Table des matières Table des matières ............................................................................................... 1 Introduction générale .......................................................................................... 2 Chapitre I : Catégories et rôles des ordonnateurs ............ ..................... .................. ................... ............ .. 3 ................................................... ....... 3 Section 1 : Les différentes catégories des ordonnateurs : ............................................ ................................................................... ...................................... ............... 6 Section 2 : le rôle des ordonnateurs : ............................................
Chapitre 2 : les dispositions juridiques relatives à la responsabilité des ordonnateurs ........................................................................................................ 6 ........................................ 7 Section 1 : Cadre juridique j uridique de la responsabilité des ordonnateurs. ........................................
Section 2 : Les responsabilités de l’ordonnateur en matière de droit.................................. .................................. 10
Conclusion générale .......................................................................................... 13
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Introduction générale Conformément à la règle de séparation des ordonnateurs et des comptables, les responsabilités ne se recouvrent pas entièrement. D'une part, le poids de la responsabilité varie selon le poste occupé (elle est plus importante pour les ministres notamment) et d'autre part, il varie selon les activités en question, les comptables ayant comme responsabilité le maniement des fonds publics, leur responsabilité est bien supérieure à celle des ordonnateurs. Pour cette raison, un certain nombre de garanties et d'atténuations ont été mises en place. En ce qui concerne l’opportunité, la responsabilité des ordonnateurs est essentiellement morale. Le contrôle exercé par le corps de l’inspection générale des finances et par la cour des comptes va sans doute améliorer la vérification à posteriori des actes des ordonnateurs. Le décret Royal du 21 Avril 1967 précise dans son article 7 "les ordonnateurs encourent à raison de l’exercice de leurs fonctions les responsabilités prévues par les lois et règlement en vigueur". En ce qui concerne la régularité des actes, les irrégularités commises par les ordonnateurs et leurs subordonnés sont passibles de sanctions disciplinaires, pécuniaires voire pénales. Notre problématique dans cet exposé est de savoir le début des responsabilités des ordonnateurs, et leur fin ? Nous tenterons dans cet exposé de traiter les principales responsabilités des ordonnateurs publics, alors, notre plan s’articule autours de deux chapitres ; le premier traitera les différentes catégories des ordonnateurs ainsi que le rôle de ces derniers, et dans le deuxième chapitre nous allons traiter les responsabilités des ordonnateurs principaux et secondaires au niveau de processus d’exécution des dépenses et des recettes.
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Chapitre I : Catégories et rôles des
ordonnateurs
Afin de combler un vide juridique concernant la situation des ordonnateurs et des comptables publics, un texte vient pour définir clairement les différentes catégories et les responsabilités de l’ensemble des intervenants dans le processus des opérations financières et publiques. Quelles sont alors les différentes catégories des ordonnateurs et qu’il est leur rôle dans le processus d’exécution des recettes et des dépenses ?
Section 1 : Les différentes catégories des ordonnateurs : L’autorité qui constate les droit des organismes publics et donne les ordres de paiement ou d’encaissement, est appelée l’ordonnateur. Les ordonnateurs sont des administrateurs, qui en plus de leur fonction principale, qui est de diriger un service public, ont en com plément le droit d’exercer une fonction financière, et pour cette raison sont soumis à un statut particulier, différent selon qu’ils sont ordonnateurs principaux ou secondaires. En outre l’article 2 de la loi n°61-99 relative aux responsabilités des agents publics ajoute deux autres types d’ordonnateurs à savoir : les ordonnateurs délégués et les ordonnateurs suppléants (sans oublier les ordonnateurs dites de droit) ;
A. Les ordonnateurs principaux : Aux termes des trois premiers paragraphes de l’article 64 du Décret Royale portant règlement de la comptabilité publique susvisé tel qu’il a été modifié par le décret du 4 chaabane 1421 ère
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novembre 2000) :
« De droit, les ministres sont ordonnateurs des recettes et des dépenses de leur département, ainsi que de services de l’Etat gérés de manière autonome, des budgets annexes et des comptes spéciaux qui leurs sont rattachés. Toute fois, des décrets peuvent instituer ordonnateurs, des directeurs généraux ou des directeurs lorsque les nécessités du service le ju stifient… »
B. Les sous – ordonnateurs ou les ordonnateurs secondaires : Le quatrième paragraphe de l’article 64 susvisé est ainsi intitulé :
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« Sous leur responsabilité et leur contrôle, les ordonnateurs peuvent, dans la même forme, instituer des sous – ordonnateurs auxquels ils délèguent leur pouvoir dans les limites budgétaires et territoriales qu’ils précisent ». Ces sous ordonnateurs est une autorité déconcentrée chargée en qualités, dans un cadre géographique donné, d’exécuter certaines opérations financières à l’exécution de tout maniement de deniers. Il s’agit de fonctionnaires locaux auxquels les ordonnateurs principaux ont délégué leur pouvoir, et auxquels ils délèguent
des crédits afin que ces ordonnateurs secondaires puissent engager, liquider et
mandater des dépenses (au moyen de mandats de paiement). Contrairement aux ordonnateurs délégués, les sous – ordonnateurs bénéficient, en même temps que de la délégation de pouvoir, d’une délégation de crédits dont ils sont alors les seuls à pouvoir disposer dans des limites financières et territoriales précises. Les gouverneurs et les chefs des services extérieurs
des ministères sont des sous –
ordonnateurs de l’Etat pour les crédits qui leur sont délégués par les ministères concernés. En effet, les compétences transférées à un ordonnateur secondaire s’analysent comme une délégation de pouvoir, l’ordonnateur principal ne peut exercer sa compétence sur le domaine de l’ordonnateur secondaire aussi longtemps que le service est doté d’un ordonnateur secondaire. Ainsi les ordonnateurs secondaires dites de droit ne peuvent pas perdre leur qualité, car se sont les statuts de l’établissement qui désignent expressément le service qui doit être doté d’un ordonnateur secondaire. Dans les autres cas, le texte constitutif précise seulement que des ordonnateurs secondaires peuvent être nommés. Ils s’agissent d’ordonnateurs secondaires ‘’désignés’’. Dans ce cas la situation est plus nuancée :
L’ordonnateur principal peut à tout moment, dans le cadre de la réorganisation de ses services, supprimer le poste d’ordonnateur secondaire à la tête du service concerné ;
S’il est compétent pour nommer les ordonnateurs désignés, il peut dans le même temps, mettre fin aux fonctions de l’ordonnateur secondaire.
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Mais si l’acte de nomination de l’ordonnateur émane d’une autorité supérieure à l’ordonnateur principal (ex. nomination par arrêté ministériel) et si cet acte a prévu le délai de durée des fonctions, l’ordonnateur secondaire désigné reste en place jusqu’à l’expiration de son mandat.
C. Les ordonnateurs délégués : Chaque ordonnateur qu’il soit principal ou secondaire, a la possibilité de déléguer
sa
signature à un ou plusieurs agents de l’établissement. En effet, c’est l’article 64 du décret royal qui stipule que : « Les ordonnateurs puissent déléguer leurs signature par voie d’arrêté soumis au visa du ministre des finances dans les conditions fixées par le Dahir n° 1.56.086 du 9 Ramadan 1376(10 Avril 1957 ) relatif aux délégations de signature des ministres , secrétaires d’Etat et sous-secrétaires d’Etat ». Ainsi, les ordonnateurs principaux et les ordonnateurs délégués bénéficiaires de la délégation de signature de la part des ordonnateurs principaux ont à leur disposition les mêmes crédits. Certains statuts d’établissements publics déterminent les personnes susceptibles de recevoir délégation de l’ordonnateur dans le cas contraire, libre choix est laissé à l’ordonnateur. La délégation peut viser seulement certaines opérations (par ex. L’émission de certains ordres de recettes ou les mandats en dessous d’un certain seuil) ou au contraire, englober l’ensemble des attributions de l’ordonnateur si les textes propres à l’établissement ne s’y opposent pas.
D. Les ordonnateurs suppléants : Les ordonnateurs et les sous – ordonnateurs peuvent également donner délégation de signature à un ou plusieurs agents de l’établissement chargés de les suppléer en cas d’empêchement ou d’absence momentanée . Ces délégations doivent couvrir des compétences suffisamment vastes pour que l’absence provisoire de l’ordonnateur n’ait pas de conséquences sur le fonctionnement courant de l’établissement public.
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Section 2 : le rôle des ordonnateurs : « Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses…A cet effet, ils constatent les droits des organismes publics, liquident les recettes, engagent et liquident des dépenses » (art.5D.1962). Les attributions des ordonnateurs concernent donc aussi bien les dépenses que les recettes.
A. Au niveau des dépenses : Les ordonnateurs ont le pouvoir de faire naître la dépense (engagement), d’en déterminer le montant (liquidation) et d’en prescrire le paiement (ordonnancement). Les ordonnateurs principaux ont de pl us le pouvoir de répartir dans l’espace et dans le temps les crédits ouverts par la loi de finances. Cette répartition s’opère au moyen de délégation de crédits faites aux ordonnateurs secondaires surtout après l’indépendance et les mesures de déconcentration prises.
B. Au niveau des recettes : Les ordonnateurs sont chargés d’établir les créances (par exemple asseoir l’impôt), d’en déterminer le montant (liquidation) et d’en prescrire le recouvrement. En ce qui concerne certaines recettes fiscales, la co nstatation de la créance d’impôt et la liquidation sont opérées non par l’ordonnateur mais par des fonctionnaires
des
administrations fiscales (Direction générale des impôts, Direction générale des douanes).Et l’ordonnateur demeure compétent de donner l’ordre de recouvrement. Quelles sont alors les principales responsabilités des ordonnateurs ?
Chapitre 2 : les dispositions juridiques relatives à la responsabilité des ordonnateurs Par ailleurs et afin de combler un vide juridique concernant la situation des ordonnateurs, un texte spécifique consistant dans la loi n 61-99 du 19 Moharrem 1423 (03 avril 2002) définissant clairement le rôle de l’ensemble des intervenants dans le processus des opérations financières publiques en précisant les responsabilités incombant à chacun d’eux et les droits et garanties dont ils bénéficient dans l’accomplissement de leurs fonctions. 6
Dans ce chapitre en va revenir dans une première section sur la loi 61-99 émanant du Dahir n 1-02-25 du 19 Moharrem 1423 avant de consacrer la deuxième section à présenter la responsabilité des ordonnateurs en matière de droit.
Section 1 : Cadre juridique de la responsabilité des ordonnateurs. 1 Il s’agit d’un cadre, qui précise, de point de vue juridique, le début et la fin des responsabilités des ordonnateurs.
A. La loi 61-99 du Dahir n 1-02-25 du 19 Moharrem 1423 Cette loi et à travers ces articles répond à un ensemble de questions en relation avec la responsabilité d’ordonnateur comme les champs de sa responsabilité, sur quoi il est responsabilité ? Quelle sont les principales responsabilités de l’ordonnateur ?ainsi la responsabilité des agents et fonctionnaires détachés ? a) Quel est le champ de responsabilité des ordonnateurs ?
Article premier de la loi 61-99 : « la présente loi a pour objectif de fixer la responsabilité des ordonnateurs… de l’état, des collectivités locales et leurs groupements ainsi que ceux des établissements et entreprises publics soumis au contrôle financier de l’état pour les actes qu’ils prennent, qu’ils visent ou qu’ils exécutent dans l’exercice de leurs fonctions respectives . Sauf cas de force majeure ou de dérogation prévue par la loi lesdits ordonnateurs, …encourent une responsabilité disciplinaire, civile ou pénale sans préjudice des sanctions qui peuvent être prises à leur encontre par la cour des comptes ou les cours régionales des comptes. b) Sur quoi l’ordonnateur est responsable ?
On note que l’article 3 de la loi 61-99 prend la charge à déterminer les actes sur lesquels l’ordonnateur est responsable. Article3 : « chaque ordonnateur,…, est responsable des actes qu’il a pris, visés ou exécutés, depuis la date de sa prise de services jusqu'à celle de sa cessation de ces fonctions ». c) Quelle sont les principales fonctions de l’ordonnateur ? 1
-Remald, serie « guides de gestion », n 24, 2009.
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De même la loi 61-99 énumère sept principales responsabilités. Article 4 : «
les ordonnateurs sont, en vertu des lois et règlements en vigueur,
personnellement responsables : -
Du respect des règles d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement des dépenses Publiques.
-
Du respect de la réglementation relative aux marchés publics ;
-
Du respect de la législation et de la réglementation relative à la gestion des personnels ;
-
Des ordres de réquisition dont ils ont fait usage en matière de paiement des dépenses publiques ;
-
Du respect des règles relatives à la constatation, à la liquidation et à l’ordonnancement des créances publiques ;
-
Du recouvrement des créances publiques dont ils ont éventuellement les charges en vertu de la législation en vigueur ;
-
Du respect des règles de gestion du patrimoine de l’organisme public en leur qualité 2
d’ordonnateurs de recettes et de dépenses.
Toutefois, les dispositions du présent article ne s’appliquent pas en matière de discipline budgétaire et financière aux membres du gouvernement et aux membres de la chambre des représentants et de la chambre des conseillers lorsqu’ils exercent leurs fonctions en cette qualité. d) La responsabilité des agents et fonctionnaires soumis à l’ordre de l’ordonnateur.
La loi 61-99 détient un article n 7 contribue au agents et fonctionnaire de responsabilité : Article 7 : « tout fonctionnaire ou agents placé sous les ordres d’un ordonnateur, …. Ou agissant pour son compte peut être rendu personnellement responsable au lieu et place de l’ordonnateur .., lorsqu’il est établi que la faute commise est imputable audit fonctionnaire ou agent.
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- Remald, série « guides de gestion », op.cité, page : 219. - dahir n 1-02-25 du 19 moharrem 1423, loi 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, cité par Remald, séries « guides de gestion », op.cité, page : 222. 3
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B. La loi n° 62-99 r le dahir n° 1-02-124 du 1er rabii II 1423 (13 juin 2002)
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L’article 54 stipule que : Sous réserve des dispositions de l’article 52 ci-dessus, tout ordonnateur, sous-ordonnateur ou responsable ainsi que tout fonctionnaire ou agent placé sous leurs ordres ou agissant pour leur compte, sont passibles des sanctions prévues au présent chapitre si, dans l’exercice de leurs fonctions, ils ont :
enfreint les règles d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement de dépenses publiques.
enfreint la réglementation relative aux marchés publics.
enfreint la législation et la réglementation relatives à la gestion des fonctionnaires et des agents.
enfreint les règles relatives à la constatation, à la liquidation et à l’ordonnancement des créances publiques.
enfreint les règles de recouvrement des créances publiques dont ils ont éventuellement la charge en vertu de la législation en vigueur.
enfreint les règles de gestion du patrimoine des organismes soumis au contrôle de la cour.
imputé irrégulièrement une dépense en vue de permettre un dépassement de crédits ;
dissimulé des pièces, ou produit aux juridictions financières des pièces falsifiées ou inexactes.
omis, en méconnaissance ou en violation des dispositions fiscales en vigueur, de remplir les obligations qui en découlent en vue d’avantager indûment des contribuables ;
procuré à eux-mêmes ou à autrui un avantage injustifié en espèces ou en nature ;
causé un préjudice à l’organisme public au sein duquel ils exercent des responsabilités, par des carences graves dans les contrôles qu’ils sont tenus d’exercer ou par des omissions ou négligences répétées dans leur rôle de direction.
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https://www.marchespublics.gov.ma/pmmp/IMG/pdf/1-02-124-fr.pdf
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Section 2 : Les responsabilités de l’ordonnateur en matière de droit D’après la loi 61-99 du 19 moharrem 1423 (03 avril 2002) est matière de droit et en raison des irrégularités on relève trois types de responsabilité : -
Sur le plan politique : par le dépôt d’une motion de censure.
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Sur le plan civil : une responsabilité pécuniaire en cas de irrégularités budgétaires.
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Sur le plan pénal : en cas de violation relative au contrôle de dépenses engagés, la 5
loi prévoit la forfaiture à l’encontre des ordonnateurs principaux.
a) La responsabilité des ordonnateurs principaux : responsabilité illusoire
A raison de l’exercice de leur attribution, les ordonnateurs principaux de l’état encourent la responsabilité que prévoit la loi d61-99, on peut parler d’une responsabilité illusoire. -
Responsabilité politique : l’assemblé nationale peut voter une motion de censure contre le gouvernement en cas d’irrégularité budgétaire, mais en fait on ne voit pas de motion de censure adoptée ni de ministre révoqué ou contraint de démission pour non respect des règles de la comptabilité publique. La responsabilité politique, précisément, se situe à un autre niveau, celui des choix gouvernementaux, et de la politique suivie.
-
Responsabilité civile : elle concerne les dépenses engagées irrégulièrement et pour lesquelles le ministre doit payer sur ses deniers donc il s’agit d’une responsabilité pécuniaire. Mais en constate une incapacité de condamner des membres du gouvernement : - parce qu’il y aurait presque toujours impossibilité pour le ministre,
sur ses
propre deniers, de régler une somme dépassant les moyens d’un particulier. - la juridiction n’a été prévue pour prononcer d’éventuelles sanctions. - Responsabilité pénale : des poursuites pouvaient être engagées contre les ministres devant la haute cour de justice, puisque la forfaiture prévue par la loi et aussi un crime que la constitution de 1958 prévoit expressément que « les membres du gouvernement sont pénalement responsables (devant la Haute cour) des actes accomplis dans l’exercice de leur fonctions et qualifiés crime aux délits au moment ou ils ont été commis »
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-M. El hiri, « finances publiques »,cour de S 5, fsjes, 2011.
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La sévérité même de cette procédure a empêché son application de plus, l’existence du contrôle financier rend excessivement rare le dépassement de crédits. Il faut conclure à l’irresponsabilité de fait des ministres ordonnateurs b) La responsabilité des ordonnateurs secondaires
Les administrateurs ou les fonctionnaires chargés des fonctions d’ordonnateur secondaire qui commettent des irrégularités au regard des règles relatives à l’engagement des dépenses, ou qui n’observent pas les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses peuvent encourir une responsabilité disciplinaire, pénale, civile, ou para-pénale devant la cour de discipline budgétaire et financière
La responsabilité disciplinaire : l’action disciplinaire peut conduire à l’application des sanctions disciplinaires prévues par le statut générale des fonctionnaires et les statuts particuliers, mais les ordonnateurs secondaires n’ayant fait , le plus souvent, qu’obéir à leurs supérieurs hiérarchiques et au ministre, celui- ci répugne à engager l’action bu disciplinaires de plus, quand il y a sanction, il n’y est fait aucune publicité, ce qui peut bien évidemment amener à douter de leur existence. La cour de discipline budgétaire et financière peut informer les autorités investies du pouvoir hiérarchique de l’existence de faits de natures à justifier des sanctions disciplinaires.
La responsabilité pénale : elle repose sur l’application des peines prévus pour le crime de forfaitures peut entrainer la dégradation civique et, par suite, l’exclusion de la fonction publique. Puisque la sanction est grave on ne l’applique jamais.
La responsabilité civile : en cas d’une faute personnelle, l’état devra dresser un état exécutoire en vertu duquel l’agent devra payer, à moins qu’il ne fasse opposition. Juridiquement, la responsabilité civile est difficile à mettre en jeu car il n’y a aucune commune mesure entre la capacité financière de l’agent et les conséquences financières de la faute commise.
La responsabilité para-pénale : devant la cour de discipline budgétaire et financière, la cour a été chargé de sanctionner les irrégularités budgétaires commises par les ordonnateurs, et de compléter ainsi l’action accomplie par la cour des comptes à l’encontre des comptables. Compétente à l’égard de tous les ordonnateurs, sauf les ministères et ceux qui sont élus par un collège électoral politique, la cour peut infliger des amendes dont le maximum ne peut jamais 11
excéder le double du montant du traitement brut annuel de l’intéressé. Elle sanctionne toutes les atteintes portées à l’ordre public budgétaire : infraction aux règles relatives à l’engagement des dépenses de l’Etat et des organismes entrant dans la compétence de la cour. Prévarications consistant à avoir procuré ou tenté de procurer à l’autrui un avantage injustifié, en monnaie ou en nature au détriment du trésor ou de l’organisme intéressé. Malgré l’extension de sa compétence et des infractions punissables la cour a peu
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Conclusion générale Pour conclure, les ordonnateurs sont l es personnes chargées de prescrire l’exécution des recettes et des dépenses. Ils constatent les droits des organismes publics, liquident les recettes, engagent les dépenses. De ce fait, les différentes catégories d’ordonnateurs disposent de pouvoirs tout en matière de dépenses qu’en matière de recettes. A ce titre, ils ont des obligations et des responsabilités. Le problème de la responsabilité des ordonnateurs est posé depuis longtemps, son évolution est récente et s’est réalisé par réaction à l’extension des pouvoirs des ordonnateurs. L’ordonnateur occupe alors une place déterminante dans le circuit d’exécution du budget de l’état, que son absence puisse produire un dysfonctionnement, du démarche de circuit et un blocage de la phase comptable
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