CAPITOLUL I. PREMISELE TEORETICE ŞI POLITICOISTORICE ALE PROCESULUI DE INTEGRARE EUROPEANĂ 1. Bazele teoretice ale procesului integrativ european Incepând cu sec.XIV, de la Pierre Dubois la Kant şi Bluntschli şi până astăzi, ideea de integrare europeană a fascinat şi preocupat literatura, filosofia, istoria, ştiintele politice şi juridice din majoritatea statelor europene, fiind utilizată, nu de puţine ori, drept mijloc pentru atingerea unor scopuri politice. Fundamentul valoric al acestei idei este plasat însă mult mai devreme, în moştenirea romană, respectiv în cultura comună şi in memoria unitătii politice a lumii europene de la acea vreme. După căderea Imperiului Roman, urmată de formarea, pe considerente culturale şi/sau religioase, a unor state suverane, Europa, ca întreg, a devenit din ce in ce mai puternică dar relaţiile dintre statele constituite pe teritoriul ei au devenit din ce in ce mai fragile. Dezbinările religioase şi cruciadele pe de o parte, iar pe de alta parte, dezvoltarea economică diferită, fenomenul colonialismului şi tendinţele hegemonice ale unor state, dictatul celor tari asupra celor slabi şi intriga politică au determinat o realitate europeană complexă, caracterizată printr-o puternică dinamică interioară. Unitatea politică din cadrul Imperiului Roman a fost înlocuită cu o unitate culturală si religioasă relativă, mai mult exterioară decât interioară. Nici o unitate pur exterioară nu a avut însa vreodată trăinicie. Incercările de unificare politică a Europei, de felul celor întreprinse de Carol Cel Mare sau Napoleon Bonaparte, au eşuat pentru că, la vremea aceea, deosebirile dintre popoarele europene însemnau mai mult decât aveau ele în comun. Din perspectiva experienţei interioare posibile, distanţa dintre Paris si Koeln era, chiar în vremea lui Napoleon I, la fel de mare ca distanţa dintre Berlin şi Sydney astăzi. Franţa si Anglia au trăit după 1914 într-o puternică simbioză dar, niciodată, popoarele lor n-au fost mai diferite şi mai conştiente de diferenţa dintre ele. Orice totalitate preexistentă a condiţionat aşadar, de la sine, o diferenţiere de alt gen faţă de ce a existat anterior. Precum odinioară
familiile erau mai importante decât naţiunile, ba chiar acestea din urma nici nu au existat cu adevărat, în sensul actual, până la Revoluţia Franceză, astăzi se articuleaza noi unitati, vii, plecând de la starea ecumenică preexistentă lăuntric. Ori una din aceste stări este Europa, ideea de Europa, care nu ia naştere din cauza mişcării paneuropene sau a altor mişcări asemănătoare ci pentru că această mişcare, ca şi celelalte de acelaşi sens, este posibilă intrucât reprezintă, printre altele, o tendinţă vie, ce acţionează primar, de la sine. Ideea de integrare europeană a apărut şi a evoluat, într-un ritm şi o consistenţă condiţionate istoric, împreună dar paralel şi paradoxal în raport cu istoria statelor europene, intensificându-se în vremuri de criză şi estompându-se în vremuri de pace, în interiorul Europei. In cursul acestei evoluţii ea a generat modele şi scopuri integrative care constituie astăzi bazele teoretice ale procesului integrativ european. Coordonatele conceptuale fundamentale ale ideii de integrare europeană în evoluţia ei istorică sunt : • ideea asigurării păcii • ideea supranaţionalitatii • ideea liberei circulaţii si a pieţei comerciale libere
•
ideea asigurării puterii politice
1.1. Ideea asigurarii pacii In doctrina europeană se arata in mod constant ca unul din cele mai importante aspecte ale ideii de integrare europeană este acela al necesităţii asigurării pacii. Primul autor care a fundamentat ideea că pacea nu poate fi realizată, nici menţinută, la nivelul Europei dar şi al lumii, fără o colaborare politica între state, a fost juristul francez Pierre Dubois. În opera sa “De recuperatione Terre Sancte !", elaborata intre anii 1305 - 1307, acest autor prefigurează realizarea unei uniuni politice a Europei, pe care o vede ca şi condiţie necesară pentru asigurarea păcii şi recuperarea pământului sacru. În acest sens el propune constituirea unui Consiliu al Domnitorilor şi a unui Tribunal compus din judecatori religioşi si laici, precum si instituirea Sfântului Scaun ca instanţa de apel. Proiectul sau nu a prins însă contur, fiind acuzat ca în spatele ideilor generoase ar ascunde de fapt doar tendinţa extinderii puterii politice a regelui Franţei.
In ciuda eşecului, proiectul lui Pierre Dubois şi ideile continute in opera sa, au produs mutaţii importante in gândirea politică internatională ulterioară, autorul fiind considerat a fi nu numai întemeiatorul mişcării integrativ europene ci, mai ales, unul din întemeietorii mişcării de cooperare internatională materializată, mult mai târziu, prin constituirea societatii internationale şi a Organizaţiei Naţiunilor Unite. 1.2. Ideea supranaţionalităţii Un al doilea aspect al ideii de integrare europeană îl regăsim în propunerea regelui Boemiei Georg von Podiebrad şi este reprezentată de ideea supranaţionalităţii, înţeleasă ca limitare a suveranităţii statale în favoarea unei suprastatalităţi. Propunerea lui Goerg von Podiebrad s-a bazat, cu mare probabilitate, pe documentul din anul 1462 al francezului Anton Marini intitulat “Tratat de uniune sau tratat federal între regele Ludovic al XI-lea al Franţei şi Înaltul Consiliu al Veneţiei încheiat în scopul realizării rezistenţei faţă de Imperiul otoman.” Planul lui Georg von Podiebrad este construit pe ideea interzicerii folosirii forţei în relaţiile dintre statele semnatare, în scopul asigurării securităţii colective, şi avea ca esenţă constituirea unei uniuni cu organe decizionale proprii, a unui tribunal comun şi independent, organe în care reprezentanţii statelor să aibă competenţa adoptării prin vot, pe baza principiului majorităţii, acte cu caracter obligatoriu şi executoriu în aceste state. Caracterul obligatoriu ar fi avut ca şi consecinţă faptul ca unii membrii să fie ţinuţi la executare împotriva voinţei lor exprimate prin vot. Aceasta ar fi lăsat să se întrevadă o încălcare, sau o limitare vădită, a suveranităţii respectivului stat membru, idee care lasă să se întrevadă elementele esenţiale ale ceea ce astăzi numim supranaţionalitatea comunităţilor europene. Proiectul a eşuat fiind acuzat că ascunde în spatele unor idei generoase, dorinţa limitării puterii papale şi a consolidării regalităţii slăbite a Boemiei. 1.3. Ideea liberei circulaţii şi a pieţei comerciale libere
Un al treilea aspect în dezvoltarea ideii de integrare europeană a fost acela al realizării liberei circulaţii şi a pieţei comerciale libere între statele europene. Această idee a apărut pentru prima dată la călugărul francez Emeric Cruce în opera sa “Le Nouveau Cynee” din anul 1623. În această lucrare autorul, pornind de la necesitatea asigurării păcii în Europa frământată de războaie, arată că pacea nu se poate consolida decât dacă se asigură o dezvoltare economică echilibrată a întregii zone şi dacă statele nu pot practica între ele un comerţ liber, fără bariere şi îngrădiri vamale. Rădăcinile acestei idei se regăsesc în opera lui Tommasso Campanella “Monarchia Mesiae” din anul 1605, în care autorul încearcă să atragă atenţia asupra avantajelor unei comunităţi economice internaţionale a popoarelor. Cruce propune, în opera arătată, constituirea unei Adunări permanente, cu atribuţii de arbitraj şi jurisdicţionale, compusă din reprezentanţii tuturor statelor mari, considerate civilizate, dar şi cu co-optarea unor reprezentanţi ai unor state necreştine, dar interesante din punct de vedere economic, cum ar fi, spre exemplu, Turcia sau Japonia. Aceasta reprezintă o idee foarte progresistă pentru acea vreme, care a fost catalogată de doctrină ca ideea de toleranţă religioasă reprezentativă. Această adunare ar fi trebuit să dobândească competenţa adoptării prin vot, potrivit principiului majorităţii, a unor hotărâri cu caracter obligatoriu şi executoriu pentru statele membre. În plus apare şi ideea obligaţiei domnitorilor de a impune, la nevoie chiar cu ajutorul forţei, aplicarea acestor hotărâri faţă de cei recalcitranţi. Această din urmă idee conţine în sine germenii a ceea ce astăzi numim efectul coercitiv al normelor de drept comunitar. 1.4. Ideea asigurării puterii politice Un al patrulea aspect al ideii de integrare europeană l-a constituit acela al necesităţii asigurării puterii politice pentru această parte a lumii. Acest aspect a dobândit importanţă odată cu conştientizarea de către statele Europei a pericolului potenţial pe care îl reprezintă pentru Europa, în general, privită ca putere economică şi politică a lumii, dezvoltarea unor noi centre de putere precum Rusia
sau SUA care, în timp, ar putea ameninţa poziţia privilegiată a Europei şi statelor sale, pe harta lumii. În scopul preîntâmpinării unui astfel de pericol, Conrad Friedrich von Schmidt-Phiseldek propunea în anul 1820, în lucrarea sa “Europa şi America - sau relaţiile viitoare ale lumii civilizate” constituirea unei uniuni europene. În anul 1821, acelaşi autor propunea, în concret, în lucrarea sa “Uniunea Europeană”, constituirea unei federaţii europene după modelul preexistent şi funcţional al federaţiei germane. Au existat desigur mulţi alţi autori care au fost fascinaţi şi preocupaţi de ideea de integrare europeană, dacă ar fi să amintim numai, cu titlu de exemplu, nume sonore precum Sully, Comenius, Leibnitz, penn, Saint-Pierre, Kant, saint-Simon, Proudhou, Bluntschli, Leibnitz, etc. 2. Ideea de integrare europeană în secolul XX 2.1. Perioada interbelică Primul război mondial a afectat puterea şi poziţia privilegiată a Europei pe harta lumii. Din punct de vedere ideologic se produce separarea aparent ireductibilă faţă de Uniunea Sovietică. În acest context ideea necesităţii integrării europene dobândeşte un nou conţinut şi o forţă nouă. Una din cele mai angajate personalităţi în promovarea acestei idei a fost, la acea vreme, contele Richard Coundenhove-Kalergi. El a reuşit să impună nu numai literar, prin cărţile sale “Paneuropa”, “Lupta pentru Paneuropa” sau “Europa se trezeşte” ideea necesităţii constituirii unei federaţii europene dar este şi fondatorul în anul 1923 a Uniunii Paneuropene. În anul 1927 a fost numit ca preşedinte de onoare al acestei mişcări, ministrul de externe al Franţei, Aristide Briand. Briand elaborează, în această calitate, în anul 1930, unul din cele mai importante documente integrative ale perioadei interbelice intitulat “Memorandumul Briand”. Acest document, fundamentat pe ideea necesităţii asigurării şi consolidării păcii, propune Europei o structură federativă atipică, cu menţinerea intactă a suveranităţii fiecărui stat membru. Ideea fundamentală a acestei structuri ar fi fost
aceea de cooperare unită şi nu de uniune. Memorandumul Briand nu a găsit însă receptivitate la politicienii vremii având soarta unei idei valoroase născută moartă, în exprimarea lui Cartou. 2.2.Perioada de după cel de al II-lea război mondial Declanşarea celui de al II-lea război mondial a reuşit să inhibe dezvoltarea evolutivă a ideii de integrare europeană, deplasând, la sfârşitul acestuia, centrul de greutate al dezbaterilor spre punctul de vedere enunţat în anul 1943 de către premeierul Marii Britanii, Winston Churchill, respectiv acela de creare a unei comunităţi a statelor europene în scopul rezolvării prin efort comun a problemelor reconstrucţiei după război şi eradicării fascismului în Europa. A urmat apoi influenţa puternică a o serie de alte realităţi determinate de război precum accentuarea conflictului Est-Vest, ameninţarea sovietică, pretenţiile SUA, slăbiciunea economică a marilor state europene, tendinţa Franţei de redobândire a statutului de mare putere politică în Europa, problema germană. În plan pragmatic însă, datorită noilor realităţi politicoeconomice, s-au creat pentru prima dată condiţiile ancorării în realitate a ideilor şi proiectelor de integrare europeană, perioada de după cel de-al doilea război mondial fiind perioada cea mai fecundă a implementării în practică a unor planuri europene. Diferitele organizaţii internaţionale constituite după acest război lasă să se întrevadă multiple modalităţi ale cooperării internaţionale propriuzise dar şi forme şi structuri cu caracter integrativ. Prin COOPERARE INTERNAŢIONALĂ înţelegem, lato sensu, desfăşurarea intensă şi intensivă a unor relaţii reciproce între state sau alte subiecte de drept internaţional public, cu menţinerea integrală a suveranităţii subiectelor care cooperează. Prin INTEGRARE INTERNAŢIONALĂ înţelegem, tot lato sensu, desfăşurarea intensă şi intensivă a unor relaţii reciproce între subiecte de drept internaţional public, cu modificarea structurilor iniţiale care cooperează în scopul constituirii unei alte structuri cu caracter integrativ. În plan instituţional, deosebirea dintre cele două concepte înseamnă, în primul rând, faptul că integrarea presupune o structură
organizatorică mult mai complexă, având o competenţă proprie specifică şi exclusivă. 2.3.Organizaţii internaţionale de cooperare constituite în Europa occidentală după cel de al II-lea război mondial:
•
1948 - Organizaţia pentru Cooperaree Economică Europeană (OCEE) constituită în scopul implementării planului Marschall (1947), transformată în anul 1961 în Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare în Europa (OCDE Această organizaţie, cu sediul la Paris, susţine, potrivit art.1 din tratatul său de constituire, creşterea economică în statele membre şi în statele în curs de dezvoltare. Din OCDE fac actualmente parte, alături de aproape toate statele europene, şi SUA, Canada şi Japonia
•
1948 - Uniunea de Vest transformată la 23 octombrie 1954 în Uniunea Europei Occidentale (UEO), constituită prin aşa numitul Acord de la Bruxelles între Belgia, RFG, Franţa, Italia, Luxemburg, Olanda şi Regatul Unit al Marii britanii şi Irlandei de Nord. Scopul principal al acestei organizaţii a fost coordonarea politicilor de apărare ale statelor membre şi controlul politicilor de înarmare şi înzestrare a armatelor. Potrivit art.17 din Tratatul de la Maastricht de constituire a Uniunii Europene, UEO face parte integrantă din strategia de dezvoltare a Uniunii Europene. În acest context trebuie menţionat că a existat şi un proiect de constituire a unei Comunităţi europene de apărare care a eşuat însă în anul 1955 dar a deschis drumul pentru RFG de aderare la Pactul Nordatlantic (NATO) constituit la 4 aprilie 1949.
•
Consiliul Europei, care astăzi este o organizaţie europeană compusă din 41 de state democratice, iniţial fiind constituit din 25 de state europene. Obiectivele fundamentale ale Consiliului Europei sunt asigurarea, protecţia şi garantarea democraţiei şi a respectării drepturilor omului la nivelul Europei. Activităţile cele mai impotante ale acestei organizaţii se manifestă preponderent în domeniul culturii şi educaţiei. Organele sale sunt Comitetul de Miniştri şi Adunarea parlamentară (care nu are însă o legitimitate democratică directă diind compusă din delegaţi ai
parlamentelor naţionale ale statelor membre şi nu din reprezentanţi ai popoarelor acestor state). Instrumentele de lucru ale Consiliului Europei sunt acte tipice de drept internaţional public, convenţii cu caracter multilateral şi recomandări făcute guvernelor statelor membre. Cel mai notoriu act al acestei organizaţii este Convenţia europeană de Protecţie a Drepturilor şi Libertăţilor Omului (CEDO) adoptată la 04.11.1950, inclusiv cele 11 protocoale adiţionale. Drepturile şi libertăţile consacrate în această convenţie sunt garantate prin sistemul instituţional-jurisdicţional al Curţii Europene pentru Drepturile Omului, cu sediul la Strasbourgh. CEDO prezintă o importanţă deosebită şi pentru dreptul comunităţilor europene respectiv pentru dreptul dezvoltat de Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) cu sediul la Luxemburg, în materia asigurării şi protecţiei drepturilor omului în sistemul juridic al Comunităţii Europene (CE)
•
1960 - Asociaţia Europeană a Liberului Schimb (AELS), cu sediul la Genf, constituită de un număr de state europene care, la acea oră, nu erau membre ale Comunităţii Economice Europene (CEE). În măsura în care ulterior unele state membre au aderat la CEE ele au rămas şi membre ale AELS dar sunt esenţial legate de Comunitatea Europeană prin semnarea la Convenţiei privind Spaţiul Economic European (SEE) din 14.02.1992. Singura excepţie este reprezentată de Elveţia care, datorită referendumului popular negativ, nu a ratificat această din urmă convenţie.
•
1973 - Conferinţa pentru Securitate şi Cooperare în Europa (CSCE), constituită cu 35 de state membre, inclusiv SUA şi URSS, care a adoptat în anul 1975 Actul Final de la Helsinki. Procesul CSCE a dobândit un nou conţinut odată cu stingerea conflictului Est-Vest,, reformulându-şi scopurile şi obiectivele în aşa numita Chartă de la Paris pentru o nouă Europă, adoptată la 21.11.1990. În cadrul acestui act statele membre, dintre care şi România, s-au angajat la realizarea unei noi epoci a democraţiei, păcii şi unităţii. denumirea acestei organizaţii a fost modificată în anul 1995, dată de la care este cunoscută ca Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE).
Cu toate acestea, cu greu se poate vorbi astăzi despre un sistem real al securităţii colective în Europa. Capacitatea acestei organizaţii de a soluţiona conflictele de la nivelul Europei pe cale paşnică a fost pusă la grea încercare şi a eşuat odată cu declanşarea războiului civil dintre Croaţia şi Serbia. 2.4. Organizaţii internaţionale cu caracter integrativ constituite în Europa occidentală după cel de-al doilea război mondial
•
18 aprilie 1951 - Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), constituită prin tratatul de la Paris
•
27 mai 1952 - Comunitatea Europeană de Apărare, (CEA) care a eşuat prin refuzul de ratificare a tratatului constitutiv de către Adunarea Naţională a Franţei din 30 august 1954.
•
25 martie 1957 - Comunitatea Economică Europeană (CEE), constituită prin tratatul de la Roma
•
25 martie 1957 - Comunitatea Europeană a Energiei Atomului (CEEA) constituită prin tratatul de la Roma
•
7 februarie 1992 - Comunitatea Europeană, constituită pri tratatul de la Maastricht prin transformarea şi lărgirea competenţelor CEE.
•
7 februarie 1992, Uniunea Europeană, constituită prin tratatul de la Maastricht, ca formă de cooperare politică între state, fără personalitate juridică proprie care urmează să dobândească personalitate proprie de drept internaţional public după ratificarea şi intrarea în vigoare a Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenţia Europeană la 13 iunie şi 10 iulie 2004, adoptat de Consiliul european în anul 2004 şi supus în prezent procesului de ratificare din partea Parlamentelor naţionale ale celor 25 de state membre ale CE. Paralel cu această dezvoltare a diferitelor forme de cooperare şi integrare economică, politică sau militară, s-a impus cu tot mai mare necesitate ideea constituirii unei structuri europene integrative în domeniul politic.
Toate demersurile privind realizarea conceptului şi proiectului uniunii politice a Europei au fost dominate de două concepţii sau tendinţe fundamentale:
•
•
CONCEPŢIA FEDERALISTĂ care promovează ideea integrării politice prin constituirea unui stat federal european sau cel puţin a unei confederaţii europene reale de state. Factorul iniţial, determinant a fost, în cadrul acestei concepţii, voinţa politică iniţială de unitate în cadurl unei structuri instituţionale specifice, integrate din punct de vedere politic.
CONCEPŢIA FUNCŢIONALISTĂ care promovează ideea integrării politice ca rezultat final al integrării graduale a diferitelor sectoare, în principal economice şi monetare. factorul iniţial deteminant este, în cadrul acestei concepţii, voinţa de realizare a unităţii politice după realizarea unor unităţi integrate în diferite sectoare şi domenii specifice, în special cele cu caracter economic. Acest proces evolutiv va fi direcţionat spre integrarea politică printr-un sistem instituţional şi normativ propriu, cu caracter evolutiv, caracterizat prin ceea ce literatura de specialitate numeşte efectul spill-over. Realitatea evolutivă a procesului de integrare europeană a fost marcată, cel puţin până în anul 1991, de cea de a doua concepţie care şi-a găsit realizarea practică iniţială în anul 1951 prin constituirea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului. Aderarea fostelor state socialiste, după anul 1991, a fost, în opinia noastră, primordial marcată de voinţa de integrare politică a acestora şi abia în subsidiar de integrarea lor treptată, graduală, în ordinea economică, juridică, monetară şi instituţională a sistemului comunitar european.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ PENTRU CAPITOLUL I. de Berranger, Thribaut “Constitutions nationales des Communautés européemnnes”, Paris, Montchrestien, 1997. Filipescu, Ion P. / Fuerea Augustin, “Drept instituţional comunitar european”, ediţia a II-a, Editura Actami, Bucureşti, 1996. Filipescu, Ion P. / Fuerea Augustin, “Drept instituţional comunitar european”, ediţia a V-a, Editura Actami, Bucureşti, 2000. Fuerea, Augustin, “Manualul Uniunii Europene”, Editura Actami, Bucureşti, 2001. Fuerea, Augustin “Instituţiile Uniunii Europene”, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2002. Isaac, Guy “ Droit communautaire general”, 3ed., Editura Masson, Paris, 1990. Manolache, Octavian “Drept comunitar”, Editura ALL, Bucureşti, 1996. Mazilu, Dumitru “Integrarea europeană. Drept comunitar şi instituţii europene. Curs”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001. Mihăilă Marian / Carmen Suciu / Dan Stan, „Drept instituţional comunitar”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002. Munteanu, Roxana “Drept european”, Editura Oscar Print, Bucureşti, 1996. Rideau, Joël “Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes”, Paris, PUF, 1995. Tăslăuanu, Octavian C “Obsesia Europeană. Studii politice”, Editura Scripta, Bucureşti, 1996. Ţinca, Ovidiu „Drept comunitar general”, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999. Marga, Andrei, Filosofia Integrării Europene, Cluj-Napoca, 1997 Zorgbibe, Charles, Construcţia europeană. Trecut, prezent, viitor, Edit. Polirom, Iaşi, 2001
CAPITOLUL II. CONSTITUIREA ŞI EVOLUŢIA STRUCTURALĂ A COMUNITĂŢILOR EUROPENE 1. Premisele constituirii comunităţilor europene În perioada 7-10 mai 1948 a avut loc la Haga, un Congres european organizat de către Comitetul Mişcării pentru Unitatea Europei, mişcare fondată încă din anul 1947. La acest congres au participat 750 de reprezentanţi din 26 de state care au solicitat constituirea unei uniuni economice şi politice deschisă tuturor popoarelor europene care doreau să trăiască dup principiile şi într-un sistem statal democratic cu obligaţia respectării şi garantării drepturilor omului. Rezultatul nemijlocit al acestor demersuri de instituţionalizare a unor criterii şi valori europene comune a fost constituirea la 5 mai 1949 a Consiliului Europei. Constituirea Consiliului Europei nu a fost însă de natură să satisfacă ideile cu caracter integrativ prezentate pe masa eurocongresului de la Haga. Ea a fost mai mult o soluţie de compromis faţă de atitudinea negativă a Marii Britanii faţă de caracterul parlamentar propus pentru organul reprezentativ al noii organizaţii. Se poate deci afirma că, cu toată constituirea Consiliului Europei, ideea integrării şi unificării europene în sensul în care fusese propusă iniţial, a eşuat. Cu acest prilej a devenit însă din ce în ce mai clar că Organizaţia Naţiunilor Unite (ONU) nu va reuşi să se ridice în planul rezultatelor la nivelul pretenţiilor sale de garant al păcii mondiale, cel puţin la nivelul Europei care urma să se divizeze ireconciliabil între Est şi Vest (Acordurile de la Yalta din 1945) cu consecinţe majore asupra echilibrului puterilor în lume. (1945-1951- instituirea Cortinei de Fier, 1954- Marea Britanie, Franţa, SUA declară războiul rece împotriva URSS şi sateliţilor acesteia, intensificându-se totodată conflictele între aceste state în problema administrării Germaniei)
2. Constituirea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO) Iniţiativa unor noi demersuri de integrare europeană, după eşecul de la Haga din 1948, a aparţinut Franţei pe fondul înrăutăţirii relaţiilor cu Germania determinată de divergenţele teritoriale cu privire la regiunea SAAR. Îniţiativa franceză a fost determinată de interese politico-teritoriale şi economice directe respectiv, pe de o parte, interesul de a-şi crea o piaţă de desfacere sigură pentru produsele industriei proprii a cărbunelui şi oţelului şi, pe de altă parte, interesul de a-şi asigura anumite garanţii împotriva unei Germanii federale din ce în ce mai puternice din punct de vedere economic, după reconstrucţie. Ideea fundamentală cuprinsă în propunerea de constituire a unei comunităţi integrate a cărbunelui şi oţelului a fost deci aceea că o contopire a industriilor grele europene, în primul rând franceză şi germană, ar îngreuna dacă nu ar face practic imposibilă izbucnirea unui nou război între cele două state şi la nivelul altor state ale Europei occidentale. În acest context, la 9 mai 1950, ministrul de externe francez, Robert Schumann face o declaraţie celebră în Sala ceasurilor palatului Quai d Orsay din Paris prin care propune subordonarea industriilor grele, franceză, germană şi ale altor state, faţă de un organism cu caracter supranaţional. Această propunere a găsit receptivitate în rândul participanţilor la Conferinţa de la Paris, astfel că aceştia semnează, la 18 aprilie 1951, Tratatul de Constituire a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (TCECO), tratat care a intrat în vigoare la data de 23 iulie 1952 după ratificarea sa de către Parlamentele naţionale ale tuturor statelor semnatare. Acest tratat mai este cunoscut sub denumirea de Tratatul de la Paris, Tratatul Montan sau Planul Schumann iar organizaţia creată prin el sub denumirea de Uniunea Montană. Potrivit art.97 al acestui tratat, comunitatea se constituie pe o perioadă de 50 de ani, începând cu data de 23 iulie 1952. Tratatul, considerat a fi expresia unei forme de integrare economică sectorială specializată în domeniul producţiei şi distribuţiei cărbunelui, oţelului, fierului şi produselor feroase, a intrat
în conflict, la data intrării sale în vigoare, cu normele GATT (General Agreement on Tarrifs and Trade – Acordul general de tarife şi comerţ) din 30 octombrie 1947, care nu permiteau încheierea, între statele semnatare ale GATT, încheierea unor acorduri bi-sau multilaterale în afara sistemului GATT, în domenii specializate ale economiei şi comerţului internaţional, ci numai convenţii cu caracter economic general. (A se vedea art. XXIV/VIII din GATT). Acest conflict de norme a fost soluţionat prin elaborarea la 10 noiembrie 1952, în baza art. XXV/V al Gatt, a unei norme derogatorii, de excepţie pentru CECO, numite « waiver ». Membrii fondatori ai CECO au fost BELGIA, RF GERMANIA, FRANŢA, ITALIA, LUXEMBURG şi OLANDA. Acestora li s-au adăugat la : - 1 ianuarie 1973, Danemarca, Marea Britanie şi Irlanda - 1 ianuarie 1981, Grecia - 1 ianuarie 1986, Spania şi Portugalia - 1 ianuarie 1998, Austria, Suedia şi Finlanda La 15 martie 1991, Comisia Europeană se pronunţă asupra încetării acestei comunităţi, la data prevăzută în tratatul său constitutiv, respectiv 23 iuli2 2002, arătându-se că această perioadă este necesară dar şi suficientă pentru pregătirea absorbţiei CECO în sistemul Comunităţii Europene (CE). La ora actuală Comunitatea europeană numără 25 de state membre cu drepturi depline, prin aderarea în anul 2004 a încă 10 state : Polonia, Ungaria, Cehia, Slovenia, Slovacia, Lituania, Letonia, Estonia, Cipru şi Malta. Dispoziţiile tratatului înlăturau discriminările pe criterii de naţionalitate dintre producători, comercianţi şi consumatori în sectoarele industriale integrate.Totodată, statele membre ale Comunităţii şi-au stabilit tarife vamale comune în relaţiile externe. 1 Crearea acestei organizaţii europene a însemnat constituirea unor organe supranaţionale cu competenţa de a lua decizii în anumite domenii şi de a le impune statelor membre. Aşa cum se arată în unele lucrări, el reprezenta materialitatea ideii de constituire a Europei politice, pornind de la constituirea unei Europe economice.2Raţiunile politice care se ascundeau sub această construcţie comunitară 1
C.Leicu, Drept comunitar, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,1998, pag 8 L.Cartou citat de V. Marcu Drept instituţional comunitar, Edit.Lumina Lex, Bucureşti, 2001, 28 2
economică se refereau la situaţia Franţei care se simţea ameninţată permanent de Germania (deşi aceasta din urmă fusese împarţită în aprilie 1949 prin acordurile de la Washington), precum şi la potenţiala ameninţarea din partea ţărilor vest-europene de către S.U.A., sau la şi mai evidentul pericol al războiului rece, care începuse să-şi facă simţită prezenţa tot mai mult. În ceea ce priveşte teama Franţei faţă de Germania, se ofereau garanţii în cadrul acestei construcţii europene prin punerea în comun a resurselor metalurgice şi miniere, care făceau imposibilă orice stare beligerantă între cele două ţări. Această organizare economică, ce ducea la unirea pieţelor naţionale într-o piaţă unică, urmărirea şi promovarea producţiei şi creşterea profiturilor în comparaţie cu situaţia menţinerii unor pieţe supuse unor reguli şi practicii restrictive. Deşi era vorba de o piaţă comună sectorială (limitată la cărbune şi oţel), ea crea un precedent instituţional de o deosebită importanţă. Prin acest tratat se creau patru organe ale comunităţii: • Înalta Autoritate, organ internaţional, care era însărcinat să favorizeze interesele preponderent comunitare; • Cosiliul Special de Miniştri, care era un organ cu caracter interguvernamental;
• •
Adunarea Comună, care se prevedea că va fi aleasă prin vot universal direct şi care avea sarcina controlului democratic;
Curtea de Justiţie.3 Membrii Înaltei Autorităţi, în număr de nouă, dispuneau de deplina independentă în îndeplinirea atribuţiilor lor în interesul general al Comunităţii. Pentru relizarea funcţiilor sale, Înalta Autoritate conlucrează cu celelalte instituţii ale Comunităţii, şi anume: Consiliul de Miniştri, Comitetul Consultativ şi Adunarea Parlamentară. Consiliul de Miniştri, compus din reprezentanţi ai statelor membre, îndeplineşte în principal funcţia de armonizare a intereselor naţionale cu acţiunile Comunităţii.Articolul 26 al Tratatului Comunităţii Cărbunelui şi Oţelului prevede expres că activităţile Consiliului se vor desfăşura în vederea armonizării activităţii Înaltei Autorităţi cu cele ale guvernelor statelor semnatare, ce sunt 3
Idem
răspuzătoare de politicile economice generale. În acest scop este instituită practica consultării şi cea a schimbului de informaţii între cele două instituţii. Adunarea Parlamentară, instituită prin prevederile Tratatului, era compusă din reprezentanţi ai Parlamentelor naţionale ale statelor membre şi îndeplinea o funcţie de supraveghere a activităţii Înaltei Autorităţi, având între prerogativele sale şi revocarea din funcţie a membrilor Înaltei Autorităţi. De remarcat că Adunarea Parlamentară nu îndeplineşte alte funcţii, cum ar fi de pildă aprobarea bugetului sau adoptarea de acte normative comunitare. În structura instituţională a Comunităţii a fost inclus şi Comitetul Consultativ de pe lângă Înalta Autoritate.Comitetul Consultativ compus din 30 până la 51 de membri desemnaţi de Consiliul Miniştrilor cuprindea reprezentanţi ai muncitorilor, industriaşilor, comercianţilor şi consumatorilor din sectoarele reglementate în tratat.Comitetul îndeplinea - aşa cum arată denumirea sa - o funcţie de consultare de lângă Înalta Autoritate a Comunităţii Cărbunelui şi Oţelului. Aplicarea prevederilor Tratatului de la Paris, precum şi a normelor comuinitare subsegvente, era asigurată de Curtea de Justiţie a Comunităţii Cărbunelui şi Oţelului, compusă din 7 judecători şi 2 avocaţi generali desemnaţi de către guvernele statelor membre. Curtea de Justiţie avea competenţa de a judeca litigiile intervenite între statele membre, instituţiile comunităţii şi, respectiv, persoanele fizice şi juridice în procesul aplicării dispoziţiilor comunitare. Dispoziţiile Tratatului de la Paris ce instituiau o formă de integrare economică europeană - la nivelul industriilor cărbunelui şi oţelului - au constituit primul pas spre o integrare mai amplă ce avea loc pe baza prevederilor Tratatului ce instituia Comunitatea Economică Europeană, precum şi a Tatatului ce instituia Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, ambele semnate la Roma în 1957. În vederea realizării unei integrări mai ample decât cea a industriilor cărbunelui şi oţelului, cele şase state membre ale comunităţii aveau în vedere şi alte sectoare economice, precum şi idea instituirii unei pieţe comune. Aceaste obiective au fost incluse în Memorandumul statelor Benelux, ce au fost elaborate în 1955, pornind de la o iniţiativă a ministrului de externe olandez Beyen, care viza integrarea altor trei sectoare economice, şi anume transporturile, producţia de petrol şi de energie atomică.
Ideile cuprinse în Memorandum au fost analizate şi apreciate favorabil de către reprezentanţii statelor comunitare, în acelaşi an, în cadrul conferinţei de la Messina.În urma hotărârilor adoptate conferinţa, în vederea instituirii pieţei comune, a fost adoptat un comitet al reprezentanţilor guvernelor statelor membre condus de ministrul de externe belgian Paul-Henri Spaak. Activitatea comitetului s-a concretizat în urma negocierilor în prezentarea în 1956 a raportului Spaak celor şase guverne ale statelor comunitare.Raportul, ce a constituit o adevarată bază pentru redactarea tratatelor de la Roma, cuprindea o analiză a măsurilor necesare pentru instituirea unei pieţe comune.El evidenţia necesitatea realizării fuziunii pieţelor naţionale, a constituirii unei uniuni vamale şi a promovării unei politici economice comune, toate acestea urmând să aibă loc într-un cadru instituţional comun, care să asigure aplicarea normelor juridice comunitare. Raportul Spaak a fost adoptat de către miniştrii de externe ai statelor comunitare în mai 1956, la Veneţia, deschizându-se astfel calea negocierilor finale în vederea formării Comunităţilor Economice Europene şi a Comunităţii Europene a Energiei Atomice.4 3. Constituirea Comunităţii Economice Europene (CEE) şi a Comunităţii Europene a Energiei Atomului. După constituirea CECO au eşuat o serie de iniţiative de constituire a unei comunităţi europene de apărare şi, în acest context, a devenit din ce în ce mai evidentă realitatea potrivit căreia integrarea politică a statelor europene nu se poate realiza decât treptat, în condiţiile în care centrele de greutate trebuie să cadă în primul rând pe domeniile cu caracter economic. Pe fondul liberalizării din ce în ce mai pronunţate a comerţului dintre statele Europei occidentale a apărut şi necesitatea unor reglementări mai liberale decât normele GATT în domeniul comerţului european. De asemenea, în condiţiile accentuării crizei energetice, identificarea şi exploatarea unor noi surse de energie a dobândit caracterul unei necesităţi vitale pentru statele Europei dar costurile de implementare a noilor tehnologii în domeniul energiei atomului, după modelul SUA, depăşeau cu mult posibilităţile individuale ale statelor 4
C.Leicu, op. cit., pag 9-10
europene, secătuite de resurse după război., fiind nevoie de cooperarea acestor state pentru suportarea în comun a unor asemenea costuri. În luna iunie a anului 1955, cu prilejul unei Conferinţe a miniştrilor de externe ai statelor membre ale CECO, desfăşurată la Messina, în Italia, a fost instituită o comisie de analiză a posibilităţilor de constituire a unei pieţe comune libere în materie comercială şi a unei comunităţi a energiei atomului , sub conducerea ministrului belgian de externe Paul Henri Spaak. Raportul acestei comisii a fost depus la 21 aprilie 1956, iar pe baza acestuia aşa cum a fost completat cu punctele de vedere distincte ale ministrului de externe francez ARMAND, german ETZEL şi italian GIORDANI privind comunitatea energiei atomice, a fundamentat elaborarea proiectelor tratatelor de constituire a celor două comunităţi europene, tratate care au fost semnate la data de 25 martie 1957 şi au intrat în vigoare la 1 ianuarie 1958. Aceste tratate se mai cunosc şi sub denumirea de Tratatele de la Roma iar comunităţile europene constituite ăn baza lor se numesc Comunitatea Economică Europeană (CEE) sau Piaţa Comună şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomului (CEEA) sau EURATOM. Potrivit art.240 din TCEE şi art.208 din TCEEA aceste comunităţi se constituie pe o perioadă nedeterminatăde timp. Membrii fondatori ai ambelor comunităţi sunt aceeaşi ca în cazul CECO respectiv: Belgia, Olanda, Luxemburg, Franţa, Germania şi Italia cărora li s-au adăugat, la datele arătate mai sus, aceeaşi membri ca şi în cazul CECO . Cu acelaşi prilej indicat mai sus, Comisia europeană a statuat că şi pentru aceste două comunităţi anul 2002 constiuie limita de timp necesară şi suficientă pentru absorbţia lor în Comunitatea Europeană. Obiectivul principal al Comunităţii Economice Europene îl constituia formarea unei pieţe comune care să producă pe cât posibil caracteristicile unei pieţe naţionale . În vederea realizării acestui deziderat, articolul 3 al Tratatului de la Roma enunţa imperativele integrării economice, care cuprindeau: • eliminare în relaţiile dintre statele membre a taxelor vamale, precum şi a restricţiilor cantitative la importuri şi exporturi de
• • • • • •
bunuri, ca şi a oricăror alte măsur cu efect echivalent acestor restricţii; stabilirea unor tarife vamale comune şi a unei politici comerciale comune în relaţiile cu terţe state nemembre ale comunităţii; înlăturarea în relaţiile dintre statele membre a obstacolelor în calea liberei circulaţii a persoanelor, serviciilor şi capitalurilor; adoptarea unei politici comune în domeniul agriculturii; adoptarea unei politici comune în domeniul transportului; crearea unei politici comunitare în domeniul concurenţei comerciale; armonizarea legislaţiei naţionale ale statelor membre ale comunităţii în măsura în care aceasta era cerută de asigurarea unei bune funcţionări a pieţei comune;
•
crearea unui Fond Social European în vederea înbunătăţirii posibilităţilor de angajare a lucrătorilor din Comunitate ; • crearea unei Bănci Europene de Invetiţii; • asocierea Comunităţii cu alte state în vederea asigurării dezvoltării comerţului şi creşterii economice. Pe lângă obiectivele de natură politică, membrii fondatori ai Comunităţii Economice Europene au vizat şi realizarea unor deziderate de factură politică, cum sunt: stabilitatea şi securitatea statelor membre şi, respectiv, creşterea încrederii reciproce în detrimentul confruntărilor militare. Obiectivele comunităţii înfiinţate la aceeaşi dată de către cele şase state a Tratatului Comunităţii Energiei Atomice, au vizat: • promovarea activităţii de cercetare şi informare în domeniul energiei nucleare în cadrul Comunităţii;
• •
stabilirea de standarde uniforme în ceea ce priveşte asigurarea protecţiei celor care lucrează în domeniu, ca şi a populaţiei împotriva riscurilor accidentelor nucleare;î
stimularea investiţiilor în domeniul energiei nucleare; asigurarea necesarului de energie nucleară; asigurarea folosirii energiei nucleare exclusiv în scopuri paşnice. Astfel, pe lângă Comunitatea Cărbunelui şi Oţelului, creată în 1951 prin Tratatul de la Paris, au luat naştere alte două comunităţi : Comunitatea Economică Europenă şi Comunitatea Europeană a • •
Energiei Atomice. Din punct de vedere al structurii instituţionale, cele două Comunităţi nou formate erau reglementate după modelul instituit în Tratatul de la Paris.5 4. Deosebiri structurale şi asemănări între cele trei comunităţi europene Spre deosebire de CECO şi EURATOM care sunt constituite în domenii specializate ale economiei şi comerţului, CEE are un obiect mult mai larg deşi limitat şi el la domeniul economic şi comercial. În primele două cazuri vorbim despre forme ale integrării economice sectoriale iar în cel de al treilea caz vorbim despre o formă integrativă generalizată la întreg domeniul economic. Din caracterul formei integrative rezultă o serie de consecinţe în legătură cu structura şi competenţa comunităţilor europene. Astfel, dacă în cazul CECO şi EURATOM principalele atribuţii şi obiective se regăsesc explicit şi enumerativ în dreptul comunitar primar, tratatele constitutive ale acestora fiind traites de regles (tratate normative) , în cazul CEE, tratatul constitutiv fiind un traite cadre (tratat cadru), conţine doar reglementări principiale de competenţă şi reguli generale privind sarcinile, atribuţiile şi obiectivele acestei comunităţi, întrucât un sistem integrativ generalizat implică un sitem normativ complex şi flexibil, în continuă evoluţie, adaptare şi perfecţionare. Prin consecinţă, rolul statelor în elaborarea normelor de drept comunitar european este mai accentuat în cazul CEE în comparaţie cu celelalte două comunităţi, atât în ceea ce priveşte procesul de elaborare a normelor de drept secundar cât şi în ceea ce priveşte executarea acestor norme. În al doilea rând, în cazul CECO şi EURATOM, normele cuprinse în tratate sunt, de regulă norme de aplicabilitate directă, nemijlocită, nemaifiind nevoie, ca în cazul CEE de concretizarea unor reguli generale prin elaborarea unor norme de drept secundar la nivelul instituţiilor competente. Elementele findamentale de deosebire între cele trei comunităţi pot fi sintetizate astfel : • Tratate constitutive diferite prin caracterul lor • Funcţii diferite ale organelor lor 5
Ibidem, pag.11-12
• •
•
Obiecte de reglementare diferite inclusiv din perspectiva întinderii caracterului integrativ Arii diferite de aplicabilitate a normelor comunitare
Reglementări diferite ale unor situaţii asemănătoare. • Deosebiri în sistemul jurisdicţional al fiecărei comunităţi. Dincolo de deosebirile structurale dintre cele trei comunităţi ele au în comun : • faptul că după fuzionare instituţiile lor au devenit structural identice chiar dacă funcţional au rămas diferite • faptul că toate au aceeeaşi finalitate politică, fiind părţi integrante ale aceluiaşi proces integrativ, evolutiv şi global. Temeiul juridic al raporturilor dintre cele trei comunităţi europene în domenii de reglementare asemănătoare este cel enunţat în cuprinsul art.232 al TCEE care conţine o normă conflictuală potrivit căreia pot fi reglementate prin acest tratat orice fel de raporturi cu caracter economic atâta vreme cât tratatele de constituire ale celorlalte două comunităţi, considerate a fi leges speciales, nu dispun altfel.Aceasta înseamnă că prin primul tratat nu se vor putea completa ori modifica norme cuprinse în celelalte două traate. Prin art. 32I al tratatului de fuziune al executivelor celor trei comunităţi europene din anul 1965 au fost stabilite următoarele principii : • cele trei comunităţi europene au ca obiectiv comun contopirea în timp într-una singură • atingerea finalităţii politice a integrării globale este condiţionată temporal de realizarea unor trepte intermediare ale integrării, respectiv realizarea uniunii economice, uniunii monetare, extinderii graniţelor comunităţilor europene, uniunea politică. Contopirea celor trei comunităţi europene în Comunitatea Europeană, în baza Tratatului de la Maastricht din anul 1993 deschide calea spre realizarea acestor deziderate care va culmina cu uniunea politică sub forma unei structuri statale de tip federativ sau confederativ.
5. Evoluţia organizaţională şi instituţională a comunităţilor europene 5.1. Creşterea numărului statelor membre ale comunităţilor La Tratatele de la Roma, Mare Britanie a participat, dar numai la început după care s-a retras, date fiind şi greutăţile pe care le-a întâmpinat în demersul conceput.Ca răspuns la crearea celor 3 comunităţi europene, Marea Britanie a pus bazele Asociaţiei Europene a Liberului Schimb (A. E. L. S.). Aceasta s-a dorit a fi o măsura de contracarare a dezechilibrului produs prin realizarea Comunităţilor.Asociaţia a fost creată prin Acordul încheiat la Stockholm, având membrii atât state ce nu fac parte din Comunităţile europene (Austria, Elvetia, Norvegia, Suedia), cât şi state membre ale Comunităţilor (Franţa, Grecia, Irlanda, Belgia, Luxemburg). Scopul asociaţiei era crearea unei zone de comerţ liber, constând în existenţa unei pieţe libere pentru unele produse, fără un tarif vamal comun şi o zonă de liber schimb, organizaţia fiind definită ca instituind un amplu câmp de concurenţă internaţională.Organul A.E.L.S. este Consiliul, alcătuit din reprezentanţi ai tuturor statelor membre.România şi-a manifestat interesul în colaborarea şi cu acestă organizaţie. Existenţa şi funcţionarea asociaţiei s-au dovedit, în timp, a fi viabile. În anul 1994, însă, s-a realizat uniunea organizaţiei economice A.E.L.S. cu Comunităţile europene, dând naştere Spaţiului Economic European (S.E.E.). A contribuit la acest fapt tocmai migraţia crescândă a ţărilor membre A.E.L.S.către C.E..6 În anul 1961 s-a produs încă o schimbare radicală în poziţia Marii Britanii, care depune cererea de aderare la comunităţile europene la 9 august, candidatura sa nefiind însă acceptată de Franţa, preşedintele De Gaule declarându-se împotrivă la 14 ianuarie 1963.În mai 1967, guvernul laburist depune o nouă cerere de aderare, dar Franţa se opune şi de această dată. Schimbarea poziţiei Franţei are loc după retragerea preşedintelui De Gaulle, iar cu ocazia Conferinţei de la Haga a şefilor de state şi de guverne (1-2 decembrie 1969), al cărei scop era, printre altele şi deblocarea construcţiei europene, problema aderării Marii 6
I.Filipescu, A.Fuerea, Drept instituţional comunitar european, ediţia a V-a, Edit. Actami, Bucureşti, 2000, pag 19
Britanii a fost analizată în alt context.Astfel, la 30 iunie 1970 încep la Luxemburg negocierile pentru admiterea Danemarcei, Irlandei, Marii Britanii şi Norvegiei, iar la 22 ianuarie 1972 se semnează la Bruxelles acordul de aderare al acestor state. Supuse referendumului, în Norvegia se obţine un rezultat negativ, astfel încât acestă ţară renunţă la aderare.Aderarea Marii Britanii intră în vigoare la 1 ianuarie 1973, dar devine efectivă la sfârşitul anului 1977, după expirarea perioadei de tranziţie.Marea Britanie a solicitat negocierea aderării, având în vedere revenirea ca prim ministru a lui H.Wilson, care a solicitat aderarea în 1967, şi a organizat un referendum la 5 iunie 1975, care a avut un rezultat pozitiv.S-a ajuns în acest fel la existenţa a nouă sate membre ale comunităţilor. Următoarea cerere de aderare a fost depusă de Grecia, la 12 iunie 1975, între ea şi comunităţi existând deja un accord de asociere. Semnarea tratatului are loc la 28 mai 1979, iar intrarea în vigoare la 1 ianuarie 1981. Spania şi Portugalia îşi depun candidatura în anul 1977, iar tratatul de aderare a fost semnat la 12 iunie 1985 şi a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1986.S-a ajuns în acest fel la existenţa a douasprezece state membre ale Comunităţii europene. Având în vedere politica de deschidere a comunităţilor faţă de alte state, au fost depuse în continuare noi cereri de aderare, respectiv: Turcia (14 aprilie 1987), Austria (17 iulie 1989), Cipru (4 iulie 1990), Malta (16 iulie 1990), Suedia (1 iulie 1991), Finlanda (18 martie 1992), Elveţia (20 mai 1992), Norvegia (25 noiembrie 1992). În urma procesului de reunificare a Germaniei, fosta R. D. G. a fost inclusă în Comunităţile europene la 30 octombrie 1990, fără a constitui un nou membru, ci doar ca efect al unificării, iar pe teritoriul său se aplică normele dreptului comunitar de la 31 decembrie 1990(când s-a încheiat perioada de tranziţie), în cele mai importante domenii, întrucât în altele (mediu înconjurător, calificare profesională, politica agricolă comunitară etc.)s-a acordat o perioadă de traziţie mai lungă, supravegheată de către Comisie.7 Cererile Austriei, Finlandei, Norvegiei şi Suediei au fost negociate în anul 1994, iar la 4 mai 1994 Parlamentul European şi-a dat acordul pentru primirea acestora ca membrii, urmând a fi îndeplinite pe plan intern procedurile pentru aderare.În Austria, prin 7
Penelope Kent, European Community law, The MaudE.Handbook Series, 1992, pag. 6 ,citat de V,Marcu în op.cit, pag. 33
referendum organizat în 12 iunie 1994 s-a acceptat aderarea acestei ţări la comunităţile europene.Următoarele trei referendumuri au avut loc în lunile octombrie şi noiembrie 1994. Norvegia a respins pentru a doua dată aderarea, astfel încât de la 1 ianuarie 1995, Uniunea Europeana are cincisprezece membri. În urma destrămării sistemului socialist din Europa centrală şi de est au depus cereri pentru a deveni membre ale Uniunii Europene următoarele ţări: • Ungaria (31 martie 1994), • Polonia (5 aprilie 1994), • România (22 iumie 1995), • Slovacia (27 iunie 1995), • Letonia (27 octombrie 1995), • Estonia (28 noiembrie 1995), • Lituania (8 decembrie 1995),
• Bulgaria (14 decembrie 1995) ,
• Cehia ( 17 ianuarie 1996), • Slovenia (10 iunie 1996). Cererile de aderare ale acestor state se află în diferite faze de negociere. Astfel, cu Polonia, Cehia şi Ungaria negocierile au început, iar cu prilejul reuniunii de la Helsinki din 10-11 decembrie 1999, Consiliul european a decis să fie invitate pentru negocieri în vederea aderării alte şase state:Malta, Slovacia, Letonia, Lituania, Bulgaria şi România. 5.2. Perfecţionarea instituţională Pefecţionarea instituţională a comunităţilor europene este apreciată de unii autori ca fiind rezultatul unor crize şi eşecuri, care au dus la un proces de reflecţie, materializat, în final, în dreptul pozitiv prin adoptarea unor reglementări juridice care au modificat tratatele iniţiale.8Apreciem însă că a privi dezvoltarea instituţională a comunităţilor europene ca şi extinderea acestora doar ca efect al crizelor şi eşecurilor nu poate fi o bază suficient de completă pentru explicarea evoluţiei construcţiei comunitare.Argumentăm această afirmaţie prin faptul că alături de crize şi eşcuri, care desigur nu pot fi neglijate, un rol important în perfecţionarea instituţională comunitară 8
J.Boulouis, citat de V. Marcu în op. cit., pag 33
l-au avut şi rezultatele obţinute prin integrare, întrucât mai ales acestea sunt de natură să determine unirea eforturilor comune a determina evoluţia procesului de integrare. Un prim aspect îl constituie marginalizarea C.E.C.O. care deşi a jucat un rol important în perioada anterioară, a început să fie concurată de creşterea producţiei petroliere şi afectată de criza siderurgică.De asemenea, faţă de C.E.E.A., începând din mai 1958, guvernul francez a început să dea dovadă de o atitudine de neîncredere.Acesta a fost unul dintre motivele care au condus la adoptarea Tratatului de la Bruxelles (1965) privind fuzionarea executivului celor trei comunităţi, C.E.E. fiind compomenta de bază, iar celelalte două doar organizăţii de strictă specializare. După ce a intervenit Tratatul de la Bruxelles din 1965, intrat în vigoare în 1967 (numit şi Tratatul de unificare a Executivului), Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului dispune de aceleaşi organe ca şi celelalte două comunităţi ulterior înfiinţate . O altă dificultate a fost cea cauzată de eforturile făcute în perioada 1961-1962 de către preşedintele De Gaulle şi cancelarul Adenauer de creare a unei comunităţi politice. În acest sens, şefii de state şi de guverne s-au întâlnit în conferinţa de la Paris (februarie 1961) şi Bad Godesberg (iulie 1961) şi au încredinţat unui comitet condus de Chritian Fouchet (ministrul francez de externe) elaborarea proiectului de statut al unei Uniuni Politice Europene, care a fost prezentat la 2 noiembrie 1961 şi care prevedea ca principiu de bază respectarea independenţei statelor membre.A urmat al doilea proiect Fouchet (18 ianuarie 1962), care, de asemenea, prevedea doar elaborarea în comun a politicii externe a statelor membre, a politicii de apărare şi a celei culturale. La 20 ianuarie 1962, celelate state membre ale comunităţilor au prezentat un contraproiect care prevedea că Uniunea Europeană este o uniune de state şi de popoare.În martie 1962 au avut loc negocieri între Franţa, pe de o parte, şi celelalte cinci state membre, pe de altă parte, şi pornind de la concepţiile antifederaliste ale generalului De Gaulle, ca şi de la poziţia sa împotriva Marii Britanii şi a intervenţiei S.U.A. în problemele Europei, proiectele respective nu au fost adoptate. Un alt moment de criză a fost cel provocat de Franţa în 1965 în legătură cu problemele financiare privind schimburile agricole. Această atitudine a guvernului francez s-a referit la rolul Comisiei europene în fruntea căreia se afla Walter Hallstein şi care, în
concepţia Franţei, şi-a atribuit prerogativele politice care erau de competenţa Consiliului, Comisia trebuind să rămână doar un organ interguvenamental şi să nu se constituie în unul supranaţional. O altă problemă cu privire la care Franţa s-a situat pe o poziţie diferită a fost cea privind procedura adoptării deciziilor.Conform prevederilor tratatelor, după o perioadă de tranziţie, în care deciziile în Consiliu se luau în unanimitate, acestea trebuiau să fie luate cu votul majorităţii, Franţa a susţinut punctul de vedere că orice decizie trebuie să fie consecinţa unanimităţii de voinţă a membrilor comunităţii, fapt care a provocat aşa-numita politică a “scaunului gol” a Franţei la şedinţele Consiliului şi care a dus la 30 ianuarie 1966 la o reuniune exraordinară a Consiliului cunoscută sub denumirea de “compromisul de la Luxemburg” care, deşi nu avea valoare juridică, a instituit un drept de “veto” în activitatea Cosiliului şi a fost de natură să producă perturbări în activitatea acestuia şi a Comisiei. Un alt moment important în evoluţia comunităţii il constituie adoptarea la 8 aprilie 1965 a Tratatului de la Bruxelles privind fuziunea instituţiilor comunitare, (Comisia şi Consiliul) care a avut ulterior un rol important în adoptarea altor măsuri desebit de importante în ceea ce priveşte perfecţionarea activităţii comunităţilor: finanţarea comunităţilor prin resurse proprii (decizia din 21 aprilie 1970, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1971 ) creşterea atribuţiilor Parlamentului european în ceea ce priveşte adoptarea bugetului, crearea Curţii de Conturii, alegerea Parlamentului european prin vot universal, direct . În paralel cu aceste acţiuni s-au continuat şi activităţile în direcţia unificării politice. Astfel, în decembrie 1969 s-a desfăşurat la Haga întâlnirea şefilor de state şi guverne, care au reluat în studiu această problemă, astfel încât 27 octombrie 1970 este adoptată de către miniştrii afacerilor externe o declaraţie care este cunoscută sub denumirea de “Raportul Davignon” şi care reprezenta o continuare a planului Fouchet din 1962. Urmărind un obiectiv de integrare politică, el nu reuşeşte însă decât o concertare în politica externă a statelor membre. Cu toate acestea el va constitui documentul de bază al tendinţei de unificare politică până la adoptarea Actului Unic European. Nerealizările din acest domeniu nu vor împiedica însă alte acţiuni la nivel de şefi de state şi guverne în vederea atingerii aceluiaşi scop şi care va avea ca rezultat întâlnirea de la Paris din octombrie 1972 a acestora, care şi-au propus ca până la sfârşitul
deceniului să realizeze o uniune europeană şi care s-a concretizat în “Raportul Comisiei asupra Uniunii Europene”, în care se prezintă trei variante de cooperare a instituţiilor legislative şi executive: de tip statal, de tip federal, iar la al treilea rând în cadrul comunitar, existent dar cu mici modificări, precum şi întâlnirea de la Paris din decembrie 1974, care a conferit primului ministru Belgian Leon Tindemans sarcina de a întocmi un raport privind Uniunea Europeană. Acest raport a fost prezentat un an mai târziu, dar nu a cuprins propuneri importante, limitându-se la îmbunătăţirea activităţilor unor mecanisme comunitare şi la unele probleme ale politicii comunitare externe, care nu necesitau revizuirea generală a tratatelor. În continuarea acestei idei, în iunie 1982 a avut loc la Stuttgardt o reuniune a Consiliului European, când s-a adoptat “Declaraţia solemnă asupra Uniunii Europene”, care nu precizează exact ce urmează să fie Uniunea Europeană, ea constituind mai mult o declaraţie de intenţii a şefilor de state şi guverne, mai ales în problema confirmării dreptului la informare al Parlamentului European în toate domeniile şi care trebuie garantat de către Consiliu. Un alt moment îl constituie “raportul Vendel” din 1972, care a fost redactat de către un grup ad-hoc, constituit în vederea examinării creşterii compentenţelor Parlamentului European în domeniul stabilirii resurselor proprii, prezidat de către decanul Facultăţii de drept din Paris, dar care a cuprins în final şi o analiză critică cu privire la funcţionarea sistemului instituţional comunitar, multe aspecte dovedindu-şi valabilitatea în decursul timpului (extinderea puterilor Parlamentului în domeniul controlului bugetar, învestiturea preşedintelui Comisiei şi întărirea rolului acestuia etc.). 5.3. Tratatul de fuziune de la Bruxelles Constituirea celor trei comunităţi cu domenii de activitate specifice, dar cu structură instituţională identică, deşi distinctă, avea în esenţă acelaşi obiectiv general: constituirea unei pieţe comune care avea în vedere aceleaşi state membre, cu sisteme politice, economice şi juridice asemănătoare şi cu culturi apropiate. Aceste elemente reprezentau premise deosebit de importante în vederea realizării unei uniuni europene veritabile, care să nu mai aibă la bază trei organizaţii, ci una singură.Întrucât acest obiectiv se dovedea a fi foarte greu de atins în acea perioadă, s-a încercat să se
aplice o politică a paşilor mărunţi.Astfel s-a considerat că o primă măsură care se poate lua este unificarea instituţiilor comunitare, aceasta şi din considerente de eficienţă a acestora şi de reducere a costurilor funcţionării lor.Primele măsuri luate în acest sens au fost, aşa cum am arătat, stabilirea în 1957 a Curţii de Justiţie ca instituţie comună a celor trei comunităţi, precum şi adoptarea în 1958 a denumirii comune de Adunare Parlamentară”.La 8 aprilie 1965 a fost adoptat Tratatul de la Bruxelles, prin care se instituia un Consiliu unic şi o Comisie unică pentru cele trei comunităţi.Tratatul a intrat în vigoare la 1 iulie 1967 şi este cunoscut sub denumirea de “Tratatul de fuziune a executivului comunităţilor”. Acest tratat nu unifica competenţele instituţiilor comunitare, aceste rămânând cele atribuite prin fiecare tratat în parte. Unificarea Comisiei a reprezentat o chestiune deosebit de importantă, având în vedere rolul acesteia în activităţile comunităţilor.Tratatul a realizat unificarea serviciilor acesteia, a comisilor de control, a bugetelor şi administraţiilor. De asemenea, a stabilit proceduri uniforme de desemnare a comisarilor prin acordul comun al statelor, reprezentarea fiecărui stat în Comisie şi durata mandatului. Prin Tratatul de fuziune s-a creat entitatea9 “Comunităţii europene”. Prin aceasta nu au fost deosebite cele trei comunităţi iniţiale, pentru ca această entitate nu apare decât în cadrul şi în limitele realizării funcţiunilor comune.De asemenea, funcţionarii nu mai sunt legaţi de o anumită comunitate, ci de “Comunităţile europene”.Această entitate permite ca atât în sisemul juridic intern al statelor cât şi în ceea ce priveşte privilegiile şi imunităţile diplomatice să se încheie acte şi să se antameze acţiuni în numele Comunităţilor europene, iar pe plan internaţional, acreditarea unor reprezentanţi diplomatici să se facă, de asemenea, în numele acestei entităţi.10 Unificarea instituţională a celor trei Comunităţi a avut loc, în 1967, pe baza Tratatului de la Bruxelles, numit şi Tratatul de Fuziune, care a realizat contopirea celor trei administraţii comunitare.Este de precizat faptul că unificarea instituţională nu a reprezentat o fuziune a celor trei Comunităţi, care rămân distincte.Deşi a avut loc unificarea structurală a Comisiei şi a Consiliului, nu a avut loc şi unificarea lor din punct de vedere al funcţiilor îndeplinite în cadrul celor trei 9
Ph.Manin de V. Marcu în op. cit., pag. 36 V.Marcu, op. cit., pag.31-36
10
comunităţi, funcţii ce sunt guvernate separat de dispoziţiile tratatelor comunitare.11 5.4. Actul Unic European Creşterea numărului de membri ai Comunităţilor europene, ca şi nivelul diferit de dezvoltare şi al structurii economice, au generat unele dificultăţi în formularea şi aplicarea politicilor comunitare în procesul integrării economice, astfel ca acesta din urmă trebuia adaptat noilor cerinţe în condiţiile în care era din ce în ce mai clar că nu se putea evita cooperarea politică. În acest sens a fost recunoscută legătura dintre activităţile comunitare şi necesitatea unei asemenea cooperări prin instituirea unui Consiliu european al şefilor de guverne care să se întâlnească de cel puţin trei ori pe an( Reuniunea “la vârf” de la Paris din 9-10 decembrie 1974), prin aceasta nefiind afectate şi procedurile cuprinse în Tratat şi nici prevederile privind cooperarea politică stabilite de Rapoartele aprobate la Luxemburg în 1970, prin care s-au pus bazele Cooperării Politice europene, la Copenhaga în 1973 şi la Londra în 1981, în cadrul unor astfel de întruniri “la vârf”. Aceste rapoarte, ca şi Declaraţia solemnă de la Stuttgart din 1983 a şefilor de state şi guverne privind Uniunea europeană şi practicile stabilite gradual între statele membre au fost confirmate prin Actul Unic European, semnat la 17 şi 28 februarie 1986 la Luxemburg.Acest document a fost elaborate în urma desfăşurării, la Milano, a unei Conferinţe ce a fost convocată la întrunirea Consiliului european de la începutul anului 1985, în scopul modificării Tratatului sub diverse aspecte.Porivit Actului Unic European Consiliul european va fi compus din şefii de state şi guverne ale ţărilor membre şi preşedintele Comisiei Comunităţilor europene, asistaţi de miniştrii de externe şi de membrii Comisiei.El se va întruni de două ori pe an.12 Actul Unic European este cel mai important document adoptat de Comunităţi după semnarea tratatelor de instituire comunitare, reunind dispoziţii referitoare la reforma instituţiilor comunitare cu dispoziţii referitoare la lărgirea domeniului de competenţă comunitara, conţinând în acelaşi timp şi reglementări referitoare la cooperarea în domeniul pliticii externe. 11 12
C.Leicu, op. cit., pag. 16 O.Manolache, Drept comunitar, Ed.All Beck, Bucureşti,1996, op. cit . pag. 8
Prin obiectivele programative stabilite, Actul Unic European se prezintă ca o etapă calitativ superioară în construirea progresivă a Uniunii Europene, având rolul de a deschide o etapă revoluţionară în istoria comunitară.13 Trei categorii principale de măsuri au fost stabilite şi prezentate de către Comisia Europeană la reuniunea Consiliului European de la Milano ce a avut loc în 28-29 iunie 1985. Aceste măsuri preconizau eliminarea frontierelor fizice între statele membre ale cumunităţii şi, respective, eliminarea frontierelor tehnice şi acelor fiscale în vederea constituirii pieţei interne. Termenul limită pentru implementarea lor a fost stabilit ca fiind 1992.Se viza astfel crearea unui climat economic propice stimulării producţiei, comerţului şi liberei concurenţe într-o piaţă care să producă pe cât posibil caracteristicile unei pieţe naţionale în care libera circulaţie a mărfurilor, serviciilor, persoanelor şi capitalurilor este asigurată conform prevederilor comunitare. Din punct de vedere instituţional, evoluţia comunitară necesită la mijlocul deceniului nouă o revizuire a unor aspecte referitoare la funcţionalitate, precum şi crearea unei noi Curţi de Justiţie. În vederea realizării acestor imperative ale evoluţiei procesului de integrare, la reuniunea Consiliului European de la Milano s-a decis convocarea unei conferinţe interguvenamentale pentru modificarea tratatelor comunitare.În urma tratativelor desfăşurate, a fost adoptat în 1986 Actul Unic European. Semnificaţia Actului Unic European a constat în extinderea atribuţiilor organelor de conducere ale Comunităţii în raport cu cele ale statelor membre, în adoptarea angajamentului de introducere a măsurilor de desăvârşire a pieţei interne până la 31 decembrie 1992, în extinderea domeniilor de activitate pe tărâmul Comunităţii şi la cercetarea ştiinţifică, dezvoltarea tehnologiei, protecţia mediului, politica socială, precum şi la formularea şi la promovarea unei politici externe comune.14 Actul Unic European este cel mai important document adoptatat imediat după semnarea tratatelor de instituire a comunităţilor. El reuneşte într-un singur document (de aici şi denumirea sa) dispoziţiile privind reforma instituţiilor europene şi 13
N.Diaconu, Sistemul instituţional al Uniunii Eropene, Ed. Lumina Lex,Bucureşti, 2001,pag.17-18 14 Idem, pag.17 - 18
extinde domeniul de competenţă comunitară, conţinând şi reglementări privind cooperarea în domeniul politicii externe şi în domeniul protecţiei mediului.15 Cele mai importante schimbări au vizat domeniul instituţional comunitar, precum şi ianugurarea programului de desăvârşire a pieţei interene unice până în 1992. În domeniul instituţional, are loc o modificare a ponderii participării Parlamentului European la procesul decizional comunitar prin introducerea procedurii cooperării ce oferea acestuia un rol mai important în adoptarea legislaţiei comunitare. Totodată, are loc inserarea prevederilor ce reglementau adoptarea unor decizii în Consiliul Miniştrilor cu majoritate calificată. Pe baza prevederilor Actului Unic European, Consiliul European constituit pe baza înţelegerii de la Paris din 1974 este recunoscut ca instituţie a Comunităţii.Atribuţiile Consiliului European au fost însă definite numai prin Tratatul de la Maastricht din 1992 ce a instituit Uniunea Europeană.16 Tot pe plan instituţional, Parlamentul devine pentru prima data asociat în procesul legislativ, instituindu-se principiul cooperării.Se instituie – prin acelaşi document – dubla jurisdicţie, prin crearea Tribunalului de primă instanţă şi se extind competenţele Comisiei în domeniul executiv.Totodată, deschide noi domenii de activitate comunitară: cercetare, economie ,finanţe, mediu,politică socială. În domeniul politicii externe, Actul Unic European preia o serie de de elemente anterioare în titlul III. Care deşi nu este integrat din punct de vedere judidic Tratatului C.E.E., totuşi el reprezintă o premisă importantă pentru constituirea viitoarei Uniuni Europene prin Tratatul de la Maastricht. Se prevede, de asemenea, intrarea în vigoare până la 31 decembrie 1992 a pieţei comune unice.17
15
V.Marcu, op. cit. pag. 38 C.Leicu,I.Leicu, Instituţiile comunitare, Ed.Lumina Lex, Bucureşti,1996, op. cit. pag. 18 17 Idem 16
5.5. Adoptarea Tratatului de la Maastricht. Crearea Uniunii Europene şi evoluţia acesteia Uniunea Europeană reprezintă rezultalul unui proces istoric de o anumită amploare, un salt fundamental în construcţia europeană.18 Principalele direcţii ale dezvoltării sistemului comunitar au fost îndreptate spre un triplu scop: • spre o unificare instituţională; • spre o extindere a spaţiului comunitar:
•
spre o aprofundare a domeniului intervenţiei comunitare.19 Uniunea economică şi monetară, considerate a fi motorul creării Uniunii Europene20, a fost avută permanent în vedere de către majoritatea statelor comunitare. Primi paşi concreţi în această direcţie au fost făcuţi după întâlnirea Comisiei europene din februarie 1969 care a sugerat, iar şefii de state şi guverne membre, la întâlnirea de la Haga din decembrie 1969, au decis să creeze o uniune economică şi monetară europeană.În vederea realizării acesteia, în martie 1970, Consiliul a însărcinat pe Pierre Werner să redacteze un raport în vederea reliefării aspectelor fundamentale ale creării uniunii. Raportul, prezentat în octombrie acelaşi an a fost analizat de Comisie, care a propus ca întro perioadă de zece ani să se treacă la realizarea uniunii economice şi monetare. A urmat însă o perioadă marcată de unele evoluţii nefavorabile realizării acesteia, consecinţă a abandonării de către S.U.A. a sistemului stabilit de Bretton Wood, ineficienţa “şarpelui monetar european” şi ineficienţa “Sistemului monetar european“, ultimele două nefiind realizate prin acte comunitare, ci la nivel interstatal. Cu ocazia negocierii Actului Unic European s-a reluat problema realizării uniunii economice şi monetare, dar reţinerea Marii Britanii nu a permis decât reintroducerea în art. 102A a unei prevederi generale de cooperare în domeniul economic şi monetar.Această prevedere, deşi generică, a fost preluat cu ocazia 18
N.Diaconu,op. cit., pag.18 R.Munteanu, Drept european, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1996,pag. 75 20 P.Manin citat de V Marcu în op. cit., pag. 39 19
Consiliului European ţinut la Hanovra (27-28 iunie 1988), care a decis crearea unui comitet pentru studierea realizării uniunii economice şi monetare.Consiliul European ţinut la Madrid (iunie 1989) a examinat raportul comitetului şi a decis revizuirea tratatului C.E.E., iar Consiliul European desfăşurat la Strasbourg în decembrie 1989 a stabilit iniţierea Conferinţei de revizuire înainte de sfârşitul anului 1990. Între 27-28 decembrie 1990 s-a desfăşurat la Roma şedinţa Consiliului European care a stabilit liniile directoare ale celor tratate cu privire la aceste doua uniuni.Următorul Consiliu European desfăşurat la Roma (14-15 decembrie 1990) a stabilit noi direcţii în vederea realizării uniunilor europene şi a deschis conferinţele interguvernamentale, cea privind realizarea uniunii politice fiind formată din miniştrii afacerilor externe, iar a doua din miniştrii finanţelor şi cei ai economiei statelor membre. În cursul acestor lucrări s-a decis redactarea unui singur tratat, în locul celor două propuse, care să se refere la “Uniunea Europeană”. Ultimele probleme importante privind realizarea Uniunii Europene au fost stabilite de către Consiliul European de la Maastricht (9-10 decembrie 1991), iar pentru definitivarea tratatului, negocierile au continuat la nivel de experţi, acesta fiind semnat la 7 februarie 1992 la Maastricht, de către miniştrii afacerilor externe şi miniştrii de finanţe ai celor douăsprezece state.21 La baza fenomenului comunitar există aşadar patru tratate, şi anume : Tratatul Comunităţii Cărbunelui şi Oţelului (Paris 1951), Tratatul Comunităţii Economice Europene (Roma 1957), Tratatul Comunităţii Energiei Atomice Europene (Roma 1957) şi Tratatul Uniunii Europene (Maastricht 1992).După cum se poate observa, Tratatul de la Maastricht nu a desfiinţat comunităţile existente, dar a adus modificări în conţinutul tratatelor care au stat la baza lor.Cea mai importantă modificare care se impune atenţiei este, desigur, schimbarea denumirii şi structurii Comunităţii Economice Europene, care va purta în continuare numele de “Comunitate Europeană”, ceea ce indică consacrarea legislativă a noilor realităţi comunitare semnalate pentru prima dată în prevederile Actului Unic European. Perfecţionarea cooperării între statele membre în domeniul afacerilor şi al justiţiei vizează: sporirea protecţiei drepturilor şi a intereselor cetăţenilor statelor comunitare prin instituirea cetăţeniei 21
V.Marcu, op. cit., pag. 40
Uniunii Eropene ; relevarea rolului important al partidelor politice la nivel comunitar în privinţa integrării; afirmarea identităţii Uniunii Europene în viaţa internaţională cu concursul unei politici de apărare comună a statelor membre.Acestea sunt direcţiile sociale în temeiul cărora este concepută înfăptuirea Uniunii Europene. În ceea ce priveşte cea de-a doua deschidere semnificativă înfăptuită prin Tratatul de la Maastricht - referitoare la moneda unică - care poate fi realizată prin aducerea la numitor comun a ratelor de schimb valutar, ea va avea drept rezultat stabilitatea preţurilor şi, în special, va asigura în egală măsură suportul politicilor economice comunitare şi de liberă concurenţă comercială între graniţele Uniunii. Această din urmă măsură este de natură să rezolve înfăptuirea procesului integraţionist.Deşi în prezent ECU este doar un instrument de calcul în vederea schimburilor valutare, aplicaţiile practice ale acestei monede nu s-au lăsat aşteptate.Astfel, ea poate fi folosită încă de pe acum pentru a deschide conturi bancare în ECU, pentru a plăti bunuri şi servicii cu cecuri ECU, dar cel mai important rol îl îndeplineşte în cadrul tranzacţiilor monetare interbancare. O notă aparte o reprezintă facilitarea de către tratatul de la Maastricht a înfăptuirii obiectivelor Cartei Sociale adoptate de Comunitate în 1989.Între aceste obiective se regăsesc: asigurarea dreptului de exercitare a oricărei profesii în ţara comunitară aleasă de subiect; asigurarea libertăţii de alegere a unui post şi dreptul la remuneraţie echitabilă; asigurarea dreptului la îmbunătăţirea condiţiilor de muncă şi de viaţă; asigurarea dreptului la protecţie socială potrivit sistemului în vigoare în ţara aleasă; asigurarea egalităţii între femei şi barbaţi; asigurarea unui venit minim pentru persoanele majore, etc.. La baza activităţii desfăşurate de Comunitatea Europeană în domeniul sprijinirii dezvoltării regionale stau trei principii fundamentale, şi anume : principiul participării, potrivit căreia fiecare cetăţean îşi aduce contribuţia în mod activ atât la nivel regional, cât şi la nivel naţional şi comunitar; principiul subsidiarităţii, potrivit acestui principiu, în domeniile în care competenţa exclusivă nu-i revine, Comunitatea Europeană va acţiona numai în limitele în care obiectivele activităţii desfăşurate nu pot fi atinse într-o măsură satisfăcătoare prin acţiunea statului membru respectiv, şi pot, ca atare, să fie îndeplinite mai bine intervenţia sa; principiul utilizării
fondurilor băneşti comunitare pe lângă, şi nu în locul fondurilor naţionale de dezvoltare.22 În final se impune a fi subliniată idea potrivit căreia deosebita semnificaţie a Tratatului de la Maastricht reiese şi din faptul ca el a fost ratificat nu numai de parlamentele statelor membre, dar şi de electoratul acestora prin referendumuri.Acest eveniment de vârf în construcţia integraţionistă a fost, aşadar, expresia democratică a dorinţei de integrare a întregii Comunităţi. Noua etapă, prefaţată de Tratatul de la Maastricht, nu se deosebeşte de cele care au precedat-o numai prin faptul că reprezintă forma superioară a integrării, ci şi prin noul context internaţional în care se realizează, inclusiv prin problemele pe care este chemată să le soluţioneze.23 5.6. Structura Tratatului de la Maastricht Tratatul de la Maastricht a cuprins şapte Titluri.Primul Titlu art.A-F (1-7) - s-a referit la dispoziţiile comune relative la trăsăturile şi obiectivele Uniuni europene ce a fost instituită.Titlul al doilea art.G(8) - a conţinut dispoziţii de modificare a Tratatului Comunităţii Economice Europene în scopul stabilirii Comunităţii europene. Dispoziţiile de modificare a Tratatului Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului şi a Tratatului Comunităţii Europene a Energiei Atomice au făcut parte din Titlul III-art.H(9), respective IV art.I(10).Titlul V a avut în vedere dispoziţiile privind o politică externă şi de securitate comună –art.J-J11(11-28).Titlul VI-art.KK9(29-42)-a cuprins dispoziţii asupra cooperării în domeniile justiţiei şi afacerilor interne. Titlul VII - art.L-S(46-53) - a fost consacrat dispoziţiilor finale.La Tratatul respectiv au fost anexate 17 protocoale şi 33 dedeclaraţii.24 Uniunea Europeană are, conform art. 3 din Tratatul de la Maastricht, ca obiective principale: • promovarea procesului economic şi social echilibrat şi durabil, în special prin crearea unui spaţiu lipsit de frontiere naţionale, prin întărirea coeziuni economice şi sociale şi prin 22
“Helping Europe’s Regions”, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg,1992., citat de C.Leicu, pag. 22 23 C.Leicu, I. Leicu, op. cit., pag. 21-22 24 O.Manolache,op.cit., pag. 10
• •
instituirea unei uniuni economice şi monetare bazată pe o monedă unică; afirmarea identităţii acesteia pe plan internaţional, în special promovarea unei politici externe şi de securitate comun, inclusiv prin definirea unei politici de apărare comună; întărirea protecţiei drepturilor şi intereselor cetăţenilor statelor membre prin instituirea unei cetăţenii unionale;
•
menţinerea integrală a realizărilor comunitare şi dezvoltarea acestora.25 Potrivit Tratatului de la Maastricht procedura de adoptare a acţiunilor comune în domeniul politicii externe şi de securitate va cuprinde următoarele etape: • Consiliul Miniştrilor va decide pe baza orientărilor stabilite de Consiliul European care sunt aspectele ce vor face parte obiectul acţiunii comune.Totodată, vor fi precizate atât scopul urmărit cât şi – acolo unde este necesar – durata acţiunii, modalităţile de aducere la îndeplinire, precum şi procedura şi condiţiile de implementare. • Consiliul va stabili la momentul adoptării hotărârii privind acţiunea comună, precum şi în orice moment al desăvârşirii sale, care sunt chestiunile ce vor fi hotărâte cu majoritate calificată. • în situaţia apariţiei unei schimbări a imprejurărilor, ce are efect important în ceea ce priveşte acţiunea comună, Consiliul are competenţă de a revizui principiile şi obiectivele stabilite iniţial, precum şi de a lua toate deciziile ce se impun. • acţiunile comune angajează toate statele membre în ceea ce priveşte luările de poziţie şi activitatea lor în cadrul acţiunii. • referitor la luările de poziţie naţionale sau la orice acţiune naţională preconizată pentru aplicarea acţiunii comune, statele membre au obligaţia de a informa Consiliul Miniştrilor.Informarea va avea loc în cadrul unor termene care să permită, dacă este necesară, o consultare prealabilă în cadrul Consiliului.Obligaţia de informare nu se referă şi la acţiunile naţionale care reprezintă măsuri de aplicare a acţiunii comune adoptată în Consiliul Miniştrilor. 25
V.Marcu,op. cit., pag. 42
•
în situaţii de urgenţă, datorită schimbării esenţiale a circumstanţelor iniţiale şi în lipsa unei hotărâri a Consiliului, statele membre pot decide luarea de măsuri în concordanţa cu obiectivele generale ale acţiunii comune.Statele care au adoptat asemenea măsuri au însă obligaţia de a informa imediat Consiliul Miniştrilor.
•
în final, în cazul în care statele membre întâmpină dificultăţi în realizarea acţiunii comune, acestea vor fi semnalate Consiliului Miniştrilor, care le va supune dezbaterii pentru obţinerea soluţiilor corespunzătoare.Aceste soluţii nu vor prejudicia efectele acesteia.26
5.7. Evoluţia Uniunii Europene după intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht Desigur că Tratatul de la Maastricht nu a reprezentat ultima fază a evoluţiei construcţiei europene, întrucât aşa cum precizează art.A, el constituie “o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai strânse între popoarele Europei”. Astfel, în 1996, a fost prevăzută o conferinţă a reprezentanţilor statelor membre, care urma să examineze, în funcţie de obiectivele stabilite prin art.A şi B, necesitatea revizuirii unor dispoziţii ale acestuia. De asemenea, tratatul prevedea posibilitatea revizuirii în următorii ani a dispoziţiilor privind modificarea instituţională în funcţie de creşterea numărului statelor membre, precum şi o eventuală întărire a rolului Parlamentului european.Totodată se prevede posibilitatea instaurării unei politici de apărare europeană comună, aşa cum rezultă din art, J.4 . Nu trebuie neglijată nici problema extinderii în anul 2001 a Tratatului de instituire a C.E.C.O. şi a implicaţiilor care vor apărea legate de acest aspect în cadrul ansamblului activităţii comunitare şi în domeniul juridic al acesteia. Problemele importante apar şi în legătură cu procesul de extindere al comunităţilor europene, prin creşterea numărului membrilor acestora, precum şi privind relaţiile lor cu alte organizaţii
26
C.Leicu, Op. cit., pag.28-29
de pe continentul european sau din alte zone geografice (America, Asia, Africa).27 5.8. Tratatul de la Amsterdam O altă etapă în evoluţia procesului de integrare este marcată prin adoptarea de către conferinţa interguvernamentală de la Amsterdam, ce a avut loc în luna iunie 1997 reunind în cadrul său pe şefii de stat şi de guvern din ţările membre, a unui nou tratat de revizuire a dispoziţiilor tratatelor ce fundamentează Uniunea Europeană.Tratatul de la Amsterdam, a cărui semnare a avut loc la 2 octombrie 1997, cuprinde dispoziţii ce vizează adâncirea integrării atât prin trecerea în competenţa Comunităţii a unor domenii ce erau cuprinse în aria cooperării interguvernamentale cât şi prin dezvoltarea politicilor şi a obiectivelor Uniunii Europene.28 Tratatul de la Amsterdam “extinde procedura legislativă de codecizie”( procedura introdusă prin Tratatul de la Maastricht) la noi domenii.Astfel, Tratatul de la Maastricht consacrase aplicarea codeciziei în 15 articole, pe când Tratatul de la Amsterdam dedică procedurii codeciziei 37 de articole (ceea ce demonstrează o accentuare a procesului de integrare). Prin modificările efectuate, Parlamentul European a primit “statutul de partener egal al Consiliului în adoptarea actelor normative” (schimbare esenţială în procesul decizional european).29 Printre cerinţele care au impus adoptarea acestui tratat în vederea modificării Tratatului de la Maastricht se află urmatoarele : • necesitatea creşterii rolului Parlamentului în procesul decizional; • necesitatea perfecţionării sistemului de funcţionare a doi importanţi piloni ai Uniunii Europene: politica externă şi de securitate comună (P.E.S.C.) şi cooperarea în domeniul justiţiei şi afacerilor interne (J.A.I.) • necesitatea înlăturării tehnologiei care domină activitatea instituţiilor comunitare şi care avea ca efect distanţarea acestora de cetăţeni; 27
Idem, pag. 42-43 Idem, pag. 34 29 D.Mazilu, Op.cit., pag.50 28
•
necesitatea reducerii disensiunilor dintre statele mici şi cele mari, membre ale Uniunii, în legătură cu diferitele aspecte ale activităţilor comunitare, în special în sfera realizării viitoarei uniunii politice.30 În domeniul instituţional, este avută în vedere în perspectiva anului 2000 o modificare structurală a Comisiei Europene şi anume reducerea numărului de membri astfel încât acesta să fie egal cu cel al statelor membre având câte doi membri.Totodată se preconizează şi modificarea alocării numărului de voturi în cadrul Consiliului Miniştrilor.În ceea ce priveşte Parlamentul European are loc pe baza prevederilor Tratatului o creştere a rolului acestuia în cadrul procesului de adoptare a legislaţiei comunitare prin extinderea aplicării procedurii codeciziei.Tratatul de la Maastricht referitoare la atribuţia Consiliului European de a definii orientările referitoare la strategiile comune puse în practică de către Uniunea Europeană în domeniile în care statele membre au interese importante. În ceea ce priveşte colaborarea externă, pe baza prevederilor Tratatului de la Amsterdam, statele membre ale Uniunii vor putea să– şi intensifice relaţiile de colaborare cu terţe state, în mod diferenţiat. Dezvoltarea acestor relaţii se va realiza numai în condiţiile în care există sprijinul unei majorităţi, sau, după caz, a unanimităţii statelor membre. Modificările majore în domeniul instituţional vor avea loc însă după anul 2000, aşa cum se precizează în protocolul ataşat Tratatului, protocol care se referă la viitorul instituţiilor Uniunii. Tratatul de la Amsterdam reiterează faptul că:”Uniunea Europeană este fondată pe principiile libertăţii, democraţiei şi ale respectării drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale“. Aceste modificări aduse tratatului Comunităţii Europene şi respectiv Tratatului de la Maastricht corespund nevoilor de evoluţie a procesului de integrare în perspectiva adâncirii sale, precum şi în perspectiva aderării de noi state în Uniunea Europeană. Din perspectiva adâncirii procesului integrării se impune precizarea ca în viitor prevederile tratatelor pe care se fundamentează Uniunea Europeană vor fi modificate şi îmbogăţite cu noi elemente.31
30 31
V.Marcu, Op. cit., pag. 43-44 C.Leicu, op. cit., pag 35-36
La fel ca şi în cazul Tratatului de la Maastricht şi ai celorlalte tratate anterioare, nici acesta nu reprezintă faza ultimă în evoluţia comunităţilor, ci un pas care are rolul de a adapta construcţia comunitară la cerinţele perioadei în care a fost adoptat şi a celor de perspectivă. 32 5.9. Reuniunea de la Nisa Un alt moment important în procesul de perfecţionare instituţională a Uniunii Europene l-a constituit reuniunea şefilor de state şi guverne de la Nisa din decembrie 2000.33 Perspectiva aderării unor noi state a generat necesitatea apariţiei unour schimbări în sensul perfecţionării şi adaptării instituţiilor comunitare la noile realităţi. În relaţie cu tendinţa extinderii ariei geografice europene a Uniunii. prin aderarea a noi state, se manifestă cerinţa ca U.E. să aibă o structură instituţională eficientă care să contribuie la afirmarea organizatiei pe plan mondial. Se urmăreşte, astfel, o adaptare a structurii create pentru o Uniune ce avea în componenţa sa numai 6 state membre la realităţile impuse de o Europă unită, care va numara, probabil, 30 de state.34 Negocierile au avut ca obiect următoarele domenii de o deosebită importanţă: 1.competenţa Comisiei eurupene.S-a convenit ca statele mari să renunţe la cel de-al doilea comisar până în anul 2005 în favoarea statelor nou primite, dar numărul comisarilor să nu depăşească 27 de membri; 2. redistribuirea voturilor în Consiliu.S-a prevăzut o nouă scală de repartizare a voturilor de la 3 la 29.României i s-au repartizat 14 voturi ceea ce va face să ocupe o poziţie importantă în procesul de adoptare a deciziilor. 3. extinderea votului majoritar în locul unanimităţii, măsură luată pentru a se evita blocajul procesului decisional ca urmare a creşterii numărului statelor membre.
32
Idem Ibidem, pag.46-47 34 Augustin Fuerea, Instituţiile Uniunii Europene, Ed.Universul Juridic,Bucureşti, 2002,pag.197 33
4. parlamentul european va avea 732 de membrii, spre deosebire de numărul de 700 prevăzut de Tratatul de la Amsterdam. În acelaşi timp, va avea loc şi o redistribuire a numărului de locuri, îndeosebi prin reducerea numărului parlamentarilor ţărilor mari în favoarea celor mici şi mijlocii. 5. îmbunătăţirea sistemului cooperării intensificate.Prevăzută prin Tratatul de la Amsterdam, cooperarea intesificată are în vedere posibilitatea unui număr limitat de state de a avansa mai repede decât altele în anumite domenii.La Nisa s-a vizat facilitarea acestei cooperări intensificate.35 În “Prevederile finale şi tranzitorii” se specifică faptul ca Tratatul se încheie pe o perioada nelimitată şi intră în vigoare în prima zi a celei de-a doua luni care urmează depunerii instrumentului de ratificare de către ultimul stat semnatar care îndeplineşte aceasta formalitate. Conferinţa Conchide că la Nisa au fost decise reforme importante în procesul de adâncire a construcţiei europene întrucât prin noile măsuri adoptate, Uniunea Europeană dispune de instituţii apte să asigure reuşita extinderii Uniunii.36 Prin Tratatul de la Nisa, Uniunea Europeană şi-a semnalat gradul de maturitate politică în faţa întregii lumi, punând accent cu precadere pe valorile fundamentale ale civilizaţiei occidentale, chiar dacă acest aspect apare mai mult implicit decât explicit. UE se dovedeşte a nu fi un accident istoric sau un simplu artefact al Războiului Rece, ci un proiect social îndrăznet, ce tinde tot mai mult să devină realitate. 6.Caracteristicile generale şi specificitatea comunităţilor europene Comunităţile europene au reprezentat în plan european şi internaţional o construcţie inedită şi originală, diferită de orice organizaţie internaţională creată până atunci şi de atunci până în prezent.Create prin tratate internaţionale, conform regulilor dreptului internaţional public, Comunitaţile Europene au un caracter specific ce decurge din trăsăturile juridice fundamentale ale acestora. 35 36
Idem V.Vese, A. Ivan, Tratatul de la Nisa, Ed. Dacia, Cluj-Napoca,2001,pag.138-139
Ele fac parte din categoria organizaţiilor internaţionale specializate bazate pe integrare economică, cu caracter deschis, prevăzând posibilitatea măririi numărului de state membre.37 Comunităile în care instituţiile publice funcţionează eficient şi există lideri sau organizaţii informale active, pot fi numite comunităţi organizate.38 „Mecanismele”comunitare au funcţionat mai bine sau mai rău până la Tratatul de la Maastricht,39 care a constituit un veritabil salt calitativ punând în lumină originea unei schimbări în însăşi natura construcţiei europene. Uniunea Europeană a adăugat noi valenţe acestei construcţii suprastatale, ca reprezentând încă un pas important, dar nu ultimul, în realizarea ideilor de integrare europeană.Dacă statele sunt subiectele principale ale dreptului internaţional, care beneficiază de plenitudinea drepturilor şi obligaţiilor, iar organizaţiile internaţionale sunt subiecte derivate, cu o capacitate limitată, Comunitaţile Europene ca şi Uniunea Europeană sunt organizaţii care reprezintă o serie de caracteristici.40 Principalele caracteristici ale Comunitaţilor europene sunt următoarele: • sunt organizaţii supranaţionale, regionale deschise; • au ca obiectiv integrarea economică, socială şi nu în ultimul rând politică a statelor membre; • au o structură instituţională proprie, independentă de cea existentă la nivel national; • au un sistem legislativ propriu căruia îi sunt subordonate sistemele legislative ale statelor membre.
•
37
Comunitaţile sunt organizaţii supranaţionale, întrucât au fost instituite prin actul de voinţă al statelor membre, care în anumite domenii le-au cedat o parte din atributele suveranităţii lor, cum ar fi competenţa legislativă şi cea de a încheia tratate cu state terţ.În acelaşi timp ele sunt şi organizaţii regionale deschise, întrucât orice stat european poate să devină membru al unei astfel de comunităţi, dacă işi
Nicoleta Diaconu, Sistemul Instituţional al Uniunii Europene, Ed.Lumina Lex,2001, pag.24 38 Călina Ana Buţiu, Dezvoltare comunitară, Alba-Iulia, 2003, pag.69 39 Christian Hen,Jaques Leonard,Uniunea Europeană, Ed.CNI „Coresi” SA, 2001, pag.9 40 Viorel Marcu,Nicoleta Diaconu,Drept comunitar general.Tratat, Ed. Lumina Lex,2002, pag.51
exprimă dorinţa în acest sens, acceptă şi se obligă să respecte ordinea de drept stabilită prin tratatele şi restul actelor juridice comunitare şi îndeplineşte o serie de condiţii de ordin politic, economic şi social care le presupune integrarea întrun astfel de sistem.
•
Comunităţile sunt organizaţii prin intermediul cărora statele europene şi-au propus în principal realizarea unei integrări economice, prin crearea unei pieţe comune de producţie şi desfacere a mărfurilor protacţioniste, iar începând cu 1 ianuarie 1993 prin operaţionalitatea pieţei comune a serviciilor şi libera circulatie a lucrătorilor şi a capitalului.41 Noţiunea de „Piaţă comună” pe care s-a bazat iniţial strategia de integrare antrenează, prin exigenţele sale, o integrare a activităţilor economice, a instrumentelor şi a exercitării lor într-un nou ansamblu omogen şi concret. Această omogenitate şi coerenţa, pentru a se menţine şi întări, presupune alte condiţii decât cele strict economice, ceea ce înseamnă că noţiunea de „piaţă comună” are implicaţii atât juridice cât şi politice.42 Alături de integrarea economică Comunitaţile şi-au fixat ca obiectiv şi realizarea unei integrări sociale, având ca ţel comun promovarea valorilor culturale, asigurarea unei reale protecţii şi libertăţi a individului, uniformizarea şi creşterea nivelului de trai în spaţiul comunitar. Porivit tratatelor, integrarea nu a fost privită ca un fenomen static ci unul dinamic, astfel că dacă la inceput integrarea economică a fost scopul principal pentru care s-au instituit Comunitaţile, pe parcurs s-a simţit nevoia extinderii acestui proces şi asupra vieţii sociale şi chiar politice, materializată în măsuri de coordonare la cel mai înalt nivel-Consiliul European- a politicilor economice şi sociale naţionale. Comunităţile au o personalitate juridică proprie, distinctă de cea a statelor membre, graţie căreia ele pot participa în nume propriu în cadrul raportului juridic de drept public sau privat, intern sau internaţional.Comunităţile au o structură instituţională proprie care le permite să funcţioneze şi să realizeze obiectivele pe care şi le propun
41 42
Cotea Felician, Drept comunitar instituţional,Ed. Aeternitas,2004, pag.70-71 Marian Mihăilă, Drept instituţionl comunitar,Ed. Lumina Lex,2002,pag.130
prin tartate, structură care dispune de o independenţă totală, nefiind subordonată instituţiilor naţionale. Comunităţile au un sistem legislativ propriu care se aplică în mod direct pe teritoriul statelor membre şi cu prioritate în faţa legislaţiilor naţionale.43 Faptul că Uniunea Europeană şi Comunităţile pot fi considerate ca organizaţii internaţionale interguvernamentale create prin tratate internaţionale nu limitează evidenţierea unor specificităţi şi diferenţe ale acestora faţă de organizaţiile internaţionale clasice.Aceasta rezultă atât din tratatele constitutive, cât şi din constituţiile statelor membre şi din jurisprudenţa Curţii de Justiţie.Tratatele constitutive se deosebesc de tratatele internaţionale clasice de constituire a organizaţiilor internationale, prin faptul că prevăd proceduri speciale de intrare în vigoare, de aderare la acestea şi de modificare, ca şi în ceea ce priveşte cadrul instituţional creat prin ele (instituţiile comunitare) şi ordinea juridică specifică.44 Prin urmare,Comunităţile Europene sunt organizaţii supranaţionale regionale deschise, cărora statele membre le-au cedat o parte din prerogativele suveranităţii lor în vederea realizării unei integrări economice, juridice şi politice tot mai ample, având ca instrumente de lucru un ansamblu instituţional şi un sistem de drept propriu, care se aplică direct şi cu prioritate în cadrul spaţiului comunitar.45 Deşi Curtea de Justiţie a calificat iniţial Comunitatea ca o nouă ordine juridică de drept internaţional în beneficiul căreia statele membre au limitat, deşi în domenii restrânse, drepturile lor suverane şi ai cărei subiecţi sunt nu numai statele membre dar şi resortisanţii lor, foarte rapid a revenit asupra concepţiei iniţiale şi recunoscând specificitatea Comunităţilor Europene a operat o detaşare clară a acestora în raport cu ordinea juridică internaţională Curtea de Justiţie a subliniat astfel că: „instituind o comunitate pe o durată nelimitată, dotată cu atibuţii proprii, cu personalitate, capacitate juridică, cu o capacitate de reprezentare internaţională şi mai ales cu puteri reale izvorând dintr-o limitare a competenţei sau un transfer de atribuţii de la state la Comunitate, acestea şi-au limitat, deşi în domenii restrânse, 43
Felicin Cotea, Op.cit, pag. 70 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit., pag. 55 45 Felician Cotea, Op.cit, pag. 71 44
drepturile lor suverane si au creat astfel un corp de drept aplicabil resortisanţiilor lor şi lor însele.” Această specificitate a Comunităţilor le face irezistibile la multiplele teorii federaliste, internaţionaliste, supranaţionale, constituite în încercarea de a explica natura lor juridică.46 Comunităţile Europene au un statut aparte nu numai prin faptul că au fost primele organizaţii instituite ci şi prin originalitatea care le diferenţiază de alte organizaţii internaţionale regionale care au ca obiectivînfiinţarea unor pieţe unice bazate în principal pe crearea unor zone de liber schimb.47 Ele conferă atât o capacitate juridică generală în sensul că aceste Comunităţi beneficiază în statele membre de toate drepturile recunoscute de legislaţia internă persoanelor juridice de interes public rezidente, cât şi de o personalitate juridică specială prin care s-a înlăturat orice dubiu sau interpretare restrictivă, precizându-se că acestea în cadrul capacităţii juridice generale pot să dobândească şi să însrăineze bunuri mobile şi imobile şi să stea în justiţie în procesele în care vor fi chemate, prin urmare Comunităţile nu beneficiază de imunitate de jurisdicţie. Această Comunitate are competenţa de a încheia acte de drept internaţional şi în domenii pentru care Tratatul nu i-a conferit o competenţă expresă, aceasta întrucât indiferent de planul intern sau extern, în care acţionează, pentru realizarea obiectivelor comunitare ea poate să încheie orice fel de acte pe care le consideră necesare.48
46
Marian Mihăilă, Op.cit., pag. 124 Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Ed. Lumina Lex, 2001, pag. 130 48 Felician Cotea, Op.cit.pag. 72-74 47
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ LA CAPITOLUL II. Leicu, Corina Drept comunitar, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,1998 Marcu, Viorel, Drept instituţional comunitar, Ed. Lumina Lex, 2001 Filipescu Ion, fuerea Augusin, Drept instituţional comunitar european, ediţia a V-a, Edit. Actami, Bucureşti, 2000 Kent, Penelope European Community law, The MaudE.Handbook Series, 1992 Manolache, Octavian, Drept comunitar, Ed.All Beck, Bucureşti,1996 Diaconu, Nicoleta, Sistemul instituţional al Uniunii Eropene, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001 Leicu Corina / Leicu Ioan, Instituţiile comunitare, Ed.Lumina Lex, Bucureşti,1996 Leicu Corina, Drept comunitar, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 1998 Munteanu, Roxana, Drept european, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1996 Mazilu, Dumitru, Integrarea europeană.Drept comunitar şi instituţii europene.Curs. Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2001 Fuerea, Augustin, Instituţiile Uniunii Europene, Ed.Universul Juridic, Bucureşti, 2002 Vese, V. / A. Ivan, Tratatul de la Nisa, Ed. Dacia, Cluj-Napoca,2001 Diaconu, Nicoleta, Sistemul Instituţional al UniuniiEuropene, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2001 Buţiu, Călina Ana Dezvoltare comunitară, Alba-Iulia, 2003 Hen, Christian / Jaques Leonard,Uniunea Europeană, Ed.CNI „Coresi” SA, 2001 Marcu Viorel / Nicoleta Diaconu, Drept comunitar general. Tratat, Ed. Lumina Lex, 2002 Cotea Felician, Drept comunitar instituţional,Ed. Aeternitas,2004 Mihăilă, Marian, Drept instituţionl comunitar,Ed. Lumina Lex,2002
CAPITOLUL III. INTRODUCERE ÎN DREPTUL COMUNITĂŢILOR EUROPENE 1.Noţiunea de drept european şi drept comunitar european În ştiinţa dreptului, prn sintagma drept european se înţelege, în general, dreptul organizaţiilor internaţionale constituite la nivelul Europei. Iniţial noţiunea de drept european a fost folosită de doctrină pentru a desemna dreptul tuturor organizaţiilor internaţionale din Europa. Ulterior prin ea s-a desemnat doar dreptul organizaţiilor internaţionale din vestul, nordul şi sudul Europei fiind excluse din obiectul său dreptul organizaţiilor internaţionale din estul Europei (Tratatul de la Varşovia din 1949/1955 sau CAER din 1949, ş.a).Această delimitare era justificată mai mult ideologic decât geografic sau char doctrinar. Astfel în obiectul de reglementare al dreptului european intrau toate organizaţiile din Europa occidentală, cu caracter deschis, dar şi unele organizaţii cu caracter închis, respectiv cu un număr limitat de membri, precum Consiliul Nordic sau Uniunea economică a statelor BENELUX. Dreptul european este, în acest sens, drept internaţional public. În scurta sa evoluţie istorică de numai 55 de ani dreptul comunitar european s-a desprins însă de rădăcinile sale istorice , devenind un domeniu distinct al dreptului internaţional public, respectiv a dreptului european, în sens larg. În cadrul acestuia, pe de o parte datorită importanţei sale practice şi, pe de altă parte, datorită unor particularităţi juridice specifice, dreptul comunităţilor europene (CECO, CEEA, CEE şi în final CE), desemnat prin sintagma drept comunitar european, a dobândit o autonomie din ce în ce mai pronunţată. Particularităţile acestei ramuri speciale sunt de natură atât politică şi economică dar, mai ales, juridică, şi sunt cuprinse în noţiunea de SUPRANAŢIONALITATE a comunităţilor europene. Supranaţionalitatea comunităţilor europene constituie un subiect important al tematicii ce urmează a fi dezvoltată pe parcursul acestui curs fiind necesar a se face acum câteva precizări prealabile.
Astfel, dreptul comunitar european se deosebeşte de dreptul internaţional public în primul rând prin aceea că fundamentează drepturi şi obligaţii nemijlocite pentru persoane şi întreprinderi. Aceste drepturi şi obligaţii sunt reglementate direct, la nivelul instituţiilor competente ale comunităţilor europene, şi nu prin intermediul statelor. Cu alte cuvinte persoanele fizice şi juridice resortisante pe teritoriul statelor membre sunt subiecte ale dreptului comunitar european, spre deosebire de dreptul internaţional public unde subiectivitatea juridică în cadrul raporturilor specifice aparţine exclusiv statelor şi organizaţiilor internaţionale. În acest sens se poate afirma că în dreptul comunitar european asistăm la o extindere a domeniului suveranităţii statale dincolo de limitele specifice consacrate în normele de drept internaţional. În limbajul specific de drept comunitar european, adoptat şi de constituţiile unor state membre (spre exemplu art. 23 al.1 şi art.24 al.1 al Legii fundamentale a RFG) aceasta înseamnă un transfer de atribute/prerogative de suveranitate. Prin urmare, supranaţionalitatea este caracteristica juridică fundamentală a celor trei comunităţi europene (CECO, CEEA, CEE) şi a Comunităţii Europene (CE - fosta CEE). Datorită evoluţiei acestei ramuri speciale de drept internaţional public, sintagma de drept european trebuie înţeleasă, în perioada contemporană, în două accepţiuni: • un sens larg, în care noţiunea desemnează dreptul organizaţiilor internaţionale constituite la nivelul Europei • un sens restrâns, în care noţiunea desemnează dreptul comunităţilor europene cu caracter supranaţional (CECO, CEEA şi CEE respectiv CE). Aceasta explică de ce, în doctrina şi şcolile de drept din Europa, denumirile care sunt folosite pentru a desemna disciplina care se ocupă cu studiul dreptului comunităţilor europene cu caracter supranaţional sunt inconsecvente şi diferite, fiind folosită atât sintagma de Drept european cât şi alte sintagme precum Dreptul comunităţilor europene, drept comunitar, Drept comunitar european, etc. Nici în doctrina românească contemporană disciplina juridică nu este denumită în mod unitar cu toate că marea majoritate a autorilor au optat, în final, pentru sintagma drept comunitar european.
DREPTUL COMUNITAR EUROPEAN, ca ramură de drept, desemnează ansamblul normelor juridice, izvorând din tratatele constitutive ale comunităţilor europene cu caracter supranaţional, din reglementările instituţiilor şi organelor comunitare, din practica judiciară şi din cutumă, care reglementează raporturile sociale care se nasc se modifică şi/sau se sting între statele membre în cadrul acestor organizaţii europene, între comunităţile europene şi statele membre precum şi între comunităţile europene şi resortisanţii din statele membre, persoane fizice şi juridice. Ca disciplină juridică, dreptul comunitar european studiază dreptul comunităţilor europene cu caracter supranaţional. Cu toate că, actualmente, România are statutul unui stat terţ în raport cu Comunitatea şi Uniunea Europeană, în cadrul cursului este abordată problematica raporturilor României cu această organizaţie întrucât, pe de o parte, odată cu încheierea în anul 1993 a Acordului de Asociere a României cu comunităţile europene şi statele membre ale acestora, relaţiile bi-şi multilaterale au dobândit un caracter special şi privilegiat şi, pe de altă parte, întrucât stadiul de aderare al României la CE şi UE este deosebit de avansat, ţara noastră găsinduse, la începutul anului 2005, în faza prealabilă semnării tratatului de aderare. În cadrul dreptului comunitar european care reprezintă mai mult decât o simplă ramură de drept respectiv un adevărat sistem juridic pseudostatal, se face distincţia, pe de o parte, între dreptul instituţional comunitar european şi dreptul material comunitar european şi, pe de altă parte între dreptul instituţional comunitar şi ramuri speciale de drept material precum dreptul administrativ european, dreptul social european, dreptul european al muncii, dreptul european comercial şi al concurenţei comerciale, dreptul european al mediului, etc. Prin Drept instituţional comunitar european se înţelege ansamblul de norme juridice care reglementează structura, compunerea, organizarea şi funcţionarea precum şi competenţa instituţiilor fundamentale şi celorlalte organe ale comunităţilor europene. Destinatarii acestor norme juridice sunt întotdeauna şi numai comunităţile europene ca subiecte distincte de drept. Prin Drept material comunitar european se înţelege ansamblul normelor juridice care reglementează obiectivele, domeniile şi politicile concrete ale comunităţilor europene precum şi
strategiile şi mijloacele de realizare a acestora. Destinatarii acestor norme sunt atât comunităţile europene ca subiecte distincte de drept cât şi statele membre ale acestora în nume propriu, precum şi orice alte persoane fizice sau juridice resortisante în statele membre. Dreptul comunitar este format dintr-un ansamblu de norme juiridice ordonate conform unor principii de ierarhie precise şi riguroase, formând ordinea juridică comunitară. Această ordine juridică este însă diferită atât de ordinea juridică internaţională, cât şi de cea statală. Între ordinea juridică comunitară şi cea a statelor membre există raporturi pe principiul integrării directe a dreptului comunitar în dreptul intern al statelor membre şi al primordialităţii primului asupra celui de-al doilea, principii care chiar dacă unele nu rezultă în mod expres din tratatele care au instituit comunităţile europene, au fost statuate de jurisprudenţa Curţii de Justiţie. Putem astfel concluziona că dreptul comunitar este format din doua categorii de norme juridice: cele cuprinse în tratatele constitutive – care au valoare contituţională – şi, cele cuprinse în actele juridice emise de instituţiile comunitare, care constituie legislaţia comunitară ordinară şi care au ca, obiectiv instituirea pieţei interne prin care se asigură libertatea de circulaţie a bunurilor, serviciilor, persoanelor şi capitalurilor, precum şi pentru asigurarea unei concurenţe loiale, suprimarea obstacolelor din calea iniţiativei operatorilor şi asigurarea instrumentelor comune necesare, între care un loc de bază îl ocupă adoptarea unei monede unice ( EURO). Dreptul comunitar se aplică deci în cadrul comunităţilor europene ca un drept intern al acestora, dar nu şi relaţiilor cu un pronunţat caracter intern al statelor, aşa cum a statuat Curtea Europeană de Justiţie.
2. Izvoarele dreptului comunitar european În literatura de specialitate, nu există o clasificare unitară a izvoarelor dreptului comunitar. Unii autori clasifică aceste surse în urmatoarele categorii49: • tratate instituind comunităţile;
• dreptul derivat ;
• dreptul internaţional;
• principiile generale de drept şi respectarea drepturilor
omului. Alţi autori stabilesc tot patru categorii de surse, ale dreptului comunitar, acestea fiind 50: • tratate constituind comunităţile ; • tratatele subsidiare ; • legislaţia secundară ; • deciziile, opiniile şi principiile generale aplicate de Curtea de Justiţie. Într-o altă opinie, aceste surse sunt categorisite astfel51: • tratate instituind comunităţile, protocoalele, convenţii şi acte adiţionale, tratate de modificare a acestora, acorduri ale statelor membre între ele sau cu terţe state; • actele legislative şi decizii ale instituţiilor comunitare în baza tratatelor, inclusiv decizii ale Curţii de Justiţie; • jurisprudenţa Curţii de Justiţie; • principiile generale de drept derivând din constituţiile şi legile statelor membre, din acordurile internaţionale şi din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului . Conform unei alte opinii, sursele dreptului comunitar sunt52: • tratatele constitutive; • principiile generale ; 49
Jean-Victor Louis, L’ordre juridique communitaire, Bruxelle1990, pag. 71-104, ci Penelope Kent, European Community Law, 1992, pag. 23-26 51 David A.O.Edward, Robert C. Lane,European Community Law, Edimburgh 1991.pag.73-74 52 PhilippManin,Lescommunautes europeennes, L’Union europeennes, Droit institutionell, Paris, Ed. A.Pedone, 1993,pag.221-222 50
• actele unilaterale cu forţă obligatorie.53
Conform unei alte opinii dreptul comunitar European are două mari categorii de izvozre: • scrise; • nescrise; În cadrul izvoarelor scrise se face delimitarea între drept comunitar primar (principal) şi secundar (derivat). 2.1. Izvoarele scrise ale dreptului comunitar european 2.1.1. DREPTUL COMUNITAR PRIMAR constituie izvorul fundamental al dreptului comunitar european. Dreptul primar se constituie din totalitatea normelor juridice cuprinse în tratatele de constituire ale comunităţilor europene, în anexele, protocoalele şi actele adiţionale la aceste tratate, în tratatele de aderare a unor state precum şi în tratatele şi actele cu caracter internaţional de modificare sau completare a tratatelor constitutive. Constituie, cu titlu de exemplu, acte de drept comunitar primar: • Tratatul de la Paris de constituire a CECO (TCECO) din 18 aprilie 1951 • Tratatul de la Roma de constituire a CEEA (TCEEA) din 25 martie 1957 • Tratatul de la Roma de constituire a CEE (TCEE) din 25 martie 1957
• •
• • •
53
Convenţia de instituire a unor organe comune pentru CECO, CEEA şi CEE din 25 martie 1957 Tratatul de fuziune a consiliilor şi comisiilor comunităţilor europene din 8 aprilie 1965 (Tratatul de fuziune) Protocolul asupra unor drepturi ale comunităţilor europene din 8 aprilie 1965 Protocolul privind compoziţia Curţii Europene de Justiţie a CEE din 17 aprilie 1957 Tratatul de aderare a Regatului Danemarcei, Irlandei şi a Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord la CEE şi EURATO din 22 ianuarie 1971 şi actele adiţionale
V. Marcu ,Op.cit., pag. 105-106
• •
• •
• •
Tratatul de modificare a tratatelor constitutive ale comunităţilor europene în domeniul bugetar din 22 aprilie 1970 (tratatul bugetar) Actul Unic European din 28 februarie 1986 (AUE) Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană din 7 februarie 1992 (TUE) Tratatul de la Maastricht privind Comunitatea Europeană de modificare a tratatului de la Roma din 1957, adoptat la 7 februarie 1992 (TCE sau noul Tratat de la Roma), care constituie parte integrantă a TUE. Tratatul de la Amsterdam de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană din 2 octombrie 1997 Tratatul de la Nisa de modificare a tratatelor constitutive ale comunităţilor europene din 26 februarie 2001
Tratatele de constituire a Comunităţilor Europene. Acestea reprezintă categoria surselor de cea mai mare importanţă în ordinea juridică comunitară, întrucât toate celelalte surse trebuie să se subordoneze acestora. Ele cuprind în primul rând cele trei tratate de bază, prin care s-au constituit Comunităţile, respectiv: Tratatul de la Paris din 18 aprilie 1951 (C.E.C.O.) şi tratatele de la Roma din 25 martie 1957 (C.E.E. şi C.E.E.A.).54 Structura tratatelor fundamentale reflecta domeniile de competenţă ale Comunităţii şi respectiv dezvoltarea acestora pe măsura evoluţiei procesului de integrare. Astfel, tratatul de la Paris cuprinde patru titluri ce include: Comunitatea Cărbunelui şi Oţelului, Instituţiile Comunităţii, Dispoziţiile Economice şi Sociale ale Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului şi Dispoziţiile Generale. În structura Tratatului ce instituie Comunitatea Economică Europeană sunt cuprinse şase părţi şi anume :Principiile, Fundamentele Comunităţii, Politicile Comunităţii, Asocierea ţărilor şi a teritoriilor de peste mare, Instituţiile Comunităţii şi Dispoziţiile generale şi finale. De asemeni, în structura Tratatului ce instituie Comunitatea Europeană a Energiei Atomice sunt incluse: Misiunile Comunităţii, Dispoziţiile ce favorizează progresul în domeniile energiei nucleare, 54
Idem, pag107
Instituţiile, Regulile Financiare, Dispoziţiile generale şi dispoziţiile referitoare la perioada iniţială.55 Autonomia şi corelaţia celor trei tratate constitutive. Fuziunea Comunităţilor europene, avută în vedere în anii ’60, a fost reînoită la o dată ulterioară, însă nu a fost operată nici prin Actul unic european, nici prin Tratatul asupra Uniunii Europene.Instituţiile intervin, deci, în cadre juridice distincte, dispunând de competenţe şi puteri proprii fiecărui tratat şi aplicând reguli diferite. Articolul 305 CE (fostul articol 232) precizează că : 1. « Dispoziţiile din prezentul tratat nu modifică prevederile din Tratatul constituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului, în special în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile statelor membre, nici puterile instituţiilor în acestă Comunitate şi nici regulile impuse prin acest tratat pentru funcţionarea Pieţei comune a cărbunelui şi oţelului. » 2. « Dispoziţiile din prezentul tratat nu derogă de la dispoziţiile din Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Energiei Atomice. » Administrarea Comunităţilor europene de către instituţii comune a ţinut să estompeze diferenţele.Curtea de Justiţie a Comunităţilor europene menţine, în principiu, independenţa acelor comunităţi . Prioritatea tratatelor constitutive faţă de alte izvoare ale dreptului comunitar. Tratatele constitutive au un loc prioritar în sistemul izvoarelor dreptului Comunităţilor europene. Dacă textele care formează ansamblul dreptului comunitar primar trebuie să fie considerate în mod global, această necesitate nu exclude constatarea unei ierarhii materiale între dispoziţiile lor (caracterul fundamental din anumite articole) sau între ele (superioritatea tratatelor asupra actelor de aderare, de exemplu). În avizul său relativ la SEE(Spaţiul Economic European), Curtea de Justiţie a Comunităţilor europene, după ce a făcut referire la intenţiile manifestate de Comisie de a modifica articolul 238 (actualul art. 310), în cazul unui aviz negativ privind acordul, pentru a permite instaurarea sistemului, a aratat că o asemenea modificare “nu ar fi remediat incompatibilităţii sistemului jurisdicţional al acordului cu dreptul comunitar”, acestă poziţie făcând să apară o ierarhie 55
C.Leicu, Op. cit., pag.46
stabilită de Curte între dispoziţiile Tratatelor constitutive, dintre care unele nu ar putea fi revizuite. Tratatatele constitutive se impun tuturor subiectelor de drept comunitar şi nu vor face obiectul nici unui control contencios, nici unei derogări neautorizate de ele. Curtea a subliniat, just, că “regulile relative la formarea dorinţei instituţiilor comunitare sunt stabilite de tratat (CEE) “ şi “că ele nu sunt la dispoziţia nici a statelor membre, nici a instituţiilor” Tratatele prevalează asupra tuturor actelor de drept comunitar derivate. Diverse căi de drept permit punerea în cauză a actelor care nu recunosc această prioritate. Tribunalul de primă instanţă al Comunităţilor europene a amintit faptul că “în ceea ce priveşte principiile care guvernează ierarhia normelor, acordarea unei scutiri prin intermediul unui act de drept derivat nu ar putea, în afara oricărei dispoziţii a tratatului care o autorizează, să deroge de la o dispoziţie din tratat” Una dintre problemele cele mai delicate este pusă de acordurile internaţionale încheiate de Comunitatea europeană: Curtea poate controla conformitatea acestora înaintea încheierii lor, în virtutea articolului 300 CE, dar şi-a rezervat prin decizii contestate, puterea de a controla compatibilitatea acordurilor cu Tratatele constitutive după încheierea lor, direct sau indirect, ceea ce nu implică faptul că tratatele comunitare nu trebuie să fie conciliate cu principiile de drept internaţional şi regulile cutumiare internaţionale.56 Tratatele şi acordurile de modificare ale tratatelor constitutive. Tratatele şi acordurile de modificare a acestora reprezintă a doua categorie din cadrul izvoarelor principale. Ele reflectă procesul de perfecţionare a cadrului juridic comunitar în funcţie de necesităţile impuse de evoluţia comunităţilor. Din rândul lor fac parte, printre altele: Tratatul de fuziune de la Bruxelles (8 aprilie 1965), Decizia şi Tratatul de la Luxemburg (21-22 aprilie 1970) privind modificarea unor dispoziţii financiare şi bugetare, Actul Unic European (28 februarie 1986), Tratatul de la Maastricht (7 februarie 1992) şi Tratatul de la Amsterdam (18 iunie 1997).57 56
A.Fuerea, “ Manualul Uniunii Europene”, Edit. “Universul Juridic”, Bucureşti, 2002, pag.110 57 Idem
Oprindu-ne numai la modificările cele mai importante, care au avut relevanţă asupra celor trei Comunităţi, amintim:
•
instrumentele care instituie instituţiile comune ale celor trei Comunităţii (Convenţia relativă la anumite instituţii comune, semnată şi în vigoare în acelaşi timp cu Tratatele de la Roma; Tratatele instituind un Consiliu unic şi o Comisie unică a Comunităţilor şi Protocolul unic asupra privilegiilor şi imunităţilor, semnate la Bruxelles la 8 aprilie 1965, intrate în vigoare în august 1967);
•
tratatele referitoare la bugetul Comunităţilor ce au urmărit ca scop pe acela al sporirii puterii financiare a Parlamentului european(Tratatul de la Luxemburg, din 22 aprilie 1970 intrat în vigoare la 1 ianuarie 1971 şi Tratatul de la Bruxelles din 22 iulie 1975, intrat în vigoare la 1 iunie 1977); Decizia din 21 aprilie 1970, relativă la înlocuirea contribuţiilor financiare prin resurse proprii ale Comunităţilor, întemeiată pe articolele 231 al Tratatului C.E.E. şi 173 al Tratatului C.E.E.A., intrată în vigoare la 1 ianuarie 1971, astăzi înlocuită prin Decizia din 24 iunie 1988;
•
•
Decizia din 20 septembrie 1976, privind alegerea reprezentanţilor Adunării cu sufragiu universal direct, întemeiat special pe articolul 183.3 al Tratatului C.E.E., intrată în vigoare la 1 iulie 1978 (această decizie împreună cu altele au făcut obiectul unor adaptări operate de către statele membre trebuind să fie asimilate cu tratatele propriu-zise).58 Durata tratatelor constitutive . Chiar dacă Tratatul CECA a fost încheiat pentru 50 de ani, Tratatele de la Roma sunt încheiate pe o perioadă nelimitată, ceea ce pare să traducă dorinţa autorilor lor de a evidenţia caracterul de angajament irevocabil. După cum s-a văzut relativ la Tratatul asupra Uniunii Europene, această situaţie juridică este incontestabilă. Nu este prevăzută nici procedura de denunţare a tratatului, nici procedura de excludere a unui stat. Curtea a subliniat caracterul definitiv al limitării drepturilor suverane ale statelor. Totuşi, nu se poate imagina ipoteza în care unui stat ce doreşte să se retragă din CE să i se opună caracterul definitiv al angajamentelor sale, astfel încât retagerea sa să intervină pe baza unui acord încheiat între statele membre. Aşa cum s-a văzut, în realitate 58
I.Filipescu, A. Fuerea, Op. cit., pag.34
aceasta este amploarea efectelor concrete ale participării statelor membre pe “materialul“ lor economic şi social care apare ca veritabil factor de ireversibilitate al angajamentelor comunitare. Curtea s-a fondat pe durata nelimitată a Tratatului EURATOM (şi pe caracterele specifice ale organizării sale instituţionale) pentru a considera, legat de dispoziţiile neconforme cu tratatul nici confirmate, nici înlocuite de acesta, faptul că nu se prezumă caducitatea prevederilor din tratat.59 Acordurile de aderare. Acordurile de aderare a unor state la Comunităţi reprezintă a treia categorie, respectiv Tratatul şi actul de aderare al Danemarcei, Irlandei şi Marii Britanii (22 ianuarie 1972), Tratatul şi actul de aderare al Greciei (28 mai 1979); Tratatul de la Bruxelles privind Groenlanda (13 martie 1984), Tratatul şi actul de aderare al Spaniei şi Portugaliei (12 iunie 1985). Dispoziţiile acestor documente se încorporează în tratatele constitutive.60 Actele de aderare, multiple şi de natură diversă care adaptează şi completează tratatele anterioare, sunt, de asemenea, izvoare primare ale dreptului comunitar. Aici avem în vedere actele referitoare la aderarea la Comunităţile europene a Danemarcei, Irlandei şi Regatului Unit al Marii Britanii, intrate în vigoare la 1 ianuarie 1973; actele referitoare la aderarea Republicii Elene la Comunităţile europene, din 24 mai 1979, intrate în vigoare la 1 ianuarie 1981; actele relative la aderarea Regatului Spaniei şi Republicii Portugheze, din 12 iunie 1985, precum şi cele care au urmat până în anul 1995; Actul unic European, semnat la Luxemburg şi la Haga în 17 şi 28 februarie, intrat în vigoare în iunie 1987, care nu se limitează la a modifica cele 3 tratate institutive şi să completeze Tratatul C.E.E., ci dă şi o bază juridică Consiliului European şi cooperării politice europene.61 Convenţiile şi protocoalele anexă. Convenţiile şi protocoale anexă, care în conformitate cu practica internaţională în domeniul încheierii tratatelor, fac parte constitutivă din tratatele de bază, reprezintă a patra categorie a surselor principale. În legătură cu acestea, Curtea de Justiţie a statuat că ele au forţă juridică a tratatelor instituţionale.62Practica adoptării de convenţii şi protocoale anexă a fost extinsă prin Tratatul de la Maastricht, care cuprinde 17 59
A.Fuerea, op. cit., pag.114 ibidem 61 Idem, pag34-35 62 J.Boulouis, citat de V. Marcu, în Op. cit., pag. 108 60
protocoale, precum şi prin Tratatul de la Amsterdam, toate având valoarea juridică a tratatului. O situaţie diferită o au declaraţiile anexate unor tratate comunitare, care sunt făcute de către toate statele member sau numai de către unele dintre acestea. Astfel, Tratatul de la Maastricht cuprinde treizeci de declaraţii. Declaraţiile reprezintă punctul de vedere al respectivelor state faţă de anumite prevederi ale tratatului. Ele nu au forţă juridică obligatorie, dar se constată din practica jurisdicţională că s-a ţinut seama de ele în interpretarea tratatelor de către Curtea de Justiţie, precum şi de către Consiliu şi Comisie în activitatea desfăşurată. Declaraţiile care sunt făcute de către un singur stat sunt însă considerate ca neangajând restul statelor. Actele comunitare supuse aprobării statelor membre. Actele comunitare supuse aprobării statelor membre sunt incluse de asemenea ca o ultimă categorie în cadrul surselor principale. Se are în vedere faptul că, din moment ce ele au fost aprobate de către statele membre, au forţa juridică a tratelor constitutive ale Comunităţilor.63 2.1.2. DREPTUL COMUNITAR SECUNDAR (derivat) Dreptul comunitar secundar desemnează ansamblul normelor juridice elaborate de către organele comunităţilor europene în baza şi pentru executarea normelor de drept comunitar primar. Cea de-a doua categorie - izvoarele secundare - cuprinde, în mod obişnuit, actele adoptate de instituţiile comunitare în scopul aplicării prevederilor Tratatului: regulamente, directive, decizii. Ele au un caracter juridic obligatoriu, nu sunt simple rezoluţii sau recomandări care sunt folosite de regulă în dreptul internaţional.64Termenul “act comunitar“ înseamnă orice instrument legislativ sau administrativ adoptat de autorităţile administrative, astfel că actul denumit conform letter adoptat de Comisie potrivit dreptului comunitar al concurenţei este la fel de valid precum şi un regulament de bază65. Având caracter derivat, dreptul secundar nu 63
P.Manin, Op. cit. pag. 222 A se vedea în acest sens, L.Cartou, Communautes Europeennes, Dalloz, Paris, 1991, p.4-40 65 W.Cairns, Introduction to European Union ,Law Cavendish Publishing Limited, London-Sidney, 1997,pag. 61 64
poate contraveni dreptului primar. În caz contrar, el va fi lipsit de efecte juridice. În acelaşi timp, dreptul secundar trebuie să fie conform obiectivelor fundamentale, generale, ale Comunităţilor şi obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt înfăptuite prin intermediul diverselor politici comunitare şi, chiar dacă Tratatul nu enunţă expres obiective specifice ale anumitor activităţi, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare. Nu mai puţin, ele trebuie să fie conform principiilor generale ale dreptului comunitar, care înseamnă, spre exemplu, ca aplicările diferenţiate trebuie să respecte principiul nediscriminării, inclusive atunci când regulile de aplicare acordă unui stat membru o perioadă mare de implementare, precum şi prohibiţiile specifice enunţate de Tratat în diverse domenii.66 67 Caracteristica principală a Comunităţii europene este aceea conform căreia capacitatea de a creea reguli de drept este instituţionalizată, adică este conferită anumitor organe (instituţii) ce o exercită după o procedură prealabil stabilită. Suntem în prezenţa unei puteri normative compatibilă cu cea legislativă. În acest sens, deşi redactorii tratatelor au fost reţinuţi în folosirea termenului ”lege” sau ”legislaţie”, Curtea de justiţie nu mai ezită astăzi, cel puţin în domeniul Tratatului C.E.E. (tratat care nu este decât un cadru foarte flexibil), să evoce “sistemul legislativ al Comunităţilor”.68 În cadrul surselor derivate ale dreptului comunitar se include acte normative elaborate de instituţiile comunitare în baza abilitării lor de către tratatele constitutive. Din punct de vedere numeric, acestea sunt cele mai numeroase, constituind o sursă foarte importantă a dreptului comunitar.69 Denumirea actelor normative unilaterale care fac parte din dreptul derivat, a fost diferită în cadrul celor trei comunităţi. Astfel, art.14 din Tratatalul C.E.C.O. prevede trei categorii de acte: decizii, recomandările şi avizele. Tratatul C.E.E. (art.189) şi TratatulC.E.E.A. (art.161) prevăd cinci categorii de acte: regulamente, directive, decizii, recomandări şi avize. Analizate prin prisma definirii lor de
66
C.D.Ehlerman, How flexible is Community law? An unsual approach to the concept of two speeds., in MLR, vol. 82, 1984, pag. 1288-1290 67 O.Manolache , Op. cit. pag. 19 68 I.Filipescu, op. cit., pag.36 69 J.Boulouis,op. cit., pag.174, citat de V Marcu, în op. cit., pag. 108
către tratate, ca şi prin prisma jurisprudenţei, se apreciază că aceste acte pot fi clasificate în patru categorii:70
•
deciziile generale C.E.E.A);
(C.E.C.O.)
şi
regulamentele(C.E.şi
•
recomandările (C.E.C.O.) şi directivele(C.E. şi C.E.E.A.); • deciziile negenerale (C.E.C.O.) şi deciziile(C.E. şi C.E.E.A.); • avizele(C.E.C.O.) şi recomandările şi avizele(C.E. şi C.E.E.A.). Conform art.189 C.E., aşa cum a fost modificat prin prin Tratatul de la Maastricht, în vederea îndeplinirii atribuţiilor lor, instituţiile comunitare adoptă regulamente şi directive, iau decizii şi formulează recomandări sau avize. Avem deci o dispoziţie legală în tratat care prevede şi forţa juridică a fiecăreia dintre aceste acte normative. În afara acestor categorii, mai sunt prevăzute în tratatele originare şi în alte acte juridice, ca de exemplu: ”deliberări” sau ”programe generale” acestea din urmă având mai ales un caracter politic. Din punctul de vedere al caracterului juridic, aceste acte unilaterale, în esenţă, trebuie să facă parte din categoria regulamentelor, deciziilor şi directivelor.71 Conform reglementării tratatelor iniţiale, aceste acte juridice puteau fi adoptate doar de către Consiliu sau Comisie. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, ele pot fi adoptate împreună, de către Consiliu, Comisie şi Parlament (art.189 B) sau de către Banca Centrală Europeană.72 Regimul juridic general al actelor din categoria surselor de drept derivat . După cum a statuat Curtea Europeană de Justiţie, natura unui act din această categorie nu este dată de denumirea sa, ci de conţinutul său. În acest sens Curtea poate să procedeze la ”recalificarea” actului sau la invalidarea acestuia dacă nu s-a respectat procedura de adoptare conform cu natura sa reală. În cazurile în care tratatul prevede adoptarea unui anumit tip de act, în legătură cu un anumit domeniu ce urmează a fi reglementat, instituţia care îl adoptă este obligată să se conformeze. În celelalte situaţii, se lasă la latitudinea acesteia denumirea actului care va fi 70
idem P.Manin, op.cit, pag 226,citat de V.Marcu în op. cit., pag.109 72 V.Marcu, Op.cit., pag.108-109 71
adoptat. Conform art.190 C.E. şi practicii instituite de Curtea de Justiţie, adoptarea fiecărui act normativ de către organele comunitare trebiue să fie motivate, fiind considerate ca un viciu de formă nu numai lipsa motivaţiei, dar şi insuficienţa acesteia. Actele pot fi modificate oricând de organul care le-a emis.73 Regimul juridic al regulamentelor. Regulamentul este principalul izvor al dreptului comunitar secundar. Prin acesta se exprimă, îndeosebi, puterea legislativă a Comunităţilor. Articolul 189 din Tratatul C.E.E. dă efectelor sale juridice o definiţie completă şi fără ambiguitate, care îi conferă o natură şi o eficacitate absolut comparabile cu cele ale legii în sistemele naţionale.74 Regulamentele, aşa cum sunt ele definite de articolul 249CE (fostul art.189) constituie ilustrarea majoră a ceea ce Curtea numeşte sistemul legislativ al Comunităţii.75 Caracterul normativ al regulamentelor a fost subliniat, foarte mult, de către Curte, având în vedere, în special, condiţiile acceptării recursurilor în anulare introduse de persoanele private care limitează sau exclude recursurile în anulare ale acestora împotriva actelor generale. Această jurisprudenţă se referă la faptul că regulamentele sunt acte care se aplică categoriilor abstracte şi în totalitatea lor.76 Regulamentul, ca şi legea, are o influenţă generală. El conţine prescripţii generale şi impersonale, statuând prin abstracţie. Este de fapt condiţia funcţionării normative care i se cere în sistemul tratatului. Nu se confundă cu decizia .77 Criteriul de distincţie între regulament şi decizie este legat de forţa generală78 şi nu de denumirea, sau a modalităţilor de adoptare a sa.79 Necesităţile protecţiei drepturilor recurenţilor determină, cateodată, Curtea să înainteze analizele sale, în special în ceea ce priveşte regulamentele care fixează drepturi antidumping, mergând, cateodată, până la a admite caracterul lor hibrid.80 73
V.Marcu, Op.cit., pag.110 Idem, pag.111 75 CJCE, 17 dec. 1970 ,Einfuler und vorratsstelle Getreide/Kistu, off. 25/70 Rec. pag.1161 76 A.Fuerea, Op. cit., pag. 122 77 V.Marcu, Op. cit., pag.111 78 CJCE,5 mai 1977, Koninldijke Scholten Honig-Conseil et Commission,off.10176,Rec.pag.797. 79 CJCE, 6 octombrie 1982, Conseil et Commission, off. 307-81, Rec.pag.3463. 80 A.Fuerea, Op. cit., pag.122 74
În drerptul comunitar, noţiunea de “dumping” se aplică în prezent doar în comerţul cu state terţe (intracomunitar poate exista doar în perioadele tranzitorii stabilite la aderarea UE a unor noi membri) şi priveşte produsele de import care se vând pe Piaţa comunitară la un preţ inferior valorii normale unui produs similar.81 Obligativitatea, o altă caracteristică a regulamentului, face ca acesta să se deosebescă de recomandări şi avize. Acestea din urmă, potrivit art. 189 al Tratatului C.E.E.”nu obligă”. Regulamentul, fiind obligatoriu în toate dispoziţiile sale, interzice orice aplicare incompletă. Se deosebeşte şi de directivă care nu leagă decât în privinţa rezultatului. Prin regulament, autoritatea comunitară dispune de o putere normativă completă. Ea (puterea comunitară) poate nu numai să prescrie un rezultat, ci să impună şi modalităţile de aplicare şi execuţie considerate oportune. Regulamentul este direct aplicabil în orice stat membru, adresându-se direct subiectelor de drept intern din statele membre, deoarece conţine drepturi şi obligaţii pentru acestea. 82 Fiind direct aplicabil, regulamentul se va insera în mod automat în ordinele juridice naţionale, excluzând orice măsură de receptare naţională83 sau tot ceea ce ar putea disimula natura şi efectele unui regulament.84 Reproducerea regulamentelor în publicaţiile naţionale va putea, totuşi, fi justificată pentru motive de informare, ca şi condiţie, ca acestea să nu creeze îndoieli asupra caracterului comunitar al dispoziţiilor reproduse. Doar măsurile prevăzute de regulamente vor putea fi luate de autorităţile statelor membre.85 Statul trebuie să ia măsurile care se dovedesc a fi necesare având în vedere lacunele regulamentului. Aceste măsuri vor trebui, ţinând cont de aceleaşi dispoziţii stabilite de articolul 5 CE (actualul art. 10), să faciliteze aplicarea şi nu să antreneze executarea lor.
81
I.Jinga, A.Popescu, Dictionar de termeni Comunitari, Ed.Lumina Lex, 2000, pag.94-95 82 V.Marcu, Op. cit., pag.111 83 CJCE,7 februarie 1973, Commission-Italia, off. 39-72, Rec. pag. 107. 84 78 CJCE, 2 februarie 1977, Amsterdam Bulb Produkt-Shapvoor von Siergewassen, off. 50-76,Rec. pag.137. 85 CJCE, 11 februarie 1971,Racke Hauptyollant Hambourg St. Armen, off.39-70, Rec. pag. 49.
Regulamentul se bucură de un efect direct şi creează drepturi şi obligaţii de care jurisdicţiile naţionale vor trebui să ţină cont.86 Ierarhia internă între regulamente ţine de confuzia puterii legislative şi a puterii executive în Comunitate care conduce la a distinge, potrivit unei terminologii oficiale, între regulamentele de bază şi regulamentele de aplicare. Distincţia corespunde unei diferenţe de funcţionare a celor două categorii de texte. Regulamentele de aplicare vor purea fi controlate şi anulate pentru încălcarea regulamentelor de bază, fie că sunt luate sau nu de însăşi instituţia care le-a adoptat pe acestea din urmă.87 Regulamentele comunitare sunt acte juridice adoptate, după caz de către Consiliu, Comisie şi Parlament, Comisie şi Bancă Centrală Europeană (conform Tratatului de la Maastricht). Regulamentele se detaşează ca importanţă în contextul celorlalte acte normative prin forţa lor obligatorie în toate statele membre ale Comunităţii. Ca atare, toate regulamentele emise în cadrul procesului legislativ comunitar vor avea imediat şi direct putere de lege pe teritoriul Comunităţii. Articolul 189(2) al Tratatului de la Roma statuează faptul că regulamentele sunt de aplicabilitate generală, fiind obligatorii direct şi în întregime pe teritoriul tuturor statelor membre.88. Regulamentele au următoarele elemente esenţiale în ceea ce priveşte regimul juridic(art.189 C.E.) : • au o aplicabilitate generală, adresându-se tuturor subiectelor de drept din spaţiul comunitar; • sunt obligatorii în totalitatea dispoziţiilor lor ;
•
au o aplicabilitate directă în toate statele membre 89 Aceste acte intră în vigoare, în virtutea articolului 254 CE, la data pe care o fixează sau în a 20-a zi urmatoare publicării lor; data publicării este prezumată a fi cea care figurează pe fiecare număr al Jurnalului Oficial; această prezumţie poate fi înlăturată de proba că această dată nu era data publicării efective. Regulamentele pot prevedea o aplicare diferită a dispoziţiilor posterioare intrării în 86
CJCE, 14 decembrie 1971,Polki-Min. des Finances de la Rep.italienne, off. 43-71, Rec. pag. 1039. 87 A.Fuerea, Op. cit. pag.123 88 J.Boulouis, citat de V. Marcu în op. cit., pag.110 89 Jonel Boudant, Max Gounelle, Les Grandes dates de l Europe Communitaire, Paris 1989, pag.214
vigoare. Aplicarea unui regulament la data oficială din Jurnalul Oficial poate, în anumite cazuri, să ajungă la faptul retroacţiunii.90 Urgenţa poate să conducă la a fixa intrarea în figoare la o dată anterioara celei de-a 20 –a zi, ea putând să intre în vigoare încă din ziua publicarii, dacă motive imperioase o justifică91 sau în ziua următoare publicării, dacă operatorii nu pot ignora institutirea imineta a unui drept antidumping definitiv.92 Măsurile tranzitorii pe care Comisia poate fi autorizată să le ia se aplică, în principiu, la o perioadă posterioară, luată ca efect al dispoziţiilor principale; ele pot, totuşi, să se aplice unei perioade situate între publicarea reglementării şi producerea efectului său, cu condiţia ca ele să-şi păstreze caracteristicile lor tranzitorii şi să fie necesare pentru a-şi atinge obiectivele clauzei de abilitare.93 Regulamentele interne ale instituţiilor, adoptate de acestea în cadrul puterii lor de auto-organizare, au doar o forţă interinstituţională în ceea ce priveşte statele. Ele trebuie să fie conforme tratatelor şi pot fi controlate de curte. În sens invers, ele pot servi ca bază a recursurilor îndreptate împoriva actelor adoptate în greşita cunoaştere a dispoziţiilor lor. O directivă adoptată cu încălcarea regulamentului interior al Consiliului va fi anulată.94 Cu toate acestea, Curtea a considerat că aceste regulamente interne sunt lipsite de forţă executorie şi nu sunt susceptibile de a fi invocate de persoane.95 Tribunalul a considerat că, de o manieră aparent contradictorie, faţă de regulamentul interior al Comisiei, dispoziţiile creatoare de drept şi factorii de securitate juridică pot fi invocate de particulari.96
90
CJCE, 9 ianuarie 1990, SAFA-Ammistratione delle Finanye dello Stato, off.C33788, Rec. pag. 267 91 A se vedea, de ex., în materia drepturilor antidumping, CJCE,ord. din 16 ianuarie 1987, Enital-Conseil,off. 304-86, Rec. pag.267. 92 CJCE, 11 iulie 1990, Enital-Comisia şi Consiliul, off. jtes C-304-86 si C- 185-87, Rec. pag. I-2939. 93 CJCE,14 ianuarie 1987, Germania-Comisia, off. 278-84, Rec. pag.1. 94 CJCE,23 februarie 1988,Regatul Unit-Consiliu,off.68-86, Rec. pag. 855. 95 CJCE, 7 MAI 1991, nakajma All Precizion Co Ltd.-Conseil, off. C-69-89, Rec.pag. I-2069 96 27 februarie 1992, BASF ş.a.-Comisia, off.jtes T-79-89 la 86-89, T-91-89, T-9289, T-94-89, T-96-89,T-98-89, T-102-89, T-104-89, Rec. pag.II-315.
Regulamentele financiare prevăzute de articolul 279 CE apar, din contră, după o modificare a practicii comunitare, ca regulamente în sensul articolului 249. Statutul funcţionarilor, deşi nu este calificat ca regulament, reuneşte toate aspectele care caracterizează acest tip de act în termenii articolului 189 CE, ceea ce explică că funcţionarii pot face să prevaleze statutul în faţa jurisdicţiilor naţionale.97 În ceea ce priveşte domeniul de aplicare al regulamentelor, acesta este foarte vast, începând cu armonizarea legislaţiilor interne în scopul creării pieţei interioare, până la stabilirea mecanismelor comunitare privind organizarea comună a pieţei agricole şi a dispoziţiilor privind regulile de concurenţă. Regimul juridic al directivelor. Directivele impun rezultate şi lasă, în principiu, destinatarilor lor competenţa în ceea ce priveşte forma şi mijloacele pentru a-şi atinge rezultatele în termenele fixate. Transpunerea directivelor nu trebuie să fie analizată ca o receptare şi luare a formei printr-o transformare în dreptul naţional. Statele au obligaţia de a comunica Comisiei măsurile luate pentru a aplica directivele.98 Directiva reprezintă o formă a legislaţiei cu două trepte de aplicare. Se asemănă tehnicii legii-cadru completată prin decrete de aplicare. Se circumscrie voinţei redactorilor tratatelor de a oferi instituţiilor, pe lângă regulament, un instrument de uniformizare juridică, o formulă fondată pe împarţire de sarcini şi colaborare între nivelul comunitar şi nivelul naţional. Este mai flexibilă şi mai fidelă particularităţilor naţionale, special adoptată pentru a asigura funcţia de apropiere a legisleţie comunitare de legislaţiile naţionale (potrivit art.100 din Tratatul C.E.E.).99 Directivele sunt actele normative care stabilesc cadrul general de reglementare a diverselor aspecte ce vin în atenţia instituţiilor comunitare dar lasă la latitudinea statelor membre forma de implementare în legislaţia naţională. Desigur, introducerea în legislaţia naţională a conţinutului directivelor se va face prin folosirea procedurii legislative specifice fiecăruia dintre statele membre vizate de respectiva directivă. Astfel, trebuie reţinut faptul că directivele nu sunt de aplicabilitate generală, existând situaţii când ele sunt adresate 97
A.Fuerea, Op. cit., pag.124-125 Idem, pag.125 99 I.Filipescu, op.cit. pag.38 98
numai unora sau unuia dintre statele membre ale Comunităţii care vor avea datoria să implementeze măsura în legislaţia naţională în acordul cu spiritul ei şi într-o anumită perioadă de timp prestabilită. De semnalat că în anumite cazuri, în care directiva nu a fost implementată în acord cu scopul ei iniţial sau în termenul prevăzut, ea poate da totuşi naştere, în anumite condiţii la efecte directive.100 Statul poate proceda la o aplicare anticipată a directivei. Particularii nu vor putea invoca principiul protecţiei legitime înainte de expirarea termenului. Particularii nu vor putea pune în cauză faptul că un stat, după ce a pus în aplicare cu anticipaţie directiva, a adoptat un act contrar, chiar dacă termenul nu a expirat întotdeauna. Termenul fiind expirat, o acţiune în constatarea încălcării îndreptată împotriva statului va putea sancţiona netranspunerea directivei, termenele de transpunere având, potrivit unei jurisprudenţe constante, un caracter imperativ.101 Deciziile sunt acte normative obligatorii numai pentru subiecţii cărora li se adresează. De subliniat este caracterul lor obligatoriu şi faptul că nu sunt de aplicabilitate generală, ci individuală.102 De-a lungul timpului, instituţiile comunitare au adoptat directive care comportă obligaţii precise în sarcina statelor şi care nu lasă acestora alegerea mijloacelor, ci doar a formelor, pentru a-şi atinge rezultatele prescrise. Curtea nu a condamnat această practică, ci chiar a consolidat-o, amintind obligaţia statelor “de a alege formele şi mijloacele cele mai adecvate în vederea asigurării efectului util al directivelor”, precizând totodată, “competenţa lăsată statelor membre, în ceea ce priveşte forma şi mijloacele măsurilor de luat de către instanţele naţionale, este în funcţie de rezultatele pe care Consiliul sau Comisia înţelege să le atingă”. Curtea s-a arătat, în mod progresiv, mai direct privind formele măsurilor de transpunere ce trebuie luate de statele membre. Transpunerea implică adoptarea măsurilor de către statul care ţine să-şi îndeplinească obligaţiile ce decurg din directive. Ea presupune, de asemenea, ca state să elimine dispoziţiile incompatibile. Potrivit exigenţelor definite de Curte, dispoziţiile trebuie să fie aplicate cu o forţă constrângătoare, incontestabilă, cu 100
John Tillotson,”European Community Law, pag.66 citat de C. Leicu, în op. cit., pag.36 101 A.Fuerea, Op. cit., pag. 126 102 C. Leicu, Op. cit., pag 36
specificitatea, precizia şi claritatea cerută pentru a fi satisfăcute exigenţele securităţii juridice care solicită ca, în cazul în care directiva vizează să cunoască plenitudinea drepturilor lor.103 Directivele sunt constituite atât din recomandări (art. 14 C.E.C.O.) cât şi din directive (art.189 C.E.E. şi art. 161 C.E.E.A.). Deosebirea dintre recomandări şi directive ar consta în faptul ca rercomandările C.E.C.O. sunt adresate unor anumiţi destinatari aceştia putând fi atât statele cât şi alţi agenţi comunitari – în timp ce directivele C.E. şi C.E.E.A. pot fi adresate doar statelor membre, neputând impune obligaţii persoanelor. O persoana care este implicată într-un proces judiciar poate să invoce o directivă împotriva unui stat, indiferent dacă statul se află în calitate de patron sau de autoritate publică. Caracteristic pentru acestea din punctul de vedere al regimului juridic este faptul că ele nu au forţă generală, nefiind obligatorii decât în ceea ce priveşte rezultatul care trebuie atins. Ele nu sunt acte generale, adresându-se doar destinatarilor avuţi în vedere chiar dacă au acelaşi conţinut general. Ele trebuie deci comunicate fiecărui destinatar, făcând parte din categoria actelor care-chiar dacă sunt publicate în J.O.C.E.- nu înseamnă că publicarea este o condiţie de aplicabilitate, ea având doar valoare documentară.104Statele destinatare au obligaţia de a lua toate măsurile necesare pe plan intern pentru a aplica în mod concret toate prevederile directivelor fără a avea posibilitatea să facă aprecieri asupra fundamentării sau oportunităţii directivei în cauză, controlul Comisiei şi al Curţii asupra acestei situaţii fiind foarte riguros. Deşi nu se prevede în tratate, Comunitatea impune statelor să prezinte lista tuturor măsurilor luate pentru aplicarea directivelor. Absenţa notificării sau prezentarea incompletă a acesteia constituie o neîndeplinire a obligaţiilor rezultate din dreptul comunitar. Se apreciază că directivele au mai ales un rol de armonizare a legislaţiilor statelor membre.105 Regimul juridic al deciziilor. Deciziile sunt reglementate în art. 14 C.E.C.O., art. 189 C.E. şi art. 161 C.E.E.A.. Deciziile se caracterizează prin faptul că nu sunt de aplicabilitate generală ele adresându-se unor destinatari precişi desemnaţi sau identificaţi, de 103
Idem, pag.126-128 J.Boulouis, citat de V. Marcu in op. cit., pag 111 105 P.Manin, citat de V Marcu, pag.111 104
regulă, conform articolului final al acestora. Se deosebeşte deci în acest fel de regulament acesta fiind un act impersonal. Decizia poate să se adreseze unor subiecte de drept diferite de state, în special în cazurile privind concurenţa când se adreseză în deosebi agenţilor economici. Prin aceste decizii se pot impune subiecţilor cărora le sunt adresate unele obligaţii, sau aplicarea unor sancţiuni. Nu se impune completarea lor cu măsuri de alicare luate la nivelul statului. Pentru intrarea lor în vigoare deciziile trebuie să fie notificate destinatarului, lipsa acesteia trăgând neintrarea lor în vigoare. Faptul că acestea nu sunt notificate nu duce la nevalidare acestora, ci doar la situaţia de a fi inopozabile, chiar dacă au fost publicate în J.O.C.E.. Deciziile trebuie motivate în mod clar şi pertinent, iar cele care se bazează pe o practică constantă, pot fi motivate şi sumar. Deciziile sunt obligatorii în totalitatea lor pentru destinatarii acestora. Conform Tratatului de la Maastricht, pot fi adoptate decizii comune de către Parlament şi Consiliu, care intra în vigoare la data fixată sau în cea de-a douazecea zi de la publicare, în afară cazurilor când este necesară modificarea. Se acordă şi Băncii Centrale Europene dreptul de a adopta decizii, ea putând hotări publicarea lor.(art.108 A, Tratatul C.E.)106 Contrar directivei, decizia este obligatorie cu toate elementele ei, nu numai în ce priveşte rezultatul de atins. Ea poate fi deci, legitim foarte detaliată şi să prevadă chiar mijloacele cu care se poate îndepini rezultatul impus. Statele au posibilitatea să aleagă numai forma juridică a punerii în aplicare în cadrul ordinii juridice naţionale. Decizia nu presupune respectarea principiului unităţii în materia aplicabilităţii directe, spre deosebire de regulament care îl cere (principiul) aplicat cu prisosinţă. Fiind obligatorie expres pentru destinatarii săi, decizia are, evident, un efect direct când destinatarul este un particular sau o acţiune adică modifică prin ea însăşi situaţia juridică. Avizele şi recomandările. Se disting din ansamblul instrumentelor ce fac parte din nomenclatorul dreptului comunitar derivat prin aceea că “nu leagă”, adică nu au forţă de constrangere şi deci nu sunt izvoare de drept în 106
V.Marcu, Op. cit., pag.111-112
adevăratul înţeles al cuvântului. Se constituie, totuşi, în instrumente foarte utile de orientare a comportamentelor şi legislaţiilor. Dacă avizele adresate de Comisie acţiunilor sau statelor, le exprimă, de fapt, decât o opinie (exemplu: avizul din 25.09.1974 adresat de Comisie guvernului irlandez, relativ la armonizarea anumitor dispoziţii în sens social, în domeniul transporturilor rutiere), recomandările Comisiei şi Consiliului invită să se adopte o regulă sau alta de conduită, aparţinând unor tipuri de directive neobligatorii şi jucând concret, un rol nenegociabil de ”sursă indirectă de apropiere a legislaţiilor naţionale”. Există însă şi alte acte denumite avize care au un alt statut juridic şi care au deci o anumită forţă juridică. Este situaţia avizelor date de Comisie în cazul procedurii pentru neîndeplinirea obligaţiilor rezultând din tratate şi al avizelor C.E.C.O. în domeniul programelor de investiţii al intreprinderilor siderurgice şi miniere, precum şi în cazul unor avize ale Consiliului şi Parlanemtului, situaţii în care jurisdicţia trebuie să procedeze la clarificarea acestora şi să facă distincţie între cele care reprezintă simple opinii şi cele care impun o conduită obligatorie statelor membre.107 2.2. Izvoarele european
nescrise
ale
dreptului
comunitar
Dreptul nescris al comunităţilor europene se compune din principiile sau regulile juridice generale, practica judiciară a Curţii Europene de Justiţie (CEJ) şi din cutuma comunitară. 2.2.1. PRINCIPIILE GENERALE ALE DREPTULUI COMUNITAR EUROPEAN, implică, pe de o parte, principiile generale care fundamentează legislaţia comunitară şi, pe de altă parte, principiile fundamentale care stau la baza sistemelor legislative ale statelor membre ale comunităţilor europene. Prima categorie îşi găseşte sediul juridic în dreptul comunitar primar. Cea de a doua categorie este diputată în literatura de specialitate între susţinătorii metodei celui mai mic numitor comun care consideră că pot fi izvoare de drept comunitar numai acele principii care se regăsesc în sistemul legislativ al tuturor statelor membre şi adepţii ideii că trebuie să fie considerate izvoare pentru 107
J.Boulouis,op.cit.pag.,198, citat de V.Marcu în op. cit., pag.112
dreptul comunitar toate principiile fundamentale ale legislaţiilor tuturor statelor membre. Doctrina şi jurisprudenţa CEJ pare să încline spre o aplicare specifică dreptului comparat, critică şi valorizatoare, potrivit căreia sunt avute în vedere, ca principii generale ale dreptului comunitar acele principii cuprinse în legislaţia internă a statelor membre care se apropie cel mai mult şi sunt orientate ca tendinţă valorificatoare spre obiectivele şi scopurile fundamentale ale comunităţilor europene. Totalitatea principiilor fundamentale ale sistemelor de drept intern ale statelor membre, care se regăsesc în toate aceste sisteme şi care promovează valorile şi respectă obiectivele comunităţilor europene sunt cuprinse sub denumirea de PRINCIPII ALE DREPTULUI COMUNITAR COMPARAT şi, în acest sens, constituie izvoare nescise pentru dreptul comunitar european. În cadrul literaturii juridice, categoria principiilor generale de drept şi a dreptului jurisprudenţial se suprapun în ceea ce priveşte conţinutul, deşi diferă ca nume. Astfel, unii autori consideră dreptul jurisprudenţial al Curţii de Justiţie ca sursă a dreptului comunitar, deşi acceptă că în general jurisprudenţa nu este considerată ca un veritabil izvor de drept. În esenţă însă, se referă la aplicarea de către Curtea de Justiţie a unor principii generale de drept. Pe de altă parte, alţi autori recunosc faptul că aplicarea principiilor generale este în ultimă instanţă o problemă care revine practicii Curţii de Justiţie . Între cele doua situaţii, problema trebuie deci să fie rezolvată mai ales sub aspectul denumirii categoriei respective, având în vedere faptul că nu sunt deosebiri substanţiale de conţinut. În sprijinul acestei opinii este şi faptul că art.F.2 din tratatul de la Maastricht recunoaşte ca fiind principii generale chiar şi cele care nu sunt prevăzute în jurisprudenţa Curţii de Justiţie. Principiile generale nu sunt prevăzute în tratatul C.E.C.O.ca surse ale dreptului comunitar. Tratatele următoare au prevăzut însă posibilitatea Curţii de a putea recurge la principii generale comune ale statelor membre pentru a nu stabili unele responsabilităţi ale membrilor Comunităţii care nu erau prevăzute în tratate, extinzânduse şi la alte domenii, dar diferenţiindu-se de “drepturile fundamentale“. Principiile generale de drept au însă un conţinut mai complex, fiind diferenţiate în funcţie de aparenţa lor la sistemele juridice
clasice, la sistemele de drept comune statelor membre, sau la principiile proprii comunităţilor europene.108 Principiile clasice ale dreptului comunitar european. Aceste principii au fost impuse a fi respectate de către Curtea de Justitie îndeosebi în ceea ce priveşte dreprul de apărare, ca şi în ceea ce priveşte corecta administrare a justiţiei, neretroactivitatea actelor administrative, recunoaşterea drepturilor dobândite, principiul bunei credinţe sau principiul echităţii.109 Un principiu care trebuie să fie observat în procesul aplicării dreptului comunitar este principiul dreptului la apărare sub multiplele sale aspecte.110Astfel, sub aspectul dreptului de a fi audiat, trebuie subliniat că respectarea principiului se impune atât în privinţa audierii în procedurile în care pot fi impuse sancţiuni, chiar în procedurile administrative, cât şi în problema audierii martorilor asupra unor probleme determinate, când aceasta a fost cerută. În prima situaţie, măsura impusă cu ignorarea principiului, poate fi anulată sau atenuată precum în cauzele privind personalul Comunităţii şi concurenţa (art.85-86C.E.) în acest din urmă caz observarea principiului cerând ca îmtreprinderilor în cauză să li se permită posibilitatea de a-şi face cunoscute punctele lor de vedere asupra adevărului şi relevanţei faptelor şi imprejurărilor invocate şi asupra documentelor folosite de Comisie în sprijinul afirmaţiei ei, că există o încălcare a legii. În a doua situţie, nu trebuie refuzată cererea de audiere a martorilor care au fost solicitaţi sau să fie impiedicată asistarea la audierea lor. Sub un alt aspect, dreptul la apărare trebuie să fie asigurat şi în privinţa din partea autorităţilor naţionale şi a dreptului de asistenţă şi reprezentare legală în legătură cu care există privilegiul profesional legal.111Acest principiu se întemeiază pe eliminarea riscurilor ca scrisorile ce emană de la persoanele care au nevoie de un sprijin juridic de la un jurist să nu fie urmărite şi folosite împotriva lor cât 108
V.Marcu, Op. cit., pag. 113 J. Boulouis citat de V.Marcu in op. cit., pag.114 110 R.E.Papadopoulou, Principes generaux du droit et droit communautaire, Bruylant/Sakkoulas, Bruxelles/Athenes,1996 pag. 166-192 si J.Tilloston, European Community Law, Text, Cases and Materials, Second ed., Cavendish Publising Limited , London, 1996, pag 212-213 111 H.G.Schermers, D.Waelbroeck, Judicial protection in the European Communities, 5-th ed., 1992,pag.48-49 109
timp se află în mâinile acestuia, iar dacă sunt îndeplinite condiţiile în sensul că privilegiul nu se extinde dincolo de corespondenţa privind dreptul de aparare al clientului şi ca el să se limiteze la corespondenţa cu jurişti independenţi. Principiul autorităţii de lucru judecat - un principiu larg acceptat înseamnă că o acţiune nu poate fi judecată decât o singură dată - non bis in idem. În practică, însă, dacă o sancţiune este aplicată de două ori pentru acelaşi act, într-o procedură diferenţiată, dar potrivit unei reguli având în întregime scopuri diferite, se consideră că principiul este respectat. Întrebarea care s-a formulat pentru darea unei hotărâri preliminare în sensul dacă pot să fie acceptate două proceduri paralele, una a Comunităţii şi alta naţională, astfel ca să se impună o dublă sancţiune în materie de carteluri, a primit răspuns pozitiv. Astfel, s-a arătat că posibilitatea sancţiunilor concurenţe nu înseamnă în mod necesar ca posibilitatea a două proceduri paralele urmărind scopuri diferite este inacceptabilă.” ...Acceptabilitatea unei proceduri duale de acest fel reiese din sistemul special de împărţire a justiţiei de către Comunitate şi statele membre cu privire la carteluri. Dacă, totuşi, posibilitatea a două proceduri care să fie urmate separat ar duce la imbunerea de sancţiuni consecutive, o cerinţă generală de justiţie naturală, precum cea prevăzută la sfârşitul par.2 al art.90 C.E.C.O., reclamă că orice decizie anterioră sancţionatoare să fie luată în calcul, în determinarea oricărei sancţiuni care urmează să fie impusă. În orice caz, în măsura în care nu a fost elaborat un regulament potrivit art. 87[83] alin.(2) lit.e C.E., nici un mijloc de evitare a unei astfel de posibilităţi nu urmează a fi aflat în principiile generale de drept comunitar...”112 Rezultă din acest caz că este necesar ca faptele incriminate să se fi produs pe teritoriul comunitar şi procedurile respective să fie intriduse în faţa instanţelor aflate în cadrul acesteia. Principiul certitudinii juridice, care este un principiu fundamental al oricărui sistem juridic, are un rol important în dreptul comunitar. Potrivit lui, aplicarea legii la o situaţie specifică trebuie să fie previzibilă. Principiul poate fi descris ca obligaţia ce revine autorităţilor publice de a asigura ca legea să fie uşor de stabilit de către aceia cărora li se aplică şi ca aceştia să poată, nu fară temei, să prevadă existenţa ei, ca şi modul în care ea va fi aplicată şi 112
C.14/68, Walt Wihelm and others c. Bundeskartellamt, hot.prelim. din 13 febr. 1968 consid.11 , ECR, 1969, 15.
interpretată. 113 Caracterul obligatoriu al acestui principiu a fost atenuat în concepţia Curţii, care îl priveşte mai curând ca un scop dezirabil, potrivit precizărilor sale în sensul că atât timp cât Comisia nu a luat o decizie asupra noilor acorduri notificate, acestea pot fi puse în aplicare pe riscul părţilor, de unde rezultă că notificarea făcută conform art. 4 alin. (1) şi din Regulamentul menţionat nu are efect suspensiv, iar protecţia certitudinii juridice nu ar fi aplicabilă acestor acorduri încheiate după intrarea în vigoare a Regulamentului 114 .Nu s-a considerat ca o încălcare de către Comisie a principiului proportionalităţii alegerea sancţiunii de retagere a ajutorului acordat, dintre sancţiunile prevăzute de art. 44(1) din Regulamentul Nr.4028/86 privind măsurile comunitare de perfecţionare şi adaptare a structurilor din sectorul pescuitului şi acvaculturii, intreprinderile beneficiare declarând în cererile lor pentru plata ajutorului, o sumă nereflectând adevărata poziţie şi neîdeplinindu-se condiţiile impuse primitorului de ajutor financiar.115 Principiile privind natura Comunităţilor. În ceea ce priveşte principiile privind natura Comunităţilor practica jurisdicţională a Curţii a statuat, în aplicarea dispoziţiilor tratatelor, principii ca: solidaritatea statelor în ceea ce priveşte informarea cu privire la comportamentul lor, atât în relaţiile comunitare, cât şi în cele cu statele terţe; principiul nediscriminării sau al egalităţii de tratament, principiul general al proporţionalităţii şi principiul preferinţei comunitare.116 Principiul respectării drepturilor fundamentale ale omului.Respectarea acestui principiu constituie o chestiune deosebit de importantă, care se bazează atât pe Convenţia Europeană pentru Salvgadarea Drepturilor Omului şi a libertăţilor sale fundamentale (Roma – 4 noiembrie 1950), cât şi pe dispoziţiile constituţionale în materie ale statelor membre. Tratatele comunitare nu conţin o enumerare a acestor drepturi fundamentale ale omului, ele completându-se în acest scop cu prevederile adoptate în cadrul Consiliului Europei. Din acest punct de vedere pot să apară unele 113
În acest sens , A Charlesworth, H. Collen, European Community Law, PitmanBlackstone, London ,1994. 114 C. 48/72 , Brasserie de Haecht c. Spouses Wilkin-Jansen, hoy.prelm.din 6 febr.1973, în ECR. 1973, 77 115 O.Manolache,Op.cit., pag. 26-33 116 V.Marcu, Op. cit., pag.114
probleme legate de derminarea conţinutului acestora şi a justificării lor ca suport al hotărârilor Curţii. Din aceste considerente, Curtea a statuat ca drepturile fundamentale ale omului fac parte integrantă din principiile generale cărora ea le asigură respectarea. În ceea ce priveşte respectarea drepturilor fundamentale ale omului, Curtea a ţinut seama de faptul că acestea au un dublu fundament: pe de o parte tratatele instituite în acest domeniu între state, precum şi prevederile constituţionale ale statelor membre. Din acest punct de vedere apare o probleme de dificultate pentru Curte, care în cazul dispozitiilor de natură comunitară, are un câmp de acţiune restrâns faţă de cel al reglementărilor naţionale. Tratatul de la Maastricht, în art.F2, preia ceea ce s-a confirmat în activitatea Curţii ca fiind elemente esenţiale ale aplicării normelor juridice comunitare sau naţionale, precizând că sunt recunoscute şi respectate atât drepturile fundamentale prevăzute în Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, cât şi cele care rezultă din tradiţiile constituţionale comune ale statelor membre, precum şi principiile generale ale dreptului comunitar.117 Pe măsura Trecerii timpului Curtea de Justiţie şi-a dezvoltat progresiv jurispridenţa punând astfel la punct şi un catalog comunitar de principii şi de drepturi fundamentale, catalog care, deşi nu are un caracter exhaustiv, cuprinde o serie de drepturi precum: principiul egalităţii în diferitele sale aspecte ,libertatea de circulaţie a lucrătorilor, salariaţi şi independenţi, libertatea religioasă, libertatea de expresie şi de informare, protecţia confidenţialităţii, inviolabilitatea domiciliului, respectarea dreptului la apărare în procedurile respective,neretroactivitatea legilor penale, dreptul de a apela în justiţie, dreptul de proprietate şi de iniţiativă economică, libertatea de asociere şi drepturi sindicale. Printre principiile generale care guvernează materia dreptului comunitar şi care ocupă astăzi un loc esenţial în jurisprudenţa Curtii de Justiţie şi a Tribunalului de primă Instanţă a Comunităţilor Europene, câteva privesc direct asigurarea respectării drepturilor fundamentale, protecţia lor şi a libertăţilor fundamentale. Un astfel de principiu este cel al egalităţii care îşi găseşte expresii multiple în dreptul comunitar, fie că se referă la interdicţia discriminării pe motive de naţionalitate, sex, remunerare, între 117
Idem, pag.115
producători şi consumatori, după originea produselor, în cadrul funcţiilor publice comunitare. La 12 aprilie 1989 Parlamentul European a adoptat un alt act: Declaraţia Dreturilor şi Libertăţilor fundamentale. Declaraţia urma să devină instrumentul de referinţă în materie pentru întreaga Comunitate şi îndeosebi pentru Curtea de Justiţie, ea formulând pentru prima dată un catalog de drepturi şi libertăţi fundamentale. În Preambulul său se reaminteşte că “este indispensabil pentru Europa să reafirme existenţa unei comunităţi de drept bazată pe respectarea demnităţii umane şi a drepturilor omului”. Au fost înscrise în Declaraţie drepturi precum: inviolabilitatea demnităţii umane, dreptul la viaţă, la libertatea de gândire, de opinie şi de informaţie, dreptul la respectarea vieţii private, protecţia familiei, libertatea de mişcare, dreptul la proprietate, dreptul la reuniune, de asociere profesională, la libertate profesională, la condiţii de muncă echitabile, de negociere între partenerii sociali, la protecţie socială, la educaţie, dreptul la vot universal, liber, direct şi secret al cetăţenilor europeni pentru Parlamentul European, dreptul la acces la informaţii, dreptul la acces la justitie, neretroactivitatea legii penale, abolirea pedepsei cu moartea, dreptul de petiţionare, dreptul la un mediu sănătos şi protecţia consumatorilor. Este de semnalat că în acest document figurează şi câteva noutăţi precum principiul libertăţii în artă, ştiinţă şi cercetare, după cum sunt înscrise şi câteva principii noi, constitutive ale democraţiei, ca şi referinţele la calitatea mediului şi la protecţia consumatorului. Trebuie menţionat şi că exigenţa respectării drepturilor fundamentale depăşeşte cadrul Comunităţilor devenid un punct ferm şi în relaţiile externe ale Uniunii. Numeroasele acorduri încheiate cu diferite ţări conţin dispozitii care pot merge până la a prevedea suspendarea relaţiilor sau denunţarea acordului în cazul unei vioalări grave a drepturilor omului de către una din parţile contractante.118 Principiul autonomiei instituţiilor comunitare. Autonomia organizatorică şi funcţională rezultă din Tratatele constitutive ale comunităţii. Autonomia nu presupune personalitate juridică distinctă pentru instituţiile comunitare europene întrucât potrivit art. 210 din 118
I.M.Zlatescu, R.C.Demetrescu, Prolegomene la ia un drept institutional comunitar,Ed. Economica, 2003, pag. 155-158
Tratatul de la Roma personalitatea juridică este recunoscută numai comunităţilor Autonomia funcţională a instituţiilor comunitare se manifestă în primul rând în faptul că ele dispun de competenţa de a-şi adopta propriul regulament de organizare şi funcţionare în vederea realizării atribuţiilor cu care au fost investite prin Tratatele constitutive. Principiul atribuirii de competenţă.Potrivit acestui principiu instituţiile comunitare pot dobândi şi nu-şi pot exercita decât acele atribuţii prevăzute în actele de drept comunitar după caz. Principiul echilibrului instituţional.Acest principiu a fost pentru prima dată statuat de jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie şi e conceput ca un principiu de separaţie şi în acelaşi timp colaborare dintre puterile comunitare. Astfel Consiliul exercită puterea legislativă, Comisia, puterea executivă, iar Curtea Europeană de Justiţie, puterea jurisdicţională. Parlamentul European are un rol în continuă creştere în procesul legislativ decizional şi un rol consultativ. Potrivit acestui principiu nici o instituţie comunitară nu poate renunţa la atribuţiile conferite prin Tratate unei alte instituţii sau unui organ extracomunitar. În acelaşi timp nici o instituţie nu are competenţă şi nu trebuie să impiedice executarea competenţelor conferite celorlalte. O serie de norme comunitare reglementează forme specifice de colaborare a instituţiilor comunitare în special în procesul de elaborare a normelor de drept comunitar 2.2.2. CUTUMA COMUNITARĂ desemnează totalitatea normelor şi regulilor nescrise care, datorită unei practici îndelungate şi recunoaşterii tacite a caracterului obligatoriu al acestora, modifică ori completează dreptul comunitar scris, primar sau secundar. Existenţa unor astfel de reguli este recunoscută fără echivoc în literatura de specialitate, cu toate acestea CEJ le utilizează numai cu titlu excepţional. Ca exemplu al unei asemenea reguli evidenţiem regula nescrisă care completează art.2 al tratatului de fuziune din 1965 potrivit căruia din Consiliul de Miniştri fac parte reprezentanţii guvernelor statelor membre care sunt şi membri ai guvernelor respectiv. Cu toate acestea practica comunitară a admis, ca regulă nescrisă şi necontestată, desemnarea ca reprezentanţi în Consiliu şi a unor secretari care nu sunt membri în guvernele statelor membre. Având în vedere structurarea relativ recentă a Dreptului comunitar, cutuma nu este un izvor de drept în sensul clasic în care
este definit în toate sistemele de drept. Cutuma pentru a fi izvor de drept trebuie să întrunească condiţiile: • condiţie obiectivă, ceea ce presupune că regula respectivă să fi cunoscut o practică îndelungată şi
•
o condiţie subiectivă, ceea ce presupune ca regula respectivă să aibă caracter obligatoriu. Pentru ca să devină un izvor al dreptului comunitar, cutuma trebuie să reprezinte o practică îndelungată, relativ continuă şi repetată. Totuşi, cutuma se conturează, treptat, iar unele practici comunitare ar putea fi luate în considerare ca un posibil izvor de drept. Deocamdată, unele practici evocate în activitatea unor instituţii europene se apreciază că ”nu întrunesc condiţiile obiective şi subiective necesare pentru a fi definite drept izvor al Dreptului comunitar.119 2.2.3. PRACTICA JUDICIARĂ desemnează totalitatea normelor de drept comunitar nescris care se nasc ca urmare a rolului activ al Curţii Europene de Justiţie (CEJ) în aplicarea, interpretarea şi dezvoltarea dreptului comunitar scris. Curtea are în acest sens un rol de adevărat creator de drept comunitar nescis. În procesul aplicării dispoziţiilor Tratatelor constitutive ale Comunităţilor Europene, Curtea de Justiţie a avut şi continuă să aibă un rol important în interpretarea şi precizarea lor. După cum s-a observat în literatura de specialitate, jurisprudenţa Curţii de Justiţie a putut fi considerată izvor de drept în lipsa reglementărilor sau a unor reglementări lacunare, precum cea în materia concurenţei. În mai multe cazuri, Curtea de Justiţie s-a referit la hotărârile sale anterioare, argumentându-şi şi susţinându-şi “soluţiile pronunţate”. În acelaşi timp, Curtea a decis - în alte cazuri ca nu este obligat de hotărârile adoptate în situaţii precedente. Jurisprudenţa ocupă un loc considerabil între izvoarele dreptului comunitar. Este la latitudinea ordinii juridice comunitare de a primi dreptul jurisprudenţial între celelalte izvoare (caracterul imprecis, general şi incomplet al regurilor conţinute în tratate; rigiditatea dreptului primar, datorată procedurii greoaie de revizuire; inerţia dreptului derivat rezultant din blocajele din cadrul Consiliului). Acestei aptitudini îi corespunde cea, nu mai puţin remarcabilă a Curţii de Justiţie, de a crea dreptul (egalitatea 119
D.Mazilu, Op.cit., pag. 80-81
instituţională a Consiliului cu Comisia-conform art.4 al Tratatului C.E.E.);misiunea de a asigura respectarea dreptului, nu numai a celui scris-art.164 al Tratatului C.E.E.;capacitatea operaţională din monopolul de interpretare autentică-art.177 al Tratatului C.E.E. Exercitarea de către Curte a acestei misiuni normative se singularizează în special prin utilizarea metodelor de interpretare dinamică ca şi printr-o largă recurgere la principii generale de drept.120 2.2.3. DREPTUL COMUNITAR COMPLEMENTAR desemnează totalitatea normelor care, fără să facă parte integrantă din dreptul comunitar european, se regăsesc în actele de drept internaţional public încheiate între statele membre ale comunităţilor europene şi care servesc scopului promovării obiectivelor fundamentale ale comunităţilor Europene. Astfel, spre exemplu, Convenţia privind recunoaşterea reciprocă a societăţilor şi persoanelor juridice din 29 februarie 1968, Acordul cu privire la înfiinţarea unui Institut european de Învăţământ Superior din 19 aprilie 1972, Convenţia cu privire la competenţa de drept civil şi comercial precum şi la executarea hotărârilor instanţelor judecătoreşti în aceste materii din 27 septembrie 1968, Acordul de la Schengen din 14 iunie 1985, Convenţia EURO, etc. 2.2.4. Unele precizări cu privire la termenul de COMUNITATEA EUROPEANĂ . Termenul de “comunitatea europeană” s-a încetăţenit în limbajul comun, nejuridic, ca desemnând, de regulă, toate cele trei comunităţi europene considerate împreună. Punctul de plecare pentru folosirea acestui termen este considerat a fi, pe de o parte, fuzionarea organelor celor trei comunităţi europene prin tratatele din 1957 şi 1965 şi, pe de altă parte, obiectivul declarat al fuzionării în timp a celor trei comunităţi într-una singură. Din punct de vedere strict juridic utilizarea lui în termenii de mai sus este incorectă. De altfel şi Actul Unic European din 1985 vorbeşte despre “comunităţile europene” şu nu despre comunitatea europeană. Din punct de vedere juridic, potrivit art.G al Tratatului de la Maastricht asupra Uniunii Europene din 1992, odată cu intrarea în 120
I.Filipescu, Op. cit., pag. 47-48
vigoare a acestui tratat, termenul de COMUNITATEA EUROPEANĂ este şi trebuie să fie utilizat ca termen care înlocuieşte denumirea fostei Comunităţi Economice Europene (CEE) cu denumirea de “COMUNITATEA EUROPEANĂ (CE)” Comunitatea europeană (CE) constituie la ora actuală pilonul instituţional principal în cadrul procesului de construcţie a Uniunii Europene, ca structură juridico-organizatorică cu personalitate juridică proprie. 3. Ierarhia normelor comunitare Normele juridice sunt integrate într-un sistem de drept în care fiecare categorie ocupă un loc bine determinat, într-o formă piramidală, asemănătoare sistemului normelor juridice ale fiecărui stat. În funcţie de această ierarhie, fiecare categorie are o anumită forţă juridică şi – pe această bază – se determină raporturile care există între acestea precum şi între dreptul comunitar şi dreptul naţional. 3.1.Tratatele constitutive Tratatele de constituire a comunităţilor se află în vârful acestei piramide a normelor juridice, ele reprezentând acordul de voinţă al statelor membre pentru crearea comunităţilor. Toate celelalte reglementări comunitare trebuie să fie în concordanţă cu aceste tratate, în caz contrar ele fiind susceptibile de a fi anulate sau declarate invalide.121 3.2. Principiile generale Principiile generale nu constituie o categorie unitară în ceea ce priveşte ierarhia lor. Astfel, respectarea drepturilor fundamentale ale omului este considerat un principiu cu valoare egală cu cel al tratatelor constitutive ale Comunităţilor (conform art. F din Tratatul de la Maastricht), având deci valoare superioară dreptului derivat. Celelalte principii sunt considerate a fi de o valoare inferioară întrucât Curtea le aplică doar în cazul în care acestea nu contravin 121
P.Manin, citat de V. Marcu în Op. cit, pag.116
tratatelor constitutive sau drepturilor fundamentale. Ele sunt considerate însâ cu valoare juridică superioară dreptului derivat.122 3.3. Acordurile internaţionale În ceea ce priveşte situaţia acordurilor internaţionale încheiate de către statele comunitare şi de către Comunităţi se recunoaşte ca principiu general superioritatea acestora faţă de dreptul derivat, dar nu şi faţă de tratatele constitutive şi principiile generale, cărora le sunt subordonate. Se face diferenţa între acordurile încheiate de statele membre şi acordurile încheiate de către comunităţi.123 3.3.1 Acordurile încheiate de către statele membre. Aceste acorduri pot fi la rândul lor acorduri între aceste state sau acorduri ale acestora cu terţe state. Acordurile încheiate de către statele mebre între ele pot fi anterioare intrării în vigoare a tratatelor constitutive sau posterioare acestora. Acordurile anterioare tratatelor constitutive rămân în vigoare dacă sunt compatibile cu tratatele. Prin tratatele constitutive se interzice oricărui stat membru de a se prevala de tratate, convenţii sau declaraţii anterioare tratatelor încheiate între ele, în vederea sustragerii diferendelor privind interpretarea şi aplicarea tratatelor constitutive de la modalităţile de reglementare prevăzute de aceste tratate şi aplicarea reglementărilor particulare. În cazul acordurilor posterioare tratatelor constitutive, situaţia este clară, întrucât acestea din urmă prevăd angajamentul statelor membre de a se abţine de la orice acţiune care este de natură să împiedice realizarea acordurilor urmărite prin tratate. Acordurile încheiate între statele membre cu terţe state sunt, de asemenea, supuse unor regimuri diferite în funcţie de momentul încheierii acordului. Cele anterioare tratatelor, conform art.234 C.E., rămân în vigoare, dar statele trebuie să caute înlăturarea eventualelor incompatibilităţi între acestea prin orice mijloace posibile. Acordurile posterioare sunt însă, în principiu, de competenţă comunitară, dar pot să apară situaţii dificil de rezolvat în ceea ce priveşte competenţa externă, doar Tratatul C.E.E.A. prevede în art. 103 unele garanţii pentru eliminarea unor eventuale incompatibilităţi. 122 123
idem J.Boulouis, op. cit., pag. 216-218, citat de V.Marcu, pag.116
3.3.2.Acordurile încheiate între Comunităţi cu terţe state. Situaţia acordurilor încheiate de comunitari cu statele terţe îşi găseşte reglementarea numai în Tratatul C.E. (art.228) având în vedere diversitatea raporturilor în care intră această comunitate cu vocaţie generală. În cazul neconcordanţei între acestea se prevede necesitatea unui control preventiv care poate, în funcţie de prevederile proiectului de acord, să propună modificarea tratatelor constitutive. Această modificare nu este însă obligatorie, iar în cazul nerealizării ei, proiectul de acord nu poate intra în vigoare. Se aplică, deci, principiul supremaţiei dreptului comunitar izvorât din tratatele constitutive. 3.4.Dreptul derivat În cadrul categoriei dreptului derivat nu există o ierarhie a actelor juridice care o alcătuiesc, întrucât ele derivă din tratatele comunitare, fiind subordonate acestora, ca şi principiilor generale şi acordurilor internaţionale. Din acest punct de vedere ele reprezintă surse de drept comunitar autonome unele faţă de altele. Există însă o diferenţă în cadrul aceloraşi tipuri de acte, respectiv între cele de bază şi cele de aplicare, unde se respectă principiul subordonării ultimelor faţă de primele. Există deci un raport de subordonare între un regulament şi actul care este adoptat în vederea aplicării acestuia, care nu poate conţine dispoziţii contadictorii.124 4. Raportul dintre dreptul comunitar european şi dreptul intern al statele membre 4.1. Aspecte generale Adoptarea normelor dreptului comunitar reprezintă o problemă deosebit de importantă, dar nu suficientă. Aceasta trebuie să capete eficienţă, să nu rămână la nivelul abstract, ci să producă efecte juridice. Întrucât Comunităţile sunt organizaţii internaţionale care au personalitate juridică distinctă de cea a statelor membre, apare problema raportului dintre dreptul comunitar şi cel intern. Dreptul comunitar fiind un sistem autonom, apare necesitatea integrării lui în 124
V.Marcu, Op. cit., pag.116-118
sistemul de drept intern al statelor membre. Această integrare presupune ca el să facă parte din dreptul naţional al fiecărui stat comunitar, deci să se aplice în mod direct. Aplicabilitatea directă a dreptului comunitar se impune deci ca un principiu de bază, din care decurge un al doilea principiu, legat de ierarhia celor două sisteme, care consta în prioritatea dreptului comunitar faţă de dreptul intern. 4.2. Ordinea juridica comunitară – o nouă ordine juridică Expresia "o comunitate guvernată de lege" (sau "Comunitate de drept") a fost folosită în legătură cu Comunităţile europene de către Walter Hallstein, prin analogie cu sintagma "stat guvernat de lege" sau "stat de drept". În afirmaţia de mai sus s-a pornit de la faptul că cele trei Comunităţi europene nu numai că sunt creaţii ale legii - ele bazându-se pe tratate internaţionale - dar cu greu s-ar mai putea găsi o autoritate oficială care să fie atât de dependentă de lege pentru a pune în aplicare funcţiile sale. La început, Comunităţile nu aveau mijloace directe prin care să-şi impună autoritatea şi nu aveau nici forţă armată şi nici organe de poliţie, ci doar o „maşinărie” administrativă. Din această cauză, Comunităţile europene trebuiau să se bazeze în mare măsură pe statele membre. În concluzie, Comunităţile europene nu sunt asemănătoare cu un stat. Singura lor „armată” a fost legea pe care ele au creat-o. De aceea, aşa cum observă preşedintele Hallstein într-o dezbatere a Parlamentului European din 17 iunie 1965, scopul Comunităţilor ar fi serios afectat dacă legea Comunităţilor - singurul mijloc prin care îşi pot atinge dezideratele - nu ar mai fi respectată în mod uniform în toate statele membre125. Instituind, iniţial, cele trei Comunităţi europene126 şi, ulterior, Uniunea Europeană127, statele membre au înţeles să încredinţeze o parte a suveranităţii lor unor organisme suprastatale, transferând o
125
A se vedea Walter Hallstein, “European Parliament debates”, 17 iunie 1965, p.ag. 220. 126 Prin Tratatul de la Paris (1952) Instituind C.E.C.O. şi cele două Tratate de la Roma (1958), instituind C.E.E. şi C.E.E.A. 127 Prin Tratatul de la Maastricht asupra Uniunii Europene, intrat în vigoare în 1993.
serie de atribute naţionale specifice, care nu pot fi redobândite oricum, ci numai în condiţii excepţionale. Transferul de putere către instituţiile comunitare este considerat a avea o natură ireversibilă în ceea ce priveşte integralitatea şi unitatea puterilor acordate, pentru că nu se poate admite ca unul sau mai multe state membre să fie nevoite să accepte renunţări importante, majore, care ar crea astfel poziţii de subordonare sau de inegalitate. Deci, principiul egalităţii de tratament trebuie respectat până la cele mai profunde consecinţe. Chiar în situaţia în care, datorită inacţiunii continue a unei autorităţi comunitare în aplicarea unei dispoziţii legale, s-ar putea deduce că aceasta din urmă nu mai este actuală sau ar putea deveni prejudiciabilă, statele membre nu pot reţine libertatea de acţiune discreţionară, iar Uniunea Europeană nu-şi pierde nicidecum autoritatea, deşi unele dintre instituţiile sale sunt culpabile128. Aceste reguli naţionale trebuie să fie compatibile cu oricare dintre principiile comunitare, cum ar fi, de exemplu, principiul organizării comune a pieţei129. De altfel, Curtea de Justiţie a Comunităţilor europene a subliniat că "instituind o Comunitate pe o durată nelimitată, dotată cu atribuţii proprii, cu personalitate, capacitate juridică, cu o capacitate de reprezentare internaţională şi mai ales cu puteri reale izvorâte dintr-o limitare a competenţei sau un transfer de atribuţii de la state la Comunitate, acestea şi-au limitat, deşi în domenii restrânse, drepturile lor suverane şi au creat astfel un corp de drept aplicabil resortisanţilor şi lor înseşi130. Ordinea juridică de drept comunitar, ea însăşi o creaţie a legii şi depinzând de lege pentru a fi efectivă, este şi o sursă majoră de norme juridice131. În sens larg, dreptul comunitar este dat de ansamblul regulilor de drept aplicabile în ordinea juridică comunitară132, unele dintre ele chiar nescrise; principiile generale de drept şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie; normele de drept a căror provenienţă se află în afara ordinii juridice comunitare, provenind din relaţiile externe ale Comunităţilor; 128
A se vedea, Octavian Manolache, “Drept comunitar”, Editura ALL, Bucureşti, 1996, p. 37. 129 Hotărârea Preliminară a C.J.C.E., Pluimveeslechterij Midden Nederland şi Pluimveeslechterij C. van Miert bv, 28 martie 1984. 130 Hotărârea Costa c. Enel, 15 iulie 1964. 131 A se vedea, J. V. Louis, “The Community legal order”, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1995, p. 50. 132 A se vedea, art. 163 şi 173 ale Tratatului C.E.E.
dreptul comunitar provenit din actele convenţionale încheiate între statele membre pentru aplicarea tratatelor133. Prin complexitatea lor, izvoarele dreptului comunitar european ilustrează specificitatea ordinii juridice comunitare şi se caracterizează nu numai prin diversitate, ci şi printr-o ierarhizare a normelor de drept în funcţie de autoritatea ce le este atribuită, care nu au echivalent în nici una din organizaţiile internaţionale clasice. Sistemul normativ comunitar a fost caracterizat de Curtea de Justiţie a Comunităţilor europene printr-o formulare devenită clasică reluată şi dezvoltată ulterior sub toate aspectele - potrivit căreia acest sistem "constituie o ordine juridică proprie, integrată sistemului juridic al statelor membre"134. De aici se pot desprinde anumite trăsături135: În primul rând, sistemul juridic comunitar are calitatea de "ordine juridică", adică reprezintă un ansamblu organizat şi structurat de norme juridice, având propriile sale izvoare, dotat cu organe şi proceduri apte să le emită, să le interpreteze, precum şi să constate şi să sancţioneze, dacă este cazul, încălcările136; În al doilea rând, prin "ordine juridică proprie", pe care a denumit-o apoi "ordine juridică comunitară", Curtea de Justiţie a înţeles să marcheze în special autonomia acesteia în raport cu ordinea juridică internaţională şi să sublinieze gradul puternic de centralizare al creării şi aplicării normelor, mai ales prin intervenţia instituţiilor comunitare, şi care o apropie de o ordine internă; În al treilea rând, precizând că este vorba despre o ordine juridică "integrată sistemului juridic al statelor membre", Curtea de Justiţie a subliniat trăsătura cea mai originală a ordinii juridice comunitare, şi anume raporturile sale cu ordinea juridică internă. Ordinea juridică comunitară, care constă într-un sistem de norme cuprinse în tratate, în actele instituţiilor comunitare, precum şi în jurisprudenţă, formează un ansamblu coerent, integrat direct ordinii juridice naţionale. 133
A se vedea, Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, “Drept instituţional comunitar european”, ediţia a II-a, Editura Actami, Bucureşti, 1996, p. 31. 134 Hotărârea Costa c. Enel, 15 iulie 1964. 135 A se vedea, Roxana Munteanu, “Drept european”, Editura Oscar Print, Bucureşti, 1996, p. 268-271. 136 A se vedea, Guy Isaac, “Droit communautaire general”, 3ed., Editura Masson, Paris, 1990, p. 105.
În concluzie, o nouă ordine juridică reprezintă fundamentul Comunităţilor şi al Uniunii, ordine care va trebui să se impună pe lângă sau în cadrul ordinii juridice naţionale din fiecare stat membru al Uniunii Europene. 4.3. Raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern al statelor membre Procesul de formare şi dezvoltare al dreptului internaţional are ca temei acordul de voinţă dintre state, acord care se manifestă, de regulă, prin încheierea unor tratate internaţionale. Principiile dreptului internaţional137 obligă statele să respecte tratatele pe care le-au încheiat şi, mai ales, să determine aplicarea acestora de către propriile organe legislative, executive şi judiciare, a căror responsabilitate poate fi eventual angajată în faţa unei instanţe internaţionale, cu privire la statele faţă de care acestea şi-au asumat obligaţii 138. Însă implementarea normelor cuprinse în tratate în ordinea juridică a statelor este lăsată la latitudinea fiecărui stat care a semnat respectiva convenţie. Dreptul internaţional nu reglementează condiţiile în care se realizează această implementare. Statele decid în ce mod vor integra dispoziţiile tratatelor internaţionale în dreptul lor intern, în funcţie de concepţia pe care o adoptă asupra relaţiilor dintre dreptul internaţional şi cel intern. Soluţiile pozitiviste formulate în această materie sunt inspirate de două concepţii doctrinare înscrise în constituţii sau practicate: concepţia dualistă şi concepţia monistă139. Concepţia dualistă a fost elaborată de jurişti, reprezentanţi ai pozitivismului din ţări diferite, ca germanul H. Triepel sau italianul D. Anziloti, şi a fost reluată până astăzi de numeroşi autori, de practică legislativă şi judecătorească a multor state. Potrivit acestei concepţii, dreptul internaţional şi dreptul naţional reprezintă ordini juridice separate şi independente. În consecinţă, un tratat internaţional perfect, adică ratificat cu regularitate, n-ar avea efect decât în ordinea internaţională. În acest sens, Triepel susţine că un stat nu este obligat să ţină seama în legislaţia sa naţională de normele dreptului internaţional, putând adopta o lege internă în contradicţie cu 137
A se vedea, art. 28 din Convenţia de la Viena. Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Op.cit., p. 53. 139 A se vedea, Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, “Drept instituţional comunitar european”, ediţia a V-a, Editura Actami, Bucureşti, 2000, p. 53 şi urm. 138
obligaţiile internaţionale asumate anterior, consecinţele unei astfel de situaţii pe planul răspunderii internaţionale constituind o problemă separată; de asemenea, pentru ca o obligaţie internaţională asumată să devină efectivă este necesară o reglementare internă, independent de consimţământul exprimat anterior de statul respectiv140. Negând orice legătură între ele, D. Anziloti admite totuşi posibilitatea "trimiterilor" între cele două ordini juridice şi formulează teza potrivit căreia aplicarea dreptului internaţional de către state se realizează prin "încorporarea" normelor sale în dreptul intern şi "transformarea" lor în norme ale dreptului naţional. El susţine, de asemenea, posibilitatea "transformării" şi a normelor de drept intern în drept internaţional prin acordul de voinţă dintre state141. Deci pentru ca un tratat să se poată aplica în ordinea internă a unui stat contractant este necesar ca acest stat să-i preia dispoziţiile într-o normă naţională (cel mai adesea o lege) şi să-l introducă în ordinea naţională printr-o formulă juridică ce realizează admiterea. Şi într-un caz şi în celălalt se produce o naţionalizare a tratatului, adică norma internaţională suferă o transformare a naturii sale şi nu va fi aplicată decât în noua sa calitate de reglementare de drept intern şi nu în cea de reglementare de drept internaţional142. Unele state comunitare adoptă, în relaţiile internaţionale, un sistem dualist. Astfel, în ceea ce priveşte tratatele internaţionale, în Marea Britanie, Danemarca şi Irlanda ele nu sunt direct şi imediat aplicabile în ordinea juridică naţională, ci este necesară transformarea normelor ce decurg din acestea în norme juridice naţionale. Acest sistem prezintă o serie de dezavantaje în sensul că procesul de transformare poate să fie de durată, prin amendamente parlamentare textul poate să fie schimbat, iar norma internaţională nu are un regim propriu în ordinea juridică naţională - orice lege naţională viitoare urmând a avea prioritate asupra legii care încorporează regula internaţională în acea ordine juridică; sistemul în cauză nu poate să fie aplicat pentru transformarea deciziilor obligatorii emise de organizaţii internaţionale, acte care îşi menţin acest caracter indiferent de ce ar putea decide parlamentul naţional. 140
H. Triepel, „Les raports entre le droit interne et le droit international”, Editura Rcadi, vol. I, 1923, p. 82. 141 D. Anziloti, „Corso di dirito internationale”, Padova, 1955, p. 49. 142 I. P. Filipescu, Op. cit., p. 54.
În sistemul dualismului atenuat, întâlnit în Germania şi Italia, înainte ca guvernele să adere la tratate internaţionale, trebuie obţinută aprobarea parlamentară, normele generale de drept internaţional având, totuşi, prioritate asupra legislaţiei interne şi fiind obligatorii. Atenuarea se explică prin faptul că legea ce aprobă tratatul îl încorporează şi nu mai poate fi modificat, ci va fi acceptat ca atare143. Concepţia monistă a fost elaborată după primul război mondial, prin contribuţia adepţilor şcolii normativiste vieneze (H. Kelsen, J. Kunz, A. Verdross) şi a altor jurişti ca G. Scelle, N. Politis etc. Potrivit teoriei moniste, există o singură ordine juridică, cuprinzând atât dreptul internaţional, cât şi dreptul intern, ca un sistem unitar de norme situate într-un cadru ierarhic, de prioritate. În concepţia lui H. Kelsen, dreptul intern şi dreptul internaţional nu pot fi considerate ca sisteme juridice juxtapuse, autonome şi egale, între ele existând un raport de subordonare în cadrul unui singur sistem. Kelsen susţine superioritatea şi primatul dreptului internaţional, a "ordinii juridice internaţionale" asupra celei interne: "Dreptul internaţional (...) apare ca ordine juridică superioară tuturor drepturilor statale şi pe cale legea le deleagă"144.Norma internaţională este, deci, imediat aplicată, fără a fi nevoie să fie admisă sau transformată în ordinea internă a statelor părţi. Tratatul internaţional perfect se integrează pe deplin în sistemul reglementărilor ce se cer a fi aplicate de către instanţele naţionale, iar prevederile acestuia sunt aplicabile în calitatea lor iniţială de reglementări internaţionale. În ipoteza în care norma de drept internaţional e mai recentă decât normele interne care se află într-un conflict, ea va avea prioritate; potrivit aceleiaşi doctrine, dacă norma de drept internaţional este urmată de o legislaţie naţională, aceasta din urmă ar trebui să fie în concordanţă cu legea internaţională, asigurându-se astfel, preeminenţa normei de drept internaţional care ar decurge din natura dreptului internaţional. Ideea centrală a teoriei lui Kelsen o constituie negarea suveranităţii de stat ca realitate obiectivă şi înlocuirea ei prin termenul de "competenţă" - o sumă de atribuţii oferite statelor şi stabilite din afară de dreptul internaţional. Întrucât statul nu mai este, în această viziune, o entitate suverană, ci doar "o ordine juridică", o sumă de atribuţii determinate, 143
O. Manolache, Op. cit., p. 38. H. Kelsen, „Les rapports se systeme entre le droit interne et le droit international public”, Editura Rcadi, vol. IV, 1926, p. 297. 144
reglementate şi limitate juridic în timp, în spaţiu şi în validitatea lor de dreptul internaţional, acesta din urmă devine superior şi nelimitat în acţiunea sa145. Unul dintre avantajele sistemului monist este caracterul său logic mai mare, în sensul că regulile juridice ale unei comuniuni mai numeroase trebuie să prevaleze faţă de cele ale părţilor sale, dar trebuie subliniat că aplicarea ca norme de drept internaţional, revenind, deci, statelor, ca entităţi distincte, să le pună în practică. Reglementarea efectului intern al normelor de drept internaţional va reveni, prin urmare, dispoziţiilor dreptului naţional de natură constituţională146. Analizând raportul dintre dreptul tratatelor şi dreptul intern, specialiştii români în domeniu au apreciat că două ar fi ideile de bază pe care se sprijină relaţia dintre dreptul tratatelor – ca ramură a dreptului internaţional şi dreptul intern147: • în primul rând, o diferenţă netă şi o distincţie evidentă între aceste două sisteme normative, ale căror izvoare, subiecte, garanţii şi conţinut rămân complet diferite; • în al doilea rând, o coexistenţă funcţională a două sisteme juridice şi o inepuizabilă stabilire de legături determinate între ele. Prima idee decurge din faptul că dreptul internaţional nu se confundă cu dreptul intern, fiind vorba de două ordini juridice distincte; una are în vedere subiectele de drept internaţional între care se stabilesc raporturi care sunt reglementate de dreptul internaţional, cealaltă vizează subiectele de drept intern ale căror raporturi sunt supuse dreptului aplicabil din fiecare stat. Sistemele de drept şi ordinile juridice distincte constituie punctul de plecare în această relaţie. A doua idee este impusă de însăşi distincţia existentă pentru că, deşi distincte, între aceste ordini juridice trebuie să existe o corelaţie, dacă nu chiar o armonie. Ansamblul de ordini juridice, fiind un tot, între regulile pe care le cuprind cele două ordini juridice trebuie să fie o concordanţă. 145
Gh. Moca, „Drept internaţional public”, Universitatea Româno-Americană, Facultatea de Drept, Bucureşti, 1992, p. 51. 146 O. Manolache, op. cit., p. 39. 147 A se vedea, Ion M. Anghel, “Dreptul tratatelor”, Vol. I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, p. 137 şi urm.
Disparităţile care ar apare între cele două ordini juridice duc la subminarea şi chiar la negarea lor reciprocă; afirmarea uneia dintre ele depinde de concordanţa pe care o are cu cealaltă, pentru că ambele constituie coloanele aceluiaşi edificiu. Dar, în afară de această notă generală, redată de corelaţia dintre dreptul intern şi dreptul internaţional în general, există şi o relaţie specifică dintre tratatul internaţional şi legea internă, precum şi aceea dintre dreptul tratatelor şi dreptul naţional (în special dreptul constituţional). Raporturile care se stabilesc între cele două sisteme normative sunt numeroase şi se prezintă în mod divers în interconexiunea şi frecvenţa lor148. Există raporturi de presupoziţie conceptuală reciprocă, în sensul că fiecare sistem de reguli presupune existenţa de valori juridice care aparţin celuilalt sistem. Spre exemplu, dreptul tratatelor prevede ratificarea ca un act care emană în mod formal de la şeful de stat; noţiunea de şef de stat este însă, o categorie juridică care aparţine, în primul rând, dreptului intern al statului contractant; aşadar, normele dreptului internaţional în general, şi cele ale dreptului tratatelor, în special, privind procedura de încheiere a tratatului presupun categorii juridice care aparţin, în primul rând, sau ca origine, ordinii juridice interne. Pe de altă parte, dreptul constituţional al fiecărui stat prevede unele norme pentru definirea competenţei organelor proprii pentru scopurile încheierii tratatelor internaţionale. Or, noţiunea de tratat internaţional vizează o categorie care este proprie dreptului internaţional, al dreptului tratatelor. La rândul lor, dispoziţiile dintrun tratat ratificat de un stat devin parte a dreptului intern, în virtutea cărora se creează o bază pentru dobândirea de drepturi şi asumarea de obligaţii, opozabile organelor statului respectiv. Această ordine distinctă de raporturi care tind să se stabilească între dreptul tratatelor şi dreptul intern constă în trimiterea pe care un sistem juridic o face la celălalt:
•
148
norma de drept al tratatelor, care presupune deplina conformitate între actul astfel îndeplinit şi constituţia statului respectiv, operează o trimitere a dreptului tratatelor la dreptul intern al statului respectiv;
Idem, p. 138.
•
normele dreptului intern care subordonează statuarea în materie de convenţii internaţionale între statul respectiv şi statele străine fac, la rândul lor, o trimitere la regulile dreptului tratatelor privind formarea, încheierea şi validitatea acordurilor internaţionale. În concluzie, are loc un dublu proces, aparent contradictoriu dar, în realitate, de stabilire a unei adevărate armonii între cele două ordini juridice. 4.4.Raportul dintre dreptul comunitar european şi dreptul intern al statelor membre Ordinea juridică supranaţională proprie Comunităţilor Europene a fost definită de Guy Heraud ca fiind „un sistem în care statele comunitare sunt subordonate unei autorităţi normative şi jurisdicţionale mai înalte”149. Aşadar, spre deosebire de dreptul internaţional, dreptului comunitar nu-i este indiferentă natura relaţiilor ce trebuie să se stabilească între dreptul comunitar şi dreptul intern al statelor membre. Ordinea juridică de drept comunitar postulează monismul şi impune respectarea acestuia de către statele membre. Poziţia Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene este clară în această privinţă: monismul decurge din însăşi natura Comunităţilor deci din "ansamblul sistemului tratatului". Astfel, s-a remarcat că obiectivul Tratatului C.E.E., care este de a stabili o „Piaţă Comună” a cărei funcţionare este de directă preocupare pentru statele membre implică faptul că acest Tratat "... este mai mult decât un simplu acord care creează, pur şi simplu, obligaţii reciproce între părţile contractante". Comunitatea ce a fost creată constituie "... o nouă ordine juridică pentru al cărei beneficiu statele şi-au limitat drepturile lor suverane, deşi în domenii limitate, şi între subiecţii căreia se cuprind nu numai statele membre, dar şi resortisanţii lor", astfel că: "Independent de legislaţia statelor membre, dreptul comunitar nu impune, deci, numai obligaţii asupra persoanelor, dar, de asemenea, înţelege să le confere drepturi care devin parte a moştenirii lor juridice. Aceste drepturi se nasc nu numai când ele sunt expres acordate de Tratat, dar şi în temeiul obligaţiilor pe care 149
G. Heraud, „L'interetatique, le supranational et le federal” în "Archivesde philosophie de droit", 1961, p. 179.
Tratatul le impune într-un mod clar definit persoanelor, precum şi statelor membre şi instituţiilor Comunităţii"150. În spiritul aceleiaşi doctrine moniste, Curtea de Justiţie s-a mai pronunţat asupra admisibilităţii şi conformităţii cu Tratatul CE a unei legi de naţionalizare ulterioară. Guvernul italian a susţinut că o cerere pentru o hotărâre preliminară formulată de un judecător italian este absolut inadmisibilă întrucât tribunalul italian nu poate recurge la o asemenea procedură când, pentru scopul de a se rezolva litigiul, el trebuie să aplice numai o lege naţională, care este de dată mai recentă, iar nu o prevedere a Tratatului. Art. 177 din Tratat nu ar putea fi folosit ca un mijloc de a permite unui tribunal naţional, la iniţiativa unui resortisant al unui stat membru, să supună o lege a acelui stat procedurii pentru obţinerea unei hotărâri preliminarii, pentru încălcarea obligaţiilor din Tratat. În cazul în care această lege ar încălca Tratatul, procedura posibilă ar fi cea prevăzută în art. 169 şi 170, în care va fi implicată şi Comisia. În plus, s-a argumentat că tribunalul italian nu avea nici o opţiune. El trebuia, potrivit dreptului italian, să aplice legea de data cea mai recentă, având în vedere şi faptul că, în acest sens, Curtea Constituţională italiană s-a mai pronunţat într-un caz asemănător între aceleaşi părţi. Faţă de aceste susţineri, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a subliniat că, prin contrast cu tratatele internaţionale obişnuite, Tratatul C.E.E. a creat propriul său sistem juridic, care, la intrarea în vigoare a Tratatului, a devenit parte integrantă a sistemelor juridice ale statelor membre şi pe care tribunalele acestora sunt obligate să-l aplice151. Aşadar, dacă în ceea ce priveşte dreptul internaţional, statele membre îşi pot păstra concepţia dualistă, în raporturile dintre Comunităţi şi statele membre dualismul este înlăturat, iar dreptul comunitar - fie originar, fie derivat - este imediat aplicabil în ordinea juridică internă a statelor membre, sau - după cum a subliniat Curtea de Justiţie - el face "parte integrantă din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecăruia dintre statele membre"152. La întrebarea care s-ar putea pune în sensul că aceste caracteristici ale dreptului comunitar ar manifesta o tendinţă 150
A se vedea, Hotărârea Molkerei Zentrale Westfalen Lippe Gmbh c. Hauptzollamt Paderborn, 3 aprilie 1968 şi Hotărârea Costa c. Enel, 15 iulie 1964. 151 Hot. Flaminio Costa c. Enel din 15 iulie 1964. 152 I. P. Filipescu, A. Fuerea, op. cit., p. 55.
"integraţionistă" astfel încât Comunităţile Europene ar trebui să se considere organizaţii internaţionale de tip federal, doctrina juridică subliniază că multe din elementele unui asemenea sistem lipsesc în Comunităţile Europene: • abandonul de suveranitate este prea limitat pentru a fi constitutiv de un stat;
• Comunităţile îşi au originea şi statutul într-un tratat, act de drept internaţional şi nu printr-o Constituţie, act de drept intern; • statele membre ale Comunităţii nu au renunţat la capacitatea lor de a acţiona ca subiecte de drept internaţional şi îşi păstrează, în ordinea internaţională, deplina lor capacitate, sub rezerva angajamentelor asumate de ele în tratatele constitutive; Comunităţile Europene nu dispun de puterea de a extinde domeniul competenţelor lor, fiind în această privinţă total dependente de state. În concluzie, Comunităţile Europene reprezintă o "putere publică comună"153, iar originalitatea sistemului lor instituţional nu poate fi minimalizată, deoarece pe ea se bazează întreaga construcţie comunitară154. Comunităţile se constituie într-un ansamblu specific bazat pe o repartizare a competenţelor suverane între acestea şi statele membre, competenţele comunitare fiind exercitate în comun în cadrul sistemului instituţional comunitar. Numai în acest sens se poate vorbi de o integrare155. Aşadar, semnând tratatele prin care renunţă la unele competenţe şi conferă instituţiilor europene o putere normativă proprie, statele membre au acceptat ca dreptul comunitar să facă parte integrantă din ordinea lor juridică. Acest fapt are trei consecinţe: • • •
153
dreptul comunitar este integrat în mod firesc în ordinea juridică internă a statelor, fără a fi necesară vreo formulare specială de introducere; normele comunitare îşi ocupă locul în ordinea juridică internă ca drept comunitar; jurisdicţiile naţionale sunt obligate să aplice dreptul comunitar.
C.J.C.E. - Delib. 14 noiembrie 1978. Roxana Munteanu, Op. cit., p. 69. 155 J. P. Jacque,Op. cit., p. 265. 154
Principiul subsidiaritatii. Acest principiu presupune ca deciziile să fie luate la un nivel situat cât mai aproape de cetăţeni, urmând a se verifica permanent dacă acţiunile întreprinse la nivelul Comunităţii se justifică cu adevărat, având în vedere posibilităţile la nivel naţional, regional sau local. În domeniile care nu cad în incidenţa exclusivă a Uniunii, aceasta va acţiona numai atunci când măsurile ei se dovedesc a fi mai eficiente decât cele luate la nivel naţional, regional sau local. Cuplate cu principiul de subsidiaritate sunt principiile proporţionalităţii şi ale necesităţii (ceea ce înseamnă că măsurile luate de Uniune nu trebuie să depăşească măsura necesară pentru realizarea obiectivelor specificate în Tratat). Consiliul Europei a stabilit în decembrie 1992 la Edinburgh regulile de bază pentru aplicarea principiului de subsidiaritate, precum şi liniile directoare pentru interpretarea Articolului 5 (fostul Articol 3 b), care ancorează principiul de subsidiaritate în Tratatul Uniunii Europene. Concluziile au fost integrate într-o declaraţie, care îşi păstrează până astăzi aplicabilitatea în ceea ce priveşte acest principiu. Conceptul general cuprins în declaraţie a fost preluat într-un protocol asupra aplicării principiilor de subsidiaritate şi proporţionalitate, anexate, alături de Tratatul de la Amsterdam, Tratatului CE. Prin perechea de termeni interguvernamental — supranaţional se înţeleg diversele forme de colaborare la nivelul politicii internaţionale, în general, şi în domeniul integrării europene, în particular. În timp ce colaborarea interguvernamentală nu prevede renunţarea la principiul de suveranitate naţională, desemnând o colaborare tradiţională la nivel de guverne, structurile supranaţionale se evidenţiază printr-o renunţare substanţială la drepturile de suveranitate. Această pereche de termeni atrage atenţia asupra unui continuum, marcând raporturile tensionate sub care se desfăşoară procesul de integrare europeană. Un caz paradigmatic în ceea ce priveşte colaborarea la nivel interguvernamental este Consiliul Europei, iar prima organizaţie supranaţională europeană a fost CECO. Principiul aplicabilităţii directe îşi găseşte o confirmare în art.189, dar numai în ce priveşte regulamentele, despre care se precizează că sunt de aplicabilitate directă în toate statele membre. Curtea a statuat ca principiile dreptului intern se aplică în măsura în care nu sunt în contradicţie cu ordinea juridică comunitară. Aplicabilitatea directă a dreptului comunitar prezintă o serie de particularităţi în funcţie de categoria normelor comunitare care sunt
invocate, precum şi caracterul efectului direct şi eventualele excepţii care există.156 Principiul aplicabilităţii directe a dreptului comunitar are implicaţii atât asupra statelor membre ale comunităţilor, cât şi asupra persoanelor partculare şi a judecătorilor naţionali. Statele membre sunt puse în situaţia de a nu putea schimba dispoziţiile comunitare care le sunt adresate, acestea având un caracter obligatoriu pentru respectivele state. Persoanele particulare au posibilitatea să invoce oricând în ordinea juridică internă dreptul comunitar, în condiţiile statuate de reglementările comunitare. Judecătorii naţionali sunt obligaţi să aplice dreptul comunitar, dar atunci când judecătorii sunt în faţa unei situaţii care necesită stabilirea competenţei pe plan intern, vor aplica dreptul fiecărui stat. În cazul în care judecătorul naţional solicită un recurs prejudiciar, Curtea poate indica acestuia elementele de drept comunitar pe baza căruia să rezolve cazul. Se recunoaşte o aplicabilitate directă pe verticală (invocarea dispoziţiilor comunitare faţă de stat şi de organele acestuia) şi o aplicabilitate orizontală ( între persoanele private). Alături de principiul aplicări directe mai există un alt stâlp al ordini juridice comunitare, şi anume, principiul primordialităţii dreptului comunitar. Problema primordialităţii dreptului comunitar faţă de dreptul intern al statelor membre, poate fi considerată ca o expresie a problematicii raportului dintre dreptul internaţional public şi doctrina dualistă. Spre deosebire de această situaţie din dreptul internaţional public, în sistemul de drept comunitar statele membre sunt obligate să recunoască primordialitatea dreptului comunitar asupra dreptului intern. Fundamernntul acestei situaţii îl constituie acordul statelor de a fi membre ale acestor comunităţi şi de a accepta jurisdicţia specială creată în conformitate cu consimţământul fiecărui stat conform prevederilor tratatului şi a reglementărilor interne, respectiv prin referendum în ultimă instanţă. Faptul că tratatele nu conţin prevederi exprese în acest sens este considerat o precauţie de natură politică a iniţiatorilor Comunităţilor europene prin care s-ar menaja sentimente anti-federaliste ale unor 156
V.Marcu, N.Diaconu, Drept comunitar general ,Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 91-93
state fondatoare, care ar fi putut să nu accepte caracterul condiţional al construcţiei comunitare. Existenţa sistemelor naţionale ale statelor membre, precum şi a sistemului constituit de dreptul comunitar, ridică fireasca problemă a aplicării lor, mai bine spus a raportului care se stabileşte cu privire la prioritatea (ordinea sau întâietatea) aplicării lor. În acest sens, se pot distinge următoarele situaţii rezultate din concepţiile şi teoriile prezentate: • substituirea dreptului naţional de către dreptul comunitar; • armonizarea dreptului naţional cu dreptul comunitar;
•
coordonarea dreptului naţional cu cel comunitar; • coexistenţa dreptului naţional cu dreptul comunitar. a. Substituirea dreptului naţional de către dreptul comunitar, implică transferul de competenţă de la naţional la supranaţional. În domeniul în care a operat un asemenea transfer de competenţă, autorităţile naţionale nu mai pot emite norme juridice, ci, în acea materie, normele juridice se emit numai de către organele comunitare. b. Armonizarea, presupune luare unor măsuri legislative ce au în vedere o anumită organizare a dispoziţiilor naţionale. Deci se porneşte de la premisa conform căreia competenţa legislativă aparţine autorităţiilor naţionale, dar, avându-se în vedere obiectivele comunitare, să se adopte norme juridice cu un anumit grad de omogenitate în cadrul statelor membre. Practic, organismele comunitare dau indicaţii, precizări, iar decizia normativă aparţine autorităţilor naţionale. c. Coordonarea sistemelor de drept naţional cu cel de drept comunitar. În acest fel, sistemul de drept naţional nu suferă nici un fel de modificări, dar se are în vedere coordonarea efectelor normelor juridice. d. Coexistenţa.În anumite materii, normele naţionale coexistă cu cele comunitare. Exemplu ni-l oferă normele privitoare la concurenţă. Articolele 85-87 ale Tratatului C.E.E. fac trimiteri şi la normele naţionale.157 În concluzie, faptul că dreptul comunitar reprezintă o ordine juridică de sine stătătoare este acceptat de la bun început de către toţi cei implicaţi în elaborarea şi aplicarea sa. Sistemul juridic comunitar diferă însă, de legislaţia emanată de tratatele internaţionale, prin trei aspecte importante: 157
I.Filipescu, Op. cit., pag. 92-93
•
face cetăţeanul comunitar o entitate juridică în sine, cu drepturi conform legislaţiei comunitare, apărate în faţa tribunalelor naţionale. Acest lucru este cunoscut ca fiind efectul direct al dreptului comunitar. A fost de asemenea, oferit accesul individual la Curtea Europeană de Justiţie, atât în mod direct prin recursul în anulare prevăzut de art. 230 (173 TCE) din Tratatul CE, cât şi indirect prin procedura de deliberare preliminară, prevăzută în art. 234 (fost 177) TCE;
•
Asigură adoptarea anumitor reguli cu efect în ordinea juridică internă a statelor membre, fără a fi nevoie de măsuri suplimentare din partea autorităţilor naţionale. acest lucru este cunoscut ca fiind aplicabilitatea directă a dreptului comunitar; • Sistemul juridic comunitar este astfel conceput, încât să primeze dreptul comunitar în cazul unui conflict între legislaţia comunitară şi cea naţională, indiferent de prevederile constituţionale aplicabile în statele membre. Acest lucru este cunoscut ca supremaţia dreptului comunitar. Toate aceste aspecte au condus la definirea dreptului comunitar european ca sistem juridic sui generis, care nu este nici naţional, nici federal, ci un sistem specific Uniunii Europene care reflectă relaţiile specifice dintre legislaţia naţională şi cea dezvoltată în cadrul tratatelor fundamentale. 4.5.Aria teritorială de aplicare a tratatelor constitutive În ceea ce priveşte aria de aplicabilitate a normelor de drept comunitar reglementate în cuprinsul tratatelor constitutive trebuie făcută precizarea că nu există graniţe, frontiere sau delimitări teritoriale de manifestare a caracterului supranaţional al acestor norme ci numai anumitor domenii de activitate specifice în care normele de drept comunitar au prioritate în raport cu normele de drept intern ale statelor membre. Cu alte cuvinte instituţiile comunităţilor europene dispun numai de competenţa materială şi nu dispun de competenţă teritorială. Una din consecinţele cele mai importante ale lipsei graniţelor pentru aplicabilitatea normelor de drept comunitar este aceea că primirea sau după caz excluderea unor membri nu va
produce efecte juridice în ceea ce priveşte domeniul de valabilitate al normelor de drept comunitar şi/sau după caz, asupra domeniului competenţei de reglementare a organelor comunitare. Spre exemplu: încheierea la 31 august 1991 a tratatului de unificare a germaniei a însemnat din punct de vedere al dreptului comunitar că de la data intării în vigoare a acestui tratat, normele de drept comunitar, au devenit imediat aplicabile obligatorii şi executorii în noile landuri federale. În absenţa unei definiţii a câmpului de aplicare teritorială a Tratatului asupra Uniunii Europene, este bine ca referirile să se facă cu prudenţă în ceea ce priveşte noţiunea de “ teritoriu comunitar”, tinând cont de particularitatea problemelor puse prin aplicarea dispoziţiilor din acest tratat care nu modifică Tratatele constitutive ale Comunităţilor europene şi, în particular, cele relative la politica exteră şi de securitate comună şi cele vizând cooperarea poliţiei şi cea judiciară în materie penală. Teritoriul comunitar, la care se referă Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, apare ca un teritoriu funcţional, cu o geometrie variabilă potrivit competenţelor comunitare în cauză. Dreptul comunitar se aplică oricărui loc unde statele membre acţionează în câmpul de competenţă atribuit Comunităţilor Europene. Articolul 299 TCE defineşte câmpul de aplicare teritorială a tratatului care se răsfrânge, în virtutea paragrafului 1, asupra statelor membre în cadrul frontierelor definite de ele. Consiliul European de la Dublin, din 28 aprilie 1990, a decis că integrarea teritoriului fostei RDG în Comunitate s-ar realiza fără revizuirea tratatelor, permiţând, astfel, aplicarea dreptului comunitar în noile teritorii ale RFG, sub rezerva adoptării de măsurii tranzitorii care vizează dreptul intern german şi vechile angajamente internaţionale ale RDG. Anumite probleme se pun în legătură cu spaţiile ce au un regim juridic particular. Spaţiul aerian, apele interioare şi marea teritorială a statelor membre, care sunt prelungiri ale teritoriului, intră, în principiu, în câmpul acoperit de articolul 227 CE, sub rezerva problemelor care aparţin competenţei naţionale. De acum, statele sunt obligate la a renunţa în profitul Comuniotăţii la exercitarea anumitor competenţe ce le revin lor pe platoul continental, zona economică exclusivă. Problema se pune, de asemenea, cu privire la substituirea în câmpul de competenţă comunitară a Comunităţii statelor membre, pentru marea liberă, marile adâncuri marine, spaţial, aerian
internaţional şi spaţial extraatmosferic. Statele trebuie, în orice ipoteză, să-şi exercite competenţele care le sunt recunoscute de dreptul internaţional, respectându-şi obligaţiile comunitare. Aplicarea dreptului comunitar implică respectarea regulilor de drept internaţional public, în cazul dreptului de trecere inofensiv. Tratatul CE se aplică, de asemenea, teritoriilor neeuropene ale statelor membre, precum Madere (Madeira) şi Acores. Tratatul nu se aplică Antilelor olandeze care relevă un regim, de asociere la PTOM (Pays et Terittoires d’Outre mer-State şi teritorii de peste mare). Tratatul EURATOM se aplică, în principiu, teritoriilor neeuropene din statele membre supuse jurisdicţiei lor, chiar dacă Tratatul CECA le excludea din câmpul lor de aplicare. Principiile stabilite prin aceste ultime două tratate sunt însoţite de derogări sau exceptări. Declaraţia nr. 36 a convenţiei interguvernamentale din anul 1996 invită Consiliul să reexamineze înainte de februarie 2000, regimul de asociere al regiunilor ultraperiferice, insulare şi PTOM , având ca obiective: • să promoveze mai eficace dezvoltarea economică şi socială a PTOM; • să dezvolte relaţiile economice între PTOM şi Uniunea Europeană; • să ia în considerare discutarea şi specificitatea fiecărei PTOM, cuprinzând aici şi libertatea de stabilire; • să amelioreze eficacitatea instrumentului financiar.” Câmpul de aplicare relativ la regulile din cei doi piloni necomunitari din Uniune trebuie, logic, să fie fixat prin referire la regulile comunitare şi la dreptul constituţional din fiecare stat membru. Tratatele nu se aplică statelor terţe. Limitele teritoriului comunitar nu exclude aplicarea dreptului comunitar la acţiuni externe Comunităţii, dar care au efecte în interiorul teritoriului comunitar. În particular, acesta este în domeniul dreptului comunitar în care găsim exemple caracteristice acestui tip de aplicare, câteodată calificată ca extrateritorială, a dreptului comunitar. Anumite acte comunitare, decizii în materie de ajutor pentru dezvoltare sau sancţiuni economice au, de asemenea , prin natura lor, vocaţia de a se aplica în afara Comunităţii. Câmpul de aplicare a dreptului comunitar derivat corespunde, în principiu, celui al tratatelor constitutive, sub rezerva stabilirii de dispoziţii derogatorii care pot restrânge câmpul de aplicare al unui act de drept derivat,
eventual excluzând anumite părţi din teritoriul unui stat membru (ca DOM-urile franceze).158 Din 1 ianuarie 1977 au fost trecute în competenţa C.E.E. o serie de zone relative întinse din Marea Nordului şi Atlanticul de Nord. Politica de pescuit fiind parte integrantă a politicii agrare a C.E.E. competenţa de reglementare aparţine C.E.E., astfel că neexecutarea normelor comunitare în materie vor atrage o răspundere specifică şi sancţiuni specifice de drept comunitar. În ceea ce priveşte teritoriile aflate sub controlul de suveranitate al unor state membre, dreptul comunitar cuprinde o serie de reglementări de excepţie, derogatorii de la dreptul comun. Astfel art. 25 şi 155 din Actul Unic European instituie un regim juridic special pentru teritoriile aflate sub controlul de suveranitate al Spaniei din Insulele Canare, Creta şi Malilla. Portivit acestui regim mărfurile de origine din acceste zone beneficiază de regimul libertăţii circulaţiei mărfurilor fiind total scutite de taxe vamale de export în statele membre ale C.E.E.. Lor le este aplicabilă şi politica comună comunitară în materie comercială, agrară ori de pescuit. Potrivit celor trei tratate constitutive, acestea aveau la data intrării în vigoare următoarele domenii de competenţă exclusivă de reglementare: 1.domenii cu caracter economic: • domeniul taxelor vamale şi a restricţiilor cantitative şi calitative la importurile şi exporturile de mărfuri între statele membre; • domeniul politicii comerciale şi a tarifelor vamale în relaţiile cu statele terţe; • domeniul circulaţiei persoanelor, a serviciilor şi a capitalurilor în interiorul spaţiului comunitar; • politica agricolă şi de pescuit;
• • •
domeniul transporturilor în spaţiul comunitar domeniul concurenţei comerciale ; domeniul armonizării legislaţilor naţionale în Piaţa Comună;
•
crearea fondului social european pentru îmbunătăţirea posibilităţilor de angajare a lucrătorilor din comunitate; • crearea Băncii Europene de Investiţii. 2.domenii cu conţinut politic: • stabilitatea politică a statelor membre; 158
A.Fuerea, op. cit., pag.114-122
•
•
domeniul cercetării ştiinţifice şi informării în domenii nucleare;
stabilirea standardului de uniforme pentru securitatea nucleară; • instituţii în domeniul energiei nucleare, producerea şi desfacerea acesteia. Prin Actul unic european s-a realizat o revizuire generală a tratatelor constitutive inclusiv în domeniul competenţei comunitare. Prin aceste acte de drept comunitar primar se introduce conceptul de “piaţă internă unică” la nivelul C.E.E. înlocuindu-l pe cel de “piaţă comună”. Prin art. 13 şi 18 al Actului Unic, piaţa internă unică să fie desăvârşită până cel mai târziu la 31 decembrie 1992.Potrivit art.13 şi 18, Piaţa internă unică e definită ca un spaţiu fără frontiere în care libera circulaţie a mărfurilor, serviciilor, capitalurilor, persoanelor şi forţei de muncă asigurată potrivit dispoziţiilor Tratatului de la Roma. În acest contest art. 100 al Tratatului de la Roma dobândeşte un nou rol întrucât prevede obligativitatea adoptării măsurilor de armonizare a legislaţiilor statelor membre în aceste domenii prin procedura cooperării. Procedura cooperării s-a aplicat în toate domeniile cu excepţia celui fiscal şi privind libera circulaţie a persoanelor, acestea rămânând în competenţa statelor membre.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ LA CAPITOLUL III. Louis,Jean-Victor L’ordre juridique communitaire, Bruxelles, 1990 Kent, Penelope, European Community Law, 1992 Edward, David A.O/. Lane, Robert C, European Community Law, Edimburgh 1991 Manin, Philipp Les communautes europeennes, L’Union europeennes, Droitinstitutionl, Paris, A.Pedone, 1993 Marcu, Viorel, Drept instituţional comunitar, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2001 Leicu, Corina, Drept comunitar, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 1998 Fuerea, Augustin, “ Manualul Uniunii Europene”, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed. “Universul Juridic”, Bucureşti, 2004 Filipescu Ion, Fuerea, Augustin, Drept instituţional comunitar european, ediţia a V-a, Edit. Actami, Bucureşti, 2000 Cartou, Louis, Communautes Europeennes, Dalloz, Paris 1991 Cairns, William, .Introduction to European Union ,Law Cavendish Publishing Limited, London-Sidney, 1997 Ehlerman, C.D, How flexible is Community law? An unsual approach to the concept of two”speeds”, in MLR, vol. 82, 1984 Manolache , Octavian, Drept comunitar, Edit. All Beck, Bucureşti, 2001 Jinga Ion / Popescu A, Dictionar de termeni Comunitari, Ed.Lumina Lex, 2000 Boudant, Jonel / Max Gounelle, Les Grandes dates de l,Europe Communitaire,Paris 1989 Papadopoulou R.E., Principes generaux du droit et droit communautaire, Bruylant/Sakkoulas, Bruxelles/Athenes,1996 Tilloston, J. European Community Law.Text Cases andMaterials, second ed., Cavendish Publising Limited , London, 1996, Schermers H.G. / , D.Waelbroeck, Judicial protection in the European Communities, 5-th ed., 1992 Charlesworth A / H. Collen, European Community Law, PitmanBlackstone, London , 1994 Zlatescu I.M. , / Demetrescu R.C Prolegomene la ia un drept institutional comunitar,Ed. Economica, 2003 Mazilu Dumitru, Integrarea europeană.Drept comunitar şi instituţii europene. Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2001
Marcu Viorel ./ N.Diaconu, Drept comunitar general, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002 C. 48/72 , Brasserie de Haecht c. Spouses Wilkin-Jansen, hoy.prelm.din 6 febr.1973, în ECR. 1973, 77 CJCE, 17 dec. 1970 ,Einfueher und Vorratsstelle Getreide/Kistu, off. 25/70 Rec. pag.1161 CJCE, 5 mai 1977, Koninldijke Scholten Honig-Conseil et Commission,off.101-76,Rec.pag.797. CJCE, 6 octombrie 1982, Conseil et Commission, off. 307-81, Rec.pag.3463. CJCE,7 februarie 1973, Commission-Italia, off. 39-72, Rec. pag. 107. 78 CJCE, 2 februarie 1977, Amsterdam Bulb Produkt-Shapvoor von Siergewassen, off. 50-76,Rec. pag.137. CJCE, 11 februarie 1971,Racke Hauptyollant Hambourg St. Armen, off.39-70, Rec. pag. 49. CJCE, 14 decembrie 1971,Polki-Min. des Finances de la Rep.italienne, off. 43-71, Rec. pag. 1039. CJCE, 9 ianuarie 1990, SAFA-Ammistratione delle Finanye dello Stato, off.C337-88, Rec. pag. 267 CJCE, ord. din 16 ianuarie 1987, Enital-Conseil,off. 304-86, Rec. pag.267. CJCE, 11 iulie 1990, Enital-Comisia şi Consiliul, off. jtes C-304-86 si C- 185-87, Rec. pag. I-2939. CJCE,14 ianuarie 1987, Germania-Comisia, off. 278-84, Rec. pag.1. CJCE,23 februarie 1988,Regatul Unit-Consiliu,off.68-86, Rec. pag. 855. CJCE, 7 MAI 1991, nakajma All Precizion Co Ltd.-Conseil, off. C69-89, Rec.pag. I-2069 27 februarie 1992, BASF ş.a.-Comisia, off.jtes T-79-89 la 86-89, T91-89, T-92-89, T-94-89, T-96-89,T-98-89, T-102-89, T-104-89, Rec. pag.II-315.
CAPITOLUL IV. APLICABILITATEA DREPTULUI COMUNITAR EUROPEAN 1. Aplicabilitatea tratatelor comunitare Aplicabilitatea imediată a tratatelor comunitare (dreptul comunitar primar – Tratatul de la Paris din 1951 instituind CECO, cele două Tratate de la Roma intrate în vigoare în 1958, instituind CEE şi Euratom, Tratatul de fuziune de la Bruxelles din 1965, Actul Unic European din 1986, Tratatul de la Maastricht din 1992, Tratatul de la Amsterdam din 1997, Tratatul de la Nisa semnat la 26 februarie 2001) se referă nu atât la admiterea formală a normelor cuprinse în tratate, cât la neutralitatea efectelor sale. Prin aceasta se interzice judecătorilor dintr-o ţară consecventă sistemului dualist să invoce neîndeplinirea procedurilor de admitere a tratatelor internaţionale prevăzute de Constituţie, pentru a eluda aplicarea unui tratat comunitar ratificat cu regularitate. De asemenea, se interzice şi aplicarea unui astfel de tratat ca şi cum el ar fi de drept intern, şi nu de drept comunitar, sub pretextul că admiterea sa a făcut din acest tratat unul de drept naţional. Dat fiind faptul că era vorba despre tratate institutive, ele nu numai că au fost ratificate în mod regulat, dar au fost şi introduse de fiecare dintre statele fondatoare în propria ordine juridică internă, conform prevederilor naţionale privitoare la tratatele obişnuite de drept internaţional. În Franţa, pe baza art. 26 din Constituţia din 1946, care respinge în mod expres dualismul, "tratatele diplomatice ratificate cu regularitate şi publicate au putere de lege ... fără a mai fi nevoie, pentru a asigura aplicarea lor, de alte dispoziţii legislative decât cele necesare pentru asigurarea ratificării lor". De exemplu, Tratatul C.E.E. a fost integrat în ordinea juridică internă prin chiar efectul ratificării autorizate prin Legea din 2 august 1957 şi al Decretului de aplicare din 28 ianuarie 1958159. În această ordine de idei, aceste tratate au făcut obiectul admiterii formale în dreptul intern al statelor dualiste, fapt cu atât mai inevitabil cu cât majoritatea acestor state practică o intervenţie parlamentară ce are ca efect atât autorizarea executivului să ratifice tratatul, cât şi înglobarea tratatului în dreptul intern160. 159
Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, op. cit., p. 55 A se vedea, Legea din 22 decembrie 1957 din Belgia, Legea din 27 iulie 1957 din Italia etc. 160
Poziţia Curţii de Justiţie cu privire la aceste practici dualiste a fost exprimată cu claritate în sensul condamnării oricărei pretenţii de transformare a dreptului comunitar. Astfel, Curtea a considerat că tratatele comunitare nu puteau fi lipsite de natura lor proprie printr-o asimilare directă sau indirectă în dreptul intern, subliniind totodată că aceste tratate au putere obligatorie prin ele însele în ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecăruia dintre statele membre161. Cu alte cuvinte, Curtea consideră că admiterea nu a avut ca efect transformarea tratatelor şi că, deci, acestea trebuie să fie aplicate de judecătorul intern ca fiind de drept comunitar, şi nu de drept naţional. Forţa tradiţiei dualiste a ţării a făcut ca jurisdicţiile italiene să fie cele mai reticente. În acest caz, Curtea Constituţională însăşi s-a raliat la această idee: "exigenţele fundamentale ale egalităţii şi siguranţei juridice cer ca reglementările comunitare (...) să fie pe deplin şi, în mod obligatoriu, eficace şi direct aplicabile în toate statele membre, fără a fi necesare legi de admitere şi de adaptare (...)". A fost urmată astfel, interpretarea dată de Curtea de Justiţie în sensul că un tribunal naţional, care este chemat, în limitele competenţei sale, să aplica prevederile dreptului comunitar, are datoria de a da deplin urmare acestor prevederi, dacă este necesar refuzând din proprie iniţiativă să aplice vreo prevedere contrară din legislaţia naţională chiar dacă a fost adoptată ulterior şi nu este necesar pentru judecător de a cere ori de a aştepta prealabila anulare a unei asemenea prevederi sau măsuri, prin mijloace legislative sau prin alte mijloace constituţionale (de către autorităţile administrative împuternicite astfel să acţioneze). În acest mod, imediata aplicare a regulilor comunitare a fost acceptată, astfel încât să fie protejate drepturile conferite prin ordinea juridică a Comunităţilor. În 1972, odată cu extinderea Comunităţilor cu alte 3 state dualiste – Marea Britanie, Danemarca şi Irlanda – caracterul aplicabil al dreptului comunitar (care între timp fusese în mod expres exprimat de către Curtea de Justiţie) a fost luat în consideraţie în mod corespunzător. Deci, chiar şi în statele tradiţional dualiste care au aderat atunci la Comunităţi - Marea Britanie, Irlanda, Danemarca tribunalele naţionale nu au întâmpinat obstacole de natură legală în a aplica prevederile direct efective ale dreptului comunitar, întrucât, odată cu această aderare, au fost adoptate dispoziţii legale, constituţionale sau de altă natură, după caz, prin care este favorizată 161
A se vedea, Hotărârea Simmenthal din 9 martie 1978.
această aplicare prin acordarea unui regim specific dreptului comunitar. De pildă, practica constituţională a Marii Britanii, care prevedea introducerea formală a tratatului internaţional prin întreaga procedură parlamentară şi transformarea sa în reglementare internă, a fost eliminată de bună voie162. Dacă dreptul comunitar devine aplicabil în virtutea unui act al Parlamentului, acesta nu e privit ca şi cum ar emana de la Parlament163. În acelaşi mod, articolul 3 din Legea din 11 octombrie 1972 privind aderarea Danemarcei la Comunităţi procedează la introducerea dreptului comunitar fără vreo transformare164. 2. Aplicabilitatea dreptului derivat (secundar) În ceea ce priveşte aplicabilitatea imediată a dreptului comunitar derivat, înlăturarea dualismului îşi relevă pregnant semnificaţia. Dreptul rezultat din activitatea normativă a instituţiilor se impune în ordinea juridică aplicabilă în statele membre fără transformare, receptare, ordin de executare şi nici chiar publicare de către autorităţile naţionale165. 2.1. Aplicabilitatea imediată a regulamentelor. Referitor la aplicabilitatea imediată a regulamentelor, trebuie precizat că acestea sunt supuse unui regim asemănător cu cel al tratatelor, fiind suficient de clare şi precise, astfel încât nu se impune intervenţia autorităţilor naţionale. Aşadar, regulamentele sunt imediat aplicabile în statele membre de o manieră uniformă şi simultană, nefiind necesară adoptarea unei legislaţii suplimentare sau vreo transformare. Mai mult decât atât, admiterea lor în ordinea juridică internă nu numai că este superfluă, dar este chiar interzisă. În acest sens, sunt interzise - fie că emană de la state sau de la organisme naţionale cu putere normativă - măsurile care pretind operarea unei admiteri a dispoziţiilor unei reglementări, care fac să se modifice, fără 162
Art. 2.1. din European Communities Act din 17 octombrie 1972, care introduce ansamblul actelor de aderare în ordinea internă britanică şi împiedică în mod expres transformarea în normă internă. 163 Guy Isaac, op. cit., p. 226 şi urm. 164 I. P. Filipescu, A. Fuerea, op. cit., p. 56. 165 R. Kovac, Observation sur l'intensite normative des directives în "Du droit international au droit de l'integration", Editura Liber Amicorum Pierre Pescatore, p. 359 şi urm.
autorizare, intrarea în vigoare a acesteia sau care au drept rezultat disimularea faţă de justiţiabili a naturii comunitare a unei reglementări juridice şi a efectelor ce decurg din aceasta. Având în vedere jurisprudenţa Curţii de Justiţie rezultă că aceasta în mod constant a insistat asupra inutilităţii şi chiar a caracterului ilicit al actelor naţionale de transpunere a regulamentelor. Spre exemplu, Curtea a condamnat practica unui stat care a reprodus într-un decret dispoziţiile unui regulament, procedeu care este de natură să creeze un echivoc, afectând natura juridică a dispoziţiilor regulamentare, ca şi momentul intrării lor în vigoare. În concluzie, Curtea a considerat ca fiind contrare tratatului toate modalităţile de executare a căror consecinţă ar fi putut fi împiedicarea efectului direct şi al aplicabilităţii imediate a regulamentelor comunitare şi compromiterea, astfel, a aplicării lor simultane şi uniforme în ansamblul Comunităţilor166. Sensibilă la aceste critici, Curtea Constituţională italiană s-a supus Tribunalului din Luxemburg: "... este conform logicii sistemului comunitar ca reglementările C.E.E., ca sursă imediată de drepturi şi obligaţii ... nu trebuie să facă obiectul măsurilor naţionale cu caracter reproductiv sau executiv, susceptibile de a modifica sau de a condiţiona în vreun fel intrarea lor în vigoare şi, cu atât mai mult, de a li se substitui, de a li se sustrage sau a le abroga, fie şi parţial"167. Aplicabilitatea imediată a reglementărilor nu creează probleme într-un stat monist cum este Franţa: "forţa obligatorie pe care ele (reglementările) le comportă nu se subordonează intervenţiei autorităţilor statelor membre", declara Consiliul Constituţional. Mai mult, lipsa oblivativităţii publicităţii naţionale nu se fondează pe un text naţional (spre exemplu, Decretul din 14 martie 1953, referitor la ratificarea angajamentelor internaţionale semnate de Franţa) reglementarea comunitară, "în virtutea articolului 189 din Tratatul C.E.E. se integrează, din momentul publicării sale, în dreptul statelor membre"168.
166
C.J.C.E., hot. Commission c. Italie din 7 februarie 1973. Pentru detalii privind aplicabilitatea dreptului comunitar în Luxemburg, a se vedea pe larg, Capitolul V, Secţiunea a VI-a din prezenta lucrare. 168 A admis Consiliul de Stat al Franţei. 167
2.2. Aspecte privind aplicabilitatea imediată a directivelor şi deciziilor ce emană de la instituţiile comunitare. Singura categorie de acte care emană de la instituţiile comunitare şi a cărei aplicabilitate directă este explicit afirmată de art. 189 din Tratatul C.E.E., este regulamentul. Directivele şi deciziile constituie acte de „legislaţie indirectă” care, în mod normal, cer măsuri naţionale de aplicare. Însă competenţa astfel rezervată autorităţilor naţionale este una de executare şi în nici un caz una de admitere. Aceste acte beneficiază, ca şi ansamblul dreptului comunitar de aplicabilitate imediată şi sunt, deci, integrate în ordinea juridică a statelor membre, prin simplul efect al publicării lor. De asemenea, dacă statele sunt ţinute să transpună în dreptul intern substanţa directivelor, carenţa autorităţilor statale nu condamnă directivele la inexistenţă juridică. Dar chiar şi atunci când directivele au fost corect transpuse iar regulile naţionale interpun între directive şi resortisanţii comunitari, o asemenea mediatizare nu privează directivele de existenţă. Subzistând într-un anumit fel în stare latentă, directivele pot fi reactivate în caz de necesitate, ceea ce se întâmplă când judecătorii naţionali se vor referi la directive pentru a interpreta dreptul intern (C.J.C.E., hot. Von Colson şi Kamann, din 10 aprilie 1984)169. În ceea ce priveşte deciziile, în Franţa, spre exemplu, se acceptă aplicarea deciziilor Consiliului fără să ceară publicarea naţională, făcând menţiunea expresă că acestea au fost publicate în JOCE sau chiar fără nici o menţiune în legătură cu publicarea În acelaşi mod, admiţând într-o hotărâre de principiu că sarcina verificării compatibilităţii măsurilor naţionale - referitoare la directivele a căror aplicare o asigură - revine judecătorilor naţionali, Consiliul de Stat admite în mod necesar şi faptul că directiva respectivă face, ca atare, parte din legalitatea a cărei respectare o asigură Consiliul şi că, deci, ea cuprinde reglementări de drept integrate în ordinea juridică naţională. 3. Aplicabilitatea normelor care provin din angajamentele externe ale Comunităţilor europene Inserarea acordurilor încheiate de Comunităţi în ordinea lor juridică, fără nici o transformare, pune problema locului pe care îl 169
A se vedea, Roxana Munteanu, op. cit., p. 344 şi urm.
ocupă în raport cu celelalte norme comunitare. Atât specialiştii în domeniul dreptului comunitar, cât şi jurisprudenţa sunt unanime în a recunoaşte că acordurile se subordonează tratatelor, dar ocupă un loc superior în raport cu actele dreptului derivat. Acordurile externe sunt subordonate tratatelor deoarece competenţele comunitare sunt de atribuire, iar acordurile cât şi actele instituţiilor, sunt instrumente de realizare a obiectivelor tratatului. Prin urmare, acordurile externe, fiind încheiate în aplicarea tratatelor constitutive, nu ar putea în nici un caz să contravină acestora. Ca şi dreptul derivat – regulamente, directive, decizii etc. – acordurile externe sunt supuse principiilor competenţei de atribuire şi legalităţii comunitare, adică trebuie să respecte nu numai dispoziţiile atributive de competenţă externă şi regulile de procedură cârmuind exerciţiul lor, dar şi normele materiale ale tratatelor. Superioritatea acordurilor internaţionale faţă de actele de drept derivat a fost consacrată de către Curtea de Justiţie, cu ocazia controlului conformităţii actelor instituţiilor comunitare cu aceste acorduri. Astfel, în măsura în care acordurile externe „leagă instituţiile”, Curtea a dedus că ele trebuie să fie respectate de acestea, în special în exercitarea puterii normative, ceea ce antrenează întâietatea acordurilor asupra dreptului comunitar derivat şi în special, al regulamentelor. În literatura ce are ca obiect studiul dreptului comunitar fundamentul întâietăţii convenţiilor internaţionale asupra dreptului comunitar derivat a fost căutat, în general, în necesitatea de coerenţă, în sensul că dreptul comunitar nu ar putea pretinde să fie superior dreptul naţional dacă nu ar recunoaşte, el însuşi, superioritatea dreptului internaţional. În ceea ce priveşte controlul jurisdicţional, fiind inserate în ordinea juridică a Comunităţilor, acordurile externe întră în categoria „regulilor de drept referitoare la aplicarea tratatului, a căror respectare este asigurată de Curtea de Justiţie 170. Aceste acorduri sunt în măsură să genereze pentru justiţiabili dreptul de a se prevala de ele în justiţie”. În ceea ce priveşte aplicabilitatea imediată, şi acordurile externe ale Comunităţilor se bucură de aplicabilitate imediată, având în vedere locul important pe care ele îl ocupă în ierarhia izvoarelor de drept comunitar. Nu există nici o îndoială că dreptul rezultat din 170
Idem, 315-316.
acordurile externe încheiate de Comunităţi se integrează automat în ordinea juridică a statelor membre, fără a fi necesare măsuri naţionale de aplicare. În Franţa, spre exemplu, Consiliul de Stat admite că acordurile încheiate de către Consiliul Comunităţilor şi publicate de J.O.C.E. sunt prin însuşi acest simplu fapt introduse în ordinea juridică naţională, fără a mai fi nevoie de ratificare sau de publicare naţională171. 4. Principiul efectului direct al normelor de drept comunitar european Aplicabilitatea directă a dreptului comunitar înseamnă că eficacitatea regulilor sale nu ar putea fi subordonată anumitor formalităţi pentru introducerea acestuia în ordinea internă a statelor membre şi cu atât mai puţin transformării sale în drept intern172. Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a afirmat cu claritate acest principiu, pe care Tratatul CE nu l-a consacrat expres decât în cazul regulamentelor. Astfel, de o manieră generală, Curtea a precizat că regulile de drept comunitar, stabilite de tratatul însuşi sau în baza procedurilor pe care le-a instituit, se aplică de plin drept în acelaşi moment şi cu efecte identice pe întreaga întindere a teritoriului Comunităţii173. Altfel spus, efectul direct se referă la ansamblul dreptului comunitar, atât originar (primar) cât şi derivat. Referitor la tratatele comunitare, ceea ce era o excepţie în dreptul internaţional tinde să devină regulă. Deşi Tratatul C.E.E. nu cuprinde decât o dispoziţie incidentală (art. 189 alin. 2) din care se poate deduce că numai reglementările pot fi susceptibile de a avea efect direct, jurisprudenţa Curţii a considerat că, dimpotrivă, în sistemul tratatelor există o prezumţie în favoarea efectului direct174. În renumita hotărâre Van Gend en Loos din 5 februarie 1963, Curtea de Justiţie a legat în mod explicit efectul direct de autonomia ordinii juridice comunitare. În acest fel, ea a marcat desprinderea netă de soluţia tradiţională a dreptului internaţional. Pe scurt, Curtea a fost 171
CE, hot. din 12.10.1979, Syndicat des importateurs de vetements et produits artisanaux. 172 Roxana Munteanu, op. cit., p. 343. 173 A se vedea, CJCE, hot. Din 13 iulie 1972, Commission c. Italie, aff. 48/71. 174 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Op. cit., p. 59.
solicitată să se pronunţe asupra aplicabilităţii directe a articolului 12 din Tratatul C.E.E., conform căruia "statele membre se reţine la a introduce între ele noi taxe vamale ... şi de la a le spori pe cele aplicate în relaţiile lor comerciale reciproce". Acest articol 12 nu face, deci, nici o referire la persoanele particulare. Bazându-se pe concepţia internaţionalistă, mai multe guverne care prezentaseră observaţii evocau faptul că însăşi redactarea articolului 12, care subliniază că destinatarii obligaţiilor pe care le creează sunt statele şi care nu precizează nimic despre persoanele particulare, era un efect direct. În ciuda faptului că această teză a fost adoptată şi de avocatul său general, Curtea s-a detaşat deliberat de interpretarea textuală şi subiectivă care i-a fost propusă pentru a-i prefera o metodă teleologică şi sistematică bazată pe considerarea scopului şi a sistemului tratatului. Astfel, obligaţia negativă prevăzută în art. 12, nefiind şi neputând să fie restrânsă prin vreo rezervă din partea statelor care ar face îndeplinirea ei condiţionată de o măsură legislativă pozitivă adoptată potrivit dreptului naţional, "... chiar natura acestei interdicţii o face în mod ideal adaptată să producă efecte directe în relaţia dintre statele membre şi subiecţii săi". De aceea, faptul că potrivit art. 12 din Tratatul C.E.E. statul membru este subiectul unei obligaţii negative nu poate justifica aserţiunea că naţionalii acelui stat nu pot să beneficieze de acea obligaţie în sensul că, în mod corelativ, ei au dreptul de a se prevala de această obligaţie ce este în sarcina statului, atunci când ar constata o nerespectare a ei175. Faptul că soluţia consacrată de Curte este diferită de cea impusă în cadrul unui tratat internaţional obişnuit se datorează înseşi naturii speciale a tratatului de constituire a C.E.E. De fapt, aplicabilitatea directă constituie însuşi specificul ordinii juridice comunitare. În concepţia Curţii de Justiţie, finalitatea integrării este cea care postulează efectul direct al dreptului comunitar. Pentru a demonstra aceasta, Curtea ia mai întâi în consideraţie obiectivul tratatului şi apoi înlocuieşte, din această perspectivă, cadrul instituţional şi cu deosebire cel juridic prevăzut: "obiectivul tratatului C.E.E. îl constituie realizarea unei Pieţe comune de a cărei funcţionare sunt direct răspunzători justiţiabilii Comunităţii"; aşadar, tratatul este mai mult decât un acord care ar crea doar obligaţii reciproce între statele contractante, iar Comunitatea reprezintă o nouă ordine juridică ai 175
O. Manolache, Op. cit., p. 45.
cărei subiecţi sunt nu numai statele membre, ci şi resortisanţii acestora. În afară de aceasta, ca particularităţi ale tratatelor comunitare, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene atrage atenţia asupra faptului că preambulul TCE se adresează popoarelor mai mult decât guvernelor naţionale, că "cetăţenii (…), ca şi statele membre" sunt afectaţi de funcţionarea mecanismelor comunitare şi că înainte de toate, indivizii contribuie la adoptarea deciziilor participând la activitatea unor organisme comunitare cum sunt Parlamentul sau Comitetul Economic şi Social (C.E.S.). Curtea mai invocă un argument juridic dedus din art. 177, potrivit cu care această dispoziţie "confirmă faptul că statele au recunoscut ca dreptul comunitar are o autoritate susceptibilă de a fi invocată" în faţa jurisdicţiilor naţionale. Se deduce, de aici, un veritabil principiu general: "independent de legislaţiile ţărilor membre, dreptul comunitar, aşa cum creează îndatoriri pentru persoanele particulare, tot aşa el este destinat şi creării de drepturi care îmbogăţesc patrimoniul juridic al acestora"176. Insistând astfel asupra rolului individului ca destinatar al dreptului comunitar, Curtea a făcut din acesta un "instrument" al respectării de către statele membre a obligaţiilor lor177. Punctul în care se produce distanţarea cea mai evidentă de sistemul internaţionalist este determinat de faptul că drepturile care intră în patrimoniul juridic al particularilor în virtutea efectului direct se nasc nu numai atunci când se precizează o atribuţie în mod explicit în tratat, ci şi ca urmare a obligaţiilor impuse clar de tratat atât persoanelor particulare, cât şi statelor membre şi instituţiilor comunitare. Deci, criteriul determinant al efectelor unei dispoziţii comunitare nu este destinatarul. Persoanele particulare pot deveni titulari de drepturi, chiar dacă el nu sunt în mod expres desemnate ca destinatari ai unei dispoziţii comunitare. În speţă, desemnarea "statelor ca subiecte ale obligaţiei de a se reţine nu presupune ca resortisanţii acestor state să nu poată fi, la rândul lor, beneficiarii acestei obligaţii". Aşadar, în contrast cu contractele internaţionale de tip clasic, tratatele comunitare conferă persoanelor particulare drepturi pe care jurisdicţiile naţionale trebuie să le protejeze, nu 176
I. P. Filipescu, A. Fuerea, Op. cit., p. 60-61. Curtea a relevat astfel că vigilenţa particularilor interesaţi în apărarea drepturilor lor antrenează un control eficace care se adaugă celui pe care art. 169 şi 170 îl încredinţează diligenţei Comisiei statelor membre. 177
numai atunci când dispoziţiile în cauză vizează aceste persoane ca subiecţi de drepturi, ci şi atunci când respectivele dispoziţii impun statelor membre o obligaţie bine definită. 5. Criteriile de aplicabilitate directă Efectul direct este determinat de Curtea de Justiţie, pe baza criteriilor exclusiv comunitare, conform structurii şi finalităţii Comunităţilor. Jurisprudenţa referitoare la condiţiile efectului direct s-a constituit în mod progresiv. De asemenea şi criteriile utilizate de Curtea de Justiţie pentru a recunoaşte efect direct unei reguli comunitare au putut dacă nu să se modifice, cel puţin să fie precizate. Iniţial, în hotărârea Van Gend & Loos, Curtea a acordat o anumită importanţă faptului că dispoziţia în cauză enunţă o obligaţie de abţinere178. În acelaşi timp, Curtea a subliniat că este vorba de o interdicţie clară şi necondiţionată şi, în sfârşit, că această obligaţie nu este însoţită de nici o rezervă a statelor cu privire la subordonarea punerii sale în aplicare de un act pozitiv de drept intern.Ulterior, Curtea de Justiţie a apreciat că incertitudinea referitoare la noţiuni de care depind obligaţiile impuse statelor membre nu constituie un obstacol pentru efectul direct. Existenţa unor “elemente relevând din aprecierea faptelor economice nu exclude dreptul şi obligaţia judecătorului naţional de a asigura respectarea tratatului în cazul în care acesta poate constata că sunt îndeplinite condiţiile de aplicare a dispoziţiei avută în vedere, în lumina interpretării dată de Curtea de Justiţie a Comunităţilor”179. Rezumând diferitele condiţii stabilite de jurisprudenţă pentru recunoaşterea efectului direct, rezultă că dispoziţiile respective trebuie să îndeplinească următoarele condiţii180:
178
•
trebuie să fie clare şi precise şi din punct de vedere juridic complete;
•
trebuie să fie necondiţionate, adică să nu prevadă nici o
Obligaţia de a nu institui noi drepturi de vamă şi taxe. A se vedea, Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Op. cit., p. 59-60. 179 CJCE, Hotărârea Fink – Frucht din 4 aprilie 1968. 180 A se vedea, pe larg, Roxana Munteanu, op. cit., p. 348; Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, op. cit., p. 61-62; Louis Cartou, op. cit., p. 151; Guy Isaac, op. cit., p. 158-160.
rezervă prin care aplicarea lor ar fi subordonată unei dispoziţii de drept intern;
•
din punct de vedere tehnic trebuie să fie perfecte şi să creeze drepturi şi obligaţii particularilor fără să necesite adăugarea unor dispoziţii interne sau intervenţia actelor comunitare; • în sfârşit, ele nu trebuie să impună judecătorului nici o judecată de valoare care să depăşească limitele unei aprecieri juridice. Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a mai precizat totuşi că interpunerea unor măsuri de executare luate fie de o instituţie comunitară, fie de autorităţile naţionale, fie în mod cumulativ de acestea nu sunt de natură să lipsească o normă comunitară de efectul său direct, condiţia determinantă fiind natura discreţionară sau nediscreţionară a puterii exercitate de aceste autorităţi181. În concluzie, după cum s-a subliniat în literatura de specialitate, aptitudinea naturală a unei norme de a produce efecte directe are drept consecinţă faptul că măsurile de executare, atât comunitare, cât şi naţionale nu pot avea decât o funcţie auxiliară. Recunoaşterea efectului direct nu mai apare astfel numai ca atribuirea unei calităţi uneia sau alteia din dispoziţiile tratatului sau actelor de drept derivat ci ca sancţiunea întârzierii punerii lor în aplicare, în special de către statele membre. Efectul direct al dreptului comunitar contribuie deci în a spori eficacitatea acestuia Având în vedere criteriile amintite, Curtea de Justiţie a negat efectul direct al unor dispoziţii din tratate care poarta fie asupra unei obligaţii care nu depăşeşte cadrul raporturilor dintre statele membre şi Comunitate, fie asupra unei obligaţii de a face, independentă în executarea sa de orice intervenţie a instituţiilor comunitare şi care lasă statelor o marje de apreciere de natură să excludă parţial sau total efectul direct şi sancţionarea sa de către judecătorul naţional, sau care subordonează punerea lor în aplicare de o procedură specială ce presupune o putere discreţionară a unei instituţii comunitare182. Fiind vorba de dreptul comunitar derivat, Curtea a făcut aplicarea aceloraşi criterii ca pentru dreptul originar, demers care i-a permis să recunoască efect direct directivelor şi deciziilor adresate statelor membre. 181
CJCE, Hotărârea Salgoil din 19 decembrie 1968. Pentru un catalog al articolelor din Tratatul CEE care au fost declarate de Curtea de Justiţie că nu au efect direct, a se vedea, J. Boulouis, op. cit., p. 246. 182
6. Aplicabilitatea directă a diferitelor categorii de norme comunitare Efectul direct poate fi de o intensitate variabilă, în funcţie de diferitele categorii de norme comunitare183. Efectul direct al unor norme comunitare este complet în sensul că drepturile şi/sau obligaţiile pe care le generează pot fi puse în valoare atât în raporturile particularilor cu statele membre („efect vertical”), dar şi în relaţiile interpersonale (“efect orizontal”). De altfel, dispoziţii atingând plenitudinea efectului direct se întâlnesc atât în tratatele comunitare cât şi în actele dreptului derivat. Alte norme comunitare nu produc decât un efect direct limitat întrucât pot fi invocate numai în raporturile particularilor cu autorităţile statale. În ceea ce priveşte dreptul comunitar originar cu efect direct complet, din jurisprudenţa Curţii de Justiţie se disting mai întâi acele dispoziţii din tratatele comunitare care desemnează în mod expres particularii ca fiind destinatarii drepturilor şi obligaţiilor pe care le creează, aşa cum sunt de exemplu regulile de concurenţă aplicabile întreprinderilor (articolele 65 şi 66 din Tratatul CECA, articolele 85 şi 86 din Tratatul CE184) sau regulile din Tratatul CEEA (articolele 78, 8 1 şi 83) care organizează controlul de securitate asupra industriei nucleare. Curtea de Justiţie a mai recunoscut un efect direct, complet şi articolelor 48, 52, 59, 60 şi 119 din Tratatul CEE, care se referă la interzicerea discriminării pe bază de naţionalitate, aceste dispoziţii putând fi invocate de resortisanţii comunitari nu numai împotriva. autorităţilor naţionale, dar şi împotriva reglementărilor profesionale sau colective care nu emană de Ia autorităţi publice185. Numeroase dispoziţii din tratatele comunitare nu produc însă decât efecte directe limitate. Este vorba despre acele dispoziţii care, 183
A se vedea pe larg, Roxana Munteanu, op. cit., p. 350 şi urm.; Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, op. cit., p. 64 şi urm. 184 Curtea de Justiţie a considerat că aceste dispoziţii sunt în măsură prin însăşi natura lor să producă efecte directe în relaţiile dintre particulari (Hot. din 30 ian. 1974, BRT c. SABAM). De asemenea, Curtea a precizat că întrucât autorităţile statale ca de altfel şi Comisia, sunt obligate să vegheze la respectarea regulilor de concurenţă, întreprinderile pot să se prevaleze de aceste reguli împotriva unei alte întreprinderi în faţa jurisdicţiilor naţionale (Hot. din 10 iulie 1980) şi chiar să le opună statelor membre (Hot. din 10 ianuarie 1985, Leclerc c. Au blé vert). 185 CJCE, Hot. din 9 iunie 1977.
în general, au drept efect să creeze drepturi pentru particulari numai împotriva statelor membre. O asemenea restricţie rezultă din obiectul acestor dispoziţii prin care se impune suprimarea sau interzicerea unor măsuri statale. Este vorba deci despre acele dispoziţii care conţin interdicţii sau obligaţii de a nu face186, precum şi de dispoziţiile care impun statelor membre obligaţii de a face, iar în măsura în care acestea din urmă sunt însoţite de un termen, efectul direct nu se realizează decât la expirarea termenului prevăzut187. În cadrul dreptului comunitar derivat, regulamentul este norma comunitară cea mai în măsură să producă un efect direct total şi deplin. Caracteristicile sale esenţiale - aplicabilitate directă, generalitate şi caracter normativ - concurează toate pentru a-i permite să ajungă la acest grad de eficacitate. Curtea de Justiţie a recunoscut într-o hotărâre din 14 decembrie 197l, printr-o formulare care, de altfel, nu s-a schimbat de atunci, că prin însăşi natura sa şi funcţia pe care o are în sistemul izvoarelor dreptului comunitar, regulamentul produce efecte directe şi este, ca atare, apt să confere particularilor drepturi pe care jurisdicţiile naţionale au obligaţia să le ocrotească188. Pe aceeaşi linie, potrivit Curţii de Justiţie, caracterul general al regulamentului îl face apt să producă un efect direct plenar conform funcţiei sale de instrument legislativ al Comunităţilor189. Totodată, Curtea a subliniat că regulamentul, spre deosebire de directivă, este un act complet din punct de vedere normativ, “având de plin drept un efect direct în ansamblul său”190. Fiind apt să producă un efect direct deplin, Curtea de Justiţie a mai precizat că efectele regulamentului se traduc prin crearea de drepturi şi de obligaţii pentru particulari, atât în relaţiile lor cu autorităţile statale, cât şi în raporturile dintre indivizi191, fiind deci în măsură să producă în acelaşi timp un „efect vertical”, precum şi un 186
Spre exemplu, art. 7, 30, 31 şi 32, art. 37 alin. 2, art. 53, art. 93 alin. 3, art. 95 aşlin. 1 şi 2 din Tratatul C.E.E. 187 De exemplu, art. 13 alin. 2, art. 16, art. 37 alin. 1, art. 95 alin. 3 din Tratatul C.E.E. 188 CJCE, Hot. din 14 decembrie 1971. 189 CJCE, Hot. din 12 decembrie 1974. 190 CJCE, Hot. din 4 decembrie 1974. În literatura de specialitate s-a subliniat chiar că regulamentul produce efect direct fără a fi necesar chiar să se examineze dispoziţiile sale în funcţie de criteriile obişnuite ale efectului direct – Guy Isaac, op. cit., p. 162. 191 CJCE, hot. din 10 octombrie 1973.
“efect orizontal”. În afară de regulament, dintre celelalte acte de drept derivat care au un efect direct complet, menţionăm deciziile instituţiilor comunitare care au ca destinatari resortisanţii comunitari. Prin esenţa lor, aceste decizii generează drepturi şi/sau obligaţii în beneficiul sau în sarcina destinatarilor lor. Mai mult, ele pot să creeze drepturi şi pentru terţi192. Spre deosebire de cele două categorii analizate, având un efect direct complet, dreptul comunitar derivat cu efect direct parţial este constituit din directivele şi deciziile adresate statelor membre. Dacă iniţial o mare parte a doctrinei, precum şi unele guverne ale statelor membre, au considerat că deciziile adresate statelor membre, precum şi directivele, nu au efect direct, Curtea de Justiţie nu a urmat un asemenea punct de vedere, pronunţându-se în favoarea efectului direct “vertical” al acestor două categorii de acte de drept derivat. De asemenea, Curtea de Justiţie a subliniat că este necesar ca în fiecare caz să se examineze dacă natura, economia şi termenii dispoziţiilor în cauză sunt susceptibile să producă efecte directe în relaţiile dintre statele membre şi particulari. De asemenea, directivele, ca şi deciziile adresate statelor membre, trebuie să fie clare, precise şi complete. Efectul direct recunoscut directivelor şi deciziilor se limitează numai la posibilitatea - pentru indivizi - de a se preleva de acestea împotriva unui stat care ar fi omis să se conformeze prescripţiilor lor, noţiunea de stat fiind înţeleasă în sens larg. Potrivit jurisprudenţei constante a Curţii de Justiţie, particularii nu ar putea însă invoca o directivă împotriva altor persoane private, Curtea refuzând deci să recunoască directivelor un efect direct orizontal. Menţinerea şi în prezent a poziţiei Curţii de Justiţie cu privire la respingerea efectului direct orizontal al directivelor este apreciată în doctrină ca fiind nesatisfăcătoare, mai ales după intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht. Directivele nu au efect constrângător decât faţă de statele membre, ceea ce înseamnă că dacă o directivă poate, prin efectul său direct, să creeze drepturi în beneficiul particularilor, ea nu poate însă crea şi obligaţii. În hotărârea din 8 octombrie 1987, Kolpinghuis Nijmegen, Curtea s-a pronunţat foarte clar asupra unei asemenea limitări a efectului direct al directivelor, în sensul că nu pot crea prin 192
Roxana Munteanu, op. cit., p. 352.
ele însele obligaţii pentru particulari şi nu pot fi invocate împotriva acestora în faţa unei jurisdicţii n naţionale nici de către un stat şi nici de către un alt particular. O asemenea limitare a efectului direct al directivelor şi în mod corespunzător a deciziilor adresate statelor membre se explică - s-a arătat - prin voinţa Curţii de Justiţie de a putea sancţiona carenţa unui stat care ar omite să ia măsurile de executare cerute sau care ar lua măsuri necorespunzătoare. În ceea ce priveşte acordurile internaţionale încheiate de Comunităţi, Curtea de Justiţie a recunoscut că acestea sunt susceptibile să producă un efect direct. Un asemenea acord poate să producă un efect direct în condiţiile fixate de jurisprudenţă, în cazul în care comportă o obligaţie clară şi precisă, care nu este subordonată în executarea sau efectele sale de intervenţia unui act ulterior. Curtea a recunoscut efect direct şi deciziilor de aplicare a acordurilor de asociere adoptate de către Consiliul de asociere, dacă deciziile răspund aceloraşi condiţii cerute pentru acordul însuşi. In 29 octombrie 2004, Sefii de State si de Guverne ale celor 25 de State Membre si 3 Tari Candidate au semnat Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa unanim adoptata de catre ei în 18 iunie acelasi an. Tratatul intra in vigoare doar cand a fost adoptat de catre fiecare dintre tarile semnatare in concordanta cu propriile proceduri constitutionale, Statele Membre avand doi ani la dispozitie ca sa ratifice textul Constitutiei. 7. Principiul priorităţii dreptului comunitar european Dreptul comunitar european, fiind aplicabil în mod direct şi imediat în ordinea juridică internă a statelor membre, se întâlneşte, la acest nivel, în mod firesc, cu dreptul internaţional. Impactul este diferit în funcţie de modul în care va fi rezolvat conflictul, în favoarea unuia sau a celuilalt. Cu toate că există „principiul fundamental al priorităţii ordinii juridice comunitare”, modalităţile de soluţionare a divergenţelor dintre dreptul comunitar şi dreptul statelor membre sunt neuniforme, diferind ]n func’ie de sistemul de drept al fiecărui state membru. În lipsa oricărei menţiuni explicite în tratate, există, în mod serios, pericolul ca, asimilând dreptul comunitar cu dreptul internaţional, fiecare stat membru să pretindă să-şi atribuie un rang de drept comunitar în propria ordine juridică, cu riscul ca transferul de competenţă către Comunităţi şi unitatea dreptului comunitar să
rămână „literă moartă”. Acestei teze „internaţionaliste”, Curtea i-a opus teza “comunitară”, conform căreia nu dreptul naţional, ci însuşi dreptul comunitar soluţionează această problemă193.Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a afirmat în mod solemn principiul priorităţii în hotărârea Costa v. Enel194. Speţa era de două ori exemplară195: • în primul rând, deoarece fiind vorba de un conflict legat între diverse dispoziţii ale Tratatului C.E.E. şi legea italiană de naţionalizare a electricităţii, din 6 septembrie 1962, ea era confruntată cu cel mai ascuţit conflict: cel între dreptul comunitar şi o lege naţională posterioară;
•
în al doilea rând, deoarece, cu câteva săptămâni înainte, Curtea constituţională italiană se pronunţase asupra aceluiaşi conflict196, soluţionându-l în cadrul tezei “internaţionaliste” şi prin aplicarea concepţiei dualiste italiene a raporturilor dintre dreptul internaţional şi cel intern, în favoarea normei mai recente, adică a legii naţionale. Raţionamentul Curţii se bazează, în principal, pe 3 argumente complementare197:
•
193
aplicabilitatea imediată şi directă, care ar rămâne literă moartă dacă un stat s-ar putea sustrage printr-un act legislativ care se opune textelor comunitare: „(…) Tratatul C.E.E. a instituit o ordine juridică proprie, integrată sistemului juridic al statelor membre din momentul intrării în vigoare a tratatului şi care se impune jurisdicţiilor acestora (...); această integrare, în dreptul fiecărei ţări membre, a unor dispoziţii care provin din sursă comunitară, ca şi, în general, termenii şi spiritul tratatului au drept corolar imposibilitatea ca statele să facă să prevaleze - împotriva unei ordini juridice acceptate pe bază de reciprocitate - o măsură ulterioară unilaterală opusă acestei ordini”. Mai mult decât atât, “preeminenţa dreptului comunitar” este confirmată de
Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, op. cit., p. 72. Hotărâre pe care, datorită importanţei sale, o vom mai cita ca exemplu, pe tot parcursul lucrării. 195 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, op. cit., p. 72. 196 Sentinţa din 7 martie 1964. 197 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, op. cit., p. 72-73. 194
articolul 189 în termenii căruia reglementările au valoare “obligatorie” şi sunt “direct aplicabile de către fiecare stat membru”. Această dispoziţie, care nu este însoţită de nici o rezervă, ar fi „lipsită de deschidere dacă un stat ar putea să-i anihileze efectele printr-un act legisla-tiv opus textelor comunitare”.
•
atribuirea de competenţe Comunităţilor, care limitează, de o manieră corespunzătoare, drepturile suverane ale statelor: “transferarea de către state, din ordinea lor juridică internă în profitul ordinii juridice comunitare, a drepturilor şi dispoziţiilor care corespund tratatului antrenează (...) o limitare definitivă a drepturilor lor suverane, limitare împotriva căreia nu se poate prevala un act ulterior incompatibil cu noţiunea de Comunitate”.
•
unitatea ordinii juridice comunitare, adică indispensabila uniformitate de aplicare a dreptului comunitar: “forţa executivă a dreptului comunitar nu poate varia de la un stat la altul în favoarea legislaţiilor interne ulterioare fără a pune în pericol realizarea scopurilor tratatului (…)”; Având în vedere asemenea argumente, Curtea a conchis că: “emanat dintr-o sursă independentă, dreptul născut din tratat nu poate, prin urmare, datorită înseşi naturii sale originale, să se opună, din punct de vedere juridic, unui text intern, oricare ar fi acela, fără a-şi pierde caracterul său comunitar şi fără a pune în cauză baza juridică a Comunităţilor înseşi”. Concluzia citată reprezintă, de altfel, şi cele patru elemente de doctrină a Curţii asupra priorităţii, elemente confirmată şi de jurisprudenţa Curţii198:
•
prioritatea reprezintă „o condiţie esenţială” a dreptului comunitar, care n-ar putea exista ca drept decât cu condiţia de a nu putea fi zădărnicit de dreptul statelor membre;
•
dreptul comunitar îşi afirmă superioritatea în virtutea propriei sale naturi; ordinea juridică comunitară aduce prioritatea, în integralitatea sa, în ordinea juridică naţională;
•
198
urm.
Pentru detalii, a se vedea Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, op. cit., p. 73 şi
•
prioritatea dreptului comunitar nu funcţionează numai în ordinea comunitară, adică în relaţiile dintre state şi instituţii, ci şi în ordinile juridice naţionale (“prioritate internă”), unde ea se impune jurisdicţiilor naţionale.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ LA CAPITOLUL IV. Filipescu Ion P./ Augustin Fuerea,“Drept instituţional comunitar european”, ediţia a V-a, Edit. Actami, Bucureşti, 2000 Isaac, Guy, Droit communautaire general, 2nd. ed, Edit.Masson, Paris, 1990 Kovac, R. Observation sur l'intensite normative des directives în "Du droit international au droit de l'integration", Editura Liber Amicorum Pierre Pescatore, 2001. Roxana Munteanu, Drept European, Edit. Oscar Print, Bucureşti, 2001 Manolache, Octavian, Drept comunitar, Edit.All Beck, Bucureşti , 2001 Thibaut de Berranger, “Constitutions nationales des Communautés européemnnes”, Paris, Montchrestien, 1997 Weber, A. “Les constitutions nationales a l’épreuve de l’Europe”, Documentation française, 1993 Thill, M. Revue Française du Droit Administratif, 1990 Rideau, Joël “Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes”, Paris, PUF, 1995 Dicey, A. V. “The law of the Constitution”, E.C.S. Wade, London, 1959 Denza, E. “La ratication du traité de Maastricht par Royome-Umi”, Revue de Marché Commune nr. 376, 1994 Holstein, H. von “Le droit communautaire dans le systeme juridique danois”, Revue française du Droit Administratif, nr. 6/1990 Sorensen, N.“Compétences supranationales et pouvoirs constitutionnels en droit danois”, Melanges Ganshof van des Mcersch, Stephanou, C. “Les constitutions nationales a l’épreuve de l’Europe”, Documentation française, 1993 Miranda, J. “La Constitution portugaise et le traité de Maastricht”, Revue Française de Droit Constitutionnel, 1992, p. 679. Rubio – Llorente, F. “La Constitution éspagnole et le traité de Maastricht”, Revue Française de Droit Constitutionnel, 1992
Sobrino Hereida, J. M. “La réception et la place dans l’ordre juridique éspagnol des normes conventionneles et des actes normatifs des organizations internationalles”, Revue Française du Droit Administratif, 1990 Duculescu Victor / Constanţa Călinoiu, Georgeta Duculescu, “Drept constituţional comparat”, Vol. II, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999 Ţinca, Ovidiu “Drept comunitar general”, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999 Fuerea, Augustin “Manualul Uniunii Europene”, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2003 Cosma, Mircea / Teofil Ispas, „Integrarea României în structurile europene şi euro-atlantice”, publicată pe site-ul: www.actrus.ro. CJCE, hot. din 12.10.1979, Syndicat des importateurs de vetements et produits artisanaux. CJCE, hot. Din 13 iulie 1972, Commission c. Italie, aff. 48/71. C.J.C.E., hot. Commission c. Italie din 7 februarie 1973. CJCE, Hotărârea Fink – Frucht din 4 aprilie 1968. CJCE, Hotărârea Salgoil din 19 decembrie 1968. CJCE, Hot. din 9 iunie 1977. CJCE, Hot. din 14 decembrie 1971. CJCE, Hot. din 12 decembrie 1974. CJCE, Hot. din 4 decembrie 1974 CJCE, hot. din 10 octombrie 1973. Decizia nr. 92-312DC din 2 septembrie 1992. Decizia nr. 92-313DC din 23 septembrie 1992. Cauza Direction generale des douanes et droit indirects c. S.A.R.L. Weigel et Societe des cafés Jacques Vabre. Hotărârea din 22 ianuarie 1982, Conseil régional de Paris de l’ordre des experts comptables. Decizia nr. 77 - 90 DC, taxe europene. Hotărârea din 14 ianuarie 1988, în cauza Comisia c. Belgia. Hotărârea în cauza Klappenburg c. Bundesfinanzhof. Hotărârea din 7 octombrie 1978, în cauza Corveleyn c. Statul belgian. Hotărârea Frontini, din 27 decembrie 1973. Hotărârea din 23 decembrie 1986 în cauza Pulos. Hotărârea din 8 aprilie 1991, în cauza Industria Dolciaria Gianpaoli.
CAPITOLUL V. NATURA JURIDICĂ A COMUNITĂŢII ŞI A UNIUNII EUROPENE. OBIECTIVELE UNIUNII EUROPENE. INSTITUŢIA CETĂŢENIEI EUROPENE 1. Structura specifică a Comunităţii şi Uniunii Europene Încă de la început, comunităţile europene au urmărit drept scop principal, realizarea între statele membre a unei cooperări mai strânse decât cea obişnuită în cadrul organizaţiilor de cooperare. Având acest scop, ele s-au plasat într-o perspectivă mai apropiată aspiraţiilor federale care au fost, totusi, exprimate la Congresul de la Haga din mai 1948 . Uniunea Europeana este forma cea mai actuala a construcţiei comunitare, care a început în anul 1952.Tratatul de la Maastricht (1993) este temeiul juridic al trecerii la entitatea numita “Uniunea Europeana .“ Potrivit prevederilor Tratatului de la Maastricht, UE este formata din trei “piloni”: Comunităţile europene ; Politica externa si de securitate comuna (P.E.S.C.) ; şi Cooperarea in domeniile justiţiei şi afacerilor interne (C.J.A.I). Primul pilon, Comunităţile Europene. Primul pilon este format din cele trei Comunitati europene: C.E.E., C.E.E.A si C.E.C.O. Odata cu aparitia Uniunii Europene, Comunitatea Economică Europeana devine Comunitatea Europeană , iar Tratatul CEE devine Tratatul CE. Aceasta modificare se datorează evoluţiei cantitative dar mai ales calitative a Comunităţii Economice Europene care, în timp, a trecut de la o comunitate pur economică la o comunitate cu un pronunţat caracter politic. Aceasta noua denumire nu a generat nici o consecinţă asupra existenţei celor trei comunităti europene, deoarece ea nu implică o unificare formală a celor trei organizaţii. Apariţia UE determină şi dobândirea unor denumiri noi de către instituţiile comunitare. Astfel începând cu anul 1993, Consiliul Comunităţilor Europene se numeşte Consiliul Uniunii Europene, iar Comisia Comunităţilor Europene devine Comisia Europeană. De asemenea, Curtea de Conturi devine, din ianuarie 1994, Curtea Europeană de Conturi, transformându-se dintr-un organ având caracter pur tehnic într-o instituţie comunitara.
Al doilea pilon :Politica externa si de securitate comună (PESC) Anterior apariţiei Uniunii Europene, politica între statele membre ale comunităţilor europene se desfăşura în cadrul instituţiei : “Cooperarii politice europene” (CPE) , lansată în anul 1970, şi extinsă prin Actul Unic European in anul 1986. Cooperarea politica europeana consta în consultările periodice dintre miniştri afacerilor externe şi in contactele dinte administratiile statelor membre ale comunităţilor europene. Aceştia au convenit să se informeze reciproc cu privire la orice problemă importantă de politică externă, să ajungă la un punct de vedere comun şi, în măsura în care era posibil, să adopte o pozitie comună. Al treilea pilon: Cooperarea în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne (C.J.A.I.). Cooperarea poliţiei şi cea judiciară vizează realizarea unei acţiuni comune în materia prevenirii şi a luptei împotriva criminalităţii, a rasismului şi a xenofobiei. Cooperarea în domeniul judiciar a fost realizată în primul rând cu scopul de a facilita şi a accelera cooperarea în materia procedurii judiciare şi a executării deciziilor, simplificând procedura extrădării între statele membre, punând în aplicare reguli minime cu privire la elementele constitutive ale infracţiunilor şi sancţiunile aplicabile criminalităţii organizate, terorismului si traficului de droguri. 2. Natura juridică a Comunităţii şi Uniunii Europene Crearea Comunităţilor Europene, ca rezultat al evoluţiei de integrare ce a avut loc în deceniul şase, reprezintă materializarea acţiunii conjugate a agenţilor economici şi politici. Deşi factorul economic constituie, după cum preciza viitorologul american Alvin Toffer, un adevărat „motor al integrării”, disponibilităţile sale s-au vădit în cele din urmă limitate în raport cu obstacolele de natură politico-naţională. Dispariţia protecţionalismului vamal, desfiinţarea sistemelor de impozitare preferenţială, armonizarea legislaţiei statelor membre reprezintă factori ce au facilitat nu numai adâncirea integrării economice, dar şi integrarea în plan politico-juridic şi instituţional, social-cultural, ştiinţific, al mediului înconjurător etc. Caracterul profund al procesului integraţionist este ilustrat şi de construirea unui instituţional şi de drept propriu, care s-a dovedit
eficace deoarece este eliberat de natură restrictivă caracteristică ansamblului instituţional şi de drept al statului naţional. Aşa cum observăm într-o lucrare anterioară, afirmarea structurilor comunitare n-a condus la negarea naţiunii şi a statului naţional, deoarece s-au găsit soluţii de armonizare a intereselor naţionale cu cele comunitare în fiecare moment al integrării. Comunităţile Europene reprezintă organizaţii supranaţionale ce au caracter sui-generis, determinat de cedarea de către statele membre a unor atributele suveranităţii lor în favoarea structurilor integrate. Ca efect al cedării unor atribute ale suveranităţii, dreptul de a legifera în domeniile de competenţă comunitară, revine în mode exclusiv comunităţii. De asemenea, statele membre au renunţat la prerogativa de a încheia tratate cu state nemembre ale comunităţii în situaţiile în care aceste tratate au ca obiect chestiuni care sunt de componenţă comunitare. Cea mai precisă definire a naturii comunităţilor a fost realizată la Curtea Europeană de Justiţie în cadrul deciziilor de o importanţă deosebită date în cazul Van Gen den Loos şi Costa vs Enel. Curtea Europeană de Justiţie, în decizia dată în 1963 în cazul Van Gend and Loos, a statuat: „Comunitatea reprezintă o nouă ordine de drept internaţional în beneficiul căreia statele membre şi-au limitat – deşi în domenii restrânse – suveranitatea lor, şi a cărei subiecţi de drept sunt nu numai statele membre, dar şi naţionalii acestora”. În 1964, Curtea de Justiţie, în decizia dată în cazul Costa vs ENEL, a precizat natura juridică a comunităţilor, precum şi specificul dreptului comunitar. Astfel, în decizie se arată: „prin crearea unei Constituţii cu o durată nelimitată, ce are propriile sale instituţii, propria sa personalitate, capacitate juridică de reprezentare internaţională, dar mai ales puteri ce izvorăsc din limitarea suveranităţii sau dintr-un transfer de putere de la statele nemembre şi-au limitat – deşi în domenii restrânse – suveranitatea şi au creat un corp de drept aplicabil naţionalilor lor şi lor însele”. Cele trei Comunităţi ce stau la baza Uniunii Europene au fost fondate pe tratate internaţionale. Ca orice organizaţie internaţională, ele îşi au originea în voinţa suverană a statelor, voinţa exprimată în cadrul dreptului internaţional public. În acest context, remarcăm că doctrina tradiţională vedea în originea internaţională sau internă a
unei structuri supranaţionale nou create sursă de distincţie între federaţie şi confederaţie. În timp ce confederaţia s-ar baza pe un tratat internaţional, federaţia ar fi fondată pe o constituţie. În ceea ce priveşte Uniunea Europeană, deşi este adevărat că normele conţinute în tratatele originare îşi au rădăcinile într-un acord de voinţă intertatică, dreptul internaţional nu se mai poate aplica în cadrul tratatului UE căci, mai mult decât originea Uniunii Europene, determinate sunt în acest caz caracteristicile sale. Din momentul în care o organizaţie creată de state suverane dispune de o largă autonomie în raport cu acestea din urmă şi posedă instituţii proprii menite să exprime voinţa sa în raport cu statele membre putând, în limitele juridice reglementate prin tratat, să şi impună voinţa în faţa guvernelor naţionale, această structură de mută, juridic vorbind, într-un cadru materialmente constituţional. S-ar putea spune că actul constitutiv are forma unui tratat, dar posedă substanţa unei constituţii. Născut în baza unei convenţii, el depăşeşte cu timpul originea sa formală până acolo încât devine o constituţie de durată nedeterminată, a cărei dezvoltare depăşeşte cadrul în care a fost iniţial concepută. Dacă adăugăm la aceste consideraţii specificitatea comunitară, este clară legitimitatea întrebării privind natura juridică a Uniunii Europene. Desigur, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene calificase la început această situaţie drept „o nouă ordine juridică de drept internaţional prin care statele şi-au limitat, în domenii restrânse, drepturile lor suverane şi aui cărei subiecţi sunt nu doar statele membre ci şi resortisanţii lor”.(CJCE, hotărârea din 5.02.1963, NV Algemeine Transporten Expeditie Orderneming van Gend & Loos contra administraţiei fiscale olandeze). Dar Curtea de Justiţie a operat apoi distincţia în raport cu ordinea juridică internaţională prin hotărârea dată într-o altă speţă, unde afirma că: „Instituind o Comunitate de durată nedeterminată dotată cu instituţii proprii, cu personalitate juridică proprie, cu capacitate juridică, cu capacitate de reprezentare internaţională şi cu puteri reale izvorâte dintr-o limitare de competenţe sau dintr-un transfer de atribuţii ale statelor membre către Comunitate, acestea şiau limitat drepturile lor suverane, creând un drept aplicabil resortisanţilor proprii şi lor însele”. (speţa Costa contra Enel, Hotărârea CJCE din 15.07. 1964).
Trebuie deci să admitem că esenţialul pentru analiza naturii juridice a Uniunii Europene nu rezidă în originea acesteia ci în faptul că raporturile între statele membre scapă total dreptului internaţional public, fiind reglementate de un drept propriu, drept comunitar. Un alt aspect ce se cere analizat în acest context este raportul dintre noţiunile de „comunitate” şi „suveranitate”. Curtea de Justiţie nu a încercat să definească Comunitatea Europeană, ci s-a mărginit să constate că aceasta beneficiază de puteri izvorâte, fie dintr-o limitare de competenţe, fie dintr-un transfer de atribuţii ale statelor membre. Limitarea de competenţe a statelor nu antrenează însă în mod necesar creşterea competenţelor comunitare. De exemplu, faptul că statele membre nu mai pot stabili drepturi vamale în comerţul intracomunitar nu înseamnă că Uniunea Europeană este autorizată să facă ea acest lucru. Aşa cum arată Curtea de Justiţie, instituţiile comunitare sunt şi ele obligate să respecte libertatea schimburilor economice spaţiului comunitar, acesta fiind un principiu fundamental al pieţei interne unice.(speţa Rewe Zentrale, hotărârea CJCE din 29.02.1984). În ceea ce priveşte transferul de competenţe, există, fără îndoială, cazuri în care competenţa Uniunii Europene acoperă în întregime pe cea de care dispuneau anterior statelor membre. Aceasta este situaţia, de exemplu, în ceea ce priveşte politica comercială comună. În fine, funcţiile atribuite Uniunii antrenează necesitatea ca acestea să dispună de competenţe pe care statele membre nu le-ar putea exersa. Este cazul competenţelor în materie de armonizare a legislaţiei, care sunt atributul exclusiv al instituţiilor comunitare. Din cele de mai sus se poate deci concluzia că nu există o echivalenţă absolută între competenţele transferate de către statele membre şi cele de care dispune Uniunea Europeană. Pe de altă parte, singura modalitate de modificare sau limitare în timp a competenţelor comunitare este prin revizuirea tratatelor, iar acest lucru poate fi făcut doar prin acordul unanim al tuturor ţărilor membre; cu alte cuvinte, este imposibil pentru un stat membru să-şi redobândească, prin propria sa voinţă, competenţele pe care le-a transferat la nivel comunitar şi care sunt acum exercitate de instituţiile Uniunii Europene. În aceste condiţii, problema respectării suveranităţii naţionale este dificil de soluţionat dacă se porneşte de la definiţia dată în 1609 de către Charles l’Oyseau: „Suveranitatea este fără grad de superioritate, căci cel ce are un superior nu poate fi suprem şi suveran; fără limitare în timp, căci altfel n-ar fi putere absolută; fără
excepţii pentru persoane sau state şi, în final, fără limitare de putere şi autoritate...”199 Într-o astfel de concepţie fenomenul comunitar este dificil de explicat, de aceea s-a convenit să se facă apel la o altă definiţie a suveranităţii: „suveranitatea exercitată în comun”. Aşa cum nota profesorul J.V. Louis: „Este o concepţie nouă asupra suveranităţii, care corespunde ideii de divizibilitate a acesteia. Ideea de suveranitate divizibilă convine perfect pentru a descrie funcţionarea unui mecanism de integrare evocat prin termeni ca ”fuziune” sau „exerciţiu în comun” al suveranităţilor, elemente indispensabile funcţionării acestui mecanism integraţionist.200 Este dificil de spus în momentul de faţă dacă această concepţie asupra suveranităţii divizate va rezista în timp şi dacă evoluţia ulterioară a Uniunii Europene o va confirma sau nu. Reţinem însă ideea ca atare, precum şi opinia în materie a unui alt specialist celebru, profesorul Guy Isaac:„Exerciţiul în comun al suveranităţilor naţionale face suportabile inevitabilele limitări ale acestora, inerente funcţionării sistemului comunitar”201. Ajunşi în acest punct, majoritatea analiştilor vest-europeni sunt de acord că Uniunea Europeană este un sistem în devenire, situat din punct de vedere juridic undeva între organizaţie internaţională şi stata federal. Leontin-Jean Constantinesco caracteriza juridic comunitatea Europeană ca fiind „o organizaţie integrantă cu caracter evolutiv”.202 Concluzionând, putem încheia acest subcapitol cu definiţia dată Comunităţii Europene de către Jean-Paul Jacque, director la serviciul Juridic al Consiliului UE şi profesor la colegiul Europei din Bruges, Belgia:„ Comunitatea este astăzi un ansamblu specific, fondat pe o repartiţie de competenţe suverane între ea şi statele sale membre, competenţele comunitare fiind exersate în comun în cadrul sistemului instituţional comunitar. Acesta este sensul în care putem vorbi de integrare. Rezultă că Tratatul nu mai poate fi analizat prin intermediul dreptului internaţional, ci se aproprie de o constituţie”203.
199
Charles L’Oyseau, Traite de Seigneureries, Paris, 1609; De asemenea, Bertrand de Jouvenel, De la souverainete a la recherche du bien politique, 1995 200 201
J.V. Louis, L’ordre juridique communautaire, ediţia a 5-a, 1989 Guy Isaac, droit communautair general, ediţia a 3-a, 1990.
202
L.J. Constantinesco, La nature juridique des Communautes europeennes, Conferinţa Paul Henry Spaak, Liege, 1980.
3. Instituţia Cetăţeniei Europene Noţiunea de cetăţenie europeană îşi are originea în documentele Consiliului European de la Fontainbleau (1984). Anterior, cu prilejul întâlnirii şefilor de state şi guverne de la Paris (10-11 decembrie1974) s-a realizat acordul de constituire a unui grup de lucru care urma să studieze condiţiile şi termenele în care se va putea acorda, pentru cetăţenii celor nouă state membre în momentul respectiv, drepturi speciale provenite din calitatea de cetăţeni ai statelor comunitare. În baza acestor documente, Comisia a înaintat Consiliului un raport cu privire la această problemă, deşi nu se contura încă instituirea cetăţeniei europene în documentele respective204. Această problemă a fost reluată cu prilejul reuniunii de la Dublin a Consiliului European (1990), când s-a avut în vedere instituirea unei cetăţenii europene. Pe baza acesteia urma să se recunoască unele drepturi politice şi sociale pentru persoanele care urmau să beneficieze de ea. Ea apărea deci ca un suport al uniunii politice care urma să se creeze. Se avea în vedere nu o contopire a identităţii naţionale, ci o modalitate de comunicare între acestea. În prima fază s-a avut în vedere mai ales libera circulaţie a persoanelor. Ulterior, s-a apreciat că ea trebuie să se refere, în finalul construcţiei comunitare, mai ales la acordarea de drepturi care pot fi exercitate fără considerarea frontierelor şi a altor limitări de natură naţională. În urma exprimării mai multor puncte de vedere în legătură cu această problemă, Consiliul European da la Maastricht din 9-10 decembrie 1991 şi-a axat discuţiile pe două probleme esenţiale: recunoaşterea unei duble cetăţenii şi atribuirea de drepturi cetăţenilor comunitari fără să se reţină seama de cetăţenia acestora. În legătură cu problema dublei cetăţenii, s-a avut în vedere faptul că orice persoană are, de regulă, cetăţenia statului său, care îi conferă anumite drepturi şi obligaţii. Cetăţenia dublă, europeană, trebuie să fie un complement al cetăţeniei naţionale şi nu o substituire a acesteia. Deci cetăţenia de bază a oricărei persoane este stabilită 203
J.P. Jacque, Droit institutionnel communautaire, note de curs la Colegiul Europei, 1998 204 Dumitru Mazilu, - Integrarea europeană. Drept comunitar şi Instituţii europene, Editura LuminaLlex, 2001, pag. 66
conform normelor juridice interne, iar cetăţenia europeană este o consecinţă a deţinerii unei cetăţenii a unui stat care este membru al Uniunii Europene. Această concepţie a fost întărită prin tratatul de la Maastricht (art. F, par.1), care precizează că : „uniunea respectă identitatea naţională a statelor membre ale căror sisteme guvernamentale sunt fondate pe principiile democratice”. Cetăţenia europeană a fost instituită prin tratatul de la Maastricht (art.8, par.1, C.E.). Persoanele care beneficiază de cetăţenia europeană se bucură de o serie de drepturi. Astfel, persoana are dreptul la liberă circulaţie şi sejur pe teritoriul intercomunitar, drept care nu este supus decât limitărilor şi condiţiilor prevăzute de Tratatul de la Maastricht şi dispoziţiilor în vederea aplicării acestuia. Dreptul de vot la alegerile naţionale şi europene reprezintă o altă consecinţă a recunoaşterii calităţii de cetăţean european. În acest domeniu există însă o serie de deficienţe cauzate de reglementările naţionale privind acordarea dreptului de vot în cadrul alegerilor interne. Astfel, unele state acordă drept de vot străinilor, (Danemarca, Olanda), în timp ce altele nu recunosc acest drept decât cetăţenilor proprii (Franţa, Germania). Din aceste considerente apar o serie de dificultăţi în ceea ce priveşte exercitarea dreptului la vot, întrucât orice cetăţean european are dreptul să voteze şi să fie ales în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European, indiferent de ţara în care se află. Din aceste considerente, art. 138, par. 3 C.E., aşa cum este modificat prin Tratatul da la Maastricht, reiterează necesitatea adoptării unei proceduri uniforme referitoare la condiţiile de eligibilitate şi desfăşurare a votărilor pentru toate statele membre. Cetăţenia europeană are implicaţii şi în ceea ce priveşte protecţia diplomatică a persoanelor care o posedă, întrucât într-un stat terţ, unde statul naţional al respectivei persoane nu este reprezentat, el poate solicita protecţia a oricărui stat comunitar (art. D din Tratatul da la Maastricht). Dreptul de petiţionare este de asemenea recunoscut în baza cetăţeniei europene. Fiecare cetăţean european are dreptul de petiţionare conform art. 128-130 din Regulamentul interior al Parlamentului European. În baza acestui drept, poate să prezinte,
individual sau în asociere cu alţi cetăţeni ai Comunităţilor, cereri sau doleanţe scrise către Parlament. Tratatul de la Maastricht, în art. 138 D precizează persoanele care pot adresa petiţii Parlamentului şi conţinutul acestora. Sunt astfel îndreptăţite să adreseze petiţii persoanelor fizice sau juridice cu privire la o problemă care priveşte domeniul de activitate al Comunităţilor. Mediatorul este împuternicit să primească reclamaţii de la cetăţenii statelor membre ale Uniunii Europene şi de la alte persoane.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ LA CAPITOLUL V. L’Oyseau, Charles Traite de Seigneureries, Paris, 1609 de Jouvenel, Bertrand De la souverainete a la recherche du bien politique, 1995 Louis, J.V. L’ordre juridique communautaire, ediţia a 5-a, 1989 Isaac, Guy droit communautair general, ediţia a 3-a, 1990. Constantinesco, L.J. La nature juridique des Communautes europeennes, Conferinţa Paul Henry Spaak, Liege, 1980. Jacque, J.P. Droit institutionnel communautaire, note de curs la Colegiul Europei, 1998 Mazilu, Dumitru, Integrarea europeană. Drept comunitar şi Instituţii europene, Editura LUMINA LEX, 2001 Fuerea, Augustin, Drept comunitar european – Partea generală, Bucureşti, Editura All Beck, 2003 Jinga Ion, Andrei Popescu, Integrarea europeană – Dicţionar de termeni comunitari, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 2000 Leicu, Corina, Drept comunitar, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 1998 Octavian Manolache – Drept comunitar, Bucureşti, Ed. All Beck, 2001 Marcu Viorel, Drept instituţional comunitar, Bucureşţi, Ed. Lumina Lex, 2001 Marcu Viorel, Drept comunitar general, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2002 Mazilu Dumitru, Integrarea Europeană, drept comunitar şi instituţii europene, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2001 Mazilu Dumitru, Drepturile omului – concept, exigenţe şi realităţi contemporane, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2000 Marian Mihăilă, Carmen Suciu, Dan Stan, Drept instituţional comunitar, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2001 Jean Rivero – Les libertes publiques, vol.2, Ed.Puf, Paris, 1983 Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu – Probleme la un drept instituţional comunitar, Bucureşti, Ed. Economică, 2003 Bianca Sebjan Guţan – Protecţia europeană a drepturilor omului, Bucureşti, Ed. All Beck, 2003 Ovidiu Ţinca – Drept comunitar material, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2003
Capitolul VI. INSTITUŢIILE FUNDAMENTALE ALE COMUNITĂŢII ŞI UNIUNII EUROPENE 1. Aspecte generale. Principiile care guvernează activitatea instituţiilor fundamentale In literatura de specialitate se opereaza in mod frecvent cu anumite concepte care vin să evidentieze structura complexă şi dinamică a procesului construcţiei europene : instituţii comunitare şi organe comunitare. Conceptul de instituţie comunitară se caracterizează prin urmatoarele elemente specifice: au rolul de a pune în aplicare, in temeiul competenţelor lor, regulile juridice fundamentale de constituire şi de funcţionare a Comunităţilor şi a Uniunii Europene; sunt create prin tratatele de constituire a Comunitatiilor Europene; in domeniile in care actioneaza sunt dotate cu puterea de a lua decizii şi de a le impune statelor membre, din aceasta perspectiva ele reprezinta o desprindere de schemele tradiţionale ale cooperarii internationale, in care executarea tratatelor este supusa disponibilitatii semnatarilor, suveranitatea naţională fiind cauza principală a aşa numitei “paralizii a tratatelor”. Prin natura lor, instituţiile Comunităţii şi Uniunii Europene reprezinta următoarele categorii de interese: - ale statelor (Consiliul de Miniştri) - ale comunităţilor europene (Comisia Europeană) - ale popoarelor statelor membre (Parlamentul European) si - ale dreptului comunitar (Curtea Europeană de Justitie) - Curtea Europeană de Conturi asigură legalitatea folosirii resurselor financiare şi, prin urmare ,controlul in domeniu . beneficiind de o anumită autonomie juridică, administrativă si financiară, corolare ale specialităţii lor functionale. Organele comunitare se diferenţiază prin faptul că îndeplinesc funcţii consultative cu caracter tehnic ori financiar, auxiliar ; unele sunt prevăzute direct prin tratate altele sunt create de către instituţiile fundamentale, în vederea exercitării atributiilor lor; cele înfiinţate prin tratate pot avea personalitate juridică sau o simplă autonomie financiară, cele create de instituţii trebuie să aibă fundamentul în tratate, să nu fie dotate cu puteri proprii de decizie, ci numai cu functii de execuţie strict controlate, să nu modifice echilibrul institutional.
Fiecare instituţie reprezinta un principiu determinat, are un fundament politic si sociologic distinct şi exprimă o legitimare proprie . Institutiile comunitare europene nu au personalitate juridică. Personalitatea juridică aparţine numai Comunitatiile ,institutiile actionând in numele Comunitatilor şi pentru acestea. Institutiile fundamentale sunt comune pentru toate cele 3 Comunitati acestea exercitandu-si atributiile pe baza celor 3 Tratate la care se adauga cele exercitate in cadrul cooperarii interguvernamentale din cadrul Uniunii Europene. Potrivit catalogării enumerative făcută de art.7 al.1 al Tratatului instituind Comunitatea Europeană, art.3 al.1 al Tratatului constitutiv al EURATOM, art.7 al Tratatului constitutiv al C.E.C.O şi art.5 al Tratatului instituind Uniunea Europeană, există astăzi, la nivelul comunităţilor europene 6 instituţii fundamentale, respectiv : • Parlamentul European (PE) • Consiliul de Miniştri al Comunităţii Europene (CMCE) • Comisia Europeană (CE) • Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) • Curtea Europeană de Conturi (CEC) • Consiliul European Primele 4 instituţii constituie instituţii comune pentru cele 3 comunităţi europene instituite prin Tratatul asupra constituirii unor organe comune ale comunităţilor europene din 25 martie 1957, precum şi prin Tratatul pentru constituirea unui Consiliu şi a unei Comisii comune pentru cele trei comunităţi europene, din 5 aprilie 1965, denumit şi Tratatul de fuziune. Ambele tratate au fost între timp abrogate prin art.9 al Tratatului de la Amsterdam. Începând cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, printre instituţiile fundamentale ale comunităţilor europene se numără şi Curtea Europeană de Conturi precum şi Consiliul European. Potrivit principiului competenţei de legiferare limitate, instituţiile comunitare dobândesc competenţele atribuite lor prin tratatele constitutive. Alături de aceste organe ale Comunităţii Europene, prin art.7 al.2 al Tratatului instituind Comunitatea Europeană, art.3 al Tratatului EURATOM şi art.7 al Tratatului de constituire a CECO, sunt reglementate o serie de organe cu caracter consultativ şi de asistenţă
pentru instituţiile fundamentale precum : Comitetul Economic şi Social, Comitetul Consultativ al CECO, Comitetul Regiunilor, etc. În fine, întâlnim la nivelul construcţiei instituţionale comunitare şi o serie de alte organe şi instituţii care dispun de o personalitate juridică parţială precum : Banca Central Europeană, Centrul European pentru Pregătire Profesională, Fondul European pentru Agricultură, Agenţia Europeană de mediu, Oficiul European de Mărci, Institutul European pentru Învăţământ Superior, Oficiul de Armonizare a Pieţei Comune, etc. Instituţiile comunitare sunt acele organe, create prin tratatele de constituire a comunitaţilor europene, care neavând personalitate juridică proprie, reprezinta interesele statelor, ale comunitaţilor şi popoarelor europene, asigură respectarea dreptului şi acţionează în domenii strict limitate, fiind dotate cu puterea de a lua decizii la nivel comunitar pe care le impune statelor membre. Organele conunitare sunt acele elemente structurale, create prin tratate sau de către instituţiile comunitare, în vederea îndeplinirii unor funcţii consultative, auxiliare, cu caracter tehnic, financiar sau de alta natură Criteriul esenţial de diferenţiere dintre instituţiile comunitare, organele consultative şi de asistenţă şi celelalte instituţii sau organe este criteriul reprezentativităţii. Astfel, numai instituţiile fundamentale au dreptul de a acţiona în temeiul personalităţii juridice a comunităţilor europene, ca subiecte de drept de sine stătătoare, în raport cu statele membre, cetăţenii europeni, persoane juridice, state terţe, în numele şi pe seama comunităţilor europene. Organele consultative acţionează întotdeauna pe lângă instituţiile fundamentale şi niciodată în numele lor şi în temeiul personalităţii juridice a comunităţilor europene, iar celelalte instituţii, sau organe, chiar dacă li se recunoaşte o personalitate juridică parţială, ele nu acţionează niciodată în numele comunităţilor europene, ci în nume propriu, în domeniul lor de activitate. În ceea ce priveşte principiul naţional al separaţiei puterilor în stat, acesta nu poate fi aplicat asupra sistemului instituţional al comunităţilor europene întrucât, la nivelul comunităţilor europene, cu excepţia funcţiei jurisdicţionale, toate celelalte funcţii se exercită în colaborare de către două sau mai multe instituţii fundamentale. Astfel, la procesul decizional participă, alături de Consiliul de Miniştri al comunităţilor europene şi Parlamentul European dar şi
Curtea Europeană de Justiţie. In cadrul comunitatilor similar puterii legislative de la nivel national este Consiliul de Miniştri, puterea bugetara este impartită, Parlamentul European putând contesta Comisia, iar Comisia Europeană este o instituţie cu atributii executive. Sediul instituţiilor fundamentale ale comunităţilor europene se stabileşte, conform art.35 al tratatului de fuziune, art. 77 al Tratatului de constituire a CECO, art.216 al Tratatului de constituire a EURATOM şi art.216 al Tratatului CEE, de către guvernele statelor membre, de comun acord. Până în prezent nu s-a reuşit întrunirea unui astfel de acord definitiv, astfel că, nu există încă sedii permanente ale instituţiilor fundamentale ale comunităţilor europene. Aceste instituţii funcţionează la următoarele sedii provizorii, numite şi « sedii lucrative », deci nu şi reprezentative: • Consiliul de Miniştri are sediul lucrativ la Bruxelles dar se întruneşte periodic, în lunile aprilie, iunie şi octombrie ale fiecărui an, la Luxemburg. • Comisia Europeană are sediul lucrativ la Bruxelles
• Parlamentul European are Secretariatul general la Luxemburg, se întruneşte în plen la Strasbourgh iar comisiile şi fracţiunile sale au sediul la Bruxelles. • Curtea Europeană de Justiţie are sediul provizoriu la Luxemburg. Această repartizare a sediilor lucrative este rezultatul unui compromis făcut, cu prilejul încheierii tratatului de fuziune din 1965, Luxemburgului. Iniţial, Bruxelles-ul a fost prevăzut ca sediu general pentru toate instituţiile comunitare, dar datorită opoziţiei Luxemburgului, s-a ajuns, după o procedură juridic complicată, la compromisul arătat mai sus. Limbile oficiale. Potrivit normelor de drept comunitar primar şi secundar constituie limbi valabile în cadrul comunităţilor europene, limbile oficiale ale statelor membre, cu excepţia limbii irlandeze. Astfel, statele membre dar şi persoane individuale sau colective, fizice sau juridice, se pot adresa instituţiilor comunităţilor europene în oricare din aceste limbi şi obligatoriu, vor primi răspuns, în aceeaşi limbă. Jurnalul Oficial al comunităţilor europene se publică în toate aceste limbi. Petentul, îşi va putea alege limba în care se va desfăşura
procesul său, în faţa Curţii Europene de Justiţie, din una dintre aceste limbi. În acest caz are valabilitate şi limba irlandeză. Calitatea de limbă oficială a comunităţilor europene o are limba în care a fost redactat iniţial textul tratatului constitutiv al fiecărei comunităţi europene. Astfel, pentru CECO, potrivit art.100, singura limbă oficială este limba franceză. Pentru CEE şi EURATOM, conform art. 248, respectiv 225 i, sunt limbi oficiale toate limbile oficiale ale statelor membre, inclusiv irlandeza. Ca limbi uzuale, de lucru, sunt folosite de către instituţiile comunităţilor europene, în special limba engleză şi limba franceză. Simbolurile Comunităţii şi Uniunii Europene, astăzi. Spre deosebire de Organizaţia Naţiunilor Unite şi Consiliul Europei care şi-au stabilit, imediat după constituirea în 1947, respectiv 1955, un drapel propriu, o astfel de reglementare există la nivelul comunităţilor europene doar începând cu anul 1986. Cadrul juridic a fost asigurat, în acest sens, de un act al Consiliului de Miniştri, din 21/22 aprilie 1986, precum şi de o declaraţie a Preşedintelui în funcţiune al acestuia, prin care se propune folosirea ca simboluri comune ale comunităţilor europene, a unui drapel cu un fond albastru pe care în mijloc se găseşte un cerc format din 12 stele în 5 colţuri, aurii, şi a unui imn propriu, respectiv aria corală « Odă bucuriei », pe versuri de Friedrich Schiller, din Simfonia a IX-a de Ludwig van Beethoven. Aceste propuneri au fost îmbrăţişate şi de către statele membre, cele două simboluri fiind menţinute şi astăzi ca atare, prin noile acte de constituire ale Comunităţii şi Uniunii Europene. Activitatea instituţiilor comunitare este guvernată de principiile autonomiei funcţionale, al atribuirii de competenţe şi al echilibrului instituţional. Autonomia instituţională rezultă din tratalele constitutive ale comunităţilor europene. Ea nu presupune personalitate juridică pentru că potrivit art.210 din Tratatul CEE, personalitatea juridică este recunoscută doar comunităţilor. Autonomia se manifestă însă prin faptul că instituţiile comunităţilor europene dispun de competenţa de a-şi adopta regulamentul de organizare şi funcţionare (art.142, 151 şi 162 din Tratatul CEE) precum şi de a-şi organiza propria funcţionare internă pe baza acestuia, în scopul realizării obiectivelor pentru care au fost înfiinţate şi sarcinilor care le-au fost încredinţate. Autonomia funcţională se manifestă, de asemenea, prin posibilitatea instituţiilor
comunitare de desemnare a propriilor funcţionari comunitari. Spre deosebire de Organizaţia Naţiunilor Unite unde funcţionarii acestei organizaţii sunt numiţi de Secretarul General al O.N.U, la nivelul instituţiilor comunitare, funcţionarii comunitari sunt numiţi de către fiecare instituţie care îşi stabileşte şi propriile reguli privind statutul acestora. Autonomia instituţiilor comunitare a fost, spre exemplu, confirmată şi cu ocazia unor dispute privind stabilirea sediului Parlamentului European, când Curtea Europeană de Justiţie a statuat că autonomia Parlamentului trebuie să fie respectată, pornind de la prevederile tratatelor referitoare la implicarea statelor membre în această problemă. Principiul atribuirii de competenţe, consfiinţeşte că fiecare instituţie comunitară acţionează în limitele atribuţiilor prevăzute de tratatele constitutive. Aceasta presupune că respectivele instituţii nu pot exercita decât acele competenţe care le sunt expres atribuite prin aceste tratate. Analizând tratatele comunitare rezultă următoarele tipuri de competenţă a instituţiilor fundamentale ale comunităţilor europene :
•
Competenţa exclusivă, în domeniile în care statele membre şi-au delegat total atributele de suveranitate spre instituţiile comunitare. De exemplu, potrivit art.28 din Tratatul CEE, comunitatea dispune de competenţă exclusivă în materia stabilirii de taxe şi tarife vamale.
•
Competenţa concurentă, în domeniile în care comunităţile au competenţă prioritară. Atunci când această competenţă nu se materializează, rămân competente statele membre. Acest tip de competenţă se fundamentează pe competenţa originară exclusivă a statelor membre. De exemplu, în politica agrară comună (art.39 şi urm. Din Tratatul CEE), în domeniul integrării şi armonizării legislative, etc.
•
Competenţa paralelă, se referă la domenii în care atât comunităţile cât şi statele membre dispun de competenţă de reglementare. În cazul unor reglementări contradictorii primează însă reglementarea comunitară. De exemplu în domenii precum : dreptul cartelurilor, politica de cercetare ştiinţifică şi tehnologică, politica regională, etc.
Principiul echilibrului instituţional, a fost pentru prima dată afirmat de către jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie, şi se fundamentează pe prevederile art.95 din Tratatul CECO. El este conceput ca un principiu de separare a puterilor comunitare dar, în acelaşi timp, şi de colaborare şi echilibru între aceste puteri. Separaţia puterilor, ca parte a echilibrului instituţional, presupune că o instituţie nu trebuie să renunţe la exercitarea competenţei care îi este atribuită prin transferarea acesteia către o altă instituţie comunitară sau unui organ comunitar sau extracomunitar. În acelaşi timp, o instituţie comunitară nu trebuie să împiedice, în nici un mod, exercitarea competenţelor care sunt atribuite altor instituţii. Deci, în baza acestui principiu, instituţiile comunitare nu au posibilitatea să delege competenţă instituţiilor extracomunitare. În acelaşi timp, echilibrul instituţional presupune şi o colaborare între puteri, manifestată prin participarea fiecărei instituţii la elaborarea şi/sau adoptarea normelor juridice de drept comunitar european. Principiul cooperării loiale, se impune în activitatea comunitară atât între instituţii, cât şi între acestea şi statele membre, aşa cum rezultă din interpretarea pe care a dat-o art.5 al tratatului CE, Curtea europeană de Justiţie. Dispoziţiile acestuia, corelate cu alte reglementări, statuează realizarea integrării în ritmuri diferite între statele membre, stabilind cadrul legal în care acest lucru este posibil, cu respectarea următoarelor condiţii : să ia toate măsurile pentru îndeplinire îndatoririlor ce decutg din tratat şi din actele comunitare, să faciliteze sarcina Comunităţilor şi să se abţină de la orice măsură care ar pune în pericol realizările comunitare. Cooperarea loială presupune respectarea cadrului juridic legal şi posibilitatea de a stabili proceduri care să permită buna desfăşurare a procesului integrării europene. Funcţionalitatea ansamblului instituţional comunitar. Instituţiile comunitare îşi îndeplinesc atribuţiile în cadrul unui sistem instituţional, între ele realizându-se legături şi corelaţii atât în plan vertical cât şi în plan orizontal. Tratatul de la Maastricht a modificat arhitectura instituţională comunitară atât sub aspectul structurii organice cât şi sub aspect funcţional.Sub aspect funcţional Tratatul de la Maastricht introduce noi reguli care să contribuie la democratizarea
procesului decizional.205 Puterea comunitară, concretizată în instituţiile comunitare îşi realizează rolul integrativ şi asigură funcţionalitatea Comunităţii tocmai prin instituţiile comunitare.Valoarea şi semnificaţia acestor instituţii se relevă numai în conexitatea lor. Funcţionalitatea ansamblului instituţional comunitar este complexă şi aparent greoaie. Complexitatea derivă, pe de o parte, din specificul instituţiilor aflate în ecuaţie, iar pe de altă parte, din dificultatea problemelor ce se ridică în faţa lor. Aceste dificultăţi dobândesc un caracter mai evident în contextul noutăţii şi al naturii lor inedite în planul experienţei politico-juridice umane- dacă ţinem cont de faptul că structurile integratoare comunitare sunt fără precedent în istorie.Legat de caracterul complex şi aprent greoi al funcţionalităţii instituţiilor comunitare, se impune a fi precizat şi faptul că acestea sunt, pe de o parte, rezultatul şi procesul relaţiei dintre naţional şi comunitar iar pe de altă parte, reprezintă instrumentele prin care se realizează, în cele din urmă, dinamica raportului dintre respectivele nivele.Totodată funcţionalitatea ansamblului instituţional comunitar se înfăptuieşte într-un cadru democratic, fapt ilustrat de valorile democratice încorporate în fiecare din instituţiile în cauză şi în activitatea lor de ansamblu.Semnificativă este în această privinţă, evoluţia Parlamentului European care iniţial a îndeplinit funcţii cu un pronunţat caracter consultativ, dar care , mai apoi, a dobândit un rol mai important în procesul decizional. Valenţele fiecărei instituţii comunitare se dezvăluie însă numai în conexiune cu întregul din care fac parte, după cum ansamblul instituţional este expresia interacţiunilor părţilor componente.Relaţiile politico-juridice dintre instituţiile comunitare sunt complexe şi au un caracter dinamic, ele purtând amprenta fiecărei etape caracteristice din procesul integrării.206Controlul politic reflectat în relaţiile dintre instituţiile comunitare în procesul funcţionalităţii sistemului comunitar este realizat atât direct, fiind consacrat în atribuţiile unora dintre instituţii,cât şi indirect, el rezultând implicit din locul şi rolul instituţiilor comunitare.207
205
Nicoleta Diaconu, Sistemul insituţional al Uniunii Europene, Ed. Lumina Lex, 2001,pag.4243 206 Corina Leicu, Ioan Leicu, Instituţiile comunitare, Ed. Lumina Lex,1996, pag. 97-98
Uniunea dispune de un cadru instituţional unic care asigură coerenţa şi continuitatea acţiunilor în vederea atingerii obiectivelor sale, respectând şi dezvoltând realizările sale. Tratatul conferă instituţiilor misiunea comună de a contribui la evoluţia procesului comunitar, dar procedurile de realizare a acestei misiuni sunt specifice, proprii fiecărei instituţii.208 Sarcina pe care trebuie să o îndeplinească instituţiile Uniunii este aceea de a asigura coerenţa, efectivitatea, şi continuitatea acţiunilor politicilor pe care şi le-a asumat.Fiecare instituţie trebuie să acţioneze numai în limita puterilor conferite de către Constituţie şi în conformitate cu procedurile şi condiţiile stabilite.209 Cadrul instituţional unic se caracterizează prin unitatea de acţiune a instituţiilor în vederea realizării idealurilor comunitare, cât şi prin diversitatea procedurilor utilizate pentru aceasta.210 Comunităţile europene se caracterizează şi printr-o structură instituţională juridică originală, fiind dotate, încă de la înfiinţare cu un sistem de instituţii care să le asigure funcţionalitatea şi evoluţia. În cadrul acestui sistem fiecare instituţie îşi exercită funcţiile prevăzute în tratat, conlucrând şi completându-se reciproc în scopul realizării interesului comunitar în strânsă legătură cu interesul naţional al statelor membre. Acestei structuri instituţionale specifice îi corespunde şi o ordine juridică comunitară(distinctă faţă de ordinea juridică internaţională sau de ordinea juridică statală a membrilor săi) reprezentând un ansamblu de norme juridice cuprinse în tratate sau adoptate de instituţii, norme ce se încorporează în ordinea juridică naţională respectând anumite principii comunitare consacrate: principiul aplicabilităţii directe, imediate şi principiul primordialităţii dreptului comunitar.211 La nivelul Comunităţilor Europene, instituţiile comunitare acţionează în cadrul organizării sistemetice în vederea realizării interesului comunitar corelat cu interesele naţionale ale statelor membre. Pentru funcţionarea normală a ansamblului 207
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Drept comunitar gerneral, Ed.Lumina Lex, 2002, pag. 110 208 Nicoleta Diaconu,Op.cit. , pag.43 209 I.Gâlea, M.A.Dumitraşcu, C.Morariu, Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, Ed.All Beck, 2005, pag.47 210 Idem, 52, pag. 43 211 Idem 51, pag.24-25
instituţional comunitar şi pentru realizarea obiectivelor propuse s-a impus un sistem de reguli de luare a deciziilor şi deci, de repartizare a puterilor între instituţiile comunitare.212 Raportul instituţiilor comunitare - instituţii naţionale şi regionale. Încă de la început,Tratatele au stabilit pentru fiecare Comunitate în parte domeniile de activitate pe care le reglementează pentru realizarea integrării şi obiectivele care trebuie atinse pentru finalizarea acestui proces. Pentru restul domeniilor care exced sfera de activitate comunitară, competenţele de reglementare şi acţiune revin statelor membre, care operează prin intermediul instituţiilor lor naţionale.213Uniunea Europeană constituie o „etapă nouă în procesul de creare a unei uniuni tot mai strânse între popoarele din Europa” şi se caracterizează prin faptul că „deciziile se iau cel mai mult posibil de către cetăţeni”. Se exclude deci constituirea unui super-stat comunitar(art. A al Tratatului asupra Uniunii Europene).Tratatul explicitează această opţiune prevăzând o enumerare limitativă a domeniilor de intervenţie a Uniunii. Se poate spune, astfel, că ea nu acţionează decât în domeniile pe care statele membre le-au convenit. Pentru materiile care nu ţin de competenţe sa exclusivă, a fost reţinută următoarea regulă de către parteneri la negocieri: a nu se rezolva la scară comunitară ceea ce poate fi mai bine decis sau mai bine girat pe plan naţional sau regional. Cu alte cuvinte să nu se întreprindă în comun ceea ce poate fi mult mai eficient dacă s-ar acţiona în mod separat.Acesta este principiul subsidiarităţii.214Potrivit acestui principiu, care se regăseşte şi în Tratatul de la Amsterdam, Comunităţile şi Uniunea acţionează în limitele obiectivelor cu care au fost investite, astfel că în domeniile care nu ţin de comptenţa lor ele nu sunt îndrituite să intervină, libertatea de acţiune revenind statelor membre.215 Principiul subsidiarităţii este legat de principiul proporţionalităţii şi necesităţii potrivit căruia acţiunea Uniunii nu trebuie să exceadă faţă de ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor stabilite în tratatele comunitare. Cu toate acestea, pentru domeniile, care nu ţin de competenţe sa exclusivă Uniunea nu intervine, respectând principiul 212
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit., pag.238 Felician Cotea, Drept comunitar instituţional, Ed. Aeternitas, 2004, pag. 83 214 Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu, Drept social european, Buc, 2003, pag.83 215 Felician Cotea, Op.cit., pag.83 213
subsidiarităţii, decât dacă şi în măsura în care obiectivele de acţiona avute în vedere nu pot fi realizate în mod suficient de către statele membre şi pot fi deci, mai bine realizate la nivel comunitar. Nici o acţiune a Comunităţii nu exclude în raport cu ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele Tratatului. Controlul respectării acestui principiu va fi asigurat, în primul rând, de autoritatea legislativă, care dispune, pentru aplicarea unui astfel de principiu general, de o largă putere de apreciere politică. De asemenea, acţiunea acestui principiu, nu se limitează la acţiunea comunitară. El priveşte şi acţiunea statelor membre, care trebuie să-şi dezvolte cadrul legislativ, astfel încât să nu afecteze libertăţile economice consacrate de dreptul comunitar.216 2. COMISIA EUROPEANĂ 2.1. Constituirea, componenţa, organizarea şi funcţionarea, atribuţiile Comisiei Europene 2.1.1. Constituirea. Comisiei Europene. Comisia poate fi considerată organul executiv comunitar, având un caracter supranaţional, care a evoluat o dată cu progresul construcţiei europene. Comisia a fost prevăzută ca organ comunitar în fiecare din cele trei tratate constitutive ale Comunităţilor Europene, exprimând interesul comun, independent de compoziţia statală a acestor organe. Denumirea de Comisie este stabilită prin Tratatul de fuziune de la Bruxelles din 1965, care reglementează existenţa unei singure Comisii pentru cele trei Comunităţi, realizându-se fuziunea celor trei organe similare existente(Înalta autoritate prevăzută în tratatul Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului şi cele două Comisii prevăzute în Tratatele Comunităţii europene şi Tratatul Comunităţii europene a Energiei Atomice).217 Tratatul de la Bruxelles, denumit, „Tratatul de fuziune”nu a unificat decât instituţiile celor trei Comunităţi europene, dar prevede faptul că aceste instituţii îşi vor exercita atribuţiile şi puterile în cadrul fiecărei Comunităţi, conform dispoziţiilor din fiecare Tratat.218 Tratatul de la Maastricht menţine 216
Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu, Op.cit., pag.84 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit., pag.130 218 Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Ed. All Beck, 2003, pag. 52 217
denumirea stabilită prin Tratatul de la Bruxelles.219Acest Tratat a raţionalizat evoluţiile folosind denumirea de piloni. Uniunea Europeană eate definită ca incluzând Comunităţile Europene, tradiţionale(pilonul unu), politica externă şi de securitate comună(pilonul doi) şi cooperarea între statele membre în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne(pilonul trei). În plus, Tratatul de la Maastricht a modificat şi structura internă a diferitelor instituţii şi în urma Tratatului de la Maastricht, denumirea frecventă a devenit Comisia Europeană.220 Comisia Europeană este cea de-a doua instituţie comunitară al cărei scop principal este acela de a asigura fiecărei Comunităţi identitatea sa proprie, punând în valoare interesele comune comunitare, mai presus de interesele statelor membre, exprimând, astfel, interesele fiecărei Comunităţi în parte.221 2.1.2. Componenţa Comisiei Europene. Comisia Europeană reprezintă elementul executiv al Comunităţilor.222Comisia poate fi considerată ca fiind organul executiv comunitar cu atribuţiuni foarte importante pentru a căror îndeplinire este afectată cea mai mare parte a personalului comunitar, de unde şi caracterul său supranaţional. În prezent, ea se compune din 20 de membri resortisanţi ai statelor respective fiind aleşi avându-se în vedere competenţa lor generală şi oferirea tuturor garanţiilor de independenţă. Prin urmare, criteriile principale, în desemnarea membrilor Comisiei sunt competenţa lor deosebită recunoscută şi garanţiile de independenţă care sunt neîndoielnice şi care trebuie să fie furnizate în interesul comunitar, dat fiind că, deşi trebuie să fie naţionali ai unor state, ei nu le reprezintă pe acestea. De aceea, în îndeplinirea îndatoririlor lor,ei nu trebuie să solicite, nici să accepte instrucţiunile vreunui guvern sau ale vreunui organism şi se vor abţine de la orice acte incompatibile cu caracterul funcţiilor lor, fiecare stat membru angajându-se să respecte acest caracter şi să nu caute să influenţeze membrii Comisiei în exercitarea sarcinilor lor.223 În acelaşi timp, membrilor Comisiei, care mai sunt denumiţi şi comisari, le interzis ca,pe timpul exercitării 219
Nicoleta Diaconu, Sistemul instituţional al Uniunii europene, Ed. Lumina Lex, 2001, pag. 68 220 www.europa.eu.int. 221 Augustin Fuerea, Instituţiile Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, 2002, pag. 222 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit. pag.64 223 Octavian Manolache, Drept comunitar, Ed. All Beck, 2001, pag.92
funcţie lor, să exercite vreo altă activitate profesională remunerată sau nu.Cu ocazia instalării, ei îşi iau angajamentul solemn să respecte pe durata funcţiei lor şi după încetarea acesteia, obligaţiile ce decurg din aceste funcţii şi în special datoria de onestitate şi de atenţie în raport cu acceptarea aumitor funcţii sau avantaje după încetarea mandatului. În cazul violării acestor obligaţii, Curtea de Justiţie, la sesizarea Consiliului sau Comisiei, poate să pronunţe demiterea din oficiu sau pierderea de către persoana în cauză a dreptului la pensie sau a altor avantaje care îi ţin locul.224 Membrii Comisiei sunt numiţi pentru un mandat de 5 ani, care poate să fie reînnoit, potrivit procedurii stabilite la art.214 par.2 C.E sub rezerva art.201.Astfel, Consiliul, întrunit în compunerea şefilor de stat sau de guvern şi statuând cu majoritate calificată, desemnează persoana pe care el intenţionează să o numească în calitate de preşedinte al Comisiei, după care desemnarea este aprobată de Parlament. Consiliul ,statuând cu majoritate calificată, şi prin acord comun cu candidatul propus pentru funcţia de preşedinte, adoptă lista celorlalte persoane pe care intenţionează să le numească în calitate de membri ai Comisiei, întocmită în conformitate cu propunerile făcute de către fiecare stat membru. Preşedintele şi ceilalţi membrii ai Comisiei astfel desemnaţi sunt supuşi împreună, colectiv, unui vot de aprobare din partea Parlamentului.După această aprobare, preşedintele şi ceilalţi membri ai Comisiei sunt numiţi de Consiliu, care statuează cu majoritate calificată.225 Încetarea mandatului membrilor Comisiei are loc prin reînnoirile Comisiei(la expirarea mandatelor)prin demisie voluntară, demisie din oficiu sau deces.În cazul votării unei moţiuni de cenzură de către Parlament se poate ajunge la o demisie în bloc a Comisiei, ea având responsabilitate politică.În cadrul demisiei voluntare sau în cazul în care Curtea de Justiţie îl declară demisionat pe un membru al Comisiei, acesta va fi înlocuit cu un alt comisar, pentru perioada de mandat restantă, fiind numit prin acordul comun al statelor membre. Consiliul, poate statua în unanimitate dacă nu este cazul să se efectueze înlocuirea. În practică se constată că numai preşedintele Comisiei face obiectul negocierilor interguvernamentale, restul 224
Nicoleta Diaconu, Sistemul instituţional al Uniunii Eurepene, Ed. Lumina Lex, 2001, pag.73 225 Idem 71,pag.93
membrilor Comisiei fiind acceptaţi aşa cum sunt propuşi de guvern.226 Potrivit reglementărilor în vigoare, Comisia trebuie să cuprindă cel puţin un resortisant din fiecare stat membru, fără ca numărul membrilor având naţionalitatea aceluiaşi stat membru să fie mai mare de doi, aceasta pentru a asigura o pondere echitabilă a naţionalilor unui stat.227 Potrivit unor reguli nescrise, fiecare stat membru, în prezent, desemnează câte un reprezentant, iar statele mari, membre ale Uninuii europene(Franţa, Italia, Germania, Marea Britanie, Spania) beneficiază de câte doi reprezentanţi. Astfel, Comisia Europeană are în componenţa sa, în prezent 20 de membri,însă numărul membrilor, la fel ca şi în celelalte instituţii şi organe comunitare, este variabil modificându-se în funcţie de numărul statelor membre.Consiliul este instituţia care poate modifica numărul comisarilor, statuând cu unanimitate de voturi. Membri Comisiei sunt aleşi în funcţie de competenţele lor generale şi trebuie să ofere toate garanţiile de independenţă.228Preşedintele poate să încredinţeze membrilor Comisiei, domenii speciale de activitate cu privire la care ei sunt în mod concret răspunzători pentru pregătirea lucrărilor Comisiei şi punerea în aplicare a deciziilor ei. El poate să schimbe aceste însărcinări în timpul mandatului Comisiei. Membri Comisiei îşi realizează sarcinile ce le sunt încredinţate de preşedinte sub autoritatea lui, de asemenea, poate să stabilească grupe de lucru ale membrilor Comisiei şi le va desemna conducătorul lor. Comisia este prezentată de către preşedintele ei.El desemnează membri Comisiei spre a-l asista în realizarea sarcinilor sale. Regulile de procedură instituie trei modalităţi de luare a deciziilor:în şedinţe, prin procedură scrisă şi prin delegare.229 Membrii Comisiei sunt recrutaţi din rândul celor mai buni profesionişti în diverse sectoare de activitate, fiind persoane cu o bogată experienţă politică şi managerială şi o conduită ireproşabilă. Dispoziţiile comunitare nu stabilesc cerinţele pe care trebuie să le înrtunească un candidat pentru a fi numit într-o astfel de funcţie.Procedura de numire a membrilor Comisiei este următoarea: 226
Nicoleta Diaconu, Op.cit., pag. 73 Octavian Manolache. Op.cit, pag.93 228 Augustin Fuerea, Op.cit. pag.69 229 Octavian Manolache, Op.cit., Pag.94-95 227
•
guvernele statelor membre desemnează, de comun acord persoana pe care intenţionează să o numească în funcţia de Preşedinte al Comisiei;
•
în continuare, aceleaşi guverne, de comun acord cu preşedintele deja stabilit, desemnează celelalte persoane pe care intenţionează să le numească ca membrii ai Comisiei;
•
preşedintele şi membrii Comisiei, desemnaţi conform procedurii de mai sus, sunt supuşi spre aprobare Parlamentului European, ca organ colegial;
•
după aprobarea în Parlament, preşedintele şi membrii Comisiei sunt numiţi de guvernele statelor membre, de comun acord.230 Membrii Comisiei se bucură de o serie de privilegii şi imunităţi comunitare dintre care reţin atenţia, îndeosebi, cele ce urmează: • imunitatea de jurisdicţie pentru actele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin ca oficial ai Comunităţilor Europene, imunitate care îşi menţine efectele şi după încetarea activităţii în cadrul Comisiei, însă, în raport cu răspunderea pe care o păstrează în continuare;
•
230
scutirea de impozite pe salarii şi alte drepturi băneşti acordate, în exercitarea atribuţiilor lor, de către organele comunitare. De fapt, la investirea în calitatea de reprezentant al statului, fiecare comisar se angajează, printr-o procedură solemnă, să respecte pe întreaga perioadă a investiturii, precum şi după aceea, obligaţiile ce îi revin. Ei depun, astfel, un jurământ în faţa Curţii de Justiţie.Totodată, este obligatorie asigurarea aceleiaşi atitudini de independenţă, şi din partea statelor membre care, încă de la început, s-au angajat să o respecte, excluzând orice încercare de a influanţa,într-un sens sau altul, pe oricare dintre membrii Comisiei. Din aceste considerente, delegaţilor le sunt interzise toate activităţile care sunt incompatibile cu demnitatea primită.Nu pot ocupa nici alte funcţii care le-ar aduce avantaje la încetarea mandatului.Încălcarea acestor
Felician Cotea, Op.cit., pag. 117-118
obligaţii se sancţionează de către Curtea de Justiţie, la cererea Consiliului sau a Comisiei.231 2.1.3. Organizarea şi structura internă a Comisiei Europene. Sediul Comisiei Europene este la Bruxelles iar serviciile rămân stabilite la Luxemburg, aşa cum prevede şi Protocolul la Tratatul de la Amsterdam privind sediul instituţiilor comunitare. Aşa cum am arătat, Comisia este compusă din 20 de membrii, fiind condusă de un preşedinte.232Conducerea Comisiei este realizată de către Preşedinte şi doi vicepreşedinţi, aceştia din urmă desemnaţi după aceeaşi procedură ca şi preşedintele. Preşedintelui îi revin următoarele prerogative: repartizarea sectoarelor de activitate pe care le coordonează membrii Comisiei, coordonarea activităţii globale, prezidarea şedinţelor, coordonarea activităţii aparatului de lucru al instituţiei, prezentarea programului anual şi a raportului general anual de activitate în faţa Parlamentului European, la care se mai adaugă şi faptul că el reprezintă Comisia la lucrările Consiliului şi în relaţiile cu celelalte instituţii comunitare, state şi organisme internaţionale. La rândul lor, vicepreşedinţii coordonează releţiile Comisiei cu statele terţe, grupate pe zone geografice, iar restul membrilor Comisiei, în funcţie de repartizarea făcută de către preşedinte,coordonează activitatea unui sector aflat în sfera de competenţe a instituţiei, motiv pentru care răspunde de activitatea unuia sau mai multor directorate, dispunând în acest sens de un grup propriu de specialişti. Comisia, în exerciţiul art.162 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, modificat prin Tratatul instituind Uniunea Europeană(art.G.pct.48)îşi organizează prin Regulamentul intern propriul aparat de lucru care este compus dintr-un Secretariat General, un număr de 26 de Directorate Generale, la care se adaugă şi un număr de servicii auxiliare(Serviciul juridic, Serviciul de presă şi informare, Serviciul de traduceri, Oficiul de statistică, etc.).Pe lângă toate acestea, fiecare membru al Comisiei este asistat în activitate de un cabinet, care este compus din consilieri.233 De-a lungul timpului structura Comisia a suferit o serie de modificări în funcţie de evoluţia atribuţiilor Comisiei.Dacă în forma 231
Augustin Fuerea, Instituţiile Uniunii Europene, Op.cit, pag. 70-71 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag. 135 233 Felician Cotea, Op.cit, , pag.119 232
iniţială Comisia a fost concepută ca o „administraţie de misiune” destinată pentru o misiune precisă(aceasta fiind concepţia originală cuprinsă în tratatele constitutive), ulterior a devenit o „adminisraţie de gestiune”. Schema structurală iniţială a Comisiei nu mai corespundea noii idei de organizare ceea ce a dus la extinderea aparatului administrativ al acesteia. Prin urmare concepută iniţial ca o administraţie de misiune, Comisia a evoluat spre o gestiune economică şi ulterior spre o gestiune politică. Structura Comisiei Europene, având ca model iniţial de organizare administraţia germană(Tratatul C.E) şi suferind influenţe franceze(Tratatele C.E.C.O şi C.E.E.A)prezintă un grad sporit de verticalitate permiţând o ierarhizare suplă.În cadrul acestei structuri fiecare element are obiective precise,importanţa sa fiind pusă în valoare în contextul ansamblului.În cadrul acestei orientări de verticalizare a structurii organizatorice a Comisiei, principiul colegialităţii în adoptarea deciziilor se aplică doar la nivelul membrilor Comisiei, întrucât numai comisarii se reunesc într-un colegiu cu caracter orizontal. Organizarea şi structura Comisiei Europene poate fi analizată sub două aspecte: sub aspect static, prin identificarea elementelor sale structurale şi sub aspect dinamic, prin stabilirea raporturilor existente între elementele structurale.234 Cabinetele comisarilor.Activitatea comisarilor se realizează atât pe orizontală(în cadrul Comisiei,ca instituţie colegială) cât şi pe verticală(fiecare fiind responsabil unui sector din activitatea Comisiei în ansamblul său).Această dublă funcţie a comisarilor a făcut ca în fapt, Comisia să funcţioneze pe baza unui sistem de „portofolii”.235Sistemul îşi are originea în practica naţională, dar diferă de aceasta prin anumite aspecte.Astfel, deşi fiecare comisar are o autoritate particulară într-un anumit domeniu şi asupra activităţii serviciilor administrative corespunzătoare, similitudinile cu portofoliile ministeriale naţionale se sporesc aici. În cazul Comisiei Europene, numărul acestor portofolii este cel mai adesea ajustat la numărul comisarilor, pe când în administraţiile naţionale rigiditatea lor face să ne găsim adesea în faţa fenomenului invers.Mai mult, conţinutul şi instabilitatea portofoliilor comunitare marchează 234
Viorel Marcu,Nicoleta Diaconu,Op.cit, pag.135-136 Idem, pag..135
235
diferenţa de semnificaţie dintre procedurile comunitare şi cele naţionale.Anumite portofolii afişează o relativă coerenţă dublată de o oarecare stabilitate.Sistemul portofoliilor pare a fi singurul mijloc realist de organizare a activităţii organului executiv al Uniunii Europene şi a serviciilor sale.Numărul portofoliilor nu va putea fi totuşi mărit la infinit fără riscul de a afecta coerenţa ansamblului.236 În cadrul Comisiei Europene numărul portofoliilor este adecvat numărului comisarilor şi nu invers, cum se întâmplă în administraţiile naţionale. Stabilitatea acestor potofolii depinde în principal de dinamica procesului comunitar.Politica joacă un rol important la distribuirea portofoliilor în cadrul Comisiei, decugând din insistenţa cu care acţionează în ţările mari ale Uniunii Europene pentru ca anumite portofolii, considerate primordiale, să intre în competenţa comisariilor lor.Negocierile sunt dificile şi au dus la apariţia unor portofolii de importanţă inegală conducând la disfuncţionalităţi în cadrul Comisiei. Membrii cabinetelor sunt specialişti putând fi comparaţi cu cosilierii tehnici din administraţiile naţionale care răspund de activitatea unui anumit sector din minister.Regimul lor juridic diferit de cel al funcţionarilor comunitari se remarcă şi prin faptul că numirea membrilor cabinetului nu se face după aceleaşi reguli ca cele aplicabile pentru desemnarea funcţionarilor comunitari în general.Cabinetul comisarului fomează echipa care dispare odată cu încetarea mandatului comisarului,ceea ce presupune că relaţiile dintre comisar şi membrii cabinetului său trebuie să fie bazate pe încredere totală şi reciprocă.De aceea, în majoritatea cazurilor membrii cabinetelor au aceeaşi naţionalitate ca şi comisarul.În mod tradiţional însă un membru din cabinet provine din alt stat membru, aceasta fiind o regulă nescrisă. Cabinetele tip sunt formate dintr-un şef de cabinet asistat uneori de un adjunct şi de un număr de 5 membrii pentru preşedinte şi 3 membrii pentru ceilalţi comisari.Fiecăruia dintre aceştia li se încredinţează responsabilitatea supravegherii unei părţi din domeniul ce constituie portofoliul comisarului, şeful de cabinet având în plus responsabilitate coordonării şi arbitrajului. O menţiune specială trebuie făcută pentru cabinetul preşedintelui Comisiei, căreia, pe lângă domeniile proprii
236
Ion Jinga, Uniunea Europeană.Realităţi şi perspective, Ed.Lumina Lex , 2001, pag.113-115
atribuţiilor preşedintelui, îi sunt repartizate şi alte sectoare de activitate ale Comisiei.237 Serviciile. Ficare comisar, înconjurat de cabinetul său, are deci responsabilităţii într-un anumit număr de sectoare de activitate a Comisiei în limita competenţelor acesteia, pentru îndeplinirea cărora el are la dispoziţie administaţia propriu-zisă a instituţiei.238Încă de la originea sa, administraţia comunitară a fost organizată în direcţii generale, acestea fiind alcătuite la rândul lor din alte unităţi administrative. Alte servicii, deşi nu au denumirea de direcţii generală, au un statut echivalent cu al acesteia.Este vorba de acele servicii care sunt comune celor trei comunităţi originare: Seviciul juridic, Oficiul de statistică, Serviciul de presă şi informare, Secretariatul general, Serviciul de interpretare-conferinţe, Serviciul de traduceri.239 Direcţiile generale au în fruntea lor un funcţionar de gradul A1 ce are, de regulă, o naţionalitate diferită de cea a comisarului de care depinde, aceasta pentru păstrarea coeziunii interne a Comisiei şi protejării interesului comunitar.Statutul personalului Comisiei precizează că „orice funcţionar titular al unui post de gradul A1, A2 sau A3 poate fi retras din acel post în interesul serviciului, pri decizia aotorităţii investite cu puterea denumire în postul respectiv.Această retragere nu are caracterul unei sancţiuni disciplinare”. Direcţia generală este un ansamblu ierarhizat, cu o structură piramidală, a cărei autoritate supremă este un director general care răspunde la rândul lui în faţa unuia sau mai multor comisari pentru activitatea serviciilor care îi sunt subordonate.Fiecare direcţie generală este în principiu structurată în direcţii, iar acestea în divizii, care constituie unităţile de bază ale structurii de administraţie comunitară.Direcţiile generale au competenţe verticale, răspunzând de un anumit sector al economiei.240Compoziţia unei direcţii generale nu respectă însă întotdeauna o schemă-tip dată, ci reflectă mai curând o anumită tendinţă:aceea de a multiplica numărul de filtre între directorul general şi direcţiile subordonate. O direcţie generală este cu atât mai importantă cu cât este mai eficientă cu cât dispune de o 237
Viorel Marcu, Niloleta Diaconu,Op.cit, ,pag.136-137 Ion Jinga, Op.cit, pag.119 239 Felician Cotea, Op.cit.,pag.137 240 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag. 139-140 238
coeziune internă şi o coerenţă mai mare în exercitarea atribuţiilor sale.241 Serviciile speciale.În cadrul Comisiei îşi exercită activitatea şi o serie de servicii peciale.La origine, acestea au fost reprezentate de aşa-numitele „Task forces”, unităţi create de Comisie pentru îndelinirea unor sarcini ad-hoc ceea ce presupunea că au caracter temporar. Aceste unităţi structurale fiinţează pe durata misiunii pentru care au fost create.Membrii unei Task-force sunt puşi la dispoziţia acestei structuri pe durata misiunii pentru care a afost creată, lucrează sub ordinele şefului unităţii ad-hoc iar desemnarea lor are un caracter personal.Cu alte cuvinte ei nu reprezintă serviciul din care provin (şi unde se vor întoarce după încheierea detaşării) şi nu angajează responsabilitatea acestuia în sânul unităţii Task- force. Primul serviciu special Task-force a fost constituit pentru coordonarea negocierilor de aderare la comunităţi a Marii Britanii, Irlandei şi Danemarcei.Tendinţa de evoluţie a acestor Task-force de la provizoriu spre permanent este tot o consecinţă a transformării Comisiei Europene dintr-o administraţie de misiune într-una de gestiune, în care accentul este pus pe structurile permanente ce posedă în principal competenţe de coordonere.Un alt serviciu special foarte important, care are tot rang de direcţie generală:Secretariatul General al Comisiei Europene.Acesta are o structură ceva mai complexă, cu un secretar general, echivalent ca nivel cu directorul general, asistat de un adjunct şi având şapte direcţii în subordine, şefii acestora fiind însă asimilaţi mai curând directorilor generali- adjuncţi deoarece ei cumulează funcţiile proprii unui director cu cele de coordonare a mai multor servicii.Importanţa şi diversitatea sarcinilor Secretariatului General, instituţie comunitară creată după modelul naţional francez,explică permanenţa titularilor acestui post.242 Serviciile generale. Prin servicii generale înţelegem aproape exclusiv direcţiile generale din cadrul Comisiei Europene.Direcţia generală este un ansamblu ierarhizat, cu o structură piramidală, a cărei autoritate administrativă supremă este un director general care răspunde, la rândul său, în faţa unuia sau mai mulţi comisari pentru activitatea serviciilor ce-i sunt subordonate.243 Direcţiile generale au 241
Ion Jinga, Op.cit. pag.122-124 Ion Jinga, Op.cit, pag. 127 243 Idem, pag. 128 242
competenţe verticale, răspunzând de un anumit sector al economiei.244Din punct de vedere legal problemele de coordonare între servicii ţin de vârful piramidei. Cât priveşte direcţiile generale ce posedă doar funcţie normativă, serviciile acestora trebuie să respecte directivele directorului general, dar sunt libere să ajungă la finalitatea cerută aşa cum cred ele de cuviinţă, deoarece nu primesc ordine din exterior.Există, desigur, un anumit număr de reguli interne de cooperare ce le sunt impuse serviciilor de o manieră generală, însă ele sunt aplicabile doar dacă unităţile administative în cauză doresc să facă recurs la anumite proceduri pe care le pot la fel de bine ocoli.În consecinţă şi în ciuda efoturilor colegiului Comisiei, activitatea serviciilor în materie de concepţie de texte normative este doar în mod excepţional rezultatul concentrării între servicii, fiind de regilă rodul direcţiei generale ce are dosarul principal al problemei „chef de file” celelalte structuri administrative implicate dându-şi doar avizul pe textul deja elaborat. Independenţa de care structurile Comisiei Europene se bucură este responsabilă în bună măsură pentru această situaţie, deoarece ea nu favorizează un spirit de cooperare ce solicită un efort suplimentar din partea serviciilor.Un director general nu are, de obicei, nici timpul necesar şi nici dorinţa să participe la elaborarea documentelor, el concentrându-se asupra rolului de a apăra interesele propriei direcţii generale în faţa comisarului său şi, mai ales, vis-a-vis de alte direcţii generale şi de cabinetele de care acestea din urmă depid.Această diviziune a muncii presupune deci existenţa unor relaţii de încredere între direcorul general şi colaboratorii săi.245 Funcţia publică comunitară reprezintă o noţiune complexă care cuprinde administrarea comunităţilor europene, statutul agenţilor comunitari şi funcţionarea acestora.246 Comisia Europeană posedă însă şi putere de supraveghere şi sancţiune.Din acest punct de vedere putem distinge între supravegherea exercitată în chiar interiorul Comisiei şi cea externă, făcută asupra administraţiilor naţionale din statele membre. De o manieră generală, Secretariatul General al Comisiei, ajutat de către Serviciul Juridic, joacă un rol esenţial şi primordial în ceea ce priveşte respectarea procedurilor interne şi de drept comunitar în 244
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit., , pag. 140 Ion Jinga, Op.cit, pag.129-130 246 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit, , pag. 140 245
sânul serviciilor. Este vorba de o funcţie extrem de importantă care tinde să plaseze Secretariatul General în vârful ierarhiei administrative.Dar aceasta, joacă un rol major şi în supravegherea de către Comisie a actorilor externi,caz în care apare pe post de instanţă centrală de acţiune şi coordonare. Consecinţă a absenţei unei structuri de coordonare la nivelul serviciilor direcţiei generale, aparatul administrativ propriu-zis pierde din putere în profilul suprastructurii politice comunitare la care se apelează adesea pentru arbitraj. 2.1.4. Funcţionarea Comisiei Europene . Comisia Eoropeană are o structură de tip piramidal-ierarhizată, situată ca model undeva între organizarea ministerelor francez şi german.247 Comisia este o instituţie cu caracter permanent, ai cărei membrii se întâlnesc în şedinţe săptămânale de lucru, în zilele de miercuri sau ori de câte ori este nevoie, şedinţe care sunt precedate de întâlniri ale cabinetelor, în cadrul cărora sunt pregătite materialele care urmează a fi discutate.Întrucât şedinţele nu sunt publice, în fiecare zi de joi au loc întâlniri cu reprezentanţii presei, în care sunt prezentate rezumate ale discuţiilor ce au avut loc. Preşedintele Comisiei stabileşte ordinea de zi şi conduce şedinţele şi tot el este acela care convoacă şedinţele extraordinare ori de câte ori este nevoie.248 Comisia funcţionează ca organ colegial, conform dispoziţiilor regulamentului intern al Comisiei şi Comunităţilor Europene cu respectarea orientărilor politice stabilite de preşedintele său.În conformitate cu aceste orientări politice stabilite de preşedintele său, Comisia îşi fixează priorităţile şi adoptă anual programul său de activitate.249 Deci principiul de funcţionare al Comisiei este colegialitatea, ceea ce înseamnă că hotărârile sunt luate printr-o decizie colectivă, membrii Comisiei fiind responsabili în comun de măsurile adoptate. Principiul colegialităţii în adoptarea deciziilor Comisiei a fost considerat ca o garanţie a eficacităţii activităţii Comisiei cu ocazia conferinţei interguvernamentale ce a condus la adoptare Tratatului asupra Uniunii Europene. Datorită numărului mare de probleme cărora trebuie să facă faţă Comisia, 247
Ion Jinga, Op.cit, , pag.123 Felician Cotea, Op.cit, , pag. 120 249 Documente de bază ale Comunităţii şi Uniunii Europene, Ed. Polirom, 2002, art.1, art.2, pag. 219 248
comisarii sunt specializaţi pe domenii şi răspund de Directoratul General din domeniul respectiv.250Preşedintele poate atribui membrilor Comisiei domenii de activitate speciale, domenii în care ei sunt responsabili în mod expres pentru pregătirea lucrărilor Comisiei şi executarea deciziilor sale. De asemenea, preşedintele poate modifica oricând aceste atribuţii. Preşedintele poate constitui grupuri de lucru ale membrilor Comisiei şi desemnează preşedinţii acestora şi acesta asigură reprezentarea Comisiei. El desemnează şi acei membri ai Comisiei care îl asistă în această sarcină.251Comisia poate delega pe un membru al său ca în numele Comisiei să i-a măsurile necesare pentru desfăşurarea normală a activităţii curente, iar Comisia are control asupra actelor efectuate prin delegare de semnătură.252 În ceea ce priveşte mecanismul decizional la nivelul Comisiei, prima constatare care se desprinde din conţinutul legislaţiei comunitare, este aceea că el este mai complicat decât în cazul celorlalte instituţii, aceasta întrucât pentru emiterea actelor de decizie sunt folosite două proceduri una scrisă şi una orală care presupune dezbateri în plen.253 Regulamentul interior al Comisiei Comunităţilor Europene mai prevede şi alte proceduri: procedura de abilitare şi procedura de delegare.254 Ca regulă generală, Comisia se întruneşte cel puţin o dată pe săptămână.În plus ea se întruneşte ori de câte ori este necesar.Membrii Comisiei sunt obligaţi să participe la toate şedinţele iar preşedintele hotărăşte asupra oricărei situaţii care ar putea constitui un impediment la respectarea acestei obligaţii.255În cadrul procedurii scrise, mecanismul poate fi declanşat de fiecare membru al Comisiei care face propuneri decizionale pentru sectorul de activitate coordonat, pe care le comunică în scris celorlalţi membrii, astfel ca aceştia să poată să formuleze amendamente sau observaţii pe marginea lor. În situaţiile în care nu au fost aduse observaţii şi nici nu au fost aduse amendamente, propunerile sunt considerate a fi adoptate, fără a mai fi supuse discuţiei în şedinţe plenareurmate de 250
Viorel Marcu şi Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag. 142 Ion Jinga, Op.cit, art.3, pag.219 252 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag. 142 253 Felician Cotea, Op.cit, pag. 120 254 Documente de bază ale Comunităţii şi Uniunii Europene, Ed. Polirom, 2002, art.4, pag. 119 255 Idem , art.5, pag. 220 251
exerciţiul votului asupra lor.Dacă sunt aduse amendamente sau sunt făcute observaţii, propunerile trebuie supuse dezbaterilor şi votului membrilor Comisiei în şedinţă, aceste făcând parte din procedura orală.256 Preşedintele hotărăşte ordinea de zi a fiecărei şedinţe ţinând cont de programul său anual de activitate.Fără a aduce atingere prerogativei preşedintelui de a stabili ordinea de zi pentru orice propunere care implică costuri semnificative este necesar acordul membrului Comisiei responsabil pentru buget. Orice chestiune propusă să fie înscrisă pe ordinea de zi de către un membru al Comisiei trebuie comunicată preşedintelui cu un preaviz de 9 zile în afara cazurilor excepţionale. În cazul în care un membru al Comisiei solicită retragerea unui punct de pe ordinea de zi, problema respectivă este amânată, cu acordul preşedintelui pentru şedinţa următoare. De asemenea, Comisia la propunerea preşedintelui, poate hotărî asuprea unei chestiuni care nu este înscrisă păe ordinea de zi sau cu privire la care documentele de lucru necesare au fost distribuite cu întârziere, ea putând hotărî cu majoritate să nu delibereze asupra unei probleme înscrise pe ordinea de zi.Deliberările Comisiei sunt valabile numai în prezenţa majorităţii numărului de membrii prevăzut în tratat, iar deciziile Comisiei se adoptă cu majoritatea numărului de membri care este necesară indiferent de conţinutul şi natura deciziei.Şedinţele nu sunt publice iar dezbaterile sunt confidenţiale.În cazul absenţei unui membru al Comisiei,şeful său de cabinet poate participa la şedinţă şi,la iniţiativa preşeditelui, poate expune opinia membrului absent.La fiecare şedinţă a Comisiei se întocmeşte un proces-verbal.Priiectele de proces verbal sunt supuse aprobării Comisiei în cursul unei şedinţe ulterioare. Procesele verbale aprobate, sunt autentificate prin semnăturile preşedintelui şi Secretarului general.257 În situaţiile în care propunerile parcurg procedura orală pentru a deveni acte decizionale, ele trebuie discutate şi supuse la vot în şedinţe, adoptarea făcându.se cu votul majorităţii simple a membrilor Comisiei. Din acest punct de vedere Comisiei îi este specific principiul colegialităţii în sensul că deciziile se iau colectiv, iar răspunderea pentru acestea este tot una colectivă, întrucât antrenează instituţia în ansamblul ei.258 256
Idem, pag. 120 Documente de bază ale comunităţii şi Uniunii Europene, Ed. Polirom, 2002, art. 6-art.11, pag.220 258 Felician Cotea, Op.cit, pag. 121 257
Procedura scrisă este un mecanism ce permite Comisiei să ia decizii în probleme ce nu necesită discutarea în cadrul reuniunii sale săptămânale şi care nu sunt rezolvate nici prin procedura de delegare.Procedura scrisă se foloseşte în cazul în care serviciul juridic şi-a dat avizul favorabil cu privire la proiectul de text, iar direcţiile generale şi celelalte servicii implicate au ajuns în prealabil la un acord asupra problemei în cauză.259Acordul Comisiei asupra unei propuneri prezentate de unul sau mai mulţi membrii ai acesteia poate fi constat printr-o procedură scrisă, cu condiţia ca propunarea să fi obţinut acordul direcţiilor generale implicate şi avizul favorabil al serviciului juridic.În acest scop, textul propunerii este comunicat în scris tuturor membrilor Comisiei menţionându-se şi termenul acordat pentru comunicarea rezervelor sau amendamentelor la propunere.Orice membru al Comisiei poate cere, în cursul procedurii scrise, ca propunarea să facă obiectul unei dezbateri.Într-un asemenea caz, el adresează preşedintelui o cerere motivată în acest sens.O propunere, asupra căreia nici un membru al Comisiei nu a formulat sau menţinut o rezervă în termenul acordat pentru o procedură scrisă, este reputat adoptată de Comisie. Propunerile adoptate se înregistrează într-o notă de jurnal, despre care se face menţiune în pricesul verbal al următoarei şedinţe a Comisiei.260 Procedura de abilitare este uzitată în situaţiile în care trebuie luate decizii în probleme de mică importanţă ce nu ridică dificultăţi de adoptare, cazuri în care Comisia hotărăşte să-şi abiliteze meembrii pentru a lua decizii în numele ei.261 Cu condiţia respectării depline a principiului resposabilităţii colegiale, Comisia poate să abiliteze unul sau mai mulţi membrii ai săi, să adopte măsuru de gestiune sau de administrare în numele său, în limitele şi condiţiile fixate de Comisie.De asemenea, cu acordul preşedintelui, Comisia poate să însărcinezeunul sau mai mulţi membrii ai săi să adopte textul definitiv al unui act sau al unei propuneri care urmează să fie supusă celorlalte instituţii, al cărui conţinut substanţial a fost determinat în cursul deliberărilor.Competenţele astfel atribuite pot face obiectul unei subdelegări către directorii generali şi şefii de servicii, cu excepţia interdicţiei exprese menţionate în decizia de abilitare.Aceste 259
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag.144 Documente de bază ale Comunităţii şi Uniunii Europene, Ed. Polirom, 2002 art.12, pag.221 261 Felician Cotea,Op.cit, pag.121 260
dispoziţii se aplică fără a aaduce atingere regulilor privind delegările în materie financiară şi puterile conferite autorităţii învestite cu atribuţii de numire şi autorităţii abilitate să încheie contracte de angajare. Cu condiţia respectării depline a principiului responsabilităţii colegiale, Comisia poate delega directorilor generali şi şefilor de servicii, adoptarea măsurilor de gestiune sau de administrare în numele său, în limitele şi condiţiile fixate de Comisie.Deiziile adoptate prin procedura de abilitare şi delegare se înregistrează într-o notă de jurnal, despre care se face menţiune în procesul-verbal al următoarei şedinţe a Comisiei.262 În privinţa modalităţilor de lucru, proiectele care urmează să fie supuse dezbaterii Comisiei sunt elaborate de către directorate sau cabinetele comisarilor, în funcţie de natura lor, tehnică sau politică, după care ele trebuie să obţine viza Serviciului juridic, care le certifică din punctul de vedere al conformităţii cu dreptul comunitar.În continuare, în funcţie de procedura de adoptare, propunerile, fie vor fi trimise prin grija Secretariatului General membrilor Comisiei, pentru ca aceştia să formuleze eventualele amendamente sau obsarvaţii asupra lor- procedura scrisă, fie vor fi discutate în întâlnirile pregătitoare ale cabinetelor. Activitatea de decizie la nivelul Comisiei, dar mai ales cea de pregătire a proiactelor de acte, presupune nu numai satisfacerea unor interese şi obiective comunitare, dar şi a unora naţionale, fapt care presupune cunoaşterea oportunităţilor fiecărei ţări.Pentru realizarea acestor deziderate, Directoratele pot apela la comisiile de experţi care sunt constituite în cadrul fiecărui stat membru, pentru ca în colaborare cu acestea, având în vedere specificul naţional dar şi interesul Comunitar, procesul decizional să reprezinte un consens, o armonizare a intereselor comunitare cu cele naţionale.263 Analiza structurii şi funcţionării Comisiei Europene relevă existenţa în sânul acesteia a unei administraţii devenită foarte structurată şi având reguli de funcţionare complexe.Cauza principală a acestei situaţii ţine de tendinţa de extindere, inerentă oricărei adminisraţii de gestiune. Modalităţile de funcţionare a administraţiei comunitare prevăd, toate, o serie de proceduri pentru a evita formarea 262
Documente de bază ale Comunităţii şi Uniunii Europene, Ed. Polirom, art.13art.15, pag.221 263 Felician Cotea, Op.cit, , pag. 121
în sânul acesteia a unor „celule”naţionale.Administaţia comunitară se vrea plurinaţională,iar regulile de recrztare şi funcţionare oglindesc voinţa manifestată în acet sens. Însă tocmai această exigenţă plurinaţională, sinonimă cu neutralitatea, poate constitui un motiv de dificultate de încetineală în gestiunea personalului instituţiei iar, pe de altă parte, poate afecta funcţoonarea Comisiei ca ansamblu.264 2.1.5. Competenţa Comisiei Europene şi limitele puterii sale. Comisia este organismul care reuneşte ansamblul funcţiilor executive în cadrul Comunităţilor şi a Uniunii Europene, iar ca urmare a acestui loc pe care ea îl ocupă în cadrul „triunghiului instituţional”principalele sale competenţe sunt legate de punerea în executare a dispoziţiilor tratatelor şi a arestului actelor normative comunitare şi de supravegherea modului în care sunt realizate obiectivele Uniunii.C adrul general al funcţiilor pe care le are această instituţie este fixat în art.155 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, iar competenţa sa este indicată într-o multitudine de articole din Tratatele comunitare.265 Principalele atribuţiuni ale Comisiei, care îi definesc competenţa, sunt circumscrise unor domenii de interes deosebit pe plan comunitar.266Comisia reprezintă exclusiv interesele comunitare, asigurând respectarea tratatelor fiind responsabilă de punerea în aplicare a politicilor comunitare.267 Principala competenţă a Comisiei este aceea de a veghea asupra felului în care atatele şi instituţiile comunitare pun în aplicare dispoziţiile tratatelor şi a restului de documente emise în executarea lor.268 Tratatele iniţiale însărcinează Comisia Europeană să vegheze la aplicarea acestora şi îi acordă în acest scop atât puteri specifice cât şi misiunea de a declanşa o acţiune în justiţie contra statului care nu aplică tratatele. Această abordare a fost menţinută atât de Tratatul de la Maastricht cât şi de Tratatul de la Amsterdam.269Tratatul Comunităţilor Europene prevede faptul că în vederea funcţionării şi 264
Ion Jinga, Op.cit, pag.136 Felician Cotea, Op.cit, pag. 121 266 Octavian Manolache, Drept comunitar, Ed. All Beck, 2001, pag.99 267 www.infoeuropa.ro 268 Felician Cotea, Op.cit, pag.122 269 Nicoleta Diaconu, Sistemul instituţional al Uniunii Europene, Ed. Lumina Lex, 2001, pag.92 265
dezvoltării pieţei comune, Comisia este cea care „veghează la aplicarea dispoziţiilor prezentului Tratat, ca şi dispoziţiilor date de instituţii în temeiul acestuia.270Pentru argumentare, în sensul celor menţionate,exemplificăm cu câteve competenţe de această natură ale Comisiei, care:veghează asupra moduluiîn care sunt puse în aplicare programele de dezvoltare a politicilor agricole comune şi face propuneri pentru creşterea eficienţei de implementare a acestor politici; examinează preţurile în domeniul transporturilor internaţionale şi stabileşte condiţiile în care se derulează activităţile în acest sector;supraveghează modul în care sunt respectate regulile de liberă concurenţă şi anchetează cazurile în care se presupune că aceste reguli au fost încălcate; verifică compatibilitatea ajutoarelor acordate de către un stat unor întreprinderi, pentru a preîntâmpina distorsionarea concurenţei; inventariază împreună cu fiecare stat membru dispoziţiile legislative naţionale, în vederea armonizării acestor legislaţii la exigenţele comunitare; supraveghează evoluţia economică a a fiecărui stat membru, sens în care îi poate transmite recomandări şi prezintă în Parlamentul European rapoarte cu privire la rezultatele acestor supravegheri; dezvoltă dialogul cu partenerii sociali europeni; adminisrează Fondul social european; verifică stadiul în care se găseşte procesul de reducere a diferenţelor dintre nivelurile de dezvoltare ale regiunilor defavorizate şi prezintă o dată la trei ani un raport asupra acestor chestiuni în faţa Parlamentului European; întocmeşte anteproiectul de buget, ş.a.Pentru finalizarea acestui gen de competenţe Comisia dispune de mecanismele oferite de Tratatul instituind Comunitatea Europeană, respectiv de dreptul de a emite un aviz motivat, prin care invită statul în cauză să se conformeze într-un anumit interval de timp, iar în ipoteza în care, în continuare, aceasta persistă într-o astfel de atitudine, poate sesiza Curtea de Justiţie pentru aplicarea unor sancţiuni. 271Prin exercitarea acestei funcţii de supraveghere a mandatului de respectarea dispoziţiilor tratatelor comunitare, Comisia a fost denumită şi „gardian al tratatelor”.272 Până la adoptarea Actului Unic European, Consiliul deţinea atât puterea legislativă cât şi puterea executivă, Comisia neputând să ia 270
Augustin Fuerea, Instituţiile Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, 2002, pag.78 271 Felician Cotea, Op.cit, , pag.122 272 Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag.93
măsurile de execuţie decât în urma unei deliberări date de Consiliu.Temeiul de drept al acestei funcţii a Comisiei Europene îl reprezintă art.145 în care se menţionează ca, Consiliul să confere Comisiei, în actele pe care le adoptă, competenţele de execuţie a regulilor pe care le stabileşte, precum şi art.155 par.4 în care se arată că, Comisia exercită competenţele pe care Consiliul i le conferă pentru executarea regulilor stabilite de el.Prin aceste reglementări Consiliul nu mai este executivul care poate să-şi delege competenţa către Comisie, ci aceasta reprezintă executivul comunitar cu excepţia situaţiilor în care Consiliul îşi rezervă în mod exepres acest drept.Aceste puteri ale Comisiei delegate de către Consiliu, au fost admise şi prin jurisprudenţa Curţii de Justiţie, dar aceasta mai precaută, a stabilit că nu este de dorit să se realizeze o descărcare a Consiliului de competenţele sale în sarcina Comisiei,Consiliul trebuind să-i fixeze competenţele prin actele adoptate. Un inventar al capacităţii executive exercitate de către Comisie nu poate fi stabilit, acestea fiind diverse şi numeroase. 273Ca instituţie executivă a Tratatelor şi a actelor Consiliului, Comisia este cea mai îndreptăţită să facă faţă sarcinilor de execuţie şi gestiune.274 Odată reglementată această competenţă a Comisiei, Consiliul a creat obiceiul de a supraveghea Comisia cu ajutorul unor comitete compuse din reprezentanţi ai statelor membre care pot în anumite cazuri, prin votul lor nefavorabil să retragă facultatea de decizie pentru a o înapoia Consiliului.Prin adoptarea Actului Unic European, s-a introdus reglementarea conform căreia Consiliul poate supune exercitarea acestor competenţe de execuţie de către Comisie anumitor modalităţi. Aceste modalităţi trebuie să răspundă principiilor şi regulilor pe care Consiliul statuând în unanimitete în baza propunerii Comisiei şi după avizul Parlamentului European, le va stabili în prealabil.Comitetele care reprezintă în interesele guvrnelor naţionale în relaţiile cu Comisia sunt: Comitetele consultative, Comitetele de gestiune şi Comitetele de reglementare.Ca regulă comună,aceste comitete sunt compuse din reprezentanţi ai guvernelor statelor membre, funcţionând pe lângă Comisie ca organisme de avizare a iniţiativelor acesteia.Sunt prezidate de un oficial al Comisiei cu rangul de director. 273 274
Idem, pag.89 Augustin Fuerea, Instituţiile Uniunii Europene, Op.cit, pag. 80
Comitetele consultative reprezintă modelul tip al organelor consultative. Comisia nu are altă obligaţie decât de a solicita şi a analiza avizul emis de un comitet.Aceste comitete sunt solicitate în deciziile privind realizarea pieţei interne. Comitetele de gestiune sunt precis definite de către Consiliu, putând interveni în administrarea organizaţiilor pieţei comune în cadrul Politicii Agricole(exemplu Comitetul de gestiune pentru zahăr, Comitetul de gestiune pentru lapte,etc.).În funcţie de rezultatul votului, în cadrul comitetului există următoarele două posibilităţi: în cazul avizului favorabil – decizia Comisiei rămâne definitivă; în cazul avizului negativ va fi sesizat Consiliul, care poate adopta, cu majoritatea calificată alte măsuri de execuţie decât cele propuse de Comisie. Comitetele de reglementare sunt active în special în domeniul reglementării privind produsele alimentare.Procedura de consultare a acestora presupune două posibilităţi:
•
în cazul avizului favorabil – Comisia adoptă decizia de implementare
•
în cazul avizului negativ - este sesizat Consiliul care poate adopta propunerea Comisiei cu votul majorităţii calificate, sau o poate modifica în unanimitate. Dacă nu se întruneşte nici una din aceste majorităţi, propunerea Comisiei se va aplica, pentru a se evita vidul normativ.În unele cazuri, Consiliul se poate opune măsurilor propuse de Comisie prin votul cu majoritate simplă şi în această situaţie Comisia nu mai poate emite decizia. Ea poate totuşi să declanşeze o nouă procedură vizând reglementări similare.275 Comisia are atât competenţă de executare cât şi competenţă decizională.276Comisia în virtutea dispoziţiilor art.155 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană dispune de o putere de decizie proprie, actele sale fiind emise după parcurgerea unui proces legislativ specific.277 Comisia poate să elaboreze regulamente, emite directive sau adoptă decizii, aceste atribuţii fiindu-i conferite direct prin dispoziţiile trtatelor.Ea beneficiază de un înalt grad de autonomie 275
Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag.90-92 Felician Cotea, Op.cit, pag.94 277 Idem, pag.123 276
în exercitarea atribuţiilor sale, în special în domeniul politicii concurenţiale şi al contolului aplicării politicilor comune. Comisia exercită o reală putere de conducere în domeniul administrării fondurilor Uniunii, colectării fondurilor proprii şi administrării măsurilor protecţioniste, acestea fiind măsuri temporare ce constituie excepţii de la tratate, fiind adoptate de statele membre în acord cu Comisia pentru a depăşi unele dificultăţi deosebite.Astfel, Comisia – după consultarea Comitetului monetar- poate autoriza un stat membru a cărui piaţă de capital este în dificultate, să adopte măsuri protecţioniste ale căror condiţii şi procedură sunt definite de Comisie.În eventualitatea unui dezechilibru al balanţei de plăţi, Comisia poate autorita un stat membru să adopte măsurile considerate necesare pentru redresarea situaţiei.278Dacă în Tratatele instituind Comunitatea Europeană şi cel instituind Comunitatea Europeană a Energiei Atomice,Comisia, cu câteva excepţii, exercită un rol preponderent execuţional, în Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului ea este principalul for decizional, emiţând decizii şi recomandări, după consultarea ori obţinerea acordului Consiliului.279 Între competenţele Comisiei se înscrie şi aceea de a propune proiecte legislative, postură în care aceasta deţine rolul principal în ansamblul instituţional comunitar.280 Garantă a interesului general comunitar, Comisia a fost concepută ca „instituţie motrice” a integrării europene fiind însărcinată cu o misiune generală de iniţiativă.Comisia dispune de un monopol al iniţiativei legislative în Uniunea Europeană,deoarece Consiliul nu poate să delibereze decât pe baza unei propuneri a acesteia.281Deşi dreptul de iniţiativă legislativă al Comisiei, pare a fi la prima vedere o competenţă de importanţă subsidiară în faţa celei legislative, domeniu în care funcţiile sunt deţinute preponderent de către Consiliu, constituie totuşi o armă deosebit de puternică în mâna ei, întrucât aceasta poate să blocheze procesul decizional derulat de cealaltă instituţie, prin retragerea proiectelor de cate normative depe masa de lucru a Consiliului, atunci când apreciază că împrejurările care au determinat promovarea proiectelor s-au achimbat radical, ori când constată o 278
Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag.94 Idem, pag.123 280 Ibidem, pag. 124 281 Augustin Fuerea, Instituţiile Uniunii Europene, Op.cit, pag. 86-87 279
lipsă de interes legislativ din partea Consiliului, manifestată în amânarea dezbaterii proiectelor vreme îndelungată.O astfel de iniţiativă poate fi luată şi atunci când Comisia consideră că într-o anumită conjunctură, fiindu-i prezentat Consiliului un proiect, acesta l-ar adopta dar cu numeroase şi substanţiale modificări, ceea ce ar implica apariţia riscului unei denaturări a conţinutului proiectului. În sfărşit pe lângă competenţele menţionate mai sus, Comisiei i-au fost conferite şi competenţe de reprezentare, ea fiind cea care derulează negocierile pentru încheierea unor acorduri între Comunitate şi terţele state sau organizaţii internaţionale.282 Evaluând ansamblul atribuţiilor Comisiei se poate desprinde concluzia că aceasta evoluează spre o poziţie comparabilă cu cea a unui Executiv care dispune de iniţiativă legislativă, execută legal şi veghează la respectarea lor sub controlul organului care l-a investit. Indiferent de natura competenţelor exercitate de către Comisie, aceasta trebuie să aibă în vedere exclusiv interesul comunitar.283 2.2. Rolul Comisiei Europene în sistemul instituţional comunitar actual 2.2.1. Rolul Comisiei Europene ca instituţie executivă a comunităţii europene şi Uniunii Europene. Comisia Europeană este instituţia care exercită o funcţie preponderent executivă, din care poziţie îi revin atribuţii pentru ducerea la îndeplinire a actelor normative emise de către Consiliu şi Parlament.Legat de acest aspect, ea veghează şi asupra felului în care statele membre şi celelalte instituţii comunitare aplică dispoziţiile tratatelor, prezentând rapoarte în acest sens.284 Ca instituţie executivă, Comisia are responsabilitatea implementării bugetului comunitar, dar şi administrarea clauzelor protectoare în tratate şi în legislaţia secundară.Comisia administrează diversele fonduri şi programe ale Comunităţilor, incluzându-le şi pe cele care se ocupă de sprijinirea ţărilor din afara Comunităţilor. Ca instituţie executivă a Tratatelor şi actelor Consiliului, Comisia este cea îndreptăţită să facă faţă sarcinilor de execuţie şi gestiune.Este chemată, în primul rând, să adopte măsuri de execuţie 282
Felician Cotea, Op.cit, pag.124 Nicoleta Diaconu, Op.cit. pag.97 284 Felician Cotea, Op.cit, pag.232 283
cu deschidere generală. De asemenea, Comisia are sarcina de a lua decizii cu cararcter particular, privind guvernele sau acţiunile. Este gestionara ansamblului de Fonduri Comunitare chiar şi a celor ce nu sunt încă bugetare.285 În plus, execuţia bugetului îi conferă importante competenţe de gestiune. O altă sursă esenţială a competenţelor sale de execuţie o constituie puterea de decizie delegată de către Consiliu.286 Conform prevederilor tratatelor, Comisia este abilitată să întreprindă unele măsuri necesare pentru a pune în aplicare dispoziţiile acesteia. În executarea acestor sarcini, Comisia poate permite sau interzice statelor membre să i-a unele măsuri derogatorii de la regulile comunitare.287 Comisiei îi revine un rol specific în cadrul colaborării cu jurisdicţiile statelor membre, ajutându-le să-şi soluţioneze problemele, evitând sesizarea frecventă a Curţii de Justiţie. Dar, în acest cadru, Comisia nu poate formula decât avize, neputând lua nici o decizie.288 Funcţia executivă implică luarea unui număr infinit de decizii particulare dar, şi adoptarea unor acte cu caracter general, cu condiţia ca acestea să nu fie puse în aplicare prin reglementări superioare.În sistemele de drept naţionale această funcţie este asigurată de guvern, parlamentul naţional având posibilitatea să controleze modul de exercitare al acestei funcţii şi să aplice sancţiuni. În sistemul comunitar situaţia este mai complexă. Comisia este principalul organ de gestiune al Comunităţii, revenindu-i competenţa execuţiei bugetare, dar în acelaşi timp are şi sarcina de a redacta raportul general privind activitatea Comunităţilor.Deşi Comisia este calificată „executivul comunitar”, totuşi şi Consiliul exercită mai multe atribuţii de tip executiv.289 Comisia execută bugetul conform regulamententelor adoptate de Consiliu, sub propria responsabilitate şi în limita creditelor acordate, conform principiului bunei gestiuni financiare. Dispoziţiile legale prevăd modalităţile specifice de participare a fiecărei instituţii la executarea propriilor cheltuieli. În cadrul bugetului, Comisia poate efectua, în limitele şi condiţiile fixate prin regulament, viramente de 285
Augustin Fuerea, Instituţiile Uniunii Europene, Op.cit, pag. 80 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, pag.245 287 Marian Mihăilă, Op.cit, pag. 164 288 Idem, pag. 246 289 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag. 245 286
credite de la un capitol la altul, sau de la o sub diviziune la alta. Comisia are obligaţia să prezinte anual Consiliului şi Parlamentului European conturile anului financiar precedent de executare a bugetului şi un bilanţ financiar asupra activului şi pasivului Comunităţii. Parlamentul, pe baza recomandării Consiliului, care statuează cu majoritate calificată, descarcă Comisia de executarea bugetului. În acest scop, Parlamentul examinează, după Consiliu, conturile şi bilanţul financiar, raportul anual al Curţii de Conturi însoţit de răspunsurile instituţiilor controlate la observaţiile Curţii de Conturi, precum şi rapoartele speciale pertinente ale acesteia. Înainte de a da descărcare Comisiei sau în alt scop privind executarea atribuţiilor sale bugetare, Parlamentul poate cere audierea Comisiei cu privire la efectuarea cheltuielilor şi cu privire la funcţionarea sistemului de control financiar. Comisia are obligaţia să prezinte Parlamentului, la cererea acestuia, orice informaţie. Comisia va lua măsuri pentru a da curs observaţiilor care însoţesc deciziile de descărcare bugetară, precum şi comentarilor care însoţesc recomandările de descărcare adoptate de Consiliu.La cerea Parlamentului sau Consiliului, Comisia va întocmi rapoarte privind măsurile luate în urma acestor observaţii şi comentarii.Aceste rapoarte sunt transmise şi Curţii de Conturi, ca organ de control financiar.290 Funcţia executivă comunitară se deosebeşte într-o oarecare măsură de funcţia executivă exercitată pe plan naţional. Astfel, pe plan naţional guvernul are competenţa de a lua o serie de decizii privind aplicarea anumitor acte normative cu caracret general, iar Parlamentul poate să controleze acestă activitate şi să o sancţioneze, însă nu poate să se substituie funcţiei executive. În cadrul sistemului comunitar există o situaţie mai specială, în sensul că, potrivit reglementărilor comunitare, Comisia este organul principal de gestiune, dar ea are în acelaşi timp şi sarcina de a redacta raportul general cu privire la activitatea Comunităţilor. Totodată, şi Consiliul exercită unele activităţi de natură executivă. Această situaţie este consecinţa faptului că prin tratate nu sunt atribuite competenţe generale de execuţie în sarcina Comisiei. Sunt atribuite însă Comisiei prerogative proprii de decizie în unele domenii.Astfel, sunt atribuite unele competenţe în ceea ce priveşte 290
Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag. 210
gestiunea bugetară sau exercitarea competenţelor de execuţie constituite în baza puterilor de decizie delegate de către Consiliu.291 Comisiei îi revine un rol specific în cadrul colaborării cu jurisdicţiile statelor membre, ajutându-le să-şi soluţioneze problemele, evitând sesizarea frecventă a Curţii de Justiţie.Dar, în acest cadru, Comisia nu poate formula decât avize, neputând lua nici o decizie. În domeniul întreprinderilor publice şi întreprinderilor cu drepturi speciale Comisia dispune de putere de decizie şi reglementare. Ea veghează la aplicarea dispoziţiilor tratatului şi adresează atunci când este nevoie directivele şi deciziile corespunzătoare statelor membre.În domeniul acordării ajutoarelor Comisia este investită cu o putere de supraveghere generală. Statele membre au obligaţia de a informa Comisia în legătură cu proiectele privind instituirea sau modificarea ajutoarelor. Comisia poate decide suprimarea sau modificarea ajutoarelor de stat dacă constată că acestea nu sunt compatibile cu piaţa comună sau dacă sunt aplicate abuziv.Dacă un stat membru nu se conformează deciziei luate de Comisie (privind suprimarea sau modificarea ajutorului de stat), Comisia sau alt stat interesat pot sesiza direct Curtea de Justiţie.292 Comisia exercită acele competenţe care îi sunt conferite de către Consiliu în vederea aplicării regulilor pe care acesta le-a stabilit.Consiliul a adoptat o poziţie reticentă în ceea ce priveşte adoptarea unor decizii conform acestei proceduri.Acul Unic European a prevăzut principiul conform căruia Consiliul poate să confere Comisiei, prin actele pe care le adoptă, competenţele de execuţie stabilite de către acesta. În acelaşi timp, Consiliul poate, să îşi rezerve, în anumite „situaţii specifice”, exercitarea directă a competenţelor de execuţie.Întrucât „situaţiile specifice” nu sunt definite, ele conferă o marjă de apreciere destul de largă pentru Curtea de Justiţie.Această posibilitate prevăzută de tratate dă naştere în practică unor situaţii contradictorii, în sensul că Parlamentul apreciază că nu este suficient folosită de către Consiliu această posibilitate, deşi în realitate un număr important de acte sunt adoptate pe baza acestor proceduri de delegare. Tendinţa Comisiei este de sporire a competenţelor sale în acest domeniu, în timp ce Consiliul consideră că nu trebuie să se lase o marjă de acţiune prea largă Comisiei.Aceste competenţe de decizie 291 292
Marian Mihăilă,Op.cit., pag.164 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, ,Op.cit., pag. 246-247
ale Comisiei, delegate de Consiliu au fost admise şi de Jurisprudenţa Curţii de Justiţie, dar aceasta a stabilit că nu este de dorit ca să se producă o „descărcare” a Consiliului de competenţele sale în sarcina Comisiei, el trebuind să-i fixeze competenţele prin actele adoptate. 293 Controlul delegării prezintă o problemă deosebit de complicată, întrucât se are în vedere practica naţională, care pretinde ca organul delegat nu trbuie să fie controlat, sancţiunea depăşirii atribuţiilor fiind retragerea delegării. În cadrul Comunităţilor, din considerente de neîncredere a organelor naţionale faţă de creşterea competenţelor Comisiei, s-a supus controlului încă de la început delegarea competenţei către aceasta. Deşi Comisia a criticat această modalitate de control, ea a cunoscut o dezvoltare continuă, în sensul restrângerii competenţelor Comisiei. Actul Unic European a precizat că în viitor Consiliul poate supune exercitarea competenţelor sale anumitor modalităţi, iar acestea trebuie codificate între „decizie cadru” acestuia. Această decizie adopatată la 13 iulie 1987, nu a condus la favorizarea unor mecanisme mai suple care să confere Comisiei mai multă autonomie, codificând de fapt practica existentă.294 2.2.2. Rolul Comisiei Europene în procesul decizional Procesul de integrare europeană se realizează prin intermediul instituţiilor comunitare şi cu aportul statelor membre, primele conlucrând pentru finalitarea obiectivelor stabilite de tratatele de bază în cadrul unui mecanism complex, în care ocupă poziţii şi joacă roluri diferite.295Atunci când Tratatele comunitare dispun,Comisia participă la derularea procesului decizional care are loc la nivelul altor instituţii comunitare, sens în care emite avize şi recomandări, la solicitarea Parlamantului European, a Consiliului sau din proprie iniţiativă atunci când consideră acest lucru ca fiind necesar.Rolul acestor acte (avize şi recomandări) este acela de a ajuta amintitele instituţii comunitare în derularea procesului decizional care are loc la nivelul lor, având în vedere împrejurarea că această Comisie, este reprezentanta interesului general, postură din care recunoaşte cel mai 293
Marian Mihăilă, ,Op.cit.,, pag.165-166 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu,. ,Op.cit., pag.248 295 Felician Cotea, ,Op.cit., pag.230 294
bine modul în care pot fi finalizate obiectivele de actualitate ale construcţiei europene şi nevoile legate de parcurgerea unor noi etape viitoare. În cursul evoluţiei şi consolidării ordinii juridice a Comunităţilor europene, repartizarea competenţelor în cadrul procesului decizional al Comunităţilor, la început axat pe interesele statelor membre, a condus la un sistem decozional mult mai echilibrat, în sensul că atribuţiile Parlamentului european în procesul elaborării deciziei au crescut semnificativ.Acest aspect se concretizează în trecerea de la simpla consultare a Parlamentului european la o colaborare între Parlament şi Consiliu, pentru ca, apoi,rolul de co-decizie al Parlamentului în procesul legislativ al Comunităţilor Europene să ocupe un loc tot mai important. 296 Rolul de organ independent în procesul de decizie este mai important în tratatul CECO decât în tratatele de la Roma, conform cărora puterea de decizie aparţine în principal, Consiliului.297 Luarea deciziilor este un domeniu interdisciplinar de studiu existând mai multe orientări care au venit din partea diverselor ramuri ale ştiinţelor socioumane precum sociologice, teorie organizaţională, ştiine politice, eonomie, psihologie, management, relaţii internaţionale, etc. O analiză a acestor orientări teoretice a decelat cinci categorii majore ale teoriilor despre luarea deiziei, în funcţie de punctul lor central:raţionalitate, putere, abordarea opţiunii publice, instituţii şi în sfârşit, informaţie şi psihologie. Recomandările şi avizele sunt instrumente de orientare, invitând pe destinatar să adopte o linie de conduită determinată.Aceste categorii de acte nu au forţă obligatorie nici pentru autorul nici pentru destinatarul lor. Neconţinând regului susceptibile de a fi aplicate obligatoriu, ele nu pot fi contestate în justiţie.Dacă, totuşi, din actele astfel denumite rezultă un caracter obligatoriu, ele nu vor mai fi considerate cu acest titlu, ci vor fi tratate ca regulamente, directive sau decizii, după caz.298Avizul poate fi adresat statelor membre de către Comisie dacă aceasta consideră necesar.Avizul nu leagă cu nimic statele şi se situează în ierarhia izvoarelor, la un nivel inferior recomandării.Importanţa recomandărilor şi avizelor este,înainte de toate, politică şi morală.Prevăzând aceste acte, autorii tratatelor au considerat că 296
Augustin Fuerea, Drept comunitar European. ,Op.cit., 2003, pag. 167 Augustin Fuerea, Manualul Uniunii Europene, ,Op.cit.,, pag. 73 298 Octavian Manolache, Drept comunitar. Instituţii comunitare, ,Op.cit., pag. 144 297
statele şi instituţiile interesate se vor conforma în mod voluntar avizelor transmise şi vor trage concluziile ce se impun în aprecierea unei situaţii, ţinând seama de consideraţia de care se bucură instituţiile comunitare şi de faptul că ele dispun de o privire de ansamblu şi de informaţii ce depăşesc cadrul naţional.299 Uniunea Europeană a adoptat metoda Organizaţiei Internaţionale a Muncii, în cadrul căreia statele adoptă recomandări atunci când nu sunt încă în măsură să adopte o convenţie. Această tehnică pusă la dispoziţia Consiliului şi a Comisiei în raporturile lor cu statele membre este folosită pentru a le invita să se alinieze, să armonizeze legislaţiile lor în diferite domenii. Este evident că acestă metodă nu are forţă obligatorie a unui regulament, nici chiar a unei directive. Conform prevederilor tratatelor, Comisia este desemnată drept organul competent să ia deciziile necesare pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor lor.În acest sens Comisia este competentă să permită ori să interzică statelor membre, să ia măsuri derogatorii de la regulile comunitare. În domeniul concurenţei, Comisia nu are competenţe recunoscute de tratate. Potrivit tratatelor ea are o putere de supraveghere privind aplicarea principiilor consacrate în regulile aplicabile întreprinderilor în materie de concurenţă.În baza Tratatului instituind Comunităţile Europene,Comisia poate să adreseze recomandări şi decizii întreprinderilor, însă nu şi statelor membre. Comisiei îi revine un rol specific în cadrul colaborării cu jurisdicţiile statelor membre, ajutându-le să-şi soluţioneze problemele, evitând sesizarea frecventă a Curţii de Justiţie.Dar, în acest cadru, Comisia nu poate formula decât avize, neputând lua nici o decizie. În domeniul întreprinderilor publice şi întreprinderilor cu drepturi speciale Comisia dispune de putere de decizie şi reglementare.Ea veghează la aplicarea dispoziţiilor tratatului şi adresează atunci când este nevoie directivele şi deciziile corespunzătoare statelor membre. În domeniul acordării ajutoarelor Comisia este investită cu o putere de supraveghere generală. Statele membre au obligaţia de a informa Comisia în legătură cu proiectele privind insituirea sau modificarea ajutoarelor. Comisia poate decide suprimarea sau modificarea ajutoarelor de stat dacă constată că acestea nu sunt compatibile cu piaţa comună sau dacă sunt aplicate abuziv.Un stat 299
.Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu, ,Op.cit., pag.85-86
membru se poate adresa direct Consiliului pentru a dacide dacă un ajutor instituit sau care urmează a fi instituit este compatibil cu piaţa comună.Dacă şi Comisia a declanşat această procedură, ea va fi suspendată până la pronunţarea Consiliului.Dacă un stat mebru nu se conformează deciziei luate de Comisie (privind suprimarea sau modificarea ajutorului de stat), Comisia sau un alt stat interesat pot sesiza direct Curtea de Justiţie.300 Comisia a avut un rol foarte important în ultima perioadă în ceea ce priveşte colaborarea cu jurisdicţiile statelor membre în vederea sprijinirii acestora pentru a soluţiona problemele cu care se confruntă şi pentru a evita sesizarea frecventă a Curţii de Justiţie.301 Comisia exercită competenţele pe care Consiliul i le conferă pentru executarea regulilor conferite de el.Astfel, iniţial Consiliul a conservat pentru el însuşi aceste competenţe, manifestând o poziţie reticentă în legătură cu adoptarea unor decizii de către Comisie prin aplicarea acestei proceduri. Totuşi Consiliul poate să-şi rezerve, în „cazuri specifice” exercitarea directă a competenţelor de execuţie. Faptul că noţiunea de „cazuri specifice” menţionate în dispoziţia legală nu este definită, aceasta înseamnă că se lasă la apreciarea Consiliului stabilirea acestora, marja de apreciere fiind destul de largă.În practică, Comisia adoptă un număr considerabil de acte în virtutea cărora puterile delegate de către Consiliu. Delegarea competenţei Comisiei este supusă controlului, deşi Comisia a criticat această modalitate de control.Pentru a se asigura controlul exercitării puterilor delegate exercitate de către Comisie, Consiliul a introdus trei categorii de comitete care să reprezinte interesele statelor membre, aceste fiind consultate de către Comisie:comitetele consultative, comitetele de gestiune, şi comitetele de reglementare.302 Dacă Consiliul trebuie să adopte el însuşi decizii de tip executiv nu poate face acest lucru decât pe baza propunerilor Comisiei.Tratatul Maastricht în cadrul capitolului privind politica economică şi monetară a stabilit că în anumite cazuri, Consiliul poate să statueze fără propunerea Comisiei, dar la recomandarea acesteia. În absenţa
300
Nicoleta Diaconu, ,Op.cit., pag. 200-201 Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Ed. Lumina Lex, 2001, pag. 184 302 Nicoleta Diaconu, ,Op.cit., pag.202-203 301
acestei recomandări Consiliul nu poate statua, însă conţinutul deciziei nu este condiţionat de conţinutul recomandării.303 Aceste puteri decizie ale Comisiei delegate de către Consiliu au fost admise şi decătre juriprudenţa Curţii de Justiţie, dar aceasta a stabilit de asemenea că nu este de dorit casă se producă o „descărcare a Consiliului de competenţele sale în sarcina Comisiei, el trebuind săi fixeze competenţele prin actele adoptate.304 2.2.3 Rolul Comisiei de iniţiativă legislativă Iniţiativa legislativă aparţine în exclusivitate Comisiei, iar adoptarea unui proiect legislativ se va face în comun de către Parlament şi Consiliu. 305 Comisia trebuie să trimităpropunerea legislativă în acelaşi timp Consiliului, Parlamentului European şi parlamentelor naţionale.306 Ea decide asupra propunerilor pe care le face Consiliul în vederea adoptării reglementărilor care îi intră în competenţă, dar nu este obligată să ţină seama de ele, deşi Tratatul de la Maastricht cere Comisiei să examineze propuneri care pot veni de la Consiliu, Parlament sau de la statele membre. Comisia dispune de un drept de iniţiativă legislativă exclusivă, Consiliul neputând să delibereze decât pe baza unei propuneri a acesteia. Conform prevederilor tratatelor, Consiliul se pronunţă asupra propunerilor Comisiei, fiindu-i impusă obligaţia aceasta aproape în toate cazurile. În cazul retragerii de către Comisie a propunerii sale înainte de adoptarea textului Consiliului nu va statua. Prin Tratatul de la Maastricht s-a adus o modificare monopolului exclusiv al Comisiei în ceea ce priveşte iniţiativa legislativă în sensul că, în domeniul politicii monetare, Consiliul se pronunţă asupra propunerilor Comisiei după obţinerea avizului Parlamentului sau Băncii Central Europene – BCE, sau pe baza recomandării Băncii Central Europene şi după consultarea Parlamentului sau a Comisiei.307 Funcţia legislativă comunitară, de adoptare a actelor normative cu caracter general, prezintă unele particularităţi faţă de fincţia legislativă internă, în sensul că nu este exercitată de către instituţia 303
Idem, pag.204 Viorel Marcu, ,Op.cit., pag. 185-186 305 I.Gâlea, M.A.Dumitraşcu, C.Morariu, Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, Ed.All Beck, 2005, pag.72 306 Idem, pag.37-38 307 Marian Mihăilă,Op.cit.,, pag. 159 304
reprezentativă a cetăţenilor statelor comunitare, Parlamentul European, ci de justiţia care este emanaţia guvernelor statelor membre, respectiv Consiliul Uniunii Europene. Comisia are, de asemenea, conform Tratatului instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului, competenţă legislativă în ceea ce priveşte deciziile generale.În unele cazuri este necesar şi acordul Consiliului.De asemenea, Tratatul CEE conferă Comisiei, în unele cazuri o putere de decizie proprie în sensul că dă Comisiei ompetenţa de a adopta, în funcţie de necesităţi, directive adresate întreprinderilor publice şi celor cărora le sunt acoradate anumite drepturi speciale de către statele comunitare.308 O primă procedură legislativă, cunoscută sub denumirea de procedura codeciziei, este reglementată în Tratatul instituind Comunitatea Europeană. Legiferarea acestei proceduri confirmă intenţiile statelor membre în direcţia perfecţionării mecanismului decizional exprimate cu putere de principiu în preambulul Tratatului privind Uniunea Europeană, potrivit cărora, acestea îşi propun să consilideze caracterul democratic şi eficacitatea activităţii instituţiilor şi în cel al Tratatului de la Amsterdam, care marchează o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei,în care deciziile să fie luate, pe cât posibil, cu respectarea deplină a principiului transparenţei şi la nivelul cel mai apropiat de cetăţeni, iniţiative care nu puteu fi realizate decât prin implicarea profundă a instituţiei Parlamentului European, în calitatea sa de reprezentant al popoarelor Europei, în cadrul procedurilor de legiferare comunitare. Procedura legislativă a codeciziei, prevăzută în Tratatul instituind Comunitatea Europeană, astfel cum a fost el modificat prin Tratatul de la Amsterdam prevede parcurgerea a două etape(în situaţiile în care nu se reuşeşte adoptarea proiectului de act normativ într-o primă etapă). Prima etapă demarează la iniţiativa Comisiei care trimite Parlamentului European şi Consiliului o propunere legislativă. Consiliul primind propunere, solicită avizul Parlamentului, după care având în vedere acest aviz, care poate fi de aprobare a propunerii ori de amendare a ei, cu o majoritate calificată, hotărăşte următoarele:
308
Idem, pag.158-159
•
aprobă proiectul în forma propusă de către Comisie, în situaţile în care avizul Parlamentului a fost pozitiv fără a-i aduce amendamente; • aprobă toate amendamentele cuprinse în avizul Parlamentului şi adoptă propunerea legislativă astfel cum a fost ea amendată; • adoptă o poziţie comună în toate celelalte cazuri, respectiv atunci când nu îşi însuseşte toate amendamentele Parlamentului, ori când la propunerea făcută de către Comisie, Consiliul este cel care formulează modificări, care este comunicată Parlamentului împreună cu considerentele care au determinat adoptarea ei. Prima etapă se încheie cu prezentarea unei informări a Comisiei în Parlament, în legătură cu poziţia sa pe marginea soluţilor adopate de către Consiliu. A doua etapă este deschisă de Parlamentul European, care într-un interval de timp de trei luni de la primirea poziţiei comune a Consiliului, poate să:
•
aprobă poziţia comună, caz în care actul este considerat adoptat potrivit acestei poziţii(soluţia este identică şi în situaţia în care Parlamentul nu se pronunţă în legătură cu poziţia comună în care a fost comunicată) • respinge poziţia comună, cu votul majorităţii absolute a membrilor săi, caz în care actul propus este considerat neadoptat; • propune amendamente la poziţia comună, situaţie în care textul astfel amendat este trimis Consiliului şi Comisiei, care trebuie să emită un nou aviz asupra amendamentelor propuse. În continuare, în termen de trei luni de la primirea amendamentelor formulate de către Parlament pe marginea poziţiei comune a Consiliului,acestea din urmă, după ce a primit şi avizul Comisiei asupra poziţiei comune, poate să: • apobă toate amendamentele, cu o majoritate calificată în ipoteza în care avizul Comisiei este favorabil sau cu un vot unanim în situaţia în care avizul Comisiei este negativ, actul în cauză considerându-se adoptat în forma în care poziţia comună a fost amenadată; • respinge amendamentele cu o majoritate calificată, caz în care preşedintele Consiliului, cu acordul preşedintelui
Parlamentului, convoacă de îndată comitetul de conciliere, care este compus dintr-un număr egal de membrii ai Consiliului(sau reprezentanţii lor) şi Parlament. Ocupând în prezent un loc secundar după procedura codeciziei, procedura cooperării este reglementată în cuprinsul Tratatului instituind Comunitatea Europeană. Introdusă în mecanismul decizional prin Actul Unic European, procedura cooperării constituie un important reper istoric în evoluţia procesului de integrare comunitară. Procedura de cooperare presupune parcurgerea a două etape (doar în cazurile în care actul normativ nu este aprobat după parcurgerea a primei etape), în următoarea succesiune: Începutul primei etapeeste marcat de Comisie, care trimite o propunere pentru un proiect de act normativ, în legătură cu emiterea unui aviz.După primirea avizului, Consiliul, cu o majoritate calificată, adoptă o poziţie comună pe care o comunică Parlamentului, informându-l în acelaşi timp asupra considerentelor pentru care a adoptat respectiva poziţie.La rândul ei Comisia comunică Parlamentului punctul său de vedere asupra poziţiei comune. De la comunicare, Parlamentul European are la dispoziţie un interval de timp de trei luni în care poate acţiona în felul următor: • aprobă poziţia comună care i-a fost prezentată, caz în care Consiliul adoptă definitiv proiectul de act normativ conform variantei exprimate în aceasta; • propune cu votul majorităţii absolute amendamente la poziţia comună, pe care le trimite spre ezaminare Comisiei, comunicând rezultatele deliberării şi Consiliului; • respinge poziţia comună cu votul majorităţii absolute, comunicând aceasta Consiliului şi Comisiei. În a doua etapă legislativă procesul se derulează în două derecţii, în funcţie de hotărârea luată de către Parlamentul European. Dacă Parlamentul a propus amendamente pe marginea poziţiei comune, acestea sunt transmise Comisiei împreună cu propunerea legislativă pe baza căreia Consiliul a adoptat o poziţie comună, care în termen de o lună de la primire este obigată să le reexamineze şi să retrimită Consiliului o nouă propunere legislativă, însoţită de amendamentele Parlamentului care fost preluate, în legătură cu care îşi exprimă punctul de vedere sub forma unui aviz. Noua propunere legislativă este examinată în Consiliu, care, fie o adoptă aşa cum i-a fost trimisă, hotărând cu votul majorităţii calificate, fie o modifică din
nou, situaţie în care pentru a o adopta într-o nouă formulă are nevoie de obţinerea unui vot unanim din partea membrilor săi. În ipoteza în care într-un interval de trei luni Consiliul nu ia o hotărâre în ambele situaţii care ar putea apare, respectiv nu ia în discuţie noua propunere reexaminată care i-a fost trimisă de către Comisie sau în cazul respingerii poziţiei comune de către Parlament, nu o mai supune unei o a doua lecturi, propunerea legislativă a Comisiei este considerată neadoptată.309 2.2.4 Controlul exercitat de Comisie Funcţia de control poate fi analizată din două perspective având în vedere controlul politic şi controlul jurisdicţional, implicând în mod diferenţiat mai multe instituţii. La nivelul comunitar, controlul politic este exercitat în primul rând de către Parlamentul European, care a deţinut atribuţii tradiţionale în acest domeniu încă de la instituirea Comunităţilor europene.310 Totuşi, deşi rolul Parlamentului este recunoscut de celelalte instituţii comunitare, el nu reprezintă singura instituţie cu atibuţii în domeniul controlului comunitar.311 Controlul jurisdicţional comunitar realizat de organele de jurisdicţie comunitară cuprinde în principiu următoarele: • controlul legalităţii actelor adoptate de instituţiile comunitare;
•
controlul respectării de către statele membre a obligaţiilor care le sunt impuse prin tratate; • interpretarea normelor comunitare şi aprecierea validităţii actelor instituţiilor comunitare. Jurisdicţiile naţionale ale statelor membre ocupă un loc important în procesul aplicării normelor comunitare datorită aplicabilităţii directe a dreptului comunitar.Riscul aplicării diferite a normelor comunitare datorat diferenţelor existente între jurisdicţiile naţionale este înlăturat prin intermediul mecanismului de cooperare între jurisdicţiile naţionale şi jurisdicţia comunitară.Jurisdicţia comunitară are sarcina de a asigura garantarea uniformităţii în ce priveşte aplicarea dreptului comunitar.312
309
Felician Cotea,Op.cit., pag. 238-237 Nicoleta Diaconu, Sistemul ,Op.cit., pag.255 311 Idem, pag.212 312 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, ,Op.cit., pag. 259-260 310
În vederea exercitări controlului, Comisia, care a fost denumită şi „gardianul tratatelor” trebuie să dispună de informaţii privind modul de aplicare a tartatelor.Această informare se realizează prin documentele oficiale publicate, prin organele proprii însărcinate să urmărească modul de respectare a actelor juridice de către instituţiile şi organele comunitare. Pe baza competenţelor conferite, Comisia poate dispune de efectuarea unor anchete şi adoptarea unor măsuri de sancţionare. De asemenea, ea poate pune în mişcare acţiunea pentru neândeplinirea obligaţiilor comunitare. În vederea îndeplinirii acestor atribuţii de către Comisie, statele au obligaţia să o informeze cu privire la măsurile luate pentru aplicarea normelor.De asemenea, directivele prevăd obligaţia statelor de a notifica măsurile de aplicare a lor către Comisie, neconformarea constituind ea însăşi o neândeplinire a obligaţiilor comunitare, chiar dacă măsurile au fost luate în fapt.313 Exercitarea unor asemenea prerogative de control şi sancţionare de către Comisie este limitată numai asupra statelor membre, nu şi în ce priveşte activitatea celorlalte instituţii comunitare. În legătură cu acestea Comisia având doar posibilitatea de a sesiza Curtea de Justiţie.Împotriva statelor membre Comisia poate promova în faţa Curţii de Justiţie acţiunea pentru neândeplinirea obligaţiilor ce le revin în legătură cu tratatele.314 Întreprinderile sunt de asemenea supuse controlului Comisiei, agenţii acesteia având în materie de concurenţă drept de control la faţa locului, în aceleaşi condiţii ca şi agenţii fiscali naţionali.Refuzul de a accepta controlul se sancţionează prin amenzi sau alte măsuri de constrângere, precum şi prin declararea nulităţii anumitor acorduri încheiate de către acestea.315 Pentru exercitarea controlului de către Comisie privind modul de aplicare a tratatelor, statele membre au obligaţia să informeze Comisia în legătură cu măsurile întreprinse în acest scop.316 Prin Tratatul de la Maastricht, Parlamentul poate crea o Comisie temporară de anchetă. Rolul acestei Comisii de anchetă este de a examina afirmaţiile de infracţiune sau de proastă administrare în aplicarea dreptului comunitar.Modalităţile de exercitare a dreptului de 313
Idem, pag.171 Nicoleta Diaconu, ,Op.cit., pag. 215 315 Marian Mihăilă, ,Op.cit., pag. 171-172 316 Nicoleta Diaconu, ,Op.cit., pag. 215 314
anchetă sunt determinate de comun acord,de următoarele instituţii: Parlamentul European, Consiliu şi Comisie.317 2.2.5. Comisia Europeană şi comisiile de specialitate. La nivelul Comunităţilor europene instituţiile comunitare şi organele subsidiare acţionează în cadrul organizării sistematice, în vederea realizării interesului comunitar corelat cu interesele naţionale ale statelor membre.318Comisia poate fi considerată ca fiind organul executiv comunitar cu atribuţiuni foarte importante pentru a căror îndeplinire este afectată cea mai mare parte a personalului comunitar, deunde şi caracterul său supranţional.319Relaţiile cu celelalte instituţii sunt marcate şi de faptul că preşedintele Comisiei este membru al Consiliului European, este invitat să participe la şedinţele Consiliului, iar membrii Comisiei pot asista la şedinţele Parlamentului European.320 Comisia Europeană s-a născut o dată cu începuturile construcţiei europene, sub forma unei Înalte Autorităţi, înfiinţată prin Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Oţelului şi a două Comisii organizate prin Tratatele instituind Comunitatea Economică Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, care în anul 1967, prin Tratatul de fuziune de la Bruxelle, au fost reorganizate într-o singură instituţie.Comisia reprezintă interesul general al Comunităţilor, cu precizarea că ea nu ignoră interesele statelor membre, în cadrul procesului decizional.321 Comisia apără interesul general al Uniunii iar preşedintele şi membrii Comisiei sunt numiţi de către statele membre, după aprobarea Parlamentului European.322 Comisiile care pot fi create de Parlament sunt permanente, temporare sau comisii de anchetă, ultimele fiind prevăzute de Tratatul de la Maastricht. Există în prezent 19 comisii permanente, ca de exemplu: pentru agricultură, guget, control bugetar, drepturile femeii, politici regionale, etc. Aceste comisii elaboreză rapoarte care sunt supuse votului în sesiuni plenare în cadrul procedurilor de emitere a 317
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, ,Op.cit., pag. 257 Idem , pag.238 319 Octavian Manolache, ,Op.cit., pag. 96 320 Felician Cotea, , ,Op.cit., pag.232 321 Idem, pag. 116 322 Fuerea Augustin, Drept comunitar. Partea generală, ,Op.cit., pag.38 318
avizelor conforme, avizelor consultative, cooperării sau codecitiei, prevăzute de către Tratate. Conform Tratatului de la Maastricht, la cererea unei pătrimi din membrii săi, Parlamentul poate constitui o comisie temporară de anchetă pentru a examina (fără prejuducierea atribiţiilor conferite de Tratat altor instituţii sau organe), acuzaţiile de săvârşire de infracţiuni sau de administrare în aplicarea dreptului comunitar, cu excepţia cazurilor în care faptele acuzate sunt în atenţia unor organe jurisdicţionale şi atâta timp cât procedura jurisdicţională nu este începută.Comisia de anchetă îşi încetează existenţa prin depunerea raportului acesteia. Modalităţile de exercitare a dreptului de anchetă vor fi determinate prin acord comun al Parlamentului European, Consiliului Miniştrilor, şi Comisiei.323 COMISIA PARITARĂ poate să fie competentă pentru mai multe instituţii sau pentru una singură.Se pot constitui mai multe comisii paritare dacă numărul de funcţionari din instituţie determină necesitatea mai multor comisii sau se poate constitui o singură comisie paritară. În cazul unei comisii paritare pentru o singură instituţie regăsim următoarea structură: • preşedinte, care este numit pentru un mandat de un an de auroritatea învestită cu puterea de numire; • membri titulari şi membri supleanţi, care sunt desemnaţi la aceeaşi dată de autoritatea învestită cu putere de numire şi de comitetul personal; Comisia paritară care funcţionează pentru mai multe instituţii are următoarea structură: • un preşedinte, numit de autoritatea învestită cu putere de numire; • membri titulari şi membri supleanţi, desemnaţi în număr egal de autoritatea învestită cu puterea de numire din instituţiile reprezentate în comisia paritară comună şi de comitetul de personal. Regimul juridic al constituirii acestor comisii este reglementat prin norme de stabilire de comun acord de instituţiile reprezentate în comisia paritară comună, după consultarea comitetului de personal din fiecare instituţie. Comisia paritară pe instituţie funcţionează în şedinţe, care se convoacă de autoritatea învestită cu puterea de numire, sau la cererea comitetului de personal.Pentru a fi valabil 323
Viorel Marcu, ,Op.cit.,, pag.79
întrunită se impune prezenţa tuturor membrilor titulari, sau, în absenţa acestora, a memrilor supleanţi.Această regulă este valabilă atât pentru comisiile proprii fiecărei instituţii cât şi pentru cele comunne mai multor instituţii. Preşedintele comisiei nu are drept de vot, el nu participă la luarea deciziei decât atunci când este vorba despre o problemă de procedură.Comisiile paritare comune se pot reuni la cerea aurorităţii învestită cu putere de numire sau la cererea autorităţii învestite cu puterea de numire sau a comitetului de personal a uneia din instituţiile reprezentate în sânul acestei comisii.Preşedintele are acelaşi regim ca în cazul comisiilor paritare proprii unei instituţii. Comisia paritară emite avize, care se comunică, în scris,autorităţiiînvestite cu puterea de numire şi comitetului de personal, într-un personal, într-un termende cinci zile de la data când a fost adoptat. În cazul în care există divergenţă de opinii între membrii comisiei,regăsim principiul comun organelor deliberative, acela al posibilităţii consemnării opiniilor separate exprimate de unii membrii ai comisiei.Această regulă funcţionează atât le comisiile paritare proprii cât şi la cele comunefiecărei instituţii.324 COMISIA PENTRU CAZURI DE INVALIDITATE. Misiunea acestei comisii este să se pronunţe asupra cauzelor de invaliditate care pot afecta anumiţi funcţionati comunitari. Comisia de invaliditate este compusă din trei medici, desemnaţi de o manieră interesantă şi originală în aceslşi timp, şi anume: • un membru este desemnat de instituţia comunitară în care urmează să funcţioneze; • al doilea membru este desemnat de funcţionarul interesat • al treilea membru este desemnat de comun acord de ceilalţi doi care au fost aleşi după procedura prevăzută anterior. În cazul în care funcţionarul interesat lipseşte, cel de-al treilea medic este desemnat din oficiu de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene.În lipsa unui acord cu privire la desemnarea celui de-al treilea membru, într-un termen de două luni de la desemnarea celui de-al doilea medic, se poate proceda, în acelaşi mod la desemnarea din oficiu de către preşedintele Curţii Europene de Justiţie, la iniţitiva uneia din părţi. Cheltuielile ocazionate de activitatea Comisiei sunt suportate de instituţia căruia îi aprţine funcţionarul interesat.Prin 324
Constanţa Călinoiu,Verginia Vedinas, Teoria funcţiei publice comunitare, Ed. Lumina Lex, 2001,pag.129-130
excepţie, atunci când cel de-al treilea medic care a fost desemnat de funcţionar locuieşte departe de locul unde va funcţiona comisia, funcţionarul va suporta cheltuielile suplimentare determinate de distanţă, cu excepţia cheltuielior de transport în mijloace de transport clasa întâia, care sunt suportate de instituţie.325 COMISIA ADMINISTRATIVĂ PENTRU SECURITATEA SOCIALĂ A LUCRĂTORILOR EMIGRANŢI este instituită pe lângă Comisie şi este compusă din câte un reprezentant guvernamental din partea fiecărui stat membru.Statutul Comisiei stabileşte următoarele sarcini: • de a rezolva chestiunile de interpretare care decurg din dispoziţiile Regulamentului; • de a dispune, la cererea autorităţilor, instituţiilor şi jurisdicţiilor competente a statelor membre, traducerea documentelor referitoare la aplicarea Regulamentului; • de a promova şi dezvolta colaborarea între statele membre în materie de securitate socială; • de a promova şi dezvolta între statele membre, modernizând procedurile necesare schimbului de informaţii, în vederea accelerării acordării prestaţiilor de către instituţiile statelor membre; • de a strânge elementele ce trebuie luate în considerare pentru stabilirea conturilor referitoare la plăţile care incumbă instituţiilor statelor membre în virtutea Regulamentului; • de a îndeplini orice sarcini care ţin de competenţa sa. În legătură cu atribuţiile Comisiei administrative pentru securitatea socială a lucrătorilor migranţi, Curtea de Justiţie a arătat că aceasta nu poate fi abilitată de către Consiliu să adopte acte cu caracter normativ. O horărâre a Comisiei administrative poate fi de ajutor instituţiilor de securitate socială în aplicarea dreptului comunitar, dar nu este de natură să oblige aceste instituţii să urmeze unele metode sau să adopte unele interpretări ale acestei Comisii, atunci când ele aplică normele comunitare.În consecinţă, deciziile Comisiei administrative nu leagă jurisdicţiile naţionale.326
325 326
Idem, pag.133-134 Ovidiu Ţinca, Drept social comunitar, Ed. Lumine Lex, 2002, pag.306-307
2.3.Rolul Comisiei Europene în organizarea şi funcţionarea pieţei comerciale libere 2.3.1. Realizarea pieţei interne. Piaţa internă a Comunităţii Europene este definită ca un spaţiu fără frontiere interne, care trebuie să funcţioneze în aceleaşi condiţii ca o piaţă naţională:mărfurile, persoanele, capitalurile şi serviciile trebuie să circule în cadrul ei fără nici un control la frontierele dintre statele membre, după exemplul absenţei controlului la frontierele dintre regiunile unui stat. Acest spaţiu fără frontiere interioare, în interpretarea Comisiei, nu pote şă-şi găsească traducerea sa concretă şi efectivă decât dacă el priveşte toate mărfurile, serviciile şi capitalurile care circulă în cuprinsul lui; în cazul particular al persoanelor, nu mai poate fi aplicată regula liberei circulaţii dacă ansamblul controalelor la frontieră (şi efectele aferente) nu sunt suprimate. Libera circulaţie a mărfurilor presupune relizarea unei uniuni vamale care să privească toate categoriile de mărfuri şi să implice interzicerea între statele membre a taxelor vamale asupra importurilor şi exporturilor sau a altor taxe având efect echivalent, adoptarea unui tarif vamal comun în relaţiile cu ţările terţe şi eliminarea restricţiilor cantitative sau a măsurilor cu efect echivalent între statele membre.Instituirea Uniunii Vamale a statelor membre oferă condiţii egale de concurenţă între participanţii la circuitul comercial şi productiv, făcând posibilă stimularea producţiei şi a varietăţii sortimentale a mărfurilor, impunerea pe piaţă a celor mai competitive produse, ţinându-se seama şi de costul lot de producţie, concentrarea şi specializarea producţiei şi a întreprinderilor ca şi implantarea acestora în zonele cele mai indicate economic şi productiv. Libera circulaţie a persoanelor implică înlăturarea oricărei discriminări bazate pe naţionalitate între lucrătorii statelor membre în ce priveşte remunerarea, angajarea şi alte condiţii de muncă şi de angajare.Interzicerea discriminării priveşte orice formă sub care acesta s-ar manifesta, indiferent de importanţa şi sfera ei, ea incluzând şi domeniul educaţional. Beneficiul dreptului la liberă circulaţie este subordonat aparenţei naţionale a indivizilor la unul dintre statele membre, dar în absenţa definiţiei comunitare a naţionalităţii, fiecare stat membru stabileşte în mod suveran condiţiile în care ele acordă naţionalitatea, inclusiv dubla naţionalitate. Libertatea de circulaţie a lucrărilor implică: acceptarea ofertelor de
angajare într-adevăr făcute; deplasrea în mod liber pe teritoriul statelor membre pentru acest scop; şederea într-un stat membru cu scop de angajare potrivit prevederilor ce cârmuiesc angajarea naţionalilor acelui stat, stabilite prin lege, regulament ori acţiune administativă; rămânerea pe teritoril unui stat membru a persoanei după ce a fost angajată în acest stat,sub rezerva condiţiilor care sunt cuprinse în regulamentele de implementare care sunt elaborate de Comisie.Libera circulaţie a lucrărilor poate fi îngrădită: în cazul angajărilor în serviciul public, aceasta nu se va aplica; poate fi limitată pentru motive de ordine publică, de securitate publică ori de sănătate publică. Libera circulaţie a capitalurilor şi plăţilor trebuie să fie motivată de necesitatea efectuări de investiţii pe piaţa comunitară fără restricţii, astfel încât să contribuie la înfăptuirea obiectivului promovării dezvoltării armonioase şi echilibrate a activităţilor economice în ansablul Comunităţii, o creştere durabilă şi neinflaţionistă, un grad înalt de convergenţă a performanţelor economice, un nivel ridicat de folosire a forţei de muncă. Se interzic orice restricţii la circulaţia capitalurilor între statele membre şi între ţările membre şi ţările terţe. Sunt interzise în acelaşi timp toate măsurile restrictive privind plăţile între statele membre ca şi între statele membre şi ţările terţe. Libera circulaţie a serviciilor. Sunt considerate „servicii” acele prestaţii care sunt în mod normal furnizate contra unei remunerări, în măsura în care ele nu sunr cârmuite de prevederile privind libertatea de circulaţie a mărfurilor, capitalului şi persoanelor; ele includ, în special, activităţile cu caracter indusrial, comercial sau meşteşugăreşti (artizanale), ori activităţile profesiilor (liberale).327 2.3.2. Existenţa unei administaţii paralele formale Este evident că în cadrul administraţiei Comisiei Europene se desfăşoară un dublu proces evolutiv: pe de o parte asistăm la o evoluţie a funcţiei serviciilor deja existente, pe de altă parte apar noi unităţi administrative ce se suprapun peste primele şi care realizează punerea în contact a unor nivele diferite care altfel nu ar ajunge să coopereze direct.Toate aceste modificări de ordin practic s-au dezvoltat în cadrul structurilor existente sau în raport cu ele. În plus, deşi problemele administaţiei Comisiei privesc în primul rând instituţia în sine, ele 327
Marian Mihăilă,Op.cit.,.148-150
suferă influenţe rezultate din interacţia cu ceilalţi doi poli instituţionali ai Uniunii Europene: Consiliul şi Parlamentul European. Funcţionarea acestei impunătoare structuri care este Comisia Europeană este caracterizată şi ea de încetineală şi birocraţia tipică mecanismelor oficiale, determinate de două tipuri de obstacole. Primul rezidă în absenţa unei structuri de coordonare eficace la bază, celălalt în dispersia mijloacelor necesare unei acţiuni eficace. Rezolvarea primului tip de problemă a adus la creşterea importanţei unor strusturi deja existente sau la apariţia altora noi al căror rol îl constituie tocmai asigurarea conexiunii între diferitele sevicii ale Comisiei. Se remarcă astfel locul central pe care Secretariatul General îl ocupă în cadrul regulilor de funcţionare internă a Comisiei. Deşi este rareori menţionat în studiile de caz privind administraţia europeană, el este practic prezent peste tot, dar intervine rareori de o manieră ostentativă. Discreţia cu care acţionează nu îl împiedică însă să deţină puterea principală în gestionarea elementului esenţial pentru luarea unei decizii: informaţia.328 Toate procedurile îi conferă un rol centralizator de acumulare şi redistribuire a informaţiei, căci nu se întâmplă nimic în sânul instituţiei fără ca Secretariatul General să nu fie asociat într-un fel sau altul. Sigur, el nu are putere de decizie dar deţine puterea de blocaj în procedură, iar poziţiile sale sunt adesea luate în consideraţie de către serviciile Comisiei, uneori chiar în reuniunile cabinetelor pentru că ele pot constitui la baza unui compromis.Eficacitatea lui este pe măsura discreţiei sale şi dacă nimic nu se poate face împotriva voinţei sale, foarte puţin se poate face fără el. Un alt serviciu important ataşat preşedinţiei Comisiei şi al cărui rol depăşeşte funcţiile ce îi sunt atribuite este serviciul juridic.A nu vedea în el decât o instanţă însărcinată cu eliberarea unui aviz de conformitate pentru propunerile serviciilor constituie o viziune simplistă asupra acestui preţios organism al Comisiei Europene. Studierea atentă a cazurilor prezentate în literatura de specialitate face să remarcăm că acest serviciu este consultat încă de la începutul procedurii de elaborare a textelor normarice comunitare,mult înainte de „ consultarea oficială” care nu are loc decât în ultimul moment, acela al prezentării propunerii în faţa colegiului. Acestă strânsă sociere a Serviciului Juridic la lucrările preparatorii ale administraţiei 328
Ion Jinga, Uniunea Europeană. Realităţi şi perspective, Ed. Lumina Lex, 2001, pag.137-138
propriu-zise arată legăturile ce se pot crea între organe ale aceleaşi structuri când nu sunt ţinute să lucreze împreună. În contextul răului congenital de care suferă direcţiile generale, consultarea serviciului juridic face să elimine parţial această carenţă. Dincolo de dezvoltarea atribuţiilor unor servicii existente (Secretariat General, Serviciu Juridic), în scopul limitării marjei de desincronizare între activităţile diferitelor direcţii generale sau servicii, care au fost puse la punct şi alte structuri de administraţie paralelă formală a căror existenţă nu fusese prevăzută iniţial:taskforces, grupările inter-servicii şi comitetele create de Consiliu pentru supravegherea activităţii Comisiei (aceste sunt de trei tipuri: comitete consultative, de gestiune şi de reglementare).329 2.3.3. Existenţa unei administraţii paralele informale Pe lângă relaţiile şi raporturile paralele cu şi între circuitele oficiale dar care se înscriu totuşi în cadrul structurilor existente sau al procedurilor stabilite, există şi ircuite „oficioase” care scapă cadrului cunoscut. În alţi termeni, dacă în primul caz ne găsim în prezenţa unei denaturări a cadrului sau procedurilor existente, în a doua situaţie este vorba despre crearea şi stabilirea de circuite noi, de cadre informale de lucru. Acestă administraţie informală are drept scop, la fel ca şi cea formală, să evite blocajele administrative şi lipsa de eficienţă inerente unei structuri de dimensiunile Comisiei Europene. Spre deosebire de administraţia paralelă formală, administraţia informală este bazată mai mult pe persoane decât pe structuri. Altfel spus, relaţiile ce caracterizează aceste circuite trec dincolo de cadrul pur al organizării serviciilor pentru că, spre a atinge acelaşi scop, să utilizeze serviciilor unei persoane mai curând decât funcţiile unei structuri.Deoarece am văzut că structura Comisiei a fost concepută de o manieră care să evite orice preponderenţă a unei influenţe naţionale în sânul său, lucru realizat prin „multi-naţionalizare” serviciilor comunitare, putem considera că recursul la o persoană, iar nu la un serviciu constituie un atentat la independenţa instituţiei. În fapt, nu sunt rare situaţiile în care două persoane cu responsabilităţi în două direcţii generale diferite se pun de acord prin telefon asupra conţinutului unui proiect care implică serviciile ce le sunt subordonate. Pe baza acestui acord informal, unul dintre cei doi introduce proiectul în circuitul oficial prin intermediul serviciilor direcţiei generale.Aceste procedee nu au 329
Idem, pag.138-139
alt scop, la momentul iniţial, decât să amelioreze procedurile Comisiei.Am putea spune chiar că ele reprezintă o ameliorare a gestiunii administrative, dacă n-ar pune uneori în pericol principiul colegialităţii.Administraţiile naţionale îşi contactează direct naţionalii din aparatul Comisiei. Aceste contacte au drept scop introducerea în circuitele oficiale ale administraţiei comunitare, prin intermediul oamenilor lor, a unui proiect de act normativ ce este prezentat drept o iniţiativă internă a Comisiei, el fiind în realitate elaborat de către administraţia naţională. De asemenea, este cunoscut şi faptul că şi cabinetele comisarilor constituie surse importante de „scurgeri de informaţii” în direcţia reprezentanţelor permanente ale statelor membre ale Uniunii Europene. Administraţia Uniunii Europene în general, şi a Comisiei Europene în special, reprezintă un ansamblu complex, aflat într-o permanentă interacţiune cu exteriorul, dar şi între componentele sale, dotat cu o structură ierarhică şi inteligentă ce suferă un permanent proces evolutiv.330 2.3.4. Sesizarea Comisiei Europene Poate avea loc prin diferite modalităţi:din oficiu; la cererea unui stat membru; la plângerea unei părţi care are interesul să acţioneze (întreprinderi concurente, autorităţi publice din statul membru); la iniţiativa întreprinderii interesate, care solicită atestare negativă sau o derogare. Sesizarea Comisiei se face prin completarea formularului tip C sau printr-o simplă cerere scrisă. În situaţia în care se consideră că plângerea nu este justificată, Comisia emite o decizie de respingere, temeinic motivată în fapt şi în drept.Trebuie subliniat că decizia de respingere a plângerii, ca act al unei instituţii comunitare, nu poate fi atacată cu un recurs în carenţă. Când Comisieie i se solicită o atestare negativă din partea întreprinderilor care au încheiat înţelegerea, prin depunerea formularului A/B, acesta emite, de regulă, o simplă scrisoare prin care le precizează că nu este cazul să intervină pe baza Tratatului instituind Comunitatea Europeană.Într-o asemenea situaţie, Comisia nu aste obligată să înceapă procedura. Comisia mai este sesizată şi de întrepriderile care solicită o derogare, în temeiul Tratatului instituind Comunitatea Europeană, printr-o notificare.În această situaţie, până când Comisia nu se proninţă, înţelegerea nu poate fi pusă în aplicare.Deci, pentru acordarea derogării trebuie făcută în prealabil notificarea. Nu este necesară notificarea pentru categoriile de acorduri 330
Ion Jinga, ,Op.cit., pag.141-143
care beneficiază în mod automat de derogare şi nici pentru următoarele acorduri : • când întrepriderile funcţionează în acelaşi stat membru şi acordul nu afectează comerţul dintre statele membre • când înţelegerea interesează întreprinderi care îşi desfăşoară activitate la niveluri diferite de producţie sau distribuţie, iar înţelegerea respectivă priveşte condiţiile în care părţile pot dobândi sau vinde anumite bunuri sau servicii;
•
când înţelegerea este perfectată numai între două întreprinderi, iar efectul se limitează la a impune cumpărătorului sau utilizatorului dreptului de proprietate industrială, sau beneficiarului contractului de cesiune sau de concesiune, procedee de fabricaţie industriale cu scopul limitării exercitării acestor drepturi. • când înţelegerea are ca obiect elaborarea sau aplicarea uniformă de norme şi de tipuri, în cadrul cercetării şi dezvoltătii, sau specializarea în fabricarea unor produse, dacă se îndeplinesc două condiţii: produsele să nu reprezinte, întro parte substanţială a pieţei comune mai mult de 15% din volumul de afaceri realizat cu produse identice sau considerate similare şi cifra de afaceri anuală totală realizată de întreprinderi participante să nu depăşească 20 de milioane de unităţi de cont. Statele naţionale sunt competent să sancţioneze încălcările prevăzute de Tratatul instituind Comunitatea Europeană atât timp cât Comisia nu a deschis procedura de anchetă. Din momentul angajării procedurii de către Comisie, autorităţile naţionale din statele membre nu mai pot acţiona, cu excepţia instanţelor judecătoreşti. Odată sesizată, Comisia are obligaţia de a exemina cu toată atenţia sesizarea, având dreptul să solicite date şi informaţii sau să treacă la verificări conform Regulamentului. Dacă din partea Comisiei s-a luat o decizie instanţa naţională nu poate hotărî în contradicţie cu această decizie.În practică, Comisia are grijă să informeze statul membru şi întreprinderile interesate cu deschiderea procedurii. Procedura de anchetă permite Comisiei să aprecieze în mod discreţional dacă este oportun sau să nu o înceapă procedura.De regulă înainte de deschiderea procedurii, Comisia efectuează o cercetare prealabilă, în cadrul căreia poate face recomandări întreprinderilor interesate.Hotărârea Comisiei de a începe procedura,
fiind un act preparatoriu în vederea adoptării deciziei, nu este susceptibilă de un recurs în faţa Curţii de Justiţie.331Autorităţile naţionale sunt asociate la procedură, Comisia transmiţându-le copii ale actelor cerute întreprinderilor, lae cererilor de prezentare a unor date şi informaţii necesare cauzei. De asemenea, autorităţile naţionale îşi pot da avizul în cadrul Comitetului Consultativ în materia înţelegerilor şi a poziţilor domonante. Comisia are competenţa ca în timpul anchetei să desfăşoare trei categorii de activităţi:
331
•
să solicite date şi informaţii de la întreprinderile interesate şi de la autorităţile publice competente.În asemenea cazuristatele membre pe teritoriul cărora se află întreprinderile interesate primesc copii ale cererilr Comisiei.Dacă întreprinderile în cauză nu răspund sau dau răspunsuri în complete, Comisia adoptă o decizie cu caracter obligatoriu, şi poate aplica o penalizare zilnică fără a depăşi 1000 de euro.Trebuie precizat că întreprinderile nu pot fi obligate să furnizeze informaţii prin care admit existenţa unei încălcări a normelor comunitare, deoarece instituţia comunitară eate cea chemată să facă proba.De asemenea, în acest fel s-ar aduce atingere dreptului la apărare.Solicitarea Comisiei de a obţine informaţii din partea întreprinderilor comportă două faze: în prima fază se indică întreprinderilor baza juridică şi scopul cererii; în cea de a doua fază, care nu poate fi dclanşată dacă prima nu a avut loc şi dacă întreprinderile au dat răspuns corespunzător, Comisia emite decizia şi aplică penalizările, precizând informaţiile pa care le solicită.
•
Să facă verificări, fie prin intermediul agenţilor statelor membre asistaţi aventual de agenţi comunitari, fie prin agenţi proprii, asistaţi eventual de agenţii statelor membre.Agenţii comunitari, care acţionează pe baza unui mandat scris, au dreptul de a consulta documentele necesare lămuririi cauzei,de a audia personalul întreprinderilor interesate şi a intra în localurile acestora.În caz de refuz din partea acestor întreprinderi, Comisia are dreptul de a emite o decizie şi de a aplica penalizări zilnice până la valoarea de 1000 de euro. Dacă întreprinderile interesate care fac obiectul verificării nu
Ovidiu Ţinca, Drept comunitar material, Ed. Lumina Lex, 2003, pag.203-205
sunt de acord ele pot introduce o acţiune în anulare prin care contestă legalitatea deciziei Comisiei, fără ca această acţiune să vizeze fondul cauzei.
•
Să efectueze anchete pe sectoare aconomice, în situaţia în care consideră că a fost denaturată concurenţa în acele sectoare.Comisia are dreptul să aplice amenzi între 100 şi 5000 de euro, în cazurile în care întreprinderile îi prezintăinformaţii inexacte sau documente incomplete, ori refuză să se supună verificării.332 Comisia poate dispune prin decizii măsuri provizorii dacă sunt întrunite două condiţii: un comportament de natură să constituie premisa existenţei unei încălcări a normelor comunitare şi un risc de producere a unor pagube grave şi ireparabile. În orice caz, decizia nu trebuie să prejudicieze fondul. Drepturile întreprinderilor cercetate sunt stabilite în Regulament şi se pot adresa Tribunalului de primă instanţă. Curtea de Justiţie a arătat, prin jurisprudenţa sa, că în timpul anchetei trebuie respectat dreptul la apărare,confidenţialitatea corespondenţei dintre întreprinderile interesate şi avocaţii lor, dreptul de a nu depune mărturie împotriva intereselor proprii, respectul vieţii private, inviolabilitatea domiciliului. Comisia are obligaţia de a respecta drepturile procedurale cum este stabilirea unii termen rezonabil, care trebuie fixat în raport de compexitatea cauzei.Nu trebuie uitat că o garanţie importantă pentru întreprinderile interesate este faptul că autorităţile naţionale asistă Comisia, adesea, obţinerea unei autorizări judiciare. Faza contradictorie a procedurii cuprinde o procedură scrisă şi una orală.Întreprinderile aflate in cauză li se comunică,printr-o scrisoare recomandată, plângerea care a fost formulată împotriva lor.Decizia finală a Comisiei se poate referi numai la faptele la care se face referire în comunicarea iniţială adresată părţilor.În comunicare, Comisia stabileşte în termen în cadrul căruia întreprinderile interesate îşi pot formula observaţiile.Termenul este de cel puţin două săptămâni şi poate fi mărit de către Comisie.În această perioadă, întreprinderile aflate în cauză au dreptul de a prezenta documentele pa care le consideră pertinente cu cauza, pot propune audierea de martori şi pot solicita să li se comunice documentele pe baza cărora s332
Idem, pag. 205-206
a deschis procedura.Tribunalul de primă instanţă a atras atenţia că deşi părţile au acces la aceste documente, trebuie să fie avut în vedere principiul respectării secretului afacerilor. De asemenea, trebuie respectat principiul protecţiei persoanelor care au furnizat informaţiile pe baza cărora s-a deschis procedura. Regilamentul permite ca terţii interesaţi să-şi poată prezenta şi ei observaţiile în cadrul procedurii scrise. În cadrul procedurii orale, întreprinderile interesate sau terţii, la cererea lor, îşi por prezenta observaţiile. Procedura orală este obligatorie dacă Comisia intenţionează să aplice penalizări sau amenzi întreprinderilor interesate.Procedura orală nu este publică şi se desfăşoară în faţa unui reprezentant al Direcţiei Generale a concurenţei, care întocmeşte un proces-verbal de audiere. 333 Funcţionarul respectiv trimite copia procesului-verbal întocmit fiecărei persoane audiate întocmind în acelaşi timp un raport directorului general al Direcţiei concurenţei din cadrul Comisiei, în care îi face cunoscut avizul asupra cauzei.Acest raport nu se comunică părţilor audiate. Comisia este îndreptăţită să negocieze modificarea termenilor înţelegerii în raport cu prevederile Tratatului Comisiei Europene, inclusiv să ia o hotărâre de derogare în conformitate cu dispoziţiile prevăzute de Tratatul instituind Comunităţile Euroepene. Decizia Comisiei semnifică încheierea procedurii. Comisia poate recomanda întreprinderilor interesate, înainte de a lua decizie definitivă, să înceteze încălcarea prevederilor Tratatului, ceea ce corespunde unei măsuri provizorii, sau să dispună ca într-un termen rezonabil să înceteze comportamentul care cauzează un prejudiciu grav şi ireparabil. Tribunalul de primă instanţă a decis că dacă în normele comunitare nu există o dispoziţie care să stabilească un termen, Comisia are obligaţia să pronunţe o decizie într-un termen rezonabil. Comisia poate să pronunţe o decizie care să fie favorabilă întreprinderilor interesate sau, din contră, să condamne atitudinea acestora. În cazul în care notificarea pe care a primit-o este fără obiect sau aceasta a fost retrasă, Comisia clasează cauza, fără a mai emite o decizie. Pe plan procedural, Comisia decide în urma unei deliberări, pe baza unui text care este anexat procesului-verbal de şedinţă.Dacă acestă regulă nu este respectată, decozia Comisiei este lovită de sancţiunea unui viciu de formă substanţial, care determină anularea ei.decizia trebuie semnată de preşedintele Comisiei şi de Secretarul 333
Ibidem, pag.207-208
executiv al acestuia. Deciziile de atestare negativă, scrisorile de clasare şi deciziile prin care se acordă derogări undividuale sunt decizii de fond şi se publică în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene. Înaimte de a fi luate aceste decizii, Comisia consultă Comitetul Consultativ în materia înţelegerilor şi a poziţilor dominante (alcătuit din reprezentanţi ai statelor membre), al cărui aviz nu este public şi nu se impune.334 Decizia favoabilă întreprinderilor care au făcut notificarea Comisiei poate fi o atestare negativă sau o decizie prin care se admite o derogare ale prevederilor Tratatului instituind Comunităţilor Europene.Atestarea negativă certifică faptul că nu este cazul să intervină Comisia în înţelegerea realizată de întreprinderile care au realizat-o sau că nu este vorba de o poziţie dominantă abuzivă.Decizia de atestare negativă se impune autorităţilor naţionale, inclusiv instanţelor judecătoreşti.Deoarece Comisia este singura îndrituită să acorde derogări individuale. Decizia prin care aprobă o asemenea derogare nu poate fi contestată în faţa instanţelor naţionale. Decizia defavorabilă întreprinderilor constată că acestea au încheiat o înţelegere sau au comis un abuz de poziţie dominantă care contravine principiului liberei concurenţe pe piaţa statelor membre ale Comunităţii. Comisia, pe lângă condamnarea abuzului de poziţie dominantă, poate dispune penalizări sau amenzi. Acestea trebuie să fie proporţionale cu gravitatea faptelor, putând ajunge până la un milion de euro sau la 10% din cifra de afaceri, în cazuri de comportament deliberat sau neglijenţă gravă. Amenda cea mai mare a fost pronunţată împotriva firmei Volkswagen SA, în 1998 în valoare de 102 milioane de euro, redusă apoi de Tribunalul de primă instanţă la 90000 de euro. Pentru a stabili nivelul amenzii, Comisia ţine cont de gravitatea şi de durata încălcării normelor comunitare.De asemenea, ea ţine de seama de profitul obţinut de întreprinderile în cauză, de dificultăţile pe care le întâmpină piaţa respectivă, ca şi de atitudinea cooperantă sau nu a întreprinderilor în cursul procedurii. Curtea de Justiţie a considerat că se impune respectarea de către Comisie a principiului egalităţii de tratament a părţilor la o înţelegere contrară dreptului comunitar, astfel că este necesară motivarea nivelului amenzii aplicate.Deciziile care includ amenzi constituie 334
Ibidem, pag.208-209
titluri executorii. Termenul de achitare a amenzii este,în general, de trei luni, dar acesta poate fi prelungit. Deciziile Comisiei sunt publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Euroepene şi sunt comunicate părţilor interesate.Punerea lor în aplicare revine autorităţolor competente ale statelor membre, conform reglementărilor naţionale.335 3. PARLAMENTUL EUROPEAN 3.1. Constituirea şi componenţa Parlamentului European. Statutul parlamentarilor. Parlamentul European este instituţia compusă din reprezentanţii popoarelor statelor reunite în comunităţile europene şi a fost prevăzut în toate cele trei tratate constitutive, însă sub denumiri diferite: Adunarea Comună în cazul CECO şi Adunarea în cazul CEE şi EURATOM. Ulterior, prin rezoluţia din 20 martie 1958, cele trei organe similare s-au reunit în Adunarea Parlamentară Europeană, care prin rezoluţia din 30 martie 1962, devine Parlamentul European. Denumirea este consacrată juridic prin Actul Unic European şi este menţinută, ca atare, de tratatele ulterioare. Faptul că Parlamentul European se compune din reprezentanţi ai popoarelor statelor membre are o dublă semnificaţie: • De vreme de membrii Parlamentului reprezintă popoarele statelor membre ei nu pot fi mandataţi de guvernele acestor state, spre a îndeplini anumite instrucţiuni şi nici nu pot să fie ţinuţi de vreo obligaţie de consultare; • Atâta vreme cât statele sunt integrate în comunităţile europene rezultă o evidentă comuniune de interese şi aspiraţii cu popoarele acestor state potrivit obiectivelor stabilite de comun acord. Mai mult decât atât, adeseori s-a afirmat că membrii Parlamentului European reprezintă nu numai propriile lor popoare ci şi alte popoare ale comunităţii, având în vedere formarea grupurilor de partide politice – European Political Party-Groups. 336 Iniţial, membrii Parlamentului au fost desemnaţi de parlamentele naţionale ale statelor membre, dintre membrii acestora, însă, pentru a conferi 335 336
Ibidem, pag.209-210 Octavian Manolache, Op.cit, pag.77
acestui organ o mai mare reprezentativitate şi legitimitate democratică, era necesară alegerea membrilor săi prin vot universal direct, după o procedură unitară, pentru toate statele membre. 337 Drept urmare, la 20 septembrie 1976 a fost adoptat Actul pentru alegerea reprezentanţilor în Parlamentul European prin vot universal direct. Statele nu au fost în măsură să adopte şi o procedură electorală uniformă, ci doar să sistematizeze câteva reguli în acest sens, după cum urmează. • Principiul votului unic • Alegerile se desfăşoară în cursul unei perioade care începejoi dimineaţa şi se încheie în duminica următoare • Deschiderea urnelor se face numai după închiderea scrutinului în toate statele membre, • Vârsta minimă de vot este de 18 ani, • Nimeni nu poate vota dacât o singură dată Fiecare stat fixează regulile cu privire la electorat (singura condiţie fiind cea referitoare la vârstă), la criteriile de eligibilitate şi la modurile de scrutin – majoritatea a adoptat sistemul de reprezentare proporţională, cu liste naţionale sau locale. În prezent în Uniunea Europeană s celor 25 de state există un număr de 737 de eurodeputaţi în Parlamentul European. Statutul deputaţilor Parlamentului European nu este uniform, fiind reglementat atât de dispoziţii comunitare, cât şi de dispoziţii naţionale. Parlamentul poate să stabilească reguli de conduită pentru membri săi. Deputaţii sunt aleşi pentru o perioadă de 5 ani, iar mandatul lor este reprezentativ. Cumulul mandatului european cu un mandat naţional este autorizat pe plan european dar este interzis, ca regulă generală, pe plan naţional. Membrii Parlamentului European se bucură de beneficiile şi privilegiile stabilite de art.8-10 din Protocolul din aprilie 1965 (Anexă la Tratatul de la Bruxelles), care se referă la: • Libera circulaţie, fără restricţii de orice natură, în materia deplasării la şi de la locul reuniunilor parlamentare • Este interzisă cercetarea sau urmărirea lor pe baza opiniilor sau voturilor exprimate în exercitarea funcţiei
337
Deşi procedura unitară de vot a fost avută în vedere de autorii tratatelor iniţiale, a nu a putut fi materializată datorită poziţiei obstrucţioniste a Franţei.
•
În materie de taxe vamale, parlamentarii beneficiază de facilităţile recunoscute înalţilor funcţionari care se află în străinătate în misiuni oficiale temporare
•
Pe durata sesiunilor Parlamentului European, membrii săi beneficiază pe teritoriul naţional de imunităţile recunoscute membrilor Parlamentului ţării lor, iar pe teritoriul celorlalte state membre, de imunitate de jurisdicţie penală338; imunitatea nu poate fi invocată în caz de flagrant delict şi nu poate constitui un obstacol privind dreptul Parlamentului European de a ridica imunitatea unuia dintre membri săi. Îndemnizaţiile parlamentarilor europeni sunt supuse regimului lor naţional şi, de regulă, sunt similare cu cele privind parlamentarii naţionali, fapt care generează inegalităţi materiale între membri proveniţi din state diferite. Acesta este motivul pentru care s-a instituit un sistem de compensare comunitar, în funcţie de numărul de zile în care respectivul parlamentar a desfăşurat activităţi în cadrul sistemului comunitar, care nu se impozitează pe plan intern dacă se înscriu în limite rezonabile. Actul privind alegerea reprezentanţilor Adunării stabileşte incompatibilităţile; astfel, un membru al Parlamentului European nu poate fi, în acelaşi timp: • Membru al guvernului unui stat • Membru al Comisiei Europen • Membru al Curţii Europene de Justiţie sau grefier • Membru al Curţii de Conturi • Membru al comitetului Economic şi Social al CE sau al EURATOM • Membru al comitetelor sau organismelor create în virtutea sau în aplicarea tratatelor constituttive în vederea administrării fondurilor comunitare sau a unei sarcini permanente şi directe de gestiune administrativă • Membru al Consiliului de administraţie, al Comitetului de direcţie al Băncii Europene de Invstiţii Regulile naţionale pot completa aceste incompatibilităţi. 3.2. Organizarea şi funcţionarea Parlamentului European 338
Sesiunea fiind anuală, imunitatea este practic permanentă.
Organizarea şi funcţionarea Parlamentului European sunt reglementate de tratatele constitutive ale comunităţilor europene precum şi în Regulamentul adoptat cu majoritate absolută de voturi de către Parlament însuşi. Acesta a făcut obiectul unei reforme globale în octombrie 1993. În cadrul acestei instituţii distingem: Biroul, Conferinţa Preşedinţilor, comisiile de specialitate şi grupurile şi fracţiunile politice parlamentare. Toate activităţile Parlamentului European şi ale organismelor sale se desfăşoară sub conducerea Biroului Parlamentului, alcătuit dintr-un preşedinte şi 14 vicepreşedinţi. Aceştia sunt desemnaţi de către Parlamentul European dintre membrii săi pe baza majorităţii absolute a voturilor exprimate, pe o perioadă de doi ani şi jumătate. Fac parte din Birou şi cinci chestori, având voturi consultative, fiind însărcinaţi cu administrarea şi cu finanţele care-i privesc în mod direct pe deputaţi.339 Biroul rezolvă problemele financiare şi de organizare, adoptă reglementări privind funcţionarii Parlamentului şi numeşte Secretarul general al cestuia, care conduce activitatea serviciilor parlamentare şi a funcţionarilor. Noul text al Regulamentului a suprimat Biroul lărgit (care era compus din membri Biroului şi din preşedinţii grupurilor politice parlamentare), fiind înlocuit de Conferinţa preşedinţilor. Acest for este compus din Preşedintele Parlamentului şi din preşedinţii grupurilor politice parlamentare. Preşedintele Parlamentului este cel care se ocupă de totalitatea activităţilor Parlamantului şi de organele sale, prezidează sesiunile plenare, reprezintă instituţia şi exercită puteri în cadrul procedurii bugetare. Parlamentarii sunt grupaţi în comisii permanente pe domenii de activitate. Aceste comisii pregătesc lucrările Parlamentului, realizează raporturi şi menţin relaţii cu Comisia Europerană şi Consiliul de Miniştri în intervalul dintre sesiuni. Membri comisiilor permanente sunt desemnaţi în prima perioadă a sesiunii Parlamentului nou ales, pentru o perioadă de doi ani şi jumătate. De asemenea, Parlamentul poate crea comisii temporare , pentru o durată de 12 luni, cu posibilitatea prelungirii. Prin Tratatul asupra Uniunii Europene se arată că, la cererea unei pătrimi din membri săi, Parlamentul poate constitui o comisie temporară de anchetă, pentru a examina acuzaţiile privind săvârşirea de infracţiuni sau de rea administrare în aplicarea dreptului comunitar, cu excepţia cazurilor 339
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit., pag.158
când faptele sunt cercetate de alte organe jurisdicţionale. Regulamentul Parlamentului a prevăzut şi posibilitatea înfiinţării unor delegaţii interparlamentare (cu rol în relaţiile externe ale Parlamentului şi în cooperarea interparlamentară) şi a unor comisii parlamentare mixte (cu parlamentele statelor asociate sau ale statelor cu care au fost angajate negocieri în vederea aderării). Grupurile politice parlamentare, reprezintă formaţiuini organizatorice ale parlamentelor în funcţie de criteriile politice care îi separă340 pe membri acestora. Acestea se constituie printr-o declaraţie făcută Preşedintelui Parlamentului European, care cuprinde semnătura membrilor săi, denumirea grupului şi componenţa biroului, care se publică în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene (J.O.C.E). Numărul minim al deputaţilor necesar pentru constituirea unui grup parlamentar este fixat la 29 dacă deputaţii aparţin unui singur stat membru, la 23 dacă sunt din două state membre, la 18 dacă sunt din trei state membre şi la 14 dacă sunt din patru sau mai multe state membre. Grupurile politice parlamentare se constituie după convingerile politice ale membrilor, acesta este şi motivul pentru care este interzisă participarea unui parlamentar în mai multe grupuri. Actualmente, în cadrul Comunităţilor europene, sunt cunoscute următoarele grupuri politice: 1.Grupul Partidului Popular European (democraţi-creştini) şi Democraţilor Europeni (PPE-DE) 2.Grupul Partidului Socialiştilor Europeni (PSE) 3.Grupul Alianţei Democraţilor şi Liberalilor pentru Europa (A.I.D.E) 4.Grupul Verzilor / Alianţa Liberă Europeană (V/A.L.E) 5.Grupul Confederal al Stângii Europene Unite )G.U.E/N.G.L.) 6.Grupul Uniunii pentru Europa Naţiunilor (U.E.N) 7.Grupul Independenţei şi Democraţiei (I.N.D/D.E.M) 8.Grupul celor neînscrişi (independenţi) Grupurile politice au multiple drepturi şi posibilităţi: beneficiază de resurse proprii prevăzute în bugetul Parlamentului; au propriul secretariat; au o participare activă la pregătirea ordinii de zi; au o contribuţie susţinută la dezbateri; desfăşoară activităţi proprii, de grup; au administratori specializaţi permanenţi ataşaţi pe lângă comisiile parlamentare, contribuind la pregătirea lucrărilor comisiilor, 340
Viorel Marcu, Op.cit, pag.79
etc. Fiecare grup politic este reprezentat de preşedintele său, la Conferinţa Preşedinţilor. În sesiunile plenare, preşedintele exprimă poziţiile partidului său. Tratatul de la Maastricht evidenţiază importanţa partidelor politice în procesul integrării europene, în sensul că ele contribuie la formarea unei conştiinţe europene şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor Uniunii (art.191 al.1). Tot grupurile politice parlamentare sunt cele care determină structura organizatorică a serviciilor administrative ale parlamentului, în cadrul căreia se distinge un Secretariat general ce are în subordine 7 direcţii generale şi care conclucrează cu Direcţia Informatică şi cu Departamentul Juridic. Durata unei legislaturi parlamentare este de cinci ani. Parlamentul European ţine o sesiune anual㪠se reuneşte de plin drept în a doua zi de marţi a lunii martie şi ţine, uneori, sesiuni suplimentare, mai scurte. Parlamentul poate fi convocat cu titlu extraordinar, la cererea unei majorităţi a mambrilor săi sau a Consiliului ori Comisiei. Înaintea fiecărei sesiuni se stabileşte un proiect al ordinii de zi de către Conferinţa preşedinţilor, pe baza recomandărilor făcute de către comisiile parlamentare. Proiectul definitiv al ordinii de zi se distribuie deputaţilor înaintea reuniunilor parlamentare. Acestea se desfăşoară în toate limbile oficiale ale Comunităţii, prin interpretare simultană. Documentele oficiale ale Parlamentului se publică, de asemenea, în toate aceste limbi. Dezbaterile Parlamentului European sunt publice, iar lucrările sale se desfăşoară în trei oraşe diferite: Secretariatul se află localizat la Luxemburg, comisiile parlamentare se reunesc la Bruxelles, sesiunile în plen au loc la Strasbourg, cu sesiuni suplimentare la Bruxelles. 3.2. Atribuţiile Parlamentului European. Parlamentul European este instituţia comunitară care a cunoscut cea mai dinamică evoluţie a atribuţiilor. De la un organ cu caracter preponderent consultativ, aşa cum a fost conceput în tratatele constitutive, Parlamentul a reclamat şi a obţinut, în timp, o reală participare în cadrul procesului legislativ comunitar, argumentând aceasta prin necesitatea unui control democratic la nivel comunitar. 341 Conform modificărilor şi completărilor succesive aduse prin tratate, 341
Augustin Fuerea, Manualul..., Op.cit, pag.99
atribuţiile Parlamentului pot fi grupate în: atribuţii legislative, atribuţii în cadrul procedurii de desemnare a Comisiei, atribuţii de control şi atribuţii în domeniul bugetar. Funcţia legislativă a Parlamentului se exercită prin următoarele proceduri, în raport cu natura propunerii în discuţie:
•
Consultarea: Consiliul poate să adopte un act pe baza propunerii Comisiei, după consultarea Parlamnetului. Consultarea poate fi obligatorie (politica agricolă comună, libera circulaţie a mărfurilor, politica transporturilor şi reţelelor paneuropene, politice de mediu, etc) sau facultativă când se referă la acele măsuri legislative adoptate de Comisie în baza atribuţiilor conferite de Consiliu. În practică este cunoscută şi reconsultarea Parlamentului, cu ocazia modificărilor importante aduse textului iniţial. În cazul consultării obligatorii, adoptarea unei măsuri fără consultarea Parlamentului atrage sancţiunea nulităţii absolute. Avizul consultativ al Parlamentului se prezintă în formă scrisă, fiind obligatoriu motivat şi prezentând eventualele modificări ale propunerii Comisiei.
•
Cooperarea: introdusă prin Actul Unic European, este o procedură care presupune două lecturi de către Parlament şi Consiliu a textului care urmează a fi adoptat şi se aplică ori de câte ori tratatul face referire la aceasta.
•
Co-decizia: prin intermediul acestei proceduri, Parlamentul European devine asociat al Consiliului în adoptarea actelor juridice comunitare, în diferite domenii care rezultă din tratate.
•
Avizul conform: reprezintă o modalitate de aprobare a unei propuneri a Consiliului de către parlament, care se pronunţă cu majoritate absolută a membrilor care îl compun; introdusă iniţial prin Actul Unic European cu referire la două situaţii (cererile de aderare de noi state şi încheierea acordurilor de asociere cu terţe state – art.237 şi 238), procedura a fost extinsă la noi domenii prin Tratatul de la Maastricht; procedura avizului conform cuprinde mai multe faze, fiind asemănătoare consultării, cu excepţia faptului că avizul
Parlamentului obligă din punct de vedere juridic, dar nu pot fi introduse amendamente.342 Un drept decizional propriu îi este acordat Parlamentului European numai în materie bugetară. Adoptarea bugetului Comunităţilor Europene este rezultatul unei proceduri de co-decizie între Consiliu şi Parlament şi cunoaşte mai multe etape. Parlamentul adoptă bugetul sau îl respinge şi are dreptul de a acorda sau nu descărcarea Comisiei de execuţia bugetară. Referitor la desemnarea Comisiei, Parlamentul trebuie să fie consultat de către statele membre, cu privire la numirea preşedintelui, potrivit Tratatului de la Maastricht. Tratatul de la Amsterdam întăreşte rolul Parlamentului înlocuind simpla consultare cu aprobarea. După desemnarea lor, preşedintele şi ceilalţi membri ai Comisiei sunt supuşi unui vot de aprobare a Parlamentului. Funcţia de control se manifestă atât sub aspect politic cât şi juridic. Controlul politic este exercitat de către Parlament asupra Comisiei Europene, iar asupra consiliului numai cu privire la informare, prin una din următoarele modalităţi:
342
•
Informările: instituţiile comunitare sunt obligate ca în fiecare an să înainteze rapoarte Parlamentului European cu privire la stadiul progreselor înregistrate în implementarea politicilor comunitare.
•
Interpelările: în oricare dintre formele prevăzute în tratate (scrise, orale, fără dezbateri, orale cu dezbateri) interpelările sunt adresate de către parlamentari Consiliului sau Comisiei; întrebările scrise se transmit prin intermediul preşedintelui şi sunt publicate în J.O.C.E, împreună cu răspunsul aferent.
•
Petiţiile: sunt materializarea dreptului fiecărui cetăţean al Uniunii de a se adresa membrilor Parlamentului asupra unui subiect ţinând de domeniile de activitate ale Comunităţilor şi care îl priveşte în mod direct; dreptul de petiţionare este recunoscut şi pentru persoanele fizice care nu au cetăţenia Uniunii şi chiar pentru persoanele juridice cu sediul statutar într-un alt stat.
•
Instituţia Mediatorului European – inovaţie a Tratatului de la Maastricht, potrivit căreia Parlamentul numeşte un
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu, Op.cit, pag.173
mediator, abilitat să primească plângerile ce emană de la orice cetăţean al uniunii sau de la orice persoană fizică sau juridică cu reşedinţa sau sediul statutar într-un stat membru, relative la cazurile de proastă administrare în acţiunea instituţiilor sau organelor comunitare, cu excepţia Curţii Europene de Justiţie şi a tribunalului de Primă Instanţă în exerciţiul funcţiunilor lor jurisdicţionale. În cazul în care Mediatorul a constatat un astfel de caz, sesizează instituţia respectivă sau poate dispune o anchetă în acest sens. Mediatorul prezintă rapoarte anualw asupra anchetelor efectuate; pe durata exercitării funcţiei sale (corespunzătoare legislaturii Parlamentului) nu poate desfăşura nici o altă activitate profesională, remunerată sau gratuită.
•
Moţiunea de cenzură: reprezintă posibilitatea Parlamentului de a decide demiterea în bloc a Comisiei Europene. Ea reprezintă o sancţiune gravă ce poate fi dispusă la iniţiativa unui grup politic parlamentar sau a unei zecimi din numărul deputaţilor. Pentru adoptarea unei moţiuni de cenzură este necesară întrunirea unei majorităţi de 2/3 din voturile celor prezenţi. În cazul adoptării unei moţiuni de cenzură membrii Comisiei trebuie să îşi abandoneze în mod colectiv funcţiile, urmând să rezolve problemele curente până la înlocuirea lor343. Parlamentul dispune şi de posibilitatea de a interveni pe cale jurisdicţională prin344: • Invitarea Curţii spre a-i furniza informaţii în cadrul acţiunilor directe sau al trimiterilor pentru obţinerea unei hotîrâri preliminare • Intervenţia în litigiile aflate în dezbaterea Curţii • Introducerea de acţiuni (prin art.230 al. 2 al Tratatului de la Nisa, Parlamentul European a fost inclus între instituţiile care au legitimare activă deplină) • Dreptul de a constitui o comisie de anchetă, cu caracter temporar, la cererea unui sfert din membri săi şi cu scopul de a examina, sub rezerva atribuţiilor conferite altor instituţii sau 343
Comisia condusă de Jaques Santer a fost demisă în bloc, în anul 1999, ca urmare a adoptării de către Parlament a unei moţiuni de cenzură. 344 Octavian Manolache, Op.cit, pag. 85
organisme, acuzaţiile de infracţiune sau de rea administrare în aplicarea dreptului comunitar, afară de cazul în care faptele acuzate sunt în discuţie în faţa unui organ de jurisdicţie, iar procedura jurisdicţională nu este terminată. În ceea ce priveşte relaţiile internaţionale ale Comunităţilor europene cu alte subiecte de drept internaţional public, Comisia este instituţia care are iniţiative, recomandând Consiliului începerea negocierilor, Parlamentul European internvine prin emiterea de avize conforme sau prin consultarea obligatorie, astfel încât putem spune că această instituţie îndeplineşte şi o funcţie internaţională. 3.3. Modificări constituţionale Faţă de Tratatul de la Nisa, care limita numărul europarlamentarilor la 732, Constituţia Europeană, intervine cu o nouă reglementare potrivit căreia numărul acestora nu va depăşi 750. Reprezentarea cetăţenilor se face în mod proporţional degresiv, stabilindu-se un prag minim de şase membri pentru fiecare stat. Nici un stat membru nu poate deţine mai mult de 96 de locuri. (Art.I-20, al.1). Consiliul urmează ca până la noile alegeri să stabilească exact, cu unanimitate de voturi, repartiţia mandatelor pentru fiecare stat membru. Numărul de locuri pentru România, în eventualitatea aderării în anul 2007, este prevăzut într-o declaraţie a Conferinţei interguvernamentale în care se stipulează că acestea vor fi în număr de 35 pentru România şi 18 pentru Bulgaria. Legile şi legile – cadru europene sunt adoptate în comun de către Parlamentul European şi Consiliul de Miniştri.(Art.I-34, al.1). Aceasta înseamnă, pe de o parte, extinderea procedurii co-deciziei ca regulă a adoptării actelor Uniunii şi, pe de altă parte, consolidarea rolului Parlamentului în calitate de co-legislator, pe picior de egalitate cu Consiliul, fapt ce întăreşte legitimitatea democratică la nivelul Uniunii Europene. Dacă cele două instituţii nu ajung la un acord, actul în cauză, nu va fi adoptat. Implicarea Parlamentului European în P.E.S.C., este reglementată de art. III-304 şi se materializează prin consultarea la care este obligat ministrul Afacerilor Externe. Acesta va informa regulat Parlamentul; Parlamentul va putea adresa întrebări sau face recomandări Consiliului şi Ministrului Afacerilor externe şi va
dezbate de două ori pe an, problemele de politică externă, inclusiv cele legate de securitate şi apărare. Art. III-402 – III-415 reglementează procedura bugetară unde se remarcă o nouă creştere a rolului Parlamentului. Astfel, în cazul proiectului aprobat de Comitetul de conciliere, în conformitate cu art. III-404 al.7, dacă Parlamantul îl respinge şi Consiliul îl aprobă, Comisia va trebui să prezinte un nu proiect; în cazul contrar, dacă Parlamentul aprobă şi Consiliul respinge proiectul, Parlamentul poate, cu votul a 3/5 din membrii săi, să aprobe amendamentele convenite de Comitetul de conciliere. Creşterea rolului Parlamentului European este de natură să confere Uniunii Europene şi finanţelor acesteia legitimitate sporită, o mai mare transparenţă şi o mai mare apropiere de cetăţean. Alte elemente de noutate cu privire la procedura bugetară sunt colaborarea strânsă între autorităţile competente în vederea combaterii fraudei (Art.III-415) şi stabilirea cadrului financiar multianual (Art. III-402), care prevede valorile plafoanelor anuale ale creditelor de angajament pe categorii de cheltuieli şi ale plafonului anual de credite pentru plată, precum şi orice altă dispoziţie utilă pentru buna desfăşurare a procedurii bugetare anuale. Categoriile de cheltuieli răspund marilor sectoare de activitate ale Uniunii Europene. Măsurile necesare organizării alegerilor, regulamentele Parlamentului European şi ale partidelor politice la nivel european urmează a fi reglementate printr-o lege-cadru europeană, iar posibilitatea Parlamentului de a solicita propuneri Comisiei se va realiza cu majoritate absolută, spre deosebire de majoritatea calificată cerută anterior de Tratatul instituind Comunitatea Europeană. (Titlul VI, cap.1, secţiunea 1, art.330-340). Art. IV-443 reglementează procedura ordinară de revizuire a Tratatului constituţional, sens în care propunerile cu privire la o asemenea măsură vor fi înaintate de către statele membre Consiliului, Parlamentului European sau Comisiei Europene care, la rândul lor, vor fi obligate să le notifice parlamentelor naţionale.
4. CONSILIUL EUROPEAN 4.1. Natura juridică. Delimitări conceptuale faţă de Consiliul Comunităţii Europene şi de Consiliul Europei. Consiliul European reuneşte şefii de state şi de guverne comunitare, răspunzând cerinţelor de cooperare politică la nivel înalt între acestea. Apărut pe cale neconvenţională, nu a fost prevăzut în tratatele constitutive ale Comunităţilor, primind fundamentare juridică abia în anul 1986, odată cu intrarea în vigoare a Actului Unic European. Tocmai de ceea, adică luându-se în considerare situaţia specifică în care a apărut şi s-a dezvoltat, este greu de făcut o delimitare exactă a naturii juridice a Consiliului European. Literatura de specialitate oferă mai multe concepţii : Consiliul European a fost apreciat în unele opinii ca fiind un organ interguvernamental de cooperare, având atribuţii de orientare generală a politicii comunitare345. S-a apreciat că funcţionează ca o instanţă politică, fără să facă parte din instituţiile comunitare, dar care respectă competenţele acestora346. O altă opinie este cea conform căreia reprezintă o formaţiune nouă a Comunităţii Europene, iar pentru alţi autori, Consiliul European este un organ de sine stătător ce poate să acţioneze atât în calitate de organ comunitar (substituindu-se Consiliului Comunităţii Europene), cât şi ca organ interguvernamental347. Faptul că reuniunile la nivel înalt nu s-au substituit reuniunilor Consiliului de Miniştri şi faptul că Tratatul de la Maastricht reglementează în mod expres şi distinct Consiliul la nivelul şefilor de state şi guverne conduc la concluzia că acesta este un organ sui generis, care are atribuţii de cea mai mare importanţă în vederea impulsionării dezvoltării şi stabilirii orientărilor politicii generale a Uniunii Europene, aşa cum prevede Tratatul de la Maastricht.
345
V. Marcu, N.Diaconu, “ Drept comunitar …”,op. cit., pag. 113 N. Diaconu, “Sistemul …”, op. cit., pag. 46 347 V. Marcu, “Drept …”, op. cit., pag. 58 346
Consiliul European şi Consiliul Comunităţilor Europene nu trebuie confundate, fiind vorba de două instituţii distincte. Diferenţele dintre ele se bazează pe următoarele criterii: • criteriul apariţiei : Consiliul Europei a apărut pe cale neconvenţională, adică prin întâlnirile la vârf ale şefilor de stat şi de guvern; Consiliul de Miniştri a apărut pe cale convenţională, fiind înfiinţat prin tratatele constituind Comunităţile Europene; • criteriul componenţei celor două instituţii: Consiliul Europeanare în compunere şefi de stat şi/sau de guvern ai statelor membre ale Comunităţilor Europene; Consiliul de Miniştri are în compunere, pe de o parte miniştrii afacerilor externe - Consiliul General - şi, pe de altă parte, pe lângă miniştrii afacerilor externe şi miniştrii de resort - Consilii specializate • criteriul atribuţiilor îndeplinite: Consiliul European este o instituţie cu caracter politic; Consiliul de Miniştri este veritabilul suprem legislativ al Comunităţilor Europene. Consiliul European, ca instituţie comunitară, nu trebuie confundat nici cu Consiliul Europei - organizaţie internaţională, regională, de sine stătătoare1. Consiliul European nu trebuie confundat nici cu instituţia Consiliului Europei, înfiinţat în anul 1949, prin semnarea la Londra de către 10 state (Belgia,Danemarca, Franţa, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Marea Britanie, Norvegia şi Suedia ) a statutului organizaţiei. Consiliul Europei este un organism internaţional care grupează statele europene într-o unitate mai strânsă, în vederea salvgardării şi promovării idealurilor şi principiilor care constituie patrimoniul lor comun şi favorizează progresul lor economic şi social. În prezent, Consilul Europei cuprinde 45 de state membre, printre care şi România. Orice stat european poate deveni membru al Consiliului dacă respectă şi întruneşte cerinţele statutului. Sediul Consiliului Europei este la Strasbourg. 4.2. Constituire. Competenţă. Actele Consiliului European
1
Idem. pag. 73
Premisele constituirii Consiliului European sunt reprezentate de o serie de întâlniri organizate între şefii de state şi guverne ale ţărilor membre ale Comunităţilor Europene, în cadrul diferitelor conferinţe la nivel înalt. Întâlnirile au avut loc în perioada 1961-1974 şi s-au caracterizat prin aceea că aveau loc numai atunci când era nevoie (caracter neregulat), factorul politic era mai mult sau mai puţin evident, iar natura juridică a instituţiei, precum şi actele pe care le putea adopta erau incerte. În anul 1974, odată cu summit-ul de la Paris din decembrie, sistemul întâlnirilor în cadrul conferinţelor a luat sfârşit. Şefii de stat şi de guvern, reuniţi la iniţiativa preşedintelui Valery Giscard d Estaing, au adoptat un comunicat final cu privire la viitoarele lor întâlniri. Sistemul propus la această reuniune oferea o serie de avantaje în raport cu cel anterior, dintre care reţin atenţia următoarele2: • reuniunile periodice ale şefilor de state şi de guverne vor avea loc de cel puţin trei ori pe an şi chiar de mai multe ori dacă este necesar; • se instituie denumirea de “Consiliu European”; • preşedintele Comisiei şi membrii acestei instituţii au posibilitatea să participe la întruniri; • este stabilit rolul instituţiei: astfel, ea poate să se reunească în Consiliul Comunităţii pentru domeniile comunitare,dar sunt avute în vedere şi discuţiile cu privire la cooperarea politică, ceea ce corespunde perfect practicii anterioare. Potrivit dispoziţiilor Actului Unic European, Consiliul va beneficia de un statut juridic convenţional, va fi compus din şefii de stat şi de guvern ai statelor membre ale Comunităţilor Europene, asistaţi de miniştrii afacerilor externe, precum şi de preşedintele Comisiei1. Tratatul de la Maastricht2 completează dispoziţiile A.U.E. privind Consiliul European, stabilind că reuniunile au loc de cel puţin două ori pe an, sub preşedinţia şefului de stat sau de guvern al statului membru care exercită preşedinţia Consiliului Miniştrilor. În urma fiecăreia dintre reuniunile sale, Consiliul European are datoria de a prezenta un raport Parlamentului European, iar anual – un raport scris privind progresele realizate de Uniune. 2
A. Fuerea, “Instituţiile …”, Op. cit., pag. 43 Idem., pag. 44 2 în art. 5, fostul art., D 1
Consiliul European de la Sevilla desfăşurat în perioada 21-22 iunie 2002 aduce unele modificări cu privire la organizarea activităţilor instituţiei. Astfel, Consiliul European se va reuni de patru ori pe an, de două ori pe semestru. Numai în cazuri excepţionale este prevăzută posibilitatea reunirii Consiliului în cadrul unor şedinţe extraordinare3. Rolul Consiliului European este acela de direcţionare politică a construcţiei comunitare revenindu-i următoarele competenţe4 : • orientarea construcţiei comunitare prin stabilirea liniilor directoare ale politicii comunitare; • impulsionarea politicilor comunitare generale; • coordonarea politicilor comunitare; • definirea noilor sectoare de activitate comunitară. În exercitarea acestor funcţiuni, şefii de state sau de guverne creează comisii ad-hoc sau comitete de direcţie, care le furnizează rapoarte1 pe baza cărora sunt luate deciziile. În planul cooperării politice, Consiliul are în principal un rol de mediere în toate domeniile afacerilor internaţionale care afectează interesele comunitare. În realizarea competenţelor sale, Consiliul European la nivelul şefilor de state sau de guverne adoptă următoarele acte juridice2: • decizii (în problemele cele mai importante);
•
decizii de procedură, care presupun trimiterea la o altă instituţie comunitară, în special la Consiliul Miniştrilor; • directive şi orientări care, de regulă, însoţesc deciziile de fond şi de procedură, fiind cele mai numeroase; • declaraţii, care sunt de obicei comune pentru doi sau mai mulţi şefi de state sau de guverne şi care exprimă poziţia lor comună faţă de una sau mai multe probleme. Din analiza Consiliului European se remarcă trei aspecte care reţin atenţia în mod deosebit, şi anume : 3
A. Fuerea, “Instituţiile…”, op. cit., pag. 46 V. Marcu, N. Diaconu, “Drept comunitar …”, op. cit., pag. 114 1 ex: Rap. Tindermans (privind crearea U.E.), Rap. Vedel (cu privire la examinarea măsurilor de creştere a competenţelor Parlamentului European), Rap. Werner (privind punerea bazelor unei Uniuni economice şi monetare) 2 V. Marcu, “Drept …”, op. cit., pag. 57 4
a) din punct de vedere juridic, Consiliul European nu reprezintă o instituţie a Uniunii Europene, aşa cum sunt Parlamentul European, Comisia Europeană, Consiliul Comunităţii Europene, Curtea de Justiţie sau Curtea de Conturi; aceasta însă nu diminuează rolul său esenţial în toate domeniile, pornind de la definirea şi coordonarea orientărilor politice, până la arbitraj şi deblocarea dosarelor dificile3; b) Consiliul European nu are un rol de legislator în cadrul U.E.; el nu participă la procesul formal de luare a deciziilor stabilit prin tratatele comunitare, ci doar se pronunţă din punct de vedere politic şi stabileşte liniile generale ale politicii comunitare1; c) Hotărârile Consiliului European nu sunt supuse procedurii de adoptare prevăzută în tratatele comunitare şi, neintrând în sfera actelor comunitare care pot fi adoptate în instituţii, ele nu produc efecte juridice; prin urmare actele Consiliului European nu pot modifica obnligaţiile statelor membre stabilite prin tratatul de aderare sau prin actele emanând de la instituţiile comunitare. 4.3. Modificările privitoare la Consiliul European aduse de Constituţia Europeană Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa, în organizarea şi funcţionarea Consiliului European vor opera modificări importante, determinate în primul rând de includerea acestuia în cadrul instituţiilor Uniunii, aşa cum rezultă din art. I-19 al tratatului menţionat : “ Uniunea dispune de un cadru instituţional unic. Acest cadru instituţional cuprinde: Parlamentul European; Consiliul European; Consiliul de Miniştri (numit în continuare “Consiliu”); Comisia Europeană (numită în continuare “Comisia”); Curtea de Justiţie a Uniunii Europene. “ Apreciem că prin articolul citat nu are loc o redefinire a termenului de instituţie, ci o reconsiderare a rolului şi poziţiei Consiliului European – ale cărui acte nelegislative vor produce efecte juridice, nu doar politice1, dobândind astfel caracter obligatoriu. Articolele I-21 şi I-22 reglementează rolul, componenţa şi organizarea Consiliului European. Rolul acestei instituţii va fi în 3
Site: www.mie.ro, pagina de web a Ministerului Integrării Europene O. Manolache, “Drept …”, op. cit., pag. 143 1 I. Gâlea, … “Tratatul …”, op. cit., pag. 47 1
continuare de a furniza impulsul necesar dezvoltării Uniunii şi de a defini direcţiile politice generale, precum şi priorităţile de acţiune, cu precizarea că nu exercită funcţii legislative. Componenţa sa este precizată în al. 2 al art. I-21, astfel că din Consiliul European vor face parte, pe lângă şefii de state şi guverne şi preşedintele Comisiei Europene - preşedintele Consiliului European şi Ministrul de Externe al U.E., iar în funcţie de problemele stabilite pe agenda de lucru, membrii pot cere să fie asistaţi de către un ministru şi de către un comisar (în cazul preşedintelui Comisiei)3. Dacă tratatele actuale precizează că şefii de state şi de guverne pot fi asistaţi de miniştrii de externe care fac astfel parte din Consiliu, dispoziţiile constituţionale, luând în considerare creşterea numărului de membri ai U.E. în urma extinderii, încearcă o reducere a numărului de particpanţi la lucrările Consiliului, limitând prezenţa miniştrilor şi a comisarului doar la cazurile necesare. Potrivit art. I-21 al. 3, “Consiliul European se întruneşte în fiecare trimestru la convocarea preşedintelui său (…) Preşedintele convoacă o reuniune extraordinară a Consiliului European atunci când această situaţie se impune.” Ultimul paragraf al aceluiaşi articol consacră regula pentru adoptarea deciziilor, respectiv consensul cu excepţia cazurilor în care tratatul prevede expres altfel. Încă un element de noutate adus de Constituţia Europeană este cel referitor la instituirea unui preşedinte în fruntea Consiliului European. Acesta va constitui un element de unitate şi reprezentativitate al Uniunii atât spre interior, cât şi spre exterior, de natură să consolideze coerenţa acţiunii acesteia1. Potrivit art. I-22 al. 1, “el va fi ales de către Consiliul European cu majoritate calificată, pentru un mandat de 2 ani şi jumătate, reînnoibil o singură dată. În caz de abateri grave, urmând aceeaşi procedură, Consiliul poate pune capăt mandatului preşedintelui.” Atribuţiile Preşedintelui Consiliului European, aşa cum rezultă din art.I-22 al textului constituţional sunt următoarele : • prezidează şi impulsionează lucrările Consiliului European; • îi asigură pregătirea şi continuitatea în colaborare cu preşedintele Comisiei şi pe baza lucrărilor Consiliului Afacerilor Generale; • acţionează pentru facilitarea coeziunii şi consensului în cadrul Consiliului European; 3 1
art. I-21 al. 3 al Constituţiei Europene I. Gâlea, … “Tratatul …”, op. cit., pag. 52
•
prezintă Parlamentului European un raport după fiecare întrunire a Consiliului;
•
asigură reprezentarea externă a Uniunii în probleme referitoare la politica externă şi de securitate comună, fără să aducă atingere competenţelor Ministrului Afacerilor Externe al Uniunii – această sintagmă nu exclude posibilitatea unei “dublări” a anumitor competenţe sau demersuri1, având în vedere că atât preşedintele Consiliului European cât şi Ministrul Afacerilor Externe sunt abilitaţi în materie de politică externă şi de securitate comună, precum şi de reprezentare în raport cu statele terţe şi organizaţiile internaţionale; • alături de atribuţii, Constituţia stabileşte şi o interdicţie pentru Preşedintele Consiliului European – aceea de a nu deţine un mandat naţional. Referitor la actele pe care le poate adopta Consiliul European, Constituţia, în art. I-35, face referire la decizii pe care le defineşte ca acte nelegislative care sunt obligatorii în toate elementele lor, iar atunci când desemnează destinatarii, nu sunt obligatorii decât pentru aceştia2. Potrivit art. I-33, un rol important revine Consiliului European în politica externă şi de securitate comună, mai exact în mecanismul decizional. Reglementarea amintită denotă un grad ridicat de integrare politică în condiţiile în care în cadrul P.E.S.C. urmează a se adopta acte juridice cu caracter obligatoriu – deciziile – spre deosebire de reglementarea anterioară a Tratatului asupra Uniunii Europene, care prevedea acţiunile comune, poziţiile comune şi strategiile comune3. Tratatul constituţional pune şi bazele unei politici de apărare comună, care presupune încheierea unei clauze de alianţă militară; decizia va fi luată de Consiliul European (cu unanimitate), care va recomanda statelor membre adoptarea acestei decizii în conformitate cu dispoziţiile constituţionale interne. Alte atribuţii ale Consiliului European: • constată încălcarea gravă şi persistentă de către un stat membru a valorilor Uniunii (art. I-59 alin.2); 1
Idem, pag. 52 art. I-33 al. 1, paragraful 5, din Constituţia Europeană 3 I. Gâlea, … “Tratatul …”, op. cit., pag. 81 2
•
defineşte orientările strategice ale programării legislative şi operaţionale în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie (art. III258); • soluţionează aşa numita “frână de urgenţă” – o procedură nouă care presupune situaţia în care un stat membru consideră că o lege europeană sau lege-cadru europeană în domeniul cooperării judiciare în materie penală sau al stabilirii de standarde minime privind unele infracţiuni şi pedepse încalcă principii fundamentale ale sistemului său de justiţie penală ( art. III-271, al.3). Funcţionarea Consiliului European este reglementată succint în art. III-341, care prevede: • interdicţia reprezentării în cadrul votului a mai mult de un alt stat membru; • regula conform căreia abţinerile nu împiedică adoptarea unei decizii cu unanimitate; • posibilitatea invitării preşedintelui Parlamentului European la lucrări; • stabilirea regulilor de procedură cu majoritatea simplă. Multitudinea de atribuţii care trebuie exercitată de Consiliul European este în măsură să furnizeze o imagine de ansamblu a importanţei acestuia. Dacă privim structura sistemului instituţional comunitar într-o viziune piramidală, locul Consiliului European se află în vârful acestei piramide, celorlalte instituţii revenindu-le sarcina de a pune în aplicare orientările generale stabilite de el1. 5. CONSILIUL COMUNITĂŢII EUROPENE 5. 1. Constituire. Componenţă Consiliul Comunităţii Europene reprezintă emanaţia guvernelor statelor membre, cadrul comunitar de negociere şi autoritatea guvernamentală ce exprimă legitimitatea statală, exercitând funcţii multiple în cadrul sistemului comunitar1. În tratatele iniţiale pentru fiecare dintre cele trei Comunităţi a fost prevăzut câte un organ similar: 1 1
N. Diaconu, “Sistemul …”, op. cit., pag. 47 N. Diaconu, “Sistemul …”, op. cit., pag. 49
• • •
Consiliul Special de Miniştri în cazul C.E.C.O.; Consiliul Comunităţii Economice Europoene; Consiliul Comunităţii Europene a Energiei Atomice. Tratatul de la Bruxelles din 1965 realizează fuziunea celor trei Consilii într-un Consiliu Unic. În art. 1 Tratatul prevede că se instituie un Consiliu al Comunităţilor Europene denumit “Consiliul” care se substituie celor trei existente şi exercită puterile şi competenţele acordate prin tratatele iniţiale şi prin Tratatul de fuziune2. Consiliul era compus din miniştrii delegaţi, reprezentanţi ai guvernelor statelor membre, potrivit art. 2 din Tratatul de la Bruxelles. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, Consiliul este denumit “Consiliul Uniunii Europene”, moment în care se modifică şi dispoziţiile precedente referitoare la componenţă. Astfel, potrivit art.146 din Tratatul de la Maastricht, Consiliul este format dintr-un reprezentant la nivel ministerial al fiecărui stat membru, abilitat să angajeze guvernul acestui stat. Consiliul se constituie diferit, cele mai frecvente fiind formaţiunile afaceri generale, agricultură, cea economico-financiară. Dacă afacerile generale sau cele externe cer ca instituţia să fie compusă din miniştrii afacerilor externe, atunci poartă denumirea de Consiliul Afacerilor Generale şi al Relaţiilor Externe; afacerile tehnice sunt tratate de consiliile specializate, compuse, în funcţie de ordinea de zi, din diferiţi miniştri de resort ai guvernelor statelor membre. Atunci când Consiliul reuneşte, în mod conjunct, miniştrii afacerilor externe şi miniştrii de resort, aceste consilii se numesc Consilii conjuncte; reunirea acestora însă a devenit mai puţin frecventă2. Reprezentanţii statelor membre care se reunesc în Consiliu nu au calitatea de agenţi comunitari în sensul strict al termenului (deci nu beneficiază de un statut comunitar). Ei sunt protejaţi prin imunităţi şi privilegii care se aplică reprezentanţilor statelor membre care participă la lucrările instituţiilor Comunităţilor Europene conform art.11 din Protocolul cu privire la imunităţile şi privilegiile Comunităţilor Europene din 19653. 2
Idem., pag. 50
2
A. Fuerea, “Manualul …”, op. cit., pag. 74 V. Marcu, N. Diaconu, “Drept comunitar general”, op. cit., pag. 118
3
Reuniunile Consiliului au loc cu uşile închise, dar la această regulă există şi o derogare: în urma summit-ului de la Sevilla din 2122 iunie 2002, dezbaterile Consiliului care au ca obiect actele adoptate în co-decizie cu Parlamentul European vor fi deschise publicului în următoarele condiţii : • în faza iniţială a procedurii: Comisia va prezenta publicului principalele sale propuneri legislative (cele în co-decizie); de asemenea, publicului îi vor fi deschise şi dezbaterile care vor urma propunerilor legislative;
•
în faza finală a procedurii, publicul va primi informaţii cu privire la votul Consiliului1. 5.2. Organizare şi funcţionare
Condiţiile de organizare şi funcţionare ale Consiliului Comunităţii Europene sunt stabilite de Tratatele constitutive, de Tratatul asupra Uniunii Europene şi de Regulamentul interior al Consiliului, iar aspectele care interesează în acest sens sunt cele referitoare la preşedinţie, mod de deliberare şi la organe auxiliare2. Consiliul se întruneşte lunar în compunerea miniştrilor de externe sau sub formă de reuniuni ale miniştrilor din domenii diferite. Preşedinţia acestei instituţii este asigurată prin rotaţie de fiecare stat membru pe o perioadă de 6 luni. Începând cu 1995 a fost stabilită următoarea ordine3: 1995 : Franţa, Spania; l996 : Italia, Irlanda; l997 : Olanda, Luxemburg; 1998 : Regatul Unit, Austria; 1999 : Germania, Finlanda; 2000 : Portugalia, Franţa; 2001 : Suedia, Belgia; 2002 : Spania, Danemarca; 2003 : Grecia, Italia; 2004 : Irlanda, Olanda; 2005 : Luxemburg, Regatul Unit. 1
A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 55 Noul regulament a fost adoptat în urma summit-ului de la Sevilla din anul 2002 şi produce efecte de la 1 august al aceluiaşi an. 3 A. Fuerea, “Manualul …”, op. cit., pag. 75 2
Consiliul va putea hotărî ca un stat membru să deţină preşedinţia în timpul unei alte perioade decât aceea care rezultă din ordinea stabilită, la propunerea respectivului stat interesat. Ministrul care asigură preşedinţia este desemnat să pregătească şi să conducă lucrările Consiliului Comunităţii Europene, în acest sens având următoarele atribuţii1: • stabileşte calendarul preşedinţiei; • convoacă Consiliul; • stabileşte ordinea de zi provizorie; • facilitează consensul în cadrul Consiliului şi joacă un rol important în relaţiile dintre acesta şi celelalte instituţii; • preşedintele Consiliului Afacerilor Generale este prezent în reprezentarea externă a Uniunii; • Tratatul asupra Uniunii Europene a prevăzut o reprezentare a preşedinţiei, fără vot deliberativ, în Consiliul Guvernatorilor Băncii Centrale Europene şi dreptul de a supune o moţiune spre deliberare acestuia; • În domeniul P.E.S.C. are următoarele însărcinări: reprezentarea Uniunii în materiile care aparţin politicii externe şi de securitate comună, punerea în aplicare a deciziilor luate în cadrul P.E.S.C., reprezentarea Uniunii în organizaţiile internaţionale şi în cadrul conferinţelor internaţionale; pentru toate acestea, preşedintele este asistat de Secretarul General al Consiliului, Înaltul Reprezentant al P.E.S.C. Abandonând regula clasică de drept internaţional, după care egalitatea suverană a statelor nu se acomodează decât cu unanimitatea şi cu dreptul de veto, tratatele comunitare consacră trei modalităţi de deliberare: votul cu majoritate simplă, votul cu majoritate calificată şi votul cu unanimitate1. Alegerea între aceste modalităţi nu este lăsată la aprecierea Consiliului, ci se stabileşte prin tratatele comunitare în funcţie de situaţia dată şi de caracterul dinamic al integrării (în sensul că modalitatea de votare poate fi schimbată în timp, în funcţie de gradul şi nivelul integrării)2.
1
Idem, pag. 76 N. Diaconu, “Sistemul …”, op. cit., pag. 59 2 V. Marcu, N. Diaconu “Drept Comunitar …”, op. cit., pag. 123 1
Votul majorităţii simple este prezentat ca regulă de drept comun în Tratatul C.E. şi este solicitat în unul din următoarele cazuri3: • adoptarea regulamentului interior; • solicitarea de studii şi propuneri Comisiei; • fixarea statutului comitetelor;
•
fixarea condiţiilor şi limitelor cererii de informaţii de la Comisie; • avizul favorabil la reunirea unei conferinţe a reprezentanţilor guvernelor statelor membre. Majoritatea calificată este metoda cel mai frecvent utilizată în practică. Pentru obţinerea ei, voturile statelor membre sunt dotate cu o pondere specială, în funcţie de criterii demografice, politice şi economice. Printre domeniile care reclamă majoritatea calificată ca modalitate de deliberare se numără: modificările sau suspendările autonome de drepturi privind tariful vamal comun, regimul profesiunilor, libera prestare de servicii, transporturile maritime şi aeriene, cercetarea, politica comună a vizelor, educaţia, sănătatea publică, cooperarea în domeniul dezvoltării, autorizarea cooperării întărite, ocuparea locurilor de muncă, cooperarea vamală, lupta împotriva excluderii sociale etc. Votul cu unanimitate este limitat şi conferă fiecărui stat un drept de veto. Abţinerile membrilor prezenţi sau reprezentaţi nu constituie un obstacol pentru adoptarea deciziilor care necesită această modalitate de deliberare, iar punerea ei în practică se face astfel încât să nu fie paralizată aplicarea tratatelor1. Unanimitatea este cerută în domenii ca : lupta împotriva discriminării, cooperarea întărită, azil, refugiaţi, politica de integrare, cooperarea între statele membre, distorsiuni economice, problemele externe ale Uniunii Economice şi Monetare, unele aspecte ale politicii comericale comune şi ale politicii sociale, adoptarea statutului şi a condiţiilor generale de exercitare a funcţiilor membrilor Parlamentului European, statutul partidelor politice la nivel european, numirea Secretarului General al Consiliului, ai Curţii de Conturi, ai Comitetului Economic şi Social, aprobarea regulamentelor de procedură ale Curţii de Justiţie şi ale Tribunalului de Primă Instanţă. 3 1
A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 56 N. Diaconu, “Sistemul …”, op. cit., pag. 63
Consiliul are în subordine mai multe organisme şi servicii care îl ajută la îndeplinirea activităţilor. - Secretariatul General al Consiliului este un organism cu suport logistic ce reuneşte aproximativ 2000 de funcţionari şi se află sub conducerea unui Secretar General, Înalt Reprezentant P.E.S.C., care este asistat de un secretar general adjunct. Ambii sunt numiţi de Consiliu, care hotărăşte cu unanimitate. Secretarul General participă la sesiunile Consiliului şi are 1 rolul de a asigura buna funcţionare a Secretariatului, de a supune Consiliului proiectul privind eventualele cheltuieli ale acestuia, de a gestiona fondurile puse la dispoziţia Consiliului. Secretariatul General este compus din şapte direcţii generale, care, la rândul lor, au în structură mai multe direcţii şi servicii, potrivit deciziilor Consiliului. Sarcina pregătirii lucrărilor acestuia revine comitetelor special constituite. - Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER). Fiecare stat membru are un birou de reprezentare permanentă la Bruxelles, a cărui personal este alcătuit din diplomaţi sau persoane oficiale din ministerele naţionale. Şefii acestor delegaţii se reunesc o dată pe săptămână în cadrul Comitetului Reprezentanţilor Permanenţi ai statelor membre2.În mod concret, COREPER este format din delegaţii naţionale compuse dintr-un reprezentant permanent cu rang de ambasador, un adjunct cu rang de ministru plenipotenţiar şi un anumit număr de experţi3. Comitetul este locul unde se dezvoltă un dublu dialog - dialogul reprezentanţilor permanenţi între ei şi dialogul fiecăruia cu capitala de unde provine. Reprezentantul permanent este “avocatul” guvernului său, însărcinat să-şi convingă partenerii de buna intenţie a poziţiei pe care o apără şi de cea a Consiliului pe lângă propria ţară. Reprezentanţii permanenţi participă la lucrările organelor comunitare fie prin COREPER, fie prin grupurile de lucru create de acesta şi autorizate să pregătească lucrările Consiliului. COREPER, pe lângă sarcina de a pregăti lucrările Consiliului şi de a executa mandatele încredinţate de acesta, asigură consistenţa politicilor şi acţiunilor Uniunii şi are în vedere să fie respectate 1
A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 63 Idem 3 V. Marcu, N. Diaconu, “Drept comunitar …”, op. cit., pag. 119 2
următoarele principii şi reguli1: principiile legalităţii, subsidiarităţii, proporţionalităţii şi al expunerii motivelor pentru acte; regulile ce stabilesc puterile instituţiilor şi organizatorilor Uniunii; prevederile bugetare; regulile de procedură; transparenţa şi calitatea proiectelor redactate. COREPER se reuneşte săptămânal sub preşedinţia reprezentantului permanent al statului care exercită preşedinţia Consiliului şi poate adopta decizii de procedură în cazurile prevăzute de regulamentul intern al Consiliului. Grupurile de experţi sunt formate din experţii statelor membre, cărora li se adaugă cei desemnaţi de Comisia Europeană. Rolul acestora din urmă este de a susţine în cadrul COREPER iniţiativele legislative ale Comisiei2. Comitetul pentru Agricultură - organ auxiliar al Consiliului, având sarcina de a pregăti proiecte în domeniul agriculturii. Comitetul Monetar - înfiinţat prin Tratatul de la Maastricht, format din câte doi reprezentanţi ai fiecărui stat membru, cărora li se adaugă doi reprezentanţi desemnaţi de Comisia Europeană; la începutul celei de a treia faze a aplicării Tratatului de la Maastricht (1999) s-a transformat în Comitetul Economic şi Financiar, la componenţa căruia se adaugă doi reprezentanţi ai Băncii Centrale Europene; atribuţii : urmăreşte situaţia monetară şi financiară a statelor membre şi a Comunităţii, formulează avize la cererea Consiliului şi Comisiei sau din proprie iniţiativă. Comitetul Politic este compus din directori politici şi înfiinţat prin Tratatul de la Maastricht; sarcinile sale sunt de a urmări situaţia internaţională în ce priveşte politica externă şi de securitate comună, de a contribui la definirea politicilor prin emiterea de avize către Consiliu şi de a supraveghea punerea în practică a politicilor convenite. Comitetul pentru Vize este compus din înalţi funcţionari şi are misiunea să formuleze avize destinate Consiliului, la cererea acestuia sau din proprie iniţiativă, precum şi să contribuie la pregătirea lucrărilor Consiliului în domeniile justiţiei şi afacerilor interne şi al vizelor1.
1
O. Manolache, “Drept …”, op. cit., pag. 88 A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 64 1 V. Marcu, N. Diaconu, “Drept comunitar…”, op. cit., pag. 121 2
Alte organe auxiliare : Comitetul Permanent pentru Forţe de Muncă, Comitetul pentru Energie, Comitetul pentru Cercetare Ştiinţifică şi Tehnică, Comitetul pentru Educaţie, Comitetul pentru Acordurile de Cooperare cu Ţările Lumii a Treia. 5.3. Atribuţiile Consiliului Comunităţii Europene Tratatele de la Roma învestesc Consiliul cu o competenţă normativă de principiu, fiind considerat veritabilul legiuitor comunitar1, cu menţiunea că evoluţia procesului comunitar şi democratizarea celui decizional fac din Parlamentul European un asociat tot mai frecvent la exercitarea funcţiei normative. Potrivit aceloraşi tratate, Consiliul asigură şi coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre, dispune de putere de decizie şi conferă Comisiei competenţele de execuţie a regulilor pe care el le stabileşte. În cazuri specifice poate realiza el însuşi competenţele amintite, dobândind astfel funcţii executive. Cea de a treia şi printre cele mai importante funcţii ale Consiliului este cea bugetară, respectiv2 adoptarea şi executarea bugetului Comunităţilor Europene, în care sunt stabilite veniturile şi cheltuielile acestora. Tratatul de la Maastricht uniformizează legislaţia anterioară în domeniu impusă de Tratatul C.E.C.A., pe de o parte, şi cele instituind C.E.E. şi EURATOM3, pe de altă parte, stabilind că bugetul comunitar, fără a prejudicia alte venituri, este finanţat integral prin resurse proprii4. Consiliul, prin unanimitate de voturi, este cel care, la propunerea Comisiei şi după consultarea Parlamentului, decide sistemul resurselor proprii ale Comunităţilor, pe care îl va recomanda adoptării de către state. Potrivit art. 26 din Tratatul C.E.C.O., Consiliul Comunităţii Europene îşi îndeplineşte atribuţiile în special în vederea armonizării acţiunii Comisiei cu cea a guvernelor responsabile de politica 1
N. Diaconu, “Sistemul …”, op. cit., pag. 64 A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 177 3 art. 4 din Tratatul C.E.C.A. conferă Înaltei Autorităţi posibilitatea de a procura fondurile necesare îndeplinirii misiunilor sale prin stabilirea de prelevări asupra producţiei de cărbune şi oţel. Tratatele C.E.E. şi EURATOM prevăd înlocuirea finanţării prin contribuţia statelor membre cu finanţarea din resurse proprii. 4 Resursele proprii ale Comunităţilor sunt compuse din: prelevări agricole, drepturi vamale, încasări TVA, resurse provenind din P.N.B. (în cazul în care celelalte venituri nu pot echilibra bugetul) 2
generală a ţării lor1, ceea ce îi asigură un rol de coordonator. În acest scop Consiliul şi Comisia procedează la schimburi de informări şi consultaţii reciproce. Astfel, în unele cazuri rolul Consiliului este doar de consultant, prin procedeul consultării obligatorii, alteori este chemat să îşi exprime avizul conform ( în cazul procedurii codeciziei). Uniunea monetară impune Consiliului o intervenţie importantă în coordonarea politicilor economice şi sociale ale statelor membre în interiorul zonei Euro. Alt rol esenţial îl are în cadrul P.E.S.C., pe care şi-l exercită prin îndeplinirea următoarelor atribuţii: • defineşte principiile şi orientările generale şi veghează la unitatea, coerenţa şi eficacitatea acţiunilor Uniunii, sub autoritatea politică a Consiliului European; • ia deciziile necesare pentru punerea în aplicare a P.E.S.C., sens în care defineşte o poziţie comună de fiecare dată când consideră necesar sau decide dacă o anumită problemă va face obiectul unei acţiuni comune; • potrivit Tratatului de la Amsterdam, care aduce o serie de modificări dispoziţiilor analizate ale celui de la Maastricht, Consiliul recomandă strategii comune Consiliului European şi le pune în practică, adoptând acţiuni comune şi poziţii comune. Pentru punerea în aplicare a obiectivelor stabilite în ce priveşte cooperarea în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne (JAI), Consiliul coordonează consultarea şi informarea reciprocă între statele membre putând să adopte poziţii comune şi acţiuni comune şi să stabilească convenţii pe care le va recomanda statelor membre spre adoptare, după regulile lor constituţionale1. Mijloacele juridice prin care Consiliul Comunităţilor Europene pune în aplicare obiectivele amintite sunt: • adoptă măsuri de încurajare a cooperării statelor membre prin intermediul Oficiului European de Poliţie (EUROPOL); • facilitează consultarea şi informarea statelor membre în vederea coordonării acţiunilor lor; • adoptă poziţii comune;
1 1
A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 67 N. Diaconu, “Sistemul …”, op. cit., pag. 67
•
adoptă decizii-cadru în scopul apropierii dispoziţiilor legislative ale statelor membre;
•
stabileşte convenţii pe care le recomandă statelor2. În exercitarea competenţelor sale normative Consiliul adoptă următoarele categorii de acte, pe baza unor propuneri ale Comisiei şi după consultarea Parlamentului sau a altor instituţii şi organe comunitare, atunci când aceasta se impune : • regulamente - obligatorii în toate elementele lor, direct aplicabile în toate statele membre; • directive – obligatorii pentru statul destinatar în ce priveşte rezultatul urmărit, însă lasă autorităţilor naţionale competenţa în privinţa formei şi a mijloacelor pentru atingerea respectivului rezultat; • decizii - obligatorii pentru cei cărora li se adresează; • recomandări şi avize - nu au forţă juridică obligatorie. În lipsa unor dispoziţii speciale, actele Consiliului pot fi adoptate în oricare dintre formele enunţate, în funcţie de obiectivele de îndeplinit. În domeniile în care statele membre au dat dovadă de reţineri în a le supune unei reglementări comunitare, actele Consiliului au mai mult un caracter de recomandare, având forţă obligatorie minimă. Ca o sinteză a celor analizate, putem spune despre Consiliul Comunităţilor Europene că reprezintă în primul rând o instituţie comunitară cu atribuţii legislative, care ia decizii după avizul Parlamentului sau în co-decizie cu acesta. Apoi, are rolul de a coordona politicile economice generale ale Uniunii, de a încheia în numele acesteia acorduri internaţionale, de a aproba împreună cu Parlamentul, bugetul comunitar. De asemenea, ia deciziile necesare în vederea definirii şi punerii în aplicare a P.E.S.C. şi în vederea coordonării acţiunilor statelor membre în domeniile care ţin de ordinea publică şi cooperarea judiciară în materie penală1. 5.4. Modificări constituţionale cu privire la Consiliul Comunităţii Europene
2 1
V. Marcu, N. Diaconu, “Drept comunitar …”, op. cit., pag. 129 Site: www.mie.ro
Constituţia europeană reglementează Consiliul de Miniştri în articolele I-23- I-25 şi III-342-III-346 cu privire la componenţă şi organizare, dispoziţiile referitoare la atribuţii şi mijloacele de exercitare a acestora regăsindu-se cu prilejul tratării domeniilor care interesează Uniunea şi care sunt de competenţa acestei instituţii. Articolul I-23 reia dispoziţiile din tratatele anterioare cu privire la componenţa Consiliului, funcţiile acestuia şi modul de adoptare a deciziilor, respectiv majoritatea calificată, cu excepţia cazurilor în care Constituţia prevede altfel. Articolul I-24 precizează care sunt formaţiunile în care Consiliul se poate întâlni: Consiliul Afacerilor Generale, cu rol de a conferi coerenţă lucrărilor Consiliului; când participă şi Comisia, rolul său este de a pregăti lucrările Consiliului European; • Consiliul Afacerilor Externe, cu rol de a concretiza politica externă a Uniunii Europene, pe baza liniilor directoare strategice elaborate de Consiliul European; • alte formaţiuni ale Consiliului de Miniştri pot fi stabilite printr-o decizie a Consiliului European. Articolul analizează în continuare Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi ai guvernelor statelor membre, transparenţa la nivelul Consiliului de Miniştri şi preşedinţia acestuia, a cărei reglementare se menţine, cu următoarea modificare: formaţiunea Afaceri Externe este condusă de Ministerul de Externe al Uniunii, o instituţie nouă, înfiinţată prin Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa1. Ministerul Afacerilor Externe al Uniunii este numit şi poate fi revocat de Consiliul European cu acordul preşedintelui Comisiei şi se bucură de un dublu statut, întrucât face parte atât din Consiliul de Miniştri, cât şi din Comisia Europeană, fiind şi unul dintre vicepreşedinţii acesteia. Rolul său este acela de a asigura coerenţa acţiunilor Uniunii în exterior, iar în cadrul Comisiei este însărcinat cu responsabilităţile ce incumbă acesteia în domeniul relaţiilor externe." În exercitarea responsabilităţilor sale în cadrul Comisiei şi numai cu privire la aceste responsabilităţi, el este supus procedurilor care reglementează Comisia2.”
1 2
art. I-28, din Tratatul Constituţiei art. I-28 alin. 4, din Tratatul Constituţiei
Art. I-28 coroborat cu art. III-296 face o serie de precizări cu privire la competenţele şi atribuţiile Ministerului Afacerilor Externe, astfel: • conduce formaţiunea Afaceri Externe a Consiliului de Miniştri; • prin propunerile sale contribuie la elaborarea politicii externe şi de securitate comună şi asigură punerea în aplicare a deciziilor de către Consiliul European şi Consiliu; • desfăşoară dialogul politic şi exprimă poziţia Uniunii în cadrul organizaţiilor şi conferinţelor internaţionale pentru domeniile referitoare la P.E.S.C.; • în îndeplinirea mandatului său va fi asistat de Serviciul European pentru Acţiune Externă care va funcţiona în cooperare cu serviciile diplomatice ale statelor membre; • contribuie la elaborarea şi aplicarea politicii de securitate comună. O modificare importantă este şi cea prin care se defineşte majoritatea calificată în cadrul Consiliului European şi al Consiliului1. Tratatul constituţional consacră dubla majoritate, spre deosebire de sistemul actual, care consacră o triplă majoritate2. Conform art. I-25 al. 1 “majoritatea calificată este definită ca fiind cel puţin 55% din membrii Consiliului, cuprinzând cel puţin 15 dintre ei şi reprezentând state membre reunind cel puţin 65% din populaţia Uniunii.” Aceasta înseamnă că 12 state (într-o Uniune de 25) sau un număr de cetăţeni reprezentând 35,01% din populaţia U.E. au posibilitatea de a respinge o iniţiativă legislativă; consecinţa este că această formulă va consolida situaţia pentru statele mici şi mijlocii în raport cu cele mari3. Minoritatea de blocaj trebuie să includă cel puţin 4 membri ai Consiliului, altfel majoritatea calificată se consideră realizată. Art. I-25 al.2 prevede un alt tip de majoritate calificată, pentru situaţia în care propunerea nu vine din partea Comisiei ori a Ministrului Afacerilor Externe şi anume:” cel puţin 72% din membrii Consiliului, reprezentând state membre reunind cel puţin 65% din populaţia Uniunii.” 1
I. Gâlea, … “Tratatul …”, op. cit., pag. 56 art. I-25, din Tratatul Constituţiei 3 I. Gâlea, … “Tratatul …”, op. cit., pag. 56 2
De precizat că noul sistem al majorităţii calificate se va aplica abia începând cu anul 2009. Cu majoritate simplă Consiliul adoptă acte juridice în următoarele situaţii: • organizarea Secretariatului General; • decizii şi regulamente de procedură; • atunci când solicită Comisiei realizarea de studii pe care le consideră necesare pentru îndeplinirea obiectivelor comune; • stabilirea statutului comitetelor prevăzute prin Constituţie. Votul cu unanimitate nu a suferit modificări cu privire la modul de realizare , dar a fost extins la alte domenii decât cele prevăzute anterior, respectiv acordurile comerciale negociate de Comisie - comerţul cu servicii culturale şi audiovizuale, comerţul cu servicii în domeniul social, educaţional şi al sănătăţii, aspectele comerciale ale proprietăţii intelectuale – investiţiile străine directe1. Şi votul cu majoritate calificată a fost extins la domenii noi, după cum rezultă din art. III-300, al.2: • adoptarea acţiunilor sau poziţiilor pe baza unor linii strategice definite de Consiliul European; • adoptarea de acţiuni sau poziţii propuse de Ministrul Afacerilor Externe la cererea expresă a Consiliului European; • adoptarea de decizii în aplicarea unei acţiuni sau poziţii; • adoptarea unei decizii privitoare la numirea de reprezentanţi speciali. Actele juridice care pot fi adoptate de Consiliul Uniunii Europene au suferit şi ele modificări, însă mai mult în ceea ce priveşte denumirea, iar nu efectele. În acord cu noua legislaţie constituţională, sunt de competenţa instituţiei pe care o analizăm următoarele categorii de acte:
•
1 1
legi europene - sunt acte legislative cu caracter general care urmează a fi obligatorii în toate elementele lor şi se vor aplica direct în statele membre1; legea europeană va înlocui regulamentul actual;
art. III-315, din Tratatul Constituţiei art. I-33, alin. 2, din Tratatul Constituţiei
•
legi-cadru europene - sunt acte legislative care obligă orice stat membru destinatar în ceea ce priveşte rezultatele care trebuie obţinute, lăsând autorităţilor naţionale competenţa în privinţa alegerii formei şi a mijloacelor de realizare a lor2; legile-cadru europene vor înlocui directivele;
•
regulamente europene – sunt acte nelegislative cu caracter general de punere în aplicare a celor legislative şi a anumitor dispoziţii ale Constituţiei; acestea sunt fie obligatorii în toate elementele lor şi direct aplicabile în toate statele membre, fie obligatorii în statul destinatar cu privire la rezultat”3; • decizii europene - ele îşi păstrează caracterul de acte nonlegislative, obligatorii în întregul lor; • recomandări şi avize - sunt acte fără forţă juridică. Cu privire la mecanismul decizional în cadrul P.E.S.C., Constituţia intervine cu următoarea reglementare: Consiliul European determină liniile generale ale politicii externe şi obiectivele acesteia; Consiliul o defineşte; aplicarea P.E.S.C. se realizează de către statele membre; actele juridice de aplicare adoptate de Consiliul European şi de Consiliu sunt deciziile, iar sistemul de vot unanimitatea, cu unele excepţii; propunerile sunt avansate de un stat membru sau de Ministrul Afacerilor Externe, singur sau susţinut de Comisie; Parlamentul European este consultat şi informat. Articolul 60 T.C.E., care prevede posibilitatea Consiliului de a impune măsuri de restricţionare a libertăţii de circulaţie a capitalurilor în cazul adoptării unor acţiuni sau poziţii comune în cadrul P.E.S.C. este înlocuit prin art. III-160, care prevede posibilitatea adoptării de către Consiliu a unor măsuri de restricţionare a mişcărilor de capital şi a efecturăii plăţilor, cum ar fi îngheţarea de fonduri, de active financiare sau de beneficii economice aparţinând unor perosane fizice sau juridice, unor grupuri sau unor entităţi nestatale, în scopul realizării obiectivelor stabilite în art. III2571, mai ales a celor cu privire la prevenirea criminalităţii organizate, a terorismului şi a traficului de fiinţe umane2. 2
Art.I-33, alin. 3, din Tratatul Constituţiei art. I-33, alin. 4, din Tratatul Constituţiei 1 Capitolul IV: Spaţiu de libertate, securitate şi justiţie 2 I. Gâlea, …”Tratatul …”, op. cit., pag. 184 3
Articolul III-176 introduce o prevedere nouă potrivit căreia, în cadrul realizării pieţei interne, o lege sau o lege-cadru europeană, adoptată de Consiliu în unanimitate, după consultarea Parlamentului, stabileşte măsuri privind crearea unor instrumente europene de protecţie uniformă a drepturilor de proprietate intelectuală în cadrul Uniunii, precum şi introducerea unor regimuri de autorizare, coordonare şi control centralizate. În domeniul politicii monetare3 se constată simplificarea procedurilor prin care pot fi adoptate legile europene de amendare a statutului Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene. În acest sens, referitor la Consiliul de Miniştri, a fost eliminată reglementarea cuprinsă în art. 11 şi urm. T.C.E. care prevedea posibilitatea pentru acesta de a încheia acorduri cu statele terţe privind ratele de schimb, în condiţiile creării unei competenţe generale a Uniunii de a încheia acorduri în domeniul economic şi monetar. Potrivit art. III-260, Consiliul,la propunerea Comisiei, poate adopta regulamente sau decizii prin care stabileşte modalităţile de evaluare a statelor membre cu privire la punerea în aplicare a politicilor privitoare la spaţiul de libertate, securitate şi justiţie. În art. III-274 este reglementată o nouă structură instituţională - Parchetul European din cadrul Eurojust, care va avea competenţa de a urmări, corecta şi trimite în judecată persoane vinovate de comiterea unor infracţiuni ce afectează statele membre şi interesele financiare ale Uniunii. Înfiinţarea Parchetului European, stabilirea competenţelor şi a regulilor sale de funcţionare revin Consililui, cu avizul conform al Parlamantului European. Articolul III-299 reproduce dispoziţiile art.23 T.U.E. referitoare la supunerea unor probleme în atenţia Consiliului. Modificările urmează schimbările instituţionale de la nivelul U.E., astfel încât: Ministrul Afacerilor Externe, singur sau cu sprijinul Comisiei, va putea supune chestiuni spre dezbatere Consiliului; în cazurile în care se impune o decizie rapidă, acelaşi ministru, din proprie iniţiativă sau la cererea unui stat membru, poate convoca o şedinţă urgentă a Consiliului1. 3 1
Titlul III, Capitolul II, Secţiunea 2, art. III-185 – III-191 I. Gâlea, … “Tratatul …”, op. cit., pag. 286
Potrivit art. III-302, “Consiliul poate numi, la propunerea Ministrului Afacerilor Externe al Uniunii, un reprezentant special, căruia îi încredinţează un mandat în legătură cu chestiuni politice specifice.” O ultimă modificare ce se impune a fi precizată se referă la competenţa Consiliului de a negocia şi încheia acorduri internaţionale în numele Uniunii, care a fost simpificată prin tratatul constituţional în privinţa procedurii. 6. ORGANELE JURISIDICŢIONALE ALE COMUNITĂŢILOR EUROPENE Organizarea jurisidicţională comunitară este complexă, presupunând repartizarea competenţelor între Curtea de Justiţie şi jurisidicţiile naţionale. Nivelului comunitar îi revine funcţia de interpretare obiectivă a dreptului comunitar şi de apreciere a valabilităţii actelor instituţiilor comunitare, iar nivelului naţional îi revine sarcina de sesizare şi de aplicare corectă a dreptului Uniunii Europene1. Funcţiile conferite Curţii de Justiţie prin tratate sunt exercitate de aceasta în condiţii identice celor ale jurisdicţiilor statale, iar nu după modelul jurisdicţiei internaţionale, atât prin persoana justiţiabililor, cât şi prin competenţa, natura litigiilor care îi sunt supuse şi procedura după care statuează. Astfel, dacă jurisdicţia internaţională este competentă, în principiu, să soluţioneze numai litigiile dintre state, Curtea de justiţie este accesibilă şi particularilor persoane fizice sau juridice. Apoi, în timp ce justiţia internaţională clasică este voluntar consimţită (competenţa obligatorie fiind excepţională), Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene este competentă de drept în cazurile prevăzute de Tratate, fără a mai fi necesar pentru statele membre să accepte această competenţă. În sfârşit, hotărârile Curţii comunitare au nu numai forţă obligatorie, dar şi forţă executorie pe teritoriul statelor membre2. Sistemul jurisdicţional al Comunităţilor Europene este alcătuit din două instanţe: Curtea de Justiţie şi Tribunalul de Primă Instanţă. 1 2
N. Diaconu, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 132-133 A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 106, 107
6.1. CURTEA EUROPEANĂ DE JUSTIŢIE Curtea de Justiţie este instituţia comunitară prevăzută în toate cele trei tratate constitutive ale Comunităţilor, precum şi în Protocolul privind Statutul Curţii de Justiţie anexat Tratatelor de la Roma. Odată cu semnarea acestora1, prin Convenţia relativă la anumite instituţii comune, s-a stabilit ca instituţie comunitară unică Curtea de Justiţie. În prezent, Curtea este compusă din 25 de judecători şi 8 avocaţi generali. Numărul acestora poate fi modificat printr-o hotărâre a Consiliului luată cu votul unanim al membrilor acestuia, la cererea Curţii. Judecătorii sunt numiţi prin acordul statelor membre fără să mai fie necesară vreo procedură comunitară de confirmare din partea instituţiilor, pe o perioadă de 6 ani. La fiecare trei ani se realizează o înlocuire parţială a judecătorilor - vor fi înlocuiţi alternativ 7 sau 8 judecători. Nici o dispoziţie a tratatelor nu prevede ca aceştia să aibă cetăţenia statelor membre. În practică însă s-a urmărit ca întotdeauna Curtea să cuprindă cel puţin cel puţin câte un judecător din fiecare stat. Preocuparea de ordin politic a fost şi ea precumpănitoare pentru un echilibru global pe naţionalităţi, care se sprijină atât pe efectivul judecătorilor, cât şi pe cel al avocaţilor generali2. Statutul membrilor este stabilit de Statutul Curţii şi de Regulamentul de procedură. La intrarea în funcţie, judecătorii depun un jurământ prin care se angajează să-şi exercite funcţiile imparţial şi să nu divulge secretul deliberărilor. Ei trebuie să fie aleşi dintre persoanele a căror independenţă e mai presus de orice îndoială şi care posedă calificările cerute pentru numirea în cele mai înalte funcţii jurisidicţionale în ţările lor ori care sunt jurişti de o competenţă recunoscută. Se impune deci ca persoanele în cauză să-şi fi revelat în decursul anilor, în cadrul activităţii lor juridice, acele trăsături care să nu-i facă susceptibili la influenţe exterioare în interpretarea şi aplicarea dreptului şi care să le accentueze caracterul onest, integru. Condiţia de alegere, constând în calificările şi funcţiile lor profesionale, nu presupune ca în mod necesar persoanele respective să fi îndeplinit funcţii de judecători în cadrul tribunalelor lor naţionale; deoarece legea nu distinge, pot fi calificaţi pentru 1 2
25 martie 1957 A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 114
asemenea activitate oricare dintre persoanele de formaţie juridică îndeplinind aceste condiţii1. În timpul exercitării mandatului de judecător, aceştia nu pot să mai deţină altă funcţie politică sau administrativă, indiferent dacă este remunerată sau nu, cu excepţia funcţiilor didactice sau de cercetare ştiinţifică. Privilegiile şi imunităţile de care beneficiază sunt aceleaşi de care se bucură funcţionarii şi agenţii comunitari, precum şi cele prevăzute în Protocolul asupra Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene2 şi de care beneficiază şi avocaţii generali, grefierul Curţii şi raportorii adjuncţi. Judecătorii se bucură de imunitate de jurisdicţie chiar şi după încetarea funcţiei în legătură cu actele îndeplinite în exercitarea acesteia, inclusiv afirmaţiile şi înscrisurile. De asemenea, ei nu pot fi înlăturaţi din funcţiile lor sau declaraţi decăzuţi din drepturile la pensie decât printr-o decizie luată în unanimitate de către judecătorii şi avocaţii generali ai Curţii1. Dacă, după ridicarea imunităţii în urma unei şedinţe plenare a Curţii, împotriva unui judecător este declanşată o acţiune penală el poate fi judecat în orice stat membru de instanţa competentă se judece magistraţii celei mai înalte jurisdicţii naţionale . Calitatea de judecător încetează prin înlocuire legală, deces, demisie sau pensionare. De asemenea, după cum a precizat deja, Curtea poate decide dacă un judecător nu mai poate face faţă obligaţiilor privind funcţia, dispunând eliberarea sa. Guvernele statelor membre nu pot revoca un judecător al Curţii în timpul exercitării mandatului său2. O parte într-o cauză oarecare aflată pe rolul instanţelor comunitare nu poate să ceară o schimbare în compunerea instanţei pentru motivele fie de naţionalitate a unui judecător, fie de absenţă din Curte sau din Cameră a unui judecător de naţionalitatea acelei părţi din litigiu; aceasta pentru că instanţa respectivă nu este naţională şi, la rândul ei, trebuie să-i fie indiferentă naţionalitatea sau poziţia justiţiabililor3. Curtea este asistată de avocaţi generali care au obligaţia ca, acţionând cu deplină imparţialitate şi independenţă, să prezinte 1
O. Manolache, “Drept…”, op. cit., pag. 100 art. 3, Regulamentul privind Organizarea internă a Curţii 1 V. Marcu, “Drept …”, op. cit., pag. 86 2 A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 115 3 O. Manolache, “Drept …”, op. cit., pag. 115 2
concluziile motivate asupra cazurilor aduse în faţa Curţii de Justiţie, în vederea asistării acesteia în îndeplinirea misiunii sale. Statutul avocaţilor generali este similar cu al judecătorilor în ceea ce priveşte numirea, durata mandatului, înlocuirea, încetarea funcţiei. O reînnoire parţială a avocaţilor generali are loc la fiecare trei ani. Din rândul lor, Curtea de Justiţie numeşte pe primul avocat general pe o perioadă de un an, având sarcina de a prezida întâlnirile şi de a încredinţa cauza unuia dintre avocaţi după desemnarea judecătorului-raportor1. Câteva aspecte se impun a fi analizate cu privire la organizarea şi funcţionarea Curţii de Justiţie a Comunităţilor. În primul rând, judecătorii aleg dintre ei un preşedinte al acestei instituţii pentru o perioadă de 3 ani, cu posibilitate de realegere. Preşedintele conduce activitatea juridică şi administraţia Curţii; el prezidează dezbaterile cauzei şi deliberările. De asemenea, îndeplineşte şi atribuţii executive legate de buna-administrare a justiţiei, cum ar fi, de exemplu, desemnarea judecătorului-raportor pentru fiecare cauză, concomitent cu încredinţarea ei unei Camere a Curţii, stabilirea termenelor pentru intervenţii sau a datelor la care va începe procedura orală, acordarea, în împrejurări speciale, de prioritate pentru unele cauze. Pe lângă Curte funcţionează grefa, deservită de un grefier asistat de un grefier adjunct, numiţi de Curte pentru un mandat de 6 ani, reînnoibil. Grefierul are un dublu rol, exercitând atribuţii de ordin procedural şi atribuţii administrative. În concret, acestea se referă la : • primirea, transmiterea şi conservarea tuturor documentelor; • realizarea de notificări sau comunicări de acte pe care le comportă aplicarea Regulamentului de procedură; • asistarea la şedinţele de audiere ale Curţii şi ale Camerelor; • grija de arhive şi de a asigura publicaţiile Curţii; • atribuţii de gestiune şi contabilizare;
•
traducerea documentelor1. Fiecare judecător şi avocat general beneficiază de asistenţă de specialitate din partea a trei referenţi, jurişti calificaţi, care desfăşoară activitate de informare şi documentare şi pregătesc dosarele cauzelor. Referenţii ataşaţi sunt, de regulă, doctori în drept, având aceeaşi naţionalitate ca şi judecătorul sau avocatul general pe care îl asistă. 1 1
N. Diaconu, “Sistemul …”, op. cit., pag. 136 A. Fuerea, “Manualul …”, op. cit., pag. 98
Aceşti referenţi de specialitate formează Secretariatul juridic2. În cadrul Curţii este organizat şi un Departament de cercetare şi documentare cu rolul de a pune la dispoziţia membrilor Curţii toate informaţiile necesare privind dreptul comunitar şi legislaţiile naţionale. În cadrul acestui departament funcţionează cel puţin un specialist pentru fiecare sistem juridic naţional. Curtea se reuneşte de obicei în sesiuni plenare. Datorită volumului mare de cauze s-a prevăzut posibilitatea creării în cadrul ei a unor camere compuse din trei sau cinci membri. În mod normal, acestea au sarcina să se ocupe de instrumentarea problemelor, dar pot şi judeca anumite categorii de cauze, excepţie făcând cele pentru care Curtea a fost sesizată de un stat sau o instituţie în condiţiile prevăzute de Regulament, precum şi recursurile de interpretare. Competenţa materială a camerelor este decisă în plenul Curţii, odată cu alegerea preşedinţilor acesteia. Curtea se întâlneşte ca Marea Cameră formată din 13 judecători (aşa cum reiese din Tratatul de la Nisa) atunci când un stat membru sau o instituţie a Comunităţilor, care este parte în proces, solicită acest lucru3. Procedura în faţa Curţii de Justiţie este în mare parte inspirată din procedura administrativă franceză şi, mai ales, din cea specifică Consiliului de Stat. Această procedură este contradictorie şi publică (mai puţin în cazul avizelor consultative) şi comportă două faze: scrisă şi orală1. Prima dintre acestea începe cu depunerea unei plângeri prin care se introduce acţiunea. Preşedintele va încredinţa cauza unei camere pentru cercetări prealabile şi va desemna un judecător raportor. Partea reclamată este înştiinţată de primirea cererii şi trebuie să prezinte în termen de o lună un memoriu prin care să îşi susţină apărarea. După studierea dosarului, judecătorul raportor va prezenta Curţii un raport prealabil, cuprinzând problemele cele mai importante în legătură cu cauza. Înaintea începerii procedurii orale, judecătorul raportor are obligaţia să întocmească un raport de audienţă, cuprinzând descrierea faptelor şi consideraţiile părţilor. După procedura orală, acelaşi judecător redactează partea din hotărâre cuprinzând chestiunile de drept care se supun aprobării. În 2
V. Marcu, N. Diaconu, “Drept …”, op. cit., pag. 187 O. Manolache, “Drept…”, op. cit., pag. 104 1 V. Marcu, “Drept…”, op. cit., pag. 89 3
faza orală, părţile îşi susţin cauza în cadrul unei audieri publice, în faţa judecătorilor, dar nu au voie să pledeze personal, ci prin consilieri sau avocaţi, după care se dă cuvântul avocatului general. Părţile trebuie să fie reprezentate în mod obligatoriu în faţa Curţii. Astfel, persoanele fizice sau juridice vor fi reprezentate de către un avocat care poate fi unul făcând parte din barourile statelor membre2. Statul şi instituţiile comunitare vor fi reprezentate de agenţii pe care i-au desemnat. O problemă importantă şi specifică acestei instanţe este faptul că părţile trebuie să îşi stabilească un “domiciliu” în Luxemburg. Pentru state, acesta este stabilit la sediul misiunilor diplomatice din Luxemburg, iar persoanele fizice şi juridice îşi pot alege fie un avocat din Luxemburg, fie orice altă persoană de încredere. Justificarea acestei cerinţe este ca aceştia să îndeplinească rolul de destinatar al corespondenţei trimisă de Curte1. Curtea decide pe bază de hotărâre judecătorească sau prin ordonanţă, mai puţin în cazurile când emite avize consultative, în urma unei deliberări secrete, care are loc în Camera de Consiliu. Curtea poate delibera valabil numai în compunere impară; când numărul judecătorilor este par, judecătorul cu vechime mai mică se va abţine să participe la deliberări. Hotărârile Curţii sunt decizii colective care angajează instanţa în întregul ei şi se iau cu majoritate de voturi. Hotărârile pronunţate împreună cu concluziile avocaţilor generali şi cu avizele şi ordonanaţele privind măsuri urgente se publică în Culegerea de Jurisprudenţă a Curţii. Competenţa ce revine Curţii nu este una de drept comun, ci o competenţă de atribuire2, deoarecere este în mod expres prevăzută în tratate. Autorii de specialitate tratează diferit chestiunile legate de competenţa Curţii de Justiţie. Roxana Munteanu, în licrarea “Drept european”, analizează recursurile în faţa Curţii de Justiţie, grupându-le sintetic în trei categorii: • controlul legalităţii actelor instituţiilor; • controlul respectării de către statele membre a obligaţiilor care le sunt impuse de către tratate; 2
În Germania, dreptul de a pleda în faţa Curţii este recunoscut şi profesorilor de drept 1 V. Marcu, “Drept…”, op. cit., pag. 90 2 R. Munteanu, “Drept european”, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1996
•
interpretarea regulilor comunitare şi aprecierea validităţii actelor instituţiilor. Conform opiniilor autorului Guy Isaac3, categoriile de recursuri soluţionate de Curtera de Justiţie pot fi analizate după următoarea clasificare: • în funcţie de tipul de sesizare a Curţii - distingând atribuţiile contencioase prejudiciare şi consultative; • în funcţie de puterile Curţii – distingând mijloace de jurisdicţie totală, mijloace de anulare şi mijloace de declarare. Augustin Fuerea1 grupează atribuţiile Curţii de Justiţie în funcţie de competenţa “rationae materiae” şi “rationae personae”, pe când Nicoleta Diaconu2 le determină prin raportare la funcţiile Curţii de Justiţie: justiţie administrativă, justiţie constituţională, justiţie internaţională şi de instanţă de recurs. Funcţia de justiţie administrastivă este exercitată de Curtea de Justiţie în scopul protejării subiectelor de drept împotriva eventualelor acţiuni ilegale sau păgubitoare ale instituţiilor comunitare. În această categorie sunt incluse, în primul rând, acţiunile privind legalitatea actelor adoptate de instituţiile comunitare în exercitarea cărora Curtea este competentă să soluţioneze următoarele categorii de recursuri3:
3
•
recursul în anulare4 - are drept obiectiv asigurarea conformităţii actelor comunitare cu tratatele şi asigură distribuirea echilibrată a puterii între instituţiile comunitare, putând fi atacate actele emise de Consiliu, Comisie şi Parlament care produc efecte faţă de terţi;
•
recursul prejudicial (în interpretare)1 - asigură cooperarea între instanţele naţionale şi Curtea de Justiţie, garantându-se aplicarea uniformă a dreptului comunitar în statele membre;
Guy Isaac, “Droit communitaire”, 3 ed., Paris, Massou, 1990 A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag., 121-122 2 N. Diaconu, “Sistemul …”, op. cit., pag. 140-143 3 Noţiunea de “recurs” nu se referă la o cale de atac împotriva unei hotărâri judecătoreşti, ci semnifică acţiunea introdusă în faţa Curţii de Justiţie ca instanţă de fond (N. Diaconu, Idem) 4 Reglementat prin art. 173 alin 2-3 – Tratatul C.E., art.33, al. 1-4 – Tratatul C.E.C.O., art. 146, alin. 2 şi 3 – Tratatul C.E.E.A. 1 Reglementat prin dispoziţiile art. 177 – Tratatul C.E., art. 41 – Tratatul C.E.C.O., art. 150 – Tratatul C.E.E.A. 1
prin soluţionarea acestui recurs, Curtea se va pronunţa asupra interpretării tratatelor şi asupra validităţii actelor adoptate de instituţiile comunitare;
•
excepţia de ilegalitate2 - vizează posibilitatea unui control de legalitate accesoriu unui litigiu principal. Alt tip de acţiune, specific funcţiei de justiţie administrativă este reprezentat în caz de inacţiune a Parlamentului, Consiliului sau Comisiei ori B.C.E. În acest sens, Curtea este competentă să soluţioneze recursul în carenţă3, o garanţie s exercitării puterilor comunitare ce se aplică în cazul abţinerii de a statua de către o instituţie comunitară în situaţia în care tratatul prevede această obligaţie. Funcţia de justiţie constituţională este exercitată de Curtea de Justiţie atzbci când, la cererea Consiliului, Comisiei sau a unui stat membru, formulează avize conform art. 228 par. 6 - Tratatul C.E. şi art. 95 - Tratatul C.E.C.O. Funcţia de justiţie internaţională este exercitată de Curte în soluţionarea unor litigii dintre două sau mai multe subiecte de drept internaţional, prin intermediul recursului în constatarea neîndeplinirii unei obligaţii4. Litigiile pot apărea fie între Comisie şi statele membre, fie numai între statele membre. Curtea de Justiţie este competentă a statua asupra oricărui diferend între statele membre în legătură cu obiectul tratatului, dacă acest diferend îi este supus în virtutea unui compromis1. Funcţia de instanţă de recurs este exercitată cu prilejul soluţionării recursurilor introduse împotriva hotărârilor Tribunalului de Primă Instanţă, ce pot avea ca obiect doar chestiunile de drept, aşa cum stabileşte textul tratatului.
2
art. 184 – Tratatul C.E., art. 36 alin. 3 – Tratatul C.E.C.O., art. 156 – Tratatul C.E.E.A. 3 art. 175 – Tratatul C.E., art. 35 – Tratatul C.E.C.O., art. 148 alin. 1-2 – Tratatul C.E.E.A. 4 art. 169-170 – Tratatul C.E., art. 141-143 – Tratatul C.E.E.A., art. 88 – Tratatul C.E.C.O. 1 art. 182 – Tratatul C.E., art. 89 alin. 2 – Tratatul C.E.C.O., art. 154 – Tratatul C.E.E.A.
6.2. TRIBUNALUL DE PRIMĂ INSTANŢĂ Creşterea numărului acţiunilor introduse la Curtea de Justiţie a sporit volumul de muncă al acesteia şi a determinat prelungirea duratelor procedurale, având efecte negative asupra desfăşurării proceselor. Crearea unei a doua curţi comunitare a devenit o necesitate în perspectiva ameliorării sistemului judiciar comunitar. Tribunalul de Primă Instanţă (T.P.I.) a luat astfel fiinţă pe baza prevederilor introduse de Actul Unic European în cele trei tratate constitutive. Aşadar, la cererea Curţii şi după consultarea Comisiei şi a Parlamentului, Consiliul a hotărât, cu unanimitate , crearea unei jurisdicţii de primă instanţă, pe lângă Curtea de Justiţie. Tribunalul de Primă Instanţă a intrat în funcţie de la 1 septembrie 1989, pe baza hotărârii Consiliului din 24 octombrie 1988. T.P.I. este format din 25 de judecători aleşi pe o perioadă de 6 ani, cu posibilitatea reînnoirii mandatului lor, dintre persoanele care oferă toate garanţiile de independenţă şi care posedă capacitatea cerută pentru exercitarea funcţiilor jurisdicţionale. Spre deosebire de Curte, Tribunalul nu are în componenţă avocaţi generali, dar membrii săi, cu excepţia preşedintelui, sunt chemaţi să exercite aceste funcţii, obligatoriu dacă T.P.I. judecă în plen, iar dacă judecata se realizează la nivel de cameră, în măsura în care se consideră nencesar, ţinânduse seama de complexitatea cauzei. Judecătorul care a îndeplinit funcţia de avocat general într-o cauză nu mai poate participa la judecarea acesteia1. Statutul judecătorilor care compun Tribunalul de Primă Instanţă este similar cu cel al judecătorilor Curţii de Justiţie, astfel încât nu mai sunt necesare amănunte. Dacă se constată că un judecător nu mai corespunde condiţiilor cerute sau nu mai satisface obligaţiile care rezultă din funcţia sa, Curtea îi va hotărî eliberarea din funcţie pe baza unui aviz al Tribunalului. Regula funcţionării Tribunalului o reprezintă acţiunea în cadrul camerelor compuse din trei la cinci judecători. Excepţia este dată de acţiunea din plen2. Tribunalul desemnează pentru o perioadă de un an preşedinţii camerelor. În funcţionarea sa, această instituţie este legată organic de Curtea de Justiţie, neavând servicii proprii (cu excepţia 1 2
V. Marcu, “Drept…”, op. cit., pag. 95 A. Fuerea, “Manualul …”, op. cit., pag. 101
grefei). T.P.I. este un organ auxiliar al Curţii de Justiţie, utilizând serviciile acesteia pentru documentare, cercetare, traducere, serviciu administrativ, în baza unui acord stabilit între cei doi preşedinţi. Sarcinile ce revin grefierului sunt stabilite în detaliu în Instrucţiunile pentru grefier adoptate de Tribunal în 19943. Procedura în faţa T.P.I. este asemănătoare cu cea a Curţii, urmând cele două faze - scrisă şi orală. Tribunalul deliberează în Camera de Consiliu pe baza concluziilor finale. Hotărârea este pronunţată în şedinţă publică, cu convocarea părţilor. Conform dispoziţiilor art.3 par.1 - Decizia Consiliului nr. 88/591 din 24 octombrie 1988, T.P.I. este competent să soluţioneze1: • litigiile dintre Comunităţi şi agenţii lor, adică toate problemele de personal, inclusiv recursurile în despăgubire; • recursurile formulate împotriva unei instituţii a Comunităţilor de către persoane fizice, care se referă la punerea în practică a regulilor de concurenţă aplicabile întreprinderilor; • recursurile în despăgubire care urmăresc repararea prejudiciilor provocate de o instituţie comunitară ca urmare a unui act sau a unei reţineri care fac obiectul unui recurs în anulare sau, în lipsă, formulat de acelaşi reclamant şi care ţine de principala competenţă a T.P.I. Tratatul C.E. instituia două cazuri de necompetenţă cu privire la recursul prejudicial şi la acţiunile introduse de statele membre şi de instituţiile comunitare dintre care ultima a fost abrogată prin Tratatul de la Maastricht. La cererea Curţii şi după consultarea Parlamentului şi a Comisiei, Consiliul, hotărând cu unanimitate, stabileşte categoriile de acţiuni şi compunerea T.P.I., adaptează şi completează în măsura necesară dispoziţiile statutului Curţii de Justiţie. 6.3. Organele jurisdicţionale în lumina Constituţiei Europene Potrivit art. I-29 din Constituţie “Curtea de Justiţie a Uniunii Europene cuprinde Curtea de Justiţie, Tribunalul şi tribunalele specializate. Acestea asigură interpretarea şi aplicarea Constituţiei.” În scopul interpretării acestui articol, sunt necesare anumite precizări 3 1
J.O.C.E., nr. L/78 din 22 martie 1994 Sursa: A. Fuerea, “Manualul…”, op. cit., pag. 101
terminologice. C.J.U.E. va reprezenta instituţia în ansamblul său, care va cuprinde toate cele trei categorii de instanţe; C.J. va reprezenta instanţa comunitară supremă1. Tribunalul va înlocui T.P.I., iar tribunalele specializate vor înlocui panel-urile judiciare - ultimele introduse prin art. 225 al T.C.E2. Rolul Curţii de Justiţie este de a asigura respectul faţă de Constituţie şi dreptul Uniunii. Fiecare stat membru va avea câte un judecător. Aceştia vor fi asistaţi de avocaţi generali. Numirea judecătorilor şi avocaţilor generali va avea loc în urma acordului comun al statelor ce compun Uniunea, dar nu înainte de evaluarea candidaţilor cu privire la competenţă, realizată de comitetul creat în condiţiile art. III-357, care statuează: “Se instituie un comitet care emite un aviz cu privire la adecvarea candidaţilor la exercitarea funcţiilor de judecător şi avocat general în cadrul Curţii şi a Tribunalului, înainte de luarea deciziei de către guvernele statelor membre.(…). Comitetul este format din şapte personalităţi dintre foştii membrii ai Curţii de Justiţie şi ai Tribunalului, dintre membrii instanţelor naţionale supreme şi din jurişti cu competenţe recunoscute, dintre care unul este propus de către Parlamentul European. Consiliul adoptă o decizie europeană care stabileşte regulile de funcţionare acestui comitet, precum şi o decizie europeană prin care sunt desemnaţi membrii comitetului. Comitetul hotărăşte la iniţiativa preşedintelui Curţii de Justiţie.” Competenţa Curţii de Justiţie este următoarea3 : • decide cu privire la acţiunile intentate de către Comisie, un stat membru, o instituţie ori o persoană, fizică sau juridică; • decide cu titlul prejudicial, la cererea instanţelor naţionale asupra interpretării dreptului Uniunii sau asupra validităţii actelor adoptate de către instituţiile europene;
•
1
decide cu privire la alte situaţii prevăzute de Tratatul constituţional, cum ar fi ,spre exemplu, apelurile declarate faţă de hotărârile Tribunalului sau , în mod excepţional, respectarea regulilor prevăzute în Statut sau revizuirea hotărârilor acestuia1.
I. Gâlea, “Tratatul …”, op. cit., pag. 64 Idem, pag. 341 3 Art. I-129 alin. 3 1 I. Gâlea, “Tratatul…”, op. cit., pag. 64 2
Curtea nu va avea jurisdicţie în materie de politică externă şi de securitate comună2 cu excepţia verificărilor legalităţii măsurilor restrictive, adoptate în conformitate cu art. III-322. De asemenea, în conformitate cu prevederile art. III-365, jurisdicţia Curţii nu se întinde nici asupra actelor Consiliului European, deşi acesta a devenit o instituşie a U.E. şi emite decizii cu forţă obligatorie. În această situaţie este vorba despre o deficienţă a textului constituţional, spun unii autori3, în cazul în care şi Curtea va reţine această interpretare, având în vedere că nu ar fi justificat ca o instituţie - chiar dacă este vorba despre forumul interguvernamental la nivel înalt - să rămână în afara controlului de legalitate. În sfârşit, un alt caz de necompetenţă este reglementat la art. III-377, în virtutea căruia, în materia spaţiului de libertate, de securitate şi justiţie, Curtea nu va avea jurisdicţie în ceea ce priveşte validitatea şi proporţionalitatea operaţiunilor conduse de stat un membru pentru asigurarea ordinii de drept şi siguranţei, care sunt reglementate de dreptul naţional. Tribunalul este format din cel puţin un judecător pentru fiecare stat membru. Înseamnă că numărul magistraţilor acestei instanţe poate să fie superior celui al statelor membre. Această diferenţiere faţă de Curtea de Justiţie trebuie să fie analizată ca o măsură ce permite acesteia să facă faţă creşterii sarcinilor sale1. Statutul2 poate prevedea ca Tribunalul să fie asistat de avocaţi generali. Membrii Tribunalului sunt aleşi dintre persoanele care oferă toate garanţiile de independenţă şi îndeplinesc condiţiile cerute pentru exercitarea înaltelor funcţii jurisdicţionale. O reînnoire parţială a acestora are loc la fiecare trei ani. Judecătorii desemneasză preşedintele Tribunalului, din rândul lor, pe o perioadă de trei ani. Mandatul poate fi reînnoit. Tribunalul îşi adoptă regulamentul de procedură în acord cu Curtea de Justiţie, după care îl supune aprobării Consiliului3. Cu privire la competenţa Tribunalului, art. III-358 dispune : 2
Art. III-376 I. Gâlea, “Tratatul…”, op. cit., pag 342 1 O. Manolache, “Drept…”, op. cit., pag. 110 2 Este vorba despre Statutul C.J.U.E. 3 art. I-356 3
•
acesta poate judeca în primă instanţă acţiunile prevăzute în art. III-365, III-367, III-370, III-372 şi III-374, cu excepţia celor care revin unui tribunal specializat şi a celor pe care Statutul îl rezervă Curţii de Justiţie; • hotărârile pronunţate de Tribunal pot face obiectul unui recurs înaintant Curţii de Justiţie numai pe motive de drept în condiţiile şi limitele prevăzute prin Statut; • hotărârile pronunţate de Tribunal pot face în mod excepţional obiectul unei reexaminări din partea C.J. în cazul unui risc serios de atingere a unităţii sau coerenţei dreptului Uniunii; • tribunalul are competenţa de a audia chestiunile prejudiciale care corespund, în temeiul art. III-369, unor domenii specifice stabilite prin Statutul C.J.U.E.; • deciziile acestei instanţe asupra chestiunilor prejudiciale pot face în mod excepţional obiectul unei reexaminări de către Curtea de Justiţie dacă există un risc serios de atingere a unităţii sau coerenţei dreptului Uniunii. Printr-o lege europeană se pot înfiinţa tribunale speciale pe lângă Tribunal, care să aibă competenţa de a judeca în primă instanţă anumite categorii de acţiuni în domenii specifice. Legea europeană este adoptată fie la propunerea Comisiei şi după consultarea Curţii de Justiţie, fie la cererea Curţii de Justiţie şi după consultarea Comisiei 1. În respectiva lege se vor stabili şi condiţiile referitoare la componenţa şi domeniul competenţelor atribuite acestor instanţe. Membrii tribunalelor specializate trebuie să îndeplinească aceleaşi cerinţe de eligibilitate ca şi cei ai C.J. sau ai Tribunalului, însă ei vor fi numiţi de Consiliu, care hotărăşte cu unanimitate. Deciziile acestei categorii de instanţe pot face obiectul unui recurs limitat la chestiuni drept sau al unui apel pe chestiuni de fapt, în faţa Tribunalului. 7. CURTEA EUROPEANĂ DE CONTURI 7. 1. Componenţă. Organizare. Funcţionare. Înfiinţarea Curţii de Conturi se înscrie în contextul aplicării şi consolidării finanţării Comunităţilor prin resurse proprii şi în cel al 1
Art. III - 359
atribuirii Prlamentului European a responsabilităţii de a descărca Comisia pentru execuţia bugetului1. Curtea de Conturi a fost prevăzută de Tratatul din 22 iulie 1975, care a reformat procedura bugetară şi a înlocuit Comisia de Control prevăzută de Tratatele C.E.E. şi C.E.E.A. şi Comisarii pentru Conturi prevăzuţi de C.E.C.O. În ciuda numelui folosit, Curtea de Conturi nu este o jurisdicţie. Ea a fost inclusă în rândul instituţiilor comunitare prin Tratatul de la Maastricht din anul 1993. Curtea de Conturi numără în prezent 25 de membri, aleşi dintre persoanele care aparţin sau au aparţinut în ţările lor instituţiilor de control extern sau care posedă o calificare deosebită pentru această funcţie. Ei trebuie să ofere toate garanţiile de independenţă. Dispoziţiile privind interdicţia exercitării altor activităţi profesionale, datoria de probitate şi discreţie, acceptarea de funcţii sau avanteje după încetarea mandatului, privilegiile şi imunităţile sunt, în general, identice cu cele prevăzute pentru judecătorii Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene1. Membrii Curţii de Conturi îşi exercită funcţiile în deplină independenţă, în interesul general al Comunităţii, ceea ce înseamnă că au obligaţia de a nu solicita şi accepta instrucţiuni din partea nici unui guvern sau organism. Numirea lor este făcută de Consiliu, care hotărăşte în unanimitate, după consultarea Parlamentului European. Perioada unui mandat este de 6 ani, cu posibilitate de reînnoire. Preşedintele Curţii este ales dintre membrii acesteia pentru o durată de 3 ani, prelungirea mandatului fiind permisă. El asigură buna funcţionarea serviciilor şi a activităţii Curţii şi o reprezintă pe plan extern, în special atunci când instituţia pe care o conduce trebuie să prezinte rapoarte altor instituţii comunitare2. Mandatul membrilor Curţii de Conturi încetează prin deces, demisie, împlinirea termenului sau prin decizia din oficiu pronunţată la cerea Curţii de Conturi de către C.J.U.E., atunci când aceasta constată că cel în cauză a încetat să rspundă condiţiilor cerute sau săşi îndeplinească obligaţiile care decurg din însărcinarea sa. Înlocuitorul va continua mandatul până la împlinirea termenului de 6 1
A. Fuerea, “Manualul…”, op. cit., pag. 96 Privilegiile şi imunităţile aplicabile membrilor Curţii de Conturi se conformează Protocolului de la Bruxelles relativ la Curtea de Justiţie 2 A. Fuerea, “Instituţiile…”, op. cit., pag. 150 1
ani. Indemnizaţiile şi drepturile la pensie sunt stabilite prin hotărârea Consiliului, luată cu majoritate calificată3. Curtea de Conturi funcţionează ca un organ colegial. Fiecărui membru îi este repartizat un sector specifc de activitate. În exercitarea însărcinărilor, instituţia adoptă avize sau rapoarte anuale cu majoritatea membrilor care o compun. Potrivit Tratatului de la Nisa, Curtea de Conturi îşi va putea crea Camere pentru adoptarea anumitor categorii de avize sau raporturi. Activitatea acesteiinstituţii se desfăşoară la Luxemburg. 7.2. Atribuţiile Curţii de Conturi Prin atribuţiile care îi revin, Curtea de Conturi exercită două categorii de funcţii: funcţia de control, exprimată prin aceea că examinează legalitatea veniturilor şi cheltuielilor şi asigură gestiunea financiară la nivel comunitar, şi funcţia consultativă, care presupune prerogativa conferită prin tratate acestei instituţii de a emite avize consultative. Curtea de Conturi, aşa cum am precizat anterior, nu îndeplineşte o veritabilă funcţie jurisdicţională. Cu toate acestea, competenţele care îi sunt recunoscute sunt foarte largi. Astfel, Curtea are responsabilitatea exercitării controlului permanent al conturilor, pe care o realizează în mod autonom, fapt care o deosebeşte de simplele organe auxiliare şi care stă la baza recunoaşterii calităţii ei de instituţie. Totodată, Curtea de Conturi se ocupă cu examinarea aspectelor de legalitate şi regularitate a tuturor veniturilor şi cheltuielilor celor trei Comunităţi, indiferent dacă sunt bugetare sau nu. Controlul veniturilor se calculează pe baza sumelor stabilite ca datorate şi a vărsămintelor către Comunitate, iar cel al cheltuielilor pe baza angajamentelor asumate şi a plăţilor efectuate şi poate avea loc înainte de închiderea conturilor exerciţiului financiar în cauză. O altă atribuţie a Curţii de Conturi este cea potrivit căreia examinează conturile veniturilor şi cheltuielilor oricărui organism creat de Comunitate, în măsura în care actul fondator nu exclude acest lucru. Curtea prezintă Parlamentului European şi Consiliului o declaraţie de asigurare privind fiabilitatea conturilor şi legalitatea şi regularitatea operaţiunilor auxiliare. 3
Idem
Curtea de Conturi exercită funcţia de control şi în raport cu execuţia bugetară. Parlamentul, la recomandarea Consiliului, descarcă Comisia de executarea bugetului, în urma examinării conturilor şi a bilanţului financiar, a raportului anual al Curţii de Conturi şi a raporturilor ei speciale, precum şi pe baza răspunsurilor instituţiilor formulate la observaţiile Curţii. Pentru îndeplinirea sarcinilor ce-i revin, Curtea de Conturi colaborează cu alte instituţii internaţionale similare şi cu organismele naţionale de control. Verificările au loc pe baza documentelor şi, dacă este necesar, se desfăşoară la faţa locului, în celelalte instituţii ale Comunităţii şi în statele membre. Aceste instituţii sau servicii aduc la cunoştinţa Curţii de Conturi dacă intenţionează să participe la control. Orice document sau orice informaţie necesare pentru îndeplinirea misiunii Curţii de Conturi îi sunt comunicate la cerere. Activitatea ei se concretizează în rapoarte anuale, redactate după încheierea exerciţiului financiar, care sunt transmise altor instituţii comunitare. În cuprinsul acestora, Curtea de Conturi poate face orice observaţie pe care o consideră utilă cu privire la modul de gestionare a mijloacelor financiare a Comunităţilor. Rapoartele înaintate Comisiei şi Parlamentului European sunt analizate împreună cu cele ale instituţiilor controlate şi sunt luate măsurile necesare1. Totodată, Curtea de Conturi îşi poate prezenta în orice moment observaţiile, sub forma rapoartelor scrise, asupra oricăror chestiuni specifice. Curtea de Conturi trebuie să fie consultată de către celelalte instituţii comunitare cu privire la orice proiect din sfera financiară şi bugetară. La solicitarea acestora, Curtea emite avize consultative, în vederea adoptării unor acte juridice. Ele nu sunt avize conforme, căci destinatarul lor nu este legat de conţinut, însă solicitarea lor este obligatorie. Prin intermediul avizelor consultative Curtea execută un control financiar preventiv, contribuind la buna organizare financiară a activităţii comunitare1. Prin dispoziţiile Tratatului de la Amsterdam, Curtea de Conturi dobândeşte prerogativa de a introduce acţiuni în faţa Curţii de Justiţie, în vederea exercitării atribuţiilor sale. Tot prin dispoziţiile acestui tratat, ea poate efectua controale în localurile oricărui organism care gestionează venituri sau cheltuieli în numele Comunităţii, chiar şi în statele membre. De asemenea, ea poate efectua astfel de controale şi 1 1
V. Marcu, “Drept…”, op. cit., pag. 97 V. Marcu, N. Diaconu, “Drept…”, op. cit., pag. 200
în localurile persoanelor fizice sau juridice care beneficiază de vărsăminte ce provin din bugetul comunitar2. 7.3. Curtea de Conturi în Constituţia Europeană Dispoziţii constituţionale cu privire la Curtea de Conturi se regăsesc în art. I-31 şi în art. III-384 – III-385 din tratat. Acestea reiau prevederile T.C.E., astfel încât nu se poate vorbi de modificări şi nici de noutăţi. Singura observaţie demnă de luat în seamă este aceea că sa considerat necesar să se menţioneze expres faptul că instituţia în discuţie este una comunitară, cu toate consecinţele ce decurg de aici, în special faptul că actele emise de Curte produc efecte juridice3. 8. ORGANELE COMUNITARE Pe lângă instituţiile comunitare îşi desfăşoară activitatea şi numeroase organe auxiliare ce îndeplinesc funcţii cu caracter financiar, tehnic sau consultativ. Ţinând cont de importanţa atribuţiilor pe care le exercită în scopul realizării obiectivelor Comunităţilor, vom analiza în continuare patru dintre acestea: • Sistemul European al Băncilor Centrale; • Banca Europeană de Investiţii; • Comitetul Economic şi Social; • Comitetul Regiunilor. 8.1. Sistemul European al Băncilor Centrale Alături de Banca Europeană de Investiţii, Sistemul European al Băncilor Centrale face parte din categoria organelor financiare comunitare. Înfiinţat prin Tratatul de la Maastricht 1, S.E.B.C. este compus din Banca Centrală Europeană şi din băncile centrale ale statelor membre (băncile centrale naţionale). El nu este propriu-zis un organ, ci o structură care facilitează integrarea băncilor naţionale în cadrul Sistemului comunitar2. Băncile Centrale Naţionale, ca instituţii ale statelor membre, sunt supuse legislaţiei interne; în acelaşi timp însă, le sunt aplicabile şi o 2
A. Fuerea… “Instituţiile…”, op. cit., pag. 13 I. Gâlea… “Tratatul…”, op. cit., pag. 67 1 S.E.B.C. este reglementat în Titlul VI privind Politica Economică şi Monetară 2 V. Marcu, “Drept…”, op. cit., pag. 102 3
serie de reglementări de natură comunitară, fapt ce conduce la obligaţia pentru statele membre de a lua măsurile necesare în vederea armonizării celor două sisteme de drept. Din statutul special al băncilor centrale naţionale decurg o serie de consecinţe: • acestea trebuie să acţioneze în conformitate cu instrucţiunile şi orientările B.C.E.; • au obligaţia de a furniza Consiliului Guvernatorilor orice informaţie pe care aceştia o consideră necesară, fără a putea invoca secretul bancar; • au în continuare competenţa de a îndeplini funcţii pe plan naţional, în afara cazurilor în care Consiliul Guvernatorilor nu statuează că există o inadvertenţă faţă de obiectivele S.E.B.C. În conformitate cu tratatul instituind C.E., sarcinile fundamentale ale S.E.B.C. sunt1 : • definirea şi implementarea politicii monetare a Comunităţii; • desfăşurarea operaţiunilor de schimb, conform art. 109 din Tratat; • păstrarea şi administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre;
•
conducerea politicilor în ceea ce priveşte controlul prudenţial al instituţiilor de credit şi stabilitatea sistemului financiar2. S.E.B.C. este condus de organele de decizie ale Băncii Centrale Europene. Aceasta este o instituţie financiară învestită cu putere de reglementări şi decizie în cadrul sistemului financiar comunitar. B.C.E. are personalitate juridică proprie şi se bucură în toate statele membre de capacitatea juridică cea mai largă recunoscută persoanelor juridice de legislaţia naţională. Dispune de propriul său personal, iar normele juridice aplicabile acestuia sunt cuprinse în Statutul Băncii1. Membrii S.E.B.C. şi implicit cei ai B.C.E. sunt obligaţi să nu divulge informaţiile care sunt sub incidenţa secretului profesional, chiar şi după încetarea funcţiilor lor; ei se bucură pe teritoriul statelor membre de privilegiile şi imunităţile necesare îndeplinirii misiunilor lor. Totodată, Banca beneficiază de independenţă în exercitarea competenţelor, aşa încât nici un membru al organelor sale de decizie 1
Art. 105 par. 2 Art. 105 par. 5 1 N. Diaconu, “Sistemul…”, op. cit., pag. 162 2
nu poate accepta instrucţiuni din partea instituţiilor comunitare, a statelor membre sau a unui alt oraganism. Ca instituţie financiară, B.C.E. dispune de un capital şi de resurse proprii. Băncile centrale naţionale sunt singurele autorizate să subscrie şi să deţină capitalul B.C.E. Sediul B.C.E. a fost stabilit la Frankfurt. Structura organizatorică a acesteia este tripartită, în cadrul ei desfăşurându-şi activitatea următoarele organe : • Consiliul Guvernatorilor (organ de direcţie); • Consiliul Director ( organ de administraţie); • Consiliul General ( organ de execuţie). Consiliul Guvernatorilor este compus din membrii Comitetului Director şi din guvernatorii băncilor centrale naţionale. El adoptă orientările S.E.B.C., stabileşte politica monetară a Comunităţii, obiectivele monetare intermediare, ratele directoare ale dobânzilor şi structura rezervelor în cadrul S.E.B.C. De asemenea, Consiliul Guvernatorilor este singurul abilitat să autorizeze emisiunea de bancnote în cadrul Comunităţilor; el adoptă regulamentul interior prin care se determină organizarea internă a B.C.E. şi a organelor sale de decizie1. Consiliul (Comitetul) Director se compune dintr-un preşedinte, vicepreşedinţi şi 4 membri. Consiliul General include preşedintele,vicepreşedintele B.C.E. şi guvernatorii băncilor centrale naţionale. Atribuţiile sale se referă la îndeplinirea funcţiilor consultative ale B.C.E., colectarea informaţiilor statistice, redactarea rapoartelor de activitate, pregătirile pentru stabilirea irevocabilă a cursurilor de schimb ale monedelor statelor membre care fac obiectul unei derogări, în raport cu moneda unică, stabileşte condiţiile de angajare a personalului B.C.E. Funcţiile şi atribuţiile B.C.E.2 pot fi sistematizate după cum urmează: • funcţia consultativă - Banca este consultată de autorităţile naţionale în privinţa oricărui proiect legislativ în domeniile care o privesc, precum şi de către instituţiile comunitare; • funcţii statistice - asistată de băncile naţionale, B.C.E. colectează informaţiile statistice necesare; 1 2
Idem, pag. 162 Art. 105 par. 4 – Tratatul de la Maastricht şi art. 4 din Statut
•
funcţii monetare - B.C.E. şi băncile centrale naţionale pot deschide conturi instituţiilor de credit şi altor particpanţi şi pot să accepte active drept garanţie, pot să intervină pe pieţele de capital şi să impună instituţiilor de credit constituirea de rezerve obligatorii; B.C.E. şi băncile centrale naţionale nu pot acorda credite fără acoperire şi nici nu pot achiziţiona direct instrumentele datoriei către ele; • funcţia internaţională - în domeniul cooperării internaţionale este abilitată să decidă modul de reprezentare a sistemului bancar. B.C.E., în îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, adoptă regulamente şi decizii şi emite avize şi recomandări1. Modificările referitoare la Sistemul European al Băncilor Centrale introduse prin Constituţia U.E. se răsfrâng asupra următoarelor aspecte:
•
politica monetară a Uniunii Europene este condusă de B.C.E. şi de băncile centrale ale statelor care au adoptat moneda Euro şi care constituie Eurosistemul2;
•
consacrarea juridică oficială a Băncii Centrale Europene ca instituţie a Uniunii3 şi deci încetarea statutului de organ financiar al acesteia; acest lucru era de aşteptat, pe de o parte datorită importanţei şi volumului de atribuţii exercitate de B.C.E., iar pe de altă parte având în vedere rolul esenţial al factorului financiar în viaţa Uniunii şi care nu era reprezentat la nivel instituţional; • urmând evoluţia legislativă impusă prin dispoziţiile constituţionale, B.C.E. este îndreptăţită să adopte următoarele categorii de acte juridice: regulamente europene, decizii europene, recomandări şi avize (art. III-190 alin.1); • în conformitate cu art. III-187, S.E.B.C. este condus de organele de decizie ale B.C.E., adică Consiliul Guvernatorilor şi Comitetul Executiv; acesta din urmă ar înlocui Comitetul Director şi Consiliul General prevăzute în T.C.E.; 1
Art. 108 – T.C.E. art. 30 alin. 1 din Constituţia U.E. 3 Idem, alin. 3 2
•
măsurile pentru utilizarea EURO ca monedă unică se vor stabili prin lege europeană sau lege-cadru europeană, care va fi adoptată după consultarea Băncii Centrale Europene1.
8.2. Banca Europeană de Investiţii Banca Europeană de Investiţii (B.E.I.) a fost creată prin Tratatul de la Roma instituind C.E.E., cu scopul de a finanaţa investiţiile pentru promovarea obiectivelor comunitare. B.E.I. îşi are sediul la Luxemburg, oraş considerat din acest punct de vedere “Capitala financiară a Comunităţilor”2. Birouri ale ei se află şi în alte oraşe ale statelor membre (Atena, Londra, Madrid, Roma etc.) Membrii băncii sunt statele comunitare. Ea are personalitate juridică şi are misiunea de a contribui la dezvoltarea echilibrată şi neîntreruptă a pieţei comune, apelând la pieţele de capital şi la resursele proprii. Organe ale B.E.I. sunt :
•
Consiliul Guvernatorilor - compus din miniştrii delegaţi ai statelor membre ( în general, cei de finanţe); preşedinţia este asigurată de fiecare stat prin rotaţie timp de un an, pe baza criteriului alfabetic; defineşte direcţiile generale ale politicii băncii în materia creşterii capitalului;
•
Consiliul de Administraţie - format din administratori şi dintr-un număr de membri supleanţi numiţi de Consiliul Guvernatorilor; Comisia îşi asigură reprezentarea printr-un număr de doi membri; este condus de un preşedinte şi mai mulţi vicepreşedinţi şi are rolul de a pune în aplicare deciziile Consiliului Guvernatorilor;
•
Comitetul Director - cu rol de iniţiativă pe lângă Consiliul de Administraţie. Proiectele care beneficiază de ajutorul B.E.I. sunt grupate în trei sectoare prin T.C.E.1 : • dezvoltare regională - domeniu care beneficiază de mai mult de jumătate din împrumuturile băncii şi vizează proiecte pentru 1
Art. III-191 din Constituţia U.E. A. Fuerea, “Instituţiile …”, op. cit., pag. 154 1 Art. G-68 2
modernizarea agriculturii, investiţii, industrie, reconstrucţie şi infrastructură; • modernizarea şi reconversia întreprinderilor - prin astfel de investiţii se urmăreşte ameliorarea industriei; • proiecte de interes comun pentru statele membre sau pentru Comunitate în ansamblul său. Criteriile necesare pentru ca o propunere de investiţie preconizată pe teritoriul comunitar să fie sprijinită printr-un împrumut de către B.E.I. sunt : investiţia trebuie să vizeze adâncirea şi perfecţionarea procesului integraţionist; investiţia trebuie să fie raţională din punct de vedere economic, să fie orientată spre o activitate productivă şi să aibă perspective certe de rentabilitate2. Deşi principalele investiţii sunt destinate proiectelor interne, Banca Europeană de Investiţii contribuie şi la aplicarea politicilor cooperării internaţionale a Comunităţilor, astfel încât numeroase state necomunitare beneficiază de ajutorul ei. Banca a intenţionat să se declare independentă faţă de alte instituţii cxomunitare, dar, pe baza acţiunii Comisiei, Curtea de Justiţie a statuat că aceasta nu constituie un organ independent, ci este parte a sistemului comunitar, trebuind să se supună deciziilor instituţiilor acestuia1. Situaţia nu s-a schimbat nici odată cu adoptarea Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa. Banca Europeană de Investiţii nu este inclusă în categoria instituţiilor Uniunii. Deşi se precizează expres ( cu caracter de noutate) că aceasta are personalitate juridică, ea se bucură de un statut special, încadrându-se în noţiunea generică de “organisme ale Uniunii”. Prin urmare, aceasta nu are atribuţii de reglementare ca în cazul B.C.E2. Articolele III-393 – III-394 care reglementează B.E.I. reproduc dispoziţiile articolelor 266 şi 267 T.C.E., astfel încât nu se mai poate vorbi de noi modificări. 8.3. Comitetul Economic şi Social
2
A. Fuerea, “Instituţiile…”, op. cit., pag. 158 V. Marcu, “Drept…”, op. cit., pag. 104 2 I. Gâlea, “Tratat”, op. cit., pag. 354 1
Consiliul şi Comisia Comunităţilor Europene sunt asistate de un Comitet Economic care exercită funcţii consultative şi care reprezintă patronatul, salartiaţii şi diferite ramuri de activitate3. C.E.S. este modelul , la nivel comunitar, al Comitetelor economico-sociale existente în statele membre în cadrul cărora patronii se pun de acord cu sindicatele. Comitetul Economic şi social are o triplă vocaţie1: • contribuie la decizia comunitară, adresând opinii care informează autorităţile de preocupările sau de obiectivele pe care el le consideră ca fiind primordiale; • constituie locul de dialog privilegiat şi permanent între diferitele categorii socio-profesionale; • reprezintă un centru de informare indispensabil cu privire la iniţiativele şi realitatea comunitară. Tratatul de la Nisa dispune că C.E.S. poate avea maxim 350 de membri aleşi în unanimitate de Consiliul Comunităţii Europene pe baza unei liste de propuneri înaintată de statele membre. Aceştia îşi desemnează preşedintele şi Biroul pentru un mandat de doi ani, reînnoibil. Activitatea C.E.S. se desfăşoară în cadrul mai multor secţiuni, corespunzător ramurilor reglementate de tratate. Reuniunile sale au loc la convocarea preşedintelui, la cererea Comisiei sau Consiliului, dar şi din proprie iniţiativă. Mandatul de membru C.E.S. încetează în unul din următoarele cazuri2: împlinirea mandatului (care pentru membrii obişnuiţi este de 4 ani), demitere, forţă majoră, pierderea cetăţeniei în baza căreia au fost numiţi, absenţa repetată de la sesiunile plenare, condamnarea pentru o cauză penală, deces. Membrii Comitetului nu pot fi legaţi prin mandat imperativ, ei exercitându-şi funcţiile în deplină independenţă, în interesul general al Comunităţilor1. În urma consultărilor, C.E.S. emite avize obligatorii şi facultative. Primele sunt necesare atunci când tratatele obligă 3
Agricultori, meşteşugari, proprietari de întreprinderi mici şi mijlocii, liberprofesionişti, reprezentanţi ai consumatorilor, ai comunităţii ştiinţifice şi pedagogice, ai economiei sociale, ai familiei şi ai mişcărilor ecologiste 1 A. Fuerea, “Instituţiile…”, op. cit., pag. 167 2 A. Fuerea, “Instituţiile…”, op. cit., pag. 165 1 Prevedere a Tratatului de la Maastricht, art. 194
Consiliul sau Comisia să-i ceară un aviz cu privire la anumite proiecte de acte, celelalte pot fi emise în una din următoarele situaţii: • autosesizarea - C.E.S. poate da un aviz din proprie iniţiativă şi poate elabora raporturi cu privire la orice problemă; • consultarea voluntară - la cererea Consiliului sau Comisiei, ori de câte ori aceste două instituţii consideră că este necesar. Tratatul de la Amsterdam introduce dispoziţia conform căreia Comitetul Economic şi Social poate fi consultat şi de Parlamentul European; este vorba însă de o consultare facultativă. Articolele I-32 şi III-388 – III-392 care reglementează Comitetul Economic şi Social în Constituţie redau dispoziţiile anterioare din T.C.E., cu următoarele modificări : • compunerea Comitetului va fi stabilită prin decizie a Consiliului; • mandatul membrilor C.E.S. a fost prelungit de la 4 la 5 ani, iar cele ale preşedintelui şi Biroului de la doi ani la doi ani şi jumătate. 8. 4. Comitetul Regiunilor Comitetul Regiunilor este un organ nou, instituit prin Tratatul de la Maastricht. El are un caracter consultativ şi este format din reprezentanţi ai colectivităţilor regionale şi locale, contribuind astfel la consolidarea legăturilor dintre cetăţenii aceleiaşi regiuni, la apropierea şi implicarea acestora în deciziile Uniunii1. Înfiinţarea acestui comite răspunde în mod concret şi unora dintre obiectivele stabilite prin Tratatul de la Maastricht, în sensul preocupării de aprofundare solidarităţii între statele membre, cu respectarea istoriei, culturii şi a tradiţiei lor şi de întărire a caracterului democratic şi a eficacităţii funcţionării instituţiilor, în scopul de a le permite să-şi îndeplinească, într-un cadru instituţional unic, misiunile ce le-au fost încredinţate2. Numărul membrilor, numirea şi mandatul acestora, statutul lor, precum şi organele de conducere ale Comitetului Regiunilor sunt supuse aceloraşi condiţii analizate la Comitetul Economic şi Social, astfel încât nu vom reveni asupra acestor aspecte. Ceea ce diferă este 1 2
A. Fuerea, “Instituţiile…”, op. cit., pag. 167 O. Manolache, “Drept…”, op. cit., pag. 121
faptul că activitatea Comitetului Regiunilor se desfăşoară în comisii şi subcomisii, spre deosebire de secţiunile prevăzute pentru C.E.S. Consultarea Comitetului de către Consiliu, Comisie, iar prin Tratatul de la Amsterdam şi de către Parlament, este obligatorie în următoarele domenii: educaţie, tineret, cultură, sănătate, coeziune economică şi socială, reţele transeuropene de transporturi, de telecomunicaţii şi energie. În toate celelalte cazuri consultarea este facultativă, ori de câte ori se consideră necesar. Avizul poate fi rezultatul unei autosesizări a Comitetului Regiunilor, atunci când acesta îl consideră util. Cu privire la reprezentanţii locali/regionali ce formează Comitetul, Tratatul de la Nisa prevede că aceştia trebuie să fi fost aleşi în structuri locale/regionale sau să fie repsonsabil din punct de vedere politic în faţa unei adunări alese. Dispoziţia se menţine şi în art. I-32 din Constituţie care reglementează unele aspecte legate de statutul membrilor Comitetului Regiunilor. În art. III.386 – III-388, acest organ este reglementat după modelul art. 263-265 T.C.E., fiind aduse următoarele modificări: pe de o parte, nu mai este definit numărul de membri pentru fiecrare stat, listele urmând a fi stabilite prin decizie de Consiliu şi pe de altă parte mandatul membrilor a fost prelungit de la 4 la 5 ani.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ LA CAPITOLUL VI. Diaconu, Nicoleta Sistemul insituţional al Uniunii Europene, Ed. Lumina Lex, 2001,pag.4243 Leicu, Corina / Ioan Leicu, Instituţiile comunitare, Ed. Lumina Lex,1996, pag. 97-98 Marcu Viorel / Nicoleta Diaconu, Drept comunitar gerneral, Ed.Lumina Lex, 2002, pag. 110 Gâlea I./ M.A.Dumitraşcu / C.Morariu, Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, Ed.All Beck, 2005 Cotea, Felician Drept comunitar instituţional, Ed. Aeternitas, 2003 Popescu Andrei / Nicolae Voiculescu, Drept social european, Buc, 2003 Fuerea, Augustin Drept comunitar european. Partea generală, Ed. All Beck, 2003 www.europa.eu.int. Augustin Fuerea, “Manualul Uniunii Europene”, Editura Actami, Bucureşti, 2001. Augustin Fuerea, “Instituţiile Uniunii Europene”, Editura Univesrul Juridic, Bucureşti, 2002. Manolache, Octavian Drept comunitar, Ed. All Beck, 2001 Jinga, Ion Uniunea Europeană.Realităţi şi perspective, Ed.Lumina Lex , 2001 Colectiv, Documente de bază ale Comunităţii şi Uniunii Europene, Ed. Polirom, Marian Mihăilă, Carmen Suciu, Dan Stan – Drept instituţional comunitar, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2001 Marcu, Viorel,rept instituţional comunitar, Ed. Lumina Lex, 2001 Călinoiu, Constanţa / Verrginia Vedinas, Teoria funcţiei publice comunitare, Ed. Lumina Lex, 2001 Ţinca, Ovidiu Drept social comunitar, Ed. Lumine Lex, 2002 Ţinca, Ovidiu Drept comunitar material, Ed. Lumina Lex, 2003 Ovidiu Ţinca, „Drept comunitar general”, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti Thribaut de Berranger,“Constitutions nationales des Communautés européemnnes”, Paris, Montchrestien, 1997. Filipescu Ion P. /Augustin Fuerea, “Drept instituţional comunitar european”, ediţia a II-a, Editura Actami, Bucureşti, 1996. Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, “Drept instituţional comunitar european”, ediţia a V-a, Editura Actami, Bucureşti, 2000.
Dumitru Mazilu, “Integrarea europeană. Drept comunitar şi instituţii europene. Curs”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001. Roxana Munteanu, “Drept european”, Editura Oscar Print, Bucureşti, 1996. Joël Rideau, “Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes”, Paris, PUF, 1995.
CAPITOLUL VII. EXTINDEREA UNIUNII EUROPENE 1. Rolul Acordurilor Europene în procesul de extindere a Uniunii Europene În a doua jumătate a anului 1989 prăbuşirea regimurilor comuniste din Centrul şi Estul continentului european a marcat o nouă etapă în procesul dezvoltării relaţiilor internaţionale. Căderea, în noiembrie, a zidului Berlinului, simbol al divizării artificiale a Europei, alăturată dezmembrării Uniunii Sovietice, prin proclamarea independenţei statelor membre, demonstrează amploarea reacţiei negative la adresa regimurilor totalitare. Mai mult decât atât, în vara anului 1990, Organizaţia Tratatului Atlanticului de Nord – NATO – a încetat să mai considere inamice statele semnatare ale Pactului de la Varşovia, fapt ce a încheiat definitiv Războiul Rece şi a marcat o nouă etapă a dilogului politic la nivel european. Primele încercări de susţinere a fostelor state comuniste pe calea democraţiei şi a capitalismului s-au concretizat cu ocazia Summit-ului G7 de la Paris din iulie 1989, Comunitatea Europeană fiind însărcinată cu coordonarea asistenţei destinate Poloniei şi Ungariei, din partea statelor membre ale grupului celor mai industrializate 24 state ale lumii – G24. Comunitatea Europeană a dezvoltat programul PHARE – Polonia şi Ungaria: Asistenţă pentru Reconstrucţie Economică – ca expresie a propriei contribuţii la consolidarea statelor respective, program ce a fost extins ulterior şi la alte state foste comuniste. În acelaşi scop a fost înfiinţată şi Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare. În anul 1991 au fost semnate primele acorduri europene între Comunitatea Europeană şi fostele state comuniste. Acestea erau de fapt acorduri de asociere de tipul celor încheiate şi cu alte state. Acordurile europene sunt mai mult decât simple acorduri de comerţ şi cooperare, ele oferă cadrul instituţional necesar dialogului politic. Astfel, un Consiliu de asociere a fost înfiinţat în scopul constituirii unui forum pentru discuţii asupra politicii externe. Cooperarea dintre Parlamentul european şi partenerii săi din ţările asociate se realizează prin intermediul organismelor comune, fiind avută în vedere şi o colaborare culturală, potrivit hotărârii din 11 martie 1994.
Acordurile prevăd, de asemenea, orientarea către un comerţ reciproc liber. Îndeplinirea acestui obiectiv este "asimetrică", ceea ce înseamnă că piaţa Comunităţilor va fi deschisă înaintea pieţelor ţărilor asociate.Ţările semnatare au de îndeplinit reforme vaste în domeniul preţurilor, subsidiilor, al taxei, al politicii monetare şi al sistemului de comerţ exterior, supunând astfel economiile lor competiţiei internaţionale. Acordurile europene favorizează legăturile economice, ştiinţifice şi tehnice. Zonele de cooperare cuprind agricultura, industria şi tehnologia, pregătirea profesională, cercetarea şi ştiinţa, energia, minele, transporturile, telecomunicaţiile, mediul încojurător şi altele. În perioada 1991-1993, Uniunea Europeană a semnat Acorduri de asociere cu 6 ţări din Europa Centrală şi de Est: Polonia, Ungaria, Republica Cehă, Slovacia, România şi Bulgaria. Prevederile acordurilor au fost, în întregime, aplicate în cazul Poloniei şi Ungariei în anul 1994, iar în celelalte patru ţări în anul 1995. Întrunirea de la Essen, din decembrie 1994, a Consiliului European, a fixat mijlocul anului 1995 ca dată pentru încheierea de acorduri de asociere cu Republicile Baltice şi Slovenia, fapt deja realizat. Acordurile europene deschid calea ţărilor asociate către obţinerea calităţii de membru al Uniunii în cele din urmă. Consiliul European de la Copenhaga, din anul 1993 a confirmat posibilităţile democraţiilor din Europa Centrală şi Răsăriteană de a deveni membre ale Uniunii Europene după ce îşi pot asuma obligaţiile economice şi politice impuse de calitatea de membru. În acest sens, la întrunirea Consiliului european de la Essen, din decembrie 1994, şefii de stat şi de guvern, din ţările membre ale Uniunii Europene, au adoptat o strategie de pregătire a ţărilor asociate în vederea accederii lor la statutul de stat mebru al Comunităţii. Nu au stabilit nici o dată pentru aderare, dar au hotărât ca negocierile propriu-zise, în vederea aderării, ar putea începe imediat ce ia sfârşit conferinţa interguvernamentală de revizuire a Tratatului de la Maastricht. Conferinţa la vârf de la Essen a inclus şi Republicile Baltice şi Slovenia pe lista ţărilor candidate, cu toate că la acea vreme, ele nu încheiaseră Acorduri de asociere cu Uniunea Europeană. Strategia elaborată are în vedere micşorarea decalajului dintre ţările asociate şi Uniunea Europeană pentu pregătirea celor dintâi în scopul integrării pe piaţa internă comunitară. Această pregătire este
sprijinită printr-o serie de măsuri menite să promoveze integrarea cum ar fi: dezvoltarea unor elemente de infrastructură în transporturi, în energie, în mediu, în ştiinţă şi în tehnologie, precum şi cooperarea în politica externă şi de securitate în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne348. 2.Procesul de extindere a Uniunii Europene Capacitatea de adaptare a structurilor economice la modificările survenite pe plan european în urma schimbărilor din Centrul şi Estul continentului din anii 1989-1991, şi-a găsit expresia atât în noile reglementări adoptate, cât şi în adâncirea proceselor de integrare prin constituirea Uniunii Europene la 7 februarie 1992, odată cu Tratatul de la Maastricht. Extinderea Uniunii Europene, prin includerea statelor din Europa Centrală şi de Est, constituie o evoluţie firească a reaşezării structurilor economice continentale în condiţiile transformărilor din economia mondială, reprezentând o garanţie a menţinerii unor ritmuri adecvate ale proceselor dezvoltării economice şi expansiunii comerţului internaţional349. Acest proces complex include reamplasarea continuă a industriilor şi a serviciilor, în condiţiile dezvoltării exporturilor. Sunt evoluţii continentale care presupun o forţă de muncă ieftină şi deosebit de calificată. Extinderea Uniunii Europene prin includerea progresivă, pe termen mai mult sau mai puţin lung, a fostelor ţări-satelit ale URSS constituie o "restanţă" a fostei Comisii Europene ("Comisia Santer"), înlocuită acum de "guvernul european". Uniunea nu intervine decât în domeniile ale căror probleme nu pot fi rezolvate pe o bază exclusiv naţională sau regională. De aceea, faimosul precept socratic "cunoaşte-te pe tine însuţi" (despre care tradiţia spune ca ar fi fost înscris pe frontispiciul templului lui Apolo din Delfi) nu are sens în politica internaţională decât în măsura în care este urmat - logic - de "cunoaşte-ţi interlocutorul (sau interlocutorii)". După cum sublinia cancelarul german Schröder în faţa unei societăţi politice germane (DGAP), "politica externă este bazată pe 348
I.P. Filipescu, A. Fuerea, Drept Instituţional Comunitar European, ediţia a-V-a, Ed. Actami, Bucureşti, 2000, p. 182-83 349 D. Mazilu, Integrarea europeană. Drept Comunitar şi Instituţii Europene, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 150-51
interese", iar "orice politică externă care ar pretinde că nu urmăreşte nici un interes ar fi curată ipocrizie". În această viziune pur pragmatică, departe de idealismul primilor ani ai perioadei postbelice, "Europa - preciza Schröder - este o necesitate". Nici mai mult, dar nici mai puţin, am adăuga noi350. Evident, aceste interese naţionale - legitime - pot apărea, în cadrul Uniunii Europene, adesea diferite, clar diferenţiate sau chiar divergente. Să nu uitam că, spre deosebire de modelul american "melting pot"351 - conglomeratul nediscriminant, omogenizator al cetăţenilor SUA, indiferent de originea lor etnică în momentul emigrării -, construcţia Europei unite se bazează tocmai pe respectarea diferenţelor, fie ele de natură etnică, istorică, tradiţională, religioasă, geografică sau culturală. Aceste diferenţe constituie în sine o bogaţie care trebuie să fie păstrată, cultivată şi sprijinită în mod solidar, fiind vorba de unul dintre principiile de bază ale procesului unificator european. Unitatea vechiului continent este rezultatul opţiunii libere a unor state suverane cu o lungă istorie, cu o identitate naţională în general bine consolidată de-a lungul secolelor şi ale căror diferenţe trebuie integrate în patrimoniul european comun în virtutea principiului că, în actuala conjunctură mondială, pentru europeni este mult mai important ceea ce îi uneşte decât ceea ce îi desparte. Aceste diferenţe, calificate în general ca fiind "excepţii" legitime faţă de pericolul de uniformizare a construcţiei "casei comune" europene şi care ar trebui deci să fie acceptate şi susţinute ca atare de către toţi partenerii, se referă în general la specificităţi de ordin cultural sau la aspectele comerciale, aproape întotdeauna îmbinate între ele prin consecinţele pe care le pot avea în viaţa de toate zilele. Au însă două caracteristici comune: pe de o parte, este vorba de o problematică internă, legată de apărarea unor interese sectoriale; guvernanţii respectivi, fiind investiţi cu un mandat democratic, se consideră obligaţi să ia în calcul aceste diferenţe în cadrul relaţiilor internaţionale ale ţării pe care o reprezintă. Pe de altă parte, majoritatea acestor "excepţii" - care sunt adesea o "specialitate" franceză - sunt corelate în principal cu poziţia Europei sau a anumitor ţări europene faţă de SUA sau de alte organizaţii internaţionale 350
Preston, Cristopher Enlargement and Integration in the EU, Oxford University Press, New York, 2001 351 Kirolfy, AKR, The English Legal System, Penguin Books, London, 1999
(ONU, NATO, OMC etc.). O asemenea clasificare poate părea oarecum artificială, mai ales dacă în cadrul unei analize care se vrea într-adevăr cuprinzătoare a "excepţiilor" europene, problematici precum evoluţia "cuplului" franco-german sau cea a atitudinii Marii Britanii faţă de partenerii săi "continentali" sunt inconturnabile. Uniunea Europeană este rezultatul unui proces de cooperare şi integrare care a început în 1951 între şase state europene: Belgia, Germania, Franţa, Italia, Luxemburg şi Olanda. După cinci valuri de aderări (1973: Danemarca, Irlanda şi Marea Britanie; 1981: Grecia; 1986: Spania şi Portugalia; 1995: Austria, Finlanda şi Suedia; 2004: Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Cehia, Slovacia, Slovenia şi Ungaria), UE are acum 25 State Membre şi se pregăteşte pentru cea de a şasea extindere. Acest proces are ca scop extinderea paşnică a zonei de stabilitate şi prosperitate către noi membri. Cea de a şasea extindere cuprinde următoarele state: Bulgaria, Croaţia, România şi Turcia.352 - 1991: se semnează Acordurile Europene cu Ungaria şi Polonia; - 1993: se semnează Acordurile Europene cu Bulgaria, Cehia, România şi Slovacia; - 1994: Ungaria şi Polonia înaintează cererea de aderare la UE; - 1995: se semnează Acordurile Europene cu Estonia, Letonia şi Lituania; Bulgaria, România, Slovacia, Estonia, Letonia şi Lituania înaintează cererea de aderare la UE; - 1996: Cehia înaintează cererea de aderare la UE; Slovenia semnează Acordul European şi înaintează cererea de aderare la UE; - 1997: este adoptată Agenda 2000 care are o secţiune referitoare la extinderea UE; este prezentat punctul de vedere al Comisiei asupra lansării procesului de aderare şi asupra consolidării strategiei de pre-aderare. Sunt publicate opiniile Comisiei cu privire la cererile de aderare la Uniunea Europeană ale ţărilor candidate, bazate pe Criteriile de la Copenhaga; - 1998: pe 31 martie încep negocierile cu şase state candidate (Cipru, Ungaria, Polonia, Estonia, Republica Cehă şi Slovenia); - 1998: pe 4 noiembrie sunt publicate primele Rapoarte Anuale (privind stadiul îndeplinirii criteriilor de aderare); 352
www.infoeuropa.ro Centrul de Informare al Comisiei Europene la Bucureşti
- 1999: 24-25 martie, Consiliul European de la Berlin adoptă deciziile privind fondurile de pre-aderare şi cheltuielile legate de aderare; - 1999: 13 octombrie, Comisia Europeană adoptă a doua serie de rapoarte anuale şi revizuieşte parteneriatele pentru aderare; - 1999: 10-11 decembrie, Consiliul European de la Helsinki decide să deschidă negocierile de aderare cu încă şase ţări candidate: Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, România şi Slovacia, şi acordă Turciei statutul de ţară candidată la UE; - 2000: are loc, la Bruxelles, sesiunea de deschidere a Conferinţelor Interministeriale cu privire la negocierile de aderare ale Maltei, României, Slovaciei, Letoniei, Lituaniei şi Bulgariei. Ţările candidate sunt atenţionate cu privire la importanţa următoarelor aspecte: • adoptarea oficială şi aplicarea acquis-ului comunitar; • asigurarea unei bune funcţionări a pieţei interne, în concordanţă cu politica Uniunii Europene, o atenţie specială acordându-se domeniilor agriculturii, justiţiei şi afacerilor interne şi protecţiei mediului; • alinierea la practicile Uniunii Europene în ceea ce priveşte relaţiile cu terţe state şi organizaţii internaţionale; De asemenea, statele candidate au primit asigurări că fiecare cerere de aderare va fi evaluată în funcţie de meritele proprii. Ţările candidate şi-au prezentat obiectivele strategice determinate de aspiraţiile politice, culturale şi socio-economice în perspectiva aderării. - 2000: 8 noiembrie, Comisia Europeană adoptă o nouă serie de Rapoarte Anuale privind progresul înregistrat de ţările candidate; - 2000: La Summitul de la Nisa din 7-9 decembrie, Statele Membre au adoptat o nouă formulă instituţională a Uniunii Europene. Tratatul de la Nisa reprezintă o premisă necesară a procesului de extindere, întrucât conţine prevederi referitoare la echilibrul puterii şi procesul decizional în cadrul Uniunii, în contextul unei structuri cu 27 de State Membre; - 2001: La 26 februarie Tratatul de la Nisa a fost adoptat de către guvernele Statelor Membre. Tratatul va intra în vigoare după ratificarea sa de către toate parlamentele naţionale; - 2001: 13 noiembrie, Comisia Europeană adoptă Rapoartele Anuale şi reînnoieşte Parteneriatele de Aderare;
- 2002: La 1 martie are loc lansarea Convenţiei privind viitorul Europei; - 2002: Consiliul European de la Barcelona din 15-16 martie, sa remarcat prin participarea istorică a şefilor de stat sau guvern, precum şi a miniştrilor de afaceri externe şi finanţe ai tuturor celor 13 ţări candidate, alături de omologii lor din statele membre UE353; - 2003: Pe 16 aprilie zece state semnează Tratatul de Aderare: Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Republica Cehă, Slovacia, Slovenia şi Ungaria; - 2003: Consiliul European de la Salonic din 19-20 iunie, adoptă Proiectul noii Constitutii Europene; - 2004, 1mai: Ziua Extinderii. 10 ţări aderă la Uniunea Europeană (Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Cehia, Slovacia, Slovenia şi Ungaria) Aşa cu am menţionat, procesul de extindere a graniţelor Uniunii Europene continuă. Consiliul European de la Copenhaga, din iunie 1993, a decis ca ţările din Europa Centrală şi de Est care doresc acest lucru pot deveni membre ale Uniunii. Aderarea fiecăreia dintre aceste ţări va avea loc în momentul în care ea va fi în măsură să-şi asume obligaţiile ce decurg din statutul de membru, prin îndeplinirea unor criterii politice şi economice: candidatul să dispună de instituţii democratice stabile, capabile să garanteze statul de drept, respectarea drepturilor omului şi respectarea minorităţilor, să existe o economie de piaţă care să poată face faţă presiunilor concurenţiale de pe piaţa Uniunii Europene, să aibă capacitatea asimilării şi implementării legislaţiei comunitare – acquis-ul comunitar – şi să subscrie la obiectivele uniunii politice şi ale uniunii economice şi monetare. Consiliul European de la Madrid, din decembrie 1995, a introdus un criteriu suplimentar, acela al existenţei unei administraţii interne capabile să gestioneze calitatea de membru al Uniunii Europene. Capacitatea Uniunii de a asimila noi membri păstrându-şi, în acelaşi timp, elanul integrator constituie, de asemenea, un element important în derularea acestui proces354, acţionând ca un regulator al deciziilor luate în acest sens. Plecând de la aceste considerente, Uniunea Europeană a dezvoltat o strategie de pre-aderare ale cărei caracteristici principale 353
www.infoeuropa.ro Centrul de Informare al Comisiei Europene la Bucureşti I. Jinga, Uniunea Europeanã – Realitãţi şi perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.27 354
erau relaţiile structurale dintre ţările candidate şi instituţiile comunitare, dezvoltarea acordurilor europene de asociere, asistenţă financiară în cadrul programului PHARE şi pregătirea integrării acestor ţări în piaţa internă comunitară. Procesul a fost şi este marcat de jaloane ferm stabilite, an de an, de către Consiliul European, instanţa supremă de decizie politică a Uniunii Europene. Astfel, în iunie 1995, la Copenhaga, acesta a decis lărgirea în continuare a Uniunii stabilind şi criteriile ce trebuie îndeplinite de candidaţi; în decembrie 1994, la Essen, a adoptat o strategie de pre-aderare pentru statele din Europa Centrală şi de Est; în iulie 1995, la Cannes, a fost lansată "Cartea albă de pregătire a ţărilor asociate pentru integrarea în Piaţa Internă" şi s-a realizat concentrarea anvelopei financiare a programului PHARE pentru a sprijini procesul de armonizare a legislaţiei acestor state cu normele comunitare; în decembrie 1995, la Madrid, s-a hotărât că negocierile de aderare vor fi lansate la şase luni după încheierea Conferinţei interguvernamentale de revizuire a Tratatului de la Maastricht; în iunie 1997 Consiliul European de la Amsterdam a marcat sfârşitul acestei Conferinţe, iar în decembrie 1997, la Luxemburg, a fost luată decizia istorică de a se lansa un "proces global, inclusiv şi evolutiv de aderare şi negociere" cu toate cele zece ţări asociate Central şi Est europene – Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, România, Slovacia, Slovenia şi Ungaria – plus Cipru. Procesul cuprinde strategia de pre-aderare consolidată, parteneriatele de aderare, extinderea ajutorului financiar de aderare prin crearea unui mecanism de recuperare a întârzierilor – un fond numit "catch up facility" destinat unui număr de cinci state, printre care şi România, a programelor ISPA – instrument structural de preaderare şi SAPARD – pentru sprijinirea reformelor în sectorul agricol, reorientarea şi creşterea substanţială a fondurilor PHARE începând cu anul 2000. Examinarea progreselor realizate de fiecare stat candidat pe linia îndeplinirii criteriilor de la Copenhaga va face obiectul unor rapoarte regulate, de obicei anuale, ale Comisiei Europene către Consiliul Uniunii Europene. Primul set de astfel de rapoarte a fost dat publicităţii la 4 noiembrie 1998, iar următorul în ultimul trimestru al anului 1999, procesul continuând an de an după tiparul deja stabilit. În paralel cu aceste evaluări, în martie 1998 a fost demarat un proces de examinare analitică – screening – a acquis-ului comunitar,
desfăşurat într-o primă etapă pe baze multilaterale identice, stabilite prin aprecierea performanţelor înregistrate de fiecare stat în parte. Etapa multilaterală, al cărei obiectiv a fost unul didactic, de prezentare a cadrului normativ comunitar pe fiecare domeniu în parte, s-a încheiat în decembrie 1998, iar faza bilaterală a screening-ului s-a derulat între martie-septembrie 1999. Fără a constitui, deci, negocieri propriu-zise, acest exerciţiu are menirea de a menţine candidaţii în ritmul de pregătire necesar reducerii decalajelor care-i separă încă de statele Central Europene mai avansate din punct de vedere economic, constituind astfel un stimulent şi un instrument de evaluare a performanţelor acestora. Pe de altă parte însă, calendarul lărgirii Unuinii Europene depinde nu doar de progresele realizate de candidaţi, ci şi de capacitatea Uniunii de a primi noi membri, iar aceasta este esenţialmente funcţie de conjunctura economică şi politică europeană şi mondială şi de situaţia internă din fiecare stat membru în parte. Aceasta face ca, în condiţiile crizei asiatice care a afectat major spaţiul fostei Uniuni Sovietice, dar ale cărei efecte se resimt şi în Europa de vest şi într-un moment în care politicile interne ale guvernelor statelor Uniunii Europene pun un accent sporit pe componenta socială – reducerea şomajului, relansarea economică a regiunilor în declin – viteza de realizare a noilor adeziuni la Uniune să fie temperată de necesitatea folosirii fondurilor comunitare pentru rezolvarea problemelor interne ale Uniunii. Criza din Kosovo, izbucnită în martie 1999, a readus în actualitate, ca prioritate a politicii externe a Uniunii Europene, necesitatea creării unui spaţiu de stabilitate, securitate şi prosperitate în Europa de Sud-Est. Soluţia atingerii acestui obiectiv este văzută în ancorarea progresivă a statelor din regiune la valorile lumii occidentale şi integrarea acestora în Uniunea Europeană, cu precădere a statelor ce reprezintă factori de stabilitate şi echilibru în zonă, exemplul cel mai evocat în acest sens fiind cel al României, subliniindu-se încă o dată rolul jucat de ţara noastră în contextul relaţiilor internaţionale. Vechea ordine din Europa Răsăriteană este pe cale de dispariţie. Toate statele Europei fac eforturi în cadrul OSCE/CSCE, în scopul instaurării unei păci şi securităţi permanente. Vechii "duşmani" stau acum la masa bunelor intenţii şi fac schimburi de păreri şi idei pentru o lume mai bună, nu numai în vorbe, ci şi în
fapte355. Perioada actuală are ca prioritate esenţială restructurarea economiei precare din această parte a continentului, pentru o democraţie reală şi un nivel de trai ridicat. Harta Europei nu este încă definită. Conceptele care se situează la baza creării edificiului continental european au fost, şi rămân, fără îndoială, dreptatea, democraţia şi respectarea legalităţii, nicidecum intenţia unei puteri militare. Preşedintele Franţei şi Cancelarul Germaniei au sugerat o posibilă Confederaţie Europeană, care să fie alcătuită din 24 de state. Cum se va realiza acest lucru rămâne de văzut. Un lucru este sigur: primii paşi pe calea unităţii europene s-au fãcut şi procesul trebuie continuat până la înfăptuirea deplină a unităţii europene. 3. Procedura de extindere a Uniunii Europene Tratatul Uniunii Europene semnat la Maastricht, în 1992, stipulează că, după primirea cererii oficiale prin care un stat solicită aderarea la Uniune, Consiliul Uniunii Europene cere Comisiei Europene să elaboreze un aviz privind gradul de îndeplinire de către ţara candidată a unor criterii de natură politică şi economică – criteriile de la Copenhaga şi Madrid, amintite anterior – aviz încheiat cu propunerea de a începe sau nu negocieri de aderare. Cererea de admitere în Uniunea Europeană împreună cu avizul Comisiei fac obiectul analizei Consiliului European, format din şefii de stat sau de guverne din statele membre, care – după consultarea Parlamentului European, acesta pronunţându-se printr-un aviz consultativ – decide asupra deschiderii negocierilor de aderare. Negocierile durează, de regulă, câţiva ani şi se finalizează cu un Tratat de Aderare ce va fi supus ratificării în Parlamentele statelor Uniunii Europene, Parlamentul statului candidat şi Parlamentul European – care va da un aviz conform – proces ce durează şi el unu-doi ani. Abia după încheierea acestei proceduri apartenenţa la Uniunea Europeană devine efectivă356. Negocierile care încep în urma deciziei Consiliului European sunt precedate de un exerciţiu de examinare analitică – screening – cu 355
I.P. Filipescu, A. Fuerea, Drept Instituţional Comunitar European, ediţia a-V-a, Ed. Actami, Bucureşti, 2000, p. 186 356 I. Jinga, Uniunea Europeanã – Realitãţi şi perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 222
două etape: multilaterală, cu un grup de ţări şi bilaterală, cu fiecare stat în parte, pentru fiecare din cele 29 de capitole ale legislaţiei comunitare – acquis-ul comunitar. Pe măsură ce se încheie screeningul pot demara negocieri efective la capitolele selecţionate în acest scop de către Comisia Europeană. În mod concret, după anunţarea acestor capitole, fiecare stat candidat elaborează şi prezintă Comisiei documente de poziţie pentru capitolul sau capitolele în cauză prin care îşi face cunoscut punctul de vedere privind abordarea negocierilor. Pe baza lor şi ţinând cont de rezultatele screening-ului, Comisia Europeană îşi pregăteşte propriile documente de poziţie pe care le înaintează Consiliului. La rândul său, Consiliul dă Comisiei un mandat de negociere. Din acest moment pot începe negocierile propriu-zise în cadrul unor conferinţe interguvernamentale bilaterale la nivel de experţi, ambasadori şi miniştri de externe. Ultimele au loc atunci când poziţiile sunt deja armonizate pe chestiuni tehnice şi este nevoie doar de girul politic sau când decizia politică este necesară pentru soluţionarea chestiunilor rămase nerezolvate. Încheierea discuţiilor la un capitol înseamnă că negocierile au fost provizoriu finalizate, însă "nimic nu se consideră încheiat atâta timp cât nu s-a încheiat totul". Când întreg pachetul de domenii supuse negocierii a fost epuizat, rezultatele se reunesc într-un Tratat de Aderare care este supus ratificării, conform procedurii menţionate357. Pentru România, situaţia se prezintă în felul următor: după exerciţiul de screening multilateral, desfăşurat în perioada aprilie 1998 - februarie 1999, a urmat examinarea analitică bilaterală în intervalul martie-iunie 1999, cu excepţia capitolului "agricultură" pentru care screening-ul a avut loc în septembrie 1999. Nefiind vorba de negocieri efective, rezultatele acestui exerciţiu au stat la baza actualizării conţinutului parteneriatelor de aderare în octombrie 1999 şi a raportului anual al Comisiei Europene, elaborat în luna noiembrie a aceluiaşi an. În măsura în care evaluările la anumite capitole sunt considerate încheiate – sub aspectul armonizării şi implementării legislaţiei comunitare – rezultatele screening-ului reprezintă baza de plecare la momentul începerii negocierilor propriuzise de aderare. Pentru sectoarele unde gradul de armonizare 357
. Weatherill, P. Beaumont, EU LAW The essential guide to legal workings of the European Union, Penguin Books, London, 1999, p. 336
legislativă este considerat nesatisfăcător se preconizează continuarea examinării progreselor – follow-up – în cadrul comitetului şi a subcomitetelor de asociere. În privinţa României, trebuie precizat că, în urma deciziei de la Helsinki, la mijlocul lunii februarie 2000, ţara noastră a început negocierile de aderare la Uniunea Europeană. Scenariul cel mai favorabil ar include desfăşurarea negocierilor pe o perioadă de 4-5 ani, urmată de doi ani afectaţi procesului de ratificare a Tratatului de Aderare de către toate statele membre ale Uniunii, ceea ce face ca admiterea în Uniunea Europeană să poată deveni efectivă cel mai devreme în anul 2007, odată cu intrarea într-un nou exerciţiu al bugetului comunitar. Procesul de negociere în vederea aderării la Comunitatea Europeană şi Uniunea Europeană. În perspectiva lărgirii sale prin primirea de noi membri, Uniunea Europeană trebuie să-şi reformeze instituţiile, problema dovedindu-se extrem de controversată. Unul dintre motivele de divergenţă între statele membre l-a constituit modul de reprezentare a ţărilor în Comisia Europeană (în prezent există un comisar pentru fiecare ţară sau doi în cazul statelor cu populaţie mai mare). Altă temă litigioasă a constat în modificarea repartizării voturilor in Consiliul de Miniştri, astfel încât numărul acestora să depindă de mărimea populaţiei fiecărei ţări. După două propuneriitaliană şi suedeză- au încercat să rezolve diferendul. O chestiune controversată a reprezentat-o şi modalitatea de adoptare a decizilor (unele pe baza unanimităţii, altele prin aşa numita “ majoritate calificată“a voturilor) sau de respingerea unor propuneri (prin veto sau prin aşa numita “minoritate de blocaj”)358. Problema constă în faptul că guvernele nu sunt dispuse la concesii în cazul temelor de interes naţional, altele pentru fiecare ţară în parte. Dornică să devină, prin extindere şi consolidare o reală putere politică, economică şi militară a lumii, Uniunea Europeană cunoaşte din plin “chinurile facerii” . La Summitul de la Nisa s-a decis că, după extinderea UE la 27 membrii, cei patru „mari”- Germania, Marea Britanie, Franţa şi Italia, vor avea în cadrul Consiliului de
358
“Mizele si riscurile unei Uniuni Europene largite”, revista LUMEA MAGAZIN, nr.3(71) 1999
Miniştri câte 29 de voturi. Urmează Spania şi Polonia (27), România aflându-se pe poziţia a treia cu 14 voturi.359 Aşadar vor fi mult mai severi în privinţa criteriilor de aderare (cele politice fiind lăsate pe un plan secund, in favoarea performanţei economice) pe care le are un club de ţări curate, prospere şi solide şi care se simt deranjate de prezenţa unor ţări care le trag în jos la toţi indicii posibili şi nu reprezintă decăt o piedică în programul lor de a constitui într-o nouă entitate a lumii care include peste 400 milioane de oameni. La 13 octombrie 1999, Comisia a recomandat Statelor Membre să înceapă negocierile cu România, Slovacia, Letonia, Lituania, Bulgaria si Malta. Această decizie a fost aprobată oficial de Statele Membre la summitul de la Helsinki din 12 decembrie 1999. Statele Membre reprezintă Uniunea Europeană în cadrul negocierilor de aderare. Preşedinţia Consiliului de Miniştri, care este detinuta prin rotaţie, la fiecare şase luni enunţă poziţiile de negociere agreate de statele membre şi prezidează sesiunile de negociere la nivelul miniştrilor sau ai adjuncţilor acestora. Secretariatul General al Consiliului şi statele candidate asigură secretariatul pe parcursul negocierilor. Statele candidate îşi enunţă, fiecare, poziţia pe fiecare din cele 31 de capitole de negociere ale acquis-ului comunitar şi intră în negocieri cu statele membre. Fiecare stat candidat a numit un Negociator Şef, care este sprijinit de o echipă de experţi. Comisia Europeană realizează "screening-ul" statelor candidate (evaluează progresele acestora în adoptarea acquis-ului) şi întocmeşte documentele de poziţie pentru statele membre. Comisia este în permanent contact cu statele candidate pentru a soluţiona la timp eventualele probleme apărute în timpul negocierilor. La 21 ianuarie 1998, Comisia a înfiinţat o Echipă de Lucru (Task Force) pentru urmărirea acestei activităţi. Odată cu instalarea Comisiei Prodi, această Echipă de Lucru s-a comasat cu serviciile de resort pentru pre-aderare din noua Direcţie Generală pentru Extindere (DG Enlargement). Parlamentul European este în permanenţă informat cu privire la progresele înregistrate şi aprobă tratatele de aderare care rezultă în urma negocierilor. Fiecare Stat Membru va trebui sa ratifice tratatele 359
“Uniunea Europeană- de la cei 15 la cei 27 “, revista LUMEA MAGAZIN, nr.1(93) 2001
de aderare, de obicei printr-un act al Parlamentului. Dezbaterile provocate cu acest prilej dau posibilitatea reprezentanţilor poporului din fiecare stat membru să-şi expună părerea cu privire la extindere. Aprobarea publică a extinderii este exprimată în principal prin procedura de aprobare a Parlamentului European, precum şi prin ratificarea fiecarui stat membru şi a fiecărui stat candidat. În unele ţări se poate organiza un referendum pentru a confirma aprobarea acordată tratatelor de aderare. Negocierile determină condiţiile de integrare a fiecărui stat candidat. La aderarea în Uniune, statele trebuie să adopte acquis-ul, respectiv legislaţia construită pe baza tratatelor fondatoare ale Uniunii, tratatul de la Roma, Maastricht şi Amsterdam. Negocierile se concentrează pe termenii in care candidatul va adopta, implementa şi exercita acquis-ul, şi, în special, eventualele aranjamente de tranziţie, care vor fi strict delimitate în timp şi condiţii de aplicabilitate. În condiţiile unor aranjamente similare anterioare, unor state membre proaspăt intrate în Uniune le-au fost acordate răgazuri (stabilite cu exactitate în cursul negocierilor) până la respectarea, în întregime, a prevederilor anumitor legi şi reglementări. Capitole de negociere. Comisia Europeană a împărţit miile de pagini de directive în 31 de capitole, demers care are avantajul că pune în evidenţă, cu toate detaliile, anumite reforme indinspensabile. Se întămplă ca, inclusiv în ţările cele mai “avansate” o serie de interese sau de proceduri nedemocratice, moştenite de la vechiul regim, să se menţină. Capitolele de negociere au rezultat ca urmare a divizării (din raţiuni metodologice) a acquis-ului comunitar, care reprezintă ansamblul de drepturi şi obligaţii comune ce unesc Statele Membre în cadrul Uniunii Europene. Cele 31 de capitole constituie cadrul de negociere dintre statele candidate şi Uniunea Europeană. În momentul în care se ajunge la o poziţie comună între statul candidat şi Uniunea Europeană, capitolul respectiv se consideră închis provizoriu360. Închiderea provizorie a capitolului de negociere reprezintă o confirmare a faptului că angajamentele făcute de statul candidat cu privire la aproximarea legislaţiei în domeniu sunt considerate realizabile. De asemenea, un criteriu de o importanţă similară în închiderea provizorie a capitolului respectiv este evaluarea 360
- www.infoeuropa.ro Centrul de Informare al Comisiei Europene la Bucureşti
capacitaţii administrative şi instituţionale de a aplica legislaţia, în formă agreată. Închiderea tuturor celor 31 de capitole constituie adoptarea acquis-ului comunitar de către statul candidat, îndeplinind astfel unul dintre criteriile de aderare. În 1997, Consiliul a stabilit o procedură de derulare a negocierilor. Sesiunile au loc la nivel de miniştri sau adjuncţi, respectiv reprezentanţi permanenţi, în numele statelor membre, şi ambasadori sau negociatori şefi, în numele statelor candidate. În cursul negocierilor, fiecare candidat este apreciat în funcţie de propriile merite. Ritmul negocierilor va fi dictat de gradul de pregătire al statului candidat şi de complexitatea subiectului. Din aceste motive, este imposibil de apreciat durata procesului de negociere pentru fiecare candidat în parte. Comisia propune poziţii comune de negociere pentru UE, la fiecare capitol de competenţă Comunitară. Preşedenţia Consiliului, în strânsă legătură cu Statele Membre şi Comisia, face propuneri pentru capitolele care acoperă Politica Externă şi de Securitate Comună şi cooperarea în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne361. Tot Comisia este cea care face propuneri cu privire la domeniile cuprinse în articolul K.1 (1 - 6) al Tratatului Uniunii Europene362. Poziţiile de negociere sunt aprobate în unanimitate de către statele membre. Rezultatele negocierilor sunt încorporate în proiectul tratatului de aderare. Acesta este supus spre aprobare Consiliului şi apoi Parlamentului European. După semnare, tratatul de aderare este supus spre ratificare statelor membre şi statului candidat. În anumite cazuri, acest lucru se face prin referendum. Tratatul intră în vigoare, iar statul candidat devine stat membru, la data aderării. Rezultatele negocierilor vor fi decisive şi în alt plan: de ele va depinde dacă politicile ultraliberale desfăşurate în ultimul deceniu vor fi sau nu atenuate prin adoptarea acquis-ului. Fiecare candidat trebuie să se poată integra în Uniunea Europeană, salvgardându-şi şi dezvoltându-şi potenţialul economic şi cultural naţional. În caz contrar, fapt dovedit de cele cinci land-uri est germane se va naşte o Europă cu piele de leopard, respectiv cu ţări sau regiuni bogate şi zone dezmoştenite, exploatate şi controlate de primele, unde se vor 361
Preston, Cristopher, Enlargement and Integration in the EU, Oxford University Press, New York, 2001 362 Savu, Dana Victoria, Integrare europeană, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1996
concentra mizeria şi sub dezvoltarea. O asemenea divizare a spaţiului comunitar şi creşterea inegalităţilor vor pune serios în pericol întregul ansamblu. 4. Efectele aderării statelor la Comunitatea şi Uniunea Europeană Cele cinci extinderi efective ale Uniunii Europene, până în prezent, au adus în cadrul Comunităţii state cu diverse interese economice şi politice, fiecare urmărind anumite avantaje de pe urma dobândirii calităţii de membru. Felul în care, aceste state înţeleg procesul de extindere a edificiului comunitar european, marchează însăşi evoluţia acestuia. Metoda clasică de extindere este caracterizată prin trecerea rapidă de la negocierile ocazionate de Conferinţele de aderare la negocierile complexe şi mult mai profunde desfăşurate în cadrul discuţiilor interguvernamentale, ca parte a sistemului decizional comunitar. Câştigurile şi pierderile apărute în cursul procesului de aderare capătă noi valenţe odată cu dobândirea calităţii de stat membru. Cu toate acestea, experienţa statului candidat, dobândită în cursul negocierilor de aderare, precum şi condiţiile finale ale Tratatului de Aderare influenţează radical viziunea acestuia asupra responsabilităţilor ce le implică noul statut recunoscut în cadrul relaţiilor comunitare. Termenii şi condiţiile percepute ca nedrepte, prin impunerea unor cheltuieli bugetare suplimentare, spre exemplu, determină apariţia unor resentimente, care, odată manifestate în cadrul Comunităţii, pot conduce la formularea unor cereri de compensare sau, cum a fost cazul Marii Britanii, la dorinţa de renegocire a Tratatului de Aderare. Mai mult decât atât, un stat care se consideră nedreptăţit poate deveni un partener dificil în promovarea intereselor comune europene, atât în plan intern cât şi internaţional. Impactul statutului de membru al Uniunii Europene asupra statelor care dobândesc această calitate, îşi regăseşte efectele, directe sau indirecte, atât în plan politic cât şi în plan economic. Efectele politice şi economice directe sunt cele care apar odată cu implementarea acquis-ului comunitar. Acestea interesează în primul rând Comisia Europeană, în vederea direcţionării negocierilor de aderare şi structurării Tratatelor de Aderare. Efectele indirecte, rezultă atât din contextul negocierilor, nivelul total al cheltuielilor şi al câştigurilor procesului de integrare, de pildă, cât şi din realizarea
unui program pe termen lung privind restructurarea economică şi cristalizarea viziunilor politice, necesare aderării. Toate aceste componente sunt de maximă importanţă, gradul în care prezintă interes variază însă de la stat la stat363, în funcţie de priorităţile stabilite odată cu decizia de începere a demersurilor în vederea aderării la structurile europene. EFECTE DIRECTE. Extinderea edificiului comunitar european este un proces complex şi de durată care presupune îndeplinirea unor criterii ferm stabilite la nivelul organelor de decizie comunitare. Odată încheiată faza negocierilor şi după semnarea Tratatelor de Aderare, apartenenţa la Uniune este definitivă necesitând îndeplinirea obligaţiilor rezultate din calitatea de stat membru. Integrarea statelor în Uniunea Europeană produce, din perspectiva implementării acquis-ului comunitar legislaţiei interne, efecte directe în plan economic şi politic. a. Efecte politice directe. Procesul de implementare a acquisului comunitar în urma recunoaşterii calităţii de stat membru al Uniunii Europene, produce, inevitabil, efecte politice şi chiar legislative. Un prim astfel de efect îl constituie recunoaşterea supremaţiei dreptului comunitar în raport cu dreptul intern. Asumarea obligaţiilor stipulate prin Tratatul de Aderare, în anumite domenii de activitate, cum ar fi politica comercială externă, impunerea de sancţiuni economice, adoptarea de poziţii comune, are ca efect restricţionarea posibilităţii de promovare a unor măsuri unilaterale şi chiar aplicarea unor dispoziţii cu care unele state ar putea să nu fie de acord. Incredibila evoluţie a legislaţiei comunitare în cursul celor cinci extinderi efective ale Uniunii Europene a crescut presiunea exercitată asupra statelor membre din acest punct de vedere364. Directa aplicabilitate a dispoziţiilor comunitare presupune ca sistemele de drept aparţinând satelor membre să "aboarbă" şi să integreze jurisprudenţa statuată la nivel continental prin elaborarea unui sistem de monitorizare a modului în care directivele europene sunt încorporate dreptului intern. Mai mult decât atât, dobândirea calităţii 363
Ch. Preston, Enlargement and Integration in the EU, Oxford University Press, New York, 2001, p.114 364 S. George, J. Bache, Politics in the European Union, Oxford University Press, New York, 2001
de membru aduce cu sine o serie de schimbări în privinţa statutului Parlementelor interne. Caracterul supranaţional al Tratatelor Comunităţii Europene impune ca orice dispoziţie internă adoptată după aderare să fie conformă cu normele comunitare în materie. Măsura în care acest efect influenţează suveranitatea organelor legislative interne a fost mult dezbătută în doctrina de specialitate pornind de la specificul organizării politice întâlnit la nivelul fiecărui stat membru. Un alt efect politic direct este participarea la mecanismul decizional comunitar. Statutul de membru acordă statului posibilitatea de a participa în mod activ, chiar dacă nu şi decisiv, la structurarea politicilor comunitare. Este cel mai important câştig recunoscut prin aderarea la edificiul comunitar european, cu implicaţii deosebite în planul temerilor legate de pierderea identităţii statului integrat structurilor comune. Evident, acest lucru presupune schimbări la nivelul administraţiei interne precum şi o revizuire de atitudine din partea oficialilor şi a politicienilor în privinţa negocierilor multilaterale. Apartenenţa la Uniunea Europeană implică participarea efectivă în cadrul instituţiilor comune365. Este vorba de un important efort în domeniul resurselor umane ce presupune atât ocuparea poziţiilor alocate în cadrul instituţiilor respective cât şi pregătirea personalului intern în vederea îndeplinirii atribuţiilor la nivel continental. Impactul tuturor acestor factori asupra noilor state membre determină o atentă evaluare a capacităţii şi a determinării guverenelor de a-şi consolida poziţia pe plan continental, a principalelor grupuri de interese precum şi a gradului de suport a calităţii de membru din partea opiniei publice. Măsura în care aceşti factori influenţează statele recent integrate depinde şi de natura relaţiilor dezvoltate cu partenerii europeni înaintea aderării. În mare măsură, alinierea taxelor comerciale are loc şi în cadrul Acordurilor de Asociere, a activităţilor desfăşurate în calitate de membru al Asociaţiei Europene a Liberului Schimb sau prin participarea la Spaţiul Economic European, deşi există o oarecare diferenţă faţă de obligaţiile ce revin statelor odată cu recunoaşterea calităţii de membru cu drepturi depline în cadrul Uniunii Europene. 365
I. Jinga, Uniunea Europeană – Realităţi şi perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.214
b. Efecte economice directe. Efectele economice directe pot fi indentificate prin analizarea costurilor necesare implementării normelor comunitare dreptului intern, precum şi prin raportarea la nivelul beneficiilor obţinute în urma aderării. Ele vizează o serie de domenii importante în ansamblul relaţiilor economice din interiorul spaţiului comunitar. În primul rând, avem în vedere înlăturarea barierelor tarifare, a cotelor şi a celorlalte restricţii de natură comercială. Statele membre se obligă să acţioneze pe direcţia liberalizării schimbului de bunuri şi servicii cu celelalte state membre ale Uniunii. Aceasta presupune înlăturarea taxelor impuse atât importurilor din Comunitate cât şi exporturilor spre spaţiul comun, abolirea cotelor şi a celorlalte măsuri cu efecte echivalente, potrivit articolului 40 din Tratatul Comunităţii Europene, precum şi a altor obsatcole de natură tehnică în materie. Aceleaşi reguli se aplică şi în cazul serviciilor, vizând spre exemplu, restricţiile din domeniul bancar şi cel al asigurărilor, libertatea de circulaţie a capitalului şi libertatea de mişcare a muncitorilor în interiorul Pieţei Unice.Aplicarea tarifelor externe comune la nivel comunitar este un alt efect economic direct. Taxele impuse importurilor din statele terţe sunt supuse reglementărilor comune adoptate la nivel european. Tratamentul preferenţial acordat anumitor state trebuie să reflecte poziţia comună a statelor membre. Mergând mai departe, trebuie amintită politica comună în domeniul concurenţei şi cel al ajutorului financiar destinat statelor membre. Aplicarea prevederilor articolelor 85 şi 86 - regulie aplicabile preluărilor comerciale, coroborate cu dispoziţiile articolului 92 ajutorul destinat statelor membre, poate conduce la sistarea subvenţionării anumitor sectoare de activitate, cum ar fi, spre exemplu, producţia de oţel şi construcţia de nave. Un alt efect economic direct îl constituie aplicarea politicii agricole comune, acest lucru însemnând alinierea mecanismelor de susţinere a pieţei la dispoziţiile comune în domeniu şi crearea unui sistem aplicabil produselor care nu au beneficiat anterior de măsuri specifice de intervenţie. În acest fel se impune redistribuirea veniturilor din agricultură, fapt ce poate avea implicaţii şi în privinţa consumatorilor. Dobândirea calităţii de membru al Uniunii Europene permite accesul liber la fondurile structurale comune. Noile state membre pot primi asistenţă financiară din partea organismelor special create în
acest scop la nivel comunitar. Avem aici în vedere, în primul rând, resursele financiare gestionate de Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare. Toate statele care devin membre ale Uniunii Europene sunt supuse unei monitorizări privind costurile şi beneficiile rezultate din noul statut în scopul echilibrării balanţei bugetare influenţate de procesul de implementare a legislaţiei comunitare. Pierderile într-un anumit domeniu sunt compensate de câştigurile înregistarate în alte sectoare, astfel încât, calitatea de membru al unei structuri supranaţionale să nu producă efecte negative în plan social persoanelor direct afectate prin măsurile adoptate366. EFECTE INDIRECTE.Poziţia adoptată de noile state membre ca urmare a efectelor economice şi politice directe este influenţată şi de viziunea proprie asupra "dinamicii" viitoare a procesului de integrare. Este vorba de o serie de aprecieri greu de înscris în anumite tipare fiind supuse diverselor interpretări politice şi căpătând un aspect critic în ansamblul evaluării statutului de membru, recent dobândit. Chiar dacă noua poziţie recunoscută în cadrul Uniunii Europene poate aduce cu sine eforturi suplimentare în plan bugetar - cum a fost cazul Marii Britanii, sau este percepută ca discriminatorie din perspectiva anumitor grupuri sociale - cum a fost situaţia fermierilor spanioli, evaluarea beneficiilor pe termen lung poate influenţa pozitiv atitudinea în privinţa apartenenţei la Uniuniea Europeană367. Aprecierea efectelor indirecte ale aderării statelor la Uniunea Europeană necesită o abordare mai comlpexă, cel puţin în privinţa efectelor de natură economică, de mare importanţă pentru evoluţia ulterioară în acest domeniu. Efecte politice indirecte. Efectele politice indirecte pe termen lung, ale procesului de extindere a Uniunii Europene sunt greu de apreciat. Cu toate acestea ele reprezintă, în majoritatea cazurilor, cele mai importante motive de integrare şi sunt cel mai adesea invocate atunci când consecinţele tangibile ale calităţii de membru sunt mai bine definite. În ţările recent revenite pe calea democraţiei, după 366
S. Weatherill, P. Beaumont, EU LAW The essential guide to legal workings of the European Union, Penguin Books, London, 1999, p. 558 367 Ch. Preston, Enlargement and Integration in the EU, Oxford University Press, New York, 2001, p.117
înlăturarea regimurilor totalitare, apartenenţa le Uniunea Europeană este percepută ca un factor de stabilizare a sistemului politic intern şi de asigurare a continuării reformelor în cadrul unui stat democratic. Statele candidate urmăresc beneficiile statutului de membru al unui sistem politic şi economic extins la nivel continental. Dorinţa de a dobândi mai multă credibilitate pe plan internaţional, ca parte a Uniunii Europene, este percepută ca o contrabalansare a limitării libertăţii de a acţiona unilateral. Direcţia pe care se înscrie politica externă promovată de noile state membre depinde de o multitudine de factori, cel mai important fiind gradul în care este necesară adaptarea la o serie de structuri preexistente pentru a asigura promovarea unor interese interne vitale. Pentru statele cu o puternică tradiţie a relaţiilor internaţionale, atât în plan regional cât şi global - cum este cazul Marii Britanii - acesta poate fi un proces extrem de dureros. Cu toate acestea, pentru majoritatea statelor membre, această schimbare este motivată de dorinţa de se depărta de un trecut nedemocratic, Grecia, Spania şi Portugalia, de exemplu, şi/sau de a îmbrăţişa capitalismul într-un cadru geopolitic mai flexibil creat în urma căderii Uniunii Sovietice, fapt ce vizează în primul rând Austria, Suedia şi Finlanda. Chiar şi acele state membre, situate în zone geografice mai puţin vulnerabile, Irlanda sau Danemarca, de pildă, au ales integrarea pentru a scădea influenţa şi a lărgi cooperarea cu vecinii mai mari şi mai puternici, respectiv Marea Britanie şi Germania. Influenţa Uniunii Europene afectează structurile, procesele şi chiar conţinutul mecanismalor decizionale interne. Delimitarea clară a intereselor interne de cele promovate pe plan internaţional nu mai este posibilă în contextul apartenenţei la o structură creată în scopul realizării dezideratelor comune la nivel european şi mondial. Teoria interdependenţei marchează profund structura politicii externe comunitare, fiind implementată, în timp, mecanismelor decizionale interne. Participarea efectivă la funcţionarea instituţiilor comunitare deschide noi canale de comunicare în promovarea intereselor interne. În timp ce guvernele statelor membre continuă să modeleze cadrul normativ intern, complexitatea procesului decizional comunitar asigură numeroase repere necesare evoluţiei pozitive la nivelul fiecărui stat component. Ca surse de documentare, dezvoltare şi structurare, instituţiile comunitare acţionează asemeni unui magnet pentru autorităţile locale şi regionale. Calitatea de membru al Uniunii
Europene poate necesita reevaluarea raportului dintre structurile de conducere interne. Multe dintre aceste efecte economice şi politice pot fi anticipate, formând baza negocierilor de aderare şi stabilind o serie de obiective, materializate în acţiuni concrete, cum ar fi, de exemplu, formularea cererilor privind anumite derogări sau privind necesitatea asistenţei tehnice în anumite domenii de activitate. Cu toate acestea, efectele dinamice ale procesului de extindere demonstrează că procesul în cauză nu se înscrie pe o traiectorie ce poate fi anticipată, astfel încât măsura în care efectele prevăzute s-au materializat poate fi analizată cel mult retrospectiv. În ciuda particularităţilor fiecărui stat implicat în procesul de integrare, anumite tipare aplicabile ansamblului negocierilor de extindere, pot fi identificate. Cinci principii importante prezintă relevanţă în acest sens. În primul rând, acomodarea cu noua situaţie în cadrul relaţiilor continentale depinde mai degrabă de reacţia venită din interior decât de prevederile concrete ale legislaţiei europene. În vreme ce mecanismele de implementare a acquis-ului comunitar vizează un proces de restructurare, efectele pe termen lung depind de modul în care dispoziţiile comunitare sunt consolidate prin adoptarea unor măsuri legislative interne, care să susţină realizarea schimbărilor necesare. Programele de restructurare de succes, cum a fost cel din Spania, de exemplu, încep cu mult înainte de aderare şi recunosc necesitatea integrării procesului de extindere în contextul global al relaţiilor internaţionale. Procesul de rearanjare legislativă promovat de ţările AELS în anii '80 şi '90, ca răspuns la creşterea competiţiei pe plan mondial, precum şi schimbările necesare instituirii Pieţei Unice, au avut un rol deosebit în structurarea procesului de pregătire a aderării. Întărzierea procesului de reformă, în Grecia, de pildă, a avut efecte negative. Uniunea Europeană se află într-un dinamic proces de schimbare, astfel încât încheierea unui ciclu de integrare se suprapune deschiderii altuia, iar cererile frecvente, formulate pentru acordarea de garanţii suplimentare, derogări sau plăţi compensatorii, afectează, pe termen lung, credibilitatea statelor membre. În al doilea rând, politica agricolă comună, afectează structura economiilor noilor state membre, încurajează lobby-ul în sectorul agricol şi face mult mai dificilă adapatarea la noile realităţi strategice de natură comercială. În cazul primelor trei extinderi succesive ale Uniunii, cu excepţia Marii Britanii, fondurile alocate sectorului
agricol, ca urmare a politicii promovate la nivel european, erau o caracteristică foarte atractivă a statutului de membru. Cu toate acestea, prin redimensionarea preţurilor şi împărţirea arbitrară a veniturilor, s-a ajuns la incomodarea procesului de reformă promovat de noile state membre. Fiecare extindere aduce cu sine o creştere a diferitelor grupuri de interese care vor fi afectate în obiectivele lor de eventuale viitoare aderări, deşi la nivel comunitar se încearcă stoparea acestiu proces prin adoptarea de măsuri destinate restructurării politicii agricole comune, în scopul alinierii la nivelul pieţelor internaţionale368. În al treilea rând, mărimea noului stat membru, alături de nivelul general de dezvoltare prezintă o mare importanţă în contextul procesului de extindere a Uniunii Europene. Statele mari, cu o economie diversificată sunt capabile să se restructureze mult mai uşor, având posibilitatea de a compensa pierderile dintr-un sector de activitate cu benficiile obţinute în alte zone de interes. Marea Britanie, de pildă, în ciuda îndelungatelor dispute legate de contribuţia la bugetul comun, şi-a reorientat, în cele din urmă, politica comercială către Uniunea Europeană, depăşind astfel grijile privind competiţia la nivel continental din anumite sectoare economice şi ajungând să controleze o bună parte din piaţa europeană prin prisma resurselor financiare importante de care dispune. Economiile mari sunt mult mai interesate în promovarea schimburilor industriale intercomunitare, fapt ilustrat şi prin evoluţia industriei spaniole de autovehicule după integrare. În cazul în care viitoarea extindere se va axa pe dezvoltarea anumitor sectoare economice, acest fapt va da statelor mari posibilitatea de a acţiona în vederea consolidării domeniilor de activitate mai bine conturate pe plan intern, dar şi de a dirija politica de restructurare economică la nivel european. Statele mici sunt mai vulnerabile, deşi există o serie de avantaje şi de partea lor. Cele mai bogate pot avea anumite sectoare economice foarte bine dezvoltate, fapt ce le permite participarea cu succes la schimburile comerciale la nivel continental. Este cazul industriei alimentare în Danemarca, al industriei producătoare de hărtie în Finlanda şi al industriei farmaceutice în Suedia. Din această perspectivă, putem afirma că, în cazul acestor ţări dezvoltarea economică depinde de capacitatea de susţinere a sectoarelor 368
F. W. Scharpf, Governing in Europe. Effective and Democratic, Oxford University Press, New York, 1999, p. 186
competitive în cadrul Uniunii. Situaţia statelor mai puţin bogate este cu totul alta, opţiunile lor fiind mai limitate. Neurmărind, în principiu, dezvoltarea schimburilor industriale în interiorul pieţei comune, state precum Grecia, Irlanda sau Portugalia sunt vulnerabile creării unei economii de mâna a doua prin producerea de bunuri cu valoare mică, textile de pildă, supuse unei puternice competiţii venite din partea unor producători chiar din afara spaţiului comunitar. În al patrulea rând, trebuie precizat că fondurile structurale europene produc efecte limitate, putând crea însă o oarecare dependenţă din partea statelor membre. În vreme ce, fondurile în cauză pot influenţa balanţa bugetară internă, ele s-au dovedit ineficace în acoperirea diferenţelor existente la nivelul Uniunii, deşi anumite zone sau sectoare de activitate au beneficiat de un ajutor substanţial. Nevoia continuă de ajutor financiar comunitar, înregistrată în Grecia, Irlanda sau Portugalia influenţează negativ procesul de restructurare început în aceste ţări. În final, percepţia propriului statut în cadrul edificiului comunitar european prezintă o importanţă deosebită. Mare parte din succesul integrării Spaniei în Uniunea Europeană se datorează dorinţei de a acţiona manifestată de această ţară, iar calitatea de stat membru i-a asigurat cadrul necesar integrării în primul eşantion de decizie politică la nivel continental. Acest lucru presupune coordonarea unor iniţiative majore prin care să se urmărească atât promovarea intereselor interne cât şi a celor comune. Nevoia unei implicări active la nivel mediteraneean, pentru a contrabalansa creşterea influenţei venite din nordul şi estul continentului, constituie un exemplu elocvent în acest sens. Statele mai mici pot dezvolta o astfel de capacitate, dar, de regulă, la nivelul unei anumite ramuri de activitate. Este foarte probabil ca state precum Austria, Suedia şi Finlanda să acorde o atenţie deosebită protecţiei mediului înconjurător şi chiar măsurilor de securitate socială. Pornind de la aceste considerente, literatura de specialitate a subliniat caracterul ambiguu al poziţiei Marii Britanii în cadrul Uniunii369. Ca şi stat mare, cu o pronunţată diversitate a intereselor de natură politică, economică şi socială, rolul asumat ar fi trebuit să fie de mare importanţă în ansamblul decizional comunitar. Cu toate acestea, opinia potrivit căreia promovarea nevoilor britanice trebuie 369
S. George, J. Bache, Politics in the European Union, Oxford University Press, New York, 2001
să se facă doar într-un cadru limitat, strict comunitar, a condus la reducerea influenţei acestei ţări la nivel european. Pentru statele mai mici şi mai sărace, posibilităţile sunt, după cum am afirmat mult mai reduse, deşi influenţa lor se poate face simţită mai degrabă prin sprijinirea unor decizii în perioadele în care deţin preşedinţia organismelor europene, decât prin utilizarea dreptului de veto pentru a bloca unele iniţiative comune. Comportamentul Greciei, de exemplu, în cursul preşedinţiei din anii '80, i-a redus semnificativ influenţa în plan european. Identificarea beneficiilor economice şi politice ale procesului de aderare la Uniunea Europeană pare a fi greu de realizat. Cu toate acestea, asemenea analize, adesea imprecise şi subiective, sunt parte a dialogului politic comunitar, contribuind totodată la crearea unei imagini asupra reformelor necesare în politica internă şi externă promovată la nivel continental. Efecte economice indirecte. În acest context interesează, în primul rând, modul în care înlăturarea barierelor tarifare în cadrul unei Uniuni Vamale extinse afectează ansamblul relaţiilor comerciale promovate până la integrare de noul stat membru. Conceptele de "inovaţie comercială" şi "diversitate comercială" sunt frecvent folosite în literatura de specialitate, urmărindu-se dacă extinderea Uniunii Vamale necesită o regândire a modelului clasic de distribuire a resurselor în condiţiile unei evoluţii imprevizibile a nivelului de trai comunitar. Au fost recunoscute trei categorii de factori ce pot influenţa evoluţia efectelor economice indirecte. Pentru început, trebuie analizat modul în care schimbul comercial de bunuri şi servicii practicat de noul stat membru poate fi integrat circuitului comercial comunitar. Structurile eficiente din acest punct de vedere par a fi cele ce se circumscriu conceptului de "inovaţie comercială" din moment ce bunurile mai scumpe, produse ineficient, vor fi înlocuite de bunuri mai ieftine, dar eficient introduse pe piaţă de un alt stat membru al Uniunii Vamale. Crearea unor structuri complementare, prin înlocuirea produselor mai ieftine provenite din state terţe cu produse mai scumpe provenite din state membre, pare a fi o variaţie a conceptului de "diversitate comercială", deşi efectele concrete depind de politica tarifară promovată atât înainte cât şi după extindere. "Inovaţia comercială" intervine atunci când taxele vamale scad, pe
când "diversitatea comercială" se dezvoltă în momemtul creşterii acestora370. În al doilea rând, beneficiile pot apărea din efectele dinamice ale Uniunii Vamale prin deschidrea posibilităţii persoanelor juridice de a exploata resursele existente la nivelul unei economii extinse la nivel continental. Cu toate acestea, mărimea acestor beneficii variază atât în funcţie de gradul de implicare anterioară a noilor state membre pe Piaţa Comună cât şi de nivelul de competitivitate pe plan internaţional înregistrat de structurile industriale ale unei Uniuni extinse. Analiştii sunt de părere că extinderea poate conduce la creşterea schimburilor comerciale şi implicit la bunăstarea locuitorilor, doar în condiţiile în care vizează state cu o economie apropiată ca şi structură de modelul existent în statele deja membre. Integrarea unor state cu o economie insuficient dezvoltată necesită promovarea unor măsuri costisitoare atât pentru structurile comunitare cât şi pentru statele în cauză, fapt ce ar încetini ritmul evoluţiei pozitive la nivel continental. Din perspectiva noilor state membre, impactul global al acestor efecte se apreciază în funcţie de gradul de accesibilitate la pieţele protejate anterior, de felul în care firmele interne pot răspunde competiţiei din cadrul Uniunii şi de rezistenţa Pieţei Interne la avalanşa de produse superioare calitativ produse în statele partenere, în condiţiile unei Uniuni Vamale depline. În al treilea rând, din punct de vedere neo-clasic, creşterea mobilităţii în interiorul spaţiului comunitar conduce la creşterea bunăstării, din moment ce forţa de muncă şi capitalul se vor deplasa în zonele în care productivitatea este sporită, determinând o migraţie generalizată spre statele puternic industrializate. Teoria neo-clasică precizează că, în timp, aceşti factori se vor echilibra, ducând la concertarea eforturilor economice comunitare. Există şi alte teorii care statuează că atractivitatea regiunilor mai dinamice din punct de vedere economic va spori în detrimentul celor mai puţin dinamice, ajungându-se la adâncirea discrepanţelor între statele membre. Deşi abordarea empirică a acestor teorii nu este concludentă, dorinţa de evitare a unor diferenţe majore în cadrul unei Uniuni extinse determină adoptarea, atât în statele membre cât şi în statele ce 370
B. Eichengreen, J. Frieden, J. von Hagen, Politics and Institutions in an Integrated Europe, Springer-Verlag, Berlin - Heidelberg, 1995
urmăresc dobândirea acestei calităţi, a unor măsuri de creştere a cheltuielilor necesare consolidării structurale în vederea continuării procesului de extindere. Impactul economic pe termen lung al extinderii Uniunii Europene se întinde dincolo de efectele comerciale ale teoriei Uniunii Vamale. Implementarea acquis-ului comunitar urmăreşte, de asemenea, realizarea unui vast program de reformă economică în cadrul noilor state membre, implicând: instituirea unor derogări de la regimul stabilit al achiziţiilor publice, aplicarea principiului recunoaşterii reciproce, cumpărarea de către străini a unor obiective economice interne. În ultima vreme, aderarea la Uniunea Monetară Europeană a impus alte măsuri venite din exterior în domeniul politicilor de dezvoltare macroeconomică. Având în vedere evoluţia continuă a reglemntărilor comunitare, noile state membre trebuie să implementeze sistemului de drept intern dispoziţii mai cuprinzătoare şi mai elaborate cu ocazia fiecărui "val" de extindere. 5. Efectele extinderii asupra politicii interne Politica internă promovată la nivel comunitar s-a aflat într-un continuu proces de extindere în ultimii 30 de ani. Realizarea edificiului european, pornind de la o Uniune Vamală consolidată şi contiunând cu Piaţa Unică Europeană şi mai recent, cu Uniunea Monetară Europeană, sugerează atât fundamentarea puternică a acestui proces cât şi consensul politic continental bazat pe argumente de natură economică, politică şi socială. Analiza detaliată a domeniilor cheie de activitate demonstrează implicarea activă a organismelor comune în urmărirea intereselor stabilite. Chiar şi în domeniile în care Comunitatea nu deţine competenţa exclusivă, cum ar fi de pildă managemantul macroeconomic, măsurile promovate în interiorul statelor membre trebuie să se conformeze cadrului european comun rezultat în urma negocierilor dintre instituţiile europene şi statele membre. Deşi politica internă promovată de fiecare stat în parte rămâne independentă şi după aderare, se remarcă o tot mai pronunţată influenţă a Uniunii Europene, mai cu seamă în sectorul schimburilor comerciale având ca obiect bunuri şi servicii. Această tendinţă se dezvoltă în strânsă legătură cu procesul de extindere a Uniunii Europene. Comisia Europeană a recunoscut că, în urma aderării de noi state, este necesară o regândire a distribuirii
competenţelor comunitare în scopul înlăturării posibilelor obstacole de natură structurală, dar şi pentru a minimaliza eventualele efecte negative ale lărgirii. Comisia a susţinut importanţa acestor chestiuni pentru viitorul edificiului continental european atunci când s-a pronunţat cu privire la efectele lărgirii Uniunii Europene. Mai mult decât atât, argumentele exprimate în această direcţie şi-au găsit aplicabilitatea atât în politica de distribuire a fondurilor structurale destinate dezvoltării organismelor comune cât şi în măsurile adoptate în vederea asigurării coeziunii diverselor curente de opinie existente la nivel politic în cadrul structurilor europene. Mai mult decât atât, trebuie remarcat că, deciziile majore privind viitorul Europei se iau în preajma extinderior. În acest sens putem aminti constituirea Fondului European pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare cu ocazia primei lărgiri, adoptarea unor măsuri de reformă a fondurilor structurale în perspectiva celei de-a treia lărgiri, în anul 1984 sau pentru a pregăti aderarea statelor din peninsula Iberică, în anul 1988. Cartea Albă a Pieţei Unice Europene a fost creată pentru a preveni fragmentarea unei Comunităţi Europene aflate în plin proces de lărgire. Adăncirea treptată a procesului de integrare apare ca parte componentă a pachetului de negociri destinat fiecărui stat candidat. Având în vedere duritatea negocierilor de aderare, aplicarea unor măsuri "compensatorii" poate avea un efect pozitiv asupra moralului statelor care se pregătesc pentru a dobândi calitatea de stat membru371. Relaţia dintre adâncirea şi extinderea procesului de aderare poate crea la rândul ei o serie de tensiuni. Încercările Comisiei de a găsi măsuri economice optime şi raţionale se lovesc adesea de opoziţia statelor. Acestea se pronunţă de regulă în sensul acceptării dispoziţiilor adoptate, dar cu rezerva păstrării controlului asupra modului de implementare pe plan intern. Politica regională promovată la nivel comunitar este un exemplu elocvent în acet sens. În timp ce, procesul de extindere a sporit importanţa politicii de coeziune a Uniunii Europene, guvernele interne continuă să considere măsurile adoptate pe această direcţie ca şi parte a negocierilor interguvernamentale372.
371
Ch. Preston, Enlargement and Integration in the EU, Oxford University Press, New York, 2001, p.156 372 B. Eichengreen, J. Frieden, J. von Hagen, Politics and Institutions in an Integrated Europe, Springer-Verlag, Berlin - Heidelberg, 1995
În anumite domenii de activitate, lărgirea nu conduce la adăncirea procesului de aderare. În politica monetară, de pildă, diversitatea economică a statelor membre a îngreunat mult încercările de adoptare a unei monede comune, în ciuda faptului că, cele cinci lărgiri consecutive au influenţat pozitiv calendarul Uniunii Monetare Europene. Recunoaşterea faptului că nu toate statele membre vor fi capabile să îndeplinească în acelaşi timp criteriile stabilite prin Tratatul de la Maastricht constituie o acceptare implicită a necesităţii diferenţierii măsurilor promovate la nivel european. Deşi criticată în numeroase situaţii, extinderea politicii Uniunii Europene dincolo de competenţele stabilite iniţial, s-a materializat într-o serie de eforturi depuse pentru a asigura coerenţa dispoziţiilor promovate pe plan continental. Pe măsură ce procesul de aderare a evoluat, stabilirea unor legături între măsurile adoptate în diverse domenii de activitate, a consolidat atât Piaţa Unică Europeană cât şi Uniunea Monetară Europeană. Acest lucru a contribuit la adâncirea procesului de extindere şi la crearea unei baze comune de dialog, astfel încât viitoarele iniţiative în acest sens vor necesita o abordare mai complexă a mecanismului decizional european. Direcţia imprimată politicii interne comunitare vizează extinderea competenţelor Uniunii Europene la domenii de activitate de mare importanţă pentru viitorul edificiului european. 6. Efectele extinderii asupra Uniunii Europene Extinderea continuă a Uniunii Europene, ajungându-se astăzi la un număr de 25 state membre şi nu mai puţin de 4 state care urmăresc dobândirea acestei calităţi, demonstrează succesul modelului de cooperare promovat la nivel european. În ciuda durităţii criteriilor de admitere în cadrul structurilor comunitare şi a reformelor necesare îndeplinirii obligaţiilor asumate prin aderare, noile state membre s-au menifestat constant în direcţia adâncirii procesului de integrare. Aportul economic, diplomatic şi uman adus instituţiilor europene şi mecanismului decizional comunitar, alături de implementarea pe plan intern a normelor europene a contribuit la creare unui sistem durabil, a cărui structură de bază a rămas neschimbată din anul 1957. Continuitatea cadrului legislativ comunitar aproape că neagă schimbările intervenite în structura şi funcţionarea Uniunii Europene după fiecare lărgire. Aşa cum am arătat anterior, edificiul comunitar
european a înregistrat evoluţii considerabile atât în domeniul politicii interne cât şi în cel al politicii externe, astfel încât, în anumite sectoare de activitate de competenţă exclusivă a statelor membre a fost posibilă intervenţia mecanismului decizional şi legislativ european. S-a creat astfel un nou sistem de legături între statele membre. Trecerea de la Piaţa Internă Unică la Uniunea Monetară Europeană vizează un număr tot mai mare de activităţi de natură economică. Acest proces impune totodată concertarea dispoziţiilor promovate în materia comerţului internaţional, în vederea cristalizării unei abordări unitare la nivel continental a relaţiilor specifice acestui domeniu de activitate. Legăturile pe linie verticală între structrurile interne, regionale şi comunitare au cunoscut o dezvoltare fără precedent. Structura şi funcţionarea Uniunii Europene au dobândit un aspect multidimensional373. Procesul de lărgirea a adus cu sine numeroase necunoscute. Acceptarea unor sate noi, fiecare urmărind anumite obiective politice, necesită ajustarea viziunii comune în privinţa anumitor chestiuni. Trebuie reţinut faptul că, poziţiile adoptate în cursul negocierilor de statele implicate în acest proces sunt rezultatul discuţiilor purtate în plan intern între diferitele grupuri de interese. Gestionarea eficientă a evidentelor diferenţe interne a devenit o procupare de maximă importanţă pentru oficialii europeni, cel puţin în ultima perioadă. Pornind de la aceste considerente, perspectiva extinderii Uniunii Europene generează întotdeauna discuţii aprinse privind reformarea instituţiilor comune. În mare măsură aceste discuţii nu vizează interesele unui stat sau grup de state candidate, ci se referă mai degrabă la structura organismelor comune din perspectiva capacităţii lor de a face faţă noilor cerinţe pe plan european. Literatura de specialitate a dezvoltat două modele aplicabile procesului de extindere a Uniunii Europene: modelul maximalist şi modelul minimalist. Susţinătorii primului model sunt de părere că lărgirea structurilor comune necesită transferarea competenţelor decizionale de la nivel intern la nivel comunitar pentru a asigura o mai mare coerenţă măsurilor promovate pe plan european. Acest model vizează extinderea competenţelor instituţiilor comune - mai cu seamă cele aparţinând Parlamentului European şi Comisiei Europene 373
F. W. Scharpf, Governing in Europe. Effective and Democratic, Oxford University Press, New York, 1999, p. 176
- în detrimenetul instituţiilor interne şi în domenii şi sectoare de activitate de competenţa exclusivă a statelor membre. Acest model a fost puternic promovat de o serie de ţări precum Belgia, Olanda, Luxemburg, Italia şi Germania, deşi s-a bucurat de aprecieri mai cu seamă în satele mediteraneene. Poziţia în discuţie se apropie sensibil şi de conceptul de federalism care urmăreşte acordarea puterii unor instituţii aflate la nivele de guvernare superioare statului, dar în concordanţă cu principii constituţionale bine consolidate. Astfel, propunerile radicale de reformă au vizat atât efectele produse asupra statelor membre cât şi poziţia fiecăruia dintre acestea în ansamblul mecanismului decizional comunitar. Pe de altă parte, modelul minimalist promovează ideea unei extinderi limitate sub aspectul transferului de competenţe de pe plan intern pe plan comunitar, oferind posibilitatea adoptării, de către statele membre, a unor măsuri de adaptare la cerinţele europene comune. Această abordare "interguvernamentală" subliniază rolul important deţinut în continuare, în ansamblul structurilor europene de statele membre, astfel încât, orice reformă promovată la nivel european trebuie să se dovedească a fi pragmatică şi la obiect. Modelul minimalist este susţinut cu putere de Marea Britanie şi ocazional de Franţa şi Danemarca374. Dezbaterea academică în această materie este influenţată şi de conflictul dintre principiile ce stabilesc anumite priorităţi ale procesului de reformă. Două categorii de probleme prezintă importanţă din această perspectivă. Prima dintre ele vizează eficienţa procesului decizional european. Extinderea permanentă atât a politicii interne cât şi a celei externe comune poate conduce la blocaje, iar complexitatea mecanismului decizional european, dublată de procedurile greoaie de implementare, face aproape imposibilă evaluarea politică, subminând astfel credibilitatea intregului proces de extindere. Lărgirea edificiului european contribuie la adâncirea acestei probleme prin prisma numărului sporit de state implicate. Propunerile de reformă s-au concentrat asupra funcţionării instituţiilor comunitare şi asupra legăturilor stabilite între ele. Mai mult decât atât, relaţiile cu organele executive interne şi consultările 374
B. Eichengreen, J. Frieden, J. von Hagen, Politics and Institutions in an Integrated Europe, Springer-Verlag, Berlin - Heidelberg, 1995
externe cu diferite grupuri de interese prezintă o mare importanţă. Dezbaterile, apărute în anii '80, cu privire la principiul subsidiarităţii, din perspectiva statuării principiilor de distribuire a competenţelor şi a responsabilităţilor la diverse nivele de activitate, vin să răspundă grijilor formulate în legătură cu eficienţa mecanismelor decizionale europene. A doua problemă vizează reprezentarea statelor membre în cadrul structurilor europene. Doctrina de specialitate a formulat două întrebări legate de această chestiune: interesele cui sunt reprezentate în cadrul structurilor europene şi, este mecanismul decizional european atât de transparent încât să permită echilibrarea intereselor private şi a celor publice? Se ajunge astfel la o dezbatere privind legitimarea democaratică a reprezentării. Federaliştii s-au pronunţat în favoarea unui control mai eficient din partea organismelor comunitare, şi a Parlamentului European cu precădere, în vreme ce interguvernamentaliştii urmăreau o întărire a Parlamentelor interne în relaţiile cu organele executive. Dezbaterea academică privind acoperirea deficienţelor democratice se leagă de aceste chestiuni. Adâncirea procesului de extindere complică aceste probleme, mai ales dacă avem în vedere că fiecare stat membru vine la masa negocierilor cu un bogat bagaj de tradiţii politice interne în acest domeniu, care trebuie, într-un fel sau altul, integrate cadrului legislativ al Uniunii Europene. Discuţiile legate de reforma instituţiilor comunitare încorporează toate elementele amintite mai sus. Rezultatele acestui proces variază însă, în funcţie de elementele concrete ce influenţează fiecare lărgire. Cu ocazia primei extinderi, reforma instituţională a avut un caracter accesoriu. Cu toate acestea, Summit-ul Uniunii Europene din octombrie 1972, pe lângă faptul că a stabilit o legătură între lărgirea şi adâncirea fenomenului intregraţionist şi a indicat drept dată de constituire a Ununii Europene anul 1980, a propus o serie de reforme instituţionale care să consolideze voinţa politică şi economică comună a statelor europene. Odată cu perspectiva lărgirii mediteraneene a Uniunii, şi implicit a sporirii diversităţii comunitare, dezbaterea privind reforma instituţională a prins mai bine contur. Modele diversificate de integrare au fost aduse în discuţie în această perioadă. Dezbaterile de la jumătatea anilor '80, care au condus la semnarea Actului Unic European, au stipulat implementarea Pieţei Interne Unice unei Comunităţi extinse.
Transformările geopolitice radicale de la sfârşitul anilor '80 care au condus la mărirea numărului de state potenţiale membre ale Uniunii Europene, au imprimat o nouă abordare procesului de reformă institiţională, mai ales după adoptatea Actului Comisiei Europene privind extinderea, la Lisabona, în iunie 1992. Odată cu aderarea statelor AELS, deşi a fost reafirmată politica deja cunoscută în materia lărgirii, Uniunea Europeană a acceptat, cel puţin în principiu, necesitatea reformei instituţionale în vedrea creării cadrului necesar aderării statelor Central şi Est europene. Deşi reformele aplicate în fapt, ca rezultat al procesului de lărgire, au fost, din perspectiva "maximalistă", modeste, ele au afectat iremediabil caracterul Uniunii Europene. Rezultatul obţinut, deşi marchează scăderea puterii induviduale a statelor membre, creşte influenţa lor, ca şi colectivitate bine consolidată, în contextul relaţiilor politice şi economice promovate la nivel mondial. Cadrul instituţional şi decizional al Uniunii Europene este reglementat prin dispoziţiile cuprinse în Partea a-V-a din Tratatele constitutive, acestea descriind atât structura internă a diferitelor instituţii comunitare, cât şi principiile generale care guvernează relaţiile dintre ele. Prevederile în cauză au fost rezultatul compromisului dintre modelul "maximalist" şi cel "minimalist", cel puţin în privinţa modului în care Comisia Europeană poate acţiona pentru atingerea obiectivelor economice şi politice comune. Rolul principal în iniţierea şi implementarea măsurilor ce corespund competenţelor recunoscute Comunităţii a fost atribuit Comisiei Europene, a cărei autoritate se manifestă în cinci direcţii de activitate. În primul rând, organul comunitar amintit poate face propuneri în legătură cu promovarea unor noi politici la nivel european, dat fiind faptul că, la acea dată, obiectivele comune continentale nu erau bine fixate. Apoi, Comisia a fost investită cu puteri executive în implentarea dispoziţiilor Tratatelor, în domeniul politicii externe sau al politicii agricole comune, de exemplu. În al treilea rând, ea va acţiona ca şi "gardian" al Tratatelor, având posibilitatea de a se adresa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în cazul în care constată o încălcare a prevederilor actelor normative în cauză. De asemenea, Comisia îşi poate promova iniţiativele prin participarea activă la întrunirile Consiliului de Miniştri, iar în al
cincilea rând ea va acţiona ca şi organ reprezentativ al Comunităţii în relaţiile cu state non-membre375. Tratatele au creat, de asemenea, şi Adunarea Parlementară Europeană alcătuită din membrii numiţi de Parlamentele interne ale statelor membre. Acestei structuri europene, dispoziţiile originare iau recunoscut, limitativ însă, dreptul de a participa la vot, de a dezbate şi a emite opinii în legăturră cu propunerile Comisiei înainte ca acestea să fie prezentate Consiliului. Adunarea are dreptul, potrivit articolului 144, de a dizolva Comisia, deşi nu a folosit niciodată această posibilitate. Prerogativele decizionale la nivel comunitar au fost atribuite Consiliului de Miniştri, a cărui preşidinţie este deţinută de fiecare stat membru, prin rotaţie, pe o perioadă de şase luni. Tratatele originare au stabilit trei modalităţi de vot în cadrul Consiliului: unanimitatea, majoritatea simplă şi majoritatea calificată. Se remarcă o tendinţă generalizată în favoarea procedurii majorităţii, de vreme ce articolul 148 aliniatul (1) stipulează faptul că acest organ comunitar va acţiona "prin prisma majorităţii membrilor săi". Discuţiile legate de sistemul de vot în cadrul Consiliului au o lungă istorie şi reflectă modul în care statele membre îşi urmăresc propriile interese în promovarea politicilor generale la nivel continental. Acesta constituie de fapt unul dintre domeniile ce trebuie supus reformei în perspectiva celei de-a cincea lărgiri a Uniunii Europene pentru a respecta principiul reprezentativiăţii statelor membre în cadrul structurilor comunitare. Dincolo de aceste chestiuni de natură teoretică abordarea procesului de reformă structurală la nivelul Uniunii Europene apare ca o necesitate a cărei realizare nu mai poate fi amânată. Edificiul comunitar european actual este departe de modelul gândit în anul 1957, atunci când se puneau bazele cooperării europene în domenii specifice de activitate. Uniunea Europeană este în primul rând o structură politică bazată pe o strânsă colaborare economică între statele membre. În ultima vreme, structurile comune au înregistrat o evoluţie nesigură din cauze ce ţin atât de funcţionarea mecanismelor lor interne cât şi de ansamblul noilor realităţi geo-politice la nivel mondial. Extinderea spre Europa Centrală şi de Est a reprezentat principala preocupare a responsabililor Uniunii, în contextul adâncirii 375
I.P. Filipescu, A. Fuerea, Drept Instituţional Comunitar European, ediţia a-V-a, Ed. Actami, Bucureşti, 2000, p. 195
contradicţiei dintre dorinţa statelor membre de a consolida democraţia şi economia de piaţă în această parte a continentului şi disponibilitatea de a accepta sacrificiile economice impuse de extindere. În dezvoltarea acestui complicat proces, urmărirea rezultatelor amintite nu echivalează neaparat cu acceptarea mijoacelor de realizare. Politica internă a devenit prioritară în situaţii în care se impunea înţelegerea în privinţa unor chestiuni ce vizau detaliile procesului de reformă a politicilor comune şi chiar a instituţiilor centrale pentru a le garanta capacitatea de a asimila noi membrii, aceştia venind cu particularităţi atât în domeniul politicii interne cât şi în legătură cu abordarea politicilor la nivel european376. În condiţiile în care administraţia Comisiei Europene a conoscut un permanent proces de adaptare la evoluţiile şi realităţiile cu care se confruntă construcţia comunitară şi ţinând cont de faptul că "reformă" a fost un cuvânt des folosit în ultimii ani cu referire la structurile Uniunii Europene, fără a i se da însă şi un conţinut precis, în ciuda eforturilor făcute cu prilejul Conferinţei Interguvernamentale de revizuire a Tratatului de la Maastricht din care a rezultat Tratatul de la Amsterdam, va trebui să plecăm de la realitatea care a determinat ca problema să revină acut în actualitate. Este vorba de demisia în bloc a colegiului Comisiei Europene survenită la 15.03.1999, caz unic în istoria Uniunii şi care a creat o situaţie fără precedent pe care nici un Tratat nu o reglementează în detaliu. La 17.12.1998 Parlamentul European a refuzat descărcarea bugetară a activităţii Comisiei Europene pentru anul 1996, şi în consecinţă, un grup de 71 de eurodeputaţi au depus o moţiune de cenzură împotrive Comisiei. Supusă la vot la 14.01.1999, aceasta a fost respinsă de plenul Parlamentului European, preţul acestei respingeri fiind însă instituirea unui comitet de anchetă format din cinci experţi independenţi care să verifice corectitudinea afirmaţiilor privind gestiunea incorectă pe care anumiţi membri ai Comisiei ar fi făcut-o în exercitarea atribuţiilor ce le reveneau. În fapt, refuzul legislativului european de a acorda descărcare bugetară are la origine o serie de acuzaţii de iregularităţi în gestiunea financiară a Comisiei Europene, inclusiv acuzaţii de fraudă, care au stat la baza conflictului ce a opus Parlamentul şi executivul european. Aceste dosare au influenţat decizia Parlamentului European în procedura de descărcare 376
S. George, J. Bache, Politics in the European Union, Oxford University Press, New York, 2001
bugetară pentru 1996 deşi, în realitate, majoritatea faptelor incriminate nu aveau nici o legătură cu exerciţiul bugatar respectiv, ele având loc, fie înainte, fie după 1996. După izbucnirea în martie 1999 a crizei care zguduit Comisia Europeană, fostul preşedinte al aceteia, Jaques Santer, a lansat, într-o încercare de restabili încrederea statelor membre şi a Parlamentului European în echipe sa, un document intitulat "Pentru o cultură politică şi administrativă europeană" care conţine un set de trei coduri: primul stabileşte regulile de conduită pentru comisari şi cabinetele acestora, al doilea reglementează relaţiile între comisari şi serviciile ce le sunt suboradonate, iar al treilea codifică regulile deontologice pentru funcţionarii de carieră ai Comisiei Europene. Dintre cele trei coduri, doar primele două au fost făcute publice înaintea demisiei Comisiei, ultimul fiind definitivat după intrarea în funcţiune a echipei lui Romano Prodi. Justificarea acestor măsuri nu rezidă doar în criza fără precedent înregistrată la nivel european, ci ţine în egală măsură şi de necesitatea de a pregăti Uniunea Europeană pentru viitor, când va avea 27 sau chiar 30 de membri şi când structura şi cultura Comisiei vor trebui să corespundă noilor sale misiuni. Nivelul de integrare nu a fost niciodată atât de ridicat şi complex ca cel de astăzi, când s-a extins la domenii rezervate anterior competenţelor interne ale statelor membre. Comisia, care prin definiţie se înscrie unui cadru multicultural, trebuie să se adapteze noului său rol care să reflecte o administraţie modernă, transparentă şi eficace. Procesul de reformă, care a debutat în anul 1995 s-a dovedit a fi unul de durată şi nu un eveniment punctual aşa cum se preconizase iniţial la debutul Conferinţei Intergvernamentale de revizuire a Tratatului de la Maastricht. Numărul membrilor Comisiei Europene ar creşte de la 20 în prezent la 32. Deşi se fac auzite voci care susţin că o Comisie cu mai mult de 20 de membrii ar fi ineficientă, dacă o comparăm cu guvernele ce au uneori 30-35 de membrii şi care funcţionează fără dificultate, la care adăugăm faptul că în Comisie deciziile se iau cu majoritate simplă, constatăm că prin admiterea ţărilor asociate nu s-ar crea nici o problemă reală datorită numărului comisarilor, mai ales dacă se are în vedere ca statele mari să renunţe la al doilea portofoliu.
Cu titlu de exemplu, putem aminti că, prin anii '70 se considera că o Comisie cu 17 comisari nu poate funcţiona377. O altă problemă este legată de supradimensionarea cabinetelor şi de sistemul de "paraşutare". Fiecare comisar dispune de un cabinet format din 6-8 persoane, cele mai multe recrutate direct din capitale, fără experienţă în afacerile comunitare, dar cu o mare influenţă asupra factorilor de decizie. Plasarea în posturile cheie a unor persoane care nu urmează cariera funcţionarilor comunitari - angajaţi în urma unui concurs de o dificultate deosebită, cu 3000 de candidaţi pe 200-300 de locuri - crează frustrare şi reacţii adverse din partea acestora din urmă. Noile reglementări introduse în martie 1999 de către fostul preşedinte Jaques Santer ameliorează în bună măsură această chestiune. Mai complicată s-ar dovedi însă repartizarea voturilor în Consiliu. Luând în calcul România şi Bulgaria, aceasta ar face ca totalul voturilor în Consiliu să crească la 132 într-o Uniune cu 27 de membri. Consecinţele s-ar reflecta în modificarea majorităţii calificate şi a minorităţii de blocaj. O astfel de situaţie ar avea repercusiuni negative în domenii de importanţă capitală pentru actualii membrii, cum sunt protecţia mediului sau coeziunea economică şi socială. În plus, riscul de a se crea tensiuni legate de luarea deciziilor cu majoritate calificată creşte datorită posibilităţii de a-i pune în minoritate pe contribuitorii neţi la bugetul comunitar Germaia, Franţa, Marea Britanie, Austria. Problema se pune mai ales la repartizarea fondurilor structurale, ai căror beneficiari vor fi ţările Central şi Est europene, Irlanda şi statele mediteraneene. Oferind statelor respective posibilitatea de a controla mecanismul decizional comunitar s-ar putea ajunge la o îndepărtare de obiectivele comune stabilite prin programele de colaborare. Tabloul se prezintă asemănător şi în cazul Parlamentului European. Noua situaţie ar mări numărul parlamentarilor europeni făcând Parlamentul European nefuncţional, ca să nu mai vorbim de incapacitatea clădirilor ce îl adăpostesc - inclusiv cea nouă de la Strassbourg, de curând dată în funcţiune - de a asigura birouri şi săli de reuniune pentru 900 de membri ai legislativului european şi 25003000 funcţionari parlamentari. Pentru a rezolva această problemă, s-a 377
I. Jinga, Uniunea Europeană – Realităţi şi perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.226
căzut deja de acord ca, indiferent câte state membre va avea Uniunea Europeană, numărul eurodeputaţilor nu va depăşi 700, ceea ce implică reduceri din cota fiecărui sate membru actual pentru a face loc noilor veniţi, operaţiune dureroasă cu care însă toţi sunt de acord. Deşi Tratatul de la Amsterdam nu a operat o veritabilă adaptare a instituţiilor comunitare la sfidarea unei extinderi a Uniunii cu alte 2 state, "Protocolul privind instituţiile în perspectiva lărgirii Uniunii Europene" stabileşte două reguli de bază pentru momemtul primelor aderări: începând din momentul primei noi aderări, fiecare stat membru va avea dreptul la un singur comisar european, cu condiţia modificării prealabile a ponderii voturilor în Consiliu de o manieră acceptabilă pentru toate statele Uniunii Europene, astfel încât să se acorde compensaţii celor cinci ţări mari care vor renunţa la al doilea comisar - Franţa, Germania, Marea Britanie, Italia şi Spania; cu cel puţin un an înainte ca numărul statelor membre să depăşească 20 va fi o nouă Conferinţă Interguvernamentală care să revadă Tratatul de la Amsterdam sub raportul compoziţiei şi funcţionării instituţiilor comunitare. Consiliul European de la Köln, din 3-4 iunie 1999, a abordat chestiunile instituţionale legate de lărgirea Uniunii Europene rămase nerezolvate la Amsterdam. Cu acest prilej reprezentanţii Comisiei Europene au prezentat informări cu privire la reforma administrativă avută în vedere pentru instituţia din care fac parte. A fost luată totodată decizia privind convocarea unei noi conferinţe interguvernamentale consacrate continuării reformei instituţiilor Uniunii Europene. De menţionat că, o serie de ţări membre, cel mai elocvent exemplu în acest sens fiind constituit de Franţa, se opun oricări extinderi a Uniunii înainte de soluţionarea globală a tuturor problemelor ce ţin de reforma instituţională. Marile tendinţe înregistrate cu ocazia Conferinţei Interguvernamentale de la Helsinki pot fi rezumate astfel: agenda acesteia a cuprins adoptarea unor reforme urgente privind trei probleme rămase în suspensie de la Conferinţa Interguvenamentală de revizuire a Tratatului de la Maastricht - ponderea voturilor în Consiliu, extinderea votului cu majoritate calificată la noi domenii de competenţă comunitară şi stabilirea numărului maxim de membri ai Comisiei Europene; procedura de pregătire a Conferinţei Interguvernamentale a avut în vedere constituirea unui "Comitet al înţelepţilor" - Comité des sages - compus dintr-un număr restrâns de
persoane care au făcut, între iulie şi decembrie 1999, o muncă de pregătire a lucrărilor, rezultatele fiind prezentate spre aprobare Consiliului European de la Helsinki; s-a încercat stabilirea unui calendar pentru desfăşurarea Conferinţei, începute sub preşedinţia portugheză a Uniunii Europene şi încheiate în timpul celei franceze, ceea ce înseamnă că totul s-a desfăşurat în cursul anului 2000. Asemenea întregii evoluţii urmate de edificiul continental european, procedurile de decizie specifice triunghiului decizional Comisie - Consiliu - Parlement, deşi caracterizate de un grad sporit de stabilitate în comparaţie cu celelalte atribute ce caracterizează Uniunea Europeană, au urmat şi ele tendinţa spre complex, determinată de extinderea continuă a competenţelor instituţiilor comune. Deşi, conform principiului echilibrului instituţional, orice modificare de competenţe a uneia dintre cele trei instituţii atrage după sine schimbări echivalente în responsabilităţile celorlalte două, putem afirma că principalul câştigător al acestei permanente lupte pentru putere este Parlamentul European. În fapt, întreaga sa existenţă este o luptă pentru a-şi lărgi aria de decizie şi a ajunge la un statut dacă nu echivalent, cel puţin asemănător cu cel al unui legislativ veritabil. Deşi cele cinci extinderi efective ale Uniunii Europene nu au condus la paralizarea activităţii Consiliului European, încercarea de a conserva structura instituţională europeană s-ar putea dovedi nefastă pentru evoluţia viitoare a construcţiei continentale. Metoda clasică de extindere, favorabilă desfăşurării negocierilor de aderare, împiedică totuşi elaborarea unor programe strategice de integrare. Crearea unei coaliţii pentru promovarea reformelor structurale în scopul sporirii eficienţei mecanismului decizional comunitar, ar presupune utilizarea şi pe viitor a procedurilor majorităţii, astfel încât, unii membrii ai coaliţiei ar risca să fie înlăturaţi pe calea votului. Mai mult decât atât, în contextul unei Uniuni extinse acest deziderat este mai greu de atins. Problema devine cu adevărat importantă atunci când reforma instituţională se leagă de necesitatea modificării acquis-ului comunitar, cum este cazul cheltuielilor bugetare de pildă. În aceste situaţii statele care contribuie în mare măsură la bugetul comun dispun de pârghiile necesare blocării unor reforme în domenii cheie de activitate. Extindrea a adâncit, aşadar, "tensiunile" în cadrul Consiliului dintre nevoia de eficienţă promovată de majoritate şi dorinţa de conservare susţinută de minoritate. Acest conflict a readus în discuţie
sporirea deficitului democratic comunitar, datorat complexităţii mecanismului decizional comunitar şi lipsei de coordonare dintre membrii Parlamentelor interne şi Parlamentul European. Procesul de aderare de noi state aduce cu sine diferite moduri de înţelegere şi promovare a valorilor democratice. Mai mult decât atât, în ciuda deschiderii recunoscute fostelor state AELS, continuarea lărgirii ar putea să conducă la pierderea legitimităţii politicilor promovate la nivel continental. Guvernele interne sunt preocupate de modul în care mecanismele decizionale comunitare, a căror parte sunt, ar putea să afecteze mandatele lor obţinute în mod democratic pe plan intern. În acelaşi timp Parlamentul European urmăreşte utilizarea eficientă a propriului mandat prin promovarea unor iniţiative legislative menite să contribuie la atingerea obiectivelor comune. Evoluţia viitoare a acestui raport va influenţa în mod decisiv abordarea fenomenului integraţionist, atât din perspectiva statelor deja membre ale Uniunii Europene cât şi a celor care urmăresc dobândirea acestei calităţi întrun viitor nu prea îndepărtat. 7. Romania şi Uniunea Europeană. 7.1. Scurt istoric al relaţiilor României cu Comunitatea europeană şi Uniunea Europeană în procesul de integrare europeană Relaţiile dintre România şi Comunităţile Europene datează din anul 1980, când a fost semnat un Acord comercial. Cu excepţia Iugoslaviei, acest acord a constituit prima relaţie dintre Comunităţile Europene şi Europa de Est. Ca urmare a politicii de opresiune promovate de regimul comunist, acordul a fost suspendat din iniţiativa Comunităţilor. În anul 1991, a fost semnat un nou Acord de comerţ şi cooperare, acesta constituind baza eforturilor depuse de Comunităţile Europene în scopul sprijinirii ţării noastre în procesul păşirii pe calea democraţiei şi instaurării economiei de piaţă. Industria românească are acum acces la cele peste 370 de milioane de consumatori din vestul Europei, deoarece restricţiile la export pentru produsele româneşti au fost eliminate,dat fiind statutul de stat asociat dobândit.378 378
I. Jinga, Uniunea Europeană – Realităţi şi perspective, Ed.Lumina Lex
România beneficiază de programul PHARE din ianuarie 1991. Prin intermediul acestui program se oferă sprijin financiar şi tehnic în domenii cheie, astfel încât să ajute guvernele beneficiare să-şi restructureze economiile, orientându-le către un sistem de piaţă. Domeniile prioritare sunt: mediul înconjurător, pregătirea profesională, energie, restructurare, privatizarea proprietătii de stat, dezvoltarea întreprinderilor mici şi mijlocii şi a resurselor umane. În 1990 şi 1991 proiectele din cadrul programului PHARE au fost aprobate pentru un total de 100 de milioane Ecu în următoarele sectoare: agricultură (34 milioane Ecu), energie, infrastructură, sectorul financiar (9 milioane Ecu), educaţie, sectorul social şi altele (57 milioane Ecu). Ajutorul umanitar totaliza 49,8 milioane Ecu. Pentru anul 1992 suma alocată ţării noastre a fost de 130 milioane Ecu. În prezent, este în vigoare Acordul European de asociere sau Acordul Europa, care a fost semnat de România şi Uniunea Europeană la 1 februarie 1993. Problemele din Acord referitoare la comerţ au fost aplicate din luna mai 1993, iar Acordul, în totalitatea sa, a intrat în vigoare la 1 februarie 1995. Este un Acord mixt ce cuprinde domenii care sunt de competenţa Uniunii Europene şi a statelor membre. Stabileşte un cadru favorabil dialogului politic şi cuprinde prevederi atât pentru coperarea economică, socială, financiară şi culturală, cât şi pentru extinderea relaţiilor comerciale. Trebuie subliniat faptul că, Acordul cuprinde o clauză care permite suspendarea lui în cazul nerespectării drepturilor omului. În anul 1993, Uniunea Europeană a importat bunuri din România în valoare de 1,68 miliarde Ecu. Exporturile Uniunii în România s-au ridicat la 2,3 miliarde Ecu, însemnând un excedent de 620 milioane Ecu pentru Uniune. Şefii de stat şi de guvern ai statelor membre ale Uniunii Europene, la întâlnirea din 1993, de la Copenhaga, au confirmat că România, împreună cu celelalte ţări care au încheiat Acorduri Europene, poate deveni membră a Uniunii în viitor, dacă îndeplineşte condiţiile economice şi politice stabilite. În perioada 1991-1993, prin programul PHARE, Uniunea Europeană a acordat României 360 milioane Ecu sub formă de asistenţă economică. În anul 1994, prin intermediul aceluiaşi program ţara noastră a primit asistenţă în valoare de 100 milioane Ecu, devenind cea de-a doua mare beneficiară după Polonia. Această sumă
a fost repartizată astfel: 23,4 milioane Ecu sectorului particular şi întreprinderilor mici şi mijlocii; 37 milioane Ecu învăţământului, perfecţionării şi cercetării-dezvoltării; 25 milioane Ecu obiectivelor de infrastructură - transporturi, energie, telecomunicaţii; 9,6 milioane Ecu administraţiei publice; 5 milioane Ecu dezvoltării democraţiei şi societăţii civile379. Pentru actualul program de trei ani, priorităţile vizează, îndeosebi, trei zone strategice, şi anume: dezvoltarea economică şi a sectorului privat, dezvoltarea politicii în domeniul resurselor umane; al ocupării forţei de muncă şi al politicii sociale; reforma instituţională, inclusv ajutor pentru crearea unei societăţi civile. România a primit 180 milioane Ecu sub formă de ajutor umanitar şi de urgenţă, din care 82 milioane proveneau din cadrul PHARE. O mare parte din aceste fonduri este folosită în conformitate cu propunerea Parlamentului European, pentru îmbunătăţirea îngrijirii copiilor, în special a celor aflaţi în instituţii. În urma semnării Acordului de asociere, România a acreditat un ambasador pe lângă Uniunea Europeană, la Bruxelles, iar Comisia Europeană a deschis o Delegaţie la Bucureşti, în septembrie 1993. Învăţământul superior şi pregătirea profesională, menite să sprijine procesul de reformă în Europa Centrală şi de Est, constituie una dintre priorităţile cooperării. De aceea, a fost adoptat programul TEMPUS - Trans-European Mobility Programme for University Studies380 - ca parte a programului PHARE. Principalele sale obiective sunt: promovarea cooperării dintre universităţi şi întreprinderi din România şi Uniunea Europeană, ridicarea nivelului de pregătire profesională şi schimburi de experienţă între profesorii universitari şi studenţi. Mai trebuie precizat că, ţara noastră beneficiază, de asemenea, de împumut din partea Băncii Europene de Investiţii şi Dezvoltare. Negocierile pe tema Acordurilor de asociere dintre Comunităţile Europene şi România au început în primăvara anului 1992, în prezent ele fiind deja finalizate, ţara noastră având statut de asociat cu şanse reale de a deveni stat membru. Acest fapt a contribuit 379
I.P. Filipescu, A. Fuerea, Drept Instituţional Comunitar European, ediţia a-V-a, Ed. Actami, Bucureşti, 2000, p. 185 380
trad. Program de Mobilitate Transeuropeană pentru Studii Universitare
la strângerea legăturilor în diverse domenii de activitate instituind un parteneriat viabil între cele două părţi. România a fost una dintre puţinele ţări comuniste care au avut legături economice cu Comunitatea Europeană (Uniunea Europeană de astăzi) încă înainte de 1989. După 1990, parteneriatul UERomânia s-a dezvoltat în permanenţă, reflectând progresele României în procesul de democratizare a societăţii şi construire a economiei de piaţă. Depunerea, în iunie 1995, a cererii de aderare a condus la includerea României în procesul de extindere al Uniunii Europene. Consiliul European de la Helsinki din decembrie 1999, a hotărât deschiderea negocierilor de aderare a României la UE381. În 15 februarie 2000 are loc deschiderea oficială a negocierilor de aderare a României la UE, pe parcursul anului fiind deschise nouă capitole. Din istoria raporturilor România -Uniunea Europeană, amintim cele mai importante momente:
• La 1 februarie 1993 România semna Acordul European (Acordul de asociere la UE); - Doi ani mai târziu Acordul întra în vigoare; • Prevederile comerciale ale Acordului se aplică încă din mai 1993, prin intermediul unui Acord Interimar; • În
iunie 1995, România a depus cererea de aderare la UE;
• În iulie 1997, Comisia Europeană adoptă Agenda 2000, care
include Opinia privind cererea de aderare a României la UE; • În martie 1998 se lansează oficial procesul de extindere a UE, proces care include şi România;
• În
noiembrie 1998 se publică primul Raport Anual al Comisiei Europene privind cererea de aderare a României la UE (actualizarea Opiniei); • În iunie 1999 România înaintează Programul Naţional de Aderare la Uniunea Europeană;
• În octombrie 1999 are loc publicarea celui de-al doilea Raport Anual al Comisiei Europene asupra progreselor înregistrate de România în pregătirea pentru aderarea la UE; 3814
Jinga, Ion Popescu, Andrei Integrarea europeană-dicţionar de termeni comunitari, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000
• În
decembrie 1999 Consiliul European de la Helsinki decide să înceapă negocierile de aderare cu încă şase ţări candidate, între care şi România; • În februarie 2000 are loc deschiderea oficială a negocierilor de aderare a României la UE, în cadrul reuniunii Consiliului UE pentru Afaceri Generale dedicată lansării Conferinţei Interguvernamentale; • În martie 2000 Guvernul României adoptă Strategia Economică pe Termen Mediu (SETM) şi o prezintă în cadrul reuniunii Consiliului de Asociere România - UE; • Se deschid discuţiile asupra primelor 5 capitole de negocieri: Intreprinderi mici şi mijlocii, Ştiinţa şi cercetare, Educaţie şi formare profesională, Relaţii externe şi Politică externă şi de securitate comună;
• În mai 2000 Guvernul României adoptă Programul Naţional de Aderare la Uniunea Europeană (actualizat), precum şi Planul de Acţiune şi Cadrul Macroeconomic, complementare SETM; se încheie discuţiile asupra primelor 5 capitole de negocieri; • În iunie 2000, Comisia Europeană a acceptat continuarea
procesului de negociere cu încă patru capitole: Politica în domeniul concurenţei, Statistică, Telecomunicaţii şi tehnologia informaţiei, Cultura şi audiovizual;
• Pe
24 octombrie 2000 au fost deschise primele 2 din cele 4 capitole convenite pe durata Preşedinţiei franceze a UE: Statistică, Cultură şi audiovizual;
• Pe 8 noiembrie 2000 se publică Raportul Anual asupra progreselor înregistrate de România în pregătirea pentru integrare; • Pe 14 noiembrie 2000 au fost deschise încă 2 noi capitole de negociere: Telecomunicaţii şi tehnologia informaţiei şi Politica în domeniul concurenţei; - În decembrie 2000, Consiliul European de la Nisa a adoptat poziţia comună a Uniunii europene privind reformele instituţionale necesare extinderii. Consiliul a evidenţiat că, o dată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Nisa şi cu reforma instituţională aferentă, Uniunea Europeană va putea primi ca
noi membri acele ţări care vor fi pregătite la sfărşitul anului 2002; • La 30 martie 2001 au fost deschise negocierile pentru capitolul Dreptul societăţilor comerciale;
• În 17 mai 2001, România a deschis două noi capitole de negocieri: Pescuitul şi Uniunea vamală; • La 13 noiembrie 2001 a fost publicat Raportul Anual asupra progreselor înregistrate de România în pregătirea pentru integrare; • La
aceeaşi dată, o ediţie revizuită a Parteneriatului pentru Aderare cu România a fost prezentată de către Comisie;
• Consiliul European de la Laeken, din 14-15 decembrie 2001, a nominalizat pentru prima dată statele susceptibile să încheie negocierile de aderare până la sfărşitul anului 2002. Zece state candidate sunt nominalizate, cu excepţia României şi Bulgariei; • La sfărşitul anului 2001 negocierile de aderare asupra a 9 din cele 31 de capitole ale acquis-ului sunt închise provizoriu (Cap. 5 - Dreptul societăţilor comerciale, Cap. • Pescuitul,
Cap. 12 - Statistica, Cap. 16 - Intreprinderi mici şi mijlocii, Cap. 17 - Stiinţa şi cercetare, Cap. 18 Educaţie, formare profesională şi tineret, Cap. 23 - Protecţia consumatorilor şi sănătate, Cap. 26 - Relaţii externe, Cap. 27 Politica externă şi de securitate comună);
•
La 9 octombrie 2002 Comisia Europeană a dat publicităţii Raportul Anual asupra progreselor înregistrate de România în pregătirea pentru aderare;
• La 13 noiembrie 2002 pentru România şi Bulgaria a fost adoptată câte o "Foaie de parcurs" de către Comisie; • La 20 noiembrie 2002 Parlamentul European ia în considerare dată de 1 ianuarie 2007 drept dată ţintă pentru aderarea României la Uniunea Europeană; • La 12 - 13 decembrie 2002 Consiliul European de la Copenhaga decide asupra aderării a 10 noi membri şi adoptă propunerile Comisiei de foi de parcurs pentru România şi Bulgaria;
• La
sfărşitul anului 2002 erau închise provizoriu 16 din cele 31 capitole ale acquis-ului; • La 1 februarie 2003 a intrat in vigoare Tratatul de la Nisa
•
La 26 martie 2003 Comisia Europeană prezintă ediţia revizuită a Parteneriatului de Aderare cu România 382 . 7.2. Stadiul actual al integrării României în Comunitatea Europeană şi Uniunea europeană Anul 2005 reprezintă data la care ţara noastră va semna Tratatul de Aderare la Uniunea Europeană, tratat ce cuprinde condiţiile şi aranjamentele referitoare la admiterea celor două ţări România şi Bulgaria la 1 ianuarie 2007, precum şi clauza de salvgardare care presupune amânarea integrării cu un an în cazul neîndeplinirii unor angajamente. Până la această dată, economia trebuie să se ridice la nivelul standardelor actuale ale economiei ţărilor membre ale Uniunii Europene, făcând un efort suplimentar pentru a ajunge din urmă aceste ţări care, în prezent merg într-un ritm accelerat spre o economie bazată pe inovaţie şi cunoaştere. Teoreticienii fenomenului integraţionist atrăgeau atenţia, după Summit-ul Uniunii Europene din decembrie 1999, că extinderea Uniunii promite să fie un proces complex atât în planul negocierilor, cât şi în cel al luptei pentru susţinerea ei de către alegători, deoarece problema esenţială care se pune este "costul integrării" , care ridică, evident problema "cine va plăti pentru extindere". Concluzia dezbaterilor a subliniat că extinderea va fi dureroasă, implicând costuri ridicate. În fiecare ţară candidată vor fi de plătit costuri importante pe care le va suporta populaţia, iar în cazul în care costurile vor fi prea ridicate, alegătorii vor vota împotriva integrării383. Cei mai mulţi oficiali ai Uniunii Europene sunt surprinşi când sunt informaţi că peste 90 la sută dintre români doresc să se integreze 382
383
www.infoeuropa.ro, Centrul De Informare Al Comisiei Europene În România
S. George, I. Bache, Politics in the European Union, Oxford University Press, New York, 2001
în Uniune, în condiţiile în care cehii, polonezii şi ungurii au manifestat un entuziasm mult mai temperat, numai 40-60 la sută pronunţându-se în favoarea acesteia. Explicaţia acestui entuziasm trebuie căutată în faptul că guvernanţii de la Bucureşti au adus la cunoştinţa românilor până în prezent numai beneficiile integrării, care evident, nu sunt puţine, fără a prezenta costurile acesteia, pe care le va suporta populaţia în anii care vor veni. În acest sens se impun o serie de precizări: pe termen scurt şi mediu toate statele candidate pierd, şi nu pierd puţin, ci substanţial, în unele domenii şi sectoare; momentul în care se vor face simţite avantajele nu poate fi, însă, precizat, fiind vorba nu de un an sau doi de "suferinţe", ci de mai mulţi ani, în care dezavantajele şi nu avantajele vor fi resimţite de majoritatea covârşitoare a cetăţenilor. Trei evoluţii, ale căror efecte sunt deja suportate de populaţie, se vor accentua: multe întreprinderi vor continua să fie închise prin lichidare; agricultorii vor fi nevoiţi să înstrăineze pământul dobândit sau redobândit în urma evenimantelor din decembrie 1989, deoarece Uniunea nu va accepta ca România să continue a avea ocupată în agricultură 30-35 la sută din populaţie, în condiţiile în care în celelalte ţări europene, membre ale Uniunii, cu excepţia Spaniei şi Franţei, populaţia ocupată în această ramură atinge 5-7 la sută; preţurile vor continua să crească în următoarea perioadă, urmărinduse alinierea la nivelul preţurilor comunitare, în condiţiile în care salariile respectiv pensiile vor rămâne la acelaşi nivel, prin practicarea politicii "îngheţării lor". La planificarea continentală, impusă ţării, se adaugă o planificare mondială efectuată de către Fondul Monetar Internaţional şi de către Banca Mondială. În aceste condiţii, elaborarea unei Strategii pe termen mediu, cu participarea organismelor internaţionale amintite, s-a apreciat a fi un pas necesar în efortul de sincronizare şi concertare a programelor pentru România. Aderarea şi integrarea implică, în primul rând, identificarea căilor şi modalităţilor celor mai indicate pentru alinierea diferitelor ramuri şi sectoare economice la nivelul şi exigenţele standardelor europene. În privinţa politicii agricole comune a Uniunii Europene, de pildă, sunt mai multe măsuri de întreprins pentru orice stat candidat şi, cu atât mai mult pentru ţări ca România care are un important potenţial agricol. După cum se ştie, politica Uniunii în acest domeniu a exercitat timp îndelungat presiuni asupra
consumatorilor europeni, determinând preţuri ridicate la produse alimentare. Mai mult decât atât, această politică a exercitat presiuni asupra contribuabililor europeni, ca urmare a faptului că subvenţiile oferite fermierilor europeni se ridicau la aproape 41 miliarde de Euro, adică aproape jumătate din bugetul Uniunii Europene. În cursul negocierilor de aderare s-au stabilit coordonatele integrării sectoriale - transporturi, telecomunicaţii, turism etc - aşa încât să se contureze etapele în care fiecare sector economic va deveni compatibil cu standardele Uniunii Europene. Probleme complexe se ridică în elaborarea şi promovarea politicilor regionale şi sectoriale. În prezent, Uniunea Europeană a orientat aceste fonduri către zonele sărace din Comunitate. Este ştiut, însă, că ţările candidate sunt şi mai sărace decât zonele respective din cadrul Uniunii, ceea ce va impune politici comunitare corespunzătoare pentru a da răspunsuri adecvate acestor sfidări ale procesului integrării384. Evident că cea mai complexă şi cea mai grea problemă, pe tot parcursul procesului aderării şi integrării, va fi, şi va rămâne aceea a retehnologizării şi modernizării unor sectoare şi ramuri industriale din ţările candidate, aşa încât să se ridice la nivelul standardelor comunitare. Tendinţa unor oficiali ai Uniunii este de a lăsa aproape exclusiv pe seama ţărilor candidate soluţionarea acestor probleme dificile, evitând să angajeze cheltuieli care ar putea să fie greu de suportat de către Uniune prin programele de asistenţă, care au un buget limitat385. Aderarea şi integrarea în Uniunea Europeană - proces complex şi de durată - presupune: promovarea şi apărarea intereselor fundamentale ale ţării, adaptarea la exigenţele dezvoltării economice europene, ridicând nivelul calitativ al tuturor produselor româneşti, retehnologizarea şi modernizarea capacităţilor de producţie existente, dezvoltarea agriculturii şi extinderea relaţiilor comerciale ale României cu ţările membre ale Uniunii Europene. Înţelegerea mecanismelor procesului de integrare europeană permite elaborarea unei streategii coerente, a cărei aplicare să conducă la dodândirea calităţii de membru a Uniunii Europene. 384
S. George, I. Bache, Politics in the European Union, Oxford University Press, New York, 2001 385 I. Jinga, Uniunea Europeană – Realităţi şi perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 231
Totodată, trebuie avute în vedere reperele ferm stabilite de Comisia Europeană în privinţa implementării acquis-ului comunitar pentru crearea cadrului legislativ adecvat aderării la structurile europene. Una dintre condiţiile necesare pentru ca România să adere la Uniunea Europeană este să adopte şi să pună în practică legislaţia europeană. Legislaţia europeană (denumită acquis comunitar) este împărţită în 31 de domenii (care fac obiectul aşa-numitelor capitole de negociere). Fiecare capitol este "deschis spre negociere” în momentul în care Uniunea Europeană consideră că România a ajuns la un nivel minim de adoptare a legislaţiei europene din domeniu. Procesul de negociere se referă la adoptarea de catre România a unor reglementări similare celor europene şi prezentarea unui program detaliat al adoptării întregului acquis din domeniu. După ce se ajunge la o poziţie comună, a Uniunii Europene şi României, capitolul este considerat a fi "închis provizoriu”. Nici un capitol de negociere nu este considerat a fi definitiv închis până în momentul în care toate cele 31 de capitole sunt finalizate. Ultimul capitol care se negociază şi care se închide este capitolul 31 - Diverse care cuprinde reglementările care nu pot fi incluse în nici unul dintre celelalte 30. De asemenea, atâta timp cât nu se încheie negocierile pentru toate capitole, oricare dintre acestea poate fi redeschis (dacă, spre exemplu, legislaţia europeană s-a modificat şi România nu poate să adopte legi similare până la data aderării, sau în cazul în care România nu îşi respectă angajamentele luate în procesul de negociere). Negocierile se consideră a fi finalizate numai în momentul în care au fost negociate şi închise toate cele 31 de capitole.386 Negocierile de aderare a României la Uniunea Europeană au fost lansate oficial în 15 februarie 2000. În primul semestru al anului 2000, pe durata preşedinţiei portugheze a Uniunii, România a deschis şi a închis provizoriu cinci capitole de negociere: cap.16întreprinderi mici si mijlocii, cap.17- ştiinţă şi cercetare, cap.18educaţie, formare profesională şi tineret, cap.26- relaţii externe, cap. 27- politica externă şi de securitate comună387. 386
www.infoeuropa.ro Centrul de Informare al Comisiei Europene la Bucureşti I. Jinga, Uniunea Europeană - Realităţi şi perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999 387
În cadrul celei de a doua reuniuni a Conferinţei de aderare la nivel ministerial, care a avut loc în 14 iunie 2000, România a arătat că este pregătită să înceapă negocieri pentru încă opt capitole. Consiliul Uniunii Europene, la propunerea Comisiei Europene, a decis însă deschiderea a numai patru capitole de negociere cu România, în cursul preşedinţiei franceze: cap.6- concurenţa, cap.12- statistica, cap.19- telecomunicaţii şi tehnologia informaţiei şi cap.20- cultură şi politica în domeniul audio-vizualului. Dintre cele patru capitole, numai cap.12 - statistica a fost provizoriu închis, pentru celelalte trei capitole fiind solicitate informaţii suplimentare din partea autorităţilor române. Astfel, în anul 2000, România a deschis negocierile pentru 9 capitole de negociere şi a închis provizoriu negocierile pentru 6 capitole de negociere. Noul Guvern, rezultat în urma alegerilor din toamna anului 2000, a urmărit accelerarea şi intensificarea pregătirilor pentru aderarea la Uniunea Europeană printr-o modificare instituţională care a vizat însuşi nucleul sistemului de coordonare la nivel intern a activităţii de integrare europeană, prin înfiinţarea Ministerului Integrării Europene şi a Delegaţiei Naţionale pentru Negocierea Aderării României la Uniunea Eurupeană. Delegaţia Naţională este formată din delegaţiile sectoriale corespunzătoare fiecărui capitol de negociere, copreşedinţii acestora şi adjuncţii şefului delegaţiei naţionale. La rândul lor, delegaţiile sectoriale sunt formate din reprezentanţi ai ministerelor şi celorlalte instituţii ale administraţiei publice centrale cu responsabilităţi în transpunerea şi implementarea acquis-ului din domeniul respectiv. Noua Strategie de negociere a aderării României la Uniunea Europeană s-a bazat în mod special, pe abordarea globală a procesului de negocieri. Accentul s-a mutat de la capitolele aşa zis “uşoare” - relaţii externe, statistică, educaţie, formare profesională şi tineret, politica externă şi de securitate comună - pe capitolele cu impact economic şi social. Astfel, România a orientat pregătirile negocierilor spre capitolele esenţiale legate de cele patru libertăţi fundamentale - Libera circulaţie a persoanelor, Libera circulaţie a mărfurilor, Libera circulaţie a serviciilor, Libera circulaţie a capitalului - capitole care nu fuseseră abordate deloc până la sfârşitul anului 2000. Pentru a contribui la structurarea funcţională a economiei de piaţă au fost elaborate de către Delegaţia Naţională,
documente de poziţie la celelalte capitole referitoare la piaţa unică, la principalele ramuri economice, precum şi la coeziunea economică şi socială. De asemenea, au fost abordate capitolele deosebit de dificile, precum protecţia mediului, agricultura, politici regionale, control financiar şi prevederi financiar bugetare. Capitolele abordate au accentuat în continuare, pregătirea pieţei conform standardelor Europene, prin crearea unui mediu de afaceri şi conectarea la mediul de afaceri internaţional şi la Piaţa Internă. De asemena, poate fi subliniat că România a urmărit abordarea graduală a capitolelor cu impact bugetar major. Astfel, se poate afirma că România a intrat într-o etapă de negocieri substanţiale, având în vedere contribuţiile la PIB şi resursele financiare necesare. Elementele definitorii ale strategiei de negociere pentru anul 2001 au constat în abordarea preponderent cantitativă a acestui proces, concentrată fiind pe analizarea întregului acquis comunitar, precum şi orientarea preponderent internă către desfăşurarea negocierilor interinstituţionale în cadrul Delegaţiei Naţionale şi către consultări cu partenerii sociali, partidele politice şi comisiile parlamentare. De asemenea, România a adăugat şi alte dimensiuni procesului de elaborare a documentelor de poziţie şi negociere, respectiv un amplu proces de consultări tehnice cu Comisia Europeană, cu statele membre şi cu echipele de negociere ale statelor candidate. Noua abordare stategică şi instituţională a permis o avansare substanţială în pregătirea procesului de negocieri. Astfel, în 2001 România a elaborat şi trimis oficial Uniunii Europene un număr de 31 de documente de poziţie - 17 documente de poziţie, 8 documente de poziţie complementare, 4 documente de poziţie revizuite şi 2 documente referitoare la acquis-ul pe 2000. Până la sfârşitul anului 2001, au fost comunicate oficial Uniunii Europene documentele de poziţie pentru toate cele 29 de capitole de negociere. În cursul preşedinţiei suedeze şi belgiene - la Conferinţele Interguvernamentale de Aderare România-Uniunea Europeană din martie, iunie, iulie, octombrie, noiembrie şi decembrie - au fost deschise negocierile pentru 8 capitole, şi anume: cap.4 - libera circulaţie a capitalului, cap.5-dreptul societăţilor comerciale, cap.8 pescuitul, cap.9 - politica în domeniul transporturilor, cap.10impozitarea, cap.13 - politica regională şi ocuparea forţei de muncă,
cap.23-protecţia consumatorului şi a sănătăţii, cap.25 - uniunea vamală şi au fost închise provizoriu negocierile pentru 3 capitole: cap.8 - pescuitul, cap.23- protecţia consumatorului şi a sănătăţii, cap.5- dreptul societăţilor comerciale. Astfel, până la sfârşitul anului 2001, România a deschis negocierile pentru 17 capitole de negociere dintre care 9 capitole au fost provizoriu închise. Pentru anul 2002, luând în considerare avansarea în pregătirile de aderare şi îndeplinirea angajamentelor asumate în negocieri, obiectivul principal îl constituie deschiderea tuturor capitolelor de negociere rămase şi închiderea provizorie a cât mai multor capitole dintre acestea. Pentru realizarea acestui obiectiv strategic, Guvernul României a elaborat un Program de Măsuri pentru intensificarea şi accelerarea pregătirilor în vederea integrării României în Uniunea Europeană, care identifică o serie de măsuri specifice pentru: rezolvarea punctelor de blocaj existente; recuperarea nerealizărilor în angajamentele asumate pentru anul 2001; asigurarea îndeplinirii angajamentelor de armonizare legislativă şi construcţie instituţională asumate pentru anul în curs. Datorită dialogului permanent cu serviciile Comisiei Europene, precum şi a informaţiilor suplimentare şi a documentelor de poziţie transmise de către România de la începutul anului, negocieriile au fost deschise pentru unsprezece capitole: cap.1- libera circulaţie a mărfurilor, cap.2- libera circulaţie a persoanelor, cap. 7agricultura, cap.11- uniunea europeană monetară, cap.14- energia, cap. 15-politici industriale, cap.21- politica regională, cap.22protecţia mediului, cap.24-justiţie şi afaceri interne, cap.28- control financiar şi cap.30- instituţii, cu prilejul celor cinci reuniuni ale Conferinţei de aderare, din 22 martie, 19 aprilie, 28 iunie, 30 iulie, respectiv 8 noiembrie. De asemenea, în cadrul acestor reuniuni şase capitole au fost închise provizoriu cap.11- uniunea europeană monetară, cap.13-politica socială şi de ocupare a forţei de muncă, cap.15- politici industriale, cap.30-instituţii, cap.19- telecomunicaţii şi tehnologia informaţiei şi cap.25- uniunea vamală.388 Extinderea negocierilor la toate capitolele de negociere prevăzute de legislaţia comunitară demonstrează hotărârea României de a recupera handicapul faţă de ţările din "primul val", fiind totodată 388
www.infoeuropa.ro Centrul de Informare al Comisiei Europene la Bucureşti
o expresie clară a orientării pro-europene promovate în politica externă. La începutul anului 2000 - pe baza unor confruntări libere, aprofundate şi constructive de opinii - reprezentanţii Guvernului României, experţi desemnaţi de partidele din coaliţia de guvernare şi din opoziţie, de sindicate, patronate, precum şi Grupul de evaluare economică al Academiei Române şi alte grupuri de specialişti au elaborat "Strategia naţională de dezvoltare economică a României pe termen mediu", ca expresie a viziunii româneşti cu privire la procesul de extinderea Uniunii Europene. Consolidarea economiei reprezintă prioritatea politicii de reformă, urmărindu-se modernizarea diferitelor sectoare de activitate prin alinierea la standardele impuse prin normele comunitare implementate legislaţiei interne. Ţara noastră recunoaşte în acest fel viabilitatea edificiului comunitar şi rolul jucat de acesta în contextul relaţiilor internaţionale actuale. Uniunea Europeană va căpăta noi valenţe odată cu încheierea procesului de integrare, se va consolida prin crearea unui spaţiu extins al liberului schimb, asigurând astfel prosperitate locuitorilor şi stabilitate continentului european. De ce a fost luată decizia extinderii Uniunii Europene, având în vedere greutăţile pe care le implică acest proces atât pentru statele membre cât şi pentru ţările candidate? De ce Uniunea a rămas fidelă aderării de noi state, în condiţiile în care statele membre s-au dovedit rezervate în a face sacrificii şi a împărţi resursele comunitare cu state mult mai slab dezvoltate din punct de vedere economic? În primul rând, trebuie subliniat faptul că prăbuşirea comunismului în statele din Centrul şi Estul Europei a fost un fenomen produs pe neaşteptate şi foarte rapid. Atenţia Uniunii Europene s-a concentrat iniţial asupa efectelor unei reunificări rapide a Germaniei, fiind de aşteptat ca Helmut Kohl, Cancelarul Germaniei, să nu rateze o astfel de şansă istorică. Comisia Europeană se afla în faţa perspectivei extinderii teritoriale şi a necesităţii găsirii unor soluţii de implementare a politicilor comunitare unui număr de 17 milioane de oameni, a căror venit pe cap de locuitor se afla sub media comunitară. În al doilea rând, negocierile privind extinderea Asociaţiei Europene a Liberului Schimb se aflau, în anul 1998, în fază incipientă. Într-adevăr, Uniunea Europeană promova o politică de convingere a statelor AELS de a participa la Piaţa Unică, fără a deveni membre ale Uniunii. După reunificarea Germaniei, rezolvarea
acestei probleme se impunea înaintea dezbaterii problemei ţărilor din Centrul şi Estul continentului. Mai mult decât atât, posibilitatea de a deveni membre ale Uniunii, oferită statelor Central şi Est europene, înaintea statelor AELS, ar fi fost de neconceput. Aşa că, Acordurile Europene au prevăzut posibilitatea participării la Piaţa Unică Europeană a statelor Central şi Est europene, fără a fi membre ale Uniunii, stabilindu-se astfel o echivalenţă de tratament pentru cele două grupuri de state. În al treilea rând, în anul 1989, Uniunea Europeană era pe punctul de a demara procesul de unificare monetară. Raportul Dolors a fost publicat în aprilie 1989, înainte ca Ungaria să creeze o breşă în Cortina de Fier prin deschidrea graniţelor spre vest, în luna mai a aceluiaşi an. Consiliul European de la Madrid, din iunie 1989, a stabilit întrunirea unui Consiliu Interguvernamental pentru a aproba modificarea Tratatului în perspectiva Uniunii Monetare şi trecerea la primul stadiu al procesului amintit prin Raportul respectiv. Evenimentele din Centrul şi Estul continentului au accelerat lucrurile în această direcţie, aducând totodată o nouă preocupare Comisiei şi statelor membre. Schimbarea politicii de extindere a Uniunii, marcată prin decizia de la Copenhaga, din iunie 1993, poate fi explicată prin atingerea obiectivelor urmărite în alte domenii de activitate comunitară, alăturată insistenţelor statelor asociate de a dobândi calitatea de membre, toate integrate evoluţiei geopolitice mondiale. Între 1990-1995 cele trei chestiuni identificate anterior şi-au pierdut din importanţă. Reunificarea Germaniei a avut loc la 3 octombrie 1990. Tratatul Uniunii Europene, stabilind condiţiile şi calendarul unificării monetare, a fost adoptat cu ocazia Consiliului European de la Maastricht, în decembrie 1991, fiind semnat de miniştri de externe ai statelor membre în februarie 1992. Termenele de aderare pentu Austria, Finlanda şi Suedia au fost stabilite la 1 martie 1994. Odată rezolvate aceste probleme a început să se conturează posibilitatea unei viitoare extinderi a Uniunii Europene. Insistenţele statelor Central şi Est europene de a deveni membre ale Uniunii, a fost susţinută de eşecul Spaţiului Economic European, statele AELS fiind acceptate ca membre. Statutul de membru al Pieţei Interne Unice nu putea fi conceput fără calitatea de membru a Uniunii Europene, mai ales în contextul investiţiilor făcute de marile companii multinaţionale. Statele asociate şi-au intensificat
eforturile pe calea integrării, dar, în acelaşi timp, simpla implementare a normelor comunitare - acquis-ul comunitar şi nu numai - fără a avea un cuvânt de spus în negocierile regulilor de desfăşurare a procesului de extindere, era de neacceptat pentru guvernele statelor asociate. Ar fi fost imposibil de convins statele asociate în privinţa avantajelor participării la Piaţa Unică, chiar şi fără calitatea de membru a Uniunii, în condiţiile în care sistemul nu a funcţionat pentru ţările AELS. Acest lucru ar fi însemnat că, Uniunea Europeană acceptă în rândurile ei doar state puternice din punct de vedere economic, ignorând cererile statelor mai sărace. Grijile privind securitatea au căpătat tot mai multă importanţă odată cu creşterea instabilităţii Rusiei. Uniunea Sovietică s-a dezintegrat rapid între august şi decembrie 1991, încetând efectiv să mai existe din 31 decembrie 1991. Statul rus, rezultat în urma acestui proces şi după proclamarea independenţei mai multor state comuniste foste membre ale Uniunii Sovietice, era unul instabil, propaganda naţionalistă fiind recepţionată de populaţie cu entuziasm, tensionând astfel relaţiile cu partenerii occidentali, în perioada administraţiei Yeltsin. În aceste condiţii, grijile statelor Central şi Est europene în privinţa securităţii faţă de o eventuală agresiune rusă s-au concretizat în concertarea eforturilor de integrare în Uniunea Europeană şi Alianţa Tratatului Atlanticului de Nord. Statele Unite au amânat extinderea NATO pentru a nu precipita şi mai mult relaţiile cu Rusia, cerând în schimb Uniunii Europene să continue procesul de extindere, cu precădere în privinţa Ţărilor Baltice, care erau situate, geografic vorbind, prea aproape de Rusia pentru a putea deveni membre NATO. Deşi Uniunea Europeană nu părea să dorească satisfacerea acestei cereri, trebuia totuşi să contribuie într-un fel sau altul la stabilizarea Estului continentului. Odată cu dezintegrarea Iugoslaviei, însăşi securitatea statelor membre era ameninţată. Discuţiile privid extinderea în bloc sau prin acordarea de prioritate anumitor cereri reflectă diferitele curente de opinie existente în rândul statelor membre. Germania s-a arătat interesată de aderarea, într-o primă fază, a statelor vecine ei: Polonia, Ungaria şi Republica Cehă, din motive economice şi de securitate. Cele privind securitatea sunt evidente: în urma reunificării, Germania a căpătat o poziţie centrală în geografia continentului, astfel încât, instabilitatea, ca şi caracteristică a acestei zone nu era de dorit. Motivele de natură economică vizează mai mult relaţiile comerciale tradiţionale cu
statele vecine. Franţa, pe de altă parte nu manifesta preocupări similare datorită poziţiei sale geografice privilegiate. Pentru Franţa şi celelalte state membre din zona Mediteranei, extinderea spre Est punea serioase semne de întrebare cu privire la influenţa manifestată în cadrul Uniunii, odată cu mutarea centrului de greutate a edificiului continental spre Germania. Guvernul francez şia manifestat opţiunea spre un proces de extindere competitiv, în vreme ce executivul german a încercat plasarea cât mai puţinor obstacole în cale aderării statelor sale favorite. Propunerea Comisiei Europene de continuare a procesului cu un număr limitat de state şase, în speţă - denotă preocupările manifestate în privinţa resurselor comunitare necesare extinderii. Procesul de aderare este unul complex şi de durată, statele membre nefiind întodeauna pregătite să acopere costurile suplimentare ivite pe parcursul evoluţiei sale. Acceptarea începerii negocierilor cu un număr limitat de state este expresia compromisului între Franţa şi Germania. Mai mult decât atât, apropierea acestui proces de extinderea NATO şi argumentul că poziţia europeană a ieşit de sub direcţia cerută de Statele Unite, par a se apropia de politica promovată de Franţa. Schimbarea de tactică adoptată la Helsnki, în sensul începerii negocierilor cu toate statele candidate, denotă modificările intervenite în planul relaţiilor internaţionale. În primul rând, statele asociate care nu au fost incluse în "primul val" au fost descurajate în eforturile de integrare. În al doilea rând, presiunea americană a scăzut în condiţiile în care Rusia şi-a revizuit atitudinea. În cele din urmă, schimbările intervenite în Malta, deschideau posibilitatea unei creşteri a influenţei manifestate în cadrul Uniunii de statele mediteraneene. Mai mult decât atât, excluderea Turciei din rândul posibililor viitori membri ai Uniunii ar fi putut pune în pericol întregul proces de extindere, datorită rolului jucat în stabilizarea Ciprului, în condiţiile în care Grecia a ameninţat cu blocarea extinderii dacă mica insulă mediteraneeană nu ar face parte din aşa numitul "prim val". Privind spre viitor, schimbările necesare la nivelul instituţiilor comunitare reflectă noua arhitectură continentală în care mândria statelor mari, dornice să ia măsuri potrivit propriilor interese nu-şi va mai găsi locul. Europa viitorului va fi un spaţiu al cooperării dintre statele membre în domenii de activitate de interes comun în scopul asigurării bunăstării locuitorilor săi.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ PENTRU CAPITOLUL VII. Filipescu Ion .P./ Fuerea, Augustin, Drept Instituţional Comunitar European, ediţia a-V-a, Ed. Actami, Bucureşti, 2000 Mazilu, Dumitru, Integrarea europeană. Drept Comunitar şi Instituţii Europene, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001 Preston, Cristopher Enlargement and Integration in the EU, Oxford University Press, New York, 2001 Kirolfy, A.K.R., The English Legal System, Penguin Books, London, 1999 Jinga Ion, Uniunea Europeanã – Realitãţi şi perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999 Weatherill, P.Beaumont, EU LAW, The essential guide to legal workings of the European Union, Penguin Books, London, 1999 Bucureşti Sava, Dana Victoria, Integrare europeană, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1996 George S. / Bache J., Politics in the European Union, Oxford University Press, New York, 2001 Scharpf, F. W., Governing in Europe. Effective and Democratic, Oxford University Press, New York, 1999, Eichengreen B./ J. Frieden / J. von Hagen, Politics and Institutions in an Integrated Europe, Springer-Verlag, Berlin - Heidelberg, 1995 Jinga, Ion / Popescu, Andrei, Integrarea europeană-dicţionar de termeni comunitari, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000 “Mizele si riscurile unei Uniuni Europene largite”, revista LUMEA MAGAZIN, nr.3(71) 1999 “Uniunea Europeană- de la cei 15 la cei 27 “, revista LUMEA MAGAZIN, nr.1(93) 2001 www.infoeuropa.ro, Centrul De Informare al Comisiei Europene În România
CAPITOLUL VIII. PROIECTUL TRATATULUI INSTITUIND O CONSTITUŢIE EUROPEANĂ La 18 iulie 2003, preşedintele Conventului european Valery Giscard d’Estaing remitea oficial, preşedintelui în funcţiune al Consiliului European Silvio Berlusconi, textul definitiv al proiectului de tratat instituind o Constituţie europeană. Conventul european, constituit în baza Declaraţiei de la Laeken, adoptată de Consiliul European la începutul lunii martie 2002, sub conducerea fostului preşedinte al Franţei, Valery Giscard d’Estaing, şi a foştilor primminiştri ai Italiei şi Belgiei, Giuliano Amato şi Jean-Luc Dehaene, nu a fost mandatat expres cu elaborarea unui proiect propriu – zis de constituţie, în spiritul tradiţional al epocii luminilor389, ci, cu misiunea de a pregăti un document sintetic, reformator al tratatelor constitutive ale comunităţilor şi Uniunii europene, fundamentat pe cele mai recente documente şi propuneri ale dezbaterilor europene şi naţionale privind viitorul Europei. Titlul ales de Convenţie sub forma: Proiect de tratat instituind o Constituţie europeană, în defavoarea formulei: Proiect de Constituţie, ilustrează esenţa dezbaterilor europene actuale şi reuşeşte să combine, în mod subtil, opţiunile împărţite ale artizanilor construcţiei europene integrative dar şi să concilieze întrucâtva rezervele euroscepticilor. Menţinând metoda clasică a revizuirii tratatelor internaţionale pentru amendamentele viitoare, textul conţine însă o serie de elemente care prefigurează o veritabilă Constituţie, atât în ceea ce priveşte simbolistica utilizată cât şi procedurile instituite în materie decizională sau executivă. Termenul de constituţie este un termen care, în toate limbile continentului european (constitution, constitution, Verfassung, forvartning, grondwet, etc.) este asociat inevitabil conceptului de stat, nu numai de către oamenii politici, jurişti, universitari specializaţi în 389
Conventului european nu i-a fost conferit, în acest sens, nici rolul atribuit Guvernului Generalului de Gaulle, mandatat în baza legii din 3 iunie 1958 cu elaborarea unui proiect constituţional, şi nici rolul atribuit Comisiei de specialişti în drept constituţional reuniţi în cursul lunii august a anului 1948 la castelul bavarez de la Herrenchiemsee, în vederea elaborării unui proiect de lege fundamentală pentru Laender-urile germane din zonele de ocupaţie nordamericană, britanică şi franceză. A se vedea, pentru comentarii, Jacques Ziller, La nouvelle Constitution europeene, Editura La Decouverte, Paris, 2004, p. 26 şi urm.
diverse ştiinţe sociale dar şi de către cetăţenii obişnuiţi. Adoptarea acestui termen pentru un text internaţional de complexitatea proiectului Conventului european este departe, în opinia noastră, de a fi un act formal inocent întrucât determină o serie de dificultăţi şi consecinţe asumate în mod conştient, în planul clarificării naturii sale juridice. De altfel, toate actele constitutive ale comunităţilor şi Uniunii europene au evitat până în prezent utilizarea acestui termen. Astfel, Tratatul de la Paris din 18 aprilie 1951 se intitulează Tratat institutiv (al C.E.C.O), terminologie reprodusă întocmai de Tratatele de la Roma din 25 martie 1957 (instituind C.E.E. şi EURATOM). Tratatul de la Luxemburg şi La Haye din 17 şi 28 februarie 1986 realizează prima mare reformă a tratatelor de la Roma, introducând ideea unei comunităţi politice şi economice şi nu exclusiv economice. Denumirea acestuia, aparent neutră şi inofensivă, de Actul Unic European, introduce, sub pretextul amendării celor trei tratate institutive, ideea cooperării politice instituţionalizate la nivelul statelor membre ale celor trei comunităţi europene. Cu ocazia Conferinţei interguvernamentale din 1991, Premierul britanic a insistat pentru evitarea termenului de Tratat al Uniunii Europene care ar cuprinde, în sine, voinţa edificării unui stat european. John Major s-a opus, cu acelaşi prilej, şi clasicei denumiri de Tratat institutiv al Uniunii Europene, motiv pentru care, Tratatul de la Maastricht, semnat în anul 1993, se intitulează Tratat asupra Uniunii Europene. Încercarea de a evita utilizarea termenului de constituţie în textele oficiale ale comunităţilor şi Uniunii Europene sa reflectat şi cu prilejul adoptării Declaraţiei relative la viitorul Uniunii Europene de către Consiliul European cu prilejul summit-ului de la Nisa din decembrie 2000. Acest adevărat tabu lingvistic şi conceptual a fost încălcat pentru prima dată de către ministrul german al afacerilor externe, Joschka Fischer care, cu prilejul unui discurs susţinut la Universitatea Humboldt din Berlin la 12 mai 2000, foloseşte termenul de Constituţie discutând propunerea avansată de Robert Schuman, cu cincizeci de ani în urmă, privind constituirea unei federaţii europene. Ministrul de externe german insista, cu acest prilej, asupra forţei simbolurilor arătând că introducerea monedei Euro în buzunarul cetăţenilor germani va fi urmată inevitabil de adoptarea unei Constituţii europene aşa cum adoptarea Mărcii germane în iunie 1948 a fost urmată de adoptarea în luna mai a anului 1949 a Legii
fundamentale a Republicii Federale Germania.390 Jacques Chirac, la rândul său, afirma in plină perioadă de coabitare cu Lionel Jospin, că însăşi susţinătorii ideii de suveranitate naţională a statelor membre recunosc că termenul de constituţie este cel mai potrivit pentru a marca limitele puterilor instituţiilor comunitare. Cu toate acestea şefii de state şi guverne ai statelor membre ale Uniunii europene au evitat sistematic utilizarea acestui termen în documentele cu caracter politic ale Consiliului European. Declaraţia finală a summit-ului de la Laeken din decembrie 2001 utilizează termenul doar pentru a sublinia necesitatea simplificării conţinutului tratatelor comunitare prin declararea expresă a valorilor fundamentale ale Uniunii, prin recunoaşterea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor europeni şi prin simplificarea raporturilor dintre statele membre în cadrul Uniunii. Termenul de constituţie nu s-a bucurat de popularitate unitară nici la nivelul Conventului European în cadrul căruia s-a preferat, un timp relativ îndelungat, termenul de tratat constituţional. Cu ocazia prezentării de către Valery Giscard d’Estaing, la data de 28 octombrie 2002, a scheletului de proiect, acesta purta însă titulatura de „Tratat instituind o Constituţie pentru Europa“. Începând cu acea dată titulatura de „Constituţie pentru Europa“ este în mod frecvent publicată şi utilizată, inclusiv la nivelul Conferinţei interguvernamentale, iar versiunea definitivă a proiectului de tratat, prezentată la 18 iulie 2003, subliniază importanţa simbolurilor Uniunii Europene prin introducerea unui articol care consacră pentru prima dată într-un text unitar, drapelul şi imnul391, deviza fundamentală: Unitate în diversitate, moneda unică Euro, şi ziua oficială392, ale Uniunii Europene. În ceea ce priveşte problematica denumirii structurii integrative create prin proiectul de tratat, dezbaterile au oscilat între titulaturile de: Uniunea Europeană, Comunitatea Europeană, Europa Unită sau Statele Unite ale Europei. O serie de sondaje de opinie organizate la diferite nivele precum mass-media sau organizaţii mai mult sau mai puţin reprezentative ale societăţii ştiinţifice sau civile din statele 390
A se vedea pentru detalii, Jacques Ziller, op.cit., pag. 15 Douăsprezece stele aurii aşezate în cerc, pe fond albastru marin; Aria Odă Bucuriei din Simfonia a IX-a de L. van Beethoven 392 Ziua de 9 mai - data celebrei Declaraţii Schuman din sala ceasurilor Palatului Quai d’Orsay din Paris, din 1951 391
membre, au scos în evidenţă opţiunea unei largi majorităţi în favoarea menţinerii denumirii de Uniunea europeană393, motiv pentru care aceasta din urmă a şi fost adoptată în cuprinsul proiectului de tratat. Dincolo de forţa simbolurilor, textul adoptat la 18 iulie 2003, are meritul incontestabil de a fi reuşit să comprime şi să sintetizeze, într-un text unitar şi coerent, conţinutul tratatelor institutive ale comunităţilor şi Uniunii europene, conferindu-i însă şi o serie de elemente novatoare. Astfel, proiectul debutează, în primul articol, cu consacrarea dimensiunii democratice, cetăţeneşti, a Uniunii Europene: Inspirată de voinţa cetăţenilor din statele europene de a-şi construi un viitor comun, prezenta Constituţie, instituie Uniunea Europeană, asupra căreia statele membre transferă competenţele necesare pentru atingerea obiectivelor lor comune. (t.n.) Textul introduce astfel, pentru prima dată într-un document de drept comunitar primar, voinţa şi rolul cetăţenilor, alături de state, în realizarea integrării europene. Acest debut, simbolic la rândul său, este concretizat prin alte două elemente novatoare în raport cu tratatele anterioare: incorporarea Chartei drepturilor fundamentale în partea a doua a Constituţiei şi inserarea unui titlu special consacrat vieţii democratice în cadrul Uniunii în partea I a Constituţiei, respectiv în cuprinsul art. 45 care consacră expres principiul democraţiei reprezentative. Un alt element care diferenţiază proiectul faţă de tratatele originare este şi recunoaşterea expresă, la nivel principial, a democraţiei locale. Astfel, în cuprinsul art. 5 care reglementează raporturile dintre Uniune şi statele membre, se consacră şi întăreşte rolul autorităţilor regionale şi locale: Uniunea respectă identitatea naţională a statelor membre, inerent a structurilor lor fundamentale politice şi constituţionale, inclusiv autonomia locală şi regională. În textul proiectului se recunoaşte expres că democraţia regională şi locală fac parte integrată din construcţia complexă a Uniunii europene, precum şi rolul individualizat al colectivităţilor teritoriale din statele membre, a puterilor decizionale ale regiunilor, întemeiate pe principiul subsidiarităţii şi al proporţionalităţii.
393
Astfel, spre exemplu, 62% potrivit sondajului cotidianului Quest-France, organizat în cursul anului 2003. A se vedea în acest sens şi dezbaterile şi comentariile din publicaţia oficială periodică a Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politik und Gesellschaft, nr.4/2002, Editura Dietz, Bonn
Textul final al proiectului de tratat conţine un număr de 464 de articole şi este structurat în patru părţi distincte în conţinutul lor, în originea lor şi în modalitatea lor de elaborare: Astfel, prima parte conţine principalele dispoziţii constituţionale dar nu poartă un titlu unitar, precum celelalte trei părţi ale tratatului. Articolele sale sunt numerotate de la nr. 1 la 59 fără ca numerele respective să fie precedate de cifre romane precum în celelalte trei părţi (II-1 la II-54, sau III-1 la III-341, sau IV-1 la IV10). Modul de ordonare a celor nouă titluri care compun partea I reflectă două preocupări complementare: o ordonare didactică şi o ordonare juridică, ambele de natură a clarifica care sunt valorile fundamentale, obiectivele şi scopurile Uniunii, care sunt instituţiile fundamentale şi procedurile de funcţionare şi acţiune ale acestora, care sunt principiile care fundamentează acţiunile instituţiilor comunitare şi ghidează orice demers de interpretare a textului constituţional, precum şi răsturnarea raportului dinspre centrul de greutate economic statuat în tratatele originare spre centrul de greutate politico-social, cetăţenesc. Pentru prima dată în cuprinsul textului constituţional se definesc valorile fundamentale ale Uniunii spre deosebire de tratatele originare care s-au mărginit fiecare a defini exclusiv obiectivele comunităţii create prin ele. Astfel art. 2, intitulat Valorile Uniunii prevede în mod expres că: „Uniunea este fondată pe respectul demnităţii umane, a libertăţii, a democraţiei, a egalităţii, a statului de drept şi pe respectarea drepturilor omului. Aceste valori sunt valori comune ale statelor membre în cadrul unei societăţi caracterizată prin pluralism, toleranţă, justiţie, solidaritate şi nediscriminare.“ Acest articol serveşte ca etalon pentru aprecierea respectării de către statele membre a valorilor europene comune sub sancţiunea suspendării, în cazul violării acestora, a dreptului de apartenenţă la Uniune, sancţiune instituită expres şi novator în cuprinsul art. 58 al proiectului. Valorile fundamentale instituite la debutul părţii I trebuiesc însă văzute în coroborare cu principiile şi drepturile înscrise în Charta drepturilor fundamentale dar şi cu enunţul cuprins în Preambulul proiectului de tratat care face referire expresă la: moştenirea culturală, religioasă şi umanistă comună a Europei precum şi la rădăcinile creştine comune ale statelor europene.
În ceea ce priveşte obiectivele fundamentale ale Uniunii, proiectul reia, condensându-le şi dezvoltându-le, obiectivele înscrise în cuprinsul art. 3 şi 16 al tratatului instituind Comunitatea europeană. Originea valorilor fundamentale, a principiilor şi obiectivelor proiectului de Constituţie este, de fapt, una triplă. O parte dintre ele figurau deja, într-o manieră explicită, în cuprinsul tratatelor de la Roma sau al Tratatului de la Maastricht, o altă parte îşi găseşte originea în jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie sau în norme de drept secundar, şi, în fine o altă parte, cu totul nouă, enunţată pentru prima dată în cuprinsul tratatului constituţional. O analiză a conţinutului reglementar al primei părţi a proiectului de tratat reflectă o dublă preocupare a acestuia: aceea de a consolida, precum un act constituţional veritabil, poziţia şi drepturile cetăţeanului într-un sistem instituţional coerent şi, asemeni unui tratat internaţional, ambiţia de a consolida şi dezvolta aquis-ul tratatelor pe care este menit să le înlocuiască. Partea a doua, consacrată Chartei drepturilor fundamentale are o cu totul altă origine. Charta drepturilor fundamentale, inclusă ca atare în proiectul de tratat, este un document anterior, „semnat şi proclamat“ de către preşedinţii Parlamentului European, Comisiei europene şi Consiliului, la summit-ul de la Nisa din 7 decembrie 2000, căruia însă nu i-a fost recunoscut, până în prezent, caracterul obligatoriu. Tratatele constitutive ale comunităţilor europene nu au instituit un catalog propriu al drepturilor fundamentale iar comunităţile, în nume propriu, nefiind state, nu au putut adera la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului din 1950394, cu toate că, statele membre sunt şi membre cu drepturi depline ale Consiliului Europei. Art.7 al proiectului, spre deosebire de tratatul institutiv al Comunităţii europene, deschide posibilitatea aderării Uniunii la CEDO, sub rezerva modificării Convenţiei cu acordul celor 45 de state membre ale Consiliului Europei. Aceasta presupune o marjă de timp suficientă pentru armonizarea normelor şi instituţiilor CEDO cu cele ale Uniunii Europene. În partea a III-a intitulată Politicile proprii şi funcţionarea Uniunii Europene, se realizează consolidarea bazelor juridice şi detalierea dispoziţiilor instituţionale şi procedurilor specifice la nivelul Uniunii. 394
Curtea Europeană de Justiţie a apreciat, de altfel, într-o decizie din anul 1996, că tratatul constitutiv al Comunităţii Europene nu permite o astfel de aderare
Deşi, în această parte se reia, este adevărat într-o manieră corelată şi reorganizată, conţinutul tehnic al tratatelor de la Roma şi Maastricht, se produc însă şi o serie de modificări. Astfel, o serie de articole sunt revizuite astfel încât să reflecte o nouă clasificare a instrumentelor şi procedurilor juridice reglementate în prima parte. În al doilea rând, anumite articole sunt integral rescrise astfel încât să permită o mai bună funcţionare a Uniunii şi instituţiilor sale fundamentale. În fine sunt inserate o serie de instrumente şi fundamente juridice noi de natură a fundamenta, dintr-o perspectivă mai coerentă, politicile comune ale Uniunii. În acest sens, partea a III-a poate fi considerată a fi o revizuire, dar şi o revigorare binevenită, a Actului Unic European precum şi a tratatelor de la Maastricht, Amsterdam şi Nisa. Din punct de vedere al separaţiei puterilor, dispoziţiile cuprinse în partea I şi a III-a ale proiectului, realizează, spre deosebire de tratatele institutive, o mai bună clarificare şi aşezare a modului în care se exercită competenţa instituţiilor europene. Astfel, art. 32, intitulat Actele juridice ale Uniunii, realizează, spre deosebire de tratatele originare, distincţia necesară între actele cu caracter reglementar primar (legislativ) adoptate de Parlamentul European şi Consiliul legislativ, şi actele cu caracter nelegislativ adoptate de instituţiile care exercită, independent sau în comun, funcţiunea executivă. Pe de altă parte se recunoaşte expres caracterul prioritar al actelor legislative faţă de actele cu caracter non-legislativ şi se delimitează domeniile rezervate fiecărei categorii de acte. Aceasta constituie o expresie atenuată a principiului „acţiunii sub rezerva legii“ care se regăseşte în anumite sisteme precum cel italian sau german. Pe de altă parte nu se realizează o ierarhizare absolută între actele legislative şi regulamentare creându-se un sistem complex, comparabil cu cel imaginat de art. 34 şi 37 ale Constituţiei franceze a celei de a V-a Republici, care distinge între domeniile rezervate legii şi domeniile regulamentare. Prin efect, introducerea distincţiei între lege şi regulament în cuprinsul proiectului de tratat se completează cu o reformă a procedurilor de control ale Curţii Europene de justiţie în materii reglementate prin legi europene sau prin regulamente. (art. III–270) Introducerea conceptului de lege europeană este dublată de o fortificare considerabilă a rolului Parlamentului European care devine
un veritabil colegislator într-o pluralitate de domenii de competenţă ale Uniunii. Proiectul marchează, în consecinţă, debutul unui proces de clarificare a separaţiei puterilor la nivelul compoziţiei şi funcţionării Consiliului de miniştri. Acesta urmează a exercita două funcţii distincte: pe de o parte funcţiunea legislativă şi, pe de altă parte, funcţiunea de orientare şi de decizie care se apropie, din ce în ce mai mult de funcţiunea fundamentală guvernamentală. Funcţiunea legislativă aparţine, în comun, Consiliului de Miniştri şi Parlamentului European care adoptă legile şi legile-cadru europene (art. 33 – actele legislative coroborat cu art. III–302 procedura legislativă ordinară). Această funcţiune se exercită într-un cadru instituţional specific „Consiliul legislativ şi de afaceri generale“ (art. 23). Inovaţia adusă de art. 23, în forma prevăzută în proiect, a atras după sine numeroase critici. Dacă ea este justificată sau nu de particularităţile metodei comunitare este mai puţin important faţă de realitatea că ea aduce o modificare semnificativă a sistemului legislativ european în care Parlamentul european trebuie să-şi stabilizeze, treptat, rolul său constituţional fundamental. Proiectul de tratat aduce o serie de inovaţii şi prin crearea unei funcţiuni permanente a Preşedintelui Consiliului European (art. 21), de asemenea a funcţiei de Ministru al afacerilor externe europene (art. 27). Faptul că proiectul delimitează clar competenţa Consiliului European pe care-l integrează în sistemul instituţional al Uniunii şi instituie un preşedinte independent al acestuia, care nu este legat de un mandat naţional, contribuie la o mai clară separare a puterilor între Uniune şi statele sale membre. Instituirea funcţiei de Ministru al Afacerilor Externe comunitare permite o mai bună coordonare a politicii externe şi de securitate comună care face obiectul deciziei unei pluralităţi de instituţii: Consiliul european, Comisia Europeană, Consiliul de Miniştri. În plus, versiunea finală a art. 21 evită orice incompatibilităţi cu un mandat naţional. Mai mult decât atât, el lasă deschisă posibilitatea cumulării funcţiei de Preşedinte al Comisiei Europene cu aceea de Preşedinte al Consiliului European. În concluzie, deşi separaţia puterilor este determinată de o Constituţie, funcţiile fundamentale rămân partajate între o pluralitate de instituţii. Proiectul face un important pas înainte în direcţia instituirii regulilor specifice de funcţionare a principiului separaţiei
puterilor dar nu modifică radical situaţia preexistentă, atipică, moştenită din cuprinsul tratatelor originare. În ceea ce priveşte partea a IV-a a proiectului, intitulată dispoziţii generale şi finale, se cuvine făcută remarca că unele dintre aceste dispoziţii sunt tipice pentru un tratat internaţional, astfel art. IV–4 care reglementează aplicare în spaţiu sau art. IV–9 care reglementează aplicarea în timp, iar altele pot figura atât într-o constituţie cât şi într-un tratat internaţional cum ar fi spre pildă cele referitoare la intrarea în vigoare (art. IV–8), condiţiile de revizuire (art. IV–7), valoarea juridică a actelor conexe (art. IV–6) şi altele. Articolele finale ale proiectului sunt dedicate sublinierii caracterului multicultural al Europei Unite. Astfel, art. IV–10, intitulat – Limbile, reiterează soluţia cuprinsă în tratatele originare, potrivit cărora toate limbile oficiale ale statelor membre constituie limbi oficiale şi pentru Uniunea europeană, cu scopul de a conserva diversitatea culturală. În concluzie, proiectul de tratat instituie o Constituţie europeană fără să instituie încă un stat. Ordinea juridică, particulară, concepută prin el rămâne încă o ordine juridică duală care îmbină, în mod similar dar accentuat faţă de tratatele constitutive originare, elemente constituţionale, de drept intern, cu elemente tipice de drept internaţional public. În acest sens ea poate fi considerată ca fiind o etapă nouă, evolutivă, în procesul de unificare politică şi economică a Europei, proces ce rămâne încă nedesăvârşit şi deci deschis. În acelaşi timp proiectul de tratat trebuie văzut ca o continuare firească, îmbunătăţită, a Tratatelor de la Maastricht, Amsterdam şi Nisa, care nu tranşează nici el disputa fundamentală şi deja clasică între concepţia federalistă, confederalistă sau funcţionalistă cu privire la viitorul Europei. Există încă o serie de elemente esenţiale care deosebesc conceptul Uniunii Europene prefigurat prin proiectul de tratat de conceptul de State Unite ale Europei. Astfel dacă Uniunea Europeană dispune de personalitate proprie de drept internaţional public, absorbind personalitatea juridică a Comunităţii europene, ea nu dispune de suveranitate statală proprie. Statele membre îşi menţin calitatea de subiecte independente de drept internaţional public, fiind reprezentate internaţional de misiuni diplomatice şi consulare proprii, încadrate cu personal care se bucură,
fără îngrădiri de privilegiile şi imunităţile recunoscute de dreptul internaţional. În al doilea rând, chiar dacă cetăţenii Uniunii Europene se bucură de anumite drepturi specifice condiţiei de cetăţean european, cetăţenia europeană este o cetăţenie subsidiară, care secondează cetăţenia propriului stat, cu consecinţe în materie de protecţie diplomatică dar şi, spre pildă, în ceea ce priveşte condiţia de rezident, permanent sau temporar, pe teritoriul altui stat membru. În fine, proiectul de tratat nu instituie un teritoriu comunitar sau unional, delimitat prin graniţe sau frontiere proprii, de stat.
