La Seguridad Ciudadana: un Reto de Las Democracias

La seguridad ciudadana: un reto de las democracias 21

La seguridad en América Latina y Europa fernando carrión

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La inseguridad ciudadana en América Latina fernando carrión m.

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Reforma policial en América Latina lucía dammert

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Joven, crimen y estigma carlos mario perea restrepo

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Políticas locales de seguridad ciudadana en Europa: el caso de Barcelona jaume curbet

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Otra mirada a la experiencia de seguridad y convivencia en Bogotá maría victoria llorente

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Democracia y seguridad en un mundo globalizado y de riesgos. Algunas anotaciones kl aus bodemer

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Hipertrofia represiva: la cuestión carcelaria en América Latina jorge núñe z vega

La seguridad en América Latina y Europa fernando carrión Investigador FLACSO-Ecuador

introducción La violencia es una de las principales problemáticas sociales y urbanas en el mundo. Si bien no se trata de una problemática enteramente nueva, en las últimas décadas muestra un proceso de incremento, generalización y diversificación que conllevan impactos sociales, culturales, políticos y económicos de relevancia. Es un fenómeno mundial en el que se hace necesario resaltar que en Estados Unidos y Europa la situación se evidencia a inicios de la década de los ochenta, mientras que en América Latina se presenta con mayor magnitud en los años noventa. En la actualidad, una de las preocupaciones más importantes que existen es la seguridad, particularmente la vinculada con la seguridad ciudadana. Es decir, la problemática delictual urbana, así como al temor ciudadano, expresado principalmente por la percepción de un incremento en la probabilidad de ser víctima de un delito. Los resultados del Latinobarómetro del año 2003 muestran que la población de diversos países de América Latina considera que la delincuencia y las drogas se ubican entre las principales prioridades públicas. De igual forma, diversos análisis muestran que el tema de la seguridad se ubica en la agenda quórum 12

política prioritaria, así por ejemplo, un estudio desarrollado por Naciones Unidas en 135 ciudades de los cinco continentes, mostró que la inseguridad ocupa el tercer lugar en las preocupaciones de los alcaldes (Marcus, 2003,36). Lamentablemente, a pesar de la prioridad de la temática en la agenda pública y política, el conocimiento sobre la misma es limitado. No sólo el conocimiento sobre las causas y características del fenómeno es escaso, sino también los mecanismos de política que pueden utilizarse para disminuir su intensidad. Adicionalmente, los estudios comparados, a nivel nacional y regional, son aún más restringidos a temas específicos, lo que inhibe la transferencia de conocimiento, así como de las prácticas que resultan positivas (y negativas) en la prevención y control de la violencia. Esto significa que hace falta comparar regiones y países para construir visiones más comprensivas y, sobre todo, para enfrentar la violencia en el campo transnacional en el que se encuentra su desarrollo. De esta manera, se concuerda con Der Ghougassian (1999), quien indica que la existencia de un área de integración supranacional, que funfernando carrión m. I

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ciona como territorio unificado para las operaciones delictivas, genera también un gran potencial para la cooperación internacional a nivel de seguridad ciudadana. Pero es necesario hacer hincapié en la necesidad de miradas que permitan la comparación de realidades diversas, no a la manera de que un caso se convierta en el rasero de medida del otro, sino que en el símil se puedan encontrar similitudes, sinergias y diferencias. Tampoco se trata de presentar casos que se agotan en sí mismos, sino de buscar miradas transversales que permitan conocer el fenómeno en su dimensión global y extraer experiencias intercambiables. En este esfuerzo, el presente número de la revista Quórum aporta al debate y a la difusión de las nuevas perspectivas de conocimiento y de política que permitan atenuar los impactos de la violencia. La comparación permitirá interpretar un problema que tiene características y dinámicas diversas, pero también similitudes que se enmarcan en un fenómeno de la internacionalización del delito. El contenido de la revista incluye cinco artículos, elaborados por destacados especialistas en la temática de Europa y América Latina. En primer lugar, se presenta un acercamiento conceptual, desarrollado por Klaus Bodemer, quien presenta las perspectivas y debates sobre la seguridad como valor de Estado, recordando que la modernidad fue un proyecto de seguridad, pero, a su vez, interrogándose sobre el impacto que tiene sobre los procesos de consolidación democrática. El autor reconoce las oportunidades 22

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y problemas que plantea el concepto de Seguridad Humana, propuesto por Naciones Unidas, en un mundo donde la situación posterior al 11 de Septiembre enraiza la presencia del temor y la diferenciación con «otros» considerados peligrosos o amenazantes. Seguidamente, los artículos de Jaume Curbet y Fernando Carrión describen la situación de Europa y América Latina, respectivamente. No sólo en términos de caracterización del fenómeno sino también debatiendo el lugar donde se instala la seguridad en la agenda pública y la importancia que adquieren fenómenos como la migración, el terrorismo y el narcotráfico. Sin duda, las instituciones policiales en el control y prevención de la criminalidad tienen un rol fundamental, no sólo por el monopolio del uso de la fuerza, legítimo en el marco de un Estado de Derecho, sino también porque representan la posibilidad de establecer mecanismos de coordinación y colaboración con la comunidad. Lamentablemente, las instituciones policiales en América Latina han sufrido un proceso de deterioro, marcado por la falta de profesionalización, presencia de prácticas de abuso del uso de la fuerza y corrupción. El artículo de Lucía Dammert presenta una breve caracterización de los procesos de reforma desarrollados en la región en la última década. Adicionalmente, propone los principales desafíos para estas instituciones. Otra institución que juega un rol central en la agenda de la seguridad es el sistema penitenciario. En este sentido, la principal quórum 12

respuesta frente al aumento delictual en el mundo ha sido el endurecimiento de las penas y, por ende, el aumento de la población encarcelada. En América Latina esto ha generado un incremento en los niveles de hacinamiento carcelario, una disminución en el impacto de los procesos de rehabilitación o resocialización y un aumento de los problemas violentos intracarcelarios. Esta situación se plantea en el artículo de Jorge Núñez, quien caracteriza los principales problemas que enfrentan los sistemas penitenciarios en América Latina en la actualidad. A continuación se presentan algunos de los principales temas que aparecen en el debate sobre la seguridad ciudadana en América Latina, así como los elementos principales de comparación con Europa.

la violencia en el mundo La violencia se ha generalizado por el mundo con una velocidad e intensidad nunca antes vista. Se dice que el siglo en el que entramos será incluso más violento que el pasado. Al extremo se ha llegado que cada año, según la OMS, mueren 520.000 personas por homicidios, 815.000 por suicidios y 310.000 por acciones bélicas, lo cual da una suma de 1.659.000 personas muertas por violencia en el mundo. Esto significa que mueren al año, por hechos de violencia, siete veces más personas que las que murieron con el azote del tsunami en el Sudeste Asiático. Sólo en América Latina fallecen por homicidios no menos de 140.000 habitantes. Y lo más grave de la situación es que estos delitos no bajan sino quórum 12

que, por el contrario, siguen creciendo, innovándose y volviéndose más violentos. De estas grandes cifras se pueden ver algunas expresiones: el 77 por 100 de los homicidios son de hombres; el 46.8 por 100 son del grupo etáreo, correspondiente a los jóvenes (15 a 44 años). Más del 60 por 100 de los suicidios son de varones, y el grupo de población de más de 60 años es el más proclive al suicidio. Si se hace un corte regional según el tipo de ingresos promedio por país, es fácil colegir que las violencias han crecido, aunque de manera distinta. Así, tenemos que las muertes violentas en los países de ingreso bajo y medio fue de 32.1 por cien mil habitantes, más del doble de la tasa en los países de ingresos altos (14.4 por cien mil). Las regiones más violentas son África, con 22 homicidios por cien mil habitantes, y las Américas (Norte, Centro y Sur América), con 19 por cien mil. Y las tasas más bajas de homicidios se ubican en el Pacífico Occidental (4 por cien mil) y Europa (6 por cien mil). El reverso de la situación son los suicidios: el Pacífico Occidental es la región que tiene la más baja tasa de homicidios y, paradójicamente, la más alta de suicidios (21 por cien mil). Luego le sigue Europa, con razonamiento similar, con 19 suicidios por cien mil habitantes. En definitiva, tenemos que, mientras en las regiones más ricas la gente muere por suicidios, en las más pobres lo hace por homicidios, siendo los primeros más altos en el balance general; es decir, muere más gente por suicidios que por fernando carrión m. I

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homicidios (OMS). En términos cualitativos, se puede afirmar que las preocupaciones en las regiones ricas tienen que ver con el terrorismo, mercados ilegales y percepción de inseguridad; mientras en los pobres tienen presencia los delitos a la propiedad (robos, hurtos) y a las personas (homicidios), enmarcados en el concepto de violencia común o social. Si bien hay diferencias entre las regiones, no se puede desconocer que hay ciertas similitudes y también puntos de encuentro. Mientras las violencias en los países desarrollados están vinculadas al racismo, la xenofobia, la familia, los mercados ilegales (droga, armas) y la inmigración, entre otras causas, en los países de América Latina tienen que ver con las desigualdades sociales, la precariedad de las instituciones. Por eso es que las grandes políticas que se plantean para reducir la violencia tienen que ver, en los países ricos, con el cerrar las fronteras a la emigración y con la estigmatización del inmigrante1, y en los países pobres, con importantes políticas sociales (Chile, Costa Rica y Uruguay). Por otro lado, se debe señalar que los tiempos de ocurrencia de los auges delincuenciales son distintos: mientras los momentos más altos de la violencia en Europa se registran entre 1960-80, en América Latina empiezan a crecer sostenidamente a mediados de la década de los ochenta. Sin embargo, lo que se debe entender es que, por un lado, se ha configurado un mundo transnacional del crimen, la delincuencia y el temor, que no reconoce fronteras y que actúa de manera interrelacionada a nivel mundial, y, por otro, que esta relación 24

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produce cada vez más violencia en ámbitos supranacionales2. Se debe remarcar que la percepción de inseguridad en las dos realidades es bastante alta, a pesar de las desiguales tasas de violencia. El ejemplo de las pandillas globales es muy sintomático: nacen de la emigración de los países pobres (origen) hacia los ricos (destino), y, como en éstos los discriminan y rechazan, generan mecanismos de sobreviviencia: se organizan, adoptan modismos idiomáticos, se identifican por símbolos y se defienden. Cuando en los países de destino la situación se hace intolerable, son expulsados. Regresan a su lugar de origen, con la experiencia y relaciones que les permiten reproducir esas condiciones en el lugar del cual provienen y luego, además, enlazar el país de origen con el de destino, dando lugar al nacimiento de las pandillas globales3.

los impactos de la violencia El crecimiento, generalización y diversificación de la violencia empieza a tener importantes efectos en múltiples escenarios y esferas del quehacer humano. Según un estudio, encargado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2000), «la violencia es el principal problema económico y social de América Latina». Económico, en términos de que «la violencia sobre los bienes y las personas representa una destrucción y transferencia de recursos de, aproximadamente, 14.2 por 100 del PIB Latinoamericano; es decir, US$ 168.000.000». Esta constatación lleva a concluir que «la violencia es en la actualidad –sin duda– la limitante principal del dequórum 12

sarrollo económico en América Latina». Los gastos en protección y los efectos directos del crimen representan alrededor del 6 por 100 del PIB de Estados Unidos (Ratinoff, 1996). En Canadá, se estima que la violencia contra las mujeres impone un coste anual de 684 millones de dólares al sistema de justicia criminal y 187 millones a la policía (Graves, 1995). Y lo paradójico viene dado: el acceso a la seguridad se ha convertido no en un derecho, sino en una mercancía que se transa en el mercado y en un elemento adicional en la diferenciación social, que termina siendo causa y efecto de mayores violencias. En términos sociales, según la tasa de homicidios, en Latinoamérica hay 140.000 homicidios al año y 54 familias son robadas por minuto. Aparte de ello, la población empieza a adoptar mecanismos de autodefensa, lo que le lleva a modificar su conducta cotidiana: cada acción de autodefensa es, a su vez, causa y efecto de un nuevo comportamiento social: angustia, desamparo, aislamiento, desconfianza, agresividad e individualismo, propios de las sociedades del temor en las que vivimos. En términos políticos, hay impactos evidentes dentro de los lentos procesos de consolidación democrática que vive la región. La violencia se ha convertido en un tema político, al extremo de que no hay candidato que no lo contemple en su campaña electoral. La violencia tiende a convertirse en un mecanismo de solución de los conflictos, los mismos que deberían ser procesados por las instituciones existentes para el efecto (policía, justicia). Pero, como no tienen lequórum 12

gitimidad, se procesa fuera de ellas. La impunidad, los linchamientos, el ajuste de cuentas muestran el desarrollo de un poder paralelo al del Estado, que además es penetrado y erosionado bajo distintas formas. Las instituciones se debilitan por la incapacidad que muestran a la hora de enfrentar la violencia, así como por el fenómeno de infiltración al que son sometidas por las organizaciones criminales Pero también tiene impactos políticos en los procesos electorales, al extremo de que, hoy día, prácticamente no hay elección política que no tome en cuenta este tema como eje de campaña. Es más, se ha convertido en un caballo de batalla de los sectores más conservadores de la sociedad para impulsar propuestas de control, orden, disciplina y valores, entre otras. Y los impactos en la ciudad se podrían indicar a través de cuatro expresiones que produce la violencia en la ciudad. El primero, que la violencia reduce el tiempo de la ciudad. ¿Qué es lo primero que le dicen a un visitante cuando llega a una ciudad? Que no salga de su alojamiento pasadas ciertas horas de la noche, por los problemas de violencia existentes. En segundo lugar, hay una disminución del espacio de la ciudad, porque hay senderos, calles, plazas y parques por los que no se puede transitar, debido a los altos grados de violencia existentes. ¿Entonces, qué significa esto? Que la ciudad pierde el espacio y pierde el tiempo. En tercer lugar, la violencia erosiona la ciudadanía y el sentido de comunidad cuando, por ejemplo, la solidaridad frente a la adversidad desaparece: ayudar a una persona accidentada o a alfernando carrión m. I

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guien que ha sido asaltada es imposible. Y en cuarto lugar, la ciudad empieza a ser un espacio donde se desarrollan nuevas formas de segregación urbana, a la manera de fragmentos aislados, convirtiéndose en una constelación de espacios inconexos. Se desarrollan barrios cerrados y autosuficientes, donde no pueden entrar personas sin identificarse previamente. Entonces, se desintegra la ciudad como unidad y se crea el foraneísmo urbano.

O lo que es lo mismo, el salto a la seguridad ciudadana no es un acto voluntarista de política pública, sino un cambio histórico en los procesos sociales, que conduce a una transformación de las relaciones entre la sociedad y el Estado. Es decir, la seguridad ciudadana no es exclusivamente una respuesta al incremento de la violencia sino, principalmente, un cambio estructural en la relación de la población con el Estado.

las políticas: del control de la seguridad ciudadana En general, se puede afirmar que el enfoque tradicional de enfrentar la inseguridad está asociado al concepto de seguridad pública, donde se ve a la violencia como un problema de orden público, que erosiona las instituciones estatales y donde estos actos son ejecutados por un enemigo interno. De ahí que el esquema central de la política de seguridad se defina por la trilogía: policía-justicia-cárcel.

Esta mutación ocurre en el momento en que se entra en una nueva lógica estatal; esto es, cuando queda atrás la guerra fría y se estructura el Estado social de derecho bajo formas democráticas. En este momento es lógico que el tema de la protección estatal ya no se centre en sí mismo (estado céntrico), esto es, en el mantenimiento del orden público estatal, sino que se desplace hacia la ciudadanía. El primer caso opera la lógica del enemigo interno, construida bajo la guerra fría, y el segundo, nacido de la necesidad del mantenimiento de los derechos y de las libertades de la ciudadanía.

En otras palabras, las políticas hegemónicas son de represión o control (la policía, la justicia y el sistema carcelario son las piedras angulares y dominantes), de privatización o seguridad privada (seguros, guardianía privada, porte de armas) inscritas en la vía mercantil y las llamadas políticas preventivas, como si fueran originarias de matrices conceptuales distintas. Frente a ellas emergen propuestas innovadoras, vinculadas con las corrientes de la denominada seguridad ciudadana, en el marco de un nuevo contexto histórico de la sociedad mundial que busca, en última instancia, redefinir la relación entre las instituciones gubernamentales y la población. 26

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Por eso, históricamente, la seguridad ciudadana nace en España con el fin de la dictadura franquista y la aprobación de la Constitución, en el año de 1978. Desde allí se podría afirmar que este nacimiento y aporte español le otorga la carta de originalidad a Europa. En América Latina ocurre lo mismo con la extinción de las dictaduras, a principios de la década de los ochenta del siglo anterior, en que empiezan a producirse signos alentadores en la transformación estatal, que conduce a la disyuntiva de la seguridad ciudadana: o más seguridad (conquórum 12

trol y privatización) o más democracia (derechos y libertades); esto es, dentro del concepto seguridad ciudadana, a cuál componente se le asigna más importancia: a la seguridad (Colombia) o a la ciudadanía (Bogotá). Mientras la inseguridad va ligada a la desprotección, la seguridad ciudadana se refiere a la existencia de un orden público ciudadano, que elimina las amenazas de violencia en la población y permite la convivencia segura. Se trata de la existencia de una organización social, a la cual el ciudadano pertenece y defiende. Se refiere al reconocimiento de los derechos de los otros (la libertad), y en el límite, cuando hay un hecho violento, tiene que ver con la restauración del daño causado y el castigo al culpable, pero como disuasión. La seguridad ciudadana protege a la ciudadanía en el ejercicio público y privado de los derechos y deberes. La seguridad ciudadana se obtiene en un Estado social de derecho, donde la libertad del «respeto al derecho ajeno» es legal, legítima y democrática. En suma, es la función socializadora que provee la sociedad y sus instituciones: la confianza. En este proceso hay actores institucionales y sociales que deben redefinir sus funciones, y otros, por el contrario, asumir nuevas atribuciones. De allí que tengamos necesariamente una disminución del peso asignado, por ejemplo, a las Policías Nacionales y al sistema de justicia, como elementos centrales de la seguridad pública; y, como contrapartida, el traspaso de algunas de sus competencias a instituciones, como los muquórum 12

nicipios y la ciudadanía, que empiezan a tener roles cada vez más significativos. La misma policía debe redefinir su función, vinculándose más a la población (policía comunitaria), especializándose (el peso de inteligencia por sobre la represión) y descentralizándose (policías municipales), entre otros. De ahí que hoy día tengamos un cruce de instituciones nacionales y locales que, tendencialmente, tienen un movimiento contradictorio de dirección hacia lo local (municipalización) y hacia lo supranacional (internacional). Mientras Europa está en un proceso de consolidación de los dos ámbitos con, por un lado, el fortalecimiento de las políticas locales (modelo de Barcelona), y desde lo supranacional con las entidades desarrolladas en el marco de la Unión Europea (Foro Europeo de Seguridad Urbana, nacido en 1992), en América Latina todavía se está en una situación precaria, donde lo internacional sólo aparece a través de convenios interinstitucionales por sectores, y, por otro, sólo algunas ciudades y municipios tienen propuestas interesantes de seguridad ciudadana. El nivel nacional está prácticamente ausente en este campo. Es importante resaltar que, en el ámbito local europeo, hay una tradición interesante de seguridad ciudadana, en tanto que en América Latina existen casos de excepción y recientes que no terminan por configurar una tendencia general. Es que en Latinoamérica este quiebro no tiene más de diez años mientras en Europa llevan no menos del doble. • fernando carrión m. I

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notas 1. «La criminalidad está ligada en la mayoría de los países europeos a la inmigración. Muchos países tienen la tentación de creer que realizando todo lo posible por cerrar sus fronteras a la inmigración, tendrán éxito en controlar la criminalidad» (Marcuse, 2004, 37). 2. Casos de la organización delictiva internacional se producen, por ejemplo, alrededor del narcotráfico (países productores, consumidores, lavadores, tránsito), de la venta ilegal de armas, de los inmigrantes ilegales, del tráfico de órganos, del robo

de bancos, del blanqueo de dinero, del tráfico de niños y mujeres, del secuestro, el vicariato, el patrimonio cultural, entre otros. 3. Este fenómeno de las pandillas globales se puede percibir con los ejemplos significativos de los Pachuchos entre México y Estados Unidos, las Maras entre Centro América y Norte América (que ya ha producido una primera cumbre presidencial) y los Latin King a lo largo de América Latina, Estados Unidos y Europa.

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y violencias en América Latina, ed. PGU, Quito, 1994. Londoño, Juan Luís, et al: Asalto al Desarrollo: violencia en América Latina, Ed. BID, Washington, 2000. Marcus, Michel: «Políticas de reducción de la inseguridad en Europa», En: Políticas de seguridad ciudadana en Europa y América Latina, Ed. Ministerio del Interior de Chile, Santiago, 2004. Ratinoff, Luís (mimeo): «Delincuencia y paz ciudadana», en Encuentro: hacia un enfoque integrado de desarrollo: ética, violencia y seguridad ciudadana, BID, Washington, 1996. World Healht Organization: Worldo Report on Violence and Health, Geneve, 2002.

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La inseguridad ciudadana en América Latina fernando carrión m. 1 Coordinador del Programa de Estudios de la Ciudad de FLACSO-Ecuador

resumen El trabajo hace un análisis de la violencia en América Latina, mostrando que ha habido un crecimiento importante, que se ha producido una transformación significativa y que ha adoptado nuevas formas. Se ha convertido en un problema social con más de 140.000 homicidios anuales, hay una pérdida económica no menor al 14 por 100 del PIB anuales (168.000 millones de dólares), las instituciones democráticas se erosionan y las ciudades se amurallan. Hay diferencias regionales: el área andina es la más compleja con Colombia a la cabeza, luego le sigue Centro América y finalmente el Cono Sur. Palabras clave: Violencia urbana. Criminalización. Percepción de inseguridad. Impacto y recuperación. Seguridad ciudadana. Gobernabilidad.

abstract The article analyzes the violence in Latin America, showing that has been an important growth; that a significant transformation has taken place and that has adopted new forms. It has become a social problem, with more than 140,000 annual homicides, and an economic loss no inferior to 14 por 100 of the GIP (168 billion dollars), the democratic institutions erode and the cities are walled. There are regional differences: the Andean area is the most complex with Colombia at the top, followed by Central America and finally the Southern Cone. Key words: Urban Violence. Criminalization. Insecurity perception. Impact and recovery. Citizen security. Gobernability. quórum 12

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introducción Si bien la violencia urbana existe desde que existe la ciudad, es difícil desconocer que, durante estos últimos años, se ha convertido en uno de los temas más importantes de la urbe andina contemporánea, debido, entre otras cosas, a las nuevas formas que ha asumido, a los impactos sociales y económicos y al incremento alarmante de su magnitud. Las violencias se han extendido en todos los países y ciudades de la región, pero con peculiaridades y ritmos de intensidad propios a cada urbe y cada cultura2. La violencia urbana se ha expandido con mucha fuerza en las ciudades de la región, a través del incremento real de los eventos delictivos y del cambio en la percepción de la población, provocando mutaciones manifiestas en las urbes latinoamericanas. Allí están las transformaciones en el urbanismo (amurallamiento de la ciudad, nuevas formas de segregación residencial), en los comportamientos de la población (angustia, desamparo), en la interacción social (reducción de la ciudadanía, nuevas formas de socialización) y en la militarización de las ciudades, amén de la reducción de la calidad de vida de la población. La importancia creciente que adquiere la delincuencia común en las ciudades, aún no tiene un correlato respecto de su conocimiento. Pero tampoco se le ha concedido la importancia necesaria, ni ha sido incorporada en la discusión de los problemas del desarrollo y de las formas de vida urbana, con la urgencia y la prioridad que se merece. Se debe resaltar, de todas maneras, que si bien esta situación es generalizada en la subre30

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gión, no se puede dejar pasar por alto que hay un desigual tratamiento. Así, tenemos que en Colombia hay un desarrollo mayor del conocimiento respecto de los restantes países, sustentado en una mejor información empírica, en una comunidad académica que lo estudia y en una estructura administrativa que ejecuta políticas públicas. No se puede desconocer que, recientemente, hay un desarrollo interesante en el resto de los países andinos, que tienen que ver con propuestas innovadoras en materia de control y prevención de la violencia urbana, que superan aquellas concepciones que postulan su tratamiento con una acción sobre los síntomas mediante la acción policial, la privatización de la seguridad y el incremento de penas. En tal sentido, algunos gobiernos nacionales y locales, instituciones policiales, ONG y organismos académicos han iniciado investigaciones y tomado medidas específicas para prevenir la violencia que, por el poco intercambio que existe en la región, las posibilidades de dilucidarla y de enfrentarla se reducen. Las propuestas que surgen son mucho más abarcativas e innovadoras, pero revelan la necesidad de conocer y diagnosticar profundamente y con mayor sentido práctico. Existe un grupo importante de investigadores que está desentrañando el fenómeno de la violencia en ciudades que requieren profundizar los mecanismos de intercambio, colaboración y comparación de las experiencias. A pesar de la creciente importancia que tiene el tema, no existen muchos antecedentes que busquen confrontar opiniones quórum 12

sobre la temática. El poco intercambio de experiencias sobre estas actividades en la región, ha reducido las posibilidades de entender y enfrentar los problemas urbanos. De ahí que sea necesario reforzar y estimular un proceso de intercambio entre personas e instituciones que trabajan sobre la inseguridad ciudadana. Aunque justo es decir que, en estos últimos años, su preocupación se incrementó sustancialmente, de ahí que se hayan realizado varias reuniones y publicaciones, mostrando que el tema ha logrado cierta legitimidad que va más allá de la amplia demanda de seguridad de la población. El presente trabajo se ubica dentro de un marco explicativo que tiene un contenido más político-social que biológico, psicológico o legal-criminalista. Ello significa que la interpretación se enmarca dentro de una concepción de la violencia urbana, como un hecho social. Sin embargo, en la literatura actual se evidenciarán matices, por ejemplo, entre autores que encuentran explicaciones del fenómeno reciente de la violencia en aspectos coyunturales, generales3 o particulares4, y otros que lo hacen a partir de la agudización de ciertas situaciones estructurales5. El trabajo es un primer intento de sistematización a nivel subregional andino, que no trata de presentar las ideas como si fueran definitivas y tampoco concluyentes. Es un primer producto y acercamiento que surge de la necesidad de comparar e intentar algunas preocupaciones desde una aproximación personal. quórum 12

aproximaciones conceptuales 1. Elementos conceptuales La violencia no es un problema, es una relación social No se puede desconocer que el tema de la violencia, como fenómeno social, existe desde tiempos inmemoriales y que, por tanto, no es nuevo, al grado que se podría decir que es consustancial a la sociedad. Tal afirmación replantea la tradicional aproximación al tema de la violencia desde aquellas metodologías que la interpretan como resultado de un conjunto de patologías sociales (disfuncionalidades) o individuales (biológicas o psicológicas).

La violencia debe ser comprendida más allá del análisis patológico de las conductas individuales y ser concebida a partir de lo que es: un tipo particular de relación social entendida en el contexto de un proceso histórico particular. Esta consideración de la violencia como relación social permite conocer la organización del delito, las distintas formas que asume, el proceso que la define y, sobre todo, diseñar políticas preventivas que vayan más allá de lo punitivo, represivo y de control. Así, la violencia aparece menos como un problema y más como el producto de «una relación social particular de conflicto, que involucra, por lo menos, a dos polos con intereses contrarios, actores individuales o colectivos, pasivos o activos en la relación» (Guzmán, 4). Y esto es más claro en ciertos países –como Colombia–, donde no sólo el nivel y la multiplicidad de las formas de violencia lo hacen peculiar, sino también la recurrencia y permanencia del fenómeno en el tiempo. fernando carrión m. I

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Las dinámicas de las violencias La violencia no es un hecho puntal que concluye con una víctima y un victimario, porque, por un lado, es un proceso histórico que tiene historia. La violencia tiene recurrencia cíclica, porque la violencia es un proceso que tiene historia –una historia de la violencia–. En otras palabras, hay una noción de historicidad de la violencia, porque se trata de un fenómeno social y, por tanto, cambiante. Es decir, y siguiendo a Guzmán (1994), «hay factores históricos coyunturales que están detrás de los niveles altos o bajos de la violencia homicida».

Y, por otro, es un proceso que tiene etapas anteriores y posteriores, que hay un momento anterior de organización del delito y de percepción de inseguridad (prevención), una etapa de violencia propiamente dicha (control) y otra posterior de impacto y recuperación (rehabilitación)6. La violencia es un fenómeno que proviene de múltiples causas, algunas de las cuales dependen del momento y del lugar. Las causas pueden provenir de factores estructurales (desigualdad, ingobernabilidad), institucionales (policía, familia) y situacionales (porte de armas, alcohol). Porque la violencia tiene un origen multicausal, sus políticas deben ser integrales. Uno de los problemas que tiene la comprensión del fenómeno de la violencia es su pluralidad. No se trata sólo de la existencia de múltiples causas que generan un mismo fenómeno, sino que existen distintas causas que se expresan en diferentes violencias. En otras palabras, existen múltiples violencias, 32

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cada una con dinámicas particulares, que se cruzan, combinan y superponen. Esto significa que no hay un proceso unidireccional, sino varios procesos que se unen; lo cual trae una gran complejidad a la hora de entenderlas y, por tanto, mitigarlas. Hoy es más claro el fenómeno de la diversidad de las violencias porque aparecen nuevas, se transforman la viejas y se incrementan todas. En algunos casos, las formas finales pueden ser parecidas (secuestro), pero su lógica interna puede ser distinta (política, económica). De allí que –en algunos casos– se las confunda en el análisis y se las enfrente como si fueran lo mismo. Esto significa que la violencia no es una que tiene múltiples formas, sino que son múltiples violencias que pueden tener –incluso– las mismas formas. Esta condición plural de la violencia obliga a crear políticas que asuman esta diversidad, a través de que a cada tipo de violencia se debe responder con un tipo particular de estrategia. Mientras la inseguridad va ligada a la desprotección, la seguridad ciudadana se refiere a la existencia de un orden público ciudadano que elimina las amenazas de violencia en la población y permite la convivencia segura. Se trata de la existencia de una organización social a la cual el ciudadano pertenece y, por tanto, le defiende. Se refiere al reconocimiento que se hace del otro y de sus derechos (el tema de la libertad), y, en el límite, cuando hay un hecho violento, tiene que ver con la restauración del daño causado y el castigo al culpable, pero como disuasión. La seguridad ciudadana se diferencia de la seguridad nacional o pública, en tanto estas últiquórum 12

mas se constituyen desde una concepción estado-céntrica y la primera desde la ciudadanía7. En suma, la seguridad ciudadana busca dar seguridad a la ciudadanía en el ejercicio público y privado de los derechos y deberes (Delgado y Maduel, 21, 1994). Por eso, la seguridad ciudadana se obtiene en un Estado Social de Derecho donde la libertad del «respeto al derecho ajeno» es legal, legítima y democrática (igualdad y diversidad). En suma, es la función socializadora que provee la sociedad y sus instituciones: la confianza. Este conjunto de violencias no se expresan de manera pura. De ahí que la relación que existe entre ellas lleve a confundir los tipos de violencias (la violencia común como si fuera política), a creer que todas son una misma (no se reconoce la pluralidad), a desconocer el paso de unas a otras8, a tener formas parecidas y a que algunos actores pueden ser los mismos (el sicario). En otras palabras, cada violencia tiene su propia dinámica; pero, en su conjunto, existen constantes que permiten configurar una historia de la violencia en un lugar determinado. 2. El objeto de conocimiento regional América Latina no ha sido reflexionada –como unidad o totalidad– desde la perspectiva de la violencia. Existe una producción bibliográfica bastante importante, desigual en cantidad y calidad, sobre cada uno de los países, así como sobre algunas ciudades en particular. Se debe indicar que hay publicaciones y propuestas importantes, que han surgido principalmente de organismos internacionales. En esa perspectiva, la OPS (1994) ha logrado hacer propuestas continentales para enfrentar la problemática quórum 12

que va desde una perspectiva metodológica denominada epidemiológica, hasta acciones específicas para reducirla9. También el BID ha desarrollado importantes iniciativas que pueden encontrarse en la definición metodológica del «marco de referencia para la acción» (BID, 1999) y las «notas técnicas de prevención de la violencia» (BID, 2000 a); además se debe resaltar el estudio destinado a mostrar los costes económicos que trae la violencia (BID, 2000 b). El PGU-AL (1994) realiza un seminario en Cali y publica un libro pionero sobre seguridad ciudadana, donde se discuten las propuestas locales que más interés despiertan para enfrentar la violencia. La CEPAL (1999) realiza un diagnóstico de la problemática y de las salidas de política que se han diseñado. CLACSO (2002) conforma un grupo de trabajo sobre la temática para hacer una reflexión más académica, y FLACSO-Ecuador (2002) publica una compilación de estudios que van desde una perspectiva regional, pasando por lo nacional y lo local. Esto significa que hace falta comparar los casos de los países y construir visiones regionales más comprensivas. Una óptica de conjunto y una reflexión supranacional pueden aportar a la comprensión andina de los fenómenos de la violencia. Para ello se deben realizar estudios transversales, comparativos y generales, que permitan encontrar algunas constantes y determinaciones comunes y extraer experiencias intercambiables. Más importante aún si se tiene en cuenta que la violencia se encuentra en una fase de internacionalización, propia de la dinámica globallocal que sigue a la lógica de la violencia en el mundo actual10. fernando carrión m. I

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la violencia latinoamericana 1. Los Andes en el contexto de América Latina Según un estudio del BID, para 1990, el promedio mundial de la tasa de homicidios fue de 10.7 por cien mil habitantes, y el de América Latina de 22.9. Esto significa que Latinoamérica tiene una tasa de más del doble del promedio mundial (Buvinic, Morrison y Shifter, 1999).

En una investigación de la OPS (1997) se señala que la tasa de homicidios para América Latina en 1994 fue de 29 por cien mil habitantes, y que entre 1984 y 1994 la tasa de homicidios aumentó en más del 44 por 100. Adicionalmente, se tiene que son muy pocos los países que tienen una tendencia decreciente en las tasas de homicidios, lo cual les convierte en una excepción a la norma: la mayoría de los países tienen un crecimiento significativo en sus tasas de homicidios. Para el Banco Mundial (1997), en América el fallecimiento por causas externas (homicidios, accidentes y suicidios) representa el 20.5 por 100 del total de años perdidos por muerte y discapacidad en los hombres. Este dato, a nivel mundial, es de 15.3 por 100. La OMS estima que alrededor del 7 por 100 de las defunciones se deben a estas causas, y casi la tercera parte de las lesiones por accidentes y violencias. El BID (2001) estima que la violencia en América Latina arroja resultados francamente alarmantes: cada año, cerca de 140.000 latinoamericanos son asesinados; 54 familias son robadas por minuto, 28 millones al año. La destrucción y transferen34

seguridad ciudadana

Cuadro n.º 1 Tasas de homicidios en América Latina y el Caribe (por cada 100.000 personas) Fines año Fines año 70/prin. 80/prin. año 80 años 90 Guatemala El Salvador Colombia Jamaica Brasil Nicaragua México Venezuela Trinidad & Tobago República Dominicana Perú Panamá Ecuador Estados Unidos Honduras Argentina Costa Rica Uruguay Paraguay Chile

— — 20,5 — 11,5 — 18,2 11,7 2,1 — 2,4 2,1 6,4 10,7 — 3,9 5,7 2,6 5,1 2,6

150 150 89,5 35,0 19,7 18,3 17,8 15,2 12,6 11,9 11,5 10,9 10,3 10,1 9,4 4,8 5,6 4,4 4,0 3,0

Fuente: OPS, «Programa de Análisis de la Situación de Salud», 1997, citado por el Banco Mundial, «Crimen y Violencia como Temas de Desarrollo en América Latina y el Caribe», 1997.

cias de recursos es aproximadamente del 14.2 por 100 del PIB latinoamericano. Estas cifras significan que «la violencia, medida por cualquiera de estos indicadores, es cinco veces más alta en esta región que en el resto del mundo». Por tanto, América Latina se ha convertido en el continente más violento del mundo. quórum 12

Pero como todo promedio esconde diferencias, se pueden encontrar situaciones diversas, por ejemplo, si tomamos dos criterios de agregación territorial: el de los países y el de las subregiones. Entre los primeros, tenemos una dispersión sumamente alta que se expresa en una brecha de 50 veces entre el país que tiene la tasa más alta –El Salvador– con el que tiene la más baja –Chile–. Los países que tienen las más altas tasas de homicidios por cien mil habitantes son El Salvador (150), Guatemala (150) y Colombia (89.5), aquellos que tienen las más bajas son: Chile (3), Uruguay (4.4) y Costa Rica (5.6), siendo las tasas de estos últimos comparables con las tasas de los países europeos. Por otro lado, si analizamos la dispersión desde la perspectiva de las regiones se puede llegar a ver que el Cono Sur es una de las re-

giones menos violentas de América Latina, con una tasa promedio de homicidios del 6.2 por cien mil habitantes en 1999, pero con un crecimiento del 14.8 por 100 entre 1984-94. En contrapartida, tenemos a la región andina, con una tasa de 51.9 homicidios por cien mil habitantes y un crecimiento espectacular en la década de 105.9 por 100. Esto significa que la tasa de homicidios en la región andina creció en más de siete veces en relación al Cono Sur. También se debe destacar que América Central crece de manera importante con una tasa del 20.5 por 100, con el rasgo distintivo de haberse producido procesos de pacificación en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Esto nos hace pensar que se ha pasado de un tipo de violencia política hacia otra más bien común; esto es, de una

Cuadro n.º 2 America Latina y el Caribe 1984-1994: Tasas de homicidio por 100 mil habitantes Regiones América Central y Caribe Latinoa Área Andinab Caribe Inglésc Cono Surd Brasil México

Total 17.5 25.2 15.2 15.4 23.2 18.2

1984 Hombres Mujeres 31.5 3.8 46.6 4.2 17.6 2.8 19.3 1.8 42.4 4.0 33.3 3.1

Total 21.1 51.9 18.7 16.2 30.1 19.5

1994 Hombres Mujeres 38.1 4.0 96.6 7.7 13.1 4.2 10.5 1.9 54.8 5.2 34.8 3.8

Fuente: OPS, 1998 a

América Central y Caribe Latino: Costa Rica, EL Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.

b

Área Andina: Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.

c

Caribe Inglés: Anguila, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Guyana, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, Suriname y Trinidad y Tobago.

d

Cono Sur: Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay.

quórum 12

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violencia donde los actores del conflicto estaban identificados, polarizados y tenían una unidad de mando explícita, hacia otra donde la dispersión de los actores, la desarticulación de un mando único y el contar con armamento y no con actividades económicas estables, hacen más compleja la violencia y mayor su incremento. Lo paradójico de la violencia Centroamericana: la tasa de homicidios en tiempos de paz es mayor a los momentos de guerra. Llama la atención que todas las subregiones tengan un crecimiento importante en las tasas de homicidios, aunque sea claramente superior el de la subregión andina: en otras palabras, se puede afirmar que estamos viviendo –desde mediados de la década de los ochenta del siglo pasado– una tendencia generalizada de crecimiento de la violencia en América Latina. Que si bien pueden existir algunos países que bajen relativamente sus tasas de homicidios, éstas no terminan por generar un impacto que modifique la tendencia general, prevaleciente en todas las subregiones y, más aún, en el conjunto de América Latina. La otra característica digna de resaltarse tiene que ver con la variable de género: existe una tasa promedio para América latina de 22.9 por cien mil homicidios, que está compuesta por un 41.3 de homicidios masculinos y 4,5 femeninos. Esto significa que existe una relación cercana de un número diez veces mayor de hombres que de mujeres. En otras palabras, los homicidios en América Latina son fundamentalmente masculinos; tendencia más clara en el caso de la región andina. 36

seguridad ciudadana

De esta aproximación se puede llegar a las siguientes conclusiones: • Desde 1985 se vive un ciclo expansivo y de transformación de la violencia en toda América Latina. • Latinoamérica tiene una tasa de homicidios que supera en un 114 por 100 la tasa promedio mundial; el área andina supera a la de América Latina en un 79 por 100; y Colombia rebasa al promedio de la región Andina en un 49.3 por 100. • América Latina es el continente con mayor cantidad de homicidios del mundo, los Andes la subregión más violenta de Latinoamérica y Colombia el país andino con mayor tasa de homicidios. En números absolutos se estima en 36.000 los homicidios al año producidos en Colombia. 2. La violencia en los Andes De acuerdo a las tasas de homicidios, es claro que la subregión andina es la que más abona en el comportamiento violento de América Latina, aunque lo hace gracias al peso que tiene Colombia, que es el único país que está por encima de la media subregional andina (51.9)11.

Sin embargo, no se puede dejar de tener en cuenta el crecimiento acelerado de Venezuela, que en quince años ve crecer su tasa de homicidios en un 88 por 100, así como tampoco el aumento de la tasa correspondiente a los tres países del centro-sur de los andes. Si bien Perú, Bolivia y Ecuador tienen tasas por debajo del promedio latinoamericano, no se debe dejar de mencionar que quórum 12

mantienen un nivel importante de crecimiento. El gran salto del crecimiento de la violencia en el Área Andina se produce a partir de 1985, gracias al peso que tienen Colombia y Perú, que más que cuadruplican sus tasas de homicidios en el quinquenio. Es un momento en el que coinciden la violencia del narcotráfico con la violencia política en los dos países (FARC y ELN en Colombia y Sendero Luminoso y MRTA en Perú). Posteriormente, en los primeros cinco años de la década de los noventa se mantienen las tasas de homicidios en un nivel alto, pero siempre en alza aunque a un ritmo más lento de crecimiento. En este período baja un tanto la tasa de Colombia, aunque los otros países siguen con la tendencia creciente. Cuadro n.º 3 Área andina 1980, 1990 y 1995: tasas de homicidio por cada cien mil habitantes Países

Fines del Fines del Última 70-prin. 80-prin. cifra del 80 del 90 disponible, alrededor de 1995 Colombia 20.5 89.5 65.0 Venezuela 11.7 15.2 22.0 Perú 2.4 11.5 12.6* Ecuador 6.4 10.3 14.8** Bolivia

Fuentes: Ayres (1998), OPS (1998), Perú Instituto INEI (1998), Paz Ciudadana (1998), BID (1998). * Fajnzylber y otros (ed): Crimen y violencia en América Latina. Banco Mundial: DC. ** FLACSO-Ecuador, 2003. quórum 12

Este dato subregional andino contiene dos extremos interesantes de analizarse: por un lado, Colombia tiene la tasa más alta (65.5), y, por otro, Bolivia (9) con una de las más bajas. Es importante esta comparación, porque hay una corriente de interpretación de la violencia que se sustenta en la hipótesis de que las violencias se originan en la pobreza, el narcotráfico, el déficit de Estado y la diversidad social (étnicos). Estos supuestos pierden sustento en la comparación, porque Colombia no debería tener el nivel de violencia que la caracteriza, en tanto es uno de los países latinoamericanos que tiene una larga tradición de gobiernos civiles, elegidos democráticamente, y un crecimiento económico sostenido. Y Bolivia, en cambio, tiene las condiciones para ser uno de los países más violentos: es un país pluriétnico, menor desarrollo relativo, fuerte presencia dictatorial, escaso peso estatal y productor de narcóticos. Sin duda que esta comparación queda por hacerse. Por lo pronto, se puede formular la hipótesis de que en Bolivia se canaliza la conflictividad social a través del sistema político y de una sociedad civil fuerte. Pero también puede ocurrir, que cada país tenga un tipo de violencia propia, que le sea característico de su conflictividad o que, lo que en un país puede ser una causa o factor en un momento determinado, en otro país o momento puede ser otra. 3. El coste económico de la violencia Frente a este comportamiento de la criminalización en el área andina, se tiene como correlato inmediato el peso significativo del coste económico de la violencia, al extremo fernando carrión m. I

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de que, según el BID, «la violencia es en la actualidad –sin duda– la principal limitante para el desarrollo económico de América Latina»12. Así tenemos que el coste económico promedio de la violencia en Latinoamérica es del 14.2 por 100 del PIB (BID, 2000); lo cual significa 160.000 millones de dólares o cerca del 25 por 100 de la deuda externa de América Latina. Si comparamos los cuadros de Tasas de Homicidios por país (Cuadros 1 y 3) con el de Coste Económico de la Violencia (Cuadro 4), se puede concluir que a una mayor tasa de homicidios se tiene un mayor coste económico de la violencia. Que en la relación de homicidios por coste, Colombia y Perú tienen un comportamiento relativamente parejo (2.6 y 2.5 respectivamente), mientras que Venezuela lo tiene un poco más bajo (1.9). Desgraciadamente, en Ecuador y Bolivia no se han hecho estudios del coste económico que tiene la violencia. Pero si hacemos

un ejercicio estadístico, teniendo como base los costes de la violencia y las tasas de homicidios en los tres países estudiados por el BID (Colombia, Venezuela y Perú)13, podemos llegar a la conclusión de que el promedio regional andino es de 13.86 por 100 del PIB, un poco más bajo que el promedio de América Latina (14.2 por 100), y de que en Ecuador los costes de la violencia serían de 6.2 por 100 y en Bolivia de 9.5 por 100 del PIB. De ahí se desprenden los altos costes que tiene la violencia y cómo éstos se convierten en un factor contrario al desarrollo. Por otro lado, tenemos que los países con las más altas tasas de homicidios son los que destinan la mayor cantidad de recursos económicos a la seguridad. El coste de la violencia en Colombia, que tiene una tasa de 65 homicidios por cien mil, fue del 24.7 por 100 del PIB, y en El Salvador (con cerca de 150) del 24.9 por 100, dos de los países con las tasas más altas del mundo. En contrapartida tenemos a Costa Rica, Chile

Cuadro n.º 4 Costes económicos de la violencia social en seis países latinoamericanos (expresado como porcentaje del PIB de 1997) Brasil Pérdidas En salud Pérdidas Materiales Intangibles Transferencias TOTAL

Colombia

El Salvador

México

Perú

Venezuela

1,9

5,0

4,3

1,3

1,5

0,3

3,6 3,4 1,6 10,5

8,4 6,9 4,4 24,70

5,1 11,5 4,0 24,9

4,9 3,3 2,8 12,3

2,0 1,0 0,6 5,1

9,0 2,2 0,3 11,8

Fuente: Juan Luis Londoño (1998). Epidemiología económica de la violencia urbana. 38

seguridad ciudadana

quórum 12

y Uruguay, que tienen las tasas de homicidios más bajas de América Latina, y son los países que cuentan con los presupuestos más altos destinados a la inversión social. Ergo: la mejor política de seguridad ciudadana es aquella que diseña buenas políticas sociales y con recursos económicos significativos14. Esto quiere decir que el incremento de los gastos en seguridad conduce a una disminución de los recursos destinados a lo social, porque hay un comportamiento inversamente proporcional. Esto es una lógica contraria a la disminución de la violencia y próxima al incremento de los costes que se incurren en ella. Si se diseñara un presu-

puesto que apoye a la disminución de la violencia, se tendría más recursos para lo social y ayudaría a reducir el déficit presupuestario. Adicionalmente, no habría la necesidad de los ajustes, habría más recursos económicos, mejoraría la calidad de vida y las instituciones se fortalecerían. 4. La violencia urbana La violencia no sólo ha crecido sino que también se ha diversificado en sus características, tanto en el tiempo como en el espacio. Es así que han aparecido nuevas violencias, inéditas manifestaciones de las antiguas, el incremento notable de todas ellas15 y un cambio en sus expresiones en el territorio.

Cuadro n.º 5 Inversión social per capita en América Latina, 1997 0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Argentina

1600

1800

1570 1371

Brasil

951 725 683

Panamá 550 457

Promedio 391 352

México

317 169

Perú

148 147

El Salvador

133 119

Bolivia

107 Guatemala

71 58

Nicaragua

quórum 12

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La violencia es un proceso que tiene historia; por eso crece y cambia. La gran transformación en la hora actual tiene que ver con la aparición de una violencia moderna que supera y coexiste con la tradicional. La violencia tradicional es la expresión de un hecho cultural (asimetría familiar, mecanismo lúdico) o de una estrategia de supervivencia para ciertos sectores empobrecidos de la población.

mas livianas, tráfico de niños, secuestro y sicariato17. Esta modernización de la violencia tiene un nivel de operatividad y efectividad que supera las destrezas profesionales y tecnológicas de las fuerzas del orden. Con el desarrollo de la violencia moderna, la tradicional recibe una gran influencia, al grado de que la primera se apoya en la segunda, porque allí recluta su gente y en ese mundo se mimetiza.

Y la moderna16, que es aquella que se organiza explícitamente con el fin y la disposición explícita de cometer un acto violento. Este tipo de violencia se desarrolla a través de organizaciones con recursos, criterio empresarial, tecnología avanzada, nuevos actores, transnacionalización del delito e infiltración en el sistema social. Este tipo de violencia se expande con fuerza en la región desde la mitad de la década de los ochenta y es el que genera el incremento de los hechos delictivos.

Si bien la violencia moderna constituye un espacio que no reconoce las fronteras, no es menos cierto que su carácter ubicuo tiende a privilegiar lo urbano. De ahí que estemos viviendo un proceso de urbanización de la violencia en la subregión andina; o lo que es lo mismo, que la violencia andina se ha transformado en fundamentalmente urbana, lo cual –bajo ningún punto de vista– significa que la ciudad sea por sí misma fuente de violencia.

La modernización y las nuevas formas de las violencias no sólo han acarreado el nacimiento de nuevos actores y la transformación de los anteriores, sino que la propia organización del delito requiere de otros personajes: el sicario, el pandillero, el gamín, etc., todos de condición juvenil. A través de la modernización se produce la gran transformación e incremento de la violencia: su internacionalización, que proviene de la constitución de mercados ilegales que desarrollan verdaderas empresas transnacionales del delito en ámbitos como: narcotráfico, asalto a bancos y casas comerciales, robo de vehículos, depredación del patrimonio cultural, trata de blancas, comercio de ar40

seguridad ciudadana

Con la urbanización acelerada de la subregión, hoy tenemos que la mayor parte de la población vive en ciudades y que, por tanto, la mayor cantidad de delitos se concentran en las urbes. En el caso ecuatoriano se tiene que los homicidios son fundamentalmente urbanos: de los 1.834 homicidios que se contabilizaron en 1999, el 77.5 por 100 se produjeron en las ciudades; es decir, 1.422. Con estos datos se puede afirmar que hay un desplazamiento de la violencia del campo a la ciudad. Las ciudades colombianas de «Bogotá, Medellín y Cali concentran aproximadamente el 30 por 100 de la población colombiana y aportan cerca del 40 por 100 de los homiciquórum 12

Cuadro n.º 6 Tasas de homicidios por 100.000 habitantes (1980-2000)

Colombia Bogotá Cali Medellín Venezuela Caracas Perú Lima Ecuador Quito Bolivia La Paz Promedio AL

1980 20.5 28.9 30.9 66.9 12.9 18.9 2.4

1985 42 70 10 14 3

6.4

15.9

1990 89.5 55.8 88.9 335.9 15.2 28.9 11.5 10.3

18

25.9

1995 65.9 58.9 110.9

2000 34.8 103.0 169.1

22.9 52.9 10.3 25.6 13.4

28.9 15.9

16.7

22.8

30.9

Fuente: Juan Luis Londoño (1998). FLACSO-Ecuador (2003), Piqueras, (Mimeo), Acero, Hugo (2002), Quintana (2003), Gaitán F. (1998).

dios, lo que permite ilustrar la hipótesis del proceso de urbanización de la violencia» (Zuluaga). En Bolivia, las tasas de homicidio por departamento permiten relacionarlas con el grado de urbanización y concentración demográfica. Así, conforme el proceso de urbanización y migración campo-ciudad se incrementa, las tasas de homicidio se concentran más en los tres departamentos del eje central del país (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz), espacio geográfico que asimila en mayor proporción los flujos migratorios. En 1995, los tres departamentos del eje central concentraban el 81 por 100 del total de homicidios cometidos en el país. En cambio, el año 2001, la misma región concentró el 95 por 100 del total de quórum 12

homicidios a nivel nacional (Quintana). En Perú, Lima concentra casi el 60 por 100 de la población urbana y de los delitos del país (Piqueras, Mimeo). Por otro lado, si comparamos las tasas de homicidios de los promedios nacionales con las correspondientes a las ciudades más importantes de cada país, vemos que –en general– las urbes tienen tasas superiores a las de los países. Es decir, que las tasas de las ciudades principales son bastante superiores a los promedios nacionales. El Caso Colombiano quizá sea el más aleccionador, y la ciudad más violenta, sin duda, es Medellín, aunque con una tendencia hacia el descenso, desde 1990. fernando carrión m. I

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Lo que sí se evidencia es una falta de correlación entre urbanización y violencia, porque, según ello, Venezuela debería ser la más violenta y Bolivia la menos. Los datos del cuadro anterior con el siguiente, nos muestran una realidad distinta. El predominio de la población urbana, el incremento del número de ciudades y la generalización de la urbanización, no son causales o factores del incremento de la violencia. Lo que ocurre es que en las ciudades se concentra el mayor número de casos de violencia porque hay más población, pero extraer de ahí una correlación de que a mayor urbanización mayor violencia, hay una distancia muy grande. Si bien no es fácil encontrar causalidades o determinaciones de la ciudad a la violencia, sí se puede afirmar que la violencia no es exclusiva de la ciudad, y que ésta se comporta más bien como un escenario social más de aquélla.

las propuestas de política La violencia común es una de las expresiones más claras de la inseguridad ciudadana. Sin embargo, los gobiernos locales y nacionales de la región y la propia sociedad aún no la han asumido con la debida propiedad, al extremo de que el enfrentamiento al hecho delictivo arroja resultados más bien preocupantes. Instituciones fundamentales, como la policía y la justicia, se desacreditan por fuera y se corroen por dentro, y los habitantes se recluyen en un mundo privado cada vez más complejo18. La justicia acumula más casos de los que ventila y, en general, se erosiona a pasos agigantados. Intentando sistematizar las principales concepciones que rigen en el enfrentamiento de la violencia urbana, se pueden encontrar dos vertientes fundamentales: la una,

Cuadro n.º 7 Nivel de urbanización por país, Área Andina, años seleccionados 1950-2000 País * Venezuela Colombia Perú Ecuador Bolivia Total Área Andina Total América Latina

1950 46.8 37.1 35.5 28.3 37.8 37.1 41.4

Nivel de Urbanización (porcentajes) 1960 1970 1980 1990 61.2 71.6 79.4 84.0 48.2 57.2 63.9 69.5 46.3 57.4 64.6 58.9 34.4 39.5 47.0 55.1 39.3 40.7 45.5 55.6 45.9 53.3 60.1 64.6 49.3 57.5 65.0 71.1

2000 86.9 73.9 72.8 65.3 62.5 72.3 75.4

Ordenados decrecientemente por nivel de urbanización en 2000 Fuente: Naciones Unidas (2000). 42

seguridad ciudadana

quórum 12

inscrita en una política estatal –hoy dominante–, que propugna el control de la violencia vía represión y privatización, y la otra como la seguridad ciudadana, que se inscribe en una relación sociedad-estado que, a la par que enfrenta al hecho delictivo, busca construir ciudadanía e instituciones que procesen los conflictos democráticamente. 1. La primera tiene dos salidas equívocas: reprimir y privatizar Para hacer frente a la violencia delictual urbana, las autoridades han planteado dos salidas: la represión y la privatización. En general, estas políticas asumen el control de la violencia desde una óptica inscrita en los marcos de la seguridad nacional y del Estado, con lo cual no hay una diferenciación, por ejemplo, entre el acto de violencia política con el de violencia común o de narcotráfico, porque –según su preceptos– todas las violencias socavan las bases de la convivencia de la sociedad y del Estado, en tanto afectan la propiedad privada, rompen las reglas del mercado y deslegitiman la acción estatal.

En una constatación por medirse estadísticamente, se puede señalar que la mayoría de las violencias se dirigen hacia la población y una minoría hacia el Estado19. Pero la acción del Estado es inversamente proporcional, a pesar de que en la actualidad las violencias afectan más a los ciudadanos y a sus instituciones, que al Estado y sus órganos. En general, los Estados latinoamericanos prestan mayor atención a las violencias macro, relacionadas con el narcotráfico y la guerrilla, que a las comunes, siendo paradójicamente que la mayor cantidad de víctimas provienen de esta última. quórum 12

El Estado (policía, ejército y justicia) se convierte en el depositario de la seguridad y garante de la protección colectiva de la población; quienes exigen mano dura a la fuerza pública y al conjunto de los aparatos estatales para que se protejan sus bienes y vidas. En este caso, las acciones fundamentales se dirigen hacia el control de la violencia bajo una óptica represiva, que se caracteriza por: a) Ante el desbordamiento de los sistemas judiciales y penitenciarios, por la magnitud de la violencia y sus nuevas formas, se exige una reforma a los códigos penales, dirigida a modificar los tipos de delito y a incrementar las penas. El concepto de delito y de delincuente cambia en la visión estatal; que es, en última instancia, la que crea y define la figura del delito y las penas correspondientes. Se aumentan las penas a cierto tipo de delitos y también nuevos tipos de delincuentes (los niños y los jóvenes). Pero lo más grave es el avance de la impunidad20 y la saturación de las cárceles, en muchos casos con personas sin sentencia o inocentes. b) El enfrentamiento al hecho delictivo, mediante el uso de la fuerza. Allí se inscriben, por ejemplo, los operativos que periódicamente se realizan para controlar la delincuencia común en las poblaciones de bajos ingresos. En general, se caracterizan por ser parte de una estrategia de represión, amedrentamiento y seguridad inscritas en una concepción antisubversiva. Son operaciones, tipo rastrillo, que se desarrollan con gran despliegue informativo y de fuerzas. Ecuador duplicó la población carcelaria en los últimos años. Hay un policía por fernando carrión m. I

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cada 500 habitantes, a lo cual deberían sumarse las policías municipales, las privadas y de tránsito, el ejército y la formación de grupos civiles y paramilitares. Existen no menos de 250 empresas de seguridad privadas reconocidas y no menos de 200 informales. El Estado se ve desbordado en sus capacidades y pierde su condición de garante de la seguridad ciudadana, ante las limitaciones de las políticas represivas y de control, y ante el aumento de la delincuencia y la corrupción de los aparatos punitivos21, todo lo cual conduce –en un contexto de modernización del estado– a la privatización de la seguridad. De allí que se perciba la privatización de algunos segmentos de la actividad de seguridad, permitiendo que ciertos sectores sociales –entre los cuales se encuentran policías jubilados– promuevan empresas de seguridad privada, con base a un personal con poca formación y sin un control real. Adicionalmente, se desarrollan un conjunto de actividades económicas, vinculadas a la seguridad, como la venta de servicios y mercaderías: armas, alarmas, seguridades, defensa personal, perros, etc. Este marginamiento en la administración de justicia produce un copamiento del control de la violencia por parte de la sociedad civil, a través, por ejemplo, de la justicia por su propia mano. Los cementerios clandestinos se multiplican por la existencia de grupos paramilitares que se dedican a la «limpieza social» (Colombia) o «profilaxis social» (Venezuela). La experiencia muestra que este fenómeno de asesinato de delincuentes, prostitutas y homosexuales 44

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proviene del cambio en la política de equilibrios entre la policía y la justicia, expresado en el debilitamiento del poder judicial y la imposición de políticas represivas sobre las preventivas. De esta manera, la seguridad tiende a ser patrimonio exclusivo de aquellos sectores sociales que pueden adquirirla y, por tanto, un factor regresivo adicional de la calidad de vida de la población. 2. La gobernabilidad de la violencia En contrapartida a la concepción dominante, poco a poco va tomando existencia una visión alternativa a la anterior, que ve con preocupación la renuncia del Estado a su rol de corrector de las desigualdades a todo nivel, a su condición de árbitro en la resolución de los conflictos y a su cualidad de garante del interés colectivo. Lo cual produciría un proceso contradictorio de construcción de ciudadanía y participación de la sociedad civil (en eso consistiría la seguridad ciudadana).

En este contexto, la seguridad ciudadana se desarrollaría en un espacio social en construcción, donde la participación permitiría enfrentar los eventos sociales y naturales que tiendan a socavar lo social, lo público, las base materiales de la convivencia, las instituciones de intermediación social, etc. Es una propuesta que busca gobernar la violencia desde el diseño de políticas sociales, urbanas y de control, orientadas hacia la protección ciudadana. Es una concepción que se arma sobre la base de dos puntas: una que busca estructuquórum 12

rar una propuesta de carácter general, y otra, más heterogénea, que tiende a desarrollarse desde la particularidad de ciertos gobiernos locales, siendo quizá donde se están haciendo las propuestas más innovadoras en materia de control y prevención de la violencia urbana. Los postulados que van tomando un mayor peso en el enfrentamiento del hecho delictivo provienen principalmente de la vertiente epidemiológica, que tienen en la Organización Panamericana de la Salud y en la Alcaldía de Cali a sus dos más importante impulsores. Y el escenario nacional más interesante y de mayor aliento en el enfrentamiento a la violencia es el colombiano, donde se vienen aplicando un conjunto de acciones de nivel local y nacional con resultados interesantes. El hecho de que Colombia tenga el nivel más alto de violencia del mundo, la convierte también en el lugar donde se la enfrenta bajo múltiples y variadas formas22, convirtiéndose en el mejor laboratorio de estudio y de experimentación de la región. Colombia aprobó en 1991 la nueva Constitución que consagra la democratización, la descentralización y la participación ciudadana, como marco para el diseño de una política nacional contra la violencia. En el mismo año, se formula la Primera Estrategia Nacional contra la Violencia, y en 1993 la Segunda, en donde se reconoce la existencia de varias violencias a las cuales les corresponderían políticas específicas. Fueron estrategias destinadas a enfrentar el tema de la seguridad del Estado y a consolidar el orden público, y, por primera vez, hicieron referencia a la seguridad ciudadana. quórum 12

Por ejemplo, se pueden mencionar el fortalecimiento de las iniciativas de las autoridades regionales y locales y su coordinación interinstitucional, a través de los Consejos Seccionales de Seguridad. También, a la modernización de la justicia y al impulso a nuevos procedimientos institucionales no judiciales para dirimir querellas entre ciudadanos: los Conciliadores en Equidad, la ampliación del Código del Menor, los Jueces de Paz, las Comisarías de la Familia, la reducción de la impunidad, la protección y promoción de los derechos Humanos, entre otros23. En general, dentro del territorio Colombiano se han creado múltiples proyectos e instituciones que trabajan sobre el tema: se tienen estrategias nacionales, planes regionales y planes locales. Hay un marco institucional altamente diversificado por sector (familia, escuela, juventud, mujer) y ámbito (comunal, local, regional, nacional)24. Existen ópticas preventivas (educación, empleo, participación), coercitivas (policía, ejército, justicia). Asimismo, en Colombia se percibe una nueva actitud por parte de los partidos políticos, organizaciones populares y medios de comunicación frente al tema. Si a nivel nacional se ha desplegado una propuesta tan amplia, no es menos cierto que a nivel local se tienen también experiencias puntuales bastante interesantes. Quizá, las más acabadas puedan ser las que se vienen impulsando en las ciudades de Cali y de Medellín, a través de estrategias explícitas para enfrentar la problemática, mediante la formulación de sendos planes integrales denominados: Desarrollo Seguridad y Paz fernando carrión m. I

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(DESEPAZ) y Plan Estratégico de Seguridad para Medellín y el Area Metropolitana, respectivamente. En el primer caso, el de la ciudad de Cali, tiene como referente y actor institucional principal a la Alcaldía de la Ciudad, que ha emprendido un programa que cuenta con cinco proyectos: 1) Conocer el problema desde la perspectiva de la epidemiología de la violencia. 2) Fortalecer el orden institucional ciudadano a través de un Consejo de Seguridad25, mejora de la Policía y el apoyo a la Personería. 3) Educación para la Paz y la Convivencia, a través del uso de los medios de comunicación, apoyo al sistema escolar y el fortalecimiento de la estructura familiar. 4) Participación y solidaridad comunitarias con la creación de los Consejos de Gobierno Comunitario26, Consejos de Seguridad Comunitarios, las Juntas Administradoras Locales, los Comités Intersectoriales y la Educación para la Participación y la Convivencia Comunitaria. 5) Promoción del desarrollo Social de sectores críticos y en alto riesgo. De esta experiencia piloto se trasciende a la Organización Panamericana de la Salud. La División de Promoción y Protección de la Salud de la OPS formula el Plan denominado «Salud y Violencia: Plan de Acción Regional», que tiene algunas innovaciones que vale resaltar: La primera, es su contenido regional y la forma metodológica de combinar experiencias novedosas de distintos lugares con criterios de expertos provenientes de disímiles procedencias. La segunda, dejar de lado el 46

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tradicional enfoque del control de la violencia por vías represivas y asumir una visión de tipo preventiva. La tercera, intenta enfrentar la problemática desde una perspectiva descentralizada, donde lo municipal tiene un peso importante. La cuarta, asumirla dentro de una concepción de planificación, justo en un momento en que se encuentra más desacreditada. La quinta, su pretensión de ser una propuesta interdisciplinaria e integral. Pero también está el de la ciudad de Medellín, donde el Gobierno Nacional, ante la gravedad de la violencia del narcotráfico y el narcoterrorismo, decide crear una Consejería Presidencial, con el fin de coordinar la acción de los organismos nacionales hacia la ciudad y de sus municipios conexos y propiciar la concertación de autoridades nacionales, locales y la ciudadanía. Se diseña el programa «Promoción de la Convivencia Pacífica en Medellín y su Área Metropolitana», que busca promocionar una cultura de la convivencia y civilidad, contraria a los métodos violentos de resolución de conflictos, que propenda al desarme de la población, deslegitime la retaliación y las respuestas violentas, y promueva la defensa de los ciudadanos.

conclusiones El tema de la delincuencia urbana y, por oposición, el de la seguridad ciudadana, sin ser homogéneo en el conjunto de las ciudades de la región, necesita ser asumido de manera inmediata. Sin lugar a dudas, es un problema internacional, de interés colectivo y público, que compromete al conjunto de la sociedad y sus instituciones. Así como no es quórum 12

un problema de exclusiva responsabilidad de la policía y la justicia, ni tampoco es sólo del gobierno, la población no puede excluirse y quedar pasiva27, porque el paternalismo estatal no conduce a la formación de ciudadanía28. Siendo la ciudadanía la fuente y fin de la violencia urbana, se requiere su participación en la solución del problema (por ejemplo, en vez de privatizar la policía, dotarla de ciudadanía). Pero también una nueva institucionalidad que la asuma, en la que bien podría participar la Municipalidad, por ser el órgano estatal más cercano a la sociedad civil y a la vida cotidiana. Pero no será suficiente si no se hace un control de la apología de la violencia que realizan algunos medios de comunicación y en especial la televisión, si no se modifican los factores de la cultura lúdica, basada en el alcohol, el control de las armas de fuego, el desarme de la población y su monopolio por el ejército y la policía, la iluminación y transporte barrial, el desarrollo de campañas de seguridad ciudadanas y defensa civil. Enfrentar la violencia exige una visión y acción globales, porque en el mejor de los casos «las medidas aisladas sólo tienen efectos marginales» (Ratinoff-Bid, 1996). En el campo penal, se debe avanzar más en la búsqueda de una racionalidad jurídica, fundada en el derecho ciudadano, en la desburocratización y agilidad de la justicia más que en el incremento de las penas. Hay que diseñar mecanismos que tiendan a resolver pacíficamente los conflictos y espacios, donde la ciudadanía pueda conciliar y hacer quórum 12

justicia. En suma, se requiere de una institucionalidad que procese los conflictos, sobre la base de una pedagogía de la convivencia ciudadana inscrita en una estrategia de orden público democrático. Como la violencia recrudece cuando la sociedad no logra institucionalizar mecanismos no violentos de resolución de conflictos, es hora de modernizar y descentralizar el sistema judicial en su conjunto, para hacerlo menos politizado y más eficiente. Y, por otro lado, hay que reducir la conflictividad judicial, por ejemplo, con la introducción de la justicia comunitaria, la conciliación y el arbitraje para descongestionar el sistema judicial, y con la puesta en práctica de agencias comunitarias, comisarías de familia o de género. En otras palabras, es el momento para introducir mecanismos alternativos de solución de conflictos que respeten la diversidad y de que se pongan a prueba aspectos de la justicia consuetudinaria. Es singular la importancia de la investigación, articulada al diseño de políticas y programas públicos. Pero debe ser una investigación que combine aspectos teóricosanalíticos y descriptivos. Éste es un campo que requiere por igual un desarrollo teórico y una producción de información confiable. La dispersión de fuentes, la disparidad de datos, los problemas de definir y clasificar la violencia, los problemas culturales de los denunciantes, las características del hecho delictivo, etc., hacen del problema de la información un aspecto medular. Al respecto se pueden señalar dos experiencias interesantes: la del Distrito Federal de fernando carrión m. I

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México, donde se ha conformado una red de información en materia de prevención del delito y justicia penal, y el de Cali, donde se busca unificar los registros de información, mediante el establecimiento de un Consejo de Seguridad coordinado por la Alcaldía, que permite, entre otros aspectos, afinar la obtención, procesamiento y análisis de la información. Es necesario repensar, redefinir y fortalecer los espacios de socialización fundamentales de la sociedad urbana latinoamericana: la familia, la escuela, los medios de comunicación, la ciudad, etc., así como la creación de nuevos «lugares» y mecanismos institucionales para la solución de los conflictos, de pedagogía para la convivencia, la comunicación y la expresión de sentimientos. No se puede luchar contra el crimen sin la existencia de una política social explícita. El control, bajo ningún punto de vista, puede eliminarse, pero sí debe transformarse. Hay que conformar una estrategia de orden público democrático donde la policía, la justicia y los derechos humanos jueguen otro papel. Hasta ahora, se ha enfrentado el problema de manera policial y con resultados no muy positivos. Se trata de un problema nacional de interés colectivo y público, que compro-

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mete al conjunto de la sociedad y sus instituciones (no sólo a la policía). Sin embargo, siendo la ciudadanía la fuente y fin de la violencia urbana, se requiere su participación en la solución del problema. Pero también se deberá crear una nueva institucionalidad que la asuma, en la que bien podría participar la Municipalidad por ser el órgano estatal más cercano a la sociedad civil y a la vida cotidiana. Esta institucionalidad debería elaborar un plan de acción y una propuesta de concertación con distintas entidades públicas, privadas y comunitarias para que, por ejemplo, controlen la defensa y exaltación de la violencia en los medios de comunicación, como la televisión, modifiquen los factores de la cultura basada en el alcohol, controlen las armas de fuego, desarmen a la población civil, aumenten la iluminación y el transporte barrial y desarrollen campañas de seguridad ciudadana y defensa civil. Obligan a diseñar estrategias ciudadanas de prevención y control, inscritas en visiones de gobierno de la seguridad, que vayan más allá de la policía y del estrecho marco nacional. Es necesario construir una «gobernabilidad de la violencia» que surja de una estrategia y que vaya de lo local a lo internacional, pasando por la escala nacional, y que involucre a la sociedad toda. •

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notas 1. Coordinador del Programa de Estudios de la Ciudad de FLACSO-Ecuador, Editorialista Diario Hoy y Concejal del Municipio de Quito (fcarrion@flacso. org. ec) 2. «No existe ni una expresión uniforme ni unívoca de la violencia en su conjunto, sino que la misma se caracteriza por la diversidad de sus formas y por sus ambigüedades» (Villavicencio, 3). 3. «La violencia es uno de los reflejos más dramáticos de los procesos de globalización mundial» (Castillo). 4. El caso particular de Medellín, inscrito en la violencia desatada por el narcotráfico, que se hizo fuerte en la ciudad y que implantó un modelo sustentado en la confrontación directa, a diferencia del de Cali, que lo expandió a través de su infiltración dentro de la sociedad y el Estado. 5. La erosión institucional, principalmente de la policía y la justicia, que en general se vive en la región, podría ser un factor estructural común. 6. La seguridad ciudadana debe versar sobre el conjunto del proceso; esto es, que todas y cada una de las etapas deben ser atendidas, teniendo en cuenta que las etapas anteriores son un dique para las posteriores. Desgraciadamente, las políticas que mayor peso tienen se han dirigido más hacia el control y menos hacia las otras fases, en particular hacia la prevención de la violencia. 7. «La seguridad ciudadana se refiere al derecho (y por tanto deber) que le asiste al ciudadano o, en sentido más amplio, al integrante de una sociedad organizada, de desenvolver su vida cotidiana con el menor nivel posible de amenazas a su integridad personal, sus derechos cívicos y el goce de sus bienes. Hace referencia al vínculo entre la persona y el estado» (Aguilera G., 13, 1999). 8. En El Salvador y Guatemala, la culminación de la guerra civil, que se vivió hasta principios de los años noventa, condujo al incremento de la violencia común. Por eso la importancia de entender la diferencia existente entre los distintos tipos de violencia es muy necesaria. El caso de Centro América lo ilustra de manera prístina. En la sub-región se pasa de la violencia política a la quórum 12

violencia social, con resultados altamente preocupantes. 9. La OPS (1994) impulsó un Plan de Acción Regional sobre Violencia, que innovó el campo a través de una estrategia integral de prevención que involucraba a varios de los sectores sociales, instituciones y organismos que tienen algún tipo de compromiso y responsabilidad en la construcción de la seguridad ciudadana. El Plan superó la concepción dominante de la violencia, que consistía en la prioridad asignada al control, y en la práctica, en una nueva visión que se expresa: por un lado, en un conjunto significativo de propuestas en el ámbito local y, por otro, en una gran sensibilización de la cooperación internacional. El enfoque del Plan se caracterizó por la concepción epidemiológica, lo cual permitió enfrentar la violencia como un problema de salud pública, desde las causas y sus factores determinantes. 10. Existencia de un área de integración supranacional que funciona como territorio unificado para las operaciones delictivas, que saca ventajas de éste ámbito pero que también genera un gran potencial para la cooperación internacional a nivel de seguridad ciudadana (Der Ghougassian, 1999). 11. El alto nivel de violencia que vive Colombia le convierte en el país con mayor tasa de homicidios del Área Andina, y es tal la magnitud que distorsiona las tasas generales de la subregión. Sin embargo, no se trata de un problema actual, pues hay una persistencia en el tiempo que da lugar a pensar en la existencia de una «cultura de la violencia» (De Roux, 1994), que se expresa a través de diversos tipos (política, económica, común, etc.) y formas en el territorio (campo, ciudad, regiones). 12. A lo cual puede añadirse –sin temor a equivocación– que también es una limitante para la democracia, porque corroe y deslegitima a las instituciones democráticas como, por ejemplo, el sistema judicial, la Policía, y el Parlamento. 13. Si extraemos el promedio de las tasas de homicidios de los tres países (33.2 por cien mil) y el promedio del coste de la violencia (13.86 por 100), podemos obtener un factor de relación entre los dos fernando carrión m. I

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(2.39), que dividido para la tasa de homicidios de Ecuador (14.8) y Bolivia (22.8) nos permite tener un coste aproximado para cada uno de los dos países. 14. Según Naciones Unidas, los países en desarrollo destinan entre el 10 y el 15 por 100 de sus presupuestos nacionales a la policía y a la justicia penal. Y lo que es más grave, estas políticas de control no han dado los resultados deseados, porque la criminalidad mundial aumentó en un 5 por 100 anual (CIPC, 1995). 15. Allí tenemos, por ejemplo, las denominadas pandillas juveniles en casi todas nuestras ciudades, el narcotráfico y sus secuelas, así como también su desarrollo tecnológico y la nueva organización del delito. 16. «Un segmento de la actividad delictiva se ha modernizado en el país y supone la conformación de organizaciones más complejas, con mayores recursos económicos, un arsenal sofisticado y contactos y relaciones con el sistema social establecido» (Del Mastro, 1994). 17. Así como un automóvil o un cuadro robado en Ecuador se envía a Perú o Colombia para su comercialización, el Ecuador se convierte en mercado para los bienes sustraídos en otros países. 18. «El Estado no tiene legitimidad porque ha dado un trato represivo a conflictos y porque sus agentes han incorporado la lógica privada (limpieza social, violación de derechos humanos, corrupción) a la función pública más esencial a la sociedad: la seguridad ciudadana y la justicia. Esta realidad da lugar a que se multipliquen diversas formas de «justicia privada» y a que se generalice una mentalidad autodefensiva de la población» (Corporación Región-Medellín). 19. «El porcentaje de muertos como resultado de la subversión no pasó del 7.5 por 100 en 1985, que fue el año tope. Mucho más que la del monte, las violencias que nos están matando son las de la calle» (UNC, 1988, 18). 20. Según Armando Montenegro, Ex-Director de Planeación Nacional de Colombia, la probabilidad de que un delincuente sea capturado y juzgado es casi nula. Por cada 100 delitos que se cometen en 50

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Colombia, sólo 21 son denunciados a las autoridades. De éstos, 14 procesos prescriben por diferentes causas y únicamente 3 terminan con sentencia. Esto quiere decir que la probabilidad de que un delincuente no reciba un castigo es del 97 por 100 (El Tiempo de Bogotá, 27 abril de 1994). 21. «La corrupción y, junto a ella, la impunidad, conducen a la criminalización de la propia policía y al desarrollo del crimen organizado». (Oviedo, 1995) 22. Como señala el Ex Alcalde de Cali, Dr. Rodrigo Guerrero, la cacería de tigres sólo es posible realizarla donde hay tigres. 23. Se recomienda revisar el trabajo de Camacho, Alvaro «¿Seguridad para la gente, o seguridad para el Estado?», Universidad Nacional de Colombia, 1994. 24. Se han creado, entre otros, los siguientes organismos: Consejerías Presidenciales, Centros de Conciliación Ciudadana, Conciliadores en Equidad, Comisiones Especiales de Quejas, Casas de la Juventud, Centros locales de Amor a Buenaventura, Juntas de Participación, Comisarías de Familia, Consejos de Seguridad, Comisión de Paz, Oficinas de Derechos Humanos, Núcleos de Vida Ciudadana. A éstos deben sumarse los organismos tradicionales de la policía, justicia, municipios, gobierno nacional, etc. 25. Es una reunión semanal presidida por el Alcalde y con la participación de representantes de la policía, fiscal seccional, funcionarios municipales, tránsito, etc., con el fin de analizar y tomar decisiones respecto del problema. 26. Son reuniones semanales que sostiene el Alcalde y su equipo de gobierno, en cada una de las comunas, con las Juntas Administradoras Locales (JAL), con el fin de definir las necesidades comunales, el cumplimiento de las obras y el seguimiento presupuestario. 27. «¿Cómo se puede pedir a las autoridades efectividad en la lucha contra la delincuencia si los ciudadanos no están dispuestos a ayudar a ser protegidos?» (Castillo, 8). 28. «La seguridad ciudadana, más allá de su carácter de tema ideologizado, es ante todo un derecho al que le corresponde un deber» (Camacho, A. 1, 1994). quórum 12

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Reforma policial en América Latina lucía dammert Coordinadora del Programa de Seguridad y Ciudadanía FLACSO-Chile

resumen Este artículo presenta los diversos procesos de reforma policial desarrollados en América Latina en la última década. Sin lugar a dudas, en un continente marcado por el aumento de la violencia y la criminalidad, las policías adquieren un rol central en la gobernabilidad nacional. Así, el retorno de la democracia ha generado una mayor dependencia gubernamental hacia las policías, principal institución encargada del orden y la estabilidad pública, pero éste no se ha visto complementado por un cambio institucional que conlleve mayores niveles de profesionalización y eficacia. Palabras clave: Reforma policial. Violencia y criminalidad. Corrupción. Instituciones policiales. Policía comunitaria. Gobernabilidad nacional.

abstract This article presents the diverse processes of police reform developed in Latin America in the last decade. Without doubt, in a continent marked by the increase of the violence and the criminality, the police acquire a central roll in the national governability. Thus, the return of the democracy has generated a greater governmental dependency towards the police, the main institution in charge of the order and the public stability; but this has not been complemented by an institutional change that entails higher levels of professionalization and effectiveness. Key words: Police reform. Violence and criminality. Corruption. Police institutions. Community police. Nacional gobernability. quórum 12

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introducción En un continente marcado por el aumento de la violencia y la criminalidad, las policías adquieren un rol cada vez más central en la gobernabilidad de los países. Paradójicamente, el retorno de la democracia ha generado una mayor dependencia gubernamental hacia las policías, principal institución encargada del orden y la estabilidad pública. Sin embargo, este rol protagónico no se ha visto complementado por un cambio institucional que conlleve mayores niveles de profesionalización y eficacia. Por el contrario, la utilización excesiva de la fuerza, la corrupción y la participación en actos delictivos son elementos cotidianos en prácticamente todos los países de la región. Este contexto ha generado la implementación de diversas iniciativas de reforma, que buscan no sólo impactar sobre la gestión, sino también sobre la doctrina y la cultura institucional. Más aún, en la mayoría de casos, las experiencias son incipientes y los resultados variados e incluso contradictorios. Ahora bien, los problemas de la policía interpelan a la sociedad como un todo y a la calidad del Estado democrático en su conjunto. De esta manera, no se puede analizar a las policías como entes aislados del resto del aparato gubernamental, sino que, por el contrario, es necesario reconocer los desafíos que impone al ejercicio democrático para poder enfrentarlos como política de Estado. De esta forma, corresponde al Estado otorgar los presupuestos necesarios para que las instituciones policiales funcionen con calidad, así como diseñar los procesos de capacitación 54

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de los cuerpos policiales, con énfasis en el Estado de Derecho, incentivando una doctrina y gestión policial moderna. De igual manera, el Estado debe establecer mecanismos de balances y controles mutuos para limitar el uso de la fuerza, la violación de derechos humanos, la ineficiencia e, incluso, la ineficacia del accionar policial. El presente artículo tiene por objetivo sistematizar las diversas experiencias de reforma desarrolladas en la región en las últimas décadas. En este proceso se busca identificar los elementos que han conllevado a procesos erráticos de implementación, así como aquellos elementos que sirven de base para la generación de cambios durables.

las instituciones policiales en américa latina En América Latina existe una diversidad de instituciones policiales. Por un lado, se pueden caracterizar por el ámbito de acción, así pueden ser nacionales (como Carabineros de Chile o la Policía Nacional de Colombia), regionales (en aquellos países federales como México, Brasil y Argentina) e, incluso, locales (algunos municipios cuentan con fuerzas policiales propias). Por otro lado, de acuerdo a sus objetivos específicos, encontramos instituciones dedicadas únicamente a la investigación policial (como la policía judicial de Córdoba) o aquellas dedicadas a la prevención y control de la criminalidad. Más allá de estas diferencias, las instituciones policiales pueden ser caracterizadas en rasgos generales como «... las personas autorizadas por un grupo para regular las relaciones interpersonales dentro del grupo quórum 12

a través de la aplicación de la fuerza física» (Bayley, 2001). Esta definición tiene tres elementos centrales: fuerza pública, uso de la fuerza y profesionalización. Con relación a lo primero, la institución policial responde a las necesidades de la sociedad en su totalidad, lo cual la obliga a responder de forma equiparable ante las diversas presiones de la ciudadanía. Sin embargo, esta característica se ha erosionado en la última década en prácticamente todos los países de la región, por dos procesos paralelos. En primer lugar, el aumento del financiamiento privado y la carencia de regulación para este flujo tienen un impacto negativo evidente en la distribución de la infraestructura y atención policial, lo que a su vez deteriora el sentido público de la institución. En segundo término, el explosivo crecimiento de la seguridad privada pone en jaque al accionar policial, ocupando sus espacios, limitando su accionar y, en algunos casos, debilitando su capacidad de respuesta. Así, la proliferación de empresas de seguridad, paradójicamente, aumenta la sensación de desprotección de muchos ciudadanos que no tienen acceso a dicho servicio, así como de aquellos que invierten en dichos mecanismos de encierro y alarma colectiva. En segundo lugar, las policías debieran ser las instituciones que detentan el monopolio del uso de la fuerza legítima del Estado. Es así cómo, en el marco del Estado de Derecho, se puede utilizar la fuerza para reestablecer el orden social. Lamentablemente, en muchos casos la fuerza se utiliza de forma ilegítima, conduciendo al aumento de los ciudadanos muertos por las policías (como lo muestran quórum 12

las estadísticas presentadas en Brasil y Argentina) o a la violación de otros derechos humanos (Ecuador, Perú…). Esta utilización de la fuerza se evidencia especialmente en los procesos de detenciones, así como en el tratamiento de la población carcelaria. En tercer lugar, la institución policial debería ser un cuerpo profesional, capaz de desarrollar iniciativas de prevención, control e investigación criminal de forma eficaz y eficiente. Esta preparación profesional es fundamental, además, por el hecho de brindarle a las policías cierta autonomía frente al mando político, en relación a la toma de decisiones de intervención y a la aplicación de conocimientos técnicos en su quehacer; sin embargo, de ninguna forma le otorga independencia completa. En este sentido, la responsabilidad de la seguridad debe ser asumida por el poder político, así como las estrategias utilizadas podrán ser evaluadas por su impacto. Lamentablemente, en algunos casos es la misma opinión pública la que presiona para destinar más policías al patrullaje, lo que genera una disminución de los períodos de capacitación del cuerpo policial. Si bien hay elementos específicos que deben ser enfrentados, como los años de escolaridad exigidos para entrar y formarse en la institución, en el fondo se evidencia necesario redefinir el tipo de policía que necesitamos. De acuerdo a esto se podrá establecer un perfil adecuado, tanto en su capacitación como en sus habilidades personales. Especialmente en América Latina, Bayley señala dos temas recurrentes en su organización policial. Primero, la diferencia entre selucía dammert I

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guridad interna y externa no se ha desdibujado históricamente. Las fuerzas militares han jugado (y en algunos países aún lo mantienen) un papel central en el mantenimiento del orden interno. Esta situación se consolida con la estructura militarizada de las policías que, en diversos países de la región, mantienen incluso dependencia administrativa y funcional del área militar. No cabe duda de que el rol de la policía es aún más complicado allí donde su legitimidad y autoridad están en disputa. Un segundo elemento caracterizador de las policías latinoamericanas es que son vistas por la ciudadanía con desconfianza, debido a la poca eficiencia, la corrupción y la baja profesionalización de sus miembros. Así por ejemplo, en El Salvador, José Miguel Cruz explicita que la práctica, a lo largo de la historia, de emplear a las fuerzas de seguridad para proteger los intereses de los grupos acomodados ha socavado su legitimidad a ojos de los estratos sociales más bajos (Cruz, en prensa).

la reforma policial como principal respuesta pública En un contexto marcado por la creciente presencia de la criminalidad, la desconfianza ciudadana hacia las policías, el desarrollo de prácticas corruptas y el uso excesivo de la fuerza, han hecho que la reforma de la policía se haya convertido en la principal respuesta de política pública en la región. Cabe mencionar que estas reformas se inscriben dentro de lo que O´Donnell llama «la tercera generación» en el proceso de consolidación democrática. Ya que, sin duda, 56

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durante los primeros años de democracia, fueron pocos los países que pudieron generar un cambio en la gestión y doctrina policial en América Latina. De esta manera, la reforma de las policías no es sólo una necesidad para responder a los problemas de delincuencia presentes en todos los países de la región, sino también un elemento fundante del proceso de consolidación democrática en la región. La expectativa pública, sin embargo, puso énfasis en la posibilidad de que una policía más eficiente y efectiva podría resolver el problema de la seguridad. Situación que se apoyaba en intervenciones realizadas en los Estados Unidos de Norteamérica, donde la sociedad parecía incluso dispuesta a sacrificar, en cierta medida, la protección de sus derechos civiles en favor de una mayor seguridad. Paradójicamente, en América Latina esta disponibilidad se observa especialmente en aquellos países que han sufrido dictaduras militares, por lo que los esfuerzos para promocionar el respeto a los derechos humanos y la responsabilidad del gobierno, en las nuevas democracias, se enfrentaron con una carga adicional. Sin duda, la reforma policial es sólo un elemento de las políticas para disminuir la criminalidad. Sin embargo, durante la primera mitad de los años noventa, ésta se vio como la principal salida para enfrentar esta problemática. Así, se ha limitado el desarrollo de una perspectiva sistémica e integrada que incluya, por lo menos, programas e iniciativas quórum 12

dedicados a: 1) prevención del crimen (educación, protección infantil y bienestar familiar, recreación, empleo, patrullas de rutina y sensibilización de la comunidad, entre otros); 2) represión del crimen e investigación (policía con o sin uniforme, forenses criminalistas, inteligencia criminal), 3) enjuiciamiento (fiscales públicos, juzgados, –incluyendo jueces y cargos administrativos, abogados para la defensa–); 4) sistema penitenciario (construcción, mantenimiento, vigilancia), y 5) rehabilitación penitenciaria y post penitenciaria (empleo, asistencia personal y familiar, tratamiento anti-drogas). Sin duda, la reforma policial es un elemento central del proceso, pero no puede, por sí solo, prevenir y controlar la violencia y la delincuencia en un determinado país. Así por ejemplo, una mayor presencia policial y represión del crimen tiene como consecuencia un mayor número de detenidos, que no siempre son culpables. Este proceso tiene efectos negativos, como el colapso del sistema judicial y el sistema penitenciario, así como un proceso de «olvido» sobre la importancia de la rehabilitación. A cambio, el sistema judicial colapsado se vuelve más vulnerable a la ineficiencia, la injusticia, la corrupción y el abuso. Y las prisiones, sobrepobladas y con infraestructura precaria, se vuelven violentos y peligrosos almacenes humanos, conocidos también como escuelas del delito.

¿qué se entiende por reforma policial? La experiencia Europea y de Norteamérica muestra importantes cambios en aspectos quórum 12

de la función y doctrina policial. En general, estas reformas se realizan en dos vértices: la capacidad operativa (eficiencia y eficacia de la policía) y la responsabilidad democrática (las respuestas de la policía al control político y a su respeto por los derechos civiles y humanos). De esta forma, se busca aumentar los mecanismos de fiscalización y control de las instituciones policiales, no sólo en términos de actuación en el marco de la ley sino también por la eficacia y eficiencia de las iniciativas desarrolladas. Estos cambios fueron revisados en Latinoamérica, donde el incremento de la sensación de inseguridad, la corrupción y la ineficacia del accionar policial mostró la necesidad de cambios profundos en su doctrina y gestión. De esta forma, se pueden evidenciar cuatro procesos ocurridos en las últimas décadas: la creación de nuevas instituciones policiales en aquellos países que sufrieron guerras civiles, como El Salvador; las reformas parciales, ocurridas en Argentina y Colombia; las iniciativas de policía comunitaria (Chile, Guatemala y Brasil), y las iniciativas innovadoras, desarrolladas por diversas instituciones en la región. Nuevas policías Hasta mediados de los años noventa, la policía centroamericana era un elemento central para el mantenimiento del orden interno y apoyo de las Fuerzas Armadas. De esta forma, su subordinación doctrinal y de gestión era evidente. Así por ejemplo, en Honduras, la Fuerza de Seguridad Pública estaba bajo el mando de las fuerzas armadas; mientras que en El Salvador, en 1992 (fecha en que se firmaron los acuerdos de paz), las tres institulucía dammert I

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ciones policiales dependían del Ministerio de Defensa. De esta manera, los efectivos policiales estaban entrenados casi exclusivamente para enfrentar la insurgencia armada y para cooperar con los militares en el mantenimiento del orden interno. Situación que iba en desmedro de la formación y capacitación en funciones propias de la policía, como la prevención y el control de la criminalidad. Adicionalmente, la participación de policías en enfrentamientos con la población y la extrema utilización de la fuerza generaron la necesidad de definir nuevas institucionalidades con legitimidad y cierto reconocimiento ciudadano. De esta forma, se crearon instituciones policiales prácticamente nuevas en la región. En El Salvador, la creación de una nueva policía nacional fue uno de los acuerdos centrales del Tratado de Paz de 1992, que dio fin a una larga y dramática guerra civil. De esta forma, se trató de limitar la participación de las fuerzas de policía como elementos que sirven a fines políticos, ya que, en el viejo régimen, las fuerzas de seguridad representan los intereses de los estratos sociales altos; un ejemplo de ello es el hecho de que las fuerzas de seguridad nacional se usaron para mantener el orden en las plantaciones de café, en las épocas de recolección de la cosecha. Esta nueva policía nacional se conformó con veteranos de la guerrilla y de la armada, al igual que con nuevos reclutas. Lamentablemente, el proceso fue exitoso en sus inicios pero posteriormente fracasó, lo cual se vio 58

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evidenciado por la disminución del alto grado de aprobación social que tenía dicha institución. Paradójicamente, en la actualidad se aprecia un regreso paulatino de los militares a funciones de mantenimiento del orden público. Situación que se justifica en la sensación de inseguridad de la población y en la aparente limitada efectividad de la nueva institución policial. Reformas policiales A diferencia de los procesos presentados previamente, la mayoría de las iniciativas vinculadas con las instituciones policiales en América Latina se relacionan con esfuerzos más bien parciales de cambio, tanto en la doctrina como en la gestión policial. En líneas generales, la causa principal de estas reformas fue la preocupación de la sociedad por el fuerte incremento del crimen y la violencia, junto con la percepción general de la fuerza policial, como una institución corrupta e ineficaz. Las reformas giraron, sobre todo, en torno a esfuerzos graduales por reorganizar a la policía, purgar a los oficiales corruptos y mejorar el reclutamiento y formación, así como aumentar la vigilancia y participación de la sociedad civil.

Cabe destacar que, en la mayoría de casos, dichos procesos se enmarcaron en contiendas políticas y no incluyeron el apoyo institucional. Por ende, contaron con una amplia resistencia institucional e, incluso, un constante rechazo de la sociedad1. Diversos son los casos donde se implementaron estas reformas. A continuación se quórum 12

presenta brevemente la experiencia de Argentina, Colombia y Perú, que muestran elementos comunes a otras experiencias de la región. Argentina Promediando la década de los años noventa, Argentina asistió a un aumento de la preocupación pública sobre la denominada crisis de seguridad, que tuvo como elemento central la baja eficacia y alta corrupción de las instituciones policiales. En este marco, diversas provincias del país enfrentaron iniciativas de reforma de la institución policial (Santa Fe, Buenos Aires, Córdoba, Mendoza son sólo algunos ejemplos). Sin duda, la experiencia de la Provincia de Buenos Aires, que representa más de un tercio de la población nacional y cuenta con una de las policías peor evaluadas en el país, es un ejemplo paradigmático del objetivo, resultados y problemáticas de estas iniciativas.

La Policía de la Provincia de Buenos Aires es reconocida históricamente por los altos niveles de violencia rutinaria y la sistemática violación de los derechos humanos, perpetrada por ciertos «grupos operativos» al interior de su estructura (Saín, 2002). No obstante, a fines de 1996, los graves hechos de violencia policial, incluyendo la detención y el procesamiento judicial de oficiales implicados en el ataque terrorista contra la sede de la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA), generaron cambios en la jefatura policial. Es así como se aprobó la Ley de Emergencia Policial (Ley 11.880), que modificó la estructura de la Policía e impuso que todos los intequórum 12

grantes de la fuerza serían puestos a prueba por el plazo de un año, durante el cual se analizaría su conducta, y en caso de comprobarse irregularidades, se los separaría de la institución mediante un despido deshonroso. De igual forma, se modificó la Ley de Procedimiento Criminal, con el objetivo de mejorar el control de las actividades de la policía y modificar su relación con el poder judicial. Este inicio de reforma sufrió diversos contratiempos, signados especialmente por la constante negativa de los oficiales por aceptar los cambios propuestos. Situación que se mantuvo en el año 1997, cuando se promulgó el «Plan de Reorganización General del Sistema Integral de Seguridad e Investigación de los Delitos de la Provincia de Buenos Aires», cuya primera medida dispuso la intervención de la Policía a efectos de su reorganización y estableció un plazo de noventa días para dicha acción. El interventor destituyó a toda la plana supervisora de la fuerza policial, desmanteló las líneas de mando y ordenó el retiro de más de 300 comisarios generales y comisarios mayores. De igual forma, se promulgó la Ley 12.090, que creó el Ministerio de Justicia y Seguridad, con funciones en la gestión de las áreas de seguridad, investigaciones policiales, justicia, sistema penitenciario y relaciones con la comunidad. Este proceso de reforma ha pasado por etapas diversas de avance y retroceso, marcadas principalmente por el interés y utilización política de la temática. En este sentido, los cambios no pueden ser analizados en su integralidad, ya que las denuncias de colucía dammert I

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rrupción y de utilización excesiva de la fuerza son aún cotidianas. Colombia El proceso de reforma de la Policía Nacional de Colombia se generó al interior de la institución, a partir de mediados de los noventa, debido a la percepción general de una institución penetrada por la corrupción y el narcotráfico. Sin duda, el liderazgo del jefe de la policía, José Serrano, nombrado en el año 1994, brinda un elemento central a este proceso, el cual se inició con una purga de más de 7.000 funcionarios policiales de todos los rangos de la institución, así como con la modificación de la estructura y la cultura institucional. En este sentido, se desarrolló una perspectiva gerencial, basada en la planificación estratégica, que permitía espacios de libertad y cierta autonomía a los jefes regionales, los cuales teóricamente podrían diseñar e implementar iniciativas focalizadas de control y prevención.

Las reformas realizadas por Serrano tuvieron un impacto positivo sobre la percepción de la población, que reconoce el esfuerzo realizado por aumentar la efectividad y el profesionalismo de la institución policial. Ahora bien, este proceso resaltó la capacidad de la policía para superar problemas de corrupción y demostró su efectividad en la captura de narcotraficantes importantes. No obstante, los resultados han sido mucho más parciales en la mejora de la organización interna y los procedimientos, lo que ha terminado con nuevos escándalos de corrupción, que reaparecieron públicamente a principios del año 2003. 60

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Perú El caso peruano muestra también la importancia del liderazgo civil en el proceso de reforma de la policía, así como los vaivenes políticos a los que ésta es sometida. En este caso, la preocupación central de la institución policial, durante los ochenta e inicios de los noventa, fue el combate al terrorismo y al narcotráfico. Esta situación generó un paulatino abandono de las estrategias policiales vinculadas con la seguridad interna, un aumento de la violación de los derechos humanos y una corrupción e ineficiencia crecientes.

En este proceso se evidenció la necesidad de una reforma de la estructura y la doctrina policial, que incluyera la recuperación de las labores propias de una policía preventiva, así como la regulación de los servicios locales (serenazgos) y privados de seguridad. En este contexto, el Ministro Rospigliosi y, posteriormente, Costa tomaron las propuestas de las «Bases para la Reforma Policial», preparado por el Gobierno de Valentín Paniagua en el 2002. Paralelamente, el Congreso de la República había avanzado en la misma dirección y contaba con un proyecto de ley sobre el tema, situación que permitió lograr un consenso ciudadano y político. Así, en enero de 2003, se aprobó la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, junto con otras normas enviadas por el Ejecutivo entre las que se encuentra la creación del sistema de seguridad ciudadana. Este proceso involucró un cambio en la relación entre la policía y la ciudadanía, quórum 12

buscando involucrarlas en la prevención y el control de la delincuencia a nivel local. Para esto se dio principal interés a la infraestructura de las comisarías, así como a la atención brindada a los denunciantes. De igual forma, involucró un cambio en la estructura de la institución. Tanto la creación de las divisiones de seguridad ciudadana en cada región, como la mejora en la organización de las comisarías y la simplificación de sus trámites administrativos, son aspectos importantes en el esfuerzo por hacer más eficiente la labor policial y reducir los índices de inseguridad y de delito. No obstante las buenas intenciones, ambos ministros tuvieron un período de no más de dos años (no consecutivos) en sus cargos, lo que significó importantes avances y retrocesos en la estrategia planteada. Policía comunitaria La relación con la comunidad se ha convertido en uno de los elementos centrales de cualquier estrategia de prevención y control del delito. Es así como la mayoría de instituciones policiales de la región han adoptado un discurso que pone énfasis en la importancia de la colaboración con la comunidad. El abanico de acciones consideradas comunitarias es amplio y abarca iniciativas, como grupos vecinales de vigilancia, asistencia a cuentas públicas, generación de financiamiento para las policías locales y participación en proyectos de prevención.

Lamentablemente, estas iniciativas se han quedado en muchas ocasiones a nivel del discurso político e institucional y no se han visto reflejadas en cambios al interior de las quórum 12

policías, que permitan una efectiva interrelación con la ciudadanía. Las iniciativas de policía comunitaria, desarrolladas en América Latina, son recientes y han sido poco estudiadas. El experto en temas policiales, Hugo Frühling, ha realizado una de las primeras sistematizaciones de diversos casos en la región y establece algunos elementos que requieren ser enfatizados. En primer lugar, estas iniciativas generan cierta disminución de algunos delitos, así como del sentimiento de inseguridad de la población, que observa una mayor presencia policial en las calles. Adicionalmente, se evidencia una mejor imagen ciudadana respecto de la institución, y, principalmente, de los oficiales a cargo del patrullaje vecinal. Finalmente, los esquemas de policía comunitaria involucran una disminución de las posibilidades de abuso policial o uso innecesario de la fuerza, debido al conocimiento que tiene la población de los oficiales a cargo del patrullaje. Por otro lado, estos esquemas no son método eficaz para controlar el crimen (Rico y Chinchilla, 2003, p. 102), sino más bien para enfrentar algunas situaciones concretas, a nivel local. De igual forma, se evidencia que las propuestas son de difícil adaptación en las estructuras policiales, debido a la necesidad de descentralizar la toma de decisiones y disminuir la forma militarizada de su accionar, siendo estas últimas dos de las principales características de las policías latinoamericanas. Otra de las limitantes se relaciona con su evaluación, debido a la necesidad de definir cuáles son los indicadores de eficiencia y, sobre todo, en el plazo en que lucía dammert I

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éstos pueden ser evaluados. En este sentido, la participación limitada de ciertos miembros de la institución en estrategias comunitarias parece erosionar las bases mismas de un modelo alternativo de funcionamiento policial en la región. Otras innovaciones Además de los procesos de cambio analizados previamente, en la región encontramos otros esquemas de cambio menos difundidos, pero, por cierto, interesantes. A continuación se presentan dos casos que consideramos emblemáticos, no sólo por los temas que plantean, sino también porque representan una tendencia generalizada en la región.

En primer lugar, la necesidad de una estrecha colaboración entre la policía y el sector privado es un tema aún en debate, que pretende superar la ya tradicional colaboración financiera para la compra o mantenimiento de infraestructura básica de la policía en un cierto sector y desarrollar nuevas herramientas de cooperación. Un ejemplo de estas iniciativas la presenta el instituto contra la Violencia de Sao Paulo, que describe una reciente asociación entre el sector público y privado para mejorar el mantenimiento del orden y contribuir a la prevención del crimen en un área metropolitana que sufre severos niveles de violencia criminal. A partir de un esfuerzo conjunto de asociaciones de empresarios, instituciones académicas y empresas de comunicación, se establece una respuesta creativa de la sociedad civil para mejorar la eficiencia policial al igual que su eficacia (ver Mesquita Neto, en 62

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prensa). De esta forma, los intereses privados, unidos con centros de investigación en la temática y las policías, pueden generar mecanismos de inversión en programas comunitarios de participación de la ciudadanía, de mejora de la eficacia y transparencia de las acciones policiales, entre otras actividades. Al mismo tiempo, es posible observar el desarrollo de procesos no tan alentadores, como lo son aquellos que, debido al incremento del crimen, unido al proceso de responsabilización de la sociedad, pueden generar mecanismos no deseados de justicia en mano propia. Un caso tal vez extremo se presenta en el Estado sureño de Guerrero, en México, donde la ciudadanía cooperó para dar respuesta a la percepción de ineficacia e, incluso a veces, de abuso de las fuerzas de policía estatales. Así, las comunidades indígenas crearon una policía local, formada casi en su mayoría por voluntarios, cuya legalidad es cuestionada por parte de las autoridades estatales. En este caso, no sólo se convirtieron en una patrulla comunitaria, sino que, de hecho, pasaron a reemplazar a la institución dedicada a velar por el orden público. Sin duda, estas iniciativas, llamadas de «policía comunitaria», pueden convertirse en el germen de un nuevo autoritarismo local que imparte justicia y castigos.

a modo de conclusión, ¿avance o retroceso? Los procesos de reforma han enfrentado diversos problemas. En primer lugar, la reacción al interior de la institución, que percibe las nuevas directrices como amenazantes. En segundo término, la negación de la opiquórum 12

nión pública o los grupos políticos conservadores, que ponen en duda la eficacia de estos procesos en el combate a la delincuencia. En tercer lugar, el apoyo político ha sido errático. De cierta forma, se podría afirmar que las reformas no han sobrevivido al cambio de liderazgo en las instituciones o en el ámbito político. Por ende, todas estas iniciativas no han perdurado en el tiempo y su camino de implementación muestra múltiples avances y retrocesos. Por otro lado, no es del todo evidente que estos cambios afecten las tasas de delitos denunciados o la sensación de inseguridad de la población. Situación que le imprime un mayor nivel de tensión política, al no mostrar resultados inmediatos. A pesar de los problemas mencionados, diversos son los avances logrados en esta te-

mática. Tal vez el más importante es el reconocimiento general de la necesidad de cambio en las instituciones policiales, la disminución del uso ilegal de la fuerza, su desmilitarización y paralela profesionalización. De igual manera, el reconocimiento, desde las mismas policías, de la necesidad de establecer mecanismos de colaboración con la ciudadanía, que permitan disminuir la desconfianza y aumentar la legitimidad del accionar policial. En síntesis, los resultados muestran por ahora la complejidad de reformar las instituciones policiales en la región. Pero también abren un camino hacia la consolidación de una visión moderna, eficiente, transparente y responsable del funcionamiento policial en América Latina. En este marco, se plantean desafíos que no sólo involucran el tipo de policía que tenemos, sino, especialmente, la calidad misma de nuestras democracias. •

nota 1. Bayley (2001, p. 25) enfatiza que «si la incidencia del crimen y el desorden se percibe como inaceptable o creciente, la reforma policial será

inhibida». La reforma en estos casos puede ser vista como una distracción de la aplicación efectiva de la ley.

referencias Bayley, David H. 1990: Patterns of Policing: A Comparative International Analysis (New Brunswick: Rutgers University Press). — 2001. Democratizing the Police Abroad: What to Do and How to Do It (Washington, D. C. : U. S. Department of Justice, National Institute of Justice, Issues in International Crime, http://www. ojp. usdoj. gov/nij). quórum 12

Cruz, José Miguel (en prensa): «Violencia, Inseguridad Ciudadana y las Maniobras de las Elites: La Dinámica de la Reforma Policial en El Salvador» En: Bailey, John y Dammert, Lucía (edit). Public Security and Police Reform in the Américas. University of Pittsburgh Press. Mesquita Neto (en prensa): «Asociaciones PúblicasPrivadas para la Reforma Policial en Brasil: Instituto lucía dammert I

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de São Paulo Contra la Violencia». En: Bailey, John y Dammert, Lucía (edit). Public Security and Police Reform in the Américas. University of Pittsburgh Press. Rowland, Allison (en prensa): «Respuestas Locales a la Inseguridad en México: la Policía Comunitaria de la Costa Chica y la Montaña de Guerrero». En: Bailey, John y Dammert, Lucía (edit). Public Security and Police Reform in the Américas. University of Pittsburgh Press. Rico, José María y Chinchilla, Laura (2003). Seguridad ciudadana en América Latina. S XXI, México. Frühling, Hugo (2003): Policía Comunitaria y Reforma Policial en América Latina. ¿Cuál es el impacto? Serie Documentos del Centro de Estudios

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en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Frühling, Hugo (2001): La Reforma Policial y el Proceso de Democratización en América Latina. CED, Santiago. Llorente, M. V (en prensa): «¿Desmilitarización en Tiempos de Guerra? La Reforma Policial en Colombia». En: Bailey, John y Dammert, Lucía (edit). Public Security and Police Reform in the Américas. University of Pittsburgh Press. Costa, Gino (2004): «Nuevo enfoque de seguridad ciudadana post Fujimori: Desafíos, realizaciones y tareas pendientes» En: Dammert, Lucía (Edit). Seguridad Ciudadana: Experiencias y desafíos. Programa URBAL, Valparaíso.

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Joven, crimen y estigma carlos mario perea restrepo Profesor invitado de la Universidad de la Ciudad de México, profesor asociado del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia

resumen La inseguridad se transforma en nudo político de la mayor relevancia. La ciudadanía la reconoce como la mayor fuente de preocupación colectiva, incluso por encima de los siempre acuciantes problemas económicos con su carga de desempleo y miseria. Antes que los desvelos por la mejora en las condiciones de existencia, en un contexto en donde a todas luces la pobreza se agiganta, la gente se siente interpelada por la amenaza sobre su vida y su patrimonio. Mientras tanto el Estado, en la otra orilla, hace del tema un lema de su intervención pública. Los políticos la encuadran en el centro de sus campañas electorales, al tanto que las administraciones inyectan grandes presupuestos en la renovación de sus aparatos de represión y control. La legitimidad pasa ahora por ahí, por la capacidad de la gestión política para contener el crimen y aminorar su presencia. Palabras clave: Inseguridad. Desempleo y miseria. Terror y control social. Joven y actividad criminal. Pandillaje y sicariato. Victimización.

abstract The insecurity is turned into a political knot that has a big relevance. The citizenship recognizes the insecurity as a great source of collective preoccupation, even over the always pressing economic problems, with its load of unemployment and misery. Before the sleeplessness by the improvement in the conditions of existence, in a context in where the poverty is bigger day after day, people feel like interbare by the threat on their life and their patrimony. The state, in the other border, makes with that subject an slogan to justify its public intervention. The politicians fit it in the center of their electoral campaigns, while the administrations quórum 12

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inject great budgets in the renovation of their machinery of repression and control. So, the legitimacy has to do with the capacity of the political management to contain the crime and to reduce its presence. Key words: Insecurity. Unemployment and poverty. Terror and social control. Young people and criminal activity. Gangs and hired assasins. Victimization.

terror y control social El pánico recorre la ciudad. La gente experimenta la amenaza creciente de un crimen que acecha en la puerta de la casa o a la vuelta de la esquina1. Lo afirman las encuestas de victimización. La población se siente intimidada por la posibilidad de convertirse en víctima de alguna de las variadas formas de criminalidad2. No importa la condición social. El miedo se extiende con mayor fuerza entre los sectores populares3. Ante el hecho, la ciudadanía toma la iniciativa, constituye entidades encaminadas a denunciar el crimen y a presionar una acción eficaz por parte del Estado. La vida privada se atiborra de sistemas de seguridad, mientras el ciudadano común se vale de estrategias a la mano como mantenerse recluido en el recinto seguro de su casa4. El terror recorre la ciudad. La inseguridad se transforma en nudo político de la mayor relevancia. La ciudadanía le reconoce como la mayor fuente de preocupación colectiva, incluso por encima de los siempre acuciantes problemas económicos, con su carga de desempleo y miseria. Antes que los desvelos por la mejora en las condiciones de existencia, en un contexto en donde, a todas luces, la pobreza se agiganta, 66

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la gente se siente interpelada por la amenaza sobre su vida y su patrimonio. Mientras tanto el Estado, en la otra orilla, hace del tema un lema de su intervención pública. Los políticos la encuadran en el centro de sus campañas electorales, al tanto que las administraciones inyectan grandes presupuestos en la renovación de sus aparatos de represión y control. La legitimidad pasa ahora por ahí, por la capacidad de la gestión política para contener el crimen y aminorar su presencia. No obstante, multiplicidad de indicios recomiendan la sensatez frente a la oleada de pánico que se apodera de la conciencia ciudadana de la ciudad. Frente a un universo mediático empeñado en estimular sin más la sensación de inseguridad, las evidencias dan cuenta de realidades más complejas en marcha. En contravía de la extendida idea de un crimen incontrolado, los datos muestran que no todos los indicadores se han disparado: la violencia es el mejor ejemplo5. Para comenzar, a lo largo de las dos últimas décadas, la curva de homicidios tiene un comportamiento sin ascensos sorpresivos6. De igual modo, la muerte no se riega por todos lados, el país se divide entre regiones donde campea el signo de la muerte y otras quórum 12

donde no se tiene noticia de un asesinato durante los últimos cuatro lustros7. Igual, el homicidio no toma como escenario exclusivo y preferente la ciudad; la violencia crítica toma cuerpo, ante todo, en la vereda campesina y rural8. Y para completar, los jóvenes, de quienes nos ocuparemos en extenso en estas páginas, no son los más destacados protagonistas de la criminalidad y la violencia; son los adultos. El crimen está presente, no cabe duda. Es un dilema esencial del mundo actual y la sociedad tiene razones para sentirse preocupada. Empero, cuando la inseguridad se convierte en el principal y más acuciante problema ciudadano, es preciso mirar con detenimiento lo que allí está en juego. Por principio, es imprescindible desmontar sus equívocos, como este que le achaca al joven el papel estelar de la criminalidad. Los datos evidencian una realidad distinta, en cuyo caso el imaginario tenaz del joven peligroso queda reducido a mero estigma, portador de consecuencias amargas. El lugar del crimen proviene hoy, no de su crecimiento ilimitado y sin cauce, sino de su estratégico papel en mediaciones esenciales de la reproducción social. Penetra procesos económicos y políticos, pero también la esfera cultural, como bien lo ponen en escena las pandillas y las bandas. Entonces, si el crimen no lo devora todo, el pánico que cunde aquí y allá debe ser visto como un privilegiado mecanismo de dominación social: ante la fractura de los vínculos, la deriva de los símbolos y la degradación del poder, agenciadas en esta era de mutación neoliberal, el terror se erige en sustituto del lazo social perdido. quórum 12

el estigma La consideración de la actividad criminal del joven reviste la mayor importancia. Finalmente, lo joven se constituyó, por derecho, en una categoría de la criminalidad, y las investigaciones académicas y las políticas públicas le incluyen como un capítulo obligado de sus análisis y estrategias9. Parece entonces que ser joven y ser violento, de un tiempo para acá, vienen a ser una misma y única cosa. Se les asocia no sólo en el acto sangriento, se les funde también en el hecho criminal. Abundan los protagonistas de la ilegalidad, no cabe duda; el narcotráfico y el crimen organizado lo testifican. En medio de ellos, sin embargo, lo joven no pierde su lugar: se le contempla como encarnación de la inseguridad urbana, ese perturbador pero firme sentimiento que recorre hoy la ciudad. Sin ir tan lejos, el alcalde de un importante municipio conurbano de la ciudad de México, empeñado en reducir los altos índices de criminalidad, decreta la práctica de redadas dirigidas «particularmente [hacia los] jóvenes que anden por las calles sin destino, debido a que muchos de ellos son potenciales delincuentes»10. Tal conversión del joven en delincuente potencial no es un simple sesgo ideológico o partidista, es una imagen con potente agencia social. Así, el mismo día, el periódico La Jornada, desde su visión de izquierda, en su nota editorial denuncia la transgresión que tales medidas represivas entrañan, frente a principios básicos de la constitución, la libertad de movilización y los derechos individuales. Nada que objetar. Mas el editorial ni menciona el otro rostro del conflicto, enmudece frente a carlos mario perea restrepo I

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la criminalización de los jóvenes, esa funesta visión sobre la que suelen desplegarse las políticas públicas contra la inseguridad11: el asalto brutal a las escuelas populares mediante medidas abusivas, como requisas y exámenes de consumo lo confirman. El imaginario del joven asesino y malhechor no tiene vigencia sólo en México. En Latinoamérica cobra particular fuerza, hasta el grado en que varios países adoptan la macabra práctica de asesinar muchachos con quienes mantiene algún conflicto. Ahí están la sombra negra en Centroamérica y las operaciones de limpieza en Colombia, los escuadrones de la muerte en Brasil y los cruentos enfrentamientos con la policía en Venezuela12. La creencia se extiende y en las políticas públicas del continente, se afirma «que los jóvenes son el epicentro de casi todos los episodios de violencia existente (tanto en su calidad de víctimas como en su calidad de victimarios)»13. Lo joven mutó en operador semántico del crimen. El estigma se perfila, cargado de consecuencias. No puede ser de otro modo en la era donde la inseguridad asciende a la urgencia más sentida entre la población. Lo joven gana su puesto junto al terrorismo, el tráfico de narcóticos y la corrupción, sentado en el panteón de los demonios de la criminalidad contemporánea. La pregunta obliga, ¿el estigma se sostiene?

la evidencia Antes de entrar en materia, unas palabras en torno a la estadística en que se basa la argumentación. Pensar el crimen, hoy día, resulta difícil sin el concurso de la información numérica. Los tropiezos surgen de inmediato, su ramificación en variadas esferas de la 68

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vida colectiva, tanto como su condición ilegal, hacen de su registro estadístico una tarea espinosa y difícil. La situación, de por sí compleja, se agrava más en México, un país donde, por principio, se desconfía de los reportes oficiales. Abundan las razones. No sólo falta sistematización en el registro de los datos, tanto en el consenso sobre las categorías de recolección como en la periodicidad de los mismos14; sino además es de todos conocida la abierta manipulación política de la información. El poder institucional se reserva la potestad de determinar el monto y la naturaleza de los hechos que serán de dominio público, mientras un perverso sistema de distribución de las asignaciones presupuestales produce el falseamiento de los datos15. México está lejos de un sistema de información de dominio público, objeto de controversia a partir de registros fiables y consistentes, una condición esencial de la apuesta democrática. Sin embargo, la dificultad de la situación no puede llevar, sin más, al desconocimiento de la masa de información producida en el país. En primer término, no se pueden colocar en el mismo saco todos los delitos. Mientras resulta engorroso ocultar el homicidio, puesto que existe de por medio la evidencia de un cadáver, no se sabe la dimensión precisa del atraco callejero, puesto que se denuncia con dificultad. La diferencia, que obliga a discriminar entre delitos, lleva al segundo elemento. Las fuentes no son homogéneas y, por tanto, no se les puede mirar con una sola lupa. En México existen cuatro series de información en el tema. Las denuncias ante la PGR, reportadas por los Estados16; el Ministerio Público, con sus datos quórum 12

sobre procuración de justicia, incluyendo información sobre las averiguaciones previas y las sentencias; la Secretaría de Salud y las estadísticas vitales, con registros de delitos contra la vida, en especial homicidios y lesiones personales; y, por último, las encuestas de victimización, sondeos entre la opinión pública en torno a la experiencia de la criminalidad. La primera, las denuncias ante la PGR, reciben todo el peso de la manipulación institucional. Sus reportes hacen parte de la intermediación política entre los Estados y el Gobierno central, de manera que sus registros resultan poco fiables. Sirven apenas como punto de referencia. En cambio, las dos siguientes no enfrentan una presión similar, sus dificultades vienen antes de su esfera de acción. El aparato de justicia enfrenta el desafío de su recortada capacidad de acción frente al crimen. Se calcula que tan sólo se denuncia el 25 por 100 de los delitos cometidos, de los cuales sólo un 18.2 por 100 concluye con investigación satisfactoria17: sus datos son bastante reducidos frente a la magnitud real de la criminalidad. Entretanto, por las clínicas de la Secretaría de Salud no pasa la totalidad de los homicidios perpetrados, sus reportes son un tanto bajos. Finalmente, las encuestas de victimización son un esfuerzo privado, ajeno a los intereses políticos y estatales, sus limitaciones nacen más bien de las condiciones de aplicación de sus cuestionarios. Cada serie acusa su precariedad, en el caso de las denuncias francamente decisivas, en el caso de las otras tres, relativas y ponderables18. La posible imagen del crimen en México exige el empleo de toda suerte de estrategias de conquórum 12

trastación de la información19. De lo contrario, renunciar al tratamiento estadístico del crimen bajo el pretexto de su irremediable calidad, significa tanto como plegarse inanes a los imperativos del autoritarismo: el crimen ha de ser asunto de controversia pública, interesada pero abierta20. En este contexto, abordaremos la conexión entre el crimen y la generación joven, acudiendo a la información disponible en tres tipos de delitos: contra la vida, contra el patrimonio y contra la salud –donde se rastrea la actividad de narcotráfico–. Puesto que, tanto en la Secretaría de Salud como en el Ministerio Público, se desglosa la edad, la mirada de cada uno de estos delitos arroja una panorámica del desempeño cumplido por los ciclos generacionales iniciados a los quince años, ese momento en que arranca la juventud a título pleno. Nuestro tratamiento comparativo se realizó mediante el recurso a cuatro procedimientos. En primer lugar, se procesan las tasas, esto es, la proporción del número de delitos de cada edad respecto a su población21. Tal la estrategia para realizar comparaciones de poblaciones dispares, como es el caso de la edad22. Después, se calcula el porcentaje de diferencia, en relación con la media general23. El dato arroja una medida de la distancia que guarda cada edad con respecto al valor promedio. En tercer lugar, se establecen unos niveles de calificación de los porcentajes, considerando los grados de dispersión de los datos: como los delitos contra la vida se agrupan con bastante proximidad, se fijó el punto crítico de 20 por 100 para los valores medios (entre 20 y –20 por 100), carlos mario perea restrepo I

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incrementando de allí hacia los lados un 30 por 10024. Por último se buscó, en todos los casos, armar series temporales de la mayor longitud posible25: nada más la visión de la duración media posibilita una afirmación certera sobre el comportamiento de las generaciones. Hace falta sólo una precisión, los criterios de edad empleados. Limitándonos a las edades entre los 15 y los 45 años, en el intento de comparar jóvenes y adultos, se establecieron tres categorías de edad. La Edad 1 segmenta cada cinco años, posibilitando una mirada fina de los distintos cortes de edad26. La Edad 2 establece tres rangos, cada uno de 10 años: JOVEN de 15 a 24; ADULTO JOVEN de 25 a 34; ADULTO de 35 a 44. Finalmente, la Edad 3 divide en dos rangos, jóvenes de 15 a 29 y adultos de 30 a 44. Entre la 2 y la 3 nos resulta más conveniente la primera porque define de manera más estricta unos límites de edad, resistiéndose a extensiones desmedidas; de modo distinto, la Edad 3 es laxa, se empleó para evitar que la discusión contra el estigma puesto sobre el joven se «liquidara» con un mero establecimiento de fronteras estadísticas27. Además, diversas entidades nacionales e internacionales entienden lo joven como el período de vida acotado entre los 12 y los 29 años28.

delitos contra la vida Los delitos contra la vida incluyen una variada gama de actos, donde se ve lesionada la integridad física de una persona. El código penal los desglosa en 35 tipos, entre los que cuentan el homicidio, el aborto, el suicidio, las lesiones, la tortura, el maltrato a 70

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menores, la omisión de ayuda, el abandono y la violencia intrafamiliar, cada uno abierto, a su vez, en diversas modalidades. Para efectos de nuestro cometido, nos centraremos en los homicidios y las lesiones personales no fatales. En primer término el homicidio, el mejor indicador de la actividad criminal no sólo porque su registro se acerca con mucho a la realidad29, sino porque su ejecución supone el límite donde se pretende clausurar el conflicto, vulnerando el sagrado principio de la vida30. Durante la década de los años noventa, la tasa de homicidio nacional ha venido bajando de manera sostenida: en 1992 tuvo un valor de 17, en 2002 de 1031. Empero, en la perspectiva comparada, tanto con Latinoamérica como con el resto del mundo, la violencia en México no deja de ser alarmante –se ubica en el noveno lugar entre las 74 naciones reportadas por el informe mundial citado32–, amén de la situación en localidades críticas como Guerrero, Oaxaca y Michoacán, con tasas de 37.5, 36.9 y 29.5 respectivamente33. La información sobre las causas de muerte lo confirma34. A nivel nacional, el homicidio intencional se mantiene estable, ocupando el octavo lugar en 1980, 1990 y 2000, momento en que, a nivel del planeta, se ubica en el puesto 22 (Cuadro n.º 1)35. El cuadro se agrava una vez se desagregan las edades. En los mismos tres años, los jóvenes de 15 a 24 años tienen en el homicidio su principal y primera causa de muerte. No son los únicos, sin embargo, es también la causa número uno entre los adultos jóvenes y la segunda entre los adultos36. Comienza a quórum 12

Cuadro n.° 1 Puesto de homicidio y suicidio entre las causas de muerte por edad en México. 1980-1990-2000 Nacional 15-25 años 25-34 años 35-44 años 1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000 Homicidio intencional* 8 8 8 1 1 1 1 1 1 2 2 2 Suicidio*** 41 32 26 8 5 3 16 11 5 23 18 13 Fuente: Dirección General de Información en Salud. Secretaría de Salud *** Agresiones (Homicidios) *** Lesiones autoinfligidas intencionalmente.

deshacerse el imaginario criminal del joven, no hay diferencia entre las edades. En el período por excelencia productivo, el que fluye entre los 15 y los 45 años, el homicidio se convierte en la primera o segunda causa de fallecimiento desde hace un cuarto de siglo. El dato es indicativo, introduce una imagen inicial de la situación en marcha; con todo, es apenas una tendencia global. Los datos de la Secretaría de Salud arrojan una imagen de la condición generacional de las víctimas del homicidio, según lo revela la comparación de sus tasas promedio, entre los años de 1980 y 2000 (Gráfico n.º 1). En la Edad 1, destaca la baja participación de los chavos menores de 20 años: son los únicos ubicados en el rango Bajo (color verde). De ahí en adelante, todos caen en el rango Medio del gris, con valores entre 20 y –20 por 100. Por cierto, los jóvenes ubicados entre 20 y 24 años tienen una tasa igual a los mayores de 40: los valores más altos están entre los 25 y los 39 años. En particular, la violencia hace sus víctimas de los 20 años en adelante. En abierta dispuquórum 12

ta con el estigma, no se sostiene la idea de muchachos violentos a edades cada vez más tempranas, como sí sucede en Colombia37. En México, de manera distinta, los chavos entre 15 y 19 no caen asesinados en proporciones comparables al resto de las edades. Pululan experiencias complejas que les enrolan bien pronto, como las bandas, de las que hablaremos más adelante. No obstante, todo indica, en contra de lo esperado, un menor nivel de violencia entre las pandillas. Se agrieta la difundida idea del chavito violento, emblema del pánico urbano por su disposición a matar por el más nimio detalle. Una vez se agrupan los datos en categorías de edad más amplias, la situación es de nuevo reveladora. Con claridad, en la Edad 2 es menor la participación de los jóvenes como víctimas del asesinato. La diferencia es protuberante: mientras caen en el rango Bajo, los demás se ubican en el gris medio por encima de la media. Acudiendo a la misma fuente, pero mirando hacia los Estados, el cuadro descrito se confirma. En efecto, en ningún caso los jóvenes pasan de los valores medios, otra vez entre los años de 1980 y carlos mario perea restrepo I

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Gráfico n.º 1 Tasa de homicidio por edad. 15-44 años Tasa promedio 1980-2000. Víctimas: Secretaría de Salud EDAD 1 40 34,2

TASA/100.000 HABITANTES

35

31,7

32,6

30-34

35-39

29,7

30

29,6

28,8

40-44

MEDIA

25 20 15

14,7

10 5 0 15-19

20-24

25-29

EDAD

EDAD 2 35 33

TASA/100.000 HABITANTES

30 25

31,1

28,8

22,2

20 15 10 5 0 15-24

25-34

MEDIA

35-44 EDAD

EDAD 3 35 31,5

TASA/100.000 HABITANTES

30 25

28,8

24,9

20 15 10 5 0 15-29

MEDIA

30-44 EDAD

RANGOS* Desbordado

Mayor a 80

Muy alto

Entre 50,1 y 80

Alto

Entre 20,1 y 50

Medio

Entre 20 y –20

Bajo

Entre –20,1 y –50

Muy bajo

Entre –50,1 y –80

Ínfimo

Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Dirección General de Información en Salud. * Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100 72

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quórum 12

2000, mientras, entre los mayores, sucede algo distinto. De un lado, los adultos jóvenes de tres Estados (Guerrero, Michoacán y Oaxaca) exhiben valores en el rango Desbordado, cuatro se sitúan en Muy Alto (Durango, Morelos, Nayarit y Sinaloa) y uno más en Alto (México). Igual, los adultos entre 35 y 44 años manifiestan valores por encima de los jóvenes. Dos son Desbordados (Guerrero y Oaxaca), uno Muy Alto (Michoacán) y cinco más Altos. Y si alguien quisiera objetar las fronteras entre las edades recién empleadas, la Edad 3 vuelve y valida la situación. Aun desde el amplio criterio que se alarga hasta los 29 años, los jóvenes siguen siendo menos violentos. Los valores se acercan, de 15 a 29 años, con una tasa de 25, mientras que de 30 a 44, con una de 32. Claro, atendiendo al criterio de los rangos, ambas edades caen en el nivel de los grises, apenas diferenciadas, poniendo en evidencia la simetría en la participación, aunque con valores ligeramente menores hacia los jóvenes. Los datos de las víctimas de homicidio confirman entonces la menor presencia juvenil. Los jóvenes no son las principales víctimas de la violencia; todo lo contrario, los adultos se perfilan como sus más destacados receptores. Si tal resulta desde la óptica de las víctimas, un cuadro similar se dibuja desde la orilla opuesta, la de los victimarios (Gráfico n.º 2). Apelando a las estadísticas del Ministerio Público entre los años de 1985 y 2000, se obtiene información de los presuntos delincuentes y los sentenciados, esto es, aquellas personas sometidas a un trámite penal por la comisión de un delito cometido, para el caso de homicidio38. En esta oportunidad, con una serie quórum 12

de 16 años, los jóvenes menores de 20 años, de vuelta, descollan en la Edad 1, por el rango Bajo en que se sitúan entre los presuntos delincuentes (color verde)39. El contraste es considerable con la década de los 20. En ambas categorías, tanto de 21 a 25 como de 26 a 30, sus valores sobrepasan el 20 por 100 de diferencia con la media, ubicándose en el rango de Alta violencia (amarillo). La década de los 30, por su parte, cae en el rango Medio de los grises. Desde la óptica de los victimarios, se confirma la reducida participación de los más jóvenes, mientras las demás edades se diferencian por décadas: en México el homicidio lo cometen, ante todo, las personas entre 20 y 30 años. En la Edad 2, las tres categorías de edad se encuadran en el punto Medio. Los jóvenes se sitúan ligeramente por debajo de la media, mientras los adultos jóvenes, un poco por encima. Y una vez se salta a la Edad 3, las cosas cambian un poco. Las dos edades caen una vez más en el punto Medio gris. Pero la jerarquía ha variado, los jóvenes se colocan encima de la media, mientras los adultos lo hacen por debajo40. Los datos son reveladores, las aseveraciones lanzadas a propósito de las víctimas las validan los victimarios41: la violencia homicida se ejerce de manera singular durante la década de los 20, se prolonga atenuada hasta los 45, mientras se exime con notoriedad de los chavos entre 15 y 19. Aparece, entonces, el segundo tipo de delito contra la vida, las lesiones personales no fatales, entendidas como aquella situación donde un golpe propinado a una persona le obliga a solicitar un servicio de atención médica. Los datos confirman las tendencias carlos mario perea restrepo I

73

Gráfico n.º 2 Tasa de homicidio por edad. 15-44 años Tasa promedio 1985-2000. Víctimas: Ministerio Público EDAD 1

TASA/100.000 HABITANTES

25

21

20

20 15

17

15

13

12

10

10 5 0 16-20

21-25

26-30

31-35

36-40

41-45

MEDIA

EDAD

EDAD 2 20

TASA/100.000 HABITANTES

15 10

17

15

14,67 12

5 0 16-25

26-35

MEDIA

36-45 EDAD

EDAD 3

TASA/100.000 HABITANTES

20 17

15

15 13

10 5 0 16-30

MEDIA

31-45 EDAD

RANGOS* Desbordado

Mayor a 80

Muy alto

Entre 50,1 y 80

Alto

Entre 20,1 y 50

Medio

Entre 20 y –20

Bajo

Entre –20,1 y –50

Muy bajo

Entre –50,1 y –80

Ínfimo

Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Arango y Lara (2003). * Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100 74

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quórum 12

anotadas a propósito del homicidio, en particular de los victimarios. Los jóvenes menores de 20 años están por debajo de todas las edades, con la excepción de los mayores de 41 a 45, con tasas de 56 y 46, respectivamente42. Las golpizas encuentran su mayor recurrencia en la década de los 20, con su mayor ascenso entre los 21 y los 25 y luego entre los 26 y los 30, con tasas de 93 y 86. Su incidencia disminuye para la década de los 30, más rápido en las lesiones que en el homicidio, pues cae con fuerza de los 35 en adelante. La Edad 3, por su parte, coloca a las dos edades en los puntos medios, aunque a los jóvenes de 15 a 29 con un indicador arriba de la media, mientras los adultos de 30 a 45 con uno abajo (77 y 60 en su orden). El resultado es consistente con el arrojado por los victimarios, jóvenes y adultos comparten el ejercicio de la violencia.

reducir a su adversario. Es cierto, primero, dentro de las fronteras nacionales. En contraste con la media nacional de todas las edades –y ya no con la media de los 15 a los 44 años–, las posiciones se modifican (Gráfico n.º 3): los menores de 20 años dejan de ser el punto bajo y pasan a ocupar el rango Medio del gris; y de allí para arriba, de los 20 hasta los 45, se escala más todavía hasta el rango Desbordado. Entre los 15 y los 44 años se cometen el 71 por 100 del total de asesinatos ocurridos en México entre 1980 y 2000. Y es cierto, segundo, en el contexto internacional: los jóvenes mexicanos de 15 a 29 tuvieron en el 2000 una tasa de homicidio de 14.6, y los adultos de 30 a 44, de 17.3. Ambas desbordan la media mundial de las mismas edades, entre los jóvenes en el rango de Alto y entre los adultos, peor todavía, en el rango de Muy Alto44.

Los delitos contra la vida no sostienen el pretendido protagonismo de los jóvenes en el ejercicio cruento. No lo tienen en el homicidio como tampoco en las lesiones personales, donde podría esperarse una participación juvenil por encima de la de los adultos. No es así, los grandes matan y propinan golpizas con la misma intensidad de los chavos, en varias oportunidades, incluso con intensidad mayor. El paisaje ofrecido por el conjunto de los delitos contra la vida lo sanciona: las distintas edades permanecen en el rango medio43.

delitos contra el patrimonio y la salud Los delitos contra el patrimonio personal constituyen el segundo escenario donde se visualiza al joven en el teatro de la criminalidad nacional. Como en los delitos contra la vida, lo componen un total de 35 tipos, entre los que se cuentan el robo, el fraude, la estafa, la administración indebida, la usura, el daño contra la propiedad ajena y el abuso de confianza, cada uno con sus respectivas clasificaciones. Para el caso, se posee información de dos indicadores donde se discrimina la edad, el total de delitos contra el patrimonio y el robo.

Es indispensable dejar el punto claro: los jóvenes no son los furibundos ejecutores del asesinato y la pelea, como lo hace creer el mendaz estigma que les ha colgado la era de la inseguridad. Empero, ello no significa que no acudan a la fuerza en el intento de quórum 12

El tratamiento comparativo de los datos respecto al patrimonio mantiene las estrategias reseñadas arriba para los delitos contra la vida, sólo que con valores diferentes a las carlos mario perea restrepo I

75

Gráfico n.º 3 Tasa de homicidio por edad. México, 1980-2000* EDAD 3 40 34

TASA/100.000 HABITANTES

35

32

30

30

33

30

25 20 15

16,2

15

10 5 0 15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

MEDIA*

EDAD

RANGOS* Desbordado

Mayor a 80

Muy alto

Entre 50,1 y 80

Alto

Entre 20,1 y 50

Medio

Entre 20 y –20

Bajo

Entre –20,1 y –50

Muy bajo

Entre –50,1 y –80

Ínfimo

Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Dirección General de Información en Salud. Secretaría de Salud * Comparación respecto a la media nacional ** Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100

fronteras entre los rangos. En este caso, se trata tanto de cantidades más elevadas como de datos con mayores grados de dispersión. Mientras la media nacional de homicidio entre los años de 1980 y 2000 es de 28, la de patrimonio entre 1985 y 2000 es de 135 delitos patrimoniales por 100.000 habitantes45. De tal modo, se fijó el punto crítico del rango Medio en 40 por 100, extendido entre 40 y –40 por 100, creciendo de ahí hacia los lados en otros 40 puntos46. Considerando la masa total de denuncias ante las procuradurías de justicia, México se ubica, dentro del concierto mundial, en el nivel medio de criminalidad. En comparación con datos de un estudio realizado en 1994, la 76

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tasa general de delitos mexicana del año 2000, con una magnitud de 1.434, se ubica por debajo del promedio, que es de 4.04747. Algo similar ocurre con el robo, el delito de mayor ocurrencia nacional, puesto que suma el 39 por 100 del total de denuncias48; en el período que corre entre 1997 y 2001, puntuó una tasa de 546 robos por 100.000 habitantes49. Como se afirmó antes para el homicidio, la tasa de robo mexicana no se ubica en los límites superiores; sin embargo, su magnitud no es nada despreciable50. El punto de comparación es de nuevo Colombia, una nación cuya situación de conflicto endémico se traduce en elevados niveles de violencia, acompañados, al mismo tiempo, de una baja incidencia de delitos económicos: su tasa de robo, entre los quórum 12

años de 1995 y 1999, es de 265. La violencia, por fuerza, no se traduce en la proliferación incontrolada de la máquina criminal. El fenómeno se verifica dentro del mismo México. Los Estados con más elevadas tasas de violencia –Guerrero, Oaxaca y Michoacán– son entidades con tasas de robo por debajo de la media51. En este contexto, viene la mirada sobre el comportamiento generacional. En materia de transgresiones al patrimonio económico, las edades se mantienen, en las tres Edades, en el punto Medio del gris. La excepción vienen a ser los jóvenes de 21 a 25, en el rango Alto, con una tasa de 208, y los mayores de 41 a 45, en el rango Bajo. Visto en su globalidad, el delito es compartido por todas las edades, adultos y jóvenes hacen parte del escenario criminal. Mirando los números, con todo, la situación muestra a unos jóvenes con una más destacada intervención. En las tres edades, el grupo de los 21 a los 25 supera los demás. De tal modo, así como en el homicidio se verificó su ejecución en todas las edades, aun cuando más en los adultos, en los crímenes económicos la situación cambia en relación con su destacado operador: es una actividad en la que participan todas las edades, pero los jóvenes llevan la delantera. La afirmación se profundiza frente a la consulta más puntual del robo (Gráfico n.º 4). Los jóvenes sobresalen de manera destacada, incluyendo el grupo que hasta aquí manifestó niveles reducidos de criminalidad: hablamos de los jóvenes de 16 a 20 años, ubicados en el rango Alto del amarillo, con una tasa de 115 (71.8 por 100 arriba de la media). Los jóvenes de 21 a 25 los quórum 12

superan al enmarcarse en el rango Muy Alto en naranja, mientras el siguiente rango de edad, entre 26 y 30, cae también en el nivel Alto, pero con una tasa menor respecto a los chavos menores de 20. Las otras dos Edades validan, sin discusión, la jerarquía juvenil en el robo: tanto de 16 a 25 como de 16 a 30 se sitúan en el rango Alto, mientras los adultos permanecen estacionados en el nivel medio del gris –y de 36 a 45 en el Bajo. Por desfortuna, la información sobre el ilícito del robo enmudece de aquí hacia delante en lo atinente a la edad. Primero, no se sabe cuál es el peso generacional en la ejecución del robo, según sean éstos calificados o simples. La diferencia es determinante, los primeros se califican por su gravedad en términos del uso de la violencia, el allanamiento de morada u otro atenuante, impidiendo ponderar la influencia de la edad en relación a uno u otro. Segundo, dentro de los robos calificados, no se desagrega la edad en términos de robo a banco, habitación, negocio, transeúnte, vehículo o transporte, imposibilitando toda aseveración sobre la eventual especialización en función del momento de la vida. Tales disecciones resultarían de marcada importancia para nuestro propósito. En el caso de Colombia, una vez las pandillas comienzan a proliferar bajo su modalidad actual, las estadísticas empiezan a reflejar un notable incremento del atraco a transeúntes: si en 1980 fue el 8 por 100 del total de delitos, para 1998 había pasado a ser el 27 por 10052. En congruencia con los datos oficiales, la labor etnográfica en tres ciudades mostró que la actividad delictiva de las pandillas, en materia económica, se centra en el atraco callejero, el asalto a casas carlos mario perea restrepo I

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Gráfico n.º 4 Tasa de robo por edad. Presuntos delincuentes 15-44 años Tasa promedio 1985-2000 EDAD 1 140 TASA/100.000 HABITANTES

120

130 115

100

97 78

80 60

60

44

40

22

20 0 16-20

21-25

26-30

31-35

36-40

41-45

MEDIA

EDAD

EDAD 2

TASA/100.000 HABITANTES

150

100 88

134

78 38

50

0 16-25

26-35

MEDIA

36-45 EDAD

EDAD 3 120

TASA/100.000 HABITANTES

100

114

80 78

60 42

40 20 0 16-30

MEDIA

31-45 EDAD

RANGOS* Desbordado

Mayor a 80

Muy alto

Entre 50,1 y 80

Alto

Entre 20,1 y 50

Medio

Entre 20 y –20

Bajo

Entre –20,1 y –50

Muy bajo

Entre –50,1 y –80

Ínfimo

Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Arango y Lara (2003). * Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100 78

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de habitación y a negocios locales; la conexión con el crimen organizado se da tan sólo en unas pandillas, no en todas, siguiendo características típicas del crimen de la ciudad en cuestión53. Los registros mexicanos callan al respecto, obligando a dar rodeos. Que las pandillas capitalinas en México no se comportan igual a las colombianas, lo revela un estudio en marcha en la delegación Iztapalapa54. Las conexiones con el crimen organizado son más fluidas, en mucho, como resultado de la mayor presencia de personas adultas portando consigo una sostenida trayectoria criminal55. Sirve de ejemplo el robo de coches, una práctica generalizada en la que participan, de bulto, grandes y pequeños. Sin embargo, con sus excepciones, el atraco callejero es más frecuente en los grupos donde la cantidad de adultos se reduce, confirmando la primacía de esta actividad entre los jóvenes y, en especial, entre los más chavos menores de 20 años. Es lógico, quien tiene conexiones de alto nivel y obtiene de ello jugosos dividendos, no se expondrá al azar de un asalto callejero cuyas ganancias son las más de las veces reducidas. En todo caso, los jóvenes ocupan un destacado puesto en el arrebato del patrimonio. Como en la violencia, comparten la responsabilidad con los adultos, pero, a diferencia de ella, los jóvenes son ahora sus destacados protagonistas. Como no había acontecido antes, los menores de 20 años se tornan visibles, no en los delitos contra el patrimonio en general, sí en el robo. De allí en adelante, se ponen siempre al frente, un nivel por encima de los adultos. Las bandas parecen cumplir su papel: su condición urbana con la dedicaquórum 12

ción al robo de vehículos y personas lo testimonia. Queda, entonces, el otro escenario, susceptible de poner sobre el tapete el lugar del joven en el crimen, los delitos contra la salud56. El rubro contiene 11 clasificaciones, distribuidas entre contagio y propagación de enfermedades, inseminación artificial, falsificación o adulteración de alimentos y atentado contra la salud, algunas con sus especificaciones. Su capacidad demostrativa proviene de un delito más incluido en el marbete «en materia de narcóticos». Es el de mayor incidencia dentro de los delitos federales, asociado a la posesión y comercio de psicoactivos, castigando con sanción penal cualquiera de los eslabones de la empresa, sea la producción, el procesamiento, la comercialización o el consumo: lo mismo, por desgracia, no se tiene esta clasificación desagregada por edad. La serie, en este caso, es más reducida, va nada más de 1996 a 2000, desde el año en que el delito de narcotráfico comienza a ser consignado en los registros de las averiguaciones previas. Los jóvenes vuelven y asumen un bajo perfil, como en el homicidio (Gráfico n.º 5). Los menores de 20 bajan hasta el nivel de Muy Bajo en azul. Los jóvenes inmediatos ya se ubican en Alto, al igual que de los 26 a 30. De ahí para adelante, vuelve y cae, primero al Medio y luego al Bajo57. Con estos valores iniciales, las otras Edades ponen al joven por debajo: la 2 lo deja en el nivel Bajo, al tiempo que pone a los adultos en el Medio; la 3 ubica ambas edades en el gris, los jóvenes con un ligero valor positivo por encima. carlos mario perea restrepo I

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Gráfico n.º 5 Tasa de delitos contra la salud. Presuntos delincuentes 15-44 años Tasa promedio 1996-2000 EDAD 1 40

34

TASA/100.000 HABITANTES

32

30

30

24

22 20

16

13 10 0 16-20

21-25

26-30

31-35

36-40

41-45

MEDIA

EDAD

EDAD 2 40

TASA/100.000 HABITANTES

30 30 20

24,4 20

19

10 0 16-25

26-35

MEDIA

36-45 EDAD

EDAD 3

TASA/100.000 HABITANTES

28 26

26 24

24 22 22 20 16-30

MEDIA

31-45 EDAD

RANGOS* Desbordado

Mayor a 80

Muy alto

Entre 50,1 y 80

Alto

Entre 20,1 y 50

Medio

Entre 20 y –20

Bajo

Entre –20,1 y –50

Muy bajo

Entre –50,1 y –80

Ínfimo

Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Arango y Lara (2003). * Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100 80

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la ciudad y el campo Sólo resta una consideración: la ciudad como espacio de germinación de las más destacadas identidades juveniles, incluidas las violentas58. Para comenzar, en dirección opuesta a la sugerida por el sentimiento de inseguridad reinante en la ciudad, la violencia homicida no se desborda en las urbes. Durante el año 2000, los 62 municipios del país, que albergan 250.000 habitantes o más, produjeron el 45.5 por 100 del total de homicidios nacionales, mientras sus habitantes sumaron el 44.2 por 100 de la población59. Tal equilibrio no se constata en todas partes60. Sea el caso de Colombia, donde por encima de su cruento conflicto armado, en gran medida desarrollado en el campo, la relación entre ciudad y violencia va en otra dirección: entre 1993 y 2000 las 23 ciudades capitales, de más de 100.000 habitantes, contribuyeron con el 56.4 por 100 de las muertes, cuando su aporte a la población fue del 39 por 100. La elevada violencia colombiana es, en buena medida, urbana.

En México no se puede afirmar otro tanto, la mayoría de sus grandes conglomerados urbanos poseen un bajo ejercicio sangriento: el 41 por 100 cae en el nivel Bajo, al tanto que otro 49 por 100 en el Medio61. Como muestra el Gráfico n.º 6, los porcentajes de diferencia de las ciudades son más reducidos en comparación con los nacionales. Sucede en todos los grupos de edad: el homicidio urbano se encuentra siempre por debajo. Sólo entre los 15 y los 19 llegan casi a igualarse. Resultan evidentes los menores niveles de participación de la ciudad, en el homicidio. El perfil medio de la ciudad no apoya la creciente inseguridad experimentada entre sus gentes, como mínimo obliga a tomar distancia del sentimiento de violencia desenfrenada que suele acompañar las resonantes campañas contra la criminalidad. De nueva cuenta, los jóvenes le propinan duro revés al estigma que pende sobre su cabeza. Sería de esperar que la calle de la gran urbe, el territorio natural de la

Gráfico n.º 6 Tasa promedio de homicidio. Nacional y Municipios grandes* México 1980-2000 40 35

TASA/100.000 HABITANTES

30

Tasa nacional Tasa municipios*

25 20 15 5 0 15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

Fuente: Cálculos nuestros sobre Dirección General de Información en Salud. Secretaría de Salud * Municipios de más de 250.000 habitantes, incluyendo 13 delegaciones del DF

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pandilla y los desafueros juveniles, reflejara su visible protagonismo violento. No aparece ni entre los 15 y los 24 años, como tampoco entre los 15 y los 29; mucho menos de los 15 a los 19, donde se llega incluso al nivel de Muy Bajo, en comparación con el país en su totalidad. Idéntica realidad se constata entre los 17 municipios más violentos, entre los 62 de más de 250.000 personas. En todos los casos, los más jóvenes por debajo de 20 caen en un nivel inferior respecto a sus mayores inmediatos. En los tres municipios, donde alcanzan el rango Alto –los conurbanos de Chimalhuacán y Naucalpan y la ciudad norteña de Culiacán–, los jóvenes de los 20 en adelante se sitúan dos rangos más arriba en Desbordado. Los muchachos, ni siquiera los urbanos, son los principales impulsores de la violencia: agrupados en la Edad 2, los jóvenes de 15 a 24 están por debajo de los adultos jóvenes en 14 de los municipios violentos, en los otros tres se igualan. Por último, el robo sí es un delito ante todo urbano. En efecto, los 62 municipios de más de 250.000 habitantes hacen el 74 por 100 del total de denuncias por robo, cuando su contribución poblacional está reducida al 41 por 100. El porcentaje de distancia entre las tasas es notable. Mientras los municipios exhiben, entre 1997 y 2001, una tasa de 955 robos por 100.000 habitantes, el país tiene, en el mismo período, una de 546: entre una y otra hay un porcentaje de diferencia de 74.9 por 100, esto es, en robo las ciudades alcanzan, respecto a la nación, un rango Alto. Por desgracia nada se puede afirmar respecto a la edad, los datos municipales no la consignan. 82

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un índice La panorámica de la información presentada hasta ahora aún no da licencia para formular un enunciado concluyente. En ocasiones, los jóvenes se encuentran abajo, es el caso del homicidio, las lesiones y el narcotráfico; en otras se plantan arriba, como en el robo, donde alcanzan una distancia notable. Es preciso un paso más, uno desde donde sea factible una visión de conjunto, frente a la pregunta de nuestro interés: el papel criminal del joven. En el empeño acudiremos a un índice de criminalidad resultante de la combinatoria de algunos de los delitos presentados. Se combinan el homicidio en sus dos variantes –como víctimas y como victimarios–, las lesiones personales no fatales, el robo y el narcotráfico; se excluyen los datos sobre la ciudad y el mundo. Se procede, pues, con la operación llana de un promedio: la sumatoria de los porcentajes de diferencia, dividida entre el número de casos sumados –en esta ocasión cinco–, siguiendo las tres Edades empleadas. Así, el índice arroja un porcentaje de diferencia global que compara entre sí las edades, expresando la proporción de la participación de cada una de ellas dentro de la empresa criminal. El panorama dibujado es concluyente, se aprecia en el Gráfico n.º 762. Lo sintetizaremos en cinco enunciados: Primero, la responsabilidad sobre la criminalidad mexicana se comparte de manera simétrica entre los jóvenes y los adultos, afirmación que continúa con validez, aun al asumir un criterio tan flexible como aquel que lleva el límite de lo juvenil hasta los 30 años. Lo muestra la Edad 3: el linde de los 30 no abre territorios distintos, sino que, a uno y otro lado, las edades se instalan en el nivel Medio del gris. quórum 12

Gráfico n.º 7 Índice delictivo por edad. 15-44 años EDAD 1

PROMEDIO DE RANGOS*

60 40 20 0 -20 -40 21-25

16-20

26-30

31-35

36-40

41-45

EDAD

EDAD 2 20

PROMEDIO DE RANGOS*

10 0 –10 –20 –30 16-25

26-35

36-45

EDAD

EDAD 3

PROMEDIO DE RANGOS*

20 10 0 –10 –20 31-45

16-30 EDAD

RANGOS* Desbordado

Mayor a 80

Muy alto

Entre 50,1 y 80

Alto

Entre 20,1 y 50

Medio

Entre 20 y –20

Bajo

Entre –20,1 y –50

Muy bajo

Entre –50,1 y –80

Ínfimo

Menor a –80,0

* Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100

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Segundo, la edad del crimen por excelencia es la década de los años 20. En la Edad 1, tanto de los 21 a los 25 como de los 26 a los 30, se encuadran en el nivel Alto. El considerable peso de esta década, sin embargo, no termina de modificar la nivelación entre jóvenes y adultos expresada en la Edad 3: explica el mayor valor de los 16 a los 30, pero no cambia el nivel igual en el que se instala una y otra edad. Tercero, acudiendo a la Edad 2 –según se aseveró la que nos resulta más conveniente en tanto se apega a un criterio más justo de lo joven–, los jóvenes vuelven y se instalan en el mismo rango de los adultos jóvenes, el gris Medio. Con la diferencia de que ahora los jóvenes hacen gala de un valor un tanto más pequeño. Cuarto, los jóvenes por debajo de los 20 años están involucrados en las prácticas criminales, es indudable. Pese a sus más bajas participaciones, siguen parados en el nivel de los grises. Sin embargo, lo hacen con igual intensidad a como lo hacen los adultos de la década de los 30: los tres cortes de edad en la Edad 1 clasifican en el nivel Medio, aunque con un porcentaje más reducido entre los menores. Por último, quinto, la intensidad en la actividad criminal comienza a decaer después de la cuarta década. No más hasta los 40 años se alcanza el nivel Bajo con la mancha verde. La visible distancia, establecida desde los 40, da cuenta del nivel Bajo que toma el rango de los 36 a los 45 en la Edad 2. Los extremos jalan, lo hacen los menores de 20, mucho más los mayores de 40. 84

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un protagonismo violento Entonces, si la delincuencia se convierte en usanza entre personas que van de los 16 a los 40 años, ¿qué guarda el imaginario que hace del joven el emblema de la inseguridad? En mayor proporción que los jóvenes los adultos son matados, lesionan y son golpeados, consumen y distribuyen drogas, mientras no dejan de robar, aunque lo hagan con menos ímpetu. De ser así las cosas, ¿por qué se achaca al joven la violencia y la criminalidad, tal y como lo asevera, sin ningún empacho, el alcalde de Tlalnepantla, traído a cuento al comienzo del texto? Diremos, pues, que el estigma se crea, no en relación a la magnitud de la participación de los jóvenes, sino más bien en conexión con la forma en como lo hacen. Ciertamente, en Latinoamérica, a partir de la década de los años ochenta, ganan presencia diversos escenarios de conflicto donde los jóvenes aparecen como intérpretes estelares. Las cuadrillas de pandilleros, entregados de día entero a la esquina, hostigando la zona y perturbando la convivencia; el muchacho sicario, dispuesto a cumplir su tarea de muerte a cambio de una paga; las barras de hinchas embravecidos, empeñados en arrasar todo cuanto se interponga en su camino; los porros, grupos de choque organizados por actores políticos empeñados en deshacer la movilización y la protesta. Con la excepción del último, una modalidad de larga trayectoria exclusiva de la pugna política mexicana63, los tres restantes gozan de carreras desiguales en el continente. Uno y otro hacen su contribución a la configuración de la imaginería violenta, en particular el pandillero y el sicario64. quórum 12

La pandilla cumple destacado papel. Hecha dueña de un territorio, sobre el que impone una voluntad de hierro, introduce más de una turbulencia en la convivencia. Siguiendo la impronta del desanclaje y la universalización de los esquemas de identidad, se desparrama por el globo entero, ocupando la colonia popular de la nación pobre, pero también el suburbio del país industrializado. Así es, pese a enormes diferencias, y no dejan de germinar en África y Latinoamérica tanto como en Europa y Estados Unidos65. De la mano de su extensión planetaria, se convierte en una forma de habitar la ciudad. México no se exime de su presencia66. Bajo el nombre de chavos banda, tuvieron su primera explosión hacia la segunda mitad de los años setenta, experimentando su gran desarrollo durante la siguiente década. Tiempo atrás circularon algunos de sus antecedentes, como los famosos pachuchos, ya visibles a fines del decenio de los cuarenta67. No obstante, será en los ochenta cuando proliferarán en la calle de la ciudad, combinando la potestad territorial y el distanciamiento de los flujos de la vida corriente. De ese entonces para acá, sus aristas componentes se han venido endureciendo, inflamadas por la progresiva difusión de la criminalidad en el escenario local. El primer chavo banda, de alguna manera animado por la contestación, se transforma en la banda actual, conectada al crimen organizado, entregada al consumo sostenido y presta a desatar una violencia sin miramientos. La afluencia de jóvenes por la pandilla es inobjetable. En México, con menor fuerza quórum 12

respecto a otras latitudes, como el caso de Colombia, donde en zonas populares de dos ciudades viven 58 pandillas, conformadas en un 90 por 100 por muchachos menores de 25 años68. De manera distinta, al menos en el contexto de la gran urbe mexicana, los adultos tienen una presencia nada despreciable. En 20 pandillas de las que se tiene información en una zona de la delegación Iztapalapa del Distrito Federal, el 36 por 100 de sus integrantes son adultos mayores de 25 años69. Los jóvenes, sin embargo, siguen manteniendo la primacía: casi dos de cada tres están por debajo de los 25 años, el 40 por 100 es menor de 20 y una buena proporción no cumplen ni siquiera los 16 (el 14 por 100)70. El pandillero intimida, su exceso alimenta la imagen del joven catalizador de la inseguridad. Vive sumergido en un tiempo paralelo, sus ciclos de actividad marchan por fuera de los horarios socialmente establecidos: desisten de las aulas escolares, desprecian el oficio estable y suelen quebrar los modos de relación con la familia. El pandillero arquetípico es un joven arrimado de día entero a la esquina. Además, las prácticas conflictivas de consumir droga, robar y violentar, sin las que la pandilla pierde su fisonomía, trituran las inervaciones del orden colectivo: el «viaje» del consumo renuncia a la razón y su voluntad disciplinante, el robo desdice de la propiedad privada y el trabajo como vía al disfrute, la violencia pone en suspenso el sagrado derecho a la integridad. Su centro de referencia es entonces el barrio, por lo general un puñado de cuadras, territorio donde ejerce soberanía plena71. Desde esas condiciones, la pandilla hace estallar un conflicto carlos mario perea restrepo I

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artero, su proliferación lanza un ácido desafío al proyecto cultural de la ciudad. Parados frente a un tejido urbano que ofrece exclusión nada más, multitud de jóvenes de las barriadas populares hacen de la marginación un estilo de vida. No una marginación cualquiera, una fractura ciega con la vida corriente y sus usos, con la ley y la norma instituida. El sicario hace una contribución similar. Su imagen clásica vino a ser el muchacho de apenas quince años, disparando desde una moto a un ministro de justicia, custodiado por vehículos atiborrados de guardaespaldas72. El arrojo de la empresa no podía provocar sino espanto y estupor. Uno llegó a entregar su vida, ultimando a un candidato a la Presidencia de la República, en el interior de un avión, impedido para emprender cualquier escapatoria. El cuadro se difundió por el mundo, los tensos elementos que le componían anunciaban como ave del mal agüero la crisis cultural que sobrevendría de ese momento en adelante. Ciertamente, el ingreso de los chavos a la arena de la disputa política, cumpliendo el oficio de la muerte a cambio de un dinero, quebraba el sagrado principio de una sociedad que, ufanada de su racionalidad técnica, se siente capaz de aplazar y «derrotar» la muerte: el sicario le pone imagen al silencio que acalla el morir en la sociedad del progreso, desbaratando las coordenadas de una existencia joven, pensada en función de la construcción de un futuro venidero. El espectacularismo de los sicarios colombianos quedó atrás, enterrado en la segunda mitad de los años ochenta, cuando la mafia 86

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local negoció con el Gobierno poniendo término a las famosas «oficinas», los lugares de reclutamiento del más cruel y sofisticado sicariaje73. Desde ese entonces, la práctica continúa en Colombia, por supuesto, no tan cercana a la arena pública sino más bien ligada a la «tramitación» de toda suerte de situaciones en lo local: la deuda no pagada, el padre con la afrenta de una hija violada, el acoso sostenido de un pandillero. De las 45 pandillas de dos ciudades sobre las que se posee información precisa, 10 se encuentran ligadas al «oficio»74. Mientras tanto en México, con la difusión del negocio de la droga, se extiende el ajusticiamiento privado, mediante el arreglo con un mercenario. En el curso de tres años, entre 2000 y 2002, la prensa reportó 124 noticias de homicidios ligados al narcotráfico, con un saldo de 333 muertos75. En múltiples casos, el perfil del asesinato habla de cobros de cuentas entre el crimen organizado, ejecutado por escuadrones que ultiman con un tiro de gracia en la cabeza; en otros, el homicidio se perpetra mediante la acción fulminante de un sicario, contratado a cambio de una paga, cuyo monto varía en función de la jerarquía de la víctima76. A cuenta de la elevada impunidad de tales acontecimientos, sólo en contadas oportunidades se establece la identidad de los victimarios. Nada cierto se puede decir entonces sobre sus edades. A lo sumo, a veces se habla de adultos, otras de jóvenes y unas más de una mezcla de unos y otros. El sicario de Amores Perros, la película mexicana de Iñarritu, en donde interviene la trata con un experimentado asesino, no es un energúmeno joven de las pandillas que aparecen en la primera hisquórum 12

toria, sino un veterano y frustrado hombre de edad. La figura mexicana del asesino a sueldo no parece ser sólo la de un joven, la práctica tiene más de un adepto. De nuevo, sobre la averiguación en la delegación Iztapalapa, resulta que en los 20 grupos censados 14 reportan actividades de sicariato. Los jóvenes están allí. Es más, los extraviados dispuestos a «rifársela» toda, son los más solicitados, una acción de tan elevado riesgo lo aconseja. En los dos casos, los elementos en juego son más que complejos. El pandillero se para en el afuera y asedia la convivencia; el sicario lo congela todo, arrancando por el valor canónico de la vida. Es cierto, los jóvenes ingresan a los escenarios de conflicto, haciendo su propia apuesta; la preocupación por su lugar dentro del ejercicio criminal y violento está de antemano legitimada. Empero, una realidad bien distinta asoma detrás de la estigmatización y el señalamiento, pues, como mostramos, la actitud delincuencial de los jóvenes no se diferencia del comportamiento criminal de los adultos. Unos y otros delinquen, a veces más unos, a veces más otros, en oportunidades mediante experiencias donde destaca el joven –la pandilla y el sicariato las de mayor peso–, en ocasiones mediante dispositivos dominados por los mayores.

el pánico Ante la masa de datos, el estigma, insostenible, se revela como una macabra tentativa de domesticar el pánico que cunde en la ciudad. Las expresiones conflictivas de los jóvenes desempeñan un importante papel en la construcción de tal agenciamiento social. Como quórum 12

nadie más lo hace, la pandilla y el sicariato representan al joven por fuera de toda normativa: permanecen ajenos a las valoraciones que forjan el denso tejido de la vida, intoxicados de la disposición a imponer su extravío por la violencia. Es cierto, el pandillero y el sicario encarnan uno de los nudos más complejos de la sociedad contemporánea; sin embargo, la intensidad y extensión de su presencia parecen no responder al paroxismo que quiere conferirle una atolondrada y asustada opinión pública. Los datos hacen tambalear los lugares imaginarios de lo urbano, cuando menos obligan a pensar en multiplicidad de actores criminales y violentos en mucho agenciados por adultos. La menor participación de los menores de 20 años, junto a una violencia no desbordada en las ciudades, le pone cortapisas a la publicitada imaginería del «potencial delincuente» juvenil. Allí habita, más bien, la manera de nombrar la incertidumbre y el pánico, apoderado de la conciencia ciudadana en la ciudad. La identidad entre inseguridad y joven criminal convierte la dolencia estructural de la sociedad en mera naturaleza, en simple accidente provocado por la droga, la inmadurez y el desatino. En realidad, la raíz es otra, anida en otra parte. Lo joven es uno de sus lenguajes, una más de sus expresiones, notable en razón de la desproporción que, por provenir de los jóvenes, se torna más visible: la deriva juvenil, hasta el escarceo con la muerte, enrostra a una sociedad que no haya el camino para incorporar a sus nuevas generaciones. El «desmadre» juvenil, que el pandillero y el sicario llevan al extremo, no es sino la tracarlos mario perea restrepo I

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ducción de una honda crisis que conmueve a la sociedad en su conjunto, una sociedad donde se desdibujaron las coordenadas del vínculo con el otro, se deshicieron las marcas para narrar la identidad y se confundieron los resortes que sostienen la dominación. Si el muchacho prescinde de su trámite por las mediaciones colectivas –de la escuela a la iglesia, pasando por la organización local–, lo hace en resonancia con un mundo donde se deslíe el vínculo social, desde la organización política hasta el estado-nación. Si el joven abomina de la valoración y el significado, lo hace en conexión con la deriva simbólica imperante, acicate de un orden donde no existe proyecto ni sentido posible diferente al apetito del mercado. Si las nuevas generaciones abusan del poder y desatan una cruenta violencia, lo hacen como vivo reflejo de una economía que extravió su nexo con la sociedad –como lo practica la imposición neoliberal–, dinamitando la conexión que debiera mantener el poder y el futuro colectivo. En el centro de la crisis anida la criminalidad, convertida en factor de rentabilidad de una economía que no logra salir de la crisis, pero también en eslabón de la reproducción de la ilegalidad en la vida cotidiana. Del orden internacional a la calle de la ciudad –y en tantos lados a la vereda rural–, se tienden

correas fluidas, elaboradas con el material duro del dinero y el deseo. Lo muestra el conflicto ocasionado por la economía de la droga en el nivel internacional, tanto como el amargo conflicto desatado por el consumo y las mafiosas locales en el barrio popular. Las pandillas son un buen ejemplo, pero no el único. Los datos presentados ponen de manifiesto que, al lado del despropósito juvenil, es preciso buscar otros tantos mediadores responsables de la criminalidad. La sociedad que estigmatiza al joven, en realidad, no es sino aquella colectividad impedida para reconocer la honda crisis que la atraviesa y el papel de catalizador que desempeña la gramática criminal. A cambio se limita a buscar chivos expiatorios, una manera de mitigar el pánico y la soledad. El lugar de la criminalidad en la sociedad contemporánea surge, no de su incremento desbordado –México tenía tasas de criminalidad por encima de las actuales77–, sino de su ingreso a la tramas de la cultura, convertido en posible estilo de vida. La paranoica reiteración de la inseguridad pierde sus supuestas bases objetivas. Empero lo que tiene de cierto, la criminalidad proviene, no de unos desquiciados jóvenes que perdieron toda referencia, sino de la invasión del crimen al tejido social, incorporando por igual sus diversas edades. •

notas 1. Este trabajo cuenta con el invaluable aporte de Carlos Alberto Zamudio, Jesús Salazar, Taina Trujillo, Rosa Rodríguez y César Huerta.

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2. La última encuesta del ICESI (2002) revela que un poco menos del 50 por 100 de la población mexicana tiene el sentimiento de inseguridad. El panorama se agrava en el Distrito Federal, el porcentaje asciende al 90 por 100. Este País (1999). quórum 12

El fenómeno es generalizado, se le encuentra igual en el mundo entero. La percepción ciudadana de un crimen en ascenso en Estados Unidos llegó en 1998 al 52 por 100, pero en 1989 fue del 84 por 100. Chabat y Bailey (2001). En Colombia, un último reporte oficial afirma que en Cali y Bogotá menos del 30 por 100 de sus pobladores se siente seguro. Dane (2004). 3. El fenómeno del temor al crimen toma cuerpo, de preferencia, en las ciudades y los sectores desfavorecidos. Ugalde (2004). 4. En México han crecido las entidades privadas en contra de la criminalidad. Muestra de ello, el Instituto Mexicano de Estudios de la Criminalidad Organizada (IMECO), México Unido contra la Delincuencia, el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI). La marcha del 27 junio de 2004, donde se llenaron las calles del centro del Distrito Federal, bien muestra la preocupación ciudadana. De otro lado, en 1997 México fue el tercer comprador de dispositivos de seguridad en el mundo. Chabat y Bailey (2001). Para los comportamientos en el Distrito Federal, González-Placencia (1999). 5. La violencia es una de las expresiones del crimen, no la única. Entre la una y el otro existen relaciones complejas. Sea el caso, Colombia tiene la tasa de homicidios más alta de la región, y, sin embargo, su tasa de delitos contra el patrimonio es más reducida que la mexicana. Lo mismo dentro de México, las entidades de más elevada tasa de violencia –Guerrero, Oaxaca y Michoacán–, tienen a su vez bajas tasas de robo. 6. Entre 1979 y 2002 el homicidio no tiene picos bruscos. Luego de un ascenso lento durante los años ochenta, evidencia una disminución durante la década siguiente. El tema se trabajó en otro texto, los datos de esta nota y de las dos siguientes en Perea (2004). 7. La violencia elevada entre los años de 1995 y 2002 se centraliza en zonas de Oaxaca, Guerrero, Sinaloa, Chihuahua, Baja California, Michoacán, México, Morelos y Durango. Esto es, 9 de los 32 Estados. 8. De los 641 municipios con violencia elevada en el año 2000, el 57 por 100 tiene menos de 15.000 habitantes, y el 76 por 100 menos de 30.000. quórum 12

9. Dos buenos ejemplos. En el Informe Mundial sobre la Violencia y la Salud (2002) los jóvenes son el primer capítulo, mientras no se hace nada parecido con los adultos. En el seminario internacional Políticas de prevención del crimen y la violencia en ámbitos urbanos realizado en Bogotá en mayo de 2003, todos los países asistentes hacen de lo joven un nudo articulador de su discurso. Las memorias del evento en Llorente y Rubio (2003). 10. La Jornada (4 de junio de 2004, p. 1 y 31). La medida policial supone la requisa arbitraria de cualquier persona que camine por la calle después de las 10 de la noche. El municipio en cuestión es Tlalnepantla de Baz, ubicado al norte del Distrito Federal. 11. El vínculo entre joven y criminal asume diversas direcciones. En su versión positiva, cuando se trata de pensar las causas de la criminalidad, el tema casi obligado viene a ser el desempleo juvenil. Por supuesto, ello es cierto, pero a fuerza de no incluir una visión global termina por reforzar el pánico y sus estigmas. Mirar La Jornada (26 de junio de 2004, p. 17). 12. Equipo de Reflexión y colaboradores (2001); Perea (2004a). 13. Rodríguez (2004, p. 36). 14. En una entidad federativa, se reportan los datos de una manera, y en otra, con un criterio diferente, por demás sometidos a numerosas fluctuaciones en el tiempo. Cuesta creerlo, el Distrito Federal está hoy todavía en el intento de unificar su información y de adquirir, por fin, los computadores y programas adecuados. 15. La asignación de la federación a los Estados en materia de seguridad dependía de su «adecuado» comportamiento, leído en términos de disminución de los indicadores de criminalidad. En la reunión de los procuradores de justicia de los Estados celebrada a mediados del 2004 en Coahuila, se formuló un pacto colectivo para poner término al hábito de «maquillar» la información. La Jornada (junio de 2004). 16. En México no existe un sistema de registro en el nivel primero del crimen, esto es, la policía preventiva. Tampoco se sabe de la información del carlos mario perea restrepo I

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Servicio de Medicina Forense (Semefo), otra entidad donde se debiera llevar un registro minucioso de los asesinatos. En realidad, la única manera de garantizar la validez de la información de un país es la coincidencia entre las diversas instituciones que intervienen en un mismo proceso: por ejemplo en el homicidio, donde entrarían las denuncias, la secretaría de salud y el Semefo. 17. Esto es, del total de delitos sólo un 4.6 por 100 recibe trámite satisfactorio; el resto permanece en la impunidad. Zepeda (2004, p. 219). 18. Se han elaborado importantes trabajos a partir de los reportes oficiales. Es el caso del Consejo Nacional de Población con los índices de marginación, Consejo Nacional de Población (2001), así como del Instituto Nacional Indigenista con los indicadores sociales y económicos de las etnias nacionales, Serrano, Ambriz y Fernández (2002). 19. La comparación de series temporales es una. En este texto le apostaremos a otra: la puesta en paralelo de diversos cortes sobre la información, como bien es el caso de la edad, donde es posible valorar la consistencia de una fuente a otra. Si la participación de los jóvenes en el asesinato resulta simétrica entre la Secretaría de Salud y el Ministerio Público, se puede asumir que estamos ante una aproximada radiografía de lo real. 20. El Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe) elaboró un valioso trabajo de creación de una base de datos sobre criminalidad, recogiendo datos dispersos del INEGI. Arango y Lara (2003). 21. Es una regla de tres sencilla: si X cantidad de delitos se cometieron entre el total de la población, cuántos se cometerían entre 100.000 personas. Tasa = (X cantidad de delitos * 100.000) / total de la población. De ahora en adelante todas las tasas son por 100.000 habitantes. 22. Los jóvenes son más numerosos que las otras edades. Entre los 16 y los 25 años suman el 34.6 por 100 de la población de 11 a 45 años; entre los 26 y los 35 años, el 24.3 por 100; entre los 36 y los 45, el 19.6 por 100. La tasa permite comparar la edad al margen de su tamaño. 90

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23. Otra vez es una regla de tres: [(media de la edad – media de todas las edades) / media de todas las edades]*100. 24. Alto entre 20.1 y 50 por 100 (Bajo entre –20.1 y –50); Muy Alto entre 50.1 y 80 por 100 (Muy Bajo entre –50.1 y –80); y Desbordado mayor a 80 (o ínfimo de –80 hacia abajo). La prueba de eficiencia del criterio adoptado reside en que el 90 por 100 de las tasas nacionales se agrupan dentro de la frontera de 80 y –80 por 100. 25. La información de la Secretaría de Salud con información sobre homicidio tiene datos entre 1980 y 2000; la información de las averiguaciones previas y los sindicados –dando cuenta del homicidio, los delitos contra el patrimonio y los delitos contra la salud–, va de 1985 a 2000. 26. La Secretaría de Salud registra desde los 15 años, mientras las estadísticas judiciales lo hacen desde los 16. 27. Estamos conscientes de la discusión sobre lo que significa ser joven y su traducción en términos estadísticos. De muchas maneras, los menores de 15 años ingresan en multitud de experiencias juveniles, así como que lo joven parece alargarse cada vez más hacia arriba. En todo caso preferimos no abusar de la noción: poco tiene que ver un muchacho de 13 años con un hombre adulto joven de 28. 28. El Instituto Mexicano de la Juventud sigue este criterio. Pérez (2002). La OPS / OMS (2002) lo define entre los 15 y los 29 años. 29. En la tramitación de la muerte intervienen varias instituciones en una situación donde es difícil ocultar un cadáver. Existen situaciones, por supuesto, como las fosas comunes halladas tiempo después; no es lo común, menos en el contexto de la ciudad. 30. En lo jurídico, el homicidio se divide en homicidio intencional, donde se comete un asesinato con dolo y conciencia; y homicidio imprudencial, donde se mata sin intención, como en un accidente de tránsito. Nos ocuparemos tan sólo del homicidio intencional. 31. El homicidio se trabaja en otro texto. Perea (2004). 32. Organización Panamericana de la Salud / Organización Mundial de la Salud (2002). quórum 12

33. Tasa promedio 1979-2002. El homicidio disminuye pero se extiende a nuevas geografías: durante los noventa pasó hacia los Estados de la frontera. 34. Dirección General de Información en Salud. Secretaría de Salud. 35. La posición del homicidio a nivel mundial en OPS / OMS (2002, cuadro A. 6, pág. 310). 36. Recordamos la Edad 2: joven de 15 a 24; adulto joven de 25 a 34; adulto de 35 a 44. 37. En Colombia, los chavos menores de 20 sí incrementan su participación en el homicidio; pero lo hacen con la misma intensidad que los adultos de 30 a 35. Perea (2004b). 38. Presunto delincuente es la persona sometida a una averiguación previa, esto es, el trámite legal puesto en marcha toda vez que el Ministerio Público encuentre méritos para abrir investigación de una denuncia. Sentenciado, de manera distinta, es quien cursa el proceso penal y recibe condena por parte de un juez. Los datos han sido tomados de Arango y Lara (2003). 39. Los datos de víctimas y victimarios no son comparables de manera directa. Ambos apuntan a realidades distintas, así como lo muestran sus valores diferenciados: la tasa nacional de las víctimas de homicidio es de 28.8 (Secretaría de Salud), mientras la tasa nacional de los presuntos es de 15 y de los sentenciados de 14 (Ministerio Público). Entre los datos de presuntos delincuentes y sentenciados existe un comportamiento simétrico, razón por la que nos circunscribiremos a los presuntos. 40. Queda en pie el interrogante de si no se trata de una justicia que se aplica con más decisión sobre los jóvenes, con menor capacidad para evadirla. 41. La confirmación de los victimarios permite asegurar que no se trata de jóvenes violentos que matan ante todo a adultos indefensos. Las dos fuentes distintas arrojan un comportamiento similar de las edades, de tal suerte que los datos se validan. 42. La tasa media en este caso es de 69. Cálculos propios sobre Arango y Lara (2003). 43. Los datos del conjunto de delitos contra la vida ha sido tomado también de Arango y Lara (2003). quórum 12

44. La tasa mundial entre los 15 y los 29 años fue de 11.8, y entre los 30 y los 44, de 11.4.OPS / OMS (2002). 45. Cálculos propios a partir de Arango y Lara (2003). La tasa de delitos patrimoniales se refiere a las averiguaciones previas, esto es, a los presuntos delincuentes. 46. Rango Alto entre 40.1 y 80 (Bajo entre –40.1 y –80); Muy Alto de 80.1 a 120 (Muy Bajo de –80.1 a –120); y Desbordado de 120 por 100 para arriba (Ínfimo de –120 por 100 para abajo). 47. Mirar Zepeda (2004, Cuadro I. 1, p. 40-41). Por supuesto, al dato mexicano le caben múltiples consideraciones. Como se dijo, se calcula apenas en un 25 por 100 la cantidad de delitos denunciados. 48. Luego vienen Otros delitos con 33 por 100 y lesiones con 17 por 100. El homicidio copa tan sólo el 2 por 100 del total. Los datos son un promedio entre 1997 y 2001. 49. El dato de robo se refiere, en este caso, a las denuncias. De ahí su valor más elevado respecto a las averiguaciones previas que supone el ejercicio de una investigación por parte del Ministerio Público. 50. Zepeda (2004, p. 58) reporta datos de Argentina con una tasa de robo de 1976, Costa Rica, 1246; Chile, 592 y, Honduras, 167. 51. Guerrero con 303 robos por 100.000 habitantes, Oaxaca con 178 y Michoacán con 260. 52. Cálculos nuestros sobre Revista Criminalidad. 53. 9 de 10 pandillas practican el atraco callejero; 1 de 2 frecuentan el asalto a casas y comercios locales. En Bogotá, la ciudad grande, tiene alguna presencia el asalto bancario y de automóviles, mientras en Neiva hay una conexión fluida con la guerrilla y el robo internacional. Perea (2004b, Cuadro n.º 15). 54. Movilización colectiva, crimen y poder. Universidad de la Ciudad de México. 55. La edad en las pandillas del DF se mirará más adelante. 56. Los delitos contra la salud entran en la jurisdicción de los delitos federales, que suman nada más el 6 por 100 del total de delitos denunciados entre 1997 y 2001. carlos mario perea restrepo I

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57. Dado el reducido valor de las tasas y su correlativa baja dispersión, se volvió a tomar el criterio de clasificación de los niveles empleado en el homicidio. Medio entre 20 por 100 y –20 por 100, y de ahí hacia los lados un 30 por 100. 58. Hasta donde se tiene noticia, en México no hay pandillas en el sector rural. En Colombia tampoco, pese a que muchas zonas agrarias alimentan una suerte muy variada de actores armados. 59. En el Distrito Federal se sumaron las 13 delegaciones de más de 250.000 habitantes. Los 12 municipios conurbanos del Estado de México con el mismo tamaño poblacional se contabilizan aparte. 60. Con mayor razón si se considera que los mismos 62 municipios aportan más del 70 por 100 de los robos nacionales, según veremos ahora. 61. Incluye municipios y delegaciones del DF con más de 250.000 habitantes. 62. Para el establecimiento de los rangos del índice, dado que las fronteras entre los tipos de delitos son distintas, se optó por el criterio más restrictivo: el utilizado en los delitos contra la vida y contra la salud. 63. En otros lugares los jóvenes hacen parte de grupos de choque, como los pandilleros en tomas de tierra en la Costa colombiana. Sin embargo no se trata de una experiencia «institucionalizada» como en México. 64. Las barras bravas surgen en toda Latinoamérica, incluido México. Sin embargo, son escasos los estudios al respecto. Los porros han sido objeto de una mirada mayor, aunque también escasean los estudios. Mirar Adler Lomnitz (2003). 65. En el mundo entero se riegan las pandillas, en los países del norte ligados a conflictos étnicos y racistas. El neo-nazismo en Alemania es un buen ejemplo, Funke (2000). El último informe mundial de violencia, en un recuadro dedicado a las pandillas, dice que «se encuentran pandillas de jóvenes en todas las regiones del mundo». Organización Panamericana de la Salud – Organización Mundial de la Salud (2002, p. 39). 66. Literatura de los primeros chavos banda en León (1984), Gomezjara y otros (1987), 92

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Subdelegación de Desarrollo Social (1987), Castillo, Zermeño y Ziccardi (1988); de los más recientes Urteaga (2000) y Fajardo (2003). Asimismo está el trabajo sobre comunicación de Reguillo (1991) y el de los pachucos de Valenzuela (1988). 67. Octavio Paz hace de ellos una simbología de lo mexicano en su Laberinto de la Soledad (¿?). 68. Las dos ciudades son Neiva y Bogotá. Perea (2004b). 69. Es imposible acceder a una información nacional. Desde 1996 aparece registrado el «pandillerismo» como un delito contra la seguridad pública. Aparece en los reportes de averiguaciones previas –esto es, los delitos que dieron origen a una investigación del Ministerio Público–. Por desfortuna, los datos son asistemáticos. La tasa nacional promedio llega apenas a 0.4, no alcanza ni 1. Estados donde se tiene certeza de su presencia no reportan el delito, como el Distrito Federal y el Estado de México. 70. Los datos sobre las pandillas del DF hacen parte de la citada investigación en curso. Movilización colectiva, crimen y poder. Universidad de la Ciudad de México. 71. La mixtura de los tres elementos constituye la pandilla, diferenciándola de los chavos parados en la esquina consumiendo. Primero, el tiempo paralelo: el pandillero rompe las rutinas socialmente establecidas mientras los otros jóvenes permanecen ligados, así sea con conflictos, a las rutinas de la familia, la escuela o el trabajo. Segundo, el afuera: la pandilla asume como hábito permanente de vida el consumo, el robo y la violencia, a diferencia de grupos que pueden asumir uno u otro. Tercero, la territorialidad: la pandilla no es nada sin la referencia a un espacio local donde ejerce su poder. 72. La figura típica fue el sicario «paisa», como se llama a los naturales de la región de Antioquía en Colombia, la zona de donde salieron los más renombrados sicarios por su conexión con el cartel de Medellín, en su época el gran centro de control de la distribución de cocaína en el mundo. 73. Salazar (1990) y Salazar y Jaramillo (1992). 74. En este caso las ciudades son Barranquilla y Bogotá. Perea (2004b). quórum 12

75. Se hizo una lectura sistemática de La Jornada entre los años señalados, registrando los casos de homicidios ligados al narcotráfico. La selección original reposa en el archivo personal de Eduardo Correa Senior.

76. Por el asesinato de un policía judicial de Sinaloa se pagó la suma de $15.000. La Jornada (febrero 16 de 2002). 77. La segunda mitad de los años noventa es señalada como el momento de pico de la criminalidad.

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Políticas locales de seguridad ciudadana en Europa: el caso de Barcelona jaume curbet Consultor de Administraciones Públicas

resumen Se argumenta que en la Europa del último cuarto del siglo XX se vivió un cambio en torno al control social de la violencia, debido al surgimiento de la Unión Europea y a la expansión del crimen organizado. Los Estados europeos son desbordados por el crecimiento de una violencia que recurre a las nuevas tecnologías y se afianza con la fuerza de la expansión capitalista global. La UE enfrenta el reto de combatir el crimen organizado y el terrorismo, así como los gobiernos locales deben hacerlo por la delincuencia y la inseguridad. La situación es ilustrada mediante el caso de Barcelona, donde las tensiones entre los procesos globales y locales se materializan en la llamada glocalización, en la que las competencias estatales de justicia y seguridad son transferidas a la UE mientras que las políticas de seguridad ciudadana son localizadas. Por último, se afirma que el debate actual oscila entre un «populismo punitivo» que demanda la intensificación de la represión penal y una búsqueda de nuevas formas de «gobernanza de la seguridad» basada en la justicia social. Palabras clave: Control social de la violencia. Crimen organizado y terrorismo. Delincuencia e inseguridad. «Glocalización». Populismo punitivo. Gobernanza de la seguridad.

abstract It is argued that in the Europe of the last quarter of the 20´s century was lived a big change around the social control of the violence, due to the emergence of the European Union and the expansion of the organized crime. The European States are overflowed by the growth of a violence that resorts to the new technologies and it is consolidated with the force of the global quórum 12

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capitalist expansion. The UE faces the challenge to fight with the organized crime and the terrorism, as well as the local governments must fight with the delinquency and the insecurity. The situation is illustrated by the case of Barcelona, where the tensions between the global and local processes are materialized in the called «glocalization», in which the state competitions of justice and security are transferred to the UE, whereas the policies of citizen security are located. Finally, the article affirms that the present discussion oscillates between a «punitive populism» that demands the intensification of the penal repression and a search of new forms of «gobernability of the security» based on social justice. Key words: Social control of the violence. Organized crime and terrorism. Delinquency and insecurity. «Glocalization». Punitive populism. Gobernability of the security.

la globalización del crimen organizado y el terrorismo Europa, en el transcurso del último cuarto del siglo XX, se ha convertido en un escenario idóneo para rastrear los ejes principales de transformación del control social de la violencia, en un mundo marcado por el desarrollo intensivo de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, así como por una extraordinaria expansión de una nueva modalidad de capitalismo global. ¿Por qué Europa? La Europa de los últimos veinticinco años ya no es, tan sólo –como sí lo fue hasta el final de la Segunda Guerra Mundial–, el suelo compartido por una yuxtaposición trágica de viejos Estadosnación. Si bien, por una parte, se resiste a desaparecer el horror fratricida en los Balcanes, por otra, el proceso de construcción de la Unión Europea (UE) –al ritmo a veces exasperante de la burocracia de Bruselas– sigue 96

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sorteando los obstáculos a la plena integración. Como es sabido, esta etapa decisiva del proceso de integración europea coincide con el desplome del sistema comunista en los países de la Unión Soviética y de la Europa oriental, así como con la consiguiente caída del Muro de Berlín. De esta forma, uno de los elementos cruciales para la constitución de la UE, la implantación de la libre circulación de personas y mercancías entre los Estados miembros, habrá de verse sustancialmente alterado por el impacto provocado por la sorpresiva eliminación del Telón de Acero que, durante décadas, había separado a los países europeos. A su vez, el desmembramiento de las repúblicas que integraban la Unión Soviética, juntamente con la transición precipitada del comunismo al capitalismo, facilitaron la quórum 12

práctica desaparición de los mecanismos públicos de control de la economía y, por consiguiente, se facilitó también la aparición de una economía criminal1, basada en la depredación masiva e impune de los recursos energéticos, las industrias rentables, los bienes del Estado e incluso el armamento convencional, químico y nuclear, por parte de redes flexibles de crimen organizado establecidas mediante acuerdos de colaboración entre las antiguas y las nuevas mafias rusas y la Mafia siciliana y los Cárteles de Colombia principalmente2. Esta eclosión del crimen organizado en los países de la ex Unión Soviética, a partir del final de la década de los ochenta, no puede considerarse, bajo ningún concepto, como un fenómeno localizado. Por el contrario, forma parte indisociable e incluso principal de un proceso, de alcance mundial, por el que las tradicionales mafias locales3, sin perder sus raíces, aprovechan las facilidades aportadas por la globalización económica y de las comunicaciones para establecer una extensa y eficaz red de acuerdos de colaboración entre todas ellas, que les permitirá dar un salto exponencial tanto en lo que se refiere al ámbito y al volumen de sus actividades criminales como, especialmente, al rendimiento que de ellas venían obteniendo. A principios de los noventa4, por tanto, puede hablarse ya con propiedad de la existencia de lo que Castells (2001) denominaría Crimen Organizado Global. Esta novedosa configuración en red, permite a las mafias tradicionales, más que una simple adaptación, convertirse en quórum 12

uno de los actores destacados en el proceso de creación del nuevo orden mundial. Fruto de esta visión estratégica, los principales mercados criminales mundiales –particularmente los de drogas, armas y seres humanos– experimentan un crecimiento desconocido hasta entonces. De tal forma que, a mediados de los años noventa, las estimaciones más prudentes5 situaban el total de los ingresos generados por el conjunto de los mercados criminales gestionados por el Crimen Organizado Global –lo que vendría a ser el producto criminal bruto– en una cantidad no inferior a los 800.000 millones de dólares anuales, es decir, el equivalente al 15 por 100 del total del comercio mundial (Maillard, pp. 48). En este nuevo escenario global, la colosal capacidad de mediatización de la economía y la política mostrada por las redes flexibles del crimen guarda un escaso parecido con los tópicos, aún firmemente asentados en el imaginario social, acerca de la antigua mafia y sus instrumentos más característicos: la coacción, la corrupción o el blanqueo de dinero. Porque ya no se trata, al hablar hoy de blanqueo de dinero, del resultado de la ampliación gradual de la cadena de lavanderías utilizada inicialmente por la mafia de Chicago, en los años treinta, para reintroducir en la economía legal (lavar) el dinero (sucio) procedente de sus negocios ilegales. Actualmente, el equivalente al antiguo blanqueo de dinero, constituye un complejísimo proceso financiero que mueve centenares de miles de millones de dólares en los mercados financieros mundiales6 con la inmediatez y el anonimato que permiten las nuevas jaume curbet I

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tecnologías de la información y la comunicación, mediante las ingenierías más sofisticadas, diseñadas por los abogados y los economistas más prestigiosos, a través de reconocidas instituciones de crédito y de inversión y recurriendo a los mismos paraísos bancarios y fiscales7 a los que acuden los defraudadores de las haciendas públicas de todo el mundo, así como los recaudadores de fondos ilegales de cualquier tipo y procedencia. Un fenómeno de estas características y magnitud no parece que pueda pasar fácilmente desapercibido, encubierto bajo la consideración de efecto colateral, o bien como una simple anomalía que, eso sí, deberá ser, y por consiguiente lo será tarde o temprano, subsanada por el propio sistema económico globalizado. La comprensible ausencia de datos empíricos fiables, en un ámbito que sigue regido drásticamente por la «ley del silencio», no parece razón suficiente para cerrar en falso algunas preguntas no menos razonables que inquietantes: ¿En qué medida la concentración de un poder financiero desmedido en las manos de mafias de base nacional puede estar condicionando gravemente el margen de maniobra de las políticas económicas de países como México, Colombia, Venezuela o Turquía, pero también de Austria, Italia, Rusia o Japón? O bien, ¿cuál puede ser la incidencia económica y social de la entrada de enormes flujos de dinero procedente de la economía criminal en el sector inmobiliario de algunos países europeos? Y, aún más, ¿hasta qué punto la enorme masa de dinero procedente de las actividades del Crimen Organizado podría estar contribuyendo a la deriva especulativa 98

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de un sistema financiero global orientado, casi exclusivamente, a la maximización –socialmente irresponsable– de beneficios privados a corto plazo?8 Lo cual nos lleva, desdichadamente, a un nuevo interrogante: ¿Dónde se hallan los límites a la expansión metastásica, en las esferas de la economía y de la política, de este descomunal poder surgido de la sombra de la globalización? Porque, si bien resulta cada día más difícil distinguir, con la requerida nitidez, la economía legal de la criminal, tampoco es más fácil medir el nivel de interferencia del Crimen Organizado Global en los ámbitos críticos de la gobernabilidad de no pocos Estados. Huelga decir que, así como en el caso del blanqueo de dinero, también en el de otros instrumentos tradicionales de las mafias como lo son la coacción y la corrupción, nos hallamos ante un auténtico cambio de escala. Aunque sin renunciar a los viejos procedimientos artesanales de coacción o corrupción puntual de unos funcionarios determinados, la nueva mafia global desarrolla sistemas industriales que le permiten «adquirir» organismos públicos al completo (algún cuerpo policial, en México, pongamos por caso) y, en última instancia, implementa estrategias informacionales de injerencia en los procesos de formación de opinión pública (a través de la penetración en la propiedad de medios de comunicación), así como en la gobernabilidad (especialmente mediante la extensión, manifiesta en algunos países europeos durante la última década, de la «política del escándalo»). Nada parece indicar, pues, que nos hallemos simplemente ante un efecto indeseado, coquórum 12

lateral, del comúnmente conocido como proceso de globalización. Sin embargo, no deberíamos menospreciar nuestra enraizada tendencia a contemplar los fenómenos criminales desde esta perspectiva. Efectivamente, considerar el Crimen Organizado Global como una excrecencia del progreso supone, inevitablemente, reducir el fenómeno a uno más de aquellos males que, aunque producidos socialmente, deberían ser extirpados sin mayores contemplaciones. Pero, ¿cómo practicar una cirugía limpia que permita acabar con un mal tan extendido sin, a su vez, dañar irreparablemente el cuerpo en el cual se ha desarrollado? Parece evidente que, desde esta peculiar visión, un tanto simplista y maniquea, resulta harto difícil apreciar las interrelaciones de todo orden que vinculan, de forma inquietante, al Crimen Organizado Global con la formación del mundo contemporáneo; y, por consiguiente, la debilidad del diagnóstico reduce enormemente la eventual eficacia de la terapia propuesta. Otra cosa sería, claro está, si pudiéramos, como propone Maillard, dejar de imaginarnos el crimen como un virus que ataca un cuerpo sano. Entonces, quizá nos fuera posible indagar, con más lucidez que farisaico escándalo, el origen psicosocial del fenómeno de la criminalización de la economía y la política. Porque, en última instancia, el éxito del Crimen Organizado Global no se podría entender fuera del contexto de una sociedad que ha elevado la lógica de la competitividad y de la maximización del beneficio particular al grado de imperativo natural. Los valores que sustentan la nueva mafia suponen, de hecho, la realización del auténtico quórum 12

sueño de los capitalistas: crecimiento económico al servicio del interés particular, sin el lastre de la solidaridad ni el control del Estado. Podría decirse, pues, parafraseando la célebre fórmula de Clausewitz, que la criminalidad organizada viene a ser, en la era de la globalización económica, la continuación del comercio por otros medios. No es de extrañar, por tanto, que los decimonónicos sistemas estatales de justicia criminal europeos se hayan visto literalmente desbordados, en las dos últimas décadas del siglo pasado, por la audacia con la que las redes del crimen se han aposentado en el nuevo orden global. En lo que constituye, en la realidad de los hechos, un auténtico desafío al viejo Estado-nación, la emergencia del Crimen Organizado Global consigue agrietar, de un solo golpe, dos de sus pilares básicos: la regulación cívica de la economía y el monopolio de la violencia. No se trata, especialmente en este último caso, de una fanfarronada, sino de una confrontación explícita y brutal, que no deja lugar a dudas: entre los años 1971 y 1992 fueron asesinados por las mafias 26 magistrados europeos. El conglomerado de Estados-nación en que está fragmentado el Viejo Continente, de repente, se ve impotente para enfrentarse a un rival surgido de las propias entrañas de las sociedades europeas, al que no contienen las fronteras y que no se amedrenta ante la intimidación penal. Resulta llamativo, cuando no dramático, contemplar las dos velocidades a que avanzan, en esa peculiar carrera, por una parte, las redes flexibles del crimen y, por la otra, la oxidada maquinaria policial y judicial de los Estados europeos. La dispajaume curbet I

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ridad, por supuesto, se hace cada vez mayor y, de esta forma, se ponen en evidencia las limitaciones del ámbito estatal para desarrollar estrategias eficaces de lucha contra el Crimen Organizado Global. Uno de los componentes esenciales del proceso de unificación europea no podía ser otro, por tanto, que la necesidad imperiosa de dar lugar a un espacio transnacional de lucha eficaz, primero, contra la criminalidad organizada y, más tarde, contra el terrorismo. Lo cual, no cabe duda, no resulta fácil de asumir por parte de las asentadas burocracias estatales. Pero tampoco es menos complejo armonizar este propósito con otros que ocupan posiciones prioritarias en el proyecto europeo; en particular, la creación de un mercado y una moneda únicas y la correspondiente libertad de circulación de mercancías y personas. Todo ello permite entender que el proceso de creación de un espacio europeo de justicia y seguridad esté jalonado de enfrentamientos ideológicos, obstrucciones gremialistas, ralentizamientos burocráticos y vetos estatales. Qué duda cabe que esta ineptitud manifiesta de los Estados a la hora de organizar una respuesta europea a los nuevos retos criminales, contrasta ostensiblemente con la eficacia con la que las nuevas mafias se articulan en redes ya no sólo en el ámbito europeo sino también mundial, y, como hemos visto, logrando una expansión colosal de los mercados ilegales de armas, drogas y personas, así como una acumulación no menos asombrosa de recursos económicos y de capacidad para mediatizar nada menos que la economía y la política a escala global. ¿Se 100 seguridad ciudadana

trata, pues, de un proceso irreversible hacia un desenlace fatal para las sociedades libres? En cualquier caso, se trata de un peligro real y, más allá de estériles polémicas entre optimistas y pesimistas acerca del resultado final, eso es lo único que parece que debiera importar. Esta incosciencia relativa, aunque generalizada, no sólo entre las elites políticas, sino también en la sociedad, de la amenaza que supone el Crimen Organizado Global contrasta, a su vez, con el pánico a escala mundial que ha sido capaz de provocar la irrupción espectacular del nuevo terrorismo transnacional. Lo cual, me atrevería a aventurar, viene dado básicamente por la diferencia crucial entre la invisibilidad social de los efectos devastadores de las redes globales del crimen, y la extraordinaria visibilidad que han alcanzado, en la era de la información, las audaces acciones terroristas. Esta notable diferencia en cuanto a la visibilidad de los efectos inmediatos, de una y otra forma de violencia organizada, se refleja dramáticamente en la figura emergente de las víctimas del terrorismo en contraposición a las desconocidas, a pesar de innumerables, víctimas de la depredación a gran escala perpetrada por el Crimen Organizado Global. Aunque conmocionados por ambos golpes, los Estados, no sólo europeos, parecen más preparados, y en cualquier caso mejor dispuestos, para enfrentar el reto terrorista a escala global. Por lo menos, en términos relativos. Ello se refleja en la creciente prioridad acordada por las policías estatales y los servicios de inteligencia a la lucha contra el terrorismo, al volumen de los medios asignados, quórum 12

a los acuerdos de cooperación internacional en los ámbitos policial y judicial, a la implicación de los ejércitos y, en el caso de la UE, al avance en la integración comunitaria de las políticas antiterroristas. Pero no sólo en la esfera estatal, también en los medios de comunicación (la opinión publicada) y en la opinión pública se refleja nítidamente esta priorización de la lucha contra el terrorismo por delante de la lucha contra la criminalidad organizada a escala global. Con lo cual, dado que el crimen organizado basa su éxito en la más estricta discreción (la «ley del silencio») y el terrorismo en la máxima publicidad (difusión del terror), podría sostenerse que, paradójicamente, ambos están logrando, en términos estratégicos, sus respectivos propósitos.

la localización de la delincuencia y la inseguridad ciudadana El Estado-nación, en el Viejo Continente, no sólo ve cuestionado su monopolio de la seguridad pública desde la esfera supraestatal, por parte del Crimen Organizado Global, sino también desde la infraestatal, debido al fenómeno de inseguridad ciudadana asociada a la delincuencia que se instaló en las sociedades europeas, a lo largo del último cuarto del pasado siglo. Conviene insistir, aun a riesgo de incurrir en obviedad, en que nos hallamos ante dos fenómenos de naturaleza y características muy distintas –la delincuencia y la inseguridad ciudadana–, por más que su interrelación pueda resultar social y políticamente determinante. Para decirlo en pocas palabras, la delincuencia es un hecho (aunque sea socialmente construido) que constituye un factor quórum 12

de inseguridad objetiva, en tanto que la inseguridad ciudadana es una sensación (por más justificada que pueda aparecer) que añade una dimensión de inseguridad subjetiva. Esta distinción resulta relevante, por una parte, para poder disponer de diagnósticos precisos de la evolución de ambos y, por otra, para escoger estrategias adecuadas a cada situación: políticas de prevención, para hacer frente a la delincuencia, o políticas de seguridad para atajar la sensación de inseguridad; y, como ha sido el caso dominante en los años noventa en muchos países europeos, políticas integradas de prevención y seguridad 9. Pero también, conviene mantener presente esta distinción, a fin de reducir las ocasiones propicias a la manipulación del fenómeno social de la inseguridad ciudadana, ya sea con propósitos políticos o bien económicos. Al hablar de delincuencia, inevitablemente, incurrimos en una generalización poco esclarecedora. No cabe duda de que poco tienen que ver los homicidios (si es que tiene algún sentido explicativo juntar en una misma categoría los ajustes de cuentas de la criminalidad organizada y los crímenes pasionales) con los robos en automóviles: ni en las causas que los originan, ni en los efectos que se derivan de cada uno de ellos, ni tampoco, por consiguiente, en las correspondientes estrategias de prevención (situacional10 o bien social11). No se trata, sin embargo, de una torpeza. Al reducir la totalidad de las violencias sociales (que suponen la manifestación extrema de conflictos de distinta naturaleza) a la categoría única de «delincuencia», podemos seguir confiando irreflexivamente en la acción protectora de medidas simples de carácter general, como pudiera serlo la «prejaume curbet I

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vención mediante la represión», y, al mismo tiempo, ahorrarnos la siempre incómoda tarea de rastrear las causas que originan cada uno de los distintos conflictos. ¿Qué propósito puede tener, pues, preguntarse si aumenta o bien disminuye «la delincuencia»? En todo caso, difícilmente aumentan a la vez todas las conductas tipificadas como delito y en todas partes por igual. Aún menos probable resulta que se mantenga constante una línea de crecimiento o bien de disminución. Más bien, la evolución del conjunto de las conductas delictivas, en las sociedades europeas, se asemeja a un paisaje de dunas en el que se pueden observar tanto plácidas continuidades como bruscos y a veces inexplicados sobresaltos. Lo cual no evita que, desconocedores de la letra pequeña de los artículos de los criminólogos en las revistas especializadas, en los titulares de los periódicos, las cabeceras de los informativos televisivos, las conversaciones en los cafés o en el mercado, así como en los discursos políticos, predominen no ya las preguntas sino directamente las afirmaciones categóricas acerca del, habitualmente alarmante, aumento de la delincuencia. Pero, ¿de qué estamos hablamos cuando sostenemos que la delincuencia aumenta o bien disminuye? Imaginemos una pirámide de cinco niveles. En un primer nivel encontraríamos la totalidad de las relaciones delictivas que se producen en la sociedad, incluidas aquellas de las que no son conscientes –de su carácter de delito– ni el agresor ni la víctima, y de las cuales, obviamente, no podemos tener un conocimiento fiable. En un segundo nivel aparece el volumen nada des102 seguridad ciudadana

deñable de delitos de los cuales sí son conscientes los agresores y las víctimas, incluidos aquellos que, por distintas razones, ni son averiguados por la policía ni denunciados por parte de las víctimas (la cifra negra de la delincuencia). En algunos países europeos como Reino Unido y los países escandinavos o ciudades como Barcelona, vienen utilizándose encuestas de victimización, las cuales, mediante el estudio de una muestra representativa y suficiente de la población, aportan la información más fiable de que se dispone acerca de la extensión real del conjunto de delitos. En el tercer nivel encontramos la delincuencia que es conocida por la policía, mediante la denuncia efectuada por las víctimas (índices de denuncia) o bien debido a su propia investigación. Esta información concerniente a los delitos conocidos por la policía es, con frecuencia, la más utilizada (incluso allí donde ya se dispone de encuestas de victimización) tanto en los medios de comunicación como en el debate político para sostener el aumento o bien la disminución de la delincuencia y, consecuentemente, para promover las correspondientes políticas de seguridad. Lo cual no deja de resultar un despropósito, puesto que el total de los delitos que figuran en las estadísticas policiales puede aumentar o bien disminuir sin que necesariamente haya aumentado o disminuido la delincuencia real. Ello se explica, básicamente, por el hecho que pueden crecer las denuncias mientras disminuyen los delitos y viceversa. El sentido común parece indicar que deberían contrastarse las dos fuentes de información (índices de victimización y de denuncia) antes de efectuar pronunciamientos categóricos con relación a la evolución experimentada quórum 12

por la delincuencia en un momento y lugar determinados. El cuarto nivel corresponde a la delincuencia que llega a los tribunales, ya sea mediante la denuncia directa, a través de la policía o de la acción de la Fiscalía. Finalmente, el quinto nivel contiene exclusivamente la delincuencia que ha sido sentenciada condenatoriamente por los tribunales. La información sobre ambas (la delincuencia que llega a los tribunales y las sentencias condenatorias) se recoge en las series estadísticas judiciales. En definitiva, por un lado, la escasa fiabilidad de los instrumentos disponibles para medir la delincuencia y, sobre todo, comparar los índices delictivos de los distintos países y, por supuesto, de las ciudades, y, por el otro, el uso inadecuado e incluso abusivo de indicadores deformantes de la realidad (las estadísticas policiales), no debiera ser considerado como una simple insuficiencia metodológica, sino como un problema político de primer orden. Sin embargo, siendo como es la delincuencia uno de los problemas que más preocupan a la ciudadanía, llama la atención la indolencia política generalizada con la que se desatiende la conveniencia de verificar, mediante diagnósticos fiables, la verdadera peligrosidad del mal que se da por supuesto. La ciudad europea pionera en el desarrollo de estrategias locales integradas de prevención de la delincuencia y la inseguridad ciudadana, Barcelona, dispone desde el año 1983 de una encuesta anual dedicada a medir la evolución, por una parte, de la delincuencia, y, por la otra, del sentimiento de inseguridad de los ciudadanos. Una respetable quórum 12

secuencia temporal de más de veinte años, viene a ilustrar dos hechos significativos y, a su vez, perfectamente complementarios. En primer lugar, se constata que existe una inseguridad objetiva que expresa una relación razonable entre el miedo que experimenta el ciudadano y su nivel de exposición cierta a una o varias formas concretas de agresión delictiva (vulnerabilidad). En segundo lugar, se detecta una inseguridad subjetiva que se expresa como un miedo difuso a la delincuencia que no necesariamente se corresponde con la vulnerabilidad específica del ciudadano que la experimenta. Esta doble, aunque indisociable, constatación ha sido, sin embargo, la piedra de toque de una incesante e irresuelta discusión, en toda Europa, acerca del fenómeno de la inseguridad ciudadana. Así, desde posiciones políticas conservadoras, se prefiere enfatizar las relaciones de causa (aumento de la delincuencia) – efecto (consiguiente inseguridad) que, en determinadas circunstancias, vinculan ambos fenómenos12. Por su parte, desde la izquierda, se insiste en la dimensión subjetiva de la inseguridad ciudadana y, consecuentemente, en su carácter de fenómeno construido socialmente, no exento de manipulación torticera a través de los medios de comunicación13 e inductor del desarrollo vertiginoso de la industria privada de la seguridad. Tal y como es propio de las discusiones del tipo botella-medio-llena o botella-medio-vacía, parece evidente que, también en este caso, se corre el riesgo de perder la perspectiva global del problema. Cabe, pues, remarcar que la conversión del fenómeno de la inseguridad ciudadana jaume curbet I

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en problema político de primer orden –efecto que en algunos países europeos se observa en la década de los setenta y en otros durante los ochenta–, no se entendería sin la concurrencia de dos circunstancias cruciales y a las que, probablemente, no se les haya prestado toda la atención requerida. Se trata, en primer lugar, del aumento significativo de las depredaciones de bienes (los robos o hurtos, generalmente furtivos, sin confrontación entre autor y víctima) que acompañan, como si de su reverso se tratara, a la expansión de la sociedad individualizada de consumo. Esta delincuencia de depredación se asemeja a una disputa de gran amplitud y larga duración en torno a los bienes de consumo semiduraderos, una disputa entre los que tienen acceso a ellos, con más o menos facilidad, y los que se ven más o menos radicalmente privados de ellos. Y no se trata de una cuestión baladí en una sociedad donde estos bienes proporcionan un estatus. Tal vez sea éste el motivo por el cual esta modalidad de delincuencia tiene más que ver con la inseguridad que cualquier otra forma de victimización (Robert, pp. 105). Pero, también, debe tomarse en consideración la incapacidad de la policía –y, por extensión, del conjunto del sistema de justicia penal– para impedir la reiteración, y con ello la cronificación, de la delincuencia predativa14. Sólo así puede contemplarse la secuencia completa, y ordenada debidamente –dado que en este caso sí que el orden de los factores altera el producto–, del proceso de producción del «problema de la inseguridad ciudadana»: se inicia con la extensión de las depredaciones, se agrava sustancialmente por la negligencia policial 15 ante la pequeña y mediana delin104 seguridad ciudadana

cuencia, lo cual promueve una cultura de la impunidad y la consiguiente sensación de vulnerabilidad de amplios sectores sociales ya no sólo a las depredaciones sino también a las agresiones personales, dando lugar así a la aparición de un miedo difuso aunque generalizado al delito que, a su vez, fomenta la privatización de la seguridad.

la glocalización16 de la seguridad Como es sabido, la llamada globalización económica –predominantemente financiera y de inspiración neoliberal– ha venido a mermar drásticamente la capacidad del Estado-nación no sólo para adecuar mínimamente el curso de la economía a los intereses sociales –como había venido siendo, desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el rasgo distintivo de los Estados sociales y de derecho en Europa–, sino también para ejercer con solvencia el atributo común a todo Estado: el monopolio de la violencia. Este doble impacto en la línea de flotación de la soberanía estatal habría de suponer, ante todo, la supresión del efecto preventivo básico ejercido por las políticas sociales, desarrolladas en Europa en el marco del Estado de bienestar, con el propósito de contener el riesgo de exclusión económica y social que amenazaba a amplias capas de la población. Se desarmaba, de esta forma, el instrumento primordial para cerrar, ni que fuera parcialmente, las puertas de acceso a la delincuencia predativa asociada al desarrollo masivo de la sociedad de consumo de bienes semidurables. Es decir, se privaba al Estado de la capacidad de intervenir, de una forma eficaz, sobre las causas sociales de este fenómeno delictivo. Es ante este nuevo escenario quórum 12

que, especialmente en la década de los ochenta, se registran los esfuerzos más significativos –de entre los cuales destaca el protagonizado por la ciudad de Barcelona17– por desplegar políticas de prevención social de la delincuencia que, de alguna forma, consiguieran atenuar los efectos dañinos –expresados, en este caso, en el crecimiento tanto de los índices de victimización como del fenómeno social de la inseguridad ciudadana– de un crecimiento económico socialmente irresponsable. La incapacidad del Estado para restringir, en sus fuentes, la expansión tanto de la delincuencia de la impotencia (pequeña y mediana delincuencia) como de la delincuencia de la prepotencia (criminalidad financiera, criminalidad organizada), se ve agravada por la negligencia mostrada por las policías estatales a la hora de impedir la cronificación de las manifestaciones socialmente más dañinas, en la esfera global, del terrorismo, el tráfico de drogas, armas y personas y, más recientemente, el cybercrimen; y, en la esfera local, de la delincuencia predativa y las agresiones. Situación, ésta, que viene a poner de manifiesto la dificultad intrínseca que experimentan las viejas policías europeas para, por una parte, enfrentarse con éxito a los nuevos fenómenos criminales transfronterizos y, por la otra, compatibilizar la protección del Estado, es decir, el mantenimiento del orden, con la protección de los ciudadanos, o sea, la atención eficaz de las crecientes demandas sociales de seguridad. Puede decirse, por tanto, que los Estados-nación europeos se ven sometidos, en el último cuarto de siglo, a una creciente tensión glocalizadora que, por elevación, alienta la quórum 12

transferencia progresiva de competencias estatales en materia de justicia y seguridad a la UE, y, hacia abajo, impulsa la descentralización al ámbito local de las políticas de seguridad ciudadana (contratos locales de prevención y de seguridad 18). No es ésta, sin embargo, la única tensión centrífuga que debe soportar el monopolio estatal de la violencia. Al mismo tiempo que el proceso glocalizador desgaja el núcleo de las competencias propias del Estado-nación en materia de seguridad, otra fuerza no menos poderosa, la privatización, viene a transformar el contenido mismo del bien público de la seguridad. La incapacidad estatal para garantizar, de forma efectiva, la seguridad de los ciudadanos, así como la consiguiente pérdida de legitimidad, han supuesto, de hecho cuando no de derecho, la devolución gradual de una parte nada desdeñable de dicha responsabilidad –antaño indiscutiblemente colectiva– a los individuos; es decir, se espera que cada uno sea capaz de defender su persona y sus bienes. Sólo así se explica el crecimiento espectacular que viene experimentando, particularmente en los últimos veinte años, la industria y el comercio de la seguridad entendidos en su sentido más amplio; pero también, en otro orden de cosas, los esfuerzos estatales no sólo por acercar la justicia y la policía a la comunidad (policía de proximidad 19) sino para conseguir la implicación de los ciudadanos en las políticas públicas de seguridad (comisiones de seguridad urbana). Sometidas como están a las poderosas fuerzas centrifugadoras de la glocalización y la privatización, las políticas de seguridad pajaume curbet I

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recen debatirse, en este inicio de siglo, tanto en el espacio europeo como en el seno de los Estados miembros, entre una tendencia hacia un «populismo punitivo» –que vincula la seguridad a la intensificación de la represión penal de aquellas formas de delincuencia a las que se atribuye la responsabilidad de la inseguridad ciudadana (tolerancia cero 20)– y la búsqueda de nuevas formas de «gobernanza 21 de la seguridad» —que faciliten un punto de equilibrio entre las respuestas a las causas de los comportamientos marginales y aquellas que sitúan a las víctimas en el cen-

tro de la acción pública. Aunque, en el primer caso, parece tratarse esencialmente de una reacción más simbólica que eficaz y, en el segundo, de un intento por recuperar la legitimidad perdida, lo cierto es que en ambos casos lo que está en juego es la reconfiguración de un Estado fuerte. La cuestión es, sin embargo, si lo que se demanda es un poder estatal para imponer autoritariamente el orden dictado por el neoliberalismo global o bien un poder estatal capaz de promover democráticamente una seguridad basada en la justicia social. •

notas 1. A mediados de los noventa, las estimaciones más prudentes calculaban entre un 60 por 100 y un 80 por 100 la infiltración mafiosa en el sistema bancario ruso (Maillard, pp. 72). 2. Ver Castells (2001, pp. 214-226). 3. La Cosa Nostra siciliana (y sus asociadas, la Camorra, N’dranghetta y Sacra Corona Unita), la mafia norteamericana, los cárteles de Colombia y de México, las redes criminales nigerianas, los yakuzas japoneses, las Tríadas chinas, la constelación de mafias rusas, los traficantes de heroína turcos, las cuadrillas armadas de Jamaica y una miríada de agrupaciones regionales y locales de todos los países. 4. Aunque el proceso de internacionalización de las principales mafias locales se había iniciado, en paralelo al de las grandes empresas, entre las décadas de los cincuenta y de los setenta (Maillard, pp. 70). 5. La Conferencia de 1994 de Naciones Unidas sobre el Crimen Organizado Global estimó que el tráfico global de drogas suponía en torno a 500.000 millones de dólares estadounidenses anuales; es decir, era mayor que el comercio global de petróleo. Los beneficios generales de toda clase de actividades ilegales se situaron en una cifra tan elevada como 750.000 millones de dólares anuales. El Centro Nacional de Información Estratégica, por su parte, 106 seguridad ciudadana

elevaba esta estimación hasta el billón anual en 1993, que era casi la misma que el presupuesto federal de los Estados Unidos en aquel mismo momento (Castells, 2001, pp. 202). 6. Se estima que, anualmente, podrían reintroducirse en la economía legal unos 480.000 millones de euros procedentes de los tráficos de drogas, armas y seres humanos (Maillard, pp. 5052). 7. Estados Unidos y Europa están a la cabeza de la mayoría de estas creaciones; el auge de las cuales data de finales de los setenta. 8. «Miles de millones de dólares parecen evadirse con cierta regularidad de la superficie de la tierra, sin que nadie sepa cuál es su destino final. Cada país publica unas estadísticas sobre su PIB y sobre sus intercambios comerciales. Lógicamente, el conjunto de los intercambios internacionales debería estar equilibrado: lo que unos compran, otros lo venden y recíprocamente. Sin embargo, las balanzas de pago de los países registran cada año unos saldos negativos que representan una media de 100.000 millones de dólares al año. Entre 1977 y 1989, más de 800.000 millones de dólares desaparecieron de las contabilidades nacionales. Desde entonces, el fenómeno ha ido en aumento. quórum 12

Entre 1989 y 1998, miles de millones de dólares desaparecieron de las cuentas del planeta. Pero no de los paraísos bancarios y fiscales. Por supuesto, esto no sólo es imputable a las organizaciones mafiosas. Pero nadie sabe cómo explicar este agujero negro de la economía mundial, ni explicar por qué se hizo tan voraz a partir de los ochenta. A menos que se asocie la explosión de las finanzas especulativas y la curva paralela del poder de las mafias y de la corrupción con el fenómeno de la falta de normas que hubo en esa época a nivel mundial» (Maillard, pp. 74). 9. Durante los años noventa, algunos países como Inglaterra, los Países Bajos y Francia, que durante el decenio anterior habían tenido un papel importante en la elaboración de las políticas de prevención, continuaron influyendo en el desarrollo de políticas de prevención y de seguridad –inspiradas en el comunitarismo norteamericano– en diversos países europeos. Este modelo dominante –que se caracterizaba por una política pública que privilegiaba la prevención de la victimización mediante medidas técnicas y situacionales– no pudo, sin embargo, contener el aumento de la pequeña y mediana delincuencia ni disminuir la inseguridad ciudadana. Con frecuencia incitados por partidos de extrema derecha, los gobiernos de algunos países europeos (Austria, Bélgica, Italia) desarrollan, desde finales de los noventa, unas políticas aún más securitarias. 10. La estrategia de prevención técnica y situacional –que fue desarrollada en Inglaterra, en los años ochenta, bajo el gobierno conservador– busca disuadir a los delincuentes de sus intenciones, multiplicándoles los obstáculos (cámaras, códigos digitales, espacios hiperprotegidos, etcétera). 11. En la estrategia de prevención social –que fue promovida por gobiernos socialdemócratas, durante la década de los ochenta, en Francia, los Países Bajos, Bélgica y la ciudad de Barcelona– los destinatarios de los programas son, sobre todo, los autores potenciales de actos delictivos, pero también los comportamientos incívicos (término que designa el vandalismo, las «malas formas», los comportamientos provocativos), que no son sancionados por la ley, pero que contribuyen a quórum 12

nutrir el sentimiento de inseguridad. En este concepto de prevención se incluye una acción de animación social y cultural, dirigida a mejorar globalmente las condiciones de vida en un barrio, con la esperanza de actuar indirectamente sobre la delincuencia. 12. Esta óptica se expresa en la síntesis que Wesley Skogan (1990) hizo del célebre artículo de Wilson y Kelling (1982) sobre las ventanas rotas: «cuando se deja acumular en un barrio los signos de desorden social (alcoholismo, bandas, acoso y violencia en la calle, tráfico de droga) y los de desorden físico (vandalismo, abandono de los edificios, acumulación de basuras y escombros), se socavan los mecanismos de control informal, el sentimiento de inseguridad y la delincuencia aumentan, el mercado de la vivienda se desestabiliza y todas las familias que tienen los medios para ello tratan de irse a vivir en otro lugar para escapar a la estigmatización de una zona que se hunde en una espiral de desorden». 13. «Los medios de comunicación alimentan una preocupación que no han creado, unos puntos de cristalización sobre violencias emblemáticas, y su peso sobre el miedo sólo es perceptible en caso de consonancia entre la vivencia del lector o del espectador y el mensaje mediático» (Robert, pp. 79). 14. «La profesionalización, el desarrollo tecnológico (sobre todo la motorización) y el peso creciente de las reivindicaciones corporativistas tuvieron una consecuencia no buscada: el alejamiento de los policías de las labores de seguridad pública, de la presencia en el espacio público, que al ser constante resultaba disuasiva» (Robert, pp. 65). 15. Una encuesta realizada en Francia (IHESI, 1999) reveló que la policía resolvía menos del 15 por 100 de los robos y menos del 10 por 100 de las violaciones. El 80 por 100 de los casos se archivaban, en parte, debido a la falta de identificación de los autores. Desanimadas, mal tratadas en las comisarías, numerosas víctimas no denunciaban y cuando lo hacían, en muchos casos, era a petición de las compañías aseguradoras. 16. Término utilizado por Beck (1998, 77 y ss.) retomándolo de Robertson (1995) para señalar la jaume curbet I

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realidad de un Estado-nación en fase de explosión/implosión. Si el espacio Estado-nación se revela demasiado pequeño ante los nuevos flujos sociales, económicos y tecnológicos, se muestra en cambio demasiado grande para gestionar o representar la creciente diversificación y diversidad que aparece en su seno, dejando así un espacio emergente al ámbito local (Borja y Castells 1999, pp. 18). 17. Ver, para una descripción detallada del modelo Barcelona, Lahosa y Molinas (2004). Para un análisis crítico, ver Antillano (2002). 18. El objetivo de los contratos locales, establecidos por el Estado con las municipalidades durante los años noventa en países europeos como Francia o Bélgica, consiste en mejorar la tarea policial en el ámbito local, el acercamiento de la policía comunitaria a los ciudadanos y el impulso de

proyectos de prevención (eminentemente de tipo situacional) de la delincuencia. 19. El reto de acercar la policía a la población sólo tiene sentido en un modelo en el que la policía no esté únicamente al servicio del Estado, sino que también sea responsable de la prestación de un servicio público a los ciudadanos, prestación que sólo es posible con la cooperación de estos últimos. En un modelo en el que prevalezca el mantenimiento del orden, esta proximidad estaría claramente contraindicada. 20. La idea de tolerancia cero, legitimada por la tesis de las ventanas rotas, ofrece una estrategia para reafirmar la soberanía estatal, para imponer la disciplina y el orden y para arrebatar las calles a los desviados. 21. El término se usa aquí en el sentido que explicita Prats (2005).

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Otra mirada a la experiencia de seguridad y convivencia en Bogotá1 maría victoria llorente 2 Investigadora Asociada del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes

resumen El texto hace un análisis de las exitosas administraciones municipales de Bogotá en la implementación de políticas de seguridad y convivencia ciudadana, durante el período 1995-2003, las cuales han sido tomadas como referentes para la gestión de programas locales en América Latina. Sin embargo, los resultados observados deben ser interpretados con mayor cautela y menor ligereza, pues este caso no es un modelo terminado sino un proceso en construcción. El artículo contiene los indicadores de descenso del crimen en Bogotá, una reflexión sobre las políticas de seguridad desarrolladas durante el mencionado período, y una interpretación de lo sucedido que brinda sugerencias. El caso muestra la importancia de gestionar municipalmente políticas que mejoren la seguridad de los ciudadanos/as, muestra a la vez los grandes retos que quedan por delante y evalúa el impacto de las intervenciones. Palabras clave: Administraciones municipales de Bogotá. Políticas de seguridad y convivencia ciudadana. Liderazgo local. Victimización. Modernización policial.

abstract The article analyzes the municipal Bogotá administrations, that were really successful in the implementation of security policies and citizen coexistence, during the period 1995-2003; which have been taken as referents for the implementation of local programs in Latin America. Nevertheless, the results must be interpreted with more caution and less lightness, because this case is not a finished model but a process in construction. The article contains the indicators of reduction of the crime in Bogotá; a reflection on the developed policies of security during the mentioned period; 110 seguridad ciudadana

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and an interpretation of the past facts, that offers suggestions. The case shows the importance of manage municipal politics that improves the security of the citizens. Simultaneously, it shows the great challenges that are ahead and evaluates the impact of the interventions. Key words: Municipal Bogotá administrations. Security and citizen coexistence policies. Local leadership. Victimization. Police modernization. Durante la última década ha sido creciente la preocupación en América Latina por encontrar modelos contextualizados de intervención, que permitan controlar el crimen y la violencia, en línea con la consolidación democrática de los países de la región. Dentro de este contexto, las políticas de seguridad y convivencia, implementadas en Bogotá en el período 1995 a 2003, se han constituido en ejemplo pionero de las posibilidades que hay para gestionar programas desde lo local con aparentes resultados exitosos en cuanto a la reducción del crimen y de la sensación de inseguridad de los ciudadanos. En efecto, el caso de Bogotá parece esperanzador para la región. Esta ciudad, capital de Colombia con cerca de siete millones de habitantes, reputada por ser una de las naciones más violentas del hemisferio occidental, ha experimentado, desde 1994, un descenso continuo en los principales indicadores de crimen. Particularmente notoria ha sido la caída de la tasa de homicidios, pese a los períodos de recrudecimiento del conflicto interno en el resto del país y a la crisis económica de la segunda mitad de los noventa que golpeó a Colombia y, por supuesto, también a su capital. quórum 12

Ante el entusiasmo con el que se ha publicitado el caso de Bogotá, como un ejemplo a seguir, y la unanimidad con la que se ha ligado la caída del crimen en la ciudad con las políticas de seguridad, lideradas por las tres últimas administraciones municipales, parece importante analizar el impacto de estas medidas. Esto con miras a dar más elementos de juicio, respecto de la pertinencia de replicar esta experiencia o algunos aspectos de la misma. El presente artículo intenta hacer algo de esto y plantea que los resultados observados en Bogotá deben ser interpretados con mayor cautela y menor ligereza de la que se ha tenido hasta el momento. Además, se señala que este caso, más que un modelo terminado –como se ha querido presentar en ocasiones–, es un modelo en construcción. El artículo está dividido en tres secciones. En la primera, se presenta brevemente la evolución de los indicadores más sobresalientes de crimen en Bogotá; en la segunda, se reflexiona sobre las políticas de seguridad desarrolladas en la ciudad desde mediados de los noventa y, finalmente, en la tercera parte se trata de interpretar lo sucedido y sugerir algunas lecciones relevantes para Bogotá y otros contextos urbanos. maría victoria llorente I

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bogotá más segura En 1993, se registraron en Bogotá 77 homicidios por cada cien mil habitantes, el índice de homicidios más alto en la historia de la ciudad. En 2004, después de un descenso continuo, esta tasa fue casi cuatro veces inferior y se situó en 22 homicidios por cada cien mil habitantes. Esta caída resulta más llamativa cuando se observa que, en el mismo lapso, la tendencia de los homicidios a nivel nacional y en otras zonas urbanas de importancia en el país no siempre fue descendente (Gráfico 1). Después de ser reconocida como una de las ciudades más inseguras del continente, actualmente Bogotá se distingue por tener un índice de muertes violentas relativamente bajo, dentro del contexto latinoamericano.

ron, aunque en menor medida, las muertes en accidentes de tránsito, así como los registros policiales de atracos callejeros y de hurtos a automotores y a residencias (Gráfico 2). De manera consistente, se dio un leve descenso en la llamada «criminalidad real», según se observa en dos encuestas de victimización realizadas en 1995 y 2004, aun cuando lo mismo ocurrió en otras ciudades principales del país. Así, en 1995, el 17 por 100 de los bogotanos fue víctima de algún delito, mientras que en 2004 lo fueron el 13 por 100. Algo similar ocurrió con los índices de victimización de las otras dos grandes urbes colombianas (Cali y Medellín): en 1995 el 15 por 100 de los habitantes de estas ciudades fue víctima de algún delito, frente al 12 por 100 en 20043.

Pero en este período no sólo cayeron los homicidios en Bogotá. También disminuye-

Por otra parte, si bien algunas encuestas muestran un apreciable incremento en la

Gráfico n.º 1: Tasa de homicidios por 100.000 Hab. Principales ciudades de Colombia, 1980-2004 140 Bogotá Colombia

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Promedio 3 Ciudades* 100

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2000

2002

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* Incluye los tres centros urbanos más grandes de Colombia después de Bogotá: Cali, Medellín y Barranquilla 112 seguridad ciudadana

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Gráfico n.º 2: Principales delitos contra el patrimonio Bogotá, 1994-2004 30.000

Robo residencias

Robo comercio

Robo personas

Robo automotores

Número Casos

25.000

20.000

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10.000

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0 1994

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2004

Fuente: CIC-Policía Nacional

sensación de seguridad de los bogotanos, paradójicamente, durante el mismo período, el índice de incidentes reportados por las víctimas a las autoridades se mantuvo en un nivel inferior al 30 por 1004. Esto sugeriría que la aparente mejoría en la percepción sobre la situación de seguridad en la ciudad, no alcanzó a afectar la confianza ciudadana en las autoridades5. Con todo, la reducción continua de la tasa de muertes violentas en Bogotá, junto con la novedad de la propuesta política de la administración municipal, han convertido este caso en un referente de primer orden tanto en el país como a nivel latinoamericano.

gestión de la seguridad en bogotá: liderazco local, nuevos enfoques y continuidad 6 La gestión de la seguridad ciudadana en Bogotá, entre 1995 y 2003, tiene cuatro rasgos distintivos: 1) el liderazgo ejercido por la quórum 12

administración municipal; 2) la novedad en el discurso y en el enfoque de política, 3) la labor de la policía metropolitana y, 4) la continuidad tanto en la voluntad política de priorizar estos temas como en el desarrollo de las principales líneas de acción. El liderazgo adoptado por la alcaldía en la gestión de la seguridad local ha sido de la mayor importancia. Más aún cuando se considera el carácter centralizado que, tradicionalmente, ha tenido el manejo de la seguridad en Colombia, que hace que algunas de las instituciones claves para la prevención y el control del crimen, como la policía y la justicia, sean aquellas encargadas del orden nacional. Pero este proceso no se dio en el vacío. Estuvo antecedido por una política impulsada por el gobierno nacional, a principios de los noventa, con la cual se les abrió espacio a los alcaldes para que pudieran ejercer el liderazgo que les otorga la Constimaría victoria llorente I

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tución de 1991, frente a la seguridad en sus respectivas jurisdicciones7. Por otra parte, hay que mencionar otro antecedente que tiene que ver con cambios efectuados, también a principios de los noventa, en la administración municipal. Se destaca la adopción, en 1993, de un nuevo estatuto orgánico para la ciudad que, además de reordenar el gobierno distrital, le otorgó autonomía fiscal suficiente para sanear sus finanzas. Esto último fue clave para que Bogotá pudiera disponer de recursos para asignar a sus iniciativas de seguridad y convivencia. El punto de quiebra en el ejercicio del liderazgo frente a los temas de seguridad y convivencia de la ciudad, sin duda lo representa la primera alcaldía de Antanas Mockus (1995-1997). Por primera vez, se plantea una agenda de la ciudad en la cual estos temas y, en particular, la «defensa de la vida», son uno de los ejes del plan de gobierno. Dentro de este contexto, se empezó un proceso de institucionalización del manejo de las respectivas políticas. En primer lugar, se creó una oficina asesora del alcalde que, posteriormente, se transformó en un ente orgánico de la alcaldía, responsable de gestionar las políticas en este campo. En segundo lugar, se potenciaron mecanismos para el seguimiento de la situación de seguridad en la ciudad y para la concertación de intervenciones con otras instituciones. Entre ellos, está la formalización de reuniones periódicas del Consejo Distrital de Seguridad, como escenario para la toma de decisiones, al cual asisten funcionarios de la administración municipal y de otras entidades, como la policía y la fiscalía. De manera comple114 seguridad ciudadana

mentaria, se desarrollaron herramientas para la recolección y análisis de información de distintas fuentes sobre delitos y violencia en la ciudad. Así, se crea el Observatorio de Violencia y Delincuencia, que fue modernizado dando origen, en 2000, al Sistema Unificado de Información de Violencia y Delincuencia (SUIVD). Esta institucionalización de la gestión de las políticas de seguridad y convivencia estuvo acompañada de un incremento sin precedentes, en Bogotá y en el resto de las ciudades del país, de las inversiones para el sector. Esto, sin duda, fue clave para que el municipio pudiese ejercer su liderazgo, en especial frente a la policía. En efecto, la inversión de la alcaldía en estos programas pasó de poco más de 15 millones de dólares, entre 1992-94, a 39 millones de dólares entre 1995-97, hasta alcanzar un pico de 72 millones de dólares durante la administración de Enrique Peñalosa (1998-2000) y luego situarse, durante la segunda alcaldía de Mockus (2001-2003), en 55 millones de dólares (Llorente y Rivas 2004, pp. 29)8. Pero, además, se dio una diversificación en la asignación de los recursos para financiar una amplia gama de intervenciones. Sin embargo, se mantuvo la tradición de darle prioridad al gasto en policía, de modo que se asignó cerca de tres cuartas partes del total de la inversión del sector, entre 1995 y 2003, a programas de dotación y, en menor medida, de capacitación de la policía metropolitana. Como ya se mencionó, la novedad en el enfoque de las políticas de seguridad y convivencia experimentadas en Bogotá ha sido quórum 12

otro elemento notable de este caso. A esto se le suma el hecho de que hubo una combinación de acciones para mejorar la capacidad de sanción del Estado, con intervenciones para prevenir factores de riesgo de diverso orden.

como espacios de orientación para la resolución de conflictos familiares, y la prevención de la violencia intrafamiliar, así como el desarrollo de mecanismos alternativos de resolución de conflictos, en particular la creación de unidades de mediación y conciliación en todas la localidades de Bogotá.

Dentro de la propuesta de «cultura ciudadana»9 de Mockus, han llamado la atención las medidas inspiradas en el enfoque de la salud pública que, como tal, se centra en acciones para prevenir la ocurrencia de eventos que predisponen o precipitan situaciones violentas (Acero et. al. 1998, pp. 3). Las iniciativas que mayor publicidad han recibido son las políticas de desarme ciudadano y de regulación del consumo de alcohol. En ambos casos, se combinaron acciones pedagógicas orientadas especialmente hacia los jóvenes, con medidas de tipo administrativo, como son la prohibición al porte de armas de fuego los fines de semana y festivos y la restricción del horario de venta de bebidas alcohólicas, mejor conocida como la «hora zanahoria»10.

Durante la alcaldía de Peñalosa, se continuó con todas las iniciativas de seguridad ciudadana del primer período de Mockus, pero se le dio un nuevo énfasis a las políticas, tomando en cuenta la teoría de la «ventana rota» y el principio de la «cero tolerancia»11, a partir de la muy popular experiencia de Nueva York (Alcaldía 2000, pp. 20-22). Este enfoque de política cayó sin duda como anillo al dedo para un alcalde cuyo propósito central de gobierno era proporcionar espacios públicos ordenados y de calidad para todos los bogotanos. Así, son emblemáticas las intervenciones iniciadas, desde 1998, para recuperar grandes ejes viales y zonas de alto deterioro físico y social, especialmente en el centro de la ciudad.

Pese a la centralidad de estas iniciativas en las políticas de Mockus en sus dos administraciones, hay que señalar otros aspectos de importancia dentro de sus propuestas. Por un lado, está el mencionado liderazgo adoptado frente a la policía, que se expresó tanto en el incremento de los recursos asignados, como en el seguimiento sistemático de los indicadores de crimen y de la labor policial en la ciudad. Por otro lado, se encuentran intervenciones frente a jóvenes en riesgo y una serie de programas orientados hacia la convivencia. Entre estos últimos están el fortalecimiento de las comisarías de familia,

Entre estas recuperaciones se destaca la reconstrucción de la Avenida Caracas12, que, tradicionalmente, era percibida como una de las vías más inseguras de la ciudad por el alto índice de atracos callejeros (Niño et. al. 1998). También está la intervención de la zona llamada «El Cartucho», identificada como la más violenta de Bogotá13, donde, además, había una elevada concentración de personas dedicadas al acopio de material reciclable, de habitantes de la calle, de drogadictos y de estructuras criminales involucradas en diversas actividades delictivas, como la comercialización de drogas ilícitas

quórum 12

maría victoria llorente I

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y el mercado negro de armas de fuego y de mercancías robadas. A estas intervenciones, se les sumó el Programa Misión Bogotá, con el cual se buscó integrar a la comunidad en acciones de recuperación del orden social y físico en sitios puntuales de la ciudad, donde se conjugaban problemas de convivencia y de utilización inadecuada del espacio público con una alta percepción de inseguridad por parte de la población. También son importantes, dentro del enfoque adoptado por Peñalosa, las medidas orientadas hacia el fortalecimiento de la capacidad de controlar el delito y de sancionar infractores, expresadas en el incremento de los recursos para la policía metropolitana, así como en la creación y recuperación de espacios de retención de infractores y contraventores14. En este caso, se readecuó y amplió al doble de su capacidad la cárcel municipal, al tiempo que se construyó una Unidad Permanente de Justicia (UPJ) como centro de retención transitoria15. El tercer elemento clave de la gestión de seguridad en Bogotá, entre 1995 y 2003, tiene que ver con cambios notorios en el desempeño de la policía metropolitana. Durante este período, se observa una mejora considerable en la efectividad policial en indicadores, como las capturas de personas requeridas por la justicia, que registraron un extraordinario aumento de más del 500 por 100, o como los decomisos de armas de fuego, que se triplicaron (Llorente y Rivas 2004, pp. 5). También se da una reducción apreciable del tiempo de respuesta de la policía a las llamadas ciudadanas de 20 a 5 minutos (Acero 2003, pp. 56). Y lo más llamativo es que esto se hizo mientras se 116 seguridad ciudadana

reducía la tasa de efectivos asignados a la ciudad, la cual pasó de 18 a 15 uniformados por cada diez mil habitantes, entre 1995 y 2003 respectivamente (Llorente y Rivas 2004, pp. 5). En este aspecto coincidieron iniciativas de modernización, adoptadas por la propia institución a nivel nacional, desde mediados de los noventa, con el apoyo constante dado por las administraciones de Mockus y Peñalosa a la función de la policía en la ciudad. En este sentido, hay que tener en cuenta el proceso de reforma de la Policía Nacional, impulsado desde 1995, que propugnó por un nuevo modelo de gestión institucional, a partir del cual se adoptó un plan estratégico anual que incluía metas operativas. Así, la Dirección Nacional empezó a evaluar anualmente a los departamentos de policía de todo el país sobre la base de indicadores, como la reducción del 10 por 100 en los delitos de impacto social, la recuperación de vehículos hurtados, el decomiso de armas y la captura de personas requeridas por la justicia. De igual forma, son destacables los esfuerzos municipales expresados en un seguimiento permanente a la labor policial y en el aumento sin precedentes de las inversiones en la policía. En este caso, los recursos se destinaron en su mayor parte (86 por 100) hacia mejorar su movilidad y su capacidad de respuesta a los requerimientos ciudadanos, así como hacia la adecuación de los puestos de policía en la ciudad (Llorente y Rivas 2004, pp. 21). Dentro del proceso de modernización de la Policía Nacional, surgieron otras iniciativas orientadas hacia el acercamiento de los ciudadanos a la policía y a los temas de sequórum 12

guridad en sus comunidades, las cuales recibieron apoyos de la alcaldía y del sector privado. Es el caso de los frentes locales de seguridad, iniciados en 1996 como programa de vigilancia vecinal, y que, actualmente, representan el esfuerzo más consolidado de la policía por movilizar a la comunidad en torno a su seguridad. También está el programa de policía comunitaria, impulsado desde 1999 y que incorpora, como parte de sus estrategias, a los frentes locales de seguridad. Esta modalidad de policía, pese a la popularidad de que gozó en sus inicios, no se desarrolló plenamente y se mantuvo con un número reducido de mil efectivos, que opera de manera poco articulada con los demás servicios de policía16. Finalmente, el último rasgo distintivo de la gestión de la seguridad ciudadana en Bogotá, durante el período considerado, ha sido la continuidad. Ésta se expresó, tanto en el ejercicio del liderazgo de la administración municipal sobre los asuntos de seguridad de la ciudad, como en el desarrollo de las distintas líneas de acción frente a la policía, la justicia, la recuperación de zonas críticas y el conjunto de programas de convivencia. Independientemente de los énfasis de cada plan de gobierno, se mantuvieron los esfuerzos en estas áreas y, quizá más importante, se perfeccionaron de una administración a otra las intervenciones. Así, podría decirse que el caso de Bogotá, más que un modelo terminado, ha sido un proceso de construcción que se gesta con la introducción de nuevas reglas de juego para el manejo de la ciudad a principios de los noventa y se materializa con el lugar central que ocuparon los problemas de seguridad y quórum 12

convivencia en las agendas de Mockus y Peñalosa.

hacia una experiencia de seguridad en bogotá Una conclusión importante, que se obtiene de sólo mirar la evolución histórica de los homicidios en la ciudad, es que la tendencia ascendente, iniciada a mediados de los ochenta, se quebró en 1994, es decir, un año antes de que se arrancara con las intervenciones de Mockus y Peñalosa. Esto hace que difícilmente se pueda asociar la reversión de la tendencia de los homicidios en Bogotá con las acciones implementadas durante estas administraciones. Lo cierto es que la pregunta sobre las causas de esta reversión sigue aún abierta. De cualquier manera, es muy factible que los esfuerzos locales, llevados a cabo entre 1995 y 2003, ayudaran a que se mantuviera la tendencia decreciente de la violencia en la ciudad. Pero, determinar la magnitud del impacto o las medidas que más incidieron en este proceso, no es fácil. Desafortunadamente, no hay información suficiente ni líneas de base para hacer evaluaciones precisas del efecto de las distintas medidas sobre la caída de los indicadores de crimen, para así determinar su eficiencia en términos de costo-beneficio. En esto caen, sobre todo, la mayoría de las intervenciones de corte pedagógico, en las que se utilizaron campañas y procesos de capacitación, así como las acciones en materia de mecanismos alternativos para la solución de conflictos y de prevención de la violencia intrafamiliar. Aun así, tomando en cuenta alguna información disponible, es maría victoria llorente I

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posible avanzar en una interpretación quizá más cauta de lo sucedido en Bogotá, sobre todo, en cuanto a los resultados frente a la reducción de la violencia homicida. En el caso de las medidas de restricción al horario de consumo de alcohol y al porte de armas de fuego los fines de semana y festivos, se encuentra el trabajo de Llorente, Núñez y Rubio (2000), que buscó determinar el efecto de estos controles sobre la tendencia de los homicidios de la ciudad. A partir de un análisis de series de tiempo en el cual se incluyeron los datos semanales de homicidios en Bogotá, entre 1989-1999 y los períodos de vigencia de dichas medidas, se concluyó que se había sobredimensionado el impacto de las mismas17. Según las mediciones realizadas, estos controles tuvieron un efecto sobre el descenso de los homicidios en la ciudad que, en el mejor de los casos, sería del 8 por 100 para el control del alcohol y del 14 por 100 para la restricción del porte de armas de fuego. Los resultados, en el caso del control a las armas, son comparables con los del estudio de Villaveces et. al. (2000), en el cual se utilizaron datos de Cali (1993-94) y Bogotá (1995-96) y se encontró que en Cali, durante los períodos de restricción, la tasa de homicidios se redujo en un 14 por 100, frente a los períodos de no restricción, mientras que en Bogotá la caída fue del 13 por 100. Aunque esta evidencia resulta relevante, dista mucho de los resultados obtenidos en experimentos controlados, como el famoso Kansas City Gun Experiment (Sherman, Rogan y Shaw 1995) –según lo contrasta el propio Sherman (2000) al analizar los resul118 seguridad ciudadana

tados del estudio de Villaveces y su grupo–. En este experimento, después de seis meses de aplicar estrictas medidas de restricción al porte de armas de fuego ilegales en una zona específica de la ciudad que presentaba altos índices de criminalidad, se redujeron a cerca de la mitad los delitos cometidos con estas armas. A manera de control, se tomó otro vecindario de la ciudad igualmente violento, en el cual no se supervisó el porte ilegal de armas. A diferencia de la zona intervenida, en esta última no se observó ninguna variación significativa en los índices de violencia armada. Adicionalmente, en el mencionado estudio de Llorente, Núñez y Rubio (2000), se hicieron ejercicios para estimar el impacto de los decomisos de armas de fuego, realizados por la policía en la ciudad, entre 1996 y 1999, y se halló que, por cada arma adicional decomisada, se daba una reducción de apenas un séptimo de homicidio18. Este resultado sorprendente, en la medida en que por entonces alrededor del 70 por 100 de los homicidios de la ciudad se cometían con arma de fuego, se podría explicar por el hecho de que los decomisos de estas armas se hicieron sin focalizar las zonas más violentas de la ciudad, según se observa al comparar la distribución geográfica de los homicidios y de los decomisos, realizados por la policía en Bogotá entre 1997 y 1999. Es posible que no se hicieran mayores esfuerzos por focalizar las intervenciones de este tipo, dado el diagnóstico predominante en ese momento, según el cual la violencia en Bogotá es originada en problemas generalizados de convivencia –en particuquórum 12

lar la intolerancia ciudadana, potenciada por factores de riesgo como el elevado consumo de alcohol, el porte indiscriminado de armas de fuego, la violencia intrafamiliar y el maltrato infantil (Acero et. al. 1998)–. Pero, como lo demuestran estudios posteriores, este diagnóstico no tomó en cuenta tres aspectos notorios de la violencia homicida en la ciudad, durante la segunda mitad de los noventa: 1) la alta concentración de los homicidios en unos pocos focos y la persistencia en el tiempo de este patrón geográfico, 2) el mayor número de muertes los aporta la violencia, producto de ajustes de cuentas y de atracos, que aquella asociada a agresiones en el hogar y a riñas que, al calor de los tragos, culminan fatalmente, y 3) la convergencia geográfica entre los focos de intensa violencia y la presencia de estructuras criminales, asociadas a mercados ilegales y a actividades ilícitas y del «bajo mundo» (Llorente et. al. 2001, Formisano 2002). En lo que respecta a las recuperaciones de zonas críticas de la ciudad, se han observado, en algunos casos, dramáticas reducciones en los atracos callejeros y en los homicidios, que coinciden con los períodos de intervención. Es el caso de la Avenida Caracas, donde se observó una reducción, entre 1999 y 2003, de más del 60 por 100 en los homicidios y cercana al 100 por 100 en los atracos callejeros (Llorente y Rivas 2004, pp. 33). De igual forma, en la zona del Cartucho, entre 2000 y 2003, cayeron los homicidios y los atracos en más del 70 por 100 (Ibid.). Pero en otros sitios del centro de la ciudad, que también fueron objeto de intervenciones similares, no se dieron reduccioquórum 12

nes comparables en el crimen por razones que se desconocen. Además, otro aspecto que resta por evaluar es si, a partir de estas medidas, se produjo o no algún tipo de relocalización del crimen. Otro elemento de las políticas de seguridad y convivencia, implementadas en Bogotá entre 1995 y 2003 que se ha intentado evaluar, ha sido la prevención de la violencia intrafamiliar. Los principales estudios disponibles (Rubiano et. al. 2003 y Alviar et. al. 2003) se han centrado en analizar el funcionamiento de las comisarías de familia y coinciden en señalar que su gestión ha sido relativamente efectiva, según la percepción de los usuarios19. Sin embargo, ambos estudios muestran también que subsisten serios retos respecto del tratamiento que le dan las comisarías a los casos de violencia contra las mujeres, indicando que la eficacia de las intervenciones, en particular de las conciliaciones, disminuye notablemente cuando se trata de este tipo de incidentes. Pese a la relevancia que pueden tener este tipo de evaluaciones para mostrar aspectos institucionales susceptibles de mejorar, hay que señalar que, hasta el presente, no se ha hecho un análisis sobre el impacto de las comisarías en términos de la prevención de la violencia intrafamiliar, ya que, para empezar, no existen datos que permitan saber si el fenómeno se ha incrementado o no en la ciudad. Lo único que sabemos es que la solicitud por servicios de atención ha crecido notablemente en los últimos años, pero ello simplemente puede obedecer a que también se aumentó la oferta de tales servicios en Bogotá. maría victoria llorente I

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Por otra parte, hasta hace muy poco, se ha empezado a evaluar en Colombia el supuesto comúnmente aceptado, según el cual este tipo de violencia tiene una incidencia directa sobre la que ocurre por fuera del hogar. Ya existe alguna evidencia que corrobora, para el caso de Bogotá, el riesgo que representa específicamente el maltrato infantil severo en el trayecto que emprenden ciertos individuos durante su preadolescencia hacia el crimen y la violencia (Klevens et. al. 1997 y 2001; Llorente y Chaux 2004). Pero no sólo no se sabe acerca de la labor de las comisarías de familia frente al maltrato infantil en Bogotá, sino que, además, es razonable esperar que una posible reducción de este tipo de incidentes, en virtud de la actividad de estas entidades y su efecto sobre la violencia en general, sea observable en el mediano o, mejor, en el largo plazo. Finalmente, vale mencionar el estudio de Sánchez, Espinosa y Rivas (2003), en el cual se analiza la caída del crimen en Bogotá, usando datos de atraco callejero y de homicidios por localidades de la ciudad, durante el período 1994-200220. En éste se buscó cuantificar la contribución en la reducción de estos delitos de distintas medidas adoptadas por las últimas administraciones, clasificándolas en cuatro categorías: 1) las «zanahorias», que son aquellas que afectan a las condiciones socioeconómicas (incluye indicadores de gasto social, de necesidades básicas insatisfechas y de desempleo); 2) el «garrote», que corresponde a iniciativas de disuasión e incapacitación (tasas de capturas por delitos, decomisos de armas por homicidios y de policías por habitantes); 3) las «zanahorias-garrote», que son las 120 seguridad ciudadana

medidas que buscan incidir en comportamientos facilitadores de la violencia, para las cuales no se encontraron indicadores adecuados, por lo cual se utilizó la tasa de muertes en accidentes de tránsito como una aproximación, aunque imperfecta y burda, al cambio en la cultura ciudadana; 4) las medidas diseñadas bajo la teoría de «ventanas rotas», que incluyen indicadores como el control a la prostitución y el gasto en la recuperación de vías y en espacio público. La evidencia encontrada en este estudio muestra que los cuatro tipos de medidas explican, en algún grado, la reducción en las tasas de homicidios y de atracos en Bogotá durante los últimos años. Sin embargo, las medidas «garrote» explican esta reducción en una mayor proporción, en particular la tasa de capturas que, para el caso de homicidio, contribuyó en un 53 por 100 a la caída, y, en el caso de los atracos, en un 76 por 100. Esta contribución es seguida de lejos por la de las medidas de cultura ciudadana, las cuales, según las mediciones realizadas, explican el 11 por 100 del descenso de los homicidios y el 12 por 100 de la caída de los atracos. Aunque estos resultados son consistentes con estudios sobre el caso de la caída del crimen en Nueva York (Corman y Mocan 2002), y pese al rigor con el cual se analizaron los datos disponibles, la ausencia de indicadores adecuados para las medidas orientadas al cambio de comportamientos ciudadanos le resta contundencia a las conclusiones. Además, es importante matizar sus resultados a la hora de diseñar políticas públicas en seguridad y convivencia. Si bien es claro que las medidas «garrote» han desempeñaquórum 12

do un papel central en la reducción de los índices de criminalidad en Bogotá, su alcance en el mediano y largo plazo puede ser limitado. En este sentido, resulta muy pertinente el debate planteado por Blumstein (2003), acerca de la efectividad del encarcelamiento –y de sus funciones de disuasión e incapacitación–, como estrategia central utilizada en Estados Unidos en las últimas dos décadas para controlar el crimen. Como muestra este autor, las medidas de «mano dura», como el encarcelamiento, si bien tienen efectos inmediatos en el caso de infractores violentos, ya que claramente los incapacita para acceder a otras víctimas, su impacto es bastante más limitado cuando se trata de disuadir a delincuentes vinculados a mercados ilegales. Esto último lo ilustra con el caso de los mercados de drogas ilícitas en Estados Unidos, y observa que el encarcelamiento de delincuentes asociados a estos mercados suele generar una mayor actividad de aquellos infractores que no son encarcelados, así como el reclutamiento de otros grupos, por lo general infractores más jóvenes y más dispuestos al uso de la violencia,

precisamente ante el incremento de la amenaza disuasiva del encarcelamiento. El caso de Bogotá es, sin duda, un buen ejemplo de la importancia que tiene el que se gestionen, desde el nivel municipal, políticas tendentes a mejorar las condiciones objetivas y subjetivas de seguridad de los ciudadanos. También es un buen ejemplo de las múltiples iniciativas que, a este nivel, se pueden impulsar y construir de una administración a otra. A la vez, este caso muestra los grandes retos que hay en cuanto al diagnóstico, a la focalización de acciones y a la evaluación de impacto de las intervenciones. Pero más allá de las mediciones que nos indiquen qué acciones fueron más o menos eficaces, parece fundamental que se hubiese priorizado en los planes de gobierno el tema de la seguridad ciudadana y de la defensa de la vida y que se hubiese mantenido en el tiempo un liderazgo en la materia que convocara y congregara a la ciudadanía. Con el nuevo gobierno municipal (2004-2006), estos temas han perdido importancia en la agenda de la ciudad y ya empiezan a aparecer señales de alerta que auguran nuevos retos para la seguridad y la convivencia en Bogotá.

notas 1. Este artículo se desprende de un estudio del caso sobre las políticas de seguridad ciudadana en Bogotá financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Llorente y Rivas 2004). Las opiniones e interpretaciones, así como los posibles errores y omisiones, son responsabilidad exclusiva del autor y no comprometen al BID. 2. Bogotá. Colombia. E-mail: pazpubl@uniandes. edu. co quórum 12

3. Datos del módulo de criminalidad de la Encuesta Nacional de Hogares – ENH90, aplicada en 1995 por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) y de la Encuesta de Victimización realizada en 2004 por el DANE y el Departamento Nacional de Planeación (DNP). 4. La Encuesta Social que realiza Fedesarrollo en cuatro grandes ciudades colombianas desde 1999, indica que Bogotá se destaca por el apreciable y maría victoria llorente I

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sostenido aumento en la sensación de seguridad de los ciudadanos al pasar de 19 por 100 en 1999 a 42 por 100 en 2003 (http://www. fedesarollo. org ). No obstante, a partir de las encuestas de victimización citadas en la nota # 1, se tiene que mientras en 1995 el índice de denuncia en Bogotá fue del 30 por 100, en 2004 fue poco menos del 29 por 100. 5. Un dato que apoya esta idea es que cerca de la mitad de las víctimas de Bogotá que manifestó no haber denunciado lo hizo precisamente porque pensó que las autoridades no harían nada o porque en un incidente anterior había denunciado y no pasó nada (Encuesta de Victimización de 2004, DANE-DNP). 6. Una descripción detallada sobre las políticas en este campo y sus desarrollos durante el período 1995 a 2003 se encuentra en Llorente y Rivas (2004) y Martin y Ceballos (2004). La versión oficial se resume en: Acero (2003) y Alcaldía Mayor de Bogotá (2003). 7. El Gobierno del Presidente Gaviria (1990-1994) representa un punto de quiebra importante en Colombia frente al manejo de los temas de seguridad. Fue el primero en estructurar un programa integral para afrontar la crítica situación de seguridad interna contenido en la «Estrategia Nacional contra la Violencia» (1991) y su continuación «Seguridad para la Gente» (1993). Durante este gobierno se desarrolló un enfoque nuevo para el país en el cual se intenta delimitar las funciones de las fuerzas militares y de la policía y a la par se aborda el problema de la administración de justicia y de su necesaria reforma. Como parte central de este enfoque se abren espacios institucionales para que los civiles jueguen un papel más activo en el diseño de las políticas públicas de seguridad, así como en la correspondiente planeación y asignación de recursos. Los principales documentos de política y las normas más relevantes expedidas durante esta administración se recogen en Presidencia de la República 1994a, 1994b y 1994c. 8. Según lo explica Héctor Riveros (Secretario de Gobierno del período Peñalosa), este aumento de la inversión en el sector fue posible gracias a una reestructuración del Fondo de Vigilancia y 122 seguridad ciudadana

Seguridad realizada a principios de los noventa, al incremento de los recursos de la ciudad logrados gracias a la capitalización de la empresa de energía y al acceso a fuentes de financiación externas (Riveros 2002). Entre estas fuentes externas se destaca el préstamo para el Apoyo a la Convivencia y la Seguridad realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ejecutado entre 1998 y 2004, el cual ascendió a 10 millones de dólares más 6.6 millones de dólares de contrapartida. 9. La «cultura ciudadana», entendida como un marco mínimo que regula los comportamientos ciudadanos, fue el eje central del plan de gobierno de Mockus en sus dos administraciones. Dentro de este contexto, el conjunto de sus iniciativas se orientó a armonizar los sistemas reguladores básicos de los individuos y la sociedad: la ley, la moral y la cultura. Ver Mockus 1994 y 2001. 10. En la práctica, la restricción al porte de armas de fuego se aplicó en Bogotá entre 1995 y 2000, pero de manera intermitente debido a la oposición del Ejército Nacional, entidad que en Colombia tiene la potestad sobre los permisos de tenencia y porte de armas de fuego sobre todo el país. La «hora zanahoria», por su parte, consistió en limitar el horario de venta de bebidas alcohólicas en la ciudad a la 1:00 a.m. Esta medida estuvo en vigor desde 1995 hasta 2002, cuando el propio Mockus, apoyándose en la disminución sostenida de las muertes violentas en la ciudad, aplicó lo que denominó la «hora optimista», con lo cual volvió a ampliar el horario de venta de alcohol hasta las 3:00 a.m. 11. La teoría de las «ventanas rotas», propuesta por los criminólogos estadounidenses Wilson y Kelling hace dos décadas, pone de relieve el impacto del desorden social y del deterioro del entorno físico en las percepciones y condiciones de seguridad de las comunidades (Wilson y Kelling 1982, Skogan 1990, Kelling y Coles 1996). La «cero tolerancia» fue el desarrollo que se le dio a esta teoría en la ciudad de Nueva York durante la década de los noventa, y consistió en volcar el control policial hacia las infracciones menores con miras a prevenir la comisión de delitos más graves. quórum 12

12. Esta avenida se convirtió en una de las rutas principales de Transmilenio, que es el sistema de transporte masivo que empezó a construirse durante las alcaldías de Peñalosa y Mockus como una solución a la situación crítica del transporte público en Bogotá. 13. Esta zona, ubicada en el centro de la ciudad, era particularmente crítica por su alta concentración de homicidios. Así por ejemplo, entre 1997 y 1999 presentó una tasa promedio de homicidios fuera de toda proporción de 40 mil por 100 mil habitantes (Echandía 2000). 14. En Bogotá, al igual que en el resto del país, la situación de los sitios de reclusión era caótica de tiempo atrás. Las condiciones eran indignas, inadecuadas y totalmente insuficientes. Además, los espacios de retención temporal de las estaciones de policía permanecían hacinados. 15. En la Cárcel Distrital son recluidos los individuos que cometen infracciones menores cuya pena es inferior a 24 meses. A la UPJ son conducidas, por un período máximo de 36 horas, las personas capturadas en flagrancia mientras se les define su situación jurídica, así como los infractores de normas administrativas contenidas en los códigos de policía y de tránsito. 16. Sobre el origen y desarrollo de los frentes locales de seguridad y del programa de policía comunitaria, ver Llorente (2004). 17. En el caso del control al consumo de alcohol, habría sido mejor incluir en las

estimaciones indicadores sobre las variaciones temporales del consumo de estas bebidas en la ciudad, pero no se encontró información disponible para ello. 18. Esta medición se logró a partir de un modelo econométrico sencillo que buscaba hallar la elasticidad de homicidios: armas de fuego decomisadas, es decir, la caída porcentual en el número de homicidios generada por un porcentaje de armas decomisadas por parte de la policía. Para las estimaciones se utilizaron datos mensuales de homicidios y de decomisos de armas de fuego para el período 1996-1999 en las diecinueve localidades de la ciudad. 19. Por ejemplo, a partir de una encuesta aplicada en Bogotá a familias con violencia intrafamiliar, se obtuvo que el 34 por 100 consideró que la intervención de la comisaría sirvió mucho, mientras que entre el 17 por 100 y el 26 por 100 de los entrevistados reportó lo mismo con respecto a las acciones de otras instituciones públicas de la ciudad que también tienen responsabilidades en la materia (Rubiano et. al. 2003, pp. 97). 20. Se utilizaron modelos de econometría espacial para estimar las determinantes de la caída de los homicidios y de los atracos en la ciudad. Además, se realizaron ejercicios de descomposición para cuantificar la contribución de las distintas variables explicativas en la dispersión de la tasa de homicidios y atracos entre las diferentes localidades.

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Democracia y seguridad en un mundo globalizado y de riesgos. Algunas anotaciones kl aus bodemer Doctor en Ciencias Políticas. Director del Instituto de Estudios Iberoamericanos, Hamburgo

resumen Existe un amplio consenso respecto a que, tanto en el Norte como en el Sur, los gobiernos nacionales actúan en un contexto nacional e internacional cada vez más interconectado, complejo y menos calculable. Hay sobre todo dos conceptos que discuten este fenómeno ya hace alrededor de dos décadas: el de la globalización y el de la sociedad de riesgo. En el primer caso se trata de un concepto poco preciso, muchas veces contaminado por disputas político-ideológicas y paradigmas controvertidos. Sin embargo, a pesar de estas controversias existe consenso en que se ha desarrollado en los estados-nación modernos un proceso de disolución de fronteras, el cual ha cambiado profundamente las actitudes en la economía, la cultura y la política, tradicionalmente organizadas a nivel del estadonación. Palabras clave: Globalización. Sociedad de riesgo. Internacionalización. Transnacionalización. Privatización. Modernidad.

abstract There are a big agreement about the idea that: as much in the North as in the South, the national governments act in a national and international context more and more interconnected, complex and less predictable. There are two concepts that discuss this phenomenon since two decades ago: the concept of globalization and the concept of «risk society». The first concept is not a detailed or precise concept, and often is contaminated by political and ideological disputes and controversial paradigms. Nevertheless, in spite of these controversies, all agree with the idea that it has been developed in the modern states a process of dissolution of borders, which has deeply changed the attitudes in 126 seguridad ciudadana

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the economy, the culture and the policy, traditionally organized at the level of the state nation. Key words: Globalization. Risk society. Internationalization. Transnationalization. Privatization. Modernity.

seguridad/ inseguridad: una realidad y un concepto multifacéticos La seguridad es una necesidad básica del ser humano y un bien colectivo clásico, y por ese motivo el mantenimiento o la reconstitución de la seguridad ocupa un lugar destacado en la escala de valores de la población. La seguridad es uno de los deseos elementales de las sociedades modernas ante el rápido cambio social, económico y político, y tiene una categoría prioritaria en el debate actual. La seguridad externa y la interna han formado siempre parte importante de las tareas más destacadas del Estado y de sus instituciones políticas –y no sólo a partir del 11 de septiembre de 2002–. Pero hay que tener en cuenta que el mantenimiento de esa seguridad, por parte del Estado, con ser fundamental y responder al un viejo anhelo de toda sociedad, no debe hacernos olvidar otro deseo también viejo, el miedo de los ciudadanos al excesivo poder de ese Estado. Mantener la seguridad tiene un precio –como sostenían ya los pensadores de la filosofía política clásica, desde la antigüedad–, y para alcanzarla tenemos que renunciar a una parte de nuestra libertad y someternos, más o menos de manera voluntaria, a un conjunto de reglas, de prescripciones y de restricciones. quórum 12

Por eso, en el debate público y científico, el término seguridad es muchas veces utilizado de forma peyorativa y, a veces, sobrecargado de suspicacia. Hay consenso en cuanto a que la seguridad es una construcción social, que tiene poco que ver con hechos sociales concretos (las constataciones claras sobre los riesgos económicos del desarrollo de la criminalidad) y más bien con ciertas evidencias supuestas. Por eso es difícil definir el término seguridad, como concepto de las ciencias sociales y, en el mejor de los casos, sólo se puede enmarcar su sentido. La seguridad y la inseguridad son términos normativamente muy cargados y que se han ido transformando, como afirmó décadas atrás el filósofo alemán Franz Xaver Kaufmann, en el «símbolo de la palabra de una idea de valor societal» (Kaufmann 1970, pp. 62). En este primer acercamiento al tema, se pueden diferenciar cuatro conceptos de seguridad (véase Glaessner 2002, pp. 4): 1. Poder confiar, no ser defraudado y evitar riesgos. Se asocia con este término la ausencia de o la protección contra peligros. 2. Seguridad del estatus, mantenimiento del nivel de vida alcanzado por los individuos y/o grupos sociales y la preservación del estatus quo social y político, en el cual los ciudadanos se han instalado. kl aus bodemer I

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3. Cierta configuración institucional, que parece idónea para defenderse contra las amenazas internas y externas al orden social y político. 4. Y en sentido jurídico, la integridad de derechos, cuya protección es tarea principal del Estado. Algunos autores hablan de la seguridad como un derecho fundamental del hombre y, en términos legales, significa la protección frente al ejercicio arbitrario del poder y el respeto de las reglas de la convivencia y del modo de vida individual. Las sociedades modernas, vistas desde el individuo particular, son cada vez más complejas y, al mismo tiempo, menos transparentes. La percepción de la realidad tiene límites y la complejidad creciente de todas las esferas de la vida hace cada vez más difícil juzgar seriamente y decidir de forma racional. La relación del ciudadano con un medio cada vez más complejo puede ser percibida por éste como una sobrecarga, por una adaptación exitosa o fracasada, como una oportunidad para la acción individual o colectiva. El sociólogo alemán Niklas Luhmann ha elaborado en detalle la hipercomplejidad de las sociedades modernas, que hace difícil pronosticar su desarrollo futuro y, por tanto, produce más bien inseguridad que seguridad (Luhmann 1989). La promesa de seguridad en el mundo moderno es cada vez más frágil y la sensación omnipresente es la inseguridad. Esta inseguridad en el espacio económico, político y social tiene varias dimensiones y aspectos internos y externos. Combatir la insegu128 seguridad ciudadana

ridad es tarea del Estado y de sus instancias. Sin embargo, frente a los nuevos desafíos de seguridad (tráfico de drogas, criminalidad organizada, volatilidad de los mercados de capitales, terrorismo internacional, etc.), las instituciones estatales disponen, cada vez menos, de las capacidades para responder adecuadamente a estas amenazas y se encuentran sobrepasadas a la hora de diseñar estrategias eficaces e implementarlas con éxito. El conservadurismo estructural de las instituciones y su insistencia en la solución de los problemas a corto plazo no es apto para responder adecuadamente al surgimiento acelerado de los nuevos desafíos. El monopolio del poder y de la regulación del Estado se ve cada vez más amenazado desde arriba (internacionalización y transnacionalización) y desde abajo (privatización), y no se vislumbra todavía qué puede reemplazar a este monopolio estatal. Estas premisas nos acercan al núcleo del problema. Desde Thomas Hobbes y John Locke, las cuestiones de la seguridad (pública) y de orden ocuparon el centro de las tareas del Estado, abarcando siempre dos aspectos: la protección de los ciudadanos contra el Estado y la protección de los ciudadanos entre ellos, por parte del Estado. En este sentido, la seguridad puede ser descrita con el término moderno «función del Estado» (Glaessner 2002, pp. 4 y ss). Hoy día, bajo los imperativos de la globalización, el desarrollo demográfico y los movimientos de migración, que tanto erosionan los rasgos culturales tradicionales y los sistemas de seguridad social, y, además, bajo las amenazas del crimen organizado y los cambios dramáticos en el sistema internacional, las quórum 12

coordinadas de la política han cambiado drásticamente. Todos estos fenómenos son factores de inseguridad, frente a los cuales la política debe buscar respuestas a sabiendas de que, en contextos de estructuración (Habermas) y bajo el panorama arriba descrito, no se puede hablar de garantía de seguridad, sino más bien de reducción de inseguridad, en el ámbito económico, político y social. A continuación quisiera concentrar mis observaciones en tres aspectos del debate sobre seguridad, que nos prometen ciertos beneficios analíticos y enseñanzas prácticas: Primero: el proyecto de modernidad fue al mismo tiempo un proyecto de seguridad. Segundo: mirando al mundo de hoy, los paradigmas de la globalización y de la sociedad de riesgo son dos corrientes de pensamiento que, según mi modo de ver, engloban en forma convincente y comprensiva la nueva fase post fordista, post industrialista, del capitalismo moderno. El foco central (y también una restricción pragmática) será la vinculación de estas ofertas macro con la democracia. Tercero: qué papel cumple el nuevo concepto de seguridad/inseguridad humana que se ha desarrollado desde los años 1990 en la cooperación al desarrollo. Como veremos, este concepto –y eso es, sin ninguna duda, un paso hacia delante– va más allá del debate que, durante décadas, se quedó en los muros del pensamiento estratégico-militar e ideológico de la bipolaridad, aunque tenga también sus trampas y sus límites. quórum 12

un recuerdo histórico: el proyecto de modernidad fue siempre un proyecto de seguridad Vale recordar que el proyecto de modernidad fue siempre un proyecto de seguridad, tanto en la teoría política como en la realidad, y vamos a dar algunos ejemplos de la filosofía política y de la ingeniería política. En el siglo XVII, Descartes intentó superar la inseguridad de la duda por el método, el camino seguro. En los comienzos del pensamiento moderno sobre el Estado, se plasmó la idea de que la primera y más importante tarea del Estado era la de garantizar, hacia adentro, la seguridad, para evitar la guerra civil y tomar las medidas necesarias de protección contra los enemigos externos. De esta manera, Thomas Hobbes recomendó, para evitar la inseguridad de la lucha de todos contra todos, la creación del dios mortal, del Leviatán. El monarca absoluto logró terminar con las guerras de confesión de los siglos XVI y XVII, consideradas por sus protagonistas como «guerras justas», y el resultado fue una concentración de la de fuerza en manos del Estado absolutista. La constitución del monopolio de poder moderno estatal, la «estatización del poder» (Reinhard 1999, pp. 351 y ss), fue legitimado por la función de Estado de garantizar la protección y la seguridad de sus ciudadanos. La necesidad de seguridad fundamentó también, desde Max Weber, la racionalización del derecho. Y, como Eric Jones nos ha enseñado en su libro «The European Miracle», de 1981, la capacidad del «disaster managment» fue una de las particularidades que explica la ventaja de los Estados nacionales kl aus bodemer I

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europeos frente a los imperios asiáticos (Breuer 2001, pp. 266). En la misma línea de argumentación se puede decir que también el Estado benefactor se ha constituido como un Estado seguro y de seguridad, tal como lo analizaremos a continuación.

el estado benefactor es, en realidad, un estado seguro y de seguridad El ejemplo más impactante y también el más vinculado con las corrientes del pensamiento arriba mencionadas es, sin ninguna duda, lo que ha caracterizado el desarrollo europeo del siglo XIX: la gran inseguridad de aquella época fue, como nos enseñan los historiadores, la cuestión social. El peligro de la lucha de clases, como consecuencia del avance del sistema capitalista, exigía, desde la perspectiva de la burguesía, medidas de cerco y de domesticación. Bismarck y otros optaron por la estrategia del crecimiento económico, por establecer reglas procedimentales de distribución y estándares sociales mínimos, garantizados por el Estado, para asegurar los riesgos individuales de la clase trabajadora (contra enfermedad, accidente, vejez, desocupación, etc.). Con estas medidas de pacificación, emprendidas políticamente en forma inteligente, el término riesgo fue más allá de los aspectos tecnológicos: incluyó también dimensiones económicas y sociales de la sociedad. Se puede decir, sin exagerar, como ha explicado con detalle el teórico francés Francois Ewald, en su libro sobre la formación del état providence (Ewald 1986), que la seguridad es el manejo más usual de la contingencia. El Estado benefactor es, repito, 130 seguridad ciudadana

un Estado seguro/de seguridad. Y a partir de ahí, se puede comprender el riesgo como una técnica específica del manejo de las inseguridades.

globalización y democracia, ¿hacia un nuevo autoritarismo? Como ya he mencionado, existe un amplio consenso respecto a que, tanto en el Norte como en el Sur, los gobiernos nacionales actúan en un contexto nacional e internacional cada vez más interconectado, más complejo y menos calculable. Hay, sobre todo, desde hace dos décadas, dos conceptos que protagonizan la discusión: el de la globalización y el de la sociedad de riesgo. En el primer caso, se trata de un concepto poco preciso, contaminado. Muchas veces, por disputas político-ideológicas y paradigmas controvertidos (Bodemer 1996). Sin embargo, hay consenso en que se ha desarrollado un proceso de disolución de fronteras en los estados-nación modernos que ha cambiado profundamente las actitudes en la economía, la cultura y la política, tradicionalmente organizadas a nivel del estado-nación. De estos tres campos afectados –el económico, el cultural y el político– nos interesa, especialmente el último, es decir, la relación compleja entre globalización y democracia, porque se trata de un campo teórica y políticamente muy minado y sobre el que existe una amplia literatura. Por falta de tiempo y espacio, me voy a restringir sólo a algunas de sus facetas. Políticamente, la globalización ha conducido a una pérdida de soberanía (Sassen 1996) o, por lo menos, a una pérdida de auquórum 12

tonomía (Dittgen 1999) del Estado nacional, que se concreta, en primer lugar, en un traspaso de competencias de la regulación política en dos direcciones: hacia abajo, el nivel subnacional, y hacia el nivel supranacional e internacional. En los países desarrollados, el Estado nacional tiene el monopolio de la fuerza legítima, pero no el de la gestión política (Scharpf 1998, pp. 82), y en América Latina, muchas veces el Estado no dispone ni de la fuerza ni de la gestión. Se están formando nuevos espacios políticos más allá del Estado nacional. Al mismo tiempo, observamos que el proceso de la globalización va acompañado, cada vez más, por una regionalización y una creciente fragmentación, tanto económico-social como cultural y política (Menzel 1998). Tanto en los países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo (OCDE) como en los del Sur, se está produciendo una fragmentación de la estructura social, acompañada por un creciente proceso de individualización. Paralelamente, aumentan la desigualdad, la segregación y la polarización socioeconómica. En el ámbito social y de los estilos de vida individuales se destaca, además, una heterogenización sociocultural. Al mismo tiempo, se están formando, en el proceso de la de-diferenciación cultural o re-tradicionalización del mundo y de la vida respectivamente (Habermas 1994), nuevas identidades. Nuestra pregunta central es, por tanto, cómo estas tendencias macro –globalización y fragmentación– afectan a la democracia (Held 1995). Una hipótesis, ampliamente quórum 12

difundida, destaca que la pérdida de soberanía o autonomía del Estado no está sólo asociada con una pérdida de gestión, sino también con un déficit de legitimación y de democracia, respectivamente (Habermas 1998). Los indicios al respecto son llamativos. Observamos que en los países desarrollados, y también en los del Sur, hay una crisis de confianza. Esta crisis, que en primer lugar es una crisis de representación, se refiere prioritariamente a las instancias intermedias entre el Estado y la sociedad, es decir, a los partidos políticos y a los grupos intermedios de presión. Los actores de la articulación de los intereses societales y de su agregación en demandas políticas disponen, cada vez menos, de capacidad de integración, y algunos indicadores apuntan a la creciente volatilidad del comportamiento electoral, el reemplazo de cleavages políticos por issues, a la fragmentación del sistema de partidos y a la creciente brecha entre los ciudadanos y la clase política. Frente a los déficits de legitimación y de representación están surgiendo –ésa es la otra cara de la moneda– nuevas formas de participación política, articuladas por movimientos indígenas (como, por ejemplo, en Perú, Bolivia, Ecuador, Chile y Guatemala), de autoayuda y/o de protesta social (los piqueteros en Argentina, los «sin tierra» en Brasil). Este proceso es la expresión de una nueva articulación política directa, que algunos observadores califican como un nuevo empuje democrático. Por otra parte, estas nuevas formas de articulación político-social están muchas veces acompañadas por un nuevo autoritarismo, visible en el surgimiento de nuevos líderes populistas outsikl aus bodemer I

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der, de un nacionalismo étnico, de nuevas corrientes de la derecha, de un regionalismo separatista y de un fundamentalismo religioso, tanto en Europa, como en América Latina (Loch, Heitmeyer 2001, pp. 15; Peetz 2001; Werz 2003). Estas experiencias, que surgen en casi todas las regiones del mundo, han motivado al sociólogo alemán, Wilhelm Heitmeyer, de la Universidad de Bielefeld, a formular una hipótesis, basada en datos empíricos, en la que afirma que las diferentes variantes del capitalismo moderno se están desarrollando, cada vez más, en una dirección autoritaria, llevan consigo la destrucción social y están afectando masivamente la sustancia de la democracia liberal (Heitmeyer 2001). La combinación entre un «nuevo autoritarismo», con elementos neopopulistas, y unas democracias meramente electorales, caracterizadas por la exclusión social, un sistema de seguridad quebrados, una creciente inseguridad pública y el desencanto político, es responsable de que los ciudadanos se vean cada vez menos protegidos y asegurados por las autoridades políticas contra las crecientes inseguridades de su entorno.

la sociedad de riesgo. ¿fin de la seguridad? ¿Qué es el concepto la «sociedad de riesgo», respecto a la democracia y al tema de la seguridad / inseguridad? La hipótesis central del bestseller del sociólogo alemán, Ulrich Beck, La sociedad de riesgo del año 1986, es que el proyecto de la modernidad, que ha caracterizado los últimos dos siglos, está a punto de fracasar. 132 seguridad ciudadana

Pero las causas de este fracaso no están, según el autor, en impedimentos externos o en una implementación insuficiente del proyecto, sino en su lógica interna. La maximización de los riesgos, entendidos como efectos colaterales inciertos de las acciones, en el marco del capitalismo post-industrial, es el precio que hay que pagar por el mantenimiento de la modernidad. Se trata, según Beck, de una ley forzosa de la evolución. La causa no es la modernidad completa, sino la modernidad incompleta, el medio camino en el que vivimos hoy. El riesgo es la potencialidad de un peligro y los peligros se transforman en riesgos, por las acciones del hombre. Los megapeligros, como los de la energía atómica, los ecológicos, los químicos y los genéticos, no se pueden delimitar temporal ni espacialmente, ni se los puede calcular y, mucho menos, compensar. Los riegos van más allá del manejo de los peligros tradicionales. La seguridad de la vida cotidiana existe sólo con reservas y puede ser puesta en peligro, a cualquier hora y en cualquier lugar, por catástrofes que surgen en otros lugares del mundo, porque este mundo, como todo lo que en él existe, se ha transformado en un campo de experimento. El principio de seguro socializa los peligros en riesgos y emancipa a la sociedad hacia una tolerancia jamás esperada hacia los riesgos. El catastrofismo latente de la sociedad de riesgo comienza donde encuentra sus límites la capacidad de dar seguridad (Blanke 1991, pp. 281). Hoy día no se puede garantizar el fin de la lucha de clases porque las medidas del Estado benefactor ha llegado a su fin. En estos tiempos de la quórum 12

globalización ningún gobierno puede garantizar un crecimiento económico relativamente continuo y con unos márgenes de distribución, porque eso significaría un consumo creciente de la energía y de los recursos naturales, y una complejidad en aumento del medio ambiente. La catástrofe ecológica, inminente en el ámbito planetario, es el precio de la solución procedimental del conflicto de clases, a través de la inclusión social y la externalización de los costos, y es también el precio del triunfo de la libertad y de la igualdad. La remoción de este peligro sólo puede llevarse a cabo con un nuevo empuje del aumento de complejidad. Pero, sin embargo, los riesgos de la civilización no se reducirán con este empuje, porque el aumento del riesgo es el precio del mantenimiento del estatus quo, en un nivel cada vez más complejo (Blanke 1991, pp. 285). El peligro omnipresente amenaza, según Beck, no sólo la vida física, sino la vida social, el conjunto de todas las instituciones y estructuras de la sociedad. También la autonomía de los sistemas parciales de la sociedad –según Niklas Luhmann, una de las conquistas de los tiempos modernos– experimenta un proceso de erosión. Las instituciones estatales y de derecho han abandonado, desde hace tiempo, sus competencias y las han delegado a los expertos, enraizados fuera del sistema político. Con esta delegación, argumenta Beck, las instituciones llegan a una contradicción extremadamente explosiva. Mientras estas instituciones prometen, por un lado, una seguridad absoluta, legalizan, por el otro, actitudes que ofrecen sólo una seguridad relativa y pueden transforquórum 12

marse, en cualquier momento, en una catástrofe. Una consecuencia de eso es que la credibilidad se erosiona cada vez más porque se está diluyendo el consenso básico, en el cual se ha basado, hasta ahora, el desarrollo. De esta manera, se está desmoronando el contrato social del Estado benefactor que, como subrayábamos más arriba, siempre fue un Estado «de seguro». La disminución del conflicto que alcanzó el Estado benefactor de la época de posguerra, por el crecimiento y por los mecanismos de concertación y coparticipación, está siendo socavada por la intensificación del conflicto, como una consecuencia del crecimiento de los riesgos. Este diagnóstico, extraído por Beck de la experiencia de los países desarrollados, es más dramático en los países del llamado Tercer Mundo y, entre ellos, los de América Latina, en lo que ni siquiera se ha alcanzado el estado de modernización, aunque sea a medio camino, que es el punto de partida del diagnóstico de Beck. Vale la pena mencionar, de manera esquemática, algunos de estos impedimentos: 1. La mayoría de los países de América Latina y del Caribe se encuentran, en el mejor de los casos, a medio camino hacia una modernidad respecto del Norte. Su inserción en el mundo globalizado es y sigue siendo periférica, más defensiva que proactiva (Arocena 2004); su industrialización es y siegue siendo trunca (Fajnzylber 1983); sus aparatos estatales son y siguen siendo poco eficientes, sus instituciones representativas frágiles. Los sistemas democráticos carecen de bases sociales y económicas sólidas, y kl aus bodemer I

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son, en su mayoría, frágiles, defectuosos y no están lo suficientemente inmunizados contra los bacilos del autoritarismo y el clientelismo, la corrupción y el populismo. Según los datos recientes del Latinobarómetro (y otros datos empíricos), la cultura política de las sociedades latinoamericanas es reflejo de una realidad política, económica y social y de una sensación térmica que no suscita un gran optimismo (véase Hakim, Lowentahl 1996, pp. 303 y ss). 2. Las legislaturas y los sistemas judiciales carecen, en gran parte de América Latina, de autonomía, jerarquía, recursos y competencia, los elementos necesarios para desempeñar plenamente sus funciones constitucionales. Los presidentes suelen recurrir a procedimientos excepcionales para eludir el proceso legislativo, menospreciando así a las instituciones formales del gobierno, comprometiendo las normas jurídicas y socavando la legitimidad democrática. 3. Los partidos políticos, en diversos países de América Latina y el Caribe, carecen de vínculos efectivos con las bases electorales y, por lo general, son poco más que vehículos para impugnar elecciones y distribuir prebendas y rentas. Raras veces ofrecen programas coherentes y suelen ser manipulados para estar al servicio de las ambiciones personales de sus dirigentes. (Hakim, Lowenthal 1996, pp. 303). 4. La democracia en América Latina no cuenta con una participación ciudadana sostenida. Aunque la transición a gobiernos electoralmente democráticos y liberales estimuló el surgimiento y crecimiento de orga134 seguridad ciudadana

nizaciones voluntarias, la mayoría de las naciones de la región carece aún de un conjunto vigoroso de instituciones no gubernamentales, a través de las cuales se puedan expresar, mediar y someter o no a la consideración de las autoridades, de manera congruente con las demandas de la gente común. Los actores sociales «clásicos» –sindicatos, grupos empresariales, organizaciones profesionales y asociaciones cívicas– siguen siendo débiles y fragmentarios, y tienen una base demasiado estrecha para desempeñar papeles políticos efectivos. La prensa representa sólo una gama limitada de opiniones y es, en muchos casos, económicamente dependiente de fuentes de financiación del gran capital financiero. En general, no es un freno eficaz ante la corrupción o el abuso de poder. 5. Después de casi dos décadas de experiencias post-autoritarias, los expertos y los ciudadanos comunes se preguntan si los actores e instituciones, con estas características, están en condiciones de enfrentar, de manera efectiva, los desafíos de la globalización y de las sociedades de riesgo, sin perder la confianza de su electorado. Y se plantean si los políticos pueden explotar, de manera convincente y orientados hacia el bien común, el margen de gestión restringido que les queda. 6. El fracaso ante este desafío en gran parte de las élites políticas se refleja con toda claridad en el comportamiento ciudadano. En muchos países de la región, el proceso democrático se ve amenazado porque los ciudadanos dejan de participar activamente en la vida política, debido a la desiluquórum 12

sión, la apatía o a la sensación de que han sido excluidos o perjudicados injustamente. Muchos ciudadanos están hartos del discurso de sus representantes, que, desde la década de los ochenta hasta hoy, les piden sacrificios, como consecuencias de los programas de ajuste, que serán compensados un incierto mañana. La sensación de que cada vez les queda menos dinero en el bolsillo y de que su situación económica ha empeorado desde los años de la transición democrática, se agrega al comportamiento de una gran parte de la élite política, caracterizada por la corrupción, las prácticas clientelares y el mal manejo de los fondos públicos. La creciente desconfianza en la política, que se manifiesta en el hecho de que, en muchos países, se vote a favor de políticos recién llegados, con recetas de corte populista, refleja la poca estima por los dirigentes democráticos establecidos, la frustración por los magros resultados de la ingeniería política y la decepción por el continuo deterioro económico y social, en un mundo cada vez más inseguro y menos calculable.

alarma es la decreciente valoración del sistema democrático y el hecho de que el porcentaje de población que prefiere un gobierno autoritario, si es capaz solucionar los problemas económicos pendientes (Latinobarómetro 2004; UNDP 2004), está aparentemente en aumento.

Cada una de estas amenazas o impedimentos a la profundización democrática en América Latina, han sido enormemente exacerbadas por la crisis económica y la deuda social acumulada. Las cifras al respecto son bien conocidas y no es necesario repetirlas aquí. El modesto crecimiento económico a lo largo de las últimas dos décadas, la brecha creciente entre ricos y pobres y la casi desaparición de la clase media –el caso más espectacular es el de Argentina– han erosionado, cada vez más, la cohesión social, con el riesgo de que también el proceso democrático y la estabilidad política estén en peligro. Una señal de

de la seguridad tradicional a la seguridad humana. oportunidades y riesgos

quórum 12

¿Qué tiene todo eso que ver con el tema de la seguridad / inseguridad? La sensación y la realidad de la inseguridad, crecientemente difundida en los países de América Latina y del Caribe, no tiene su base –en eso existe un consenso amplio–, como en las décadas anteriores, en conflictos clásicos: guerras interestatales, fronterizas (con la excepción del conflicto armado entre Perú y Ecuador en 1996 y las turbulencias fronterizas recientes entre Colombia y Venezuela) o civiles (con la excepción de Colombia), sino en los fenómenos económicos, políticos, sociales y culturales de la vida cotidiana, discutidos, desde la primera mitad de los años noventa, en el ámbito político y científico, bajo el lema de la «seguridad humana».

1. La nueva conceptualización de la seguridad por el PNUD Los múltiples y rápidos cambios acontecidos a nivel internacional durante la última década del siglo pasado –el fin de la Guerra Fría y su lógica; la globalización y la entrada del capitalismo en la época postfordista; los llamados «nuevos desafíos» de seguridad, como el tráfico de drogas, el crimen organizado transnacional, las migraciones masikl aus bodemer I

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vas, los desastres naturales y sus diversas repercusiones; el genocidio y los crímenes de lesa humanidad; los abusos contra la infancia; la creciente inseguridad pública, sobre todo en los grandes conglomerados poblacionales, y, finalmente, la expansión del terrorismo internacional– han estimulado el debate científico y la fantasía política para encontrar respuestas teóricas y prácticas adecuadas. Este debate ha desembocado, entre otras cosas, en una nueva conceptualización de la seguridad que, más allá de su estricto sentido militar, engloba ahora elementos económicos, sociales, tecnológicos e, incluso, ecológicos. Así, en los años ochenta y, particularmente, en los noventa, el debate sobre la seguridad internacional fue ampliado, con el fin de incorporar categorías innovadoras, como seguridad cooperativa (Acharya 2001), la seguridad societal, la seguridad global, la seguridad democrática y la seguridad humana. Este último término, que se impone cada vez más en el debate internacional, es un concepto multidimensional, amplio y polivalente, que ha provocado fuertes controversias sobre la noción de derecho de intervención humanitaria.

to food, employment and environment security». (PNUD 1993, pp. 2.)

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en su Informe sobre Desarrollo Humano del año 1993, fue el que, por primera vez, reenfocó el término «seguridad» desde los Estados hacia los seres humanos en estos términos:

El concepto de la seguridad humana parte básicamente de la convicción de que cada persona debería ser capaz de manejar su vida por sus propios esfuerzos y tener medios suficientes de subsistencia. No es un concepto defensivo, como, por ejemplo, la seguridad territorial o militar, sino un concepto integral y proactivo. (PNUD 1994 pp. 29.)

«The concept of security must change – from an exclusive stress on national security to a much greater stress on peoples security, from security through armaments to security through human development, from territorial security 136 seguridad ciudadana

Y el informe de 1994 concretó el concepto (PNUD 1994, pp. 30), diferenciando entre dos aspectos fundamentales: 1. Seguridad humana, que significa la protección contra amenazas, como el hambre y la enfermedad. 2. La protección contra sorprendentes y dolorosas perturbaciones en la vida cotidiana. (PNUD 1994 pp. 28.) La seguridad humana tiene cuatro características: 1. Un deseo universal; 2. una dependencia mutua entre los elementos particulares de la seguridad humana; 3. la prevención de una ingerencia ex post; 4. centrarse en el ser humano.

En el año 1999, el PNUD retomó el concepto de la seguridad humana en su informe anual, y lo llamó «desarrollo con cara huquórum 12

mana» (PNUD 1999), relacionándolo con una lista de amenazas: desde la pérdida del puesto de trabajo y el colapso de los mercados financieros hasta el sida, el calentamiento global y los sindicatos criminales mundiales. «La globalización», subraya el informe, «amplía los chances para el progreso humano de unos, disminuye los de otros y socava la seguridad humana.» (PNUD 1999, pp. 53.) 2. La seguridad humana como medida para relegitimizar la cooperación al desarrollo Para el PNUD, existe una vinculación implícita entre la promoción del concepto de desarrollo humano, por un lado, y, por otro, el rol mundial y la dotación financiera del sistema de Naciones Unidas, más específicamente, la financiación de la cooperación al desarrollo. Este razonamiento trata de afrontar, principalmente, el hecho de que, en un mundo dominado por el pensamiento neoliberal reacio a las transferencias públicas, la cooperación al desarrollo pierde cada vez más importancia. De hecho, la cuota de los fondos de la cooperación al desarrollo en los presupuestos públicos de los países de la OCDE, está cayendo de forma continua. Las dudas frente a la eficacia, la necesidad y el sentido de la cooperación al desarrollo surgen y acrecientan, junto a la restricción de los espacios de coordinación del desarrollo, la desilusión de la lucha por el equilibrio social global y la conciencia de los límites ecológicos de la modernización.

En este contexto, la seguridad humana, como concepto integral, permite acatar los déficits globales de la cooperación al desarrollo como parte de potenciales riesgos de quórum 12

seguridad y, al mismo tiempo, fundar nuevamente la legitimación de la cooperación, que actualmente corre el riesgo de perder, tanto la importancia política como los recursos financieros. 3. Los peligros del concepto de la seguridad humana La cara opuesta de este concepto es la visión de que el mundo está poblado de enemigos de los Estados, de los pueblos, de las culturas y de las sociedades, y es poco probable lograr un estado de distensión y de relaciones pacíficas y políticas de solidaridad. El reconocimiento del hecho de que sin desarrollo no hay seguridad y sin seguridad no hay desarrollo, formulado ya décadas atrás en el Informe Brandt, corre el riego de desequilibrarse. Si en el discurso sobre el desarrollo predomina la seguridad, se puede producir una de-solidarización, un pensamiento que prime la fortaleza, en detrimento de una política activa de cooperación al desarrollo (von Braunmühl 2002, pp. 47). Además, ese discurso pierde de vista la relación estrecha entre desarrollo, seguridad y derechos humanos. Hay que diferenciar las políticas que ponen el centro de su atención, como pasó durante la Guerra Fría, en el miedo, la sensación de amenaza y la defensa, de las que configuran su pensamiento basándolo en la empatía y la solidaridad como sus grandes pilares. Y hay que diferenciar también las que basan su política de seguridad en los derechos humanos y aquellas en que la política de derechos humanos se subsume en el discurso de seguridad.

Resumiendo, a pesar de que el concepto de la seguridad humana, formulado y paukl aus bodemer I

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latinamente revisado por el PNUD, significa un verdadero progreso conceptual y práctico, comparado con el concepto de seguridad tradicional, en los últimos años ha tomado, frente a los «nuevos desafíos» de seguridad, una dirección problemática y corre el riesgo de bloquear el potencial glo-

bal de transformación: el desarrollo humano como derecho humano. Este fenómeno es aún más evidente en el debate de seguridad (norteamericano) post 11 de septiembre, que refuerza cada vez más un pensamiento polarizado: «nosotros y los otros», mostrando así ciertos elementos paranoicos. •

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Hipertrofia represiva: la cuestión carcelaria en América Latina jorge núñe z vega Investigador FLACSO Ecuador

resumen El texto es un estudio comparativo de países latinoamericanos donde se muestra la problemática del incremento acelerado de la población carcelaria desde principios de la década anterior. El estudio dice que la situación carcelaria depende de las reformas políticas y económicas de cada estado, donde lejos de responder a una discusión de la política criminal, las políticas se dirigen hacia un endurecimiento de la penalización y la expansión de la población carcelaria, lo que no guarda proporción con el incremento de la delincuencia. Prueba de ello es la política antidroga de los países andinos, donde la presión internacional, a través de la imposición de cuotas de incautación de drogas y de detenciones, engendra una lógica represiva al margen de la propia dinámica del delito. Estas políticas criminales y penitenciarias sobre drogas ilegales afectan además a los grupos más vulnerables del campo del narcotráfico. En Ecuador esto se aprecia en el porcentaje de mujeres privadas de libertad, en Bolivia con la cantidad de campesinos presos por esta clase de delitos. Palabras clave: Población carcelaria. Política criminal y penitenciaria. Política antidroga. Endurecimiento de la penalización. Dinámica del delito. Reforma del Estado.

abstract The article is a comparative study of Latin American countries, where is shown the problematic of the accelerated increase of the prison population, since the beginning of the previous decade. The study says that the prison situation depends on the political and economic reforms of each state that, far from respond to a discussion of criminal policy, go towards a hardening of the 140 seguridad ciudadana

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penalization and the expansion of the prison population, which does not keep relation with the increase of the crime. Proof of it, is the antidrug policy of the Andean countries, where the international pressure, through the imposition of seizure fees of drugs and the arrests, generates a repressive logic on the margin of the dynamic of the crime. These criminal and penitentiary policies on illegal drugs, in addition, affect the most vulnerable groups of the drug trafficking. In Ecuador this is appreciate in the percentage of women deprived of their freedom; in Bolivia, because of the amount of imprisoned farmers that commited this class of crimes. Key words: Prison population. Criminal and penitentiary policy. Antidrug policy. Hardening of the penalization. Crime dynamic. State reform.

introducción El incremento sostenido y acelerado de la población penitenciaria es un fenómeno generalizado en América Latina. En todas las cárceles, el número de personas excede la capacidad física, y en la mayoría, los niveles de hacinamiento son críticos. (Carranza, 2003) Esta realidad nos enfrenta a la siguiente pregunta: ¿Cómo interpretar la situación carcelaria de la región sin ocultar particularidades, ni caer en descripciones meramente institucionales? Lecturas que den cuenta de esta interrogante son cada vez más necesarias, debido a que la circulación de discursos que advierten a diario sobre la inseguridad y el incremento de la violencia, en ámbitos políticos y académicos, actualizaron y reforzaron una vieja creencia que mira en la cárcel un indicador de la delincuencia. Así, habría más gente presa porque los delitos aumentaron. Aunque la afirmación no resiste la más leve quórum 12

constatación empírica, sirve para justificar reformas en los sistemas penales y carcelarios de la región, lo cual, por decirlo menos, es preocupante. Ecuador es un buen ejemplo de lo anotado. La tasa de homicidios por cien mil habitantes subió de 10.3, a principios de los noventa, a 15, en 2000. El porcentaje de personas encarceladas se mantuvo relativamente estable: cerca del 20 por 100 del total de la población en los últimos ocho años. Mientras, la fundación Marcha Blanca, grupo que demanda más seguridad al Estado, propone que los municipios asuman responsabilidades penales y penitenciarias para mejorar la respuesta institucional1. Otro argumento, un tanto más sofisticado, que suele utilizarse para explicar el aumento de la población penitenciaria, lo relaciona con el crecimiento demográfico. Desde este punto de vista, la razón para jorge núñe z vega I

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Cuadro n.º1 Variables que inciden en el crecimiento de la población penitenciaria en países de América Latina Años País Argentina Bolivia* Brasil Colombia Chile Perú

1992 21,016 6,235 114,377 33,491 20,989 17,350

1999 38,604 8,315 194,074 57,068 30,852 27,452

Crecimiento por Crecimiento por mayor Aumento aumento demográfico uso de la prisión Número % Número % 17,588 1,800 10 15,788 90 2,080 296 14 1,784 86 79,697 13,701 17 65,996 83 23,577 3,867 16 19,710 84 9,863 2,282 23 7,581 77 10,102 2,448 24 7,654 76

Fuente: Carranza, 2003. * El dato de Bolivia es de 1997.

que existan más personas presas es que la sociedad está integrada por más gente. En el siguiente cuadro observamos que el incremento de la población penitenciaria obedece, principalmente, al mayor uso de la prisión y, en menor grado, al crecimiento demográfico. En este contexto, las ideas del artículo pretenden mostrar la forma en que los procesos de construcción del Estado en el sentido weberiano, es decir, como producción y reproducción de aparatos legales y burocráticos altamente racionalizados, definen la realidad de las cárceles en América Latina. Por un lado, se relaciona los indicadores penitenciarios en América Latina con las reformas políticas y económicas de los Estados durante los noventa. Por otro, se atiende a las políticas criminales y penitenciarias derivadas de la estrategia antidroga liderada por Estados Unidos, desde finales de los ochenta, en los países andinos. 142 seguridad ciudadana

El ensayo retoma los casos de Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Si bien es un limitante no analizar todas las realidades nacionales de la región, estos países permiten distinguir y observar tendencias. El periodo de referencia es la década de los noventa. Sin embargo, las características de los procesos políticos y sociales aludidos extienden ocasionalmente la temporalidad hasta los ochenta.

la entrada del estado de bienestar en américa latina A pesar de haber compartido elementos comunes con Europa, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial, las diferencias de orden histórico, económico y político nos impiden hablar en rigor de Estados de Bienestar en América Latina2. (Barba, 2004) En primer lugar, las instituciones del Estado de Bienestar europeas nacen, a finales del siglo XIX, ligadas a la emergencia del caquórum 12

pitalismo. La creación del seguro social responde a procesos políticos donde los trabajadores estuvieron en capacidad de exigir al Estado que se reduzcan las diferencias sociales, producidas por el mercado, y se eleve su calidad de vida. (Isuani, 2000) De modo que la estructura del bienestar en Europa es anterior a la «Gran Depresión» de 1929. En cambio, para América Latina las instituciones típicas del bienestar aparecieron en el siglo XX, después de la crisis del modelo liberal, lo que las vincula más al ámbito económico que al político.

Por estas razones, la cuestión del bienestar en América Latina es un hecho particular. Además, las diferencias culturales y sociales entre los países latinoamericanos también definieron las formas del bienestar en la región. En este sentido, Barba (2004) identifica tres tipos ideales de regimenes de bienestar: universalistas, duales y excluyentes, dependiendo de las formas históricas en que se articularon la política social, el funcionamiento de la economía, particularmente el mercado laboral, y las estrategias de bienestar de los hogares. (Barba, 2004)

Un segundo punto es el contexto económico, en el que se inscribe la construcción de Estados de bienestar. En Europa, el pleno empleo, institución básica del modelo keynesiano, se articuló fácilmente a la estructura original del bienestar, ya que al promover la intervención del Estado en el mercado laboral para evitar la caída del consumo, se amplió también la cobertura social de sus instituciones. Mientras, en los países latinoamericanos la adopción del bienestar se produjo en el marco de procesos de industrialización, vía sustitución de importaciones, donde los Estados privilegiaron la seguridad social, ligada al empleo formal, excluyendo, desde el inicio, a los grupos desheredados del mercado laboral. (Barba, 2002)

Los regimenes universalistas estuvieron vigentes en Argentina y Chile durante los setenta y se caracterizaron por un sistema de seguridad social de alta cobertura, acceso a sistemas de salud y educación primaria y secundaria. Este modelo de protección se basa en el trabajo formal y, por ende, estratifica los beneficios a través de incorporaciones controladas de grupos emergentes, dando prioridad a los funcionarios del Estado, profesionales y trabajadores urbanos.

Finalmente, el Estado de Bienestar en Europa se desarrolla en el marco de instituciones democráticas, lo que permitió incorporar a la ciudadanía en su lógica. En tanto, la ausencia de sistemas políticos democráticos en América Latina estimuló el apareamiento de redes clientelares. (Barba, 2004) quórum 12

Los regimenes duales surgieron en Brasil, Colombia y Venezuela y en ellos encontramos provisión de educación a nivel primario, con cobertura casi total hasta los setenta; sistemas de salud y seguridad social, ligados al empleo formal, e incorporación de los sectores más pobres a través de redes clientelares. Sin embargo, fueron marginadas las zonas rurales. El tipo excluyente presente en Ecuador, Bolivia y Perú, en cambio, evidenció procesos más lentos de cobertura de la seguridad social, restringida básicamente a sectores públicos, incorporación estratificada social y étnicamente a los servijorge núñe z vega I

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cios de salud y educación, así como redes clientelares en las relaciones entre el Estado y los sectores más pobres de la sociedad (Vásconez, 2004)

adiós al bienestar latinoamericano La crisis del modelo de sustitución de importaciones, a principios de los ochenta, convirtió a los organismos financieros internacionales en actores protagónicos de las reformas políticas y económicas de los Estados, en América Latina. Si los países desarrollados han hecho caso omiso de las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, parecería que Latinoamérica entró sin beneficio de inventario en los llamados procesos de ajuste estructural y estabilización económica derivados del Consenso de Washington3. (Isuani y Nieto, 2002) La receta inicial era relativamente sencilla: estabilizar la inflación, liberalizar el comercio y eliminar la regulación financiera, tareas que podía realizar el jefe del ejecutivo, sin tener que buscar consensos en la clase política ni persuadir a ningún grupo social. La segunda parte, políticamente más compleja, incluía la reforma fiscal, la privatización del sector público y la reforma de la seguridad social. Con esta consigna los gobiernos de turno empezaron la reforma. Los regimenes universalistas fueron los primeros que comenzaron el proceso en los setenta, pero lo interrumpieron por las distintas crisis que generó, retomando la agenda a mediados de esa década y continuando a lo largo de los 144 seguridad ciudadana

noventa. Para los regimenes duales y excluyentes fueron los noventa el período decisivo. En los regimenes universalistas el proceso ha sido gradual, mientras en los duales y excluyentes las mediadas fueron muy rápidas. (Barba, 2004) Las transformaciones sufridas por los Estados han sido desiguales: Argentina y Chile liberalizaron sus regimenes de bienestar, con relativo éxito en Chile y muy pobre en Argentina. Brasil se distingue por su poca disposición a implementar las reformas –hasta 1996 solamente había impulsado la apertura comercial y la reforma financiera–. Colombia lo ha hecho de forma conservadora y en Venezuela fueron un fracaso. Perú ha avanzado radicalmente en la implementación de las reformas y Bolivia y Ecuador sufrieron crisis que frenaron los procesos.

la receta oculta: políticas criminales y carcelarias Loïc Wacquant (2002) afirma que, en los últimos veinte años, el desmantelamiento del Estado de Bienestar en Estados Unidos y Europa implicó el incremento de políticas criminales y carcelarias. En América Latina se confirma esta relación cuando observamos que, entre 1992 y 1999, la población penitenciaria aumentó en un promedio del 83 por 100. Y, de acuerdo a la tasa de personas privadas de libertad por cada 100.000 habitantes, Argentina, Chile y Bolivia casi duplican este indicador en diez años. La tasa promedio de todos los países en 1992 es de 77 personas, frente a 109 en 2002 y 144 presos considerando los picos más altos de la serie, es decir, el doble del promedio del año de referencia (ver Cuadro 2). quórum 12

Cuadro n.º 2 Población penitenciaria en países de América Latina (tasas por cien mil) País

1992 Argentina 63 Bolivia Brasil 75 Colombia 92 Chile 155 Ecuador 74 Perú 77 Venezuela

1993 64

1994 68

1995 74

81 96 155 81 80

82 96 150 81 83

93 97 155 84 88

1996 97 119 163 94 96 102

Años 1997 96 80 104 128 172 80 100 112

1998 99 86 127 181 78 104 106

1999 106 102 115 137 205 69 108 98

2000

2001

110 132 145 214

97 135 156 216 61 103

107

2002

137 212 59 103

Fuente: Carranza, 2003.

El único país que presenta un decremento en la tasa en 2002 es Ecuador (ver cuadro 1), un fenómeno que se explica por la promulgación de leyes de rebajas de penas que disminuían la condena a la mitad automáticamente, mecanismo que fue eliminado en 2001 por el Congreso Nacional y que es, actualmente, uno de los ejes del repertorio discursivo en la lucha del Comité Nacional de Internos del país, al lado de la aplicación de los beneficios de ley, como la prelibertad para los detenidos por delitos de drogas ilegales, a quienes se les ha negado este derecho inconstitucionalmente hasta ahora4. Hay que considerar también que la gente que pasó por la cárcel, cuando cumplió su pena, quedó sometida a tutela policial. Por tanto, aunque la tasa baje, debido a un flujo de ingresos y egresos rápido, como en el caso ecuatoriano, o más lento, como en el resto de países, miles de personas quedan cada año conectadas a los aparatos policiales y carcelarios del Estado. quórum 12

Al relacionar los tipos de regimenes de bienestar con los indicadores de los sistemas de cárceles en la región, si bien existe un aumento general de la población penitenciaria en todos los países, incluido Ecuador, ya que desde el 2001 la curva de crecimiento vuelve a subir notablemente, observamos que los regimenes universalistas presentan cierta estabilidad durante la primera mitad de los noventa y, a partir de allí, el crecimiento es sostenido. Es lamentable no contar con información en tasas de Argentina, después de 1999, ya que el país atravesó una crisis económica y política extremadamente grave, que afectó a gran parte de la población. Pero al analizar el cuadro 1 vemos que este país, entre 1992 y 1999, es el de mayor incremento en la población penitenciaria (90 por 100) y el de menor crecimiento demográfico (10 por 100) de América Latina5. El caso de Chile es también sugerente, sobre todo debido a que este país ha sido el referente de los efectos positivos de la reforma del jorge núñe z vega I

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Estado en América Latina6. Además de tener la tasa más alta de todos los países y el rango de aumento más grande, es el único caso del cono sur donde el porcentaje de mujeres presas supera el 5 por 100, alcanzando un 8 por 100 en 2005. (Dammert y Díaz, 2004). Finalmente, los regimenes duales evidencian un incremento más lento pero sostenido, a lo largo de la década. En Brasil y Colombia ningún año desciende la tasa y, comparando estos dos países, vemos que Colombia, todos los años, tiene la tasa más alta que Brasil, a pesar de tener menos habitantes7. La situación en los regimenes excluyentes es disímil. En Perú, la tendencia es creciente y constante hasta 1999, que es cuando comienza a bajar. Bolivia sólo presenta datos desde 1997 hasta 2002 y la tasa crece hasta 2000 y baja en 2001; sin embargo, este país es el segundo en porcentaje de incremento de la población penitenciaria: 86 por 100 entre 1992 y 1999. Para Ecuador, la serie crece hasta 1996, descendente hasta 2001 y, nuevamente, va en aumento por las razones apuntadas arriba. De lo expuesto hasta aquí, podemos afirmar que en países con regímenes de bienestar universalitas es mucho más evidente un mayor uso de la cárcel ligado a las transformaciones del Estado durante los noventa. Argentina y Chile nos muestran claramente esta tendencia. El caso de Brasil no es claro porque se confunde con el resto de países, incluidos en categoría dual, donde encontramos países andinos ligados a la dinámica de las drogas ilegales. Además este país no ha participado activamente de la reforma política y económica, así que todavía man146 seguridad ciudadana

tiene instituciones de bienestar que los diferencian aún más del resto de realidades.

la cruzada antidroga de estados unidos en el mundo andino Las políticas criminales y carcelarias sobre drogas ilegales están íntimamente relacionadas con la estrategia antidroga, liderada por Estados Unidos desde finales de los ochenta. A mediados de esa década, el presidente Ronald Reagan declaró que las drogas ilegales son un asunto de seguridad nacional. En 1989, George H. W. Bush lanzó la «Iniciativa Andina», como parte de una estrategia para erradicar la producción de drogas ilegales en la región. (Youngers y Rosin, 2005) La visión militar del fenómeno impuesta por Estados Unidos, no tardó en incluir a las fuerzas armadas de los países andinos en las tareas policiales. A finales de los noventa, se firmaron convenios con Ecuador, Curasao y El Salvador para realizar labores de interdicción, a cargo del Departamento de Defensa norteamericano, utilizando, para el efecto, bases aéreas de estos países. Para habilitar estas locaciones militares, Washington ha gastado 137 millones de dólares, de los cuales casi la mitad fueron asignados a equipar la base Manta en Ecuador. Es decir, ese país recibió sólo por este concepto treinta millones menos de los que su Estado invirtió en Bienestar Social durante 20038. La asistencia económica de Estados Unidos para el control de drogas ilegales ha incrementado gradualmente a lo largo de la década, sobre todo en los países andinos. Washington aportó en programas antidrogas a las policías y fuerzas armadas de Améquórum 12

rica Latina y el Caribe más de 2.737 millones de dólares, entre 1997 y 2002. Sin contar paquetes especiales como el Plan Colombia, la «ayuda antidroga» norteamericana, en 2000, fue de 117 millones de dólares para policías y militares. Monto que sería exagerado si no tuviéramos que compararlo con la escandalosa suma de 1.97 billones de dólares gastados por ese país en ese mismo rubro, desde la implementación del Plan Colombia. (Isacson, 2005) Además, Estados Unidos presionó a los Gobiernos de los países andinos para que impulsen legislaciones antidrogas especiales y severas. Los casos de Ecuador y Bolivia nos muestran la forma en que las embajadas norteamericanas influenciaron en la expedición de esta clase de leyes, centradas en la criminalización indiferenciada de consumi-

dores, mulas (gente que lleva pequeñas cantidades de alguna droga en maletas o dentro de su cuerpo), pequeños expendedores y traficantes de drogas ilegales. En Bolivia, antes de la discusión de la llamada ley 1008 (Ley de Regulación de Sustancias Controladas, julio de 1988), los voceros de la embajada de Estados Unidos afirmaron que la ley antidroga era esencial para levantar la suspensión temporal de la asistencia económica que mantenía su país. (Ledebur, 2005). La versión ecuatoriana de esta ley, denominada 108 (Ley de Sustancias Psicotrópicas y Estupefacientes, 1991), nace en un contexto donde el presidente, de tendencia social demócrata, era cuestionado sobre este tópico por el partido demócrata cristiano. Así que su apoyo incondicional a la ley antidroga pretendía demostrar a Estados

Cuadro n.º 3 Ayuda estadounidense militar y policial para América Latina y el Caribe, 1997-2002 Program Counterdrug Programs International Narcotics Control Sections 1004 (Defense Dept. Counternarcotics) Emergency Drawdowns Sections 1003 (Defense Dept. Counternarcotics) Discretionary Funds from ONDCP Nondrug Programs Excess Defense Articles (EDA) Foreign Military Financing (FMF) International Military Education and Training (IMET) Antiterrorism Assistance (ATA) JCETs, exercises, intelligence agencies, etc.

Level of aid (millions of U. S. dollars) More than 2,737 (92 por 100) More than 1,769 Approx. 705 192 61 10 More than 230 (8 por 100) 73 71 62 25 Unknown

Fuente: Isacson, 2005.

quórum 12

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Unidos el compromiso del Gobierno con la lucha contra las drogas, a cambio de un tratamiento flexible en el resto de temas bilaterales, particularmente el comercial. (Edwards, 2003) A criterio de Irigoyen y Soberón (1994), en los países andinos aparecieron verdaderos subsistemas penales, caracterizados por acoger la normativa internacional de las drogas ilegales, sin guardar ninguna coherencia con la legislación interna, ni proporcionalidad entre el delito y la pena y tampoco distinguir entre campos de control, como el consumo, cultivo, procesamiento y tráfico. En esta línea, los autores señalan la instauración de procedimientos especiales en materia de drogas ilegales:

• La creación de instancias de juzgamiento espacial (Bolivia, Colombia y Perú). • Establecimiento de jurisdicciones militares para algunos casos (Venezuela y Colombia). • Nombramientos de jueces secretos, testigos secretos y ocultamiento temporal de pruebas (Colombia). • Extensión del plazo de prescripción de la acción judicial y la propia pena (Bolivia, Ecuador y Perú). • Limitación de derechos y beneficios procesales ordinarios (Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela).

• Es recurrente la ampliación de los plazos de detención policial para los casos relacionados con drogas (en Perú se pasa de las 24 horas a 15 días; Bolivia a 48 horas).

• Medidas cautelares especiales, como prohibición de vender bienes, clausura de establecimientos y decomiso (Ecuador, Colombia y Venezuela).

• Son frecuentes la ampliación de atribuciones y otorgamiento de valor probatorio a la acusación del personal policial (Ecuador y Bolivia) y la desaparición de etapas judiciales (sumario o instrucción en Bolivia). En Colombia, la policía aumenta su poder por el valor probatorio de las diligencias de la destrucción de plantaciones y sustancias incautadas y la posibilidad de ocupar pistas de aterrizajes.

• Limitación del secreto bancario (Ecuador y Perú).

• Creación de órganos especializados (Ecuador, Bolivia, Colombia).

• Negación de beneficios de ley como la prelibertad (Ecuador, Perú y Venezuela).

• La creación de sistemas diferenciados de delitos con procedimientos especiales (Ecuador y Colombia).

Si bien, en la mayoría de países, existieron reformas a estas leyes, debido a las críticas de varias organizaciones de derechos huma-

148 seguridad ciudadana

• Inversión de la carga de la prueba, transfiriéndola al inculpado o a terceros (Bolivia y Ecuador). • La consulta de oficio de sentencias (Bolivia, Perú y Ecuador).

quórum 12

nos (Bolivia en 2001 y Ecuador en 1997), en todos los países se ha mantenido la estructura básica del marco jurídico. Antes de concluir esta sección, valdría preguntarse por los resultados de este gigantesco despliegue policial, militar y penal antidroga en América Latina. En Bolivia y Perú, países donde culturalmente la hoja de coca tiene usos tradicionales de larga data, la producción disminuyó durante los noventa. No obstante, es pertinente señalar que en ambos casos la producción de coca, a inicios de los ochenta, incrementó, en respuesta a la expansión del mercado de cocaína a nivel mundial. En Bolivia, los cultivos de coca para mascar, antes de este período, eran de la región de Yungas en el Departamento de La Paz, mientras las nuevas plantaciones aparecieron en el Chapare, durante los setenta. Los cultivos de coca en Perú, antes de la escalada de la demanda internacional, tenían mayoritariamente usos tradicionales, y en pequeña escala servían para el comercio legal de bebidas suaves. Después del apareamiento de la industria del narcotráfico, la producción de coca en el país se hizo muy compleja, debido a varios factores, entre ellos los conflictos entre los campesinos y grupos subversivos como Sendero Luminoso. (Thoumi, 2003). Durante los noventa, los cultivos de coca bolivianos bajaron de 48.800, en 1996, hasta 38.000 hectáreas, en 1998. La producción de cocaína declinó de 248 toneladas métricas, en 1992, a 77 toneladas, en 1999, y, para el año 2000, la producción del alcaloide descendió a 55 toneladas. En 1999, quórum 12

Perú tenía menos de 50.000 hectáreas de cultivos, frente a las casi 100.000, de 1996. La producción de cocaína cayó dramáticamente de 606 toneladas métricas, en 1992, hasta 192 toneladas, en 2000. En contraste con esta situación, Colombia pasó, de ser un país encargado del procesamiento y tráfico de drogas ilegales, a constituirse en el mayor productor de hoja de coca en el mundo, en 1999, duplicando la producción de Bolivia y Perú juntos. Entre 1989 y 1998, la producción de hoja de coca incrementó en 140 por 100: de 33.999 a 81.400 toneladas métricas. Esta expansión ocurrió a pesar de los programas de fumigación que, sólo en 1998, cubrieron 65.000 hectáreas de cultivos. Además, el país mantuvo su posición de principal refinador de cocaína, abasteciendo el 80 por 100 del mercado norteamericano, y, durante los noventa, la producción de amapola, materia prima de la heroína, escaló de cero, en 1989, a 61 toneladas métricas, en 1998. (Bagley, 2003). Bruce Bagley (2003) explica estos resultados, más agrios que dulces, de la política antidroga, desde el punto de vista de la economía política del narcotráfico. Según el autor, el puente aéreo que permitía a las organizaciones traficantes colombianas llevar, desde Perú y Bolivia, pasta básica de cocaína a Colombia para su posterior refinamiento, colapsó a causa de la interdicción a mediados de los noventa. Esto incidió negativamente en los precios de la hoja de coca boliviana y peruana, además de incentivar los cultivos en territorio colombiano. Por otro lado, la dinámica del tráfico internacional también cambió durante los nojorge núñe z vega I

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venta. El desmantelamiento de las grandes organizaciones colombianas de traficantes, a comienzos de la década, y la vinculación de grupos mexicanos al negocio del transporte, configuró una nueva estructura del comercio ilegal. Para Mónica Jacobo (2003), el tráfico de drogas ilegales se adaptó fácilmente a las condiciones impuestas por la política antidroga; en lugar de existir pocos carteles grandes, ahora encontramos pequeños cartelitos, articulados entre sí por un sinnúmero de redes de relaciones económicas que desbordan las fronteras nacionales. Los capos pueden haber caído, y, con ello, incluso tal vez disminuya la violencia, pero los contactos del contrabando se han multiplicado y, por ende, no hay razón para que se reduzca la cantidad de droga ilegal en el mercado. Al parecer, Ecuador juega un papel similar al que cumplió, a principios de los noventa, dentro de la economía política del narcotráfico. Es un punto de conexión para el tráfico de cocaína y, aunque en menos cantidad, de heroína hacia mercados internacionales, a través de la carretera panamericana norte y los puertos marítimos de Manta, Guayaquil, y Puerto Bolívar. Los aeropuertos internacionales son utilizados en menor grado para el tráfico, debido al incremento de los controles existentes. También es funcional a esta industria para el comercio clandestino y el abastecimiento de precursores químicos. En el país también se ha señalado el incremento de actividades relacionadas con el lavado de dinero, después de la dolarización, decretada en 2000; sin embargo, las referencias han sido principalmente periodísticas y aún no encontramos estu150 seguridad ciudadana

dios económicos sobre el tema. (Rivera, 2004).

los efectos de la política antidroga en el sistema penitenciario El punto anterior nos muestra la forma en que Estados Unidos influyó en las políticas criminales y carcelarias de la región andina y en la configuración actual de la economía política del narcotráfico, de acuerdo con las funciones de cada país en la producción y tráfico internacional de drogas ilegales. Falta explicar cómo afecta esta política antidroga, de corte militar y penal, en los sistemas carcelarios de los países andinos. La participación de las fuerzas armadas en tareas policiales conectó a la institución con el fenómeno delincuencial, lo que implicó la redefinición de sus funciones tradicionales y el aumento de la fuerza represiva del Estado. A través de la creación de policías especiales antidroga, se articuló a los sistemas carcelarios a la dinámica internacional de la interdicción. Ambos fenómenos generan la hibridación y dislocación de los aparatos de seguridad estatales en la región. El tema de las unidades especiales antidroga en los países andinos muestra cómo las relaciones de cooperación y coordinación con las agencias antinarcóticos han producido desigualdades al interior de las instituciones policiales locales, lo que, al mismo tiempo, ha generado cambios en la organización y funcionamiento de la policía. Es común en la región andina la presencia de grupos espaciales antidroga que operan con relativa independencia de la jerarquía quórum 12

institucional, cuentan con mejores equipos y reciben contraprestaciones formales o informales por su trabajo.

cantes, y que, en consecuencia, el apresamiento no disminuya la producción y el tráfico.

La corrupción es un problema particular en las operaciones policiales antidroga. En ocasiones, la policía «arregla» con un grupo de traficantes para perseguir a otro. Uno de los casos más sonados, en los que las agencias antinarcóticos estadounidenses participaron, fue la persecución a Pablo Escobar, jefe del cartel de Medellín. Durante el operativo, la policía especial antinarcóticos de Colombia hizo un pacto con los Pepes, un grupo vinculado al cartel de Cali, que buscaba liquidar al Escobar. (Neild, 2005).

Desde el punto de vista de los actores de la industria, la realidad ecuatoriana nos muestra una característica propia de los sistemas de cárceles, ligados a la lógica antidroga. De las mujeres presas, el 76 por 100 se hallan privadas de libertad por delitos relacionados con drogas ilegales, y la gran mayoría de las veces se involucraron a la industria en la etapa del transporte, como mulas, es decir, recibieron entre 3.000 y 5.000 dólares por llevar pequeñas cantidades de drogas en su cuerpo o en maletas. Otro grupo significativo se vio envuelto en el negocio porque su marido estaba articulado a él y, en menor escala, la mujer cumplía un papel económicamente relevante en el negocio.

A más de ello, el protagonismo de las policías antinarcóticos, en materia judicial, también ha irradiado el sentido de la especialización en el campo penal. Los casos relacionados con drogas ilegales son mundos aparte, dentro del sistema jurídico, no sólo porque las leyes y procedimientos lo hacen diferente, sino porque prácticamente todos los actores, incluido el acusado, conocen y reconocen que la dinámica tiene reglas de juego propias. Los jueces saben que tienen que ser severos, los fiscales que están sometidos a la policía, los presos enfrentados a sentencias largas, etc. De esta forma, la política antidroga en la región andina ha engendrado una racionalidad de la represión en la que no importa realmente el delito que se persigue. El objetivo es apresar gente con drogas ilegales, da igual si son los últimos eslabones de la industria del narcotráfico, como consumidores, campesinos, mulas o pequeños trafiquórum 12

Hecho que se explica porque las asimetrías de género, circundantes en la sociedad, operan al momento de organizar las relaciones sociales dentro del narcotráfico y las mujeres son de los actores con menos poder en este campo. Es lógico, por tanto, pensar que son los grupos más vulnerables frente a la criminalización de la droga9. De acuerdo con la estadística, este fenómeno es generalizado en la región andina. Como vemos en el cuadro, la población carcelaria por sexo muestra que hay más mujeres privadas de libertar en los países andinos, indicador que, en promedio, llega alrededor del 9 por 100 y en Bolivia alcanza el 12 por 100; frente a un 5 por 100 de promedio de Argentina, Brasil y Chile. jorge núñe z vega I

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Cuadro n.º 4 Población penitenciaria: total y por sexo en países de América Latina País Argentina (2003) Bolivia (2003) Brasil (2004) Colombia (2004) Chile (2005) Ecuador (2003) Perú (2004) Venezuela (2003)

Población peniten. 51,998 6,768 330,642 68,020 64,828 9,866 32,129 21,342

Sexo Hombres 40,393 5,949 319,731 63,385 59,659 8,862 29,816 19,933

Mujeres 2,294 819 10,911 4,635 5,169 1,004 2,313 1,409

Fuente: Argentina: Datos provinciales y federales 2003. Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP) www. polcrim. jus. gov. ar/Sneep/introduccion. htm. La información correspondiente a internos por sexo se basa en el total de datos remitidos desde los establecimientos, y debido a que no todos los centros enviaron a tiempo la información requerida, ésta difiere del total de la población penitenciaria (51.998 personas). Bolivia: Datos a diciembre de 2003. Primer censo efectuado por la Dirección de Régimen Penitenciario e International Centre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies. org. Brasil: Datos a Junio de 2004. International Centre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies. org. Colombia: Datos nacionales a Diciembre de 2004. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) www. inpec. gov. co. Chile: Datos a Enero de 2005. Gendarmería de Chile www. gendarmeria. cl/estadisticas/estadisticas. htm. Incluye el sistema abierto y cerrado. Ecuador: Datos a 2003. Dirección Nacional de Rehabilitación Social. Boletín Estadístico 2003-2004. Perú: Datos a Octubre de 2004. International Centre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies. org. Venezuela: Datos a Julio de 2003. International Centre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies. org.

Por otro lado, mientras en Argentina la población penitenciaria, clasificada por delitos, mayoritariamente pertenece a tipos penales relacionados con la propiedad privada y el porcentaje de extranjeros no llega al 4 por 10010, en Bolivia el 54 por 100 de gente está detenida por delitos sancionados por la Ley de Sustancias Controladas (1.008), y la Pastoral Penitenciaria de ese país afirma que, entre los 3.656 casos de drogas ilegales, no existen «peces gordos». La mayoría de personas privadas de libertad son campesinos, pequeños vendedores y consumidores11. En cambio, los extranjeros en Ecuador representan el 10 por 100 152 seguridad ciudadana

de su población penitenciaria, de los cuales el 60 por 100 tienen nacionalidad colombiana. Hace falta realizar un análisis más fino para comprender la relación profunda entre los sistemas de cárceles en la región andina y el campo del narcotráfico, a nivel infraestatal. Tomando en cuenta los casos de Ecuador y Bolivia, observamos que las personas privadas de libertad por las leyes antidrogas son generalmente los actores con menos poder, dentro de la industria del narcotráfico: mulas en Ecuador y campesinos en Bolivia. quórum 12

Por ahora es evidente que la lógica represiva de la interdicción sólo ha fomentado el crecimiento de la industria y algunos cambios en la estructura productiva y organizacional de las drogas ilegales a nivel regional. Realidad que dista mucho del sueño estadounidense; por el contrario, al enfocar lo que Youngers (2005) denomina efectos colaterales de la política antidroga, observamos que las cárceles de los países andinos sirven para confinar a grupos ligados precariamente a dicha economía ilegal.

conclusiones • En América Latina existe una relación entre la implementación de las reformas políticas y económicas del Estado y la situación del sistema penitenciario. • Esta relación no es mecánica, depende de las políticas criminales y carcelarias adoptadas en cada país. Además, el mayor uso de la cárcel también responde a procesos de política pública relacionados con la implementación de estrategias de control y prevención del delito a nivel nacional y local. • Las respuestas del Estado, frente al incremento de la población carcelaria, no se han orientado hacia una discusión sobre las políticas criminales; la tendencia es construir más cárceles y, en algunos casos, privatizar la rehabilitación social. • No siempre hay una relación causal entre el incremento de la población penitenciaria y la delincuencia, y esto es especialmente evidente con la política antidroga en los países andinos, donde la presión internacional, a través de la imposición de cuotas quórum 12

de incautación de drogas y de detenciones, engendra una lógica represiva al margen de la propia dinámica del delito. • La política antidroga liderada por Estados Unidos ha reforzado la capacidad represiva de los Estados en la región andina, al presionar para que las fuerzas armadas participen en tareas de interdicción y apoyar la creación de unidades especiales de policía antidroga. • Al involucrar a los militares en el trabajo policial antidrogas, se conecta a la institución castrense con el fenómeno delincuencial, lo que obliga a redefinir sus funciones. • En los países andinos las políticas criminales y carcelarias sobre drogas ilegales dependen de la estrategia estadounidense. • Estas políticas son las que más impactan en la situación carcelaria de los países andinos. • Las políticas criminales y penitenciarias sobre drogas ilegales afectan a los grupos más vulnerables del campo del narcotráfico. En Ecuador, esto se aprecia en el porcentaje de mujeres privadas de libertad y en Bolivia por la cantidad de campesinos presos por esta clase de delitos. • Lo anterior sugiere un impacto diferenciado de la política antidroga, que depende en gran medida de la economía política del narcotráfico, aunque, como se señaló antes, los sectores más afectados siempre son los que tienen menos poder en la cadena de producción. jorge núñe z vega I

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notas 1. La fuente de la tasa de homicidios es Carrión Fernando, 2004. «La inseguridad ciudadana en la Comunidad Andina». En ICONOS, n.º 18 FLACSO Ecuador. El porcentaje de internos por delitos de homicidio puede verse en el Boletín Estadístico anual de la Dirección Nacional de Rehabilitación Social de Ecuador. Y la propuesta de Marcha Blanca se encuentra en varios comunicados y documentos públicos distribuidos por la organización; el utilizado en este artículo fue entregado al autor durante un Seminario realizado por FLACSO el 31 de marzo y 1 de abril de 2005. 2. La teoría distingue tres tipos de Estado de Bienestar. En el modelo residual, que tiene como eje el mercado, las políticas públicas se orientan a corregir externalidades de la economía, no intentan modificar la estructura social generada por el libre flujo de la oferta y la demanda y asume que sólo hay que proteger transitoriamente a los pobres incapaces de satisfacer sus necesidades pero que están dispuestos a reintegrarse al mercado laboral. Los regímenes conservadores son esencialmente políticos porque conciben el bienestar de manera corporativa; el problema fundamental es preservar las diferencias de estatus; su institución fundamental es el seguro social ligado al empleo formal; su cobertura es expansiva y gradual; el enfoque de política social es moderadamente desmercantilizador y se basa en el principio de subsidiaridad que supone la intervención pública sólo cuando la familia es incapaz de proteger a sus miembros. Finalmente, los modelos universales son desmercanitizadores; buscan alentar significativamente la estructura social generada por el mercado y romper con los privilegios de los grupos organizados; asumen la pobreza y la desigualdad no como asuntos derivados de las limitaciones de las personas sino como productos del funcionamiento del mercado. Su principio básico es fijar para todos los ciudadanos y ciudadanas niveles mínimos de bienestar entendidos

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como derechos sociales; sus instituciones son el seguro social universal (no sólo para el empleo formal) y sus políticas tratan de activar el mercado laboral. (Esping – Andersen, 1990; Marshall 1975; Lautier, 2001, Skocpol 1987; tomado de Barba, 2004) 3. Termino acuñado por John Willianson para referirse a un conjunto de ideas generales que influyen en el diseño de políticas públicas orientadas a superar la crisis del modelo de industrialización vía sustitución de importaciones, las mismas que son aceptadas por organizamos internacionales, inversionistas financieros, funcionarios de gobierno y asesores económicos. 4. Boletín Informativo 2002.El sistema penitenciario ecuatoriano en cifras. Dirección Nacional de Rehabilitación Social de Ecuador. 5. La curva de crecimiento anual de la población penitenciaria desciende entre los años 1997 y 2001 y aumenta notablemente desde ahí hasta el 2003.Boletín Informativo 2002.El sistema penitenciario ecuatoriano en cifras. Dirección Nacional de Rehabilitación Social de Ecuador. 6. No se cuenta con cifras de Argentina desde 1999. 7. La comparación de las tasas entre Colombia y Brasil en le cuadro sólo es posible desde 1995 hasta el 2001 debido a la ausencia de datos, en el caso de Brasil tampoco hay datos de 1996.La información de Venezuela es muy limitada, sólo cuatro años, como para agruparla en alguna tendencia. 8. Ministerio de Economía Finanzas. 9. Dirección Nacional de Rehabilitación Social. El Sistema Penitenciario en Cifras. 2003-2004. 10. Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP). Informe preliminar SNEEP año 2003 11. La Prensa. Editorial, La Paz-Bolivia Edición de Enero 8, 2005. http://www. laprensa. com. bo/20050108/editorial/vineta. htm

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CENTRO DE INICIATIVAS DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO

El CICODE, Centro de Iniciativas de Cooperación al Desarrollo de la Universidad de Alcalá se constituye con el propósito de satisfacer los objetivos de formación, investigación y asistencia técnica de la propia comunidad universitaria e instituciones y personas dedicadas a la cooperación al desarrollo, especialmente en Iberoamérica y Guinea Ecuatorial. El Centro de Iniciativas de Cooperación al Desarrollo promueve la colaboración con centros e instituciones similares dedicados a la cooperación al desarrollo, a fin de aunar los esfuerzos internacionales y canalizar los recursos eficazmente. CAMPOS DE ESPECIALIZACIÓN

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Asistencia técnica en Proyectos de Cooperación al Desarrollo Formación Publicaciones Investigación

COLECCIÓN CICODE DE PENSAMIENTO IBEROAMERICANO

• Quórum. Publicación cuatrimestral. • Convivencia y Seguridad: Un reto a la gobernabilidad. En colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo. Julio 2000. • El Ombudsman Iberoamericano y los Derechos de la Infancia. Noviembre 1999. • El Fortalecimiento del Ombudsman Iberoamericano. Octubre 1998. (En libro y CD-ROM). • América Latina: Modernización de los Servicios Públicos y Cooperación al Desarrollo. 1996. • La tutela de los derechos fundamentales y el Defensor del Pueblo. Laura Villalba Benítez. Junio 2003.

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