Principio de Impulso de Oficio

EL PRINCIPIO DE IMPULSO I MPULSO DE OFICIO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRINCIPLES PRINCIPLES OF OFFICIAL OFFICIAL IN ADMINISTRATIVE PROCEDURE 

AMERICA LOURDES ALEGRIA CASTILLO ESTUDIANTE DE DERECHO Escuela Profesional de Derecho Universidad Católica Los Ángeles de Chimbote Ciclo de estudios: III [email protected]

ÁREA DE ESTUDIO: Derecho Procesal Administrativo METODO EMPLEADO: Analítico

Chimbote, julio 25 de 2013  _________________________  ____________________________________ _____________________________ ___________________________ _________ Resumen El artículo aborda el tema de los principios de impulso de oficio y de verdad material en el marco de los fines y objetivos que cumplen los principios del procedimiento administrativo contenidos en la Ley del Procedimiento

 Administrativo General. Asimismo, presenta las características y elementos constitutivos más significativos de cada principio, así como la vinculación que cada uno tiene para con el personal de la administración pública como encargada de instruir y resolver cada procedimiento administrativo con celeridad, certeza y veracidad.

Palabras claves Principios del procedimiento administrativo  – principios generales del Derecho  – principio de impulso de oficio  – inicio del procedimiento  – conclusión del

procedimiento

Abstract This article addresses the principles of official initiative and material truth under  goals and purposes framework that complies with principles of administrative procedure, contained in General Administrative Procedure Law. Furthermore features and most significant constituent elements of each principle are presented in this article, as well as the connection of each one of them with Public Administration employees since they are in charge of instructing and resolve each administrative procedure with speed, certainty and truthfulness.

Keyword Principles of administrative procedure  – General Principles of Law  – Principle of  Official Initiative – Initiation of proceeding  – Conclusion of procedure.

INTRODUCCION La Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley Nº 27444), tiene una denominación que felizmente no es gratuita, ni casual. En efecto, tanto como que se trata de una norma general, entendida por su carácter de genérica en su ámbito de aplicación para la administración pública y los administrados, advertimos que es general por la importante influencia que empieza a marcar  en el ordenamiento jurídico administrativo a partir de su vigencia. De esta manera, las leyes aprobadas por el Congreso de la República, así como los decretos legislativos aprobados por el Poder Ejecutivo se han adicionado a dicho ordenamiento, sin dejar de tener en cuenta los contenidos y alcances de una importante norma legal como es la Ley del Procedimiento Administrativo General, publicada el 11 de abril de 2001 y que se encuentra vigente a partir  del 11 de octubre del mismo año. Los contenidos y alcances de la Ley del Procedimiento Administrativo General, ciertamente, presentan aspectos e instituciones jurídico-administrativas de gran avanzada e interés para el Derecho administrativo, entre las que destaca, sin lugar a dudas, el tema de los principios del procedimiento administrativo. En primer lugar, corresponde señalar que los principios del procedimiento administrativo

general

son

aplicables

a

todos

los

procedimientos

administrativos que son de cargo de las entidades públicas en su aplicación cotidiana con los administrados, con lo que se instrumentalizan las garantías que establece el ordenamiento constitucional. En segundo lugar, es menester  indicar que los mismos principios no solo tienen una aplicación intrasistémica, sino que, más bien, se irradian a todo el ordenamiento jurídico administrativo

que rige el funcionamiento de la administración pública en términos de estructura organizacional. En esa línea de razonamiento, los principios del procedimiento administrativo general coadyuvan a explorar soluciones y mecanismos de actuación administrativos totalmente compatibles con los fines legales y estatutarios de las entidades públicas, lo cual se configura a favor de la defensa de los derechos constitucionales y legales de los ciudadanos que recurren a los servicios y prestaciones que realiza la administración pública. MORÓN, U. (2003), nos señala que: ―en materia de procedimientos, resulta imposible que el legislador lo prevea todo, por lo que los principios, por ser  tales, generarán insumos jurídicos de interpretación, que, a su vez, se reflejarán en las mejores prácticas administrativas, y en la jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional‖.(1)

 Asimismo, de los principios del procedimiento administrativo se ha escrito que los procedimientos administrativos son una proyección de los principios generales del Derecho

I.

NOCIONES GENERALES DEL TEMA.

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Y PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO OCHOA, C. (2002), señala: ―Como cuestión preliminar debe precisarse el concepto de ―principios procedimentales‖. Para algunos prevalece un enfoque

axiológico, para otros predomina un enfoque descriptivo de las directrices bajo las cuales el legislador ha normado el procedimiento. Asumimos, el criterio de

que los principios del procedimiento como los principios generales del derecho en su versión procedimental ‖. (2) OCHOA, C. (2002), nos dice: ―Si asumiéramos el enfoque descriptivo, se asumiría como principios del del procedimiento procedimiento administrativo a las opciones o soluciones técnicas adoptadas por el legislador y plasmadas en la ley. Entonces tendríamos que resignarnos a reconocer como tales a una serie de pseudoprincipios ―(3) Consideramos que los principios generales del derecho no son máximas empíricas o formulas rituales sino principios ontológicos que surgen de la praxis  jurídica y que han sido codificados codificados o incorporados a las leyes.

Definición: En la administración pública confluyen un conjunto de recursos humanos, de diversas profesiones y distintas especialidades. Algunos profesionales se encuentran

vinculados

más

que

otros

en

instruir

procedimientos

administrativos, generar documentos o proyectar normas legales internas, así como en realizar actividades de atención al público usuario. Más allá de matices de funciones y los cargos que cada uno ostente al interior  de la administración pública, lo cierto es que todos ellos deben tener un conocimiento más que básico de los principios que rigen la función pública y consiguientemente de los que sustentan el Derecho administrativo JIMÉNEZ. R, (2011), establece que : ―El principio de impulso de oficio determina, precisamente, que el procedimiento continúe hasta que la solicitud del administrado se resuelva correcta y oportunamente. Los procedimientos administrativos especiales presentan etapas en las que se realizan actos preparatorios, informes prerresolutivos, entre otros, por lo que es posible que el

caso concreto presente algunas situaciones que no puedan ser resueltas por el funcionario a cargo del procedimiento en cuya instancia discurre el procedimiento. ¿Qué hacer en estos casos? El hecho concreto puede determinar que se recurra a una instancia interna de la cual se obtenga un informe o una opinión especializada y relacionada siempre con el tema o el hecho en cuestión. (4) BREWER, A. (2011), indica lo siguiente: ―En la ley peruana también se estableció el principio del impulso de oficio, al establecer el artículo 4.1.3 que «las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. Se trata de un principio derivado del principio de la oficialidad, también denominado «principio inquisitivo», conforme al cual, como lo establece en la ley argentina, corresponde a la administración, la «impulsión e instrucción de oficio», sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones. Este principio también está establecido como principio del procedimiento administrativo en la ley de Bolivia (artículo 4n), y la misma expresión se encuentra en las leyes de Brasil (artículo 29) y de Costa Rica (artículo 222) y, en sentido similar, se desarrolla en la ley del Perú (artículo 159) ‖. (5)

II. PRINCIPIO DE LA OFICIALIDAD La Fundación KONRAD-ADENAUER-STIFTUNG (2009) señala que: ―Siendo el procedimiento administrativo básicamente, como se ha dicho, un asunto de la  Administración, uno de los principios generales establecidos en las leyes de procedimiento administrativo es el principio de la oficialidad, derivado además

del

carácter

del

procedimiento

administrativo

como

asunto

de

la

 Administración‖. (6)

III.

EL PRINCIPIO DE LA INICIATIVA DE OFICIO Ello implica que además de los casos en los cuales la Administración puede iniciar de oficio una actuación, si bien es posible y común que el administrado tenga derecho a participar en el procedimiento, por ejemplo, instado a la  Administración para iniciar su actividad siendo esta, en definitiva, un asunto de esta última, una vez desencadenado el procedimiento administrativo, el desarrollo y movilización del mismo está a cargo de la propia Administración.  Ahora bien, este principio de la oficialidad comprende otros aspectos fundamentales conforme a los cuales se puede sistematizar el análisis de todas las normas de las leyes latinoamericanas en la materia; y estos son: el principio de la iniciación de oficio (iniciativa oficial), es decir, la posibilidad de que el procedimiento se inicie.

IV.

PRINCIPIO DE LA IMPULSIÓN DE OFICIO El principio de la ―oficialidad,‖ derivado del principio de la legalidad objetiva,

tiene como primera hipótesis la impulsión de oficio del procedimiento. En efecto, si bien el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a petición de parte, la impulsión de éste corresponde en todos los casos a la administración. Ello es así porque en la actuación de los órganos administrativos no debe satisfacerse simplemente un interés individual sino también un interés colectivo, y el propio interés administrativo: De allí que la inacción del administrado no pueda determinar en ningún caso la paralización del

procedimiento. Por ello nos parece desaconsejable proyectar la creación legislativa de una tal caducidad o perención de instancia, pues es muy difícil que la paralización de un procedimiento pueda ser debida a actos del particular  ya que, normalmente, su continuación no depende de la voluntad del particular. Y, por supuesto, es errado pretender aplicar por analogía, en ausencia de normas expresas, la institución procesal de la perención de instancia: Si la ley expresamente no lo determina, la institución procesal mencionada es inaplicable, pues, como decimos, el principio imperante en el procedimiento administrativo no es la impulsión de las partes, sino la impulsión de oficio, principio éste a nuestro juicio incompatible con el de la perención o caducidad de instancia.

V.

EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE LA IMPULSIÓN DE OFICIO GORDILLO, A. (1964), señala que: ―El principio de la impulsión de oficio, desde luego, no significa que toda impulsión procesal deba proceder de la administración: En todos aquellos casos en que la iniciación del procedimiento depende del particular (reclamaciones, recursos), es evidente que el impulso inicial lo provee el particular, aunque luego de ese acto del particular retoma su aplicación el principio general, y la continuación del procedimiento se rige otra vez por el principio de la impulsión de oficio ‖. (7)

VI.

PRINCIPIO DE OFICIOSIDAD VARGAS, K. (2008), en la Revista Jurídica de Seguridad Social nos dice que: ―Se refiere a la facultad dada a la Administración para ordenar y efectuar actos

dentro de un procedimiento, aunque éstos no hayan sido expresamente solicitados por alguna de las partes‖ . (8)

DROMI, J. (1983), por medio del principio en comentario señala que: ―incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar la práctica de cuanto sea conveniente para el esclarecimiento y resolución de la cuestión planteada. El principio de oficialidad es el que domina el procedimiento administrativo‖. (9)

1. ALCANCES DEL PRINCIPIO DE IMPULSO I MPULSO DE OFICIO. JIMÉNEZ, R. (2011) señala que: ―El interés en concluir un procedimiento administrativo no solamente alcanza al administrado, sino también a la administración pública. Algunos procedimientos serán más complejos que otros, o algunos serán más sencillos, sobre todo cuando tengan un alto componente de operatividad en el otorgamiento o reconocimiento del derecho del administrado. No resolver un procedimiento administrativo —o resolverlo tardíamente— genera un pasivo en la gestión pública administrativa de la entidad. Pero también puede generar responsabilidad o efectos procesales diferentes a los que por su propio contenido podría tener. Si la entidad concluye con la resolución de los procedimientos a su cargo, tendrá menos carga procesal pendiente, menos reclamos y mayor tiempo para atender otras actividades.‖ (10)

Claro está que no todas las entidades públicas tienen igual carga procesal, ni en número ni en complejidad. Es por ello que el principio de impulso de oficio constituye, además de un principio jurídico, un «insumo» para que la administración pública en general implemente todos los mecanismos de

organización y simplificación administrativa que se encuentren a su disposición. De esta forma, las autoridades administrativas impulsarán de oficio el procedimiento y ordenarán la realización o la práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y la resolución de las cuestiones planteadas. Por lo tanto, la continuidad del procedimiento administrativo no dependerá

del

administrado,

sino,

esencialmente,

de

la

autoridad

administrativa.

2. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS. a. Aplicación obligatoria Los principios del procedimiento administrativo vinculan a las entidades públicas no solamente por estar contenidos en la Ley de Procedimiento  Administrativo General, sino también —y sobre todo, en nuestra opinión — por  constituir el fundamento rector de la actuación administrativa, por el cual la administración pública tiene la obligación de atender los petitorios y reclamos que son planteados por los administrados. MORON, J. (2001) cuando comenta el artículo 75, inciso 2, de la Ley del Procedimiento Administrativo General: ―se trata de un refuerzo del carácter  vinculante de los principios del procedimiento administrativo consagrados en el artículo 4 del título preliminar, con el objetivo de establecer nítidamente que no solo constituyen elementos integradores en caso de vacíos, de referentes interpretativos, de defectos normativos o en lo relacionado al desarrollo ulterior  de la normativa, sino que son verdaderas obligaciones —de ineludible cumplimiento— para las autoridades administrativas. El autor nacional agrega que, como tal, el principio de impulso de oficio —entre otros— se convierte en

deber de actuación permanente para las autoridades, con lo cual estas quedan sujetas a la responsabilidad consiguiente ‖. (11)

b. Deber de impulso y dirección del procedimiento por la administración La Ley del Procedimiento Administrativo General señala también que la autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuación que fuese necesaria para su tramitación, así como superar cualquier obstáculo que se oponga a la regular tramitación del procedimiento. Un aliado material de este principio —entre otros— debe ser el uso frecuente de las tecnologías de la información a nivel institucional, así como también a nivel inter-institucional; es decir, la interconexión que debe tener toda entidad con otras bases de datos públicas, con lo cual se puede recabar la información correspondiente para impulsar el procedimiento, al mismo tiempo que se genera certeza en las decisiones. El principio de impulso de oficio no solo debe proyectar  programáticas buenas intenciones para el debido procedimiento, sino que debe contar con un soporte material que haga más viable y eficaz el desarrollo de los procedimientos administrativos a cargo del personal de la administración pública.

c. Conclusión del procedimiento administrativo El principio de impulso de oficio no solamente debe conllevar a la realización de actuaciones tipo —las que, por lo demás, son necesarias y útiles —, sino que es su labor que todas ellas se conduzcan, eficientemente, a la etapa resolutiva. El procedimiento administrativo debe concluir  —por regla general— mediante resolución o manifestación expresa de la administración. Con ello, se atiende el interés del particular, al mismo tiempo que la entidad cumple con sus funciones legales y estatutarias.

La excepción será que el procedimiento sea resuelto mediante la aplicación procesal del silencio administrativo positivo por acción de la parte interesada. Esta será una manifestación de cómo el principio de impulso de oficio no ha sido activado debida y oportunamente. Pero lo anotado también debe constituir  un momento de reflexión y de análisis sobre la razón por la cual el procedimiento no fue resuelto por los órganos competentes de la administración en los plazos establecidos por la normatividad correspondiente.

d. Procedimientos excluidos del principio de impulso de oficio Si bien es cierto que la realización del interés público constituye el componente esencial de la administración pública, no lo es menos que existen diversos procedimientos cuyos resultados interesan significativamente a la parte solicitante. Así pues, por ejemplo, la Ley del Procedimiento Administrativo General regula la figura de las peticiones graciables, entendidas como aquellas que pretenden satisfacer un interés individual o el de varias personas con nexo común, como puede ser el caso de las solicitudes de donación que se formulan ante una entidad pública. La petición, en este caso, interesa esencialmente a la parte que formula el pedido. Otros casos pueden ser el procedimiento registral —inscripción a petición de la parte interesada de obtener un determinado

título—, el procedimiento de solicitud de duplicado de documento nacional de identidad, o el procedimiento de venta directa de un predio estatal que se tramita ante una entidad pública.

VII. 

CONCLUSIONES El procedimiento debe ser impulsado de oficio en todos sus trámites. La administración tiene la obligación y responsabilidad de dirigir el procedimiento,

ordenando que se practique todas las diligencias necesarias para dictar la resolución. Es responsabilidad de tramitar el procedimiento a los titulares del órgano y el personal que esté a su cargo. 

Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias



El principio de impulso de oficio no solamente debe conllevar a la realización de actuaciones, sino que es su labor que todas ellas se conduzcan, eficientemente, a la etapa resolutiva.



El principio de la ―oficialidad,‖ derivado del principio de la legalidad objetiva, tiene como primera hipótesis la impulsión de oficio del procedimiento.

VIII.

FUENTES BIBLIOGRAFICAS

1.

MORÓN URBINA, J. (2001). Comentarios a la Ley del Procedimiento  Administrativo General. (p. 24). Perú Lima, Gaceta Jurídica.

2.

OCHOA CARDICH, C. (2002), Los Principios del Procedimiento Administrativo en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú (pp. 127), Editora

Jurídica Grijley E.I.R.L.

3.

OCHOA CARDICH, C. (2002). Ob. Cit . (pp. 128).

4.

JIMÉNEZ MURILLO, R. (2011). Los principios de impulso de oficio y verdad  material en el procedimiento administrativo. (pp. 193). Perú. Derecho PUCP.

5.

BREWER CARÍAS, A. (2011). La regulación del procedimiento administrativo en América Latina con ocasión de la primera década (2001-2011) de la Ley de

Procedimiento Administrativo General del Perú (ley 27444). (pp. 61-62). Perú.

Derecho PUCP.

6.

KONRAD-ADENAUER-STIFTUNG e. V. (2009). Procedimiento y justicia administrativa en América Latina. (pp. 189). Alemania. Fundación Konrad

 Adenauer.

7.

GORDILLO, A, (1964),  Administración, y Fundación de Derecho Administrativo, (p. 3), Montevideo La Revista de Derecho, Jurisprudencia.

8.

VARGAS LÓPEZ, K. (2008). Principios del Procedimiento Administrativo Sancionador. (pp. 62). Argentina. REVISTA JURÍDICA DE SEGURIDAD

SOCIAL.

9.

DROMI, J. (1983), Instituciones del Derecho Administrativo. (pp. 509),  Argentina: Editorial Astrea.

10.

JIMÉNEZ MURILLO, R. (2011). Ob. Cit . (pp. 194).

11.

MORÓN URBINA, J. (2001). Ob. cit., (pp. 218)