Revista Revi sta de Dere Derecho cho
II. CONCEPT CONCEPT O DE FALTA FALTA DE SERVI SERVICIO CIO Y FAL FALTA TA PERSONAL PERSONAL
El comi comienzo enzo del del desa desarrroll ollo de la respo espon nsabi sabillidad dad extr extracon acontr tractu actual al del del Estad Estado o en Fran Francia cia,, lo dio dio el céleb célebrre fal fallo "Blanco" anco" del del Tri Tribun bunal de Con Confli flicto de 8 de febr febrero ero de 187 8732 32 en el cual cual se establ estableci eció ó "que que la respo espon nsabi sabillidad dad que que pued puede e incum ncumpli plir al Estado Estado por por los daño daños s causad causados os a los parti particul cular ares es por por per person sonas as em empl plead eadas as en el servi servicio cio públ públiico no puede puede regi regirs rse e por los mi mismos smos pri principi ncipios os establ establecid ecidos os en el Códi Código go Civi Civill par para las relaci relacion ones es entre entre par particular ticulares" es".. De acuerdo acuerdo a ese fall fallo, consid consider erad ado o la piedr piedra a angu angullar del der derecho echo adm administr nistrati ativo vo fran francés, cés, esta respon esponsab sabiilidad dad no es ni ni gener general al ni absol absoluta, uta, sino sino que, que, por por el contrar contrariio, tien tiene e sus sus regl reglas as espe especial ciales es que que var varían seg según las neces ecesidades del ser servici vicio o y la neces ecesidad de con concil ciliar los der derech echos os del Estad tado con los derechos privados. La refer eferida sen sentencia tencia "Blanco" anco" per permitió tió al Con Consej sejo de Estad Estado o constr construi uirr la respo espons nsab abiilidad dad del del Estado stado al marge argen n del del Códi Código go Civi Civill y for formular ular la capi capital disti distinci nción ón entr entre e fal falta de servi servicio cio y fal falta per persona sonall que que per permitió tió consi conside derrar a la Administra tració ción com como resp esponsable sin sin recur currir a la noció ción de cul culpa o dolo por parte de del fun funcio cionario o agente público. La fal falta de ser servici vicio o así así consi consid derad erada a la consti constitu tuye ye una una mala ala org organi anizaci zación ón o fun funcion cionam amiento ento defe defectuo ctuoso so de la dmin dministración istración,, ambas ambas nociones apreciadas apreciadas objetivam objetivamente ente y referidas referidas a lo que puede exigi exigirse rse de un servicio servicio públ públiico moder oderno no,, y lo lo que que deb debe e ser ser su compo comporrtami tamiento ento norm ormal. al. Si Si por por esta esta falta falta de ser servicio vicio se ocasi ocasion ona a un daño daño a un particul particular ar,, la Adminis inistración tración deberá deberá indem indemni nizar zarlo lo.. Es clar claro sí que que todo todo dañ daño causa causado do por por mala ala orga organ nizació zación n o mal funci funcion onam amiento ento de los los orga organ nismos smos públ públiicos, en últi últim mo térm término, no, sól sólo pued puede e pr proven oveniir de la acción acción u omi omisión sión de un una a per persona sona hu hum mana, ana, de tal modo odo que que el Estado Estado se ver verá, en defini definitiv tiva, a, conden condenad ado o a indem ndemni nizar zar daño daños s causad causados os por por el hecho hecho ajen ajeno, o, en este caso, de un agente agente o agentes agentes púb públi licos. cos. Ahora Ahora bien, bien, estos estos agen agentes tes públi públicos cos causantes causantes del del funciona funcionam miento iento defectuoso del servi servicio cio pued pueden en estar o ser per perfectam fectamen ente te indi ndividu vidual aliizados zados o, por por el contrar contrariio, dicho dicho mal funcio funciona nam miento ento puede puede deber deberse se a un conjunto conjunto de situacion situaciones es im imposib posible les s de im imputar putar a nadie nadie en en particul particular ar.. En la falta falta de ser servicio vicio,, sin sin em emba barrgo, go, la per person sona del del fun funcion cionari ario no inter nteresa, esa, ya que que este este no es res respo pon nsabl sable e civil civilmente ente ante ante la víct víct ima ni ante ante la Ad Adm ministr nistració ación n y para para el caso en que que sea per perfectam fectamen ente te indi indivi vidu dual aliizabl zable, su acción acción u omisión puede ede o no ser ser const constiituti tutiva va de un una fal falta administra trativa tiva,, sien siend do este este hech hecho o, en tod todo caso, ind indepe epend ndiiente ente de la la exi existencia stencia de la la falta falta de servi servicio. cio. Resul esulta precis preciso o destacar, destacar, adem además, ás, que que la noció noción n de mal mal funcio funciona nam miento ento del servi servicio cio públ públiico es vari variabl able según según las caracterí característi sticas cas del del servi servicio cio de que que se trate trate y de la la grave graveda dad d de la la falta. falta. Así Así, la la juri jurisp sprruden udencia cia fran francesa cesa exclu excluyó yó en un comi comienzo enzo a ciertos ciertos servi servicios cios de toda respon esponsab sabiilidad dad por por su activida actividad d y par para a otros otros exi exigió, gió, par para acep ceptar tar la noció ción, un un grado de graved eda ad mayor. Lo Lo anter terior es importan tante, te, ya que la la aplicaci cació ón indi ndiscri scriminada ada de la teorí teoría cada vez que que se se ocasi ocasion one e un daño daño a un par particul ticular ar por por el mal fun funcion cionami amiento ento de un servi servicio cio podr podríía resul esultar ilusor usoriia, atendid atendidos os las las condi condicione ciones s y los medi medios os con que que deben deben funcion funcionar ar muchos uchos servi servicios cios públ públicos icos en países países dond donde e no se cuenta con los los recursos recursos económ económicos adecuado adecuados. s. La em emiisión sión de un acto adm administra nistrativ tivo o ilegal egal constitu constituye, ye, por por lo gener general al,, un una a falta falta se ser servi vicio; cio; compr comprom omete, ete, por por lo tan tanto, to, la la responsabilidad del Estad tado si se caus causa un daño a una persona. En la dictaci ctació ón de es esos actos actos ileg ega ales no no inter teresa la persona del fun funcio cionario o autor toridad que lo lo dictó, ctó, si sin perjuicio cio en tod todo cas caso de la la respo espon nsabi sabillidad dad adm administr nistrati ativa va que que pued pueda a corr correspo espon nder derle o a la exi existencia stencia de una falta falta per person sonal, al, sien siendo do siem siempr pre e el Estado Estado el que que respond responderá erá por los los perju perjuici icios os que que c ausen ausen sus actos admin adminis istrativo trativos s ilegal ilegales. es. Com Como se ha seña señallado, ado, enton entonces, ces, si la activi activida dad d jurídica dica ilegal egal de la Ad Adm ministraci stración ón o su mal fun funcion cionami amiento ento causa causan n un daño daño,, ell ella ver verá á casi siem siempr pre e compr comprom ometi etida da su respo espon nsabi sabillidad, dad, y no no así así el agen agente te o funci funcion onar ariio, cuya cuya activi activida dad d dir directa o indirecta lo ha ocasi ocasion onad ado. o. Este Este pri princip cipio se alter altera, a, sin sin embar bargo, en el caso caso de la denom denomiinada nada falta falta pers person onal al que que hará hará en defi defini nitiv tiva a recaer recaer en el funci funcion onar ariio la repar eparación ación de los per perjjuicio uicios. s. La fal falta perso erson nal es, es, seg segú ún la doctr octrina fra francesa, cesa, aq aquell ella que es sep separa arable del del ejer ejerci cici cio o de la la fun funció ción; separ separaci ación ón que que pue puede de ser materi aterial, al, por por el hecho hecho de tratar tratarse se de de act act os reali ealizados zados fuer fuera a del del ejer ejercicio cicio de toda funci función ón,, en la vida vida pri privada vada del del fun funcion cionari ario, por por ejem ejempl plo, o, o psi psicológ cológiica, cuand cuando o el acto real ealizado zado ha obed obedeci ecido do a móvil óviles per person sonal ales, es, cuando cuando se ha ha obra obrado do con la intenció ntención n de agr agraviar aviar,, casos casos en los cuales cuales el el funcio funciona narrio se ha apar apartad tado o de la la fin finali alidad de su fun función ción,, o cuan cuando ha exi existid stido por por parte arte del del autor autor una grav grave e im imprudenci encia a o negli negligen gencia. cia. Al respecto, respecto, señal señala a Laferr Laferriér iére, e, citado citado por diver diversos sos autores autores franceses3 franceses3 , que que habr habría ía falta falta per person sonal al cuando cuando el acto revela evela "al hom hombre bre con sus sus debil debilidades dades,, sus sus pasi pasion ones, es, sus sus im imprud pruden encia cias" s";; por por el contrar contrariio, si si el acto es "impers person onal al,, si revela evela un adm administr nistrad ador or,, un manda andatar tariio más o menos enos suje sujeto to a err error" or", habr habríía falta falta se servicio. Com Como puede puede apr apreciars eciarse, e, el el concepto de fal falta ta de servi servicio cio es ind indepe epend ndiiente ente de la exi existencia stencia de culpa culpa por por par parte del del fun funciona cionarrio, pr presu esupues puesto to este que que res resul ulta ta releva elevan nte, ya que que un un acto culpo culposo so pued puede e consti constitui tuirr una falta falta de ser servicio vicio y no compr comprom ometer eter la respo espon nsabi sabillidad dad de su autor autor,, la cual cual sól sólo qued quedar aríía compr comprom ometi etida da en el caso que que el acto consti constitu tuya ya una fal falta perso erson nal. al. La distin tinció ción entre tre fal falta de ser servicio cio y fal falta personal tuv tuvo su origen en Francia cia en la existen tencia cia de una una
urisdicc ión administrativa paralela y separada de los tribunales ordinarios. Así se estableció a partir del fallo "Pelletier" del Tribunal de Conflictos de 30 de julio de 18734 ya que en virtud del cual se determinó que, si los reclamos por indemnización de perjuicios en contra del Estado correspondían a una falta de servicio, el tribunal administrativo era competente para conocer de él, no pudiendo en este c aso el tribunal ordinario condenar al funcionario a la reparación de los perjuicios. Por el contrario, si se trataba de una falta personal, sería competente ese tribunal y podría conocer la demanda sin que ello implicara entrar a controlar la actividad administrativa, siendo por su parte incompetente el tribunal administrativo. Esta distinción ofreció al derecho francés una fórmula de protección de los derechos de los particulares conjugada con una adecuada protecc ión de los funcionarios por las consecuencias de sus actos. La evolución posterior del derecho francés condujo a aceptar la posibilidad de la coexistencia de la falta de servicio con una falta personal del funcionario. Así fue como en el conocido fallo "Anguet", de 3 de febrero de 19115, el Consejo de Estado abrió la vía a la doctrina llamada del "cúmulo de responsabilidades". En la especie, se trató de dos hechos diversos: uno constitutivo de falta de servicio y otro de falta personal, cuya coexistencia dio origen a un accidente, configurándose de esa forma un cúmulo de faltas, por cuanto coexistieron los dos tipos mencionados. Posteriormente se admitió la responsabilidad del Estado en todos aquellos casos en que la falta personal del funcionario se hubiera cometido con los medios o instrumentos puestos a su disposición por el servicio. Se señaló con ocasión del fallo "Lemonnier" del Consejo de Estado de 19186 que "la falta se separa quizás del servicio, pero el servicio no se separa de la falta". El Estado es responsable desde el momento que la falta personal "no se encuentra desprovista de todo lazo con el servicio". De este modo, como señala Jean Rivero7, el Estado aparece como debiendo indemnizar a los particulares en razón del riesgo ocasionado al proporcionar a los funcionarios los medios o la oportunidad de cometer faltas personales. En este caso no existe cúmulo de faltas, sino únicamente la falta personal, existiendo, eso sí, "cúmulo de responsabilidades", y la víctima podrá dirigirse, en consecuencia, indistintamente contra la dministración o contra el funcionario; o sea, ante la jurisdicción administrativa o ante la jurisdicción ordinaria, según sea el caso. Si elige el primer camino, el Estado podrá repetir en contra del funcionario, ante los tribunales administrativos, por lo que haya debido indemnizar a la víct ima.