TEMA 10
LA EXPROPIACIÓN FORZOSA: CONCEPTO Y ELEMENTOS. PROCEDIMIENTO GENERAL DE LA EXPROPIACION: SUS FASES 1. LA EXPROPIACIÓN FORZOSA: NATURALEZA Y JUSTIFICACIÓN.
Podemos definir la expropiación forzosa como una Institución de Derecho Público en virtud de la cual el Estado, la Comunidad Autónoma, la Provincia o el Municipio, privan imperativamente a un sujeto de su propiedad sobre una cosa, o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, en favor de otros sujetos públicos o privados, previa una justa indemnización y por razones de utilidad pública o interés social. La regulación jurídica de esta Institución se contiene hoy en el artículo 33 de la Constitución y en la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1.956 y su Reglamento de 26 de abril de 1.957. El Estado tiene la competencia exclusiva sobre expropiación forzosa (Art. 149.1.18º CE), pero las CC.AA. pueden determinar causas de utilidad pública o interés social que justifiquen la expropiación, siempre que tengan competencia sobre la concreta materia o sector sector de activi actividad dad (carret (carretera eras, s, agricu agricultu ltura, ra, etc.). etc.). Las SSTCo SSTCo 37/1. 37/1.987 987 y 186/1. 186/1.993 993 entien entienden den que la compe competen tencia cia estata estatall abarca abarca el proced procedimi imient ento o expropiatorio y las garantías generales, en todo caso. A ese respecto debe recordarse la Sentencia 37/1987 de 26 de marzo del Tribunal Constitucional sobre la reforma agraria en Andalucía en que reconoció la legitimidad en este punto de la Ley autonómica al afirmar “no parece dudoso que cuando, en virtud del sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, la legislación sectorial corresponda a las Comunidades Autónomas, son éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos en que cabe hacer uso uso del del inst instru rume ment nto o expr exprop opia iato tori rio o medi median ante te la decl declar arac ació ión n de la caus causa a exprop expropian iandi di necesa necesaria ria en cada cada caso, caso, si perjuicio de la obligación de
atenerse a la legislación general del Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados. De todo ello se sigue que la reserva constitucional en favor del Estado sobre la legi legisl slac ació ión n de exp expropi ropiac ació ión n forz forzo osa no excl excluy uye e que que por Ley Ley auto autonó nómi mica ca pued puedan an est estable ablece cers rse, e, en el ámbi ámbito to de sus sus prop propia ias s comp compet eten enci cias as,, los los caso casos s o supu supues esto tos s en que que proc proced ede e apli aplicar car la exprop expropiac iación ión forzos forzosa, a, determ determina inando ndo las causas causas de exprop expropiar iar o los fines de interés público a que aquélla deba servir.
Menció Mención n aparte aparte merece merece la posibi posibilid lidad ad de las expropiaciones legislativas singulares, esto es, que por Ley se proceda a expropiar directamente unos bienes, lo que ha sido admitido por el Tribunal Constitucional, siempre que, fundamentalmente, respondan a supuestos excepcionales en los que no es
posible adquirir los otras vías, y que no se vea mermado el derecho a la tutela judicial de los afectados (véase las Sentencias recaídas en el “caso RUMASA”). En lo que respecta a la naturaleza de la potestad expropiatoria, decir que se trata de una potestad administrativa, y en consecuencia, imprescriptible y no enajenable, siendo además irrenunciable. Se refiere siempre a la Administración Pública y, por tanto, se regula por el Derecho Administrativo todos los elementos que definidores de dicha potestad, como sujetos, objetos, causa, procedimiento, garantías, etc. Los distintos elementos definitorios (sujetos, objeto, causa, etc.) que la especifican dentro del género común de las potestades administrativas se estudiarán seguidamente. En cuanto a la justificación de la potestad expropiatoria, podemos encontrarla por una parte, en la necesidad que la Administración puede sentir de bienes concretos en manos de particulares, para la satisfacción de necesidades públicas, y de otra, en el carácter subordinado y condicionado al interés público con que se configura el derecho de propiedad, según expone el profesor GARRIDO FALLA. 2. LOS SUJETOS.
Los sujetos de la potestad expropiatoria son tres: expropiante, expropiado y beneficiario. 1.
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El expropíante es el titular activo de la potestad expropiatoria, y tan sólo puede serlo el Estado, la Comunidad Autónoma, la Provincia, la Isla y el Municipio1, es decir, las Administraciones Territoriales. Ello se justifica en que tales entes son los únicos que representan los fines generales y abstractos de la Administración, por lo que tan sólo ellos pueden ser titulares de los poderes públicos superiores, entre los que sin duda se encuentra el expropiatorio. Los entes territoriales expropiantes ejercen la potestad expropiatoria bien en favor de si mismos, bien en favor de los beneficiarios cuando no lo sean ellos mismos. En este caso, la posición del sujeto expropiante es como la de un Juez entre el beneficiario y el expropiado, correspondiéndole una potestad arbitral. El beneficiario de la expropiación es el sujeto (cualquier persona) que adquiere el bien o derecho objeto de la expropiación, por representar la utilidad pública o el interés social para cuya realización se ejercita la potestad expropiatoria. La Ley de Expropiación Forzosa distingue entre causa de utilidad pública y causa de interés social a efectos de considerar beneficiarios en el primer caso tan solo a los propios entes
El art. 4.1 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, establece que En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas: … d. Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes. 1
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territoriales, a los entes institucionales y a los concesionarios a los que se les reconozca legalmente tal condición. En el segundo caso, son beneficiarios, además de los anteriores, cualquier particular en que concurran los requisitos establecidos por la ley especial necesaria a estos efectos. El expropiado es el titular de la cosa, derecho o interés objeto de la expropiación. Quiere ello decir que la condición de expropiado es una cualidad "ob rem", es decir, viene determinada por su relación con el objeto de la expropiación. Puede ser sujeto expropiado cualquier persona, pública o privada a que pertenezca la cosa o derecho objeto de expropiación, y así lo establece expresamente el art.12 LEF, con lo que quedan comprendidos los Entes Públicos. En el caso de la Iglesia Católica, la Ley y el Reglamento remitían al Concordato entonces vigente, hoy sustituido en este punto por el Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Asuntos Jurídicos, de 1.979, según el cual la Administración puede expropiar los bienes de la Iglesia, aunque reconociendo un derecho de audiencia.
4. OBJETO.
La potestad expropiatoria tiene por objeto la "privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos". art. 1 de la L.E.F. Puede ser objeto de expropiación cualquier clase de derechos o intereses patrimoniales legítimos, según determina el mencionado articulo 1 de la Ley de Expropiación de Forzosa (L.E.F.), y artículos 1º y 2º del Reglamento, si bien este último habla además de facultades parciales del dominio y de derechos e intereses legítimos. Por tanto, desde un punto de vista positivo, pueden ser objeto de expropiación todos los derechos de naturaleza patrimonial, y negativamente, se excluyen los derechos de la personalidad y los familiares, esto es, los derechos de naturaleza no patrimonial. Los bienes de dominio público no son expropiables, dado su carácter inalienable, pero cabe la mutación demanial. Lo característico de esta privación singular es el que se acuerda imperativamente, pudiendo revestir cualquiera de las modalidades mencionadas en el precepto (venta, permuta, arrendamiento, etc., sin excluir otros distintos, como dice el articulo 12 del Reglamento); a este respecto hay que aclarar que existen supuestos en que puede intervenir el mutuo acuerdo, como es en la fijación del justiprecio, como veremos Finalmente, según dispone el propio precepto, no son expropiaciones las ventas forzosas reguladas por la legislación especial sobre abastecimientos, comercio exterior o divisas. 5. LA "CAUSA EXPROPIANDI".
Podemos definir la "causa expropiandi" o causa de la expropiación como el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un derecho o interés en favor de la Administración. Dicha justificación es contemplada por el art. 33.3 CE, al señalar que: "nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social". Igualmente el art. 12 LEF., comienza señalando que "es objeto de la presente Ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social", y el artículo 92 LEF, cuando dice que "para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social". Según GARCÍA DE ENTERRIA, la L.E.F. no especifica el sentido de la distinción entre ambas causas, no obstante lo cual entiende que la utilidad pública hace referencia a las exigencias del funcionamiento de la Administración o de sus concesionarios, mientras que por interés social hay que entender cualquier forma de interés prevalente al individual del propietario, distinto del supuesto anterior.
En cualquier caso, dicha causa ha de ser precisa, tasada y estimada por la Ley para cada operación expropiatoria o para un tipo o categoría de operaciones, lo que excluye cualquier uso libre de la potestad expropiatoria, según se desprende del artículo 92 de la L.E.F. Ahora bien, la propia L.E.F. entiende implícita la declaración de utilidad pública en relación a la expropiación de inmuebles en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. 6. LA GARANTIA EXPROPIATORIA.
Desde sus orígenes, la institución de la expropiación forzosa se presenta bajo una doble perspectiva: • Por una parte, supone un poder de la Administración de hacer cesar la propiedad y otros derechos e intereses patrimoniales de los administrados. • Por otra, su regulación se articula en gran medida como un sistema de garantías para los administrados que sufren la privación de sus bienes y derechos. Que se concreta en:
1. Protección frente a la "vía de hecho". Entendido como todo ataque a la propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos que provenga de la Administración o sus agentes o delegados y que, implicando por su contenido una verdadera expropiación, no se acomode a los limites definidores de la potestad expropiatoria o, dentro de ellos, no se ejercite mediante el procedimiento señalado por la Ley, sino que se produzca "de hecho". Por tanto, caben dos supuestos generales de "vía de hecho" 2: “En reiteradas ocasiones se ha pronunciado esta Sala sobre las vías de hecho en la actuación de la Administración y sobre la petición de indemnización por actuación administrativa constitutiva de vía de hecho. Hemos dicho que la ocupación por un poder público de un bien inmueble que permanece en posesión de su dueño sin seguir los trámites que exige la 2
a).- El apoderamiento puramente fáctico de los bienes privados por parte de la Administración, sin mediar procedimiento alguno. b).- Existencia de un procedimiento pero sin que se cumplan los requisitos sustanciales del procedimiento expropiatorio; declaración de utilidad pública o interés social, necesidad de ocupación y previo pago o depósito (art. 125 L.E.F.). Como medios de reacción la LEF ofrece los siguientes medios legales: •:. Interdictos de retener y recobrar 3 remedios característico por su excepcionalidad al principio de inmunidad interdictal de la Administración (art. 101 Ley 30/1.992) y previsto expresamente en el mencionado arto 125 L.E.F. •:. Acciones del art. 41 de la Ley Hipotecaria. •:. Acción reivindicatoria y acción negatoria. •:. Recursos administrativos y contencioso-administrativos. El art. 25 de la LJCA de 1.998 contempla expresamente el recurso frente a la vía de hecho 4.
2. Derecho a las formas procedimentales: que GARCÍA DE ENTERRÍA incluye dentro de la categoría de los llamados "reaccionales", pues tiende a garantizar el cumplimiento de los deberes legales que incumben a la Administración, en cuanto su infracción afecta al circulo vital de un ciudadano (en este caso, su ámbito patrimonial), suponiendo a éste un perjuicio injusto. La Ley de Expropiación Forzosa establece un auténtico derecho subjetivo de los sujetos expropiados frente a la Administración expropiante, al respeto por parte de ésta de las formas procedimentales previstas en la propia Ley. Tal derecho se sanciona en el arto 126 L.E.F. cuando establece que" podrá interponerse recurso contencioso-administrativo contra la resolución que ponga fin al expediente o a cualquiera de sus piezas separadas, con fundamento en vicio sustancial de forma o violación u omisión de los preceptos establecidos en la presente Ley.
Finalmente, hemos de decir que el derecho a las formas procedimentales incluye el derecho a una duración máxima del mismo, que la propia L.E.F. normativa sobre expropiación forzosa, comporta una vulneración de la garantía indemnizatoria que la Constitución reconoce a favor de la propiedad como derecho fundamental (art. 33 de la Constitución) y coloca a la Administración en el terreno de las llamadas vías de hecho”. STS de 19 abril 2007 (RJ 2007\3294). 3 Tras la LEC de 2.000, la referencia debe hacerse al juicio verbal contemplado en el art. 250.1.4: “Se decidirán en juicio verbal, cualquiera que sea su cuantía, las demandas siguientes: … Las que pretendan la tutela sumaria de la tenencia o de la posesión de una cosa o derecho por quien haya sido despojado de ellas o perturbado en su disfrute”. 4 “…es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley”. Añadiendo el art. 30: “En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo”.
estima en seis meses, so pena de caducidad del procedimiento 5 (más otros seis meses para el pago del justiprecio fijado).
3. Derecho a la indemnización: declara la CE que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino es por causa de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización (art. 33.3 CE). El pago deberá efectuarse en el plazo máximo de 6 meses desde que se hubiere fijado el justiprecio.
4. Derecho de reversión del objeto de la expropiación. La reversión es el derecho del expropiado o de sus causahabientes, de recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado en caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, abonando a la Administración su justiprecio actualizado (arts. 54 y 55 L.E.F.). No se deriva de la Constitución, sino que es un derecho de configuración legal (STCo 164/2.001). El derecho de reversión no se configura en el ordenamiento vigente como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, sino que su naturaleza jurídica es la de una reexpropiación o una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos en que el factor determinante viene constituido por el incumplimiento de la carga de afectación de éstos a la «causa expropiandi» que legitimó la operación expropiatoria (STS de 17 julio 2000 RJ 2000\6802). Acordada la reversión, se producen los siguientes efectos: a) La Administración devuelve el bien objeto de expropiación al sujeto expropiado, restitución "in natura" que constituye la norma, si bien puede sustituirse por una indemnización de daños y perjuicios en los casos en que ello no sea posible. b) El sujeto expropiado, ahora beneficiario de la reversión, deberá devolver el justiprecio al beneficiario de la expropiación y actual titular de los bienes. 7. EL EJERCICIO DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA.
El ejercicio de la potestad expropiatoria, por tanto, ha de someterse a un procedimiento tasado y riguroso, cuya formalidad se impone "ad solemnitatem", de forma tal que su ausencia constituye una vía de hecho, como se dijo más arriba. Únicamente en situación de estado de necesidad o calamidad pública, es posible STS de 19 octubre 2010 (RJ 2010\7399): “…hay que recordar lo dispuesto por el art. 44 LRJPAC para la falta de resolución expresa en los procedimientos administrativos iniciados de oficio por la Administración: una vez expirado el plazo máximo establecido, si se trata de un procedimiento administrativo susceptible de producir efectos de gravamen sobre el interesado -como sucede, sin duda alguna, con la expropiación forzosa-, se producirá la caducidad del procedimiento administrativo, debiéndose acordar el archivo con arreglo a lo ordenado por el art. 92 LRJ-PAC”. 5
una expropiación sin procedimiento, lo cual se denomina tradicionalmente "requisa", que puede ser civil o militar, aunque sí se indemniza. La L.E.F. contiene un procedimiento "general" (Titulo II) y unos procedimientos "especiales" (Titulo III) que en realidad matizan el primero. El procedimiento general puede dividirse en tres fases: declaración de la necesidad de la ocupación; fijación del justiprecio y, finalmente, el pago y ocupación del objeto de la expropiación. a) Declaración de la necesidad de ocupación.Es preciso destacar que para proceder a la expropiación forzosa es indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que hayan de destinarse los bienes o derechos objeto de la expropiación. Tal declaración -que ya hemos comentado anteriormente- se configura en la L.E.F. como "fase previa" del procedimiento expropiatorio. Cuando una Ley declara genéricamente la utilidad pública o interés social, su reconocimiento, caso a caso, a salvo de excepciones, se lleva a cabo por el Consejo de Ministros en el caso de la Administración del Estado, o del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Finalmente, en la Administración local la competencia se atribuye al Alcalde y al Presidente de la Diputación Provincial.
En consecuencia, hay que entender que el procedimiento expropiatorio propiamente dicho comienza con el acuerdo que declara la necesidad de ocupación de los bienes o adquisición de derechos por parte de la Administración expropiante: Antes de declarar la necesidad de ocupar bienes o derechos concretos es preciso que se identificar previamente cuáles son esos bienes o derechos que precisa. Por ello, para proceder a la identificación de tales bienes y derechos, la Administración expropiante, o bien el beneficiario de la expropiación, a través de aquélla, deberá formular una relación concreta e individualizada de los bienes y derechos cuya ocupación o adquisición se consideren necesarias con expresión del estado material y jurídico de cada uno de los bienes o derechos y la identificación de los titulares de algún derecho o interés indemnizables, afectados por la expropiación .
Formalizada la relación, la Administración expropiante procederá a dar publicidad a dicha relación y abrirá un periodo de información pública por término de 15 días. Para ello, se ordenará la publicación en el B.O.E., B.O.P., y en uno de los diarios de mayor circulación de la Provincia, fijándose igualmente en el tablón de anuncios de cada Ayuntamiento en cuyo término radiquen los bienes objeto de expropiación, para que en el plazo señalado y contado a partir de la última de dicha publicaciones, puedan los interesados formular alegaciones sobre la procedencia de la ocupación o disposición de los bienes o derechos y su
estado material o legal. Así como aportar datos que permitan la subsanación de los posibles errores, lo mismo que puede hacer cualquier persona. En el plazo máximo de veinte días, la Administración examinará y calificará los fundamentos de la oposición a la necesidad de ocupación de los bienes o derechos afectados por la relación y, en consecuencia, rectificará o complementará lo procedente. El acuerdo de necesidad de ocupación será publicado y notificado a los sujetos expropiados, que deben designarse nominalmente, debiendo publicarse en los términos antes expuestos al referirnos al trámite de información pública. A estos efectos, el art. 3 de la LEF establece que las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación. Salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o titular a quien con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente, o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registro fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente. Siempre que lo soliciten, acreditando su condición debidamente, se entenderán también las diligencias con los titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, así como con los arrendatarios cuando se trate de inmuebles rústicos o urbanos. En este último caso se iniciará para cada uno de los arrendatarios el respectivo expediente incidental para fijar la indemnización que pueda corresponderle. Se entenderán las diligencias con el Ministerio Fiscal cuando no comparecieren en el expediente los propietarios o titulares, o estuvieren incapacitados y sin tutor o persona que les represente, o fuere la propiedad litigiosa. La notificación individual será preceptiva cuando se conozca el domicilio del interesado; en caso de indeterminación o desconocimiento de los titulares o de sus domicilios, debiendo realizarse en tales casos la notificación mediante edictos en el B.O.P. y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento en cuyo término radiquen los bienes, en forma simultánea. Están legitimados para recurrir los interesados en el procedimiento expropiatorio, así como las personas que hubieran comparecido en la información pública. Cuando la finalidad de la expropiación implique la necesidad de ocupación de sólo una parte de una finca rústica o urbana, resultando antieconómico para el propietario la conservación de la parte de la finca no afectada, podrá solicitarse de la Administración la expropiación de la totalidad de la finca. Por otro lado, podrá conservarse un derecho real sobre la finca expropiada si resultase compatible con el nuevo destino de la cosa y existiese acuerdo con el titular.
b) Determinación del justo precio.Como contrapartida al sacrificio patrimonial del administrado operado en virtud del ejercicio de la potestad expropiatoria, aquel se ve compensado mediante una indemnización pecuniaria.
La indemnización es un elemento esencial de la institución expropiatoria, de forma tal que su ausencia determina que no estamos en presencia de ésta, sino de otra institución esencialmente diferente, como el comiso o l a confiscación, que suponen una limitación de derechos no indemnizable. La L.E.F. regula dos formas de determinación del justiprecio: a) Por mutuo acuerdo o b) Por determinación administrativa a través del Jurado Provincial de Expropiación, estableciendo distintos criterios de valoración en función del bien expropiado. 1. Determinación por mutuo acuerdo.-
La Administración expropiante y el expropiado podrán convenir, en el plazo de quince días, la adquisición por la primera del bien o derecho objeto de expropiación en cuyo caso se dará por concluido el expediente expropiatorio, una vez convenidos los términos concretos de la operación. Dicho acuerdo no puede calificarse de compraventa, pues la indemnización tiene la consideración de compensación económica derivada del sacrificio patrimonial del administrado, sacrificio acordado imperativamente por la Administración.
Caso de no alcanzarse un acuerdo, se determinará el justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación u órgano autonómico equivalente 6, al que se remitirán las actuaciones. 2. Determinación por el Jurado Provincial de Expropiación.-
La fijación del justiprecio se tramitará en pieza separada, en la cual se describirá el bien objeto de expropiación y se abrirá un expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiados, expediente que será único en el caso de que el bien pertenezca en comunidad a varias personas, o cuando varios bienes constituyan una unidad económica. A continuación, la Administración requerirá a los propietarios para que en el plazo de veinte días a contar desde el siguiente a la notificación, formulen la hoja de aprecio, en la que deberán fijar el valor en el que estimen el bien. Dicha valoración deberá ser forzosamente motivada y podrá estar avalada por la firma de un perito. Si la Administración rechaza la valoración de los propietarios, extenderá su propia hoja de aprecio fundada, del valor del bien, hoja que deberá notificar a La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, en su Disposición Adicional Tercera crea, en virtud de las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía de autoorganización y de desarrollo legislativo y ejecución en materia de expropiación forzosa, las Comisiones Provinciales de Valoraciones, definiéndolas como órganos desconcentrados de ámbito provincial de la Junta de Andalucía especializados en materia de expropiación forzosa. Conocerán de los procedimientos de determinación del justiprecio de todas las expropiaciones forzosas cuando la Administración expropiante sea la de la Comunidad Autónoma de Andalucía o la de cualquiera de las Entidades Locales de su territorio que tengan atribuida esta potestad. 6
los propietarios, quienes, dentro del plazo de diez días siguientes, podrán aceptarla o rechazarla. Si el interesado se rechaza el precio fijado por la Administración Expropiación.
se
remitirán
las
actuaciones
al
Jurado
Provincial
de
Caso de que la Administración aceptase la valoración del particular, o éste aceptase de la de la Administración, es decir, cuando medie acuerdo finalizará el expediente en lo que a valoración se refiere. El Jurado Provincial de Expropiación, con sede en cada capital de provincia, está formado por un Presidente (Presidente de la Audiencia Provincial o magistrado que éste designe) y cuatro vocales, que son: Un Abogado del Estado, un funcionario técnico especializado según la naturaleza del bien a expropiar, (en las Corporaciones Locales lo será un funcionario técnico especializado de la propia entidad). Un Notario, y un representante de la entidad representativa de los intereses a que se refiera el bien o derecho (Colegio Profesional, Organización Empresarial, etc.). Sus dietas serán abonadas por el sujeto expropiante 7. El Jurado examinará las hojas de aprecio formuladas por ambas partes, y decidirá ejecutoriamente sobre el justiprecio de los bienes o derechos expropiados, en el plazo máximo de ocho días. La resolución habrá de ser motivada, razonándose los criterios de valoración seguidos, y deberá notificarse por la Administración a los particulares afectados, los cuales podrán interponer contra la misma el correspondiente recurso contencioso-administrativo. La L.E.F. y su Reglamento establecen distintos criterios de valoración del objeto expropiado, en función de su naturaleza. No obstante, podemos señalar como principio general, establece la L.E.F. que las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables en el momento en que se inicia el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta
las plusvalías que sean consecuencia directa del plan o proyecto de obras que justifican la expropiación, así como las previsibles en el futuro. Las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente de expropiación no serán objeto de indemnización, a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes. Las anteriores son indemnizables, salvo cuando se hubieren realizado de mala fe. Como premio de afección se abonará al expropiado un 5% del valor del bien. En cuanto a los criterios de valoración propiamente dichos, tienen un carácter orientativo en la L.E.F., estableciendo distintos criterios en función de la naturaleza del bien o derecho objeto de expropiación, haciendo referencia a los solares, edificios, fincas rústicas, obligaciones, acciones, cuotas y demás modalidades de participación en los beneficios de las empresas mercantiles, En el caso de la C.A. Andaluza, la composición de las comisione se regula en el art. 4 del Decreto 85/2.004, de 2 de marzo. 7
concesiones administrativas, derechos reales sobre bienes inmuebles, fincas arrendadas y cosechas pendientes. En todo caso, hay que tener en cuenta que las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos, se rigen por lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley del Suelo (RDL 2/2.008, de 20 de junio), arts. 21 a 28, por así disponerlo expresamente dicha norma, criterios desarrollados mediante el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. No obstante tales criterios, tanto el propietario como la Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados, en el caso de que la evaluación practicada de acuerdo con los criterios legales no resultara, a su juicio, conforme con el valor real de los bienes y derechos objeto de expropiación. Asimismo el Jurado Provincial de Expropiación, también podrá aplicar otros criterios estimativos que juzgue adecuados, cuando considere que el precio obtenido con sujeción a los criterios legales, resulte notoriamente inferior o superior al valor real de los bienes. c) Pago del justiprecio y ocupación del objeto de la expropiación : Una vez fijado el justiprecio por el Jurado, se procederá a su pago, el cual deberá efectuarse en el plazo máximo de seis meses, y ello sin perjuicio de que pueda continuar el eventual litigio entre las partes en vía contenciosa sobre la cuantía correcta de dicho justiprecio, y ello en virtud del principio de ejecutividad de los actos administrativos. Sujeto obligado al pago es el beneficiario de la expropiación, y deberá
verificarse precisamente en dinero , estando exento de toda clase de gastos, impuestos, gravámenes o arbitrios de cualquier ente territorial. No obstante tal previsión, en algún supuesto especial se admite que el pago se efectúe mediante permuta, especialmente en la legislación urbanística. En caso de que el expropiado rehúse recibir el pago, o si existe litigio sobre el derecho a percibirlo entre varios interesados o con la Administración expropiante, el pago se entiende realizado mediante consignación de su importe en la caja General de Depósitos, donde quedará a disposición de la Autoridad o Tribunal competente. Del pago, o en su defecto de la consignación, se levantará acta ante el Alcalde del término donde radiquen los bienes (aunque puede convenirse otro lugar de pago). Esta acta constituye el titulo de la adquisición expropiatoria, dando derecho a la ocupación, que no se produce hasta ese momento en virtud del principio de previo pago, y junto con el acta de ocupación constituye titulo inscribible en el Registro de la Propiedad y demás registros públicos de la transferencia expropiatoria. No obstante conviene subrayar que aunque para un sector doctrinal importante, representado por los profesores GARCÍA DE ENTERRÍA Y TOMAS RAMÓN FERNÁNDEZ, el previo pago del justiprecio constituye un presupuesto o
requisito de la ocupación de los bienes expropiados al entender que así se desprende del arto 33.3 del texto constitucional cuando su artículo 33.3 cuando señala que sólo podrá privarse de los bienes y derechos "mediante" la correspondiente indemnización, está estableciendo que el pago ha de ser previo a la privación de cualquier bien o derecho. Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 166/86, dictada en el célebre caso RUMASA, ha declarado la innecesariedad del previo pago, sobre la base de la dicción del mismo articulo 33.3 de la Constitución, coincidiendo con otro sector doctrinal (PARADA VÁZQUEZ, GARRIDO FALLA) que entiende que tras la entrada en vigor de la Constitución, el tradicional requisito del previo pago ya no es de recibo cuando una ley expropiatoria disponga lo contrario. En cualquier caso, la regla del previo pago ya haya sufrido un proceso degenerativo que le ha llevado a su práctica desaparición por la generalización del procedimiento expropiatorio de urgencia, en el que no opera el principio del previo pago, así como por la inclusión en el concepto de expropiación de nuevas figuras en las que dicha regla no tiene sentido, como las requisas, las ocupaciones temporales y, por supuesto, las expropiaciones legislativas. En cualquier caso, se realice el pago con carácter previo o posterior a la ocupación, la indemnización se concibe como una compensación tendente a evitar cualquier quebranto económico para el sujeto expropiado derivado de la pérdida del bien o derecho objeto de la expropiación. Ahora bien, el problema surge cuando entre la ocupación del bien o adquisición del derecho y el pago efectivo del justiprecio, transcurre un periodo de tiempo más o menos dilatado, pues en tal caso, puede perderse la correspondencia de valor entre el bien y la indemnización, derivada de la pérdida de valor del dinero en tal lapso. La L.E.F consciente del problema, articula una serie de garantías correctoras del eventual retraso que son: a) La técnica de los intereses de demora, consistente en que el beneficiario deberá adicionar al justiprecio el interés legal si transcurren seis meses desde la iniciación del expediente expropiatorio sin haberse fijado el justiprecio, o si fijado éste no se hace efectivo en el mismo plazo desde la fijación. b) La retasación, consistente en el derecho que asiste al expropiado de exigir una valoración adaptada a las variaciones del valor de la moneda, sí han transcurrido dos años desde la fijación del justiprecio sin haberse realizado el pago o su consignación. No obstante, esta técnica no resulta operativa, pues la nueva valoración exige comenzar de nuevo la evaluación de los bienes objeto de expropiación, con los trámites, peritaciones, recurso, etc. que ello conlleva, y ello sin contar con un nuevo incumplimiento de lo finalmente resuelto, con lo que transcurridos otros dos años debería comenzarse nuevamente el proceso, y así sucesivamente. c) La declaración de "turno preferente" de los procesos judiciales sobre expropiación forzosa (art. 126 L.E.F.).
Pero tal preferencia no juega en la práctica, dado el enorme volumen de procesos expropiatorios, de forma tal que las sentencias dictadas sobre una valoración, se refieren a supuestos de hechos muy anteriores en el tiempo, fijando suplementos a los justiprecios que ya están desfasados. Para finalizar el tema haremos una breve referencia tanto a la tramitación urgente del instituto que estudiamos.
Expropiación urgente. Si bien no se trata de un procedimiento especial estrictu sensu, no cabe duda de que se trata de un procedimiento de carácter excepcional que presenta ciertas especialidades respecto del general regulado en el mismo Título II de la L.E.F., lo cual justifica una breve referencia en este tema. En cualquier caso hay que decir que este procedimiento ha devenido "de facto" como el ordinario, haciendo prácticamente inaplicable el procedimiento general de la L.E.F., por ello, el estudio de este procedimiento de urgencia ha de abordarse con el convencimiento de que se trata, no de un procedimiento excepcional, sino del procedimiento ordinario y normal de la expropiación forzosa en nuestro país. El procedimiento de urgencia, conforme determina el art. 52 L.E.F., se desarrolla través de las siguientes fases: 1. Corresponde al Consejo de Ministros -en el ámbito de la Administración del Estado- y al Consejo de Gobierno en las CC.AA.- la declaración de urgente ocupación de los bienes afectados a que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada. Esta declaración, que podrá efectuarse en cualquier momento del procedimiento ordinario o general, implicará la necesidad de ocupación según el proyecto y replanteo aprobados, y los reformados posteriormente, y dará derecho a su ocupación inmediata. 2. El levantamiento del acta previa a la ocupación tiene lugar sobre los terrenos que han de ser expropiados, previa notificación a los interesados del día y la hora en que ha de tener lugar, con una antelación minima de ocho días. 3. A la vista del acta previa a la ocupación y de los documentos que obren o se aporten al expediente, y dentro del plazo que se fije al efecto, la Administración procederá a la formulación de las hojas de depósito previo a la ocupación, que se calculan, en principio, según valores fiscales. También se incluirán las cifras de indemnización por el importe de los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación. 4. Determinada la cantidad a que asciende el depósito previo, se procederá a su consignación inmediata en la Caja General de Depósitos, a no ser que el expropiado, cuando no hubiese debate sobre su titularidad, prefiera percibirla renunciando a los intereses legales.
5 Efectuada la consignación y abonada o depositada, en su caso, la previa indemnización por perjuicios, la Administración procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trate, lo que deberá hacer en el plazo máximo de quince días. 6. Después de la ocupación, se tramitará el expediente de justiprecio por los trámites del procedimiento ordinario, y se procederá al pago en la forma común. 8.
LAS EXPROPIACIONES ESPECIALES
El Titulo III de la L.E.F. regula una serie de procedimientos especiales, por oposición al procedimiento general regulado en su Título II, si bien hay que advertir que tales procedimientos no son nunca completos, sino que suponen especialidades sobre el sistema general, que es directamente aplicable en lo no expresamente exceptuado por estas regulaciones especiales. La L.E.F. regula hasta siete procedimientos especiales, presentan diversas modalidades en las que los elementos esenciales permanecen constantes si bien se proyectan de diferente manera en función del objeto a expropiar –la expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico, o la expropiación en materia de propiedad intelectual–, las razones de interés general por las que expropia –las expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad, o la expropiación razones de defensa nacional y seguridad del Estado– y a la índole de los intereses afectados por el sacrificio – la expropiación por zonas o grupos de bienes–. Más allá de los dispuestos en la propia LEF existen otros procedimientos especiales de expropiación en la normativa sectorial sobre ordenación del territorio y urbanismo, sector eléctrico, telecomunicaciones, minas, etc.; si bien se asemejan a los dispuestos en ésta como no podía ser de otra manera al derivarse de lo exigido por la CE en sentido que la interpreta el Tribunal Constitucional. Hay que tener en cuenta, finalmente, que en uso de la autorización contenida en la propia L.E.F., el Decreto de 23 de diciembre de 1.955 declaró vigentes ciertas normas sobre expropiación forzosa, contenidas en una larga relación de disposiciones, cuya cita resultaría excesivamente prolija en este momento.
