200 AÑOS: EVOLUCION DEL MODELO TERRITORIAL DEL VALLE CENTRAL DE COCHABAMBA Documento preparado por JUAN CABRERA* SOCIEDAD DE ESTUDIOS URBANOS Y REGIONALES Introducción.-
Bajo las características de la presente publicación, el documento a continuación se constituye en un esquema teórico básico que de forma simplificada describirá algunas características del modelo territorial 1 del valle central Cochabambino y su dinámica en los últimos 200 años. El mismo es resumen y parte de un documento mayor de investigación académica. El texto es organizado en cinco fases temporales que no corresponden o siguen una temporalidad determinada, si no responden a los procesos histórico-sociales que han determinado el cambio de las características de configuración territorial y las características de los instrumentos desarrollados para ese efecto. Así mismo es necesario indicar que el presente documento se desarrolla sobre aportes de los estudiantes del Diplomado en Planificación Territorial 2009 de la UMSS . Antecedentes.-
Para entender la evolución del modelo debe referirse con anterioridad al contexto territorial sobre el cual se desarrolló Cochabamba y su área conurbada llamada hoy metropolitana. La ciudad de Cochabamba fundada por primera vez el 15 de agosto de 1571 a cargo del capitán Gerónimo de de Osorio y casi tres años después, el 1ro de enero de 1574 por segunda vez, se constituyó –y constituye- parte de la región más importante de los valles centrales de Bolivia junto a los muchos otros centros poblados de menor jerarquía como Quillacollo, Sacaba, Vinto, Colcapirhua y Tiquipaya. Aunque hoy también sobresalen desde la escala de influencia urbana Sipe Sipe, Punata, Arani, Totora, Pocona, Tapacarí, Arque y otras de menor tamaño. Para mejor compresión es importante mencionar que durante la fase histórica denominada República, el territorio se organizaba político-administrativamente en País, departamentos, provincias y cantones. Dentro las provincias se encontraban las capitales, las cuales eran los centros poblados más importantes y en algunos casos pequeñas ciudades denominados municipios. Por su carácter agrícola y las benignas tierras sobre el territorio del valle, se desarrolla en Cochabamba actividades de agricultura y pecuaria que sostienen la población de la zona minera del país por decenas de años. Hasta 1994 los municipios correspondían solo con las administraciones territoriales urbanas correspondientes con algunas ciudades, las mismas que obtenían esa nominación a partir de promulgaciones
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Entendiendo por modelo territorial como el resultado de la interrelación entre los diversos factores del medio y la actividad humana, con base en el análisis de la evolución histórica, y t eniendo en cuenta, además, los sistemas de relaciones, y las representaciones físicas. En Serrano Rodríguez, A. 1978. Modelo territorial. Indicadores y metodológicas. COT. FUNDICOT. Madrid. Mimeo. 1978.
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de leyes que las nominaban así, “Ciudades”. Los demás centros poblados eran denominados provincias o pueblos. El año mencionado todas las secciones de provincia adquieren el estatus de Municipios con jurisdicción sobre el ámbito urbano u rural. El año 2009 después de la promulgación de la Nueva constitución política del estado, se crean otras figuras territoriales como las regiones y territorios indígenas y se anulan algunas como los cantones. La evaluación del modelo territorial en Cochabamba.-
Este acápite se organiza sobre la base de etapas de años, correspondientes con los momentos o procesos históricos más importantes desde la perspectiva de modificación m odificación del modelo territorial.
1810 – 1950 Cochabamba en 1810 año de la sublevación independentista. Era un pequeño espacio urbano ubicado en el valle central de la región, fruto de la colonización española y resultado espacial de la Ley de INDIAS, configurado morfológicamente bajo la estructura conocida como Damero. Por las características económicas de la época, Cochabamba se constituía en la región potencialmente agrícola que mantenía y producía producía los alimentos para su contexto inmediato y principalmente para la zona minera del país (Potosí y Oruro). Por esas características, el modelo territorial correspondía con una pequeña capital administrativa en medio de varios centros satélites o asentamientos donde se establecían los denominados terratenientes de la época que producían para la zona minera. Entre 1810 y 1950 este modelo territorial no sufre muchos cambios, aunque es importante mencionar 2 momentos importantes: Primero.- Después de 1936 de la guerra, se promueve indirectamente una significante concentración poblacional en las ciudades principales como resultado de la desconcentración post guerra, aunque contrariamente se promueven las primeras políticas de colonización en las zonas bajas del país. Segundo.- Se nota un incremento en las actividades comerciales dentro la todavía pequeña ciudad capital de Cochabamba, como resultado de la migración desde Europa y Medio Oriente, derivado de algunas guerras y problemas bélicos. En los planos urbanos se puede observar el poco crecimiento de la zona urbana hasta 1935.
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1850 – 1985 Resultado de los procesos de insurrección interna de obreros y campesinos durante los quince años anteriores a 1952 por causa de la guerra del Chaco y otros. El año 1952 se logra la promulgación de la paradigmática Ley de reforma agraria, la cual da la propiedad de la tierras a los campesinos bajo el discurso “la tierra es de quien la trabaja”. El efecto de esta política es estructural. La propiedad de las tierras rurales pasa a posesión de los campesinos, los terratenientes dejan sus tierras, dejan la actividad agrícola agrícola y empiezan a poblar las ciudades. Cochabamba se constituye en uno de los espacios más afectados por tal política pues hasta esa fecha era el mayor productor agrícola del país y tenia alta densidad rural sobre tierras potencialmente productivas. En los planos se observa el rápido crecimiento físico entre 1945 y 1952.
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La ciudad de Cochabamba y los Centros poblados importantes alrededor como Quillacollo, Sacaba, Tiquipaya, Vinto y otros crecen igual que la ciudad de Cochabamba y se generan mayores relaciones entre ellas. La producción agrícola pasa a responsabilidad de los campesinos y se forja un nuevo modo de producción. El campesino se constituye en el productor y el citadino en el comercializador de los productos. Dentro el ámbito de Cochabamba se genera otro tipo de actividades y después de 1953 se implantan las primeras industrias alrededor de las ciudades, se crean nuevos equipamientos para articular “LA CIUDAD” con otros espacios a partir de diferentes terminales de trasporte férreo y aeroportuario. Se ve la necesidad de planes regionales que abarquen abarquen espacios más grandes y ya no solo el espacio urbano urbano capital donde se incluyen a la vez conceptos-modelos como los de “ciu dad jardín”.
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Posterior a 1953 y 1956 de la promulgación de las Leyes de Reforma Agraria y Urbana que entre sus principales puntos prevén la limitación de la superficie de propiedad dentro las ciudades, se genera un conjunto de políticas urbanas que van a regular el espacio urbano y el desarrollo de actividades dentro de este. Se cambia la forma de organizar el espacio mediante la generación de los primeros Planes Urbanos Reguladores que ya incluían estudios y proyectos respecto a: •
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Zonificación (Administrativa, comercial, vivienda, industrial, ferroviaria, Aeropuerto, cementerio, Universidad, Áreas verdes y deportes, Forestal, mercado, matadero, Terminal terrestre, turismo) Sistemas Viarios (Circunvalación, Avenidas, calles y calles peatonales) Integración Celular (Unidades vecinales, distritos especiales) Normas generales de edificación (Tipos, alturas, sistemas) Reglamentación (R. Fraccionamiento de propiedades urbanas, R. General de urbanización, R. Construcciones, Otros)
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A partir de estos documentos, la ciudad de Cochabamba se sujeta a este tipo de Planes para su desarrollo, constituyéndose en la primera ciudad de Bolivia que ajustó su crecimiento urbano sobre la planificación, lo cual llevó a adquirir características relevantes en comparación a las otras ciudades del país. La Planificación del Área Urbana de la Ciudad de Cochabamba de acuerdo a este tipo de instrumentos, contemplaba todas las áreas ocupadas por Industrias, Urbanizaciones, y conglomerados humanos asentados sobre el eje formado por Sacaba, Cochabamba, Colcapirhua y Quillacollo.
El Plan urbano llamado Director del año 1983 se constituyó en el más importante de la época porque estructura toda la conurbación, definía áreas geográficas correspondientes a niveles espaciales y dividían la conurbación en 38 distritos Urbanos 2 .
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De los cuales los distritos del 1 al 28 corresponden al Limite Urbano de la C iudad de Cochabamba, los distrito 29 al 32 corresponde a la Provincia Quillacollo Quillacollo y los distritos 33 al 38 corresponden Sacaba de la Provincia Chapare. Chapare.
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Este Plan Director estableció aspectos técnico-normativos básicos para la planificación y administración del ámbito territorial que conforma la Microregión del Valle Central en el cual se encuentran involucrados siete municipios: Cochabamba, Quillacollo, Sacaba, Colcapirhua, Tiquipaya, Vinto y Sipe Sipe. El Plan Director se enmarcó en dos instrumentos de Planificación: •
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A nivel Regional consideró algunos aspectos que llegarían a constituir los fundamentos de la “Estrategia para el Desarrollo Regional de Cochabamba”, que en la década del 80 se encontraba en elaboración por parte de la Corporación Regional de Desarrollo de Cochabamba con el asesoramiento de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), que consideraba ya proyectos de importancia estratégica al margen de los físico espacial como fueron el Proyecto Misicuni de trasvase de aguas para la ciudad como alternativa de solución a la problemática carencia de Agua potable, el riego y la generación de energía para la Subregión y la consolidación del Área Metropolitana de Cochabamba como Centro Regional del Departamento enmarcado en una política de Descentralización concentrada. A nivel urbano se basó en un “Modelo de crecimiento” cuya formulación se apoya en el Análisis sistemático de la realidad urbana de Cochabamba y en la evaluación y recuperación de una serie de Estudios y trabajos de Planificación desarrollados hasta la épo ca.
1985 - 1993 Si bien entre los últimos años se había desarrollado instrumentos de planificación que preveían la integración de todas las áreas circundantes a la ciudad de Cochabamba dentro de procesos planificados de crecimiento, no se contó con las dinámicas políticas y sociales de la época. El año 1985 se promulgó el discutido decreto ley 21060 que cambio el modelo económico de carácter estatista a un modelo de libre mercado, quitando la responsabilidad de la economía al gobierno y traspasando las empresas estratégicas del país a manos de empresarios privados, generalmente extranjeros. Ello resulto en el cierre de muchas de las más grandes empresas estatales que cobijaban gran parte de la población económicamente activa del país. Los centros mineros y la zona occidental del país que hasta esa
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época cobijaba un alto porcentaje de población nacional, en el plazo de poco más de 5 años expulsaron a cientos de miles de familias hacia las capitales departamentales. Cochabamba entre 1986 y 1990 recibió decenas de miles de nuevos habitantes que reconfiguraron el previsto proceso planificado de crecimiento, y no existió la capacidad económica ni institucional desde los gobiernos municipales de la región para consolidar lo planificado y en poco tiempo las áreas previstas fueron rebasadas. Los usos y varias políticas (resultado de los planes anteriores) quedaron en el papel respecto a sus alcances físicos y legales a través del cambio de modelos de asentamientos. La ocupación no planificada de las áreas circundantes, el crecimiento sobre áreas de protección ecológica y agrícola, entre otros, cambiaron la estructura físico económica de la región. Los centros poblados circundantes a la ciudad de Cochabamba como Quillacollo, Sacaba, Tiquipaya, Colcapirhua entre otros crecieron de forma desenfrenada. En afán de salvar esta crisis urbana, la denominada Corporación de Desarrollo de Cochabamba CORDECO que dependía de la Prefectura de Cochabamba elaboró una serie de instrumentos de planificación del territorio para la región, específicamente destinados a proporcionar a los municipios menores, el marco técnico normativo que posibilite una adecuada administración de sus áreas de expansión urbana: El Plan Director de Tiquipaya (elaborado por el Comité Urbano Microregional en 1.984) El Plan Director de Vinto (elaborado por el Comité Urbano Microregional en 1.986) El Plan Director de Sipe Sipe (elaborado por el Comité Urbano Microregional en 1.988) El Plan General de Ordenamiento Urbano de Quillacollo (elaborado por el Comité Urbano Microregional en 1.990) El Plan Director del Eje de Conurbación Cochabamba – Tiquipaya (elaborado por el Comité Urbano Microregional en 1.993) Todos ellos presentaban en común las siguientes características: • • • •
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Criterios de Planificación impuestos a los municipios, con niveles mínimos de participación del personal de las alcaldías (encargadas de su posterior gestión y aplicación), y menos aún de la ciudadanía. Muchos de los aspectos técnico-normativos profundamente técnicos y de difícil aplicación, en razón de que los encargados de su interpretación y aplicación no tuvieron ninguna participación en la elaboración y formulación de dichos instrumentos. En los Planes Directores se apreciaba una intención de dar solución a problemas predominantemente físico-espaciales (densidades, alturas de edificación, coeficientes de uso y ocupación del suelo urbano), dejando de lado los asp ectos sociales, económicos, medio ambientales. El carácter indicativo y rígido de los planes, ocasionó una infinidad de transgresiones promovidas en muchas ocasiones por los propios técnicos encargados de su implementación, como también por la misma ciudadanía al carecer los municipios de mecanismos adecuados y eficaces para el proceso de control y seguimiento. Otros
Durante esos años de visibiliza la poca viabilidad y sostenibilidad de los planes elaborados y surge la aún vigente crisis de la planificación en Cochabamba.
1994 – 2009 A principio de los años 90 se ahondaba la crisis respecto a los instrumentos de planificación y su validez respecto a la población. A nivel económico Bolivia esperaba medidas más fuertes de corte neoliberal, mientras los pueblos indígenas adquirían protagonismo en el ámbito político.
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El año 1994 se promulga la ley 1551 de Participación popular y en 1996 la Ley de descentralización administrativa que reconfigurara ampliamente el territorio nacional, y modifica a la vez la estructura administrativa nacional. Así mismo se amplían las competencias de las municipalidades sobre los ahora denominados municipios que alcanzan el ámbito rural. Se intenta delimitar las fronteras políticas administrativas entre municipios y departamentos, hecho que resulta en grandes problemas por la implicancia económica que ahora tienen la superficie su perficie y límites territoriales. Se promueve la distribución de recursos per capita, se asignan responsabilidades en todos los campos a los gobiernos municipales y se prevé que todo proceso de planificación debe ser participativo. Mediante la ley de descentralización se asignan un conjunto de responsabilidad a los gobiernos municipales y los gobiernos departamentales. Todos los tipos de gobierno tienen sus “poderes” ejecutivos y legislativos y adquieren competencias respecto a la planificación del ámbito urbano como antes pero también del ámbito rural. Los gobiernos adquieren autonomía de gestión, de planificación y de administración de sus recursos. En el ámbito de la planificación, el año 1996 surgen los denominados planes de ordenamiento territorial que en el contexto boliviano son instrumentos de carácter orientativo de organización del uso del suelo y ocupación del mismo con predominancia en el ámbito rural a partir de categorías biofísicas y del ámbito urbano a escalas muy grandes y con medidas muy generales, dejando –en teoría- a la planificación urbana la responsabilidad del detalle. A nivel departamental el mismo año se empieza a desarrollar el Plan Departamental de Ordenamiento Territorial. La primera versión del Plan es financiada por el Banco Mundial y emplaza su área de estudio solamente a la zona amazónica del departamento y las zonas amazónicas propias de los otros departamentos, en correspondencia con los objetivos del financiador. Posteriormente la Prefectura busca abarcar toda la superficie del territorio y terminar el Plan con los componentes de Uso de suelo y Ocupación del territorio, sin embargo bajo varios intentos no es posible ni de manera independiente, ni por terceras instancias privadas. El año 2009 desde la prefectura finalmente se logra concluir con el mismo, el PDOT ahora posee una visión y énfasis mayor sobre el área metropolitana, considerando que está es la zona de mayor importancia poblacional y de importancia económica que determina e influye fuertemente en todo el departamento. Se releva este énfasis diferente, en comparación con las versiones anteriores de predominancia altamente biofísica. A nivel municipal, si bien la ley 1551 resulta en medidas –posiblemente- muy acertada respecto a la distribución de responsabilidad de gestión y la participación, la creación de 314 municipios en un país donde no existía más de 30, resultó en una gran desproporción demográfica de los municipios. Encontrando así municipios como Cochabamba de la provincia Cercado con casi 500.000 habitantes y municipios en el mismo departamento con menos de 2.000 habitantes (Tacachi, Cuchumuela, Villa Rivero). Este hecho resulto en que todos los municipios, incluyendo los emplazados en la región conurbana que antes preveían procesos de planificación integrales (como se vio) hoy partían de procesos de planificación independientes, dejando la planificación urbana o el ordenamiento territorial en último lugar después de la planificación socioeconómica. Considerando que el marco normativo de la planificación en Bolivia discrimina entre la planificación física y la planificación socioeconómica dando más énfasis al tema socioeconómico. En la actualidad cada municipio ha desarrollado y desarrolla su Plan de manera independiente. El municipio de Cochabamba a la fecha ha desarrollado desde el año 2000, cuatro versiones de un Plan denominado Ordenamiento Territorial con altas precisiones correspondientes con los detalles propios de la planificación
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urbana, además de otros instrumentos denominados Planes de Desarrollo Distrital para prever procesos de planificación urbanística por fragmentos. Sin embargo el municipio de Quillacollo siendo el segun do más importante de la región aún se rige en el Plan Director de 1990 que fue rebasado en casi un 160% a la superficie planificada. Sacaba a la fecha ha elaborado sus planes urbanos y de ordenamiento territorial por un financiamiento externo, pero resta importancia al mismo por interés políticos. Colcapirhua y Tiquipaya han desarrollado planes a inicios del año 2000 pero ninguno lo ha puesto en vigencia.
Los planes de ordenamiento territorial se han convertido en el reemplazo de los planes urbanísticos, los mismos que de manera natural han ido adquiriendo un énfasis urbano cuando su inicial objeto era la organización predominante del espacio rural.
2010 El Gobierno Departamental consigue después de 14 años su Plan de Ordenamiento territorial el cual busca ponerse en vigencia, el Gobierno Municipal de Cochabamba busca generar sobre la base de la última versión del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal (Concluido, pero no aprobado por el Concejo Municipal) busca desarrollar una eficiente planificación física en base a las subsidiarias figuras de Planes Distritales que tendrían la responsabilidad de solucionar a la fecha problemas como los de la ampliación de la mancha urbana, control de la cota 2750, solución concertada intermunicipal de problemas de infraestructura urbana como el relleno sanitario y otros.
Conclusiones Con la vigencia de la nueva Constitución Política del Estado el año 2009 y el nuevo gobierno de Evo Morales desde el 2010 se prevé un ámbito territorial nuevamente modificado con nuevas características político administrativas administrativas y nuevas figuras para la administración. Se instituyen los territorios autónomos en el marco de sus propias normas, administración de recursos y otros a través de los niveles territoriales de departamento, municipios, región y territorio indígena originario campesino. Así como se prevé la figura territorial denominada Región que resultaría solo de iniciativas locales y con un énfasis predominantemente planificativo.
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Esta nueva constitución prevé la obligatoriedad de elaboración de Planes físicos como los denominados planes de asentamientos humanos, planes de ordenamiento territorial, planes de uso de suelo, etc. en todo el país y todos los niveles, sin embargo aun faltan las leyes menores que normen y reglamenten los procedimientos, considerando que los marcos legales hasta ahora vigentes deben ser actualizados con la nueva constitución. Sin embargo se debe reconocer que pese a la diversidad de tipos de planes, estilos o enfoques, la dinámica del modelo territorial siempre ha correspondido con cambios de carácter socio político y económico, y se ha observado que si bien la planificación física en Cochabamba tiene y ha tenido su importancia, no es ni ha sido históricamente el instrumento capaz de lograr control del espacio la mayoría de las veces no ha logrado tampoco compatibilidad con los modelos resultantes.
* Juan Cabrera, estudió arquitectura y sociología. Es Doctorante en Urbanismo de la Universidad de Liege - Bélgica.
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