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NISTRATIVO
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lünlos alcaryamos tus sueños It0fes¡0nalcs
www.egacal.com
Editorial
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ETABC DEL DERECHO I ADMTNTSTMTIVO C¡nros Acurre Gn¡oos
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Carlos Aguila Grados Colaboradores: Alejandro Zavala Rivera FIor de María Aguilar Navarrete Diseño de portada: Sonia Gonzales Sutta Composición de interiores: Sonia Gonzales Sutta Responsables de edición: Ana Calderón Sumarriva - Guido Aguila Grados
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EGACAL Escuela de Altos Estudios Jurídicos Directores: Ana Calderón Sumarriva - Guido Aguila Grados
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Editorial San Marcos E.l.R.L., editor
I35. Lima
Jr. Dávalos Lissón
Telefax:331-1522 RUC 20260t00808 E-moil:
[email protected] Primera edición: 2007 Segunda edición: 20 I 2 Tirale: 600 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Reg.
N.'
20
l2- 1005
I
ISBN: 978-6 I 2-302-872-5 Reg. de proyecto
editorial N."
3 150100 1200460
Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, sin prevra autorización escrita del autor y los editores. lmpreso en el Perú
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Pedidos: Av. Garcilaso de la Vega 974,
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Peru
Lima
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lmpresión: Editorial San Marcos de Aníbal Paredes Galván Av. Las Lomas I 600, Urb. Mangomarca, S. J. L. RUC t0090984344
"
# pnESENTAcTórrr n el otoño de 1999 nació la Escuela de Graduandos Aguila & Calderón -[GlC[lcon el propósito de llenar el vacío que existía entre los conocimientos que tenía el bachiller al egresar de una facultad de Derecho y los que requería para afrontar exitosamente el Examen de Titulación. Para ello, diseñamos una metodología de enseñanza-aprendi-
zaje novedosa respecto de la enseñanza tradicional del Derecho. Desde aquella fechaya han trascurrido trece años ... Hoy,
fG[Cll-ya convertida en
Es-
cuela de Altos Estudios Juridicos- constituye una estación obligatoria para los bachilleres en Derecho que pretenden optar el título profesional de abogado. Y dos novecientos nuevos abogados pueden dar fe de la eficiencia de un método que ha revolucionado la enseñanza del Derecho: El Sistema Tridimensional. Nuestra propuesta de enseñanza significativa del Derecho se denomina Sistema Tridimensional por el diseño triangular del proceso de capacitación. ¿Cómo funciona este sistema? Así:
'
El participante se ubica en el vértice superior, con sus sueños e ilusiones profesionales. Este participante encontrará en IGICAI una motivación permanente y una voluntad inquebrantable para el logro de los obietivos propuestos.
'
En el otro de ios extremos se encuentra el cuerpo docente de IGIGAI con su mistica de servicio y su vocación pedagógica. Nuestro equipo de profesores y asesores está premunido de sapiencia y paciencia para ser el soporte académico y moral que el participante
necesita.
'
En el tercer extremo se encuentra la bibliografía que brinda tG[G[l: nuestros libros didácticos, los cuales representan un compendio de decenas de textos nacionales y extranjeros, se convierten en facilitadores del aprendizaje de nuestros participantes.
El Sistema Tridimensional tGlG[l de enseñanza del Derecho ha tenido una metodologia que ha sido, desde su inicio, su marca registrada y que ha evolucionado sin pausa: una enseñanza personalizada con instrumentos y recursos pedagógicos que permiten un aprendizaje signiñcativo de las ciencias iuridicas. Una piedra angular de esta arquitectura la constituyen los materiales de enseñanza que en un principio fueron separatas anilladas que, iuego de seguir una rigurosa evolución académica, se transformaron en la "Colección ABC del Derecho". Así, la presente colección nació con dos finalidades meridianamente claras; la primera, concebir los primeros textos dirigidos exclusivamente a los estudiantes de pregrado y bachilleres en Derecho; la segunda, ser una forma de extender nuestro magisterio a un número indeterminado de personas que por razones económicas o de distancia no pueden pertenecer a nuestra institución. Tras haberse ugot"do más de cincuenta mil ejemplares de los diferentes títulos de esta colección -que en un inicio se circunscribió a ro especialidades-, creemos que se han logrado, largamente, los objetivos propuestos. Por ello, en I0AG[1 nos sentimos con la responsabilidad de seguir perfeccionando nuestra propuesta con una colección renovada en la forma y el fondo. La colección a partir del año zorr presenta una nueva diagramación y presentación que permite una lectura más ágil y panorámica, con el propósito de que los conocimientos jurídicos no sólo estén precisos y actualizados, sino también sean de fácil asimilación por parte de nuestros lectores.
Asimismo, este ambicioso proyecto presenta como horizonte triplicar el número de títulos originales: 3o títulos propuestos en esta nueva etapa vital de una publicación ya clásica del aprendizaje juridico, "El ABC del Derecho". Los títulos que lo conforman son:
r.
Teoría General del
z. 3. 4.
Derecho Derecho Procesal Civil Derecho Procesal Penal Derecho Procesal
5.
Constitucional Derecho Civil Extrapatrimonial Derecho Civil Patrimonial Derecho Notarial
6. 7. 8. Derecho Penal 9. DerechoConstitucional
ro. Derecho Internacional de los Derechos Humanos
n.
Derecho Administrativo rz. Derecho Laboral y 13.
Derecho Procesal Laboral Derecho Empresarial
14.
Derecho Ambiental
15.
Derecho Minero
16.
zr. Derecho de la Propiedad Intelectual zz. Derecho Concursal 23. Derecho Tributario 24. Contratación Estatal
Derecho de las
25. Gestión Pública
Telecomunicaciones
26. Gobierno Local y Regional
Derecho de Internet
27. Proceso Contencioso
r8.
Arbitraje
19.
Derecho de la
Competencia zo. Derecho de Protección al
Consumidor
Administrativo 28. Oratoria Jurídica 29. Redacción Jurídica 3o. Latín Jurídico
No queremos concluir esta presentación sin antes reservar unas líneas para nuestros dos mil novecientos abogados egacalinos. Reciban nuestro homenaje y gratitud infinita, ya que confiaron en un equipo de profesionales jóvenes que tiene como vocaciónel servlcio_y la enseñanza. Los deseos de éxitos interminables para quienes prefirieron la decencia y la ética de capacitarse en una institución que no tiene ningún tipo de lazo con universidad o institución alguna y desecharon lo impropio de prepararse con catedráticos que al mismo tiempo son jurados en los exámenes de grado. Nuestra pleitesía a quienes no tomaron el facilismo de un costoso curso de profesionalización promovidos por facultades que buscan producir abogados en serie y cantidades industriales sin importar la solvencia profesional que exige nuestra sociedad; por el contrario, transitaron por el derrotero del ndebe ser" al afrontar un examen de suficiencia profesional con toda la responsabilidad y la adrenalina que implica el momento académico más importante en la realización de toda persona. Nuestro reconocimiento a quienes no optaron por formas de titulación que no son caminos sino atajos de mediocridad que inventan y ofrecen impúdicamente las universidades bajo la solera de su autonomía. Por último, creemos que mediante esta renovada colección que ponemos al alcance del mundo jurídico estamos reafirmando nuestra misión institucional: "funtos alcanzamos tus sueños profesionales", y sólo con este trajinar incansable demostrado en estos primeros trece años estaremos acercándonos a nuestra visión: "Ser una Escuela de Posgrado con la meior propuesta de enseñanza jurídica a nivel nacional". Para quienes deseen realizar comentarios y críticas a esta colección o a nuestra institución, deiamos al pie nuestra dirección epistolar. Nuestra gratitud anticipada a quienes así lo hagan.
ANA CALDERÓN SUMARRIVA
[email protected]
www.anitacalderon.com' GUIDO AGUILA GRADOS
[email protected]
www.guidoaguila. com Directores & Fundadores de IGAGAI
Capítulo LA FUNCION ADMINISTRATIVA 1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO El Estado tiene como finalidad primordial alcanzar el bienestar común, satisfaciendo necesidades colectivas y cautelando el interés de todos. Para cumplir dicha finalidad, el poder que ostenta el Estado se manifiesta a través de cuatro funciones: la gubernativa, la legislativa, la judicial y la administrativa.
FUNCIÓN LEGISLATIVA
Constituye aquella función destinada a la creación y establecimiento de normas jurídicas. Esta función es ejercida por el Poder Legislativo, sin perjuicio de que aquél pueda delegarla al Poder Ejecutivo por mandato constitucional, manifestándose dicho ejercicio a través de los decretos legislativos. Cum-
plen esta función, asimismo, los gobiernos regionales y Iocales.
l
FUNCÍéN ruDrcrAr.
Esta función se manifiesta a través de la actividad que realiza el Estado destinada a resol-
ver un conflicto intersubjetivo de intereses o una incertidumbre jurídica. La función jurisdiccional sólo puede ser ejercida por-el Estado mismo, mediante sus órganos jurisdiccionales, y tiene por finalidad el respeto de las normas jurídicas. De acuerdo al artículo r39o de la Constitución, esta función también es realizada en el arbitraje y en el fuero militar.
FUNCIéN GUBERNATIVA
Para GARCÍA DE ENTERRÍA la función gubernativa, política o de gobierno, está referida "...a la actividad de los órganos superiores del Estado en las relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones que organiza la Constitución, y a la actuación de dichos órganos como representantes de la Nación en el ámbito internacional." r
Constituye aquella función destinada a regular la actividad concreta del Estado, para 1ograr satisfacer los intereses y necesidades de la colectividad. FUNCTÓN
La función administrativa, siempre ha esta-
ADMINISTRATIYA
do íntimamente ligada al Poder Ejecutivo; sin embargo, ha de tenerse presente que tanto el Poder Legislativo como el Judicial, ejercen re-
sidualmente dicha
fu
nción.
2. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA z.r. Definición Podemos definir a la función administrativa como la función destinada a regular la actividad concreta del Estado, a fin de satisfacer de manera inmediata las necesidades de la sociedad y los intereses públicos, para cumplir con su fin primordial. La Ley del Procedimiento Administratir,'o General, Ley No 27444 @n adelante, LPAG), no brinda una definición de función administrativa, sin embargo, la podemos definir como la realización del poder proveniente de la ley por parte de los diferentes organismos y órganos de la administración pública. Como se verá más adelante, la función administr¿tiva se expresa mediante diversas formas, las mismas que generan efectos jurídicos.
DROMI señala que "La función administrativa es una de las vías de actuación jurídico-formal junto con la gubernativa, la legislativa y la judicial, para el ejercicio del poder como medio de la comunidad para alcanzar sus fines. Concretamente, es la actividad que en forma directiva y directa tiene por objeto la gestión y servicio en
función del interés público, para la ejecución concreta y práctica de los cometidos estatales, mediante la realización de "actos de administración"".'
1
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo
rrot. quínta Edíción. p. 92
citado por
CASSACNE, Juan Carlos. Derecho
Administrativo t. Abeledo-pe
Esta función es manifestada a través de las actividades realizadas por los órganos administrativos del Estado. Sin embargo, el Poder Legislativo y el Poder .¡uáicial
también ejercen dicha función de manera residual, en la medida en que no se refieran a sus funciones propias y específicas. Adicionalmente, debe considerarse que los entes jurídico-privados, también están facultados a ejercer función administrativa, previa habilitación legal, por medio de una delegación, autorización o concesión de la autoridad estatal.
z.z. Características ANACt.ETO ha planteado ciertas características de la función administrativa, que la diferencia de las otras fi.rnciones del Estado, las cuales sonr:
CONCRECIéN Debido
acto
a
que el
adminis-
trativo está destinado a pro-
ducir
efectos
jurídicos sobre
los
intereses,
obligaciones o derechos de los
administrados
en
circunstan-
cias particulares y determi-
INMSDIAIEZ
CONTINUIDAD
ESPONTANÍIDAD
Por cuanto
Al ser que la función admi-
A diferencia de
nistrativa se rea-
cional, la Administración puede actuar de oficio,
las
actividades que manifiestan dicha fun-
ción, tienden a satisfacer de manera pronta e inmediata las necesidades de la colectividad, a fin de cumplir con los flnes estatales.
liza de manera permanente o ininterrumpida, diferente de las demás funciones del Estado, que se llevan a cabo de manera
función
la
jurisciic-
por iniciativa propia, sin necesidad
de petición por parte del interesado.
esporádica.
nadas.
Asimismo, otras características de la función administrativa son:
'
Puede ser ejercida por el propio Estado, o por entes jurídicos- privados, previa habilitación legal;a diferencia de las otras funciones del Estado, que solo pueden ser ejercidas por éste, no siendo delegables a los particulares, salvo discutidas excepciones.
'
Es sometida al control del Poder Legislativo, a través de mecanismos de control político; y del Poder Judicial, mediante la facultad de revisar las actuaciones administrativas por medio del proceso contencioso administrativoy los procesos
constitucionales.
2 3
DRoMI, Roberto. Derecho Administrativo. Buenos Aires. Ciudad Argentina. Sétima Edición. r99g. p. r59 ANACLETO cUERRERO, víctor R. Cuía de Procedimientos Adm¡nistrativos. Lima. Gaceta Jurídica.
Edición. 2oo3. p.16
Segunda
Capítulo LA AD MINISTRACION PUBLICA
1. DEFrNrcróN Afirma CRRCÍA DE ENTERRÍA que "la Administración Pública no
es
representante
de la comunidad, sino una organización puesta a su servicio...Sus actos no valen, por eso, como propios de la comunidad, que es lo característico de la ley, lo que presta a ésta su superioridad y su irresistibilidad, sino como propios de una organización dependiente, necesitada de justificarse en cada caso en el servicio de la comunidad a la que está ordenada"a. Este mismo autor sostiene que la Administración Pública '1..es la única personificación interna del Estado cuyos fines asume y siendo también dicha persona el instrumento de relación permanente y general con los ciudadanos...es lícito decir que el Derecho Administrativo es el derecho público interno del Estado por excelencia"r.
Asimismo, PAREJO manifiesta que la Administración Pública "...es una organización cuya actividad se hace presente en la mayoría de los ámbitos y facetas de la vida social, siendo, así, fundamental para el desarrollo de la vida de las personas en la sociedad actual. Pues tiene como misión desarrollar funciones y proveer servicios... indispensables hoy para la calidad de la vida..."r'
cARciA DE Erur¡RRi,q, Eduardo y T)MÁS - Rnn¡Óru ¡ER,^vÁruorz. curso de Derecho Administrativo. Madrid. Civitas Edicíones, S.L. Tomo l. Undécima Edición. zoo2.p. idem. p.4z PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Valencia. Tirant Lo Blanch. Segunda Edi-
j)
5
6
ción.2oo8.p.t5
En el ordenamiento jurídico peruano, las normas que regulan el
adecuado
funcionamiento de la administración pública y las relaciones jurídicas entre ésta con los administrados son: Ley No 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General Ley No z9o6o: Ley del Silencio Administrativo
Decreto Legislativo Ns ro29, el cual modifica las dos normas anteriores. El artículo I del Título Preliminar de la LPAG establece cuáles son las entidades que conforman la Administración Pública:
'
Ei Poder Ejecutivo,
incluyendo los ministerios
y
organismos públicos
Descentralizados
.
El Poder Legislativo
'
El Poder fudicial
'
Los Gobiernos Regionales y Locales
'
Los organismos a los que la Constitución confiere autonomía
'
Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas
'
Las personas jurídicas que bajo el régimen privado prestan servicios públicos o ejercen función administrativa por concesión, delegación o autorización del Estado
De la conformación que nos indica la mencionada norma, podemos definir a la Administración Pública como el conjunto de organismos y órganos estatales y no estatales que realizan función administrativa y cuya organización y relaciones jurídicas con los administrados constituye el objeto de estudio del Derecho Administrativo. Es importante señalar que el Decreto Supremo No o43-zoo6-PCM, que aprueba los Lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de organización y Funciones - ROF por parte de las entidades de la administración pública, establece que debe entenderse como entidad u organismo a aquellas organizaciones de carácter permanente, creadas por norma con rango legal (aunque algunas han sido creados por la Constitución) la misma que les otorga personalidad jurídica. Por otro Iado, se debe entender como órgano a aquella unidad dependiente del organismo encargada de una actividad determinada, al mando de una autoridad administrativa dividido en diferentes unidades orgánicas. Dichos órganos pueden ser de control, de asesoramiento y de apoyo y de línea. Entre los organismos y los órganos pueden existir relaciones de subordinación pero también tutela y de coordinación.
2. POTESTADES ADM INISTRATIVAS Las Potestades Adminis[rativas pueden ser definidas como aquellos poderes que Ia Ley otorga a la Administración Pública para que esta pueda cumplir los fines del Estado, y en particular, la función administrativa.
Dichas potestades, o también llamadas prerrogativas, de la Administración Pública, están sujetas al principio de legalidad, debido a que solo pueden tener su origen en la ley, la misma que establece los límites a dichas prerrogativas. Asimismo, estas últimas tienen como características principales la inalienabilidad, intrasmisibilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad; y sólo pueden ser alteradas o extinguidas por Ley, ya que de ella tienen su origen.
Del mismo modo, la Administración Pública solo está facultada para ejercer las potestades administrativas en cuanto se encuentren destinadas a la persecución del
interés y bienestar común, no pudiendo actuar por interés privativo de la propia
Administración. Estas potestades administrativas pueden ser clasificadas de la siguiente manera:
POTESTAD
t'IMITADORA
Consiste en la facultad de limitar derechos, sean fundamentales o no, con la finalidad de obtener la adecuación del comportamiento particular al interés general. Asimismo, implica el establecimiento de prohibiciones incluso obligaciones de dar o hacer que afectan a los administrados. Esta facultad debe cumplir algunos requisitos: facultad expresa por parte de la ley, la no afectación al contenido esencial y el respeto a loosprinicpoios de razonabilidad y proporcionalidad.
FGMENTO
Consiste en la promoción de ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que se
POTESTAD PRES'TACIONAt
públicos, los mismos que pueden ser concebidos como la prestación obligatoriay continua de bienes
FOTESTAD DE
condicen con el interés general.
Se traduce en facultad de brindar servicios y servicios que satisfacen necesidades básicas de la
sociedad.
POTESTAD
NORMIIII1á
Consiste en la facultad emitir normas de rango inferior a la ley: los reglamentos; los mismos que tienen como finalidad complenentar leyes, aunque hay algunos que no requieren de una ley a la cual reglamentar.
t
POTESTAD CUASIJURISDIC.
CIONAI,
Consiste en la facultad que tiene la administración de resolver conflicto de intereses entre los
o entre éstos y otras entidades administrativas. La consecución de esta facultad se realiza mediante el procedimiento administrativo trilateral, regulado por la LPAG. particulares
Consiste en la facultad que tiene la administración de sancionar a los particulares por la comisión de infracciones administrativas. La consecución de
POTESTAD
SANCIONADORA
esta facultad se realiza mediante el procedimien-
to administrativo sancionado¡ regulado por la [,PAG, el mismo que cuenta con principios específicos destinados a proteger a los administrados de
posibles arbitrariedades por parte de la autoridad
administrativa.
n
Ca
ítulo ASPECTOS
FUNDAMENTALES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO
r. nEpr¡uclóN al Derecho Administrativo como Iq ciencia jurídica que estudia los principios y notmas que regulan la organización y la actividqd de Iq Administración Pública y las relaciones jurídicas entre ésta y los adminis trados.
Se define
Para DROMI: "El derecho administrativo es el conjunto de normas y principios que regulan y rigen el ejercicio de una de las funciones del poder, la administrativa. Por ellos, podemos decir que el derecho administrativo es el régimen jurídico de la función administrativa y trata sobre el círculo jurídico del obrar administrativo.T
GARCINI señala que "Podemos concretar nuestra concepción del Derecho Administrativo considerándolo como aquella rama jurídica que fija los principios y analiza Fas normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen en la organización y en la actividad de la Administración del Estado consiáerada en todas sus esferas, tanto nacional como local'ls
Asimismo, RUi Z-E LD REG E sostieneque: "Podemosa nuestroentender, precisarque el Derecho Administrativo es el sistema jurídico de principios, normas y categorías de derecho público que estudia, promueve y regula actividad de la AdministÁción Pública, los servicios públicos, la función y potestades de los órganos y personas 7 8
DROMI, Roberto. Ob. Cit. p.159 citado poTANACLETO CUERRERO,Víctor R.Ob.Cit. p. 27
CARCINI CUERRA
que la ejercen, en las relaciones con los administrados; interadministrativas e interorgánicas; y las de derecho administrativo internacional; así como las garantías internas y las de una alta jurisdicción que asegure la justicia administrativa".')
2. CARACTERíSTICAS Autónomo
z.r.
El derecho adrninistrativo es considerado una rama autónoma del derecho, pues ésta posee sus propios principios generales y normas especiales, distintas a los que rigen la actividad de los particulares; es por ello que se dice que el derecho administrativo es un sistema jurídico autónomo paralelo al derecho privado. Sin embargo, parte de la doctrina establece que ninguna rama del derecho puede ser considerada autónoma en su totalidad, pues con frecuencia, cada disciplina debe acudir a los principios y normas del derecho común o de otras ramas del derecho para buscar en ellas sus soluciones.
z.z. Derecho Público Existe una relación permanente y recíproca del Estado con la sociedad, pero no es una relación horizontal, sino, más bien, vertical o de imposición. Asume esta característica pues regula un sector de la actividad estatal y de los entes estatales que actúan en ejercicio de la función administrativa, por autorización o por delegación. DROMI", al referirse a la regulación de esta actividad, considera la regulación y la reglamentación de las funciones que realiza cada Poder del Estado,
las entidades estatales, autónomas
y
descentralizadas; pero también entidades
privadas que prestan servicios públicos.
2.3.
Dinámico
Está en constante acción normativa y operativa, esto quiere decir que Ia tendencia es
la innovación normativa para resolver nuevos problemas. Cuando hacemos referencia a cambios en el derecho administrativo, necesariamente debemos dar ctrenta de transformaciones del Estado.
DROMI afirma en este punto: "El derecho administrativo es el brazo jurídico del Estado; por tal razón y por la mutabilidad constante de la realidad y la necesidad de que las normas jurídicas se adapten a ella es que el dinamismo es su carácter esencial"".
9 '1o
1r
RU
lZ-EL DR
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CERIVERA, Alberto. Man ual de Derecho
8o DROMI, Roberto. Ob. Cit. p.173 DROMi, Roberto. Loc. Cit.
Administrativo. Líma. Cultural Cuzco
S.A. Editores.l g 92p.
2.4.
Privilegio de autotutela
El propio ente administrativo expide normas que regulan su actuación y funciones, disponiendo de poderes que nadie tiene dentro de un Estado, como señala DROMI, puede crear, modificar o extinguir derechos por su solo voluntad mediante actos
unilaterales. En un Estado de Derecho ese poder no es absoluto, está sujeto al control posterior del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial.
2.5.
Exorbitante
Tiene poderes que exceden la órbita del derecho privado. En el derecho administrativo no hayunplanode igualdad entrepartes, puesalserunade laspartes laAdministración Pública, ésta tiene facultades de poder público, propias del Estado. Es por ello, que para contrarrestar estas potestades que tiene la Administración Pública, se otorgan al administrado una serie de garantías tales como la igualdad, propiedad, legalidad,
informalismo, etc.
3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO considera como fuente del derecho administrativo, según MONSflRRAT A. FONT "los hechos, actos y formas de donde surgen los principios y normas jurídicas que se aplican y componen el derecho administrativo".'' Se
3.r. Clasificación de las Fuentes FORMATES
MATERIALES
Son las normas o principios jurídicos.
Establece el marco normativo genérico del ejercicio del poder y está integrado por toda la gama de dispositivos que constituyen el ordenamiento jurídico.
Integran fundamentalmente
esta
fuente; la Constitución Política del Estado, las leyes, los tratados internacionales, los actos legislativos y
Son aquellas que no son normas jurídicas pero que pueden hacerlas surgir o modificar.
Integran fundamentalmente esta firente: la Doctrina, la Costumbre, los Principios generales del derecho, la Jurisprudencia y el Estado de necesidad.
administrativos, los Decretos, resoIuciones y reglamentos, el derecho comparado.
12
de Estud io: Programa Desarrollado de Editorial Estudio. zoo4, p.15l.
MONSERRAT A. FONT. Gu ía
Ia
materia administrativa. Buenos Aires.
Análisis de cada fuente
3.2.
3.2.r. Constitución Política Es la fuente primaria de todas las ramas del derecho y toda norrrla debe estal de acuerdo con ella a partir de la cual se sistematizan las demás normas. En este sentido, es la base de la cual derivan los principios fundamentales de las diferentes ramas jurídicas, constituyendo un rol articulador en el ordenamiento jurídico del país.
Es necesario señalar que algunos prir-rcipios del clerecho administrativo no se encuentran consagrados expresamente en la Constitución; sin embargo, principios firndamentales como el de legalidad y el de debído procedimiento pueden deducirse de su texto. CASSAGNE indica que "Por su jerarquía, es la fuente rnás inrportante de todo el derecho, particularmente para el derecho administrati\.o, cuyos capítulos se nutren en los principios y normas constitricionales"". 3.2.2. Tratado
Internacional
Es el acuerdo entre sujetos de derecho internacional, ya sea entre Estados u Organismos Internacionales, el cual está destinado a crear una obligación, resolver una ya existente o modificarla. Interesan al derecho administrativo, ya que hay tratados sobre materias (como navegación, correo, comunicaciones) que en el derecho interno son regulados por aquéI. Es por ello, que resulta de vital importancia considerar que de acuerdo a la Convención de Viena (suscrita en Viena el z3 de mayo de ry6g y entró en vige ncia z7 de enero de r98o), los tratados son obligatorios entre las partes que los suscriben. 3.2.3. La Ley toda norma jurídica de carácter general que emana del Poder Legislativo a través del procedimiento establecido en la Constitución Política, sus características son: Es
'
Obligatoria: su cumplimiento es obligatorio para los ciudadanos y el Estado puede acudir a lapoacción para hacer valer el derecho de un tercero surgido de un texto legal.
'
Oportuna: está en relación con las necesidades sociales que impone dicha
'
Permanente.' No debe responder General y abstracta.' no impersonales.
13
CASSAGNE,.Juan Cdrlos.
Ob.cit. p.126
ley.
a una cuestión de momento.
se dicta para un caso concreto, sino para situaciones
Se debe considerar dentro del concepto de ley a aquellas normas que sin ser leyes, por diferentes motivos, se les ha otorgado dicho rango, como el decreto legislativo, decreto de urgencia, reglamento del congreso y las ordenanzas, tanto regionales y locales de carácter general (ostentan dicho rango dentro de su jurisdicción).
3.2.4. Reglamento
El reglamento es un acto unilateral emitido por una entidad de la Administración Pública administrativo, que crea .ror.n", jurídicas generales, produciendo efectos jurídicos en materia administrativa, y regulando situaciones objetivas e impersonales.
El reglamento, es emitido por la Administración, y se emplea para que el Estado cumpla con sus fines. Éste norma las funciones o actividades de una institución o de los administradores.
En cuanto a la naturaleza jurídica de los reglamentos, existen dos posiciones doctrinarias que se contraponen. La primera de ellas, establece al reglamento como un acto administrativo con efectos generales, al ser un acto de la Administración Pública. Por otro lado, la segunda posición indica que aunque el reglamento procede de la Administración, no constituye un acto administrativo sino una norma jurídica de carácter general.
3.2.5. La
iurisprudencia
Es el conjunto de resoluciones sobre casos iguales o similares, de la misma manera
o en el mismo sentido y se unifica a través de los fallos plenarios o del recurso extraordinario. Es la interpretación que hacen los jueces de manera habitual y reiterada de los preceptos legales y reglamentarios, en asuntos sometidos a su competencia. Es indudable el valor que tiene, hay una suerte de resoluciones administrativas que, en determinados ramos, van sentado criterios que pueden considerarse fuente
indirecta, a diferencia de la ley y la costumbre que se consideran principales
e
inmediatas. 3.2.6. La
doctriná
Conjunto de opiniones, comentarios y conclusiones de los juristas que estudian el derecho (legislación y jurisprudencia) y luego lo explican en sus obras, haciendo observaciones, creando teorías y dando soluciones. 3.2"7. Los
principios generales del derecho
Son aquellos principios que constituyen la causa y la base del ordenamiento jurídico y tratan de impedir la arbitrariedad de los poderes públicos.
Los principios generales del derecho tienen tres funciones básicas que operan de
manera dependiente una de otras, y que tienen gran incidencia el ordenamiento
jurídico: FUNCIÓN CREADORA Los principios generales
del derecho inspiran la creación de las normas que integran nuestro ordenamiento jurídico.
FUNCIÓN INTERPRETABORA Los operadores del derecho, a fin de dar un correcto sentido e in-
terpretación a la norma
jurídica deben basarse en los principios gene-
rUNTIÓN INTEGRAI}ORA En caso de algún vacío o
laguna legal, el órgano respectivo debe llenarlo en base a estos principios.
rales del derecho.
Finalmente, cabe señalar que los principios generales del derecho son de vital importancia, toda vez que estos permiten a la autoridad administrativa, no dejar de administrar iusticia por defecto o deficiencia de la ley. 3.2.8. El Estado de Necesidad El estado de necesidad, puede ser definido según BACACORZO como "el encontrarse
ante una situación grave que obliga a la adopción inmediata de decisión, pues la pérdida del tiempo ha de tornarla irreversible o, cuando menos, agravarla más aún. Y la conducta seguida queda legalmente exenta de responsabilidad, aunque se lesionen bienes y derechos'l '+ Igualmente, indica que la Administración se va a encontrar ante un estado de necesidad al sobrevenir caso fortuito, o sea el acontecer imprevisto e irresistible (terremoto, inundación, incendio, epidemia, huayco, deslizamiento de tierras, etc.) o fuerza mayor (guerra, ataque, robo, etc.), que resulta inevitable.'¡ El estado de necesidad implica una disminuye derechos de aquellos sobre los que el Estado ejecuta las acciones de excepción, pues ello se da en defensa de un bien o interés mayor de la población. Es por ello, que las medidas que se adopten para
contrarrestar este estado de necesidad deben guarda proporción directa con el daño o peligro catrsado. Las medidas que Ia Administración puede dictar, ya sea de manera directa o por delegación, pueden estar contenidas en Decretos Leyes, Ordenanzas de urgencias, órdenes de policia, etc.
Dentro de tales condiciones y requisitos, el estado de necesidad puede excepcionalmente ser fuente del derecho administrativo. BACACORZO, Custdvo. Tratado de Derecho
zooo.p.71 y 72 Ídem
Administrativo. Lima. Caceta Jurídica. Tomo l-ll. Cuarta Edición.
Capítulo PERSONAL DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA
LA FUNCION PUBLICA puede definira la Función Pública como aquella actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o al servicio de las entidades de la Administración Pública. Es la actividad destinada a realizar y cautelar los intereses de la Nación, la misma que deriva del poder del Estado o de sus fines. Se
La función pública tiene por finalidad el servicio a la Nación y la obtención de mayores niveles de eficiencia del Estado, a fin de lograr una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. Asimismo, el ejercicio de la función pública se rige por ciertos principios, a saber:
.
Principio de Legalidad: dicha actuación debe estar adecuada con
la
Constitución y las Leyes.
.
Principio de lgualdad: la Administración Pública no debe discriminar
en
razón ele personas, sino en razón de situaciones.
'
Principio de Seguridad furídica: la función administrativa debe permitir al Estado realizar sus objetivos nacionales, previniendo los conflictos de los administrados dentro de un marco jurídico preestablecido.
'
Principio de Responsabilidad por actos arbitrarios: los funcionarios y servidores públicos responden por los actos que realicen y que sean contrarios a la legalidad. En ese contexto, la responsabilidad puede ser civil, penal y administrativa.
2. SERVIDORES DEL ESTADO Son servidores del Estado todos los firncionarios o servidores de las entidades de
la Administración Pública sean éstos nombrados, contratados, designados,
de
confianza o electos que desempeñen actividades o funciones en nombre del servicio
del Estado. De acuerdo a nuestra Constitución, ningún funcionario o servidor público puede desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado, con excepción de uno más por función docente. Los servidores del Estado se clasifican en:
Funcionario Público Servidor Público
2.r. Funcionario Público Se considera funcionario público al ciudadano que es elegido o designado por la autoridad competente, conforme al ordenamiento legal, para desempeñar cargos
del más alto nivel en los poderes públicos y los organismos autónomos, y que legal o administrativamente está facultado para resolver asuntos de su competencia. Los Funcionarios Públicos, pueden ser de cuatro clases:
Funcionarios que desempeñan cargos políticos: son aquellos que han sido elegidos directamente por el pueblo.
Funcionarios que desempeñan cargos de confianza: el cargo de confianza es una responsabilidad dada a una persona que no se somete a concurso ni adquiere estabilidad laboral. Dura lo que dura la confianza de quien lo nombró. Cuando ella ser pierde, la persona puede renunciar o puede ser destituida sin ningún derecho de permanencia. Debido a esta inestabilidad, los cargos de confianza están exprcsamente señalados en las leyes. Asimismo, estos cargos son nombrados obligatoriamente mediante Resolución Suprema.
Funcionarios con poder de decisión: son aquellos que desempeñan cargos y administrativamente están facultados para decidir y
directivos, que legal
resolver a través de actos administrativos los asuntos de su competencia.
Funcionarios que desempeñan cargos de dirección: son aquellos que están dentro de la escala jerárquica-estructural de la entidad y por lo tanto únicos responsables de ejecutar las decisiones dadas por la jerarquía.
z.z. Servidor Público Se considera servidor público al ciudadano en ejercicio que presta servicio en entidades de la Administración Pública con nombramiento o contrato de autoridad competente, con las formalidades de Ley, en jornada legal y sujeto a retribución remunerativa permanente en periodos regulares.
Conforme a lo dispuesto por el artículo III del Título Preliminar de la Ley Ne 28175, Ley Marco del empleo Público, la citada norma regula la prestación de los servicios personales subordinada y remunerada entre una entidad de la administración pública y un empleado público, cualquiera fuera la clasificación que éste tenga. Los ciudadanos pueden ingresar a ser servidclres públicos como:
.
Nombrados: son los que han ingresado a la administración pública mediante concurso público.
.
Contratados: son los que se encuentran sujetos administrativo, así como
a
a las
condiciones de un contrato
un periodo de duración.
3. LA CARRERA ADMINISTRATIVA La Carrera Administrativa en nuestro país se encuentra regulada por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa -' Decreto Legislativo Ne 276 del o6 de marzo de 1984, y su Reglamento - Decreto Supremo Ns oo5-9o-PCM del o5 de enero de r99o.
Ésta puede ser definida como el conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los deberes de los servidores de la Administración Pública estables y permanentes. Son principios de la Carrera Administrativa:
'
Igualdad de Oportunidades
'
Estabilidad
'
Garantia del nivel adquirido
'
Retribución justa y equitativa, regulada por un sistema único de remuneraciones
En cuanto a la estructura de la Carrera Administrativa, esta se divide en grupos ocupacionales y niveles
:
El Grupo Profesional
" A cada nivel
corresponcera un conjunto de cargos compatibles
Auxiliar A este grupo
servidores con tí-
servidores con formación supe-
pertenecen los servidores que
tulo profesional o
rior o
grado académico
universitaria incompleta o capacitación tecnológica o experiencia técnica reconocida
tienen instrucción
para realizar labores de apoyo
Le corresponde
Le corresponde
Le corresponde
Ios 8 niveles
los ro niveles
los 7 niveles
superiores
comprendidos entre el tercero y el décimo
inferiores
encuentra
reconocido por la Ley Universitaria
NIVETES
El Grupo
Técnico Conformado por
Se
constituido por GRUPOS OCUPACIÜNALHS
El Grupo
con aquéI, dentro
secundaria y
experiencia o calificación
segundo
de la estructura
()rganizacional de cada entidad. Sin ernbargo, los cargos no fbrrnan parte de la Carrera
Administrativa.
Asimismo, no están comprendidos en la Carrera Administrativa:
Los servidores públicos contratados y los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza, salvo en las disposiciones de la Ley que le sean aplicable
' '
Los miembros de las Fuerzas Armadas
'
Los trabajadores de las Empresas del Estado
'
Los miembros de la Policía Nacional
Los trabajadores de las Sociedades de Economía Mixta, cualquiera sea su forma
jurídica
Para ingresar a la Carrera Administrativa el ciudadano debe cumplir con ciertos requisitos tales como: ser ciudadano peruano en ejercicio; acreditar buena conducta y salud comprobada; reunir los atributos propios del respectivo grupo ocupacional; y presentarse y ser aprobado en el Concurso de Admisión.
Igualmente, al convertirse en servidor público deberá: cumplir el servicio público buscando el desarrollo nacional del país, y considerando que trasciende los períodos de gobierno; supeditar el interés particular al interés común y a los deberes del servicio; constituir un grupo calificado y en permanente superación; desempeñar sus funciones con honestidad, eficiencia, laboriosidad y vocación de servicio; conducirse con dignidad en el desempeño del cargo y en su vida social.
y,
La carrera Administrativa puede terminar por distintos motivos, entre ellos se encuentra el fallecimiento del servidor pirblico, su renuncia, el cese definitivo de sus ftunciones y su destitución.
Del mismo moclo, la Ley ha establecido una serie de causas que jr-rstifican el cese definitivo de un servidor, al establecer un límite de 7o años de edad; o supeditar el cargo a la pérdida de la nacionalidad, a su incapacidad permanente física o mental, o su ineficiencia o ineptitud para el desempeño del cargo, lo cual debe encontrarse
debidamente comprobado.
4,
RESPONSABILIDAD DEL PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
4.r. Responsabilidad Administrativa Funcional entiende por responsabilidad administrativa funcional aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento juridico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vínculo laboral o contractual al momento de su identificación durante el desarrollo de la respectiva acción de control. Esto último permite exigir responsabilidad administrativa a quienes tuviesen un vínculo meramente administrativo con la entidad e incluso a quienes ya no laboren en ella. Incurren también en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios públicos que en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestión deficiente. Para ello se requieie la existencia de mecanismos objetivos de médición de eficiencia. Se
4.2. Responsabilidad
Civil
Los servidores y funcionarios públicos son sujetos a responsabilidad civil cuando por su acción u omisión, en el ejercicio de sus funciones, han ocasionado un daño económico a la entidad o al Estado. En consecuencia, es necesario que el daño económico sea ocasionado incumpliendo el firncionario o servidor público sus funciones, por dolo o culpa, sea esta inexcusable o leve.
4.3. Responsabilidad Penal La responsabilidad penal es aquella en la que incurren los servidores o funcionarios públicos que han efectuado un acto u omisión tipificado como delito implicando la existencia de bienes jurídicos tutelados al interior de la administración.
Derecho
Administrativo
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Capítulo EL ACTO
ADMINISTRATIVO 1. DEFINICION Toda la actuación de laAdministración se da a través de actos de aclministración, pero sólo será considerado como acto administrativo aquella manifestación unilateral y externa de la voluntad de una autoridad administrativa competente, en ejercicio dá
la potestad pública.
El acto administrativo se dirige a generar algún derecho, pero también puede modificarlo o extinguirlo. Es, por ende, una relación que se dirige hacia un iujeto pasivo o varios, que van a recibir o el beneficio legítimo o a ser pasibles de la modificación o de la extinción arreglada a ley.
GARCÍA DE ENTERRÍA, conceptúa al acto administrativo desde una perspectiva positivista y manifiesta que el acto administrativo es "... la declaración de voiuntad, de juicio. De conocimiento o de deseo, realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria'l,.j El acto de administración es el género y el acto administrativo es la especie. Este
último es la declaración de voluntad que expresa la decisión de una autoridad
administrativa en ejercicio de sus funciánes, sobre derechos y obligaciones de las entidades administrativas o administrados respecto de ellos.
Para RUIZ ELDREDGE el actoadministrativoes "unadecisión
oexpresióndevoluntad
de un funcionario o un ente colegiado de la administración pública que, ejercitando las funciones que le son propias crea, genera, modifica o extingue un derecho o interés determinado; o que establece una normatividad administrativa"'?. cARcíA DE ENTERRíA, Eduordo y ToMÁs - RAMóru rEn,tÁ,^vo¡2. ob. Cit. p.544 RMERA, Alberto. Ob. cit. p.168
nuiz-tonrrc
La LPAG en su artículo ls, conceptúa el acto administrativo como "..' las declaraciones
de la entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta".
En esencia, son pues, los actos administrativos los que pueden ocasionar el surgimiento del contencioso - administrativo o jurisdicción administrativa contenciosa, institución jurídica conocida modernamente - de modo simple y sintético
-
como proceso administrativo.
No son actos administrativos:
.
Ios
actos de
lq qdministrqción interna de las entidades destinadas q
organizar o hecer funcionar sus propias actividqdes o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones de la LPAG, y de aquellas normas que exPresamente así lo establezcan'
'
Ios comportqm ienfos y actividades materiales de las entidades.
2. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO z.r. Elementos esenciales Son los elementos indispensables para su constitución. De tal forma, que si se encuentran ausentes o están viciados provocan la invalidez del acto, retrotrayendo todo a una situación anterior, como si no se hubiera emitido dicho acto administrativo. También se les conoce corno requisitos de validez. Ellos son:
z.r.r. Competencia Es la atribución que se confiere a un órgano de la Administración, dentro de un territorio, grado y tiempo. También la podemos definir como la esfera de atribuciones o facultades que determina el ordenamiento jurídico a los órganos o entes de la Administración, el cual es representado por un funcionario que debe tener dicha
competencia. Según MORÓN "erf la definición del elemento de competencia participan dos factores: la potestad atribuida al órgano u organismo a cargo de la función administrativa y el régimen de la persona o conjunto de personas que revestidos de funciones administrativas, representan al órgano y organismo titular de la competencia. La noción de competencia precisa tanto la habilitación para la actuación del órgano que los dicta, como la corrección en la investidura de dicho órgano por las personas físicas"'8.
18
MORÓN URBINA, JuanCarlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima. Gaceta Jurídica. Novena Edición . 2c11. p.143.
La competencia puede determinarse en razón de:
LAMATERIA
Et TUGAR
EL GRADO
Según las actividades que legítimamente puede realizar el órga-
Ámbito espacial
administra-
órgano administrativo,
refiere a la posición que ocupa un órgano dentro de la ordenación jerárquica
no
tivo
(seguridad, enseñanza).
en el cual es legí-
timo el ejercicio de la función del
Se
f,LTIEMPO Período en que
es legítimo ejercicio de
el la
función del órgano ya sea per-
de la Adminis-
manente
o
tración.
un lapso
deter-
por
minado.
La competencia es indelegable e irrenunciable, debe ser ejercida por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación. La competencia es expresa, ya que proviene de la ley.
z.r.z. Objeto Todos los actos deben estar arreglados a derecho. Su contenido se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento.
Requisitos del obieto:
'
Debe ser cierto y
'
Debe ser física y jurídicamente posible (que el objeto exista, que pueda llevarse a cabo. La posibilidad jurídica significa que el objeto sea lícito (es decir, que no esté prohibido por ley).
'
Debe resolver todas las peticiones formuladas.
'
Debe
determinado (o susceptible
de determinación).
existir el derecho constitucional al debido proceso.
2.r.3. Finalidad Pública Debe adecuarse a las finalidades del interés público asumidas en las normas que atribuyen o habilitan la competencia del órgano ernisor para emitir un tipo de acto administrativo; por lo que el mismo, no puede, aún de manera encubierta, perseguir una finalidad personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad. Ello se condice con que la finalidad del acto administrativo, al ser una manifestación de la función administrativa, es la satisfacción del interés general.
2.r.4. Motivación El acto administrativo debe estar debidamente sustentado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. Se deben establecer las circunstancias de hecho y de delecho que han inducido a la emisión del acto. En principio, todo acto administrativo debe de ser motivado. La falta de motivación implica no sólo vicio de forma, sino tarnbién, y principalmente, vicio de arbitrarie-
dad.
Todo acto administrativo tiene que tener una razón para ser emitido, un motivo expresadoen formaconcretaporque laAdministraciónnopuedeobrararbitrariamente. En tal sentido, la no fundamentación suficiente de cualquier pronunciamiento de la Administración Pública, constituye por sí misma una violación a las garantías del debido procedimiento administrativo. Es por ello, que no se puede considerar como motivación, la exposición de formulas generales o carentes de fundamentación para el caso concreto o aquellas formulas que por su ambigüedad o insuficiencia no sean suficientes para la motivación del acto (motivación aparente). La motivación puede ser concomitar-ite al acto, pero por excepción puede admitirse motivación previa, si ella surge de informes o dictámenes que son expresamente invocados o comunicados, pero este vicio puede excepcionalmente subsanarse por medio de una motivación ulterior, siempre que sea suficientemente razonada y desarrollada. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades respecto al derecho a la motivación de las resoluciones administrativas, señalando que éste "...consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican...'l Asimismo, indica que "la
motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos adn-iinistr¿tivos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional..." (STC ooogr-zoo5-PA/
TC).
Adicionalmente, el Tribunal ha establecido que el deber de motivar las decisiones de las autoridapes administrativas "...no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta, pero suficiente, las razones de hecho y el sustento jurídico que
justifican la decisión tomada" (STC 8495-zoo6-PA/TC).
2.r.5" Procedimiento regular El acto debe ser conformado cumpliendo el procedimiento administrativo previsto para su generación. Es decir, antes de su emisión, el acto debe estar conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo establecido para su gene-
ración. De ello se deduce que, un determinado acto administrativo emanado de un procedimiento regulado para su producción, debe ser modificado, aún cuando no este señalado explícitamente de esa manera, siguiendo las formalidades establecidas para su constitución.
Dentro del procedimiento regula¡ se encuadra el Debido Proceso, enfocando a éste como el cumplimiento estricto de las normas del procedimiento administrativo.
z.z. Elementos accesorios o no esenciales Se les considera a aquellos que estando presentes en el acto administrativo, su no presencia no conlleva a la invalidez de dicho acto. Entre ellos tenemos:
z.zt.Laforma Otorga garantía a los derechos de los administrados como a la legalidad que debe existir en la actividad administrativa. De acuerdo al artículo 4q de la LPAG, el acto administrativo debe ser escrito, fechado y firmado por la autoridad emisora. De la misma forma, la citada norma establece que, cuando el acto es producido mediante sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo expide.
z.z.z.La modalidad El artículo zq de la LPAG establece que cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante decisión expresa, puede someter el acto administrativo a condición, término o modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin público que persigue el acto. Para ello se debe entender:
'
Término. - Determina un período
en que el acto empieza o termina de
producir
efectos jurídicos
'
Condición.- Es el acontecimiento futuro e incierto (ya que puede suceder o no), ya que tiene por efecto subordinar el nacimiento o la extinción del acto administrativo a que se cumpla dicha condición.
'
Modo.- Esla obligación o carga que debe cumplir el administrado.
3. CARACTERíSTICAS Podemos enunciar las caracteristicas del acto administrativo de la siguiente manera:
'
La legitimidad: denominada también presunción de validez, por la cual se le otorga al acto una presunción legal iuris tantum, relativa o provisoria, considerándose al mismo emitido conforme a derecho, respetando el ordenamiento
jurídico vigente, en tarito su nulidad no haya sido declarada por autoridad competente, sea en sede administrativa o judicial.
La eiecutividad: es aquel atributo que posee el acto administrativo emitido válidamente, para producir por sí mismos todos sus efectos jurídicos. Dicho de otra manera, consiste en la virtud del acto administrativo para lograr el objetivo por el que fue emitido. La eiecutoriedad: esta consiste en la posibilidad de la Administración Pública de hacer efectivos los efectos del acto administrativo, sin necesidad de que ésta tenga que recurrir a otra entidad a frn de que la misma ratifique o haga efectivo el acto. Ella proviene del llamado privilegio de decisión ejecutoria, e implica que el acto administrativo sea ejecutado, aún contra la voluntad de su destinatalio. Sirr enibargo, lra de Ienersc'plesente que existerr actos adrrlir¡istratiros que no gozan de ejecutoriedad, ya sea por disposición legal expresa o nandato judicial que asi lo disponga; o que estén sujetos a condición o plazo conforrne a le1'.
Impugnabilidad: aunque el acto tiene ejecutoriedad,
la
Adn-rinistración puede
suspender dicha ejecución si afecta al interés público, o causa un grave perjuicio al administrado, o que el acto tiene una nulidad absoluta.
Irrevocabilidad: como regla general se tiene que los actos administrativos son irrevocables a partir de su emisión, y en el caso que favorezcar"r al administrado; en consecuencia, no pueden ser mc¡dificados sustituido o revocado de oficio sea por razones de oportunidad, mérito o conveniencia por parte de quier-r lo emitió, salvo lo regulado por el artículo zo3n de la LPAG .
4. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS De acuerdo con Guzmán, la eficacia es la capacidad para ploducir efectos jurídicos a diferencia de la validez que es la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico. En consecuencia, un acto válido puede no ser eficaz.'e
El acto administrativo es eficaz a partil de que la notificación legalmente realizada, ya que la eficacia se relaciona con el hecho de que el contenido del acto sea conocido
por los adminisgrados, quienes pueden ser afectados por dicho acto. Se entiende por notificación, en el ámbito administrativo, a aquella actuación administrativa que consiste en poner en conocimiento del administrado las declaraciones y disposiciones de las entidades de la Administración Pública. Ésta, tiene por finalidad permitir que los administrados puedan conocer el contenido de las decisiones de la Administración, ya sea para su cumplimiento o cuestionamiento.
19
Tratado de la Administración Pública y del Derecho Administrativo. Ediciones Caballero Bustamante. Lima, 2o11, p. 159 C,UZMAN NAPURÍ, Christian.
La notificación del acto va a ser practicada de oficio y su debido diligenciamiento será competencia de la entidad que lo dictó.
RECUERDA QUE...
Si bien la notificación constituye una condición necesaria, para que el acto alcance su ejecutividad, no es imprescindible, ya que para determinados casos, por aplicación del principio de eficacia, se ha previsto la regla de la dispensa de la notificación. Esta regla es aplicable exclusivamente cuando la notificación se convierte en una mera formalidad y sea evidente que el administrado a quien le afecta o a quien se dirige el acto ha tomado conocimiento del mismo por otros medios distintos.
5. MODALIDADES DE NOTIFICACION Las notificaciones serán efectuadas siguiente orden de prelación:
5.r.
a
través de las siguientes modalidades, según el
Notificación personal
La notificación personal es aquella que se hace a la persona del administrado interesado o afectado por el acto administrativo, o su representante legal, debiendo hacerse en su domicilio.
El domicilio al que se habrá de notificar al administrado es:
' '
El que conste en el expediente administrativo, o,
El último domicilio que éste haya señalado ante el órgano administrativo en otro procedimiento análogo en la propia entidad dentro del último año.
Si el administrado ha indicado domicilio, o éste es inexistente, la autoridad deberá
emplear el domicilio señalado en el Documento Nacional de Identidad del administrado. De verificar que la notificación no puede realizarse en el domicilio indicado en el Documento Nacional de Identidad por presentarse una notificación impracticable o infructuosa, se deberá proceder a la notiflcación mediante publicación.
Asimismo, en el acto de notificación personal debe entregarse copia del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia. Si ésta se niega a firmar o recibir copia del acto notificado, se hará constar así en el acta, teniéndose por bien notificado. En este caso la notificación dejará constancia de las características del lugar donde se ha notificado.
En el caso de no encontrar al administrado u otra persona en el domicilio señalado
en el procedimiento, el notificador deberá dejar constancia de ello en el acta y colocar un aviso en dicho domicilio indicando la nueva fecha en que se hará efectiva la siguiente notificación. Si tampoco pudiera entregar directarnente la notificación en la nueva fecha, se dejará debajo de la puerta un acta conjuntamente con la notificación, copia de los cuales serán incorporados en el expediente. 5"2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier
otro
medio
La notificación mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, constituye un derecho del administrado mas que una modalidad de notiflcación. Esto se da debido a que la autoridad administrativa no esta facultad de elegir si desea diligenciar las t-rotificaciones a través de dichos medios, pues la LPAG expresamente señala como condición para su utilización, la solicitud explesa del administrado en ese sentido. Por tanto, la notificación a través de estos medios, sin que exista solicitud expresa del administrado autolizándolo, constitul'e un acto ineficaz. 5.3. Por
publicación
Administración se deberá realizar en el diario mayor circulación en el territorio nacional. oficial y en uno de los diarios de La publicación de las actuaciones de la
La publicación procederá conforme al siguiente orden:
ENVÍAPRINCIPAL
EN
ÚA SUBSIDIARIA
Tratándose de disposiciones de al-
'fratándose de actos administrativos
cance general o aquellos actos administrativos que interesan a un núrnero indeterminado de administrados no apersonados al procedimiento y sin domicilio conocido.
de carácter particular cuando la ley así
lo exija, o la autoridad se encuentre fi'ente a:
.
una notificación impracticable: por ignorarse el domicilio del administrado, pese a la indagación realizada.
'
una notificación infructuosa: porque administlado ha desaparecido, sea equivocado el domicilio o se encuentre en el extranjero sin haber dejado representante legal, pese al requerimiento efectuado a través del Consulado respectivo.
La publicación de un acto debe contener los mismos elementos previstos para la notificación personal; pero en el caso de publicar varios actos con elementos comunes, se podrá proceder en forma conjunta con los aspectos coincidentes, especificándose solamente lo individual de cada acto. Igualmente, con respecto a todas las modalidades de notificación, cabe indicar que la autoridad no podrá suplir alguna modalidad con otra, bajo sanción de nulidad de la notificación. Sin embargo, podrá acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estimare conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados. Finalmente, es preciso anotar que el administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente podrá ser notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es de aplicación el orden de prelación señalado.
5.4. Notifrcación a pluralidad de interesados Cuando los destinatarios sean varios, el acto será notificado personalmente
a
todos, salvo si actúan unidos bajo una misma representación o si han designado un domicilio común para notificaciones, en cuyo caso estas se harán en dicha dirección
única. Cuando se notifica a más de diez personas que han planteado una sola solicitud con derecho común, la notificación se hará con quien encabeza el escrito inicial, indicándole que transmita la decisión a sus cointeresados.
5.5.
Notifi caciones defectuosas
En caso que se demuestre que la notificación se ha realizado sin las formalidades y requisitos legales, la autoridad ordenará se rehaga, subsanando las omisiones en que se hubiesen incurrido, sin perjuicio para el administrado. La desestimación del cuestionamiento a la validez de una notificación, causa que dicha notificación opere desde la fecha en que fue realizada.
6. EXTINCIÓN
OEI- ACTO ADMINISTRATIVO
Es la cesación de los efectos jurídicos del acto administrativo. Es necesario diferenciar entre extinción y suspensión, la primera "se traduce en un decaimiento definitivo y final en las consecuencias jurídicas del acto"; la segunda, en cambio, no puede sei indefinida, pues ello "importaría una extinción encubierta del acto'] por ello se dice que ésta consiste en la cesación temporal o provisional de sus efectos..n
20
DROMI, Roberto. Op. Cit. p. 286
Siguiendo a DROMI'', el acto administrativo se extingue por:
'
Cumplimiento del objeto. El acto administrativo
se extingue cuando Io que
ha dispuesto ha sido cumplido o por desaparición del objeto.
'
Imposibilidad de hecho sobreviniente. Nos encontramos ante el supuesto de imposibilidad fisica y jurídica, puede tratarse de la muerte o desaparición de la persona a quien se le otorgó el derecho o impuso un deber, por falta de sustrato material que posibilite su cumplimiento, por falta de sustrato jurídico o cambio de la situación jurídica de las cosas o personas a las que se dirigía el acto.
' . .
Expiración del plazo. El cumplimiento del término. Acaecimiento de una condicién resolutoria. Cumplida la condición tinguen los efectos jurídicos y el acto.
se ex-
Renuncia. Cuando
el interesado manifiesta su voluntad de declinar los derechos que el acto le reconoce; pero ella se aplica sólo cuando se otorguen derechos, pues si crean obligaciones, no son susceptibles de renuncia.
.
Revocación.
Es una declaración
unilateral por la cual se puede extinguir, sus-
tituir, modificar un acto administrativo por razones de ilegitimidad u oportunidad.
'
Declaración iudicial de inexistencia o nulidad. Se presenta cuando una sentenciaacoge lapretensión delAdministrado de nulidad total oparcial del acto, o el restablecimiento de un derecho r,rrlnerado, desconocido o incumplido.
7. NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 7.r. Validez del acto
administrativo
Todoactoadministrativo esválido siempre que jurídico.
sea
dictado conformeal ordenamiento
CORTEZ señala al respecto que "El fenómeno de la validez es el resultado de la perfecta adecuación, sumisión y cumplimiento de la elaboración y expedición del acto administrativo a los requisitos y exigencias consagrados en la normativa vigente. En otras palabras, se predica que un acto administrativo es válido desde el
mismo momento en que este se adecua perfectamente al molde de las exigencias del ordenamiento jurídico y el Derecho"".
Asimismo, todo acto administrativo se va presumir válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.
2't
Ídem.
22
CORTEZTAÍAJE, Judn Carlos. La nulidad del acto administrativo. En: Manual de la Ley del Procedímiento Aólministrativo Ceneral. L¡ma. Caceta Jurídica. 2o11. p. 158
7.2. Causales de
Nulidad
Las causales de nulidad del acto administrativo se encuentran taxativamente enumeradas en la LPAG, y son:
1.
La
contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamenta-
rias Lógicamente la contravención a las normas jurídicas constituyeuna de las causales de nulidad del acto administrativo, al ser que ninguna entidad administrativa puede actuar fuera de los límites legales.
z.
El defecto u omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto Como sevio anteriormente, la competencia, objeto, finalidad pública, motivación y procedimiento regular son presupuesto indispensables para la validez del acto
administrativo, por lo tanto, la falta o defecto de alguno de ellos constituirá Ia nulidad del acto. Sin embargo, dicha causal tiene una excepción: los supuestos de conservación del acto jurídico, tema que trataremos posteriormente.
3.
Los actos expresos o que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento iurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición Esta causal ha sido establecida a fin de corregir mediante la nulidad, los actos que de mala fe puedan dar lugar a la obtención indebida de facultades o derechos.
4.
Los actos administrativos que sean consultivos de infracción penal, o que se
dicten como consecuencia de la misma
Al respecto, BACA ONETO señala que "...para que pueda declararse la invalidez de un acto administrativo por esta razón es necesario un previo pronunciamiento de la jurisdicción pena1, porque hasta entonces ningún acto constituye una infracción penal. En consecuencia, en este caso es necesario ampliar los plazos para la anulación, tanto para los casos de revisión de oficio y de revisión judicial a pedido de la Administración, como incluso para la impugnación por parte del particular, entendiendo en este último supuesto que el plazo de recurso empieza a correr desde la notificación de la sentencia penal firme."';
23
BACAONETO,Víctor Sebastián La invalidez de los actos administrativos y los medios para declarar en la Ley N" 27444, del Procedimiento Administrativo Ceneral. En: La Ley de Procedimiento Administrativo Ceneral. Diez años después. Lima. Palestra Editores. 2o11, p.1lo
7.3. Otros aspectos de la
Nulidad
La nulidad de los actos administrativos será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad.
Ella se plantea mediante los recursos administrativos reconocidos por nuestra legislación. Al respecto, cabe precisar que si bien la nulidad podría ser un argumento válido para plantear un recurso de apelación o uno de revisión; no lo sería para plantear un recurso de reconsideración, al ser que corresponde al superior jerárquico y no a la misma autoridad pronunciarse sobre la nulidad. Asimismo, la resolución que declare dicha nulidad, dispondrá a su vez lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido.
7.4.Efectos de la declaración de nulidad La declaración de nulidad va a tener efecto retroactivo y declarativo a la fecha del acto, salvo aquellos derechos que han sido adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso no va a tener efectos retroactivos sino operar a futuro. Con relación a aquel acto declarado nulo, los administrados no van a estar obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa. Si se da el caso en que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus efectos, solo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la indemnización para el afectado.
7.5.
Alcances de la Nulidad
La nulidad de un acto integrante del procedimiento administrativo implica la
nulidad
de los actos sucesivos que se den en el mismo, siempre que exista una vinculación causal entre ellos, pues si son independientes dicha declaración de nulidad no es
trasmitida.
r
De igual manera, la nulidad de Ios actos determina que las actuaciones administrativas se retrotraigan al momento del procedimiento en que se cometió la infracción.
La nulidad parcial no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efec-
tos para los cuales no obstante el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.
B. CONSERVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO El artículo r4o de la LPAG establece que cuando eI vicio del acto administrativo por el incumplimiento de sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece Ia conservacíón del acto, procediéndose d su enmienda por Ia propia autoridad emisora. En este sentido, se pueden conservar, manteniendo su validez, los actos que adolecen de vicios leves, los cuales no impiden la existencia de los elementos esenciales. Se entiende que dicho vicio intrascendente no "amerita que el acto sea declarado nulo,
retrotrayendo el procedimiento a un momento anterior a dicho vicio. BELADIEZ sepronuncia respectoa la conservacióndel acto administrativo, señalando que "en caso de los vicios en los elementos de validez del acto, la norma privilegia la posibilidad de conservar los actos viciados, y solo en caso que la situación producida no se encuentre incluida entre los supuestos de conservación, deberá conducirse a la nulidad. Por ello, se afirma que en el derecho administrativo contemporáneo rige el principio general de la conservación de los actos administrativos"'+.
Causales para la Conservación La LPAG establece de manera taxativa cuales son los actos administrativos afectados
porvicios no trascendentes. Estos son: El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial. El acto
emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento,
considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. El acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse pro-
ducido el vicio. EI acto
emitido con omisión de documentación no esencial.
No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecurión.
24
BELADIEZ ROJO, Margdr¡td citada
por MORÓN URBINA, Juon Carlos. Ob. Cit. p.176
9.
DIFERENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON LAS OTRAS FORMAS JURíDICAS ADMINISTRATIVAS Diferencia entre acto administrativo y hecho administrativo ACTO ADMINISTfufNYO
Son decisiones o declaraciones realizadas por la administración pública en ejercicio de función administrativa. Tiene carácter cognitivo.
HTCHOADMINIS R,{iffÜ Es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas por los órganos administrativos, en ejercicio de la función administrativa. Carece de sentido mental.
Diferencia entre acto administrativo y acto de la administración ACTO ADMINISTRATIVO
A{TO I}E ADMINISTRACIéN
Son los actos destinados a produ-
Son los actos destinados a regular
cir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de
de la propia Administración Pú-
la organización y funcionamiento
blica.
una situación concreta. Produce efectos externos, con relación a un tercero ajeno a la Ad-
ministración. Pueden'ser cuestionados por los
administrados mediante los recursos administrativos.
Produce efectos internos, es decir, en la Administración, sus órganos y entes.
No son impugnables por los administrados.
Diferencia entre acto administrativo y reglamento ACTO ADMINISTR TIVO
RHGLAMENTO
Es una declaración unilateral emitida con sujeción al ordenamiento jurídico. Se basa en la Leydel procedimiento Administrativo General y algunas
trativa.
normas especiales.
respectivas.
Es una norma infralegal emitida en ejercicio de ftrnción adminis-
Se basa en la Ley del Poder ejecutivo y las normas legales
Puede cuestionarse en sede admi-
Puede cuestionarse mediante la
nistrativa o judicial.
acción popular.
Tiene efecto directo hacia el solicitante de dicho acto administrativo.
Tiene efectos, principalmente, de carácter general.
Suele tener un destinatario concreto.
o abstracto.
Sueletenerun carácter impersonal
Diferencia entre acto administrativo y contrato administrativo ACTO ADMINISTRATIYO Es una declaración unilateral por parte de la administración pública. Prod uceefectos, no necesa riamen te
de índole patrimonial.
1
CONTR.{TO ADMINTSTRATIVO Es un acuerdo de voluntades entre el administrado y la administración
pública. Produce efectos patrimoniales.
O. PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS Constituirán precedentes en el ámbito administrativo los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter g"n*.ul l" legislación, por lo que sus efectos no solo se aplican para un caso concreto sino para casos posteriores similares. Se define también como la cualidad que adquieren los actos administrativos resolutivos y que para asuntos particulares contienen interpretaciones o razonamientos jurídicos de proyección general.
Para ser de observancia obligatoria deben reunir los siguientes requisitos:
.
Debe estar contenido en un acto administrativo, es decir, en un acto de la autoridad concreto, especifico, que cree, modifique, extinga o interprete derechos de un particular, no se puede establecer un acto reglamentario que determine una actividad abstracta y general. Mientras el primero sólo vincula al particular y la autoridad, el segundo vincula a un número indeterminado de personas.
.
Los criterios de interpretación no deberán ser modificados, excepto si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general.
' .
Dichos actos deberán ser publicados conforme
a ley.
Una nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuera lo más favorable a los administrados.
.
Esta institución debe cliferenciarse de la práctica administrativa, que es la costumbre, practica o uso administrativo, que en forma reiterada realizan las autoridades baio determinados criterios
Capítulo PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: ASPECTOS GENERALES 1" DERECHo DE
perrcróN
derecho de los administrados a solicitaryobtener de laAdministración conjunta unitariamente un pronunciamiento, sobre cualquiera de estos extremos:
Es el
o
' ' '
Reconocimiento de un derecho Protección de un interés de naturaleza administrativa Reparación de un derecho conculcado
2. DEFINICIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO El procedimiento administrativo constituye el conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados. DELGADILLO y LUCERO sostienen que "El procedimiento administrativo constituye la forma de expresión de la función administrativa. A través de él se prepara, forma, produce o ejecuta el acto que contiene la voluntad administrativa".s. Igualmente, BARTRA define al procedimiento administrativo "como la serie de actos que se inician con la presentación de una solicitud o escrito, ante la administración
25
DELCADILLO CUTIERREZ, Lu¡s Humberto y LUCERO ESPINOZA, Manuel R. Ob.cit. p. 407
'tor
citados por
ANACTETO CUERRERO, Vic-
pirblica, con el propósito o interés de lograr su pronunciamiento, que se materializa generalmente en una Resolución, accediendo o negando lo solicitado por el ciudadano interesado"'6. Por su lado, ROYO conceptúa el procedimiento administrativo, como "...1a serie de trámites y formalidades exigidas para la realización de un acto administrativo, otorgándole un doble propósito: perseguir, en primer lugar, la adecuada y correcta marcha del ente administrativo; y, en segundo lugar, tutelar, preservar, los derechos e intereses de los administrados, para que no sean afectados por la expresión de
voluntad de la administración"'2.
El mismo autor sostiene que el procedimiento vendría a ser el camino, el iter jurídicamente regulado. No es un acto compleio, sino un complejo de actos del administrado y de la Administración, de diverso valor, aunque con sustantividad jurídica propia.'B Asimismo, como señala MORÓN, ha de tenerse en cuenta que "...el procedimiento administr.rtivo no es privativo de los organismos netamente administrativos como el Poder Ejecutivo y los organismos autónomos, pues también aparece de modo residual en aqr-rellos organismos que tienen como firnciones eminentes, la legislativa y la jurisdiccional. Si bien en estos casos, su actividad predominante es la que le cltorga su denominación, también realizan actos y procedimientos de orden administrativo, cuya delimitación se produce por oposición a los actos netamente legislativos o jurisdiccionales, respectivamente (por ejemplo, cuando administran su persona, realizan contrataciones, ejecutan su presupuesto, etc.)"'r.
finalidad: constituir una garantía de los derechos de los administrados, materializando el De acuerdo con Guzmán, el procedimiento administrativo tiene una doble
derecho de petición y al mismo tiempo, asegurar la satisfacción del interés general. Esta segunda finalidad se condice con los principios de verdad material, eficacia o in ormalismo y el concepto de simplificación administrativa.r"
3. CARACTERíSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Las características del procedimiento administrativo son:
.
Se funda en la
simplificación, en la celeridad, en Ia eficacia, en la obietivi-
dad y en la seneillez de sus trámites. Es escrito. El pedido que realice el administrado ante la autoridad debe ser presentadaporescrito acompañado de un cargo;salvo que de manera excepcional se permita la presentación del pedido oralmente, lo cual posteriormente debe ser ratificado por escrito en el más breve tiempo. 26 27
28 29
3o
BARTRA CAVERO, /osé. Procedimiento Administrativo. Lima. Editoríal Huallaga. Tercera Edición.1994.p.15 ROYO VILLANOVA, Antonio citado por BARTRA CAVERO, José. Ob.cit., p. tt
Ídem. MoRóN URBINA , Juan Carlos. ob. cit., p. 224 GUZMÁN runnUni chr¡stídn. Ob. Cit., p.44o
Economía procesal. Mediante el ahorro de tiempo, dinero y esfuerzo, llegar a una decisión final oportuna y justa.
se
busca
Verdad material. Ella consiste en la realizacién de toclas las actuaciones a llegar a la verdad de los hechos ocurridos, relacio nados a la petición o reclamo del administrado.
destinadas
La
iniciativa puede
ser de
parte o de oficio.
Derecho de defensa en todas las instancias administrativas, bajo responsabilidad y pena de nulidad. Los funcionarios que intervienen ei-r el procedimiento tienen responsabilidad personal y administrativa por las actuaciones irregulares y no ajustadas a
derecho que realicen. Prevalece el
interés público sobre el interés palticuiar'.
Impulso de oficio. Es
tuitivo.
Porque protege y orier-rta al reclamante o peticionario.
No es necesaria la intervención del abogado. Salvo en la presentación de un recurso. La presentación de pruebas es Es de
limitada (instrumental, ¡rericial e inspección)
carácter público. Los expedientes deben estar al alcance de los intere-
sados.
4. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La importancia del procedimiento administrativo se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de poder otorgadas a las er-rtidades admii'ristlatir,as, además de constituir la vía que deben seguir los ciudadanos para acceder a determinados derechos necesarios para llevar a cabo determinadas Porello, losprincipiosque lodebenguiarel diseñoy laejecuciónde losprocediinientos administrativgs están orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en una exigencia extra legal o extremadamente rígida para los administrados. En ese sentido, el artículo IV del Titulo Preliminar de la [,PAG '27444 establece los siguientes
principios:
4.r. Principio de Legalidad Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constituciór-r, a la t.ey y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. Este principio contiene a su vez cltros critelios, no
basta con sustentarse en las normas jurídicas; además de ello, ningún acto inferior puede dejar sin efecto lo dispuesto por una instancia superior, la imposibilidad de conceder beneficios y privilegios y negar arbitrariamente derechos a otros.
El fribunal Constitucional hace referencia al principio de legalidad en la sentendel EXP. N.' 374r-zoo4-AAi'IC del 14 de noviembre de 2oo5, en los siguientes términos: "...e1 deber de respetar y preferir el principio jurídico de supremacía de la Constitución también alcanza, como es evidente, a la administración pública. Esta, al igual que los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se encuentran sometida, en prinrer lugar, a la Constituciór-r de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artículo 5r.o de la Constitución. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley - más aún si esta puede ser inconstitucional- sino, antes bien, por su vinculación a la Constitución. Esta vinculación de la administración a la Constitución se aprecia en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien forrnalmente ha sido denominado por la cia
propia Ley como "Principio de legaiidadi,, €r1 €1 fondo no tizaciór-r de la supremacía iurídica de la Constitución..."
es
otra cosa que la concre-
Asin-rismo, se puede califrcar al principio de legalidad como un instrumento de medición de la actuación del Estado en sede administrativa, tanto en los casos en que la Administración concede derechos al administrado como cuando los limita.
Al respecto, cabe mencionar, el precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución Ne 182-1997|TDC de fecha 16 de julio de ry97, emitido por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Inteleca través de la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal (actualmente Sala de Defensa de la Competencia Ne r) , la misma que tuvo su origen en la denuncia interpuesta por la empresa Inversiol-res La Merced S.A" contra la Muni-
tual (INDECOPI)
cipalidad Provincial de Trujillo, y por la que
se establece la metodología aplicable a
la evaluación de la legalidad y racionalidad de las barreras adrninistrativas impuestas por la Administración, diferentes a los tributos, a los agentes económicos, las cuales afectan el acceso o permanencia de los mismos en el mercado. En tal sentido, a fin de determinar si una barrera burocrática no arancelaria es ilegal, el Tribunal ha establecido los siguientes criterios de análisis: en primer lugar, determinar si la entidad adnrinistrativa es competente para dictar la exigencia cuestionada; en segundo lugar, si se han cumplido con los procedimientos y formalidades para su creación; y en tercer lugar, si se jirstifica por ei interés público. Solo si la exigencia cuestionada pasa el análisis de legalidad, será susceptible del ar-rálisis de racionalidad.
4.2.
Principio del Debido Procedimiento
Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al Debido ProcedirnientoAdministrativo, que comprende el derecho a exponersus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho,
sobre el particular, el Tribunal constitucional ha señalado que: "el debido proceso comporta el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administratívos, a frn de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus detechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos..." (Exp. No rg966-zoo5-HC/TC). En el mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal en la sentencia del EXP. N." 374r-zoo4-AAlTC del r4 de noviembre de 2oo5, expresando que "El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación admir-ristrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condiciclnamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica'l
4.3.
Principio de Impulso de Oficio
l.as autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procediiniento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
De la misma forma, BARTRA señala que "en virtud del principio de irnpulso de oficio, la Administración Pública ejerce tanto un derecho como un deber, el cual se traduce en la activación del procedirniento hasta su culminación con la expedición del correspondiente acto administrativor'. Sin embargo, cabe resaltar que el principio de impulso de oficio no excluye la posibilidad del administrado de adoptar un papel activo en el procedimiento, colaborando y gestionando las actuaciones necesarias para que éste culmine oportunamente.
4.4.
Principio de Razonabilidad
Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, in-rpongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida propbrción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia expida por el Exp. No oogo-zoo4-AA/TC de fecha o5 de julio del zoo4, que "...La razonabilidad implica que el acto estatal debe mantener su justificación lógica y axiológica en los sucesos o circunstancias que fueran. Así, la doctrina exige que se produzca una consonancia entre el hecho antecedente "creador" o "motivador" del acto estatal v el
31
BARTRA CAVERO, _/osé.
Ob.cit. p.4o
hecho consecuente derivado de aquéI. En consecuencia, la razonabilidad comporta una adecuada relación lógico-axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y ei medio empleado..Jl
Principio de Imparcialidad
4.5.
Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general. Deacuerdoa lo indicado porel Tribunal Constitucional el principio de imparcialidad, aplicado al ámbito jurisdiccional, posee dos dimensiones: una subjetiva y otra objetiva. Sin embargo, esta clasificación es válidamente aplicable al procedimiento administrativo. Así, la imparcialidad subjetiva se referiría a evitar cualquier tipo de cornpromiso por parte de la Adrninistración Pública con una parte del procedirniento o con el resultado del mismo. Por otra parte, la imparcialidad objetiva buscaría evitar
una influencia negativa en la autoridad administrativa por parte de la estructura del sistema, cuidando que este ofrezca las garantías suficientes para no tener dudas respecto a su imparcialidad.
4.6"
Principio de Informalismo
Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público.
DROMI conceptualiza dicho principio como "la excusación, a favor del interesado, de la observancia de exigencias formales no esenciales y que se pueden cumplir posteriormente. Obliga a una interpretación benigna de las formalidades precisas contenidas en el procedimiento";'. Este principio supone una interpretación favorable de las normas para promover el desarrollo eficiente del procedimiento y la obtención de una oportuna decisión final. No obstante, dicha salvedad de formalidades encuentra sus límites en la protección del interés público y los derechos de terceros.
4.7.
Principio de Conducta Procedimental
La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.
)2
DROMI, Roberto. Ob. cit. p.9oo
4.8. Principio de Presunción de Veracidad En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por la LPAG
responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario. No obstante, este principio se encuentra íntimamente ligado al principio de privilegio de controles posteriores, por el cual la Administración posee la facultad de poder fiscalizar en vía posterior toda la documentación que el administrado presente. De este modo, se invierte la carga de la prueba en el procedimiento, al ser que el administrado ya no tiene que probar la verdad de las declaraciones y documentos presentados, pues es la propia Administración la llamada a acreditar la falsedad de las mismas.
4.9. Principio de Celeridad Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que diñculten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento. Tal como indica MORÓN URBINA "l,a celeridad busca imprimir al procedimiento administrativo la máxima dinámica posible, para alcanzar mayor prontitud entre el inicio y su decisión definitiva, dotando de agilidad a toda la secuencia. El deber de aceleramiento del procedimiento corresponde a todos los participes de éste, sean
autoridades, particulares, asesores, peritos, etc."3i
4.ro. Principio de Eficacia Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.
El objeto del principio de eficacia en la actuación administrativa, de acuerdo a DROMI, "es hacer más eficiente dicha actuación; así como, la participación de los ciudadanos. Para tal fin, en virtud de este principio, se imponen reglas de celeridad, sencillez y economía procesal.r+
ll 34
MORÓN URBINA, .)uan Carlos. Ob. Cit. p. 8o DROMI, Roberto. Loc. cit.
4.n. Principio de verdad material En el procedimiento, la autolidad admir-ristrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estar'á facultada
a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que Ie son propuestos por las partes, sin que ello signifique la sustitución del deber probatorio qr".o.."rponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada i eiercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al
interés público. El Tribunal de Solución de Controversias del Organismo Supelvisor de Ia Inversión en Energía, mediante Resolución N" oo4-zoo3-TSCi o3-zoo3-T'SC-OSINERG de fecha 1de noviembre de zoo3, indicó que "conforme a este principio las actuaciones
administrativas deben estar dirigidas a la identificación y esclarecimiento de los hechos producidos y a constatar la realidad, independientemente de cómo hayan sido alegadas, y, en su caso, probadas por los administrados'l Asimismo, el Tribunal cirando a JUAN CARLOS MORÓN, estableció que "la Administración tiene el deber de adecuar su accionar a la verdad material, y superar de manera oficiosa, las restricciones que las propias partes puedan plantear, deliberadamente o no".
4.r2. Principio de Participación Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la información que adrninistren , sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas pol ley; y extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión.
4.r3.
Principio de simplicidad
Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser ser-rcillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
.
Este principio implica dotar de sencillez a los trámites establecidos para llevar a cabo los procedimientos administrativos, a fin de facilitar el acceso y la gestión por parte del administrado, facilitando la organización de los mismos, todo ello en base a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
4.r4. Principio de uniformidad La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
4.r5. Principio de predictibilidad La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes
información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que obtendrá. Al respecto, MORÓN establece que "cumplir con el principio de predictibilidad en la actuación administrativa, exige que las autoridades entreguen información de cada procedimiento que reúna tres calidades: información cierta, información completa e información confiable, con el objeto claro de generar en los administrados la expectativa razonablemente fundada sobre cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del derecho y se retire cualquier riesgo de incertidumbre sobre la manera en que será tramitada y resuelta la situación sometida a la decisión gubernativa. El objeto del principio es que los administrados a partir de la información disponible puedan saber a eué atenerse".;t 4.16.
Principio de privilegio de controles posteriores
La tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de
comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz.
5. CLASIFICACIÓN Tomando en cuenta que el procedimiento administrativo puede ser iniciado de oflcio (por impulso de la propia autoridad administrativa), o a pedido de parte (por los administrados para satisfacer o ejercer sus derechos o intereses); la LPAG ha clasificado a los procedimientos iniciados a pedido de parte en procedimientos de aprobación automática y procedimientos de evaluación previa, sujetando éste último, en caso de falta de pronunciamiento oportuno por parte de la autoridad, a silencio administrativo. Los procedimientos de evaluación previa sujetos a Silencio Administrativo Positivo son: habilitación de derechos preexistentes, la tramitación de los recursos adminis-
35
MORON URBINA, Juan Carlos. Ob. Cit. p. 92
trativos que se inicien como consecuencia de un Silencio Administrativo Negativo y todos aquellos que no afectan derechos o intereses legítimos de terceros (este tipo de silencio administrativo constituye la regla general). Los procedimientos de evaluación previa sujetos a Silencio Administrativo Negativo
sonr cuando la solicitud verse sobre asuntos de interés público (salud, medio ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistema financiero, seguros' mercados de valores, defensa nacional y patrimonio histórico cultural de la Nación), la tramitación de los recursos administrativos, los procedimientos trilaterales, procedimientos de inscripción registral y aquellos en virtud a ley expresa (este tipo de silencio administrativo constituye la regla excepcional). 5.r. Procedimiento de aprobación automática
El procedimiento de aprobación automática puede ser definido como aquel procedimiento administrativo en el que la entidad administrativa no emite pronunciamiento expreso confirmatorio de la solicitud del administrado, entendiéndose aprobada con el solo cumplimiento, por parte del administrado, de los requisitos legales y documentación completa que exige el Texto Único de Procedimientos Administrativos (en adelante, TUPA) de dicha entidad. En consecuencia, la mencionada solicitud es considerada aprobada desde el mismo momento de su presentación ante la entidad administrativa siempre que cumpla con los requisitos exigidos por el Texto Único de Procedimientos Administrativos (en adelante, TUPA) de la entidad. La constancia de la aprobación automática de la solicitud del administrado, consiste
en la copia del escrito o del formato presentado ante la autoridad administrativa, conteniendo el sello oficial de recepción, sin observaciones e indicando el número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma del agente receptor. Del mismo modo, la LPAG establece a la fiscalización posterior como única actuación por parte de la Administración, en base al principio de privilegio de controles posteriores, por el cual la entidad administrativa queda obligada a verificar la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. Lo establecido para el procedimiento de aprobación automática, tiene su excepción en los casos de protedimientos de aprobación automática que requieran necesariamente de la expedición de un documento para que el usuario pueda hacer efectivo su derecho. Para tal efecto, la LPAG ha establecido un plazo máximo para la expedición de dicho documento que es de cinco días hábiles. Cabe mencionar que son procedimientos de aprobación automática aquellos con-
ducentes a la obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias certificadas o similares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades profesionaIes, sociales, económicas o laborales en el ámbito privado, siempre que no afecten derechos de terceros.
La existencia de este tipo de procedimientos encuentra su razón de ser en los principios de simplificación administrativa, así como en el fomentar el ingreso de los administrados a Ia formalidad.
5.2.
Procedimiento de evaluación previa
El procedimiento de evaluación previa, es llamado por parte de la doctrina como el verdadero procedimiento administrativo, pues en él se llevan a cabo todas las fases del procedimiento señaladas en la LPAG, entendidas como de instrucción, substanciación, probanza y finalmente el pronunciamiento de la Administración. En consecuencia, se requiere de un procedimiento por parte de la entidad, así como la emisión de un pronunciamiento por parte de la misma.
HUAMÁN señala sobre el particular que 'A diferencia de lo ya estimado respecto del procedimiento de aprobación automática, en el procedimiento de previa evaluación se hace necesario si una decisión intelectiva administrativa..." sr'. Además, indica que "No es un esquema de sola adecuación a la Ley como ocurre con el otro procedimiento,... sino uno donde debe operar un esquema de expresividad administrativa."¡r Por lo tanto, es válido anotar que, en tanto la petición del administrado esta sometida a evaluación y pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa, ésta quedará suspendida hasta que sea resuelto el trámite.
Asimismo, la LPAG ha establecido un plazo máximo para la evaluación del procedimiento administrativo, el cual no puede exceder de treinta días hábiles desde su inicio hasta que sea dictada la resolución respectiva. Sin embargo, sólo por ley o decreto legislativo se podrá establecer una duración mayor al plazo señalado para determinados procedimientos. Por otra parte, el procedimiento de evaluación previa se encontrará sometido a silencio administrativo negativo o positivo, según sea el caso, cuando la autoridad administrativa no emita pronunciamiento o contestación a la petición del administrado, configurándose la llamada inactividad formal de la Administración.
Finamente, cabe señalar que tanto los procedimientos de aprobación automática como de evaluación previa, deben estar contenidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA de cada entidad administrativa.
RECUERDA...
La simplicidad, uniformidad y predictibilidad
son
principios rectores de de Ia simplificación administrativa. Asimismo, la simplificación administrativa se basa en: el silencio administrativo, el principio de presunción de
Jo HUAMÁN ORDÓÑEZ, Luis Alberto. Los Silencios Administrativos. Lima. lustitia. Primera Edición. 2o1o. p. r1r Ídem.
37
veracidad y la consiguiente fiscalización ex post y el régimen del TUPA.
El Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA, es el documento unificado de cada entidad administrativa que contiene
toda la información correspondiente a la tramitación de los procedimientos administrativos que se realicen ante sus distintas dependencias.
El TUPA fue fruto de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, siendo concebido para brindar información adecuada y transparente en cuanto a la existencia, requisitos y costos de los distintos trámites que debe realizar la ciudadanía ante las autoridades administrativas. Constituye un instrumento fundamental del sistema de simplificación administrativa, en la medida que en él se describen todos los procedimientos seguidos
ante una entidad de la Administración Pública, detallando los requisitos, cobros, autoridad ante la que se presenta la solicitud, entidad que resuelve lo solicitado, tipo de procedimiento, si procede la interposición de impugnaciones, entre otros.
La LPAG ha establecido que el TUPA de cada entidad debe ser aprobado por Decreto Supremo del sector, Norma Regional de mayor nivel, Ordenanza Municipal o Resolución del Titular del Orsanismo Constitucional Autónomo.
Capítulo SUJETOS DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO En el procedimiento administrativo intervienen como sujetos del mismo: el Administrado y la autoridad administrativa ya que ambos interactúan con la finalidad de obtener el resultado de forma conjunta. En palabras de MORÓN, son "dos sujetos los que conforman la relación jurídicoprocedimental existente en cualquier procedimiento administrativo:
'
El órgano administrativo, representado por las autoridades partícipes en la secuencia, decisión y ejecución, asumiendo sucesivamente los roles de informante, instruclor y cjecutor.
'
El administrado o interesado en el procedimiento, actuando de modo activo como pretensor o, de forma pasiva, como afectado o implicado por el desenvolvimiento de la voluntad estatal."¡B A ello agrega que "la preponderancia de cualquiera de los posibles roles del administrado no soslaya que eventualmente, cuando el interés público en juego lo requiera, pueda ser necesaria la participación de otras personas para exponer sus intereses individuales relacionados con la materia procesada"re, como veremos más adelante.
1. LOS AÓMINISTRADOS El administrado es entendido como la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento administra-
tivo. Ha de tenerse presente que una entidad pública también puede intervenir en el procedimiento como administrado, para lo cual deberá someterse a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes que los demás administrados. l8
MORON URBINA, Juan Carlos. Ob. Cit. p. 280
)9
ídem.
Quienes 1o promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
Dentro de un procedimiento administrativo, van a ser considerados administrados :
Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse.
Asimismo, son derechos de los administrados en al procedimiento administrativo:
'
La precedencia en la atención del servicio público requerido, guardando riguroso orden de ingreso.
'
Ser tratados con respeto, consideración y en condiciones de igualdad con los demás administrados.
'
Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna, salvo las excepciones de ley, a la información contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo, pagando el costo correspondiente.
'
Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines, competencias, firnciones, organigramas, ubicación de dependencias, horarios de atención, procedimientos y características.
'
A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de su duración; así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.
'
Participar responsable
y
progresivamente en la prestación
y control de los
servicios públicos.
'
Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuación y exigirlo así a las autoridades.
'
Ser asistidos por las entidades para el
'
Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su interés.
'
A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible.
'
Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas
cumplimiento de sus obligaciones.
las decisiones y actuaciones de las entidades.
o a cuestionar
' .
A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente. Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las leyes.
En contraposición con los derechos de los administrados en ei procedimiento administrativo, estos y quienes participen en él tienen ciertos deberes generales que deberán respetar, los mismos que se traducen en:
'
.
Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental. Prestar su colaboración para el pertinente esclarecimiento de los hechos.
'
Proporcionar a la autoridad cualquier información dirigida a identificar a otros administrados no comparecientes con interés legítimo en el procedimiento.
'
Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la autenticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad.
Tercero Administrado
tramitación de un procedimiento es advertida la existencia de terceros determinados no comparecientes, cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar afectados con la resolución que sea emitida, dicha tramitación y lo actuado les deben ser comunicados mediante citación al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el procedimiento. Si durante la
Respecto de terceros administrados no determinados, la citación es realizada mediante publicación o, cuando corresponda, mediante la realización del trárnite de información pública o audiencia pública. Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo los mismos derechos y obligaciones que los participantes en é1.
Mediante Resolución No ooog-zoro/cEB-INDECoPI de fecha zr de enero de zoro, dictada enürtud del Expediente No oooroT-zooglCEB llevado por la señora Marilia Araujo Benites contra la Municipalidad Distrital de San Borja, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del INDECoPI, se pronunció con respecto la incorporación del tercero administrado en el procedimiento administrativo, que en dicho caso estaba constituido por la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), de la siguiente manera: "Enaplicación del citadoartículo 6oq, es deberdeesta Comisiónponerenconocimiento de los hechos cuestionados en el presente procedimiento a la MML (a través de su incorporación como tercero administrado), debido a que el pronunciamiento final
que emita en el presente procedimiento puede afectar de algún modo la aplicación de la disposición establecida por dicha entidad, pudiéndose evaluar su legalidad y/o razonabilidad (...) Del mismo modo, según lo dispuesto en la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ios terceros administrados incorporados dentro de un procedimientoadministrativo tienen los mismos derechosyobligaciones que poseen las partes, tales como la presentación de los descargos respectivos e información relevante para resolver el fondo del asunto'l
De la misma forma, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas citando a MORóN señaló que: 'A diferencia del proceso judicial, la noción de tercero es amplia en lo administrativo, por lo cual una vez que aquéI, ingresa dentro de la actuación administrativa concreta, deja de tener esa calidad, adquiriendo carácter de administrado, para todos sus efbctos. l)icha conversión se debe al reconocimiento
del interés público inherente a todo procedimiento gubernativo por el cual
la
relación jurídico-procesal afecta de diversas firc1r1€ráS a otras personas distintas a las originalmente relacionadas. [.a calidad de tercero sólo permanece en tanto y en cuanto aquél no intervenga o participe en el procedinliento. Cuando ingresa, adquiere de pleno derecho carácter de administrado'l
2. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA La autoridad administrativa puede ser definida como el agente de las entidades que bajo cualquier régimen jurídico, y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de los procedimientos administrativos.
Al igual que los administrados,
las autoridades administrativas tienen ciertos
deberes respecto al procedimiento administrativo, los cuales son:
.
Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme a los fines para los que les fueron conferidas sus atribuciones.
.
Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo.
.
Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los administrados, sin perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos.
.
Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la realización de trámitesí el suministro de información o la realización de pagos, no
previstos legalmente.
.
Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hábil, para facilitar a los administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su cargo.
.
Resolver explícitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos
procedimientos de aprobación automática.
.
Velar por Ia eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificación en sus trámites, sin más formalidades que las esenciales para garantizar
el respeto a los derechos de los administrados o para propiciar certeza en las actuaciones. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados.
Los demás previstos en la ley o derivados del deber de proteger, conservar y brindar asistencia a los derechos de los administrados, con la finalidad de preservar su eficacia.
2.r. Competencia de la autoridad administrativa La competencia, en palabras de BACACORZO, "es la facultad de conocer un asunto con preferencia legal de in órgano respecto de otro"+o.
En materia administrativa la competencia puede ser definida como la potestad que tiene la Administración Pública para decidir respecto de las reclamaciones o peticiones que le son sometidas. La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución y en la Ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de aquellas se derivan.
Asimismo, toda entidad
es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro de su
competencia. Igualmente, es nulo todo acto administrativo o contrato que contemple la renuncia a Ia titularidad, o la abstención del ejercicio de las atribuciones conferidas a algún
órgano administrativo. En tal sentido, sólo por ley mediante mandato fudicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa. 2.2. Criterios para
'
determinar la competencia
|erárquica o de grado. Significa la categoría de que está investido cada funcionario para solucionar un asunto o reclamo que le ha sido planteado.
'
Territorial.
Es el
ámbito geográfico donde el funcionario ejerce
sus
atribuciones
o responsabilidades.
'
Funcional. Por la naturaleza del cargo o la función que corresponda al funcionario.
' 40
Tiempo.
Se pueden crear órganos que tengan carácter temporal o permanente, para que sean los encargados de determinadas materias administrativas.
BACACORZO, Custovo.
Ob.cit. 556
2.3.
Ejercicio de la competencia
El ejercicio de la cornpetencia es una obligación directa del órgano administrativo que la tenga atribuida como propia, salvo el cambio de competencia por motivos de delegación o evocación. El encargo de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titulalidad de la competencia.
No puede ser cambiada, alterada o modificada la competencia de las entidades consagradas en la cr¡nstitución.
2.4. Conflicto con la F'unción Jurisdiccional Nos encontramos ante el supttesto de que una autoridad administrativa tiene conocinliento de que se está trarnitando, en sede jurisdiccional o judicial, una cuestión litigiosa entre dos administradcts sobre determinadas relaciones de derecho privado que plecisen ser esclarecidas previamente. Se solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas. En ese caso, la autoridad administrativa se inhibirá del conocimiento y se elevará en
consulta al superior jerárquico. 2.5. Situaciones Especiales
AVOCACTÓN DE
COMPETENCIA
Sucede cuando el superior jerárquico decide reemplazar a una autoridad subalterna en el conocimiento o resolución de una materia pues por su rango está en condiciones y en el deber de hacerlo. La resolución de este acto ha de ser motivada. Se da cuando las entidades, por circunstancias de índole técnica, económica, social o territorial que lo hagan conve-
DHTEGACION DE
COMPETENCIA
niente, delegan a otras el ejercicio de competencia conferida a sns órganos. Sin embargo, son indelegables las atribuciones esenciales del órgano que justifican su existencia, las atribuciones para emitir normas generales, para resolver recursos administrativos en los órganos que hayan dictado los actos objeto de recurso, y las atribuciones a su vez recibidas en delegación. Sucede cuando una entidad encarga lu
ENCARGO DE GESTION
."uhr".i¿n d" u*
tividades con carácter material, técnico o de servicios de competencia de un órgano a otros órganos o entidades por razones de eñcacia, o cuando la encargada posea los medir¡s idóneos para su desempeño por sí misma. El encargo es formalizado mediante convenio. El órgano encargante permanece con la titularidad de la competencia y con la responsabilidad por ella.
;;.;.;"";-t
Se da cuando los titulales de los órganos ar delegan mediante comunicación escrita laa firma de actos y decisiones de su competencia en sus inm mediatos subalternos, o a los titulares de los órganos o unidades ur adrninistrativas que de ellos dependan, salvo en ln caso d" r"=.,luciones de procedimientos sancionadores,s, o aquellas que agoten la vía administrativa. En este caso so, el delegarrte es el único responsable y el delegado se lim mita a firmar lo resuelto por aquéI. I
DHLEGACIÓN DE FIRMA
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| |
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TASUPTENCIA
ABSTENCIÓN O
INHIBICIÓN
Sucede cuando la persona titular no puede ha hacersecargode sus funciones y opera en forma plovisional ll pala los casos de vacancia y ausencia jr.rstificada que la lcy cy establece. Sc nombra al suplente que goza de todas las pre: ,renogativas del titular er-r el cumplimiento de fur,cior¡es.
'talse del proceSucede cuando el funcionario decide aparta dimiento o no entra en conocimiento de él él debido a circunstancias de parentesco o afinidad (cuar rarto y ,"gun.lo grados, respectivamente); si tuvo ir-rtervenci rció¡r c'omo abr,gado, testigo o perito en el procedimiento; ; si s la lesolución pudiera favorecerlo en forma directa y pel's :r'son¿l v si tuvo
DE COMPETENCIA
;_;*;l
Sucede cuando una autoridad consiciera qu carse al conocimiento y sustanciación de r-rn ln procedimiento, es decir, considera ser incompetente y por p ello, rel.nite lo actuado al órgano que sí considera comp€ petente, aunque está facultado a dictar las medidas cautela :lares necesarias para evitar daños que puedan ser irleparabl bles.
Adrnite dos posibilidades: es positiva, cuando c varir¡s funcionarios reclaman conocer del mismno erpediente y uno de ellos requiere la inhibición del otltro u otlos. Si CONFLICTO DE COMPETENCTA
consiente, envía lo actuado. En caso de negaativa, se remite
al
superior jerárquico para que dirima. Se denomina conflicto de competencia negativo cuandoo una o varias
autoridades consideran que nos competentttes para llevar adelante el procedimiento, en cuyo caso se si sigue el nrismo actuar que en el caso positivo.
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relación de servicio o de subordinación cor on los uarrl;trirtrados o los terceros con interés directo.
LA DECTINATORIA
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2.6. Órganos Colegiados Son aquellos que se encuentran constituidos por una pluralidad de personas por lo que la toma de decisiones requiere de un acuerdo colectivo, debido a la necesidad de una mayor deliberación. Son ejemplos de órganos colegiados: los consejos directivos, las comisiones y los tribunales administrativos.
Los tribunales administrativos resuelven en última instancia administrativa procedimientos de naturaleza contenciosa. La doctrina se halla dividida respecto a este tema. Algunos niegan la existencia de al "jurisdicción administrativa", afirman que el Estado tiene una actividad administrativa o iurisdiccional, pero no puede ostentar ambas cualidades. La Administración no ejerce función jurisdiccional si sus actos en algún caso se parecen por su contenido, no tiene el mismo régimen jurídico, faltan elementos como el carácter defrnitivo de la resolución y el pronunciamiento por un órgano imparcial e independiente. Son efemplos de tribunales administrativos: el Tribunal de la Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, el Tribunal Fiscal, el Tribunal Registral, el Consejo de Minería, el Tribunal de Contrataciones del Estado, el Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de Usuarios (perteneciente al OSIPTEL), el Tribunal del Servicio Civil, etc.
Capítulo DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO 1. FORN,IAS DE INICIACION La iniciación del procedimiento administrativo, en palabras de GUZMÁN, "implica un conjunto de actos destinados a establecer una relación procedimental...entre el administrado y la administración. Como resultado de ello, los mecanismos de iniciación de los procedimientos administrativos son de lo más variados, así como
los medios que pueden emplearse para ello"+'. En tal sentido, la LPAG ha reconocido dos formas por las que el procedimier-rto puede ser iniciado: de oficio por la entidad administrativa o a pedido del administrado.
En tal sentido, los procedimientos administrativos podrán ser iniciados de oficio o a pedido de parte de manera indistir-rta, salvo que por disposición legal o por su finalidad corresponda ser iniciado exclusivamente de oficio o a instancia del administrado.
r.r. Inicio de Oficio un prócedimiento adtnlnistrativo es iniciado de oficio, cuando se le da comienzo por propia decisión de la autoridad administrativa, sin intervención ni petición directa dei administrado. Se dice que
Esta actuación de oficio de la Administración, que da lugaral inicio del procedimiento
administrativo, sólo puede ser realizada en los siguientes supuestos:
'
Por propia iniciativa de la autoridad superior, siempre que tenga competencia para ello.
41
CUZMAN NAPURi Christian. El Procedímiento Administrativo. Lima. ARA Editoriales E.l.R.L. 2o07.
p.l3
'
'
Por disposición de autoridad superior que la fundamente en ese sentido. Esto se da en el caso de una autoridad de inferior jerarquía, a quien se le da la orden de iniciar de oficio el procedimiento administrativo, siempre que la autoridad superior se encuentre directamente facultada para ordenarlo. Por una motivación basada en el cumplimiento de un deber legal, el cual debe estar previsto en el ordenamiento jurídico.
'
Por el mérito de una denuncia. Es la información a Ia autoridad administrativa competente de la existencia de una infracción administrativa. Ha de tenerse en cuenta que la denuncia realizada porel administrado no siempre es determinante para el inicio del procedimiento administrativo de oficio ya que requiere de la admisión a trámite por parte de la autoridad administrativa. Asimismo, el administrado que interpone la denuncia no va a ser considerado como sujeto del procedimiento por dicha actuación.
'
Un supuesto adicional es el señalado por la doctrina, el cual se manifiesta en la petición de otros órganos administrativos, que no son competentes para conocer un determinado caso, a la autoridad competente, a fin de que éste inicie el procedimiento de oficio.
El inicio de oficio del procedimiento debe ser notificado a los administrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar a fin de que éstos puedan ejercer su derecho de defensa. Sin embargo, esta obligación tiene su excepción en caso de la fiscalización posterior a solicitudes o a su documentación, acogidos a la presunción de veracidad. La notificación que se realice al administrado afectado debe incluye Ia información sobre la naturaleza, alcance y de ser previsible, el plazo estimado de la duración del procedimiento administrativo, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación. Dicha notificación debe ser realizada inmediatamente luego de emitida la decisión, salvo que la normativa autorice que sea diferida por su naturaleza confidencial basada en el interés público.
r.z. Derecho a formular denuncias Todoadministradb está facultado para comunicara la autoridad competenteaquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento. La denuncia deberá exponer claramente la relación de los hechos, las circunstancias de tiempo, lugary modo que permitan su constatación, la indicación de sus presuntos
autores, partícipes y damnificados, el aporte de la evidencia o su descripción para que la administración proceda a su ubicación, así como cualquier otro elemento que permita su comptobación.
Asimismo, la presentación de una denuncia por parte del administrado, obliga a la autoridad administrativa a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante, si estuviese individualizado.
r.3.
Inicio de parte: Derecho de Petición
Según ANACLETO, el inicio del procedimiento administrativo a petición de parte se da "cuando es promovido por cualquier persona física o jurídica pública o privada que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo, ya que solo estos sujetos son considerados como parte interesada en el procedimiento administrativo"+'. En tal sentido, cualquieradministrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el Artículo z inciso zo) de la Constitución Política del Estadoa;. El derecho de petición ha sido, en reiteradas ocasiones, materia de pronunciamiento en vía constitucional. Así, el Tribunal Constitucional en la STC. ro4z-zooz-AAlTC de fecha o6 de diciembre de zooz, establece que el derecho de petición "constituye...
un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes públicos y, como tal, deviene en un instituto característico y esencial del Estado democrático de derecho'l Este derecho comprende las facultades de presentar solicitudes en interés particular del administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular
consultas y de presentar solicitudes de gracia.
De igual manera, la autoridad administrativa, en virtud del derecho de petición, tiene la obligación de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia dictada en virtud del Exp. N." 374r.-zoo4-AA/TC del r4 de noviembre de 2oo5 que "Tratándose del ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho de petición impone, al propio tiempo, una serie de obligaciones a los poderes públicos. Esta obligación de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta también por escrito, en el plazo legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de petición mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, Ios siguientes aspectos: a) admitir el escrito en el cual se expresa la petición, sin poner ninguna condición al trámite; b) exteriorizar el hecho 42 ANACLETO CUERRERO, Víctor R. Ob.cit. p. 497 43 coNsT,TUclóN PoLiTIcA DEL PERÚ. Art¡culo 2".- inciso:o) "A formular peticiones, individual o colectivamente, Por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo pueden ejercer individualmente el derecho de petición,,.
de la recepción de la petición, extendiendo un cargo de ingreso del escrito; c) dar el curso correspondiente a la petición; d) resolver la petición, motivándola de modo congruente con lo peticionado, y e) comunicar al peticionante lo resuelto".
r.3.r .Facultades otorgadas por el derecho de petición A continuación trataremos sobre las facultades que son otorgadas al administrado en virtud del derecho de petición, Ias mismas que han sido reconocidas expresamente en la LPAG, y haremos referencia de los diversos pronunciamientos que ha realizado el Tribunal Constitucional sobre el particular.
r.3.2. Solicitud en interés
particular del administrado
Cualquier administrado con capacidad jurídica tiene derecho a presentarse o hacerse representar ante la autoridad administrativa, para solicitar por escrito la satisfacción de su ir-rterés legítimo, obtenel la declaración, el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un hecho, ejercer una facultad o formular legítima oposiciór.r. personalmente
El Tribunal Constitucional denomina a la facultad de presentar una solicitud en interés particular del administrado como petición subjetiva, y señala que "Es aquella que se encuentra referida a la solicitud individual o colectiva que tiene por objeto el reconocimiento administrativo de un derecho administrativo; es decir, conlleva a la admisión de la existencia de una facultad o atribución para obrar o abstenerse
de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a terceros un determinado tipo de prestación o comportamiento...'l (Exp. N.' to4z-zooz-AAITC del 6 de diciembre de zooz) r.3.3. Solicitud en interés general de la colectividad Las personas naturales o jurídicas pueden presentar petición o contradecir actos ante la autoridad administrativa competente, aduciendo el interés difuso de la sociedad.
Dicha solicitud, señala el Tribunal Constitucional: "...está destinada a exponer la existencia deproblemas generales, trabasu obstáculos normativos oviciosas prácticas administrativas que afectan el acceso ciudadano a las entidades, a su relación con los titulares o funcionarios con capacidad de decisión, etc. En puridad, sirven para exponer críticas y formular sugerencias para mejorar la calidad y extensión del servicio administrativo'l (Exp. N." ro4z-zooz-MiTC del 6 de diciembre de zooz)
r.3.4. Facultad de contradicción administrativa Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa en la forma prevista en la ley, para que sea revocado, modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos.
Para que el interés, material o moral, pueda justificar la iitularidad del administrado, debe ser legítimo, personal, actual y probado.
En cuanto al ejercicio de la facultad de contradicción administrativa, el Tribunal Constitucional, haindicadoque "...enelderecho nacional, el derechodecontradicción como un derecho genérico ejercitable contra los actos de la administración, puede concretarse a través de los recursos administrativos cuando la legislación así lo establezca, o a través del propio proceso contencioso-administrativo ante el Poder Judicial'l (Exp. N.' 374t-zoo4-AAlTC del r4 de noviembre de zoo5) r.3.5. Facultad de
solicitar información
El derecho de petición incluye el de solicitar la información que obra en poder de las entidades, siguiendo el régimen previsto en la Constitución y la Ley. Esta facultad es
llamada también petición informativa. Asimismo, a ñn de que los administrados puedan ejercer dicha facultad, las entidades deben establecer mecanismos de atención a los pedidos sobre información específica y prever el suministro de ofrcio a los interesados, incluso vía telef-ónica, de la información general sobre los temas de interés recurrente para la ciudadanía. El Tribunal Constitucional, ha definido a la petición informativa como "...aquella que se encuentra referida a la obtención de documentación oficial contenida en los bancos informativos o registros manuales de la institución requerida. En ese sentido, la petición...está destinada a obtener el suministro de datos estadísticos, dictámenes, resoluciones, etc. que pudieran obrar en poder de un ente administrativo'l (Exp. N.' ro4z-zooz-AA/TC del 6 de diciembre de zooz) r.3.6. Facultad de formular consultas El derecho de petición incluye las consultas por escrito a las autoridades administrativas, sobre las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que comprende su accionar, particularmente aquella emitida por la propia entidad. Esta facultad es llamada también
petición consultiva.
En tal sentido, indica el Tribunal Constitucional, la petición consultiva "...está destinada a obtener una colaboración instructiva acerca de las funciones y competencias administrativas o sobre los alcances y contenidos de Ia normatividad o reglamentos
técnicos aplicables al peticionante. Con ello se consigue eliminar cualquie, resquicio de duda o incertidumbre en torno a la relación administración-administrado'l (Exp. N." ro4z-zooz-AA/TC del 6 de diciembre de zooz). r.3.7. Facultad de
formular peticiones de gracia
Por la facultad de formular peticiones de gracia, el administrado puede solicitar al titular de la entidad competente la emisión de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o prestación de un servicio cuando no cuenta con otro título legal específico que permita exigirlo como una petición en interés particular.
Por su parte, la autoridad administrativa debe comunicar al administrado la calidad graciable de lo solicitado, Io cual es atendido directamente mediante la prestación efectiva de lo pedido, salvo disposición expresa de la ley que prevea una decisión formal para su aceptación.
Este derecho se agota con su ejercicio en la vía administrativa, sin perjuicio del ejercicio de otros derechos reconocidos por la Constitución. Para el Tribunal Constitucional, la petición gracial "Es aquella que se encuentra referida a la obtención de una decisión administrativa a consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciación de un ente administrativo. Esta modalidad es stricto sensu la que originó el establecimiento del derecho de petición, en razón de que Ia petición no se sustenta en ningún título jurídico específico, sino que se atiene a la esperanza o expectativa de alcanzar una gracia administrativa. A lo sumo, expone como fundamento para Ia obtención de un beneficio, tratamiento favorable o liberación de un perjuicio no contemplado jurídicamente, la aplicación de la regla de merecimiento'l (Exp. N.o ro4z-zooz-AAITC del 6 de diciembre de zooz)
2.
ASPECTOS RELEVANTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
z.r. Los escritos puede definir al escrito como aquella petición que realiza el administrado ante la entidad administrativa competente, en ejercicio de su derecho de petición y cumpliendo con los requisitos señalados por ley, a fin de satisfacer sus derechos o inteSe
reses.
Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe cumplir con ciertos requisitos, a saber:
'
Nombres
y
apellidos completos, domicilio
y número de DNI o carné de
extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente.
.
La expresión concreta de lo pedido (fundamentos de hecho y de derecho) Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
.
La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida.
.
La
' .
dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real. La relación de los documentos y anexos que acompaña.
La identifrcación del expediente de la materia, tratándose de procedimientos ya iniciados
En cuanto a Ia presentación del escrito, éste se hará en papel simple y se deberá acompañar una copia del mismo, salvo que fuere necesario un número mayor para notificar a terceros. Esta copia es devuelta al administrado con la firma de la autoridad y el sello de recepción que indique fecha, hora y lugar de presentación, la misma que tendrá el mismo valor legal que el original.
z.z. Recepción documental Los escritos que los administrados dirigen a las entidades pueden ser presentados de modo personal o a través de terceros, ante las unidades de recepción de:
' .
Los órganos administrativos a los cuales van dirigidos. Los órganos desconcentrados de la entidad. Esto en caso de que los administrados que residan fuera de la provincia donde se ubica la unidad de recepción de la
entidad competente.
.
Las autoridades políticas del Ministerio del Interior en la circunscripción correspondiente. Ello se dará cuando las entidades no dispongan de servicios desconcentrados en el área de residencia del administrado.
. .
En las oficinas de correo. Esta modalidad no cabe para la presentación de recursos administrativos ni en procedimientos trilaterales.
En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares en el extranjero, tratándose de administrados residentes en el exterior.
Para los efectos de vencimiento de plazos, se presume que los escritos y comunicaciones presentados a través del correo certificado, de los órganos desconcentrados y de las autoridades del Ministerio del Interior, han ingresado en la entidad destinataria en la fecha y hora en que fueron entregados a cualquiera de las dependencias señaladas.
Adicionalmente, los administrados están facultados a solicitar que el envío de información o documentación que le corresponda recibir dentro de un procedimiento, sea realizado por medios de transmisión a distancia, tales como correo electrónico o facsímil. Asimismo, la transmisión de datos a distancia puede ser empleada por las entidades administrativas para la recepción de documentos o solicitudes, y remisión de sus decisiones a los administrados. En dichos casos, se deberá presentar físicamente el escrito o la resolución respectiva dentro del tercer día, y con ello se le entenderá recibida en Ia fecha de envío del correo electrónico o facsímil. 2.3. Observaciones a
documentación presentada y subsanación
En aplicación del principio de informalismo, las entidades administrativas se encuentran obligadas a recibir todos los formularios o escritos que los administrados presentados, a pesar de que requieran de algún tipo de corrección, ya sea porque no
cumPlen con los requisitos de ley, no se acompañen los recaudos correspondientes o se encuentren afectados por otro defecto u omisión formal. En dichos casos, la unidad de recepción de la entidad administrativa correspondiente debe realizar las observaciones que no puedan ser salvadas de oflcio, en un solo acto y por única vez, otorgándole al adrninistrado el plazo máximo de dos dias hábiles para subsanarlas.
Una vez que se ha realizado la subsanación correspondiente o ingresado el escrito, recibido a partir del documento inicial. Sin embargo, en los casos en que el procedimiento confiera prioridad registral o se trate de un procedimiento trilateral, la presentación opera a partir de la subsanación. se considera
2.4. Representación del
administrado
Existen diversas circunstancias por las que el administrado no puede dar personalmente trámite al procedimiento administrativo en el que es parte; para ello, éste podrá ser representado por otra persona, ante la autoridad, para que actúe en él y realice los actos propios a fin de llevarlo adelante. Sin embargo, ello no impide que el propio administrado pueda intervenir en el procedimiento cuando 1o estime conveniente, o cumplir con las obligaciones que exijan su comparecencia personal de acuerdo a ley.
Existen diversas formas en el ámbito administrativo para que el administrado pueda dar poder, lo cual dependerá del tipo de podery las facultades que se otorguen:
Poder General mediante:
tramitacién ordinaria de los procedimientos
Para la
.
Designación de persona cierta en el escrito
'
Carta poder con frrma del adminis-
trado
Poder Es¿ecial Para el desiqtimiento de la pretensión o del procedimiento, acogerse a las formas de terminación conyenc¡onal del procedimiento o, para el cobro de dinero
'
med iante:
Documento privado con firmas legalizadas ante notario o funciona-
rio público autorizado
' Declaración en
comparecencia
personal del administrado y representante ante la autoridad
2.5. El
expediente administrativo
MORÓN al respecto señala que "El elemento documental del procedimiento, considerado en su expresión más integral, es el erpediente administrativo, que es menester implantar como mec¿nismo de seguridad formal para permitir, en cualquier tiempo, obtener una visión global e inmediata de todas las actuaciones realizadas durante su desarrollo, sea para fines de su instrucción, resolución o control administrativo'laa La LPAG ha establecido ciertos criterios ha tomar en cuenta en la formación del exped iente admi
n
ist rativo.
En tal sentido, sólo puede organizarse un erpediente para la solución de un mismo caso, para mantener reunidas todas las actuaeiones para resolver'
Asimismo, cuando se trate de solicitud referida a una sola pretensión, se tramitará un único expediente e intervendrá y resolverá una autoridad, que recabará de los órganos o demás autoridades los informes, autorizaciones y acuerdos que sean necesarios, sin plejuicio del derecho de los administrados a instar por sí mismos los trámites pertinentes y a aportar los documentos pertinentes. Igualmente, cabe indicar que el contenido del expediente es intangible, no pudiendo introducirse enmendaduras, alteraciones, entrelineados ni agregados en los documentos, una vez que hayan sido firmados por la autoridad competente. . Finalmente, si un expediente se extraviara, la administración tiene la obligación, bajo responsabilidad de reconstruir el mismo, independientemente de la solicitud del interesado, aplicándose para tal efecto las reglas contenidas en el Artículo t4o del Código Procesal Civil+¡, en lo que le fuera aplicable.
3.
FORMAS DE IMPULSAR EL PROCEDIMIENTO POR PARTE DEL ADMINISTRADO
3.r. La acumulación La acumulación en el procedimiento administrativo implica, según GUZMÁN, ':..
la posibilidad de utilizar un solo procedimiento administrativo cuando también podría empleatse varios, por la pluralidad de pretensiones o por la pluralidad de sujetos que intervienen en el mismo..."at'.
44 45
MORÓN URBJNA, Juan Corlos. ob. cit. p. 458 CÓD\CO PROCESAL CIvlL. Artículo r4o "En caso de pérdida o extravío de un expediente, el Juez ordenará una investigación sumaria con conocimiento de la Oficina de Control de la Magístratura del PoderJudicial, De ser el caso, ordenará su recompos¡ción de oficio o a pedido de parte, quedando éstas obligadas a entregar, dentro de tercer día, copias de los escritos y resoluciones que obren en su poder. Vencido el plazo y con las copias de los actuados que tenga en su poder, el Juez las pondrá de manifiesto por un plazo de
dos días, luego del cual declarará recompuesto el expediente. Si apareciera el expediente, será agregado al rehecho".
46
cuzMÁN NAPURi Christidn. ob.cit. p.9r
De la misma forma, el citado autor indica que "La acumulación permite la reducción de los costos de tramitación de los procedimientos, con relación a los administrados y la propia administración. Ello propende, entonces, a la generación de instituciones administrativas más eficientes..."+2.
La LPAG establece tres formas de acumulación que puede presentarse en el procedimiento administrativo. Estas son: ACUMUI"{CTÓN
ACUMUI-{CIÓN
suBtlTIyA
otltTtYA
Se da
cuando en el proce-
dimiento administrativo,
varios
administrados comparecen conjuntamente por medio de un solo escrito, conforman-
do un único expediente, interesados en obtener un mismo acto
al estar
administrativo. Esta acumulación no podrá llevarse a cabo si los intereses de los administrados que pretenden la acumulación son incompatibles.
Se presenta cuando en un procedimiento administrativo se acumulan en un solo escrito más de una petición, siempre que se trate de asuntos conexos que permitan tramitarse y resolverse conjuntamente. En este caso, a diferencia del proceso judicial, no
se permite el planteamiento de pretensiones
ATUMULACIéN DE PRÓCEDIMIENTOS Se da cuando Ia auto-
ridad
responsable de
la etapa instructiva
del
procedimiento, ya sea por propia iniciativa o a instancia de los administrados, dispone mediante resolución irrecurrible, la acumulación de los procedimientos en
trámite que guarden conexión.
subsidiarias ni alternativas por parte del administrado.
Estos tipos de acumulación se presentan en el escrito
inicial del procedimiento. Si a criterio de la autoridad administrativa no existiera conexión o compatibilidad entre las peticiones planteadas en un escrito, se emplazará al(os) administrado(s) para que presente peticiones por separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio a sustanciarlas individualmente si fueren separables, o en su defecto disponer el abandono del procedi-
miento. 3.2. Queia
por defectos de tramitación
La queja, en el ámbito administrativo, es definida como aquella garantía por la cual los administrados pueden reclamar los defectos de tramitación del procedimiento administrativoy, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos
47
ídem.
establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.
Ha de tenerse en cuenta que la queja en el procedimiento administrativo no es un recurso impugnativo, sino un remedio procesal. Al respecto GARRILLO FALLA afirma "no puede considerarse a la queja como recurso - expresión del derecho a la contradicción- porque al presentarse un escrito quejándose de uno o más fi,rncionarios, no se está tratando de conseguir la revocación o modificación de una resolución, sino que el expediente, que no marcha por negligencia de uno o más servidores públicos o cualquier otro motivo no regular y justificado, sea tramitado con la celeridad que las normas quieren y que el interesado espera"+8. El trámite de la queja es el siguiente:
ü
I
ü
I
J
Ante el superior jerárquico, citando
Al quejado para que emita informe
Presentado al día siguiente de solicitado
deber infringido y la norma que lo elige
I
Dentro de los tres dias siguientes de presentada la queja
La queja en ningún caso suspenderá la tramitación del procedimiento en que
se
haya presentado, y la resolución que la resuelve es irrecurrible. Del mismo modo, laautoridad que conoce de la quejapuede disponer motivadamente
que otro funcionario de similar jerarquía al quejado, asuna el conocimiento del asunto. En caso de declararse fundada la queja, se dictarán las medidas correctivas pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable.
4. MEDIDAS CAUTELARES Las medidas cautelares son definidas como aquellos instrumentos que el ordenamiento jurídico otorga con la finalidad de asegurar la eficacia de una resolución administrativa, que debido a la existencia de un peligro en la demora del procedimiento, podria causar un perjuicio irreparable para el administrado. 48.
CARRILLOFALLA,FernandocitadoporMORÓ¡IURelru,q,
JuonCarlos.Ob.cit.p.475
ARIANO al respecto señala que "la tutela cautelar garantiza la posibilidad práctica de Ia efectiva tutela...de nuestros derechos, desplegando la función de neutralizar los probables daños que podrían ocasionarse a la parte que tiene, probablemente, la razón por o a causa de la duración del proce(dimiento)"+".
4.r. Características Las medídas catttelares tienen las siguientes características:
INSTRUMENTATES
Son dadas para asegurar el resultado de un procedimiento administrativo principal. Una vez generado dicho objetivo, las medidas cautelares caducan de pleno derecho. Es por ello que, a diferencia del procesal civil, en el ámbito administrativo, no existe un procedimiento cautelar. En tal sentido, se podría decir que las medidas cautelares son rnstrumentos para asegurar la eficacia de la resolución administrativa.
PROVISORTAS
Implica que las medidas cautelares sólo tendrán vigencia hasta que se emita el pronunciamiento de fondo del procedimiento administrativo. Asimismo, son provisorias en el sentido de que pueden ser levantadas o modificadas en cualquier momento del procedimiento, ya sea de oficio o a pedido de parte. Para su emisión, la autoridad administrativa no realiza
SUMARIAS
PRECAUTORIAS
una evaluación exhaustiva de las pruebas del procedimiento, al sólo sustentarse en una evaluación que le genere un juicio de probabilidad. Tienen por finalidad asegurar la eficacia de la resolución dictada en virtud a un procedimiento administrativo; así como, la posibilidad de su ejecución.
4.2. Presupuestos En el ámbito administrativo dos son los presrlpuestos necesarios para dictar una medida cautelar: . Peligrcr en la Demo ra a Periculum in mora Este presupuesto implica la necesidad de tomar una decisión debido a los riesgos que pueda traer la duración del procedimiento administrativo, para de esta manera evitar que los efectos de la decisión final se tornen inoperables.
49
por ALONZO CHAVEZ, Henrry Morcos. Las medidas cautelares en el procedimiento administrat¡vo ;Una prueba más de que el tiempo vale más que el dinero! En: Manual de la Ley del Procedimiento Administrativo Ceneral. Lima. Caceta Jurídica. 2o11. p.82
AR/ANO DEHO, Eugenio citada
'Apariencia del Derecho o Fonus boni juris Se
refiere a la apariencia o verosimilitud que debe contener el derecho invocado al
solicitar la tutela cautelar. Al respecto, ALONZO CHÁVEZ indica que "Laverosimilitud implica la existencia de una probabilidad de verdad. Ello permitirá prever que la decisión del procedimiento de fondo tendrá relación con aquel que solicita la medida cautelar. Esto significará que Ia Administración contará con elementos de juicio suficientes que le permitan sumariamente tener esta apreciación. Pues el desarrollo de una investigación mayor corresponde al procedimiento principal"5'. 4.3. Aspectos a
considerar
Las medidas cautelares pueden ser emitidas ya sea por un pedido expreso del administrado hacia la autoridad administrativa, tanto dentro del procedimiento o con la interposición de la solicitud; como de oficio por la propia Administración. Esta es una de las diferencias que presentan las medidas cautelares otorgadas en el ámbito administrativo con las otorgadas en el ámbito judicial, pues en éste último, las medidas cautelares solo pueden otorgarse a pedido de parte, salvo disposición distinta de la ley, como es el caso del artículo 6750 ¡' del código Procesal civil, referido a la asignación anticipada de alimentos. En cuanto a su oportunidad, la LPAG ha establecido expresamente que las medidas cautelares serán emitidas dentro de un procedimiento administrativo ya iniciado. Esta es otra gran diferencia con las medidas cautelares otorgadas en el proceso judicial, debido a que en éste último, las medidas cautelares pueden ser concedidas tanto dentro como antes del inicio del proceso. Sin embargo, excepcionalmente en el ámbito administrativo, se podrá conceder una medida cautelar antes del inicio del procedimiento, solo en los casos de procedimientos especiales y cuando una norma expresa faculte a la autoridad administrativa para hacerlo.
Asimismo, la autoridad competente, es decir, el funcionario competente para decidir el fondo del asunto, otorgará la medida cautelar mediante decisión motivada y en base a elementos de iuicio suficientes. [,as medidas cautelares que se adopten tienen que encontrarse establecidas en la ley u otras disposiciones jurídicas aplicables, y no podrá causar perjuicio de imposible reparación a los administrados.
50
ALONZO CHAVEZ, Henrry Morcos. Ob.cit. p.86
51
CÓDIGO PRocEsAL
clvlL. Artículo t4o "En el proceso sobre prestación de alimentos procede Ia medida de asignación anticipada de alimentos cuando es requerida por los ascendientes, por el cónyuge, por los hijos menores con índubitable relación familiar o por los hijos mayores de edad de acuerdo con lo previsto en los artículos 424,473y 483 del Código Civil. En los casos de hijos menores con indubitable relación familiar,
el juez deberá otorgar medida de asignación anticipada, actuando de oficio, de no haber sido requerida dentro de los tres días de notificada la resolución que admite a trámite la demanda. El juez señala el monto de la asignación que el obligado pagará por mensualidades adelantadas, las que serán descontadas de la que.se establezca en la sentencia definitiva.,,
Variabilidad
4.4.
Las medidas cautelares podrán ser modificadas o levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopción.
4.5. Caducidad Por otro lado, las medidas cautelares en el procedimiento administrativo van
a
caducar de pleno derecho, en las siguientes circunstancias:
.
Cuando se emite la resolución que pone fin al procedimiento.
' .
Cuando haya transcurrido el plazo fijado para su ejecución.
Cuando haya transcurrido el plazo fijado para la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento.
5. LA INSTRUCCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La instrucción es la fase del procedimiento administrativo por la cual la autoridad administrativa va a realizar las diligencias necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba fundamentar sus decisiones. Estas diligencias son realizadas de oficio por la autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa, sin perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias. La LPAG, por otra parte, ha establecido expresamente la prohibición de realizar como
actos de instrucción: la solicitud rutinaria de informes previos, requerimientos de visaciones o cualquier otro acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso concreto, según su naturaleza.
5.r. Alegaciones Los administrados, a fin de dar a conocer su posición en el procedimiento, pueden en cualquier momento de éste formular alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de juicio, los que serán analizados por la autoridad, al resolver.
Existen casos espéciales tales como los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, en los que es necesario el otorgamiento de un plazo perentorio no menor de cinco días para que el administrado pueda presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo, a fin de que se puede dictar resolución.
5.2. Carga de la
prueba
GUZMÁN señala que "la actividad probatoria le corresponde fundamentalmente a la entidad administrativa, estableciéndose entonces el principio de que la carga
de la prueba, es decir, la obligación de probar los fundamentos que sustentan la decisión, le corresponde a la Administración y no a los administrados, sin perjuicio de permitirle a estos acreditar los hechos que alegan"t'. La carga de la prueba en el procedimiento administrativo se rige por el principio de impulso de oficio, en virtud del cual las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o pr'áctica de los actos que resulten convenientes para su esclarecimiento y resolución, lo cual implica la realización de la actividad probatoria que estime necesaria. Sin perjuicio de ello, la propia ley ha establecido que también corresponde a ios administrados aportar pruebas mediante la presentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones.
Asimismo, la carga de la prueba también se va a regirse por el principio de verdad material, por el cual la autoridad administrativa debe verificar plenar-nerrte los hechos que sirven de motivo a sus decisionesr por lo que deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. Sin embargo, la autoridad administrativa podrá prescindir de actuación de pruebas cuando decida exclusivamente en base a los hechos planteados por las partes, si los tienen por ciertos y congruentes para su resolución.
5.3. Hechos no suietos a
actuación probatoria
No están sujetos a actuación probatoria:
'
Los hechos públicos o notorios.
'
Los hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los archivos de la entidad.
'
Los hechos sobre los que se haya comprobado con ocasión del ejercicio de sus funciones, o sujetos a la presunciór'r deveracidad, sin peljuicio de su ñscalizaciór-r posterior..
5.4. Medios de
prueba
En cuanto a los medios de prueba dentro del procedimiento administrativo, l,a LPAG ha establecido que los hechos invocados o que fireren conducentes para decidir un procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición expresa.
j2
CUZMAN NAPURI, Christian. Ob. cit. p.154
[.os medios de prueba administrativo son:
que proceden particularrnente en el procedimiento
' Recabar antecedentes y documentos Cuando hablamos de prueba documental, nos referimos a todo elemento que pruebe algo, que confirme un hecho o acto vinculado al procedimiento. Según ENRIQIiE, se denomina documento "...a todo objeto susceptible de representar una manifestación del pensamiento, con prescindencia de la forma en que esa representación se exterioriza. Por lo tanto, no sólo son documentos los que llevan signos de escritura, sino también todos aquellos objetos que como los hitos, planos, marcas, contraseñas, maPas, fotografías, películas cinematográficas, cintas megatofónicas, videos, etcétera, poseen la misma aptitud representativa"s¡. Es por ello, que r-ro sólo se consideran como prueba documental a los escritos sino a los medios audiovisuales, artísticos, inforrnáticos, etc'
En tal sentido, la autondad administrativa puede recabar de las autoridades directarrtente competentes los documentos preexistentes o antecedentes que estime conveniente para la resolución del asunto, sin suspender la tramitación del expediente. Asimismo puede obtener la informaciór-r que considere necesaria incluso de los administrados, pero con las limitaciones que la propia ley establece (ver articulo 40 y 41de la LPAG). ' Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo. CASSAGNE señala, cou respecto a los informesy dictámenes como medios de prueba,
que "Dado el carácter esencialmente escrito del procedimiento administrativo, los infolmes y dictámenes de los órganos técnicos y de asesoramiento jurídico, en la medida en que configuran el o los antecedentes que constituyen la causa objetiva del acto, brindan al órgano que decide o resuelve, los elementos de juicio imprescindibles pala que la resolución a dictarse
se
encuentre provista de todas las
garantías de legitimidad y oportunidad.":' I-os informes administrativos pueden ser solicitados ya sea a órganos consultivos o a otros organismos de la Administración Pública, y pueden ser obligatorios o
facultativos y vinculantes o no vinculantes. Asirrrismo, los dictámenes e informes se presumirán facultativos y no r,inculantes, con las excepciones de ley En cuanto a la petición de los informes, las entidades podrán solicitar informes que sean preceptivos en la legislación o aquellos que juzguen absolutamente indispensables para el esclarecimiento de la cuestíón a resolver.
53
ENRIqUE PALACIO, Lino. Manual de Derecho Procesal Civil. Buenos Aires. Lex¡sNexis Abeledo-Perrot. Deci-
54
moctava Ldicion. zoo4. p.424 CA55ACNE, J uan Corlos. Ob.cit. p.365
En caso de querer solicitar informes o dictámenes iegales, éstc¡s solo serán proporcionados cuando se trate exclusivamente de asuntos en los que el fundamento jurídico de la pretensión sea razonablemente discutible, o los hechos sean controveltidos jurídicamente, y que tal situación no pueda ser dilucidada por el propio instructor.
'
conceder audiencia a los adrninistrados, interrogar testigos y peritos, o recabar, de los mismos, declaraciones por escrito.
Ello implica la intervención de terceros en la actividad plobatoria de [a autoridad administrativa. Veamos lo referente a la prueba testirnonial y pericial. La prueba testimonial puede sel delinida como la participación dc terceros en el procedimiento, a fin de que brinden su declaración sobre los hechos que han percibido con sus sentidos (oido, vista, tacto, etc.), absolviendo de manera verbal los interrogatorios respectir os.
LEDESMA señala que el testimonio "es la narración que uria pel'solla hace de los hechos por ella conocidos, para dar conocimiento de los misrnos a otros. Su ftinción es la de representar un hecho pasado y hacerlo presente a la mente de quien escucha. La persona, con sus sentidos, su memoria y su lenguaje, cuenta acerca de la existencia del hecho, de la forma en que este sucedió, y de los peculiares matices que lo rodearon."¡¡ En el procedimiento administrativo, el proponente de la pruetra de testigos tiene la carga de la comparecencia de los rnismos en el lugar', fecha y hora fijados. Si el testigo no concurriera sin justa causa, se prescindirá de su testimonicl
Igualmente, la administración puede ir-rterrogar libremente a los testigosy, en caso de declaraciones contradictorias, podrá disponer careos, au11 con los adrninistrados. En cuanto a la prueba pericial, GUZMÁN indica que "L,a pericia, prueba pericial o peritaje implica la emisión de un medio probatorio, de naturaleza técnica y que implica el empleo de conocimientos especiales por parte de quien se designe para el efecto, y respecto de situaciones que lo ameriten...";r,
Losadministrados están facultadosdeproponerladesignación deperitos, asumiendo y debiendo en el mismo momento indicar los aspectos técnicos soble los qrre éstos deben plonunciarse. el costo respecti','o,
Sin embargo, la LPAG ha establecido la abstención de la autoridad administrativa para contratar peritos por su parte, pudiendo solo solicitar informes técnicos de cualquier tipo a su personal o a las entidades técnicas aptas para dicho fin, rle preferencia a las facultades de las universidades públicas. 55
LEDESMA NARVA EZ, Marianella. Comentarios ai Código Procesal Civil. Lima. Caceta Jurídica.
Edición. :oo8. p.8rz CUZMÁN NAPURi Christidn. ob cit. p.18o
fomo L primera
. Consultar documentos
Y
actas.
La autoridad administrativa tiene la facultad de actuar estos medios de prueba de oficio cuando lo estime conveniente. Del mismo modo, los administrados también podrán ofrecer documentos y actas como medios probatorios incluso cuando no los tengan en su poder.
' Practicar inspecciones oculares GUZMÁN indica respecto a las inspecciones oculares, que éstas "implican el apersonamiento de la autoridad a un lugar específico a fin de comprclbar un hecho situación determinada. Ahora bien, el concepto de inspección ocular resulta ser restrictivo, pues el funcionario administrativo, no solo utiliza la vista para observar la situación o hecho, sino también el resto de los sentidos";7.
o
6,
LA FACULTAD DE LOS CIUDADANOS DE CONTROLAR LA ACTIVI DAD AD M I N I STRATIVA
6.r. Administración abierta Según MORóN "La participación de los administrados en Ia actividad administrativa persigue reforzar las posibilidades de control de la sociedad civil sobre la Administración, para completar los esfi.rerzos, reorientar el alcance del interés público desplazándolo de aquello que es determinado por la Administración y sus funcionarios, para comprender los intereses de la sociedad civil directamente, y finalmente, legitimar la actividad del poder administrativo"s8. En tal sentido, la ley ha desarrollado dos formas de participación de los ciudadanos en la etapa instructiva del procedimiento, audiencia a los administrados y el período de información pública, además de los medios de acceso a la participación en los
asuntos públicos establecidos por otras normas.
6.2.
Audiencia pública
l-a audiencia pública constituye una formalidad esencial para la participación efectiva de terceros indeterminados en la formación de la decisión de la autoridad administrativa en determinados procedimientos administrativos, siendo una oportunidad para que éstos puedan emitir su opinión en aquellos casos en que el acto al que conduzca el procedimiento administrativo sea susceptible de afectar sus derechos o intereses, tales como en materia medio ambiental, ahorro público, valores culturales, históricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano y zonificación; o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, Iicencias o permisos que el acto habilite incida directamente sobre servicios públicos. 57
58
CUZMAN NAPURi, Christ¡dn. Ob. c¡t. p.171 MORÓN URBINA, .)uan (orlos. ob.cit. p. 512
Al constituir, la audiencia pública, una formalidad esencial previa a la emisión de Ia decisión final de la Administración, su no realización acarrea Ia nulidad del acto administrativo final que se dicte. No menos de 3 días
cotwocA?o*.tA
Debe
indicar:
' ' '
Autoridadconvocante.
'
Plazos para inscripción
Objeto. Día, lugar y hora de realización. de participantes.
.
Domicilio y teléfono de la entidad convocante.
AUDITNCIA
Cualquier tercero, sin legitimación especial está habilitado para presentar información
La autoridad
instructora
verificada. requerir el análisis de nuevas pruebas y expresar
debe explicitar, en los fundamentos de su decisión, de qué manera ha tomado las opiniones de la ciudadanía
su opinión.
y, en su caso, las
La comparecencia no otorga la condición de participante
razones para su desestimación.
en el procedimiento.
La no asistencia no impide a los legitimados en el procedimiento como interesados, a presentaralegatos, o recursos contra Ia resolución.
Las informaciones y opiniones manifestadas poseen carácter consultivo y no vinculante para la entidad. No procede formular interpelaciones a la autoridad.
Asimismo, una vez transcurrido el plazo máximo de duración del procedimiento administrativo (treinta días desde que es iniciado el procedimiento hasta que sea dictada la resolución respectiva), sin que se haya llevado a cabo la audiencia pública, se dará operatividad al silencio administrativo negativo, sin perjuicio de la responsabilidad de las autoridades obligadas a su convocatoria.
6.3. Período de
información pública
El período de información pública se da en aquellos casos en los que la autoridad administrativa tiene que resolver asuntos de interés general distintos a los previstos para la audiencia pública, cuando éste aprecie objetivamente que la participación de terceros no determinados pueda coadyuvar a la comprobación de cualquier estado, información o de alguna exigencia legal no evidenciada en el expediente por la
autoridad Este período tendrá una duración no menor de tres ni mayor de cinco días hábiles, a fin de que la autoridad administrativa pueda recibir, por los medios más amplios
posibles, las manifestaciones de ios terceros sobre el asunto, antes de resolver el procedimiento. El período de información pública corresponde ser convocado particularmente antes
de aprobar normas admínistrativas que afecten derechos e intereses ciudadanos, o para resolver acerca del otorgamiento de licencias o autorizaciones para ejercer actividades de interés general, y para designar funcionarios en cargos principales de las entidades, o incluso tratándose de cualquier cargo cuando se exija como condición expresa poseer conducta intachable o cualquier circunstancia análoga. La convocatoria, desarrollo y consecuencias del período de información pública se sigue supletoriamente por las normas de audiencia pública.
7. FORMAS DE CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO El procedimiento administrativo puede finalizar por:
.
Las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto
' ' . .
El desistimiento
'
Acuerdos adoptados como consecuencia de conciliación
La declaración de abandono
El silencio administrativo positivo El silencio administrativo negativo, en el caso establecido por ley
o
transacción
extrajudicial
. '
La prestación efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de petición graciable. La resolución que declare el fin del procedimiento por causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuarlo
A continuación trataremos sobre cada uno de ellos.
7.r. Pronunciamiento sobre el fondo del asunto La resolución administrativa es el acto administrativo que se pronuncia sobre el fondo de lo pedido por el administrado, la cor-rtroversia o una incertidumbre jurídica, constituye la forma normal y usual de ponerle fin al procedimiento administrativo.
Asimismo, a fin de que dicha resolución tenga validez, deberá cumplir con los requisitos de los actos administrativos, los mismos que son: la competencia, el objeto o contenido, la finalidad pública y la motivación. De igual manera, en los procedimientos iniciados a petición del interesado, la resolución debe ser congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Desistimiento
7.2.
BARTRA define al desistimiento como "el derecho conferido a quien inició un procedimiento, planteó una impugnación, etc. para apartarse voluntariamente del mismo. En tal virtud, solo puede ser invocado por el interesado, comprendiendo todas las pretensiones articuladas";s. La LPAG, ha divido el tema del desistimiento en dos formas:
' '
El desistimiento del procedimiento o de la pretensión
'
El desistimiento del procedimiento y de la pretensión
El desistimiento de actos y recursos administrativos
ET DTSISTIMIENTO
DEt
HT DESISTIMIENTO DE
tA
PROCIDIMIET\ITO
PRETENSIÓN
Éste implica la culminación del procedimiento administrativo, sin embargo, no impide que el administrado con posterioridad pueda plantear nuevamente igual pretensión en otro
Si bien este tipo de desistimiento pone
fin al procedimiento administrativo, esté implica el no poder promover posteriormente otro procedimiento por el mismo objeto y causa.
procedimiento. El desistimiento, tanto del procedimiento como de la pretensión, podrá hacerse por cualquier medio que permita su constancia y deberá señalar su contenido y alcance; así como el tipo de desistimiento de que se trate. En caso de que el administrado no lo precise, se considera que se trata de un desistimiento del procedimiento.
De la misma forma, el desistimiento se podrá realizar en cualquier momento antes de que se notifique la resolución final en la instancia, y sólo afectará a quienes lo
hubieren formulado Por su parte, la autoridad en cuanto al desistimiento planteado por el administrado
tiene las siguientes opciones:
j9
' '
Aceptar de plano el desistimiento y declarar concluido el procedimiento.
'
Continuar de oficio el procedimiento si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento extrañase interés general. En ese caso, la autoridad podrá limitar los efectos del desistimiento al interesado y continuará el procedimiento.
Rechazar el dlsistimiento y continuar el procedimiento si terceros interesados apersonados en el mismo, instasen su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento.
BARTRA CAVERO, José.
Ob.cit.
p.132
El desistimiento de actos y recursos
EI, DESISTIMIENTO DE
A{TOS
Los administrados se encuentran facultados de poder desistirse de algún acto que hayan realizado en el procedimiento administrativo, no implicado propiamente un desistimiento del procedimiento. Esto puede ser realizado antes de que dicho acto haya producido efectos.
7.3.
administrativos Et DESI$TIMIENTS Ng RECURSOS ADMINISTru$IVOS También puede ser materia de desistimiento los recursos administrativos interpuestos en el procedimiento, siempre que se realicen antes de que se notifique la resolución final en la instancia, determinando que la resolución impugnada quede firme, salvo que otros administrados se hayan adherido al recurso, en cuyo caso sólo tendrá efecto para quien lo formuló.
Abandono
El abandono irnplica la falta de inter'és por parte del administrado de impulsar el procedimiento iniciado de parte y hacerlo avanzar, lo cual se manifiesta en el incumplimiento de aigún trámite que le hubiera sido requerido, produciéndose de esta manera su paralización por el período de treinta días establecido en la norma. HUAMÁN señala que el abandono "Muestra pues el desinterés en llegar a acceder a una respuesta peticionada, y siendo así, tal desinterés que es del propio interesado tiene por objetivo que el procedimiento se convierta en un trámite muerto que
está apilado junto muchos otros y que inoperante la actividad administrativa agotando medios y gasto humano que puede eventualmente ser de uso de otros procedimientos, lógicamente en beneficio de administrados diligentes."6' El abandono del procedimiento será declarado por la autoridad administrativa de oficio o a pedido de parte mediante resolución que será notificada y contra la que proceden los recursos administrativos pertinentes.
7.4. Falta de pronunciamiento de la Administración: Silencio
Administrativo
El silencio administrativo puede ser definido, tomando en consideración las palabras
de GARCÍA,'como "una presunción o ñcción legal porvirtud de la cual, transcurrido determinado plazo sin resolución expresa de la administración y producidas ciertas circunstancias se entenderá, o podrá entenderse, denegada u otorgada la solicitud o fundado o infundado el recurso formulado"6'.
Asimismo, DANÓS indica que "...el silencio administrativo opera como una técnica destinada a garantizar que el particular no quede desprotegido o privado de toda
60 HUAMÁN ?RDÓÑEZ, Luis Alberto. ob.cit. p 148. 6i CARCíATREVTJANO CARNICA, Eduordo citado por OCHOA CARDICH, Césor. El silencio administrativo y su evo. lución legislativa. En: Advocatus nueva época. Revista de los alumnos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Lima. Segunda entreda. Año ll..2ooo. p.74
garantía judicial frente a la Administración muchas veces renuente a pronunciarse precisamente para evitar el control de sus decisiones'16'
El silencio de la administración, de acuerdo a su naturaleza jurídica, puede ser clasificado de dos maneras: silencio administrativo positivo, el cual va a constituir un verdadero acto administrativo; y silencio administrativo negativo, considerado como una mera ficción legal.
Del mismo modo, es preciso indicar que el silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio que tiene la entidad administrativa.
DANÓS lo define como "un mecanismo de garantía procesal de los particulares, tiene
Defrnición
por objetivo evitar que la Administración eluda el control
jurisdiccional mediante
en mora en el cumplimiento
simple expediente de permanecer inactiva sin resolver el procedimiento iniciado por el particular'l *
de sus funciones y un "premio"
el silencio
El silencio administrativo positivo será aplicado en los procedimientos de evaluación previa, cuando se trate de algunos
Excepcionalmente,
aplicable en aquellos casos en los que se afecte significativa-
mente el interés público, incidiendo en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa comercial; la defensa nacional y el patrimonio histórico cultural de la nación, en
* **
nistración Pública que incurre
ei
administrativo negativo será
62
En palabras de ROJAS LEO "El silencio admi nistrativo positivo es visto como una especie o forma de "sanción" a la Admi-
para el solicitante que obtiene
un pronunciamiento de aprobación de su pedido por imperio de Ia ley..." **
de los siguientes supuestos:
a) Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de
derechos preexistentes
o
para el desarrollo de actividades económicas que requieran autorización previa del Estado, salvo los casos
de silencio administrativo
DANÓS ORDÓÑtZ, lorge. EI silencio administrativo como técnica de garantía del particularfrente a la inacti. vidad formal de la Administración. En: lus Et Veritas. Número 11. Año Vll. p. 227 DANÓS ORDÓÑEz, Jorge. Ob.cít. p.227 ROJAS LEO, Juan Francisco. El silencio administrativo en el Perú y las debilidades de una ilusión. En: Manual de la Ley del Procedimiento Administrativo Ceneral. Lima. Caceta Jurídica. 2c^11. p.jz
aquellos procedimientos trilaterales y en los que generen obligación de dar o hacer del
b) Recursos destinados a cuestionar la desestimación de
Estado; y autorizaciones para operar casinos de juego y má-
una solicitud o actos administrativos anteriores, salvo los casos de silencio admi-
quinas tragamonedas.
nistrativo negativo.
Asimismo, será de aplicación para aquellos procedimientos por los cuales se transfiera facultades de la administración
c) Procedimientos en los cua-
pública, y en aquellos procedi-
administrados distintos del
mientos de inscripción registral.
peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afec-
En materia tributaria y aduanera, el silencio adm inistratir o se regirá por sus leyes y normas
les la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directamente en
tación a sus intereses o derechos legítimos.
especiales.
En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar
la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.
Efectos
El silencio administrativo negativo permite que transcurrido el plazo establecido en la ley, el afectado pueda impugnar la lalta de pronunciamiento y acudir a la instancia
Los procedimientos administrativos, sujetos a silencio administrativo positivo, se considerarán automáticamente aprobados si, vencido el plazo establecido o máximo, la en-
superior hasta agotar lavía ad-
tidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario
ministrativa. Incluso por este mecanismo, se le permite satisfacer la exigencia de agotar la vía administrativa y puede,
expedirse pronunciamiento o
documento alguno para que
válidamente, acceder al control judicial de los actos de la Administración Pública mediante
la
correspondiente demanda
contencioso administrativa"
.
el administrado pueda
hacer
efectivo su derecho, bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que lo requiera.
Igualmente, aun cuando opere
el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento
de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos.
Finalmente, el silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación.
7.5.
Conciliación y Transacción extrajudicial
La conclusión del plocedimiento por acuerdos adoptados en conciliación o transacción extrajudicial que se pronuncien en dicho sentido, es una manera de poner fin a los procedimientos trilaterales, los cuales pueden ser definidos como aquellos procedimientos administrativos en los que existen intereses contrapuestos de dos o más administrados.
El artículo zz8 numeral r de la LPAG, señala lo siguiente respecto a la conciliación y transacción extrajudicial: "En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la resolución final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados que importen una transacción extrajudicial o conciliación, con el alcance, requisitos, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido en una resolución ad-
ministrativa'1
coNcr LIACrÓN EXTRA'UDTCTAL
TRANSACCIÓN EXTRA'UD I CIA L
Constituye un medio alternativo para la resolución de conflictos, a través del cual las partes resuelven directamente
intervención de un tercero neutral y
Constituye también un medio alternativo de solución de conflictos, por el cual las partes solucionan su controversia mediante el otorgamiento concesiones recíprocas, y sin la inter-
califi cado denominado conciliador.
vención de terceros.
su controversia mediante
la
Ha de tenerse presente que los derechos que sean materia de conciliación o transacción extrajudicial deben ser de libre disposición. Del mismo modo, el acuerdo que se adopte debe ser homologado por la autoridad administrativa y no debe afectar derechos de terceros.
7.6. Laprestación efectiva de lo pedido en
virtud a una petición de
gracia
Es necesario en este punto recordar lo referente a una de las facultades que nos
otorga el derecho de petición a los administrados: el de presentar solicitudes de gracia. Como se vio anteriormente en virtud de la petición de gracia, el administrado puede solicitar al titular de la entidad competente la emisión de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o prestación de un servicio cuando no cuenta con un título legal específico que permita exigirlo como una petición en
interés particular. En dicho caso, la autoridad debe comunicar al administrado la calidad graciable de lo solicitado y atenderlo directamente mediante la prestación efectiva de lo pedido, no siendo necesario que el funcionario competente emita una resolución o pronunciamiento sobre la petición del administrado, salvo disposición expresa de la ley que prevea una decisión formal para su aceptación.
7.7. Causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento Finalmente, otra de las formas de ponerle frn al procedimiento, es dado por la autoridad administrativa medianteuna resolución que sepronuncie en dicho sentido, debido a causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuarlo. HUAMÁN señala sobre el particular que "...esta discrecionalidad de la que venimos hablando no es de modo alguno arbitrariedad de los entes públicos, pues para declarar concluido el procedimiento se hace necesario un medio de prueba, de acreditación del hecho o hechos generadores del cierre, por llamarlo así, del procedimiento"6;.
63
HUAMÁN oaoÓÑtz, Luis Alberto. Ob.cit. p 127
8. EJECUCION DE RESOLUCIONES 8.r. Ejecutividad y Ejecutoriedad. Definición y diferencia
A fin de tratar sobre la ejecución de las resoluciones administrativas, es preciso hacer la diferencia entre los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo. La ejecutividad, por una parte, es definida como aquel atributo que posee el acto administrativo emitido válidamente, para producir por sí mismos todos sus efectos jurídicos. Dicho de otra manera, consiste en Ia virtud del acto administrativo para lograr el objetivo por el que fue emitido. Según DLAZ,laejecutividad "es aquella envirtud de la cual, los actos administrativos definitivamente firmes, es decir, los que agotaron la vía administrativa, producen los efectos perseguidos por su emanación. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad propiamente dicha está constituida por la condición especial de estos actos cuya
eficacia implica actuaciones y operaciones materiales a ser cumplidos por el propio órgano que lo dictó o por cualquier otro órgano actuante dentro de la esfera administrativa, en términos resumidos, la ejecutividad está materializada en el efecto legítimo y directo del acto administrativo."6+ Por otro lado, la ejecutoriedad implica la posibilidad de la Administración Pública de hacer efectivos los efectos del acto administrativo, sin necesidad de que ésta tenga que recurrir a otra entidad a fin de que la misma ratifique o haga efectivo el acto. Ésta, indica TIRADO "...alude a una característica que únicamente es predicable de aquellos actos administrativos que impongan una obligación (de dar, hacer o no hacer) a un administrado y que, en función de su contenido obligacional, puede permitir, llegado el caso, su ejecución forzada en caso de negativa del sujeto administrado"6;.
En tal sentido, el citado autor, estableciendo la diferencia entre ejecutividad y ejecutoriedad, indica que 'l..si bien todos los actos administrativos son ejecutivos, sólo algunos (aquellos que contengan una obligación) podrán ser ejecutorios y, justamentd por esta característica, aquellos actos administrativos ejecutorios que no sean cumplidos voluntariamente pro el obligado podrán ser objeto de ejecución forzosa..."66
64 DíAZ GUEVARA, Judn )osé. La ejecutoriedad del acto administrativo. En: Manual de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima. Caceta -Jurídica. zorr. p.tr6 65 TIRADO BARRERA, )osé Antonio. La ejecución forzosa de los actos administrativos. En: La Ley de Procedimiento Administrativo Ceneral. Diez años después. Lima. Palestra Editores. 2o11. p.t6o. 66 Ídem. p. r6r.
Eiecutoriedad del acto administrativo
8.2"
l)e acuerdo a la LPAG los actos administrativos tendrán carácter ejecutorio, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato iudicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley. En tal sentido, la ejecutoriedad y efectividad del acto administrativo se perderá, salvo norma expresa en contrario:
' .
Por suspensión provisional conforme a ley.
.
Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo l"y.
Cuando transcurridos cinco años de adquirido firmeza, la administración no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos. a
Encasodeque el administrado oponga al inicio de laejecución delactoadministrativo la pérdida de su ejecutoriedad, la cuestión debe ser resuelta de modo irrecurrible en sede admi¡istrativa por la autoridad inmediata superior, de existir, previo informe legal sobre la materia.
8.3. Eiecución Forzosa La ejecución forzosa, es definida, de acuerdo a SOPENA GIL, como el "medio jurídico por el cual se logra la satisfacción del acreedor cuando este no se consigue a través de la prestación del deudor y es necesario conseguir aquella satisfacción independientemente de la voluntad del obligado, venciendo su contraria voluntad."r';
GUZMÁN señala que "la ejecución forzosa es el mecanismo a través del cual la Administración Pública procura el cumplimiento de las obligaciones y deberes generados respecto de los administrados en un acto administrativo, ante la negativa del administrado de cumplir espontáneamente con las mismas'168 Por otro lado, a fin de que la autoridad administrativa pueda proceder a la eiecución forzosadeactos administrativos,yaseaa través de suspropiosórganoscompetentes, o de la Policía Nacional del Perú, debe cumplir ciertas exigencias, las mismas que se detallan a continuación:
.
Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la
entidad
' .
Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro.
.
Qrr" se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente
Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.
aplicable.
67 68'
Jordi citado por D|AZ GUEVARA, Juon José' Ob.cit. p'118 CUZMÁN NAPURI, Christion. Ob.cit. p.lz9
SOPENA CIL,
'
Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.
Una vez que la autoridad haya emitido su decisión de autorizar la ejecución administrativa, cumpliéndose todas las exigencias señaladas anteriormente, ésta debe ser notificada a su destinatario antes de iniciarse la misma.
Igualmente, la autoridad puede notificar el inicio de la ejecución sucesivamente a la notificación del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir espontáneamente la prestación a su cargo. 8.3.r. Medios de eiecución forzosa La ejecución forzosa por Ia entidad se efectuará respetando siempre el principio de razonabilidad, por los siguientes medios:
E ECUCTÓN COACTIVA
Esta se da en caso la autoridad administrativa tuviera que procurarse la ejecución de una obligación de dar, hacer o no hacer, siguiendo el procedimiento previsto por la Ley N' 2697g- Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, su Texto Único Ordenado aprobado por el Decreto Supremo No or8-zoo8-]Us, y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N'o69-zoo3-EF.
Procederá cuando se trate de actos que por no ser ETECUCIÓN
SUBSIDIARIA
personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. En este caso, la entidad realizará el acto, por sí o a través de las personas que determine, a costa
del obligado Estas son impuestas reiteradamente por períodos suficientes para que el administrado cumpla con lo ordenado, sólo cuando por ley se autorice, en la forma y
cuantia que ésta determine, y para la ejecución de determinados actos. Los supuestos en que la multa coercitiva procede son:
MULfA COERCITI\A
'
Actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la persona del obligado.
'
Actos en que, procediendo la compulsión, la adn-rinistración no la estimara conveniente.
'
Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar
a
otra persona.
Cabe mencionar que la multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
COMPUTSTON SOBRE LAS PERSONAS
Esta se da en caso de actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, siempre que la ley expresamente lo autorice, y respectando la dignidad y a los derechos de las personas reconocidos en la Constitución Política.
Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados, darán lugar al pago de los daños y perjuicios que se produjeran, los que se deberán regular
judicialmente. Finalmente, en cuanto a la ejecución forzosa deberá tenerse en cuenta que si fueran varios los medios de ejecución aplicables, se elegirá el menos restrictivo de la libertad
individual.
Ca
ítulo REVISION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El ordenamiento jurídico ha previsto diversos mecanismos de revisión de los actos en vía administrativa. Por un lado, los actos administrativos pueden ser revisados por la propia entidad, en sede administrativa, siempre que no hayan sido objeto de confirmación por sentencia
judicial firme; y por otro lado, pueden ser cuestionados por los administrados mediante los recursos administrativos.
La finalidad de dicha revisión es contralar las actuaciones de la Administración Pública y permitirle un funcionamiento eficiente. Al respecto, RIZO-PATRÓN y PATRONI indican que "la revisión de los actos en sede administrativa cumple un doble objetivo o propósito. Por un lado, se configuran como garantia respecto al destinatario del acto administrativo, en la medida en que le asegura la posibilidad de reaccionar frente a los actos administrativos que lo perjudican. Por otro lado, plantea un privilegio para la Administración Pública, evitando con ello que resulte sorpresivamente encausada ante los órganos de la
jurisdicción coritencioso-administrativa."6q
A continuación trataremos sobre cada uno de los mecanismos de revisión de los actos administrativos en sede administrativa, diferenciándolos en aquellos ejercidos por la propia Administración Pública y aquellos que ejerce el administrado.
69
y PATRONIyIZQUERRA, Úrsula. La Revisión de los Actos en vía administrativa. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Libro homenaje a José Alberto Bustamante Belaunde. Lima. UPC. 2oog.p.349.
PATRÓN LARRABURRE, Jdvier
1. POR LA PROPIA ADMINISTRACION r.r. Rectificación de Errores Materiales La autoridad adrninistrativa tiene la facultad de poder rectificar, con efecto retroactivo, los errores materiales o aritméticos contenidos en los actos administrativos, pudiéndolo hacer en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados. La rectificación de errores de un acto administrativo por parte de la autoridad, no puede conllevar la alteración de lo sustancial de su contenido ni el sentido de la áecisién. Por lo tanto, dicha rectificación no va a implicar ni la invalidez del acto
administrativo ni la extinción de sus efectos. Asi¡rismo, la ley no establece mayor formalidad para la rectificación de errores que adoptar la misma a las formas y modalidades de comunicación o publicación que corresponda para el acto original.
r.z. Nulidad de Oficio Mediante la nulidad de oficio del acto administrativo, de acuerdo a BACA ONETO, "...Ia Administración Pública anula, sin necesidad de que lo solicite un particular, un acto válido, viciado desde su nacimiento. Se trata, por tanto, de una reiterada originaria del acto. Esta potestad, de la que carecen los particulares, encuentra su justifrcación en la autotutela de la Administración Pública, que le permite hacerse fusticia por sí misma..."r'. En consecuencia, implica que la entidad administrativa pueda declarar la nulidad de su propio acto, siempre que incurra en las causales de nulidad señaladas en artículo roq de la LPAG, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público. Según GUZMAN, "la nulidad de oficio de los actos administrativos tiene sustento, en primer lugar, en el interés público, único supuesto habilitante que permite que la autoridad adrninistrativa pueda invocar su propio error para obtener la invalidez de un acto, supuesto impensable en el ámbito del derecho privado, puesto que pertenece a la llamada doctrina de los actos propios...Por otro lado, la nulidad de oficio es también un mecanismo de control de la Administración que permite que esta última emplee mecanismos para controlarse a su interior..."z'
La nulidad de;un acto administrativo puede ser declarada de ofrcio por parte de la autoridad, aún cuando haya quedado flrme, al incurrir el acto en alguna de las causales de nulidad señaladas en el artículo ro de la LPAGT', siempre que agravie el interés público.
7o 71 72
EACA ONETO, Víctor Sebdst¡án
Ob.cit. p.
114.
CUZMÁN rt¡npuni Christian. ob.cit. p.250 y 251. LpAC. Artículo lo" Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguien-
tes:
'1.
La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
Autoridad competente para declarar la nulidad de oficio En principio, la nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se ir-rvalida. Sin embargo, en caso que la autoridad que haya emitido el acto no estuviera sometida a subordinación jerárquica, la nulidad deberá sel declarada por resolución del mismo funcionario.
La autoridad adrnir-ristrativa, además de declarar la nulidad, está facultada,
si
cuanta con los elemenlos suficientes para ello, de resolver sobre el fondo del asunto. En este caso, este extremo sólo podrá ser objeto de reconsideración. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.
Un caso particular,
es el de la declaración de nulidad de los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, competentes para resolver controversias en última instancia administrativa; la cual sólo puede declarase en sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo
unánime de sus miembros.
Prescripción para declarar la nulidad de oficio La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos. Sin embargo, en caso haya prescrito dicho plazo, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder
Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda
se
interponga dentro de los dos años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa. En cuanto a la declaración de nulidad de oficio de los actos administrativos por parte de los consejos o tribunales regidos por leyes especiales, esta atdbución sólo podrá ejercerse dentro del plazo de un año contado desde la fecha en que el acto es notificado al interesado. Tarnbién procede que el titular de la Entidad demande su nulidad en la via de proceso contencioso administrativo, siempre que la dernanda se interponga dentro de los tres años siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o tribunal.
r.3. Revocación RIZO-PATRÓN y PATRoNI indican al respecro que "La LpAG ha dererminado como regla general la irrevocabitidad de los actos administrativos que declaren o constituyan derechos o intereses legítimos a favor del administrado, siempre que la autoridad pretenda desvincularse de dichos actos administrativos po, ,uror1", z.
EI defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por sílencio administrativo posítivo, por los qr-re se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento turídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentacíón o tramites esenciales para su adquisición. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de'la misma".
de oportunidad, mérito o conveniencia... En ese sentido, el derecho administrativo peruano garantiza la estabilidad jurídica, tanto de aquellos actos administrativos que se limiten a acreditar relaciones o situaciones existentes sin alterarlas como de aquellos actos administrativos que crean, modifrcan o extingan relaciones o situaciones iurídicas."z¡ No obstante, como toda regla tiene una excepción, la ley ha previsto la procedencia de la revocación de los actos administrativos, con efectos a futuro, en determinados casos, a saber:
.
Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.
.
Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada.
.
Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere periuicios a terceros.
Asimismo, cabe anotar que la revocación sólo podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor. El Tiibunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del INDECOPI, a través de la Sala de Defensa de la Competencia Ns r, ha emitido pronunciamiento respecto a la revocación de los actos administrativos mediante el precedente de observancia obligatoria contenido en la RESOLUCIÓN 1535-zoro/SCTINDECOPI del 3 de mayo de 2oro. Este Tribunal ha definido a la revocación como "... un mecanismo de revisión de oficio de actos administrativos, a través del cual la autoridad reevalúa los requisitos de validez de tales pronunciamientos a efectos de verificar si las condiciones necesarias para su existencia han permanecido en el tiempo. Por ejemplo, si a raíz de un cambio de zonificación se vuelven incompatibles los giros de algunos negocios, la administración puede seguir el procedimiento de revocatoria de las licencias de funcionamiento otorgadas prerriamente, en tanto tales negocios ya no cumplen con los requisitos exigidos para funcionar. Asimismo, la revocación puede suponer un desconocimiento parcial de las prerrogativas reconocidas a los particulares. Si en el ejemplo anterior solo se volvieran incompatibles algunos de los giros de un negocio, la autoridad podría revocar parcialmente la licencia, en aquellos extremos que ahora no cumplen con las exigencias de la nueva zonificación."
Entre los precedentes de observancia obligatoria establecidos por el Tribunal, podemos destacar los siguientes:
.
"Constituyen revocaciones indirectas el impedimento o restricción deI ejercicio de los derechos o intereses conferidos por un acto administrativo, sin que exista
..-.-__B
PATRóN LARRABURRE, Jdv¡er y PATRONIyIZQUERRA, Úrsulo. Ob.cit' p'356
un pronunciamiento expreso desconociendo tales prerrogativas. Todas
las
revocaciones indirectas son ilegales, porque ello implica que la administración no siguió el procedimiento establecido en los artículos 2o3 y zo5 de la Ley 27444".
"Cuando el cambio de circunstancias que origina la revocación es atribuible al propio administrado, no resulta aplicable el procedimiento de revocación regulado en los artículos zo3n y zo5o de IaLey 27444"
Indemnización por revocación Cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado, la resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la indemnización correspondiente en sede administrativa. El Tribunal Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, también se ha pronunciado respecto a la indemnización por revocación en el citado precedente de observancia obligatoria, estableciendo que:
'
"En los casos que corresponda otorgar indemnización, ésta debe compensar los perjuicios económicos originados hasta la notificación al administrado de la resolución de revocación. Las inversiones efectuadas posteriormente no deben ser contempladas en la resolución de revocación como parte de la indemnización."
'
"Cuando se origine perjuicios económicos indemnizables, la resolución de revocación deberá señalar como mínimo la cuantía de la compensación y la autoridad encargada de efectuar el pago.
'
"La indemnización se paga de manera integral, en dinero en efectivo y es exigible a partir de la emisión de la resolución de revocación."
Finalmente, cabe anotar que los actos incursos en causal para su revocación o nulidad de oficio, pero cuyos efectos hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, dispuesta cuando quede firme administrativamente su revocación o anulación.
2. POR
EL
ADMINISTRADO
2.r. Recursos Administrativos Los recursos administrativos pueden ser definidos como aquellos medios de defensa que posee el administrado para contradecir en la vía administrativa aquél acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legitimo.
RUIZ DE APODACA establece que "...los reculsos frente a los actos y resoluciones administrativas, son mecanismos de control de la actividad de las Administraciones Públicas para asegurar que en su actuación se ajustan al ordenamiento jurídico y garantizar la protección de los derechos de los admir-ristrados fiente al ejercicio de las potestades exorbitantes que tienen atribuidas las Admir-ristraciones Públicas."7a De la misma forma, el citado autor indica "El recurso administrativo es el acto por el que un particular promueve fbrmalrnente la revisión de un acto administrativo ante la misma Administración autora del acto recurrido".;s
Por su parte, CASSAGNE hace rc'ferencia del recurso administrativo como "toda impugnaciór-r en término de un acto adrninistrativo...tendiente a otrtener (del órgano emisor del acto, de su superior jerárquico o de quién ejerce el control de tutela) la revocación, modificación o saneamiento del acto administrativo que según é1, le causa agravio o lesión en forma ilegítima'l;6 De acuerdo con Guzmán, "la posibilidacl de enrplear los recursos adlninistrativos es una garantía de alcance lin'ritado. Ello ocurre en palticular porque los recursos administrativos se interponen ante la propia adrr¡inistración y son resueltos por la misma, razón por la cual el ente administrativo se convierte a la vez en iuez y parte. (...) Por otro lado, la obligacion de agotar la vía administrativa, cuando ésta se encuentra regulada, resulta ser una carga para el adn-iinistrado, más que un privilegio
a su favor, máxime si se establece colno requisito para acceder al contencioso administrativo'l;; 2"2. Elementos
característicos
Los elementos que caracteriza a todo recurso administrativcr, siguiendo lo establecido
por CABRERAy QUINTANA;8, son:
.
Está fijado pol ley. Las partes no pueden emplear medios irnpugnatorios distintos a lo que establece la ley.
' .
Tiene como finalidad la irnpugnaciort de Ltll acto adnrtnistlatir tl"
un acto. Consiste en una declalación de voltrrrtad de los particulares para solicitar Ia anulación o la refbln'ra de los actos administrativos. Es el ejercicio Es
ef:ecrir o
.
) concleto a I ecurrir.
Es una facfultad o derectro. El aclministlado puede y tiene que ejercer la irnpug-
nación. 74
75
RUIZ DE APODACA ESPINOSA, Ange]. Los Re.ursos en el Derecho Administrativo: Fundamento y aproxi' mación a tos Sistemas Español y Peruano. En: Temas Actuales de Derecho Administrativo. Lima. Editora
Normas Legales SAc.2006" p.l27 ídem. p.rz8
citado por MONSERRAT A. FON l. Ob.cit. p.215 cuzMÁN NAPUR' chr¡st¡an. Ob. cit., zofi, p,735. 78 CABRERA VÁSQUEZ, Morco Anton¡o y QUINIANA V/VANCO, Roso. Lecciones de Derecho Administrativo Lec' c¡ón 11: Los Recursos Impugndt¡vos Administrativos en Ia Ley del Procetlimiento Adrl¡n¡strdt¡vo Ceneral N' 27444:Vía Administrat¡vd. Lima. Ediciones Legales lberoamericana E.l.R.L. 2oo5. p.26 76 77
CASSACNE
Debe interponerse dentro del plazo establecido en la ley. Se
dirige ante un órgano administrativo.
Constituye una actividad de control sobre
la actuación de la
autoridad
administrativa para verificar si ésta se sujeta al derecho.
2.j. Actos impugnables Sólo son impugnables:
'
Los actos definitivos que ponen fin a la instancia.
'
Los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.
En caso de que el administrado quiera contradecir los restantes actos de trámite, éstos deberán alegarse para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento, y podrán ser impugnados con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga conu a el acto deFnitir o.
Por otro lado, los actos que sean reproducción de otros anteriores que hayan quedado firmes, y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma, no son susceptibles de ser impugnados.
2.4. Clases de Recursos
Administrativos
Los recursos administrativos son:
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
RECURSO DE
APELACIÓN
RECURSO DE REYTSIÓN
El recurso de reconsi-
El recurso de apelación
deración es un recurso opcionai, por lo que su no interpos.ición no impide el ejercicio del re-
será interpuesto cuan-
El recurso de revisión constituye un recurso
do la impugnación:
excepcional.
'
Éste se interpondrá ante una tercera instancia de
Se sustente en dife-
cul'so de apelación.
rente interpretación de las pruebas pro-
Éste deberá ser inter-
ducidas.
puesto aute el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación.
'
Cuando se trate de cuestiones de puro derecho.
competencia nacional, si las dos instancias an teriores flueron resueltas por autoridades que no son de competencia
La única condición para I e ste deberá dirigirse a I nacional, debiendodirisu trámite, es que el I la misma autoridad que I girse a la misma autorirecurso se sustentarse I expidió el acto que se I dad que expidió el acto en nueva prueba, I impugna para que eleve I que se impugna para salvo en los casos de I lo actuado al superior I que eleve lo actuado al
actos administrativos I ierárquico. emitidos por órganos
I
superior ierárquico.
que constituyen única instancia, en lo cuales no es requerida.
Aspectos a considerar
2.5.
En cuanto al escrito del recurso, este deberá:
' .
Indicar el acto del que
'
Ser autorizado por letrado.
se
recurre.
Cumplir con los requisitos de los escritos.
Igualmente, el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.
Del mismo modo, deberá tenerse presente que los recursos administrativos sólo podrán ser ejercidos por una sola vez en cada procedimiento administrativo y nunca simultáneamente. Con respecto a los plazos del recurso, el administrado tiene el plazo de quince días perentorios para interponerlo, y la autoridad administrativa treinta días para resolverlo.
2.6. Suspensión de la ejecución cualquier recurso, no suspenderá laejecución del acto impugnado, con excepción de los casos en que una norma legal establezca Io contrario. La
interposición
de
Sin embargo, la autoridad a quien competa resolver el recurso podrá suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto recurrido cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a)
Que Ia ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b)
Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.
La decisión de la suspensión se adoptará previa ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que causa al recurrente Ia eficacia inmediata del acto recurrido.
Al disponerse la suspensión podrán adoptarse las medidas que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o los derechos de terceros y la eficacia de la resolución impugnada.
La suspensión se mantendrá durante el trámite del recurso administrativo o el correspondiente proceso contencioso-administrativo, salvo que la autoridad administrativa o judicial disponga lo contrario si se modifican las condiciones bajo las cuales se decidió.
2.7. Resolución
El pronunciamiento de la autoridad sobre los recursos de impugnación podrá plantearse en alguna de las siguientes formas: RESOLUCIÓN
ESTIMATORIA
RESOTUCIÓN DESESTIMATORIA
Se expedirá cuan-
Se expedirá cuan-
do la
autoridad no se encuentra de acuerdo con la
autoridad
administrativa se encuentre de
do la
licitud del admi-
petición del administrado, emi-
nistrado en todo o
tiendo un parecer
en parte.
adverso a citado.
acuerdo con la so-
lo soli-
RESOLUCIÓNDE
RESOTUCIÓN DE
NADMISIBILIDAD
NULIDAD
Se expedirá cuan-
do la
autoridad
no pueda pronunciarse porque, según el tipo de recurso presentado, no se haya inclui-
do los documentos o informacio-
nes
requeridos
para su admisión.
Se expedirá cuan-
do la
autoridad
advierte la nulidad. Como consecuencia de ello,
no solamente la declara sino además se pronuncia sobre el asunto de
fondo en función al principio de celeridad.
3. ACTO FIRME El acto firme puede ser definido como el acto que se convirtió en irrecurrible por que se dejaron transcurrir los plazos para su impugnación mediante los recursos administrativos respectivos.
MORÓN indica al respecto que: "en sede administrativa se dice que un acto ha adquirido firmeza cuando contra dicho acto no procede recurso administrativo, ni tampoco procede la interposición de una demanda contencioso-administrativa. Pero a diferencia de la autoridad de cosa juzgada que es inimpugnable e inmodificable, los actos administrativos aun cuando sean firmes siempre podrán ser modificados o
revocados en sedeAutoridad Administrativa. Al respecto, VEDEL señala lo siguiente: "Nos podríamos sentir tentados a pensar que, cuando una decisión ejecutoria está a cubierto de todo recurso, especialmente porque el plazo del recurso por exceso de poder ha expirado, adquiere una especie de autoridad de cosa juzgada. En realidad no es así: r) Una sentencia que ha adquirido fuerza de cosa juzgada no puede retirarse jamás, incluso aunque el juez se arrepienta. Por el contrario, una decisión ejecutoria
puede ser objeto de revocación o de derogación en las condiciones definidas anteriormente..."
".zs
Para comprender mejor dicha afirmación, el citado autor presenta el siguiente ejemplo: "...si Ia autoridad administrativa deniega la licencia de conducir a un administrado pues este no aprobó algunos de los exámenes previos, el administrado puede volver a solicitar la licencia y de aprobar todos los exámenes, la autoridad administrativa no tendría reparo alguno en otorgarle la licencia solicitada."s.
4. ACTOS QUE CAUSAN ESTADO Los actos que causan estado pueden ser definidos como aquellos actos que agotan la vía administrativa, y por tanto, sólo pueden ser recurribles en vía jurisdiccional.
Según GUZMÁN, "desde un punto de vista formal, el agotamiento de la via administrativa implica la posibilidad de recurrir al Poder Judicial a través de proceso contencioso administrativo. Desde el punto de vista material, asimismo, impide que la controversia vuelva a discutirse en sede administrativa por acción del administrado'18' En tal sentido, son actos que agotan la vía administrativa:
79
'
El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la via administrativa.
'
El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de ura autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica.
'
El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión.
' '
El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos. Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales.
MORON URBINA, Juan Carlos.Ob.cit.p.631 y 632
8o
Ídem.
81
CUZMÁN ti,atUni, christian. Ob.cit. p.u 88
Capítulo EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO TRILATERAL 1
. CONCFPTO El procedimiento trilateral es el procedimier-rto administrati."'o contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración y para las personas jurídicas bajo el r'égirnen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado. De acuerdo a lo establecido por la LPAG, el procedimiento trilateral se rige por 1o dispuesto en el Capítulo I del Título IV de la Ley No 27444 y en lo demás por lo previsto en dicha norma respecto al procedimiento administrativo general. Sin embargo, respecto de los procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, la Ley tiene únicamente carácter supletorio y regula aquello la norma especial no refiera expresamente. Debe tenerse presente que, al mencionar a los administrados, no solo nos referimos a los particulares, sino también a las enticlades públicas que puedan intervenir en el procedimiento como administrado, para lo cual deberár-r someterse a las normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y debeles que cualquier ciudadano.
HERNÁNDEZ establece que el procedimiento triiateral "se trata de la intervención de tres intereses diferentes al interior d,e un mismo procedimiento, cuya finalidad es definir una incertidumbre juridica, restituir un derecho subjetivo afectado o
solucionar'rlna controversia ante la Administración Pública que actúa como un juzgador imparcial respecto de las pretensiones de las partes, pero teniendo en cuenta que lo que la motiva a actuar e intervenir es un interés público...Entonces, queda afirmado que el procedimiento trilateral es un procedimiento contencioso, en el que existen dos o más intereses en conflicto seguidos ante la administración y ante los particulares que ejercen función adininistrativa, la administración que es quien resuelve no
82
es
parte en conflicto'l8'
procedimiento administrativo trilateral: Ia Administración como árbitro cuasijurisdiccional. En: Manual de la Ley del Procedi¡¡iento Administrativo Ceneral. Lima. Caceta Jurídi HERNANDEZ HUAMANAHU/, Héctor. El
ca. 2o11. p.39
Como se puede apreciar, lo esencial de este tipo de procedimiento es que su finalidad es resolver una controversia, por lo que la autoridad administrativa realizará su facultad cuasijurisdiccional para resolver dicho conflicto de intereses. El elemento diferencial entre esta facultad y la función jurisdiccional radica en que la primera se realiza en sede administrativa y no en sede judicial por lo que hay inexistencia de cosa juzgada; en consecuencia, la resolución administrativa tendrá el carácter de cosa decidida, ya que puede ser cuestionada mediante una demanda contenciosa
administrativa.
2. SUJETOS En el procedimiento irilateral intervienen los siguientes sujetos:
RECLAMADO
RTCLAMANTE Es la persona que
inicia
el procedimiento presentando su reclama-
ENTIDAD ADMINISTRdTIVA
Cualquiera de los em-
Le corresponde resolver
plazados.
la controversia; asimis-
ción.
mo, puede favorecer o facilitar la solución conciliada a su controversia.
3. CARACTERISTICAS En base a lo establecido por MORÓN, señalamos como las características más notables del procedimiento trilateral:
.
Son objeto de instrucción y resolución por organismos ajenos al Poder Judicial,
pero dentro de la Administración Pública, y generalmente bajo la forma de tribunales administrativos.
. . .
El sector encargado de conocer el caso cuenta con algunas facultades propias de la jurisdicción como la notio, vocatio, coercio, iudicium y executio.
Las decisiones producidas a través del procedimiento administrativo generan precedentes, por lo general.
Los procedimientos trilaterales pueden ser compositivos y de resolución imperativa, los primeros adoptan como prioridad un rol de facilitador de la comunicación entre las partes, y los segundos tienden a una estructura dialéctica concordante con el tradicional ejercicio de Ia autoridad.
Asimismo, cabe anotar que el procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en la LPAG; sin embargo, en los casos de procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, dicha ley tendrá únicamente carácter supietorio.
I
tn H/\J
a 4)
Se declarar rebelde.
La
TRASTADO RECLAI\¿ADO
Administración permitir la en- ACTUAC
trega de la contesta DE ción luego del venP'azo'
,/]"o"u -"5imienIo(IeI rn- Presclnclr t¿rdentrode los t -\ ' lnacuvectóry1,;'.¡;;;;;,;;" lcoruresrecró$ poracuerdo raspartes' ' . Requisitos ros ""- ----"'-"-)
de
escritos, nombre
X:'1i,::tf,"o:o]::
y
lución dé todos ios asuntos controvertidos de hecho y de
dirección de cada reclamado, moti-
-derecho.
y la petición de -sanciones u otrosvos
'
. Las
Ofrecer y adjuntar
pruebas. podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla. (anexos)
'
.
CAUTELARES
procecli-
miento trilateral, de oficio o pedido de parte.
a
Antes de notificada, cuando la ley lo permita,
la
autoridad
podrá aprobar acueldos, pactos, convcnios
o contratos
importen
que una
transacción extra-
juclicial
liación
o onci-
pudiendo poncr fin al procc
dimiento.
reclamacirín tr la réplica y son re-
Sin embalgo,
sueltas con la reso-
ofrcio si considera que poclr'ía estarse alcctando intere ses de terceros o
lución final. El reclamado podrá presentar una
continuará
lcr
cle
replica
la acción suscitada
va.
iniciación del procedimient
alegando vioLrciones a la legislarión lcspccti
En cualquier etapa del
DE QUIEN
CONOCE
cuestiones conjunta y únicamente al io.,t"rtu.
la
La autoridad
.MEDIDAS
RESOLUCIÓN
podr'á
La réplica a
las
ijl:::t'1'Jff:"1: "" "ril
p"r*ir;¿".
por la
general.
.
Apelación Procede contra resolución final emitida por órgano subordi-
nado jerárquicamente.
'Reconsiderae
ión
Procede contra
resolución flnal emitida por órgano que no
tiene superior jerárquico.
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Capítulo EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRI\TIVO SANCIONAD()R 1. PROCEDIM
IENTO ADM I NISTRATIVO SANCIONADOR
El procedimiento administratir'^ sancionadol ss ¡i pror:eclinrien¡o r,lisriplinario través del cual Ia Administración eie¡ce su potesfad sancionadora.
a
Éste se encuentra disciplinado por lo disprlcstr¡ en la T,PAC. lo que irnplica también la facultad que se atriLluye a cualquiera cle las err.tidacles p.rr.l establecel infracciones administrativas y las consecLlentes sanciones a los aclmini,qtr.r¡:los. Sin embargo, en el caso de procedimientos establecidos en le1'es cspei'ialr:s, la-q disposiciones de la ley general serán aplic.edas con carácter supletorio, sin perjr.ricio de que en dichos procedimientos se r¡bserven los principios cle la pntestad sancionadora administrativa, asi como la estrLlctltra y garantías previstas para cl prrrcedirliento
administrativo sancicln ad r¡r'.
De igual manera, cahe anotar qrre los pror-edjl¡rient()s qlle se ligen por leyes especiales no podrán imponer condiciones nrenos f.rvcllables a los ..clntinistrados, que las previstas en la LPAG.
Caracteres del procedimiento sancir¡nad nr El procedin-riento administrativo sancionador ce r.rlactenza p()l
'
'
Diferenciar en su estructLlra entre ia ar.rtorirlad instn.r<'tora,v la que decide la aplicación de la sancirin, c'rrando l.r olganiza,:.irin de la entirl¡cl lo pclnrita.
'
Considerar que los hechos cleclarado-s ¡rrobados prrr resolnciones irrdiciales firmes vinculan a las entidades en el ploceclimiento.
'
Notificar a los administraclos los hechos que se le irnptrten, l.r calific.rción de las infracciones, las sanciones quc se le pudiera imponer, asi cornc la autoridad 'competente para imponer la sancirin y la norrna que atribLrr';: tal competencia.
Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones
y utilizar los medios de defensa correspondientes, sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario su situación.
2.
a
P9TESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
Al hablar del ius puniendi del Estado hacemos referencia a la potestad o facultad que tiene éste para aplicar las sanciones correspondientes en caso de evidenciar la contravención al ordenamiento jurídico. Dicha potestad puede ser ejercida a través de los jueces penales en el caso de comisión de delitos o de la Administración Pública en el caso de infracciones. Er-r
tal senticlo, la potestad sancionadora de la Administración puede ser definida,
en palabras de VERGARAY y GÓMEZ, como "el poder jurídico que posee la Administración Pública pala castigar a los administrados, cuando estos lesionan determinaclos bienes jurídicos reconocidos por el marco constitucional y legal vigente. Esta potestad, mediante la represión de ciertas conductas, busca incentivarel respecto y cumplimiento del ordenamiento jurídico, desincentivando la realización de infracciones'l8¡ Por su parte, OSSA indica que "La potestad sancionadora de la administración se desenvuelve dentro del ámbito de los más disímiles hechos, actos y actividades conrplejas de los particulares y de la misma administración. Está dirigida a reprimir aquellas conductas tlansgresoras de la normativa propia de la administración y está sujeta, por lo demás, a las limitaciones constitucionales y legales que se establecen en la Carta fundamental y en las disposiciones que la regulan."8+ La potestad sancionadora de la Administración Pública en nuestro país, no ha sido reconocida directamente por nuestra Constitución. Sin embargo, dicha falta de referenciaexpresanopuedeimplicarsunegación. Sobreelparticular, PEREIRA,citando a DANÓS, sostiene que "la ausencia de reconocimiento constitucional expreso de la potestad sancionadora de la administración, no se deriva necesariamente su rechazo, ya que al igual que otras importantes instituciones del derecho administrativo como la autotutela, tampoco encuentran un reconocimiento constitucional explícito y sin embargo, no es posibleprescindir de ellas todavez que resultan consubstancial o connatural al ejercicio de las funciones administrativas'18;
8l
y los principios del procedimiento sancionador. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo Ceneral, Libro homenaje a José Alberto Bustamante Belaunde. L¡ma. UPC. 2009. p.403 84 OSSA ARBELÁEZ, Jaime. Derecho administrativo sancionador, Una aproximación dogmática. Bogotá. Legis. Segunda Edíción. 20o9.p.i25 85 PEREiRA CHUMBRE, Roberto. La potestad sancionadora de Ia administración y el procedimiento administrativo sancionador en la Ley N" 27444, En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Ceneral. VERCARAy BÉJAR, Verónica y GÓMEZ APAC, Hugo. La potestad sancionadora
Lima. ARA Editores. Primera Edición. 2o01.p.282
3.
REGLAS QUE RI9EN LA FACULTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION
El ejercicio de la potestad sancionadora correspor-rde a las autoridades administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por disposición legai o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en órgano distinto. En cuanto a la determinación de responsabilidad, las sanciones administrativas que sean impuestas al administrado por la autoridad administrativa, en ejercicio de su potestad sancionadora, deben ser compatibles con la exigencia de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado anterior, y con la indemnización por los
daños y perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el proceso judicial correspondiente. En los casos que el curnplimiento de las obligaciones previstas
en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente,
éstos
responderán en forrna solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan, y de las sanciones que se inrpongan.
Con respecto a la facultad para deterrninar la existencia de ir-rfracciones administrativas, ésta prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso que ello no hubíera sido determinado, dicha facultad prescribirá a los cuatro años. EI cómputo del plazo de prescripción comenzará a partir del día en que la infiacción se hubiera cometido o desde que cesó, si fuera una acción continuada. Asimisn-ro, éste sólo se suspenderá con Ia iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean
imputados a título de cargo. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco días hábiles, por causa no imputable al administrado.
De acuerdo con Guzmán, "las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con la exigencia de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado anterior, así como la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, siendo que estos últimos serán detelminados en el proceso
judicial correspondiente... debiendo aclarar que la indemnización tiene naturaleza resarcitoria mas no punitiva ni sancionatoria'l8" Finalmente, los administrados deben plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trán-rite que la constatación de los plazos, debiendo en caso de estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las causas de la inacción administrativa.
86
cUzMÁN NAPUR' Christian. ob. cit., zorr, p.8oo.
4, I,ÜS PRIi',I(.IPI(JS DE I.A PO-I-HS'1AD SANCIONADORA L.a
poiestacl s¿rrtio¡ra¡lola de la ¡\cltirirrist.ración se regirá adicionalmente, por los clue a cciutirtr-ración se det¿llan:
principitis espr:ci.iles
:-
I
Sólo pol norrna con rango de ley cabe atribuir a ias entidacles aclrninistrativas la potestad sancionadora y la de
j p.".'"r las sanciotrcs aplicables a un administrado, las I nrrsrnas que L'n ningún caso pueden habilitar a disponer TEGALTDAD
] la plivación cle libertacl. I Ceut.'ttrf establece c¡re el plirrcipio de legalidad "es un I lrrnite al eiclcicitr del poder punitivo del Estado, ya que ] irriplica rlue la Administración Pública no pueda actuar ¡ori i.lisrrcr:i¿nalid¿d absoluta. ni mucho menos afectar I
I
|
1,,. 11sr,,.'¡r,¡. ti ¡ rrtl.r
]
pa, t,.' L'll
rleritales de los administlados que son
ttll I,tr¡.r':rr.¡dttlilli\tlJti\o."
-.; t. a aplira.ii.rr ilt s.tr-rcit.¡ties por parte-,,-de la autoridad adDEBIDO PROCEDIMIENTO
irrirrist ratir ¿, debi'r'á sr-rjrtarse al proceclirniento establecido \ l crsprr t.ri l.rs r,alantias irtherentes al debido proceso. Al re specto, la citada autora irrdica qr-re "El debido proce-
dimiento cs un plir-icipio que garantiza el correcto desarloIlo clel plocedinriento administrativo sancrionador, es decir, que las actuaciones realizadas por la Administraciórr se iealicen srn soslayar los derechos que el ordenar.niento .jui"idico concede al administrado'l'
lmplica clue la conlisión de la conducta sancionable no resulte rnás venlaios¿ i)]l'a el infiactor que cr-rrnplir las nolnr.ls infr ingirl.rs ti asrrmil la sanción. No obst¿rttr'. l¿s s.ruciones qLte seal! aprlicadas por la auto-
ridad drbei'án
seir
propoi'citlnaies al incumplimiento cali-
ficackr conro ii'rii'¿icuión, debiendo clbservar los siguientes critelicrs de gladuacion de sanción señalados en orden de
prelacitin:
RAZONABILIDAD
' La giaved¿cl clel daño. . F.l pt:rltrir io ecotrrjmic() causado " I a lel.,ctie ion 1i o coritinuiclad en la comisión
de la
t¡l lL¿r'cr¡rrt
l,¿s cilcunst.rncias de la conrisit-ln F,i berreficiti ileg,almentc obtenido
l-.r eristerrcia o rro de ilrtencior"ralidad
la conducta
cltl itt{r¿rctt'r "
CAPCiIA'R;;'MUNDO,(Jlivi: Blanca. L.os prrficiprr,rs dei procedirrierrto administrativo sancionadorcomo gararrtías dei ad¡ninistr¿do frente ¿ la facult¿d puniti'/a (Jel Estado. En: Manual de Ia Ley del Procedimrentb Administ.at¡vo Cerrer¿1. Lirna. Cacet¿ liirícjrca- 1o11. p.191
Sólo constituyen infracciones las previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación,
sin admitir interpretación extensiva o analogía. Igualmente, las disposiciones reglamentarias no pueden constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley pennita tipificar por vía reglamentaria.
El Tribunal Constitucional en la sentencia dictada en
viltud del Expediente No 63or-zoo6-PA/TC del r3 de TIPICIDAD
agosto de zoo8, estableció la diferencia entre este principio y el principio de legalidad al señalar que "...no debe identilicarse el prir-rcipio de legalidad con el principio de tipicidad, pues el primero se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en
la
ley., mientras que el segundo, se constituye como la precisa definición de la conducta que la ley considera como falta, resultando este el límite que se impone al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales o adn-rinistrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal'l
IRRETROACTT-
WDAD
Implica la aplicación de las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.
CONCURSO DE INFRACCIONES
t CONTINUACIÓN DE TNFRACCIONES
En el caso de que una misma conducta califique como más de una infracción se deberá aplicar la sanción prevista para Ia infracción de mayor gravedad. Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan tt'anscurrido por lo menos treinta días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
No obstante la LPAG, ha establecido ciertos casos en los que no se puede atribuir el supuesto de continuidad y/o la in-rposición de la sanción respectiva bajo sanción de
nulidad:
rüiiBi:ili;i
!
lliiiiiÍiiiiii;ii tli :i i4riiliiiliii
Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa. Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme.
CONTINUACIÓN DE
Cuando Ia conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácterde infracciónadministrativapor modifi cación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad.
TNFRACCIONES
Implica que la responsabilidad sobre la infracción sanCAUSALIDAD
cionable administrativamente debe recaer en la persona
que realiza la conducta omisiva o activa que la constituya. Se presume que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en
contrario. PRESUNCIÓN DE
LICITUD
Sobre el particular, cabe indicar que dicho principio es expresión en sede administrativa del principio constitucional de presunción de inocencia, el cual establece que toda persona es considerada inocente mientas no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. La autoridad administrativa está impedida de imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo Ia concurrencia del supuesto de conti n uación de infracciones.
NON
BTS
IN IDEM
OSSA indica que "para que real y efectivamente tenga lugar la violación del non bis in ídem, es imprescindible que la pluralidad sancionatoria entre a operar sobre una
triple identidad: (...)
. . .
Eadem personae.ldentidad de sujeto...
Eademres. Identidaddefundamentosdeordenfáctico, o sea los hechos constitutivos de la infracción... Eadem causa petendi. La coincidencia causal o fundamento..."('
!n
rDE NOTIFICACIO AL POSIBLE SANCIONADO Se realiza de ofi-
Es por esclito y
cio.
debe contener:
Antes se pueden
realizar
'Calificación
tación puede ser
' Autoridad
a
sentarlos
no rnenor a 5 días hábiles
dc
l)os opciones:
ra. Puede reco lectar pruebas
r.
de oficio.
' Nornra que
z.
Sanciona.
No
tuye
consti infrac-
Será notificada
para
La
¿l
y
administrado a quien fbr'-
B
->
3 2A j
af 2 \)n
JV
la de sanciones más graves para el sancionado.
;. H-
imposición
E-r
3-ú Eu f.
RESOLUCION
PROPUESTA DE
ACTUACIONES
RESOLUCIÓN Concluida ésta
Por el ór'gano instructor. Dos opciones: r) Sancionar:
Debe indicar la con-
ducta probada
que
constituye infracción, norma de la sanción y
z)
.\)
ti
JE
-+
Lrl
¿v AA oFl 0;\J
(*) ÓRc,IT.¡o INSTRUCToR * ÓRcRNo RESoLUTOR RECOLECCIÓ
cf
,D-
* F-'
determinar
tencia.
trámite.
!z:
á-o \J\^ . OU
que interponga no podrá
muló solicitucl o denuncia.
le
otorga compe-
-
á 7o 3 P-
resolución
de los recursos
ción.
sancionar.
admitida
I
Por la autoridad instructo-
la infi'accirin.
realizada a través de una denuncia, la misma que tiene que se
Plazo para pre-
t¿dos.
investigación, ave riguación o inspección. La impu-
e
DE
HECHOS
' Hechos'inrpu-
actua-
ciones previas de
-8 c!
EXAMEN
sanción propuesta. No constituye infracción.
Por ór'gano resolutor.
Puede
ordenarlas
siempre que indispensables.
sean
RSSOLUCION
DE QUIEN
CONOCE LA
oJ *z ;+ oñ ñv
gU q< o-
g2 0J-
aQ 5-l
;> o-J O'(
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5 á rD
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6. MEDIDAS CAUTELARES La autoridad que instruye el procedimiento podrá disponer la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren Ia eficacia de la resolución final que pudiera recaer.
Las medidas que se adopten deberán ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto concreto. El cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional que en su caso se adopten, se compensarán, en cuanto sea posible, con la sanción impuesta.
RECUERDAQUE... Si bien el Derecho Penal y el Procedimiento Administrativo Sancionador son manifestaciones del ius punendi del Estado, sin embargo presenta elementos diferenciadores relevantes: el primero de ellas comprende el ejercicio de función jurisdiccional, mientras que el segundo, de función administrativa; la naturaleza de la responsabilidad en el ámbito penal es subjetiva mientras que en el ámbito sancionador es objetiva (el dolo o la culpa no es determinante para establecer la responsabilidad del infractor); finalmente, el derecho penal es de última ratio.
# erBlrocnnpín ALONZO CHAV9I Henrry Marcos. Las medidas cautelares en el procedimiento administrativo ¡Una prueba más de que el tiempo vale más que el dinero! En: Manual de la Leydel ProcedimientoAdministrativo General. Lima. Gaceta Jurídica. zorr
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), 4. 5.
medio.. 5.3. Por publicación cualquier otro
5.4.Notificaciónapluralidaddeinteresados 5.5. Notificaciones
defectuosas
............34 ......................34 ........................35 .........................35
nsr-ACTOADMTNISTRATIVO
6.
EXTTNCTÓN
7.
NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS......................................
7t
Yalidez del acto
.......................35
administrativo..................
7.2. Causales de Nulidad
36
....................36 ...............37
7.3. Otros aspectos de la NuIidad.................. .........................38
nulidad....... ........................38 .........................38 7.5. Alcances de la Nulidad....... 8. CONSERVACIÓN DELACTO ADMINTSTRATIVO. ..............3e 7.4. Efectos de la declaración de
9.
DIFERENCIA DELACTO ADMINISTRATIVO CON LAS OTRAS FORMAS JURÍDTCAS ADMINISTRATTVAS ..................................40
to. PRECEDENTES
ADMINISTRATIVOS............
........................ 4r
CAPITULO 6.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
GENERALES r. DERECHO DE PETICIÓN.............
ASPECTOS
..........................43 .....................43
Z. DEFINICIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.............
3.
......,.., 43
CARACTERISTICAS DEL PROCEDTMIENTO ADMrNISTRATtyO..........44
4.
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ............. ......... 45
4.r. Principio 4.2. Principio
Legalidad................ del Debido Procedimiento.................
de
.............46
4.3. Principio de Impulso de Oficio
..................47
4.4. Principio de Razonabilidad
................'..'....+7
Imparcialidad..........
...............48
4.6. Principio de Informalismo...........
...............48
4.5. Principio de
Procedimental............ de Presunción de Veracidad .............
4.7. Principio de Conducta
.'.............'48
4.8. Principio
..............'49
4.9. Principio de Celeridad..................
Eficacia de Verdad Material
.-..-..-.--...49
...'...........49
4.ro. Principio de
4.rr. Principio
Participación........... de Simplicidad ............
4.r2. Principio de 4.r3. Principio
Uniformidad............. 4.r5. Principio de Predictibilidad 4.r4. Principio de
4.16.
5.
................+5
.
... ... ... ... ... ... .. 50
...............50 ................5o ...............5r ........................51
Principio de Privilegio de Controles Posteriores..................................5r
CLASIFICACIÓN.............
.................51
5.r. Procedimientodeaprobaciónautomática...........................................52 5.2. Procedimiento de evaluación
previa.......
........................53
CAPÍTULO 7.- SUJETOS DEL PROCEDIM IENTO ADMINISTRATIVO .............
r.
55
.........................55 ADMINISTRADOS............ z. LAAUTORIDAD ADMINISTRATIVA.............. ......................58 LOS
z.r.
Competencia de la autoridad administrativa......................................59
z.z. Criterios para determinar la competencia 2.3. Ejercicio de la competencia
......................59 ........................6o
2.4. Conflicto con la Función 2.5. Situaciones 2.6. Órganos
Jurisdiccional................. .........6o Especiales................. ...............6o
Colegiados
...............62
CAPÍTULO S.- DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .............
r.
FORMAS DE
.....................63
INICIACIÓN.............
....................63
r.1. Inicio de Oficio..........
r.z.
Derecho a formular
r.3. Inicio
.............63
denuncias
de parte: Derecho de
..................64
Petición..
........65
r.3.r .Facultades otorgadas por el derecho de petición........................66 r.3.2. Solicitud en interés particular del administrado............. ...........66 r.3.3. Solicitud en interés general de la colectividad ............ ...............66
administrativa información..................
r.3.4. Facultad de contradicción r.3.5. Facultad de solicitar
r.3.6. Facultad de formular
consultas..
r.3.7. Facultad de formular peticiones de
z.
.........67 .......67
gracia.....
........67
ASPECTOS RELEVANTES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO............. z.r.
Los
..........68
escritos
........6g
z.z. Recepción documental 2.3. Observaciones
................
...............69
a documentación presentada y subsanación .............69
administrado............ administrativo................
2.4. Represéntación del 2.5. El expediente
3.
.............66
.......................7tl ............................7r
FORMAS DE IMPULSAR EL PROCEDIMIENTO PoR PARTE DEL ........... ................7t
ADMINISTRADO
3.r.
La
acumulación
3.2. Queja por defectos de
.......................7r
tramitación................
..................72
4.
CAUTELARES................ 4.1. Características 4.2. Presupuestos............ 4.3. Aspectos a considerar................... 4.4. Variabilidad..........^.. 4.5. Caducidad.................
...................73
MEDTDAS
5.
..............'.........74 ...............74
...........'."75 ..'..'.........76 '..'..........76
LA TNSTRUCCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATTYO ........76
Alegaciones............... 5.2. Carga de la prueba
..'."........76
5.r.
5.3. Hechos no sujetos
a
actuación
.....'.........'..76
probatoria.'.
..'..'..'..........76
5.4. Medios de prueba....
...'....'.'....76
LA FACULIAD DE LOS CIUDADANOS DE CONTROLAR LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA....
abierta......... 6.2. Audiencia pública 6.3. Período de información pública..
..........'..8o
.'............'.'.....8o
6.r. Administración
........'.........8o ......'--...... 8r
FORMAS DE CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO.............,................ 8Z
7.r. Pronunciamiento sobre el fondo del
asunto
...........'......82
............ 7.3. Abandono................
.............83
7.2. Desistimiento
7.4. Falta de pronunciamiento de
..........'....84 la
Administración:
.............. y Transacción extrajudicial
...............84
Silencio Administrativo
7.5. Conciliación
7.6. Lapréstación efectiva de lo pedido petición de gracia
en
........'..'............87
virtud a una ......"...........88
7.7. Causas sobrevenidas que determinen Ia imposibilidad de continuar el procedimiento.............
s.
EIECUCIÓN ne
RESOLUCIONES.............
......88 ........89
8.r. Ejecutividad y Ejecutoriedad. Definición y diferencia............'...........89 8.2. Eiecutoriedad del acto
administrativo................
............90
8.3. Ejecución
Forzosa
..................9o
8.3.r. Medios de ejecución
forzosa
............ 9r
cApÍTULo 9.- REVrstóN DE LosACTosADMrNrsrRATrvos.......................e3
r.
POR LA PROPIAADMINISTRACION
r.r.
Rectificación de Errores
.........
Materiales
r.z. Nulidad de Oficio.....
.........................94 ...........g4 ..............94
Revocación............... .."............95 z. POR ELADMINISTRADO ............e7 z.r. Recursos Administrativos............ ...............97 z.z. Elementos característicos........... ................98 2.3. Actos impugnab1es................... .................. 99 2.4. Clases de Recursos Administrativos.............. ................. 99 2.5. Aspectos a considerar................... ............. 1oo 2.6. Suspensión de la ejecución. ...................... roo 2.7. Resolución............... .............. ro1 ........... rol 3. ACTO FIRME ......................rtl2 a. ACTOS QUE CAUSAN ESTADO r.3.
CAPITULO To.- EL PROCEDIMIENTO ADMIN ISTRATIVO TRI LATERAL .,.....Io3
r. CONCEPTO .............. z. SUJETOS 3. CARACTERÍSTICAS 4. DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO.
................."..ro3 ..................1c¡4
..."................ro4 .........1o5
CAPÍTULO u.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR..ToT
r. z.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ......................ro7 POTESTAD SANCIONADORA DE LAADMINISTRACIÓNI PúBLICA ............... ....................... ro8
3.
REGLAS QUE RIGEN TA FACULIAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIÓN
............
........ro9
4. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA....... ".............'.. 1ro 5.
DESARROLLO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR............ MEDIDAS CAUTELARES................
...'..'.........113
..................rr4
Este libro se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Editorial San Marcos situados en Av. Las Lomas 1600. Urb. N4angomarca, S.J.L. Lima, Perú RUC 10090984344
