
enfermos mentales, el internamiento de menores con fines educativos, o la
al proceso proceso penal. El ordi nal 2" del artícul o 60 lo que hace, en realidad, es
detenc ión de extranjeros durante el procedimient o instruido para su su expulsión,
enunciar la prohibición de la prisión por deudas, sin pretender determinar
por ejemplo. Queda n, en cambio, prohibid prohibidas, as, conforme a la sentencia precitada,
agotadorament e los supues supuestos tos en que cabe privar a u na persona de su libertad. Así se desprende de su texto, de su proceso de elaboració n y de sus sus antecedentes.
las privaciones de libertad de índole sancionatoria que no se fundamente n e la comisió n de un del ito o falta, por lo que están vedadas las medidas medidas de seguridad
La disposición disposición en cuestión dice: dice: "Nadie podrá ser privado de su libertad por
predelictuales privativas de la libertad y, en general, las sanciones adminis-
obligaciones obligaciones cuyo incumplimient o no hay a sido definido por la ley como deli to
trativas privativas de la libertad. Hay que dejar a salvo, no obstante, dada su
falta". falta". S e trata, en consecuencia, de impedir que alguien sea privado privado de su
especialidad y su diferenciación respecto de las medidas cuestionadas e n esa
libertad por el incumpl imiento de obligaciones civiles civiles o de otra índole, cuan do
sentencia, las sanciones discipl disciplinaria inariass que pueden adoptarse en el ám bito castrense, aunque éstas sí sí se encuen tran sometidas, como veremos, al principio
tal incumplimiento no represente, a la vez, un hecho punible. El proceso de gestación de este precepto abona tal conclusión. E n efecto, según el artículo
de reserva judicial.
18, ordinal 2", de la ponenci a que sirvió de base para las deliberaciones de la Comisión redactora del Proyecto Proyecto de Constit ución, que virtualmente reproducía reproducía el ordinal 7" del artículo 30 de la Constitución de 1947, "Nadie podrá ser privado de libertad por incumplimiento de obligaciones civiles no definidas como del ito por la leyn. En el curso de las discusione discusioness fue suprimida la alusión al carácter "civil" de la obligación, pero ello no alteró la significación del
dictar nuevamente, introduciendo correcciones formales y procedimentales, una legislación legislación de peligrosidad peligrosidad social como la c onteni da e n la Ley sobre Vago Vago y Maleantes, ya que su inconstitucionalidad radicó también en razones sustantivas sustantivas y, y, particularmente, en la incompatibilidad incompatibilidad con la Ca rta Fundamental de medidas de seguridad seguridad predelictuales privativas de la libertad. El solo criteri de la peligrosidad peligrosidad social no basta, por t ant o, para cercenar la libertad de u na
Lo dicho n o implica, sin embargo, embargo, que el ordi nal2" del artículo 60 carezca carezca
persona. Así, pues, el vacío dejado por l a declaratoria de la inconstitucionalidad
de relevancia en orden a la determinación de las limitaciones
de dicha ley, que tanto temor suscitó en algunos sectores, es en principio
constituciona lmente admisible admisibless del derecho a la libertad personal. Al contrario,
inexorable, al resultar de cuotas de libertad garantizadas garantizadas por la Constit ución.
de aquél y del ordinal del mismo artículo se deduce que la comisión de un delito o falta es un supuesto en el que resulta en pri ncipio legítima la previsión
Esto no excluye, sin embargo, que se dicte una legislación sobre faltas comprensiva d e ilícitos relacionados con algunos de los supuestos supuestos previstos previstos e
de una privación de libertad. Ello no excluye la licitud de la privación de libertad e n otros casos, casos, pero en éstos habría que indagar si la medida medida de que se trate tiene un asidero asidero por lo menos implícito en el Texto Constitucional, en lo que respecta a la finalidad ~erse~uida, además de examinar su sujeción al principio d e proporcionalidad.
Cfr. La Constitución de 1961 y la la Evolución Con stitucional de Venezuela, Venezuela, Actas de la Comisión redacto ra del Proyecto, Caracas, Congreso de la República, 1971, 1, Vol. 1, pp. 9 55.
necesariamente judicial, judicial, de los procesos procesos correspondientes. Por consiguiente, el ordinal 10" del artículo 60 de la Carta Fu ndamental, de cuyo texto se infiere la licitud de medidas de interés social privativas de la libertad aplicables a "sujetos "sujetos en est ado de peligrosidad" peligrosidad",, h a quedado circunscr ito, en virtud de una interpretación sistemática y teleológica de la Constitución que h a debido ser más explícita, a las medidas post-delictua post-delictuales. les. De algunos párrafos de la sentencia cabría deducir que incluso estas últimas serían iiiconstitucionales, lo cual supondría borrar del Texto Constitucional dicho
ordinal y negar la licitud de medidas de esa índole contempladas en leyes
autoridades policiales con motivo de la comisión de un hecho punible son
vigentes, vigentes, en relación, relación, por ejemplo, con sujetos sujetos ini m~u tabl esque esque hay an realizado realizado
"medidas provisionales, de necesidad o urgencia, indispensables para asegurar
una acción delictiva. delictiva. N o creemos, sin embargo, que deba llegarse llegarse tan lejos,
la investigación del hech o y el enjuiciam iento de los culpa culpables bles", ", y añade que
pues cuando sí se produce produce una franca violación del derecho a la libertad personal,
"la ley fijará fijará el término breve y perentorio e n que tales medidas deb erán ser
que justif justifica ica la interpretac ión reducto ra o restrictiva restrictiva del Texto Cons tituc ional
comunicadas a la autoridad judicial, y establecerá además el plazo para que
es cuando la privación de libertad puede fundarse en meras sospechas o
ésta provea, entendiéndose que h an sido revocadas revocadas y privadas privadas de todo efecto,
conjeturas polici policiales ales o, e n otras palabras, palabras, en un supuesto supuesto estado de peligrosidad
si ella no las confirma e n el referido plazo". plazo".
no exterioriz exteriorizado ado e n acciones concretas penalmente tipific tipificadas adas
Implícitamente se reconoce, por tanto, la competencia primaria y en principio exclusiva exclusiva del juez juez e n materia de privación d e libertad, aunque se
2. RECONOCIMIENTO DEL PRlNClPlO DE RESERVA JUDICLAL
admite, a título excepcional, una actuación provisional de las autoridades administrativas administrativas destinada a salvaguarda salvaguardar, r, mediante su pront a intervención, la
La sentencia objeto de análisis análisis reconoce que e n materia de privación de libertad impera el principio de reserva judicial, es decir, la conce ntrac ión
finalidad finalidad persegui perseguida da co n la privación de libertad. Co n todo, se trata de una intervención temporal y supletoria, llamada por definición a cesar o a
los jueces, como regla general, de la facultad para ordenar privaciones de la
desembocar en un proced imiento judicial, judicial, sin necesidad necesidad d e que el afectado lo
libertadz. En este sentido, la sentencia establece que nuestro con stituyente h
exija. Este principio se extiende a todas las formas de privación de libertad.
querido "garantiza "garantizarr que la privación de un derecho t an sagrado, como la libertad personal, se tipifi tipifique que únicamente dent ro de un proceso judicial, judicial, y nunca con motiv o de procedimientos de carácter administrativo". Igualmen te, en relación con la medida de arresto prevista en la Ley sobre Vagos y Maleantes, sostuvo que "éste, por implicar implicar privación de libertad impuesta por un órgano n o judicial, judicial, es de plano inconstitucional". Esa fue una de las razones fundamentales que condujo a la declaración de la inconstitucionalidad inconstitucionalidad de dicha ley Co mo se comprenderá, comprenderá, el reconocimiento de este principio en nuest ro
Por ello, no se avienen con la Constitución las leyes leyes que otorgan a las autoridades administrativas poderes para adoptar decisiones estables o definitivas privativas de la libertad, tales como la Ley Orgánica del Distrito '?ed '?eder era1 a13 3 y los los Códigos Códigos de Policía Policía de los los h
que facultan a autoridades
administrativas administrativas para la imposición de sanciones de arresto, bien direct amente bien al prever la conversión de sancio nes administrativas administrativas pecuniarias e n arresto proporcional. En relación con estos arrestos administrativos, vinculados al mantenimiento de la seguridad seguridad pública, conviene aclarar, aclarar, como planteamiento
ord ena mie nto jurídico jurídico es, por múltiple s razones, razones, sumament e significativo. La primera y capital es que co n ello se clarifica clarifica el régimen régimen del derecho consagrado
demande, en circunstancias especiales, la toma de medidas privativas de la
en el artículo 60 de la Constitución, e l cual en ning uno de sus ordinales ordinales rechaza rechaza
libertad distintas a las previstas previstas en la legislación legislación procesal-penal, pero n o pd
de manera explícita la licitud de privaciones de libertad basadas basadas en decisiones
ser configurada configuradass co mo sanciones administrativas, sino com o intervencio nes
de la Administración. Administración.
policiales preventivas tendentes a impedir la realización
Del ordinal
del artículo 60 es posible, no obstante, colegir dicho
principio, pues este precepto dispone que las medidas adoptadas por las
Respecto de este principio cfr., entre otros, BattislGusy, Einführung in das Staatsrecht, HeideIbeq, C. Müller, 1991, pp. 277 y SS.
continuación de un
acto ilícito, cuya duración habría de ser mínima. C f r . arts. 15 numeral 9, 27, numeral 5, y 31, numeral 4, de la Ley Orgánica del Distrito Federal. Esta es una falla de la que adolecen casi todos los Códigos de Policía de los Estados, incluso los que han sido reformados reformados recie ntemen te; a modo de ejemplo puede consul tarse la Ley de Seguridad Orden Público del Estado Ti chi ra, del 22 de diciembre de 1994, reproducida en Foro Jurídico (Re vist a del Cole gio de de Abogados del Estado Táchira), 1996, pp. 137 y SS.
Tampoco se se ciñe n a la Constitución los internamientos administrativos, administrativos,
implícita del ordena miento jurídico jurídico prec edente, recoge recoge algunas algunas postura
como los de extranjeros en trámite de expulsión o los de enfermos mentales.
doctrinales doctrinales y jurisprudenci jurisprudenciales ales sobre el punto. Por un lado, y bajo el concepto
De existir urgencia en la intervención, se justificaría una actuación inicial de
de la llamada "inconstitucionalidad sobrevenida", la sentencia se refiere a una
las autoridades administrativas, pero la privación de libertad tendría que ser
tesis tesis doctrinal conforme a la cual la prevalencia prevalencia de la Co nstitució n, en cuan to
sometida rápidamente a la consideración de una autoridad judicial, a la cual
las leyes prece dente s, conduciría a que todas las lex posterior y superior, sobre las
correspondería la adopción de la decisión respectiva. Esta conclusión es
leyes preconstituc ionales contrarias a aquélla habría n sido derogadas, por lo
extensible a las sanciones disciplinarias privativas de la libertad infligidas
que podrían ser desconocidas por por cualquier operador jurídico, público o privado.
administrativam ente e n el ámbito castrense, cuya cuya imposición no sería razonable
Esto supondría, además, la nulidad absoluta de los actos dictados con
sustraer sustraer completamente de la competen cia de la administración militar, militar, la cual
fundamento en la ley derogada, desde el momento en que se produjo la
puede conservar un poder de iniciativa iniciativa que h a de estar, sin embargo, sujeto a la
derogación, lo cual vendría impuesto por el artículo 46 de la Constitución y el
pronta revisión de una instancia judicial.
artículo
19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Comentario aparte merece el artículo 244 de la Consti tución, que regula
Por otro lado, cita sentencias del Tribunal Constitucional español
las llamadas medidas de alta policía, consistentes en privaciones de la libertad
relativas a la posible aplicación retroactiva de la Constitución y luego se hace
ordenadas por el Presidente de la Repúb lica, en Con sejo de Minis tros, las cuales
eco de la postura asumida por dich o Tribunal Tribunal e n lo concern iente a las relaciones relaciones
pueden ser adoptadas cuando existan fundados indicios de inmin entes trastornos del orden público y cuya duración puede alcanzar los
90
días. El Texto
existentes entre la inconstitucionalidad sobrevenida y la derogación de leyes preconstitucionales. Tras éstas y otras someras referencias al Derecho
Constitucional sólo las somete al control del Congreso o de la Comisión
comparado, la sentencia culmina con una suerte de absolución de la instancia,
Delegada. No obstante, dejando ahora de lado la crítica de fondo que cabe
en lo que a la determina ción de los efectos efectos de la decisión en el tiempo respecta,
formular formular en relación con la razonabil razonabilidad idad o proporcionalidad de tal norm a, el
limitándose a aseverar que "se acoge en todas y en cada una de sus partes, el
principio de reserva judicial obliga a entender que tales medidas también se
principio de la nulidad pura y simplew.
encue ntran sujetas a una p ronta revisión judicial5 judicial5 .
EL EXAMEN DE LA CON STIT UCI UCIO O NAL IDA D DE LEYE LEYES S P RE CONSTITUCIONALES
precisión conceptual: la inconstitucionalidad sobrevenida no es un efecto vinculado a la derogación de una ley por por la Consti tución , sino, por el contrario, el concepto
Entre los problemas jurídicos jurídicos analizados por la sente ncia se encue ntra el del tratamiento que debe n recibir recibir las leyes leyes anteriores anteriores a la Constituc ión que la contraríen. El carácter preconstitucional de la Ley sobre Vagos y Maleantes obligó obligó a la Corte a ocuparse de esta cuestión, que ha sido ob jeto de posturas posturas disímiles disímiles en el Derecho comparado. El Máximo Tribunal, después de reproducir la Disposición Transitoria Vigesimatercera Vigesimatercera de la Con stitu ción , que alude a la derogatoria expresa o En relación c on estas medidas cfr. Casal Públicas, Caracas, EJV, 1993, pp
Conviene examinar con algún detenimiento la problemática que esta sentencia deja planteada. Para hacerlo cabalmente, es preciso realizar una
106
., Jesús María, Dictadura Constitucional Libertades SS.
que se emplea para referirse a la tesis según la cual la incompatibilidad de una ley preconstitucional co n la Constitución no h a de analizarse analizarse solamente desde la perspectiva del inst ituto derogatorio, sino, funda menta lmen te, desde la óptica del control de la constitucionalidad. Ese concepto se corresponde con otro propio propio de la Teoría Teoría General del Derecho, el el de la invalidez invalidez sobreveni sobrevenida da d is ti nt la originaria- de los actos jurídicos, y fue consagrad o en el ámbit o del Derecho constitucional por la Corte Constitucional italiana, la cual ha considerado que la eventual contradicción con la Constitución de una ley anterior a ésta cnvuelve cnvuelve u n problema de control de la constitucionalidad constitucionalidad que, en consecuencia, Ii;i
de ser canalizado, en principio, por los mismos cauces utilizados para el
examen de la constitucionalidad de lis leyes posteriores a la Constitución.
convive, por cierto, co n la de p ermitir a los jueces jueces ordinarios ordinarios la desaplicación
Ello implica implica que, dado el carácter conc entrado del sistema italiano de c ontrol
de las leyes preconstitucionales incompatibles con la Constitución, por su
de la constitucionalidad, sólo la Corte Constituci onal, y no los jueces jueces ordinarios,
condición de leyes derogadas, lo cual revela la postura flexible, exenta
puede
dogmatismos pero apegada a principios cardinales del Derecho como el de la
reconocer
y
declarar la
inconstitucionalidad
de una ley
preconstituciona16. La postura postura alternativa, mas no necesariamente contrapuesta de manera radical, a la anterior es la que estima que en tales supuestos nos hallamos no
seguridad jurídica, asumida por dichas instan cias judiciales. judiciales. Por lo demás conviene apuntar que, aun en el supuesto de que se acogiera rígidamente el efecto derogatorio de la Constitución, son susceptibles de control de la
ante una inconstitucionalidad sobrevenida, o sea, no ante la cuestión de la
constitucionalidad las leyes leyes derogadas, derogadas, en tanto de ellas se sigan derivando
validez o invalidez de una ley, sino ante el problema de la vigencia de la ley
efectos jurídicos.
preconstitucio preconstitucional. nal. N o vamos a ahondar en la fundamentación teórica de amba
En lo que conc ierne a la Ley sobre Vagos Vagos y Maleantes, se trataba no só lo
posiciones, posiciones, pero importa dejar constancia de lo controve rtido que ha sido est
de una norma que estaba revestida de la apariencia de ley, ley, sino de una n orma
asun to, incluso en países países cuyas Constitu ciones poseen una cláusula derogatoria
que venía siendo aplicada desde la promulgación de la Constitución, lo que
mucho más terminante que la nuestra. nuestra.
justific justificaba aba plenamente que fuera fuera objeto de la acció n de inconstitucionalidad.
Nos interesa más reflexionar sobre el tratamiento que han de recibir ante la C orte Suprema de Justicia los los recursos recursos interpuestos contra leyes leyes preconstitucionales, y sobre los efectos de un eventual pronunciamiento estimatorio. En cuanto a lo primero, estiinamos que el control concentrado de la constitucionalidad ejercido ejercido por nuestro Máximo Tribunal ha de comprender a las leyes preconstitucionales supuestamente derogadas por la Constitución, pues, aun siendo inconstitucionales, existe existe una apariencia de ley que, en aras de la seguridad jurídica, puede ser necesario destruir. Esta solución ha sido acogida por los Derechos alemán, italiano y españo l, en los cuales los Tribunales Constitucionales se han declarado competentes para cumplir, mediante la acción de inconstitucionalidad, como sucede en el primero, o por medio de la cuestión de inconstitucionalidad, como sucede en los otros dos, sus sus funciones de contro l de la constitucionalidad7. En España y Alemania esta solución
6
Para el plantea miento general general desde desde la la óptica de la Teoría del Derecho cfr. Diez-Picazo, Luis M., Laderogació nde las leyes,Madrid, Civitas, 1990, pp. 1 65 y SS.y 305 y SS.en SS.en relación con el Derecho iraliano c f r . Zagrebelsky, Gustavo, La giustizia giustizia costituzio nak, Bolonia, il M u l i n o , 1 9 8 8 , p p . 1 4 0 y SS. Cfr. García de Enterría, Eduardo, La Constitución como norma el Tribunal Const ituci onal, Madrid, Civitas, 1985,pp. 1985,pp. 71 y SS.;Schlaich, S chlaich, Klaus, Da Bundesverfa Bundesverfassun ssungsger gsgericht icht,, Mü nch en, Reck, 1997, pp. 91 y 96.
Una de las consecuencias consecuencias de esta afirmación, es que correspondía correspondía a la Cort Suprema de Justicia, a tenor de lo dispuesto dispuesto en los artículos artículos 119 y 131 de su Ley Orgánica, la determinación de los efectos en el tiempo de una eventual sentencia estimatoria. El Máximo Tribunal, sin embargo, al declarar la inconstitucionalidad d e tal ley, no aclaró cuáles serían los efectos temporales de su decisión. La alusión a la nulidad "pura y simplev condu ce a pensar q ue la nulidad operaría únicamente hacia el futuro (e
nunc).
Múltiples interrogantes, o más bien reservas, suscita, desde luego, este pronuncia miento. La razón de nuestra discrepancia discrepancia n o radica, como pudiera pensarse, pensarse, e n la derogación que la Constitució n de 1961 habría habría producido sobre tal ley, pues ya hemos dicho que a los fines del control concentrado de la constitucionalidad ésta debía ser tratada como una ley vigente; vigente; ni e n el deber de observar lo prescrito prescrito en el artículo 46 de la Constitución -según -según el cual son nulos todos los actos del poder público que lesionen derechos o garantías constitucionales-, por cuanto este precepto no debe ser ser interpretado dogmáticamente, como un obstáculo insuperable para que nuestra jurisdicción constitucional module los efectos de sus sentencias estimatorias, tal como lo hace n los Tribunales Tribunales Constitucio nales europeos, incluso en materia de derechos fundamentaless. De ese precepto no debe colegirse que las leyes violatorias de E n l a ~ u r i s p r u d e n c i ac ac o n s t i t u c i o n a l e s p a ñ o l a e s c é l e b r e e l c a s o d e l r e c u r s o d e inconstitucionalidad interpuesto conrra la Ley relativa relativa al Impuesro sobre sobre la Renta de las
derechos o garantías constitucionales estén viciadas de una especie de nulidad
cláusula derogatoria de la Constitución o de su artículo 46, sino en la
absoluta, que implicaría la completa e inexorable retroactividad de las sentencias
consideración de las particularidades particularidades del caso resuelto. resuelto. Lo primero que h a de
que declaren su inconstitucionalidad9. Esto supondría supondría trasladar indebi damente
observarse es que dado el carácter sancionatorio, reconocido por la misma
al ámbito del Derecho constitucional categorías propias del Derecho
Cort e, de las medidas de seguridad declaradas declaradas inconstitucionales, era preciso
administrativo, en el cual, por cierto, en virtud de la teoría de la confianza
establecer que los efectos del fallo alcanzaban a todas las personas que estuv ieren
legítima, ya no se admiten con la rigidez que originalmente tuvieron. Pero
privadas de libertad con fu ndamento en la ley impugnada, impugnada, las cuales debían ser
tampoco cabe entender que todos los actos del poder público dictados con
liberadas inmedia tamente. Así sucedieron las las cosas cosas en la práctica -aunque
base base e n leyes luego luego declaradas inconstitucionales por lesionar algún derecho
de inmediatoinmediato- por cuanto el principio contenido en el artículo
garantía constitucional están viciados de nulidad absoluta, pues son numerosos
Constituc ión, que prevé la aplicación retroactiva de la ley penal más favorable, favorable,
los derechos y demás situaciones jurídico-subjetivas que pueden haberse
obligaba analógicamente a ello, pero hubiera sido preferible un pronuncia-
consolidado consolidado co n base en esos actos, entr e los cuales cuales tal vez se se encu entra n n
miento explícito del Máximo Tribunal.
sólo actos administrativos, sino también actos emanados de los tribunales, típicamente las sentencias. La desatención de éstos y de otros intereses de relevancia relevancia pública involucrados involucrados en un pronunciamiento de inconstitucionalidad, conduciría a situaciones en las que el remedio sería peor que la enfermedad. Se impone, pues, en obsequio, especialmente, al principio constitucional implícito de la seguridad seguridad jurídica, jurídica, una interpretación distinta, dominada por la lógica de de lo razonable, del artículo 46 de la Consti tución. El motivo de nuestra respetuosa discrepancia con la sentencia de la Cort no consiste, por consiguiente, en una invocación ciega o dogmática de la
44 de la
Por otra parte, la gravedad de los vicios vicios materiales, y no simplemente procedimentales, advertidos por el Supremo Tribunal, que le llevaron a decir que las medidas contempladas en la Ley sobre Vagos y Maleantes eran repugnantes a la Constitución", y la severidad de la injerencia en la esfera subjetiva de la persona persona que entra ña una privación ilegítima de la libertad, no se avienen con el pronunciamiento dictado. Los intereses patrimoniales del Estado, que tácitamente entraron en juego en esta controversia, son insuficientes ficientes para legitimar,en este contexto, una sentencia de inconstitucionalidad cuyos efectos se limit en al fut urol o. La facultad que los artículos 119
131 de
la Ley Ley Orgánica de la C orte Suprema de Justicia confieren al Máximo Tribunal para determi nar los efectos de su su decisión en el tiemp o, no es un poder absolut o, Personas Físicas, en el cual, aunque se declaró la inconstitucionalidad de algunos de los preceptos de esta ley por vulnerar, entre otros, el derecho fundamental a la igualdad, la nulidad s ólo operó hacia el fururo, en resguardo de la segurida seguridad d jurídica ( ST C 4511989). 4511989). Los intereses del Fisco también estuvieron presentes en la ponderación del Tribunal Constitucional, dada la naturaleza tributaria de la ley impugnada. En el Derecho alemán, son múltiples las clases clases de sentencias de inconstitucionalidad, distintas a la declaración de nulidad de la ley con efectos ex runc, que pueden ser dictadas cuando se reconoce la lesión de u n derecho fundamental; cfr. Schlaich, op cit., pp. 260 y ss. Al respecto, es digna de mención la sentencia de nuestro Máximo Tr ibunal que declaró la inconstitucionalidad de la Ley Ley de División Político-Territorial del Estado Amazonas, en la que después de aseverarse aseverarse que habían sido vulnerados ciertos derechos fundamentales, se difirieron los efectos anulatorios del fallo o, lo que es lo mismo, se prolongó la vida de la ley inconst itucion al, en consideración a los graves graves perjuicios perjuicios a la estabilidad estabilidad institucional que hubiera ocasionado una sentencia c on efectos ex runc, e incluso una con efectos anulatorios inmediatos (Cfr.sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Justicia, en Pleno, del 5 de diciembre diciembre de 1996).
que pueda emplearse como una suerte de amnlstía judicial. Se trata de una facultad ceñida por el Derecho y que, por tanto , ha de ser ejercida mediante una ponderación d e los intereses intereses en juego juego orientada por el conj unto de valores principios constitucionales. En todo caso, la sentencia de la Corte, que en este punto tal vez fue deliberadamente ambigua, no cierra las puertas a la posibilidad de que los afectados por las medidas declaradas inconstitucionales reclamen la responsabilidad responsabilidad patrimonial de la Administra ción, a la cual, por
4511989) es un 10 La sentencia del Tribunal Constitucio nal español citada en la nota 8 (S TC 4511989) ejemplo de cómo esos intereses intereses patrimoniales en ciertas circunstancias puede n contribuir la justifica justificación ción de un fallo con efectos hacia el futuro, aun e n presencia de la violación de un derecho fundamental
lo demás, tienen derecho en virtud de lo establecido en el artículo 9.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
olí tic os".
artículo 60 de la Constitu ción y enunciada por la Exposición Exposición de Motivos de la misma ley: "la readaptación del sujeto para los fines de la convivencia social". En este sentido, e n la sent encia se asevera asevera que:
LA SENTENCIA LA TEORÍA DE IV. CONTRIBUCIONES CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA 1. RELEVANCIA
el sistema adopta do por la Ley sobre Vagos Vagos y Male antes (...) no parece ser idóneo para cumplir los objetivos propuestos. Los hechos, la realidad existente, lo corroboran. En este orden de motivos, no parece oculto para esta Corte la circunstancia por la cual, las medidas de seguridad aplicadas en virtud de la Ley sobre Vagos y Maleantes (...) se distancian considerablemente considerablemente de todo e n lo que a readaptación social social concierne Lo anotado es muestra inequívoca de la inidoneidad del sistema adoptado...p adoptado...p ara cumplir con la finalidad finalidad que la C onstitución prescribe, lo cual hace que el mismo, a juicio juicio de la Co rte, sea por completo inconstitucional. inconstitucional.
PRAXIS NORMATIVA PARA LA D E T E R M ~ N A C I ~ DE N LA
CONSTITUCIONALIDAD
DE
UNA
LEY
Singular Singular importancia revisten revisten los párra párrafos fos de la sentencia te ndentes incluir en el ex amen d e la constitucionalidad de la Ley sobre sobre Vagos Vagos y Maleantes consideraciones relativas a la forma en que venía siendo aplicada por las
Así, pues, pues, entrando e n un terreno que normalm ente ha estimado ajeno,
autoridades autoridades competentes. Primeramente Primeramente la Corte , antes de declarar que dicha ley vulneraba ciertos derechos constitucionales, sostuvo que "existe una conside rable distancia, entre aquello que allí se dice y su aplicación práctica. En realidad, su amplitud ha permitido extenderla hasta aquellas personas a quienes subjetivamente se califica de Vagos Vagos y Maleante s, porque alguien, de acu erdo co n su criterio, lo ha considerado peligroso". Esta aplicación de la ley impugnada representaba un "indicio de un posible defecto interno", un "síntoma" de su inconstitucionalidad. En particular, el Supremo Tribunal censuró la falta de aptitud del sistema previsto en esa ley para alcanzar la finalidad impuesta por el ordinal 10" del
la Corte Sup rema de Justicia decidió tener e n cuenta los los datos de la realidad, el contexto fáctico de la ley cuestionada, al estilo de la jurisprudencia norteamericana12, lo cual es un paso acertado hacia el robustecimiento de nuestra justici justicia a constitucional, que no siempre puede puede quedar acan tonada en el plano del razonamiento exclusivamente normativo. En materia de derechos fundamentales, sobre todo, la apreciación de las implicaciones prácticas prácticas de la leyes resulta resulta de suma impo rtancia, como lo evidencia el criterio consolidado consolidado según el cual éstas son inconstituc ionale s cuando por su ambigüedad se prestan para la realización de actuaciones violatorias de tales derechos. Igualmente, la jurisprudencia jurisprudencia del Tribunal Const ituc iona l Federal alemán ofrece muestras muestras de lo profundo que puede llegar a ser en este ámbito y, concretamente, en el de las
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Según el cual "Toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derec ho efectivo a obtene r reparación". Esta alusión al carácter carácter ilegal de la privación de libertad ha de ser interpretada en un sentido amplio, comprensivo de las privaciones de libertad efectuadas efectuadas en conformidad c on una ley nacional nacional pero e n contr avenci ón de las disposi disposiciones ciones del Pacto. Ello se infiere del numera l que encabeza el artí culo 9, el cual se refiere refiere tan to a las detenc iones ilegales como a las arbitrarias, así como de la finalidad de este artícu lo integralmente considerado. Las privaciones privaciones de libertad practicadas de acuerdo con la Ley sobre Vagos Vagos y Maleantes er an arbitrarias, ya que , usando p alabras del Com ité de la Organización de las Naciones Unidas encargado de estudiar "el derech o de todo individuo a no ser arbitrariamen te detenido , preso ni desterrado", desterrado", fueron realizadas realizadas conforme a una ley "incoriipatible "incoriipatible con el respeto del derecho del individuo a la libertad y la seguridad"; seguridad"; en relación con tal estudio cfr. O'Donnell, Daniel, Proteccióii Internacional de los Derechos Humanos, Lima, Comisión An din a de Juristas, Juristas, 1989, p. 125
medidas de seguridad post-delictuales priva tivas de la libertad, el exam en de la aptitud de la medida limitativa para alcanzar el fin perseguido, como aspecto clave clave par para a el control control de su su co nst it~c ion alid ad~ ~. La sentencia de nuestro Máximo Tribunal adolece, sin embargo, de la falta de mención d e los datos fácticos fácticos que permitieron permitieron arribar a la conclusión ya expuesta, cuya veracidad, veracidad, e n todo caso, no 12
desconocer.
Al respecto oid. oid. Alonso Ga rcía, Enrique, Lni~iterpretaciónde In Constitució Constitución, n, Madrid, C entr de Estudios Constitucionales, 1 984, pp. 539 y SS. h. Se ntencia del Tribunal Constitucional Federal Federal alemán del 1 6 de marzo de 1994 , NStZ 1994, pp. 578 y SS.
Otra significativa aportación de la sentencia a la teoría del con trol de la constitucionalid ad es la afirmación de que si si la institu ción o el sistema regulados en una ley ley "son en sí inconstitucionales, inconstitucionales, tal inconstitucionalidad revierte sobre todas las normas normas que lo compon en, aun cuando cada dispositivo dispositivo considerado en sí mismo, individualmente, fuera de su contexto , no sea contrario al Texto Fundamental". Fundamental". Ello sirvió sirvió de sustento al Máximo Tribunal para declarar la inconstitucion alidad total de la Ley sobre sobre Vagos Vagos Malean tes, después de haberla confrontado co n varios varios derechos constitucionales de constatar su inidoneidad inidoneidad para alcanzar los fines precisados por el ordinal 10 del artículo
60 de la
Constitución.
V. BALANCE GENERAL
Pese Pese a que la sentencia analizada, analizada, en distintos pasajes pasajes
en relación con
temas capitales, no ofrece la claridad deseable, deseable, como lo advirtieron, aunqu desde una perspectiva distinta, los Magistrados que salvaron su voto, la misma representa representa u n alen tador progreso de nuestra jurisprudencia jurisprudencia constitucional. La orienta ción garantista de los derechos fundamentales a la que responde debe consolidarse
hacerse extensiva al conjunto de los derechos constitucional-
mente reconocidos. reconocidos. En lo que atañe al objeto específico del pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, confiamos confiamos en que éste cerrará definitivamente la oprobiosa fase de injustificable represión estatal abierta con la Ley sobre Vagos Maleantes,
esperamos que estimule estimule la revisión cr ítica de prácticas policiales
que distan m ucho de corresponder con las más más elementales exigencias de un Estado de libertades
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Este libro se terminó de imprimir en Caracas en 2004, marzo del añ en los talleres de EDITORIAL TEXTO. C.A.
