Evropske integracije

VLADA CRNE GORE UPRAVA ZA KADROVE

Siniša Bjeković

EVROPSKE INTEGRACIJE

PRIRUČNIK ZA POLAGANjE STRUČNOG ISPITA

Podgorica, 2008.

E VROPSK E INT EG R ACI J E PRIRUČNIK ZA POLAGANjE STRUČNOG ISPITA

Izdavač Uprava za kadrove CG Urednik Svetlana Vuković Autor Siniša Bjeković Lektor Itana Stanišić Tehnička obrada Tatjana Vukčević Dizajn Studio “KNB”, Podgorica Lidija Savković-Vuković Štampa Digital Print Centar, Podgorica Tiraž 1000 primjeraka Uprava za kadrove Jovana Tomaševića bb, 81000 Podgorica tel/fax: 081/201-036, [email protected]

Štampanje ove publikacije stručno i finansijski je podržao projekat „Program za razvoj kapaciteta“-zajednička inicijativa Vlade Crne Gore ,Fondacije Institut za otvoreno društvo i Programa Ujedinjenih nacija za razvoj.

SADRŽAJ

UVODNA RIJEČ

5

UVOD

9

1.

ISTORIJAT IDEJE JEDINSTVENE EVROPE

11

2.

RAZVOJ EVROPSKIH INTEGRACIJA

17

3.

STVARANJE EVROPSKE UNIJE 3.1 Institucije Evropske unije 3.2 Ostali organi unije 3.3 Postupak donošenja odluka u EU (legislativni postupak)

25 29 36 37

4.

PRAVO EVROPSKE UNIJE 4.1 Izvori komunitarnog prava 4.2 Dejstvo pravnih akata 4.3 Harmonizacija 4.4 Prava i slobode u EU 4.5 Sloboda kretanja kapitala i sloboda plaćanja 4.6 Ljudska prava u EU

41 43 45 46 47 50 51

5.

USTAV EU

55

6.

ODNOSI SA TREĆIM ZEMLJAMA 59 6.1 Pakt za stabilnost jugoistočne Evrope i odnos prema zemljama regiona 61 6.2 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju 62

PITANJA

65

LITERATURA

67

UVODNA RIJEČ

Priručnik za polaganje stručnog ispita za rad u državnim organima predstavlja rezultat saradnje Programa za razvoj kapaciteta,Ministarstva pravde i Uprave za kadrove. Saradnju sa ovako stručnim institucijama Uprava za kadrove vidi kao ključan elemenat svojih programskih aktivnosti i ovom prilikom zahvaljujem se Programu za razvoj kapaciteta što su prepoznali značaj i finansirali cjelokupni projekat. Važnost projekta „Priručnika za polaganje stručnog ispita “koji je započet u julu mjesecu 2007 godine, je u težnji da omogući svim zainteresovanim licima a prvenstveno pripravnicima i novozaposlenim da što lakše savladaju predmetnu materiju s obzirom da je to sada objedinjeno na jednom mjestu. Zbog toga je Uprava za kadrove modul“ Osposobljavanja pripravnika i novozaposlenih za rad u državnim organima“ uvrstila kao temu u Program stručnog usavršavanja za 2008/9 godinu i time dala mogućnost svim zainteresovanim licima da pohađaju obuku prije nego pristupe samom polaganju državnog ispita. Priručnik je izradila grupa autora,eksperata pravnih i ekonomskih nauka i sam priručnik daje odličnu bazu za dalje stručno usavršavanje državnih službenika i nameštenika. Na kraju bih željela da se zahvalim svima koji su doprinijeli da ovaj priručnik bude urađen i ističem da će Uprava za kadrove i dalje sprovoditi slične projekte i time unaprijediti kvalitet znanja državnih službenika i nameštenika.

Direktorica Svetlana Vuković

Demokratske reforme i razvoj procesa evropskih integracija u Crnoj Gori zahtijevaju obrazovane i stručno osposobljene državne službenike i namještenike bez kojih nema efikasne državne uprave i kvalitetnog rada državnih organa u cjelini. U tom smislu veoma je važno, kako dodatno usavršavanje državnih službenika, tako i osposobljavanje novozaposlenih u državnim organima za njihov redovan rad. Garancija posjedovanja neophodnih znanja za rad u državnim organima obezbjeđuje se polaganjem posebnog stručnog ispita. Posebna Uredba o Programu i načinu polaganja stručnog ispita za rad u državnim organima donesena je 2005. godine, ali niz razloga ukazuje na potrebu njenog inoviranja i usklađivanja sa novim potrebama i tokovima ukupnih reformi u državnoj upravi. Prvo, ona je donesena u vrijeme funkcionisanja državne zajednice i starog Ustava RCG, tako da se sadržaj Programa morao uskladiti sa novim ustavno-pravnim poretkom. Drugo, u njemu nije bilo sadržaja o evropskom pravnom poretku, pa se zbog daljeg toka procesa evropskih integracija, morao ugraditi poseban i izuzetno važan segment evropskog pravnog poretka (acquis communautaire) u ovaj Program. Treće, u međuvremenu su učinjene i značajne daljne reforme u oblasti radnog i privrednog prava koje, takođe, treba da budu unesene u novi Program. Na osnovu toga logično je proizašla i potreba za obezbjeđivanjem jednog specifičnog, namjenski urađenog priručnika za polaganje ispita po novom Programu. Svi koji polažu stručni ispit do sada su bili prinuđeni da tragaju za brojnim zakonima, različitim fakultetskim udžbenicima ili skriptama, što je izazivalo dodatne probleme. Priručnik za polaganje stručnog ispita za rad u državnim organima rezultat je saradnje Programa za razvoj kapaciteta sa Ministarstvom pravde i Upravom za kadrove. Radi njegove izrade oformljena je posebna ekspertska grupa koja je analizirala raniji Program i način polaganja stručnog ispita i na temelju aktuelnih potreba i uporednih iskustava pripremila novi program usklađen sa tokovima reformi u društvu i, posebno, obavezama državne uprave u procesu evropskih integracija. Novi program i ovaj priručnik su urađeni sa ciljem da doprinesu povećanju kapaciteta svih državnih organa tako što će unaprijediti kvalitet znanja državnih službenika i namještenika koji su dužni da polažu stručni ispit za rad u državnim organima. Program razvoja kapaciteta (Capacity Development Programme - CDP) se razvija kao specifičan model izgradnje administrativnih i institucionalnih kapaciteta u Crnoj Gori za dalji razvoj procesa evropskih integracija. Ključna podrška CDP-a usmjerava se na građenje i jačanje struktura za implementaciju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, potpisanog 15. oktobra 2007. godine. S obzirom da je cilj Programa za razvoj kapaciteta da pomogne kvalitet rada državne administracije logična je i podrška CDP stvaranju reformisanog Programa polaganja stručnog ispita za rad u državnim organima i štampanju odgovarajućeg priručnika za sve one koji imaju visoku ili višu školsku spremu. Nadamo se da će Priručnik za polaganje stručnog ispita za rad u državnim organima doprinijeti kvalitetnijem i efikasnijem radu administracije i daljem toku reformisanja državnih insitucija u sklopu procesa evropskih integracija. Dragan Đurić Program za razvoj kapacieta

UPRAVA ZA KADROVE

8

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Siniša Bjeković

Uvod autora Govoreći o evro-atlantskim integracijama u konceptu međunarodnih odnosa na globalnom i regionalnom planu Evropska unija se prosto nameće kao formalni i suštinski izazov svim ostalim regionima u svijetu. Nekoliko je bitnih razloga zbog čega se ona koristi kao pojam i model integracije koja je dostigla najviši domet u odnosu na sve postojeće integrativne procese. Kada to kažemo imamo u vidu njene korijene, nastanak i razvojnu dinamiku. U današnjim okvirima Evropska unija čini grandiozan projekat jedinstva zasnovan na učešću 27 vrlo heterogenih zemalja i brojem od nešto preko 490 miliona stanovnika u svim zemljama članicama. Ako ovim statističkim podacima dodamo još jedan broj zemalja koje se nalaze pred njenim vratima, onda imamo u vidu da se njen uticaj i njena struktura protežu na cijeli geografski pojam Evrope i sve njene demografske, ekonomske i političke potencijale. Tim prije što se razvoj Unije kao cjeline vrlo često prepliće sa još nekoliko integrativnih procesa koji se dešavaju na tlu Evrope i van njenih granica. U geografskom smislu Evropska unija čini 7,3 % ukupnog stanovništva lociranog na 3 % zemljine površine. Isto tako, u ekonomskom smislu Evropa čini vrlo snažan institucionalni potencijal sa visokim stepenom učešća u bruto društvenom proizvodu na globalnom planu (trećina svjetskog ekonomskog output-a), kao i u oblasti spoljno trgovinskih odnosa. Tako Evropska unija ostvaruje jednu od dominantnih uloga u globalnom ekonomskom prostoru. Kao poseban fenomen EU se shvata i kao para-državna tvorevina jer ima sve elemente jedne države: teritoriju (čine je teritorije država članica), stanovništvo (pojam građanstva EU), organizaciju vlasti i sopstveni pravni okvir (jurisdikciju). Ali isto tako EU ima sve elemente međunarodne organizacije: stvorena je međunarodnim ugovorom, ima države članice tog ugovora, svoja tijela, oblast regulisanja prava i obaveza (predmet ugovora) i poseban status (subjektivitet) u međunarodnom pravu iako Unija svojstvo pravnog lica “pozajmljuje” od Evropskih zajednica.

9


1

UPRAVA ZA KADROVE

1


Moderni istorijat evropskih integracija vezuje se za vrijeme nakon Drugog svjetskog rata kada ideje evropskog jedinstva dobijaju svoj formalni okvir u zaključivanju međudržavnih ugovora i svoj materijalni izraz kroz djelovanje institucija na unutrašnjem i spoljašnjem planu. Međutim, ideja evropskog zajedništva znatno je starijeg datuma i skoro da ne postoji ni jedan period istorije civilizacije od antičkih vremena do danas koji nema utemeljenje u postojećem konceptu Evropske unije, bilo da se radi o strateškim političkim pitanjima ili pak kulturnoj matrici na kojoj počivaju evropske integracije. Ako se za period antičke Grčke ili Rima ne može govoriti o jasnom profilu zajedništva kao specifičnom cilju povezivanja, onda se već od Srednjeg vijeka i kasnije jasno prepoznaju obrisi današnje Evrope i njenih integrativnih tokova. Naročito je to vidljivo od vremena novovjekovnih filozofskih kretanja u kojima se mislioci tog vremena jasno okreću ka modelima povezivanja unutar evropskih granica. Izbjegavajući navođenje svih mislilaca i njihovih ideja prožetih kroz filozofske spise toga vremena moguće je sublimirati najveći broj njihovih razmišljanja u jedinstveni stav o potrebi stvaranja čvršće integracije (kroz federalni ili neki drugi oblik zajedništva), koji će omogućiti opšti razvitak Evrope na načelima ravnopravnosti njenih država i nesmetanim tokovima društvenih resursa kao što su ljudi i ekonomska dobra. Istovremeno, ove težnje se dopunjavaju zahtjevom za stvaranjem prostora bezbjednosti, stabilnosti i nesmetanog napretka u okviru zajedništva putem plediranja za opštom evropskom moći. Ovakvu sublimaciju možemo naći kod Viktora Igoa koji je dao vrlo ubjedljivu viziju evropskih integracija svodeći je na sljedeću tezu: “Naš kontinent biće država jednog naroda, bez granica, bez carina, bez zabrana, sa slobodnim protokom ljudi i roba...“, u isto vrijeme najavljujući uvođenje jedinstvene monete kroz pokriće koje obezbjeđuju sve evropske države. Sličnu poziciju ustanovio je i Pan-evropski pokret koji u svom manifestu i tokom kongresa 1926. godine osnažuje ideju ujedinjene Evrope po ugledu na organizaciju Sjedinjenih Američkih Država, uz ravnopravnost nacionalnih država i prevazilaženje francuskonjemačkog konflikta, pouzdane garancije za državne granice, sklapanje saveza sa Rusijom, stvaranje carinske unije i jedinstvenog privrednog područja. Uočljivo je da kroz sve navedene projekte dominira zahtjev za ravnopravnošću članica, bez dominacije bilo koje države ili cijelog saveza, s tim što se posebno potencira uloga pojedinih država na kojima leži posebna odgovornost za uspjeh cijelog procesa. Pri tome se najčešće pominju tri države: Velika Britanija, Njemačka i Francuska, bilo da se radi o prevazilaženju njihovih međusobnih konflikata, bilo da je u pitanju vodeća uloga u evropskim integracijama. Period tokom i nakon Drugog svjetskog rata samo je dao dodatni argument u prilog ujedinjenju Evrope čemu su doprinos dale države, jednako koliko i političari koji su obilježili

12


postratovsku političku scenu u Evropi. Imajući u vidu njegovu ulogu u svim događajima toga vremena hronolozi evropskih integracija posebno apostrofiraju težinu podsticaja koji je dao britanski političar Vinston Čerčil, pledirajući za novom političkom strukturom u Evropi u cilju stvaranja prostora mira, sigurnosti i slobode. Njegova viziija ide ka modelu sjedinjenih evropskih država pri čemu se insistira na aktivnom učešću država koje su spremne za jedan takav projekat, uz ostavljen prostor za sve one države koje nijesu spremne da se odmah uključe, ali svoju budućnost vide u toj zajednici. Prvi korak na tom putu Čerčil vidi u partnerstvu između Njemačke i Francuske konstatujući da nema preporoda Evrope bez duhovno velike Francuske i duhovno velike Njemačke: «Zašto ne bi postojala Evropska grupa koja može dati jedinstven osjećaj širenju patriotizma i zajedničkog državljanstva razorenim narodima ovog turbulentnog i moćnog kontinenta i zašto da ona opravdano ne zauzme svoje mjesto sa drugim velikim integracijama u određivanju sudbine čovječanstva...». U ovom periodu snažan uticaj na razvoj evropskih integracija ostvario je Evropski pokret federalista koji je okupljao nešto oko 60 udruženih nacionalnih grupa sa preko 100.000 članova, kao i Pokret za ujedinjenu Evropu koji je 1947. godine formirao sam Vinston Čerčil. Ovaj proces je kulminirao održavanjem Evropskog kongresa u Hagu u maju 1948. godine, na kojem su izložena dva koncepta budućnosti evropskog zajedništva: jedan federalistički sa naglaskom na supranacionalnu evropsku organizaciju i drugi nešto umjereniji koji je zastupao tezu o konfederalnom udruživanju. Prevagu je odnio koncept međudržavne organizacije na kojemu će se zasnivati sve nastupajuće forme organizovanja evropskih država u tom periodu. Značajan impuls evropskim integracijama dolazio je i sa prostora van teritorije Evrope, naročito Sjedinjenih Američkih Država. Svakako da je najpoznatiji instrument bio tzv. Maršalov plan projektovan da potpomogne ekonomsku obnovu ratom razorene Evrope. Kao jedan od proizvoda ove strategije uslijedilo je formiranje Organizacije za evropsku ekonomsku saradnju (OECD), čije su članice međusobno ukinule trgovinske barijere i promovisale koncept privredne saradnje. Pa ipak, najznačajniji događaj u postratnoj Evropi bilo je formiranje Savjeta Evrope, koji je za svoje ciljeve postavio formiranje sistema koji se zasniva na demokratiji, vladavini prava, poštovanju ljudskih prava i sloboda i slobodi tržišta. Pored izvjesne podudarnosti sa ciljevima drugih integrativnih procesa, Savjet Evrope je uspio da poveže interes većeg broja evropskih država, od kojih će neke znatno kasnije postati sastavni dio Evropskih zajednica, odnosno Evropske unije. Osim toga, u okviru ovog tijela će se javiti prilično efikasna sudska kontrola ugovornih obaveza kao jedinstven primjer u svjetskim razmjerama. Konačno, još jedna organizacija ima značajnu ulogu u procesu evropskih integracija, iako se radi o organizaciji sa posebnim organizacionim, funkcionalnim i strateškim karakteristikama. Organizacija za evropsku bezbjednost i saradnju (OEBS/OSCE) je formirana u periodu nakon okončanja hladnog rata radi učvršćivanja procesa saradnje i prevazilaženja konflikata na teritoriji Evrope, dok je EU kreirana upravo da onemogući nastajanje unutrašnjeg

13

UPRAVA ZA KADROVE

konflikta putem ekonomske (a kasnije i političke) integracije država članica i razvoja supranacionalnih institucija. Primarni cilj osnivanja OEBS-a bio je da smanji tenzije blokovske podijeljenosti i omogući nesmetan dijalog i međusobne kontakte u Evropi. Dalji razvoj ove organizacije zasnovan na završnim dokumentima iz Helsinkija i posebno dijelovima koji se tiču razrade njihove tzv. ljudske dimenzije, umnogome korespondira sa ciljevima EU kada se to tiče bezbjednosti i političke stabilnosti evropskog prostora u kojemu koegzistiraju sadašnje i buduće članice Unije.

14


15


2

UPRAVA ZA KADROVE

2


Iako ideološki polarizovana, slika Evrope nakon Drugog svjetskog rata i naročito ambicije političkih ideologa pružale su sasvim drugačiju viziju perspektive od one koja se desila. Naime, ideja evropskog jedinstva prožimala se iznad društvenog uređenja evropskih država pokušavajući da obuhvati i zemlje socijalističkog bloka. Nakon neuspješnog pokušaja da se i ove zemlje pridobiju za nastavak integrativnog procesa, uslijedilo je formiranje Savjeta Evrope koji je preteča svih ostalih evropskih integracija. Nekako u isto vrijeme javljaju se težnje za većim stepenom integracija u ekonomskoj sferi. Razlozi su bili vrlo praktične prirode: rekonstrukcija razvojnog privrednog ambijenta, stvaranje zajedničkog tržišta i otklanjanje istorijskih antagonizama između pojedinih država unutar tog sistema. Osnovna ideja potekla je od francuskog komesara za planiranje Žana Monea i francuskog ministra spoljnih poslova Roberta Šumana, koji su u osnovi bili pragmatični federalisti. No, i pored toga oni su bili mišljenja da se integracija može ostvariti metodom malih koraka u kojima je nacionalni suverenitet manje dovođen u pitanje u odnosu na „više političke“ oblasti kakve su odbrana i spoljna politika. Na inicijativu francuskog ministra spoljnih poslova Roberta Šumana (Šumanov plan iz 1950. godine) i po ideji Monea ovaj metod funkcionalne integracije zaživljava već naredne godine kada dolazi do osnivanja Evropske zajednice za ugalj i čelik sa ciljem obezbjeđenja zajedničkog tržišta, odnosno njegove zajedničke kontrole, planiranja i korišćenja ovih resursa i njihovih derivata. Osim što je to bio trenutak utemeljenja evropskih integracija, radilo se i o otklanjanju prepreka u odnosima između Francuske i tada još uvijek nesuverene Njemačke, kojoj je ovakav aranžman omogućavao da vodi i međunarodne pregovore. Ključni principi integracija na kojima se zasniva plan o formiranju prve zajednice projektovani su tako da omoguće ostvarenje sljedećih ciljeva: || Postepeno ujedinjenje Evrope na osnovama stvarne solidarnosti i politike malih koraka || Ukidanje antagonizma između Francuske i Njemačke sa njihovom primarnom ulogom u ujedinjenju i otvorenošću za pristupanje ostalih evropskih država || Prvi koraci sprovode se u tačno određenim oblastima (ugalj i čelik), tako da se one stavljaju pod zajedničku upravu || Jedinstvo ekonomskih interesa treba da se odrazi na životni standard stanovništva i bude osnov zajedništva u Evropi || Odluke zajedničke uprave moraju biti obavezne za zemlje članice i prinudno sprovodljive, a sama uprava sastavljena od nezavisnih lica po principu jednake zastupljenosti.

18


Zajednica dobija i svoje organe: Zajedničku skupštinu, Visoku vlast sa izvršnim ovlašćenjima, Ministarski savjet i Sudsko vijeće koje je nadgledalo tumačenje ugovora. Na ovom modelu se razvijalo i kasnije ustrojstvo evropskih zajednica. Tako je po prvi put došlo do formiranja nadnacionalne strukture koja je kontrolisala vrlo važne oblasti ekonomije, pa i donošenje političkih odluka u ovim oblastima koje su do tada bile u isključivoj nadležnosti država članica. Osnivački ugovor u Parizu potpisalo je šest država (pored Francuske i Njemačke to su bili još Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg). Bilo je više nego očigledno da se početne ambicije znatno razlikuju od onoga što sama integracija podrazumijeva i čemu su njeni kreatori težili. Zato će period sredinom pedesetih godina biti obilježen pokušajima za stvaranje čvršćih političkih i bezbjednosnih mehanizama (stvaranje Evropske političke zajednice i Evropske odbrambene zajednice). Međutim, u pregovorima o osnivanju ovih zajednica dominirao je čvrst stav nacionalnog suvereniteta po ovim pitanjima (naročito se Francuska nije htjela odreći prava da na nacionalnom nivou reguliše ova pitanja). Nakon što je ova ideja propala, čitava integracija se vraća na funkcionalni model, sa idejom da se ostvare dalje integracije u novim oblastima koje nijesu bile pokrivene prvim ugovorom. Tako započinju pregovori o zaključivanju novih ugovora koji se okončavaju stvaranjem dvije nove zajednice – Evropske ekonomske zajednice i Evropske zajednice za atomsku energiju (Rimski ugovori). Kada se povežu oblasti regulisanja u sve tri zajednice lako je zapaziti da se osim integrativnih procesa radi o vitalnim i strateškim razvojnim resursima koji imaju direktan uticaj na razvoj, političku stabilnost i bezbjednost unutar granice zajednica, ali i van njih. U fazi pregovaranja jasno su se iskristalisali vrlo heterogeni interesi zemalja učesnica u tom procesu. Ovaj faktor će bitno uticati na dinamiku širenja evropskih integracija i produbljivanju oblasti koje one regulišu. Sama integracija je očigledno bila projektovana tako da njen uspjeh stoji u neposrednoj vezi sa funkcionisanjem integracije kao cjeline, a ne samo njenih djelova. Tako bi recimo uspjeh EUROATOM-a bio u direktnoj korelaciji sa zaživljavanjem zajedničkog tržišta. U isto vrijeme neke ideje koje nije bilo moguće sprovesti samostalno imale su izgleda na uspjeh samo ako bi se postigao kompromis na višem stupnju u okviru zajednica kao cjeline. Namjera daljeg širenja oblasti regulisanja u okviru zajednica bila je jasna, pogotovo u ekonomskoj sferi: išlo se ka daljem ekonomskom jedinstvu sa ciljem da se stvori zajedničko tržište se slobodnim protokom ljudi, roba, usluga i kapitala. Ovaj plan je postepeno sporovođen u život sa dosta oscilacija u dinamici i prepreka njegovom punom zaživljavanju, u čemu je uvijek u fokusu bio odnos prema pristupu regulisanja: međudržavno u odnosu na nadnacionalno. Problem se odražava kako po pitanju dubine samih integracija (oblasti djelovanja), tako i u odnosu prema načinu funkcionisanja samih zajednica, odnosno njenih institucija. Obzirom da se stvarao utisak o sporosti implementacije Rimskih ugovora početkom 60-ih učinjen je još jedan pokušaj stvaranja jednog opšteg političkog okvira. Tzv. Fušeov plan

19

UPRAVA ZA KADROVE

ili Fušeovi pregovori imali su za cilj da ustanove koncept labavog političkog usaglašavanja država članica, čime se napušta nadnacionalni koncept i vraća na oživljavanje međudržavnog modela kao dominantnog. Međutim, ni ovaj projekat bliže političke saradnje nije uspio. Istovremeno se aktiviraju i neki procesi koji nijesu vezani samo za unutrašnji prostor koji pokrivaju zajednice. Na insistiranje Velike Britanije u Štokholmu je stvorena Evropska asocijacija slobodne trgovine (EFTA), obuhvatajući i dio zemalja koje nijesu bile članice EEZ. Tako dolazimo do nove etape u razvoju Evropske unije koja obuhvata vrijeme od stupanja na snagu Rimskih ugovora 1958. godine do prve opširne revizije ugovora, tzv. Jedinstvenog evropskog akta 1987. godine. U ovoj fazi su posebno važni sljedeći aspekti integracija: || || || ||

razvoj institucionalne strukture i oblasti uređenja odnosa unutar zajednica; razvoj materijalne saradnje; razvoj članstva zajednice, i konačno novine koje su bile povezane sa nastankom širih integracija u oblasti trgovinskih sloboda

Ovu fazu razvoja EU karakterišu promjene u njenoj funkcionalnoj i materijalnopravnoj strukturi. To se ponajprije odnosi na osnivanje zajedničkih institucija za tri postojeće zajednice (EZUČ, EEZ, EUROATOM), što je učinjeno tzv. fuzionim (spajajućim) ugovorom po kojem izvršna tijela tri zajednice dobijaju jedinstvenu Komisiju i Savjet. Fuzioni ugovor je ratifikovan tokom 1965. godine, a stupio je na snagu 1967. godine. Od toga trenutka objedinjeni su organi sve tri zajednice koji su do tada djelovali potpuno odvojeno i samostalno. Odmah na kraju ovih promjena u institucionalnoj strukturi na dnevni red je došla odluka o promjeni u načinu njenog finansiranja, tako što se umjesto dotadašnjeg davanja finansijskih priloga od strane država članica uvode stabilniji i veći prihodi koje Evropske zajednice ubiraju samostalno i bez posredovanja države. To je uzrokovalo potrebu uspostavljanja Evropskog finansijskog (revizorskog) suda, kao i prenošenje većih nadležnosti vezanih za budžet na Evropski parlament. U političkoj strukturi važan događaj predstavlja uvođenje direktnih izbora za Evropski parlament, što je bilo zaključeno 1976. a ratifikovano od strane svih država članica već 1978. godine. Prvi direktni izbori za Evropski parlament održani su 1979. godine, pri čemu je učešće građana na tim izborima iznosilo u prosjeku nešto iznad 60%. Ove djelimične promjene nijesu bile toliko značajne za razvoj Ustava, koliko su to prethodno bila druga dva faktora: Prvi faktor je bio tzv. Luksemburški kompromis s početka 1966. godine. Na samom početku dogovor je bio da Savjet ministara (centralni organ EEZ-a), ugovorom od 1966. godine sa donošenja jednoglasnih odluka pređe na donošenje odluka većinom. Francuska vlada pod vođstvom De Gola je ovo odlučno odbila.

20


Kada se sredinom 1965. godine nije mogao postići dogovor o finansiranju agrara, francuska vlada je povukla svog predstavnika iz Savjeta ministara. Ova tzv. politika “prazne stolice” bila je prva kriza EEZ-a, a prevaziđena je u januaru 1966. već pomenutim Luksemburškim kompromisom po kome u slučajevima kada su u pitanju vitalni interesi jedne od država članica nema odlučivanja većinom, odnosno preglasavanja. Drugi faktor uticaja predstavljalo je odlučivanje Evropskog suda pravde (Sud Zajednice). Nizom odluka ovog suda faktički je promijenjena sadržina EEZ-Ugovora (koji je u svojoj prvobitnoj formi jasno predstavljao ugovor između dvije ili više država) čime su mu dodijeljene karakteristike Ustava. U vezi sa statusom Suda uveden je princip neposrednog i direktnog primjenjivanja prava Evropske zajednice - što znači da se na svakom građaninu Evropske zajednice direktno i neposredno, dakle bez uplitanja matične države, moralo primjenjivati pravo Evropske zajednice, čime je uveden primat prava zajednice nad pravom nacionalnih država. U nacionalne sudove jednom veoma ciljanom i razumnom strategijom uvedeno je pravo Evropske zajednice, tako da su oni pri pravnim nejasnoćama u pitanjima iz oblasti ovog prava bili obavezni tražiti mišljenje Evropskog suda. Na ovaj način, putem prakse Evropskog suda pravde, sasvim ispravno možemo reći da je - tiho i nenametljivo - ustanovljeno pravno uređenje koje je ličilo na pravna uređenja nacionalnih država, ali se prostiralo znatno iznad svega što je do tada bilo poznato kao forma u oblasti međudržavnih odnosa. Razvoj materijalne saradnje okarakterisan je sprovođenjem ciljeva definisanih u Ugovoru. Tako su, kao primjer, realizovani ciljevi u dva ključna područja: Zajednička agrarna politika i Carinska unija. Ova posljednja, koja je zapravo bila predviđena tek za decembar 1969. godine, profunkcionisala je već od juna 1968. godine, dakle punih 18 mjeseci ranije. Uspostavljanje Carinske unije ustanovilo je jedinstven režim unutrašnjih carina koje su se primjenjivale prilikom uvoza, odnosno izvoza robe između zemalja članica EZ, ali istovremeno i jedinstven sistem carina u odnosu na treće zemlje. Carinska unija je donijela višestruko koristan ekonomski efekat na način što je trgovinska razmjena između zemalja članica višestruko uvećana u narednoj deceniji, a isto tako i bruto nacionalni proizvod je zabilježio visoku stopu rasta. Vrijeme od stvaranja evropskih zajednica do prve revizije ugovora 1987. godine karakteriše intenzivna debata o osnovnim procesima unutar evropskih integracija: proširenju i produbljenju. Ovaj prvi u suštinskom smislu znači novo političko i geografsko dimenzionisanje evropskog prostora (nove članice), dok je suština produbljenja orijentisana na nove oblasti saradnje između država i djelovanje unutar institucija zajednice. U geografskom i političkom smislu proširenje u tom periodu obuhvatilo je dvije faze: prvu, koja se odnosila na širenje ka sjeveru (Velika Britanija, Republika Irska i Danska 1973. godine) i drugu koja je označila širenje ka jugu (Grčka 1981.godine, odnosno Španija i Portugalija 1986. godine). Na taj način Zajednici je uspjelo da u manje od 20 godina postojanja broj članica poveća tačno za dva puta, s čime je povezan cijeli niz njenih funkcija i različitih uticaja. Veći

21

UPRAVA ZA KADROVE

broj država članica pokazao je porast heterogenosti interesa i stavova pred pitanjem čemu služi EEZ (Evropska ekonomska zajednica) i na koji način bi se ona trebala dalje razvijati. U oblasti materijalne politike stavljeni su novi akcenti. Na primjer, razlozi uvođenja Evropskog fonda za regionalni razvoj 1975. godine, te stalna nadgradnja regionalne politike bez sumnje se trebaju objasniti pristupanjem strukturalno slabih zemalja, kao što su Grčka i Portugal. Tako dolazimo do kraja ove etape evropskih integracija, odnosno do prve velike revizije Ugovora putem Jedinstvenog evropskog akta (Single European Act). Novine koje se mogu vezati za ovaj dokument su, ukratko, sljedeće: || Preuzimanje jednog cijelog niza političkih oblasti u okvir politike koja se bazirala na Ugovoru. Ovdje pripada politika zaštite životne sredine, koju smo ranije već pominjali, ali i istraživačka i tehnološka politika, kao i regionalna politika. || Preuzimanje ostvarenja slobodnog, povezanog tržišta kao posebnog cilja i njegovo definisanje Ugovorom. || Modifikacija i dopuna postojećih modela odlučivanja. To je, pored ostalog, i uvođenje novog procesa odlučivanja, koji je predviđao da se odluke u Savjetu ministara donose kvalifikovanom većinom kao i bitan porast mogućnosti uticaja Evropskog parlamenta koji je do tada imao samo savjetodavnu funkciju. || Po prvi put, donose se ugovorna pravila za spoljnopolitičku saradnju država članica. Ovdje se, doduše, radilo o spoljno-političkoj saradnji sa državama van Evropske zajednice. Jedinstveni evropski akt se smatra posebno značajnim sa aspekta budućnosti evropskih integracija. Ovaj akt je označio kraj perioda letargije u razvoju Zajednice koji se često naziva “evrosklerozom” i pokretanje procesa punog zaživljavanja prevashodno ekonomskih sloboda unutar Zajednice, postavljajući osnove buduće Evropske unije kao zajednice bez ekonomskih granica. U tom smislu kao jedan od ciljeva projektovano je sada već jedinstveno unutrašnje (a ne samo zajedničko) tržište, sa jedinstvenim pravilima, u kojemu će se ovaj proces realizovati. Sljedeća etapa EU-razvoja obuhvata period od Jedinstvenog evropskog akta do stupanja na snagu Ugovora o Evropskoj uniji, krajem 1993. godine. Od prve revizije Ugovora do ove revizije proteklo je samo pet godina, što u velikoj mjeri govori o stepenu postignutog jedinstva u odnosu na budućnost EU. Razlozi su interni i eksterni: || Interni faktori uticaja imali su prije svega veze sa očiglednom sopstvenom dinamikom koju je integracijski proces dobio stvaranjem slobodnog tržišta i jedinstvenim evropskim aktima. Tako su se stvorile nove dodirne tačke, između ostalog, u monetarnoj politici, useljeničkoj i politici azila, suzbijanju kriminala i u socijalnoj politici. Osim

22


||

toga, načelno se sticao opšti utisak “deficita demokratije” unutar Evropske zajednice. Eksterni faktori, koji su uzrokovali produbljenje integracija bili su: rastuća nesigurnost u međunarodnim i regionalnim odnosima zbog procesa transformacija u socijalističkim zemljama; perspektiva mogućeg pristupa bar nekih od ovih zemalja, koja nije bila moguća bez revizije postojećih ugovora; ekonomska globalizacija koja je povećala neefikasnost privrednih i socijalno-političkih mjera unutar samo jedne države.

Svi ovi faktori zajedno djelovali su na Evropsku komisiju i Parlament, ali i većinu država članica u smislu potrebe daljeg produbljivanja unutrašnjih odnosa. Od strane Velike Britanije vršena je opstrukcija produbljivanja samog nivoa integracija. Zbog toga je put ka daljim integrativnim procesima bio u vremenskoj dimenziji relativno dug, a istovremeno i sadržinski težak.

23

STVARANJE EVROPSKE UNIJE

3

UPRAVA ZA KADROVE

3

STVARANJE EVROPSKE UNIJE

Ugovor o Evropskoj uniji potpisan je 7. februara 1992. godine i stupio na snagu 1. novembra 1993. godine. On je bio rezultat različitih unutrašnjih i spoljašnjih faktora. Na spoljašnjem planu, pad komunizma u istočnoj Evropi i posljedice ujedinjenja Njemačke dali su novi podsticaj osnaženju međunarodnog položaja Zajednice. Na unutrašnjem planu zemlje članice su izražavale snažnu podršku nastavku pozitivnih trendova koji su zabilježeni nakon donošenja Jedinstvenog evropskog akta. Ovakva situacija bila je solidna politička i sociološka platforma za održavanje nekoliko međuvladinih konferencija koje su se bavile pitanjima budućnosti Evropske zajednice i prethodile samom postupku zaključivanja ugovora. Najprije moramo reći da je ovim ugovorom napravljena jedna nova organizaciona forma, Evropska unija, koja pod zajedničkim krovom ima tri stuba: Evropske zajednice, zajedničku spoljnu i bezbjednosnu politiku i saradnju u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova.

EU || || || || || ||

26

Evropska zajednica Carinska unija Slobodno tržište Zajednička agrarna politika Zaštita životne sredine Ekonomska i monetarna unija

Zajednička spoljna i bezbjednosna politika

Saradnja u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova


Ovim Ugovorom Unija je kao sopstveni zadatak postavila ostvarenje sljedećih ciljeva: || Ostvarenje ekonomskog i društvenog napretka, kao i visokog stepena zaposlenosti || Stalan i izbalansiran razvoj, stvaranje područja bez unutrašnjih granica i jačanje ekonomske i društvene kohezije uz ostvarenje ekonomske i monetarne unije || Potvrđivanje sopstvenog identiteta na međunarodnoj sceni kao proizvod zajedničke spoljne i bezbjednosne politike u okviru koje se načelno kreira zajednička odbrambena politika || Poboljšanje zaštite prava i interesa građana država članica ustanovljavanjem građanstva Unije || Održavanje i razvoj Unije kao prostora slobode, sigurnosti i pravde uz garancije slobode kretanja u skladu sa odgovarajućim mjerama || Realizacija postavljenih zadataka i izgradnja odgovarajućih resursa za obezbjeđenje efikasnog funkcionisanja institucija zajednice || Konzistentnost spoljne politike Unije kao cjeline, posebno u oblasti bezbjednosti, ekonomske i razvojne politike. U strukturnom smislu stubovi EU su činili različita polja djelovanja koja su se iskristalisala u prethodnom periodu kao model budućeg ugovornog ustrojstva: “Prvi stub” čine Evropske zajednice, dakle forma koja se naslanja na Pariški ugovor (EZUČ), Rimske ugovore (EEZ i EUROATOM) i Jedinsteni evropski akt. Zajednička spoljna i bezbjednosna politika kao “drugi stub”, čine osnove međudržavne saradnje sa početka 70-ih godina u oblasti spoljne politike. Zajednička spoljna i bezbjednosna politika ima međuvladin ili međudržavni karakter. Njen cilj je postavljen tako da uskladi spoljnu i bezbjednosnu politiku država članica, kako bi EU mogla jedinstveno da djeluje na spoljnopolitičkom planu. Ugovor o EU navodi pet glavnih ciljeva ove politike: o Očuvanje zajedničke vrijednosti i osnovnih interesa Unije o Obezbjeđenje sigurnosti Unije o Očuvanje mira i doprinos međunarodnoj bezbjednosti o Promocija međunarodne saradnje o Razvoj demokratije i vladavine prava, uključujući i ljudska prava Saradnja u oblasti prava i unutrašnjih poslova kao “treći stub” nije nastala ni iz čega, već se oslanja na dotadašnje pokušaje ostvarivanja evropskog jedinstva u ovim oblastima, koji su u kvalitativnom i političkom smislu do tada bili vrlo marginalni. Ona obuhvata sudsku saradnju između država članica EU u građanskim i krivičnim predmetima, carinsku i policijsku saradnju. Ciljevi ove saradnje su projektovani kao uspostavljanje bezbjednosti na teritoriji EU i borba protiv rasizma i netrpeljivosti prema strancima, terorizma, trgovine ljudima, krivičnih djela protiv djece, trgovine drogom i oružjem, korupcije i prevare.

27

UPRAVA ZA KADROVE

Unutar prvog stuba Evropske zajednice napravljene su mnoge promjene u institucionalnoj oblasti u odnosu na politike koje su bile obuhvaćene Ugovorom, a koje pokazuju održivu supranacionalizaciju, odnosno regulisanje ove materije na nadnacionalnom nivou. To se posebno odnosi na uvođenje novog sistema odlučivanja u organima Unije (Parlament i Savjet ministara), više odluka po principu kvalifikovane većine u Savjetu ministara, uvođenje Odbora za regije, proširenje mogućnosti sankcionisanja od strane Evropskog suda pravde za slučaj da zemlje članice ne poštuju njegove odluke ili da u za to određenom roku ne sprovedu komunitarno pravo, proširenje odgovornosti Zajednice na oblasti koje su dodate Jedinstvenim evropskim aktom kao što su istraživačka i tehnološka politika ili politika zaštite životne sredine i regionalna politika, monetarna unija i neke nove oblasti kao što su politika zaštite potrošača ili obrazovna politika. Poseban aspekt je bila do tada prilično neuobičajena konstrukcija za saradnju u oblasti socijalne politike. U ostala dva stuba uspjeh je bio ograničen. Dijelom zbog toga, a još više usljed očite perspektive daljeg širenja (1995. pristupile Austrija, Finska i Švedska - novo širenje na sjever), nova revizija ugovora nastupila je u vrlo kratkom vremenu zaključivanjem Ugovora iz Amsterdama (1999). Ugovor iz Amsterdama rezultat je prethodnog rada međuvladine konferencije započete u Torinu 1996. godine. Tekst Ugovora je pripremljen tokom 1997. godine i potpisan u novembru iste godine od strane ministara spoljnih poslova zemalja članica. Ugovor je stupio na snagu u junu 1999. godine. Najvažnije izmjene uvedene Ugovorom iz Amsterdama bile su: || podsticaj jačanju uloge Evropskog parlamenta definisanjem većeg broja odluka koje se donose u postupku zajedničkog odlučivanja, || uvođenje principa fleksibilnosti, || mogućnost suspenzije države članice iz postupka donošenja odluka, || prenošenje dijela odredaba koje se odnose na saradnju u području pravosuđa i unutrašnjih poslova (treći stub) u prvi stub EU (vizni režim, azil, sudska saradnja u građanskim stvarima - čime je pravosudna saradnja u okviru trećeg stuba Unije dobila krivično pravni karakter), || uvrštavanje Šengenskog sporazuma u Ugovor, || izmjene odredaba o Zajedničkoj spoljnoj i bezbjednosnoj politici, || uključivanje socijalnog protokola u tekst Ugovora, || isticanje zahtjeva za većom zaposlenošću kao specifičnog cilja Unije. Samo dvije godine kasnije zaključen je Ugovor iz Nice kojim su postavljene osnove za dalje širenje Unije i reformu u odnosu na sastav i način rada institucija EU. Ugovorom je projektovan i cilj bliže saradnje, a posebno interesantnu oblast reforme ugovornog prava čine ljudska prava i slobode (Povelja o temeljnim pravima zajednice). Ugovor iz Nice usaglašen je i potpisan na sastanku Evropskog savjeta 26. februara

28


2001.godine, nakon dugih i iscrpljujućih pregovora. Stupio je na snagu 1. februara 2003. godine. Ugovor iz Nice sadrži sedam aneksa koji se odnose na postupak proširenja, postupak i način odlučivanja, kao i na još jedan broj pitanja kojima se definišu odnosi u Uniji. Poseban aneks ovog ugovora čini i Nacrt protokola o finansijskim posljedicama prestanka Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik, kao i uspostavljanju i vođenju istraživačkog fonda za ugalj i čelik. Jedan od temeljnih razloga revizije koja je urađena Ugovorom iz Nice jeste bila potreba rješavanja pitanja institucionalnog prilagođavanja već evidentnom novom proširenju Unije. Naime, pregovori sa državama kandidatima za članstvo ušli su u vrlo dinamičnu fazu pokazujući značajan napredak. Najvažnije odredbe Ugovora iz Nice odnose se na sastav institucija, način odlučivanja u Savjetu (neka pitanja iz područja za koje je ranije bilo predviđeno jednoglasno odlučivanje sada zahtijevaju donošenje odluke kvalifikovanom većinom), uspostavljanje Eurojust-a (tijela za borbu protiv kriminala), razvoj pojačane saradnje koja mora uključivati najmanje osam država i biti otvorena svim državama članicama. Pojačana saradnja ne smije stvarati prepreke ili diskriminaciju u trgovini među članicama ili ugrožavati konkurenciju. Najveći dio ovih pitanja kasnije će se pokušati regulisati Ugovorom o evropskom Ustavu, čije je sprovođenje blokirano izostankom ratifikacija (potvrda) od strane nekih zemalja članica (među kojima i Francuske, kao jedne od najvećih autoriteta u okviru EU). Ustavni ugovor podijeljen je na četiri jednako važna poglavlja. Nakon uvoda u kojem se navodi istorijat i evropsko nasljeđe, kao i njena odlučnost da prevaziđe svoje podjele, prvi dio Ustava posvećen je načelima, ciljevima i institucionalnim odredbama koje uređuju novu Evropsku uniju. Drugi dio Ustavnog ugovora inkorporirao je Evropsku povelju o fundamentalnim pravima koju čini sedam podnaslova: dostojanstvo, slobode, jednakost, solidarnost, prava državljana, pravda i opšte odredbe. Treći dio obuhvata odredbe koje uređuju politike i funkcionisanje Unije, dok je četvrti dio grupisao opšte i završne odredbe Ustava, uključujući stupanje na snagu, postupak za reviziju Ustava i opoziv ranijih Ugovora. Konačno noviju istoriju evropskih integracija obilježava “širenje na istok” (“veliki prasak”) koje je obuhvatilo prijem deset novih članica: Kipar, Češka Republika, Estonija, Mađarska, Letonija, Litvanija, Malta, Poljska, Slovačka i Slovenija 2005.godine, odnosno prijem novih članica Rumunije i Bugarske početkom 2007.godine.

3.1 INSTITUCIJE EVROPSKE UNIJE

Strukturu EU institucija možemo podijeliti na one koje izražavaju nacionalni karakter: Evropski savjet i Savjet ministara (danas Savjet EU), odnosno one koje se definišu kao supra

29

UPRAVA ZA KADROVE

(nad) nacionalne: Evropski parlament, Evropska komisija i Evropski sud pravde. Evropski savjet čine šefovi država i vlada zemalja članica, kao i predsjednik Evropske komisije, potpomognut ministrima spoljnih poslova i jednim članom Evropske komisije. Po pravilu zasjeda najmanje dva puta godišnje, ali u praksi to čini tri do četiri puta. Odluke donosi najčešće konsenzusom, ali i putem kvalifikovane većine. Ustanovljen je kao vanugovorni mehanizam dogovorom vlada država članica 1974. godine. To je najviše političko tijelo Unije koje donosi načela i opšte smjernice djelovanja u odnosu na ključna strateška pitanja. Savjet ministara (prema sopstvenom zaključku od 1993. godine ovaj organ se prozvao Savjet EU) čine ovlašćeni predstavnici zemalja članica (zavisno od teme zasjedanja). Sjedište je u Briselu, a dio zasjedanja se obavlja u Luksemburgu. Savjet je glavni zakonodavni organ Unije. Osim toga, u određenim pitanjima Savjet dijeli zakonodavnu ulogu sa Evropskim parlamentom. U strogo formalnom smislu Savjet je jedinstveno tijelo, ali je iz praktičnih razloga konfigurisano u devet različitih cjelina koje djeluju zavisno od tematske oblasti kojom se bave: generalni poslovi i spoljna politika; privredni i finansijski poslovi; pravosuđe i unutrašnji poslovi; zapošljavanje, socijalna politika, zdravstvo i zaštita potrošača; konkurencija (unutrašnje tržište, industrija i istraživačka djelatnost); saobraćaj, telekomunikacije i energetika; poljoprivreda i ribarstvo; životna sredina; obrazovanje, mladi i kultura. Međutim, kada se donose odluke u konkretnim stvarima ova konfiguracija nema značaj i sama odluka slovi uvijek kao odluka Savjeta u cjelini. Savjet EU zastupa interese država članica u političkom sistemu Unije i time uspostavlja direktnu vezu između dva nivoa: nacionalnog i nadnacionalnog. Na čelu Savjeta je rotirajuće predsjedništvo (na svakih šest mjeseci) koje organizuje i predsjedava sjednicama Savjeta i ima značajnu ulogu u formulisanju dnevnog reda. U ovoj fazi značajnu ulogu ima i Komitet stalnih predstavnika (Committee of Permanent Representatives – COREPER), koji djeluje kao pomoćni organ i vrši većinu poslova u pripremi sjednica Savjeta. Obzirom da ovo tijelo čine predstavnici zemalja članica u rangu ambasadora pri EU, to je on i značajan mehanizam za obezbjeđenje konzistentnosti u radu i prethodno razmatranje i rješavanje brojnih tehničkih i političkih pitanja prije nego što ona dođu na dnevni red na samoj sjednici Savjeta. Savjet ima i svoj generalni sekretarijat na čijem je čelu istovremeno visoki predstavnik za spoljnu i bezbjednosnu politiku. Osnovni zadaci ovog organa su definisani ugovornim pravom i odnose se na: || zakonodavnu djelatnost, samostalno ili u postupku saodlučivanja sa Parlamentom. || U određenim pitanjima ustanovljen je sistem savjetovanja sa Parlamentom prilikom donošenja odluka || vrši koordinaciju privredne politike država članica || u ime EU zaključuje međunarodne ugovore kojima prethodi sistem pregovaranja koji je u nadležnosti Evropske komisije

30


|| || ||

u postupku saodlučivanja usvaja budžet Unije donosi odluke u pogledu definisanja i sprovođenja zajedničke spoljne i bezbjednosne politike na osnovu opštih smjernica Evropskog savjeta koordinira aktivnosti i usvaja mjere u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima.

Odluke Savjeta se donose putem: || proste većine (proceduralne odluke), || kvalifikovane većine (koja se koristi u brojnim pitanjima kao što su unutrašnje tržište, ekonomski poslovi i sl.) i || konsenzusom/jednoglasnošću (u oblasti spoljne politike, odbrane, policijske i pravosudne saradnje, poreza i sl.). Konsenzus podrazumijeva odsustvo protivljenja predstavnika države članice, a ne i njegovu izričitu saglasnost, uz uslov da predstavnik države mora biti prisutan na sjednici Savjeta. U protivnom, ne može se primijeniti pravilo prema kojemu uzdržavanje ne smeta donošenju odluke, odnosno sami čin neprisustvovanja predstavlja protivljenje donošenju odluke konsenzusom. Kod postupka odlučivanja u Savjetu se vrši tzv. ponderacija (vrednovanje) glasova pojedinih država, zavisno od njihove veličine, ekonomske snage i drugih ekonomskih i političkih karakteristika. Ukupan zbir ponderisanih glasova u Savjetu iznosi 345 (Njemačka, Francuska, Velika Britanija i Italija 29, Španija i Poljska 27, Rumunija 14, Holandija 13, Grčka, Portugalija, Belgija, Češka Republika i Mađarska 12, Švedska, Austrija i Bugarska 10, Danska, Slovačka, Finska, Irska i Litvanija 7, Letonija, Slovenija, Estonija, Kipar i Luksemburg 4 i Malta 4). Po strukturi glasova kada se zahtijeva kvalifikovana većina, a Evropska komisija podnosi predlog, potrebno je 255 ponderisanih glasova u Savjetu i najmanje 14 zemalja članica koje participiraju u takvoj odluci. Ako se ne odlučuje po predlogu Komisije potrebna je saglasnost najmanje 18 država članica. Osim toga, po zahtjevu države članice u ovim slučajevima primjenjuje se i tzv. test većinske populacije u EU, odnosno odluka mora odražavati stav država članica sa najmanje 62 % građana u odnosu na ukupan broj u EU. U postupku odlučivanja u Savjetu primjenjuje se i tzv. sistem blokirajuće manjine prema kojemu je za blokadu odluke potreban najmanje 91 ponderisani glas ili 14 zemalja članica, a ako se primjenjuje test većinske populacije najmanje 38 % građana predstavljenih država članica. Evropska komisija je izvršni organ vlasti unutar EU sa sjedištem u Briselu. Njeni osnovni zadaci su: || nadgledanje poštovanja prava || kontrola regularnog funkcionisanja i razvoja zajedničkog tržišta

31

UPRAVA ZA KADROVE

|| ||

“čuvar” je prava zajednice pokretanje inicijativa

Ona ima isključivi monopol na pokretanje zakonodavnih incijativa, sprovodi odluke, samostalno donosi sekundarno zakonodavstvo u nekim slučajevima (kada se to tiče njenog sastava i rada), donosi preporuke ili zauzima stavove po određenim pitanjima i zastupa EU pred trećim državama i međunarodnim organizacijama. U postojećem mandatu (2004-2009. godina) Komisija ima predsjednika i 26 komesara koje imenuju države članice. Karakteristično za ovaj mandat komisije je i to što su u njoj zastupljene sve države članice u punom sastavu, te da za razliku od ranijeg perioda, iz svake zemlje članice dolazi po jedan član Komisije, uključujući i najnovije zemlje članice Rumuniju i Bugarsku. Komisija je raščlanjena na generalne direktorate prema pojedinim oblastima (ribarstvo, trgovina, finansije, poljoprivreda). Komisija priprema odluke Savjetu i u svakom trenutku može promijeniti predlog. Kod odstupanja od inicijalnog predloga Savjet EU mora imati saglasnost Komisije. Njen monopol u nekim oblastima je ograničen (spoljne granice, azil, imigracija). Sprovođenje odluka vrši, po pravilu, putem donošenja neophodnih akata, a sama je odgovorna kada sprovodi budžet. Kod postupka kontrole vrši dvostepenu funkciju: ako pravo povređuje država ili organ Unije Komisija ima status stranke (pokretača spora) pred Evropskim sudom pravde, a ako to čine pravna lica može donositi određene mjere samostalno. U pogledu spoljnih odnosa Komisija nastupa kao pregovarač u ime zajednice. Komisija donosi odluke prostom većinom. U pripremi predloga odluka Komisije značajnu ulogu imaju generalni direktorati koji u domenu svoje nadležnosti sačinjavaju nacrte akata koje Komisija dalje razrađuje i na osnovu njih utvrđuje predloge propisa. U postupku utvrđivanja predloga nacrt akta razmatra Pravna služba i Generalni sekretarijat Komisije. Nakon što se većina (najmanje 14 članova Komisije) izjasni u prilog/odobri Nacrt akta on dobija status predloga i kao takav se šalje Savjetu EU i Parlamentu na dalju proceduru. Evropski parlament je “glas građana” EU još od prvih neposrednih izbora koji su održani 1979. godine. Takav status proizilazi iz činjenice da je to jedino nadnacionalno tijelo Unije čiji se članovi biraju na neposrednim demokratskim izborima za period od pet godina. Parlament utvrđuje načela, vrši kontrolna i savjetodavna ovlašćenja, a istovremeno ima ulogu u zakonodavnom procesu. Njegov sastav broji 785 poslanika i djeluje po principu evropskih frakcija, a od 1999. godine ukinuto je pravo stvaranja frakcije iz samo jedne države članice. Za formiranje političke grupacije (frakcije) u Parlamentu potrebno je najmanje dvadeset poslanika, uz uslov da dolaze iz najmanje jedne petine država članica. Neki članovi Parlamenta ne pripadaju nijednoj političkoj grupaciji i prepoznati su kao nezavisni poslanici. Prije svakog plenarnog glasanja političke grupacije razmatraju izvještaje parlamentarnih odbora i sačinjavaju eventualne amandmane na ove izvještaje. Pozicije koje zauzimaju političke

32


grupacije definišu se u diskusiji unutar samih frakcija, uz uslov da nijedan član Parlamenta ne može biti prisiljen da glasa na način utvrđen u političkoj debati unutar frakcije. Postojeća Parlamentarna struktura sastavljena je od sedam političkih grupacija koje se profilišu prema sopstvenim programima i interesima. U periodu do 2009. godine kompozicija Parlamenta je takva da je čine po: || 99 poslanika iz Njemačke || 78 poslanika iz Francuske, Italije i Velike Britanije || 54 poslanika iz Poljske i Španije || 35 poslanika iz Rumunije || 27 poslanika iz Holandije || 24 poslanika iz Belgije, Češke Republike, Grčke, Mađarske i Portugalije || 19 poslanika iz Švedske || 18 poslanika iz Austrije i Bugarske || 14 poslanika iz Danske, Finske i Slovačke || 13 poslanika iz Irske i Litvanije || 7 poslanika iz Slovenije || 6 poslanika sa Kipra, Estonije, Letonije i Luksemburga, i || 5 poslanika sa Malte Radi efikasnosti rada Parlamenta formirano je 17 posebnih odbora, odnosno komiteta. Pored obaveznog mišljenja koje se traži od ovog tijela, Parlament raspolaže i pravima saodlučivanja (od Mastrihta), vrši parlamentarnu kontrolu Savjeta EU, Evropske komisije, Evropske centralne banke, a u odnosu na postupak pred Evropskim sudom pravde legitimisan je i kao mogući tužilac u sporu. Prima i razmatra izvještaje od organa zajednice i država članica. Odluke donosi prostom, odnosno kvalifikovanom većinom, zavisno od predmeta odlučivanja. Evropski sud pravde 1 sa sjedištem u Luksemburgu sastoji se od 15 sudija i 8 generalnih advokata koji asistiraju Sudu, a koje biraju nacionalne vlade iz reda uglednih stručnjaka koji uživaju javno povjerenje i ugled i čija nepristrasnost i stručne reference se podrazumijevaju u postupku određivanja kandidata. Sudije se postavljaju na bazi sporazuma zemalja članica sa mandatom u trajanju od šest godina i mogućnošću da ponovo budu postavljeni. Svake treće godine se bira po sedam, odnosno osmi sudija. Generalni advokati učestvuju u radu suda, ali oni nisu ni tužioci, niti branioci. Njihova uloga je da daju mišljenje prilikom rješavanja slučaja, s tim da ne učestvuju u glasanju. Sud je ustanovljen u okviru Pariškog ugovora (evropska zajednica za ugalj i čelik) 1952. godine i zajedno sa Sudom prve instance čini pravosudni segment institucija EU. Nadležnost ovog Suda čini njegov kapacitet da obezbijedi jedinstveno tumačenje i primjenu 1 Potrebno je razlikovati ovaj sud od Evropskog suda za ljudska prava sa sjedištem u Strazburu koji je organ Savjeta Evrope 33

UPRAVA ZA KADROVE

komunitarnog prava na nivou Unije i u svim zemljama članicama. U pogledu rješavanja sporova stranke pred Sudom mogu biti države članice, institucije EU, kompanije i fizička lica. Sud čine sudije iz svih zemalja članica, tako da je u njemu zastupljeno svih 27 država, odnosno njihovih pravosudnih sistema. Međutim, Sud vrlo rijetko zasjeda u punom sastavu, već se njegova aktivnost odvija u vijećima: „Velikom vijeću“ od 13 sudija ili u vijećima od pet, odnosno troje sudija. Radi relaksacije samog Suda koji postupa u velikom broju slučajeva 1989. godine je ustanovljen Prvostepeni sud ili Sud prve instance (Court of First Instance). Nadležnost ovog suda nije striktno stvarno ograničena u odnosu na Evropski sud i ogleda se po pravilu u postupanju u sporovima radi zaštite prava fizičkih i pravnih lica i to kod: || Odlučivanja u prvom stepenu u sporovima za poništaj akata Zajednice, za naknadu štete koju su prouzrokovali organi Zajednice || Odlučivanja u sporovima protiv Evropske komisije po tužbi kompanija ili privrednih konzorcijuma (najveći broj čine antimonopolski sporovi) || Odlučivanja u sporovima između Zajednice i njenih službenika Nadležnost Evropskog suda pravde je negativno određena tako da je on nadležan u svim ostalim slučajevima koji nijesu stavljeni u nadležnost Suda prve instance, dok je ovaj posljednji stvarno nadležan u postupanju po sljedećim aktima: || tužbama službenika protiv organa i drugih institucija Zajednice || tužbama za poništaj koje podnose pravna i fizička lica || tužbama zbog nepostupanja koje podnose pravna i fizička lica || tužbama za naknadu štete pravnim i fizičkim licima u slučajevima vanugovorne odgovornosti Zajednice || arbitražnim tužbama pravnih i fizičkih lica za donošenje privremene mjere i za obezbjeđenje ispunjenja mjera nekog od organa Zajednice Evropski sud pravde nadležan je i za: || Odlučivanje u postupcima radi ispunjenja obaveza prema Zajednici || Odlučivanje u postupcima za poništaj akata organa Zajednice || Odlučivanje u sporovima zbog neizvršenja obaveza organa Zajednice || Odlučivanje u sporovima za naknadu vanugovorne štete koju prouzrokuju organi Zajednice || Odlučivanje u postupcima po žalbama na odluke Suda prve instance (prvostepni sud u Zajednici) || Tumačenje prava zajednice

34


Žalba protiv odluka Suda prve instance ograničena je na pitanja prava. Osnov za žalbu može biti nenadležnost, povreda pravila postupka (koja mora biti na štetu stranke koja se žali) ili bilo koje kršenje prava Zajednice. Žalbu može podnijeti stranka ili umješač, izuzev u slučajevima koji se odnose na radne sporove službenika. Međutim, država članica ili organ Zajednice može uložiti žalbu čak i onda kada nije stranka u sporu, niti umješač. Umješači koji nijesu organi Zajednice niti države članice mogu se žaliti samo onda kada ih se neka odluka prvostepenog suda neposredno tiče. Osim ovih funkcija Evropski sud pravde ima i razvojnu funkciju u komunitarnom pravu, što se smatra veoma značajnim sa aspekta izbjegavanja mogućih pravnih praznina. U svojim odlukama ovaj Sud je nerijetko prinuđen da sam definiše pravnu normu za koju ne postoji eksplicitno objašnjenje u primarnom ili sekundarnom pravu Zajednice. Na taj način putem prakse Evropskog suda pravde stvara se cjelovit i dopunjen normativni okvir komunitarnog prava, bilo da je riječ o samim odlukama Suda ili davanju prethodnog mišljenja u postupku primjene prava. Postupak pred Sudom se sprovodi u četiri faze: pismeni postupak, prethodno ispitivanje tužbe, usmeni postupak i presuda. U inicijalnom aktu (tužba) stranke u sporu podnose pismeni akt u kojem obrazlažu pravni osnov i činjenice od značaja za ishod spora. Nakon dostavljanja akta tuženom ovaj ima rok od mjesec dana za pripremu odbrane. U okviru ove faze postupka tuženi može stavljati preliminarni prigovor u odnosu na dopuštenost spora koji se odnosi na nadležnost Suda, predmet spora i rokove za započinjanje postupka. O ovim pitanjima održava se posebna rasprava, a generalni advokati daju svoje mišljenje. Nakon toga Sud može uvažiti prigovor (čime se postupak okončava), odbaciti prigovor (nakon čega se postupak nastavlja od one tačke u kojoj je bio prekinut zbog podnošenja prigovora) ili nastaviti postupak do konačne presude, s tim da će na kraju odlučiti da li je tužba bila nedopuštena i u skladu sa tim, bez ulaženja u meritum, istu odbaciti. Tokom prethodnog ispitivanja Sud radi na utvrđivanju činjeničnog stanja odlučujući o tome koji se dokazi imaju provesti. Po dostavi tužbe predsjednik Suda predmet dodjeljuje jednom od vijeća i određuje sudiju izvjestioca. Prvi generalni advokat odlučuje o tome koji će od njih preuzeti slučaj. Obzirom da su stranke iznijele svoje zahtjeve u pogledu predmeta spora, sudija izvjestilac sačinjava preliminarni izvještaj koji se odnosi na činjenice relevantne za taj spor. Sud tada na administrativnom sastanku odlučuje koje činjenice treba dokazivati i koji su dokazi za tu svrhu potrebni. Po pitanju svjedoka, oni su uvijek svjedoci Suda, a ne stranaka. Tako se stranka koja želi predložiti nekog svjedoka za to mora obratiti Sudu sa odgovarajućim zahtjevom. U narednoj fazi stranke se u usmenom postupku izjašnjavaju o predmetu spora, pri čemu zavisno od njegove važnosti postupak teče pred vijećima Suda ili pred Sudom u punom sastavu. Na usmenoj raspravi stranke iznose činjenice pred sudijama i generalnim advokatima koji mogu postavljati pitanja. Nakon toga Sud se obično povlači, a generalni advokati daju

35

UPRAVA ZA KADROVE

svoje mišljenje o sporu poslije kojeg sudije donose odluku. Od 2003. godine mišljenje generalnih advokata o konkretnom sporu se zahtijeva samo ukoliko konkretni slučaj otvara neko novo pravno pitanje. Usmena rasprava se nastavlja kasnije kako bi generalni advokat pred Sudom mogao da izloži svoje mišljenje, na koje stranke nemaju pravo da stavljaju primjedbe. Time se usmeni postupak okončava. Sud ne donosi presudu odmah. U zasjedanju vijeća kod donošenja presude odlučuje se u nejavnoj sjednici. Sudija izvjestilac priprema nacrt presude koji se stavlja pred ostale sudije. Ukoliko je potrebno odlučuje se glasanjem. Odluka Suda se donosi većinom i objavljuje na javnoj sjednici. Odluka se čini dostupnom javnosti putem objavljivanja izreke u službenom glasilu Zajednice, a cijela presuda zajedno sa mišljenjem generalnog advokata objavljuje se u službenim pravnim publikacijama. Protiv presude Evropskog suda pravde žalba nije dozvoljena. Kada se od strane nekog nacionalnog suda traži od Evropskog suda pravde da donese odluku o prethodnom pitanju postupak je drugačiji. Ovdje strogo formalno gledano nema stranaka u sporu. Evropski sud pravde svoju funkciju vrši tako što pruža pomoć nacionalnim sudovima. Ovaj postupak pokreću nacionalni sudovi odlukom da upute odgovarajući zahtjev Evropskom sudu pravde, čija se odluka dostavlja nacionalnom sudu koji nastavlja ranije započeti postupak. Posebnu karakteristiku ove procedure čini mogućnost nižih nacionalnih sudova da se mogu direktno, bez posredovanja više sudske instance, obraćati Evropskom sudu pravde.

3.2 OSTALI ORGANI UNIJE Ekonomski i socijalni komitet je savjetodavno tijelo EU koje zastupa interese privrednih i socijalnih grupa iz država članica EU. Ustanovljen je Rimskim ugovorom (1957. godine) i od tada zauzima značajno mjesto u konsultativnim postupcima koji prethode odlučivanju u tijelima EU. Savjetovanje Komiteta je obavezno u slučajevima koji se neposredno tiču njegove nadležnosti. Ekonomski i socijalni komitet ima mogućnost da i sam objavljuje svoja mišljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti. Komitet je podeljen u tri grupe koje čine radnici, poslodavci i ostale interesne grupacije i u punom sastavu se sastaje više puta u toku godine. Komitet regiona je „najnoviji” organ EU. Osnovan je Ugovorom iz Mastrihta kao predstavničko tijelo lokalnih i regionalnih vlasti država članica EU koje je u funkciji ravnomjernog razvoja članica i njihovih dijelova. Osnovni zadatak ovog tijela je da uskladi proces odlučivanja u EU sa posebnim interesima evropskih regiona, odnosno da ga približi interesima i očekivanjima građana EU. Komisija EU i Savjet EU obavezni su da konsultuju Komitet regiona po pitanju predloga akata koji se primjenjuju na regionalnom i lokalnom nivou. Evropski revizorski (finansijski) sud predstavlja “savjest” EU. On vrši finansijsku

36


kontrolu poslovanja njenih organa. Godišnje izvještaje i mišljenja podnosi na kraju svake budžetske godine. Ovlašćen je da samoinicijativno iznosi svoja zapažanja, a nema ovlašćenje da izriče sankcije i osude. Predmet njegove kontrole su potencijalno sve institucije koje upravljaju sredstvima poreskih obveznika EU. Evropska centralna banka predstavlja monetarnu vlast Evropske unije. Njeno osnivanje je predviđeno Ugovorom iz Mastrihta, čime je pokrenut projekat stvaranja monetarne unije kao nadogradnje unutrašnjeg tržišta EU. Osnovana je 1998. godine. Odgovornost za sprovođenje evropske monetarne politike preuzela je početkom 1999. godine. Njeno sjedište je u Frankfurtu. Glavni razlog njenog osnivanja bio je stvaranje monetarne unije s jedinstvenom valutom - eurom. Države koje participiraju u monetarnoj uniji prenijele su ovlašćenje nad monetarnom politikom na evropski nivo, čime je formulacija i sprovođenje takve zajedničke monetarne politike pripala Evropskoj centralnoj banci. Evropska investiciona banka je finansijska institucija EU koja ima ulogu obezbjeđivanja sredstava za investiciona ulaganja namijenjena razvoju i integraciji zemalja članica. Banka odobrava kredite za razvoj nedovoljno razvijenih regiona, modernizaciju saobraćajne, telekomunikacione i energetske infrastrukture, konkurentnost evropske industrije, razvoj malih i srednjih preduzeća, zaštitu životne sredine i slično, pri čemu se sredstva plasiraju uz minimalne godišnje kamate. Evropski ombudsman prima žalbe građana EU kada smatraju da su im komunitarne ustanove povrijedile određeno pravo. Ombudsman je ustanovljen ugovorom iz Mastrihta u cilju unapređivanja demokratičnosti i transparentnosti u radu komunitarne uprave. Ombudsman, samoinicijativno ili na osnovu prijave, razmatra određene slučajeve kršenja prava u postupku rada organa EU, vrši ulogu posrednika u sporovima između lica koja podnose pritužbu i organa EU na čiju povredu se pritužba odnosi. Ombudsman nesmetano vrši ispitivanje povrede prava, a organ na koji se pritužba odnosi dužan je da na zahtjev ombudsmana dostavi sva relevantna dokumenta koja se odnose na taj slučaj. Ombudsmanu se mogu obratiti državljani EU, državljani trećih zemalja koji borave u EU, kompanije, udruženja, kao i organizacije koje imaju sjedište u EU.

3.3 POSTUPAK DONOŠENJA ODLUKA U EU (LEGISLATIVNI POSTUPAK)

Kompleksnost materije koja se uređuje u komunitarnom pravu i ustanovljeni sistem institucija diktira specifične procese u kreiranju različitih politika i donošenju odluka. U svakom slučaju ovi procesi se uređuju ugovornim pravom, zavisno od materije koju uređuju i nadležnosti institucija koje ostvaruju funkciju donosioca odluka. Načelno, veliki broj tijela participira u konsultativnim procesima i pripremi akata ko-

37

UPRAVA ZA KADROVE

munitarnog prava. Međutim, najveći broj odluka donosi se u tri ključne institucije EU: Savjetu EU (Savjet ministara), Evropskoj komisiji i Evropskom parlamentu. U ovoj strukturi Evropskoj komisiji pripada ekskluzivna uloga predlagača propisa, dok se u ostale dvije institucije vrši odlučivanje o predloženim aktima. Svaki predlog pravnog akta u Uniji zasnovan je na odredbi konkretnih ugovornnih normi koja čini “pravni osnov” za donošenje takvog akta. U postupku donošenja odluka u svim fazama, od predloga do konačne odluke, bitna su dva principa kojima se rukovodi Unija u stvaranju komunitarnog prava: princip subsidijarnosti i princip razmjernosti, odnosno proporcionalnosti. Ova dva načela su međusobno blisko povezana. Princip subsidijarnosti podrazumijeva da u oblastima podijeljene nadležnosti između Unije i država članica, Zajednica djeluje samo ako ciljeve i mjere predloženog djelovanja ne mogu u zadovoljavajućoj mjeri ostvariti države članice. Pri tome je rukovodeći princip da se odluke donose što je moguće bliže samim građanima Unije. Načelo razmjernosti ili proporcionalnosti obezbjeđuje da Zajednica normativno ne interveniše više nego što je potrebno za ostvarivanje njenih ciljeva i mjera. Četiri osnovna modela odlučivanja su: || Saodlučivanje || Savjetovanje || Pristanak || Saradnja Saodlučivanje je najznačajniji postupak odlučivanja u Uniji. Ovaj model je inkorporiran u ugovorno pravo i razvijen kroz revizije ugovora obuhvatajući sve više područja djelovanja Unije i čineći samu proceduru jednostavnijom. Prema ovom modelu Savjet EU i Evropski parlament su ravnopravni partneri u zakonodavnom procesu. Tako pravni akt može biti donesen samo ako se ovi akteri slažu po pitanju konačne odluke. Budući da je jedina alternativa donošenju akta odbijanje predloga, to se i na ovaj način pokušao podstaći kompromis u rješavanju spornih pitanja. Kada se ova dva partnera ne slažu oko sadržine predloženog akta sastaje se tzv. odbor za mirenje, koji čine jednak broj predstavnika Savjeta i Parlamenta, koji uz učešće Komisije nastoji postići kompromis u odnosu na sadržinu predloženog akta. Ako izostane sporazum o spornom tekstu Parlament može odmah aspolutnom većinom odbiti tekst predloga. Postupak savjetovanja zahtijeva mišljenje Parlamenta prije nego što Savjet EU donese odluku o pravnom aktu koji predlaže Komisija. Međutim, ni Komisija niti Savjet EU nijesu obavezni prihvatiti izmjene koje se predlažu u mišljenju Parlamenta. Nakon datog mišljenja Savjet može usvojiti predlog akta u izvornom ili izmijenjenom obliku. U ovom konsultativnom procesu Parlament može odbiti da da mišljenje.

38


U oblastima odlučivanja koje karakteriše konsenzus u donošenju odluka primjenjuje se postupak pristanka Parlamenta kada ovaj ne učestvuje u zakonodavnoj proceduri, ali je njegov naknadni pristanak uslov za stupanje na snagu određenog akta. Nakon amsterdamskog Ugovora ovaj postupak se primjenjuje u oblastima koje se odnose na organizaciju i ciljeve strukturnih i kohezionih fondova, određene poslove Evropske centralne banke, kao i zaključivanje važnih međunarodnih sporazuma sa trećim državama i postupak pristupanja novih država članica. Postupak saradnje uveden je Jedinstvenim evropskim aktom 1987. godine, a proširen na više oblasti Ugovorom iz Mastrihta 1992.godine. Međutim, ovaj trend je promijenjen Ugovorom iz Amsterdama promovisanjem principa saodlučivanja. Zbog toga se metod saradnje primjenuje samo u oblasti ekonomske i monetarne unije. Osim ovih oblika, unutar pojedinih insititucija postoji niz pravila u donošenju odluka kojima se utvrđuju posebni oblici kvalifikovane većine kod odlučivanja.

39

PRAVO EVROPSKE UNIJE

4

UPRAVA ZA KADROVE

4

PRAVO EVROPSKE UNIJE

Pravo EU predstavlja doista vrlo specifičan pravni okvir koji se formira na različitim nivoima i sa konstantnom evolucijom. Prema presudama Evropskog suda (slučajevi Van Gend en Loos 2 (1963) godine i Costa protiv ENEL-a 3 (italijanska agencija za električnu energiju) 1964. godine ono je: || posebno i autonomno u odnosu na međunarodno pravo i pravo država-članica; || sa višom pravnom snagom u odnosu na pravo država-članica; || neposredno (direktno) primjenjivo na cijelom prostoru zajednice na države-članice, fizička i pravna lica. Pravo koje se stvara u okvirima triju zajednica uobičajeno se naziva pravo Evropskih zajednica ili komunitarno pravo. Nakon stupanja na snagu Ugovora o Evropskoj uniji ovo pravo se naziva i pravom Evropske unije. Pri tome se mora imati u vidu da komunitarno pravo stvaraju organi Evropskih zajednica, te da se s obzirom na nedefinisan položaj Unije i njen pravni status (pozajmljuje svojstvo pravnog lica od zajednica) termin pravo EU može samo uslovno koristiti. Na taj način se stvara i odgovarajući pravni poredak kao skup svih opštih pravnih normi raspoređenih prema sadržini u niz manjih i većih cjelina, koje su međusobno povezane i neprotivrječne. Međutim, ako se ovaj sistem poredi sa državnim pravnim sistemima uočava se da poredak komunitarnog prava nije potpun i zaokružen pravni sistem, već sistem pravnih normi kojima se regulišu međusobni odnosi u koje stupaju samo subjekti komunitarnog prava. Subjekti komunitarnog prava su fizička lica koja imaju državljanstvo neke od država članica, pravna lica koja imaju sjedište u nekoj od država članica, same države članice i njihovi organi i organi i institucije Evropske unije. Sistem komunitarnog prava u odnosu na predmet regulisanja čine dvije grupe propisa: || oni koji se tiču organizacionih i ustavno-pravnih pitanja kojima se reguliše ustrojstvo, način rada i nadležnost institucija, njihovi međusobni odnosi i odnos prema državama članicama; i || propisi koji se tiču ustanovljanja i funkcionisanja unutrašnjeg tržišta i ostvarivanja osnovnih sloboda na kojima ono počiva. Dilema oko pravne prirode komunitarnog prava otvara se obzirom na činjenicu da ono derivira iz ugovornih normi međunarodno pravnog karaktera, nastaje na osnovu volje suverene države i bez nje ne može biti promijenjeno. Međutim, kako se sa ovim normama usaglašavaju nacionalni pravni sistemi, to ih istovremeno čini normama ustavno-pravnog 2 3 42

Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, Case 26/62 [1963] ECR 1 Costa v. ENEL, Case 6/64 [1964] ECR 585


karaktera, tim prije što u postupku primjene imaju obezbijeđenu sudsku zaštitu (poput nacionalnih ustavnih sudova) u kojoj se ocjenjuje saglasnost nekog akta države članice sa komunitarnim pravom. Tako dolazimo do zaključka da u ovoj fazi razvoja komunitarnog prava nije moguće precizno utvrditi njegov pravni karakter ukazujući na činjenicu da se radi o zaista specifičnom - sui generis - pravnom poretku međunarodno pravnog karaktera kombinovanog sa ustavno pravnim elementima, ne državno pravne, već nadnacionalne pravne strukture.

4.1 IZVORI KOMUNITARNOG PRAVA Najčešća podjela izvora komunitarnog prava je ona koja je izvedena po osnovu njihove pravne snage i subjekata koji to pravo stvaraju. Pravo EU čine njegovi primarni i sekundarni izvori. Primarni izvori su: || Osnivački ugovori || Konvencije između država- članica || Ugovori (sporazumi) Unije sa trećim državama i međunarodnim organizacijama || Opšta pravna načela i opšta pravila međunarodnog prava Osnivački ugovori (i njihove revizije - izmjene) regulišu unutrašnje ustrojstvo Zajednice i njen odnos prema državama članicama, međunarodnim organizacijama i državama nečlanicama. Ugovor o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik (Pariški ugovor) bio je jedan od izvora primarnog prava sve do polovine 2002. godine. Taj ugovor je, za razliku od ostalih osnivačkih ugovora o zajednicama, bio sklopljen na 50 godina, nakon čega su države članice odlučile da ovaj Ugovor ne obnove po isteku 2002. godine. Međutim, evropske nadležnosti koje su bile utvrđene tim ugovorom nisu nestale, već su raspodijeljene kroz postojeće ugovorne aranžmane. Saglasno odredbama ugovora o osnivanju, države članice mogu da zaključuju međusobne ugovore kojima svojim državama ostvaruju određene pogodnosti iz ugovorom predviđenih oblasti kao što su: ukidanje dvostrukog oporezivanja, uzajamno priznanje trgovačkih društava, pojednostavljen postupak priznanja sudskih i arbitražnih odluka, itd. Unija može zaključivati i ugovore sa trećim državama i međunarodnim organizacijama kao što su: sporazum o pridruživanju ili asocijaciji, međunarodni trgovinski sporazumi, sporazumi zaštite čovjekove okoline, i slično. Opšta pravna načela su pravila koja odražavaju temeljni koncept prava i pravde koji se poštuje u svakom pravnom sistemu. Ovim principima se pravna snaga daje primjenom prava, naročito kroz odluke Evropskog suda pravde. Opšti pravni principi kao izvor prava se kreiraju u okviru Unije. Oni nijesu eksplicitno

43

UPRAVA ZA KADROVE

izraženi aktima Unije, već posredno deriviraju iz postojeće regulative. Obzirom da se nijedan pravni sistem, pa ni ovaj komunitarnog prava, ne može definisati isključivo pisanim izvorima, to se u primjeni prava Evropski sud pravde i nacionalni sudovi pozivaju i na ove principe. To se dešava u tri slučaja: || Kada prilikom tumačenja komunitarnog i nacionalnog prava spornim i nejasnim odredbama nalazi značenje koje nije u suprotnosti sa opštim pravnim načelima || Kada se na njih pozivaju države i pojedinci u postupku ispitivanja zakonitosti komunitarnih akata sekundarnog zakonodavstva i drugih mjera koje preduzimaju organi Zajednice. || Kada na osnovu ovih principa zainteresovani subjekti zahtijevaju preispitivanje zakonskih i upravnih akata koje su donijele države članice u postupku sprovođenja komunitarnog prava. Poseban izvor prava predstavlja praksa Evropskog suda pravde. Ona je značajna i kao izvor unutrašnjeg prava obzirom da nacionalni sudovi najviše instance imaju obavezu da se obrate Sudu pravde povodom tumačenja ili primjene spornih propisa Unije. i niži nacionalni sudovi imaju mogućnost da se direktno obrate Sudu sa istim zahtjevom (bez posredovanja najviše domaće sudske instance). U pravnom poretku EU Evropski sud pravde je do sada identifikovao veći broj opštih načela, među kojima su važnija: zaštita temeljnih ljudskih prava; pravna sigurnost i zaštita legitimnih očekivanja, koja, pored ostalog uključuje zabranu retroaktivne primjene propisa; zabrana diskriminacije; načelo proporcionalnosti i druga. Osnovu za ovakvu praksu Suda kada se to tiče opštih načela čine pravni poreci država članica i međunarodne konvencije kojima su pristupile članice EU. To se posebno odnosi na Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Savjeta Evrope. Neka od načela razvijenih kroz praksu Evropskog suda dobila su potvrdu tokom revizije osnivačkog ugovora EU, poput zabrane diskriminacije koja je obuhvaćena članom 13 Ugovora iz Amsterdama, dok je zaštita temeljnih prava kao temeljno načelo najvažniju potvrdu u ugovornom pravu trebala dobiti uvrštavanjem Povelje o fundamentalnim pravima Zajednice u Ugovor o Ustavu EU. Sekundarni izvori su akti koje stvaraju organi Zajednice, odnosno Savjet EU, Evropska komisija i EU Parlament: || Regulative (pravila/uredbe) || Uputstva (smjernice/direktive) || Odluke, || Preporuke i mišljenja || Ostali sekundarni pravni akti.

44


4.2 DEJSTVO PRAVNIH AKATA Regulative ili pravila (uredbe) donose Savjet ili Komisija (po pravilu nužno je obavezno ili konsultativno mišljenje Parlamenta). One su opšti pravni akti, obavezuju u cjelini i direktno se primjenjuju u državama članicama. Pravila Savjeta koja ovaj donosi sam ili zajedno sa Parlamentom jesu osnovna pravila. Pravila koja donosi Komisija čine primjenjujuća pravila koja regulišu način sprovođenja opštih pravila. Uputstva ili direktive (smjernice) obavezuju države članice u pogledu njihovog cilja i sadržine, ali ostavljaju diskreciono pravo državama u pogledu načina ostvarivanja tog cilja u nacionalnom pravnom poretku. Za razliku od pravila/uredbi, ne primjenjuju se neposredno, već se prethodno putem nacionalnog zakonodavstva inkorporiraju u nacionalni pravni sistem. Kao i regulative, moraju se primijeniti u cjelosti, na način koji osigurava njihovu efikasnu primjenu. Preporuke i mišljenja su pravno neobavezujući akti (osim prema odredbama Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik) kojima se sugeriše način efikasne primjene određenih pravnih akata ili radnji. Iako se ustavno pravnim aktima Zajednice izričito ne pominju ostali pravni akti sekundarnog prava postoji niz propisa kojima se vrši konstituisanje različitih tijela i njihovih pomoćnih organa ili definiše način njihovog rada (statuti) ili se pak rezolutno ili deklarativno djeluje po određenim pitanjima. U takve akte spadaju i oni koji su karakteristični za drugi i treći stub Unije poput: zajedničkih strategija, zajedničkih stavova, okvirnih odluka, kominikea između različitih organa Unije, zaključaka itd. Osim dva ključna principa koja karakterišu komunitarno pravo u različitim oblastima (subsidijarnosti i proporicionalnosti), još jedno značajno načelo je i fleksibilnost. Subsidijarnost je načelo po kojemu su organi Unije ovlašćeni za donošenje propisa kojima se reguliše određeno pitanje samo ukoliko se cilj koji se želi ostvariti tim propisom ne može bolje i efikasnije ostvariti propisima država članica. Dva su kumulativna uslova za implementaciju ovog principa: || da se radi o oblasti konkurentskih nadležnosti (nadležnosti o pitanjima koja Unija dijeli sa državama članicama) || da ovo pitanje nije već regulisano propisima država članica Princip proporcionalnosti znači da se aktima organa Unije mogu sužavati, odnosno ograničavati prava građana Unije samo pod dva uslova: || da to ograničenje služi legitimnom cilju || da je to ograničenje proporcionalno cilju koji se njime želi postići (minimalni nivo ograničenja) Princip fleksibilnosti omogućava bližu bilateralnu saradnju između država članica pod uslo-

45

UPRAVA ZA KADROVE

vom da se ta saradnja ostvaruje uz: || promociju ciljeva Unije i zaštite njenih interesa || poštovanje principa utvrđenih osnivačkim ugovorima || nemogućnost postizanja ciljeva postojećim mehanizmima Unije || obuhvatanje većine država članica || poštovanje komunitarnog prava || poštovanje nadležnosti, prava i obaveza država koje nisu obuhvaćene saradnjom || otvorenost za kasnije učešće ostalih država članica Obzirom da se često pominju u definisanju osnovnih pravaca i kreiranju politike EU na ovom mjestu je potrebno dodati i još jedan vid izrade planskih dokumenata. To su tzv. Bijeli dokument ili Bijela knjiga (White Paper) i Zeleni dokument ili Zelena knjiga (Green Paper). Dok se prvi dokument odnosi na službeno izrađene koncepcijske predloge u vezi sa određenim oblastima politike, Zeleni dokument ili Zelena knjiga predstavlja izradu koncepta koji služi kao osnova za vođenje rasprave koja treba da se okonča donošenjem odgovarajućih odluka.

4.3 HARMONIZACIJA Pod pojmom harmonizacije u Evropskoj uniji se podrazumijeva postupak usklađivanja propisa država članica sa pravom EU. U samim osnivačkim ugovorima postoje različite terminološke odrednice kojima se izražava stepen integracionih procesa koji se ostvaruje između država članica. Tako je Ugovorom o osnivanju EZ u čl. 3 (ž) i čl. 94. predviđeno usklađivanje zakonskih, podzakonskih i administrativnih mjera u obimu koje je potrebno za uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkog tržišta. U oblasti carinskih propisa isti ugovor koristi termin približavanje (approximation), dok se termin harmonizacija koristi za oblast poreza na promet. Iako je u odnosu na prethodna dva termina nešto različit sa stanovišta značenja u našem jeziku, termin koordinacije se takođe koristi radi odražavanja cilja odredbi komunitarnog prava za pojedine oblasti. Efekat metoda koje smo ovdje naveli nije uvijek dovodio do istih rezultata, jer su pojedine oblasti u kojima se nije koristio model harmonizacije brže napredovale po pitanju ujednačavanja propisa. Međutim, kako se u praksi nije mogla precizno definisati metodologija po svim navedenim terminima, pojam harmonizacija je postao najčešće korišćen da bi odrazio svrhu svih ovih procesa. U smislu opšte pravne definicije harmonizacije, ona se definiše kao proces međudržavne saradnje radi dostizanja odgovarajućeg stepena usaglašenosti i koherentnosti prava. Kod komunitarnog prava ona se definiše kao politika EU koja služi postizanju cilja ujednačavanja prava u zemljama članicama, u obimu i u mjeri koji treba da omogući uspostavljanje i funk-

46


cionisanje zajedničkog tržišta. Nadalje, odredbama Ugovora o osnivanju EZ (čl.293.) pobrojane su i druge oblasti u kojima se može vršiti usklađivanje kao što su zaštita ličnosti, ukidanje dvostrukog oporezivanja, uzajamno priznavanje i izvršavanje sudskih odluka itd. U ovim oblastima je predviđeno usklađivanje putem zaključivanja međunarodnih konvencija. U odnosu na obaveznost postupka harmonizacije sa stanovišta ispunjenja pravnih obaveza ona može biti dobrovoljna ili obavezujuća. Sve dok se pravni režim kreće u granicama političkih ciljeva i formalno pravno nije vezan “voljom” pravnih subjekata ovaj proces se karakteriše dobrovoljnim, bez obzira na činjenicu da su skoro sve evropske zemlje pristupile nekoj formi usaglašavanja svojih propisa sa pravom EU. Razlozi su vrlo racionalne prirode: pristup velikom tržištu EU i komunikacija sa njenim privrednim subjektima mnogo su lakši i pristupačniji ukoliko postoje zajednička pravila i norme koja to olakšavaju i omogućuju. Zaključivanjem određenih akata poput sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, harmonizacija postaje pravnom obavezom po načelu pacta sunt servanda. Usklađivanje nije samo prosta formalna procedura, niti je sama sebi cilj. Ona predstavlja instrument za ostvarivanje širokog spektra pravno-tehničkih, ekonomskih i političkih ciljeva. Takođe, harmonizacija nije prosto transponovanje komunitarnih pravnih normi u nacionalno zakonodavstvo. Kvalitet procesa harmonizacije mjeri se i dokazuje primjenom ovih propisa u unutrašnjem pravnom poretku. Zbog toga proces usklađivanja, pored aktivnosti legislativnih organa, podrazumijeva i izgradnju neophodne prateće infrastrukture (jačanje administrativnih i pravosudnih kapaciteta) koju čini referentno, nezavisno i nepristrasno pravosuđe i profesionalna i djelotvorna javna uprava. U pogledu obima i dometa usklađivanja kada se to tiče trećih država Evropska unija je projektovala proces harmonizacije kroz tzv. Bijelu knjigu II (White Papper II) u kojoj je državama koje žele da se uključe u evropske integracije preporučeno usaglašavanje u tačno dvadeset tri (kasnije trideset jednoj) oblasti ili poglavlja komunitarnog prava.

4.4 PRAVA I SLOBODE U EU Primarni ciljevi evropskih integracija bili su fokusirani na koncept ekonomskih sloboda i korespondirali su ostvarenju temeljnih ciljeva zbog kojih su zajednice i osnovane. Razvoj evropskih integracija sve više se približavao konceptu jedinstva političkih ciljeva, koji je bio prirodna posljedica procesa produbljivanja i širenja evropskih integracija. Kada govorimo o pravima unutar Unije treba reći da se neka od njih vezuju za koncept građanstva (ne i često korišćeni termin državljanstva Unije obzirom da ona nije država) u Uniji. Ovaj pojam je nastao nakon zaključenja Ugovora o osnivanju EU, sa ciljem da se u određenim građanskim i političkim pravima obezbijedi ostvarivanje i zaštita na nivou Unije, bez obzira na nacionalno državljanstvo beneficijara ovih prava. Treba napomenuti da pravo građanstva dopunjuje nacionalno državljanstvo, ali ga ni u kom slučaju ne supstituiše. To je kriterijum koji omogućuje ostvarivanje određenih prava na

47

UPRAVA ZA KADROVE

nivou Unije i nije ograničenog karaktera kao što je slučaj sa ostalim pravima koja su prenijeta na nivo Unije po principu ograničenih ovlašćenja. Postojeće odredbe komunitarnog prava dopuštaju dalje proširenje prava po osnovu građanstva i bez formalne izmjene Ugovora o osnivanju EZ. Primjeri ovih prava su pravo kretanja i promjene prebivališta, komunalno ili lokalno aktivno i pasivno biračko pravo, izborno pravo za Evropski parlament, pravo na diplomatsku i konzularnu zaštitu građana Unije. Osnovne ekonomske slobode su konkretnije određene formiranjem zajedničkog (kasnije jedinstvenog) tržišta i nijesu tako eksplicitno izražene u samim ugovorima, koliko su svoj materijalni izraz dobile kroz praksu Evropskog suda pravde. Sistem sloboda izražava se kroz četiri temeljne ekonomske slobode: sloboda prometa robe; sloboda kretanja radne snage (zapošljavanja); sloboda vršenja usluga; sloboda kretanja kapitala i sloboda plaćanja. Slobodu prometa robe čine carinska unija i zabrana uvođenja i postojanja uvoznih ili izvoznih ograničenja između država članica EZ. Carinsku uniju između država članica Unije čine dva elementa: zabrana uvođenja carina ili dažbina koje ostvaruju iste efekte kao i carinske dažbine na uvoz ili izvoz robe iz država članica; i jedinstveni nastup prema trećim zemljama u smislu uvođenja jedinstvene carinske tarife u odnosu na robu koja se uvozi iz trećih zemalja. Treba napomenuti da ove zabrane ne znače ukidanje svih vrsta dažbina, obzirom da su neke (poput poreza) i dalje ostale u nadležnosti država članica koje su ovlašćene da ih propisuju. Pod carinama se podrazumijevaju dažbine koje jedna država naplaćuje zbog uvoza, odnosno izvoza robe, a da se takva dažbina ne naplaćuje za domaće proizvode. Pod mjerama istog dejstva podrazumijevaju se druge dažbine koje država jednostrano uvodi prema stranoj robi, a za posljedicu imaju poskupljenje uvozne robe u odnosu na domaću. Pri tome je bez značaja da li se ova dažbina naplaćuje u momentu prelaska robe preko granice ili u nekoj kasnijoj fazi. Međutim, i u ovoj oblasti postoje dodatne obaveze koje vode ka izjednačavanju tretmana poreskih obveznika i predmeta oporezivanja na način što: prvo, porez ne smije biti različito propisan za domaće i strane proizvode ukoliko je riječ o proizvodima koji potiču iz EU; i drugo, efekat oporezivanja ne može biti takav da vodi ka dvostrukom oporezivanju. Zabrana uvođenja i naplate različitih dažbina ne isključuje pravo naplate različitih taksi, odnosno doprinosa, s tim što njihov osnov mora biti u korišćenju usluge nekog državnog organa ili druge organizacije. Kod zabrane uvođenja i postojanja uvoznih ili izvoznih ograničenja podrazumijevaju se mjere države koje uvoz ili izvoz robe zabranjuju ili ograničavaju (trajna ili privremena zabrana uvoza ili izvoza, uvođenje kontigenata i sl.). Ove ograničavajuće mjere su uglavnom lako prepoznatljive jer se identifikuju uvođenjem određenog propisa ili donošenjem administrativnog akta. Mnogo teži dio kontrole čini definisanje mjera zabrane sa istovjetnim dejstvom, u smislu da takva ograničenja mogu biti učinjena u manje vidljivoj formi i izlaziti iz okvira zabrane propisivanja različitih mjera za domaće i inostrane proizvode, što je bilo predmet

48


razmatranja i odlučivanja pred Evropskim sudom pravde. Tako se kroz praksu Suda razvio princip redukcije opšte zabrane propisivanja uslova za stavljanje robe u promet na domaćem tržištu koji su strožiji u odnosu na uslove u zemlji u kojoj je roba već legalno stavljena u promet. Bliže rečeno, ako je roba legalno stavljena u promet u bilo kojoj od država članica EU, to znači da se ona može prodavati i u ostalim zemljama, bez obzira što je zemlja uvoza za stavljanje robe u promet postavila najblaže kriterijume i što takva roba ne ispunjava uslove za stavljanje u promet u ostalim državama članicama Unije. Sloboda kretanja radne snage obuhvata ne samo zapošljavanje, već i obavljanje djelatnosti putem osnivanja preduzeća, filijala i drugog oblika organizovanja poslovne djelatnosti. Pretpostavka za ostvarivanje ove slobode je slobodno kretanje i nastanjivanje zaposlenih, preduzetnika, lica slobodne profesije i članova društava. Ova sloboda se ostvaruje u dva osnovna oblika: sloboda zapošljavanja u formi radnog odnosa ili nekog drugog “nesamostalnog” odnosa angažovanja, i sloboda preduzetništva koja ima različite oblike (osnivanje preduzeća i drugih oblika organizovanja poslovne djelatnosti, slobodu izbora sjedišta i filijala privrednih subjekata itd.). Sloboda pružanja usluga je regulisana članovima 49-55 Ugovora o osnivanju EU. Ona omogućuje kompanijama da ponude svoje usluge na privremenoj osnovi klijentu u drugoj zemlji članici, bez potrebe da registruje svoju aktivnost u toj zemlji. Kako bi napravio distinkciju prava poslovnog nastanjivanja od prava na pružanje usluga, Evropski sud pravde je u svojoj praksi razvio kriterijume za definisanje termina usluga (uz navođenje da se ipak svaki slučaj mora pojedinačno posmatrati). Dakle: || Mora se raditi o ekonomskoj aktivnosti tj. usluga se mora vršiti uz nadoknadu; || Mora se raditi o prekograničnoj aktivnosti, tj. uključivati inostrani element; osnovna svrha ove slobode je zaštita pružaoca usluge koji nije osnovan u zemlji gdje se usluga pruža, nevezano za pripadnost i domicil primaoca usluge. Ova sloboda ima restrikciju kada su u pitanju slučajevi u kojima pružalac usluga namjerno izbjegava domaće propise praveći prekograničnu aktivnost (osnivanje subjekta za pružanje usluga u jednoj državi sa namjerom da pruža usluge samo i isključivo u drugoj državi) || Aktivnost mora biti privremena, što predstavlja karakteristiku koja ovo pravo odvaja od prava poslovnog nastanjivanja. Onog trenutka kada privremena aktivnost preraste u stalnu aktivnost tada potpada pod režim prava poslovnog nastanjivanja. || Mora se raditi o aktivnosti na koju se ne mogu primijeniti pravila o pravu poslovnog nastanjivanja ili slobodnom prometu roba, ljudi i kapitala, obzirom da su pravila o pravu na pružanje usluga podređena pravilima o pravu poslovnog nastanjivanja, sloboda prometu roba, ljudi i kapitala. Ovo pravo je kroz praksu Evropskog suda kasnije prošireno i na koncept primanja usluga.

49

UPRAVA ZA KADROVE

4.5 SLOBODA KRETANJA KAPITALA I SLOBODA PLAĆANJA Sloboda kretanja kapitala se smatra osnovnim preduslovom za ostvarivanje koncepta privrednog razvoja i ostvarenja privredne i monetarne unije. Pod pojmom kretanja kapitala se podrazumijeva jednosmjeran prenos vrijednosti u obliku stvari ili novca iz jedne države u drugu, koji obično predstavlja neko imovinsko ulaganje, odnosno ulaganje za koje ne mora da postoji punovažana obaveza. Prenos novca iz jedne zemlje u drugu za koji postoji osnov u dugovanju, odnosno ispunjenje neke postojeće obaveze, u užem smislu riječi, ne podliježe normama koje su predviđene za kretanje kapitala. Ovo zbog toga što se u zemljama EU ne pravi nikakva smetnja kretanju kapitala kada se time ispunjava neka obaveza. To je sloboda plaćanja koja je ostvarena u okviru standarda Međunarodnog monetarnog fonda, čije su članice sve zemlje EU. Jedinstveno tržište je pojmovni okvir za ujedinjene ekonomskog područja Evropske unije putem ostvarenja navedene četiri slobode. Danas se više koristi pojam unutrašnje tržište, a tako je i definisan u Ugovoru o Evropskoj uniji sa istim značenjem i svrhom koja je ukidanje svih unutrašnjih prepreka funkcionisanju ove četiri slobode. Jedinstvenim evropskim aktom je izvršena bitna revizija Rimskih ugovora potrebna za uspostavljanje jedinstvenog tržišta, a početkom 1993. godine ono je počelo da funkcioniše unutar Evropske unije. Unutrašnje tržište je i osnova za ostvarenje Evropske monetarne unije u kojoj se ekonomske politike ugovorno i institucionalno koordiniraju kroz sistem pravila i procedura i u kojem postoji samo jedna moneta i jedna monetarna politika koju sprovodi Evropska centralna banka. No, još uvijek nijesu otklonjene sve barijere i opstrukcije njegovom funkcionisanju, kako sa stanovišta pretvaranja (transponovanja) propisa u unutrašnje pravo zemalja članica, tako i sa stanovišta postojanja tehničkih prepreka njegovom funkcionisanju. Osim principa jedinstvenog tržišta još jedan instrument ima veoma veliki značaj u odnosu na jedinstveni i otvoreni privredni prostor Unije. To je politika konkurencije koja podrazumijeva uporedno poštovanje osnovnih ekonomskih sloboda i principa ne-diskriminacije. Politika konkurencije ima za cilj da garantuje i uspostavi njenu održivost i omogući dovršavanje unutrašnjeg tržišta, uz povećanje konkurentnosti, veću zaposlenost i društveni rast. Konkurencija nije moguća bez uspostavljanja tržišta preko čijih mehanizama se vrši efikasna raspodjela roba i usluga. Ograničenja konkurencije su moguća kao posljedica zauzimanja monopolskih položaja, dogovornih cijena ili državnih intervencija, što su pojave koje je nužno suzbijati. Izuzeci su dozvoljeni samo ako se radi o robama ili uslugama od strateškog javnog interesa. Evropska komisija u cilju sprovođenja konkurentske politike ima na raspolaganju različite mehanizme koji se sastoje od zabrane kartela, kontrole fuzionisanja i kontrole državnih subvencija. Ekonomska i monetarna unija (EMU) je proces kojim zemlje članice Evropske unije usklađuju svoje ekonomske i monetarne politike s krajnjim ciljem usvajanja jedinstvene valute - eura. Sam proces stvaranja EMU odvijao se u tri faze. U prvoj fazi (1989 - 1993.) cilj je bio osigurati slobodno kretanje kapitala i ostvariti

50


koordinaciju ekonomske politike kroz blisku saradnju između nacionalnih centralnih banaka. Već krajem 1990. godine započela je sa radom Međuvladina konferencija posvećena ovim pitanjima i predočen statut Evropske centralne banke. U drugoj fazi koja je započela 1994. godine cilj je bilo približavanje ekonomskih i monetarnih politika zemalja članica kako bi se osigurala stabilnost cijena i stabilne javne finansije. Najznačajniji korak u drugoj fazi bio je osnivanje Evropskog sistema centralnih banaka sa, u to vrijeme, ograničenim ovlašćenjima. Same države članice bile su u obavezi da omoguće odgovarajući stepen nezavisnosti svojim emisionim bankama. Cilj treće faze od početka 1999. godine bilo je osnivanje Evropske centralne banke, utvrđivanje kursa i uvođenje jedinstvene valute. Ugovorom o osnivanju EU u potpunosti je razrađen cilj postizanja monetarne unije, kao i metodologija i vremenski okvir njenog stvaranja. Za sprovođenje evropske monetarne politike zadužena je Evropska centralna banka. Da bi ostvarila svoje ciljeve EMU se oslanja na dvije komponente: 1) monetarnopolitičku odgovornost za njeno funkcionisanje snosi Evropska centralna banka i Evropski sistem centralnih banaka, 2) ekonomska i budžetska politika ne mogu biti u suprotnosti sa monetarnom politikom. Osnovne kritike u pogledu funkcionisanja EMU svode se upravo na činjenicu da se u oblasti za koju je potreban visok stepen usaglašenosti ekonomska politika i dalje, u velikoj mjeri, kreira na nacionalnom nivou.

4.6 LJUDSKA PRAVA U EU U odnosu na Savjet Evrope i OEBS, EU je sve do Ugovora iz Mastrihta bila manje određena u pogledu ljudskih prava uopšte. Njegovim stupanjem na snagu Evropska unija je u čl. 6. ovog Ugovora propisala da su principi slobode, demokratije, poštovanja ljudskih prava i temeljnih sloboda i vladavina prava, principi koji su zajednički svim zemljama članicama. Dalji procesi demokratizacije i sazrela politička klima u Uniji vodili su ka projektu katalogizacije temeljnih ljudskih prava kojim bi se povećala pravna sigurnost i simbolika evropskih integracija putem donošenja posebnog akta. Krajem 2000. godine okončan je rad na ovom dokumentu i ubrzo zatim uslijedilo je svečano proglašenje ovog akta. Povelja o temeljnim pravima zajednice se sastoji od preambule i sedam poglavlja. U preambuli ovog dokumenta naglašena je njegova osnova sadržana u temeljnim instrumentima o zaštiti ljudskih prava i sloboda na evropskom nivou, uključujući Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, socijalne povelje Savjeta Evrope i Evropske zajednice, kao i praksu Evropskog suda pravde i Evropskog suda za ljudska prava. Povelja posebno reafirmiše ustavnu tradiciju zemalja članica i međunarodne obaveze zajedničke svim zemljama članicama, kao i ugovorne principe komunitarnog prava. U prvom poglavlju koje nosi naziv Dostojanstvo svakoj osobi se garantuju suštinski uslovi njenog fizičkog i psihičkog integriteta (pravo na ljudsko dostojanstvo, pravo na život,

51

UPRAVA ZA KADROVE

zaštita od torture, zaštita od ropstva i prinudnog rada). U drugom poglavlju pod nazivom Slobode propisan je set garancija koji se tiču slobode ličnosti (pravo na slobodu i bezbjednost, poštovanje privatnog i porodičnog života, zaštita podataka o ličnosti, pravo na zaključenje braka i osnivanje porodice, sloboda misli, savjesti i vjeroispovijesti, pravo na slobodu izražavanja i informisanje, sloboda okupljanja i udruživanja, sloboda nauke i umjetnosti, pravo na obrazovanje, izbor zanimanja i zasnivanja radnog odnosa, sloboda preduzetništva, pravo na imovinu, pravo na azil i zaštitu od prisilnog preseljenja, protjerivanja i izručenja zemlji u kojoj postoji opravdan rizik da licu prijeti smrtna kazna, mučenje ili drugo nečovječno ili nehumano postupanje ili kažnjavanje). Treće poglavlje je posvećeno jednakosti u širem smsislu riječi koja obuhvata jednakost pred zakonom, ne-diskriminaciju, poštovanje kulturnog, vjerskog i jezičkog diverziteta, rodne ravnopravnosti, prava djeteta, zaštitu starijih osoba, inkluzivnost osoba sa posebnim potrebama. Četvrto poglavlje pod nazivom Solidarnost posvećeno je pravima zaposlenih, zaštiti u slučajevima nepravednog otkaza na poslu, pravednim i odgovarajućim uslovima rada, zabrani dječijeg rada i zaštiti omladine na poslu, porodičnom životu i zaštiti od arbitrernog otpuštanja sa posla usljed porodiljskog odsustva, kao i socijalnu sigurnost i socijalnu pomoć različitih kategorija kao što su porodilje, starije osobe, žrtve industrijskih incidenata i slučajevi nezaposlenosti. Ovo poglavlje obuhvata i pravo na pristup preventivnoj zdravstvenoj zaštiti, pristup uslugama od opšteg ekonomskog interesa, zaštitu životne sredine i zaštitu potrošača. Peto poglavlje je posvećeno pravima vezanim za koncept građanstva Unije o kojima je već bilo riječi u uvodnom dijelu poglavlja o Pravima i slobodama u EU. Šesto poglavlje pod nazivom Pravda propisuje set prava koje se tiču pravnog integriteta ličnosti u odnosu na sudske postupke (pravo na efikasan pravni lijek i pravično suđenje, pretpostavku nevinosti i pravo na odbranu, princip jednakosti i srazmjernosti pravnih sredstava, načelo zabrane ponovnog suđenja ili kažnjavanja za isto krivično djelo). Posljednje, sedmo poglavlje sadrži opšte odredbe. Kao što je vidjivo iz strukture same Povelje, ona nije zadržala koncept tradicionalne podjele na različite dimenzije ljudskih prava (politička i građanska, ekonomska i socijalna), već je usmjerila strukturu svog kataloga ka principu nedjeljivosti i jednake važnosti svih ljudskih prava.

52


53

UPRAVA ZA KADROVE

54

USTAV EU

5

UPRAVA ZA KADROVE

5

USTAV EU

Ugovor o ustavu EU koji je nastao 2004. godine bio je pokušaj objedinjavanja svih dotadašnjih revizija ugovora sa ciljem da se stvori čvršća politička struktura zasnovana na brojnim konstitutivnim elementima koji su svojstveni državnom uređenju. U Glavi i Ustava propisan je sistem definicija i ciljeva Unije koji objedinjuje njene temeljne vrijednosti i principe na kojima djeluje, kao i odnos Unije i zemalja članica, svodeći ga na princip lojalne saradnje i međusobne pomoći u ostvarivanju zadataka uvtrđenih Ustavom. Glava II Ustava u njegov tekst je inkorporirala Povelju o temeljnim pravima zajednice. Glava III Ustava sadrži odredbe o politikama i njenom funkcionisanju sa aspekta temeljnih principa i uloge pojedinih institucija. Prelazne i završne odredbe u Glavi IV propisuju simbole Unije, odnos prema ranijim ugovorima, pravni kontinuitet u odnosu na Zajednice i Uniju, opting-out klauzule (po kojima se pojedine odredbe Ustava neće primjenjivati u odnosu na neke zemlje članice), kao i odredbe o usvajanju, ratifikaciji, stupanju na snagu i vremenu na koje se ugovor zaključuje (neodređeno). Imajući u vidu brojne odredbe Ustava koje bitno sužavaju suverenitet država članica, a nakon što tekst Ustava nije prošao ratifikaciju u jednom broju država, od dalje implementacije ovog ugovora se odustalo. Njegovu pravnu i političku alternativu predstavlja nedavno usvojeni tekst Lisabonskog ugovora koji po svojoj sadržini ima veliki broj elemenata koji su proizašli iz odredbi Ugovora o Ustavu.

56


57

ODNOSI SA TREĆIM ZEMLJAMA

6

UPRAVA ZA KADROVE

6

ODNOSI SA TREĆIM ZEMLJAMA

EU je u domenu spoljne politike značajan dio aktivnosti usmjerila ka odnosima sa trećim zemljama. Tom prilikom se procesi usmjeravaju ka određenim geo-strateškim i političkim ciljevima. Odnosi sa trećim zemljama se kreiraju na osnovu sporazuma koji se najčešće zaključuju sa partnerima iz geografski različitih regiona. U odnosu na zemlje srednje i istočne Evrope koje su tražile pristup, EU je prvo zaključila tzv. Evropske sporazume koji sadrže perspektivu pristupanja EU i imaju za cilj ekonomsku i političku pripremu za članstvo. Za dvanaest novih država Zajednice nezavisnih država (bivše članice Sovjetskog Saveza) EU je razvila Sporazume o partnerstvu i saradnji koji ne sadrže perspektivu pristupanja. U odnosu na zemlje jugoistočne Evrope, nakon intervencije NATO-a u Jugoslaviji) ponuđen je novi pretpristupni instrument u formi Sporazuma o pridruživanju i stabilizaciji. Na širem međunarodnom planu karakteristični su sporazumi poput onog iz Lomea, koji je u osnovi multilateralni trgovinski i razvojni ugovor između EU i jednog broja zemalja u razvoju iz afričke, karipske i pacifičke oblasti (AKP-države), koje se putem ovog ugovora pridružuju i pruža im se izuzetna finansijska pomoć i prednosti pri izvozu roba na područje EU. Lome-ugovori su jezgro razvojne politike EU. EU je u junu, 2000. godine zaključila Sporazum iz Kotonoua koji se oslanja na Sporazum iz Lomea. Ovaj Sporazum je zaključen sa 77 zemalja Afrike, Kariba i pacifičkog regiona, s tim što se ovim sporazumom utvrđuju novi prioriteti na planu borbe protiv siromaštva, intenziviranja političkog dijaloga, sistematično uključivanje nedržavnih aktera i trgovinsku regulativu usaglašenu sa novim odredbama Svjetske trgovinske organizacije. Sporazum je zaključen na vrijeme od dvadeset godina sa definisanom finansijskom pomoći od preko 13 milijardi eura za prvih pet godina implementacije Sporazuma. Proširenje Evropske unije je izraz koji se koristi za proces primanja u punopravno članstvo novih članica. Od svojih početaka, Evropska je unija doživjela šest talasa proširenja sa različitim političkim, ekonomskim i sociološkim posljedicama. Prvi talas proširenja pokrenut je zaključivanjem ugovora o pristupanju sa Danskom, Irskom, Norveškom i V. Britanijom koje, sa izuzetkom Norveške, članice postaju od 1. januara 1973.godine. Na nacionalnom referendumu za pristupanje u Norveškoj potpisani ugovor nije dobio većinu, čime nije mogao biti ratifikovan, niti je ova zemlja pristupila članstvu. Ovaj talas proširenja se u terminologiji EU često definiše kao Prvo proširenje na sjever. Sljedeći talas proširenja obuhvatio je južnu Evropu (i u skladu sa tim je prepoznat kao proširenje na Jug) i označava pristupanje Grčke 1981.godine, odnosno Španije i Portugalije 1986.godine. Novo proširenje na sjever početkom 1995. godine obuhvatilo je Austriju, Finsku i Švedsku, a do sada najveći talas proširenja desio se u maju 2004. godine kada je pristupilo 10 novih članica (Kipar, Češka Republika, Estonija, Mađarska, Letonija, Litvanija, Malta,

60


Poljska, Slovačka i Slovenija). U termionologiji se ovo proširenje zbog broja novih članica koje su istovremeno pristupile EU naziva Veliki prasak. Konačno, posljednji talas proširenja čini tzv.širenje na istok u kojem su početkom 2007. godine status članice EU dobile Rumunija i Bugarska. Proces prijema novih članica projektuje se uvođenjem uslova za pristup Evropskoj uniji (poznatiji kao kriterijumi iz Kopenhagena) koji obuhvataju set od nekoliko oblasti: || politički kriterijumi: stabilnost demokratije i institucionalna stabilnost (postojanje demokratije, pravne države, vladavine prava, poštovanje i zaštita ljudskih i manjinskih prava), || ekonomski kriterijumi: funkcionalna i konkurentna tržišna privreda || administrativni kriterijumi: sposobnost i kapacitet da se preuzmu prava i obaveze koje prolaze iz tekovina Zajednice (acquis communautaire - pravo Evropske unije) || saglasnost sa političkim ciljevima Unije, kao i ekonomske i monetarne unije

6.1 PAKT ZA STABILNOST JUGOISTOČNE EVROPE I ODNOS PREMA ZEMLJAMA REGIONA Na predlog EU, Grupa G8, koju čine najrazvijenije zemlje svijeta, je na svom samitu u Kelnu održanom juna 1999. godine donijela odluku o formiranju Pakta za stabilnost jugoistočne Evrope, a u kojemu je učešće uzelo više od 40 država među kojima su i članice EU, G8 i međunarodne organizacije uključujući UN, OEBS i EU. Cilj Pakta je stabilizacija u regiji putem približavanja zemalja jugoistočne Evrope evroatlantskim strukturama i jačanje međusobne saradnje. U vezi sa ovim procesom, a u kontekstu doprinosa procesu stabilizacije zemalja jugoistočne Evrope, Evropska komisija je u maju 1999. godine predložila otvaranje procesa stabilizacije i pridruživanja za Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Hrvatsku, Makedoniju i Saveznu Republiku Jugoslaviju, kojim se unapređuje do tada postojeći Regionalni pristup Evropske unije prema zemljama Balkana. Proces stabilizacije i pridruživanja i strategija EU prema zemljama jugoistočne Evrope uključuje šest elemenata: || Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, kao novu vrstu ugovornih odnosa (tzv. sporazum o pridruživanju treće generacije); || razvoj postojećih privrednih i trgovinskih odnosa s regijom i unutar regije; || razvoj, odnosno djelimičnu prenamjenu postojeće privredne i finansijske pomoći; || povećanu pomoć za demokratizaciju, razvoj civilnog društva, obrazovanje i izgradnju institucija;

61

UPRAVA ZA KADROVE

|| ||

korišćenje mogućnosti za saradnju u raznim područjima, uključujući pravosuđe i unutrašnje poslove; razvoj političkog dijaloga, uključujući i politički dijalog na regionalnoj osnovi

Krajem 2007. godine došlo je do transformacije Pakta za stabilnost putem stvaranja Savjeta za regionalnu saradnju, koji bi skoncentrisao svoje djelovanje na regionalni nivo i približio partnere u rješavanju ključnih pitanja na kojima je regionalna saradnja zasnovana.

6.2 SPORAZUM O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju predstavlja novu generaciju evropskih sporazuma koja je ponuđena zemljama jugoistočne Evrope u sklopu procesa stabilizacije i pridruživanja. Sporazumom se uređuju opšta načela, politički dijalog, regionalna saradnja, slobodno kretanje roba, kretanje radnika, osnivanje pravnih lica, pružanje usluga i protok kapitala, usklađivanje zakona, implementacija zakona i pravila tržišne konkurencije, pravosuđe i unutrašnji poslovi, politika saradnje i finansijska saradnja. Osnovni ciljevi tog sporazuma su: razvijanje političkog dijaloga između Unije i zemlje potpisnice sporazuma, početak postepenog usklađivanja nacionalnog zakonodavstva zemlje potpisnice s komunitarnim pravnim nasljeđem, promocija privrednih odnosa dvaju strana, postepeni razvitak zone slobodne trgovine između dvaju strana, kao i podsticanje regionalne saradnje u sklopu procesa stabilizacije i pridruživanja. Sporazum da je zemlji potpisnici status potencijalnog kandidata za članstvo u EU. Crna Gora je potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju u oktobru 2007.godine. Obzirom da se Sporazum istovremeno zaključuje i sa državama članicama EU, to je naredni korak ratifikacija Sporazuma od strane svih država članica.

62


63

PITANJA

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.

Osnovni podaci o Evropskoj uniji (članice, stanovništvo, geografski prostor) Ideje evropskog zajedništva kroz istoriju Post-ratovske inicijative i podsticaji evropskih integracija Osnivanje evropskih zajednica i pokušaji stvaranja čvršćih integracija Pariski ugovor o osnivanju zajednice za ugalj i celik Rimski ugovori o stvaranju evropskih zajednica Postupak proširenja Razvoj zajednica do prve revizije ugovora iz 1987.godine Osnovne karakteristike Jedinstvenog evropskog akta Ugovor o osnivanju EU (osnovne karakteristike i ciljevi) Revizija prava EU po Ugovoru iz Amsterdama Ugovor iz Nice (sadržina, karakteristike, ciljevi) Ugovor o Ustavu EU Institucije EU Evropski savjet Evropska komisija Savjet EU Evropski parlament Evropski sud pravde i Sud prve instance (sastav, nadležnost i procedure) Evropski revizorski sud EU Ombudsman Savjetodavni organi u EU Legislativni postupak u EU (modeli odlučivanja) Karakteristike i izvori komunitarnog prava Primarni izvori komunitarnog prava Sekundarni izvori komunitarnog prava Prava i slobode u EU Ekonomske slobode Temeljna prava i slobode u EU Ekonomska i monetarna unija Odnosi sa trećim zemljama, sporazumi i njihova priroda Pakt za stabilnost Jugoistočne Evrope i Savjet za regionalnu saradnju Proces pridruživanja i sporazumi o asocijaciji i stabilizaciji

LITERATURA

Radovan Vukadinović: Pravo Evropske unije, Beograd 1995 T. C. Hartley: Pravo evropskih zajednica, Beogradski centar za ljudska prava, 1998 Zlatko Stefanović: Pravo Evropske unije, Beograd 2003 Fondacija Konrad Adenauer: Evropa od A do Š, Beograd, 2003 Jeremy Richardson: European Union - Power and Policy making,Routledge, London/New York, 2001 Anthony Arnull: The European Union adn Its Court of Justice, Oxford, 1999 Philip Alston: The EU and Human Rights, Oxford 1999

Evropske integracije

Recommend Documents