Introducción a la Economía del Sector Público ejemplar actualizado a septiembre 2011

3ra Edición corregida y actualizada, por Francisco Moratinos G. [email protected] Actualización diciembre 2017

1

ÍNDICE

I

II

III

IV

V

VI

VII

INTRODUCCIÓN PRIMERA PARTE: ECONOMÍA DEL BIENESTAR FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO LA DOCTRINA DEL LAISSEZ-FAIRE Y SU FRACASO FUNCIONES DEL ESTADO Rama de asignación./12 Rama de distribución./13 Rama de estabilización./13 Interdependencia entre las funciones/14 EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA EFICIENCIA ECONÓMICA U ÓPTIMO DE PARETO: TEOREMA FUNDAMENTAL DE LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR Eficiencia de consumo./18 Eficiencia de producción./23 Eficiencia de producción y consumo./27 DISTRIBUCIÓN ÓPTIMA DE LA RENTA La Función de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad./31 BIENES PÚBLICOS CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS El problema del polizón./36 LA ÓPTIMA PROVISIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS PUROS Equilibrio general de bienes públicos y privados./38 Producción óptima de un bien público. /40 TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA Actores principales del proceso político./43 Mecanismos de decisión pública./47 EXTERNALIDADES EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO Externalidades en el consumo./54 Externalidades en la producción./56 Externalidades negativas y efectos de repercusión./59 PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS Ventajas del sistema de precios./67 POLÍTICAS DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS EN MERCADOS IMPERFECTOS La regulación de precios en los monopolios naturales./68 La regulación de precios en los mercados imperfectos: La Teoría del Segundo Mejor./70 EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACIÓN, VALORACIÓN Y EFECTOS DISTRIBUTIVOS Tipos de beneficios y costos./74 Medición de beneficios y costos./75 Efectos distributivos./79 CRITERIOS DE EVALUACIÓN Y COSTO DE OPORTUNIDAD Métodos de evaluación./80 Costo de oportunidad del capital./85 SEGUNDA PARTE: TEORÍA Y PRACTICA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS TEORÍA DEL GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO DEL ESTADO

6 9 10 10 12

17 18

31 35 35 37

42

53 53

66 66 68

73 73

80

88 89 89

Evolución de la teoría de los gastos públicos./89 Desarrollo de las funciones del Estado./90

2

CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS

91

Causas aparentes./92 Causas reales./95 El crecimiento del gasto público en las economías latinoamericanas: el caso de Venezuela./97 Límite de los gastos públicos./99 CLASIFICACIONES DE GASTOS PRESUPUESTARIOS

99

Objetivos e importancia./99 Tipos de clasificación./99 VIII

LOS INGRESOS PÚBLICOS RECURSOS PATRIMONIALES, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES

115 115

Recursos patrimoniales./115 Tasas./121 Contribuciones especiales./125 CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS

127

Objetivos e importancia./127 Tipos de clasificación./127 IX

LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

133 133

El impuesto./133 Principios de tributación./135 TRASLACIÓN, INCIDENCIA Y OTRAS DEFINICIONES

143

El proceso de traslación./143 Dirección y forma de la traslación./144 La traslación en el tiempo./144 Otros factores que influyen en la traslación./145 X

DEFINICIONES EL CRÉDITO PÚBLICO EFECTOS ECONÓMICOS DEL CRÉDITO PÚBLICO

145 148 148

Empréstito y formación de capital (Modelo neoclásico de la deuda)./148 La carga de la deuda pública./149 El uso del crédito público frente a la imposición y la creación de dinero./150 TÉCNICA DEL EMPRESTITO Y DEUDA PÚBLICA La técnica del empréstito./153

153

La deuda pública./155 XI

EL PRESUPUESTO PÚBLICO TEORÍA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO

160 160

Planificación y presupuesto./160 Los principios del presupuesto./161 TÉCNICAS DE PROGRAMACIÓN Y FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO

169

Técnicas de programación./169 Fases del ciclo presupuestario./171 XII

TERCERA PARTE: IMPOSICIÓN IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS Características generales./176 La definición de renta./178 ENRIQUECIMIENTO NETO Ingresos no gravables (exonerados)./184 ¿Gastos de producción o de consumo?/185 Desgravámenes personales./187

175 176 176

184

3

Tarifas./188 Estructura del impuesto sobre la renta en Venezuela./189 XIII

XIV

XV

XVI

XVII

XVIII

EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA FORMACIÓN DE CAPITAL La oferta de fondos: función del ahorro./193 La demanda de fondos y la formación de capital real./194 EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA OFERTA DE TRABAJO El análisis de las curvas de indiferencia./196 Incidencia de los impuestos./196 EFECTOS DE LAS REDUCCIONES IMPOSITIVAS: LA CURVA DE LAFFER

193 193

IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL Naturaleza del impuesto./205 Integración de los impuestos sobre la renta de las sociedades de capital y personas físicas./207 TRASLACIÓN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO ¿Es trasladable el impuesto sobre la renta de las sociedades?/208 Otros efectos económicos./211

205 205

INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO Eficiencia económica./215 La política de estabilización y la imposición al consumo./216 TRASLACIÓN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO INDIRECTO Incidencia del impuesto a las ventas./217 Traslación de los impuestos sobre consumos específicos./220 TRASLACIÓN E INCIDENCIA DE LOS SUBSIDIOS Efectos económicos del gasto-subvención a una industria./228 Efectos económicos del gasto-subsidio a los consumidores./232

215 215

NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO EL IMPUESTO AL GASTO Estructura del impuesto./236 Ventajas y desventajas del impuesto al gasto./237 ESTRUCTURA Y EVALUACIÓN DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS El impuesto aduanero./240 El impuesto al consumo específico./241 IMPOSICIÓN A LAS VENTAS IMPUESTO A LAS VENTAS Evaluación general./248 TIPOS DE IMPUESTOS A LAS VENTAS Impuestos monofásicos./251 Impuestos multifásicos./253 El impuesto al valor agregado en Venezuela./257 IMPOSICIÓN A LA RIQUEZA IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO Características del impuesto./262 Efectos económicos./263 Equidad./264 Administración./265 IMPUESTO A LA PROPIEDAD Naturaleza del impuesto./266 Incidencia del impuesto a la propiedad./266 Equidad./269

195

202

208

217

228

236 236

239

248 248 251

262 262

266

4

XIX

El impuesto a la propiedad en Venezuela./269 IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES EQUIDAD Y EFECTOS ECONÓMICOS Equidad./273 Efectos económicos./274 EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES EN VENEZUELA BIBLIOGRAFÍA

273 273

275 278

5

PRÓLOGO

H

an transcurrido seis años desde la aparición de la segunda edición digital de Introducción a la Economía del Sector Público. Los cambios en la legislación fiscal venezolana han continuado desde entonces. La teoría económica aplicada a la economía pública ha permanecido casi sin modificaciones significativas, a no ser por el logro de conjugar el análisis del gasto público y la imposición con la microeconomía básica, como por ejemplo, el diseño de una estructura impositiva óptima, utilizando para ello herramientas estándar que proporciona el análisis económico, en lugar de enunciar una serie de principios tributarios ad hoc. No obstante, estoy en deuda con el profesor Harvey Rosen, porque su magnífica obra Public Finance, me ha servido de hoja de ruta en la actualización y ampliación de la teoría de la economía del bienestar. La vigencia de la nueva Constitución de la República Bolivariana aprobada en 1999, introdujo importantes transformaciones en la organización institucional del Estado venezolano. La promoción de la participación en varios aspectos de la vida nacional está dentro de sus objetivos. Nos referimos a lo que algunos han dado en llamar el Poder Popular. Este poder popular se manifiesta en diferentes formas organizacionales, como las organizaciones vecinales, y otras formas de comunidades organizadas. Sin embargo los esfuerzos de los planificadores nacionales de delegar responsabilidades de los poderes nacionales en las comunidades organizadas no se lograron en el futuro inmediato. No fue hasta el año 2006 con la promulgación de la Ley de los Consejos Comunales, cuando se le dio forma jurídica a la participación ciudadana en entidades llamadas Consejos Comunales. El Consejo Comunal, es una forma de gobierno comunitario, independiente del poder municipal, por medio del cual participan, articulan e integran las diversas organizaciones comunitarias, permitiendo al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a resolver las necesidades sociales de sus respectivas comunidades. Por otra parte, ha continuado el desarrollo, uso, avance y disponibilidad de las tecnologías de la información y la comunicación, que ponen inmediatamente al alcance del estudiante y del ciudadano común, cualquiera cambio legislativo de las leyes fiscales, así como nuevos contenidos económicos y financieros relacionados con las Finanzas Públicas. Finalmente, como contribución a los estudiantes de educación superior y a cualquier persona interesada en el conocimiento y aprendizaje de las Finanzas Públicas, haré también pública por medio de Internet y de cualquier otro medio de divulgación social, esta nueva edición digital, corregida y actualizada de Introducción a la Economía del Sector Público. El objetivo es anticipar su divulgación y facilitar su oportuno alcance y disposición a un mayor conglomerado. Asimismo, continuaré agradeciendo cualquier comentario que se haga sobre la obra en referencia dirigido a mi dirección de correo electrónica, en la seguridad de que la atenderé con prontitud y reflexión académica.

Diciembre 2017

5

INTRODUCCIÓN

E

l rápido crecimiento de la literatura especializada en el campo de las finanzas públicas, así como su elevado costo y dificultades de acceso, plantean serios problemas a los estudiantes de economía y administración pública y de empresas, quienes encuentran cada vez más difícil mantenerse al día en esta importante área de estudio. Este libro ha sido elaborado pensando en ellos. Se asume que los lectores están familiarizados con la teoría microeconómica a nivel introductorio. Así, luego de largos años de docencia en la cátedra de Teoría y Política Fiscal de la escuela de economía de la Universidad de Carabobo, acumulando experiencias de mis estudiantes, tomé la difícil decisión de preparar esta obra de carácter didáctico, no sin experimentar temor por el reto al que me enfrentaba. Se ha deseado escribir un texto que sea útil a la docencia universitaria, donde el alumno, al contar con un material que le servirá de guía de estudio de los temas de la asignatura pueda avanzar en la enseñanza, completándolo con las indicaciones que se impartan en clase. La selección del título: Introducción a la Economía del Sector Público, merece un comentario aparte. El tratamiento tradicional de la literatura sobre la Hacienda Pública (Finanzas Públicas) pone mayores énfasis en los aspectos macroeconómicos, administrativos y jurídicos de los diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad económica. Hemos revertido esa tendencia, apoyándonos en el análisis microeconómico. El interés está en las funciones microeconómicas del Estado, la manera como afecta la asignación de recursos y la distribución del ingreso. En estos días la función macroeconómica del Estado- el uso de la política fiscal (impuestos y gastos) y la política monetaria con fines de estabilización- son comúnmente impartidas en un diferente curso. Aún más para limitar el estudio de las finanzas públicas la utilización de medidas de regulación o la imposición para reducir el tamaño de las grandes corporaciones es también tratada separadamente en el área de políticas antimonopolio que se estudian extensivamente en cursos de organización industrial. Por lo tanto, este libro continúa con la tradición de circunscribirse al gasto público y a los impuestos. La función del economista, en lo que a influencia del Estado sobre las decisiones de los distintos agentes económicos se refiere, reside precisamente en evaluar qué tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos financieros sobre ellos: impuestos, crédito público, gasto público, presupuesto, etc. Se ha pretendido reflejar a todo lo largo de la obra la premisa de que el sector público tiene un rol constructivo e importante que jugar en la economía junto al sector privado, ya que este último no puede por sí solo alcanzar los objetivos económicos y sociales a que toda sociedad democrática aspira. La obra está estructurada por capítulos, los cuales podrían organizarse en tres partes bien definidas. La primera de ellas, economía del bienestar comprendería seis capítulos, iniciándose en el Capítulo I, con una revisión general del funcionamiento eficiente del mercado, idea que tiene sus raíces en Adam Smith, luego, se describen someramente las causas que hacen que éste no logre una eficiente asignación de recursos, para terminar con la delimitación del campo de la actividad gubernamental según la taxonomía de las funciones del Estado propuesta por el profesor Richard Musgrave. El Capítulo II, introduce el instrumental metodológico (Análisis Normativo) de la economía del bienestar que será usado en el resto de la obra. Esta rama de la teoría económica se ocupa del uso alternativo de los recursos en la satisfacción de las necesidades sociales. En este capítulo se define el concepto de eficiencia económica u Óptimo de Pareto, concepto muy importante que ha abarcado gran parte del trabajo de los economistas. A partir del Capítulo III se comienza la exploración de las fallas del mercado mencionadas en el Capítulo I. Los bienes públicos, que por sus características propias no pueden ser producidos por el mercado, de allí que el Estado deba proveerlos (e. g. defensa nacional, justicia, autopistas, etc.). La provisión de los bienes públicos por parte del Estado no es ajena al problema de su determinación óptima. Si bien la sociedad se resiste a la revelación voluntaria de sus preferencias por los bienes públicos, dadas sus características, 6

INTRODUCCIÓN

los gobiernos deben emplear mecanismos alternativos para conocerlas. El análisis positivo de la determinación de los bienes públicos, o teoría de la elección pública como frecuentemente se le denomina, trata del instrumento político por medio del cual las preferencias de la sociedad son racionalmente transmitidas a los Poderes Públicos, a través de procedimientos extra mercados. En el Capítulo IV veremos que no sólo el Estado es responsable de una asignación ineficiente de recursos, el propio funcionamiento de la actividad privada es frecuentemente causa de desequilibrios por motivo de las llamadas externalidades, las cuales pueden afectar tanto positivamente como negativamente los patrones de producción y las pautas de consumo. El Estado puede intervenir en la asignación de recursos de muchas maneras distintas a la provisión de bienes y servicios y al control de las externalidades. Ciertos tipos de actividades industriales de servicios públicos (abastecimiento de agua, energía eléctrica, transporte, etc.) requieren dada la tecnología empleada, funcionar en régimen de costos decrecientes por las economías de escala involucradas. Si el mercado permitiera la instalación de nuevas empresas, el precio tendería a subir, perdiéndose el beneficio de los rendimientos crecientes. En estos casos de monopolio natural es necesaria la regulación de los precios tanto por razones de equidad como por eficiencia. El problema será, qué tipo de política de precios debería adoptar el Estado para corregir la asignación de recursos en las empresas públicas. Este será el tema del Capítulo V. Frente a la carencia de esquemas de preferencias precisos y bien definidos, y a la dificultad para determinarlos, el gobierno, como expresión legítima de la voluntad soberana de la sociedad, debe establecer la extensión de las actividades públicas y las sumas exactas que han de gastarse en cada una de ellas. Para facilitar la decisión anual sobre los gastos, los gobiernos desarrollan sistemas presupuestarios (Capítulo XI) que permitan su presentación sistemática. Adicionalmente, la selección eficiente, dentro del cuadro de alternativas que se proponen para el logro de los objetivos deseados, demanda del empleo de técnicas de evaluación en términos económicos de los beneficios y los costos de los distintos programas y de los medios alternativos que pueden utilizarse para alcanzar las metas formuladas por la sociedad. Este análisis denominado específicamente costo-beneficio se tratara en el Capítulo VI. La segunda parte combinaría la teoría y la práctica de las finanzas publicas al describir las principales actividades económicas del gobierno. El tema de los gastos públicos: naturaleza, desarrollo, crecimiento y principales clasificaciones, son el objeto del Capítulo VII. Los principales ingresos de naturaleza no tributaria: Recursos Patrimoniales, Tasas y Contribuciones Especiales y su particular estructura en Venezuela, Capítulo VIII, proporcionan el marco de referencia de los aspectos administrativos y jurídicos de estos instrumentos financieros. Los temas del Crédito y Presupuesto Público serán abordados en los Capítulos X y XI, respectivamente, siguiendo el mismo tratamiento utilizado al presentar los capítulos relacionados con el gasto e ingreso público. La naturaleza de los impuestos, los principios que los gobiernan y el proceso de traslación e incidencia forman el contenido del Capítulo IX: La Tributación y las Teorías. El concepto de equidad según los distintos métodos y el problema de la presión excedente son analizados desde el punto de vista de las alteraciones en la asignación de recursos y la distribución de la renta que los impuestos pueden provocar sobre los miembros de la sociedad. La tercera y última parte trataría de la imposición. El análisis de los impuestos se hace desde tres ángulos diferentes: incidencia, eficiencia económica y estructura impositiva óptima. Para cada uno de los sistemas impositivos estudiados: renta, consumo y patrimonio, se incluye, además de los aspectos mencionados, comentarios sobre la legislación fiscal vigente venezolana. Los aspectos macroeconómicos del sector público (política fiscal) han sido dejados de lado, por cuanto los más recientes desarrollos de la macroeconomía, incluyen tanto la política fiscal, como la política monetaria, dentro del campo de un tema más amplio relacionado con la política de estabilización. Aún más, para limitar el estudio de las finanzas públicas, la utilización de medidas de regulación o la imposición para reducir el tamaño de las grandes corporaciones es también tratada separadamente en el área de 7

INTRODUCCIÓN

políticas antimonopolio que se estudian extensamente en cursos de organización industrial. Al final de cada capítulo se ha incluido la bibliografía que se ha considerado esencial y accesible, sin dejar de tener en cuenta que estos textos remiten, a su vez, a bibliografía más amplia. Mi deuda con la literatura especializada es mucho más extensa de lo que acusan mis referencias al final; la excesiva dispersión de la bibliografía me impide un reconocimiento más especifico, sin embargo estoy en gran deuda con los profesores Due y Friedlaender, autores del libro Government Finance: Economics of the Public Sector, por haberme brindado la oportunidad de tomar su excelente obra como texto de referencia obligada. Para ellos mi eterno agradecimiento. He de aclarar, con todo, que los múltiples errores que todavía quedan son de mi exclusiva responsabilidad, y desde este momento asumo el compromiso de mejorar para futuras entregas. Por último, la movilidad constante de la legislación financiera y especialmente tributaria, particularmente cierto en estos tiempos de profundos cambios, obliga a correr una verdadera carrera contra el tiempo, casi imposible de ganar. De todas maneras, se ha intentado que la legislación incluida sea la vigente, dentro de lo posible, a la hora que esta obra haga su reaparición.

Noviembre 1995

8

PRIMERA PARTE: ECONOMÍA DEL BIENESTAR

PRIMERA PARTE: ECONOMÍA DEL BIENESTAR

9

I FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO Tal vez el acontecimiento económico y político de mayor trascendencia del siglo pasado lo constituye la formidable expansión de las actividades del Estado y su creciente intervención en la vida económica y social. Esta nueva concepción acerca del papel de la acción estatal contrasta profundamente con la imperante en el siglo XIX. En efecto, los principios más importantes de la Ciencia de las Finanzas Públicas durante los siglos XVIII y XIX se inspiraban en el llamado Estado Liberal, donde se limitaba al mínimo las actividades públicas, confinándolas -en lo posible- a las tradicionales funciones de policía, justicia, ejercito y diplomacia, reservándose el resto de las actividades la iniciativa privada. Abogando por reducir al mínimo el papel del Estado, en beneficio de la competencia, como reacción contra el mercantilismo, Adam Smith y otros pensadores, sostenían la doctrina de la mano invisible: los individuos... no tratan de promover el interés público... solo tratan de sacar un provecho personal, y en éste, como en muchos casos, son llevados por una mano invisible a promover un fin que no estaba en sus intenciones. Smith también pregonaba: el gobierno debía proteger a los miembros de la sociedad, de la violencia y la invasión de otras sociedades independientes, y a cada miembro de la sociedad, de la injusticia y la opresión de sus otros integrantes. Por tanto el limitado poder del gobierno tiene una sola función: prevenir a sus miembros de ser sometidos a la coacción. Si bien el laissez faire provocó un rápido desarrollo económico, también acarreó males tan bien descritos en Inglaterra por Charles Dickens y en los Estados Unidos de América por Upton Sinclair: la explotación del obrero no especializado, espantosas condiciones de vivienda, grandes fortunas reunidas por la explotación monopolista y la especulación en las tierras, etc. Con el tiempo los males del laissez faire eran cada vez más claros y los graves acontecimientos de la primera mitad del siglo XX - dos guerras mundiales y las consecuencias sociales de la crisis de 1929, y recientemente la crisis financiera mundial del año 2008- precipitaron la declinación de esta doctrina y dieron origen a una mayor intervención del Estado en la economía, alcanzando la contribución del gasto público a cifras sin precedentes en nuestros días -entre un tercio y la mitad de producto interno bruto-, en casi todos los países industriales de economía de mercado.

LA DOCTRINA DEL LAISSEZ FAIRE Y SU FRACASO (1) Frente al postulado de la no intervención estatal y el principio de que el libre juego de los factores de mercado determina un crecimiento ininterrumpido del producto, surge la tesis, de que el progreso económico y la búsqueda de mayores niveles de bienestar, no representan el fruto espontáneo o automático de las fuerzas económicas, sino, que por el contrario, existen elementos latentes en el seno de la economía que la encierran dentro de una constelación de fuerzas circulares que impiden su desarrollo. De esta manera, la acción gubernamental comienza a orientarse en los últimos cuatro decenios del siglo pasado a la obtención de fines cada vez más amplios de política económica y social, enmarcados en la provisión de bienes y servicios públicos destinados a la satisfacción de las necesidades colectivas de la sociedad; al logro de una distribución más equitativa de la riqueza y por último, a implementar acciones tendentes a suavizar las fluctuaciones cíclicas de la economía de mercado. ¿Qué razones o causas pueden mencionarse para explicar un aumento de la intervención pública? Existe un sin número de poderosas razones, además de aquella que exige la competitividad de los mercados, causa más que suficiente para hacer ineficiente la economía del laissez faire. El mecanismo de mercado por sí sólo no puede realizar todas 10

CAPITULO I: FRACASO DEL MERCADO Y FUNCIONES DEL ESTADO

las funciones económicas. La política pública es necesaria para guiar, corregir y complementar al mercado en algunos aspectos. La ineficiencia del sistema de precios o como comúnmente se conoce Fracaso del Mercado (incumplimiento del Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar), está íntimamente ligada a dos importantes consideraciones: Primero, los precios de mercado no reflejan los beneficios o costos marginales sociales y segundo, el fracaso del mercado en lograr la eficiencia económica, proporciona al Estado motivos adicionales para justificar el uso directo de mecanismos suplementarios de asignación de recursos (producción pública de bienes) o, para emplear medidas correctivas al sistema de precios, de modo de inducir a los mercados a funcionar más eficientemente (impuestos y subsidios). Por ello, la intervención pública en la economía de mercado es justificada por el fracaso del sistema de precios en asignar eficientemente los recursos. Sin embargo, la mera existencia del fracaso del mercado no aprueba por si misma la intervención del Estado. El fracaso del mercado es condición necesaria pero no suficiente para la intervención pública. Necesaria, porque si el mercado falla en asignar eficientemente los recursos, habría menester de la participación del Estado. No es suficiente, porque su propia intervención podría ser fuente de ineficiencias al introducir sus propias distorsiones en el mercado. Se precisa entonces de una evaluación realmente valedera en cada caso particular, que tome en consideración tanto los méritos del mercado como los del Estado en la asignación de recursos. Veamos a continuación los diferentes tipos de ineficiencias que pueden surgir de los mercados. En primer lugar, la condición necesaria para la aplicación del Teorema Fundamental del Bienestar Económico es la existencia de un mercado para un determinado bien, si éste mercado no existe, entonces es muy difícil que el mercado asigne eficientemente los recursos. En la realidad existen algunos bienes o servicios para los que un mercado como tal pudiera no existir, estamos hablando de la información asimétrica, cuya existencia emerge cuando en un mercado una de las partes que intervienen en una transacción de compra venta no cuenta con la misma información que su contra parte sobre el producto, servicio o activo objeto de la transacción. Esta teoría supone una ruptura (transparencia) en el sistema de precios en el mercado de competencia perfecta. Esta información asimétrica conduce a un fallo de mercado, que proporciona un resultado económico ineficiente. En el mundo financiero y en el ámbito de las aseguradoras se da tal insuficiencia de información. También en el mercado de los carros usados. En todos estos casos se justifica la intervención pública para corregir esta falla mediante el uso de impuestos, subsidios o regulaciones gubernamentales. En segundo lugar, hay ciertos bienes denominados Bienes Públicos que la economía de mercado no puede proveer. Su característica básica reside en que si están disponibles, tienen que estarlo por igual para todos los individuos. Nadie puede ser excluido de sus beneficios; por ello, no pueden producirse ni venderse de la misma forma que los llamados bienes privados. El clásico ejemplo es la defensa nacional, y de otras actividades como las que se mencionan de seguidas están dentro de esta categoría: administración de justicia, relaciones exteriores, investigación en ciencia y tecnología, fiscalización y control de la administración pública, etc. En tercer lugar, las actividades de producción y de consumo no suelen ser a menudo independientes como supone el modelo de competencia perfecta. La contaminación ambiental, congestionamientos de tráfico, agotamiento de recursos naturales, educación, vivienda, renovación urbana, acueductos y alcantarillados, etc., son ejemplos de Externalidades por cuanto acarrean beneficios o perjuicios a otros individuos o empresas distintos de los productores o consumidores de los bienes. De modo que si las valoraciones privadas y sociales divergen a causa de esas interdependencias, se requiere de alguna forma de intervención gubernamental. En cuarto lugar, existen situaciones institucionales en la organización industrial, que impiden la libre entrada y salida de factores, de modo tal que la asignación de recursos diferiría de la que se obtendría si las condiciones fuesen de competencia pura. Este es el 11


caso general de control monopolístico; una situación particular surge cuando la función de producción y la tecnología empleada traen consigo costos decrecientes (monopolios naturales). En estas circunstancias es inútil pedir al monopolista que se comporte como un competidor, ya que de hacerlo incurriría en pérdidas. Entonces son necesarios la regulación o los subsidios para asegurar una producción económicamente eficiente y compensar a la vez la insuficiencia de ingresos. En quinto lugar, es probable que la distribución de la renta, resultante de la asignación de recursos realizada por el mercado, no sea considerada por los miembros de la sociedad como justa. De allí que sea necesaria la intervención pública para asegurar un estado de distribución de la riqueza más justa y equitativa para los miembros de la sociedad civil. El Estado dispone de mecanismos tales como la política de transferencias, orientada a proveer de servicios públicos esenciales a las clases más desfavorecidas de la sociedad. Finalmente, la economía de mercado tal vez no sea capaz de funcionar con suficiente estabilidad. Pueden sobrevenir cambios inesperados en la demanda agregada y ocasionar períodos de ocupación plena o desocupación de los factores de la producción. Por ello, podría requerirse de políticas gubernamentales con fines estabilizadores.

FUNCIONES DEL ESTADO El estudio de la actividad gubernamental, es en esencia, el de la política impositiva y de gastos. La clasificación taxonómica de las funciones públicas que parece como la más apropiada es la propuesta por el profesor Richard Musgrave, (2) por cuanto tiene la enorme ventaja de hacer coincidir las grandes funciones del sector público con los dominios relativamente bien delimitados del análisis económico. La clasificación de Musgrave propone tres grandes funciones o ramas del presupuesto del Estado: Asignación, Distribución y Estabilización. Estas funciones son separadas una de la otra, pero estrechamente interrelacionadas. La provisión de distintos servicios gubernamentales (e.g. educación) y su fuente de financiamiento (contribuciones y tributos) producen variados efectos: afectan la renta real, ya que las propiedades distributivas de los impuestos acarrearían cambios en la oferta de factores productivos, al alterar el ingreso real de los propietarios y el número de unidades disponibles del mismo; pérdida de la eficiencia en consumo, al modificar las pautas de consumo y por ende de la producción, reduciendo el nivel de satisfacción de los consumidores, y por último, alteraciones en la eficiencia técnica de la empresa, al ocasionar modificaciones de la organización y métodos de la producción. Rama de asignación El objetivo de esta rama es realizar los ajustes apropiados en la asignación de recursos efectuada por el mercado, visto su fracaso en cumplir con los requisitos exigidos por la eficiencia, los cuales, generalmente no prevalecen en el mundo real. Esto es particularmente cierto, en el caso de determinados bienes denominados bienes públicos o sociales, los cuáles no pueden proveerse a través de transacciones entre consumidores y productores individuales. La intervención pública puede revestir en esta función dos formas diferentes. De una parte, ella puede materializarse en la utilización de medidas impositivas y/o de subsidios, o simplemente reglamentarias, destinadas a organizar la actividad privada de manera más propicia y eficiente. La otra forma de intervención es el control directo por parte del Estado de la producción de bienes y servicios públicos. Uno de los problemas que confronta esta rama tiene que ver en como inducir a la gente a revelar sus preferencias individuales en materia de necesidades sociales. En el caso de las necesidades privadas, las preferencias individuales son atendidas a través del sistema de precios. Esta solución no es aplicable en el caso de las necesidades sociales, puesto que, deben consumirse la misma cantidad de bienes y servicios por todos los miembros de la sociedad. Si los costos habrían de repartirse según las preferencias 12


individuales, deberían cargarse precios diferentes a los diversos consumidores, o distribuirse en diferentes impuestos. Los impuestos de la función asignación están destinados a cubrir el costo de los servicios públicos. Al establecer impuestos se transfieren recursos del uso privado al uso público. El mecanismo impuesto-gasto como medio de transferencia, permite detraer recursos de la satisfacción de necesidades privadas para llevarlos a la satisfacción de las necesidades públicas. Rama de distribución La distribución de la renta y la riqueza en una economía de mercado dependen de cierto número de factores, que incluyen entre otros, el esfuerzo, la salud, la discriminación sexual y de raza, la existencia de programas de protección social, la legislación sobre herencias, la distribución innata del talento, las decisiones matrimoniales, las oportunidades educativas, la movilidad social, la suerte y aún la estructura del mercado. Como resultado de estos factores tiene lugar un estado de distribución de la renta con grados variables de igualdad o desigualdad. La respuesta a la cuestión de la distribución justa entraña consideraciones de filosofía social y juicios de valor. En tanto y cuanto, una cierta mayoría lo considere no equitativa en uno o varios aspectos sociales, es justificable la intervención pública para corregir situaciones de pobreza crítica, atención a niños y ancianos y así sucesivamente. Es así, que debe establecerse un mecanismo mediante el cual puedan hacerse correcciones al estado de distribución, de manera ordenada y sin causar el menor daño posible al funcionamiento eficiente del mercado. El modo más fácil y directo de instrumentar el ajuste deseado es hacerlo mediante un sistema de impuestos y pago de transferencias, que combina la imposición progresiva a la renta de las familias con ingresos superiores con una subvención a aquellos de menor renta. Si este sistema se pone en práctica adecuadamente, implica un mínimo de interferencias con la asignación de recursos determinada por el sistema de precios. Alternativamente, la distribución puede ser hecha a través del mecanismo impuesto progresivo-gasto redistributivo para la financiación de los servicios públicos (educación, salud, vivienda, etc.) que beneficien particularmente a las familias de bajos recursos. Finalmente la redistribución puede ser alcanzada también mediante un sistema de impuestos al consumo de bienes de lujo realizado por las clases de elevados ingresos, combinado con un programa de subsidio a los bienes de primera necesidad. La escogencia de cualquiera de los instrumentos fiscales mencionados no está exenta de los problemas relativos a la pérdida de la eficiencia económica o al balance deseado por la sociedad entre los objetivos de eficiencia y equidad. Rama de estabilización La función de la rama de estabilización es la de mantener un alto nivel de utilización de los recursos productivos y un valor estable de la moneda. Una economía libre que no esté controlada tiende a fluctuaciones más o menos pronunciadas de los precios y el empleo, con tendencia a corto plazo a surgir desajustes de naturaleza coyuntural que conduzcan al paro o la inflación. Por lo tanto, tiene vital importancia para el éxito de los sistemas económicos libres el desarrollo de medidas compensatorias para mantener por un lado, un alto nivel de empleo cuando la actividad económica privada amenaza con decaer y, que puedan sostener por otra parte, la estabilidad del nivel de precios cuando la demanda amenaza con exceder la oferta disponible. En la lucha contra el paro (desempleo), la política fiscal puede ser utilizada para aumentar el nivel total de gastos, y que éstos a su vez, eleven el nivel de empleo. El nivel de demanda global puede ser aumentado de diversas maneras: el gobierno puede incrementar sus propios gastos en bienes y servicios; puede hacer gestiones conducentes a un aumento del nivel de gastos privados o, puede combinar ambas medidas. Si se desea un aumento de los gastos privados esto puede lograrse por dos vías: realizando transferencias, a fin de aumentar el poder de compra de determinadas categorías sociales, especialmente si son de alta propensión al consumo, o reduciendo los impuestos, aumentando así la cantidad de renta 13


disponible para uso privado. En situaciones de depresión, un aumento de los gastos lleva ordinariamente a una expansión en la producción real y el empleo. Supongamos ahora que la demanda global excede de la producción factible a los precios corrientes. Tal situación provoca inflación, por tanto, deben hacerse ajustes fiscales que eviten un aumento de los gastos totales. Los ajustes necesarios son inversos a los usados en el caso de depresión. Los gastos del gobierno en bienes y servicios deben ser reducidos, las tasas impositivas aumentadas y suprimir los pagos por transferencias. Interdependencia entre las funciones Como bien habíamos apuntado anteriormente, las funciones del Estado están vinculadas íntimamente entre si: cambios o modificaciones en una función, acarrean inevitablemente alteraciones en las demás. Si bien tienen objetivos distintos, en la práctica se solapan. De allí su carácter interdependiente, lo que en consecuencia ocasiona complicaciones a la hora del diseño de una política pública eficiente, o sea un diseño que satisfaga sus diferentes objetivos. Asignación y distribución El nivel de asignación de recursos para la satisfacción de las necesidades sociales, está en función del nivel de gastos públicos en bienes y servicios. Es presumible, si se aspira a un aumento de los gastos públicos destinado a una mayor provisión de servicios públicos, que éstos se financien con impuestos adicionales a las clases de elevados ingresos. Por ello los pobres, obviamente, serían partidarios de un mayor presupuesto para la función asignación, ya que, les implicaría un coste nulo o muy pequeño. Por el contrario, los ricos se opondrían a dicho aumento, por cuanto el precio unitario que pagarían por los servicios públicos adicionales seria excesivamente alto. La opinión cambia radicalmente en las clases de bajos ingresos, cuando el peso relativo del presupuesto de la función asignación les aumenta, a causa de la mayor contribución tributaria que tendrían que hacer estas clases. Ello, sería así ya que la base tributaria se ampliaría hacia abajo, y haría excesivamente costoso la ampliación de los servicios públicos para las clases de menores ingresos. Las actitudes de la sociedad frente a una mayor provisión de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades sociales, suelen no coincidir con los esquemas distributivos de la renta, en la medida que el instrumento impuesto-transferencia imponga un mayor sacrificio fiscal, resultante de la reducción del ingreso real. Asignación y estabilización En tiempos de desocupación, cuando se hace necesaria una expansión de la demanda global, el incremento de los gastos públicos, o la reducción de impuestos, suelen ser medidas propuestas como solución. Similarmente, en tiempos de inflación, la situación llama a una reducción del gasto, o a un aumento de las tasas impositivas. Por tanto, una política fiscal de naturaleza expansiva que conduzca a una sobreproducción de bienes y servicios sociales, encontraría abierta oposición en aquellos miembros de la sociedad que no encuentran atractivo en el un aumento de tales bienes. De igual manera, habría también oposición de aquellos miembros de la sociedad que aspiran que el Estado aumente la provisión de bienes y servicios, cuando la situación económica reclama adoptar medidas restrictivas del gasto. De nuevo, un objetivo se puede aplicar de tal forma que interfiere con otro. Distribución y estabilización Bajo severas condiciones de desempleo es común otorgárseles reducciones impositivas a aquellos grupos de personas de bajos ingresos. Ya que la reducción fiscal 14


produciría en ellas una mayor propensión al gasto, que si se tratare de personas de elevados ingresos. El caso contrario, en épocas de inflación, el aumento de las tasas impositivas a las personas de bajos ingresos para contrarrestar el aumento en el consumo es la medida apropiada. La actitud que manifiesten los miembros de la sociedad hacia el aumento o disminución de los impuestos, puede ocasionar alteraciones del estado justo o equitativo de distribución de la renta de las personas, según el atractivo que ellas tengan hacia la imposición progresiva o regresiva.

15


NOTAS AL CAPÍTULO I (1) DUE, John, et al., Goverment Finance: Economics of the Públic Sector. Ed. Irwin, 7ed. USA. 1981 pp. 1-6 - ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin/Mac Graw Hill USA. 1995. pp. 51-53 (2) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid 1969. pp. 3-28, 39-43, 141-145 - MUSGRAVE, Richard y MUSGRAVE, Peggy. Hacienda Pública: Teórica y Aplicada. Ed. Mc Graw Hill, 5 ed. Madrid 1992. pp. 3-17

16

II EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA Los economistas buscan explicar el funcionamiento de la economía (análisis positivo-como son las cosas), y concluir si se están obteniendo o no buenos resultados (análisis normativo-como deberían ser las cosas). El análisis positivo no requiere de juicios de valor, porque su propósito es meramente descriptivo. En cambio, el análisis normativo requiere de un marco ético conceptual, porque sin él, es imposible establecer qué es lo bueno. No es fácil establecer las fronteras entre uno y otro, aunque, vale la pena resaltar las diferencias. Como ciudadanos estamos llamados a evaluar constantemente diferentes propuestas sobre el papel del gobierno en la economía. ¿Debería aumentarse el impuesto sobre la renta? ¿Debería modificarse la edad de retiro de un trabajador para el disfrute de la pensión del Seguro Social? ¿Debería el gobierno incautar tierras urbanas disponibles, para utilizarlas en la construcción de viviendas para la clase más necesitada? La lista es inacabable. Dada la interminable lista de actividades económicas gubernamentales, es preciso la utilización de un marco teórico conceptual, que permita organizar las ideas, sobre si tal o cual actividad pública es o no deseable. De no existir tal marco conceptual, los programas de gobierno acaban terminando evaluados cada vez que sea necesario y como resultado, es imposible ejecutar una política económica continua y coherente. El marco teórico conceptual normativo utilizado por la mayoría de los especialistas en finanzas públicas es la economía del bienestar, rama de la teoría microeconómica que se ocupa del bienestar social, de juzgar metódicamente la asignación de recursos, y de establecer criterios para la intervención gubernamental en la economía. La teoría es utilizada para diferenciar, bajo que circunstancias, unos mercados pueden funcionar bien, en cambio, otros fracasan en alcanzar los resultados deseados. El funcionamiento de la economía libre de mercado da respuesta a las siguientes interrogantes: 1.-¿Qué bienes han de producirse? Lo que determinen los consumidores y productores en el mercado a través del sistema de precios que indica las necesidades existentes. 2.- ¿Cómo han de producirse? Según la tecnología dada y el tipo de mercado existente. 3.- ¿Para quién han de producirse? De acuerdo al poder adquisitivo. El precio determina su acceso. El mercado determina su distribución. Para ello se introduce un modelo competitivo que ofrece soluciones a las interrogantes planteadas, en un sentido de eficiencia y optimización, de acuerdo al análisis efectuado por Pareto. El Óptimo Bienestar Económico puede ser definido, como aquella situación en la cual la totalidad de los niveles de satisfacción son maximizados. Es decir, cada quién en la sociedad se encuentra acomodado, en términos de lograr o alcanzar, como sea posible sus preferencias individuales, dadas las siguientes restricciones: - Recursos o factores (humanos, naturales y capitales). - Función de producción: determinada por la tecnología disponible y la posible producción dada las combinaciones de factores. - Preferencias y gustos de los consumidores. El concepto de óptimo bienestar económico, envuelve dos elementos: el óptimo de Pareto y la distribución óptima de la renta.

17

CAPITULO II: EL ANÁLISIS DE LA ECONOMÍA PRIVADA

EFICIENCIA ECONÓMICA U ÓPTIMO DE PARETO: TEOREMA FUNDAMENTAL DE LA ECONOMÍA DEL BIENESTAR (1) La eficiencia económica u óptimo de Pareto expresa una situación en la que la asignación de recursos es tal, que para hacer a una persona aumentar su bienestar, sólo será posible, si ese cambio se hace a costa del sacrificio de otra. Es imposible conseguir que un individuo esté mejor sin hacer que alguien empeore. Si la eficiencia económica no ha sido alcanzada, ello implica movimientos tendentes a reestablecerla, involucrando cualquiera de las siguientes situaciones: 1.- Mayor producción de algunos bienes, sin necesidad de reducir la de otros. 2.- Cambios en la producción total, de tal forma, que la satisfacción de algunas personas sea incrementada sin reducir la de las demás. Por ejemplo, si se están produciendo demasiados alfileres, de manera que la utilidad marginal de la última unidad sea cero, la transferencia del insumo acero de la producción de alfileres a la de cacerolas, permitirá una mayor satisfacción de los consumidores de cacerolas, quienes desean más de esos bienes, sin que por ello se reduzca la satisfacción de los consumidores de alfileres. Por tanto la eficiencia económica requiere el cumplimiento de: 1.- Eficiencia de Consumo: la asignación de bienes entre los consumidores debe ser hecha de tal manera, que ningún cambio en el consumo sea posible de modo que incrementare el bienestar de un individuo sin reducir el bienestar de otro. 2.- Eficiencia de Producción: la asignación de recursos debe ser hecha de tal manera, que ningún cambio en la producción sea posible, de modo que incrementare la producción de un bien sin reducir la del otro. 3.- Eficiencia de Producción y de Consumo: la asignación de factores y bienes entre productores y consumidores debe ser hecha de tal manera, que ningún cambio sea posible de modo que condujere a una reducción en la producción de un bien o a la reducción del bienestar del consumidor. Eficiencia de consumo Veremos a continuación el análisis de la eficiencia en el consumo para un consumidor y luego para todos los consumidores. Eficiencia para un consumidor La eficiencia en el consumo, presupone que cada consumidor ajuste sus compras relativas de diferentes bienes, de manera que su satisfacción sea maximizada. Para ello es necesario hacer los siguientes supuestos: 1.- Cada consumidor dispone de una cantidad dada de ingreso, representado por el producto del precio del factor por las cantidades poseídas de dicho factor. 2.- Cada consumidor tiene un patrón de preferencias y gustos relativos. 3.- Cada consumidor tiene un adecuado conocimiento de las capacidades de los diferentes bienes para satisfacer sus necesidades. Las curvas de indiferencias, indicativas de los niveles de preferencia relativa son convexas hacia el origen y tienen pendiente negativa, debido a la ley de las utilidades marginales decrecientes; mientras más se obtiene de un bien, menor cantidad del otro bien es necesario, para reemplazar una unidad de ese bien y mantener el mismo nivel de satisfacción. MRSab = MUa/MUb El logro de la máxima satisfacción requiere, dadas las restricciones de su presupuesto, que cada consumidor ajuste las compras relativas de varios bienes, de tal 18


manera que la utilidad marginal recibida de la última unidad gastada en la compra de cada mercancía, sea igual para todas las mercancías; expresado en una manera formal quiere decir que las utilidades marginales son proporcionales a los precios de los bienes. El consumidor maximiza su satisfacción cuando gasta su ingreso de tal forma que la utilidad o satisfacción del último bolívar gastado por los diversos bienes es la misma: MUa/Pa = MUb/Pb ...; MUa/MUb = Pa/Pb Figura 2-1: Ajuste Óptimo del Consumo

En síntesis la eficiencia en el consumo requiere: la tasa marginal de sustitución (MRS) entre cada par de bienes -el número de unidades de un bien, que un consumidor está dispuesto a renunciar, para obtener una unidad adicional del otro bien y mantener el mismo nivel de satisfacción- ha de ser igual a la relación de precios de los dos bienes. La Figura 2-1, muestra como un consumidor asigna sus recursos disponibles, es decir sus ingresos, entre dos bienes (A y B) a efecto de maximizar su satisfacción o bienestar social. Condición Marginal para el Intercambio: MRSab = Pa/Pb Si esta relación no se cumple, el consumidor incrementaría su nivel de satisfacción (pasaría a otra curva de indiferencia, con un nivel de satisfacción mayor). Un ejemplo numérico ayudaría a aclarar este razonamiento: Supóngase que la relación de intercambio entre pan y arepa es de 2 a 1; esto quiere decir, que un individuo puede comprar o vender dos de pan y dar o recibir una arepa de regreso. Tómese en cuenta que los precios absolutos del pan y las arepas no son relevantes: el pan cuesta 5 cts. y la arepa 10 cts., pan 10 cts, arepa 20 cts. Lo importante aquí, es que la arepa es dos veces más cara que el pan. Ahora supóngase que en términos de su propia satisfacción un consumidor estaría dispuesto a renunciar a tres (3) de pan para obtener una (1) de arepa. Bajo estas circunstancias, este consumidor recibiría al ir al mercado por tres (3) de pan, una y media de arepa (1,5); por lo tanto este consumidor obtendría un nivel de satisfacción 19


mayor al que disfruta actualmente y pasaría a otra curva de indiferencia situada a un nivel superior. Eficiencia para todos los consumidores Consideremos una economía muy simple donde dos personas consumen dos bienes, cuya oferta es fija. El problema económico aquí es asignar cantidades de los dos bienes entre las dos personas. Todo consumidor maximiza su utilidad en aquel punto donde su curva de indiferencia es tangente a la recta de balance. La eficiencia y la maximización de la utilidad requieren que en estado de equilibrio, las tasas marginales de sustitución (MRS) de cada consumidor (señor w y señor r) sean idénticas entre si e iguales a una relación común de precios de los dos bienes: w

r

MRSab = MRSab = Pa/Pb Ahora bien, no podemos decir lo mismo con respecto a los niveles de satisfacción, éstos difieren por dos razones: 1.- Los ingresos de w y r son diferentes. 2.- El nivel de satisfacción no es comparable entre individuos. Para alcanzar el equilibrio es necesario satisfacer las siguientes condiciones: 1.- Los precios de los bienes han de ser iguales para todos y cada uno de los consumidores. 2.- Los beneficios del consumo acrecientan individualmente y separadamente a cada consumidor y el uso de un bien no transfiere ningún beneficio positivo o negativo a nadie distinto que el comprador. Por lo tanto no existen interdependencias de consumo o externalidades. Caja de Edgeworth (2). En esta parte desarrollaremos el método para el análisis del equilibrio, cuando se trate de dos o más bienes en la economía. El diagrama o caja de Edgeworth es una técnica gráfica que ilustra la interacción entre dos economías cuando sus insumos son fijos en cantidad. En la gráfica identificada por la Figura 2-2, que se inserta en la página siguiente, se ilustra la construcción del diagrama para un problema de consumo, cuyos insumos son alimentos. Supóngase que se tienen dos bienes, A y B: las cantidades de ambos bienes son fijas. Adicionalmente, existen sólo dos individuos en la sociedad, W y R: ellos inicialmente poseen una dotación del bien A y del bien B, independientemente de las preferencias individuales que sobre ellos tengan. El problema del equilibrio general se resuelve gráficamente construyendo un origen para W, identificado Ow y llevando las cantidades de los dos bienes en las abscisas y ordenadas. De forma tal, que desde el origen Ow, la cantidad de A poseída por W (a) es llevada sobre la abscisa y la cantidad de B (b) sobre el eje de las ordenadas. Un gráfico similar se construiría para el consumidor R, cuyo origen seria Or y se colocaría al lado del gráfico para el consumidor W (paso omitido). Ahora bien, al rotar el gráfico de R, 180 grados, el diagrama o caja de Edgeworth se forma conjugando ambos gráficos. La longitud de los ejes de ambos gráficos coinciden, ya que se ha supuesto fijas las disponibilidades de ambos bienes, de forma que: aw + ar = A y bw + br = B El punto D en la gráfica siguiente, muestra la dotación inicial para A y B que poseen los consumidores W y R, comienza con Owaw cantidades del bien A y Owbw unidades del bien B. Como las dotaciones son fijas, R debe originalmente poseer: Orar=A-Owaw unidades de A

y

Orbr=B-Owbw unidades de B 20


Equilibrio general del intercambio Supóngase una economía en la cual se realiza el intercambio de las dotaciones iniciales de ambos bienes. Ignórese por el momento el problema de producir. Pensemos para ilustrar nuestra situación de la mejor manera que existe un pequeño país con sólo dos habitantes como población, W y R, cada uno de ellos es propietario de la mitad de la tierra existente. Son sin embargo unos agricultores muy peculiares, ya que no necesitan ni trabajar ni cosechar. Sólo se dedican a recoger e intercambiar una suerte de maná, que providencialmente llueve en cantidades suficientes durante la noche. Figura 2-2: Caja de Edgeworth

Este maná es de dos tipos A y B; pero la lluvia nocturna no es uniforme. Hay mayor concentración del maná B en la propiedad del señor W y consecuencialmente, una mayor concentración en la propiedad del señor R, maná del tipo A. El problema del intercambio se analiza, utilizando para ello un diagrama o caja de Edgeworth, como el ilustrado en la Figura 2-3 que se inserta al inicio de la página siguiente. En dicho diagrama se representan las precipitaciones nocturnas del maná y las curvas de indiferencia para los señores W y R. Supóngase que la dotación inicial (precipitación nocturna del maná) es el punto D (selección arbitraria); el señor W tiene Owaw unidades del bien A y Owbw unidades del bien B. El señor R, en forma similar, tiene Orar y Orbr de los bienes A y B respectivamente. En el punto D se sitúan el nivel de indiferencia III para el consumidor W y el nivel de indiferencia I para el consumidor R. De la misma manera en el punto D, las relaciones marginales de sustitución (MRS) de ambos consumidores no coinciden. Digamos que el señor W estaría dispuesto a renunciar a tres (3) unidades del bien B para obtener una unidad adicional del bien A. En ese mismo punto, el señor R, estaría dispuesto a renunciar, digamos cuatro (4) unidades del bien A para obtener a cambio una (1) unidad adicional del bien B. Todas las intersecciones tienen en común (punto D) la disponibilidad de intercambios mutuamente ventajosos (ambos ganan, uno gana y el otro no pierde). Obviamente que una situación como la descrita conduciría al intercambio, si las partes involucradas tienen libertad de comerciar. Desde 21


el punto D, el señor W, comerciaría algo del bien B para obtener a cambio unidades del bien A. No podemos precisar, los términos del intercambio, tan sólo podemos decir

Figura 2-3: Equilibrio general del intercambio

que ello depende de la capacidad negociadora de ambos consumidores. Si es W, el más hábil, entonces induciría a R a moverse por Ir hasta el punto P4. Si es R, el que resulta más hábil, luego conduciría a W a lo largo del nivel IIIw hasta llegar al punto P3. La exactitud de los términos de intercambio entre W y R estaría situado entre P3 y P4, y dependerá de la habilidad negociadora de cada uno y de las dotaciones iniciales de los bienes A y B. Finalmente diremos, que el intercambio se realizará hasta el punto en que las relaciones marginales de sustitución (MRS) del bien B por el bien A sean iguales para ambos consumidores (Condición Marginal para el Intercambio). Si ello no sucede, ambas partes o una de ellas, pueden beneficiarse del intercambio sin que signifique una pérdida para ninguna de ellas. Por ello el intercambio sólo puede ocurrir en los puntos P1, P2, P3, P4. La unión de esos puntos forma una curva denominada (CC') Contrato o Conflicto. La principal característica de la curva de contrato es que un movimiento desde cualquier punto, beneficia a una parte a costa del perjuicio de la otra; todas las opciones de comercio están agotadas. Los movimientos a lo largo de ella, ponen a las partes en desigualdad. Por ello los puntos sobre la curva de contrato son Óptimos de Pareto (Eficiencia Paretiana). El concepto de eficiencia es un estándar para evaluar el despilfarro en la asignación de recursos. Frontera de posibilidades de utilidad. La curva de contrato representa los puntos eficientes en un espacio de bienes, ahora bien, ese espacio de bienes puede ser transformado en un espacio de utilidades o bienestar, representando gráficamente los P1, P2, P3 y P4 que constituyen la curva de contrato. La curva identificada en la Figura 2-4 como UU' se llama Frontera de Posibilidades de Utilidad, la cual es el lugar 22


geométrico que muestra todos los puntos de consumo eficientes en el sentido de Pareto, donde se representan los máximos niveles de satisfacción que puede alcanzar un consumidor, dados los niveles de satisfacción o utilidad del otro. Indica además que una persona sólo puede aumentar su bienestar a expensas de la otra. Figura 2-4: Frontera de posibilidades de utilidad

La forma de la frontera de posibilidades de utilidad es en cierta manera arbitraria, ondulada en lugar de lisa o uniforme, ya que la utilidad es un concepto ordinal, que no puede ser medido o cuantificado. Eficiencia de producción Primeramente consideraremos el concepto de eficiencia de producción aplicado a una empresa, luego pasaremos a la asignación de recursos a nivel industrial. El análisis de la eficiencia de producción (eficiencia técnica) parte de las siguientes hipótesis: 1.- Programación de los factores de la producción, disponibles según los diferentes niveles de ingreso real de sus propietarios. 2.- Calidad de los factores de la producción y 3.- Tecnología de producción. Por ejemplo: hay un cierto número de trabajadores disponibles dado el nivel de salarios; se trata de trabajadores especializados y los métodos de producción son dados. Eficiencia técnica de la empresa (Figura 2-5) La eficiencia técnica de la empresa requiere: 1.- Organización de la producción: selección del método de producción disponible que maximice la producción, dados los factores.

23


2.- Minimización del costo de producción: combinación óptima de factores de la producción que permitan una producción dada, al costo más bajo. Este ajuste requiere: A.- MRTS=Tasa Marginal de Sustitución Técnica (pendiente de la curva isocuanta), mide el número de unidades de un factor que deben ser sustituidas por una unidad del otro factor, para mantener un determinado nivel de producción. En el punto de minimización de costo, la isocuanta es tangente a la línea isocosto y ambas pendientes son iguales. MRTS del factor trabajo por el factor capital debe ser igual a la relación de sus precios. MRTSlk=w/r Además, MRTS (pendiente isocosto) es también igual a la relación del producto marginal de cada factor (MP): MRTSlk = MPl/MPk. De donde resulta que la minimización del costo requiere que la relación del producto marginal de dos factores (MP) sea igual a la relación de sus precios: MPl/MPk = w/r B.- Las cantidades adquiridas de cada factor sean tales que el valor o ingreso marginal del producto del factor (MRPi), sea igual al precio pagado por unidad del factor. Esto es, la demanda de un factor de producción, compra de insumos para la empresa. Si existe una producción adicional (cambio en la producción total) habrá que demandar cierta cantidad adicional de factor (producto marginal del factor). El ingreso adicional que se obtiene por demandar una unidad física extra de factor (valor o ingreso marginal del producto del factor) expresa el deseo de vender Figura 2-5: Combinación óptima de factores

esa unidad extra de producción y es igual al producto marginal del factor (MP) multiplicado por el precio del producto. Ahora bien, el equilibrio de la demanda de cada factor MRPi está fijado por la condición de que el valor o ingreso marginal del producto del factor MRPi sea igual al precio del factor. MRPi = Pi 24


EL valor o ingreso marginal del producto (MRP) se define como la contribución de una unidad de factor al ingreso de la empresa. Así pues, el MRP se obtiene multiplicando el producto marginal (MP) por el ingreso marginal (MR) o precio del producto, que la empresa recibe al vender una unidad extra de producción: MRPi = (MPi)(MR) Debido a la ley de los rendimientos decrecientes, el MRPi decrece, a medida que se añaden unidades adicionales del factor más allá de determinado punto. Si el MRP es mayor que el precio del factor, la empresa añadirá nuevas unidades del factor. Si el MRP es menor, se dejará de agregar unidades del factor. Comoquiera que MRTSlk= MPl/MPk, la igualdad MRPi = Pi, asegurara que se siga cumpliendo la relación de igualdad entre la relación marginal de sustitución técnica y el producto marginal entre los factores. 3.- Maximización de ganancias: aún cuando no es un aspecto de eficiencia técnica, la empresa requiere maximizar sus beneficios; para ello debe producir hasta aquel punto donde el costo marginal iguale al ingreso marginal y si asumimos que el precio es dado, éste se hace igual al ingreso marginal. Por lo tanto la empresa estaría en equilibrio cuando el precio se hace igual al costo marginal. Eficiencia técnica de la industria Hemos visto los ajustes para un productor. Ahora abordaremos el tema de la eficiencia en su totalidad, lo cual requiere del análisis de las relaciones entre varios productores. La maximización de beneficios está íntimamente ligada a la relación entre el valor o ingreso marginal del producto (MRP) y el precio del factor (P i), y entre el costo marginal y el ingreso marginal/precio del producto. Ahora bien, la eficiencia en la producción requiere que la empresa, a largo plazo, opere al menor coste medio. Esta relación será alcanzada en la medida que las empresas entren y salgan del mercado de la industria. Si los precios exceden al costo medio, nuevas firmas ingresaran al mercado atraídas por el elevado beneficio y en consecuencia el precio disminuiría; si los precios son inferiores al costo medio, las empresas con pérdidas abandonarán el mercado y el precio consiguientemente se elevaría. Luego de los ajuste a largo plazo, cada empresa operaría en el punto más bajo de la curva de costos medios, y el precio será igual al costo medio y al costo marginal a ese nivel de producción. Equilibrio general de producción. Todos los bienes son, por los factores de la producción, esencialmente rivales entre si. Por lo tanto, la eficiencia técnica requiere que los factores no pueden ser reasignados, entre empresas e industrias, en una manera tal, que la producción de un bien pueda ser aumentada sin reducir la producción de otro. Esto se lograría en la medida en que las tasas marginales de sustitución técnica (MRTS) entre cualesquiera de dos factores, en cualquiera industria dada, sean iguales entre si; éstas a su vez, sean iguales a la relación de precios de los dos factores, (punto en el cual la línea de precios de los dos factores es tangente a las isocuantas de las dos industrias o Condición Marginal para la Sustitución de Factores). Al igual como se procedió en el equilibrio general del intercambio, podemos, mediante, el auxilio del diagrama o caja de Edgeworth, representar gráficamente, las dotaciones fijas iniciales de los factores capital (K) y trabajo (L) y las funciones dadas de producción para los bienes A y B y su correspondiente mapa de isocuanta para cada uno de ellos, tal como se hace en la Figura 2-6 que se inserta en la página siguiente. 25


Supóngase que los factores son asignados inicialmente entre las producciones del bien A y el bien B; de manera que Oaka unidades del factor K y Oala unidades del factor L, son empleadas en la producción del bien A. La diferencia, Obkb y Oblb unidades del factor K y L respectivamente, son empleadas en la producción de B. Esta asignación de recursos, está representada por el punto D en la caja de Edgeworth. En ese punto las curvas isocuantas IIa y IIb se cortan entre si, por lo tanto las relaciones marginales de sustitución técnica (MRTS) de ambos productores no coinciden. Para la producción del bien A en el nivel IIa, la sustitución de L por K, sería en términos de dar o renunciar cantidades del factor K y obtener a cambio pequeñas cantidades adicionales del factor L, para mantener el mismo nivel de producción. En la producción del bien B, existe la posibilidad de entregar grandes cantidades del factor L, para ser sustituidas por relativamente pequeñas cantidades del factor K, y de esa manera mantener los niveles de producción IIb. Digamos que el productor de A, estaría dispuesto en el punto D, a entregar dos (2) unidades del factor K para recibir a cambio una (1) de L. El productor de B, con las dos unidades de K que recibiría, al ser liberadas de la producción de A, estaría dispuesto a ceder, digamos cuatro (4) unidades del factor L. De tal manera que la diferencia entre las tasas marginales de sustitución técnica (MRTS) en la producción de A y B, obliga a los productores de estos bienes a iniciar la sustitución entre los factores, moviéndose hacia P2, P3, o cualquier punto entre ambos. Si la sustitución entre los factores se dirige al punto P2, quiere decir que la producción del bien A no ha variado con respecto al punto D, pero la producción de B se ha incrementado hasta el nivel IIIb. Si el movimiento es hacia P3, la producción de A aumenta, mientras la de B no sufre modificación alguna. Por lo tanto si las MRTS entre dos factores son diferentes para dos productos o productores, entonces uno o ambos pueden aumentar la producción y ninguno disminuirla, al sustituir factores de producción. Figura 2-6: Equilibrio general de la producción

El lugar geométrico representado por la curva CC' se denomina Curva de Contrato y muestra esta curva, todos aquellos puntos en los cuales la asignación de recursos entre los factores garantiza la igualdad de las relaciones marginales de sustitución técnica y por tanto son considerados Óptimos de Pareto. Frontera de posibilidades de producción (Figura 2-7). La curva de contrato asociada con el equilibrio general de la producción es el lugar geométrico de los puntos representados en un espacio de factores. Ahora bien, representando gráficamente los 26


puntos que se encuentran sobre la línea de contrato y construyendo una Figura como la mostrada en 2-7, donde los ejes de coordenadas muestren las cantidades producidas de los bienes A y B, podemos derivar otra curva denominada curva de Transformación o Frontera de Posibilidades de Producción. Esta curva nos muestra, dados los factores de producción y la tecnología, el máximo posible de combinaciones entre dos grupos de bienes. Desde la producción de un solo bien en un extremo, hasta la producción del otro en el extremo opuesto. La curva es cóncava hacia el origen, debido a las diferentes funciones de producción para dos grupos de bienes y a la ley de los rendimientos decrecientes. Ella muestra como la producción relativa de un bien se incrementa y la del otro, va siendo progresivamente decreciente. La expresión tasa marginal de transformación (MRT), es dada por la pendiente de la curva de transformación y muestra el numero de unidades de un bien que deben ser sacrificadas, al incrementar la producción del otro bien en una unidad. La tasa marginal de transformación entre dos bienes es igual a la relación entre los costos marginales de ambas mercancías en aquel punto de producción. Si el precio es igual al costo marginal, MRT también tiene que ser igual a la relación entre los precios de los productos: MRTab = MCa/MCb ; MCa/MCb = Pa/Pb ; Condición Marginal para la Sustitución de Productos: MRTab = Pa/Pb Figura 2-7: Frontera de posibilidades de producción

Eficiencia de producción y consumo Consideremos ahora en forma conjunta la eficiencia de la producción y consumo. Para que la economía como un todo alcance la eficiencia económica, deben satisfacerse las siguientes condiciones: 1.- La tasa marginal de transformación (MRT) de la producción de dos mercaderías, ha de ser igual a la tasa marginal de sustitución (MRS) en el consumo. 27


2.- En ausencia de externalidades tanto en la producción como en el consumo, la igualdad entre precios y costos marginales aseguraría, que para cualquiera pareja de bienes MRS=MRT. El Óptimo de Pareto ocurriría con tal que los siguientes requisitos sean cumplidos: A.- Cada consumidor busca maximizar su satisfacción. B.- Los precios de los factores son uniformes para todas las empresas, equilibrando así la oferta del factor con su demanda. C.- Pleno empleo de los recursos. Todos los dueños de los factores de la producción que deseen facilitarlos a los precios prevalecientes en el mercado de factores, pueden así hacerlo. Dicho de una manera formal. Dado que los productores y consumidores enfrentan el mismo tipo de precios, los consumidores realizan sus compras relativas de tal manera que la tasa marginal de sustitución (MRS) para cualquiera pareja de bienes A y B, sea igual a la relación de sus precios (Pa/Pb); los empresas ajustan su producción de manera que sus costos marginales (MCa, MCb),- los cuales expresan la tasa marginal de transformación (MRTab)- son iguales a la misma relación de precios Pa/Pb: MRSab = Pa/Pb MCa/MCb = MRTab = Pa/Pb MRSab = MRTab De donde se deduce que la tasa marginal de sustitución de todos los consumidores es igual a la tasa marginal de transformación. Equilibrio general de consumo y producción. Analicemos gráficamente la situación de equilibrio general de producción (Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar), retomando el origen de la curva de posibilidades de producción o de transformación, la cual se deriva de la representación gráfica de la curva de contrato, al pasar de un espacio de factores a un espacio de producción (bienes). La curva de transformación TT', es de la forma indicada en el gráfico subsiguiente, en la que la pendiente indica la tasa marginal de transformación (MRT) del bien A por el bien B. Ella muestra exactamente, cuántas unidades del bien B deben ser producidas mediante transferencia marginal de capital (K) y trabajo (L) de la producción del bien B, hacia la producción del bien A. De forma tal que la reasignación de los factores después del proceso de transferencia, esté óptimamente realizado (para garantizar la igualdad MRTS=Pl/Pk). Seleccionemos cualquier punto sobre la curva de transformación TT', supongamos que sea S, de forma tal que las cantidades producidas de A y B son OA y OB respectivamente. Este punto S tiene su correspondiente en la curva de contrato (espacio de factores o recursos). La producción OA y OB determinan una cantidad de bienes disponibles para los consumidores W y R; estas disponibilidades de bienes conforman la caja de Edgeworth para el intercambio. El diagrama se construye trazando perpendiculares a los ejes desde el punto S. Así el origen O, se convierte en el origen del Sr. W y el punto S, se convierte en el origen del Sr. R. En este diagrama o caja de Edgeworth construiremos el equilibrio general del consumo (intercambio) de acuerdo a las explicaciones contenidas en secciones anteriores. En la producción del punto S, de la Figura 2-8, la tasa marginal de transformación (MRT), indicada por la pendiente de la línea tangente a TT' en el punto S, la identificaremos como MRTab. El punto P2 satisface las condiciones marginales de sustitución de productos (MRTS), al hacer coincidir las tasas marginales de sustitución (MRS) de ambos consumidores W y R, con el particular valor (S) de la tasa marginal de transformación (MRT).

28


Figura 2-8: Equilibrio de consumo y producción

Frontera total de posibilidades de utilidad. Observando los niveles de utilidad de los consumidores W y R a cada punto de la curva de contrato CC' en el gráfico anterior, podemos construir una curva de posibilidades de utilidad relativa al punto S. La representación gráfica de la frontera o límite de posibilidades de utilidad correspondiente al punto S, es identificada como UsUs'. Esta curva sola no nos ayuda mucho, por cuanto muestra una infinita cantidad de niveles de utilidad para dos consumidores, que son óptimos de Pareto. De este infinito número de puntos eficientes en consumo, sólo uno de ellos es relevante P2, ya que satisface la condición en la cual las tasas marginales de sustitución de W y R son iguales a un particular valor de la tasa marginal de transformación. Por tanto en la curva Uss', el punto P2 es el que cumple con la condición enunciada. Ahora bien, la curva de transformación TT', tiene infinitos puntos, de los cuales S, es uno de ellos. Si suponemos otro punto sobre la curva de transformación, en donde habría más del bien B y menos del bien A, entonces podríamos construir otro diagrama o caja de Edgeworth para el intercambio, en la cual se generara otra curva de contrato. Supóngase que esa nueva curva de contrato sea representada en el espacio de utilidades e identificada como Urr'. Tal como se indicó anteriormente de esta nueva combinación de productos A y B, resultaría una nueva y única tasa marginal de transformación (MRT), la cual para cumplir con las condiciones marginales de sustitución entre dos bienes, debería coincidir con las respectivas tasas marginales de sustitución de ambos consumidores (W y R). De igual manera el único punto relevante de la curva de contrato, cuya representación gráfica en un espacio de utilidades seria la curva Urr', que cumple con la condición anterior seria R´´. A medida que las combinaciones de producción varían alrededor de la curva de transformación TT´, nuevos diagramas Edgeworth de intercambio con sus respectivas curvas de contrato resultarían; y en cada punto de combinación de bienes, correspondería una tasa marginal de transformación, la cual, conjuntamente con las condiciones marginales de sustitución entre productos, dictaría una única asignación de bienes entre W y R, estrechamente relacionada con una determinada combinación de producción. Todos estos nuevos puntos pueden ser representados gráficamente, tal como se hizo con P2 y R´´, y la unión entre ellos formara una nueva curva que se denomina 29


Frontera Total de Posibilidades de Utilidad. Esta nueva frontera o límite se identifica en la Figura 2-9, con la línea gruesa VV´. Figura 2-9: Frontera total de posibilidades de utilidad

Hemos visto hasta ahora los requisitos que deben cumplirse para alcanzar la Eficiencia Económica de Consumo, de Producción y de Consumo y Producción. Las soluciones eficientes pueden obtenerse también mediante el funcionamiento de un sistema de mercado competitivo: Los productores, guiados por el deseo de maximizar beneficios, adoptarán el método de producción que minimice los costos, cumpliendo así con la condición de eficiencia en la producción. Además, producirán aquellos bienes que los consumidores desean más como lo indica el precio que dichos bienes tienen en el mercado. Por su parte los consumidores asignarán sus respectivos presupuestos entre los productos de forma que las tasas marginales de sustitución se igualen con sus precios, cumpliéndose la condición de eficiencia en el consumo. Para maximizar su beneficio los vendedores igualarán el coste marginal con el ingreso marginal, lo que bajo condiciones competitivas, también igualará el coste marginal con el precio o ingreso medio. Así también se cumple la última condición. Resumiendo, el óptimo de Pareto se obtendrá automáticamente, sin la intervención del gobierno, si las siguientes condiciones como un todo se cumplen: 1.- Universalidad de la maximización: maximización de ganancias de la empresa, del ingreso de cada dueño de factor de la producción y de la utilidad de cada consumidor - quien a su vez debe ser visto también, como propietario de factores de la producción-. 2.- Competencia, tanto en el mercado de factores como el de bienes. Si se satisfacen estas dos condiciones, entonces: A.- Todos los precios de los factores se ajustarán a aquellos niveles donde la oferta iguale a la demanda. B.- Cada empresa hará los ajustes necesarios en la combinación de los factores de manera que el ingreso marginal del producto de cada factor sea igual a su precio. 30


3.-

4.5.-

C.- El precio de cada mercancía equiparara la oferta con la demanda. D.- Cada empresa ajustara su producción de manera que el costo marginal sea igual al precio. E.- El precio de los productos será igual al costo marginal y al costo medio, cuando la producción se ajusta a nivel industrial. Transparencia: perfecto conocimiento por parte de los consumidores, de las cualidades de los bienes para satisfacer sus necesidades; de los productores, las tecnologías de producción disponibles y de la productividad de los factores; de los dueños de los factores de la producción, las mejores oportunidades para el empleo de los mismos. Pleno empleo. Ausencia de externalidades.

DISTRIBUCIÓN ÓPTIMA DE LA RENTA Como ya hemos dicho, la determinación del punto final de equilibrio del modelo competitivo, depende de la índole de las funciones de producción, de utilidad y de las ofertas iniciales de los factores o recursos. Dados estos elementos, existe una relación única, tanto de precios de bienes como de factores, que satisfarán al mismo tiempo, las restricciones presupuestarias de los consumidores y agotaran cada uno de los mercados de bienes y factores. Este equilibrio determinará qué cantidad de cada bien debe producirse, cómo producirse y distribuirse entre los integrantes de la sociedad. Es importante destacar que por cada asignación eficiente de recursos -óptimo de Pareto- existe asociada a ella, una y sólo una distribución de la renta. Es bastante dudosa que la distribución de la renta resultante del equilibrio competitivo en el sentido paretiano, pueda ser considerada como óptima por la sociedad desde el punto de vista de su función de bienestar social. La selección de aquella distribución de la renta considerada por la sociedad como óptima, dentro del cuadro de posibilidades que brinda las múltiples situaciones del equilibrio paretiano, puede ser resuelta solamente a través del proceso político. En los regímenes democráticos, la toma de decisiones, presumiblemente, refleja el consenso de la sociedad o mejor dicho, las funciones de bienestar social. Por lo tanto, una importante actividad que justifica la intervención gubernamental es aquella orientada a conciliar el actual estado de distribución de la riqueza, con aquel definido por la función de bienestar social. La Función de Bienestar Social y el conflicto Eficiencia-Equidad (3) Se entiende por distribución óptima de la renta al esquema de distribución que la sociedad considera como más equitativo, conforme ha sido expresado por la función de bienestar social (A. Bergson 1938). Esta función, puede ser definida como la resultante del consenso alcanzado -a través del proceso político- por los miembros de la sociedad sobre el bienestar relativo de sus integrantes. Ella no puede ser observada ni medida, su valor instrumental reside, como en cualquier modelo, en la habilidad de organizar nuestros pensamientos. Ahora bien, la consiguiente distribución de la renta, producto de una asignación eficiente de recursos en el sentido de Pareto, bien pudiera no ser considerada óptima desde el punto de vista de las preferencias de la sociedad. En tal sentido, la acción gubernamental será necesaria para modificar el estado de distribución de la renta. La conciliación del estado actual de distribución de la renta definido por el mercado con aquel definido por la función de bienestar social, pone en evidencia el conflicto que surge entre los criterios de equidad y eficiencia. Veamos esto. El significado de los conceptos de eficiencia y equidad puede ser ilustrado mediante el empleo de la frontera total de posibilidades de utilidad y la función de bienestar social, herramienta conceptual que introduce formalmente a la equidad dentro de los problemas de asignación de recursos. También conocida como Función de Bienestar Social Utilitarista, en razón a 31


su asociación con los filósofos utilitaristas del siglo XIX (Jeremy Bentham y su seguidor John Stuart Mill). En la Figura 2-10, que se muestra más adelante, se identifican tanto la frontera de posibilidades de utilidad GG, como la función de bienestar social W, 1

2

i

i

W = W (U, U....U...), donde U se refiere a los niveles de utilidad de la iésima persona. Convencionalmente se ha admitido que, cualquier modificación o cambio que desplace a la economía de un punto ineficiente en sentido Paretiano, tal como "d", hacia un punto eficiente u óptimo de Pareto como "a", "b" o "c", sobre la frontera total de posibilidades de utilidad, mejora la eficiencia de la economía. Ello es posible gracias a que los ganadores podrían compensar a los perdedores con transferencias de ingresos y continuar siendo gananciosos (Principio de Compensación). Pueden ser consideradas como decisiones basadas sólo en el criterio de eficiencia, todas aquellas acciones o políticas que involucren movimientos desde "d" a cualquier punto sobre la curva GG. Sin embargo, un movimiento a lo largo de la frontera total de posibilidades de utilidad, digamos de "a" hacia "b", no puede ser juzgado desde los niveles de eficiencia. En estricto sentido Paretiano, ambos puntos son igualmente eficientes. Cualquier juicio que se emita sólo podrá ser realizado desde el punto de vista de la equidad; esto es, sopesando los cambios relativos de utilidad de los señores A y B. Comoquiera, que hay envuelto comparaciones interpersonales de utilidad, el análisis económico por si sólo es insuficiente para aportar soluciones, que si están al alcance de los juicios de valor. Como podemos observar, las decisiones sobre la asignación de recursos en el sector público, son tomadas algunas veces con la mente puesta en la equidad, como por ejemplo cuando se utiliza el sistema tributario para redistribuir el ingreso. Para el caso de dos personas, A y B la función de bienestar social puede ser representada por las curvas W1, W2, W3 y W4, cada una de ellas indicando niveles superiores de bienestar social. El punto "a" de la Figura 2-10, podría ser el máximo bienestar social alcanzable por la sociedad, o el optimum optimorum. Socialmente,"b" es preferido a "c". Si la asignación de recursos realizada por el mercado nos sitúa en el punto "c", una política redistributiva del ingreso del señor A hacia el señor B, podría ser recomendable, especialmente cuando se tiene en mente alcanzar eventualmente el punto "a". Sin embargo, una política de transferencias de recursos financiada por medio de impuestos progresivos, a la larga, además de crear distorsiones en la economía (afectaría al nivel de empleo, ahorro, inversión y crecimiento económico), reduciría el potencial de redistribución, impidiendo un movimiento a lo largo de la curva GG. Esto es, a medida que se redistribuye el ingreso, la eficiencia podría ser sacrificada en aras de la equidad, ya que la economía podría dirigirse de "c" hacia "d", lo que significaría un más alto nivel de bienestar social W2, mayor que el que existía en "c" W1. Si se imprime un mayor énfasis en la política de redistribución, podría desviar a la economía del punto "d" hacia el punto "e", lo cual no seria recomendable, porque no sólo se habría perdido la eficiencia, sino que se verían reducidos los niveles de bienestar de los señores A y B. Por tanto, concluimos, aun si la economía alcanza una asignación de recursos en el sentido de Pareto, la intervención gubernamental puede ser necesaria para alcanzar una justa distribución de la renta; de otro lado, las premisas condicionantes del modelo, necesarias para su validez, pueden bien no ser satisfechas en el mundo real. Como veremos más adelante, la ausencia de tales condiciones pueden conducir a los mercados a asignar los recursos ineficientemente.

32


Figura 2-10: Conflicto Eficiencia-Equidad

33


NOTAS AL CAPÍTULO II (1) DUE, John, et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Illinois. 1981. pp. 11-20, 20-22. (2) FERGUSON, C.E., et al., Microeconomics Theory Ed.Irwin. 5 ed. USA 1980. pp.421-430, 443-450. (3) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed. Little, Brown, 2 ed. Boston 1984, pp. 31-32 - FISCHER, Stanley et al. Economía. 2ed. Mac Graw Hill. 1993. pp. 221-241; 500519; 8-13 - CALL, Steven et al. Micoeconomía. Ed. Grupo editorial Iberoamérica. 1983. pp. 501521; 421-425 - ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin/Mac Graw Hill USA. 1995. Chapter 4 - N. MANKIW, Gregory. Principios de Economía. Ed. MacGraw Hill. 1998. pp 354357

34

III BIENES PÚBLICOS Una de las causas del fracaso del mercado que mencionáramos en el Capítulo I, como responsable de que éste no pudiere alcanzar el Óptimo de Pareto, es la existencia de ciertos bienes destinados a satisfacer necesidades públicas; los cuales, no pueden ser divididos o repartidos individualmente entre las personas. A diferencia de naranjas, automóviles, etc., que si pueden ser adquiridos separadamente por quiénes quieran que sean, estos bienes, a los cuales se les conoce con el nombre de Bienes Públicos, sólo pueden ser consumidos colectivamente -esto es, juntos e indivisibles- por la sociedad como un todo.

CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS La principal característica de los bienes públicos es el carácter colectivo de sus beneficios, resultante éste de la imposibilidad de atribuirlos por separado a los individuos. Una vez que son hechos disponibles, se ofrecen conjuntamente a todos los miembros de la sociedad por igual. Consecuentemente, el consumo de una persona no reduce la cantidad disponible para las otras; por lo tanto, no será necesaria la apropiación individual para obtener beneficios de ellos -aún cuando no es posible dividirlos en unidades que puedan venderse por separado. Existen otras dos características íntimamente relacionadas (1). 1.- NO RIVALIDAD en el consumo: el consumo que de ellos haga una persona no disminuye la cantidad disponible para otras. En otras palabras, el costo marginal generado por un consumidor adicional del producto es cero. Por ejemplo, el tráfico de los barcos frente a un faro marino, no disminuye la utilidad obtenida por los otros barcos. En cierto sentido, los bienes públicos no son consumidos en stricto-sensu, sino disfrutados. Otros ejemplos de bienes públicos, incluyen las señales de televisión: un nuevo televidente del canal 7 no debilita la señal recibida por otros televidentes del mismo canal. De la misma forma que nuevos inmigrantes pueden beneficiarse de los niveles de educación pública a cero costo. La administración de justicia, control de inundaciones, servicio metereológico, policía, alumbrado público, etc., constituyen ejemplos adicionales de bienes públicos, cuyo consumo es a la vez conjunto y simultáneo. 2.- INDIVISIBILIDAD: no existe el medio de excluir a nadie de los beneficios de un bien público. La defensa nacional es el clásico ejemplo de bien público. Los beneficios en forma de protección contra una invasión extranjera o de la toma del territorio extranjero recaen en forma indivisible en toda la comunidad y no puede excluirse a nadie de los mismos. En tanto que la defensa nacional y otros bienes públicos, no pueden empaquetarse y distribuirse separadamente a los miembros de la comunidad, y además, en tanto nadie puede ser excluido de sus beneficios, no existe manera para que puedan ser vendidos a específicos individuos a determinados precios. Por tanto, no se les aplica el principio de exclusión (2) atribuible a los bienes privados. En el supuesto dado que los bienes públicos pudieran ser comprados individualmente, su producción sería cero o muy pequeña, comparada con el nivel óptimo deseable por la sociedad; por lo tanto habría subproducción de ellos, ya que su costo seria sensiblemente mayor al de los beneficios privados resultantes. En caso de que la defensa nacional fuese proporcionada por personas privadas, algunos podrían adquirir armas, otros guardaespaldas, pero ninguno tendría los recursos suficientes como para formar un ejército capaz de defender al país de una invasión extranjera. En consecuencia, la empresa privada no puede producir los bienes públicos; ellos deben ser provistos y financiados por el Estado. 35

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS Las características de no rivalidad e indivisibilidad, permiten clasificar todas las formas posibles de bienes o servicios (3):

Rivalidad No-rivalidad

Exclusión Bienes privados Serv. púb. mixtos

No-exclusión Serv. púb. mixtos Bienes públicos

Un bollo de pan de trigo (arepa) representa un típico ejemplo de los innumerables bienes privados. Por supuesto no podrán acceder a él, sino aquéllos que paguen el respectivo precio; pero además, el consumo que se haga de esa unidad, impediría que otros puedan beneficiarse de ella. En el caso de los bienes públicos puros, como hemos expresado arriba, no existe forma ni manera de excluir a nadie de sus beneficios, y el consumo que de ellos se haga, no hará disminuir las disponibilidades existentes para el resto de la sociedad. Los tradicionales ejemplos de los servicios colectivos puros, además de la defensa nacional, está el faro marino. Ambas propiedades, no rivalidad e indivisibilidad, están presentes en su provisión. Aunque conviene notar, que no existe restricción alguna para que los consumidores valoren por igual los beneficios de un bien público. Si un barco lleva un embarque altamente valorado, su propietario le dará una utilidad al servicio de faro mucho mayor, que aquel asignado por otro navío con una carga no tan preciada. La valoración de los bienes públicos puede ser positiva o negativa. Veamos otro ejemplo. La construcción de un sistema de misiles para protección del país, no impone ninguna restricción a las personas para su disfrute (consumo). Sin embargo, no todos los ciudadanos le dan el mismo valor. Aquellos que piensan que su seguridad será aumentada, el valor será positivo; mientras lo que piensan que tal sistema desatará una carrera armamentista y se afectará la seguridad nacional, seguramente, le otorgarán a tal proposición un valor negativo y se negarán a contribuir con su provisión (Interdependencia entre Funciones del Estado. Capitulo I). Adicionalmente, las condiciones de mercado y el progreso tecnológico, no hacen tan absoluta las características de los bienes públicos. El servicio de biblioteca es un bien público en la medida en que sólo estén presentes pocas personas. Si aumenta la concurrencia, el servicio se congestiona y la calidad de lo consumido por cada persona desmejora. Vemos que el criterio de la no rivalidad no es satisfecho íntegramente. Existen bienes y servicios que gozando de la no exclusión, son rivales en el consumo, nos referimos a los denominados servicios públicos mixtos. La provisión pública de un bien público no significa que deba ser producido por el sector público. Muchos servicios públicos como el aseo urbano y el transporte colectivo son producidos por el sector privado, bajo la forma de concesión de servicio público, pero son provistos por las localidades. También puede suceder que sean las propias municipalidades las que produzcan el servicio a través de empresas públicas. Lo inverso, también puede ocurrir, servicios privados como la salud y la vivienda, pueden ser provistos por el sector público. En cuanto a los servicios públicos mixtos connotados por la rivalidad en el consumo y la imposibilidad de la exclusión, son particularmente raros. Se trata de servicios en los cuales, el consumo que se haga de ellos, excluye automáticamente el disfrute por cualquier otra persona. El ejemplo socorrido en este caso, eminentemente ilustrativo y pedagógico y sin ningún valor real, es el de la polinización de las flores por las abejas. Apicultores y cultivadores de flores se benefician por igual de la miel y la polinización, sin que ninguno de ellos pueda ser excluido. Aunque, las abejas y las flores, constituyen bienes rivales, ya que, nuevos apicultores o cultivadores de flores, pueden entrar libremente en el mercado, y en consecuencia competir con los ya existentes. El problema del polizón En determinadas circunstancias, los bienes públicos pueden ser provistos por una cooperación voluntaria, sin necesidad de intervención gubernamental. Por ejemplo, un pequeño grupo de vecinos tiene la iniciativa de construir un parque infantil en un terreno abandonado de su urbanización. Al igual que esta y otras iniciativas similares emprendidas 36

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS por las denominadas asociaciones o comunidades de vecinos (ronda policial, parques y jardines, mantenimientos de calles, reparación de ascensores y pintura de fachadas de edificios, etc.), nos encontramos frente al problema del polizón, aquel que no quiere cooperar (free rider), pero, por la naturaleza de los servicios provistos (bienes públicos) no puede serle denegado el disfrute de los beneficios que estos servicios proporcionan. La no exclusión, puede suponer que la gente puede ocultar sus verdaderas preferencias, ya que obtiene beneficios al hacerlo. Supongamos dos personas que piensan disfrutar de un espectáculo de fuegos artificiales y que no existe exclusión que le impida a alguna de ellas asistir. Si una de ellas oculta intencionalmente su agrado por el espectáculo de fuegos artificiales, afirmando que ello no significa nada para él, dicha actitud supone que la otra persona pagará por completo la contribución, y esta persona, por supuesto, disfrutará el espectáculo completamente gratis y dispondrá de más dinero en el bolsillo. Este beneficio de dejar que otros paguen, mientras usted disfruta de los beneficios se conoce con el nombre del problema del polizón (free rider). Cuando existen bienes públicos, cualquiera persona tiene la oportunidad de arrebatar egoístamente algún beneficio, situación que no ocurriría en un sistema de precios competitivos de bienes privados (Samuelson P. 1955). Como consecuencia el mercado fracasa en suministrar la cantidad eficientemente apropiada de bienes públicos. Aún, si su consumo es excluíble, la provisión de bienes públicos por el mercado continua siendo ineficiente. Sigamos con el mismo ejemplo de los fuegos artificiales. Asumamos que hay que pagar una entrada para su disfrute; el empresario privado cobrará un precio que sea igual a su costo marginal (condición de máxima ganancia Capítulo II), para lograr con otras condiciones el llamado Óptimo de Pareto. Ahora bien, como un bien público no rivaliza en su consumo con los bienes privados, el costo marginal de proveerlo a otra persona seria cero. Por consiguiente, la eficiencia requeriría que el precio fuese cero; no obstante, si el empresario no cobra ningún precio no permanecería por mucho tiempo en el negocio. En resumen, en la medida en que el número de personas involucrado en el consumo de un bien público aumenta, el comportamiento humano traduce una menor responsabilidad individual frente a los otros. Por ello, si existe un marcado deseo de un bien público, el gobierno, el cual representa la organización de la sociedad civil, debe intervenir, ya que conoce las preferencias de la sociedad, y en virtud de su poder coactivo, garantiza su financiamiento y además proporciona el servicio. La intervención gubernamental corrige el problema del polizón y asegura una eficiente asignación de bienes públicos.

LA ÓPTIMA PROVISIÓN DE LOS BIENES PUBLICOS PUROS (4) Este análisis fue originalmente concebido por Paul Samuelson (1954-1955), y las conclusiones que de él se obtengan son conocidas como las condiciones de Samuelson. El problema de la provisión y financiación óptima de los bienes públicos se analiza mejor en un mundo compuesto por dos individuos, los señores A y B, y dos bienes, uno público G y otro privado X. Como X es un bien privado normal, es divisible para el consumo; es decir, la cantidad de X consumida por el señor A no puede ser consumida por el señor B y viceversa. El consumo total de X debe dividirse entre lo que consume el señor A y lo que consume el señor B. Esto puede enunciarse formalmente por la condición de que Xa + Xb = X, representando Xa y Xb las cantidades del bien privado X consumidas por los señores A y B respectivamente. Como G es un bien público puro, no es divisible para el consumo. Por eso, el "consumo" del señor A no reduce la cantidad del bien público G disponible para el "consumo" del señor B. Como la cantidad disponible de G no puede dividirse entre los miembros de la sociedad, los señores A y B deben consumir en común la cantidad G puesta a su disposición. Además, como la cantidad total G está disponible por igual para el consumo de cada persona, en cierto sentido es consumida por todos de manera igualitaria. Esto puede enunciarse formalmente por la condición Ga = Gb = G, representando Ga y Gb las cantidades consumidas por los señores A y B respectivamente. Comoquiera que no hay 37

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS necesidad de distinguir entre la cantidad del bien público producido y consumido por cada individuo, no habrá porque identificar con los subíndices a y b el consumo de G. La condición arriba enunciada, caracteriza el consumo simultáneo de los bienes públicos. Ambas personas "consumen" el servicio de una misma cantidad física G. Esto no significa que cada persona tenga la misma preferencia por G o reciba la misma utilidad de él. Ambos bienes, público y privado son producidos de acuerdo a sus respectivas funciones de producción y al empleo de factores. Por el lado de la producción, no hay ninguna diferencia entre una economía que produzca X y G, y aquella que produce dos bienes privados tal como se vio en el Capítulo II. El diagrama o caja de producción de Edgeworth puede ser usado para obtener las mismas condiciones de eficiencia en la producción, al igual que se hizo en un mercado de dos bienes privados. Esto es, las relaciones marginales de sustitución técnica entre dos factores para la producción del bien X y del bien G deben ser las mismas. Dado que las condiciones de eficiencia en la producción permanecen inalterables, ellas pueden ser perfectamente satisfechas por un sector privado competitivo que produzca tanto al bien privado como al bien público, vendiendo los bienes privados a los consumidores, y los bienes públicos al sector público. Por lo tanto, la existencia de bienes públicos no implica su producción pública, sólo su provisión pública puede ser requerida. Equilibrio general de bienes públicos y privados Nuestro problema analítico es semejante al expuesto en el Capítulo II. Suponemos que la curva de posibilidades de producción de la sociedad está dada, así como también los gustos de los señores A y B. El problema consiste en determinar las condiciones necesarias para asegurar la optimalidad de Pareto o sea producciones relativas eficientes del bien privado X y del bien público G. En la Figura 3-1 que se presenta en la siguiente página podemos representar en su parte superior la curva PP o curva de posibilidades de producción, la cual indica las distintas combinaciones del bien X y del bien G, dadas las cantidades disponibles de factores y la tecnología de producción. El problema se complica empero, porque no podemos trazar el habitual diagrama de caja de Edgeworth que refleja diversas cantidades de consumo de los dos bienes por los dos individuos, puesto que suponemos que ambos consumen la misma cantidad del bien público G. Por eso, en lugar de deducir el límite de posibilidades de utilidad y las condiciones relacionadas, necesarias para la eficiencia, lo estableceremos en forma directa. Tanto A como B se benefician del consumo del bien privado como del bien público, por lo tanto podemos trazar sus respectivos mapas de indiferencia para cada uno de ellos. La parte superior de la Figura 3-1 muestra el mapa de curva de indiferencias del señor A desde el origen Oa, mientras que en el fondo del mismo diagrama se observa el mapa de curvas de indiferencias del señor B desde el origen Ob. Para obtener las condiciones de la optimalidad de Pareto, partimos de un punto de utilidad arbitrario del señor A y hallamos aquella combinación de recursos que maximice el nivel de utilidad del señor B. Al proceder así, determinaremos las condiciones necesarias para la eficiencia y un cierto punto sobre el límite de posibilidades de utilidad. Si elegimos un nuevo nivel diferente para el señor A y repetimos el ejercicio, podríamos deducir otro punto en el límite de posibilidades de utilidad y así trazar por fin el límite total de posibilidades de utilidad. Supóngase que la curva de indiferencia II representa el nivel de utilidad para el señor A. Cualquiera combinación de G y Xa que deje a A inalterada su satisfacción es permitida. Nuestra primera tarea será hallar aquellas combinaciones de G y X b disponibles para B, que sean consistentes tanto con las combinaciones de producción de G y X, como con las combinaciones disponibles para A de G y Xa (para mantener A en II). Consideremos un punto sobre PP, tal como C. La producción de G correspondiente a ese punto OaE, puede ser consumida por A y B simultáneamente, puesto que es un bien público. La producción de X es EC, la cual debe ser dividida entre A y B. Para mantener al señor A en el nivel de utilidad II, este requiere ED cantidades de X, quedando CD 38

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS para B, que no es más que la distancia vertical entre la curva de posibilidades de producción PP y la curva de indiferencia II. Procediendo de la misma manera, podemos obtener cualquiera combinación de X y G disponible para el señor B, restando verticalmente II de PP. Así, la curva de posibilidades de consumo del señor B puede deducirse, dado el consumo del señor A, a lo largo de la curva de indiferencia II. La curva de posibilidades de consumo de B está representada por TT en la parte inferior de la Figura 3-1. El máximo nivel de utilidad que el señor B puede alcanzar es aquel en que su curva de indiferencia JJ es tangente a la curva TT (Y'), lo que supone una producción del bien público equivalente a OaGo (=ObGo), y del bien privado de OaF, de la cual OaZ es consumida por A y ZF (=ObY) es consumida por B. ¿Qué podemos inferir con respecto a las condiciones necesarias para la eficiencia en esos puntos de consumo y producción? Un estudio de la Figura 3-1 indica que, en el punto de consumo Y' del señor B, y en el punto de consumo Z' del señor A, las pendientes de sus curvas de indiferencia no son iguales. De modo que, si se trata de bienes públicos, la eficiencia no requiere la igualdad de las tasas marginales de sustitución entre consumidores como en el caso de los bienes privados. Tal igualdad no es posible a menos que sus preferencias sean las mismas. Además en el punto F', la pendiente de la curva de posibilidades de producción difiere de las pendientes de las curvas de indiferencia, tanto de A como de B, en su punto de consumo. Así, la tasa marginal de Figura 3-1: Equilibrio general de bienes públicos y privados

transformación no es igual a la tasa marginal de sustitución de ninguno de los dos consumidores. Puede demostrarse, sin embargo, que en el punto F' la tasa marginal de transformación es igual a la suma de las tasas marginales de sustitución de los señores A y B. En el punto de tangencia (Y') entre JJ y TT, la pendiente de la curva de indiferencia de B es igual a la pendiente de la curva de posibilidades de consumo TT. La pendiente de la curva de indiferencia JJ del consumidor B es la tasa marginal de sustitución de un bien privado por un bien público (MRSgx). Dado que TT se obtuvo de la sustracción vertical 39

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS entre la curva de indiferencia II del señor A (cuya pendiente viene dada por MRS gx) y la curva de posibilidades de producción PP (cuya pendiente es MRTgx), la pendiente de TT por geometría elemental viene dada por la diferencia entre las pendientes de PP y II. Por lo tanto, en el punto de óptima asignación de recursos se cumple la siguiente ecuación: MRSbgx = MRTagx - MRSgx o lo que es lo mismo MRTgx = MRSagx + MRSbgx de donde MRTgx = ∑ MRSigx (1) i=a,b

Para que exista eficiencia entre un bien público y otro privado, debe cumplirse con la condición 1, aún cuando las tasas marginales de sustitución para cada individuo difieran entre si. La ecuación 1 representa la condición de eficiencia necesaria para la óptima provisión de un bien público G, y convencionalmente se conoce como la condición Samuelson. Ella (1) debe interpretarse como sigue: en el óptimo, el costo marginal de producir una unidad adicional de G, en términos de la cantidad de X que habría que sacrificar (MRTgx), debe ser igual a la suma de los beneficios marginales que todos los usuarios obtienen simultáneamente por el incremento de la producción de G a costa de la de X (∑MRSigx). Producción óptima de un bien público En una economía donde el dinero es utilizado como unidad de cuenta, podemos interpretar las condiciones de eficiencia en términos de beneficios y costos marginales monetarios. La tasa marginal de transformación es igual a la relación entre el costo marginal de producir G dividida por el costo marginal de X, o sea: MRTgx = MCg/MCx (2) Las relaciones marginales de sustitución (MRSgx) de los señores A y B, indican las tasas a las cuales ellos están dispuestos a intercambiar el bien público en término del bien privado X, de manera que dejen inalterados sus niveles de utilidad. De manera que, para un individuo podemos escribir la tasa marginal de sustitución como la relación por cuociente entre los beneficios marginales monetarios de G y X. MRSagx = MBag/MBax = MBag/Px (3) En una economía, donde los productores al actuar competitivamente cumplen con la condición de precio igual al costo marginal, satisfaciendo adicionalmente las condiciones de eficiencia en la producción, es decir: Px = CMx, y las condiciones establecidas por las ecuaciones (1), (2) y (3); deberá cumplirse que: ∑ MBig = MCg (4) i=a,b

¿Qué cantidad debe producirse de un bien público? La sociedad debe producir hasta el punto en que el costo marginal para la sociedad sea igual al beneficio marginal social producto de una mayor producción. Esto es, que la suma de los beneficios marginales para todos los individuos provenientes del bien público G, deben ser igual al costo marginal de producirlo. Esta última versión de las condiciones de eficiencia expresadas en términos de beneficios y costos marginales, nos conduce rápidamente a una interpretación diagramática, a través de la construcción de curvas de demanda y oferta. En la Figura 3-2 que se inserta más adelante, la curva de oferta S, muestra el costo marginal de producir el bien público G para varios puntos situados a lo largo de la de posibilidades de producción PP. 40

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS Las curvas Da y Db, representan curvas de "demanda" de G, para los dos individuos, en el sentido en que ellas expresan el beneficio marginal del bien público G que obtienen ambas personas (MBig), o el precio que ellas tendrían que pagar por cada cantidad de G si tuvieran que hacerlo. Para mostrar cómo el punto óptimo Go se determina, basta con sumar verticalmente las curvas de demanda individual (en lugar de horizontalmente como se hace en el caso de los bienes privados), para obtener la curva de demanda agregada Da + Db. Por ejemplo, para la cantidad G1 de bien público sumamos la distancia dG1 = MBag con eG1 = MBbg para obtener el punto f, el cual es por lo tanto igual a la suma de MBag y MBbg. La cantidad óptima de G se ubica en el punto b en que la curva de demanda agregada corta a la curva de oferta. En el punto b, se satisfacen las ecuaciones (1) y (4). La producción óptima de G se halla en el nivel en que la cantidad total que la sociedad está dispuesta a pagar por el bien público G es igual al costo marginal o de oportunidad de dicho bien. En el punto de equilibrio b, el señor B soportaría OMBbg del costo de bien público G, mientras que A sufragaría OMBag del costo del mismo bien; si cada individuo debiera abonar un impuesto o pagar un precio igual a su tasa marginal de sustitución, la cual representa la cantidad máxima que estaría dispuesta a pagar para obtener la cantidad disponible de ese bien. Esto indica, que en el punto de equilibrio b (Fig. 3-2), el cual representa el punto de producción F' (Fig. 3-1) de la sociedad, la tasa marginal de sustitución del señor B es superior a la tasa marginal de sustitución de A, lo que indica que B atribuye al bien público un valor más alto que A. Este análisis pone de relieve una diferencia esencial entre bienes públicos y privados. En el caso de los bienes privados, la gente se ve ante precios idénticos y ajusta las cantidades que compra, mientras que, si se trata de bienes públicos se halla ante cantidades iguales, y ajusta sus propios precios personales o tasas marginales de sustitución, de acuerdo con las cantidades disponibles. Figura 3-2: Producción Óptima de un Bien Público

El análisis que acabamos de realizar de la Fig. 3-2 sugiere una interpretación seudomercado de la oferta de bienes públicos, más conocida como beneficio-precio o la solución Lindahl. Afirmaba Lindahl, que el gobierno conocía de antemano los esquemas de preferencia individual y ajustaba beneficio-precio (impuesto) sobre cada individuo, de manera que, el beneficio-precio que tendría que pagar fuese igual a su tasa marginal de sustitución (MRS); al propio tiempo, determinaba las cantidades totales del bien público, de forma que las tasas marginales de transformación (MRT) y de sustitución fuesen iguales. Esta solución no está exenta de problemas. En primer lugar, el gobierno debe conocer los esquemas individuales de beneficios marginales a fin de poder asignar beneficios-precios. Estas preferencias, no son, sin embargo, directamente observables. El 41

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS problema reside en que la gente no revelará sus verdaderas preferencias, porque no hay un verdadero mercado de bienes públicos. Cuando las personas adviertan que éstos están disponibles y puedan disfrutar de sus beneficios paguen o no sus contribuciones (impuesto-precio), no existe incentivo que las haga revelar sus verdaderas intenciones; por ello las curvas de demanda no serán nunca observables. El sistema de precios no funciona, y cualquier esfuerzo por determinar indirectamente el esquema de beneficios marginales, mediante encuestas o cualquier procedimiento similar, por fuerza fracasará, ya que la gente es reacia a expresar sus verdaderas preferencias, en la medida en que su beneficioprecio (impuesto) dependa de ellas. Por consiguiente, toda, solución análoga a la del mercado es insatisfactoria. En segundo lugar, los precios, en caso de bienes públicos, no juegan el papel de asignadores de recursos como lo hacen con los bienes privados. Los precios son herramientas de racionalización cuando se trata de bienes privados, ellos determinan quién consume cuánto, con los bienes públicos no sucede lo mismo. Si por definición, cada quién consume la misma cantidad de un bien público una vez que haya sido provisto, el sistema de precios es inefectivo para asignar recursos. La única función a la que estarían destinados seria determinar cómo el costo de financiamiento de un bien público seria repartido entre los diferentes usuarios. Es importante señalar que la solución particular derivada por nosotros dependió de elegir un determinado nivel de bienestar del señor A. Si hubiésemos elegido otro nivel de indiferencia de las tantas que integran el mapa de A, habríamos obtenido otra curva de posibilidades de consumo para el señor B, y se habría elegido su utilidad máxima alcanzable. Obsérvese que cada punto seria óptimo en el sentido de Pareto, en cuanto representa la utilidad máxima a que puede llegar B, dado un nivel fijo de utilidad de A. En cada caso la eficiencia exigiría el cumplimiento de la ecuación 1. Pero desde un punto de vista normativo ningún punto seria preferible. En consecuencia, podemos trazar el lugar de los niveles alternativos de utilidad para los señores A y B y representarlos como frontera total de posibilidades de utilidad, idéntica a la vista en el Capítulo II. Si un bajo nivel de utilidad ha sido escogido para A, otro, a un nivel de satisfacción más alto le corresponderá a B, y viceversa. Desde el punto de vista de la eficiencia económica, cualquier punto sobre la frontera total de posibilidades de utilidad es igualmente deseable. La elección entre tales puntos se reduce a la cuestión puramente ética de cómo el bienestar debería distribuirse entre los distintos miembros de la sociedad.

TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA (5) La discusión del fenómeno de los bienes públicos ha sido dedicada básicamente a la determinación de las condiciones óptimas para la provisión de tales bienes. Hemos hecho énfasis, en que las propiedades combinadas de consumo conjunto (no rivalidad) y no exclusión inhabilitan el uso del mecanismo de precios del mercado para determinar las preferencias de los individuos, debido a cambios marginales en la producción pública (aún asumiendo que los individuos mismos tengan suficiente información para hacer tal aseveración). La no exclusión, impide a los individuos revelar voluntariamente sus preferencias por los bienes públicos, en la medida en que ellos no pueden ser excluidos de su consumo el cual es gratuito. Nuestro problema, dado que los mercados no son los medios idóneos para la asignación de los bienes públicos, será analizar ¿cuáles mecanismos emplean los gobiernos democráticos para determinar las cantidades de bienes públicos? El estudio de cómo tales decisiones son realizadas, o el análisis positivo de la determinación de los bienes públicos es frecuentemente denominado la teoría de la elección pública. Ella trata el mecanismo político, especialmente el comportamiento de votación, por medio del cual las preferencias de la sociedad por los bienes públicos son racionalmente transmitidas a los políticos.

42

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS Actores principales del proceso político Existen de modo fundamental tres grupos o actores que interactúan en el escenario de la democracia representativa: Los funcionarios del gobierno que está en el poder (burocracia), los representantes del pueblo o congresistas, que votan sobre programas propuestos en principio por los funcionarios públicos, y por último, los ciudadanos. Como cada uno de estos grupos difiere tanto en sus actitudes como en su provisión frente a los bienes públicos, analizaremos sus reacciones con respecto al problema de su aprovisionamiento y fijación de precios. Supondremos que los individuos, como electores-votantes, como representantes de éstos, como funcionarios del gobierno o como burócratas, son motivados por el deseo de satisfacer sus propias preferencias; las cuales reflejan en gran medida el interés particular, pero también se preocupan por el bienestar de los demás, por las actividades gubernamentales per se y por la sociedad. Los individuos pertenecientes al sector gobierno, aún cuando tratan de satisfacer sus preferencias particulares, están sujetos a serias restricciones, por la necesidad de negociar con otros y el deseo de granjearse el favor de sus superiores, conservar sus posiciones o ser reelectos. En consecuencia, su posibilidad de actuar libremente está seriamente limitada. Los Electores Un individuo se enfrenta con varios posibles programas, de distintos niveles de actividad y precios en forma de impuestos que debe pagar si se cumple con dichos programas y actividades. La cantidad que de ellos él querría obtener depende de varios factores: esquemas de preferencias, nivel de ingresos y los precios en forma de mayores impuestos que debe pagar por los servicios públicos. Conviene revisar antes algunas de las diferencias relativas a la decisión del consumidor en los sectores público y privado. Diferencias relativas a la toma de decisión de los consumidores. La decisión del individuo respecto a la producción pública se distingue de varias y significativas maneras de la decisión con respecto a la producción del sector privado. 1.- Incapacidad de controlar la cantidad adquirida. Con un bien público no existe manera de decidir la producción y precio por parte de los consumidores, ello depende de la decisión del gobierno sobre la base de preferencias generales. 2.- Naturaleza y conocimiento de los beneficios. Al ser consumidos en forma colectiva, sus beneficios se brindan a la sociedad como grupo. Por lo tanto, quizás el individuo no se de cuenta de que se beneficia, pero si la actividad no se realizara, es posible que su situación fuera peor (mejor). Una persona podría desconocer las medidas de salud pública destinadas a eliminar el paludismo, pero si no se practicasen, él y su familia podrían enfermarse. 3.- Incertidumbre. Una persona puede estar muy insegura en cuanto a los beneficios de los bienes públicos: la utilidad de gastar más en defensa nacional. También puede estar insegura de lo que seria su propia actividad respecto de la determinación real del nivel del sector público y del precio que en forma de impuesto pagará, es decir su participación en los distintos tributos, sobre todo con el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital (cuyos efectos distributivos aún no están claros ni para los expertos) y los impuestos progresivos sobre la renta. Finalmente, también está insegura en lo relativo a su posibilidad de evitar el pago del impuesto, cambiando sus actividades (ganando menos o cambiando de hábitos de consumo) y en la medida en que el impuesto se verá afectado por los cambios de actividad de otras personas. 4.- Motivación por el bien común. Puede existir interés de las personas no sólo en aquellas actividades que respondan a la compra de bienes privados, sino 43

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS que comportan consideraciones respecto del interés de los demás. Para el caso de los bienes públicos, pueden ser más significativos motivos más amplios. Muchos individuos se preocupan por el bienestar de los indígenas o la conservación de los bosques, aunque no esperan ver alguna vez a un indio ni de disfrutar de un bosque. 5.- Mezcla de actividades de asignación y distribución. Casi siempre toda asignación de recursos para la producción de bienes públicos acarrea implicaciones distributivas. La instrucción pública por ejemplo, ofrece beneficios particulares a familias de bajos ingresos, pero es posible que sea financiada, ante todo, por grupos de ingresos altos. En consecuencia los esquemas individuales de preferencias por los servicios públicos se ven influidos por actitudes frente a las consecuencias de la redistribución. Preferencias de los individuos por los bienes públicos. La mayor o menor preferencia por los bienes públicos depende de varios factores. 1.- Gustos. De la misma forma que existen fuerzas que influyen los gustos por los bienes privados, también las existen que influyan la demanda por los bienes públicos. Las preferencias varían: para algunos es importante la defensa, para otros, la educación. En la medida en que puedan identificarse los beneficios directos a los individuos, habrá mayores preferencias. Por consiguiente, las familias numerosas con varios hijos en escuelas públicas tendrán mayores preferencias por los gastos en educación que las parejas sin hijos o las que deciden enviarlos a las escuelas privadas. 2.- Información. Si una persona ignora por completo los beneficios de determinado programa público, quizás no pueda manifestar demanda alguna por el mismo y, por lo tanto, no reaccionará ante una propuesta o se opondrá a todo cambio, porque desconoce la situación. Las consecuencias de esa falta de información son varias: el desconocimiento de unos grupos brinda la oportunidad a otros mejores informados de dominar lo relativo a la decisión sobre políticas; las personas de elevados ingresos, generalmente bien informadas, quizás influirán más en la política gubernamental que los grupos de menores ingresos, y por último, muchas opiniones se basan en una información escasa y parcial. 3.- Grados de incertidumbre. Cuanto más segura esté una persona de obtener beneficios del gobierno, tanto mayor será su preferencia por cualquier precio tributario en particular. Si los beneficios serán muy superiores a los previstos, incitaría a las personas a favorecer niveles más altos de ese servicio que en caso contrario. La posibilidad de un ataque, que si bien se espera, puede no ocurrir, favorece niveles más elevados de la defensa nacional. La posibilidad de mayores impuestos, orienta a los individuos a elegir servicios preferentemente de menor magnitud. 4.- Reacciones emocionales. Las personas son conscientes de las reacciones de los demás frente a sus actitudes ante ciertos tipos de actividades gubernamentales, lo que influye en sus decisiones sobre tales actividades. La defensa nacional constituye el ejemplo más significativo. Pocas personas desean que se les reproche de desentenderse de la seguridad nacional. Por eso es fácil inducirlas a apoyar actividades del gobierno que, si razonaran con más lógica rechazarían. Otro ejemplo se refiere a la moral. Ningún político desea dar la imagen de "liberado" y de estar en contra del hogar, la maternidad y la austeridad. Elasticidad ingreso de la demanda de bienes públicos. La relación de los ingresos de las personas y sus demandas por bienes públicos, puede ser positiva o negativa. A mayor nivel de ingresos, las personas creen sentir que podrán sufragar más servicios gubernamentales y desearán obtener niveles más altos de los mismos: mejores escuelas. En todo caso, cuando se trata de bienes públicos inferiores, al aumentar el ingreso, algunas 44

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS personas prefieren cambiar la escuela pública por la privada, los parques nacionales por los balnearios exclusivos. La relación entre el impuesto y la cantidad demandada. Si se toman como datos los esquemas de preferencias, el ingreso de una persona y los precios de los otros bienes, la cantidad del servicio especifico que se desea que se produzca, es una función de la tasa de impuesto que debe pagar por él: cuanto más bajo el impuesto, mayor será la cantidad que desee. Consecuencias de la naturaleza de la toma de decisiones sobre los bienes públicos. Pequeños grupos de opinión ejercen influencia primordial en la decisión debido a la imposibilidad de determinar niveles de provisión y de distribución de los costos de los bienes públicos a través del mecanismo de mercado, lo cual crea la necesidad de que los gobiernos lo hagan a través del proceso político. Las personas, dadas las características de los bienes públicos, no pueden participar ni en su nivel de aprovisionamiento ni en su precio traducido en impuesto. Ello produce desinterés de participar en la decisión colectiva y delegan la tarea, o muchas se abstienen de votar para elegir a los representantes que adoptarán decisiones. Adicionalmente, la influencia desproporcionada de los grupos de mayores ingresos provoca que: a.- Los ricos se hallan en mejores condiciones de adquirir información sobre las actividades gubernamentales y de participar en el gobierno; b.- dado su conocimiento e interés en la protección de la propiedad, quizás tengan deseos más intensos de obtener ciertos tipos de servicios gubernamentales; c.- pueden comprar influencias, mediante contribuciones a partidos políticos; d.- los miembros del congreso son en gran parte pertenecientes a la clase de elevados ingresos Partidos políticos y congresistas ¿Qué técnicas pueden emplearse para averiguar las preferencias por los bienes públicos, dado que los individuos no las revelan en forma automática? El gobierno puede someter cuestiones importantes a los votantes por medio del referéndum o encuestas de opinión pública. Aunque estas técnicas tienen serias limitaciones: 1.- Lo complejo de la sociedad moderna haría impráctica la técnica del referéndum porque requeriría demasiado esfuerzo y tiempo; 2.- la falta de información suficiente a todos los miembros de la sociedad, pueden conducir a resultados que no reflejen preferencias significativas; 3.- la actitud poco responsable de los electores, producto de la desinformación o porque su participación surtiría poco efecto sobre el resultado total, podría favorecer, por ejemplo un aumento de los gastos, rechazando todas las propuestas de financiamiento; 4.- la votación de todos con respecto a ciertas medidas hace indispensable el logrolling (intercambio de asistencia o favores, específicamente, la negociación de votos entre legisladores para asegurar una decisión favorable sobre proyectos de interés mutuo), para el reconocimiento de los intereses de las minorías. Para enfrentar estos problemas se formaron instituciones que permiten averiguar las preferencias de los individuos, coordinándolas de manera de adoptar decisiones concernientes al gasto público. Congresistas o representantes del pueblo. De ordinario, los votantes eligen legisladores que señalarán sus preferencias referidas a la decisión con respecto a los bienes colectivos. El sistema representativo no está exento de imperfecciones, aunque en forma aproximada, procura políticas coincidentes con los esquemas de preferencias de los individuos que componen la sociedad, sobre todo por una información incompleta. Pero por imperfecto que sea el sistema, no existe alternativa en una sociedad democrática. 45

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

Partidos políticos. Los partidos políticos desempeñan un papel importante en el proceso de decisión. Un partido puede definirse como un grupo de personas con intereses semejantes que buscan controlar el gobierno. Tratan de establecer plataformas partidistas que coincidan en la mayor medida posible con las preferencias del conjunto de votantes. Es de suponer que la gente votará por un partido del que espera la maximización de la utilidad. Por lo tanto los partidos sirven de intermediarios que facilitan el funcionamiento del sistema representativo dando a los candidatos del partido una serie de proposiciones más o menos comunes y simplificando la elección en la medida en que determinados partidos lleguen a representar ciertas posiciones generales o sea una ideología determinada. Quizás los partidos no interpretan con precisión los esquemas de preferencias de la mayoría de los votantes sobre la actividad pública. Esta tarea es en si misma difícil e imposible de alcanzar con un alto grado de perfección. Por consiguiente, los dirigentes de los partidos podrán sustituir por los propios, los juicios de la comunidad y tratar de obtener el apoyo popular. Semejante política puede llevar a los partidos a engañar a sus electores sobre las ventajas de ciertas políticas y la efectividad de las ya realizadas. El papel del gobierno y la burocracia en la decisión El jefe del poder ejecutivo es el dirigente del partido gobernante y como tal su primera obligación consiste en interpretar los deseos del pueblo y desarrollar, sujeto a la aprobación del poder legislativo, la ejecución de políticas aptas para cumplir los deseos de la sociedad. Puede además ejercer gran influencia sobre la formación de la opinión pública y así plasmar la naturaleza de los esquemas de preferencias de los individuos en cuanto a los bienes públicos. Esta influencia puede ejercerla gracias a la falta de información de los votantes y su incertidumbre sobre los resultados de las distintas políticas. El resultado neto es una compleja interacción de las interpretaciones por parte del ejecutivo y el legislativo de las preferencias individuales, y de las actividades propias del ejecutivo y legislativo frente a distintas actividades gubernamentales. Gran influencia sobre los programas gubernamentales la ejerce la administración pública, la burocracia del gobierno. Esta no sólo influye en el programa total del gobierno, sino que además, cómo debe ponerlo en práctica, determina en gran medida la manera de realizarlo. En el mejor de los casos, los votantes sólo influyen en la índole general de una actividad, y la burocracia fija los detalles. La motivación de los burócratas no es sencilla determinarla. A veces el comportamiento es influido por motivos personales, como el deseo de conservar el puesto y obtener un ascenso. Esta actitud les hace realizar sus tareas con la mayor rutina posible, decidiendo no atraerse jamás la enemistad de nadie y evitando políticas que puedan fracasar, desacreditándolos a ellos y a sus superiores. Otros, -los trepadores- se destacan en el papel innovador, buscando el cambio y el mejoramiento para demostrar su capacidad a sus superiores. Este grupo está dispuesto a correr riesgos y así poder ascender con mayor rapidez, por una parte, o fracasar del todo por la otra. Con esta doble motivación, los burócratas no sólo influyen en la ejecución de las actividades gubernamentales, sino que también en el alcance de los distintos programas del gobierno. El Presidente y los legisladores dependen muchísimo de los burócratas para que los aconsejen en cuanto a los beneficios resultantes de la expansión o contracción de la actividad pública, puesto que éstos poseen conocimientos prácticos de los beneficios y las necesidades. De ello resulta lamentablemente, que los burócratas favorecen niveles crecientes de la actividad, que ellos mismos tratan de justificar. De allí que los cuerpos legislativos tienen que ejercer juicio independiente sobre sus recomendaciones, en función de su apreciación de las preferencias de los individuos, considerando los beneficios y los costos. En resumen, este análisis considera una situación en la que el gobierno hace propuestas que, en su opinión, maximizarían su capacidad de obtener votos, y los dirigentes políticos reaccionan con idéntico propósito. Por otro lado, los funcionarios públicos o burócratas, distintos del gobierno en si mismo, actúan de manera de maximizar 46

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS su poder, influenciando la provisión de bienes públicos mediante el procedimiento de agenda pre-establecida, la cual no es más que aquella situación en la que el gobierno está actualmente en posición de determinar sobre qué asuntos -agenda- les será permitido a los ciudadanos votar. Los ciudadanos suelen representar un papel algo pasivo y votan por el candidato o partido que, en su opinión, representará mejor sus intereses. El arte de la política consiste en alcanzar un consenso que atraiga a la mayoría de los votantes, o que al menos les sea aceptable. Resulta interesante apuntar que, mientras los modelos formales presentados al comienzo de este capítulo indicaban que el gobierno ofrecería pocos bienes públicos, porque la gente no revela sus verdaderas preferencias, numerosas teorías políticas indican que, de hecho, el gobierno podría producirlos en demasía en el afán de lograr un razonable consenso y contentar a los principales grupos de electores (populismo). Aún cuando es dudoso que el proceso político intente maximizar cosa alguna, en general parece funcionar de tal modo que los beneficios percibidos, que surgen de la labor gubernamental suelen considerarse mayores que los costos soportados por los grupos importantes de electores o socio-económicos. Esto es esencial para mantener una democracia que funcione. Mecanismos de decisión pública En virtud de lo expuesto, queda establecido que distintos grupos mantienen diferentes actitudes con respecto a la provisión de los bienes públicos. No solo se trata de las diversas actitudes de los principales actores del proceso político frente a la provisión de los bienes públicos, sino que a menudo surgen conflictos entre los burócratas o administradores, los representantes políticos y los ciudadanos votantes. ¿Cómo podrían ser reconciliados dichos conflictos por el proceso político? La regla de la unanimidad Conocida también por la regla de Wicksell, en honor al célebre economista sueco. Sólo pueden emprenderse con justificación aquellas actividades vinculadas con la provisión de bienes públicos sobre las cuales exista acuerdo total o consenso unánime. Esta regla se halla muy relacionada con el criterio del óptimo de Pareto. Un cambio incrementa el bienestar económico sólo si se beneficia una persona sin que nadie sufra una pérdida. Presuponiéndose un comportamiento racional, todo cambio en la producción de bienes públicos que beneficie a una o más personas y no perjudique a nadie recibirá un apoyo unánime, pero no lo obtendrán los cambios que no satisfagan ese requisito. Esta regla, evita lo que podría denominarse el costo externo del cambio, o sea un daño para quienes no desean el cambio, y ofrece la máxima protección de los intereses de la minoría. Como regla general para la decisión sobre las actividades gubernamentales, la unanimidad es inaceptable y de hecho jamás se aplica para tal fin, ya que la complejidad de los gobiernos de hoy en día y la variedad y abundancia de las actividades gubernamentales, consumirían enormes cantidades de tiempo y esfuerzo para lograr la unanimidad en la mayoría de los casos, aunque las decisiones las tomara un pequeño grupo representativo. De otro lado, la unanimidad le concede a los grupos minoritarios un gran poder de negociación que les permite bloquear todo cambio, a menos que se les haga concesiones, intolerables para la mayoría. Por último, la regla no es practicable tratándose de funciones gubernamentales solo distributivas (bienestar) que hacen avanzar la sociedad sobre su límite de posibilidades de utilidad, porque tales funciones, por su propia índole, implican la transferencia de riqueza de algunas personas hacia otras y podría suceder que algunos jamás admitieran ese cambio. La decisión por la mayoría La mayoría de las democracias acepta la norma de que los conflictos de preferencias deben resolverse mediante el voto mayoritario. Cada individuo tiene un voto, los si y no son contados y gana el que tenga más (mayoría simple) o la mitad mas uno de 47

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS los presentes (mayoría absoluta). Cuando más de dos alternativas son comparadas, éstas deben ser votadas por pareja, sobreviviendo sólo una de ellas. Esta regla es comúnmente utilizada por el Congreso y las Legislaturas, excepto para las llamadas enmiendas, donde una mayoría calificada (comúnmente 2/3) es utilizada. La regla de la mayoría no bloquea los intereses de muchos para proteger a pocos. Es de suponer que salvaguarda los intereses de la mayoría en la sociedad. Supóngase tres niveles de actividad presupuestaria: Grande (A), Mediano (B) y Pequeño (C) y tres votantes: X, Y, Z Nivel de Presupuesto Votante Preferido ____________________________________ X Y Z

A ---> B ---> C C ---> B ---> A B ---> C ---> A

Condiciones (Teorema de la Imposibilidad de Arrow) para que se cumpla la regla de la mayoría: 1.-La votación debe realizarse en función de comparaciones por pares. 2.-Todo votante tiene que ser racional y tener ordenamientos transitivos 3.-Todos los ordenamientos posibles son aceptables Así en nuestro ejemplo: A vs. B: el votante X prefiere la alternativa A en lugar de B el votante Y prefiere la alternativa B en lugar de A el votante Z prefiere la alternativa B en lugar de A la alternativa ganadora es la B B vs. C: el votante X prefiere la alternativa B en lugar de C el votante Z prefiere la alternativa B en lugar de C el votante Y prefiere la alternativa C en lugar de B la alternativa B es la ganadora final Si tomamos otro ordenamiento, el resultado será equivalente al anterior: B vs. C: la alternativa ganadora es la B B vs. A: la alternativa B es la ganadora final Tomemos el último ordenamiento: C vs. A: el votante X prefiere la alternativa A en lugar de C el votante Y prefiere la alternativa C en lugar de A el votante Z prefiere la alternativa C en lugar de A la alternativa ganadora es la C C vs. B: la alternativa B es la ganadora final Como podemos apreciar, en cualquiera de los casos la alternativa ganadora por mayoría es siempre la B. La Figura que se presenta a continuación representa todos los ordenamientos posibles de las tres alternativas de acuerdo al orden de preferencia expresado por los votantes. Como se observa en la Figura 3-3, inserta más adelante al dibujar las preferencias individuales, se muestra un patrón de un solo pico, independientemente del orden de la comparación por pares. El votante Z, quien prefiere la alternativa intermedia, y es conocido como el votante medio, gana. Las preferencias de los tres individuos siguen un cono como patrón, con un pico en diferentes puntos de la escala, de los cuales el del medio gana. Esta aseveración constituye el llamado Teorema del Votante Medio, en el cual las preferencias del votante intermedio se sitúan en el medio con respecto a las 48

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS preferencias de los otros votantes. La mitad de los votantes desean más presupuesto que el votante intermedio, y la otra mitad desea menos. Sea cual fuere el ordenamiento de las propuestas, en tanto todas las preferencias de los votantes sean de un solo pico, el resultado final de la regla de la mayoría siempre refleja las preferencias del votante intermedio. Figura 3-3: Esquemas de preferencias con un solo pico

Cuando todas las preferencias de los votantes son de un solo pico, el voto de la mayoría conduce a un resultado estable, y la decisión adoptada refleja las preferencias del votante medio. No obstante, cuando las preferencias de los votantes no son de un solo pico, surge la paradoja del voto. Supongamos ahora que el votante Y (intermedio) cambia sus gustos y prefiere a C en lugar de A, y A en lugar de B, esto es, el votante Y prefiere los extremos antes que la solución intermedia. Este cambio de orden, hace que el resultado final sea diferente y desconcertante con el primero caso. Ahora bien, este cambio de preferencias del votante medio, provoca que el resultado final sea cíclico e inestable, al cambiar según el orden de votación de las diferentes alternativas. Nivel de Presupuesto Votante Preferido ____________________________________ X Y Z

A ---> B ---> C C ---> A ---> B B ---> C ---> A

Este nuevo caso viola la condición básica de transitividad mencionada, respecto de los ordenamientos por pares, mostrando una solución multipico, según se observa en la Figura 3-4, inserta en la siguiente página, dando origen a una votación cíclica. Esto significa que no existe ninguna solución estable de mayoría, puesto que el resultado del voto depende del orden en que se hayan votado las alternativas. Esto es: Comparando A vs. B: la alternativa A gana A vs. C: la alternativa C es la ganadora final Cambiando el orden: B vs. C: la alternativa B gana B vs. A: la alternativa A es la ganadora final Si comparamos finalmente: C vs. A: la alternativa C gana 49

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS C vs. B: la alternativa B es la ganadora final Figura 3-4: Esquemas de preferencias con más de un pico

La paradoja del voto, nombre con que se conoce el fenómeno de la votación cíclica, analizada primeramente por Condorcet en el siglo 18, y más recientemente por el profesor K. Arroz (Teorema de la Imposibilidad), arroja dudas al proceso democrático. Arrow plantea que en ciertas situaciones verosímiles que suelen condicionar el proceso político, los votos de la mayoría pueden no reflejar la voluntad de ésta. Afortunadamente, la paradoja no significa que el voto mayoritario no sirve. Para que la regla de la mayoría no de origen a resultados contradictorios, las preferencias de los individuos deben ser la de un patrón de un solo pico, esto es, donde no existan electores extremistas, ganando la votación el elector medio. Voto estratégico Un fenómeno estrechamente ligado con la paradoja del voto, es el llamado voto estratégico (manipulación del orden del día). Cuando existen diferentes actitudes frente a un problema en particular, la proposición que acumula el mayor número de simpatizantes podría ser eliminada de toda consideración, porque aquellos que están en un extremo votan inicialmente por el otro extremo para vencer a la propuesta moderada. Veamos esto con un ejemplo de tres proposiciones para mejorar el tránsito urbano: Propuesta A: Propuesta B: Propuesta C:

Construcción de un Metro, sin mejorar el transporte público. Apoyo 30% de los electores Construcción de algunas líneas de Metro, mejorando el sistema de transporte público. Apoyo 40% Concentración en el mejoramiento total del sistema de transporte. Apoyo 30%

En una elección sin voto estratégico fácilmente ganaría B. Sin embargo esto no sucedería, ya que los votantes toman muy en cuenta cómo los otros van a votar, de manera de no malgastar sus votos en proposiciones que no tengan ocasión de ganar, a 50

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS pesar de que ellos la prefieran. Veamos. Los que apoyan A votarían por C, al comparar a B vs. C, de esta forma se eliminaría a B. Al final quedarían las dos proposiciones extremas (A, C), ganando aquella que logre captar para si a los que apoyaban la propuesta B. De esta manera, la propuesta B, preferida por el mayor número y que sin lugar a dudas hubiera ganado sobre cualquiera de las demás de no existir voto estratégico, es vencida.

51

CAPITULO III: BIENES PÚBLICOS

NOTAS AL CAPÍTULO III (1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwing, 7 ed. Ill. pp. 25-27, 63-84 (2) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar. Madrid 1969. p. 9 (3) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF. Paris 1978. pp. 85-86 (4) BOADWAY, Robin and WILSAIN, David, Public Sector Economics, Ed. Little, Brown, 2 ed. Boston, 1984, pp 85-104 - DUE, John and FRIEDLAENDER, Ann, Government Finance: Economics of the Public Sector, Ed. Irwin, 7 ed, Illinois. 1981, pp 27-33; 51-58 (5) DUE, John et al. Op. cit. pp. 33-52 - FISCHER, S. et al. Economía Ed. Mac Graw Hill, 1990, 2 ed. pp.491-494; 87-90 - MUSGRAVE y MUSGRAVE. Hacienda Pública: Teórica y Aplicada. pp.105-134; - ROSEN, Harvey, Public Finance. Ed. McGraw Hill 1995. USA. 2 ed. pp. 61-74; 119-140

52

IV EXTERNALIDADES En el capítulo anterior se discutió la situación planteada por los bienes públicos o colectivos. En razón de su indivisibilidad, una vez que se hacen disponibles, lo son para todos los miembros de la sociedad. De allí, que no exista manera alguna por la cual pueda ser excluida ninguna persona de recibir los beneficios de su consumo o disfrute. Por tal razón, la provisión de los bienes públicos requiere de la intervención del gobierno. Este capítulo lo dedicaremos al estudio de las denominadas Externalidades. Estas aparecen, cuando el funcionamiento de la economía de mercado da origen a economías o deseconomías externas, producto de la interdependencia de las funciones de producción y consumo, provocando de esta manera, divergencia entre las valoraciones privadas y sociales y en consecuencia, pérdida de la eficiencia económica.

EXTERNALIDADES Y EL PAPEL DEL GOBIERNO Existen otras actividades que si bien no están a cargo directamente del Estado, requieren de su intervención a fin de asegurar una asignación eficiente de recursos. El propio comportamiento de consumidores y productores, en su afán de búsqueda del máximo beneficio, ocasionan efectos perjudiciales o beneficiosos a terceros, cuyos costos o beneficios incurridos, no son tomados en cuanta por el mecanismo precio del mercado. Esta situación acarrea divergencias entre las valoraciones privadas y sociales, lo que impide que se satisfagan las condiciones del óptimo de Pareto, esto es, que alguna persona o personas estén en mejor situación como resultado del cambio, sin que al mismo tiempo alguien más esté en situación peor. Veamos el siguiente ejemplo en el cual una empresa papelera produce como subproducto de su proceso industrial una sustancia química conocida con el nombre de dioxina. La dioxina se forma al mezclarse la pulpa de madera con el cloro utilizado como blanqueador. Una vez la dioxina es liberada en el ambiente, podría terminar en el tejido adiposo de las personas y en la leche de las madres que amamantan. Según algunos investigadores, la dioxina es altamente tóxica y presuntamente responsable de malformaciones congénitas y de algunos tipos de cáncer. Ahora bien, el Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar (Capítulo II), sugiere que el mercado asigna eficientemente los recursos. ¿Quiere decir esto, que la contaminación del ambiente por dioxina es eficiente por ser ésta un subproducto del proceso industrial del mercado? Evidentemente que no. El decrecimiento de los niveles de bienestar de las víctimas de la dioxina no es el resultado de un cambio de los precios de mercado, por ello la asignación de recursos que realiza el mercado es ineficiente. La intervención pública es entonces necesaria, cuando no existe ningún mecanismo de mercado que asegure que la parte beneficiada recompense a la persona o empresa que le brinda los beneficios, o que la parte perjudicada reciba una indemnización de la persona o empresa que origina los costos. La existencia de externalidades o, de economías o deseconomías externas como las denominó Alfred Marshall (1) da origen a una asignación ineficiente de recursos; por cuanto en el caso de economías externas, los beneficios externos que crea la actividad de consumidores o productores y que no pueden ser capturados por ellos a través del sistema de precios, conduciría a una reducción de la actividad. Si se trata de deseconomías, los costos sociales emergentes de la actividad, los cuales no son soportados por los responsables, darían lugar a un incremento de la actividad involucrada. Analizaremos a continuación las externalidades en el consumo y luego, examinaremos las externalidades en la producción, para finalmente terminar con el análisis de algunas deseconomías externas o efectos de repercusión, como por ejemplo, el congestionamiento de automóviles y la contaminación ambiental. Abordaremos 53

CAPITULO IV: EXTERNALIDADES

igualmente, la descripción de las políticas que en cada caso el Estado podría aplicar para mejorar la asignación de recursos e internalizar los efectos externos. Externalidades en el consumo Una externalidad en el consumo se da cada vez que el bienestar de una persona es modificado por los patrones y gustos de otra persona. Ejemplo claro de ello son el placer que me causa el césped bien cuidado de un vecino o la propiedad bien mantenida. Este tipo de actividades crea externalidades positivas, por cuanto el bienestar de una persona es favorablemente modificado al contemplar la agradable vista que representa la propiedad del vecino. En este caso, los beneficios marginales sociales exceden a los beneficios marginales privados. Veamos otro ejemplo de externalidad positiva: considérese el caso de una exótica bailarina, quien aprovecha practicar durante el invierno su baile oriental, ajustando la temperatura a 22° C. Los inquilinos que viven en los pisos superiores, encuentran que a medida que la temperatura aumenta, necesitan gastar menos combustible para calentar sus apartamentos. Dada esta economía externa y a fin de hacer coincidir los beneficios marginales sociales con los privados, se impondría por parte de los inquilinos residentes de los pisos superiores, subsidiar a la bailarina en su cuenta de calefacción y a la vez, estimularla a que practique su danza con menos ropa aún, y que eleve el termostato a 27° C (2). De la misma forma, pueden presentarse divergencias entre las valoraciones privadas y las sociales, ya no porque se trate de actividades que incrementen el bienestar de un persona, sino por el contrario, impongan costos sociales que afectan desfavorablemente los niveles de bienestar de los individuos. Tal es el caso por ejemplo, de las deseconomías que surgen cuando ocurren los congestionamientos de tráficos en autopistas, provocados por la incorporación de nuevos automovilistas, ocasionando a su vez, entorpecimiento de la libre circulación y costos adicionales sobre el resto de los usuarios. También forma parte de este tipo de deseconomías la contaminación ambiental producida por el escape de los automóviles; el desagrado que produce cuando una persona construye una cerca en su vivienda y elimina el paisaje a su vecino; la molestia que ocasiona el ladrido del perro del vecino, etc. Existe la tendencia por parte del mercado de dejar a un lado u ocuparse poco de ello, cuando se trata de actividades que crean externalidades positivas y que tienen características de bienes públicos (e.g. atención médica y hospitalaria; recreación, cultura y deporte; educación y vivienda, etc.), más por el contrario, se tiende a la sobreproducción, cuando estamos en presencia de actividades que crean deseconomías en el consumo (congestionamientos de tránsito; emisiones contaminantes; consumo de cigarrillos y alcohol, etc. (La reforma a los impuestos que pechan los cigarrillos y el alcohol, decreto con fuerza de ley N°5.619, G.O. extraordinaria 5.852 de fecha 5 de octubre de 2007, establece como fundamentación del aumento del impuesto la restricción del consumo por motivos de salud pública.) Respuesta privada a las externalidades Si las externalidades acarrean costos o beneficios para pocas personas, generalmente el gobierno no suele intervenir. Los particulares suelen buscar soluciones privadas mediante la negociación directa; situaciones de este tipo como, diferencias entre vecinos por cualquier causa o razón, podrían ser dirimidas mediante el pago de compensaciones, que no perjudique la situación de uno mejorando la del otro. Evidentemente, en muy raras ocasiones se pagaría una compensación, y el problema, la mayoría de las veces se soluciona, apelando a las normas de convivencia ciudadana. Otras veces el problema de las externalidades se resuelve con normas morales y sanciones sociales. El tirar basura en la calle, a pesar de estar prohibido la gente no lo hace porque simplemente está mal hecho. El mandamiento moral que se enseña a la mayoría de los niños de no hacer a los demás lo que no quisieras que te hagan a ti, nos dice que 54


debemos tener en cuenta las consecuencias de nuestros actos para con otras personas. En términos económicos, nos dice que debemos internalizar las externalidades (internalizar una externalidad es modificar los incentivos de manera que las personas tengan en cuenta los efectos externos de sus actos). Otra forma de resolver las externalidades son las instituciones benéficas, muchas de las cuales se crean para tales fines. Es el caso de las asociaciones para la protección del medio ambiente, las universidades privadas que reciben donaciones de exalumnos, empresas y fundaciones, debido en parte, a que la educación tiene externalidades positivas para la sociedad. Finalmente otra forma de solución privada es la integración de las empresas de las partes involucradas (fusiones). Teorema de Coase. (3) Llamado en honor del economista Ronald Coase, sugiere que si las partes privadas pueden negociar sin ningún coste de transacción, (costes en que incluyen las partes en el proceso de ponerse de acuerdo y de velar por su cumplimiento) el mercado privado siempre resolverá el problema de las externalidades y asignará eficientemente los recursos. Veamos esto con un ejemplo. Supongamos que Dionisio es dueño de un perro que ladra constantemente y molesta a su vecina Juana. A pesar del beneficio que el perro le produce a Dionisio, éste genera una externalidad negativa a Juana. ¿Debe obligarse a Dionisio a llevar el perro a la perrera, o debe Juana tener que aguantar pasar todas las noches en vela? Si el beneficio que obtiene Dionisio por la propiedad del perro es superior al coste que soporta Juana por los ladridos, es eficiente que Dionisio conserve al perro y que Juana se acostumbre a los ladridos. Sin embargo, si el coste es superior al beneficio, Dionisio debe deshacerse del perro. De acuerdo con el teorema, el mercado alcanzará por si solo el resultado eficiente; pero, ¿cómo? Juana puede proponerle simplemente a Dionisio el pago de una determinada cantidad de dinero para que se deshaga del perro. Dionisio aceptará el trato si la cantidad de dinero que le ofrecerá Juana es mayor al beneficio de conservar al perro. Aunque estas satisfacciones no pueden compararse en forma directa, pueden reflejarse en la indemnización que cada uno este dispuesto a pagar y la suma que el otro solicita. Sea cual fuere la decisión a que se llegue mediante la negociación, la parte perjudicada puede pagar una indemnización a la beneficiada, y no obstante hallarse en mejor situación. Hasta ahora hemos supuesto que Dionisio tiene el derecho legal de tener un perro ladrador. En otras palabras, Dionisio puede conservar el perro, a menos que Juana le pague una indemnización lo suficientemente grande como para inducirlo a renunciar voluntariamente al perro. ¿En que medida sería diferente el resultado si Juana tuviera el derecho legal a la paz y a la tranquilidad? Según el teorema de Coase, la distribución inicial de los derechos legales (propiedad) no cuentan para la capacidad del mercado de logar el resultado eficiente. Si Juana puede legalmente obligar a Dionisio a deshacerse del perro, éste, podría ofrecerle a Juana una compensación para que le permita quedarse con el perro. Si el beneficio que le reporta a Dionisio la posesión del perro es superior al coste que soporta Juana por sus ladridos, ambos llegarían a un acuerdo en que Dionisio conservaría al perro. En resumen, el teorema de Coase establece que los agentes económicos privados pueden resolver el problema de las externalidades entre ellos. Cualquiera que sea la distribución inicial de los derechos de propiedad, las partes interesadas siempre pueden llegar a un acuerdo en el que se mejore el bienestar de todo el mundo y el resultado sea eficiente. Intervención pública Cuando el bienestar de un individuo se ve afectado en forma positiva por el consumo de bienes y servicios por parte de otros, la producción que hace el mercado de esos bienes y servicios es demasiado reducida; se requiere entonces, de medidas gubernamentales tales como: subsidios, provisión de bienes directa o indirectamente por el 55


gobierno, a fin de hacer coincidir las valoraciones privadas y sociales. Si por el contrario, el bienestar de algunas personas se halla afectado de manera negativa por el consumo de bienes y servicios por parte de otras, la producción de tales bienes y servicios es excesiva; entonces, se hace necesario tomar medidas gubernamentales en forma de impuestos u otros medios para hacer coincidir, una vez más las valoraciones privadas y sociales. En la medida en que el bienestar de la gente depende del mantenimiento de ciertos estándares de salud, vivienda, educación o ingreso, es imprescindible la intervención pública en el mercado, para garantizar un incremento de las cantidades producidas de esos bienes. Al desviar recursos, por medio de la tributación, de la actividad privada hacia el financiamiento de esas necesidades o bienes preferentes, (aquellas carencias que la sociedad piensa que debe recibir o consumir la población, cualquiera que sea su nivel de renta), denominadas así por Musgrave (4), el gobierno asegura que la contribución de cada individuo sea igual a la de otros. Externalidades en la producción En un sentido amplio, ocurre una externalidad en la producción cuando el producto de una empresa entra como insumo en la función de producción de otra. Como la mayoría de las empresas utilizan para elaborar su propia producción materiales producidos por otras, las externalidades, en la generalidad de las industrias están presentes. En la medida que la producción utilizada como insumo por la otra empresa tenga un precio igual al costo marginal, el sistema de precios será capaz de asignar los recursos eficientemente. Conviene distinguir a este respecto entre externalidad pecuniaria y externalidad tecnológica. Externalidades pecuniarias Una externalidad pecuniaria surge de la interdependencia de las relaciones de producción que existen en toda la economía. En una industria de costos crecientes, las empresas que utilizan su producción como insumo, están sujetas a deseconomías pecuniarias externas. Por ejemplo en la medida que aumenta la producción textil, ausentarían los costos por unidad de los textiles, puesto que se incrementarían los costos por Ha. del algodón, al incorporarse tierras de menor rendimiento. Las economías pecuniarias externas ocurren cuando el precio del insumo baja, en la medida que su producción aumenta. De ordinario, esto puede suceder cuando el insumo es producido por un monopolio natural; esto es, si el punto mínimo del costo medio de la empresa eficiente, se encuentra en un nivel de producción, lo suficientemente grande como para pueda abastecer a todo el mercado. Si otra empresa comparte el mercado, cada una necesariamente producirá a costos medios más elevados. Lo natural del monopolio simplemente significa que el resultado natural de las fuerzas del mercado sea el desarrollo de una organización monopolista. Ejemplos de monopolios naturales lo constituyen la organización industrial de los servicios públicos: agua y alcantarillados, energía eléctrica, teléfonos, transporte público, etc. (5) Si el monopolio natural está regulado de forma tal que sus precios reflejen los costos, las empresas que utilizan su producción están sometidas a economías pecuniarias externas. Por ejemplo, cuando aumenta la producción de aluminio los costos por unidad podrían bajar, si el precio de la electricidad que utiliza, disminuyera a medida que aumenta su demanda. En cualquier caso, en las llamadas externalidades pecuniarias, la intervención del gobierno será innecesaria, mientras el bien utilizado como insumo se ofrezca a un precio igual al costo marginal y las empresas interactúen sin que ninguna pueda ejercer poder monopolístico en la fijación de precios.

56


Externalidades tecnológicas Las externalidades tecnológicas requieren de la intervención gubernamental, y se presentan cuando el productor de determinada actividad no puede capturar para si todas las ganancias o no tiene que soportar todos los costos causados a otras empresas o miembros de la sociedad como resultado de sus acciones. De allí que surjan economías o deseconomías externas. Ejemplos de este tipo de externalidades lo constituyen las descargas contaminantes de una empresa industrial situada río arriba, perjudicando las actividades de una industria pesquera o turística, situada río más abajo; el descubrimiento de petróleo por una empresa, brinda beneficios a otras empresas exploradoras en las cercanías del yacimiento; la flota de transporte de una empresa congestiona una carretera, imponiendo costos adicionales por aumento del tiempo de viaje a otras empresas; los programas de adiestramiento y calificación de la mano de obra desarrollados por una empresa, benefician a otras empresas cuando la mano de obra se traslada a otras fuentes de trabajo; etc. En cada caso, la empresa responsable de la actividad produce economías o deseconomías externas a otras empresas o consumidores, sin tener ningún medio como capturar los beneficios o compensar los costos sociales incurridos a través del mecanismo de precios. El ejemplo más renombrado de una externalidad tecnológica pura sería, tal vez, el caso de la producción de miel y manzanas (6). Un apicultor y un fruticultor de manzanas, poseen ambos parcelas contiguas donde desarrollan sus actividades de producción. La producción de manzanas, para nuestro ejemplo, sólo requiere del factor trabajo; por lo tanto pudiéramos formular la función de producción de manzanas como: M=M (T). Ahora bien, durante el crecimiento del árbol del manzano, comienzan a aparecer antes de dar el fruto, las primeras flores. Bien sabemos que las abejas se alimentan del néctar de las flores para producir miel; por lo tanto en nuestro ejemplo, la producción de miel, depende no sólo del trabajo del apicultor, sino también de la existencia de flores del manzano y por consiguiente, de la producción de manzanas. Como consecuencia, la función de producción de miel sería: A=A (T, M). El costo marginal privado resultante del incremento de la producción de manzanas, depende (competencia perfecta) de la tasa de salarios. Si una unidad adicional del factor trabajo, es capaz de producir un incremento en una unidad en la producción de manzanas, entonces, el costo marginal de las manzanas sería igual a la tasa de salarios. Pero, producir una unidad adicional de manzanas, conllevaría a un incremento de las flores del manzano y por consiguiente a una mayor producción de néctar. Lo que significaría mayor cantidad de abejas, y por consiguiente, mayor cantidad de miel. El costo marginal social de la producción de manzanas, se igualaría con el costo marginal privado al restarle el valor del incremento de la producción de miel. No obstante, la producción de manzana no seria óptima, como debería de serlo en un régimen de competencia perfecta. ¿Dónde se encuentra el problema? Las flores del manzano, claramente forman parte de la producción de miel; ellas poseen un producto marginal positivo y por lo tanto deberían tener un precio de mercado positivo. Sin embargo el fruticultor no puede apropiarse del beneficio que produce el néctar de las flores, ya que la disponibilidad del factor de producción (néctar), está completamente divorciado de su propietario. Es un bien libre, por lo tanto en el mercado no habría precio alguno para el néctar, aún si se tratara de mercados perfectamente competitivos. En conclusión, el mercado fracasa en la asignación óptima de los recursos, por la separación que existe entre la aparente disponibilidad del factor y su propiedad. Para que haya una producción óptima de manzanas debe ocurrir una de estas dos situaciones: o se subvencionara al productor de manzanas, o se internalizarán (7) los efectos externos con la fusión o integración de las empresas, de manera que ambas actividades estén en manos de un mismo propietario que pueda tomar en cuenta esas interacciones. Las externalidades tecnológicas del tipo que crean economías externas son frecuentes en proyectos de construcción de obras hidráulicas: Por ejemplo, la construcción de una gran represa crea beneficios de recreación, energía y control de 57


inundaciones, cuyo equivalente los constructores del embalse nunca pueden percibir. Los beneficios que reciben los constructores privados del embalse, serán inferiores a los verdaderos beneficios sociales. Por lo tanto, si se dejara en manos del mercado privado la represa nunca se construiría. Pero, mediante la intervención pública el proyecto puede ser realizado. Si bien el gobierno podría subvencionar a los constructores privados, siempre prefiere efectuar él mismo la construcción, internalizando así las externalidades, ya que puede tomar en cuenta todos los costos y beneficios, para decidir si se construye o no la represa. La renovación urbana muestra muchas características de una externalidad tecnológica. Por ejemplo si una compañía constructora se propusiera edificar un gran centro comercial en el casco urbano de una ciudad, generalmente en estado ruinoso, encontraría con que los alrededores se beneficiarían con sus mejoras: subiría el precio de los terrenos, el vecindario seria mucho más placentero, etc. Pero, no le seria posible recoger los beneficios del incremento del valor de los terrenos y de la mayor amenidad de la zona. En cambio si se le diera el control sobre un área bastante extensa, podría internalizar esos efectos externos y obtener suficientes utilidades de las mejoras como para hacer rentable la inversión. Por esta razón, el gobierno central siempre se ha hecho cargo del elevado costo que significa la adquisición de terrenos, subsidiando a los particulares dedicados a la ejecución de proyectos de renovación urbana, conciliando así, las valoraciones privadas y sociales (caso del Complejo Urbanístico Parque Central en la ciudad de Caracas, 1970-2003). La educación pública también comprende externalidades tecnológicas, puesto que al elevarse el nivel educativo de la sociedad, aumenta la productividad. Una mayor educación redunda en mejor eficiencia administrativa y trae aparejados cambios tecnológicos y organizacionales más rápidos, y como consecuencia, ratas de crecimiento económico más elevadas y más altas relaciones de ingresos per-capita. Por eso, los beneficios individuales de la educación de cualquier persona en particular, son sustancialmente menores a los beneficios que su preparación aporta a la sociedad. Se necesita alguna intervención pública para incrementar la producción cada vez que ciertos bienes provean significativos beneficios externos positivos, con efectos plenamente compartidos por todos los miembros de la sociedad, ya que el mercado privado fijaría el precio de los mismos en menos de su valor, y se produciría muy poco de ellos. En este caso la externalidad se comporta como un bien público. Sucede a veces que los límites entre los bienes públicos y las externalidades son un poco difusos. En algunos casos, como la educación primaria y secundaria, así como numerosos programas relacionados con los recursos del agua, el incremento se lograría si es el gobierno quien se hace cargo de la actividad en cuestión. Si el gobierno emprende actividades que crean externalidades positivas, podrá ponerlas a disposición en forma gratuita, como en el caso de la instrucción pública, o podrá cotizarlas a tarifas que reflejen los costos marginales sociales, como sucede con ciertos programas referidos a los recursos del agua. Por otra parte, el gobierno puede dejar la producción en manos privadas y subvencionar al productor privado para permitirle cobrar un precio que refleje los costos marginales sociales en vez de los privados, que son más altos. Esto ocurre en zonas con ferrocarriles suburbanos y en ciertos programas de vivienda. La circunstancia de que el gobierno ofrezca directamente el servicio o de que subvencione la producción privada, dependerá en su mayor parte de la índole de la externalidad. Si es muy difundida y poco divisible con facilidad, como sucede con la educación, la actividad adopta muchas de las características de un bien público y será necesario que la provea el gobierno. Pero si los beneficios externos son fáciles de reconocer y apropiar individualmente, el mercado puede distribuir con eficiencia esos bienes, si su precio refleja el costo marginal social. En tal caso, el papel del Estado consiste en asegurar que se cobren los precios eficientes y dejar el mercado que provea la actividad.

58


Externalidades negativas y efectos de repercusión En una época de preocupación ecológica, llega a ser importante el problema de las deseconomías tecnológicas o efectos de repercusión. La fábrica de productos químicos que contamina el agua, dañándola para fines de recreo o consumo; los derrames de petróleo, que arruinan playas y matan enormes cantidades de peces y animales; los plaguicidas que aumentan la producción agrícola, pero matan peces, animales silvestres y hasta personas; los aeropuertos que producen demasiado ruido; los automóviles que contribuyen a los congestionamientos de trafico y contaminan el ambiente etc., son claros y evidentes ejemplos de efectos de repercusión que ocasionan costos sociales no reflejados en la estructura de costos de las empresas, alterando la asignación de recursos hecha por el mercado. Véase el caso de Puerto Ordaz, importante centro siderúrgico, donde tiene sus instalaciones la empresa SIDOR. El proceso de producción del acero, conlleva arrojar a la atmósfera emisiones contaminantes de humo. La empresa al efectuar sus cálculos económicos no toma en cuenta el precio del subproducto humo, ya que no existen derechos de propiedad sobre el aire que respiramos (8) La limpieza del humo lanzado a la atmósfera le acarrearía a la empresa costos adicionales, por ello, SIDOR favorecerá la utilización de factores baratos o gratuitos, o minimizara el uso de insumos caros. En esta situación, si no son internalizados los efectos externos, los costos privados de la siderurgia discreparían de los costos sociales. Si quiénes producen el humo o los derrames de petróleo o los desechos industriales de materias tóxicas, debieran hacerse cargo de los costos sociales, la actividad correspondiente se reduciría y en algunos casos cesaría de un todo. La forma de enfrentar los efectos de repercusión es un problema difícil que preocupa a los economistas de manera creciente, aunque el principio general que debería tenerse en cuenta es relativamente sencillo. El nivel óptimo de contaminación, congestionamiento y otras deseconomías tecnológicas se alcanza cuando los costos marginales de progresivas reducciones, igualan a los beneficios marginales que tales reducciones causan a la sociedad. Tal solución, puede lograrse por la acción voluntaria entre las partes, encaminada por pagos compensatorios o por consolidaciones de empresas. Cuando se trata de dos partes involucradas en una deseconomía tecnológica, el problema es relativamente sencillo. La solución eficiente depende del que haya sufrido el mayor daño, quien estaría dispuesto a pagar una indemnización por obtener algún cambio que le beneficie. Frente a una externalidad bilateral como esta es innecesaria la intervención pública. El problema se complica, empero, cuando los efectos de la externalidad son difusos. Por ejemplo, los costos de la contaminación producida por el humo, pueden depender directamente del número de personas residentes en las vecindades de la fábrica. En la medida en que aumenta esa población, deben aumentar los costos causados por la contaminación producida por el humo. Una central hidroeléctrica ubicada en el desierto no ocasionaría problemas, pero ubicada en una zona densamente poblada si lo haría. Sin embargo, si la fábrica existía antes que la comunidad que ahora la rodea, la atribución de la externalidad es dudosa. Si vivía poca gente cerca de la fábrica, los costos sociales de la contaminación eran bastante limitados, y si se hubiera querido reducirlos, éstos hubieran sido mucho mayores a los beneficios resultantes. Al aumentar la población, aumentaron también los costos sociales de la contaminación. En algún punto, si se quisiera eliminar los costos de contaminación, éstos serian inferiores a los beneficios que acarrearía tal eliminación. En el primer caso no es necesario disminuir la contaminación, en el segundo si. Cuando los costos de la contaminación de la sociedad excedan los costos de la empresa para combatirla, el nivel de contaminación debe reducirse. Efectos en el ingreso y compensación Los costos de reducir la contaminación causada por las fábricas existentes, pueden ser superiores a los beneficios sociales derivados de tales reducciones. En este caso, la 59


contaminación no se reduciría. Mientras que, si los costos sociales asociados con proyectos de instalación de nuevas plantas industriales que crearían efectos de repercusión, fuesen mayores que los beneficios derivados de esas actividades, entonces, la potencial industria contaminadora no debería instalarse. En consecuencia, la existencia de un efecto renta significativo pudiera ser tal que favoreciera el status-quo. Hemos de tener en cuenta al considerar la formulación de políticas que afecten el bienestar de las personas, dos elementos importantes. En primer lugar, la suma máxima que una persona estaría dispuesta a pagar para obtener algún cambio que lo beneficie. El segundo corresponde a la suma mínima que se exigiría como compensación por admitir un cambio perjudicial. La teoría económica indica que, para una amplia gama de actividades o bienes, la suma máxima que una persona estaría dispuesta a pagar para que algún cambio beneficioso ocurriere, es inferior a la cantidad mínima que otra persona requeriría como compensación para aceptar un cambio que la perjudique. Por ejemplo, la cantidad que una persona está dispuesta a pagar por hacerse una operación que le salvara la vida debe ser por fuerza finita, mientras la suma mínima que exigiría por prescindir de la operación podría bien ser infinita (9) Esto trae consigo varias implicaciones respecto de las externalidades tecnológicas. Considérese una aeropuerto ya existente que ocasiona contaminación por humo, peligros de accidentes, ruido, etc., y afecta a los vecinos que quizás estarían dispuestos a pagar para que el aeropuerto sea mudado a otro sitio. La mudanza del aeropuerto causaría considerables costos a otros miembros de la sociedad: personas que utilizan el aeropuerto y que viven lo suficientemente alejadas de él como para soportar sus externalidades negativas. Las tentativas de trasladar el aeropuerto o de reducir sus operaciones redundarían en detrimento del transporte aéreo y por ende de sus usuarios. El transporte aéreo es, sin duda alguna, una actividad primordial, y los que sacan provecho del aeropuerto suelen superar en número a los afectados adversamente por su existencia. Por consiguiente, la compensación potencial que estarían dispuestos a pagar aquellas personas adversamente afectadas por la existencia del aeropuerto, seria con seguridad inferior a la indemnización que exigirían los usuarios del aeropuerto por permitir su traslado. Por consiguiente, el aeropuerto permanece así en su lugar y aquéllos que tengan la suerte de poder hacerlo se alejaran de sus inmediaciones. Consideremos, en cambio la construcción de un nuevo aeropuerto. Aquí, la situación se revierte. Aquellos que viven en las inmediaciones del sitio elegido serian perjudicados por el ruido y el congestionamiento; pero, otros integrantes de la sociedad se verían beneficiados por la reducción de los costos de transporte. Nuevamente, como el pago que exigirían aquéllos, a quienes se les pide que disminuyan su bienestar, seria por lo general, superior a la cantidad que estarían dispuesto a pagar quiénes mejorarían de situación, no se construiría el aeropuerto. Según este análisis, tales consideraciones tienden a favorecer el status-quo. Una vez que se construya un aeropuerto, se perforen pozos costa afuera, se autorice el uso generalizado de los plaguicidas, se apruebe la instalación de una planta industrial en el perímetro urbano, etc., la compensación exigida por aquéllos a quienes la remoción de las fuentes de contaminación afectaría adversamente, suele ser muy superior a la que la sociedad está dispuesta a pagar. Alternativamente, el mismo mecanismo actúa en forma inversa, al limitar las nuevas fuentes de contaminación. En la medida en que una nueva fuente de contaminación disminuye el bienestar de los ciudadanos, la compensación que éllos exigen es superior a la cantidad que estarían dispuestos a pagar los potenciales beneficiarios de la fuente contaminante. Medidas correctivas Las alternativas que se le ofrecen al gobierno para enfrentar los efectos de repercusión pueden ser: regulaciones, que van desde la prohibición hasta la reglamentación de la actividad; subsidios o gravámenes. En el primer caso, el gobierno dicta reglamentaciones zonales, establece estándares, requiere licencias etc. Actividades 60


de este tipo comprenden la fijación de normas para el control de las emanaciones de monóxido de carbono de los automóviles, la prohibición de ciertos plaguicidas, la disposición de desechos tóxicos, etc. De igual forma al gobierno se le ofrecen otras alternativas como el subsidio o contribuciones por reducir o inhibirse de la actividad causante del problema; puede asimismo, subvencionar la adquisición de dispositivos de control, exoneración de impuestos, autorizar depreciaciones aceleradas o conceder créditos impositivos por inversiones en instalaciones anticontaminantes. Por último, el gobierno puede fijar gravámenes, tasas o multas por la descarga de elementos contaminantes y, llegar, hasta la prohibición absoluta del uso de determinados combustibles que despidan demasiados elementos contaminantes, o gravarlos con elevadas tasas. En un mundo donde los costos de la contaminación y los que implica su reducción son conocidos, así como fijas las fuentes contaminantes, cualquiera de las formas utilizadas por el gobierno para el control de la contaminación conducirán a resultados equivalentes en términos de la eficiencia económica. Los costos sociales, representados por la suma de los costos de contaminar y descontaminar, serán mínimos cuando el costo marginal por contaminar iguale a los beneficios recibidos por la sociedad como resultado de la acción de descontaminar; sin que para fines de la eficiencia económica tenga relevancia que la solución fuere alcanzada mediante el uso de regulaciones, impuestos o subsidios. Estas consideraciones pueden ser apreciadas en la Figura 4-1 que se inserta a continuación (10). Figura 4-1: Costos marginales y beneficios por reducción de la contaminación

Los costos marginales de contaminar y descontaminar están representados en función de los niveles de descarga contaminante para un determinado volumen de producción. La curva identificada como CMD, representa el costo marginal de descontaminar y su forma nos indica que los costos ocasionados por la reducción de la contaminación son relativamente bajos cuando se trata de la remoción de pequeños volúmenes de descarga, pero que, aumentan rápidamente en la medida que los contaminantes tienden a ser reducidos a cero. Dependiendo del tipo de contaminante e 61


industria, pasar de 95% a 99% de remoción, puede costar tanto como el esfuerzo total de ir de 0% a 95%. Veamos esto con un ejemplo cuando se requiere reducir la contaminación sonora de los sistemas de escape de los vehículos: un silenciador que reduce el ruido a la mitad sería poco costoso (50%), si queremos reducir el ruido a la mitad de la mitad (75%) sería mediante sistemas más complicados y costosos, y si se quiere reducir la mitad de la mitad, esto es 87,5%, los costos subirían al cielo. La curva señalada como CMC representa el costo marginal por daños producidos por los contaminantes y nos indica que aumenta lentamente a partir de niveles relativamente bajos de descarga contaminante, pero que el crecimiento es mucho más rápido, a medida que se añaden dosis adicionales de contaminantes. La gráfica correspondiente, muestra el punto E, donde las curvas de coste marginal por descontaminar (CMD) y por daños producidos por la contaminación (CMC) se cortan, reflejando un volumen de descarga contaminante equivalente a OD. Este nivel puede ser alcanzado imponiendo estándares que prohíban niveles de descargas contaminantes superiores a OD, como ha sido el caso de las emanaciones de monóxido de carbono de los automóviles. Alternativamente, el gobierno puede fijar un impuesto pigouviano OT por unidad de descarga (impuesto sugerido por economista inglés A.C. Pigou para gravar a la industria contaminante en un monto equivalente al costo social que inflige a un determinado volumen de producción). Para niveles de descarga superiores a OD, los costos marginales por descontaminar son menores que el impuesto, por lo tanto, a las empresas e individuos les resultaría más atractivo la reducción de la contaminación que pagar el impuesto. Para niveles de descarga menores que OD, cualquier esfuerzo que se haga por reducir la contaminación será mucho más oneroso que el impuesto, por ello encontraran más atractivo pagar el impuesto que reducir los volúmenes de descarga. Supóngase ahora que el gobierno concede un subsidio de OT por cada unidad en que se reduce la descarga de contaminantes. Para volúmenes de descarga superiores a OD, se les pagaría a la empresa y a los particulares por reducir la contaminación una suma muy superior a los costos incurridos por ellos para reducir la contaminación. Si los niveles de descarga son menores a OD, los subsidios recibidos serian menores y no les seria suficiente para cubrir los costos involucrados en la reducción de las descargas contaminantes. Nuevamente, este tipo de política haría que tanto empresas como individuos voluntariamente produzcan un volumen de descarga equivalente a OD. Aunque, subsidios, regulaciones e impuestos pueden en principio conducir a las mismas soluciones eficientes al internalizar los efectos externos, en la práctica suelen presentar diversas consecuencias, las cuales acentúan las ventajas del uso de impuestos pigouvianos (pagos) o regulaciones, en detrimento del uso de subsidios. El principal problema con los subsidios es que los contribuyentes sufragarían en forma colectiva el costo de combatir la contaminación, e individualmente, el costo de los dispositivos anticontaminantes no se reflejaría en el precio del producto. De allí, si bien es cierto que la fuente individual de contaminación se reduzca, podría ocurrir que el volumen total de la actividad contaminadora aumentase en vez de disminuir. Contrariamente, la utilización de impuestos pigouvianos (pagos) o regulaciones, aseguraría que el precio de los productos reflejará el verdadero costo social de la actividad contaminante y éste seria soportado en definitiva por los usuarios del producto. Por ejemplo, supóngase que el gobierno haya acordado subsidiar la reducción de las emisiones contaminantes de los vehículos automotores. Visto que la colectividad como un todo seria la que sufragara a las empresas automovilistas la instalación de dispositivos anticontaminantes, el costo de tales dispositivos no se reflejaría en el precio de los automóviles. De allí que los consumidores de automóviles no disminuirán sus compras en respuesta al control de las emisiones contaminantes. Contrasta con el uso de subsidios, la aplicación de medidas de regulación, las cuales provocaran un alza de los precios de los automóviles, ocasionando una disminución de sus ventas y como consecuencia, la reducción de los niveles globales de contaminación. Si se gravase con impuestos las emisiones contaminantes de los vehículos, seguramente producirían los mismos efectos que las regulaciones. 62


La asignación eficiente de los recursos requiere que los precios relativos de los productos reflejen los costos marginales relativos para la sociedad, y esto, no sucedería si se aplicasen subsidios. Por ello, los subsidios no aparecen como una respuesta adecuada para el control de la contaminación. La selección entre regulaciones, tasas o impuestos, reviste menos claridad, aun cuando, el argumento de la eficiencia económica se inclinaría en favor de los impuestos. En caso de utilizar regulaciones, el costo de reducir la contaminación recaería sobre los productores en primer lugar, y en parte sobre los consumidores del producto, si existen posibilidades de trasladar una porción de los costos bajo la forma de precios más elevados. Además, si la empresa incumple con la regulación estaría sujeta al pago de una multa, que puede ser considerada como un gravamen impuesto por causar un exceso de contaminación al medio ambiente. La diferencia entre impuesto y multa, seria que la última es un pago por trasgresión a la ley, cuya reincidencia podría llevar al cierre de la actividad; en cambio, el impuesto, es un gravamen obligatorio, pagado sin faltar a la ley (11) . El uso de tasas o impuestos, haría recaer el peso de la reducción de la contaminación directamente sobre los productores de la contaminación, e indirectamente, sobre los usuarios del producto que tendrían que pagar precios altos y consumir menores cantidades. De otro lado, los ingresos recaudados de la actividad, servirían para compensar las partes afectadas por la contaminación. De las tres formas de control, las tasas o impuestos sobre la contaminación, lucen como los instrumentos de política más adecuados. El nivel de las cargas El análisis precedente fue realizado asumiendo que las funciones de costo por daño y reducción de la contaminación eran conocidas e independientes del nivel de producción. En la práctica esta situación no suele ser así, por la dependencia de las funciones de los niveles de producción y por la dificultad de estimar las funciones que representen los costos por daños y reducción de la contaminación. El problema de la medición de los costos sociales, plantea situaciones que en la mayoría de las veces es resuelto de manera subjetiva, acarreando arbitrariedades mientras no se conozca la índole y medida del daño causado. No existe manera científica de evaluar los costos de un derrame de petróleo que contamina playas, mata aves y peces, destruye bancos de mariscos, etc. No obstante, algunas clases de externalidades permiten la aplicación del criterio de fijación de precios. Una de las más importantes se refiere al congestionamiento de carreteras (12) El congestionamiento de autopistas. Una vez que una autopista haya llegado al punto de máxima circulación, el agregado de un solo vehiculo frenara la misma y por ende incrementará el tiempo de viaje de todos los demás vehículos. El conductor marginal sólo considera sus costos particulares para decidir si tomara la ruta o no, sin considerar el impacto que su viaje ejercerá en todos los demás conductores. Por consiguiente, el verdadero costo marginal o social es bastante más alto que el costo marginal privado de circulación por las autopistas en las horas pico. Estas consideraciones pueden ser observadas en la Figura 4-2 que se inserta en la siguiente página, donde la curva marcada por D señala la demanda de circulación de una determinada autopista. La curva cmp representa los costes marginales privados ocasionados a un conductor tipo por utilizar la autopista, e incluyen conceptos como gasolina, aceites, y desgaste del vehiculo. La curva cms representa a los costes marginales sociales e incluyen los gastos que cada conductor impone a todos los demás. Obsérvese que cmp y cms coinciden en el punto Vo, que indica el número de vehículos por hora que podrían utilizar la autopista sin congestionarla. A partir de Vo, los costos marginales privados aumentan porque el congestionamiento siempre incrementa el consumo de gasolina y aceite, el desgaste, el tiempo, etc. Pero los costos marginales sociales aumentan más rápido aún, porque el conductor marginal aumenta los gastos de gasolina, aceite, tiempo, etc., para todos los demás. Si los conductores tienen en cuenta sólo sus costos 63


marginales privados, los viajes corresponderán a la distancia OV, pero si debieran pagar una tasa para cubrir los costos marginales sociales que provocan, se harían menos viajes, según la distancia OV*, y la autopista estaría menos congestionada. Figura 4-2: Utilización óptima de las autopistas

El tráfico, no sólo en Venezuela, sino en las principales capitales del mundo no deja de ser un serio problema (13) La ciudad de Nueva York, ha intentado todos los recursos: construcción de gigantescos estacionamientos; mejoría al sistema colectivo de transporte; políticas disuasivas del uso del automóvil: multas, campañas publicitarias, etc. El uso de peaje en la parte baja de Manhatann, ha encontrado resistencia sistemática de los ciudadanos, mientras tanto, continúan entrando por allí 900.000 carros particulares. El problema reside que en los E.E.U.U., los carros se multiplican dos veces más rápido que las personas. En Tokio, el tráfico es relativamente fluido, con excepción de los días lluviosos. La solución a la que llegaron las autoridades niponas fue por demás muy drástica: sin estacionamiento, no hay matrícula. Caracas no escapa del caos de los embotellamientos ni de la contaminación por monóxido de carbono; ni el Metro, ni otras restricciones al tránsito, han contribuido a mejorar la situación.

64


NOTAS AL CAPÍTULO IV (1) MARSHALL, Alfred, Principles of Economics Ed. Mac Millan, 8 ed. Londres 1922. (2) GRIFFIN, J.M. et al. ,Energy Economics and Policy. Ed. Ac. Press Inc. New York 1980. pp. 39-41 (3) MANKIW, N. Gregory, Principios de Economía. Ed. Mc Graw Hill, 1 ed. Madrid 1998. pp. 198-201 (4) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Op. cit p. 13 (5) FERGUSON, C.E. et al., Microeconomics Theory Ed. Irwin, 5 ed. U.S.A. 1980. p. 248 (6) Ibíd. pp. 460-462 (7) Ibíd. (8) FERRAN, Bernardo, Los Precios del Petróleo Revista B.C.V. Col. Est. Eco. N° 7, enero 1982. pp. 247-262 (9) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. (10) Ibíd. (11) VICTOR, Peter, Economía de la Polución Ed. Mac Millan*Vicens-Vives, N° 7. Barcelona 1974. p. 50 (12) DUE, John. et al., Op. cit. (13) Agobiados por el Tráfico El Nacional: Al volante, Caracas 4-11-88, p.1C

65

V PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS (1) El mercado también puede fracasar en la asignación eficiente de recursos porque no se alcanzan las condiciones de competencia perfecta. La participación de un productor en el mercado puede ser suficiente como para que el precio al que maximiza sus ganancias no sea igual al costo marginal y no se cumplan las condiciones de la optimalidad de Pareto. Esta situación puede obedecer a tres causas: 1.- La dimensión eficiente de la empresa puede ser tan grande, en relación al mercado, que ella sola forme un monopolio natural. 2.- El mercado puede obedecer a una estructura oligopólica y 3.- Puede existir una gran cantidad de vendedores, pero cada uno tiene fuerza suficiente como para influenciar sobre el precio (competencia monopolística). Concentraremos pues la atención sobre estos tipos de organización industrial y las prácticas de fijación de precios que surjan de situaciones de monopolios naturales y de mercados imperfectos. En los casos de situaciones monopólicas el precio supera al costo marginal, violando una de las condiciones básicas de la optimalidad de Pareto; la producción es menor y los precios superiores que en el modelo de competencia perfecta. Por lo tanto, en caso de existir poder monopólico, es deseable la intervención del gobierno para incrementar la eficiencia en la utilización de los recursos. La forma de intervención puede variar: El gobierno puede disminuir el poder de los monopolios mediante leyes antimonopolios (2), o puede regular los precios de las empresas privadas (Decreto N° 2.092 dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela contentivo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos publicado en Gaceta Oficial N° 6.202, Extraordinario del 8 de noviembre de 2015, cuyos más recientes antecedentes se encuentran en la Ley de Costos y Precios Justos, G.O. N° 39.715, de fecha 18 Julio de 2011 y la Comisión Nacional de Costos, Precios y Salarios, creada a finales del gobierno de Luis Herrera 1979-1984). En determinadas circunstancias, el Estado puede tomar a su cargo ciertas actividades productivas (nacionalización), como lo hace con los bienes públicos o cuando se presentan externalidades. En Venezuela el gobierno desde el año 2007, por razones estratégicas (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Art. 302), ha expropiado y nacionalizado empresas del sector petrolero, eléctrico, telefónico, siderúrgico, alimenticio, agroindustria, turístico, construcción, etc. Como la producción de los monopolios naturales es divisible, puede atribuírsele individualmente a los individuos, y venderla a los usuarios, en vez de distribuirla gratis y financiarla con impuestos. Sin embargo el problema es algo complicado para el gobierno, ya que una vez que el precio ha sido establecido, éste divergirá del costo marginal porque existe competencia imperfecta en el mercado privado. En consecuencia, el problema para el gobierno no sólo consiste en el precio a fijar en los monopolios naturales, sino, de una manera general, determinar la relación adecuada entre los precios y costos marginales en las actividades controladas por el Estado, dadas, las imperfecciones del mercado. En una primera sección expondremos el sistema de precios y tarifas, y sus posibles áreas de aplicación. La sección siguiente, tratará sobre casos en los cuales la política de precios debería aplicarse, adicionalmente, se expondrán los problemas planteados por la competencia imperfecta y la manera como las políticas de precio del gobierno deben tomar en cuenta estas imperfecciones y distorsiones.

EL SISTEMA DE PRECIOS Y TARIFAS Como ya hemos señalado, los denominados bienes públicos no pueden ser vendidos, ya que su carácter de indivisibilidad y de no rivalidad en el consumo, hacen 66

CAPITULO V: PRECIOS Y MERCADOS IMPERFECTOS

imposible que alguien pudiere ser excluido de los beneficios que brindan estos servicios. Pero, muchos servicios gubernamentales no son bienes públicos de forma pura. Los servicios de educación, agua y alcantarillado, energía eléctrica, teléfonos, transporte público, etc.; son actividades que proporcionan beneficios individuales a quiénes los adquieren mediante el pago de un determinado precio. Por tanto, todo servicio público que brinde beneficios directos, al menos parciales, puede ser financiado por tarifas o precios, en lugar de impuestos. El principio clave para la aplicación de una tarifa es el de exclusión: la posibilidad de excluir una persona, de una manera tolerable para la sociedad, de los beneficios del servicio si la persona no está dispuesta a pagar por él. Ventajas del sistema de precios La utilización del sistema de precios o tarifas puede proporcionar significativas ventajas frente al uso de impuestos, tanto en lo que respecta a la asignación de recursos como en términos de equidad. Asignación de recursos Las ventajas del sistema de precios frente al uso de impuestos como medio de asignar recursos son: 1.- El sistema de precios ajusta en forma automática la producción, a los diferentes niveles de precios. El proceso político puede producir graves fallas, porque puede ser posible que fracase en interpretar las preferencias de la sociedad. 2.- Si la demanda del servicio público es muy elástica, el sistema de precios prevendría de un uso abusivo y desmesurado del servicio. Tal es el caso de los servicios de agua y electricidad, cuyas tarifas corrigen cualquier despilfarro en su utilización. 3.- El carácter obligatorio de los impuestos, en contraste con los precios (voluntario), produce efectos adversos sobre el comportamiento de consumidores y productores. No obstante, no deberíamos perder de vista las posibles desventajas o restricciones que resultan de la aplicación del sistema de precios: 1.- Los costos de recaudación. Todo servicio, al igual que cualquier venta de un bien privado, ocasiona algún costo de recaudación. El cobro del servicio eléctrico requiere de medidores, personas encargadas de la lectura, facturación, corte, etc. Las tarifas del Metro requieren para su aplicación de vendedores de boletos, molinetes, máquinas expendedoras de boletos automáticas, controladores, etc. En estos dos ejemplos los costos de recaudación como porcentaje de los ingresos por ventas no son elevados. Pero los costos de recaudación por el pago de tasas de peaje por la utilización de calles y carreteras rurales serian muy onerosos y una fuente de innumerables incomodidades para los usuarios. Los impuestos específicos (e.g. gasolina) serian una alternativa muy conveniente para evitar los elevados costos de recaudación del sistema de precios. 2.- Otra restricción que suele provocar el pago de tarifas es la pérdida significativa de externalidades cuando la demanda por el servicio es muy elástica. Equidad Es ampliamente justificable desde un punto de vista de equidad que si los beneficios recibidos de un servicio gubernamental pueden ser identificados individualmente, entonces debería pagarse un precio por su uso o disfrute. No obstante, no se considera conveniente proveer ciertos servicios sobre la base de pague para que pueda disfrutar, en razón de consideraciones sobre la concentración del ingreso y el deseo de la sociedad de 67


que todas las personas reciban los servicios como una cuestión de principio. Esto suele ser cierto en actividades como los parques públicos o la parte de la educación que puede ser financiada por impuestos generales.

POLITICAS DE ASIGNACION DE RECURSOS EN MERCADOS IMPERFECTOS El gobierno tiene otras maneras distintas a la provisión de bienes públicos y al control de las externalidades, para ejercer una decidida influencia sobre la asignación de recursos. El control de la actividad productiva o su regulación por el Estado suelen ser medidas que se emplean para asegurar una eficiente asignación de recursos en sectores como los servicios públicos: electricidad, agua, transporte, etc. El objetivo de esta sección es precisamente analizar, cuál seria la actitud gubernamental, frente aquellas industrias que en razón de la tecnología empleada, actúan con rendimientos crecientes (costes decrecientes) de producción, lo que haría ineficiente la competencia de precios entre las empresas. De otro lado, la siguente parte de la sección, será consagrada al análisis de situaciones de mercado en las cuales es imposible alcanzar una primera mejor solución de equilibrio o economía nirvana, lo que conllevaría a otra opción, ineficiente en el sentido paretiano, pero lo más cercana posible al óptimo a la cual se le denomina segunda mejor solución de equilibrio. La regulación de precios en los monopolios naturales En el capítulo precedente al hablar de la externalidades pecuniarias del tipo que producían economías, tuvimos ocasión de tratar el caso planteado por los monopolios naturales. El problema con ellos surge, porque la empresa está sujeta a economías de escala lo suficientemente elevadas, como para que su coste medio se reduzca una vez alcanzada el nivel óptimo de producción. La Figura 5-1 que se introduce en la siguiente página ilustra el problema planteado. La curva de demanda D corta a la curva de coste medio total (cmt) en su parte descendente. En tal circunstancia el principio de eficiencia dictamina que un solo productor es suficiente. Si la situación del monopolista no fuere regulada de alguna manera, la empresa produciría Qm cantidades, donde el costo marginal (cm) y el ingreso marginal (im) se cortan, resultando un precio Pm. Los beneficios del monopolista serian el área PmABC. Esta solución es inaceptable desde dos puntos de vista: Primero, viola una de las condiciones básicas de la eficiencia económica descrita en el capítulo dos, en la cual el precio debe ser igual al costo marginal para que la asignación de recursos sea eficiente. Segundo, lo que es tal vez más importante, un poder monopólico no regulado es inaceptable desde el punto de vista ético (tiene excesivas ganancias). Por consiguiente, por razones tanto de eficiencia como de equidad, si una empresa configura un monopolio natural, sus actividades deben regularse o el gobierno debe hacerse cargo de la producción. Sea cual fuere la decisión, el gobierno debe hacer frente al problema de fijar el precio de venta del bien. El gobierno tiene cuatro alternativas: Precio igual al costo marginal, precio igual al costo medio o precio igual a un nivel que los relacione inversamente con la elasticidad de la demanda y tarifa de dos partes. Precio igual al coste medio En este caso la empresa cobraría un precio igual a P* y tendría una producción equivalente a Q*. Esta solución hará que la empresa no tuviera ni pérdidas ni ganancias, ofreciendo cierto atractivo. No habría poder monopólico sobre el consumidor y la empresa seria autosuficiente, es decir no requeriría de subsidios. Sin embargo como el precio no es igual al costo marginal, se violaría una de las condiciones básicas requeridas por la eficiencia económica. 68


Figura 5-1: Niveles alternativos de producción monopolista

Precio igual al costo marginal Si la situación del mercado es de competencia perfecta en el resto de los sectores de la economía, la eficiencia económica implica que el precio sea igual al costo marginal en el monopolio natural. El precio cobrado por la empresa seria P' y la cantidad producida Q'. Pero como en este caso el precio está por debajo del costo medio, la empresa experimentaría una pérdida igual a C'EFP'. Por lo tanto si se obliga a la empresa a cobrar un precio igual al costo marginal, ella debe ser subsidiada. En un contexto en que sean posibles los subsidios o transferencias de suma global, que mantengan inalteradas las tasas marginales de sustitución y transformación, la solución óptima consiste en cobrar un precio igual al costo marginal y cubrir cualquiera pérdida por medio de rentas provenientes de impuestos de suma global- impuestos de capitación (por cabeza), altamente injustos ya que se pagan independientemente de la condición económica de la persona-. Las condiciones marginales de eficiencia serán satisfechas en toda la economía, y se lograrán las condiciones de optimalidad de Pareto; sin embargo, esta solución no está exenta de críticas, ya que los impuestos de suma global son inviables. De otra parte, la equidad requiere, de acuerdo al principio del beneficio recibido, que los consumidores de un servicio público paguen por él. No sería justo que otros, que no reciben sus beneficios paguen también (3). En consecuencia, el déficit tendría que ser financiado con impuestos a la renta o al consumo (sisas), con los consiguientes efectos de presión excedente que éstos crean. Tarifa de dos partes Esta solución contempla la fijación de una tarifa compuesta de dos partes. La primera o parte fija, incluye un cargo por concepto del uso del servicio, algo equivalente a los costos fijos del servicio que se presta. La otra parte, variable, es equivalente al costo marginal incurrido por cada unidad adicional del servicio consumido. En ésta solución propuesta, el costo fijo o déficit del servicio es repartido entre cada uno de los usuarios, por lo tanto el déficit se financia entre todos los usuarios. Posteriormente se cargará a cada usuario un precio equivalente al costo marginal por cada unidad adicional del servicio. La solución propuesta por éste método para el financiamiento del déficit no ocasiona las 69


distorsiones que provocaría un impuesto a los consumidores del servicio, a quines se les ofrecen incentivos por utilizar eficientemente el servicio público. Este tipo de tarifa de dos parte es frecuentemente utilizada por las compañías de electricidad, telefónicas y de agua. Sin embargo, este método no está libre de objeciones. La fijación de la parte fija de la tarifa podría ser tan alta que algunos usuarios no llegasen a alcanzar el nivel del consumo eficiente del servicio. Otro problema, distinto de la eficiencia, incurre que tanto ricos como pobres paguen por igual la parte fija de la tarifa, lo cual a los ojos de la sociedad no es deseable desde el punto de vista de la justicia social redistributiva. Precio relacionado con la elasticidad de la demanda Si el gobierno fracasa en su intento de establecer impuestos neutrales para financiar las pérdidas resultantes de una fijación de precios igual al costo marginal en los monopolios naturales, la política óptima se basará cobrando un precio superior a los costos marginales en una cantidad relacionada inversamente con la elasticidad de la demanda (Regla de Ramsey). Mientras más elástica sea la demanda del bien producido por la empresa pública, más pequeñas deben ser las diferencias entre el precio establecido y el costo marginal. Si por el contrario la demanda del servicio es inelástica, entonces más grandes podrán ser las diferencias entre el nuevo precio y el coste marginal. Ello se justifica en términos del superávit del consumidor, el cual tiende a disminuir menos en caso de demandas inelásticas que en demandas elásticas. Por consiguiente, cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda, tanto menos debe alejarse el precio del coste marginal. En conclusión, fijando un precio por encima del coste marginal, si bien se pierde algo de eficiencia, alguna porción de equidad se gana. Así, el método del coste medio ha sido escogido tanto para las empresas públicas como privadas en la prestación de servicios públicos. Si bien es cierto que este método conduce a una asignación ineficiente de recursos, tiene como virtud de ser simple y cumple cabalmente con el principio del beneficio recibido La regulación de precios en los mercados imperfectos: La Teoría del Segundo Mejor Los mercados no sólo fracasan por la existencia de los monopolios naturales, sino que el tamaño eficiente de las empresas hace que sólo un pequeño número de ellas actúen en el mercado (oligopolios). Esta situación, lamentablemente, es típica en la gran mayoría de los países. Por lo tanto, difícilmente se podrán alcanzar las condiciones marginales que requiere el óptimo de Pareto, ya que las empresas fijarán precios que superaran los costos marginales. Ante este panorama. ¿Deben las autoridades públicas fijar condiciones de precio igual al costo marginal en el sector controlado por el Estado, a sabiendas que en otros sectores de la economía los precios pueden no ser iguales a los costos marginales? La respuesta a esta pregunta, generalmente negativa, fue discutida explícitamente en el celebrado artículo de Lipsey y Lancaster (1956-57). Los autores definieron en aquella oportunidad el marco teórico regulatorio de la intervención pública en las empresas nacionalizadas o controladas por el Estado, sin embargo hoy día cobra especial importancia teórica en el comercio internacional, cuando se trata de políticas comerciales (impuestos, subsidios, restricciones cualitativas y cuantitativas) que favorezcan el libre comercio o la protección de la economía. El trabajo de Lipsey y Lancaster fue preguntarse ¿qué pasaría si en la mayoría de las industrias el precio difiere del costo marginal, bastaría igualar el precio en alguna de ellas para alcanzar una asignación eficiente de recursos y mantener el Óptimo de Pareto? La conclusión a que llegaron estos autores fue que de hacerlo, el bienestar de la sociedad podría disminuir en lugar de aumentar. Veamos esto mediante el siguiente ejemplo. Consideremos un mercado donde el combustible pesado (fuel oil) es utilizado en la generación de electricidad (termoeléctrica). Supongamos además, que existen otras fuentes energéticas competitivas como la energía nuclear, la cual, su generación produce distorsiones (permanente riesgo de accidente nuclear), cuyos efectos externos no pueden, fácilmente, ser regulados o corregidos. Dada la escasa o nula responsabilidad de las 70


plantas generadoras de electricidad por accidentes nucleares, éstas, no toman en cuenta el costo social resultante de la generación de energía nuclear, lo que acarrea un excesivo uso de la energía termoeléctrica (más barata), más allá de los límites tolerables por la sociedad, donde los costos marginales sociales se igualan a los beneficios marginales sociales. Pensemos ahora que el gobierno, como medida de preservar el ambiente, decide gravar con un impuesto el consumo de combustibles fósiles, corrigiendo de esta manera los desequilibrios entre valoraciones sociales y privadas creadas por las externalidades negativas (contaminación, congestionamientos, etc.). En respuesta a esta política, seguramente declinará el consumo de combustibles fósiles, hasta aquel punto en que el costo social de contaminar, coincida con el beneficio social resultante de la reducción del daño ocasionado por un menor consumo de combustible fósil. Sin embargo - aquí yace el aporte de Lipsey y Lancaster - la reducción en el consumo de combustibles, implicará una mayor generación de energía nuclear. El aumento relativo de precio del combustible fósil con respecto al combustible nuclear, por incidencia del impuesto, trasladará la demanda de este último hacia arriba y la derecha, dado que ambos combustibles son sucedáneos. El incremento en el consumo del combustible nuclear sólo empeorará las cosas, ya que cada unidad adicional que se genera involucra costos sociales muy superiores a los beneficios sociales que comporta. Dependiendo de cuán grande sea la diferencia entre costos y beneficios marginales sociales, la pérdida de bienestar ocasionada por el mercado del combustible nuclear puede superar con creces la ganancia en bienestar del mercado de combustible fósil (4). Esta es la famosa teoría del segundo mejor, y según la cual, si un precio se aleja del costo marginal aunque fuera en una sola industria (divergencia incorregible), entonces, los precios deben apartarse del costo marginal en otros sectores o industrias. En una economía de mercado libre de imperfecciones o distorsiones (fallos de mercado), la intervención del Estado sería innecesaria, más aún podría ser perjudicial, ya que el laissez-faire se encargaría del ajuste automático de las divergencias entre valoraciones privadas y sociales. Esta situación sería responsable de lo que llamaríamos primer mejor equilibrio o economía nirvana. Ahora bien, como la realidad es bastante distinta debido a los llamados fallos de mercado, alcanzar ese primer equilibrio sería más que imposible; por lo tanto la acción del Estado debería estar dirigida a la búsqueda de soluciones que la acerquen lo más posible al óptimo, es decir a una situación menos mala, alcanzando de esta manera una posición de bienestar social inferior con relación a aquella que solo fuese teóricamente realizable; a esta nueva situación, menos eficiente al logrado en una economía nirvana la podríamos llamar segundo mejor equilibrio. En un mundo dominado por la competencia imperfecta, no hay garantías que al eliminar las imperfecciones del mercado (monopolios, externalidades, impuestos o regulaciones), convergeríamos a un mercado más eficiente. De tal manera, si se suprimen por ejemplo las regulaciones y se aumenta la competencia, podría aumentar o disminuir el bienestar de los consumidores, pero de ello no hay garantías. La teoría del segundo mejor, contiene gran dosis de realismo, que compensa la falta de reglas o directrices claras de actuación del Estado, originadas por restricciones de carácter institucional, insuficiencia de información, errores de interpretación del interés general, etc.

71


NOTAS AL CAPÍTULO V (1) DUE, John et al., Goverment Finance: Economics of the Public Sector. Ed.Irwin, 7 ed. Illinois, USA. 1981. pp.85-107 (2) La Ley para Promover y Proteger el Ejercicio Libre de la Competencia fue aprobada por el Congreso el 30-12-1990 y derogada por el Decreto Ley Nº 1415, Ley Antimonopolio, el 18 Noviembre de 2014, GO Extraordinaria Nº 6151. Constitución de la República Bolivariana 1999 (Art. 299) (3) ROSEN, Harvey. Public Finance 4 ed. McGraw Hill 1995, pp. 335-339 (4) LIPSEY, R.G and LANCASTER, K. The General Theory of Second Best. Review of Economics Studies. 1956-57, Vol. 24, pp. 11-32 - BOADWAY, Robert et al. PUBLIC SECTOR ECONOMICS. 2 ed. Ed. Little Brown and Co. Boston 1984 pp. 176-177 - SURANOVIC, Steve. Policy and Theory of International Trade. Ed. FlatWorld 2012. Chapter 9: Trade Polices with Market Imperfections and Distortions. Section 9.2 The Second Best Theory.

72

VI EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO El análisis costo-beneficio, en sentido técnico, implica la investigación sobre la conveniencia económica y social de un proyecto de inversión del gobierno -con rentabilidad a largo plazo- en función de los análisis de costos y beneficios durante la toda la vida económica de la inversión. El análisis costo-beneficio intenta tomar en cuenta todas las utilidades y costos, directos e indirectos, tangibles e intangibles y evaluar sus distintas alternativas, con miras a una asignación eficiente de recursos mediante la maximización de los beneficios sociales netos. Este análisis se desarrolló primero en el campo de los recursos hídricos, luego fue progresivamente aplicado a otros campos de la inversión pública, especialmente a proyectos físicos. Hoy en día se utiliza en casi todas las formas de inversión gubernamental: educación, investigación y desarrollo, carreteras y puentes, irrigación, programas de prevención de enfermedades, etc. También al análisis costo-beneficio puede ser útil para el sector privado, especialmente cuando la rentabilidad privada del proyecto no refleja su rentabilidad social; esto es, en aquellas economías donde los precios de mercado no representan las valoraciones marginales sociales. El caso más obvio de la incapacidad de la rentabilidad privada para reflejar las valoraciones marginales sociales lo constituye la existencia de los llamados bienes públicos y las externalidades.

BENEFICIOS Y COSTOS: IDENTIFICACION, VALORACION Y EFECTOS DISTRIBUTIVOS (1,2) La valoración de los beneficios y costos sociales de un proyecto gubernamental es un asunto más complicado que el caso de un proyecto privado, esto, porque los beneficios y costos sociales bien pudieran no ser reflejados en los precios de mercado. Tipos de beneficios y costos La determinación de los beneficios y los costos implica como cuestión principal: ¿qué beneficios y costos se deben incluir? Podemos distinguir varias categorías de beneficios y costos: Reales y pecuniarios Los beneficios reales responden a aquellos que obtienen los consumidores finales de un determinado proyecto público. Reflejan el incremento de bienestar de la sociedad, como contrapartida al costo real que significa el uso alternativo de los recursos.

Directos

Tangibles Intangibles

Indirectos

Tangibles Intangibles

Beneficios Reales y Costos Pecuniarios

Los costos reales de un proyecto se definen como el valor actual de los recursos destinados a su realización, calculados sobre la base de su costo de oportunidad, es decir la suma que se pagaría por ellos si se destinaran a otros fines. 73

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Los beneficios y costos pecuniarios surgen como consecuencia de un cambio en los precios relativos, que a su vez ocurre, como resultado del ajuste que hace la economía a la provisión del servicio público y a la modificación del patrón de demanda de los factores. Como resultado, ganancias o pérdidas que experimentan algunos individuos, son a menudo compensadas por pérdidas o ganancias que sufren otros miembros de la sociedad. Así tenemos que, la construcción de una carretera ocasiona un alza en los niveles de salarios de aquellos obreros más especializados, en la medida en que se demanda más de su trabajo escaso. Al propio tiempo, el incremento de los impuestos para pagar la inversión de la carretera, puede provocar disminuciones en la provisión de otros servicios y pérdidas de ingresos en cualquier parte del sistema. Podríamos citar otros ejemplos de beneficios pecuniarios: la construcción de un sistema de tránsito rápido aumentará los volúmenes de ventas de los negocios situados cerca de sus estaciones, así como el valor de la propiedad en esas zonas; pero esas externalidades son sólo pecuniarias, resultan como sub-producto del uso del subterráneo y reducen los ingresos y valores de la propiedad en otras zonas. En cuanto a proyectos de riego, los ingresos y ganancias adicionales que reciben las empresas que compran y transportan la producción agrícola, los ferrocarriles y el transporte de carga que los recogen, o las empresas de maquinaria agrícola que las venden a los agricultores, no constituyen externalidades reales, pues sus valores se reflejan en los precios de los mismos productos agrícolas. Tales cambios pecuniarios no reflejan ganancias o pérdidas netas para la sociedad porque ellos son sincronizadamente compensados por pérdidas y ganancias. En consecuencia los cambios pecuniarios no deben entrar en el proceso de evaluación, cosa que no ocurre con los reales. Tipos de beneficios y costos reales Los beneficios y costos reales, tal como anotamos más arriba forman parte del proceso de evaluación del análisis costo-beneficio, y se distinguen diferentes tipos. Directos e indirectos. Los beneficios y costos reales pueden ser directos e indirectos. Los beneficios y costos directos están íntimamente relacionados con el propósito básico del proyecto reportando ganancias o costos para los usuarios. Los costos reales directos abarcan los de capital, operación y mantenimiento a través de los años. Los beneficios y costos indirectos o externalidades, generan ganancias o costos sociales netos a otros miembros de la sociedad distintos de los usuarios del proyecto. Resulta muy atractivo incluir en los beneficios de un proyecto los llamados beneficios indirectos que éste provoca, aunque hay que ser muy prudentes a la hora de su inclusión, como veremos más adelante. Así, por ejemplo la construcción de una autopista produce beneficios directos como la reducción de los costos de transporte a particulares y empresas. De igual manera, concomitantemente podrían darse beneficios indirectos de carácter pecuniario (externalidades) como: incrementos de las ventas de restaurantes, hoteles, estaciones de gasolina, etc., lo cual a su vez incidiría en el aumento de suministro de alimentos locales, accesorios de hotelería y producción de gasolina; pero, también, es probable que se sea muy benevolente al incluir solo los beneficios indirectos e ignorar que también el proyecto podría ocasionar pérdidas como la del transporte por ferrocarril, el aumento del precio de la gasolina por aumento de la demanda, la mayor contaminación del aire a causa del mayor tránsito de automóviles, agravación del congestionamiento en el centro de la ciudad, incrementando a su vez las demoras y los accidentes en esas zonas; tal vez, se dificulte el desenvolvimiento del transporte público, lo que, quizás amerite un programa de subsidios para asegurar su funcionamiento que cubran las pérdidas ocasionadas a aquellas personas que hubieran querido seguir utilizando esa forma de transporte (criterio HicksKaldor) etc. De otro lado, surge como posible inconveniente que algunos beneficios indirectos sean meras transferencias entre sectores, por ejemplo el aumento del precio de la gasolina perjudica a consumidores, pero beneficia a productores.

74

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Podríamos citar otros ejemplos ilustrativos de los llamados beneficios indirectos, como una nueva línea de transporte rápido que produce beneficios directos a quienes la usan y externalidades a otras personas, como por ejemplo, una menor congestión para aquellos que entonces viajarán por vías menos transitadas. De igual manera un proyecto de desarrollo fluvial tiene como objetivo primario, el control de inundaciones, pero a su vez inseparable de ese objetivo se encuentran otros como el suministro de energía, riego y control de la erosión. Un programa educativo puede beneficiar directamente al estudiante en la medida en que constituye un poderoso instrumento de movilidad social para el individuo, pero también reduce los costos para combatir la delincuencia. En un proyecto de riego, podríamos identificar los costos indirectos: la pérdida de la fauna silvestre, la desviación de las aguas, etc. En todos estos casos, resultados secundarios o indirectos deben ser diferenciados del objetivo primario o directo, tanto uno como el otro deben ser incluidos en la evaluación del proyecto, aunque en la práctica sólo los beneficios y costos indirectos más relevantes deberían ser parte del proyecto, ya que su exhaustiva enumeración e incorporación –Reacción en cadena de beneficios. Richard Tresh. Public Finance: A Normative Theory 1981-, sin ninguna duda, haría factible cualquier alternativa de inversión. Tangible e intangibles. El término tangible se aplica a aquellos beneficios y costos que pueden ser valorados a precios de mercado, mientras que los otros, los intangibles no pueden serlo. Caen dentro de la categoría de los intangibles los bienes públicos. Por ejemplo, el embellecimiento de un área como resultado de un proyecto de riego es un beneficio intangible, no siéndolo el incremento de la producción agrícola, el cual es considerado como tangible. Del mismo modo, puede ser considerado como un beneficio intangible de un proyecto de riego, la disminución del éxodo campesino; en un proyecto educativo, el prestigio académico y el nivel educativo de un electorado; el prestigio nacional que proporciona al país su programa espacial, o la emoción que brinda la belleza escénica de un parque nacional, etc. En cualquier caso, aún cuando existen dificultades de valoración, beneficios y costos intangibles deben ser tomados en cuenta en el análisis. Medición de beneficios y costos La valoración de los beneficios y los costos de un proyecto gubernamental es un asunto más complicado que el caso de un proyecto privado. El problema de la medición se simplificaría si todos los valores pudieran ser tratados en términos monetarios. Pero, este no es el caso, beneficios y costos sociales son frecuentemente intangibles, y aún cuando pudiese utilizarse el sistema de precios, se necesitaría de ajustes, dado que los mercados no funcionan en regímenes de competencia perfecta, o los precios ocultan su verdadero valor por causa de regulaciones, cuotas, distorsiones impositivas, etc. Existen varias vías de valoración de los beneficios y los costos de un proyecto público. Valoración de los intangibles Tal como hemos expresado más arriba, esta es una de las grandes dificultades con que tropieza el análisis costo-beneficio. Cómo medimos los beneficios que resultan de un proyecto educativo, como por ejemplo, una vida más plena y enriquecida, o los beneficios para el proceso democrático de un electorado más culto y preparado. O la cantidad que una persona está dispuesta a pagar por pasar un día pescando a orilla de un lago, o, acampando en un parque nacional, si tales servicios no se venden a los usuarios. Del mismo modo, cómo calcularíamos los costos por la destrucción de la fauna silvestre, o el daño que ocasiona una autopista al paisaje silvestre. Cuando los beneficios y costos intangibles están involucrados estamos ante el mismo problema de la determinación y financiación de los bienes públicos. Sólo el proceso político puede determinar la cantidad y el precio que estaría dispuesto a pagar la sociedad por su provisión. 75

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Debemos estar claro que el análisis costo-beneficio no sustituye al proceso político y su aplicación es para seleccionar proyectos públicos alternativos cuyos beneficios o costos pueden al menos ser tangibles. Problemas similares surgen cuando se trata de proyectos cuyos beneficios y costos son de naturaleza privada, pero imposible de ser valorados por el mercado, como por ejemplo: si el gobierno toma en sus manos el proyecto de investigación sobre el cáncer, con la consiguiente reducción del sufrimiento, ¿cómo podría ser valorado tal beneficio? ¿Cómo podría ser valorado el costo de muertes y heridos resultantes de accidentes en autopistas; y de la prevención del crimen? ¿Cómo podría ser monetizado el prestigio nacional e internacional que proporciona al pueblo y gobierno de cualquier país desarrollado su programa espacial, o la emoción que brinda un parque nacional? Son ejemplos de beneficios difíciles de valorar. ¿De qué manera se podría hacerle frente a estas dificultades de evaluación de los intangibles?. En algunos casos, los economistas han encontrado métodos indirectos de evaluación de las partidas de intangibles (bienes no transables) que proporcionan una solución más o menos satisfactoria, aunque no exenta de considerable ingenuidad. En una sección ulterior haremos un análisis más profundo de esta cuestión. 1.- Las autopistas son productos intermedios de la industria del transporte. En la medida que se mejoran las autopistas, puede resultar una disminución del flete por transporte terrestre. La reducción de las tarifas de flete serviría para estimar los beneficios de la autopista. 2.- Mejoramiento de las autopistas, podría a su vez reducir los costos de transporte de los individuos y significar un ahorro de tiempo, lo que sin lugar a dudas podría ser utilizado como uno de los beneficios de la autopista. El valor del tiempo personal podría ser calculado sobre la base de precios diferenciales, correspondientes a la utilización de diferentes sistemas de transporte con diferentes tiempos de viaje. 3.- Un programa escolar orientado a reducir la deserción escolar, puede ser reflejado a través de la reducción de los índices de la delincuencia juvenil y en un ahorro de costos por aplicación de la ley. Otros beneficios podrían ser estimados sobre la base de aumentos en los ingresos resultantes de un mejor adiestramiento. 4.- Un programa de salud puede ser evaluado por la reducción de la tasa de mortalidad de una enfermedad en particular. Los beneficios podrían ser medidos por el ahorro que se obtendría al evitar perder los ingresos monetarios de las personas salvadas. 5.- Un programa de reducción de la contaminación sónica en un aeropuerto, podría ser evaluado por el aumento de valor de los inmuebles en los alrededores. 6.- Una represa para riego suministrará cierta cantidad de agua, que permitirá regar y cultivar un determinado número de hectáreas, el aumento en rendimiento de la cosecha puede calcularse y valorarse en función de precios esperados. Precios sombra Como ya hemos visto en el capítulo II dedicado al modelo del equilibrio general de un mercado perfectamente competitivo, los precios de los bienes reflejan simultáneamente los costos marginales sociales de sus producciones, y las valoraciones marginales para sus consumidores, sólo si se satisfacen una serie de condiciones. Ahora bien, el mundo real tiene muchas imperfecciones (fracaso del mercado) como monopolios, externalidades, bienes públicos, etc. que impiden que los precios reflejen los costos y beneficios marginales sociales. La utilización de instrumentos alternativos de medición de los costos y beneficios sociales, implica nuevos y mayores problemas de los que intenta resolver. Por ello es opinión de muchos economistas que a pesar de la existencia de tales imperfecciones, los precios de mercado deberían ser utilizados como referencia en la valoración de los beneficios y costos sociales.

76

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Precios de mercado ajustados. El precio sombra de un bien es el encubierto costo marginal social. Aunque los precios de mercado divergen de los precios sombra, en algunos casos los precios de mercado pueden ser empleados para estimar los precios sombra. Veamos los siguientes casos Aún cuando podamos valorar la producción y los insumos a precios de mercado, éstos pueden aún no reflejar adecuadamente los beneficios y costos marginales sociales, por ello hay que utilizar los denominados precios sombra. Si los mercados tienen impuestos, cuotas, regulaciones, no reflejarán los valores sociales. Veamos esto, si el gobierno adquiere insumos para la construcción de un proyecto, el precio de mercado puede incluir impuestos a las ventas o sisas. Aquí es necesario efectuar ajustes porque los precios no reflejan el costo de oportunidad social y por lo tanto deberían ser depurados al computar los costos de un proyecto. Monopolio. Por ejemplo, si el gobierno cobra por el servicio y fija los precios de acuerdo con una conducta monopólica, los ingresos totales y por ende la medida del beneficio, diferirán de los correspondientes a un mercado competitivo (precio distinto del costo marginal). En este caso, los precios de la producción no reflejan el verdadero costo de los recursos y se hace necesario ajustar los precios. El que se use el precio de mercado o el costo marginal de producción como valor del insumo en el proyecto público, dependerá del impacto que tendrá la compra del insumo en el mercado. Si la producción del insumo aumentase exactamente en la cantidad que demandare el proyecto público entonces, la valoración utilizada sería al costo marginal de producción del insumo o el costo de oportunidad social de los recursos utilizados en la producción adicional. Más si por el contrario no hubiere producción adicional del insumo, y la demanda del proyecto gubernamental se satisficiera a costa del sacrificio de los consumidores privados, se valoraría la demanda del insumo al precio de mercado pagado por dichos consumidores. Podría ofrecerse también alguna solución intermedia: el promedio del precio y costo marginal. Impuestos. Si la producción del insumo está gravada por un impuesto a las ventas, el precio recibido por el productor del insumo es inferior al precio pagado por el demandante (proyecto público), esto en virtud de la porción del precio de venta que va al Fisco. ¿Qué precio debería el gobierno utilizar para calcular sus costos: el precio del productor o el precio del comprador? Una solución similar al caso anterior podría emplearse, dependiendo si habría o no producción adicional. Desempleo de los recursos productivos. Como toda herramienta microeconómica, el análisis costobeneficio asume el pleno empleo de los recursos. Cuando se trata de mano de obra involuntariamente desempleada, su contratación por el proyecto público al precio del salario privado no constituye un costo de oportunidad. Situación totalmente distinta cuando el proyecto demande recursos que está previamente empleados, su utilización produciría una reducción del empleo y de la producción de otros sectores de la economía. En este caso el costo social del trabajador sería el salario pagado al trabajador. Dada la falta de una solución consensuada sobre las causas y naturaleza del desempleo, el precio de los recursos desocupados sigue siendo un problema. Sería una buena aproximación para fines prácticos la valoración del desempleo laboral a los salarios corrientes. Economías en vías de desarrollo. Finalmente, el problema de los precios para fines de evaluación de beneficios y costos sociales asume características relevantes en las economías en vías de desarrollo, donde la inversión pública juega un papel muy importante en el desarrollo económico y social. El proyecto del gobierno puede ejercer un impacto tan grande en la estructura de precios (mano de obra, tipo de cambio) que una evaluación de los beneficios conducirá a una imagen equivocada de los beneficios reales. Bajo tales circunstancias, el análisis costo-beneficio debe calcular una relación de precios que refleje verdaderamente los beneficios y los costos.

77

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO Comportamiento económico en bienes no transables Hemos discutido los casos en que los precios de mercado pueden servir de punto de partida para valorar los beneficios y los costos sociales. Sin embargo existen bienes que no tienen precios, llamados bienes no transables,-ya hicimos alusión, cuando expusimos la valoración de los intangibles- por oposición a aquellos que si lo poseen, bienes transables. Veremos que suposiciones se harían cuando los consumidores estuviesen dispuestos a pagar por dichos bienes. El valor del tiempo. Si el gobierno construye una carretera supondría que los viajeros ahorrarían media hora promedio en tiempo de viaje. Una forma de calcular el valor del tiempo en el análisis costo-beneficio, sería estimar ese ahorro de tiempo en término del ingreso adicional devengado después de impuestos por una hora adicional de trabajo. El mismo argumento utilizado para calcular los efectos económicos de un impuesto a la renta de las personas físicas, la teoría del ocio-trabajo (capitulo XIII), sería de gran utilidad para calcular los beneficios sociales derivados de la construcción de la carretera. No obstante la aplicación de esta teoría está sujeta a restricciones en cuanto al limitado control que las personas suelen tener sobre sus horas de trabajo, y a la preferencia de cada quien en elegir la mejor forma de emplear sus horas libres. El valor de la vida humana. La vida, sin ningún tipo de cuestionamiento, es invaluable. Nadie en su sano juicio estaría dispuesto a sacrificar su vida, voluntariamente, por una determinada cantidad de dinero. Esta actitud frente al valor de la vida antepone dificultades obvias al análisis costobeneficio. Si el valor de la vida es infinito, cualquier proyecto que implique vidas salvadas tiene un valor presente infinito. En el capítulo IV, también tratamos el argumento esgrimido por la teoría económica sobre el particular. Los economistas consideran dos métodos de asignación de valores finitos a la vida humana. El primero de ellos requeriría valorar los ingresos adicionales perdidos, es decir, calcular la cantidad total de dinero que la persona hubiera ganado si continuara con vida (lucro cesante). Si aplicásemos este principio, la vida de una persona jubilada o discapacitada no tendría valor. Otra manera de asignación de valores monetarios sería analizar los riesgos que las personas deciden asumir voluntariamente y cuánto debería pagárseles por asumirlos. Ejemplo de ello son las primas adicionales que reciben los trabajadores por ocupaciones riesgosas. Mediante comparación entre ocupaciones más o menos riesgosas, tomando cuenta escolaridad, experiencia y otras determinantes del salario, los economistas pueden obtener una aproximación bastante cercana del valor que las personas atribuyen a sus vidas. Costo-Efectividad (3) En algunas oportunidades resulta imposible aplicar el criterio costo-beneficio, simplemente por la imposibilidad que tiene el analista de calcular precisamente los beneficios, o cuando le asalte la duda o indecisión de monetizar el efecto más importante del proyecto, o cuando asignarle un valor pecuniario resulta prácticamente imposible. De allí que metodológicamente es más sencillo desistir de los intentos de monetización y emplear otro indicador, basado en las alternativas de costo, como el análisis costo-efectividad. Éste procedimiento selecciona la alternativa que minimiza los costos para el logro de los objetivos propuestos por el proyecto. El análisis costo-efectividad (ACE) es en la actualidad el método más común para llevar a cabo cualquier evaluación económica en el campo de la salud o la educación. El ACE se calcula de forma numérica por la relación por cociente entre el costo neto dividida por el beneficio o efectividad, denominado también consecuencia o resultado, ej. años de vida ganados, número de vidas salvadas, nacimientos prematuros evitados, número de personas curadas de una enfermedad, reducción en mmhg de la presión arterial, número de salas de clase disponibles por provincia,

78

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO número de alumnos por cada salón de clases, disponibilidad de libros de texto y otras ayudas para el aprendizaje, etc. Razón Costo-Efectividad= Valor presente del costo de la alternativa ÷ Valor presente de su efecto Obstáculos del análisis costo-beneficio Algunos economistas, entre ellos -Richard Tresh. Public Finance: A Normative Theory 1981han señalado errores comunes en el análisis costo-beneficio. En un acápite anterior hemos comentado el primero de ellos, la reacción en cadena de los beneficios, cuyas inclusiones podrían generar dudas sobre la factibilidad del proyecto. Ahora mencionaremos otros a los cual cuales hay que prestarle igual atención. Costo de la mano de obra. Un proyecto público sobre mejoramiento de autopistas y sistemas masivos de tránsito puede ser tratado además, como un proyecto de transporte para la creación de empleo, ya que disminuiría los niveles de desocupación de las áreas urbanas. Sin embargo, el salario de la mano de obra empleada no puede ser considerado como beneficio por el proyecto, sino como costo y, su valoración, en caso de desempleo involuntario, ha de ser a su costo social, menor al del salario real. Doble contabilidad. Si un proyecto público incrementa el valor de la tierra, el gobierno incluye como beneficio tanto el valor incrementado de la misma, como el flujo actualizado neto que se obtiene de su uso. En este caso, cuando aún no se realiza la plusvalía no debieran incluirse ambos conceptos sino uno de ellos, porque se haría una doble contabilización. Efectos distributivos En la evaluación privada no tiene cabida averiguar quienes ganan o pierden, solo importa que el valor actual neto del proyecto sea positivo. La razón de ello reside en que teóricamente los ganadores compensarían a los perdedores y aún así habría un incremento del bienestar social. Esta aproximación teórica suele denominarse criterio Hicks-Kaldor. Otros economistas piensan que por el contrario si debería haber algún tipo de compensación a través de subsidios públicos a los fines de mitigar los efectos distributivos del proyecto. En todo caso no es fácil evaluar las distorsiones que ocurrirán, y su inclusión escapa del objetivo del análisis costo-beneficio. Incertidumbre Al igual que en la evaluación privada, la decisión pública de aceptar un proyecto no está exenta de incertidumbre. Tanto del lado de los beneficios como de los costos existe el riesgo de que no se cumplan los pronósticos. Un ejemplo de ello lo encontramos en un programa sanitario de vacunación contra la gripe porcina, cuyos resultados podrían poner en riesgo de infección a personas sanas. Ante tales circunstancias de posibilidad de riesgo de infección, los beneficios y costos deben convertirse a lo que se denomina equivalente cierto, el cual se define como la cantidad monetaria cierta que una persona estaría dispuesto a aceptar por enfrentar los riesgos o costos de un proyecto. Esta teoría de la utilidad esperada busca predecir el comportamiento de los individuos en situaciones de incertidumbre. Las personas adversas al riesgo preferirían disponer de cierta cantidad de dinero segura, que arriesgarse a perderlo todo ante la probabilidad de obtener una suma mayor. La suma equivalente cierta siempre será menor a la esperanza de ganar una suma mayor.

79

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

CRITERIOS DE EVALUACION Y COSTO DE OPORTUNIDAD (4) Hasta ahora no hemos prestado atención al hecho de que los beneficios y costos crecen durante un periodo de tiempo y no de manera instantánea. Algunos gastos, como los salarios de los bomberos, producen beneficios inmediatos, mientras que, otros como las inversiones en carros bombas, represas, o autopistas, continúan produciendo beneficios durante una serie de años. Para evaluar la corriente de beneficios futuros o costos, debemos transformarla en valores presentes. Esto es, debe ser descontada a una determinada tasa de interés de manera de hacerla mutuamente comparables entre si en el presente, periodo que se corresponde con las inversiones iniciales del proyecto. Métodos de evaluación Existes varios enfoques posibles para la selección de alternativas de inversión: Valor actual neto El valor actual neto del proyecto privado, el cual es igual al valor descontado del excedente neto de beneficios menos costos (Bi-Ci) para cada año. Un proyecto cuyo valor actual es positivo se justifica; si se disponen de fondos, deberían emprenderse todos esos proyectos, siempre que no sean mutuamente excluyentes (la aceptación de uno implica el rechazo del otro). En el caso de dos proyectos mutuamente excluyentes en el sector privado, la gerencia tiene que decidir: 1. ¿Debe alguno de los dos proyectos ser ejecutado? 2. ¿Cuál de los dos debería ser ejecutado en caso de que ambos sean admisibles? La respuesta es evidente, si ambos son admisibles aquel cuyo valor presente neto sea mayor debería ser ejecutado. El criterio del Valor Presente Neto permite al evaluador de proyectos: 1. Escoger aquellos proyectos cuyo VPN sea positivo. 2. Si ambos son mutuamente excluyentes, debería escogerse aquel cuyo VPN sea mayor. El Valor Presente Neto es altamente sensible al valor de la tasa de descuento seleccionada (costo de oportunidad). Si la tasa de descuento es muy elevada se tiende a discriminar en contra de aquellos proyectos cuyos rendimientos netos están muy distantes en el futuro y viceversa. (hay una explicación matemática en el factor de actualización). Una solución a esta situación sería seleccionar rendimientos después de impuestos. Si la empresa tiene un costo de oportunidad de mercado del 10%, pero se sitúa en una escala impositiva del 25%, el rendimiento después de impuestos sería del 7,5% [0.01-(0.01x0.25)]. Así el beneficio después de impuestos debería ser utilizado como tasa de descuento. Relación costo/beneficio La relación costo-beneficio requiere ser mayor a la unidad para que un proyecto fuese aceptado. Esto es así ya que si B-C ˃0, luego B/C˃1. La relación B/C presenta el inconveniente que dependiendo como se traten los beneficios (B), ya sean como un costo negativo, vale decir como una reducción de beneficios, o como un aumento en los costos, el resultado cambiaría significativamente. Veamos esto con el siguiente ejemplo numérico. Sobre la base de comparar dos proyectos mutuamente excluyentes, el uno, disposición de residuos tóxicos en un vertedero, el cual llamaremos proyecto I, y el otro, proyecto II, enviar los residuos tóxicos a la luna. El proyecto I tiene unos beneficios (B) actualizados de 250 millones de um, y unos costos (C) actualizados de 100 millones de um, por lo tanto la relación B/C=2,5. El proyecto I, B=200 y C=100; B/C=2. Vistos los resultados la comunidad local escogería, sin lugar a 80

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO dudas, el proyecto I sobre el proyecto II porque tiene una relación B/C más elevada. Supongamos ahora que por algún motivo los analistas olvidaron inconscientemente que el proyecto disposición de residuos tóxicos en un vertedero, tenía una partida oculta de filtración de residuos contaminantes al subsuelo por 40 millones de um. Si los 40 millones se tratasen como una reducción de beneficios, esto es B=250-40=210; B/C=2,1, el proyecto I seguiría siendo preferible al proyecto II; pero si tratamos los 40 millones como un aumento de costos, esto es B=250 y C=140, B/C=1,79 el proyecto II luciría mejor que el proyecto I. Esta ambigüedad en el tratamiento de las partidas, según se tomen de una u otra forma, hará los resultados de la B/C poco confiables. El inconveniente anterior de la relación B/C no se presentaría si el criterio de selección de los proyectos fuese el Valor Actual neto (B-C), ya que su base se encuentra en la diferencia entre beneficios y costos actualizados, en lugar de una división entre ellos. Tasa interna de retorno de la inversión. Indicador empleado por las empresas privadas para seleccionar alternativas de inversión. La tasa interna de retorno (TIR) de la inversión es aquella tasa de descuento que iguala los beneficios netos durante la vida del proyecto con los costos originales de inversión; dicho en otra forma, aquella tasa que hiciere el valor actual neto del proyecto igual a cero. Todos aquellos proyectos cuyos VAN fuesen positivos y superiores al costo de oportunidad de la empresa deberían ser aceptados. Si comparamos dos proyectos mutuamente excluyentes, financieramente aceptables (VAN ˃0), se escogería aquel que tuviera la TIR más elevada. Sin embargo debe procederse con cautela en la utilización de este indicador cuando se trata de proyectos excluyentes entre si, ya que puede conducir a resultados divergentes.  Un proyecto puede tener más de una tasa interna de retorno, dependiendo del número de veces que el flujo de beneficios netos (Bi-Ci) cambie de signo a través de la serie.  Cuando los proyectos difieren en tamaño, la TIR puede llevar a decisiones erradas. Este inconveniente no se presenta con el criterio del valor presente neto. En consecuencia concluimos, que tanto la relación B/C, como la TIR pueden conducir a resultados inconsistentes, por lo tanto el VAN es el criterio de selección más confiable. Selección del criterio de evaluación (5) Si no hay restricciones en cuanto a las disponibilidades de fondos, ni proyectos que se excluyan entre si, los tres indicadores darían idéntica respuesta sobre la justificación de los distintos proyectos. Ahora bien, si no suele disponerse de fondos en cantidades ilimitadas, y los proyectos muchas veces se excluyen unos a otros, existe una aceptación general de que la maximización del valor actual neto (VAN) de un proyecto, es el procedimiento más idóneo para evaluar inversiones públicas, y siempre asegurará que se elija la combinación de proyectos más eficiente. Analicemos estos dos casos con ejemplos numéricos, utilizando para ello los criterios, B/C, VAN y la TIR: Supongamos que se considera la construcción de una represa en un sitio previamente elegido. El costo o la inversión inicial por la construcción son de 1.000 unidades monetarias (Io). Si no es construida los daños ocasionados por las inundaciones podrían ascender a 300 u.m, mientras que si se construye, esos daños podrían reducirse a 70 u.m por año. Adicionalmente, los costos anuales de mantenimiento alcanzan a la suma de 50 u.m durante los 10 años de vida útil. Luego de ese periodo, se propondrá la construcción de una represa mucho más importante y de una central hidroeléctrica, con lo que la represa resultará inútil. Asumamos una tasa de actualización del 8% Caso 1: No hay restricciones de fondos ni los proyectos se excluyen entre si. 81


1.-Relación B/C a.-Datos del problema. Bi= 300 - 70 = 230 u.m/año Ci= 50 u.m/año Io= 1.000 u.m n= 10 años i= 8% anual f.v.a=factor de valor actualizado de una serie uniforme de pago para "n" años e "i" tasa de interés anual b.-Actualización de los beneficios Bo= 230 [fva] = (230)(6,710081) = 1543,32 u.m c.-Actualización de los costos Co=50[fva]= (50)(6,710081)= 335,5 u.m, más 1.000 de la inversión en el periodo "0" = 1.335,5 u.m d.-Relación B/C 1.543,32/1.335,5 = 1,16 B/C>1 el proyecto es aceptado También podría calcularse la relación B/C de otro modo, deduciendo los costos anuales de mantenimiento de los beneficios anuales y actualizando los beneficios netos. (Bi - Ci)(fva)/Io = (230-50)(6,710081)/1.000 1.207,81/1.000 = 1,21 2.-Valor actual neto a.-Cálculo del flujo neto FN = Bi - Ci = 230 - 50 = 180 u.m/año b.-Cálculo del flujo actualizado neto FAN = (180)(fva) - Io = (180)(6,710081) - 1.000 ; FAN = 207,81; FAN > 0 el proyecto es aceptado 3.-Tasa interna de retorno FAN = 0 a una tasa "i" (180)(fva) - Io = 0 fva = 1.000/180 = 5,555555 Se busca en la tabla financiera el valor de "i" que corresponda a fva para 10 años, encontrándose entre 12 y 13%, para ser más exactos 12,41% i>tasa social de descuento, el proyecto es aceptable. Caso 2: Si hay restricciones de fondos y los proyectos son excluyentes. El problema que se presenta ahora es definir un criterio que permita elegir entre diferentes alternativas para alcanzar los mismos objetivos. Supongamos el mismo ejemplo anterior, pero ahora con más posibilidades. La represa se puede construir, bien sea en la localidad A, como en la localidad B. La represa construida en A, es la que venimos de calcular el coeficiente B/C. Si la construimos en B, las inversiones (Io) serán de 500 u.m, las cuales permitirían realizar una economía monetaria (Bi) de 200 u.m/año al minimizar los daños de las inundaciones, y los costos anuales de mantenimiento (Ci) serán de 100 u.m/año. Según se consideren los costos de mantenimiento como deducidos de los beneficios netos o como costos, las relaciones B/C que se obtendrán serán 1,34 y 1,15 respectivamente.

82

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO 1.-Costo de mantenimiento deducido de los beneficios (Bi - Ci)(fva)/Io = (200- 100)(6,710081)/500 B/C = 671,0/500 = 1,34 2.-Costo de mantenimiento como costo B/C = (Bi)(fva)/(Ci)(fva) + Io = (200)(6,710081)/(100)(6,710081) + 500 = 1342/1171 = 1,15 ¿Cómo se efectúa el criterio de selección? Naturalmente podría pensarse que seria preferible escoger el proyecto cuya relación B/C fuese la más elevada. Pero, el coeficiente B/C no es único, ¿cuál debería considerarse? En el ejemplo que se presenta a continuación se obtienen decisiones divergentes, según sea el procedimiento empleado para calcular la relación B/C. LOCALIZACIÓN A B Coeficiente B/C más elevado

METODO 1 1,21 1,34 B

METODO 2 1,16 1,15 A

En conclusión, el criterio fundado sobre la relación B/C más elevada no es válida. Para resolver el inconveniente que se presenta con la existencia de varios valores de la relación B/C, es necesario recurrir al análisis diferencial (incremental). Supongamos que existen cuatro posibles localizaciones de proyectos mutuamente excluyentes, con una vida útil similar de 10 años, en donde los beneficios y costos actualizados son los siguientes: LOCALIZACIONES A B C D

BENEFICIOS 1.000 1.450 1.900 2.000

COSTOS 500 700 1.000 1.200

B/C 2,00 2,07 1,90 1,67

La forma de proceder sería la siguiente: 1.-Se clasifican las propuestas de inversión en orden creciente según los costos; 2.-se descartan aquellas propuestas cuyas relaciones B/C son menores a la unidad; 3.-se calculan los coeficientes B/C diferenciales. Una vez calculados los coeficientes diferenciales B/C, se eliminan aquellos inferiores a la unidad, se compara la variante siguiente con la última no eliminada y se escoge el último proyecto en el cual el coeficiente diferencial B/C sea superior a la unidad. En nuestro ejemplo comparamos la propuesta B con la A, por ser B la que le precede, y ser su coeficiente diferencial B/C superior a la unidad (2,25). Por lo tanto eliminamos A en favor de B. Seguidamente se compara C con B.

LOCALIZACIONES

A B C D

B

C

1.000 1.450 1.900 2.000

500 700 1.000 1.200

B/C 2,00 2,07 1,90 1,67

DIFERENCIAS B C 450 200 450 300 100 200

B/C 2,25 1,50 0,50

Conviene destacar que hubiéramos comparado C con A, si el coeficiente diferencial B/C de B hubiese sido menor que la unidad, en ese caso se hubiera eliminado B. El coeficiente diferencial 83

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO B/C entre C y B es superior a la unidad, por lo tanto eliminamos B en función de C. Finalmente, comparamos C con D, pero el coeficiente diferencial B/C de D es inferior a la unidad (0,50). Eliminaremos D en favor de C. Por lo tanto C es la mejor alternativa. Este procedimiento se apoya en una razón muy simple. Se comienza por eliminar todos los proyectos en los cuales el coeficiente B/C sea menor que la unidad, porque no son rentables. Seguidamente, cuando comparamos una propuesta con la siguiente más costosa no habiendo sido eliminada y constatamos que el coeficiente diferencial B/C es inferior a la unidad, consideramos que la inversión adicional no es rentable tampoco. Por ello conservamos el proyecto menos costoso y eliminamos al otro. La tasa interna de retorno (TIR) también da una respuesta equivocada en tal situación. Las inconsistencias de la TIR como criterio para seleccionar alternativas de inversión mutuamente excluyentes puede ser ilustradas mediante la ayuda de un ejemplo específico (6). Para evitar problemas de tamaño, tomemos dos proyectos cuyos costos de inversión en el periodo cero son iguales a 1.000 u.m, la tabla que se muestra a continuación ilustra la serie de beneficios netos para ambos proyectos en u.m/año.

Proyecto A B

Beneficios Netos Anuales 0 -1.000 -1.000

1 0 1.150

2 1.210 0

TIR 10% 15%

Valor Presente 2,0% 163 127

5,2% 93 93

7% 57 75

Se calcula para cada proyecto, tanto la TIR como el valor actual neto a diferentes tasas de descuento. La TIR es el valor de la tasa de interés que resulta al cortar la curva de valor actual el eje de las abscisas de la Figura 6-1 que se inserta en la siguiente página. De acuerdo a la aplicación del criterio de la TIR, el proyecto B es preferido al proyecto A (15% > 10%). Sin embargo, los valores actuales de A y B dependen críticamente de la tasa de descuento utilizada. Si la tasa de descuento es del 2%, el proyecto A tiene un valor actual neto mayor que el de B, pero, mientras la tasa de descuento aumenta, B se hace preferido a A. Esto ocurre debido al perfil de beneficios de ambos proyectos. Los beneficios del proyecto A vienen después que B logró sus beneficios. A medida que la tasa de descuento aumenta, los beneficios situados más atrás en el tiempo se reducirán más que los más cercanos, por ello, al proyecto A le va peor que al B. Para evitar este inconveniente se calcula la TIR incremental, es decir la diferencia de los beneficios netos de ambos proyectos, en lugar de comparar separadamente la TIR de los dos. Si la TIR calculada sobre la diferencia entre las dos corrientes de retorno de A y B es positiva, A tendrá mayor valor presente. La fuente del problema de la TIR puede ser detectada mediante el siguiente razonamiento. Si los proyectos se actualizan a un costo de oportunidad del capital del 2%, el proyecto A tiene un valor actual superior al B, al elegir al proyecto A y reinvertir de manera adecuada su corriente de beneficios netos, se obtiene el beneficio resultante de B, y le quedan fondos para reinvertir nuevamente o consumirlos. Por ejemplo, si nosotros pedimos un préstamo de 1.150 u.m para consumo en el periodo 1, tendríamos que pagar un total de 1.173 u.m (1.150 x 1.02) en el periodo dos, quedando 37 u.m (1.210 - 1.173) para consumo o reinversión. Por lo tanto, la corriente de consumo neto (-1.000, 1.150, 37) puede ser generada combinando la operación de préstamo con la corriente de beneficios netos del proyecto A. Como podemos apreciar la corriente del proyecto A domina a la del B. En general, puede argumentarse que es posible utilizar transacciones del mercado de capitales para convertir la corriente neta de beneficios de un proyecto, en otra dominante con respecto a la del proyecto con un valor actualizado menor. En otras palabras, el criterio del valor actual toma en consideración el costo de financiamiento, mientras que la TIR no. 84


Figura 6-1: Perfil de Valores Actuales

Costo de oportunidad del capital Una de las mayores dificultades del método B/C es la selección de la tasa de interés para actualizar la serie de beneficios y de costos de un proyecto gubernamental. Para el sector privado, el costo de oportunidad para adquirir fondos en préstamos por la empresa, suele ser la tasa escogida para realizar el descuento. En el caso del gobierno la elección no es tan simple. Revisemos a continuación varias posibilidades. Productividad marginal del capital en la inversión privada En la medida en que el sector público participa en igualdad de condiciones con el sector privado para la obtención de fondos destinados a financiar proyectos públicos, es sensato admitir que el costo de oportunidad del capital en préstamo obtenido por el gobierno seria exactamente igual al que esperaría la sociedad que obtuviesen las empresas privadas. Es irrelevante si se trata de rendimientos antes o después de impuestos, puesto que los fondos obtenidos se extraen de la disponibilidad de fondos existentes para la inversión privada. Ahora bien, es probable que los fondos destinados a financiar el proyecto gubernamental fuesen obtenidos tanto a expensas del consumo como de la inversión. Veamos esto más detenidamente. Si parte de los fondos obtenidos por el gobierno provienen en partes a expensas del consumo y la inversión privadas, la fijación de la tasa de descuento del proyecto gubernamental debería ser una combinación ponderada de los rendimientos esperados antes de impuestos tanto del consumo como 85

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO de la inversión privada- solución propuesta por Arnold Harberger 1974-. Desafortunadamente es difícil medir en la práctica las proporciones de los sacrificios en consumo e inversión para un determinado proyecto gubernamental, ya que los fondos recaudados podrían provenir de una amplia gama de impuestos cuya incidencia recaería tanto en el consumo como en la inversión. Por lo tanto la imposibilidad de determinar el peso adecuado del origen de los fondos públicos inhabilita el procedimiento como guía práctica de la fijación de la tasa de descuento. Tasa social de descuento La tasa social de descuento mide la valoración que la sociedad hace del consumo sacrificado en el presente (ahorro). Ahora bien, ¿por qué difiere la tasa de rendimiento privada fijada por el mercado de aquella valorada por el consumo renunciado? Varias razones llevan a la presunción de que la tasa social de descuento es menor. Altruismo. El fin del gobierno (Estado), en sí mismo, estaría en velar por el bienestar común, no sólo de las generaciones presentes sino también de las futuras. El egocentrismo del ser humano pone más énfasis en lo que se obtenga en el presente, por ello a los proyectos de naturaleza social se les destinarían muy pocos recursos del ahorro y se les exigiría elevadas tasas de descuento a sus rendimientos futuros. Si las generaciones futuras esperan beneficiarse de un proyecto, la rentabilidad anticipada habría de ser muy elevada para incentivar a realizar las inversiones en el presente. La investigación y desarrollo de nuevas fuentes de energía alternativas demandará en el presente de fuertes inversiones, cuyos beneficios no se materializarán sino en el lapso de muchos años. Paternalismo. A pesar del egoísmo individual, las personas podrían no ser tan miopes como para sopesar adecuadamente los beneficios futuros, por ello, descontarían tales beneficios a elevadas tasas de descuento, a esta situación se le denomina defectuosa capacidad telescópica y se le atribuye al economista Arthur Pigou 1932. El argumento paternalista púbico sugiere que la sociedad, individuos deberían ser obligados a aceptar, por su propio bien, aquellas inversiones que les beneficiarían en el futuro. Este paternalismo obliga a la sociedad a sacrificar el consumo presente en aras de un beneficio futuro, el cual si se dejara la elección a los individuos no lo realizarían por su defectuosa capacidad telescópica. Es el caso de los Fondos de Pensión: la falta de visión de los individuos les acarrearían en el futuro situaciones desfavorables, de no haber sido por el Estado que les forzó a diferir su consumo presente, en beneficio de un bienestar futuro. Ineficiencia del mercado. Las inversiones privadas generan conocimiento y know how tecnológico que podrían beneficiar a otras empresas, distintas de la que realizo la inversión. En un sentido las inversiones crean externalidades positivas y por ello el mercado provee muy poco de ellas. Si el gobierno aplica una tasa de descuento más baja que la del mercado, podría corregir la ineficiencia. Parece entonces que ninguna de las consideraciones teóricas analizadas en esta sección en contra del uso de las tasas de descuento del mercado, proporciona la suficiente información práctica para la escogencia de una tasa de descuento social. Una posible solución sería realizar análisis de sensibilidad utilizando un rango de tasas de descuento y observar si el valor actual neto permanece positivo a diferentes tasas. Si es así, el analista podría estar tranquilo que el resultado no es sensible a la variación de la tasa de descuento.

86


NOTAS AL CAPÍTULO VI (1) MUSGRAVE, Richard et al. Public Finance in Theory and Practice. Ed. MacGraw-Hill, 5 ed. New York 1989, pp. 137- 143 (2) ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. MacGraw-Hill, 4 ed. New York 1995, pp. 239-266 (3) NASSIR SAPAG, Chain et al. Preparación y evaluación de proyectos. Ed. McgrawHill. 5ed. Bogotá 2008 - Wikipedia (4) DUE, John et al. Análisis Económico de los Impuestos y del Sector Público, Ed. El Ateneo, 4 ed. Buenos Aires 1977, pp. 155-159 (5) LIMA, Roberto, Comment choisir entre diverses propositions: l'elaborations des decisions d'investissement. Finances et Developpment, Vol. 8, N° 2, juin 1971, pp. 45-48 (6) BOADWAY, Robin et al. Public Sector Economics. Ed. Little-Brown, 2 ed. Boston 1984, pp. 189-194

87

SEGUNDA PARTE: TEORÍA Y PRÁCTICA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

SEGUNDA PARTE: TEORÍA Y PRÁCTICA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

88

VII TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS Las tareas realmente asumidas por el Estado en el siglo XIX, correspondían en esencia a las asignadas por la teoría liberal: policía, justicia, diplomacia, ejército, etc. El papel desempeñado por los gastos públicos era paradójico. Por una parte se les otorgaba una gran importancia, ya que señalaban el punto de partida de toda la actividad financiera, de esta forma, los gastos públicos se caracterizaban por su carácter imperativo y obligatorio, teniendo como objeto asegurar el funcionamiento de los servicios públicos y la misma existencia del Estado. Los gastos públicos tenían pues, un carácter fundamental. Pero, por la otra, los hacendistas clásicos los estudian poco, su verdadera preocupación fue el estudio del impuesto y especialmente David Ricardo, quien se interesó en la definición del concepto de capacidad de pago. Los clásicos, le dieron por tanto, tratamiento separado e independiente a gastos e ingresos públicos. La concepción de los gastos públicos en la hacienda moderna, es radicalmente distinta. Se da menos importancia a los gastos públicos, pero se examina ante todo su composición y no su importe global. No se les otorga el carácter fundamental que les asignaban los clásicos. Se niega que el Estado primero gasta y que calcula siempre sus ingresos en función de sus erogaciones; se niega que los gastos públicos tengan una necesidad absoluta, ya que hay gastos indispensables, y otros que lo son menos. Los gastos públicos son un medio de actuación financiera como otros, y su utilización es apreciada en relación a éstos, en un conjunto del que todas las partes deben ser consideradas simultáneamente. Forzando un poco las cosas podemos decir que los clásicos tenían una concepción esencialmente cuantitativa de los gastos públicos, mientras que los hacendistas modernos poseen un enfoque de ellos, fundamentalmente cualitativo, considerando ante todo su naturaleza (1). En este capítulo, abordaremos la evolución de la teoría de los gastos públicos y luego en una segunda sección analizaremos el crecimiento, con especial énfasis en Venezuela, para finalizar con las principales clasificaciones de los gastos públicos.

TEORÍA DEL GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO DEL ESTADO Los cambios en la teoría de los gastos públicos y en las funciones del Estado constituyen uno de los aspectos más importantes de la evolución contemporánea de la ciencia de las finanzas públicas. Evolución de la teoría de los gastos públicos La gran contribución que dio la escuela marginalista a la teoría subjetiva del valor, aunado a acontecimientos políticos y administrativos de la Europa continental de fines del siglo XIX, provocaron por primera vez, un tratamiento conjunto de ingresos y gastos públicos como elementos de un mismo todo, dando inicio a la moderna economía del sector público o economía financiera como se da en llamarla. Particularmente importante fue la contribución de los economistas italianos (1883): Pantaleoni, Viti De Marco y Barone, y de los autores austriacos como Sax (1883), o suecos como Wicksell (1896) y Lindahl (1919) (2). Ellos avanzaron en el estudio de la naturaleza indivisible de los bienes públicos y su financiamiento por medio de impuestos. Destaca en esta época la solución de Wicksell y su tentativa de relacionar las finanzas públicas con el sistema político de las democracias liberales. Decía Wicksell, que siempre que fuera posible debían financiarse las actividades públicas mediante el uso de mecanismos tipo mercado; cuando no podía lograrse, debía formularse una estrecha relación entre gasto e impuesto, utilizando la instancia político legislativa (regla de la unanimidad). También conviene mencionar en este sentido los trabajos de la corriente del equilibrio general, orientados más que todo 89

CAPÍTULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

hacia el campo de la fiscalidad. Destacan los estudios de Walras, Pareto, Marshall, Edgeworth, Pigou y otros autores pertenecientes a la escuela marginalista. Las investigaciones sobre el análisis del gasto público concluyeron a fines de la década de los treinta en la célebre síntesis de Abran Bergson sobre la Teoría del Rendimiento Social (3). Los convulsionados años que precedieron la segunda guerra mundial, llenos de conflictos sociales y desequilibrios, vieron nacer la famosa teoría de Keynes sobre el empleo, el interés y el dinero (1936) y la aplicación por primera vez del gasto público como instrumento de política fiscal para fines estabilizadores (4). La obra de Keynes marcó una verdadera revolución en toda la ciencia económica, no obstante que su pensamiento central y gran contribución fue en el área macroeconómica. La síntesis de Bergson, fue retomada por Samuelson (1954) durante la década de los años cincuenta y sirvió como punto de partida a sus estudios sobre asignación de recursos públicos (5). Abordar nuevamente el tema de los gastos públicos y su financiamiento obedeció entre otras razones: al aumento de la intervención gubernamental; al crecimiento del gasto destinado a la construcción de grandes obras públicas, y a la preocupación cada vez mayor de la sociedad por el problema de las externalidades. En épocas más recientes, además de los trabajos de Samuelson, destacan las investigaciones de Arrow y su célebre paradoja de la regla de la mayoría; Lipsey-Lancaster y su teoría del segundo mejor y R. Musgrave. Este último ha hecho hincapié en los aspectos operativos e instrumentales de la asignación de bienes públicos: presupuesto-programa, análisis costo-beneficio, tarificación de servicios públicos, etc. (6). Desarrollo de las funciones del Estado No sólo los hacendistas clásicos identificaban a los gastos públicos por la concepción jurídica del autor, sino que adicionalmente le atribuían a éstos un carácter destructor, al considerarlos como actos de consumo. Contrasta radicalmente esta noción, con la que sustentan los hacendistas modernos, quienes ven en el gasto público, una simple transferencia de riqueza, que no se destruye, sino que por el contrario, se redistribuye en todo el circuito económico. La noción de Estado consumidor y redistribuidor propuesta por Duverger (7) ilustra el cambio fundamental entre la concepción clásica y moderna del Estado. Estado consumidor Los hacendistas clásicos otorgaban una gran desconfianza a los gastos públicos. Hacer economías, he ahí el ideal que asignaban al Estado. Se tiene una manifiesta tendencia a juzgar los gastos públicos como un mal, quizás necesario, pero que es preciso mantener dentro de los límites más estrechos. Los clásicos, parecen, así, considerar al Estado como exclusivamente un consumidor de bienes; con sus gastos absorbe una parte de los bienes que están a la disposición de la sociedad y los consume, es decir los destruye. No se trata de restarle importancia a las funciones elementales del llamado Estado policía, pero se consideraba que éste debía satisfacer esos servicios dentro de lo que era estrictamente necesario; ya que sus gastos, constituyen, a pesar de ello, una pesada carga sobre la renta nacional y un empobrecimiento de la colectividad, al tener sus miembros menos bienes que repartirse. Si bien este es el concepto de los hacendistas clásicos de fines y principio de siglo, en cambio, en el ambiente privado existían otras ideas más exageradas y pesimistas aún, consideraban los gastos públicos como dinero a fondo perdido, en la que se representaba al Estado como la figura de un pozo sin fondo. Estado redistribuidor Para un hacendista moderno, los gastos públicos no son propiamente gastos del Estado, ya que éste no existe al menos como productor o consumidor. El Estado es una persona moral, pero que no puede consumir o gastar sino que lo hace a través de los 90


funcionarios y proveedores y que en consecuencia, los miles de millones de bolívares no desaparecen en un abismo sin fondo, sino, que son devueltos al sistema económico. Por ello, la actividad financiera del Estado, más que la Figura de un pozo, es la de un filtro. Una parte de la renta nacional pasa a través de ese filtro, como gastos del Estado, y el papel exacto de éste, consiste en reorientar los gastos en tal o cual dirección, sin destruirlos. El Estado, pues, no consume sino que redistribuye las sumas recaudadas bajo la forma de rentas (tasa, impuestos, recursos patrimoniales, etc.) entre los miembros de la sociedad. La redistribución que realiza el Estado a través del gasto público, es análoga a la realizada por el sector privado, cuando sus empresas públicas efectúan similares transacciones comerciales y utilizan los mismos insumos que las empresas privadas. En cambio, posee un carácter global y mucho más amplio que la redistribución realizada por las empresas privadas o por los particulares, cuando utiliza el mecanismo impuesto-gasto público para financiar la prestación de servicios públicos indispensables para el bienestar de la colectividad (educación, salud, vivienda, etc.). Donde se evidencia el verdadero sentimiento de solidaridad nacional, es cuando el Estado realiza gastos públicos, sin recibir ninguna contraprestación directa de parte de quiénes se benefician con ellos. Los subsidios no son más que medios de transferencia de riqueza: los recursos obtenidos a través de la tributación de una clase social, son redistribuidos a otra clase, sin justificación alguna de servicio o trabajo prestado al Estado por esta clase beneficiaria.

CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS Tal vez, uno de los acontecimientos más importantes del presente siglo, haya sido el vertiginoso crecimiento de las actividades públicas. Ello, naturalmente contrasta con la vieja escuela liberal, de constreñir la actuación del Estado y circunscribirlo a la prestación de aquellos servicios, íntimamente ligados a su esencia y razón de ser: justicia, diplomacia, policía, etc. Este aumento de la intervención pública, según la opinión de la mayoría de los autores, comienza a producirse a partir de 1914, y desde esa fecha, hasta nuestros días, el crecimiento del gasto público como instrumento de la política financiera del Estado ha crecido sin conocer techo, desde modestas contribuciones al producto interior bruto que oscilaban entre 10 y 15%, hasta alcanzar una participación superior al 35%, e inclusive llegar hasta niveles de 60% en el siglo pasado (8). De la misma manera, el fenómeno si así lo podemos llamar, no ha sido exclusivo de los países desarrollados, los llamados países pertenecientes al Tercer Mundo también han conocido como el Estado se ha convertido en el agente más importante de la actividad económica y social, aunque algunas de las causas que provocaron este crecimiento son el resultado de condiciones socio-económicas particulares de estos países, otras, surgen en respuesta a los cambios políticos y filosóficos habidos en las democracias liberales. Diversas razones se han esgrimido para explicar el porqué del crecimiento del gasto público y por consiguiente de la intervención pública. Es más, recientes investigaciones se orientan a la búsqueda de explicaciones más científicas, utilizando el análisis económico, para adelantar una teoría del gasto público a través de lo que se llama economía del bienestar; sin embargo, aún el camino por andar es largo y tortuoso, y sería por demás prematuro establecer criterios determinantes. Aunque el porvenir no se presente por lo pronto, claro y despejado, el pasado remoto y reciente nos proporciona razones históricas más que suficientes para encontrar justificación al cambio de concepción de Estado liberal a Estado interventor. Antes de comenzar a describir las principales causas reales del crecimiento en cifras absolutas del gasto público, conviene detenernos en las llamadas causas aparentes, responsables de un crecimiento ficticio y nominal del gasto. Comparativamente las cifras absolutas nada nos dicen, tómese como ejemplo el desenvolvimiento del gasto público en Venezuela desde 1900 hasta 2015 (9). En tiempos de la administración del general Cipriano Castro (1900) el presupuesto de Venezuela apenas alcanzaba la modesta cifra de 35 millones de bolívares. Durante el periodo com91


prendido entre 1900-1908 se ejecutó la cantidad de 433 millones de bolívares. A comienzos de 1909 el presupuesto público no superaba la cantidad de 50 millones de bolívares. En 27 años de dictadura del general Juan Vicente Gómez, el presupuesto nacional se multiplicó por cuatro al llegar el gasto público en 1936 a la suma de 206 millones de bolívares. Entre 1937 y 1945, periodo que abarca las Presidencias de la República de los generales Eleazar L. Contreras e Isaías Medina A. el gasto creció más de dos veces, al pasar de 259 millones en 1937 a 582 millones de bolívares para 1945. Para la época de los gobiernos de Rómulo Betancourt (1945-1947) y de Rómulo Gallegos (1948), el gasto público aumentó durante el trienio, de 952 millones en 1946 a 1.644 millones de bolívares en 1948. Ya para 1950, la administración pública central gastaba la cantidad de 2.074 millones de bolívares. Esto significa, que en medio siglo, los gastos del gobierno crecieron 59 veces. A finales de la dictadura del general Marcos Pérez Jiménez (1949-1957) el gasto del Estado ya rayaba los 6.235 millones de bolívares. Transcurridos 56 años de regímenes democráticos desde 1959, el gasto del Estado creció en no menos de 117.844 veces, al pasar de 6.294 millones en 1959, a la astronómica cifra de 741.707.524 millones (741,7 billones) de bolívares viejos para el 2015 (A partir del 1 de Enero de 2008 comenzó la reconversión monetaria al establecer el denominado Bolívar Fuerte, equivalente a 1.000 bolívares de los viejos). Debemos sin embargo manejar con cuidado las cifras precedentes. En realidad el crecimiento ha sido menos importante que el reseñado por las cifras absolutas, aunque no menos significativo. Para que las cantidades sean mutuamente comparables, deben sufrir una serie de ajustes que tomen en consideración los cambios habidos en la población y en el nivel de los precios. Más aún, no tiene la misma significación e influencia, el gasto público realizado en dos épocas con situaciones económicas diferentes. Causas aparentes Es necesario distinguir el crecimiento real del gasto público del puramente nominal o ficticio. Cambios en el índice general de precios Las cifras comentadas sobre el crecimiento del gasto público durante diferentes periodos de la historia política de Venezuela pudieran reflejar una conclusión equivocada sobre la magnitud del aumento de los gastos del Estado. Es necesario introducir ajustes en el valor nominal del gasto a fin de reflejar el verdadero valor de la moneda. Para ello, se ajustan las cantidades tomando en consideración el valor adquisitivo del signo monetario y poder realizar las comparaciones entre diferentes periodos de tiempo. En el cuadro que se inserta en la página siguiente, VENEZUELA: Gastos Fiscales Ejecutados por el Gobierno Central (1900-2015), podrá apreciarse la variación de las cifras al ser ajustadas utilizando el índice de precios con base en 1979. El resultado es tan asombroso que el gasto público que aparentaba haber crecido 21,2 billones de veces. (Esta cifra es el resultado de dividir el gasto público de 741,7 billones de bolívares del año 2015, entre la cifra de 35 millones de bolívares para el gasto público del año 1900) durante el periodo analizado, reduce su crecimiento al hacerlo 243 veces entre 1900 y 2015 (Gasto Público Promedio a precios constantes 2013-15÷ Gasto Público Promedio a precios constantes 1900-08=60.802÷ 250=243)

92


VENEZUELA: GASTOS FISCALES EJECUTADOS POR EL GOBIERNO CENTRAL Periodo 1900-2015 Millones de Bolívares c)

Periodos

Gasto Público a Ingreso Nacional corrientes (%) 1453 a) 13,7 2221 a) 26,2 5299 a) 31,0 103.078 23,7 18.279 34,2 489.392 27,1 617.595 35,9 1.160.304 32,5 2.352.927 29,3 14.605.753 26,1 131.236.815 25,7 6.722.566.457 28,9 4.913.462.339 e) 39,5 e)

Gasto Público Gasto Público Gasto Público Gasto Público per-cápita Ingreso Nacional promedio anual precios precios precios precios precios corrientes constantes 1979 constantes corrientes constantes 1979 1979 (bolívares)

1900-1908 433 2.247 250 99 1909-1935 3.170 12.886 477 173 1936-1945 3.603 15.738 1.574 378 1946-1948 3.893 12.034 4.011 883 1949-1957 24.410 68.926 7.658 1.336 1958 6.260 17.389 17.389 2.561 1959-1973 132.437 294.683 19.645 2.057 1974-1978 221.840 286.362 57.272 3.807 1979-1983 377.279 275.471 57.868 3.021 1984-1988 690.186 269.084 54.112 2.571 1989-1993 3.807.896 261.508 51.976 2.816 1994-1998 b) 33.701.557 233.779 46.756 2.078 1999-2012 b,c) 1.940.226.209 1.220.752 87.197 3.254 c) 2013-2015 c,d) 1.941.539.366 182.405 60.802 1.988 c) Notas a) Se corresponde con un gasto público de Bs. 206, 581 y 1644 millones para los años 1935, 1945 y 1948 respectivamente b) Gasto Fiscal Acordado del Gobierno Central c) Las cifras se expresan en bolívares viejos, a pesar de la reconversión monetaria del año 2008, con el fin de mantener la homogeneidad del gasto público e ingreso nacional, d) Ley de Presupuesto 2015 e) Cifra correspondiente al año 2014 Fuentes ONAPRE. Gasto Fiscal Acordado 1990-2004 BCV: Anuarios de Series Estadisticas 1915-1935; 1940-1975; 1979-2009; Cuentas Consolidadas de la Nación 1997Ministerio del Poder Popular para Economía, Finanzas y Banca Pública: Gobierno Central Presupuestario 2005-2013. Ley de Presupuesto 2015 Pulido M. Iván. Gastos Fiscales Ejecutados 1900-1979. Finanzas Públicas de Venezuela en el Siglo XX. Resumen, Vol. XXV, N° 311, 21-10-1979. pp. 41-63 Betancourt, Rómulo. Venezuela Política y Petróleo . 6ed. UCAB. Caracas 2007 pp. 683-84, p 829 INE: Proyecciones de Población 1971-2015. Población total por sexo al 30 de Junio, 1990-2015 (base censo 2001) Cálculos propios

93


Crecimiento poblacional No basta corregir las cifras de gasto público del efecto inflacionario, también hay que depurarlas, por el hecho que la población ha crecido o el territorio ha aumentado. En la medida que aumentan las cifras poblacionales, correlativamente las demandas sociales se incrementan: más educación, salud, vivienda, etc. De igual manera el incremento de la extensión territorial y la colonización de áreas despobladas, ejercen presiones sobre el aumento del gasto público al demandar la infraestructura física necesaria para atender a los nuevos colonizadores. A comienzos de siglo, cuando la población venezolana era relativamente pequeña (dos millones de habitantes), a cada venezolano le debían corresponder Bs. 99 del total del gasto real per-cápita del gobierno central para el lapso comprendido entre 19001908. Esta cifra creció 20 veces en un lapso de un poco más de un siglo, al situarse para el período 2013-2015 en Bs. 1.988 por habitante (cifra que se obtiene al dividir el promedio anual gasto público real 2013-2015, Bs 60.802 millones, entre la población promedio anual del mismo periodo 30,6 millones de habitantes). Incorporando al crecimiento del gasto público real la incidencia poblacional, la cifra se reduce de 243 a 20. Gasto público, producción y renta nacional (10). Finalmente, otra corrección que debe hacerse, es el deseo de obtener una medida adecuada entre el crecimiento de los gastos públicos y su influencia sobre la vida económica del país. Para ello suele relacionarse los gastos públicos con el ingreso nacional o el producto interno bruto y expresarlo en términos de porcentaje. Aceptando esto, nuestra cifra de 20 se reduciría a 3. (número que se obtiene dividiendo el actual 39,5% del período 2013-2015, por el 13,7% que prevalece en 1935). Desafortunadamente, la falta de información más completa y homogénea, particularmente a principios de siglo, bien pudieran ofrecer a éstos últimos resultados poco confiabilidad (la primera información confiable sobre el ingreso nacional en Venezuela la realizó en 1935 el economista norteamericano Gerald Alter, incluyendo proyecciones hasta 1940. Luego entre 1945 y 1950, Celso Furtado construyó una serie con los datos de las dos fechas indicadas. A partir de 1950, el BCV, viene publicando periódicamente las cifras del Ingreso Nacional). Es indudable que la influencia del sector público es mucho más importante que la presentada en la serie analizada, sobre todo después del año 1973 y más recientemente en el último decenio, períodos en los cuales se ha modificado sustancialmente la participación del Estado en la economía. Adicionalmente, hay que incorporar las instancias de gobierno estadal y municipal, así como las entidades descentralizadas públicas. La introducción de técnicas de agregación de las cuentas del sector público, como el presupuesto consolidado, puesto en práctica a partir de 1983, ha proporcionado herramientas muy útiles para dimensionar y evaluar la importancia del Estado en la formación de la producción y la renta nacional. A pesar de la deficiencia de las cifras comentadas, investigaciones realizadas hace más de 115 años por el economista alemán Adolph Wagner (11), las cuales concluyeron en su primera ley, confirman la tendencia expuesta en nuestro análisis; asegura Wagner, que aquellos países que se industrializan, conocen de un crecimiento secular del sector público, producto de un conjunto de fuerzas sociales, económicas y políticas, que genera un aumento en los gastos públicos mucho más fuerte que el incremento de la producción total. Este análisis histórico, confirma, la relación positiva que existe entre el crecimiento del producto o el ingreso, con el incremento de la demanda de bienes o servicios públicos. Esto quiere decir que los bienes públicos poseen una elasticidad-ingreso superior a la unidad, indicando que los ciudadanos estarían dispuestos a emplear una porción mayor de su renta en el financiamiento (impuestos) de más y mejores servicios públicos: educación, salud, vivienda, seguridad social, etc. (12). 94


La alta respuesta del gasto público, en especial de su componente más dinámico, el gasto social, puede ser originada por el denominado efecto de los precios relativos (13), en el cual, el cambio relativo en el costo de bienes y servicios públicos, ha sido mayor que el de los bienes privados. Obviamente, que la inflación afecta a todos los productos y servicios y que hay que descontarla cuando se consideran los niveles de gasto, pero se está hablando de algo que está por encima del nivel general de precios y que se denomina efecto de los precios relativos. Las innovaciones, derivadas del progreso técnico han mejorado significativamente la productividad industrial; esto significa menos horas para producir automóviles o una tonelada de acero. Contrariamente, el incremento anual de los costos relativos de los servicios públicos, como consecuencia de ser una actividad de mucho trabajo intensivo, no se ve compensada con los aumentos de productividad. Lo normal es esperar, mejor calidad en la atención al haber más doctores por paciente, más trabajadores sociales por necesidad, más profesores por alumno y así sucesivamente. Causas reales Las cifras del gasto público del gobierno central para el periodo 1900-2015, no crecieron en la magnitud absoluta que aparentaba ser, sino, aumentaron relativamente tres veces ¿A qué obedeció la expansión del gasto del Estado? La respuesta está en distintas y muy variadas causas reales. Nuestra intención no es analizarlas todas, tomaremos aquellas que a nuestro juicio son las más representativas de la extraordinaria expansión de la actividad pública en las economías desarrolladas y sub-desarrolladas. El Estado del bienestar (welfare state) Los desequilibrios sociales provocados por la larga crisis de la economía de mercado en los principales países industriales a partir de 1929, acarreó un cambio fundamental en la concepción liberal de la actividad estatal. La dirigencia pública tuvo que hacer frente a la difícil situación económica y social implementando por primera vez una política fiscal que sirviera no sólo para alcanzar los objetivos de estabilización de la economía, sino que al propio tiempo fuera utilizada como un poderoso instrumento de cambio social (14). Es así como se incrementa el gasto social en casi todos los países para atender la creciente y exigente demanda de la población principalmente urbana, que se había concentrado en las grandes metrópolis a raíz del acelerado proceso de urbanización que experimentaron los centros industriales. La concepción liberal del Estado quedó desbordada por la del Estado interventor; éste, no se ocupaba solo de las tradicionales funciones de policía, sino que intervenía directamente en la actividad económica mediante acciones de regulación, producción, distribución y estabilización. Este fase de socialización del riesgo como lo llama Duverger (15), contagió a las democracias liberales de la época, las cuales se empaparon de un alto contenido social proveniente de los llamados partidos obreros (laborismo, social democracia) (16). Así, el gasto social creció particularmente durante la época de post-guerra, manifestándose en los gobiernos una decidida orientación hacia la redistribución del ingreso. Los sectores sociales han experimentado en esta centuria el mayor auge que se tenga conocimiento en la historia política contemporánea. A comienzos del siglo XX, no sobrepasaban el 25% del total del gasto público, llegando a alcanzar el 50% del total para la década de los setenta. Venezuela, al igual que el resto de las economías latinoamericanas, el sector social siguió la misma tendencia que la observada en las naciones desarrolladas. De un 4,1% durante el periodo 1900-1908, a un 41,6% (8,0 % PIB) como porcentaje del gasto público total para el año 2016 (17). Guerras mundiales Los gastos de defensa han aumentado considerablemente durante los lapsos de confrontación bélica, ello en razón de las siguientes consideraciones: 95


1.- Gastos militares propiamente dichos: los gastos de preparación de guerra o gastos de la paz armada como la adquisición y perfeccionamiento de equipos militares. El armamento bélico es costoso y de relativa obsolescencia técnica; como muestra, véase el aumento del gasto militar que significó el cambio tecnológico introducido por la sustitución del motor de avión a pistón (hélice) por el de propulsión a chorro. También resultan elevados los gastos derivados de la conscripción militar; además del gasto de mantenimiento de los soldados, debería incluirse el costo de oportunidad de retirar hombres de la vida civil. 2.- Gastos de la guerra misma: los gastos por movilización de hombres y equipos a los sitios de batalla; el aprovisionamiento y mantenimiento de los ejércitos en zonas de beligerancia. 3.- Gastos de la post-guerra: la desmovilización; los gastos de reconstrucción (recuérdese el Plan Marshall para la Europa de la post-guerra y más recientemente la reconstrucción de Irak); la seguridad social para los veteranos de guerra; etc. Como vemos, el gasto militar ha contribuido con el crecimiento del gasto público durante los periodos bélicos. Progresivamente, esta participación ha venido decreciendo hasta situarse en 15,4% para 1991 en los Estados Unidos, lo que a juicio de Musgrave (18) ...dada la naturaleza beligerante de nuestro siglo, los gastos militares, tal como se demuestra no son la causa principal de la expansión del sector público. Si bien no han sido la principal causa del incremento de los gastos públicos, las dos confrontaciones mundiales han sido responsables en la post-guerra de lo que Alain Barrere (19) llamó el fenómeno de la irreversibilidad de las estructuras, situación creada por el dirigismo imperante en la economía de guerra. El conflicto bélico obligó al Estado a asumir un absoluto control de todas las actividades de producción y distribución; sustituir el mecanismo del mercado por el control y la regulación y a una utilización excesiva de los impuestos y empréstitos forzados como medio de financiamiento de las actividades públicas. Este dirigismo dio origen en la post-guerra, primeramente a una mayor intervención pública por vía de la regulación de la economía, y subsecuentemente a una relativa facilidad de financiar el crecimiento del gasto público mediante aumentos en la presión tributaria. En Venezuela, aun cuando no ha participado en ningún conflicto bélico, su gasto en seguridad y defensa muestra un comportamiento similar al resto de los países desarrollados. Es más, las cifras se revierten en comparación al gasto social para los mismos periodos: 25% para el período 1900-1908 y 6,4% (1,2% PIB) en el Proyecto de Ley de Presupuesto del año 2016 (20). Progreso técnico El avance de las ciencias, no solo técnico sino científico ha contribuido de manera significativa con el aumento del gasto público. El invento del automóvil trajo una mayor inversión del Estado en infraestructura vial. El progreso de las ciencias de la salud conlleva a una mejoría en la calidad y esperanza de vida, incrementándose correlativamente el volumen de los servicios públicos. El desarrollo vertiginoso de las comunicaciones y la informática a partir de la segunda mitad del siglo XX, ha hecho posible el surgimiento de nuevas necesidades, y la aparición de nuevos productos para su satisfacción. Servicio de la deuda pública Suele esgrimirse como otra causa del aumento de los gastos públicos, las cuantiosas sumas que reclamen el servicio de la deuda. Desde este punto de vista la deuda pública puede ser considerada efecto o causa del aumento de los gastos públicos. Es efecto cuando la deuda se contrae para financiar el déficit fiscal como medio de atender las 96


crecientes necesidades del Estado y es causa, cuando impone elevadas erogaciones por concepto de pago de intereses y amortizaciones del capital. En Venezuela, particularmente en la segunda mitad de la década de los ochenta, el servicio de la deuda ha impuesto elevadas cargas sobre el nivel y composición del gasto, en detrimento de la inversión pública y de la estabilidad del signo monetario. Según fuentes de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), el servicio de la deuda pública representa el 16,2% (3,0% PIB) del proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal 2016. El crecimiento del gasto público en las economías latinoamericanas: el caso de Venezuela En América Latina -aun cuando hay diferencias significativas de un país a otro-, el Estado, en general, ha llegado a ser un importante productor de servicios y también de bienes, y administrador de elevadas cuotas de inversión nacional, circunstancias que le han conferido, al igual que en las economías más desarrolladas, una gran trascendencia en la formación y uso de la renta nacional. La situación anterior ha sido el producto de varias causas, como la puesta en ejecución de políticas destinadas a superar las crisis provenientes del comercio exterior, y la admisión de nuevas ideas sobre la responsabilidad que le cabe al Estado en los esfuerzos de desarrollo y en la solución de los problemas sociales (21). Los antecedentes latinoamericanos de la intervención estatal comienzan a practicarse, inmediatamente después de la crisis de los treinta, como consecuencia de la pérdida del dinamismo del crecimiento de los países de la región. La caída de la capacidad para importar indujo a incorporar sistemas de control del comercio exterior y del mercado de cambios; por otra parte, la reducción de los ingresos tributarios provenientes de las importaciones, provocó la revisión del sistema de financiamiento público, en el sentido de tender a trasladar una mayor parte de la carga impositiva hacia las actividades internas y recurrir en mayor medida a la utilización del crédito de los bancos centrales. Además, las necesidades de proveer ocupación y de devolverle dinamismo a la economía, redundaron en políticas que acrecentaron los gastos e inversiones públicas, dándoles, simultáneamente, connotaciones diferentes a las tradicionales. De otro lado, los procesos de industrialización y de sustitución de importaciones fomentados en la mayoría de los países, condujeron a la implementación de medidas de política económica de marcado corte intervencionista en la conducción del crédito interno, en el fomento de la industria y de la inversión. El ensanchamiento del área afectada por las políticas directas avanzó, en algunos casos, hasta la creación de empresas públicas en algunos sectores tradicionalmente reservados a la industria privada. Del mismo modo, las situaciones inflacionarias, agudas en determinadas circunstancias, recomendaron que se adoptaran medidas de regulación de precios y salarios, así como de abastecimiento y comercialización de bienes y servicios esenciales. Por último, el equilibrio del sub-desarrollo, o como han dado en llamar algunos autores a la insuficiente capacidad de los países pobres de crear los estímulos necesarios para aumentar la formación bruta de capital fijo, mejor conocido como el circulo vicioso de la pobreza, expuesto por Ragnar Nurse (22), fue otra poderosa razón de la intervención del Estado para romper el eslabón que mantenía a un país pobre en situación permanente de pobreza. Es así como el Estado latinoamericano se convierte en un activo promotor del desarrollo económico y social, creando nuevas bases de capital social y productivo; redistribuyendo la riqueza y satisfaciendo las demandas sociales de la población. En Venezuela, a diferencia del resto de los países de la región, la situación depresiva de la economía mundial no se hizo sentir con la misma fuerza. Quizás el carácter estratégico de nuestro principal producto de exportación, impidió una violenta caída de nuestros ingresos por concepto de exportaciones. Sin embargo, por razones bien distintas, nuestro principal producto de exportación comenzó a perder mercado en los Estados Unidos, al imponer ese país en 1959 restricciones a la importación de petróleo. Las ventajas comparativas de los crudos del medio oriente y la presión de los productores internos forzaron al gobierno norteamericano a instaurar un sistema de cuotas de 97


importación, creando severas restricciones a la colocación del petróleo venezolano en el mercado Estadounidense. Fue así que en ese mismo año, el gobierno de Venezuela al ver que el gobierno de los Estados Unidos modificaba unilateralmente las condiciones del Tratado de Reciprocidad Comercial firmado por ambos países en 1939, decidió emprender una agresiva política de industrialización, destinada a producir internamente aquellos productos que se importaban principalmente de los Estados Unidos (23) La rápida expansión de la actividad económica y la responsabilidad directa de una mayor intervención del Estado en la vida económica y social, fue posible en Venezuela, gracias a que el petróleo se convirtió en la principal fuente de riqueza. Las primeras iniciativas intervencionistas del Estado venezolano fueron dirigidas hacia los sectores sociales y económicos. Así, en 1928, se crean los primeros institutos autónomos, el Banco Obrero y el Banco Agrícola y Pecuario, destinados, el primero al fomento y construcción de viviendas populares y el segundo, al desarrollo de la ganadería y la agricultura. Estas iniciativas surgieron como respuesta del Estado a la incapacidad del sector privado de aquel entonces, para prestar servicios crediticios distintos al comercial e industrial (24). Los tímidos pasos de gestión empresarial del Estado se fueron consolidando y ampliando en la medida en que se robustecían las finanzas públicas. En 1937 se crea el Banco Industrial de Venezuela, el Banco Central de Venezuela (1939), el Seguro Social (1940), el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (1943), y la Corporación Venezolana de Fomento en 1947. El instituto autónomo, se convierte a partir de entonces en el instrumento preferido de los gobiernos para ejecutar su política social y financiera, y lograr a través de éstos, mayor participación del Estado en la redistribución de la riqueza y en la creación de condiciones favorables para el desarrollo industrial (25). Durante la década de los cincuenta, continuó este proceso, profundizándose con la creación de empresas públicas en el campo de las industrias básicas. Tal es el caso de la Siderúrgica, la electrificación del Caroní y la Petroquímica (26). En ninguna etapa de la Venezuela del siglo XX se muestra mayor vinculación entre la holgura fiscal y la creación o ampliación de empresas estatales como en la década de los setenta. Durante este período, se crearon 154 empresas del Estado, 31 institutos autónomos y no menos de 47 entidades de carácter mixto (27). El V Plan de la Nación incluyó iniciativas como el Plan IV de Sidor (hoy empresa pública); la ampliación de las instalaciones de generación eléctrica en el río Caroní, Planta Centro y el desarrollo del Uribante-Caparo de CADAFE; las ampliaciones de ALCASA y VENALUM; la creación de fondos de financiamientos industrial, agropecuario y de desarrollo urbano; etc. Se creó el Fondo de Inversiones de Venezuela (sustituido en el año 2005 por la sociedad anónima Fondo de Desarrollo Nacional), con la triple finalidad de represar el circulante interno, financiar el componente importado de los proyectos correspondientes a los sectores básicos de la producción y costear un vasto programa de cooperación financiera internacional. Asimismo, como reafirmación de la soberanía del país sobre sus recursos naturales, se nacionalizó en 1974 la explotación del mineral de hierro y en 1975, se tomó la histórica decisión de pasar al control del Estado la industria y comercio de los hidrocarburos (28). El inicio del siglo XXI, retoma nuevamente la presencia intervencionista del Estado venezolano, en abierto contraste con el papel que jugó durante la última década del siglo pasado. La V República, como ha dado en llamarse este nuevo ciclo de la historia política, económica y social del país, llama por una mayor participación del Estado en las actividades nacionales, con un marcado contenido de inclusión social. Durante este período, el Estado es responsable de 505 empresas, de las cuales 353, que equivalen al 70%, fueron creadas cuando Hugo Chávez era presidente a partir del año 2001. Los hallazgos corresponden al Proyecto Empresas Propiedad del Estado, que lleva adelante Transparencia Venezuela (16 Febrero 2017) y obtenidos después de 8 meses de investigación y análisis de informes de la Contraloría General, memoria y cuenta de los ministerios, gacetas oficiales y portales de los ministerios. Otro hallazgo importante fue el hecho de que 110 empresas son filiales de Petróleos de Venezuela (Pdvsa), lo que representa 22% de las organizaciones creadas en los últimos 10 años, además se pudo 98


establecer la fecha de creación o expropiación del 84% de las empresas cuyo período de mayor estatización estuvo entre 2006 y 2010, cuando el Ejecutivo expropió o fundó 185 empresas. Le siguió el lustro comprendido entre 2011 y 2016 con 128. También determinaron los investigadores el lugar de ubicación de 68% de las organizaciones, a cuáles ministerios están adscritas 99% de ellas y el sector económico al que pertenecen. Límite de los gastos públicos ¿Tendrá techo el crecimiento de los gastos públicos? Contestar a esta pregunta no es del todo fácil, solo nos atreveríamos a decir que el limite depende de circunstancias de lugar y tiempo. Pareciera que el sector público no podría continuar expandiéndose indefinidamente, a menos que los sistemas políticos y económicos en los países industrializados sean profundamente modificados. En el umbral del tercer milenio, se presagian en casi todos los países del mundo capitalista, vientos de cambio por la exagerada participación del Estado en los asuntos de la sociedad civil. Quizás estamos en presencia de un movimiento revisionista que cada día cobra más fuerza y reclama para el mercado la tarea de asignar los recursos. Como bien lo explica Luc Weber (29) al expresar...cada fase está animada, a medida que la ideología se consolida, de un dinamismo propio, alimentado por el impacto creciente de la ideología dominante sobre la clase dirigente del momento; hasta que, una reacción aparece y se impone, anunciando un movimiento dinámico en sentido contrario. La crisis petrolera de los años setenta desató consecuencias que afectaron seriamente el comportamiento de las principales variables macroeconómicas de los países industrializados, cuestionando el papel del Estado como elemento estabilizador de las fluctuaciones coyunturales de la economía y como productor de bienes y servicios públicos. En algunos países como el Reino Unido y Francia, el Estado dejó en manos del sector privado de la economía, servicios públicos tan importantes como el transporte, teléfonos, electricidad y gas (30).

CLASIFICACIONES DE GASTOS PRESUPUESTARIOS Las clasificaciones de los gastos presupuestarios tienen como finalidad fundamental proporcionar información, mediante el ordenamiento de los datos estadísticos de las transacciones que realizan los organismos del sector público, y al propio tiempo, servir como instrumentos de análisis de gestión y de evaluación de los efectos de las políticas de gasto público en la economía nacional. Objetivos e importancia Un sistema de cuentas presupuestarias debe cumplir con una serie de objetivos que satisfagan el propósito básico de su creación (31). 1.- Posibilitar y facilitar la programación del presupuesto. 2.- Contribuir a una expedita ejecución financiera del presupuesto y facilitar la gestión de los administradores. 3.- Facilitar la contabilidad fiscal de las transacciones y el control eficiente del gasto. 4.- Facilitar el análisis de los efectos económicos y sociales del gasto, y 5.- Contribuir a la integración de las cuentas del sector público con las cuentas nacionales. Tipos de clasificación Las clasificaciones de los gastos públicos pueden dividirse según el criterio con que se presente la información en los siguientes tipos: 99


-Económica -Funcional -Sectorial -Institucional -Naturaleza del gasto -Programas -Mixtas A continuación presentaremos los aspectos más resaltantes de cada una de ellas. Económica La clasificación económica permite identificar cada renglón de gastos según su naturaleza económica y en consecuencia, investigar la influencia que ejercen las finanzas públicas sobre el resto de la economía nacional; muestra los gastos que se destinan a las operaciones corrientes del gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la creación de bienes de capital que permiten ensanchar la capacidad instalada de producción de la economía. En suma podemos decir que la clasificación económica permite evaluar los efectos económicos del gasto público sobre el desarrollo económico y social, en la medida en que está midiendo la inversión pública; sobre la estabilidad monetaria, en la medida en que permite mostrar el financiamiento y la política de subsidios al nivel de precios; y por último, sobre la ocupación de los factores productivos, en tanto mide los volúmenes de mano de obra que remunera el sector público y la demanda que se está ejerciendo sobre la producción de bienes y servicios (32). Así mismo la clasificación económica sirve de estructura básica de cuentas para elaborar el Presupuesto Consolidado del Sector Público (LOAFSP, Art. 75) y para relacionar las transacciones públicas con las cuentas nacionales, lo que exige mostrar la Cuenta AHORRO – INVERSIÓN – FINANCIAMIENTO. La clasificación económica del gasto según la metodología elaborada por el FMI y aplicada en Venezuela, divide a los gastos en corrientes, capital y aplicaciones financieras. La vigente Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP) - Gaceta Oficial, N° 40.311 del 09/12/2013- en su artículo 14 expone que: Los presupuestos de gastos contendrán los gastos corrientes y de capital, y utilizarán las técnicas más adecuadas para formular, ejecutar, seguir y evaluar las políticas, los planes de acción y la producción de bienes y servicios de los entes y órganos del sector público, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de éstos con sus fuentes de financiamiento… Gastos corrientes. Los gastos corrientes están formados por todos aquellos desembolsos que realiza el sector público que no tienen como contraprestación directa la creación de un activo de capital fijo, sino que constituyen un acto de consumo, vale decir, se extinguen (consumen) en un periodo de tiempo relativamente corto; por consiguiente tienen una influencia transitoria sobre el desarrollo económico: esto es, mientras persista el efecto expansivo de la erogación que puede verse debilitada por la propensión a importar, no incrementan de por si la capacidad instalada del país y deben repetirse cada ejercicio fiscal. (33) Los gastos corrientes se dividen en gastos en bienes y servicios (remuneraciones), pago de intereses y subsidios y otras transferencias de naturaleza corriente. Gastos de capital. Están constituidas por aquellas erogaciones que se traducen en la creación de activos de carácter real y las transferencias de capital. Su efecto sobre el desarrollo económico es permanente y de mayor impacto, ya que además de incrementar el poder de compra, al igual que los gastos corrientes, determinan directamente una ampliación de la capacidad instalada de producción de la economía. Al mismo tiempo, en la medida en que estos gastos se orientan a la formación de infraestructuras, crean las condiciones necesarias para que las actividades desarrolladas por los sectores productivos 100


aumenten su eficiencia. Es por esta razón que tales gastos inciden positivamente sobre la relación producto-capital y sobre el ingreso real de la población (34). Aplicaciones financieras. La clasificación de las transacciones relativas al financiamiento tiene por objeto indicar las fuentes de los fondos obtenidos para financiar un déficit del gobierno o el uso de los fondos disponibles de un superávit, a fin de medir el efecto de las operaciones de financiamiento del gobierno en la economía. Esquema de presentación. Para mejor claridad sobre este punto, presentamos una versión resumida de la clasificación según la metodología del FMI y su vinculación con el PLAN ÚNICO DE CUENTAS CLASIFICACION ECONOMICA-VERSIÓN SINTETICA (35). 1.2.-

2.2

3.-

4.-

TOTAL DE GASTOS GASTO CORRIENTE 2.1 Gasto de consumo 2.1.1 Remuneraciones 2.1.2 Compras de bienes y servicios Renta de la propiedad 2.2.1 Intereses 2.2.2 Arrendamiento de tierras 2.3 Transferencias corrientes 2.3.1 Al sector privado 2.3.2 Al sector público 2.3.3 Al sector externo 2.4 Rectificaciones al presupuesto GASTOS DE CAPITAL 3.1 Inversión directa 3.1.1 Formación bruta de capital fijo 3.1.2 Tierras, terrenos y otros activos 3.1.3 Activos intangibles 3.2 Inversión financiera 3.2.1 Adquisición y participación de capital 3.2.2 Concesión de préstamos 3.3 Transferencias de capital 3.3.1 Al sector privado 3.3.2 Al sector público 3.3.3 Al sector externo APLICACIONES FINANCIERAS 4.1 Amortizaciones de la deuda 4.2 Disminución de otros pasivos financieros 4.2.1 Obligaciones de ejercicios anteriores 4.2.3 Cancelación de pasivos laborales

Presupuesto Consolidado del Sector Público (36) Las cuentas consolidadas del sector público, además de ser un imperativo legal, constituyen un instrumento por demás importante para evaluar la participación del Estado en la vida económica y social del país. La norma legal consagrada en la LOASP dispone que antes del 30 de mayo del año en vigencia de la Ley de Presupuesto, debe presentarse el presupuesto consolidado del sector público. Este instrumento es una valiosa herramienta para analizar sobre bases reales, el impacto del gasto e ingreso público consolidado sobre la economía. 101


El presupuesto consolidado se formula atendiendo dos criterios. El primero, clasifica los gastos e ingresos públicos de acuerdo a su naturaleza económica, y el segundo, conjuga la clasificación económica, con la composición institucional del sector público, agrupando a los diferentes organismos que constituyen al ámbito socioeconómico del Estado, de acuerdo a su tipología económica y a su caracterización jurídico-administrativa. La consolidación de los presupuestos o de las cuentas, es un procedimiento mediante el cual se eliminan las transacciones que realizan entre sí los organismos que componen el sector público. Estas transacciones internas están originadas por las transferencias, préstamos, aportes de capital, compras, ventas, pagos de impuestos, etc. La agregación en categorías comunes de los créditos presupuestarios de la totalidad de los organismos del sector público con el resto de la economía, previstos para un período determinado, se denomina presupuesto consolidado del sector público. Cuando la consolidación no se refiere a previsiones presupuestarias, sino a transacciones realizadas por todos los organismos comprendidos, se obtienen las cuentas consolidadas del sector público. (el esquema de presentación y descripción de los organismos se presenta más adelante). Análisis económico del sector público. El procesamiento, análisis e interpretación de la información contenida en el presupuesto consolidado del sector público, permitirá conocer y evaluar el impacto de las actividades gubernamentales en la vida económica y social del país. En efecto a través de este instrumento, el gobierno estará en capacidad de medir la influencia del gasto e ingreso público sobre: 1. el nivel y composición de la demanda agregada, al determinar la contribución del gasto público al consumo y la inversión; 2. el producto territorial bruto, al cuantificar la oferta de bienes y servicios generada por el sector público (producción); 3. la estabilidad monetaria, al mostrar la política de subsidios o transferencias corrientes; 4. la estructura tributaria, al conocer el rendimiento, progresividad o regresividad de los impuestos; 5. el desarrollo económico y social, al medir la inversión pública destinada a ensanchar la capacidad de producción instalada de la economía y a la creación de la infraestructura social básica; 6. la redistribución del ingreso, al conocer la asignación de recursos destinada a la producción de bienes públicos. Cuenta ahorro-inversión. Esta cuenta muestra el balance que existe entre el ahorro, la inversión y su financiamiento. Las cuentas presupuestarias pueden ser clasificadas atendiendo a criterios que permitan realizar comparaciones entre las transacciones de ingresos y gastos públicos, corrientes y de capital, y el correspondiente financiamiento de déficit o utilización del superávit. La cuenta ahorro-inversión se subdivide en: ingresos totales, gastos totales y fuentes de financiamiento. El cuadro que se inserta en la siguiente página, muestra que el Gobierno Central para el año 2016 tendrá un déficit financiero de Bs. 121.499 millones según se muestra en el cuadro que se muestra a continuación. El déficit financiero representará el 1,2% del PIB, es decir, que los gastos totales del gobierno central son superiores a los ingresos. Ese déficit se enjugará mediante endeudamiento por Bs. 124.449 millones, de los cuales, se cancelarán pasivos financieros por Bs. 2.950 millones y se contraerán nuevos pasivos por Bs.121.499 millones. Funcional Esta clasificación agrupa las transacciones del gobierno, según la finalidad particular a que se destinan, independientemente del organismo que las haga. La finalidad 102


se refiere a los distintos servicios prestados directamente o que sean financiados por el gobierno. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinan a cada tipo de servicios (37). La clasificación funcional de los gastos públicos es una adaptación metodológica al caso específico de Venezuela de los lineamientos generales de la clasificación por funciones de las Administraciones Públicas de las Naciones Unidas (38). La clasificación Ley de Presupuesto 2016 Cuenta Ahorro – Inversión – Financiamiento de la República (En Millones de Bolívares) I Ingresos totales 1.424.125 I.1 Ingresos corrientes 1.424.125 Petroleros 216.581 I.1.1 No petroleros 1.207.544 I.1.2 II II.1 II.1.1 II.1.2 II.2 II.2.1 II.2.2 I.1-II.1 I.1.2 - II I - ( II - II.1.1 ) I - II I - ( II - II.2.2 ) III III.1 III.2 IV IV.1 IV.2

Gastos totales Gastos corrientes Intereses Resto de los gastos corrientes Gastos de capital Gasto de capital de las regiones Resto del gasto de capital

1.545.624 1.256.028 242.504 1.013.524 289.596 211.115 78.481

Superávit / (déficit) en cuenta corriente Superávit / (déficit) no petrolero Superávit / (déficit) primario Superávit / (déficit) financiero Superávit / (déficit) ordinario

168.097 (338.080) 121.005 (121.499) (43.018)

Fuentes de financiamiento Disminución de activos financieros Incremento de pasivos financieros Aplicaciones financieras Disminución de pasivos financieros Resultado Financiero

124.449 0 124.449 124.449 2.950 121.499

comprende cuatro funciones específicas, que pueden considerarse como objetivos, en tanto que las subfunciones, detallan los medios a través de los cuales se alcanzan dichos objetivos. Los grupos o funciones principales son: Servicios públicos generales. Comprende los servicios que corresponden a la esencia y razón de ser del Estado y que requieren de su poder soberano. Estas actividades no tienen competidores en el sector privado. Tales servicios son los monetarios y fiscales, las políticas generales de personal del gobierno general, los servicios centralizados de compras y suministros, las relaciones internacionales y las actividades de defensa, orden público y seguridad, y organización electoral. Servicios Comunitarios y Sociales. Están conformados por los servicios proporcionados directamente a la comunidad, a los hogares y/o personas. Comprende los servicios de educación, sanidad, seguridad y asistencia social, vivienda, suministro de agua y servicios culturales y recreativos. Servicios Económicos. Abarca toda clase de actividades que son ejecutadas por el sector empresa de la economía o que están asociadas con la provisión de servicios a las empresas 103


privadas. Como ejemplo de esta clase de actividades se puede mencionar la explotación de recursos minerales y forestales; la inspección y regulación de las industrias privadas; transporte y comunicaciones; electricidad, gas y recursos hidráulicos; etc. Otras finalidades. Este grupo comprende los gastos que no tienen asignación específica en las funciones anteriores, como el servicio de la deuda pública, las transferencias de carácter general a otros organismos de la administración pública y los gastos no especificados. Esquema de presentación. Comprende las siguientes funciones: CLASIFICACION FUNCIONAL Servicios Públicos Generales Administración General Asuntos Exteriores Orden Público y Seguridad Defensa Servicios Comunitarios y Sociales Educación Sanidad Seguridad y Asistencia Social Vivienda Suministro de Agua Servicios Recreativos y Culturales Servicios Económicos Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza Minería, Industrias Manufactureras y Construcción Electricidad, Gas, Vapor y Agua Carreteras Vías Navegables Interiores y Costeras Otros Transportes y Comunicaciones Otros Servicios Económicos Otras Finalidades Transacciones Respecto a la Deuda Pública Transferencias de carácter general a otros órganos Gastos relacionados con Desastres y otras Calamidades Gastos n.e.p. Sectorial La clasificación sectorial agrupa al gasto público atendiendo a los sectores económicos, sociales políticos y administrativos donde ejerce su influencia y persigue como objetivo básico, vincular los planes de desarrollo con el presupuesto gubernamental. La clasificación tiene como propósitos los siguientes (39): 1.- Vincular los planes de la nación con el presupuesto. Al respecto, el artículo 10 de la LOAFSP, en uno de sus párrafos establece: Los presupuestos públicos expresan los planes nacionales regionales y locales, elaborados dentro de las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la Nación… 2.- Mostrar las áreas de actuación pública y los objetivos concretos a lograr dentro de cada una de ellas, y 104


3.- Actúa de manera suplementaria de la clasificación funcional cuando esta no existe, al señalar en forma aproximada las finalidades del gasto público y organizar las áreas de actividad pública de distinta manera, vinculando cada sector con las instituciones correspondientes. Esquema de presentación. La clasificación sectorial del gasto en Venezuela se presenta siguiendo los mismos lineamientos sectoriales del plan de la nación, conforme a lo establecido en el Art. 10, ejusden, comentado más arriba.

CLASIFICACION SECTORIAL DEL GASTO SECTORES SOCIALES Educación Vivienda, Desarrollo Urbano y Servicios Conexos Desarrollo Social y Participación Salud Seguridad Social Cultura y Comunicación Social Ciencia y Tecnología SECTORES PRODUCTIVOS Agrícola Energía, Minas y Petróleo Industria y Comercio Transporte y Comunicaciones Turismo y Recreación SERVICIOS GENERALES Dirección Superior del Estado Seguridad y Defensa GASTOS NO CLASIFICADOS SECTORIALMENTE Servicio de la Deuda Pública Situado Constitucional Fondo Intergubernamental para la Descentralización Subsidio de Capitalidad Transferencias al Exterior Ley de Asignaciones Económicas Especiales Otras Trasferencias a Entidades Federales Otros Gastos No Clasificados Rectificaciones al Presupuesto Institucional En Venezuela, atendiendo a un criterio económico los organismos pertenecientes al sector público pueden ser clasificados en dos grandes grupos: gobierno general y las empresas públicas. El gobierno general tiene como función principal la de prestar servicios gratuitos a la colectividad y/o efectuar operaciones vinculadas al reparto del ingreso creado en el proceso productivo; sus transacciones se financian con recursos procedentes de pagos obligatorios realizados por las empresas públicas o por otros sectores institucionales privados, los cuales pueden tener su origen en erogaciones directas, como los impuestos, cotizaciones obligatorias, etc.; o indirectas, como las transferencias. 105


Las empresas públicas abarcan todas aquellas unidades que producen bienes y servicios en gran escala para ser vendidos en el mercado y obtener ingresos que les permitan financiar sus operaciones ordinarias, es decir, el precio de venta pretende cubrir los costos de producción. La acción de las empresas públicas está más orientada por criterios económicos que sociales, sin que se pueda considerar que el afán de lucro se constituya el objetivo central de su gestión. Pertenecen a este grupo las empresas mineras, agrícolas, industriales, comerciales, financieras, etc... La clasificación institucional del sector público agrupa a los diferentes organismos que constituyen el ámbito socio-económico del Estado, de acuerdo a su tipología económica y a su caracterización jurídico-administrativa, y se conjuga con la clasificación económica del gasto para elaborar el presupuesto consolidado del sector público. Al efecto se consideran dos subsectores públicos perfectamente identificados y homogéneos: no financiero y financiero (40). Subsector no financiero. Comprende al Gobierno General y a las Empresas Públicas no Financieras. 1.- Gobierno General: Está conformado por los organismos agrupados en el Gobierno Central, Gobierno Regional, Gobierno Municipal, Institutos Autónomos sin fines empresariales, y el Sistema de Seguridad Social. A.- Gobierno Central: Comprende la Presidencia y Vicepresidencia de la República, las seis (6) Vicepresidencias Sectoriales, y los 27 Ministerios del Poder Ejecutivo Popular, y los otros organismos jurisdiccionalmente autónomos, tales como la Asamblea Nacional, Contraloría General de la República, Consejo Nacional Electoral, Tribunal Supremo de Justicia, Ministerio Público, Procuraduría General de la República, Defensoría del Pueblo, Superintendencia Nacional de Auditoría Interna, Consejo Moral Republicano y las Rectificaciones del Presupuesto. B.- Gobierno Regional: Está formado por los veintitrés (23) Estados y una Alcaldía Mayor, los cuales dependen financieramente del Gobierno Central a través del Situado Constitucional, ya que no tienen autotomía para contraer pasivos y fijar impuestos. C.- Gobierno Municipal: Conforman este universo 338 Municipios con autonomía financiera y administrativa para recaudar rentas de origen tributario y no tributario. Están vinculados financieramente con el Gobierno Regional a través del Situado Municipal. D.- Institutos Autónomos: Este subsector agrupa aproximadamente 232 institutos autónomos sin fines empresariales creados por el gobierno nacional con la finalidad de prestar servicios específicos a la comunidad en forma gratuita (bienes públicos) o a precios de venta que no reflejan necesariamente el costo de producción del servicio. E.- Seguridad Social: Constituido por entidades con autonomía administrativa y financiera, cuyos ingresos provienen de contribuciones parafiscales obligatorias. Los organismos incluidos dentro de este subsector son los siguientes: Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, IPASME, Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas, etc. 2.- Empresas Públicas no Financieras: Organismos de carácter empresarial público, propiedad del Gobierno General que producen y/o venden al público bienes y servicios industriales o comerciales en gran escala. Estos entes se crean, generalmente, por actos legislativos. Además de los ingresos que reciben por la venta de los bienes y servicios que producen, también obtienen recursos a través del Presupuesto Fiscal, aportes accionarios y crediticios de instituciones públicas financieras y de terceros. La delimitación del carácter público de las empresas lo fija la participación del Estado de por lo menos el 50% del capital accionario. Las principales empresas públicas son entre otras las siguientes: PDVSA y sus filiales, FERROMINERA, COMSIGUA, MATESI, ORINOCO IRON, 106


VENPRECAR, PIGAP II, MARGARITA HILTON, ENVASES INTERNACIONAL, AVENTUY, AGROISLEÑA, ENSAL, VENORCA, ALCASA, BAUXILUM, CABELUM, CARBONORCA, VENALUM, PEQUIVEN, CAVIM, AEROPOSTAL, CADAFE, ELEVAL, SAMBIL (La Candelaria, Caracas), SIDETUR, LÁCTEOS LOS ANDES, LAFARGE, HOLCIM SIDOR, OWENS ILLINOIS, ELECTRICIDAD DE CARACAS, SUPERMERCADOS CADA, ÉXITO, MONACA, ACEITES DIANA, VENEPAL, CASA, CANTV, CAMETRO, IPOSTEL, CONVIASA, CENTRAL AZUCARERO VENEZUELA, CEMEX, METRO (CARACAS, LOS TEQUES, VALENCIA, MÉRIDA, MARACAIBO), MERCAL, Centro Genético Productivo Florentino C.A, etc. Subsector financiero. Comprende las instituciones financieras públicas propiedad del Estado o controladas por él, cuya actividad se vincula con operaciones de índole bancaria y no bancaria. 1.- Instituciones Públicas Financieras no Bancarias: Organismos que no se rigen por la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, cuyo objetivo fundamental es la prestación de asistencia financiera a ciertos sectores de la economía, mediante la concesión de préstamos a tasas de interés diferencial con fondos aportados principalmente por el Gobierno Central en cumplimiento de objetivos de política económica y social. Las instituciones financieras no bancarias más importantes son: FONDAS, FONDEMI, FIDES, FONDEN, y más recientemente el Fondo Bicentenario (Gaceta Oficial, N° 39.349 del 19 Enero 2010). Para ampliar la lista de los Entes Descentralizados con fines y sin fines empresariales y sus respectivos órganos de adscripción, puede consultarse el Titulo II, artículo 45 y el Titulo III, Tomo I, artículo 47, de la Ley de Presupuesto del Ejercicio Fiscal 2015. La estrategia de política social del gobierno del Presidente Chávez, consiste en un modelo institucional de misiones y programas (41) sociales dirigidos a mejorar la calidad de vida de la población. Estos planes desarrollan principalmente, las áreas de educación, salud, vivienda, empleo, alimentación y tecnología:

MISIÓN Gran Misión Vivienda Gran Misión Agro-Venezuela Gran Misión Barrio Nuevo, Barrio Tricolor Gran Misión A Toda Vida Venezuela Gran Misión Hijos de Venezuela 13 de Abril Árbol Amor Mayor Alimentación

OBJETIVO Procurar la satisfacción progresiva del derecho a la vivienda y hábitats dignos, saludables y pertinentes, así como la ocupación racional del territorio. Procurar abastecer la agricultura con el propósito de cercar las crisis alimentarias provenientes del exterior mediante la entrega oportuna de insumos agrícolas a medianos y pequeños productores. Garantizar los suministros y equipamiento de comunidades mediante la rehabilitación de fachadas, cambio de techos y construcción de caminerías Diseñar e implementar una política pública integral sobre el control de armas y municiones Atender a las familias o madres con hijos menores de 18 años o con alguna discapacidad, cuyos ingresos sean menores al salario mínimo Fortalecer el poder popular a través de la creación de las Comunas Socialistas Promover el equilibrio ecológico y la recuperar los espacios degradados Inserción en el sistema de pensiones de aquellos trabajadores que no cotizaron al seguro Social Comercializar productos alimentarios de primera necesidad a 107


Barrio Adentro Barrio Adentro Deportivo Ciencia Che Guevara Cristo Cultura Esperanza Guaicaipuro Hábitat Identidad José Gregorio Hernández Madres del Barrio Milagro Miranda Música

Negra Hipólita Niños y niñas del Barrio Piar

Revolución Energética Ribas

Robinson Robinson II

Saber y Trabajo Sonrisa

través de la red Mercal y Pdval Brindar atención primaria y servicios de salud Integrar las comunidades a la practica del deporte, conjuntamente con actividades recreativas Promover el desarrollo científico y tecnológico, a través de la interacción de todos los sectores productivos del país Promover la formación, capacitación y organización laboral sustentable Lograr pobreza cero en el año 2021 Consolidar la identidad nacional. Preservar el patrimonio cultural de la nación Brindar atención médica especializada a pacientes que padecen de diabetes mellitus Restituir los derechos de los pueblos indígenas Crear soluciones habitacionales inmediatas Reducir el número de ciudadanos venezolanos sin documentación de identidad vigente Brindar atención primaria a personas discapacitadas

Garantizar la inclusión socioproductiva de madres y otros(as) integrantes de su familia en condición de pobreza extrema. Brindar asistencia médica a personas con trastornos visuales degenerativos. Estructurar el Sistema de la Reserva de la Fuerza Armada Nacional. Consolidar el Sistema Nacional de Orquestas y coros infantiles y juveniles de Venezuela (FESNOJIV). Promover el talento musical venezolano. Rescatar, reivindicar y garantizar los derechos de las personas en situación de calle y de la población que vive en pobreza extrema Atender las necesidades y defender a los niños y niñas y adolescentes en situación de calle Incluir al sector de la pequeña minería en los cinco ejes contemplados en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (Económico, Social, Político, Territorial e Internacional) Promover el uso racional de la energía, mediante la sustitución de bombillos incandescentes por bombillos ahorradores, de luz blanca Garantizar la continuidad de los estudios de los venezolanos que no han logrado ingresar o culminar sus estudios desde la tercera etapa hasta el nivel de educación básica, hasta el nivel de educación media diversificada y profesional Enseñar a leer y escribir a los venezolanos. Es un programa masivo de alfabetización Garantizar los conocimientos adquiridos durante la alfabetización y ofrecer oportunidades de formación en oficios varios Atacar el desempleo y fomentar la productividad Otorgar prótesis dentales 108


Sucre Villanueva Vuelvan Caras Zamora

Garantizar el acceso a la educación universitaria Redistribución de la población sobre el espacio geográfico Promover la participación del pueblo junto al gobierno revolucionario, en la transformación social y económica del país, mediante la educación y el trabajo Reorganizar la tenencia y uso de las tierras ociosas con vocación agrícola para erradicar el latifundio. Promover el desarrollo del medio rural en los ejes estratégicos del país y garantizar la seguridad agroalimentaria de la población

2.- Instituciones Financieras Bancarias: Organismos públicos cuya principal actividad es la realización de operaciones crediticias, aceptación de depósitos a la vista y a plazos, y demás funciones contenidas en la Ley de Bancos. Se incluye en este subsector la banca central y su función reguladora de los mercados monetarios. Organismos pertenecientes a este subsector: Banco Central de Venezuela, Banco Nacional de Ahorro y Préstamo, Banco Nacional de la Vivienda y Hábitat, Banco Bicentenario, Banco de Comercio Exterior, Banco de Desarrollo Económico y Social, Banco de la Mujer, Banco del Pueblo, Banco de las Fuerzas Armadas, Banca de Fomento Regional los Andes, Banco Agrícola, Banco del Tesoro, Banco Venezuela, etc . Esquema de presentación:

Gobierno General Sector

Sector Público No

Público

Financiero

Sector Público Financiero

Gobierno Central Gobierno Regional Gobierno Municipal

 

Seguridad Social Institutos Autónomos sin fines empresariales

 Empresas Públicas No Financieras

Consolidado

  

Instituciones Públicas Financieras

Sector

Público Empresas Públicas Petroleras



Empresas Públicas no Financieras



No Bancarias

No Bancario

Sector Público 

Bancarias

Bancario

Naturaleza del gasto La clasificación de acuerdo a la naturaleza del gasto o por Partidas, es la base del llamado presupuesto tradicional, su propósito fundamental es permitir el control contable de los gastos, a fin de identificar el gasto causado con la cosa comprada. Provee a la contabilidad fiscal los elementos para determinar si el dinero se gasta efectivamente de acuerdo a los fines a que se destinó. Importancia. Los propósitos específicos de esta clasificación son: 109


1.- Posibilitar un eficiente control legal y administrativo para que los gastos se realicen efectivamente en los conceptos para los cuales fueron asignados, y 2.- Permite uniformar la presentación de los créditos presupuestarios destinados a la adquisición de bienes y servicios que demanda el sector público. 3.- Identificar y registrar la totalidad de los flujos de origen y aplicación de los recursos financieros. 4.- Realizar el seguimiento periódico de la ejecución presupuestaria de pagos, de inversiones y de crédito público, así como el cierre legal del presupuesto. Esquema de presentación. En Venezuela, el código y denominación de las cuentas que integran la clasificación según la naturaleza del gasto, está contenida en el Clasificador de Recursos y de Egresos, que deroga al Plan Único de Cuentas (utilizado desde 1993) y entra en vigencia a partir del inicio del ejercicio económico-financiero 2006 y debe utilizarse en el proceso de formulación, ejecución y control del Presupuesto del Sector Público. La LOAFSP, establece en su artículo 3 que “Los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad, regulados en esta Ley así como los sistemas tributario y de administración de bienes, regulados por leyes especiales, conforman la administración financiera del sector público. Dichos sistemas estarán interrelacionados......”; y por otra parte, el Reglamento N° 1 de la citada Ley prevé la aplicación de la técnica de elaboración del presupuesto por Proyectos y Acciones Centralizadas y los clasificadores de gastos e ingresos que serán utilizados para ello. CLASIFICACION POR LA NATURALEZA DEL GASTO (42) CÓDIGO 4.00.00.00.00 4.01.00.00.00 4.02.00.00.00 4.03.00.00.00 4.04.00.00.00 4.05.00.00.00 4.06.00.00.00 4.07.00.00.00 4.08.00.00.00 4.09.00.00.00 4.10.00.00.00 4.11.00.00.00 4.12.00.00.00 4.98.00.00.00

DENOMINACIÓN EGRESOS (Gastos y Aplicaciones Financieras) GASTOS DE PERSONAL MATERIALES, SUMINISTROS Y MERCANCÍAS SERVICIOS NO PERSONALES ACTIVOS REALES ACTIVOS FINANCIEROS

GASTOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEL ESTADO TRANSFERENCIAS Y DONACIONES OTROS GASTOS ASIGNACIONES NO DISTRIBUIDAS SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA DISMINUCIÓN DE PASIVOS DISMINUCIÓN DEL PATRIMONIO RECTIFICACIONES AL PRESUPUESTO

Gastos de Personal: Incluye remuneraciones por sueldos, salarios y otras retribuciones, así como compensaciones según las escalas, primas, complementos, aguinaldos, utilidades, aportes patronales, obvenciones, subvenciones, prestaciones sociales, otras indemnizaciones y cualquier otra remuneración o beneficio correspondiente a trabajadores del sector público. Materiales, Suministros y Mercancías: Artículos considerados como "Materiales de Consumo", es decir, aquellos que reúnan una o más de las siguientes condiciones: a) tienen un período corto de uso y durabilidad, generalmente no mayor de un año, b) pierden sus características de identidad por el uso, y c) materiales que no cumplan con las características anteriores, pero su costo unitario es relativamente bajo. El corto uso 110


significa: a) desaparición por su primer uso. b) rápido desgaste o deterioro y c) pérdida posterior, frecuente o inevitable. Se imputan por esta partida la adquisición de las mercancías que se destinan para la comercialización o venta en el curso ordinario del negocio. Servicios no Personales: Servicios prestados por personas jurídicas, tanto para realizar acciones jurídicas, administrativas o de índole similar, como para mantener los bienes de la institución en condiciones normales de funcionamiento. Incluye alquileres de inmuebles y equipos; servicios básicos; servicios de transporte y almacenaje; servicio de información, impresión y relaciones públicas; primas y otros gastos de seguro y comisiones; viáticos y pasajes; servicios profesionales y técnicos; conservación y reparaciones menores de maquinarias y equipos; conservación y reparaciones menores de inmuebles; construcciones temporales; servicios de construcción de edificaciones para la venta y impuestos indirectos otros servicios. Activos Reales: Comprende los gastos por compra de maquinarias y equipos nuevos y sus adiciones y reparaciones mayores realizados por los organismos con terceros. Incluye, de igual modo, las construcciones, adiciones y reparaciones mayores de edificaciones y obras de infraestructura de dominio público y privado que realiza el Estado mediante terceros, así como los estudios y proyectos para inversión, los semovientes, activos intangibles y otros tipos de activos reales. Activos Financieros: Aportes de capital que realicen los organismos del sector público a otros entes del mismo sector, al sector privado o al sector externo, que no suponen la contraprestación de bienes o servicios y cuyos importes no son reintegrables por los beneficiarios, por lo que se constituyen en un aumento del patrimonio del organismo que los recibe. Se incluye además la adquisición de títulos, valores, concesión de préstamos, aumento de activos financieros. Gastos de Seguridad y Defensa del Estado: Se incluyen en esta partida los gastos tipificados en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal como de defensa y seguridad del Estado. Transferencias y Donaciones: Aportaciones que realicen los organismos del sector público a otros entes públicos, al sector privado, o al sector externo y que no suponen contraprestación de bienes o servicios y cuyos importes no serán reintegrados por los beneficiarios. Incluye las transferencias al exterior para organismos públicos o privados, que por acuerdos genera una contraprestación. Otros Gastos: Se incluyen en esta partida gastos corrientes en que incurren los organismos del sector público, no contemplados en las partidas anteriores. Los conceptos que se incluyen, no necesariamente originan egresos financieros, pero en todos los casos representan gastos o costos del organismo. Asignaciones no Distribuidas: Se imputan por esta partida los créditos presupuestarios asignados a la Asamblea Nacional y a otros Organismos con Autonomía Funcional; asimismo los centralizados en el Ministerio de Finanzas, para ser distribuidos entre los organismos y unidades ejecutoras de la Administración Pública. Servicio de la Deuda Pública: Amortización, intereses y otros gastos financieros originados en operaciones reguladas por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público en el Título III del Sistema de Crédito Público, sean estas de corto y largo plazo. Comprende también el pago de otras obligaciones financieras que no representan deuda pública y la disminución de otros pasivos financieros contraídos por el sector público 111


Disminución de Pasivos: Comprende las aplicaciones financieras originadas por las variaciones entre el saldo final y el saldo inicial de las cuentas que representan deudas u obligaciones del organismo frente a terceros, cuando el saldo final es menor al saldo inicial en el período correspondiente. Disminución del Patrimonio: Aplicación financiera originada por la variación entre el saldo final y el saldo inicial, de la cuenta patrimonio, cuando el saldo final es menor que el saldo inicial en el período correspondiente. La Cuenta patrimonio, representa el monto neto a favor del propietario de la institución por su inversión de capital social, reservas y utilidades acumuladas. Rectificaciones: Se incluyen bajo este código los créditos presupuestarios para atender, de conformidad con el ordenamiento jurídico que rija en los poderes nacional, estadal y municipal, los gastos imprevistos que se presenten en el transcurso del ejercicio, para aumentar los créditos presupuestarios que resulten insuficientes o para cubrir gastos por nuevos programas a nivel de la categoría programática del organismo. Por Programas Esta clasificación agrupa a los gastos, en programas, sub-programas, proyectos, actividades y obras en las cuales se divide la acción del Sector Público para el cumplimiento de sus objetivos. Los organismos pertenecientes al Sector Público están en la obligación de presentar un presupuesto por programas como expresión de la producción terminal e intermedia, indicando las metas a cumplir durante el ejercicio presupuestario. La clasificación por programas ofrece las siguientes ventajas (43): 1.- Muestra la producción terminal e intermedia que en término de bienes y servicios ofrecen las instituciones públicas a la comunidad, así como también el empleo de los recursos reales y financieros necesarios para dicha producción, facilitando de esta manera el control de gestión. 2.- Permite la vinculación entre plan y presupuesto, al contemplar durante el ejercicio presupuestario la producción pública necesaria para el logro de las metas a corto y mediano plazo. 3.- Establece los niveles de responsabilidad por funcionario e institución por la administración de los recursos reales y financieros, y 4.- Permite cuantificar no sólo la producción terminal sino calcular con bastante aproximación los costos de los de los bienes y servicios que se ofrecen a nivel de programas, proyectos o actividades. Mixtas Las clasificaciones mixtas constituyen combinaciones de los gastos públicos, que se elaboran con fines de análisis y evaluación de las acciones del sector público. Dentro de las clasificaciones mixtas más usadas destacan (44): - Institucional por Programas - Institucional por la Naturaleza del Gasto - Institucional- Económica - Económica por la Naturaleza del Gasto - Por Programas por la Naturaleza del Gasto.

112


NOTAS AL CAPÍTULO VII (1) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975, p.32 (2) WEBER, Luc, L'analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF. Paris 1978, pp. 30-35 ; Wicksell, Knut, A New Principle of Just Taxation (1896); JOHANSEN, Lief, Some Notes of the Lindahl Theory of the Determination of Public Expenditures (3) BERGSON, Abran, A Reformulation of Certain Aspects of Welfare Economics. Quarterly of Journal Economics, N° 52, Feb. 1938, pp. 314-44 (4) KEYNES, John M., General Theory of Employment, Interest and Money (5) SAMUELSON, Paul, "Pure Theory of Public Expenditure and Taxation" Review of Economics and Statistics, N° 36, Nov. 1954, pp. 387-389 (6) Kenneth Arrow, Social Choice and Individual Values; Lipsey-Lancaster, The General Theory of Second Best; Richard Musgrave. Theory of Public Finance. (7) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 39-47 (8) ROSEN, Harvey S. Public Finance .Ed. Irwin/ McGraw Hill, 4 ed. Boston 1995 (9) PULIDO M. Iván, Finanzas Públicas en Venezuela en el siglo XX. Resumen, Vol. XXV, N° 311 y 312, Oct. 1979 (10) MUSGRAVE, Richard, El Futuro de la Política Fiscal. Inst. de Estudios Económicos, Madrid 1980, p. 72 - BCV. Cuentas Nacionales de Venezuela 1915-1935. Colección económico-financiera. Caracas 2003. p27 - Betancourt, Rómulo. Venezuela: Política y Petróleo. 6ed. Caracas 2007. UCAB. pp 683-84, p829 (11) Wagner, Adolph, Ciencia de las Finanzas (12) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 77-78 (13) GOUGH, Ian, Economía Política del Estado del Bienestar. Ed. H. Blume, Madrid 1982, p. 169 (14) William Beveridge, Full Employment in a free Society. Londres 1944 (15) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 71 (16) GOUGH, Ian, Op. cit. pp. 136 (17) PULIDO M., Iván, Op. cit. ONAPRE. Exposición de Motivos del Proyecto de ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2016. pp. 1161-162 (18) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. p. 65 (19) BARRERE, Alain, Institutions Financieres. Ed. Dalloz, 2 ed. Paris 1972, pp. 4042 (20) PULIDO M., Iván, Op. cit. - ONAPRE. Exposición de Motivos del Proyecto de ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2015. p. 168 - Mayela Armas H. “El servicio de deuda pública en 2013 será el más alto en 7 años “ El Universal , 17/11/12 http://www.soberania.org/Articulos/articulo_7895.htm (21) CIBOTTI, Ricardo et al., EL Sector Público en la Planificación del Desarrollo. Ed. Siglo XXI, 9 ed. México 1981. pp. 7-15 (22) NURSE, Ragnar, Problemas de Formación de Capital. Ed. F.C.E. 2 ed. México 1955, p. 13 (23) SOULES, Pedro, A Vuelo de Pájaro: Un perfil histórico de la economía venezolana. Instituto de Comercio Exterior. Caracas (24) SILVA, Carlos, El Dominio Empresarial del Estado Venezolano. Investigación y Gerencia, Vol.II, N° 2. Abril-Junio 85, p. 79 (25) KORNBLITH, Mirian et al. Estado y Gasto Público en Venezuela (1936-1980). Ed. UCV. Caracas 1985, p.236 (26) SILVA, Carlos, Op. cit. p. 79 (27) KORNBLITH, Mirian, Op. cit. p. 243 (28) SILVA, Carlos, Op. cit. p. 80 113


- Transparencia Venezuela. “Proyecto Empresas Propiedad del Estado”. Caracas 16 Febrero 2017. https://transparencia.org.ve/el-estado-es-dueno-de-505-empresas-y-70-secrearon-a-partir-del-gobierno-de-chavez/ (29) WEBER, Luc, Op. cit. p. 21 (30) En Torno a la Privatización. Boletín Consolidado. N° 64, 2 trimestre 1988, pp. 2-11 (31) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, Clasificaciones del Gasto Público. Vol. 6, N° 7. Caracas Junio 1982, p. 111 (32) RODRIGUEZ A. José, Elementos de Economía Presupuestaria. Ministerio de Hacienda, Caracas 1972. pp. 374-375 (33) Ibid. p. 376 (34) Ibid. p. 377 (35) OCEPRE, Aspectos Metodológicos y Conceptuales del Presupuesto Público Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987, pp.117-118 - ONAPRE, Metodología para la determinación del gasto corriente, capital y aplicaciones financieras del presupuesto de gastos 2004. Caracas. Febrero 2004 (36) ARCE, Teófilo. Consolidación de cuentas del sector público. AVPP. N° 3, abril-junio 1973, pp.14-22 (37) RODRIGUEZ A. José, Op. cit. p. 378 (38) BCV. Anuario de Cuentas Nacionales 1984 (Metodología de las Finanzas Públicas). Caracas. pp. 1-16 (39) OCEPRE. Op. cit. pp. 119-121 (40) BCV. Op. cit. (41) Bancoex http://www.bancoex.gob.ve/perfil_venezuela.htm http://sisov.mppp.gob.ve/estudios/143/Las%20misiones%20bolivarianas.pdf (42) ONAPRE. Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. Enero 2006 (43) OCEPRE. Op. cit. pp. 121-123 (44) Ibid. pp. 121-123.

114

VIII LOS INGRESOS PÚBLICOS Los medios financieros a través de los cuales se procura el Estado el dinero necesario para llevar a cabo sus actividades, son muy variados: recursos patrimoniales, tasas, contribuciones especiales, impuestos y empréstitos. Para los economistas clásicos, los ingresos públicos tenían como única finalidad, cubrir los gastos improductivos que necesariamente debía efectuar el Estado a los fines de cumplir sus funciones de policía, justicia, ejército y diplomacia. Como era imposible eludir esos gastos, se hacia necesario cubrirlos, y esa era la única razón de ser de los recursos, verdaderas cargas públicas a los particulares; la misión de las finanzas públicas, consistía entonces en distribuir equitativamente esas cargas entre los ciudadanos, de manera que, el sacrificio impuesto a cada quien fuese igual al exigido a los otros (1). La concepción moderna considera que el recurso no debe limitarse sólo a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de administración, sino, que es uno de los medios de que se vale el Estado para llevar a cabo su intervención en la vida económica y social del país. Esta idea no es enteramente nueva, después de largo tiempo, los derechos de aduana siguen siendo utilizados como medios de protección y no para fines puramente fiscales, lo que puso en evidencia, que, las diferentes técnicas financieras, inventadas y perfeccionadas en el transcurso de los años para la cobertura de los gastos públicos, podían ser desviadas de su primera finalidad y empleadas para realizar una intervención del Estado en los diferentes campos de la actividad social, y sobre todo en el campo económico (2).

RECURSOS PATRIMONIALES, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES La característica común a estas tres categorías de recursos es la contraprestación que comportan por el pago que de ellas se hace. Recursos patrimoniales Comprende los recursos que recibe el Estado por la explotación directa o indirecta de su propio patrimonio: tierras públicas, bosques, minas, derechos de aguas, pesca, etc.; así como también, en un sentido más amplio, incluye los ingresos procedentes de la gestión de las empresas estatales de servicio público, comerciales, industriales, financieras, y monopolios fiscales, además de las rentas de la propiedad: intereses, dividendos y arrendamientos. Evolución histórica No es posible separar la historia de los recursos patrimoniales de la del impuesto: ambas, están íntimamente ligadas. Durante la edad media el patrimonio del Estado continuó confundido con el del soberano y constituían la principal fuente de recursos, ya que los tributos habían perdido toda importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos. El soberano vivía de los ingresos que le proporcionaban las tierras de su propiedad, así como de las rentas provenientes del pago que los súbditos debían hacer por el uso de determinadas facilidades existentes en el dominio feudal: molinos, hornos, derechos de tránsito, de ventas en las ferias, etc. La formación gradual de los grandes Estados motivó profundas modificaciones en el sistema de ingresos públicos. De la renta de la tierra como principal fuente de ingresos, se pasa progresivamente a un sistema de ayudas, como medio de recaudar de sus vasallos el derecho de percibir rentas en sus respectivos dominios. Estas ayudas que fueron en un 115

CAPÍTULO VIII: LOS INGRESOS PÚBLICOS

primer momento excepcionales (e.g. recluta de soldados), se convirtieron en permanentes (necesidad de un ejército estable) y se les dio el tratamiento de un impuesto. Poco a poco los recursos patrimoniales van dando paso al impuesto, y su importancia es cada vez más débil en las finanzas públicas. Con la Revolución Francesa desaparecen las llamadas regalías feudales y para principios del siglo XIX los recursos patrimoniales son de escasa importancia, convirtiéndose el impuesto la principal fuente de recursos del Estado. En el siglo XX asistimos a un resurgimiento de los recursos patrimoniales profundamente vinculado al cambio en la concepción del Estado. El Estado moderno asume ciertas actividades económicas e industriales, antes desconocidas, y la empresa pública pasa a constituirse en fuente importante de ingresos. Es notoria la diferencia entre los antiguos ingresos patrimoniales y los actuales. En la Edad Media se trataba principalmente de rentas territoriales provenientes de la explotación de la tierra, ya que eran los bienes inmuebles poseídos por el Estado los que constituían su principal patrimonio. El Estado liberal de los clásicos estaba financiado especialmente mediante impuestos. Actualmente, el Estado planificador moderno, administra un vasto sector comercial e industrial que le proporciona importantes recursos. Este cambio no es más que un reflejo de la evolución general: en la edad media, la tierra era la principal fuente de renta y su explotación constituía la actividad económica más importante; actualmente, la industria y el comercio han pasado al primer plano (3). Clasificación Los recursos patrimoniales o de economía privada como también se les conoce, se clasifican en: dominio territorial y dominio comercial e industrial (4). Dominio territorial. Están constituidos por los ingresos que el Estado percibe por la explotación de los bienes vinculados directa o indirectamente con el territorio nacional, tales como los que se relacionan con la explotación de bosques, suelos, aguas, minas, salinas, perlas, etc. Conforman al dominio territorial los siguientes ramos de ingresos: 1.- Renta de Hidrocarburos y Minas. Este rubro le da singular importancia a los recursos patrimoniales en Venezuela por su carácter petrolero y minero. La vigente Ley Orgánica de Hidrocarburos eliminó el antiguo régimen fiscal de la industria de hidrocarburos, sustituyéndolo por otro más simple y especifico: Regalía, impuestos y dividendos (5) 2.- Tierras Baldías. Este recurso está integrado por el producto del arrendamiento y venta de terrenos baldíos. Su importancia como fuente de recursos es escasa. 3.- Dominio Forestal. Son ingresos que percibe el Estado por el aprovechamiento de la riqueza forestal. En Venezuela la explotación y aprovechamiento forestal esta regulado por la vigente Ley de Bosques y Gestión Forestal (Gaceta Oficial Nº 38.946 del 5 de junio de 2008) Dominio comercial e industrial. Comprende los ingresos percibidos por el Estado al ejercer su derecho sobre las operaciones comerciales que lleva a cabo la Nación, el arrendamiento de los bienes nacionales y la actividad bancaria estatal. También se incluye el derecho que se ejerce sobre la industria explotada en el mismo plano de concurrencia con los particulares y las empresas oficiales tales como correo, telégrafo y demás medios de comunicación. Las empresas comerciales e industriales del Estado, prohibidas por los clásicos, se han desarrollado largamente después de 1914. Pueden distinguirse tres categorías dentro de las empresas públicas (6): 1.- Monopolio Fiscal. Se trata de la primera aparición de la empresa industrial estatal. El precio del bien está por encima del costo de producción, incluyendo dentro de éste, un beneficio normal, considerándose el excedente como un impuesto. Este tipo de monopolio estatal se observa con frecuencia en los 116


2.-

3.-

cigarrillos y los fósforos. Su fin es netamente financiero, en procura de mayores ingresos para el Estado. Empresa de Servicio Público. Son empresas que responden a un interés general, donde el Estado estima obligante la satisfacción de este tipo de necesidades colectivas. El servicio es pago y pueden realizar beneficios, aunque su fin no es lucrativo. Ejemplos son el correo, agua, energía eléctrica, transporte, etc. Empresas Nacionales Industriales y Comerciales. Comprende aquellas actividades industriales o comerciales que el Estado explota en libre competencia con los particulares o en un plano monopólico. Los ingresos del Estado por este concepto son equivalentes a lo que en la empresa privada corresponde a dividendos. Ejemplos de ellas son: PDVSA, ALCASA, VENALUM, y otras señaladas en el capítulo anterior, etc.

Los principales ingresos que conforman el dominio comercial e industrial del Estado venezolano: 1. Utilidades, rentas y dividendos. Corresponde a las utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados con fines empresariales petroleros - Dividendos de Petróleos de Venezuela, S.A. (Pdvsa). 2. Remanente de Utilidades del BCV. Comprende el ingreso que percibe el Estado por el excedente de las utilidades obtenidas por el Banco Central de Venezuela, después de hechas todas las deducciones contempladas en la Ley que lo rige. 3. Arrendamiento de Bienes Nacionales. Ingreso que se causa por el alquiler de cualquier bien mueble o inmueble que se encuentre dentro de la categoría de Bien Nacional. 4. Beneficio en Operaciones Cambiarias. Ingreso que se origina por la actividad mercantil de compra-venta de divisas que realiza el BCV, de acuerdo a convenio suscrito entre el instituto emisor y el Ministerio de Hacienda. 5. Venta de Publicaciones Oficiales y Formularios. Ingresos provenientes de acuerdo a la ley de Publicaciones Oficiales. Esquema de presentación: (7) Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos 2015 DOMINIO TERRITORIAL 3.01.06.00.00 3.01.06.01.00 3.01.06.01.01 3.01.06.01.02 3.01.06.01.03 3.01.06.01.04 3.01.06.01.05 3.01.06.01.06 3.01.06.02.00 3.01.06.03.00 3.01.06.04.00 3.01.06.05.00 3.01.06.06.00 3.01.06.07.00 3.01.06.99.00

Ingresos del dominio petrolero Regalías Regalías petroleras privadas Regalías petroleras públicas - crudos y condensados Regalías petroleras públicas - extrapesado para orimulsión Regalías del gas empresas privadas Regalías del gas empresas públicas Regalías del azufre Impuesto superficial de hidrocarburos Impuesto de extracción Impuesto de registro de exportación Participación por azufre Participación por coque Ventajas especiales petroleras Otros ingresos del dominio petrolero

3.01.07.00.00 3.01.07.01.00 3.01.07.01.01 3.01.07.01.02

Ingresos del dominio minero Superficial minero Superficial sobre hierro Superficial sobre oro y diamante 117


3.01.07.01.03 3.01.07.02.00 3.01.07.02.01 3.01.07.02.02 3.01.07.02.03 3.01.07.02.04 3.01.07.03.00 3.01.08.00.00 3.01.08.01.00 3.01.08.02.00 3.01.08.03.00 3.01.08.04.00 3.01.08.05.00 3.01.08.06.00 3.01.08.07.00

Superficial sobre otros minerales Impuesto de explotación Impuesto de explotación sobre hierro Impuesto de explotación sobre oro, plata, platino y otros metales asociados a este último Impuesto de explotación sobre diamante y demás piedras preciosas Impuesto de explotación sobre otros minerales Ventajas especiales mineras Ingresos del dominio forestal Impuesto superficial Impuesto de explotación o aprovechamiento Permiso o autorización para la explotación o aprovechamiento de los productos forestales Autorización para deforestación Autorización para movilizar productos forestales Participación por la explotación en zonas de reserva forestal Ventajas especiales por recursos forestales

DOMINIO COMERCIAL E INDUSTRIAL 3.01.09.00.00 3.01.09.01.00 3.01.09.01.01 3.01.09.01.02 3.01.09.02.00 3.01.09.02.01 3.01.09.99.00 3.01.10.00.00 3.01.10.01.00 3.01.10.02.00 3.01.10.02.01 3.01.10.02.02 3.01.10.02.03 3.01.10.02.04 3.01.10.02.05 3.01.10.02.06 3.01.10.02.07 3.01.10.02.08 3.01.10.02.09 3.01.10.03.00 3.01.10.04.00 3.01.10.04.01 3.01.10.04.02 3.01.10.05.00

Ingresos por la venta de bienes y servicios de la administración pública Ingresos por la venta de bienes Ingresos por la venta de gacetas municipales y formularios Ingresos por la venta de publicaciones oficiales y formularios Ingresos por la venta de servicios Ingresos por la venta de productos de lotería Ingresos por la venta de otros bienes y servicios Ingresos de la propiedad Intereses por préstamos concedidos al sector privado Intereses por préstamos concedidos al sector público Intereses por préstamos concedidos a la República Intereses por préstamos concedidos a entes descentralizados sin fines empresariales Intereses por préstamos concedidos a instituciones de protección social Intereses por préstamos concedidos a entes descentralizados con fines empresariales petroleros Intereses por préstamos concedidos a entes descentralizados con fines empresariales no petroleros Intereses por préstamos concedidos a entes descentralizados financieros bancarios Intereses por préstamos concedidos a entes descentralizados financieros no bancarios Intereses por préstamos concedidos al Poder Estadal Intereses por préstamos concedidos al Poder Municipal Intereses por préstamos concedidos al sector externo Intereses por depósitos en instituciones financieras Intereses por depósitos a la vista Intereses por depósitos a plazo fijo Intereses de títulos y valores 118


3.01.10.05.01 3.01.10.05.02 3.01.10.05.03 3.01.10.06.00 3.01.10.06.01 3.01.10.06.02

3.01.10.06.03

3.01.10.06.04

3.01.10.06.05 3.01.10.06.06 3.01.10.06.07 3.01.10.06.08 3.01.10.07.00 3.01.10.07.01 3.01.10.07.02 3.01.10.08.00 3.01.10.08.01 3.01.10.08.02 3.01.10.08.03 3.01.10.08.04 3.01.10.08.05 3.01.10.08.06 3.01.10.08.07 3.01.10.08.08 3.01.10.08.09 3.01.10.08.99 3.01.10.09.00 3.01.10.09.01 3.01.10.09.02 3.01.10.09.03 3.01.10.10.00 3.01.11.00.00 3.01.11.01.00 3.01.11.02.00 3.01.11.03.00 3.01.11.04.00 3.01.11.04.01

Intereses de títulos y valores privados Intereses de títulos y valores públicos Intereses de títulos y valores externos Utilidades de acciones y participaciones de capital Utilidades de acciones y participaciones de capital del sector privado empresarial Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados con fines empresariales petroleros -dividendos de Petróleos de Venezuela, S.A. (Pdvsa) Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados con fines empresariales petroleros – otras empresas petroleras Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados con fines empresariales no petroleros Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados financieros bancarios Utilidades de acciones y participaciones de capital de entes descentralizados financieros no bancarios Utilidades de acciones y participaciones de capital de organismos internacionales Utilidades de acciones y participaciones de capital de otros entes del sector externo Utilidades de explotación de juegos de azar Utilidades de explotación de juegos de azar por concesiones Utilidades de explotación de juegos de azar de empresas públicas Alquileres Alquileres de edificios y locales Alquileres de tierras y terrenos Alquileres de instalaciones culturales y recreativas Alquileres de máquinas y demás equipos de construcción, campo, industria y taller Alquileres de equipos de transporte, tracción y elevación Alquileres de equipos de telecomunicaciones y señalamiento Alquileres de equipos médico - quirúrgicos, dentales y de veterinaria Alquileres de equipos científicos, de enseñanza y recreación Alquileres de máquinas, muebles y demás equipos de oficina y alojamiento Alquileres de otros bienes Derechos sobre bienes intangibles Marcas de fábrica y patentes de invención Derechos de autor Paquetes y programas de computación Concesiones de bienes y servicios Diversos ingresos Intereses moratorios Reparos fiscales Sanciones fiscales Juicios y costas procesales Ingresos por el principal en sentencias judiciales 119


3.01.11.04.02 3.01.11.04.03 3.01.11.04.04 3.01.11.04.05 3.01.11.04.06 3.01.11.05.00 3.01.11.06.00 3.01.11.07.00 3.01.11.08.00 3.01.11.09.00 3.01.11.10.00 3.01.11.11.00

Costas procesales varias Responsabilidad fiscal Otras disposiciones legales Indemnización por incumplimiento de contratos Juicios y costas procesales por impuesto sobre la renta Beneficios en operaciones cambiarias Utilidad por venta de activos Intereses por financiamiento de deudas tributarias Multas y recargos Reparos administrativos al impuesto a los activos empresariales Diversos reparos administrativos Ingresos en tránsito

Recursos patrimoniales de los estados y municipios. Al igual que el Poder Público Nacional, tanto los Estados como los Municipios tienen facultades constitucionales para percibir rentas derivadas de la explotación de su propio patrimonio. 1.- Dominio Patrimonial de los Estados. Conforme a la Constitución de la República Bolivariana de 1999, artículo 164, es de competencia exclusiva de los Estados, entre otras: la administración de sus bienes, así como, la inversión del situado constitucional y demás ramas de ingreso; el régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional; las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley. Los ingresos que pueden percibir las entidades federales por concepto del dominio patrimonial (Artículo 167, ejusden) son los siguientes: a) Los procedentes de su patrimonio y de la administración de sus bienes. La recién aprobada Ley de Lotería (Gaceta Oficial, N° 38.270 del 11-102005) regula la creación de institutos autónomos estadales dedicados a la organización y manejo de los recursos provenientes del juego de lotería. Es así que los beneficios que produzca la explotación de la actividad deberán ser destinados única y exclusivamente al financiamiento de programas de beneficencia pública (Art. 8, ejusden) b) Los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional c) Los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial y de cualquier otra transferencia, subvención o asignación especial. 2.- Dominio Patrimonial de los Municipios. Los municipios podrán, conforme a la Constitución percibir ingresos del producto de sus ejidos y bienes propios (Art. 179, ordinal primero). La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (Gaceta Oficial, N° 39.163 del 22-04-09) dispone en su artículo 131, que son bienes municipales los bienes muebles o inmuebles que por cualquier título formen parte del patrimonio del Municipio. Los ingresos por estos conceptos pueden derivarse del dominio territorial, o del dominio comercial e industrial. A.- Ingresos del Dominio Territorial. El dominio territorial de los municipios lo constituye la existencia de los denominados ejidos y los terrenos adquiridos por el municipio. Los terrenos ejidos pueden producir ingresos al municipio bajo diferentes modalidades: mientras se encuentran bajo el dominio municipal generan ingresos por concepto de concesiones, autorizaciones o permisos para aprovechamiento de recursos forestales, mineros e hidráulicos. Cuando son desafectados, el producto de la venta ingresa al Fisco Municipal como ingreso extraordinario. B.- Dominio comercial e industrial. Los municipios podrán constituir empresas o crear fundaciones o institutos autónomos municipales para realizar actividades industriales, comerciales, financieras, de 120


construcción o de otro tipo (Art. 69 ejusdem). En muchas ciudades del país los municipios han creado fundaciones orientadas para actuar principalmente en la urbanización de terrenos y en la construcción de viviendas. Tal es el caso de la Fundación para el Mejoramiento Industrial y Sanitario de Valencia (FUNVAL), organismo paramunicipal creado por el Concejo Municipal del Distrito Valencia en 1962, bajo cuya responsabilidad se creó la primera zona industrial municipal del país. Tasas Las tasas corresponden a pagos voluntarios realizados por los usuarios de determinados servicios públicos, como contrapartida de las prestaciones y ventajas que se obtienen de tales servicios. Características Se diferencian de los impuestos ya que en éstos no hay contraprestación individual por parte del Estado, dado que el servicio cuando es financiado mediante tributos es de carácter general (policía, ejército, diplomacia, justicia) y por lo tanto al no haber oferta divisible, no cabe el cobro voluntario sino coactivo. En tanto que se diferencian de los precios públicos, cuando éstos últimos son cobrados por organismos que actúan despojados del poder soberano, en los mismos términos que el resto de los particulares, es decir, por vía del acuerdo, contrato y los precios, son fijados según la competencia (8). En resumen podríamos decir que la tasa es una figura intermedia entre el impuesto y el precio público que puede cobrar el Estado por ciertos servicios que presta en régimen de libre competencia con los particulares (9). Tipos En Venezuela, las principales tasas que producen ingresos para el Presupuesto del Gobierno Central 2015, conforme al Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos Nacionales dictado mediante providencia del Ministerio de Finanzas, son (10): Servicios de Aduana. Las tasas por este concepto están comprendidas en la Ley Orgánica de Aduanas y su Reglamento (Gaceta Oficial Nº 5.353, Extraordinario del 17 de Junio de 1999, reformada parcialmente el 21-02-2008, según Gaceta Oficial N° 38.875) 1.- Servicios de Aduana. Tasas que se originan por servicios que prestan las oficinas aduaneras para determinar el régimen aplicable a las mercancías sometidas a su potestad y por la confrontación de la documentación aduanera. Por este servicio se perciben los ingresos más importantes por conceptos de tasas. 2.- Habilitación de Aduanas. Ingreso que se causa cuando se hace uso de los servicios de las oficinas aduaneras, fuera de las horas laborables o días inhábiles. 3.- Derechos de Almacenaje. Se causa por la permanencia de la mercancía en las zonas de almacenamiento de las oficinas aduaneras; excepto en las zonas de los puertos nacionales, y en el Aeropuerto Internacional de Maiquetía “Simón Bolívar” 4.- Corretaje de Bultos Postales. Se origina por el acarreo de los bultos postales dentro de las zonas aduanales venezolanas. Servicio de Capitanía de Puerto. Los ingresos por este concepto provienen del asesoramiento y asistencia que prestan las capitanías de puerto a los buques surtos en los puertos nacionales, de conformidad con la Ley de Pilotaje. 121


1.- Derechos de Pilotaje. La tasa se origina cuando se utilizan los servicios de pilotos venezolanos para realizar las actividades de fondear, atracar, desatracar, abordar a otro buque y amarrar y desamarrar. 2.- Servicio de Remolcadores. Esta tasa se causa cuando por disposiciones legales se hace necesaria la utilización de remolcadores para las operaciones de pilotaje. 3.- Habilitación de Capitanías de Puerto. Los servicios de las capitanías fuera del horario normal de actividades laborables. 4.- Servicios de Faros y Boyas. Son los ingresos originados por la utilización del sistema de señalización marítima por buques o naves nacionales o internacionales (con bandera extranjera), y se pagará de acuerdo a las tarifas vigentes para la fecha. 5.- Otros Servicios. Comprenden ingresos por diversos conceptos como: cubicación de arena extraída en las riberas de aguas territoriales, así como de los terrenos a la orilla del mar, lagos y ríos. Servicio de Telecomunicaciones. Ingresos derivados de la utilización de los sistemas nacionales o internacionales de comunicaciones, por medio de emisiones de toda naturaleza y otro sistema o procedimiento de transmisión de señales eléctricas. (Ley Orgánica de Telecomunicaciones y el Reglamento sobre los Tributos, Gaceta Oficial N° 36.920 y N° 37.609, del 28-03- 2000 y 14-01-2003, respectivamente). Servicios de Riego y Drenaje. Ingresos provenientes de la utilización de obras públicas de riego y drenaje conforme lo establece la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Decreto N° 1546 de fecha 09-11-2001, Gaceta Oficial N° 37.323 del 13-11-2001, reformada según Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.771 del 18-05-2005) Bandas de Garantía, Cápsulas y Sellos. Ingresos provenientes de la venta de bandas, cápsulas, sellos o cualquier otro aditamento necesario para amparar la especie sobre la cual se ha pagado el impuesto de producción nacional o de importación de especies alcohólicas. Servicios al Transporte. Tasas que se originan por la concesión de permisos o licencias para el transporte por tierra, agua o aire. 1.- Derechos de Tránsito Terrestre. La Ley de Tránsito y Transporte Terrestre (Gaceta Oficial N° 38.985 del 1 de agosto de 2008) contempla una serie de pagos que los usuarios deben hacer por servicios que presta el Estado, particularmente por los siguientes conceptos: - Derechos de Examen - Derechos por Expedición, Renovación y Reválida de Licencias - Derechos de Registro y Traspaso - Derechos de Placas Identificadores - Derechos de Revisión Anual - Derechos por Remoción o Arrastre de vehículos - Derechos por Estacionamiento de vehículos - Permiso para Uso de Rutas Extraurbanas de Transporte Colectivo 2.- Derechos de Aviación Civil. Se incluyen las diversas tasas que los usuarios deben pagar al Estado por servicios relacionados con la Ley de Aviación Civil (Decreto N° 1.446 del 18-09-2001, Gaceta Oficial N° 37293 del 28-09-2001), especialmente: - Licencias y Permisos de circulación de aeronaves - Licencia de Pilotos y otros especialistas aeronáuticos como mecánicos de aviación y radio-operadores - Tasa aeroportuaria. Se causa por la utilización de los servicios e instalaciones existentes en los aeropuertos nacionales. 122


3.- Derechos de Navegación. Ingresos provenientes por la prestación de diferentes servicios públicos contemplados en la Ley General de Marinas y Actividades Conexas (Gaceta Oficial N° 37.570 del 14-11-2002), especialmente aquellos referentes a la solicitud de Patente y Expedición de Licencias de Navegación. Timbre Fiscal. Ingresos percibidos por el Fisco por concepto de tasas relativas a la instrumentación de actos y otorgamiento de documentos. La Renta del Timbre Fiscal comprende los ramos de estampillas fiscales y de papel sellado. (Ley de Timbre Fiscal. Gaceta Oficial, N° 38.958, de fecha 23 de junio de 2008) 1.- Estampillas Fiscales. Las contribuciones recaudadas por este concepto se realizan a través de timbres móviles u otros medios, como contraprestación a la formalización de actos y otorgamiento de documentos previstos en la Ley de Timbre Fiscal, Ley de Registro Público, Ley de Arancel Judicial, Ley Orgánica del Servicio Consular, Ley de Propiedad Industrial, Ley de Minas y otras leyes. De la misma manera se incluyen dentro del ramo de estampillas, los ingresos correspondientes al pago de impuestos por enajenación de vehículos automotores, naves o aeronaves; suscripción de documentos bancarios y viajes al exterior. Como única explicación de incluir estos impuestos dentro de las tasas, como se hace en el presupuesto de ingresos, es porque su recaudación se hace mediante timbres móviles (11). 2.- Papel Sellado. Constituido por las recaudables mediante el timbre fijo, por los actos o escritos realizados en jurisdicción del Distrito Capital, en las Dependencias Federales, ante autoridades nacionales en el exterior y en aquellos estados de la República que no hubieran asumido por ley especial la competencia en materia de organización, control y administración del papel sellado, conforme al ordinal 1º del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. Servicios Sociales y Administrativos. Bajo este rubro se agrupa una diversidad de servicios que presta el Estado venezolano y que producen ingresos por concepto de tasas, destacándose entre otros, los servicios de asistencia y seguridad social. 1.- Servicios Sanitarios Marítimos. Comprende los servicios sanitarios que se prestan a los buques que atracan en puertos nacionales, de conformidad con el Reglamento de Sanidad Marítima. 2.- Servicios Hospitalarios. Se incluyen los ingresos procedentes de la prestación de servicios a pacientes del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en los establecimientos hospitalarios adscritos al Ministerio de Sanidad. También se incluyen los ingresos provenientes por servicios de atención médica en los centros hospitalarios adscritos al Servicio Nacional de Salud, conforme a lo estipulado en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Salud. 3.- Venta de Copia de Planos. Ingresos por concepto de ventas de planos, material heliográfico y cartográfico. 4.- Habilitaciones Consulares. Tasas recaudadas por actuaciones legales que efectúan los cónsules y por el remanente de las obvenciones percibidas por éstos. 5.- Derechos de Contraste, Verificación y Estudio. Comprende los ingresos percibidos por el Fisco por concepto de aferición o contraste, verificación, estudios especiales, aprobación de modelos, de aparatos e instrumentos de pesas y medidas, de conformidad con lo previsto en la Ley de Medidas y su Aplicación. 6.- Patente de Pesca de Perlas. Ingresos que percibe el Estado por concepto de expedición de licencias o patente para el ejercicio de la actividad, conforme a lo previsto en la Ley de Pesca de Perlas. 7.- Licencia de Caza. Ingresos que percibe el Estado por concepto de expedición de licencias para cazar con fines deportivos, comerciales y científicos y para el ejercicio del comercio o industria de animales silvestres, todo de conformidad a lo establecido en la Ley de Protección a la Fauna Silvestre. 123


8.- Derechos de Cancillería. Tasa que se cancela por concepto de otorgamiento de la Orden del Libertador. 9.- Registro Sanitario. Ingresos provenientes por la tramitación de permisos para el registro de alimentos, bebidas, medicinas, drogas y cosméticos, de acuerdo a lo previsto en la Ley de Ejercicio de la Farmacia y su Reglamento, Ley de Sanidad Nacional y en el Reglamento General de Alimentos. 10.- Derechos de Análisis de Sustancias Químicas. Ingresos que percibe el Fisco por servicio de análisis practicado a las sustancias químicas utilizadas en la elaboración de alimentos concentrados para animales o destinados a usos agrícolas o pecuarios, conforme lo prevé la Ley de Abonos y demás Agentes Susceptibles de Operar una Acción Beneficiosa en Plantas, Animales, Suelos y Aguas. Esquema de presentación El esquema de las tasas se ha tomado siguiendo el Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos Nacionales 2015 (12). 3.01.03.00.00 3.01.03.01.00 3.01.03.02.00 3.01.03.03.00 3.01.03.04.00 3.01.03.05.00 3.01.03.06.00 3.01.03.07.00 3.01.03.08.00 3.01.03.09.00 3.01.03.10.00 3.01.03.11.00 3.01.03.12.00 3.01.03.13.00 3.01.03.14.00 3.01.03.15.00 3.01.03.16.00 3.01.03.17.00 3.01.03.18.00 3.01.03.19.00 3.01.03.20.00 3.01.03.21.00 3.01.03.22.00 3.01.03.23.00 3.01.03.24.00 3.01.03.25.00 3.01.03.26.00 3.01.03.27.00 3.01.03.28.00 3.01.03.29.00 3.01.03.30.00 3.01.03.31.00 3.01.03.32.00 3.01.03.33.00 3.01.03.34.00 3.01.03.35.00 3.01.03.36.00

INGRESOS POR TASAS Derechos de tránsito terrestre Derechos a examen Derechos de expedición, renovación y reválida de licencias Derechos de registro y traspaso Derechos de placas identificadoras Derechos por revisión anual Derechos por remoción o arrastre de vehículos Derechos por estacionamiento de vehículos Permiso para uso de rutas extraurbanas Copias de documentos Tasas para el uso de aeronaves y por licencias de personal aeronáutico Tasas aeroportuarias Tasas por uso de canales de navegación Patente de navegación Expedición de licencias de navegación Servicio de telecomunicaciones Permisos para estaciones privadas de radiocomunicaciones Derechos de pilotajes Habilitación de pilotaje Servicios de remolcadores Habilitación de remolcadores Habilitación de capitanías de puerto Otros servicios de capitanías de puerto Tasas de faros y boyas Servicios de aduana Habilitación de aduanas Derechos de almacenaje Corretaje de bultos postales Servicios de consulta sobre clasificación arancelaria, valoración aduanera y análisis de laboratorio Bandas de garantía, cápsulas y sellos Servicio de peaje Servicio de riego y drenaje Estampillas fiscales Papel sellado Derechos de traslado Servicios sanitarios marítimos 124


3.01.03.37.00 3.01.03.38.00 3.01.03.39.00 3.01.03.40.00 3.01.03.41.00 3.01.03.42.00 3.01.03.43.00 3.01.03.44.00 3.01.03.45.00 3.01.03.46.00 3.01.03.47.00

Servicios hospitalarios Venta de copias de planos Derechos de contraste, verificación y estudios Patente de pesca de perlas Licencia de caza Derechos de cancillería Depósitos por el ingreso al país de extranjeros Registro sanitario Derechos de análisis de sustancias químicas Derechos consulares Matrícula para importar y exportar sustancias estupefacientes y psicotrópicas

Tasas municipales y estadales La Constitución Nacional en su artículo 179, ordinal segundo, expresa que los municipios percibirán como ingresos, las tasas por el uso de sus bienes o servicios y las tasas administrativas por licencias y autorizaciones. Los estados, conforme a lo establecido en el texto constitucional, artículos 164 (numerales 7, 8, y 10) y 167 (numerales 2 y 3), tienen competencia exclusiva en la recaudación de ingresos por concepto de especies fiscales; administración de autopistas, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, y por la venta de servicios públicos. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal, consagra en su artículo 137, numeral 2, la facultad constitucional de los municipios de cobrar contribuciones por el uso de sus bienes o servicios. Esquema de presentación. La Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), diseñó un esquema de presentación del rubro Tasas, para fines de formulación del presupuesto de ingresos de los Municipios (13). 3.01.03.48.00 3.01.03.49.00 3.01.03.50.00 3.01.03.51.00 3.01.03.52.00 3.01.03.53.00 3.01.03.54.00 3.01.03.55.00 3.01.03.56.00 3.01.03.57.00 3.01.03.58.00 3.01.03.59.00 3.01.03.99.00

Permisos municipales Certificaciones y solvencias Servicio de energía eléctrica Servicio de distribución de agua Servicio de gas doméstico Mensura y deslinde Aseo domiciliario Matadero Mercado Cementerio Terminal de pasajeros Deudas morosas por tasas Otros tipos de tasas Contribuciones especiales

Las contribuciones especiales son tributos debidos en razón de beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realización de obras públicas o de especiales actividades del Estado (14). Presentan analogías con las tasas, en la medida que este tipo de pago puede ser individualizado y da derecho a recibir una contraprestación; están vinculadas con los impuestos, porque son exacciones de carácter obligatorias. Merece especial mención el Decreto-Ley que crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos (Gaceta Oficial N° 6.022 Extraordinaria de fecha 18 de Abril de 2011) cuyo propósito es incrementar la participación fiscal del Estado venezolano en el ingreso 125


petrolero, cuando los precios superan ciertos niveles que se consideran extraordinarios. El Parlamento en su oportunidad (Gaceta Oficial N° 38.910 de fecha 15 de Abril de 2008) le asignó el carácter de contribución obligatoria, de manera de evitar transferir a las gobernaciones y alcaldías el incremento proporcional de los recursos obtenidos a través de esta ley mediante el situado constitucional (numeral 4 del artículo 167 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). Es nuestro parecer, que este gravamen no es más que un impuesto a las ventas de naturaleza específica (venta de hidrocarburos), que pecha progresivamente el diferencial de ingresos brutos superiores al precio del barril de petróleo establecido en la Ley de Presupuesto. Clasificación Atendiendo al contenido de la definición enunciada más arriba, las contribuciones especiales pueden ser de dos tipos: contribuciones por mejoras y contribuciones parafiscales. Esta misma división fue acogida por el Código Orgánico Tributario en su artículo 12 (Decreto Ley Nº 1434, Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 6152 del 18 de noviembre de 2014). Contribución por mejoras. Cuando el Estado construye obras públicas de interés general, como avenidas, autopistas, obras de riego, instalaciones deportivas, etc., suele haber en las cercanías inmuebles que se revalorizan, con el consiguiente enriquecimiento de su propietario. Por tanto es justo que el Estado, mediante el instrumento impositivo pueda gravar a aquellos contribuyentes que resultan favorecidos por la revalorización de sus inmuebles cuando se realizan obras públicas. En Venezuela las únicas disposiciones legales que regulan las contribuciones por mejoras están contenidas en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (Gaceta Oficial, Número 37.475 del 01-07-2002) y en la vigente Ley Orgánica del Poder Municipal. Está previsto en la Ley de Expropiación artículos 15 y 17, un pago equivalente a la 1/4 parte de la revalorización del inmueble, cuando esta sea superior a un 10% de su valor. Los ingresos que obtiene el Fisco por este concepto son casi nulos, a pesar de la enorme cantidad de obras públicas realizadas por el Estado venezolano. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal, artículo 137, numeral 2, retoma la norma constitucional (artículo 179, numeral 2) sobre las contribuciones especiales por mejoras como ingresos ordinarios municipales, al gravar la plusvalía generada por las propiedades por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística y cualesquiera otros que le sean asignados por ley. Sin embargo, la regulación de esta materia por ordenanzas municipales está sujeta a lo que determine la Ley Nacional, la cual aún no se ha dictado (15) . Contribuciones parafiscales (Impuesto sobre la Nómina). Según el Profesor Duverger (16) , la parafiscalidad comprende las exacciones efectuadas por ciertos organismos públicos o semi-públicos sobre sus usuarios, destinadas a sufragar su funcionamiento autónomo. Desde este punto de vista los ingresos parafiscales, constituyen fondos autónomos que no entran al tesoro nacional, sino que se incorporan al patrimonio de instituciones descentralizadas facultadas para el cobro de ciertos tributos. Es así como la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público en su articulo 34, numeral 4 (Gaceta Oficial, N° 40.311 del 09/12/2013), prevé la excepción del principio de la unidad del tesoro al producto de las contribuciones especiales. En Venezuela, existen diversas formas de ingresos parafiscales, siendo la de mayor relevancia la denominada parafiscalidad social, constituida por las cotizaciones al Seguro Social que pagan los patronos o empresas y los trabajadores, además de los aportes que por ley debe hacer el Fisco Nacional para contribuir al funcionamiento del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Los trabajadores reciben, además de los beneficios por riesgos de enfermedad, accidente, y muerte, prestaciones en dinero, por concepto de paro, jubilaciones y pensiones. La seguridad social brinda beneficios médico-asistenciales 126


directos a los trabajadores, y los patrones, resultan favorecidos indirectamente, al no tener que aumentar los salarios de sus trabajadores en una proporción equivalente para compensar los gastos en seguridad social de los obreros y sus familiares. De otro lado, resultan favorecidos igualmente los empresarios, ya que el aporte parafiscal equivale para ellos a un impuesto indirecto, cuya base imponible depende del monto total de salarios pagados, pero que puede ser trasladado a través del incremento de los precios de los bienes y servicios que producen (17) Otros ejemplos de contribuciones parafiscales incluyen las cotizaciones que realiza el personal del Ministerio de Educación al Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación (IPASME); las contribuciones del personal de las Fuerzas Armadas al Instituto de Previsión Social de Las Fuerzas Armadas (IPSFAN); las contribuciones al Instituto de Nacional de Capacitación Educativa (INCE) que por Ley deben realizar los patronos, equivalente al 1% del total de sueldos, salarios, jornales y remuneraciones de cualquier especie pagadas al personal al personal que trabaja en los establecimientos industriales o comerciales no pertenecientes a la Nación, Estados, ni Municipalidades. De igual manera se catalogan como contribuciones parafiscales, las contribuciones que se realizan a la Ley de Política Habitacional, Ley del Régimen Prestacional de Empleo (sustituye al Reglamento de Paro Forzoso a partir de septiembre 2005), Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión, Ley Orgánica de Telecomunicaciones (12 junio 2000), Ley Orgánica de Turismo, Cajas de Ahorro y Centros de Empleados, Institutos de Previsión Social de Profesionales, Colegios Profesionales, etc. En ese mismo orden de ideas, a tenor de lo establecido en el artículo 307 de la Constitución, se aprobó la Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector Agrícola (Gaceta Oficial, N° 37.337 del 3-12-2001) cuyo objeto es “ Establecer el marco normativo de regulación para el establecimiento de contribuciones parafiscales mediante leyes especiales para el sector agrícola, con el fin de facilitar fondos para el financiamiento, investigación, asistencia técnica, transferencia de tecnología y otras actividades que promuevan la productividad y competitividad del agro venezolano, bajo el principio de rentabilidad”

CLASIFICACION DE LOS INGRESOS PÚBLICOS Existen diversas maneras de presentar la información sobre el volumen de los recursos públicos. Muchas de ellas atienden a la naturaleza del recurso desde un punto de vista jurídico, económico o político; otras, reflejan las ideas propias de cada autor sobre los ingresos público. En esta sección abordaremos la cuestión de las clasificaciones de los ingresos públicos desde un ángulo puramente presupuestario, conforme a las normas y disposiciones reglamentarias con que se elabora el proyecto de presupuesto y se presentan los resultados financieros en Venezuela. Objetivos e importancia La clasificación de los ingresos públicos se utiliza principalmente para (18): - Realizar análisis económico- financiero. - Conocer las fuentes de financiamiento del sector público. - Determinar la presión tributaria y evaluar en forma general el rendimiento del sistema tributario. - Asignar recursos que por mandato legal corresponden a determinados niveles institucionales. Tipos de clasificación Tal como expresáramos anteriormente, existen diferentes criterios para clasificar los ingresos públicos; sin embargo, utilizaremos aquéllas que tienen mayor aceptación en nuestro país: 127


- De acuerdo a su periodicidad - Económica - Por sectores de origen De acuerdo a su periodicidad Esta clasificación agrupa a los ingresos de acuerdo a la frecuencia con que el Fisco los percibe. La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (artículo 7, numerales 5, 6 y 7) divide a los ingresos en ordinarios y extraordinarios. Ingresos ordinarios. Se consideran ingresos ordinarios aquellas rentas que se recaudan de fuentes tradicionales y permanentes en forma continua. Pertenecen a esta categoría el producto de los impuestos, las tasas y otros medios periódicos de financiamiento del Estado. Ingresos extraordinarios. Aquéllos que provienen de fuentes de financiamiento para un fin especifico, con una vigencia limitada o un carácter eventual, como son los provenientes de las operaciones de crédito público, ventas de activos propiedad de la nación y los recursos no comprometidos de las reservas del Tesoro al 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior. Económica Esta clasificación ordena los ingresos públicos, atendiendo al carácter renovable o no de la fuente fiscal en ingresos corrientes, de capital y fuentes financieras. La clasificación económica es importante porque permite evaluar la estructura tributaria en términos de rendimiento y de equidad, a la vez que hace posible, el uso que debe dársele a la tributación como instrumento de redistribución del ingreso. La LOADSP en sus artículos 7 (numerales 7 y 8) 13 y 15, definen esta clase de ingresos. Ingresos corrientes. Los ingresos corrientes son aquéllos que percibe el Estado provenientes de la renta de las personas naturales o jurídicas y que poseen un carácter renovable indefinido, toda vez que no conllevan al agotamiento de la fuente de donde dimanan (19). Ejemplo de ellos son los impuestos directos e indirectos, tasas, recursos patrimoniales y las contribuciones especiales. Ingresos de capital. Son recursos originarios del patrimonio de las personas naturales o jurídicas, cuya fuente es una riqueza agotable. Se incluyen dentro de ellos, las ventas de activos fijos e intangibles y las transferencias de capital. Fuentes financieras. Son ingresos que se generan por concepto de la disminución de activos financieros (ventas de títulos-valores, aportes de capital, incrementos del capital de trabajo, etc.) y de incrementos de pasivos, tales como las operaciones de crédito público. Por sectores de origen Esta clasificación persigue como finalidad fundamental, mostrar la dependencia de los ingresos públicos a las fuentes de ingresos provenientes de operaciones con el exterior. En el caso venezolano, dada las características de la economía por su alta dependencia a las actividades petroleras y del hierro, es de gran importancia, ya que permite evaluar tanto la presión tributaria de las actividades petroleras (externas) como no petroleras (internas). Por otro lado, proporciona los elementos necesarios para observar el comportamiento de los ingresos públicos en los diferentes niveles en los cuales se mueve la acción tributaria del Estado. 128


ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA LEY DE PRESUPUESTO 2015 A. INGRESOS CORRIENTES A.1. ORDINARIOS 1. PETROLEROS 1.1. TRIBUTARIOS IMPUESTOS DIRECTOS  IMPUESTO SOBRE LA RENTA EMPRESAS DE HIDROCARBUROS PUBLICAS- OTRAS FILIALES Y PDVSA (CASA MATRIZ) 1.2. NO TRIBUTARIOS  INGRESOS DEL DOMINIO PETROLERO (RECURSOS PATRIMONIALES)  RENTA DE HIDROCARBUROS  EXPLOTACIÓN DEL PETRÓLEO (Regalía)  EXPLOTACIÓN DEL GAS (Regalía)  IMPUESTO SUPERFICIAL  IMPUESTO DE EXTRACCIÓN  IMPUESTO DE REGISTRO DE EXPORTACIÓN  UTILIDADES, RENTAS Y DIVIDENDOS  UTILIDADES DE ACCIONES Y PARTICIPACIONES DE CAPITAL DE ENTES DESCENTRALIZADOS CON FINES EMPRESARIALES PETROLEROSDIVIDENDOS DE PETROLEOS DE VENEZUELA SA (Pdvsa) 2. NO PETROLEROS 2.1. TRIBUTARIOS IMPUESTOS DIRECTOS  IMPUESTO SOBRE LA RENTA A PERSONAS JURÍDICAS  IMPUESTO SOBRE LA RENTA A PERSONAS NATURALES  IMPUESTO SOBRE HERENCIAS, LEGADOS Y REGALOS IMPUESTOS INDIRECTOS  IMPUESTO DE IMPORTACIÓN  IMPORTACIÓN ORDINARIA  IMPORTACIÓN DE BULTOS POSTALES  IMPUESTO INTERNO POR LA IMPORTACIÓN DE ALCOHOLES Y BEBIDAS ALCOHOLICAS  IMPUESTOS SOBRE LA PRODUCCIÓN, CONSUMO Y TRANSACCIONES FINANCIERAS  IMPUESTOS INTERNOS SOBRE BIENES Y SERVICIOS IMPUESTOS GENERALES SOBRE VENTAS E IMPUESTOS SELECTIVOS A LA PRODUCCIÓN Y AL CONSUMO DE BIENES  IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (NETO)  LICORES  CIGARRILLOS  FÓSFOROS  GASOLINA PARA VEHÍCULOS  DERIVADOS DEL PETRÓLEO  IMPUESTOS DE TELECOMUNICACIONES  OTROS IMPUESTOS  APUESTAS LÍCITAS DE CASINOS, SALAS DE JUEGO Y MÁQUINAS TRAGANÍQUELES 129


 IMPUESTO A LAS APUESTAS LÍCITAS DE CASINOS Y SALAS DE BINGO  EXPLOTACIÓN DE MESAS DE JUEGOS DE CASINOS Y MÁQUINAS TRAGANÍQUELES 2.2.

NO TRIBUTARIOS  INGRESOS EMPRESARIALES Y DE LA PROPIEDAD (RECURSOS PATRIMONIALES)  RENTA MINERA  EXPLOTACIÓN DEL HIERRO  EXPLOTACIÓN DE OTROS MINERALES  ARRENDAMIENTO DE BIENES NACIONALES  VENTA DE PUBLICACIONES OFICIALES  TASAS  SERVICIOS DE ADUANA  SERVICIOS DE ADUANAS  HABILITACIÓN DE ADUANAS  DERECHOS DE ALMACENAJE  CORRETAJE DE BULTOS POSTALES  SERVICIO DE CAPITANÍA DE PUERTOS  DERECHOS DE PILOTAJE  SERVICIO DE REMOLCADORES  HABILITACION DE REMOLCADORES  HABILITACIÓN DE CAPITANÍA DE PUERTOS  OTROS SERVICIOS DE CAPITANÍA DE PUERTOS  SERVICIO DE TELECOMUNICACIONES  SERVICIO DE RIEGO Y DRENAJE  BANDAS DE GARANTÍA, CÁPSULAS Y SELLOS  SERVICIO DE TRANSPORTE  DERECHOS DE AVIACIÓN Y NAVEGACIÓN  DERECHOS DE TRÁNSITO TERRESTRE  TIMBRES FISCALES  SERVICIOS SOCIALES Y ADMINISTRATIVOS  MULTAS POR VARIOS RAMOS  DIVERSOS  INTERESES POR DEMORA  REPAROS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA  INGRESOS VARIOS

A.2. EXTRAORDINARIOS 1. NO PETROLEROS 1.1. NO TRIBUTARIOS  UTILIDADES NETAS SEMESTRALES DEL BCV

B. FUENTES DE FINANCIAMIENTO B.1. DISMINUCIÓN DE ACTIVOS FINANCIEROS 1. REINTEGRO DE FONDOS CORRESPONDIENTES A EJERCICIOS ANTERIORES  EFECTUADOS POR CUENTADANTES B.2. INCREMENTO DE PASIVOS FINANCIEROS 1. LEY ESPECIAL DE ENDEUDAMIENTO ANUAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2015 130


 

PROGRAMAS Y PROYECTOS COLOCACIÓN DE TÍTULOS Y VALORES  Servicio de la Deuda Pública  Cancelación de Compromisos

131


NOTAS AL CAPÍTULO VIII (1) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF. 8 ed. Paris 1975, p. 10 (2) Ibid. p. 13 (3) Ibid. pp. 91-92 (4) OCEPRE I, Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público Venezolano. Ed. AVPP 1 ed. Caracas 1987, pp. 91-92, 95-97 (5) Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaceta Oficial, N° 37323 del 13 de Noviembre de 2001. Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, Decreto N° 1510, Gaceta Oficial N° 38443 de fecha 24/05/2006, introduce dos nuevos impuestos a la industria, el de extracción y el de registro de exportación. (6) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 93 (7) ONAPRE. Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos 2015. (8) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 96 (9) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime. 2 ed. Madrid 1980, p. 94 (10) ONAPRE Op. cit (11) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano N° 4 Caracas 1987. El Ingreso Público en Venezuela por varios autores, p. 246 (12) ONAPRE Op. cit (13) ONAPRE Op. cit (14) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972, p. 83 (15) CERF. Op. cit. pp. 248-249 (16) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 100-101 (17) FARIÑAS, Guillermo. Op. cit. p. 106 (18) OCEPRE I. Op. cit. pp. 82-108 (19) RODRIGUEZ A. José, Elementos de Economía Presupuestaria. Ministerio de Hacienda, Caracas 1973, p. 368

132

IX LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS Los impuestos constituyen hoy en día, la principal fuente de recursos públicos de que se valen los Estados modernos para el financiamiento de sus actividades; por ello, si bien forman parte de los ingresos públicos, junto a los demás instrumentos financieros, constituyen un capítulo aparte de la hacienda pública dada su complejidad y trascendencia. Los economistas clásicos dedicaron gran parte de sus obras al estudio de los impuestos: Adam Smith, en su extenso tratado sobre la Riqueza de las Naciones (1776), formuló la llamada declaración de principios del contribuyente; David Ricardo, escribió una obra dedicada especialmente a su estudio: Principios de Economía Política y Tributación (1817). De allí que no era extraño a finales del siglo XIX que la Hacienda Pública fuese considerada por los tratadistas europeos, especialmente franceses y alemanes como la ciencia de la imposición. (1) En este capítulo primeramente abordaremos cuestiones relativas a las principales teorías sobre la tributación y los principios que la rigen. Luego en una segunda sección se tratará sobre el fenómeno de la traslación e incidencia.

LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS El impuesto En la medida en que se ha hecho más creciente la intervención del Estado en la actividad económica, éste se ha visto precisado en aumentar el nivel y composición de los recursos públicos. Los impuestos, entre los diferentes medios de que dispone el Estado, constituyen los instrumentos más importantes de su actividad financiera y tienen entre otros, el doble propósito de procurarle al gobierno los fondos indispensables para el mantenimiento de las actividades publicas, y al mismo tiempo, reducir las compras del sector privado, sin tener que competir con éste en la búsqueda de los recursos, evitando de esta manera, interferir directamente con la demanda y los precios de los bienes y servicios. Definición, características y finalidades Existen diversas definiciones de los impuestos, sin embargo hemos resumido una que es la que más se adapta a nuestra necesidad. Los impuestos son: prestaciones comúnmente en dinero, de carácter definitivo y sin contraprestación directa, que el Estado exige a los particulares en virtud de una ley y en ejercicio de su poder de imperio (jus imperium), para financiar servicios de interés general u obtener finalidades económicas y sociales. Del contenido de la definición anterior podemos identificar los siguientes elementos: 1.- Prestaciones comúnmente en dinero. Los impuestos deben pagarse en dinero, aunque excepcionalmente ha existido en algunos países el pago en especie: en Rusia se exigía el pago con parte de las cosechas. México, en el Código Tributario admite la posibilidad del pago en especie. En Inglaterra, el impuesto sucesorio puede pagarse con tierras, muebles u otros objetos de valor artístico (2). En Venezuela, los impuestos, de acuerdo al artículo 317 de la Constitución Nacional no podrán pagarse en servicio personal. 2.- Carácter definitivo. El contribuyente no verá la devolución de lo pagado, a diferencia del empréstito, donde al acreedor le será reembolsado su préstamo por el Estado (3). 133

CAPÍTULO IX: LA TRIBUTACIÓN Y LAS TEORÍAS

3.- Sin contraprestación directa. Esta característica separa al impuesto de los demás recursos públicos (tasas, contribuciones especiales y recursos patrimoniales). El impuesto se percibe con independencia de toda retribución o contraprestación especifica en favor del contribuyente. El Estado utiliza los recursos provenientes de los impuestos como medio para financiar los bienes públicos, cuyo carácter indivisible y de beneficios colectivos que conllevan, hacen imposible su financiamiento por cualquier otra vía (4). 4.- En virtud de una ley. Se requiere la existencia de una normativa jurídica que determine reglas claras en cuanto a quiénes, cuándo y cómo debe pagarse el impuesto. Esta disposición, atribuida a Adam Smith, se hizo con la intención de evitar la discrecionalidad de la administración tributaria, determinando en cada caso lo que cada individuo debe pagar, el tiempo de cobro y la forma de pago del impuesto, evitando así la incertidumbre y el abuso. Por lo tanto para cumplir con esta condición, la ley impositiva debe determinar con precisión quién es el sujeto del impuesto, su objeto, la materia gravable, tasa, cuota o tarifa, fecha de pago y sanciones aplicables. En Venezuela, según lo estipulado por la Constitución Nacional, los impuestos así como cualquier otra contribución deben ser establecidos por ley (Art. 317, ejusdem) 5.- Exigidas en ejercicio del poder de imperio. Los impuestos son contribuciones obligatorias, impuestas por el Estado en virtud del poder de coacción de que está investido. Según la constitución venezolana, sólo el poder legislativo tiene la facultad de decretar impuestos, correspondiéndole al poder ejecutivo todo lo relativo a la organización, recaudación o inversión de dichos impuestos (Art., 317, ejusdem). 6.- Financiar servicios públicos de interés general y cumplir finalidades económicas y sociales. Originalmente los impuestos se concebían para cumplir un objetivo puramente fiscal, sin embargo, la política tributaria moderna trasciende de lo meramente financiero para orientarse hacia objetivos más amplios en el campo social y económico (5). En el pasado el impuesto se consideraba un recurso de naturaleza extraordinario, al que sólo se recurría en casos de necesidad imprevista o en circunstancias excepcionales, cuando por cualquier razón los ingresos originarios del dominio privado estatal resultaban insuficientes. Con el progresivo incremento del gasto público y la extensión cada vez mayor del sector público, los impuestos sufrieron profundas transformaciones, desbordando el objetivo puramente fiscal, para orientarse hacia fines más amplios: la utilización de los derechos de aduana para fines de protección industrial; la exoneración del pago de derechos arancelarios para la importación de materias primas, maquinarias y equipos (lo cual puede responder a una política industrial que estimula la sustitución de importaciones). En este caso, el objetivo de carácter económico se antepone al interés puramente fiscal. La concesión de desgravamenes por utilidades no distribuidas o por reinversión de las mismas, los sistemas de depreciación acelerada, la exoneración de ciertos impuestos a nuevas industrias y en general, cualquier otro incentivo a la inversión que signifique sacrificio fiscal de parte del Estado, constituyen ejemplos característicos del manejo tributario hacia la consecución de objetivos de carácter económico. De la misma forma el uso del instrumento tributario cumple otros objetivos económicos muy distintos a los prefijados en la política de estabilización. Es así, que los impuestos pueden ser utilizados para corregir fallas que ocurren en la asignación de recursos, producto de las divergencias entre las valoraciones sociales y privadas (externalidades). La imposición indirecta al consumo es particularmente útil para compensar los costos sociales derivados de la contaminación ambiental. El problema de la distribución equitativa de la riqueza y las cuestiones inherentes a la justicia impositiva, representan objetivos de carácter social de los impuestos, los 134


cuales pueden ser alcanzados en la medida en que cada quién contribuya al financiamiento de los gastos públicos de acuerdo a su capacidad económica y se atienda al principio de la progresividad (Constitución Nacional. Arts. 133 y 316). Principios de tributación El estudio de los impuestos, adquiere principalmente a partir de los clásicos, una relevancia tal que los separa del resto de las cuestiones de la Hacienda Pública. Su justificación, ha sido fuente de controversias en el campo de la justicia social que aún no han terminado. Nos proponemos examinar en esta parte las teorías que sustentan el principio de la equidad impositiva; el rendimiento fiscal como soporte financiero de las actividades públicas; el intervencionismo del Estado en materia tributaria y el análisis de la neutralidad impositiva desde un punto de vista de la eficiencia económica. Equidad Existen dos principios íntimamente ligados a la equidad de los impuestos: beneficio recibido y capacidad de pago. El análisis de esos principios o métodos como lo llama Musgrave, no reviste apreciaciones de orden económico, sino éticas y sociales, más vinculados con la filosofía moral que con la economía. Beneficio recibido. Este principio plantea que las relaciones entre los contribuyentes y el Estado deben estar en el mismo plano que las del mercado, ya que se tratan de relaciones de cambio. La sencilla regla de pague para que pueda disfrutar debería también ser aplicada a los bienes y servicios suministrados por el gobierno. Cada quien debería pagar en proporción a lo que recibe. Los antecedentes del principio del beneficio suelen remontarse al siglo XVII, época en la cual la imposición como precio de los servicios de protección que se brindaba a los particulares parecía un complemento natural de la teoría contractual del Estado (Locke, Hobbes). A finales del siglo XVIII, Adam Smith, enuncia el método del beneficio conjuntamente con el de la capacidad de pago en su primer principio de imposición al formular: Los súbditos de todo Estado deberían contribuir al sostenimiento del gobierno tanto como sea posible, en proporción a sus respectivas posibilidades; esto es, en proporción a las rentas que disfrutan bajo protección del Estado. El gasto del gobierno de una gran nación es análogo al gasto de administración para los copropietarios de una gran finca, que todos están obligados a contribuir en proporción a sus respectivas participaciones en la finca. En la observancia o inobservancia de este principio consiste lo que se llama la igualdad o desigualdad en la imposición. Adam Smith al proponer que los individuos deben contribuir en proporción a sus respectivas capacidades, es decir en proporción a las rentas que disfrutan bajo la protección del Estado, refunde los dos métodos en uno, prefigurando una solución similar en la moderna versión de la teoría del beneficio (6). La utilización del principio de exclusión como método de valoración no deja de tener sus inconvenientes y no está exento de críticas de fondo cuando se trata de actividades públicas. En primer lugar los bienes públicos que suministra el gobierno (educación, defensa, salud, justicia, etc.) impide a muchos de ellos la apropiación individual. ¿Cómo habría de repartirse entre los ciudadanos de un país, la utilidad que pueda traer consigo un laboratorio especializado en el estudio de las enfermedades tropicales o una carretera? La valoración de los servicios que proporciona el Estado se complica además porque muchos de los beneficios son de índole indirecta (economías externas). A primera vista la asistencia social y los programas de beneficencia ayudan sólo a los indigentes. Pero indirectamente, no surgirían externalidades que también beneficien al contribuyente de buena posición económica, ya que por ejemplo, puede darle mayor seguridad a sus bienes; reducir los gastos relacionados con una futura delincuencia. 135


Cuando alguien asiste a la escuela pública ¿Quién resulta beneficiado? Probablemente el estudiante y su familia, ya que el estudio es un poderoso medio de movilidad social. Pero, además del estudiante y su familia ¿No se beneficia acaso los empresarios y hasta el propio país? Los empresarios y patronos estarían interesados en un trabajador que de mayor rendimiento si cuenta con cierto grado de instrucción. En la medida con que se cuente con una población activa más y mejor capacitada las posibilidades de crecimiento económico que tiene un país tienden a ser mayores (7). La indeterminación de los beneficios indirectos no es la única objeción que se le hace al principio del beneficio. Sino también se le enjuicia en términos de la política de redistribución del gobierno, cuyo propósito es incrementar los ingresos reales de ciertas personas reduciendo las de otras. La pesada carga que significaría para los grupos de menores ingresos si tuvieran que financiar actividades como la educación, seria inaceptable para la sociedad. Estas familias serian incapaces de pagar por tales beneficios, imposibilitando el logro de niveles mínimos de vida. En suma, la aplicación del principio del beneficio carece del consentimiento de la sociedad moderna ya que haría más injusta la distribución de la riqueza (8). Capacidad de pago. El criterio generalmente aceptado para la distribución equitativa de la presión tributaria es aquel que establece el pago de los impuestos en función de la capacidad relativa de las personas. Este principio por supuesto carece de fundamento científico, aunque no han sido pocos los intentos de demostrar lo contrario, y su aceptación responde más que nada al reflejo de una convención razonable de lo que la sociedad entiende por justo o equitativo. En Venezuela, la Carta Magna recoge en su artículo 316 la justa distribución de las cargas tributarias según la capacidad económica del contribuyente y la progresividad de las tasas impositivas. J.S.Mills, había afirmado que la equidad debía definirse, como la exigencia según la cual cada ciudadano, tenia que contribuir al bien común, de tal modo que incurriera en igual sacrificio con respecto a los demás. Para Mills, la igualdad en la imposición significaba igualdad en el sacrificio (9). 1.- Medida de la capacidad. Si cada quien debe contribuir de manera que se le exija el mismo sacrificio ¿En qué términos puede medirse la capacidad de pagar impuestos? La situación de bienestar relativa de las personas puede medirse en términos de su renta y de que el sacrificio es función de la renta cedida. A lo largo del siglo pasado, la renta llegó a ser aceptada con carácter más o menos general como índice adecuado de la capacidad de pago. Sin embargo, existe una segunda alternativa, algo más estrecha, la cual plantea que la satisfacción no proviene de la renta, sino del consumo, medido éste en función de gastos totales o por categorías específicas. Por último, una tercera vía es la riqueza, sea una cantidad neta o el valor total de ciertos tipos de propiedad. La riqueza acumulada influye en el nivel de vida que una familia puede permitirse con determinado nivel de ingresos; en la medida en que una familia es lo suficientemente adinerada podrá disfrutar de un alto estándar de vida sin tener ingreso alguno. En la práctica las tres medidas son utilizables, pero hay divergencias de opiniones en cuanto al valor relativo de cada una de ellas. 2.- Progresividad. Una vez resuelto el problema de la medida, queda pendiente por determinar el impuesto relativo a las personas con diferentes niveles de ingreso, consumo o riqueza. La interpretación popular de que la doctrina de la capacidad de pago exige progresión, está basada en el supuesto del decrecimiento de la utilidad marginal de la renta, según la cual, en la medida en que aumentara el ingreso, la utilidad marginal de ese bolívar ganado bajaría, y por eso, quitar un porcentaje mayor en forma de impuestos no significaría un mayor sacrificio que quitar un porcentaje menor a personas de menores ingresos. O lo que es lo mismo, si la gente ha de destinar al pago de sus impuestos aquellos bolívares que tienen menor importancia, de acuerdo 136


con sus posibilidades, quedará reducido al mínimo el sacrificio que se le pide a esa gente dentro de la sociedad (10). La teoría del decrecimiento de la utilidad marginal de la renta tiene serias objeciones que apuntan a: A.- No existe ninguna prueba científica concluyente, que avale el mismo comportamiento de la ley del decrecimiento de la utilidad marginal para el consumo, que para el ingreso en su totalidad. B.- En el supuesto caso de aceptar la validez de la tesis anterior, se requiere de comparaciones interpersonales de utilidad en situaciones de ingresos iguales, (la suposición de que un bolívar de ingreso rinde la misma utilidad a todas las personas con el mismo nivel de ingresos), argumento aún no demostrado según el Estado actual del conocimiento económico (11) . La progresión sólo puede ser justificada satisfactoriamente en términos de equidad: la progresión reduce la injusticia, al atenuar la desigualdad de ingresos entre los miembros de la sociedad. Existe consenso popular sobre este particular, de hecho, la distribución equitativa del ingreso forma parte de la función de bienestar social (Capítulo II), lo que justificaría la intervención gubernamental sobre la base de considerar la redistribución del ingreso como un bien público y/o una externalidad. Los niveles de utilidad de los ricos dependen en gran medida de la situación económica de los pobres; una desigual e injusta distribución de la riqueza, favorece al crimen, la marginalidad y a la inestabilidad social y política. De allí, que las personas de elevados ingresos apoyen la progresión por temor que sin ella se fortalezcan los movimientos revolucionarios. (12) La mayoría de las críticas a la progresión no provienen sólo de razones de equidad, sino que alegan en contra de ella, los efectos adversos sobre el ahorro, la formación real de capital, los incentivos al trabajo y la eficiencia. Recientes estudios sobre los niveles de las tasas progresivas han concluido que elevadas tasas marginales desestimulan el esfuerzo al trabajo, el ahorro y la inversión de las personas de elevados niveles de ingresos (Capítulo XIII) (13) . 3.- Equidad horizontal y vertical (14). El concepto de equidad podemos expresarlo usando las palabras de Fritz Neumark: Las personas en igual situación han de recibir el mismo trato impositivo (equidad horizontal), debiendo concederse un trato tributario desigual a las personas que se hallan en situación diferente (equidad vertical). Estos dos conceptos son muy importantes a la hora de definir las relaciones entre la medida de la contribución que cada quien debe hacer al Estado y la situación personal del contribuyente. Tanto en el método del beneficio como el de la capacidad contributiva, se establece como principio fundamental, la igualdad de tratamiento frente al pago de impuestos. La igualdad de circunstancias o como se ha dado en llamar equidad horizontal no es más que, aquellos individuos en igualdad de condiciones deben ser tratados uniformemente con relación al pago de impuestos. La igualdad de circunstancias no está exenta de ambigüedades e imprecisiones: - Dos familias con igual ingreso y número de hijos pueden tener diferentes: niveles de patrimonio, expectativas de aumento en los ingresos, patrones de consumo o salud física. - Un agricultor cuya cosecha fue excepcionalmente buena un año, resarciéndose de pérdidas anteriores, seguramente no estaría en las mismas condiciones que un prestigioso médico con un elevado y estable ingreso anual. - Una familia que posee su casa libre de hipoteca, frente a otra que vive alquilada. 137


Ante tantos casos y experiencias que hacen que las circunstancias diferentes sean en realidad la regla, y las circunstancias iguales una contingencia muy improbable, han surgido un conjunto de medidas tendentes a hacer más operativas ambas situaciones. La igualdad de circunstancias o equidad horizontal suele ser interpretada como que todo ingreso sea cual fuere su origen, debe ser tratado igual para fines impositivos. De ello se desprende que los ingresos por concepto de sueldos y salarios, dividendos e intereses, deberían ser gravados a la misma tasa, dependiendo claro está, de la situación personal de los contribuyentes. El tratamiento de los desiguales de forma desigual o equidad vertical ha planteado un conjunto de medidas compensatorias tendentes a personalizar la situación del contribuyente frente al impuesto. Así, las deducciones al ingreso por gastos médicos, educativos, minusválidos, y de otra índole; las exenciones al mínimo de subsistencia (límite de pobreza) y por cargas de familia, pueden ser en general, defendidas sobre la base de que, familias con igual ingreso y número de cargas de familia, pueden tener diferentes necesidades y grados de satisfacción y por consiguiente distinto tratamiento impositivo. Rendimiento fiscal Una de las finalidades que persiguen los impuestos es la de financiar las actividades del Estado. Los impuestos deben producir la suficiente cantidad de dinero, sin que ello conduzca a una pérdida de la eficiencia económica o a una amputación de la riqueza nacional. La noción de rendimiento fiscal desde la concepción clásica se vincula a tres características fundamentales de los impuestos: productividad, estabilidad y elasticidad. Productividad: La productividad del impuesto se refiere a que éste debe producir la mayor cantidad de ingresos al Fisco. Para que el impuesto sea productivo debe cumplir una serie de condiciones: 1.- Universal. Todos deben pagar impuestos. La Constitución Nacional en su artículo 133, dispone la obligatoriedad de contribuir al financiamiento de los gastos públicos. 2.- Económico. Debe existir un equilibrio entre los gastos involucrados en la administración de los impuestos y la capacidad de reducir la evasión fiscal. Cuanto menos dinero empleamos en la administración, menor será la detracción y el sacrificio de recursos de otras finalidades. Pero al propio tiempo, en la medida en que se reduce el control y la fiscalización impositiva, mayor será la evasión fiscal. Esta fue una de las cuatro reglas formuladas por Adam Smith. (Constitución Nacional Art. 316) 3.- Ineluctable. Los impuestos deben ser formulados de manera tal que minimicen la posibilidad de la evasión fiscal. 4.- Invisibles. Los impuestos deben ser establecidos de forma que no se sienta el pago que de ellos se hacen. A este propósito los impuestos indirectos, disimulados en los precios de las mercaderías, cumplen a cabalidad su cometido al no sentir -anestesia fiscal- el contribuyente su pago. Elasticidad y estabilidad. La estabilidad y elasticidad son principios simétricos. Se dice que un impuesto es estable cuando no sufre variaciones pronunciadas en su rendimiento. La administración pública debe tener la relativa certeza de que el sistema tributario producirá el rendimiento de que se le estima capaz. Suelen ser estable aquellos impuestos (indirectos) que gravan el consumo de los bienes de primera necesidad. Aún en épocas de crisis, que es el peor momento por el que atraviesa la Hacienda Pública, el consumo de los bienes de primera necesidad tiende a permanecer o sufrir pocas variaciones, dada su inelasticidad ante las variaciones del ingreso (e.g. el impuesto a la gasolina). Como se 138


observa la estabilidad en la fase recesiva de la economía es conveniente. Por otra parte la elasticidad del impuesto tiene que ver con el incremento más que proporcional del rendimiento, en la medida en que aumenta la producción, la renta y el empleo. El impuesto sobre la renta (directo), con intervalos monetarios de clase, tasas marginales progresivas y exenciones, posee una elasticidad-ingreso superior a la unidad. Los impuestos sobre los bienes y servicios (indirectos) de demanda inelástica respecto al ingreso, poseen una elasticidad con respecto al rendimiento bastante inferior a uno. A primera vista pareciera que el principio de elasticidad se opone al de estabilidad, pero ello no es así, pues más bien se complementan. La elasticidad reclama que el sistema tributario marche acorde con la economía nacional, a la par que la estabilidad pretende limar en la medida de lo posible todo cambio desfavorable que la situación económica pretenda traducir en el rendimiento de los impuestos (15). Un impuesto no puede ser simultáneamente estable y elástico, lo que se pretende que el sistema tributario esté conformado por impuestos estables y elásticos, que compensen las variaciones coyunturales del ingreso tributario producto de situaciones de prosperidad y recesión de la economía. La elasticidad desde el punto fiscal es deseable, no sólo porque determina, si la evolución de la economía es favorable, un aumento de los recursos del Estado para atender sus necesidades, sino que el impuesto evita el crecimiento desmesurado de la demanda agregada y por consiguiente, detiene el proceso inflacionario, al actuar como elemento de estabilización automática. Aún en los periodos recesivos, a pesar de ser las recaudaciones del Fisco menores, ellas contribuirán a amortiguar la caída de la demanda agregada, evitando un proceso deflacionario más pronunciado. El impuesto directo es el que mejor combina estas cualidades, sin tener que revisar frecuentemente los tipos impositivos (16). No obstante las características anteriores de un buen sistema tributario, el rendimiento del impuesto puede verse comprometido si los siguientes conceptos se desbordan y ocasionan pérdidas sustanciales de ingresos tributarios (17): Gastos de funcionamiento de la administración. Si los gastos de funcionamiento de la administración tributaria son onerosos, obviamente se pierde la esencia del rendimiento impositivo, porque las cantidades netas que ingresan al tesoro público son mucho menores a las previstas. Por ello toda contribución debe percibirse de tal forma que haya la menor diferencia posible entre las sumas que salen del bolsillo de los contribuyentes y las que ingresan al Fisco. Evasión fiscal: Con esta acción el contribuyente busca evitar en forma total o parcial el pago de un impuesto. La evasión fiscal presenta dos facetas: la violación o obstaculización de las leyes fiscales, acción que se denomina fraude fiscal; o el aprovechamiento de ciertas lagunas o zonas grises de la legislación fiscal que permitan evitar el pago de los tributos, pero sin necesidad de infringir las leyes, en este caso este tipo de evasión se denomina elusión de impuestos. El problema de la evasión es grave cuando el Fisco deja de recaudar enormes sumas de impuestos destinados a financiar la acción del Estado. La modernización de la administración, la práctica de auditorías selectivas de contribuyentes, junto a la aplicación de severas sanciones penales y pecuniarias, son formas de combatir la evasión fiscal y aumentar la recaudación tributaria. Amnistía fiscal. No menos importante es esta forma de disminuir la evasión fiscal y aumentar la recaudación pública. La amnistía es una oportunidad de tiempo limitado para un grupo específico de contribuyentes a pagar una cantidad determinada, a cambio de la condonación de una deuda tributaria (incluyendo intereses y multas), relativa a un período/s impositivo anterior y sin miedo a la persecución penal. Por lo general expira cuando alguna autoridad inicia una investigación fiscal del impuesto atrasado. En algunos casos, la legislación impone penas más severas a los que, pudiendo optar por la amnistía, no se acogen a ella. Como tal, este procedimiento suele aplicarse para regularizar la situación fiscal en un país y repatriar activos escondidos en paraísos fiscales. Un problema de la valoración de un programa de amnistía fiscal son sus efectos a largo plazo en el 139


cumplimiento del pago de los impuestos. Cuando las amnistías se declaran muchas veces, los contribuyentes ante el conocimiento de que una futura amnistía vendrá, podrían disminuir sus expectativas de ser enjuiciados por futuros fraudes tributarios, lo que posiblemente incrementaría la evasión fiscal. El principio de la neutralidad fiscal Este principio existía en el fondo de las concepciones clásicas, aún cuando no había sido objeto de una formulación explicita, ya que se pensaba que era inútil. Que el impuesto deba ser neutro, es decir que no ejerza ningún tipo de presión sobre los individuos para obligarlos u orientarlos en sus actividades en cuál o tal dirección, parecía tan evidente a los economistas clásicos que resultaba innecesario enunciarlo. Sin embargo, cuando modernamente se formula el principio del intervencionismo, los economistas neoclásicos no tuvieron más alternativa que precisar la neutralidad fiscal. La neutralidad fiscal significa la falta de presión de los impuestos sobre los contribuyentes, a fin de incitarlos a una acción o abstención cualquiera. Los impuestos por ser contribuciones obligatorias, pueden alterar la eficiencia económica y producir lo que conoce con el nombre de presión excedente o exceso de gravamen. Esta, no es más que una reducción de la eficiencia económica o expresado en otra forma, un alejamiento del óptimo de Pareto por debajo del nivel alcanzable con un impuesto óptimo, que no surta efectos distorsionantes: un impuesto de capitación o de suma global. Los impuestos deben establecerse de modo que satisfagan la distribución de las cargas resultantes del financiamiento de los servicios públicos, con la máxima eficiencia, pero, además de esto, los impuestos deberán ser tan neutrales como sea posible. La interferencia, no deseada con el mecanismo de mercado puede tener como resultado un exceso de gravamen o presión excedente, que debería evitarse. Presión excedente para el consumidor (18). Si se logró la optimalidad de Pareto, los impuestos que alteran las pautas de consumo, y por ende las de producción, reducirán el bienestar económico provocando pérdida del superávit del consumidor (19). Todo impuesto que altere los precios relativos de distintas mercaderías tendrá por fuerza ese efecto. Supongamos que el gobierno desea obtener de un contribuyente determinado una cantidad de ingresos suficiente para conseguir una transferencia dada de recursos al uso público. Los ingresos pueden obtenerse mediante diversos tipos de impuestos, incluyendo un impuesto per-capita, un impuesto sobre la renta, un impuesto general sobre las ventas y un impuesto selectivo de consumo o de consumo especifico. Supondremos que los impuestos generales son proporcionales. El problema está en comparar las cargas que resulten de los diversos impuestos obteniendo en todos los casos el mismo rendimiento. Supóngase además que la comunidad está compuesta por individuos con rentas y gustos iguales; que se trata de mercados de competencia, en donde la oferta de factores sea de naturaleza inelástica (fija); y que sólo existen dos productos X e Y. La asignación eficiente de recursos requiere que para X e Y, la relación marginal de transformación (la relación en que pueden sustituirse uno por otro en la producción) debería ser igual a su relación marginal de sustitución en el consumo - una economía de un consumidor exclusivamente, en este caso la solución de equilibrio general es directa-. En el equilibrio en régimen de competencia, estas dos relaciones son iguales. Cuando se establece un impuesto per-capita se perturba el equilibrio vigente. Con el tiempo se alcanza un nuevo equilibrio, y éste también satisface la condición óptima de igualdad entre las relaciones de transformación en la producción y de sustitución en el consumo. El impuesto per-capita es siempre un impuesto de suma global, puesto que satisface la condición de que la cuantía del impuesto no depende de ninguna variable del sistema (ingreso, consumo, ventas, etc.). En el caso que estamos considerando aquí, para cuyas ofertas de trabajo y de ahorro son fijas, esta condición se satisface también por un impuesto general sobre la renta y por un impuesto general sobre las ventas. Ambos de impuestos son de suma global y son equivalentes a un 140


impuesto per-capita. Sea cualquiera de los tres el que se establezca no se perturbará la condición de óptimo. Cuando se establece un impuesto selectivo sobre el producto X únicamente, la situación es distinta, este caso se refiere a un impuesto al consumo específico o sisa. La relación marginal de sustitución entre los bienes X e Y para el consumidor es igual ahora a su relación entre los precios de mercado. El productor, sin embargo, iguala la relación marginal de transformación a la relación entre sus precios netos (después de pagar impuesto). Puesto que el impuesto origina una diferencia entre el precio de mercado de X y su precio neto, estas dos relaciones no serán las mismas. Por tanto, la relación marginal de sustitución del consumo diferirá de la relación marginal de transformación en la producción. No se satisface la condición óptima y resulta de ello una ineficiente asignación de recursos. La presión excedente para el consumidor se ilustra en la Figura 91, que se inserta en la página siguiente. Medimos el producto X sobre el eje de las abscisas y el producto Y sobre el eje de las ordenadas. La curva de posibilidades de producción AB, muestra las diversas combinaciones de X e Y que pueden producirse. Suponiendo que la comunidad esté compuesta por individuos con rentas y gustos iguales, la actitud de la comunidad podrá representarse por uno cualquiera de los individuos. Indiquemos ahora su esquema de preferencia por un conjunto de curvas de indiferencia denominadas curvas de indiferencias sociales e identificadas por I, II, III, de modo que el equilibrio se establezca sobre el punto E de la curva de transformación y sobre la curva de indiferencia III. El producto se dividirá entre X e Y en las proporciones indicadas para ese punto. La relación marginal de sustitución en el consumo es la misma que la relación marginal de transformación en la producción. La línea de precios CD es tangente tanto a la curva de transformación del productor como a la curva de indiferencia del consumidor. Si suponemos ahora que el gobierno financia sus gastos en bienes y servicios con un impuesto sobre la renta y si la curva de posibilidades de producción expresa la combinación de producto disponible para uso privado solamente, este impuesto hará que la curva de transformación se desplace hacia el origen formando una nueva curva paralela o no, identificada con las letras HI. En este caso se formara un nuevo punto de equilibrio J que estará sobre una curva de indiferencia II y al cual corresponderá una nueva recta de precios identificada por FG. Ahora, si reemplazamos el impuesto sobre la renta o el impuesto general sobre las ventas por un impuesto al consumo especifico sobre el producto X, la curva de posibilidades de producción AB no tiene porque modificarse, al no cambiar el uso público de los recursos. También ahora el nuevo equilibrio tiene que estar sobre esta curva. Y, como, anteriormente, tiene que estar sobre una curva de indiferencia. Además, ha de estar situado a la izquierda de él, puesto que en el nuevo equilibrio la curva de indiferencia tiene que cortar la curva de posibilidades de producción viniendo de arriba. Esto se sigue, porque en el nuevo equilibrio, la inclinación de la curva de posibilidades de producción es igual a la relación de precios libres de impuestos y la pendiente de la curva de indiferencia es igual a la relación de precios en el mercado o línea de presupuesto y la inclinación MN muestra la relación de precios netos. Aunque nuestra elección del punto L es arbitraria, sabemos que tiene que estar en algún lugar de AE y tiene que caer sobre una curva de indiferencia de grado más bajo que II. Esto será a condición de que la inclinación de la curva de indiferencia sea convexa hacia el origen y que las curvas no se corten. Mediante el uso de un impuesto sobre el consumo del bien X se ha creado una presión excedente. Intervención fiscal Según la concepción moderna de las finanzas públicas el impuesto es, como otros medios de acción financiera del Estado, un instrumento de política económica para fines de desarrollo y cumplir además con objetivos de estabilización de variables macroeconómicas. La política intervencionista del Estado, en el campo de la estabilización 141


Figura 9-1: Presión excedente para el consumidor

ha sido usada en múltiples ocasiones posteriores a la gran depresión de los años treinta. El intervencionismo fiscal reviste diferentes facetas (20). Intervencionismo fiscal en situaciones coyunturales de la economía. La acción de la política fiscal como medio de estabilización, consiste en un aumento o disminución de los impuestos, de esta forma, se obtienen resultados muy eficaces en el dominio económico. En un Estado, una reducción impositiva importante tiene como consecuencia disminuir el costo de producción de los bienes (reducción de impuestos indirectos), al mismo tiempo que aumenta el ingreso personal disponible de las personas (reducción del impuesto a la renta): estas medidas fiscales tienen amplia resonancia en los casos de situaciones depresivas de la economía. De otro lado un aumento de los impuestos obliga a los ciudadanos a restringir su consumo al disminuir el poder de compra, contrayéndose al mismo tiempo la abundancia de recursos disponibles evitando las presiones inflacionarias sobre la economía, al corregir los desequilibrios entre la oferta y demanda. Los efectos económicos de los diferentes impuestos serán analizados en un capítulo posterior. Discriminación impositiva. Se hace alusión en esta parte al cambio de las condiciones que gravan a las personas en circunstancias iguales, o sea a la vulnerabilidad del principio de equidad horizontal, expuesto en una sección anterior. En lugar de hacer aumentos o disminuciones en bloque de los impuestos, lo que se hace es una selección de algunos entre ellos, aumentándolos o disminuyéndolos con relación al resto. Los ejemplos de discriminación impositiva son numerosos: derechos de aduana con fines proteccionistas; exoneraciones impositivas con fines sociales y económicos; tarifas impositivas 142


diferenciales según el tipo de actividad económica; desgravamenes a ciertos tipos de contribuyentes y/o por nuevas inversiones, etc. Intervencionismo como medio de redistribución. La intervención del Estado como medio de redistribución de la riqueza a través del instrumento tributario es otro objetivo llamado a cumplir por la política fiscal. La actividad financiera del Estado puede modificar el estado de distribución de la renta de diversos modos (21): - Financiando bienes públicos y otorgando subsidios y transferencias a personas de ingresos inferiores, mediante sumas extraídas a través del gravamen a la renta. - Sustituyendo los impuestos proporcionales o regresivos por impuestos personales a la renta o al patrimonio (sucesiones) de carácter progresivo. - Cambiando el impuesto general sobre las ventas por un impuesto sobre la renta o sobre consumo de lujo (específicos) de las clases sociales más acomodadas.

TRASLACIÓN, INCIDENCIA Y OTRAS DEFINICIONES El establecimiento de un nuevo impuesto o la modificación de uno antiguo, provoca en el mercado los efectos más diversos. Para proceder con más facilidad a un examen sistemático de estas consecuencias, parece oportuno considerar las siguientes cuestiones (22) . El proceso de traslación Los impuestos se pagan o no; si se desconoce la obligación jurídica de pagar tributos, entonces tenemos la evasión, la cual reviste dos formas típicas: el contrabando, que consiste en la introducción ilegal de mercancías al país evadiendo los derechos de importación y el fraude fiscal, en el cual el contribuyente omite parcial o totalmente los impuestos a que está obligado a pagar. Cuando los impuestos se pagan, se distinguen los siguientes elementos: 1.- La percusión o impacto sobre el contribuyente de derecho, considerado como tal por la ley y que consiste en el pago formal del impuesto al ente titular del mismo. 2.- La incidencia del impuesto sobre el contribuyente de hecho, o sea la persona que soporta en definitiva el pago del impuesto. La persona que recibe el impacto del impuesto se resarce total o parcialmente, transfiriendo la carga del mismo sobre otras personas de la sociedad, reduciéndoles su ingreso real o patrimonio. Los efectos distributivos de los impuestos o como suele referirse comúnmente, la incidencia del impuesto, no es más que el análisis de los cambios relativos en el ingreso real de los miembros de la sociedad (23). Existen varias aproximaciones a la incidencia. Algunos impuestos -a menudo llamados directos- reducen los ingresos reales de las personas que los pagan al gobierno; esto es así, en el caso del impuesto sobre la renta. Otros, reducen el ingreso real en relación al consumo total o de acuerdo a determinados consumos; es posible, que un impuesto sobre las ventas al detal, pueda trasladarse del minorista que lo paga (impacto) al consumidor que compra la mercancía (incidencia). Los impuestos respecto de los cuales se cree que pueden trasladarse se llaman indirectos. Una segunda aproximación pone énfasis en los efectos distributivos del impuesto sobre los factores de la producción: capital, tierra y trabajo. Una tercera aproximación de la incidencia, distingue la llamada incidencia diferencial y la incidencia absoluta. La primera, la diferencial, analiza los efectos distributivos del impuesto cuando es remplazado por otro, manteniendo constante el total del presupuesto público. Como elemento de comparación se utiliza el llamado impuesto de capitación o suma global, aquel cuya obligación tributaria no depende ni del ingreso, consumo o riqueza. La llamada incidencia absoluta analiza como afecta el impuesto cuando no hay 143


cambios en los otros impuestos, ni en el nivel del gasto público; este tipo de incidencia es mayormente de interés macroeconómico, cuando los impuestos son utilizados para fines estabilizadores. Finalmente, una última aproximación estudia la incidencia de los impuestos tanto del lado del origen de los ingresos como de su destino o aplicación. Los impuestos sobre la nómina (INCE, IVSS) reducen el nivel de salario de las personas; esta reducción, tiene una connotación diferente cuando se aplica un impuesto sobre la renta, el cual reduce el ingreso personal disponible del contribuyente. De otro lado, la incidencia del impuesto sobre el patrimonio, reduce el ingreso real, pero en base a la riqueza o propiedad. Por último, la incidencia puede producir cambios relativos en el ingreso real, cuando se trata de impuestos al consumo de determinados bienes (sisas), los cuales, encarecen el precio de un determinado bien, ocasionando perdida del poder adquisitivo. Dirección y forma de la traslación La traslación se efectúa por medio de un cambio en los precios (24). Existen varias formas y grados de traslación, sin embargo para nuestros propósitos sólo estudiaremos la más común de entre ellas, de acuerdo a la dirección: traslación hacia adelante o progresiva y hacia atrás o regresiva. Progresiva o hacia delante La traslación es progresiva o hacia adelante, cuando el impuesto se transfiere del productor al consumidor y se traduce en una disminución de la oferta (aprovisionamiento), es decir en un aumento de los precios. Así, un impuesto que grave al fabricante de cigarrillos puede ser trasladado por éste al distribuidor, por éste al detallista y por éste ultimo, al consumidor, todo ello en la forma de precios más elevados, que los que habrían regido sin la existencia del impuesto. Se cree que la traslación hacia adelante tiene lugar principalmente en el ramo de las industrias de transformación, en el que un artículo sigue un proceso que inicia el productor y termina el consumidor. Regresiva o hacia atrás En la traslación regresiva o retrotraslación, el impuesto recae total o parcialmente sobre aquellos sectores productivos que se encuentran en una etapa anterior al proceso de producción; se presenta cuando ocurre una reducción del precio provocada por una disminución de la demanda del consumidor al productor. Por ejemplo, un impuesto sobre la elaboración de mantequilla, puede determinar que el industrial pague precios más bajos a los productores de leche o hacer que se reduzca el salario de sus trabajadores ante la imposibilidad de trasladar los impuestos hacia los consumidores. La traslación en el tiempo El factor tiempo es particularmente importante en el estudio de la traslación. Interesa en especial el periodo de tiempo que se toma en consideración para el estudio de los efectos distributivos de los impuestos. Plazo momentáneo o de mercado Hace referencia al periodo durante el cual el productor no puede vender más que los productos ya acumulados en el almacén, sin que pueda contar con los que se encuentran en proceso de elaboración. En este caso la oferta se considera fija o rígida y limitada a las existencias almacenadas. 144


Corto plazo Se refiere al periodo de tiempo durante el cual el numero de empresas de una determinada industria que actúa en el mercado permanece constante y en el que no varían las instalaciones fijas de ninguna de ellas. En este periodo, la oferta puede extenderse libremente, pero sin exceder del límite máximo representado por la producción que corresponde a la capacidad de utilización máxima de las instalaciones ya existentes. Largo plazo Representa aquel periodo de tiempo suficientemente largo para permitir, bien una variación de las instalaciones fijas que cada empresa posee (ampliaciones), bien una variación del numero de empresas que actúan en el mercado. Otros factores que influyen en la traslación Debe tenerse presente otros elementos que influyen sobre la traslación, si se quiere que el examen se adapte suficientemente a la realidad concreta. 1.- Elasticidad de la demanda. Las características del bien gravado guardan relación estrecha con la posibilidad de una traslación mayor o menor del impuesto. 2.- Trayectoria de la curva de costos. Mientras un bien pueda producirse a costos constantes la traslación es completa; a diferencia que si se produce a costos variables. La variación de los costos unitarios como consecuencia de la reducción de la producción, hará subir los precios en una proporción inferior al monto del impuesto. 3.- Régimen económico. Las conclusiones a que llega la formulación teórica de la traslación del impuesto, son diversas según se trate de régimen de competencia perfecta, monopolios o de mercados imperfectos. 4.- Movilidad de los factores de la producción. 5.- Impuestos ad-valorem o específicos.

DEFINICIONES Hecho Imponible: Lo que origina el nacimiento de la obligación tributaria Base Imponible: Cuantificación monetaria del hecho imponible que permite determinar la obligación tributaria del contribuyente Obligación Tributaria: Es la cantidad total a pagar por el contribuyente. La constituye el impuesto resultante de multiplicar la alícuota por la base imponible Contribuyente: Es la persona obligada al cumplimiento de las prestaciones tributarias respecto del cual se verifica el hecho imponible de la obligación tributaria Exención: Es la dispensa total o parcial del cumplimiento de la obligación tributaria Exoneración: Es la dispensa total o parcial del cumplimiento de la obligación tributaria concedida por el Ejecutivo Nacional en los casos autorizados por la ley. Impuesto proporcional: Describe una situación en la que la proporción de los impuestos pagados con respecto al ingreso es la misma, sin importar el monto de ellos. 145


Impuesto progresivo: Capta un porcentaje cada vez mayor del ingreso a medida que éste crece. Impuesto regresivo: Capta un porcentaje cada vez menor del ingreso a medida que el ingreso crece.

146


NOTAS AL CAPÍTULO IX (1) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid 1968. p. 70 (2) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972. p.55 (3) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF. 8ed. Paris 1975. p. 107 (4) RODRIGUEZ A., José, Finanzas Públicas y Hacienda Venezolana. Universidad de Carabobo, Esc. Economía. (apuntes mimeografiados). Valencia 1974. Tema 15 (5) Ibid. (6) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 64-68 (7) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, 1 ed. México 1965. p. 35 (8) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill. 1981. p. 234 (9) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 93-95 (10) DUE, John et al., Op. cit. pp. 236-237 (11) Ibid. pp. 236-237 (12) Ibid. pp. 109-111 (13) Ibid. p. 238 (14) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 114-115 (15) RODRIGUEZ. A., José, Op. cit. Tema 15 (16) R.P. SUCRE, Gustavo (S.J.), Apuntes de Finanzas Públicas. Universidad Católica Andrés Bello. Fac. Derecho, Caracas. pp. 212-213 (17) ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin McGraw Hill. 4 ed. Boston 1995. pp 328-356 (18) MUSGRAVE, Richard, Op. cit. pp. 147-155 (19) Excedente del consumidor: La diferencia entre el monto total de dinero que un individuo podría disponer para pagar cierta cantidad de productos y la cantidad real con la que él dispone. Cuando se grava un producto con un impuesto, el aumento de precios provoca una reducción del consumo. La medida del bienestar al que se renuncia por reducir el consumo al pagar el impuesto provoca una pérdida del excedente del consumidor. El excedente del consumidor perdido varía con la pendiente de la curva de demanda. Si ésta es rígida, el bien en cuestión es de primera necesidad, y la pérdida del excedente es pequeña. Si el bien es de lujo, la curva es relativamente elástica, y el excedente del consumidor perdido es elevado. Enciclopedia Práctica de Economía Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983. Los Ingresos Públicos (II), por Galdon B. Eugenio et al. p. 109 (20) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 119-120 (21) COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho Financiero, Madrid 1966. p. 200 (22) COCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 305-312 (23) DUE, John et al., Op. cit. pp. 225-226 (24) GROVES, Harold, Op. cit. pp. 160-162

147

X EL CRÉDITO PÚBLICO En ciertos momentos los fondos de la tesorería resultan insuficientes para hacer frente a la adaptación entre gastos e ingresos públicos durante el ejercicio presupuestario. Los gobiernos disponen de varias alternativas para cubrir esos descubiertos del tesoro, recurriendo en algunos casos, a préstamos a corto plazo (menores a un año), los cuales serán reembolsados en la medida en que se produzcan las entradas en caja de los ingresos públicos. No obstante si los desequilibrios no son de carácter transitorio, ya que no pueden ser cubiertos en el periodo de un año por los ingresos provenientes de los impuestos y otros recursos públicos, habrá que acudir a otros mecanismos como la creación de dinero o los empréstitos para enjugar el déficit fiscal. La creación de dinero es una alternativa netamente monetaria, no así el empréstito, que es un medio de anticipar ingresos futuros y movilizarlos en el presente, y cuyo reembolso se hará posteriormente, mediante la recaudación de impuestos u otros ingresos públicos. En este capítulo abordaremos en primer lugar, los efectos económicos del crédito público y en una segunda sección, se tratarán los aspectos administrativos del empréstito y la deuda.

EFECTOS ECONÓMICOS DEL CRÉDITO PÚBLICO |Los efectos económicos de un programa de gastos públicos financiados a través del crédito público, son diferentes a los efectos de un programa similar financiado mediante la imposición, en parte porque: El préstamo de dinero al Estado es voluntario, en contraste con el carácter coactivo del impuesto. El empréstito, en lugar de reducir el consumo, aumenta la posibilidad de absorber fondos que de otro modo se hubieran ahorrado. No se reduce la riqueza o patrimonio de los prestamistas, sino, que habrá un cambio de forma; en lugar de dinero, obtienen títulos o valores que devengan intereses y en último termino serán amortizados. Aunque, podría afectar la inversión privada al producirse el llamado efecto expulsión (crowding out effect), que consiste en el grado de desplazamiento de la actividad privada (inversión, consumo) provocada por una política fiscal expansiva, acompañada de una elevación de los tipos de interés. Por ello, es bastante probable que el programa financiado a través de crédito público tenga un menor efecto restrictivo sobre la demanda global, que la recaudación de una suma equivalente mediante la imposición; claro está, de no presentarse los efectos adversos sobre la inversión comentados más arriba (1). Empréstito y formación de capital (Modelo Neoclásico de la Deuda) En condiciones de pleno empleo, tanto el empréstito como la imposición reducen el gasto privado, ya que las sumas disponibles para el consumo o la inversión son menores. Sin embargo, habrá mayor reducción en la inversión que en el consumo, cuando se prefiere al empréstito (crédito público), en lugar de la imposición como método de financiación. El consumo se reduce en menor cuantía como consecuencia de la aplicación de un programa de gasto público financiado a través del crédito, porque la compra de títulos públicos es voluntaria, y responde a las amplias ventajas especiales que ofrecen los bonos del Estado. Al adquirir títulos públicos, se abre la posibilidad para los individuos de reducir el consumo en el futuro, fecha en que probablemente, el nivel de los impuestos deberá ser mayor para hacerle frente a un elevado servicio de la deuda. La inversión sufrirá efectos aún más adversos, ya que cuando el gobierno se endeuda, compite por los fondos con individuos y empresas, particularmente, si las 148

CAPÍTULO X: EL CRÉDITO PÚBLICO

personas, instituciones financieras y los bancos no disponen de excedentes de reserva. La adquisición de títulos públicos por esos agentes económicos, restringirá la oferta de fondos para préstamos a las empresas y los individuos. De otro lado, los individuos que adquieran bonos, reducirían las posibilidades de expansión de sus propias empresas, o las de otras, cuando disminuyen la compra de valores privados. Por lo tanto, se asume generalmente que el crédito público (deuda) tiene la mayor parte de sus efectos sobre la inversión privada. Hasta el punto que estas premisas son correctas, el crédito público deja a las futuras generaciones con una menor existencia de capitales, ceteris paribus. Los miembros de la sociedad serán por tanto menos productivos y dispondrán de ingresos reales mas bajos, de lo que hubiera sido de no ser el caso. Por tanto el crédito público financiado mediante deuda, reduce la formación de capital y por ende puede imponer una carga sobre las generaciones futuras. La premisa de que el crédito público reduce la inversión privada, juega un importante papel en el análisis neoclásico, algunas veces conocido como hipótesis del efecto expulsión o sustitución. La sustitución es inducida por la modificación de la tasa de interés. Cuando el gobierno aumenta la demanda de fondos prestables, la tasa de interés, o sea el precio del crédito, debe aumentar. Si ello sucede, el crédito se encarece, la inversión privada se hace más costosa y restrictiva. La experiencia histórica ha comprobado la hipótesis del efecto expulsión. La correlación entre la tasa de interés con el déficit público es positiva. Si existe desocupación de los factores, el uso del crédito público puede incrementar el gasto total de la economía, porque los fondos no se hubieran utilizado ni para el consumo ni para la inversión. Por ello, es factible que tanto la inversión como el consumo aumenten mediante la absorción de recursos no utilizados (2). La carga de la deuda pública (3) Es frecuente en las discusiones hablar de la carga de la deuda pública ¿Qué quiere decir esto? Si el gobierno financia el déficit fiscal mediante la emisión de títulos, se argumenta que está poniendo sobre las generaciones futuras una carga, porque deberán pagar al gobierno mayores impuestos para hacer frente a los intereses de la deuda. Las futuras generaciones o tienen que pagar la deuda o refinanciarla. En cualquier caso habrá una transferencia de fondos del contribuyente al tenedor de bonos. Por consiguiente parece que las futuras generaciones deben soportar la carga de la deuda. De acuerdo a A.P. Lerner (1948) este argumento no es válido cuando se trata de empréstitos internos porque no crean carga alguna para las generaciones futuras. Habrá una transferencia de fondos (más impuestos) de aquellos que no tienen bonos, hacia los que si poseen. Si el Estado emite deuda para llevar a cabo inversiones que aumentan el producto nacional (carreteras, ferrocarriles, etc.), estará generando mayor renta para poder pagar los intereses. De otro lado, las personas de las futuras generaciones no tendrán menores recursos a causa del empréstito, no reduciéndose por lo tanto el producto interno real del sector privado. Las generaciones futuras heredan tanto los títulos (bonos) como las obligaciones que representan (deuda pública). Los títulos representan créditos de sus propietarios contra el gobierno y de ese modo contra los contribuyentes del país. Desde el punto de vista de los propietarios, los títulos constituyen riqueza personal, pero no forman parte del patrimonio real de la sociedad; ya que su valor como riqueza personal queda compensada por la carga que representan contra los contribuyentes, algo así como que la mano derecha le debe a la mano izquierda. Mientras el empréstito permanezca dentro del país, el patrimonio real ni aumenta ni disminuye, simplemente lo que ha ocurrido es una redistribución de la renta. Cuando se trata de empréstitos externos para financiar operaciones corrientes, si ocurrirá transferencia directa de la carga hacia las generaciones futuras, porque el nivel de consumo se verá reducido por un monto igual al empréstito más los intereses acumulados (pago del principal más el servicio de la deuda), que deben ser transferidos al acreedor extranjero; lo cual, requerirá de un mayor excedente de las exportaciones sobre las 149


importaciones que lo que hubiere sido de otro modo, y por lo tanto, disminuye el nivel de vida real (suponiendo el pleno empleo). Por otra parte, si el empréstito se utiliza para financiar proyectos de capital, el resultado depende de la rentabilidad del proyecto y la tasa de interés a la que se obtuvieron los fondos. Una diferencia positiva hará a las futuras generaciones estar en mejor situación, una diferencia negativa, las hará estar en una situación peor. Buchanan (4), argumenta que no tendría que haber transferencia de la carga cuando se financian actividades públicas a través del crédito público, si el concepto de carga, se refiere a la reducción del bienestar individual. El empréstito no tiene porque disminuir el bienestar individual de las personas que adquieren títulos, porque la compra es enteramente voluntaria; los compradores se sentirán con una mayor riqueza personal. De otro lado, los contribuyentes tampoco experimentan ninguna carga, al no pagar impuestos en el momento de contratación del empréstito. En el momento de saldar la deuda, el impuesto recaudado de los contribuyentes, coloca la carga sobre ellos y reduce su consumo y ahorro; además, los tenedores de títulos no realizan ganancias. Por tanto, una carga neta es puesta sobre las generaciones futuras, trasladada por la generación que contrató el empréstito. Si la deuda no se paga, no se crea carga, salvo la del pago de intereses. Si los gobiernos toman deudas a perpetuidad, nadie soporta otra carga que la de intereses. El uso del crédito público frente la imposición y la creación de dinero La creencia de que el empréstito traslada la carga hacia las generaciones futuras válida desde el punto de vista individual, y en parte desde el punto de vista global, desempeña un gran papel en la formación de actitudes populares hacia el crédito público. Estas deben dividirse en dos partes, la primera relacionada con la elección de la imposición como método de financiamiento, y la segunda, con la escogencia del crédito público con preferencia a otros recursos no impositivos, como por ejemplo la creación de dinero (5). ¿Crédito público o imposición? Existen situaciones fundamentales en las que el empleo de la imposición o el crédito público suelen ser objetables. 1.- Beneficio recibido o actitud personal. Si las personas opinan que el traslado de la carga a las generaciones futuras es deseable, habrá una gran tendencia a favorecer el empréstito prefiriéndolo al impuesto. Partidarios de esta posición, basada en el principio normativo independiente del beneficio recibido, argumentan que aquellos que se benefician de un particular gasto público deberían pagar por él. En consecuencia en la medida que un programa de gastos públicos crea beneficios para las futuras generaciones, es apropiado, transferir la carga de la deuda hacia ellas. Pero este punto de vista no es universal, ya que para mucha gente, el traslado de las cargas para las generaciones futuras, provocado por la actividad actual del gobierno, es en esencia injusto. Ello, porque las personas consideran a sus herederos como extensiones de sus propias vidas, con intereses iguales a los propios. Adicionalmente, el crédito público introduce un mayor grado de incertidumbre sobre la futura obligación tributaria de la persona. Sin embargo, la preferencia entre el empréstito y la imposición estará sujeta a la actitud de ellas; si la gente cree que quizás pagarán menores impuestos en el mañana, entonces preferirán el empréstito. Tal actitud podría encontrarse en las personas de edad, próximas a jubilarse. Más si por el contrario, la creencia es que la obligación impositiva será mayor, como en el caso de los más jóvenes que esperan aumentar sus ingresos, entonces los empréstitos resultarán menos atractivos 2.- Equidad intergeneracional. Supóngase que debido al progreso tecnológico nuestros nietos serán más ricos de lo que somos nosotros. Si hoy es sensato transferir recursos 150


de ricos a pobres, por qué no debiéramos transferir recursos de las generaciones futuras más ricas hacia las presentes más pobres. Por supuesto, sólo en el caso de que las generaciones futuras fuesen más desposeídas que las presentes (producto, digamos del agotamiento de los recursos naturales no renovables), la lógica nos llevaría a una conclusión totalmente opuesta. 3. Eficiencia. La cuestión a considerar aquí es sí la deuda o los impuestos resultantes provocan presión excedente. El análisis bajo esta perspectiva es comprender que todo incremento del gasto público debe ser inexorablemente financiado por un aumento de impuestos. Ahora bien, la selección entre financiar mediante impuestos o crédito público, es una cuestión de oportunidad de los impuestos. Si el financiamiento es por medio de impuestos, sólo será necesario un gran pago al momento en que el gasto público se emprenda. En el caso del empréstito, muchos pagos pequeños de impuestos son necesarios para hacerle frente al servicio de la deuda. En ambos situaciones el valor presente de la serie de recaudación debe ser la misma. ¿Hay alguna razón para preferir uno u otro método de financiamiento por motivos de eficiencia, si el valor presente de la serie de recaudación es el mismo? Como veremos en el Capitulo XIII, un impuesto sobre la renta del trabajo distorsiona la decisión entre trabajo y ocio, como resultado de la presión excedente. La presión excedente crece en forma más que proporcional al incrementarse la tasa del impuesto, por lo tanto, desde el punto de vista de la eficiencia, una serie de impuestos con tasas bajas, no es equivalente a un impuesto con una tasa elevada, así, estén diseñados para recaudar la misma suma de dinero (Barro, Robert 1979) Aunque este argumento ignora otra importante consideración, la adicional presión excedente creada por la deuda al reducir las existencias de capital (efecto expulsión). Si bien el financiamiento a través del crédito público es más eficiente desde el punto de vista de la oferta de trabajo, lo será menos desde las decisiones de asignación de capital. No está claro, cuál de los dos efectos tendrá mayores repercusiones. 4.- Aspectos macroeconómicos. Hasta ahora nuestra premisa ha sido la existencia del pleno empleo de los recursos, característica de las tendencias a largo plazo de la economía. ¿Qué dicen, los modelos macroeconómicos de corto plazo explícitamente formulados con desocupación de recursos, sobre la escogencia entre impuestos o crédito público? Según el modelo estándar Keynesiano, la escogencia depende del nivel de desocupación. Si el nivel de desocupación es bajo, el gasto expansivo del gobierno puede producir inflación, por lo tanto es necesario aspirar (incrementando los impuestos) recursos del sector privado. Contrariamente, cuando el desempleo es alto, el déficit (financiado con crédito público) es una medida apropiada para estimular la demanda. Este enfoque es algunas veces denominado finanzas funcionales (uso alternativo de impuestos y crédito público para mantener estable la demanda agregada, sin tener que preocuparse por el equilibrio presupuestario per se –Capitulo XI: Déficit sistemático). Luego del colapso del modelo Keynesiano en los años 70, se erosionó la creencia general depositada en las finanzas funcionales. 5.-Crisis de confianza. Aparte de los pequeños efectos directos de carácter restrictivo sobre el consumo y la inversión (pleno empleo), un programa de gastos financiado mediante el crédito público, puede por vía indirecta, ejercer efectos adversos sobre la economía. El crecimiento de la deuda y por consiguiente de la carga por intereses, puede abrigar temores de mayores gravámenes en el futuro o a una quiebra financiera nacional, que puede reducir la inversión privada y en ciertos casos el consumo. La rentabilidad de ciertas inversiones con el correr de los años aparecerá disminuida, si se cree que la deuda llevará a mayores impuestos o a un colapso en la posición crediticia del gobierno. En tal sentido, muchas personas considerarán el empréstito indeseable por naturaleza y que, si es posible, debe evitarse. 6.- Consideraciones morales y políticas. Algunos comentaristas conservadores argumentan que la decisión entre impuesto o crédito público es una cuestión moral. Demasiada confianza en el déficit no es, ni pura ni principalmente un asunto de 151


carácter económico. Es el reflejo de una moral fracasada, un defecto de la conciencia pública conservadora (Will, George 1985a). La moralidad requiere de autocontrol; los déficits son reveladores de una falta de autocontrol, por lo tanto los déficits son inmorales. El argumento obligado no económico contra el déficit sistemático es de naturaleza política. El proceso político tiende a subestimar los costos del gasto público y a sobreestimar sus beneficios. La norma del presupuesto equilibrado pondera más cuidadosamente los beneficios y los costos, por lo tanto, previene contra el crecimiento desmesurado del sector público. Existe cierta predisposición de los cuerpos legislativos y administraciones en favor de los empréstitos, porque éstos le permiten ofrecer servicios (agradables a los votantes) sin cobrar impuestos (que no les gustan). El ofrecimiento de servicios públicos por parte del gobierno resulta indoloro... mientras no se piense en el futuro. Por ello, aparte de la justificación del crédito público en periodos recesivos como instrumento de política fiscal, el empréstito se limita ante todo: 1.- Financiamiento de obras reproductivas que brinden sus beneficios durante largo tiempo. 2.- Financiamiento de guerras u otros programas que requerirían fuertes aumentos impositivos y drásticas reducciones en el consumo. 3.- Financiamiento del déficit, cuando los gobiernos enfrentan fuertes demandas por servicios y una enérgica oposición al aumento de los impuestos. Elección entre crédito público y creación de dinero Los gobiernos tienen en la creación de dinero una vía fácil para el financiamiento de sus actividades. Esta puede ser realizada de dos formas: emisión de papel moneda o préstamos del banco central (6). La creación de dinero tiene como ventaja fundamental su carácter neutro, al no ejercer ninguna presión excedente sobre las personas, puesto que el gobierno obtiene sus fondos sin que nadie deba renunciar a nada y no da lugar a pagos por amortización de la deuda contraída. Entonces, ¿Por qué no cuenta con suficiente apoyo este método, frente a la imposición o los empréstitos que exigen el pago de intereses? Desde un punto de vista económico, la objeción básica a la creación de dinero es que no provoca una reducción de los gastos privados en términos monetarios, incumpliendo una función primordial de los recursos públicos. En efecto, el aumento de las reservas de la banca comercial, provocada a su vez por el aumento de los gastos públicos, incrementará el nivel de préstamos a la actividad privada y pública. La lección aprendida por las sociedades en situaciones de ocupación más o menos plena, es la inflación. De allí que tiene plena justificación la posición clásica al alertar sobre la posibilidad de que el incremento de la masa monetaria sin el correlativo aumento de la producción de bienes y servicios, provocaría inflación, aumentando de nuevo los gastos del Estado, incurriendo en un nuevo déficit y financiándolo por nuevas emisiones, lo que resultaría a la postre en una espiral inflacionaria (7). La inflación es rechazada por varias razones: 1.-Se convierte en un agente no institucional de redistribución regresiva del ingreso real, para aquellas personas cuyos ingresos se quedan a la zaga del crecimiento del nivel general de los precios y/o cuyos activos financieros (acciones, bonos) disminuyen su valor real. 2.-Por la depreciación de los bonos públicos, como resultado de la pérdida de confianza en el gobierno. 3.-Como fuente generadora de conflictos sociales y laborales, por temor de que los precios queden por encima de los ingresos. 4.-Por la inseguridad y desorganización de las actividades económicas, y 152


5.- Por constituir agente catalizador de situaciones sicológicas de angustias, desalientos, frustraciones, sensación de deriva y otras formas de desquiciamiento de la conducta individual y colectiva. Como consecuencia de lo anterior, el gobierno en periodos de pleno empleo suele evitar la utilización de la creación de dinero como fuente de financiamiento. Es en verdad lamentable que la experiencia y justificación aplicable a periodos de ocupación plena, se trasladen a situaciones depresivas de la economía, cuando se justifica plenamente la creación de dinero para no reducir los gastos privados.

TÉCNICA DEL EMPRÉSTITO Y DEUDA PÚBLICA El crédito público es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo; el empréstito es la operación crediticia concreta mediante el cual el Estado obtiene dicho préstamo, y la deuda pública, consiste en la obligación que contrae el Estado con los prestamistas, como consecuencia del empréstito (8) . La técnica del empréstito El empréstito es una manera de anticipar recursos futuros, para movilizarlos inmediatamente y cuya recuperación se hará en varios años. Esta operación comporta dos fases: el Estado formula las condiciones de la emisión, de manera de hacer más ventajosa la compra de títulos por los particulares y luego, recibe el dinero de la suscripción de los títulos, negociados según diferentes modalidades (9). Emisión del empréstito Según el artículo 312 de la Constitución Nacional, y la LOAFSP artículo 78, las operaciones de crédito público guardarán relación con el tamaño de la economía, la inversión reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda pública; de igual forma, estas operaciones deberán estar reguladas de manera general por una ley orgánica, no pudiéndose realizar ninguna contratación, sin la existencia de una ley especial que la autorice o la habilite, dictada conforme a tal ley orgánica. La ley especial de endeudamiento anual será presentada a la Asamblea Nacional conjuntamente con la Ley de Presupuesto. En Venezuela La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público –LOAFSP-(Gaceta Oficial, N° 40.311 del 09/12/2013) en su Titulo III Del Sistema de Crédito Público, contiene las disposiciones legales que rigen la contratación de empréstitos y demás operaciones de crédito público de la República, los estados y las municipalidades, los institutos autónomos, las empresas del Estado, y demás organismos de carácter público. Dos aspectos importantes deben tenerse en consideración a la hora de lanzar un empréstito: las ventajas ofrecidas a los potenciales compradores, de manera que desvíen sus ahorros hacia la compra de títulos públicos, y en segundo lugar, las garantías o cobertura de riesgos que amparan la operación. Ventajas ofrecidas a los prestamistas. La ventaja principal es el tipo de interés, el cual representa el precio pagado por el Estado a los suscriptores del empréstito, como contrapartida del uso o alquiler del dinero dado en préstamo. Otras ventajas de orden jurídico y fiscal, junto a las económicas, hacen las operaciones de crédito público más apetecibles a los particulares (10). 1.-Tipo de emisión. La emisión del empréstito puede ser a través de títulos colocados a la par, operación que consiste en venderlo a su valor nominal, lo cual sucede en condiciones normales. Un título cuyo valor nominal sea Bs. 100.000 al 3%, el Estado se obliga a devolver el capital Bs. 100.000 más Bs. 3.000 por pago de intereses. Si por alguna razón existieran dificultades en la colocación de los títulos, éstos pueden ser vendidos bajo la par. En el mismo 153


ejemplo anterior, el Estado vende el título con 20% de descuento, a la tasa de interés convenida del 3%, pero se obliga a devolver el valor nominal del mismo (Bs. 100.000). De esta operación resulta que la tasa de interés real (3,75%) será superior a la nominal (3%). 2.- Prima de reembolso y premios. Se asegura el pago de una prima por reembolso anticipado del capital. El título se coloca a la par (valor nominal), pero al reembolsarlo, el Estado paga al suscriptor una suma mayor a la nominal. Esta operación puede combinarse con premios adjudicados por sorteo, como forma de lograr mayores alicientes a los suscriptores. 3.- Efecto cancelatorio de impuestos. El Estado puede acordar a los tenedores de bonos públicos la posibilidad de cancelar impuestos u otras deudas estatales. Si los títulos se cotizan más bajos en la bolsa, el tenedor recibe una ventaja, ya que el Estado se los recibe por su valor nominal (Art. 100, ejusdem). 4.- Privilegios fiscales y jurídicos. El Estado puede acordar exoneraciones tributarias, totales o parciales sobre los ingresos provenientes de los títulos, o por la transmisión de los mismos. Aún, pudiera llegar al extremo de conceder el privilegio jurídico de la inembargabilidad de los títulos, ventaja que pudiera ser exorbitante. Garantías. Las operaciones de crédito público suelen estar protegidas contra los riesgos de insolvencia, fluctuaciones monetarias y cualquier otro tipo de evento, que ponga en peligro el reembolso a los acreedores del dinero otorgado en préstamo (11). 1.- Garantías reales. Las garantías reales tienen poca utilización y consisten en la afectación de un determinado bien del deudor para garantizar el cumplimiento de la obligación: bienes situados en el exterior, depósitos de oro o valores mobiliarios. 2.- Garantía personal. Compromiso adoptado por un tercero (avalista o fiador) de pagar las sumas prestadas, en caso de no hacerlo el deudor, e.g. el aval que da la República a los compromisos adquiridos por la municipalidades, empresas del Estado e institutos autónomos. 3.-Garantía especial. El compromiso adquirido queda garantizado por la recaudación de determinadas rentas públicas: derechos aduaneros, ingresos de monopolios fiscales, rentas portuarias, etc. Este procedimiento ha sido históricamente desechado, por el daño que causa a la soberanía nacional. 4.- Garantía contra fluctuaciones monetarias. Esta garantía tiende a proteger al prestamista (tenedor) contra las depreciaciones monetarias. Por ello, en los contratos de empréstitos suelen incluirse cláusulas que garantizan la estabilidad del dinero que se reembolsa a los acreedores, para compensarlos de cualquier desvalorización que afecte sus intereses. Estas garantías son de diversos tipos: A.- Garantía de cambio. Aquélla en la que el servicio de la deuda se vincula al valor de una moneda extranjera considerada fuerte y estable ($, €, £, ¥). Cuando se trata de empréstitos internos, no quiere decir que el pago del servicio de la deuda se hará en divisas, sino, que en caso de ocurrir una devaluación de la moneda nacional, los tenedores de bonos públicos (acreedores) no se verían perjudicados. B.- Cláusula oro. Consiste en la obligación a cargo del Estado de pagar la deuda ajustada al precio internacional del oro. Como en el caso anterior, esta cláusula no significa el pago en oro, sino la referencia a este metal como medida de valor para el pago en moneda nacional. C.- Cláusula de opción. Se le brinda al deudor el privilegio de elegir la plaza de pago o el tipo de moneda. D.- Empréstitos indexados. La indexación consiste en relacionar el valor del empréstito al valor de la moneda, calculado éste último, bien en base al índice general de precios, o bien en base al precio de ciertos productos y/o servicios (carbón, electricidad, hierro, petróleo, etc.). Este sistema presenta 154


dos ventajas principales sobre los anteriores. En primer lugar, constituye una garantía más auténtica, en el sentido de compensar la pérdida de valor de la moneda con la depreciación y no a través de la devaluación; las variaciones del poder adquisitivo de la moneda, son más el reflejo de la variación de los precios internos, que de las variaciones del tipo de cambio extranjero. En segundo lugar, ayuda a cambiar la imagen del signo monetario nacional, al conceder mayor confianza a la moneda nacional frente a la extranjera. Negociación del empréstito La negociación, venta o colocación de los títulos puede efectuarse mediante distintos procedimientos (12). 1.- Suscripción pública. Este método consiste en la oferta pública de toda la emisión o de series sucesivas, previa la realización de una campaña de publicidad que anuncie las condiciones generales del empréstito. El público podrá adquirir los títulos directamente, o en las instituciones bancarias. En este último caso, los bancos actúan de simples colaboradores del Estado, pero no toman ninguna participación en la operación. 2.-Colocación por banqueros. En este caso el Estado conviene con una o varias instituciones bancarias la colocación de los títulos en el mercado. En Venezuela, el Banco Central dentro de las operaciones de mercado abierto, está facultado por su ley de creación (Art. 48, numeral 4), a comprar y vender en el mercado títulosvalores. (Gaceta Oficial, N° 38.232 del 20-07-05) 3.- Venta en bolsas. En este caso, el Estado vende los títulos en la bolsa o mercado de valores a medida que las necesidades lo exijan. Este procedimiento permite explorar las condiciones del mercado, pero ofrece el inconveniente de su limitación, dado que la emisión de grandes cantidades puede causar perturbaciones en el mercado bursátil. 4.- Licitación. Este procedimiento es el empleado generalmente en la colocación de las letras de tesorería. Los títulos se ofrecen en licitación, a las instituciones bancarias, financieras y los corredores de bolsa, adjudicándose según las ofertas más convenientes para el Estado. La deuda pública Toda operación de crédito público comporta dos elementos: empréstito y deuda. La deuda es la obligación creada por el empréstito, por tanto, el Estado debe tomar las previsiones correspondientes para el pago de su servicio (amortización e intereses). La deuda pública total del gobierno central registrada al 31 de diciembre de 2016, de acuerdo al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca PúblicaOficina Nacional de Crédito Público, asciende a la cantidad de Bs. 1.482.300 millones (cifras preliminares calculadas a un tipo de cambio de Bs 10 por USD), de los cuales, el 68,45% (Bs. 1.014.660 millones) corresponden a deuda pública interna y el 31,55% a deuda pública externa (Bs. 467.640 millones, equivalentes a $ 46.764 millones). Este total representa 17,7 % sobre el Producto Interno Bruto calculado a precios corrientes del año 2016 y estimado indirectamente (Bs. 8.375.233 millones). “La Ley Especial de Endeudamiento para el Ejercicio Fiscal 2016, aprobada por la Asamblea Nacional en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6203 del 1 de diciembre de 2016, determina el límite anual máximo del endeudamiento en bolívares y contempla los siguientes rubros financieros: 1. La cantidad de CINCUENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS TREINTA MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 59.332.630.839,00) o su equivalente en divisas al tipo de cambio oficial, para la Contratación de Proyectos a ser 155


ejecutados por los órganos o entes que conforman el sector público, autorizados conforme al Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. 2. Así mismo, se establece un monto de TREINTA Y SEIS MIL QUINIENTOS NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL DIECISIETE BOLIVARES SIN CENTIMOS (Bs.36.509.477.017,00) o su equivalente en divisas al tipo de cambio oficial, destinado al Desembolso de Operaciones de Crédito Público, por concepto de proyectos ejecutados, de acuerdo a las asignaciones presupuestarias descritas en la Ley de Presupuesto Anual para el ejercicio económico financiero 2016. 3. Un monto destinado al Desembolso del Servicio de la Deuda Pública Externa e Interna cuya cantidad asciende a OCHENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS OCHENTA BOLIVARES SIN CENTIMOS(Bs. 87.939.696.780,00) o su equivalente en divisas al tipo de cambio oficial. 4. Operaciones de contratación de crédito público destinadas al Refinanciamiento o Reestructuración de la Deuda Pública Nacional, cuyo monto alcanza a SETENTA MIL SETECIENTOS SESENTA Y TRESMILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y UN MIL OCHENTA Y SEIS BOLIVARES SIN CENTIMOS (Bs. 70.763.791.086) o su equivalente en divisas al tipo de cambio oficial. 5. Emisión de Letras del Tesoro, en circulación al cierre del ejercicio económico financiero 2016, y hasta un máximo de TREINTA Y UN MIL SEISCIENTOSTREINTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS MIL BOLIVARES SIN CENTIMOS (Bs. 31.636.500.000,00)de conformidad a lo establecido en el artículo 80, numeral 1 y artículo 82 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. En conclusión, el Ejecutivo Nacional para el ejercicio económico financiero 2016, fundamentará sus políticas de endeudamiento sobre la realización de acciones dirigidas al manejo prudente y sostenible de la Deuda Pública Nacional, asegurándose: 1.-La disponibilidad de recursos para la inversión pública, 2.-Honrar de forma oportuna los compromisos y obligaciones de la República para el año 2016, 3.-Apoyar la actividad económica, 4.-Acentuar los programas de inversión social en base a los distintos Proyectos a ejecutar. La economía venezolana para el ejercicio económico financiero 2016, prevé un clima propicio para inversiones a realizar conforme a lo establecido en esta LEEA que se materializarán en la modernización, fortalecimiento y apoyo a los sistemas institucionales que contribuyan, por una parte, al mejoramiento del aparato productivo y por la otra, crear fuentes de empleo directo e indirecto que beneficien al ciudadano.” Con respecto al monto total de la deuda pública registrada del gobierno central para el año 2016 de $ 148.230 millones, debemos establecer algunas precisiones. Dentro de ese monto de $ 148.230 millones se excluye, por razones metodológicas, la deuda financiera de PDVSA, el Fondo Chino, los préstamos del BCV a los organismos públicos descentralizados, las expropiaciones de empresas transnacionales y la deuda comercial de proveedores venezolanos (CADIVI), así como otros pasivos no declarados. Según estimaciones del economista Asdrúbal Batista se calcula que esos rubros no incluidos podrían alcanzar una cantidad similar al monto de la deuda registrada del gobierno central. (http://prodavinci.com/2015/04/21/actualidad/a-cuanto-asciende-la-deuda-totalde-venezuela/) A continuación describiremos en primer lugar, las distintas clasificaciones de la deuda pública y de seguidas, analizaremos sus diferentes formas de extinción.

156


Clasificación de la deuda pública Veremos las más importantes y particularmente aquellas que tienen utilidad para comprender la legislación venezolana sobre la materia. (LOAFSP arts. 7, numeral 4 y 130, numeral 3) 1.- Deuda interna y externa. La deuda interna es aquella que se origina por la contratación de empréstitos dentro del país. Comprende la emisión de Letras del Tesoro a corto plazo, Bonos y otras obligaciones a mediano y largo plazo. La deuda externa se origina por operaciones de crédito público realizadas en el exterior tanto por la emisión de títulos, como por la apertura de créditos con instituciones internacionales de carácter financiero, comercial e industrial (13). 3.- Deuda directa y deuda indirecta. La deuda directa se da cuando el gobierno central la contrata, y obtiene consecuentemente los fondos respectivos, es, por tanto deudor principal; mientras que la deuda indirecta, es la contraída por organismos distintos del gobierno central, o entidades privadas a las cuales el Estado ha afianzado o avalado su cumplimiento y que, por tanto, debe responder si el afianzado no cumple. (14) 4.- Deuda a corto, mediano y largo plazo. La deuda a corto plazo o como también se le denomina deuda flotante, está constituida por las letras del tesoro, emitidas para corregir desequilibrios transitorios de caja y cuya exigibilidad se produce generalmente en un ejercicio presupuestario (Art. 77, numeral 1, ejusdem). En Venezuela, se ha venido entendiendo por deuda pública flotante aquel conjunto de obligaciones a corto plazo contraídas por los entes gubernamentales por encima de sus disponibilidades presupuestarias y generalmente al margen de la ley (15). Como podrá notarse, el término de deuda flotante es bastante impreciso, aunque Duverger (16), la define como aquella deuda que se renueva cada vez a su vencimiento, convirtiendo las letras del tesoro en deudas perpetuas o indefinidamente renovadas. Extinción de la deuda pública La forma normal de extinción es el pago o amortización, aunque existen otros medios excepcionales como, la conversión y la consolidación de la deuda. Amortización (18). La amortización del empréstito significa su reembolso o pago, no solamente del capital adeudado, sino la carga por concepto de intereses. Pueden distinguirse tres clases de amortización: 1.- Amortización obligatoria. En este caso el reembolso se efectúa en fecha determinada. Puede hacerse globalmente, lo que sucede en general al vencimiento de los empréstitos a corto plazo, o progresivamente, lo cual opera en los préstamos a mediano y largo plazo. Para el caso de la amortización progresiva existen varios procedimientos. Así, en el método de las anualidades terminales, el pago se hace mediante cuotas iguales y consecutivas de amortización de capital e intereses, hasta saldar la totalidad de lo adeudado. Puede aplicarse también el sistema de sorteo, según el cual, una parte de los títulos al ser sorteados anualmente, son totalmente cancelados; por último, se suele recurrir a la licitación procedimiento mediante el cual se efectúa el reembolso a aquellos inversionistas que hagan la oferta más reducida para el rescate. 2.- Amortización facultativa. En este caso el Estado se reserva el derecho de amortizar o no el empréstito y de fijar las fechas en que se hará efectiva tal amortización. En los empréstitos perpetuos siempre existe la posibilidad de una amortización facultativa.

157


3.- Amortización indirecta. Es aquella que se produce mediante la emisión de papel moneda; no constituye un verdadero método de reembolso, y conserva todas las desventajas de la creación de dinero. Conversión. Es la operación que tiene por objeto la transformación de un título del empréstito viejo, por un título nuevo del mismo valor nominal, pero con una tasa de interés menor o, eliminándose las ventajas especiales si las hubiere (privilegios fiscales). El objetivo que se persigue con la conversión es la reducción de la carga por intereses o la supresión de una ventaja fiscal. Consolidación. Es una operación similar a la conversión, con la diferencia de que lo que se modifica, no es el tipo de interés sino el plazo; los títulos a corto plazo son cambiados por títulos a largo plazo. Incumplimiento de la deuda pública. Puede suceder que un Estado deudor, por motivos deliberados o por carencia de recursos, incumpla alguna de las obligaciones contraídas al suscribir el empréstito: reembolso, pago de intereses, plazo, etc. El incumplimiento de la obligación puede revestir varias modalidades (18): 1.- Repudio de la deuda. Se trata de un acto unilateral mediante el cual el Estado niega la obligación derivada del empréstito. Esta actitud quebranta la confianza y crédito del Estado. 2.- Moratoria y bancarrota. En estos casos el incumplimiento se produce por la carencia o insuficiencia de fondos para atender debidamente las obligaciones contraídas por medio del empréstito. Si se trata de un mero atraso transitorio y el pago se reanuda, tal situación se denomina mora; por el contrario, si el atraso es prolongado, tal situación recibe el nombre de moratoria (default). Por último se dice que existe bancarrota cuando el Estado suspende indefinidamente los pagos por falta de capacidad financiera. A principios de siglo (1903), las potencias europeas (Inglaterra, Alemania e Italia), ejercieron actos de fuerza contra Venezuela, por haberse declarado el gobierno de Cipriano Castro en estado de insolvencia para cumplir con los compromisos financieros contraídos con la banca europea.

158


NOTAS AL CAPÍTULO X (1) DUE, John, Análisis Económico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos Aires 1970. pp. 481-82 (2) DUE, John et al., Análisis Económico de los Impuestos y del Sector Público. Ed. El Ateneo, 4 ed. Buenos Aires 1977. p. 215 DUE, John, Op. cit. pp. 481-86 (3) DUE, John et al., Op. cit. pp.216-18 DUE, John Op. cit. pp. 487-88, 495-97 ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin. McGraw Hill 4th. ed. Boston. 1995. pp. 457-474 (4) BUCHANAM, James, Públic Principles of Public Debt. Ed. Irwin, Ill. 1958 (5) DUE, John, Op. cit. pp. 490-93 DUE, John et al., Op. cit. 219-221 ROSEN, Harvey. Op. cit. (6) DUE, John et al., Op. cit. 214-15 DUE, John Op. cit. p. 492 (7) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. pp. 231-32 (8) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972. p.343 (9) DUVERGER, Maurice, Op. cit. p. 152 (10) Ibid. pp. 154-57 (11) Ibid. p. 158 VILLEGAS, Héctor Op. cit. pp. 360-61 (12) Ibid. pp. 363-64 (13) OCEPRE, Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987 p.102 (14) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. p. 252 (15) Ibid. p. 253 (16) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe Final. Caracas 1983. pp. 363-64 (17) DUVERGER, Maurice, Op. cit. pp. 195-96 (18) Ibid. pp. 171-77 (18) VILLEGAS, Hector, Op. cit. pp. 366-67

159

XI EL PRESUPUESTO PÚBLICO Gran parte de las decisiones de los gobiernos se expresan a través de sus presupuestos fiscales, no en vano se afirmaba en el pasado que el presupuesto fiscal es la expresión en términos financieros de lo que el gobierno se propone realizar durante el periodo presupuestario, que por regla general es de un año. Modernamente, no se concibe al presupuesto sólo como la expresión financiera del plan de acción del gobierno, sino que abarca una concepción mucho más amplia, integrándose a la planificación del desarrollo económico y social como uno de sus principales instrumentos. Desarrollaremos en este capítulo en primer lugar, los aspectos teóricos del presupuesto público y en una segunda sección, las principales técnicas de programación y las fases del ciclo presupuestario.

TEORÍA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Estudiaremos las vinculaciones existentes entre la planificación y el presupuesto, sus rasgos característicos y los principales principios que regulan la acción presupuestaria. Planificación y presupuesto El Sistema de planificación está integrado por varios instrumentos, cada uno de los cuales cumple su función especifica, complementaria con los demás. Los planes a largo y mediano plazo deben ser ejecutados en el corto plazo a través de programas específicos de acción inmediata; corresponde al Plan Operativo Anual la concreción de los requerimientos que exige la acción inmediata. Uno de los componentes del Plan Operativo Anual es el Presupuesto del Sector Público, a través del cual se procura la definición concreta de los recursos a obtener y la asignación de los mismos en términos de gastos corrientes y de inversión, discriminados por programas y actividades, y a nivel sectorial e institucional (1). La elaboración del presupuesto-programa es el proceso fundamental que vincula el ejercicio presupuestario con el plan de corto plazo. Tanto en éste como en el presupuesto, los programas deben responder a las estrategias y objetivos de carácter macroeconómico pare el conjunto de la realidad nacional, regional o local, pero, es en el presupuesto donde se indican los recursos materiales que demandan las acciones y para cuya movilización se requieren de recursos monetarios, que en definitiva son los que determinan las asignaciones presupuestarias a las diversas instituciones del Estado. Así, el presupuesto, a través de todas las etapas de su proceso, resulta el medio más idóneo para concretar y lograr el cumplimiento- en lo que le corresponde- de los objetivos de los planes de desarrollo económico y social. En Venezuela la utilización del presupuesto público como instrumento de planificación es recogido por la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, (LOAFSP. Gaceta Oficial N° 40.311 de fecha 09-12-2013), Titulo II del Sistema Presupuestario, su artículo 10 establece: Los presupuestos públicos expresan los planes nacionales regionales y locales, elaborados dentro de las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la Nación aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos aspectos que exigen, por parte del sector público, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del país.. El Plan Operativo Anual Nacional deberá ser presentado a la Asamblea Nacional en la misma oportunidad en la cual se efectúe la presentación formal del Proyecto de Ley de Presupuesto... 160

CAPÍTULO XI: EL PRESUPUESTO PÚBLICO

Los principios del presupuesto La importancia del presupuesto como instrumento regulador de las acciones del sector público y la trascendencia que tiene en los diferentes órdenes de la actividad nacional, obligan, al igual que cualquier técnica, que se rija por una serie de normas que garanticen su mayor racionalidad. En la terminología de las finanzas públicas ellas se conocen como principios del presupuesto. Muchos son los principios enumerados por los diferentes tratadistas; sin embargo hemos seleccionado, entre todos ellos, aquéllos que tiene mayor vigencia y ponen de manifiesto la vieja controversia entre las finanzas clásicas y modernas: unidad, anualidad y equilibrio. El principio de la unidad y sus excepciones Este principio establece que todos los ingresos y gastos de un ente público deben figurar en un solo presupuesto. Este principio por lo demás propio de las finanzas tradicionales se justificaba por las siguientes razones (2): 1.- Permite apreciar si el presupuesto está equilibrado. 2.- Dificulta la realización de maniobras, como la simulación de economías o el ocultamiento de gastos en cuentas especiales. 3.- Hace posible conocer la magnitud efectiva del presupuesto y la porción de las rentas afectada por las erogaciones. 4.- Evita complicaciones y oscuridades, y 5.- Desde el punto de vista político, facilita el control parlamentario, que se vería dificultado por las cuentas fraccionadas; al propio tiempo que posibilita la comparación del grado de utilidad de los gastos, al enumerarlos en forma integral. La legislación venezolana acoge en líneas generales el principio de la unidad del presupuesto; así, la norma constitucional del artículo 314 indica: No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto...; es evidente que esta referencia a la Ley de Presupuesto, en singular, descarta la existencia del sistema de doble presupuesto. No obstante lo anterior, hay que señalar que el presupuesto fiscal venezolano coexiste con otro vasto conjunto de textos presupuestarios del sector público, pero cuyos gastos no se rigen directamente por el régimen impuesto al Tesoro a través de la Ley de Presupuesto. En efecto, la Constitución establece que los Estados, el Distrito Capital, los Territorios y Dependencias Federales, y los Municipios, constituyen personas jurídicas capaces de manejar un patrimonio tanto propio como derivado del situado constitucional para llevar adelante su gestión. En cada entidad, un cuerpo deliberante local (Consejo Legislativo, Concejo Municipal), actuando de conformidad a las leyes y reglamentos especiales sobre la materia, aprueba un presupuesto que comprende la estimación de ingresos y la autorización de gastos que realizará la administración local. Las normas que rigen el carácter obligante y la ejecución de estos presupuestos se encuentran reguladas en la LOAFSP, la cual señala en sus artículos 6 y 9, la obligación que tienen todos los organismos que conforman al Sector Público de regirse por los principios y normas que conforman el proceso presupuestario. Si bien, la existencia de presupuestos múltiples a nivel de los estados y municipios plantea inconvenientes para un cabal cumplimiento del principio de la unidad del presupuesto, no existe fuerza legal posible, dado nuestro sistema constitucional, de que aparezcan los ingresos y gastos de los estados y municipios formando parte del presupuesto que aprueba en el Congreso Nacional (3). La diversidad del sistema presupuestario venezolano no se limita a la antes mencionada variedad de presupuestos correspondientes a las entidades territoriales. Diversas personas de carácter público o sociedades con participación de éste, integran esta red de documentos presupuestarios vinculados en mayor o menor medida con el 161


presupuesto fiscal y sujeto a las normas de la legislación presupuestaria. Existen además de los artículos 6 y 9, diversas normas de carácter jurídico contenidas en la mencionada ley que le dan una coherencia formal y de contenido a los presupuestos de los institutos autónomos, empresas del estado y otras entidades de derecho público, permitiendo una relativa unidad del sistema presupuestario. Así por ejemplo, en el plano formal, el Capítulo IV del Título II de la LOAFSP, señala las pautas técnicas del régimen presupuestario de las Sociedades Mercantiles del Estado y otros entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales. De igual forma, en el plano de contenido, el artículo 69 ejusdem, establece la norma legal para la aprobación de los respectivos presupuestos por parte del Presidente de la República en consejo de ministros (4). Como quiera que este sistema de presupuestos múltiples dificulta la apreciación de gestión del sector público en general, la cuantía de los fondos que éste maneja, y su influencia en la economía, la LOAFSP dispone en su artículo 75, la presentación del Presupuesto Consolidado del Sector Público antes del 30 de Mayo del año en curso. Buena parte de las entidades autónomas, sociedades y otras personas jurídicas dotadas de relativa autonomía financiera, han sido creadas en virtud de la excepción del principio de unidad, el cual exige que todos los gastos e ingresos del tesoro público figuren en el presupuesto fiscal. Hay opiniones divergentes con respecto a esta materia, existen quienes argumentan que el incumplimiento del principio de la unidad del presupuesto ha llevado a la creación de un sin número de organismos, haciendo progresivamente más difícil la visión global y comprensiva de los gastos e ingresos públicos. Otros, consideran que la integración de estos organismos en el presupuesto del gobierno central entrañaría difíciles situaciones que corregir, engendradas entre otras, por la evolución de la concepción clásica del Estado hacia una más moderna, donde actúa en el mismo plano de igualdad que los particulares. Existen ciertos ramos de ingresos a los cuales se les ha desafectado de la unidad del tesoro. El artículo 34 de la LOAFSP, señala cuales ramos de ingresos podrán ser afectados para fines específicos. La afectación especifica de recursos refleja, en parte, el deseo de hacer que un determinado impuesto sea más aceptable por los contribuyentes, asignándolo a una finalidad con fuerte apoyo popular: impuesto sobre la gasolina destinado exclusivamente en algunos países a la construcción y mantenimiento de autopistas. Algunos autores son de la opinión que es más fácil emprender y expandir una actividad utilizando un financiamiento de esta manera, que si se incluye en el presupuesto general. La principal objeción a esta práctica, consiste en la rigidez presupuestaria que el mecanismo implica. El poder legislativo tiene las manos atadas en cuanto a la asignación específica de los recursos. La flexibilidad para adaptarse a condiciones y preferencias cambiantes se reduce en gran medida, y además, no confiere mayores posibilidades a los congresistas de expresar sus preferencias, cercenando de hecho su libertad (5). La falta de flexibilidad de los ingresos públicos también puede ser observada en Venezuela, además de la limitación ya señalada, en la inmovilización de grandes recursos estimados en 54,68% (10,5 % del PIB) del gasto total del Gobierno Central para el año 2016. Estos gastos rígidos llegan a representar el 59% (Las cifras en millones de bolívares provienen de las siguientes operaciones aritméticas: Gastos Rígidos÷Total de Gastos= 846.812÷1.548.574x100%=54,68%; Gastos Rígidos÷Ingresos Corrientes = 846.812÷1.424.125x100%=59,46%) del total del ingreso corriente, es decir, tres bolívares de cada cinco, están destinado a gastos preestablecidos, (Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto para el Año 2016, pp. 132-139) que por razones legales, económicas,

sociales y financieras no se puede cambiar su destino final. Así tenemos, entre las más importantes las siguientes disposiciones legales: 1.- Del total de ingresos ordinarios estimados, un monto no menor del 15 % será destinado a financiar la partida de Situado, establecido de acuerdo al artículo 167, numeral 5 de la Constitución Bolivariana. 2.- Un porcentaje proveniente del ingreso ordinario petrolero adicional debe destinarse al Fondo de Inversión de Estabilización Macroeconómica (FIEM), calculado después de deducida la suma correspondiente al situado constitucional, 162


la parte correspondiente que debe transferirse a los Estados según la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos y la porción de ingresos que dispone la Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la Deuda Pública de Venezuela; todo de conformidad a lo dispuesto en la Constitución Nacional en su artículo 321, la LOAFSP: Título III, Capítulo I Del Fondo de Inversión de Estabilización Macroeconómica, y la Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la Deuda Pública de Venezuela, artículos 2, 3 y 4 (Gaceta Oficial de fecha 5- 12- 1997. N° 36.349) 3.- Asignación Económica Especial en beneficio de los estados y el Distrito Metropolitano de Caracas, derivada de las minas e hidrocarburos, constituida con el equivalente de un porcentaje mínimo de veinticinco por ciento (25%) del monto de los ingresos fiscales recaudados durante el respectivo ejercicio presupuestario, por conceptos de tributos contemplado en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional; todo ello conforme lo establecido por la norma constitucional en el artículo 156, numeral 16 y Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas derivados de Minas e Hidrocarburos (Gaceta Oficial, N° 37.086 del 27-11-2000), en su artículo 2. 4. Aportes en divisas provenientes del remanente de las reservas internacionales administradas por el BCV (Arts. 113 y 114 de la Ley BCV Gaceta Oficial, N° 38232 del 20-7-2005), que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos, deberán ser transferidas al Fondo de Desarrollo Nacional (Gaceta Oficial, N° 38261 del 30-08-2005) para el financiamiento de proyectos de inversión productiva en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas. 5. Recursos en divisas provenientes de la aplicación de la contribución especial por concepto de exorbitantes precios petroleros, calculados cuando el barril de petróleo supere la barrera de los $ 40 previstos en la Ley de Presupuesto del respectivo ejercicio fiscal, los cuáles serán destinados al Fondo de Desarrollo Nacional [FONDEN] (Decreto-Ley de Reforma parcial que crea la Contribución Especial por precios extraordinarios y precios exorbitantes en el mercado internacional de hidrocarburos. Gaceta Oficial N° 40114 de fecha 20 de febrero de 2011) 6. Recursos que se establecerán en una partida de la Ley de Presupuesto anual, bajo la denominación Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), cuyo monto será aprobado por la Asamblea Nacional en un porcentaje no inferior al quince por ciento del ingreso real estimado por concepto del Impuesto al Valor Agregado y de la Ley de asignaciones económicas Especiales. (Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno. Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5963 de fecha 22/02/2010) 7.- La Ley de Universidades en su artículo 13 indica que del total de rentas contemplado en la Ley de Presupuesto, se destinará anualmente una partida global para su financiamiento no menor al 1 1/2 %. 8.- El Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el Instituto Nacional de Capacitación Educativa en las leyes que rigen el funcionamiento de esas instituciones, prevén aportes obligatorios del Estado al presupuesto de gasto de dichos organismos (Arts. 69 y 10 de las leyes del Seguro Social y del INCE respectivamente). 9- Asignación para el Fondo Nacional de los Consejos Comunales, creado por Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.806 de fecha 10 abril de 2006, con el propósito de financiar proyectos comunitarios, sociales y productivos. 10.- Asignaciones presupuestarias a Órganos con Autonomía Funcional como: Asamblea Nacional, Contraloría General de la República, Consejo Nacional 163


Electoral, Tribunal Supremo de Justicia, Ministerio Público, Procuraduría General de la República, Defensoría Pública, Defensoría del Pueblo, y Superintendencia Nacional de Auditoría Interna. 11.-Finalmente, y en este mismo orden de ideas, es importante destacar la inclusión en el proyecto de Ley de Presupuesto, de una serie de créditos presupuestarios que tienen por finalidad financiar compromisos ineludibles de carácter nacional e internacional contraídos por la República: (Rectificaciones al Presupuesto; Nómina del Gobierno Central; Fondo de Ahorro Intergeneracional (Arts. 155 y 192 LOAFSP); Leyes Programa; Servicio de la Deuda Pública; Fondo Especial de Jubilaciones (artículo 23 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios); Aportes a Organismos Internacionales; Ley de Política Habitacional; Sistema de Justicia; etc. La anualidad presupuestaria (6) Este principio significa que el presupuesto debe ser previsto para un período determinado, que ordinariamente es de un año. El tiempo que rige el presupuesto es el llamado año económico, ejercicio presupuestario o año fiscal. Para comprender la significación práctica de la anualidad presupuestaria conviene conocer los motivos que condujeron a la adopción de esta regla: a partir del siglo XVII y por influencia de las prácticas británicas, el carácter anual del presupuesto llegó a constituir un principio indiscutido de las finanzas clásicas. Contribuyeron a su afianzamiento argumentos de orden político, ya que el sistema robustecía la facultad parlamentaria de controlar al ejecutivo, de modo tal que la práctica iniciada de voto anual del impuesto, se transformó en un medio efectivo de conocer, vigilar y limitar la acción general del gobierno en la democracia clásica. La influencia ejercida por los principios liberales de la revolución francesa y la difusión de las instituciones políticas inglesas resultaron factores predominantes en la generalización del principio de la anualidad presupuestaria. Al lado de los razonamientos meramente políticos, el principio de la anualidad del presupuesto se convirtió en una regla desde el punto de vista financiero, al proveer a los Estados clásicos la posibilidad de hacer previsiones anuales, en forma detallada de gastos e ingresos del Estado, a fin de evitar el despilfarro y establecer un orden contable si se quiere de las cuentas del Estado. La anualidad se manifiesta desde un punto de vista práctico: porque corresponde a un ritmo esencial de la vida social y a la división fundamental del tiempo adoptado por los hombres. De otro lado, porque coincide precisamente con el periodo financiero que establecen las empresas privadas. En fin, el año es un periodo suficiente breve para que las previsiones tengan cierto valor y suficientemente largo para introducir una continuidad relativa en la vida financiera. En Venezuela el principio de la anualidad del presupuesto está consagrado en el artículo 313 de la Constitución Nacional y el artículo 8 de la LOAFSP, en los cuales se establece el principio de la anualidad presupuestaria y la vigencia del ejercicio presupuestario, el cual se inicia el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año. Dificultades de aplicación. No siempre existe una aplicación rigurosa del principio de anualidad presupuestaria; existen excepciones que se convierten en regla, ocasionando distorsiones que hacen en realidad que el presupuesto rija para periodos menores o superiores a un año. 1.- Reconducción del presupuesto. Puede ocurrir que el presupuesto rija para lapsos menores a un año, un presupuesto de tres meses por ejemplo, caso excepcional y que sólo se puede presentar en el llamado presupuesto reconducido. En efecto, puede presentarse el caso en que, llegado el primero de enero no hayan sido autorizados los gastos por el poder legislativo en el presupuesto ordinario y por tanto se ponga en vigencia un presupuesto global por un lapso tres meses, 164


mientras se aprueba de manera definitiva el presupuesto que está en discusión en la Asamblea Nacional, y evitar de esta manera la paralización de las actividades gubernamentales por el tiempo en que demore la sanción legislativa (artículos 39 y sgtes. LOAFSP). Este sistema es políticamente peligroso. El voto del presupuesto constituye en efecto un medio eficaz de presión de la Asamblea Nacional sobre el ejecutivo: la discusión del presupuesto es una prueba difícil para el gobierno. La reconducción del presupuesto precedente disminuye ciertamente esta presión y pone a disposición del poder ejecutivo la peligrosa opción de ejecutar un presupuesto sin la aprobación del parlamento. De igual manera, la reconducción del presupuesto no es más que un medio de excepción parcial en los regímenes democráticos (7). 2.- Los Créditos Adicionales. Cuando las previsiones presupuestarias son inexactas, ya que ha habido una sobre estimación de los créditos presupuestarios, ninguna dificultad surge: se anula total o parcialmente la porción excedentaria del crédito por medio de la denominada insubsistencia, que es una modificación presupuestaria que provoca rebaja a los créditos del presupuesto de gastos. Sin embargo, esta hipótesis es bastante rara: es la posición inversa la que se produce la mayoría de las veces, por lo que los gobiernos tienen la tendencia a subestimar las evaluaciones de los créditos con el deliberado propósito de no inquietar a la opinión pública y de obtener más fácilmente la aprobación parlamentaria. Por lo tanto es necesario corregir el presupuesto a todo lo largo del año por la vía de los créditos adicionales. Los créditos adicionales son doblemente peligrosos, tanto desde el punto de vista político como financiero. Desde un punto de vista político, los créditos adicionales son un medio de disminuir el poder presupuestario de la Asamblea Nacional. Financieramente, el desarrollo de los créditos adicionales presenta graves inconvenientes. Pueden comprometer el equilibrio presupuestario de una forma anárquica y desorganizada. Aún cuando la ley obliga indicar para un nuevo crédito adicional los ingresos por los cuales será financiado, esta práctica o disposición es desviada estipulando simplemente que los créditos adicionales serán imputados sobre los recursos de la tesorería, que en fin de cuentas no significa nada (8). Así, en Venezuela la Constitución en su articulo 314, señala la posibilidad de decretar créditos adicionales al presupuesto, para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes y siempre que el tesoro cuente con recursos para atender a la respectiva erogación. Del mismo modo, la LOAFSP en su artículo 52 y en el Reglamento N° 1 de la ley, consagra y establece las pautas de aplicación de la norma constitucional sobre los créditos adicionales y otras modificaciones al presupuesto. De otro lado, sólo podrá hacerse uso de los créditos adicionales, tan pronto como sea agotada la partida de Rectificaciones al presupuesto, la cual se establece en el artículo 53 ejusdem. Pudiéramos decir que esta por demás deplorable práctica, además de vulnera la coherencia entra plan y presupuesto, contribuye a la ruptura del equilibrio presupuestario y agrava las presiones inflacionarias sobre la economía. 3.- Créditos Plurianuales. Los presupuestos plurianuales son otro medio para atenuar los inconvenientes de la anualidad: corresponde al presupuesto bienal que se utilizó en Francia con diversas modalidades. Este presupuesto encuentra su justificación por dos razones, una de carácter técnico y otra económica. Técnicamente, el Estado moderno se encuentra al frente de una serie de actividades en la cual la ejecución abarca varios años y donde el costo total de la inversión debe ser previsto, evaluado y aprobado como un todo antes de iniciar los trabajos: por ejemplo los programas de grandes trabajos públicos y de inversiones. Es el caso de las obras concernientes al Metro de Caracas, Valencia, Mérida, Los Teques y Maracaibo; el Plan Ferroviario; el eje fluvial Orinoco-Apure; el Proyecto Hidroeléctrico Caruachi para la región guayana; la represa QuiborYacambú para los estados centro-occidentales; Planta Termoeléctrica Ezequiel 165


Zamora; Planta Hidroeléctrica Masparro; Desarrollo Uribante-Caparo; Saneamiento Ambiental Integral Lago de Maracaibo; Acueducto bolivariano para el estado Falcón, etc. De otro lado, la dependencia del presupuesto en relación a la economía, característica de las finanzas públicas modernas, hacen muy estrecho la anualidad tradicional. Allí, es necesario previsiones y decisiones a largo plazo. El ritmo de la economía es mucho más largo que el año y el presupuesto debe más o menos seguirlo. Tales son las justificaciones de la existencia leyes especiales, denominadas ley-programa, que son leyes independientes del presupuesto y que contienen un plan o programa de realización a largo plazo, previendo al propio tiempo su financiamiento en cada uno de los ejercicios afectados (9). Así tenemos que en la LOAFSP en sus artículos 19, 25, 77 (numeral 3 y 85), se establecen las normas para la contratación del total de obras, servicios y adquisiciones de que se trate, con la indicación expresa de incluir en los sucesivos ejercicios presupuestarios los correspondientes créditos a los compromisos anuales que se hayan convenido. 4.- Presupuestos Cíclicos. La idea de estos presupuestos consiste en prescindir de los presupuestos aisladamente considerados en periodos anuales, para reemplazarlos por otros, tomando en cuenta los periodos cíclicos de la economía. Los excedentes producidos en los periodos de prosperidad son aprovechables en los periodos de depresión para financiar los déficits recurrentes. Esta finalidad puede ser cumplida mediante tres procedimientos técnicos (10): A.- Constitución de reservas. Según la concepción cíclica es conveniente aprovechar los periodos de prosperidad para crear excedentes o reservas, mediante la intensificación de los tributos y, si fuera necesario, la reducción de los gastos: las reservas así constituidas se utilizarían en las épocas de crisis, haciendo posible la reducción impositiva o el aumento de los gastos públicos. La aplicación de esta política presenta algunas dificultades ya que existe gran tentación por parte del parlamento de dilapidar estas reservas. Para asegurar su conservación se ha previsto la constitución de fondos de reservas autónomos, como es el caso de los Fondos de Estabilización Macroeconómica y de Ahorro Intergeneracional, previstos en la Constitución Bolivariana y el Fondo de Desarrollo Nacional, a los cuales, se le pueden asignar recursos específicos por vía de la afectación de los ingresos fiscales provenientes de la industria de hidrocarburos. B.- Créditos de anticipación. Esta técnica, vinculada con la teoría del déficit sistemático, se propone combatir los efectos adversos de la coyuntura mediante la realización de grandes obras públicas financiadas por empréstitos o anticipos del Tesoro. La deuda emitida seria amortizada por los presupuestos en los periodos de prosperidad o imputada a los fondos de reserva constituidos; de allí, que los créditos otorgados serian verdaderos anticipos sobre los excedentes de las épocas prósperas, lo cual justifica la denominación del procedimiento. C.- Amortización alternada. Esta última técnica consiste en variar los vencimientos de la deuda pública en función del ciclo económico. Se utilizarán los excedentes presupuestarios en los periodos de prosperidad para reembolsar los empréstitos contratados; al contrario, en periodos de depresión, no se realizará ninguna amortización de la deuda a fin de aliviar en el presupuesto la carga de su servicio y así, poder hacer frente a los desembolsos de otros gastos más necesarios, reanudándose los pagos en futuros ejercicios fiscales más favorables. Pudiera ilustrarse la aplicación de esta técnica en la autorización o facultad que tiene el ejecutivo de realizar pagos al capital de la deuda pública, conforme lo establece Ley Orgánica de Creación del Fondo de Rescate de la Deuda Pública de Venezuela.

166


El principio del equilibrio presupuestario (11) El principio del equilibrio presupuestario constituye la regla de oro del pensamiento clásico sobre las finanzas públicas: No gastar más de lo que se gana. El déficit presupuestario estaba proscrito; sin embargo, las modernas teorías de las finanzas públicas no admiten más el carácter sacrosanto del equilibrio presupuestario, más por el contrario, se pretende rehabilitar el déficit con el nombre de déficit sistemático. No quiere decir esto que se rechaza terminantemente el principio del equilibrio financiero, sino que éste se inscribe en el contexto del equilibrio económico general, donde el financiero es tan sólo un componente. En Venezuela, al igual que muchos países, se respeta el equilibrio presupuestario, al prohibirse de manera expresa a los organismos del sector público la formulación de presupuestos deficitarios (Art. 16 LOAFSP) (Ésta disposición, a nuestro juicio, es engañosa, porque recurre al endeudamiento por ingresos extraordinarios para equilibrar al presupuesto, sin diferenciar el carácter estructural o coyuntural del déficit, ni establecer parámetros entre el monto total de la deuda, el déficit presupuestario y su relación con el PIB.) La doctrina clásica sobre el déficit. Debemos recordar que los clásicos consideraban perjudicial la intervención del Estado en la actividad económica. Su participación, según ellos, lejos de traer beneficios, comportaba elevados sacrificios (cargas fiscales) y su acción era perturbadora e ineficiente. Por ello, eran partidarios de limitar los gastos a un mínimo. La ruptura del equilibrio presupuestario se produce cuando los gastos son mayores que los ingresos. Este déficit, según los clásicos, obligaba al Estado a cubrir el descubierto por medio de: empréstitos, créditos de tesorería y emisión de papel moneda. 1.- La utilización de los empréstitos para enjugar el déficit, aumenta el gasto público en los presupuestos venideros, al incorporar al servicio de la deuda como nuevo gasto. Así, el déficit tiende a aumentar, apareciendo nuevamente la necesidad de acudir a nuevos endeudamientos, con el agravante de quizás no encontrar nuevos préstamos y de ser obligado a declarar una moratoria (cesación de pagos de capital e intereses) por los empréstitos ya contratados, es decir a plantear la bancarrota. 2.- Si el déficit fuese financiado por la emisión de papel moneda, el peligro inminente es la inflación. El aumento de la liquidez por vía de la emisión de papel moneda, sin un incremento correlativo de producción de bienes y servicios, provoca una depreciación del valor real de la moneda. La inflación provocada por un incremento de la masa monetaria, debido a su vez por el incremento de la emisión de papel moneda, conduce a un aumento de los gastos del Estado, a un incremento del déficit, y a la necesidad de recurrir a nuevas emisiones de moneda, en fin a la espiral inflacionaria. El argumento de los clásicos frente a los peligros del déficit no está exento de críticas. El financiamiento del déficit por vía de los empréstitos no conduce a un endeudamiento criónico. Si los recursos de la deuda son invertidos por el Estado en obras reproductivas, el crecimiento del ingreso nacional, de la producción y del empleo serán mucho mayores a la cuantía de la inversión pública financiada por deuda (teoría del multiplicador). Por ello, será fácil al Estado garantizar el servicio de la deuda por vía del aumento de los ingresos fiscales, resultantes del crecimiento de la economía en situación de desocupación de los factores. Las operaciones de crédito público, atendiendo a este criterio, deben estar dirigidas al financiamiento de obras de naturaleza reproductiva; atender casos de evidente necesidad o de conveniencia nacional y cubrir necesidades transitorias de tesorería (Art. 312 de la Constitución Nacional, y 78 LOAFSP). Por otro lado, el financiamiento del déficit por vía de emisión de papel moneda, si bien presenta los peligros del desencadenamiento de la inflación señalado por los clásicos, la autoridad monetaria podría hacerle frente mediante el empleo de una política monetaria restrictiva; sin embargo, la experiencia en este sentido no ha sido del todo provechosa. De otro lado, la mala experiencia que acarreó la utilización de la creación de dinero como fuente de 167


financiamiento en situaciones de pleno empleo, ha anulando su posibilidad de utilización, particularmente, en tiempos de recesión, donde se justifica por no reducir el gasto privado. La teoría moderna del equilibrio económico. La teoría moderna del equilibrio económico, no descarta la idea clásica del equilibrio presupuestario, considerada por ellos de manera aislada, sino que la sitúa en medio de la vida económica y social: de qué sirve mantener al presupuesto equilibrado si por otro lado se padece de desequilibrios más serios y peligrosos como una balanza de pagos deficitaria. ¿No se justificaría un aumento del gasto público a costa del déficit, para estimular las exportaciones o para desarrollar producción nacional que sustituya importaciones? El equilibrio financiero forma parte del equilibrio económico, ambos se complementan, pero no es condición sine-qua-non para que exista equilibrio económico, alcanzar primeramente el equilibrio financiero. El primero puede lograrse en ausencia del segundo. La utilización del déficit como instrumento de política económica fue desarrollada hace más de sesenta años por el economista inglés Sir William Beveridge (12), sobre las base del también economista inglés Lord Maynard Keynes. La doctrina del déficit sistemático (déficit spending), como ha dado en llamarse el uso del déficit presupuestario como medio de lograr la expansión económica en periodos de desempleo, sirve para reactivar a una economía estancada. Según Keynes, una de las fuentes fundamentales del desequilibrio no sólo económico sino social es el desempleo: el desempleo ocasiona una pérdida sustancial del poder de compra de un país. El desequilibrio se traduce en una pérdida del poder adquisitivo de la masa de desempleados. Ante la ausencia de respuestas del sector privado, el Estado a través del aumento del gasto público debe interceder para estimular la demanda global. El aumento del gasto público materializado por la demanda de bienes y servicios, los pagos por transferencias y subsidios o por grandes inversiones en obras públicas, estimulará de manera decisiva el aparato productivo. Paralelamente, debe brindársele a la industria privada, ventajas fiscales como: reducción de tasas impositivas, exoneraciones, desgravamenes, etc. de manera de permitir cierto nivel de excedentes que puedan ser canalizados para el financiamiento de las actividades productivas y la ampliación de la capacidad de producción. De otro lado, la reducción de las tasas impositivas a nivel de consumidores favorecerá el aumento de la capacidad de compra y estimulará el ahorro. Esta situación, tiende a disminuir la percepción de recursos públicos y a recurrir al endeudamiento (empréstitos) para equilibrar el presupuesto, reorientando de esta manera las sumas ahorradas por los particulares hacia inversiones de carácter reproductivo. Indudablemente la puesta en marcha de esta política coloca a las finanzas públicas en situación deficitaria, sin embargo es este déficit, el que permite aumentar la producción, la renta y el empleo. De otro lado, una vez alcanzados los objetivos de creación de empleo y de renta, por acción del multiplicador de la inversión, el retorno al equilibrio presupuestario es casi automático. El aumento del consumo y de la inversión privada, a causa del aumento del gasto público, provoca de un lado, un aumento de los ingresos públicos, por vía de una mayor recaudación impositiva, y una disminución del gasto público, al reducirse los subsidios y transferencias a los desempleados. Este movimiento tiende a compensar de manera natural el equilibrio financiero. Una vez que la economía ha sido reactivada, el presupuesto extraordinario de gastos públicos y las medidas de estimulo impositivo deben cesar. El equilibrio presupuestario debe ser reestablecido, de lo contrario se alentaran tensiones inflacionarias, en la medida en que el crecimiento de la demanda global comience a ejercer presiones sobre el nivel de los precios. Debemos tener indicadores que alerten los peligros de continuar la política del déficit sistemático. En efecto, la disminución del desempleo y la utilización plena de los recursos ociosos nos dará la pauta a seguir. El afinamiento de las técnicas de análisis económico, en particular de la contabilidad social brindan el camino y la prudencia con que se debe utilizar esta política. 168


Hemos señalado que el déficit puede tener un efecto expansivo sobre la demanda, que permita la consecución de un mayor nivel de actividad económica y, en definitiva, de ocupación o empleo de los recursos. Pero, a sensu contrario, el déficit encierra potenciales efectos negativos a largo plazo, que pueden anular el efecto positivo anterior, al posibilitar, además del aumento de la tasa de inflación, otras consecuencias adversas tales como: aumento de los tipos de interés, la introducción de elementos perturbadores en las expectativas económicas, el desplazamiento o sustitución de parte del gasto privado por un mayor gasto público (efecto de expulsión o desplazamiento), el agravamiento de la balanza de pagos, etc. (13).

TÉCNICAS DE PROGRAMACIÓN Y FASES DEL CICLO PRESUPUESTARIO Técnicas de programación La función principal del presupuesto público consiste en facilitar la evaluación de los proyectos y realizar comparaciones entre ellos, en función de los beneficios obtenidos (Cap. VI: Análisis costo-beneficio), a fin de determinar una escala de prioridades. Esta tarea no se ve facilitada por la presentación tradicional del documento presupuestario, ello en razón de las siguientes consideraciones: 1.- El presupuesto suele estar organizado sobre la base de la clasificación institucional del Estado, donde no es posible apreciar las relaciones de interdependencia que existen entre los diferentes departamentos ministeriales. Por tal motivo, resulta a veces imposible estimar todos los costos involucrados en determinada actividad específica, dificultándose el cálculo de los beneficios que ellas producen. 2.- Su presentación coloca mayor énfasis en lo que el gobierno compra o paga materiales, equipos, sueldos, etc.- apoyándose en la clasificación tradicional por objeto del gasto; antes que, en lo que se pretende obtener con los recursos financieros asignados. De allí, que no se establezcan relaciones insumo-producto, y que no se tenga ninguna base para comparar la eficiencia relativa de los programas de un año a otro, o entre distintas alternativas para obtener los mismos resultados finales. 3.- La rigidez del presupuesto, desconoce las implicaciones y compromisos futuros derivados de la ejecución durante el ejercicio presupuestario (14). Presupuesto por programas Las dificultades del presupuesto tradicional fueron reconocidas durante décadas, se hicieron muchas sugerencias para corregirlas y algunas tentativas fueron propuestas. El enfoque principal, en términos de organización presupuestaria, fue la sustitución del tradicional ministerio y del énfasis del gasto en lo que se compra, por el presupuesto programa. El programa pone mayor atención en primer lugar, en las cosas que un gobierno obtiene, en el resultado final, como por ejemplo, la eliminación de la marginalidad, el suministro de agua potable a las poblaciones urbanas, la electrificación rural, la disminución del analfabetismo, el control de las enfermedades endémicas, la construcción de viviendas de interés social, etc. El programa de construcción de autopistas, no es sólo su construcción, sino permitir un medio de transporte rápido y seguro para un elevado número de personas. En segundo lugar, el presupuesto por programas, relaciona las distintas producciones o programas y los insumos que las mismas requieren. La actividad de cada ministerio se clasifica en programas, que a su vez se sub-dividen en sub-categorías (subprograma, actividad o proyecto, tarea u obra). Cada programa resume un conjunto de 169


acciones tendentes al logro de una determinada producción terminal conforme al objetivo establecido. Las principales ventajas de un presupuesto estructurado por programas son (15) :  Es un instrumento de política económica, de planificación a corto plazo y de racionalización administrativa.  Permite delimitar responsabilidades, ya que a nivel de cada programa existen unidades ejecutoras responsables.  Ofrece una base más racional para la evaluación de los requerimientos financieros de las dependencias públicas por parte de la oficina central del presupuesto y de la Asamblea, al concentrar la atención en las cosas que el gobierno realiza en vez de lo que adquiere.  Posibilita el establecimiento de coeficientes de medición, al presentar mejor información sobre costos y beneficios que facilitan el control de resultados. En Venezuela está vigente el presupuesto por programas desde el 30-7-76, como instrumento de planificación, gobierno y administración, sustituyendo de esta manera la concepción tradicional del presupuesto, donde se enfatizaba en lo que el gobierno gastaba en lugar de lo que éste pretendía realizar. La Constitución de 1999 (Art. 313) y la LOAFSP en su artículo 14 y 32, dan continuidad a la metodología del presupuesto por programas, al requerir la identificación de la producción de bienes y servicios que cada uno de los organismos ordenadores se propone alcanzar en el ejercicio y los créditos presupuestarios correspondientes. Adicionalmente, el reglamento N° 1 de la LOAFSP en su artículo 2, determina que los órganos y entes sujetos a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, formularán y aplicarán la técnica de elaboración del presupuesto por programas y las categorías equivalentes a programas, subprogramas, proyectos, actividades y obras, y la aplicarán en las restantes etapas o fases del proceso presupuestario, de conformidad con las instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto. (Para el ejercicio fiscal 2006, la ONAPRE cambió la formulación presupuestaria de la Administración Pública Centralizada y Descentralizada del Presupuesto por Programas y Realizaciones a una nueva técnica conocida con el nombre de Presupuesto por Proyectos y Actividades Centralizadas, muy similar a la anterior, aunque a juicio de los proyectistas, más simple y específica. En todo caso, la implantación de la nueva técnica presupuestaria se hace de acuerdo al marco legal existente, se ajusta a los intereses del poder ejecutivo, pero no corrige los vicios de formulación del presupuesto programa y más aun, deja de lado 30 años de experiencia.) Sistema de planificación- programación y presupuesto (PPBS) El sistema de planificación-programación y presupuesto, más conocido por sus siglas en inglés PPBS, es una técnica, cuyo propósito es la de servir como instrumento para la planificación, gestión y control de los gastos públicos. Fue desarrollada en los Estados Unidos en 1961 por el ministerio de la defensa, extendiéndose rápidamente su campo de aplicación a otros departamentos de la administración pública norteamericana, y posteriormente, adoptada por la Gran Bretaña y Francia bajo diferentes nombres, pero con el mismo fin (16). El PPBS integra la planificación de las actividades gubernamentales a largo plazo y la programación de las acciones especificas, con la elaboración del presupuesto anual, valiéndose para ello del presupuesto por programas, de distintas técnicas cuantitativas y del análisis beneficio- costo (17). La planificación comprende en primer lugar, la formulación de una estrategia a largo plazo, la cual no es más que la resultante sustantiva de las conclusiones más profundas y exhaustivas del diagnostico de la economía y del programa político del partido que rige los destinos del gobierno, asimismo, señala las acciones que deben tomarse para que el camino a seguir conduzca al mayor acercamiento a la denominada 170


imagen objetivo deseada. Toda estrategia debe contener como elementos básicos un conjunto de objetivos y una trayectoria; esta última viene determinada por las acciones, que con una secuencia lógica, deben tomarse en el transcurso del tiempo. Las acciones suelen ser programas o proyectos de desarrollo o medidas integrantes de un proceso de política económica y social (18). La programación, comprende el enunciado de las relaciones insumo-producto, junto al análisis y selección de las distintas alternativas para el logro de los objetivos propuestos. La definición de programas y metas, y su elección entre ellos, también forma parte de las actividades incluidas en la fase de programación. Esta etapa, concluye con la elaboración de un programa anual o plurianual, generalmente denominado plan físicofinanciero o plan anual operativo financiero. El presupuesto, no es más que la expresión en términos de autorizaciones de créditos presupuestarios, de las partidas anuales de ejecución de los proyectos previstos, habida cuenta de las restricciones financieras a corto plazo (19). Fases del ciclo presupuestario El presupuesto es un documento que tiene su origen en un proceso o ciclo presupuestario, al que, a la vez, impulsa, de forma que la aprobación del documento no pone final al proceso, sino que, por el contrario, sirve de origen para la continuación del mismo. El ciclo presupuestario comprende la secuencia de fases por las que atraviesa el presupuesto. Estas fases son: la formulación y preparación del presupuesto por el gobierno; discusión y aprobación por el parlamento; ejecución presupuestaria, control y evaluación de las partidas, metas y objetivos trazados. Cada una de ellas es igualmente importante dentro del sistema presupuestario, y por lo tanto, están debidamente vertebradas e integradas entre si. Es indudable que, de nada serviría una formulación presupuestaria técnica y eficientemente realizada, sino se adoptan las decisiones y medidas con la intención de convertirlas en hechos. No puede existir divorcio -ni siquiera desencuentros significativos- entre la previsión y la ejecución. Naturalmente que las limitaciones humanas para conocer con anticipación el futuro y los cambios que se van operando continuamente en la realidad, hacen que surjan desajustes ex-ante, pero las labores de evaluación, efectuadas de manera eficiente y oportuna, permiten detectar y contribuir a la corrección anticipada de las desviaciones indeseables entre la formulación (con la modificación del presupuesto aprobado) y la ejecución, de acuerdo con el mejor conocimiento de la realidad con los cambios que se hayan operado en ella. Así, se procura lograr el ajuste que permita alcanzar la igualdad ex-post de las dos etapas. En consecuencia, existe una profunda e imprescindible interrelación entre todas las etapas del proceso presupuestario y, por lo tanto, no caben separaciones por razones de metodología. Esto lleva a afirmar que el presupuesto es un proceso de previsión, ejecución, control y evaluación de resultados donde es imprescindible que la información completa y detallada se vaya formando en cada etapa para ser aprovechada en la siguiente (20). Formulación Le corresponde al ejecutivo la obligación de la elaboración del presupuesto. En Venezuela, esta responsabilidad recae sobre la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), órgano rector del Sistema Presupuestario Público y estará bajo la responsabilidad y dirección de un Jefe de Oficina, de libre nombramiento y remoción del Ministro de Finanzas. (Art. 20 LOAFSP) Discusión y aprobación de la ley de presupuesto El derecho de los representantes del pueblo a decidir la cuantía y composición de los ingresos y gastos públicos va estrechamente unido al nacimiento de la propia institución presupuestaria. Esta atribución conferida al parlamento de aprobar el 171


presupuesto estatal está consagrada como principio constitucional. En Venezuela el articulo 313 de la Constitución Nacional establece la obligación que tiene el ejecutivo de presentar a la Asamblea el proyecto de ley de presupuesto. Asimismo, el artículo 38 de LOAFSP, fija como fecha de presentación del proyecto de ley por ante la Asamblea Nacional antes del quince de octubre de cada año. Es competencia del poder legislativo la discusión y aprobación de proyecto de presupuesto para el gobierno central; no así los presupuestos de los entes de la administración descentralizada, los cuales son aprobados por el Presidente de la República en consejo de ministros. De lo señalado en el parágrafo anterior se desprende que una parte sustancial de los recursos que maneja el sector público y donde precisamente está el grueso de las inversiones que realiza dicho sector, escapan del ámbito de aprobación y discusión del parlamento. No obstante, para fines informativos se envía a la Asamblea Nacional el Presupuesto Consolidado del Sector Público (Art. 75 LOAFSP) La ejecución del presupuesto La ejecución de la ley de presupuesto corresponde a la tercera fase por la cual atraviesa la vida de un presupuesto y es la más importante, porque es la puesta en práctica de dicha ley, por parte del poder ejecutivo. Los presupuestos tienen vigencia para un periodo de duración regular, comúnmente un año. Este periodo presupuestario coincide regularmente con el año calendario, pero pueden darse excepciones a esta regla (Reino Unido, Estados Unidos, etc.). Con posterioridad al 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo al ejercicio que se cierra en tal fecha, y los créditos presupuestarios no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Art. 56, LOAFSP). Durante la ejecución del presupuesto pueden ocurrir modificaciones a los gastos tanto de orden externo como interno; las primeras se refieren a los créditos adicionales decretados por el ejecutivo, previa autorización del parlamento, para cubrir gastos necesarios no previstos, o créditos presupuestarios insuficientes. Las de carácter interno, consiste en la utilización de las denominadas rectificaciones al presupuesto, para atender gastos imprevistos que se presenten en el transcurso del ejercicio o para aumentar los créditos presupuestarios que resulten insuficientes. El traspaso de créditos es la otra modificación de orden interna y que puede ser utilizada por el Presidente de la República, en consejo de ministros, previa aprobación de la Asamblea Nacional (Reglamento N° 1 LOAFSP) (21). Control El gobierno necesita fiscalizar las operaciones a que da lugar la ejecución del presupuesto, para conocer su alcance y poder introducir oportunamente las enmiendas y los cambios de rumbo que las circunstancias aconsejen. Existen diversos tipos de control, atendiendo tanto al órgano encargado de efectuarlo como a la finalidad perseguida con el mismo. Desde la primera perspectiva conviene distinguir un control interno o administrativo y un control externo. El primero se le asigna a un organismo inserto en la propia administración pública, y es un control previo o simultáneo a la realización de los ingresos o gastos presupuestarios (Título VI LOAFSP). El control externo se encomienda, en primera instancia, a un organismo independiente del gobierno (Contraloría General de la República), para que realice el examen y comprobación de las cuentas presentadas por la administración sobre los ingresos y gastos realizados y, posteriormente, estos resultados son remitidos al parlamento. Ese control externo se realiza a posteriori, después de que hayan sido aplicados los ingresos y pagos presupuestarios. Las finalidades de la intervención y control del presupuesto son básicamente dos y dan lugar a diferentes tipos de control: la primera es una finalidad de orden político, 172


preocupada por verificar que la realización de los ingresos y gastos se ha atenido a la legalidad establecida y a los términos del mandato otorgado por el parlamento al gobierno; la segunda, se trata de una finalidad de tipo económico, dirigida a comprobar y garantizar la eficacia en la administración de los recursos presupuestarios (22). La evaluación del presupuesto La evaluación del presupuesto se enumera como la última de las fases del ciclo presupuestario, aunque más bien está implícita en todas ellas. En efecto, la evaluación debe ser un proceso permanente en toda la vida del presupuesto, continuamente realizada a todo nivel de la administración, ya que es el único medio apropiado para vigilar el grado de avance en el cumplimiento de los programas.(Arts. 59-61 LOAFSP)

173


NOTAS AL CAPÍTULO XI (1) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe Final. Caracas 1983, p. 411 (2) RODRIGUEZ, A. José, Elementos de Economía Presupuestaria. Ed. Ministerio de Hacienda, Caracas 1973. pp. 162-68 (3) CERF. Op. cit. pp. 428-33 (4) Ibid. pp. 434-35 (5) DUE, John et al. Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill. 1981. p. 159 (6) DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. pp. 24648 (7) Ibid. p. 251 (8) Ibid. pp. 253-54 (9) Ibid. pp. 256-59 (10) Ibid. pp. 259-60 (11) Ibid. pp. 230-45 (12) BEVERIDGE, William, Full Employment in a Free Society. Londres 1944 (13) Enciclopedia Práctica de Economía. Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983, Presupuesto y Déficit Público por Braulio Medel Cámara. pp. 138-39 (14) DUE, John et al. Op. cit. p. 60 (15) OCEPRE. Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público Venezolano Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987, p. 168 (16) WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Dépenses Publiques. Ed. PUF, 1 ed. Paris 1978. p. 235 (17) DUE, John et al. Op. cit. p. 161 (18) OCEPRE Op. cit. pp. 22-23 (19) LERETAILLE, Louis, Les Choix Budgétaires. Ed. PUF, 1 ed. Paris 1972. p. 55 (20) OCEPRE. Op. cit. p. 70 (21) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. pp. 279-80 (22) Enciclopedia Práctica de Economía. Op. cit. p. 126

174

TERCERA PARTE: IMPOSICIÓN

TERCERA PARTE: IMPOSICIÓN

175

XII IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA Los elevados y siempre crecientes gastos que el Estado moderno tiene que atender año tras año para lograr la satisfacción de las necesidades colectivas, como es bien sabido, deben fundamentalmente ser cubiertos con la colaboración económica mediante el pago de impuestos y otros tributos que han de prestarle las personas naturales y jurídicas sometidas a su soberanía fiscal, o sea, el sector privado de la economía. Uno de los métodos para determinar en qué proporción deben colaborar los contribuyentes con el financiamiento de los gastos públicos es el llamado capacidad de pago, del cual hemos hablado en el capítulo noveno. La capacidad tributaria o de pago se mide principalmente en base a tres enfoques de la riqueza, o sea, la riqueza ganada o renta, la riqueza gastada o consumo y la riqueza poseída o patrimonio. Pero es la renta o enriquecimiento de los contribuyentes, o sea la riqueza ganada, la forma más directa, creciente, general y segura para medir tal capacidad de pago - aunque no exenta de críticas como veremos más adelante- y por ello, el impuesto sobre la renta constituye el tributo más utilizado en los modernos sistemas tributarios, no sólo por su mayor rendimiento, sino también por su equidad, neutralidad y elasticidad. En este capítulo abordaremos las cuestiones relativas a la naturaleza del impuesto sobre la renta de las personas y en una segunda sección, estudiaremos la determinación del llamado enriquecimiento.

NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS ¿Qué causas han hecho tan popular al impuesto sobre la renta en casi todos los países del mundo? Contestar a esta pregunta nos llevaría a evaluarlo en términos de lo que conocemos como principios de tributación. De otro lado, no basta únicamente que el impuesto desde un punto de vista global satisfaga moderadamente los objetivos de equidad, eficiencia y elasticidad, sino que es necesario para fines administrativos, definir específicamente lo que se entiende por renta, para así establecer la materia imponible. En una primera parte analizaremos las características que debe cumplir el impuesto sobre la renta para que sea óptimo, posteriormente, nos enfrentaremos a los diferentes conceptos de renta, y sus implicaciones tanto de equidad y eficiencia como administrativas. Características generales El impuesto sobre la renta, es uno de los pocos impuestos que se acercan al óptimo desde un punto de vista de satisfacción simultánea de los objetivos de asignación de recursos (eficiencia económica), distribución de la renta y un adecuado nivel de estabilidad y crecimiento económico. El impuesto sobre la renta en primer lugar, desde un punto de vista teórico, introduce distorsiones en la asignación de recursos, al alterar la relación ocio-trabajo en beneficio del primero, estimular el consumo en lugar del ahorro, etc., aunque, la evidencia sugiere que si se utilizan tasas progresivas moderadas, no provocaría una elevada sustitución de trabajo por ocio, ni de ahorro por consumo. Por ello, podría considerarse relativamente neutro, al producir baja presión excedente. En segundo lugar, es altamente justo y equitativo, como vehículo de distribución de la renta. Tercero, el impuesto sobre la renta es un poderoso estabilizador automático, por cuanto el producto del impuesto se eleva a medida que crece el ingreso (elástico) y decrece cuando éste disminuye. Por último, el ajuste de sus tipos impositivos, influye determinantemente en la tasa de formación de capital y por consiguiente, en el crecimiento económico del país. Por tanto el impuesto sobre la renta satisface un cierto número de objetivos de la sociedad, aunque de manera imperfecta (1). 176

CAPÍTULO XII: IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA: EL CONCEPTO DE RENTA

Aunado a las limitaciones del impuesto sobre la renta para cumplir satisfactoriamente con los objetivos de la sociedad, en la práctica, su labor se torna mucho más difícil, dada la forma como está establecido en muchos países. La gran cantidad de exoneraciones, desgravámenes y deducciones han mermado a lo largo de los años, la capacidad del impuesto de satisfacer los objetivos enunciados anteriormente. Tal como hemos apuntado cuando se trató el tema referente a la interdependencia entre las funciones del gobierno (Capítulo I), cualquier ajuste que se haga en el instrumento impuesto-gasto, repercute en el equilibrio de las demás ramas del gobierno. Si los impuestos se utilizan para redistribuir la renta o para estabilizar la economía, simultáneamente alteran las pautas de producción y consumo, y por consiguiente se entra en conflicto con la asignación de recursos. De la misma manera, políticas fiscales destinadas a estimular el ahorro, la inversión y el crecimiento económico, pueden ocasionar efectos adversos sobre el estado de distribución de la renta. Si ésta es la situación, entonces ¿Cuál debería ser la estructura óptima del impuesto sobre la renta para cumplir separadamente con los objetivos de las funciones de asignación, distribución y estabilización, y además, acercarse lo más posible al bienestar de la sociedad, habida cuenta de las restricciones impuestas? Entre aquellas características más relevantes que debe tener el impuesto sobre la renta se señalan (2): 1. Equidad horizontal. Todo ingreso, independientemente de su origen debe ser gravado uniformemente. Si la medida de la capacidad de pago es el ingreso, entonces, cualquiera variación de la tasa según la fuente del ingreso conduce a una discriminación. La aplicación del concepto de equidad horizontal plantea además de las limitaciones señaladas en el Capítulo IX, otras relacionadas con la eficiencia económica. Como quiera que la oferta de los factores no es similar, el tratamiento uniforme a las distintas fuentes de ingreso resultaría en una ineficiente asignación de recursos. Contrariamente, pensar en tasas diferenciales para corregir la desigual oferta de factores, además de las complicaciones administrativas que produce, seria violatorio del principio de equidad. Otra excepción a la aplicación del principio de equidad horizontal, surge cuando el mercado falla en asignar eficientemente los recursos debido a la existencia de externalidades u otras circunstancias. En este caso, bien pudiera valer la pena, apartarse de la norma y tratar diferentes fuentes de renta de distinta manera. Aunque existen otros procedimientos más eficientes para corregir esas imperfecciones del mercado, como la utilización de regulaciones, impuestos específicos y subsidios (3). Una vez que la regla de la equidad horizontal es abandonada, como sucede en Venezuela y en otros países, el impuesto sobre la renta se convierte en fuente de ineficiencias e injusticias. El impuesto sobre la renta en Venezuela, a pesar de las numerosas exenciones previstas, conserva las líneas maestras del principio de la equidad horizontal, ya que se gravan casi todas las rentas independientemente de su origen (sistema global), o sea rentas del capital (renta de la tierra, alquileres de inmuebles, intereses, etc.), trabajo (sueldos y salarios) o rentas mixtas (beneficios de los empresarios, beneficios de empresas industriales, comerciales y agrícolas, etc.). Para nuestra ley, renta, es no sólo toda ganancia liquida que provenga regular y periódicamente de una fuente permanente, sino también todo incremento del patrimonio, cualquiera que sea la fuente de donde provenga, todo ingreso en especie o en dinero que haga más rico a quién lo recibe y que no represente un reembolso de capital, ya provenga del trabajo, del capital o de ambos factores a la vez (4). 2.- Equidad vertical. El tratamiento de los desiguales de una manera diferente se justifica ampliamente desde un punto de vista de la distribución del ingreso. Cuestiones como el número de hijos, gastos médicos y educativos, las exenciones al mínimo de subsistencia, etc., deben ser consideradas para asegurar que la carga del impuesto que incide sobre las familias cumpla con los objetivos de la función 177


de distribución. En nuestro país el principio de la equidad vertical, se encuentra garantizado, como ya lo habíamos mencionado en el capítulo noveno, por las normas constitucionales 133 y 316, según las cuales todos están en el deber de colaborar con el financiamiento de los gastos públicos a través del pago de impuestos, establecidos según la capacidad económica del contribuyente. 3.- Progresividad. Otra característica no menos importante que debe cumplir el impuesto sobre la renta para satisfacer los objetivos de equidad y justicia social, es la progresividad de sus tipos impositivos. La estructura impositiva debe ser progresiva, conforme a la creencia popular de que la doctrina de la capacidad de pago exige progresión. La progresión, según vimos en el Capítulo IX, sólo puede ser justificada en términos de equidad, ya que no existe ninguna evidencia científica que la avale. De otro lado, elevadas tasas progresivas podrían ocasionar distorsiones en la oferta de trabajo, ahorro y en la formación de capital. El artículo 316 ejusdem, menciona adicionalmente, la aplicación del principio de progresividad del sistema impositivo. 4.- Elasticidad. La estructura impositiva debe ser lo suficientemente elástica como para amortiguar los cambios de la actividad económica, generando los recursos necesarios para financiar los programas de gastos, sin que sea menester revisar con frecuencia la tasa, y 5.- Comodidad y simplicidad. Esta característica es tan importante como las anteriores. El impuesto debe ser diseñado de manera que facilite su cumplimiento y ejecución, lo que a su vez actúa en resguardo del logro de los demás objetivos. La retención periódica de una porción del impuesto total a pagar, introduce gran comodidad al sistema, eliminando grandes complicaciones administrativas. La definición de renta Para algunos autores como el alemán Georg Shanz, se considera renta todo ingreso que incrementara el patrimonio. Así, esta noción amplísima incluye no solamente los ingresos de naturaleza periódica y de fuente permanente (retribución monetaria de los factores) sino también aquellos ocasionales, tales como las ganancias de capital, donaciones, herencias, legados y ganancias fortuitas. Para obtener la renta como incremento patrimonial debe establecerse un balance entre dos estados patrimoniales tomados en periodos distintos, el incremento resultante se considerará renta, además habría que añadir a este resultado el consumo de bienes (5). Los economistas de finanzas públicas tradicionalmente han utilizado su propio estándar, la llamada definición de HaigSimons (H-S) (6), la cual amplia el concepto de bienes de naturaleza consumible, dándole un sentido económico a la definición de renta. Según H-S, renta, es el ingreso de una persona durante un periodo dado, representado por la suma del consumo más el incremento neto del patrimonio individual (7). I.- El valor del consumo financiado durante un periodo determinado viene representado por los siguientes elementos: 1.- Ingresos provenientes de la retribución normal y periódica de los factores de la producción; transferencias en especies; ganancias fortuitas; donaciones, herencias y legados; indemnizaciones de seguros y anualidades, más, 2.- bienes y servicios de producción propia (autoconsumo), más, 3.- el valor de uso de bienes de consumo durable, como por ejemplo viviendas. II.- El incremento neto del patrimonio individual proveniente de la acumulación neta de ahorros o por incrementos de valor de la propiedad (ganancias de capital) medido a precios de mercado. Transferencias no monetarias (especie). Bajo el concepto de renta expuesto por H-S, constituyen ingresos los pagos en especie representados por comidas, bebidas, 178


alojamiento, uso de vehículos de la empresa, vacaciones pagas, servicio médico gratuito, descuentos sobre compras, etc. ¿Cuál debería ser el valor que debiera incluir una persona como ingreso por aquellos bienes o servicios recibidos como consecuencia de su posición ejecutiva en una empresa? Si los ejecutivos tuvieran que pagar de su propio bolsillo, todas aquellas retribuciones en especie que reciben de las empresas, entonces lo más seguro es, que no estarían dispuestos a pagar por ello. De allí que incluir como renta el valor comercial de esas compensaciones sería injusto. La norma lógica seria valorar estos servicios al precio que la persona estaría dispuesta a pagar voluntariamente por ellos, solución por demás impracticable. En muchos países, aquellos pagos directos en especie son gravables a su valor comercial o equitativo. La exoneración de las compensaciones en especie ha provocado como resultado, que las empresas se ven estimuladas de ofrecerlas a sus ejecutivos en lugar de pagos equivalentes en dinero. Esta situación, además de la pequeña distorsión que produce en la asignación de recursos, discrimina en favor de aquellas personas que reciben beneficios gratuitos. En Venezuela, los ingresos en especie gravables son aquellos que se originan por concepto de ganancias fortuitas provenientes de premios en especie como rifas de apartamentos, carros, electrodomésticos, etc. y los dividendos pagados en especie (Arts. 1, 65, 71 y 74 de la Ley ISR, Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 6210 del 30-12-2015), los cuales deben ser declarados y gravados a la tasa proporcional del 34%. El TSJ -Sala de Casación Social, ponencia del magistrado Omar Mora D.- sentenció que la asignación de un vehículo al trabajador no tiene carácter salarial (Suplemento Industrial El Carabobeño, p.3 19/02/2006). Bienes y servicios de producción propia En la sociedad moderna, la mayoría de las personas ganan sus ingresos por medio del sector monetario de la economía, pero tal vez produzcan algunos bienes o servicios para su propio uso. Un granjero produce y consume sus propios alimentos; algunos se dedican a cultivar flores y hortalizas; otros, pueden reparar ellos mismos el automóvil o pintar la casa. Todos estos bienes y servicios son renta según la definición de H-S, porque constituyen un crecimiento de la riqueza, ya que los salarios usados para comprar todos esos bienes y/o servicios se consideran como tal. Sin embargo son excluidos del ingreso gravable por diversas razones: 1.- Administrativas: Hay muchas dificultades en descubrir estas actividades, a menos que las personas las declaren voluntariamente. 2.- Delimitación y valoración: ¿Cómo puede distinguirse entre lo que una persona hace por placer y el ingreso equivalente que le produce por emprender una actividad? No existe una clara línea divisoria. Muchas actividades productivas, emprendidas voluntariamente por los seres humanos, se realizan por el sólo placer que ellas comportan. Si se tuviera que pagar impuestos por el valor de todo cuanto produce el huerto, las personas seguramente dejarían de cultivarlo. Como consecuencia de los problemas antes mencionados, tales bienes y/o servicios suelen no gravarse, introduciendo discriminaciones en favor de las personas que producen sus propios bienes en lugar de comprarlos, lo que conduce a un trato desigual de personas en condiciones iguales. De otro lado el estimulo a la producción propia de bienes en lugar de la compra, desmejoraría las condiciones de eficiencia que se lograría, si las personas se dedicaran a sus propios empleos. Un caso que merece especial atención dentro de los bienes y servicios de producción propia, surge con el trabajo del ama de casa (limpiar, cocinar, cuidar los niños, conducir el auto, comprar los víveres, etc.), aunque forma parte del producto real de la sociedad, no aparece reseñado en las estadísticas. Una reciente investigación realizada por un marido agradecido llegó a la conclusión que si se tuviera que pagar por todas las actividades que 179


realiza el ama de casa, la suma ascendería a $79.996 al año (m.facebook.com/story.php?story_fbid=1104722346300383&id=100002878832847). Si el ama de casa se emplea y contrata una empleada de servicio para realizar las labores domésticas, su ingreso se grava por completo, más, si por el contrario se dedica a los quehaceres de la casa, no surge ninguna obligación impositiva. De allí que resulta inevitable una distorsión de las pautas de trabajo. La plena imposición de la renta del salario de la mujer, sin la adecuada deducción de los gastos hechos para cuidar de los niños y encargar de las tareas domésticas a terceros, discrimina contra las madres empleadas. Valor de uso de bienes de consumo durable: vivienda ocupada por el propietario El uso del concepto restringido en lugar de la definición de H-S, lleva a excluir del impuesto el valor de uso (alquiler) de toda vivienda ocupada por el propietario, lo que provoca graves inequidades y distorsiones económicas. Si una persona decide colocar su dinero en la compra de inmuebles o en títulos valores, utilizando el rendimiento de sus inversiones para pagar el alquiler de la vivienda que ocupa, estará sujeta a declarar como renta el interés o rendimiento de sus inversiones, y no podrá deducir como un gasto lo que pague como alquiler. Pero, si invierte su dinero en la compra de una vivienda, no tendrá que declarar como renta el alquiler que no ha tenido que pagar. La consecuencia es que se crean serias discriminaciones contra el arrendatario y se produce un fuerte estimulo artificial a comprar una vivienda, en lugar de alquilarla y realizar otras inversiones. La legislación del impuesto sobre la renta en Venezuela no trata como renta al presunto valor locativo del inmueble propio utilizado como vivienda; aunque se permite desgravar lo pagado por el contribuyente en alquileres (Art. 57, numeral 4, ejusdem), y se exoneran los intereses provenientes de cédulas hipotecarias, certificados de ahorro y cualquier otro instrumento de captación de ahorro previsto en la legislación sobre la materia (Art. 14, numeral 9, ejusdem). La argumentación de exonerar del pago de impuesto el ingreso que se obtendría si la vivienda se alquilara, es muy débil, ya que los problemas administrativos que se crearían serian serios, pero no insalvables. Pero el principio de eximir esos ingresos imputados goza de una aceptación tan amplia -a pesar de las distorsiones e injusticiasque un cambio de actitud es muy improbable. Un estudio de Henry Aaron (8), señala que los propietarios de vivienda, en su totalidad, dejan de pagar entre $7 a 9 mil millones del ISR (aproximadamente entre 17 y 20% de lo que pagan) por la exclusión del alquiler (unos $4 mil millones de los $7-9 mil millones) y otras concesiones. Aaron llega a la conclusión de que el consumo de viviendas es tal vez un 20% mayor de lo que seria de otra manera. Finalmente, las ganancias de la exclusión son altamente regresivas, ya que, los muy pobres no poseen vivienda propia y por tanto no se benefician; como la elasticidad-ingreso de la demanda de viviendas es muy superior a uno, serian los más adinerados quienes se incentivarían más para adquirir viviendas adicionales como resultado de sus más elevadas tasas marginales del impuesto. Ello, por supuesto, conduce a una mayor oferta de viviendas para las clases más adineradas que para aquéllas de bajos ingresos, lo que choca con los patrones sociales. Donaciones, herencias y legados Bajo la definición de renta de H-S, toda suma recibida en forma de donación, herencia o legado debiera ser ingreso gravable. No obstante en Venezuela estas transferencias se excluyen por disposiciones especifica de la ley (Art. 14, numeral 7, ejusdem). Las herencias y legados se gravan separadamente en casi todos los países por las siguientes razones: 1.- Aplicación de impuestos separados a tales ingresos, es decir impuestos sobre sucesiones, donaciones y ramos conexos según la ley venezolana sobre la materia. 2.- Por ser un impuesto más antiguo que el de la renta. 180


3.- Por constituir ganancias inesperadas y medios idóneos para reducir la concentración de la riqueza. 4.- Por constituir ingresos irregulares. 5.- Porque la capacidad contributiva depende en parte de la relación entre el heredero y el difunto. No están en mejor situación la viuda y los hijos menores porque las propiedades pasen a su nombre, ya que antes disfrutaban del uso de la misma; pero, una persona al cual un tío que nunca conoció le dejó una herencia, ganó lo mismo como si lo hubiera obtenido en la lotería o hubiese trabajado para ello. Todos estos argumentos justifican la aplicación de un gravamen separado, sin que ello distorsione la estructura del impuesto sobre la renta. El gravamen por donaciones (regalos) se introdujo para evitar la evasión del impuesto sucesoral. Aunque introducir todos los donativos en la renta imponible crearía diferentes problemas: muchas son difíciles de descubrir; otras, comprenden la manutención de parientes que no forman parte de la unidad familiar. Los regalos en especie, no sólo crearían problemas de valoración, sino también dificultades a quienes lo reciben (donatario), similares a las que surgen con cualquier gravamen de ingresos en especies. El donatario podría encontrarse en apuros para obtener el dinero con que pagar el impuesto y quizá, preferiría no recibir la donación. En resumen, suele considerarse preferible el tratamiento separado de herencias, legados y donaciones. Indemnizaciones de seguros de vida y anualidades Las indemnizaciones producto de pólizas de seguro de vida comportan tres elementos: 1.- Compensación pura de riesgo, surgida del alejamiento de la esperanza de vida estándar. 2.- Ganancias sobre primas abonadas, y 3.- Reembolso de sumas abonadas. De los tres elementos, sólo dos constituyen renta en el sentido amplio del término: compensación pura de riesgo y ganancia sobre primas abonadas. El reembolso de sumas abonadas no es más que una devolución de ahorros, y por lo tanto no puede considerarse como ingreso. En la mayoría de los países no son gravadas las ganancias (intereses) sobre el monto de las primas, salvo cuando el titular de la póliza obtiene ganancia de ella, como cuando ocurre con una póliza dotal, en la cual, la suma en exceso de las primas pagadas está sujeta a gravamen. Aquí no existe ningún elemento por compensación pura de seguro. Por tanto el sistema actual comporta además de una importante evasión de impuestos, una distorsión en las políticas de inversión de las personas pudientes que desean dejar propiedades a sus herederos; como consecuencia de ofrecer el seguro de vida enormes ventajas impositivas, ya que las ganancias están exentas del pago de impuestos hasta el día de la muerte. En el caso de las anualidades por pensiones de retiro, representan un tipo de pago en particular engorroso por la dificultad de diferenciar la ganancia de lo que es capital. Veamos el caso de una persona que se retira a los 65 años, edad a partir de la cual comienza a cobrar una renta vitalicia. Si ella sobrevive sólo algunos años, los pagos que recibe constituyen reembolso de capital y por tanto no son gravables. Pero si vive hasta los 95 años, recuperará el capital depositado en el fondo de pensiones más algo más (ganancias gravables). ¿Qué hacer ante esta situación? La solución, por demás arbitraria, a que se ha llegado por desconocer la esperanza de vida, es dividir la cantidad recibida en dos partes iguales, gravando sólo la que se considera renta (ganancia). En Venezuela están exentas del pago de impuesto sobre la renta las indemnizaciones laborales y los intereses de las prestaciones sociales, así como los proventos de los fideicomisos laborales; las indemnizaciones de seguros, sólo cuando no 181


se hubiere descargado la pérdida habida, ya que en caso contrario, se declaran como ingreso y quedarán gravadas; las pensiones de retiro, jubilación o invalidez (Art. 14, numerales 4, 5 y 6, ejusdem). Ganancias de capital Las ganancias de capital son incrementos en el valor neto de la propiedad. Se suman todos los activos, incluyendo el dinero, créditos, derechos de propiedad y propiedades inmobiliarias, y a ese total se le deducen todas las obligaciones con terceros. El resultado es el patrimonio neto. La diferencia entre dos estados del patrimonio neto, al comienzo y final del periodo, representa el incremento neto patrimonial valorado a precios de mercado. Este incremento o ganancia de capital constituye un enriquecimiento que debe ser gravado según el amplio concepto de renta definido por H-S, independientemente si se hubieran transformado en dinero, es decir, si se ha realizado, o se ha retenido en los activos revaluados. Análogamente, la depreciación se toma en cuenta automáticamente, por cuanto los cambios en el valor de los activos reales (fijos), ya se deban al uso o desgaste o a cualquier otra razón, se reflejan en el cálculo determinado de esta manera. Este enfoque de la cuestión difiere del método contable tradicional, según el cual la renta se reconoce solamente cuando las ganancias se convierten en dinero. Como el estado de ganancias y pérdidas está destinado a mostrar los beneficios (pérdidas) procedentes sólo de las operaciones corrientes, no registra todos los cambios de valor durante el periodo. De acuerdo con esto, los activos tienen que aparecer por su valor según libros en el balance general: las ganancias o pérdidas derivadas de cambios en su valor, que no sean las de uso o desgaste, estimadas por su depreciación presunta, no pueden ser registradas hasta tanto se hagan efectivas. El método contable tradicional, es decir el que trata las ganancias o pérdidas por cambios de valor cuando se realizan, viola el principio de la neutralidad impositiva, ya que, interfiere en las decisiones de comprar o vender activos de capital, al discriminar en favor de las personas que disfrutan de incrementos del patrimonio neto no hechos efectivos (9). Ganancias de capital, inflación y tasas de interés. Una parte importante de las ganancias de capital surge del incremento de valor de las acciones de las sociedades de capital, las cuales en el transcurso de los años han mostrado una tendencia creciente. La otra fuente principal proviene de aumentos de valor de los bienes raíces (plusvalía) como consecuencia del aumento de la demanda de inmuebles, originada ésta a su vez, por un continuo crecimiento de la población y la actividad económica. Aún cuando desde un punto de vista global, las ganancias de capital entran en la definición de H-S, su imposición no es ajena a interrogantes que surgen como consecuencia de la incidencia de dos factores: 1.- Inflación. El problema entre las ganancias de capital y la inflación no se refiere a si son gravadas en términos reales o nominales, sino más bien, a que la inflación afecta tanto el rendimiento como la base del capital. Por ello, en general, las personas que obtienen ganancias de capital durante un periodo de inflación, están en una situación mucho mejor que aquellas que tienen activos financieros de renta fija (bonos); ya que, el crecimiento del dinero, a una determinada tasa de inflación, proveniente de las ganancias de capital, es mucho mayor, que el correspondiente a otras formas de ingreso. Esta diferencia puede tener consecuencias más o menos graves dependiendo de la tasa de inflación. Si la inflación es moderada, no es necesario realizar ajustes para corregir las inequidades o discriminaciones entre las ganancias de capital y otras formas de ingreso. Pero, cuando estamos en presencia de tasas elevadas, no ocurre lo mismo, ya que el exceso de gravamen que recae sobre las ganancias de capital es tan grande que amplia la brecha entre ésta y las otras formas gravable de ingreso. La solución a este problema no es fácil, muchas alternativas han sido propuestas para corregir la situación, entre ellas, la indexación de las 182


ganancias de capital, pero, los resultados no han sido del todo satisfactorios por las dificultades que se han presentado. 2.- Tasa de interés. Otro factor que incide sobre las ganancias de capital es el tipo de interés. Si éste baja en el mercado, el precio de los bonos podría aumentar, dando origen a ganancias de capital. La ganancia proveniente del cambio de precio de los títulos valores puede ser empleada por las personas para la compra de bienes de consumos o de títulos. Si se adquieren bienes de consumo inmediatamente se computa la ganancia; pero si se compran títulos, en cierto modo no se realiza ninguna ganancia, aunque deban pagar impuestos. No es fácil distinguir entre el segundo caso y el primero, y por lo general, como los tenedores de títulos se benefician con menores tasas de interés, casi no se necesitan ajustes especiales. El asunto en los últimos años ha sido más bien lo contrario: aumento en las tasas de interés que han ocasionado una baja en el precio de los títulos-valores. En este caso la persona al vender puede deducir la pérdida hasta cierto monto. La tributación de las ganancias de capital en Venezuela presenta varios aspectos. Primero las ganancias de capital de activos transferidos por donación o legado están efectivamente exentas (Art. 14, numeral 7 ejusdem); segundo, las ganancias de capital por utilidades no distribuidas y repartidas como dividendos en acciones están gravadas con una tasa proporcional (Art. 74, ejusdem), no así las provenientes de revalorizaciones de activos y repartidas por la empresa bajo la forma de cancelaciones o disminuciones de deudas a favor de los accionistas (Art. 23, parágrafo cuarto), y tercero, la ganancia de capital de la venta de la vivienda personal está exonerada si: la vivienda ha sido inscrita; el ingreso bruto de la vivienda se reinvierte en una nueva vivienda en un plazo no mayor de dos años o, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la venta y se conserva la nueva vivienda durante cinco años (Art. 17, ejusdem). Características de las ganancias de capital. Aunque las ganancias de capital constituyen renta, existen ciertas diferencias entre ellas y otros tipos de renta, que influyen marcadamente en el tratamiento impositivo: 1.- Se gravan en el momento de realizarlas, y dependen de los cambios de la actividad comercial, de allí su carácter irregular. 2.- Se pudiera evitar el impuesto a las ganancias de capital transmitiendo el patrimonio a los herederos. 3.- Poseen un alto grado de convertibilidad. 4.- A diferencia de la mayoría de las rentas, los resultados pueden ser positivos o negativos, porque el valor de las propiedades así como puede bajar, también puede subir. 5.- Durante periodos de elevada inflación, no constituyen, en gran parte, ingresos reales (ilusión monetaria). Evaluación de la definición H-S Podrían enumerarse más dificultades de carácter administrativo sobre la aplicación de la definición H-S, pero, el argumento central está claro. Ninguna definición de ingreso haría la administración del impuesto sobre la renta simple y directa. La inclusión arbitraria de lo que debería se tratado como ingreso es inevitable. Sin embargo, el criterio de H-S ha sido considerado como un ideal al que hay que tener como referencia y tratar de esforzarse en alcanzarlo. El ingreso ha de ser definido tan amplio como sea posible, y todas sus formas recibidas por una persona deberían ser gravadas de igual manera. ¿Por qué es tan atractiva la definición H-S? Existen dos razones: Primera, el criterio apela al sentido de justicia (equidad horizontal). Para que este pronunciamiento tenga algún sentido, todas, sin excepción, formas de ingreso deben ser incluidas en la base tributaria. De otro modo, dos personas con idénticas capacidades de pago, podrían terminar con diferentes obligaciones tributarias. Sin embargo, Feldstein (9) ha 183


argumentado que si la capacidad de ganar el ingreso difiere, el criterio H-S podría no producir resultados equitativos. Si dos personas poseen habilidades distintas, el uno utiliza su intelecto para trabajar, y el otro emplea sus músculos. ¿Sería justo gravar por igual a ambas personas, a sabiendas que el que emplea su cerebro es más útil a la sociedad? La segunda razón del atractivo de la definición H-S es la eficiencia. Al ser gravados todas las formas de ingreso de la misma manera, no hay efectos distributivos en la actividad económica (neutralidad). Sin embargo, se contrapone a este argumento la falta de gravamen al valor locativo de la vivienda ocupada por el propietario, lo que estimula excesivamente la inversión en viviendas más de lo que sería normalmente. ¿Qué nos deja todo esto? Sería insensato abandonar todo el criterio H-S. Además, no hay razón alguna para mantenerlo en un nicho sagrado. Habría que mirar sus méritos y no considerarlo de antemano injusto e ineficiente. El criterio H-S debe verse como una pauta ideal hacia la cual debe esforzarse la política tributaria.

ENRIQUECIMIENTO NETO El concepto de renta tiene que definirse en términos netos. Los costos de producir la renta deben deducirse de los ingresos brutos, independientemente del concepto de renta utilizado para fines impositivos. ¿Cuándo un gasto es considerado para fines de producción de renta y cuándo es un gasto de consumo, o sea, de utilización o empleo de la renta? La distinción entre lo que es consumo y lo que constituye coste de producción no es clara en el moderno impuesto sobre la renta. La mayoría de los costos y gastos de producción como por ejemplo: sueldos y salarios, costo de materiales, gastos de depreciación y mantenimiento, intereses, impuestos etc. son gastos perfectamente identificables. Para que un gasto pueda ser deducido de los ingresos brutos como costo de producir renta debe satisfacer tres requisitos (10): 1.- Tienen que ser gastos destinados a la producción de ingresos (origen) y no a la utilización (consumo) del mismo. 2.- Deben ser ordinarios y necesarios y, 3.- Deben ser de operación y no de capital. El capital se deduce anualmente a través de la depreciación. Sin embargo existen otros gastos cuya identificación presenta dificultades, siendo objeto las más de las veces de decisiones arbitrarias. En esta parte de la sección dedicada a la naturaleza del impuesto sobre la renta analizaremos en detalle, además de aquellos rubros de gastos que presentan dificultades de identificación, otros que por razones legales, son excluidos del ingreso gravable. Así mismo, trataremos a continuación las deducciones de carácter personal que son permitidas como artificios para subsidiar las necesidades preferentes, para finalmente, concluir con la aplicación de la tarifa impositiva correspondiente. Ingresos no gravables (exonerados) Se excluyen por razones de política económica y social una serie de ingresos, que de otra manera serian gravados (11). En Venezuela, al igual que en muchos otros países, quedan exentos del pago del impuesto los enriquecimientos provenientes de una muy variada gama de actividades (Art. 14 de la ley ISR). Beneficencia, Seguridad Social y servicios conexos En muchos países se eximen los pagos por transferencias correspondientes a la seguridad social y beneficencia, de los cuales no existe justificación general, porque representan claramente adiciones al consumo potencial y por lo tanto deberían ser contabilizados como renta de acuerdo al criterio H-S. Sin embargo, la aparente justificación es que las personas que reciben tales pagos de todos modos no pagarían 184


impuesto y que tales pagos no deben gravarse; además existiría una fuerte oposición política a incluir tales rubros en base imponible. En algunos países existen planes individuales de ahorro para jubilación (IRA por sus siglas en inglés) que están exonerados del pago presente del impuesto sobre la renta. El propósito de la política tributaria es incentivar el ahorro anual y permitir a los jubilados al momento de su retiro disfrutar de una suma acumulada para sufragar sus gastos de manutención. En Venezuela se exonera del pago del impuesto las pensiones por concepto de retiros, jubilación o invalidez; las indemnizaciones laborales y los aportes patronales a las cajas de ahorro (Art. 14, numerales 4, 6 y 8, ejusdem). Intereses de títulos En Estados Unidos de América están excluidos del pago del impuesto federal sobre la renta, los ingresos devengados por concepto de intereses de bonos estadales y municipales. El principal argumento de su exclusión, a pesar de ajustarse plenamente al criterio H-S, es brindar ayuda a estos gobiernos para captar recursos financieros para sus localidades; aunque tal beneficio signifique para los tenedores de esos bonos menores tasas de interés, en comparación con otros bonos públicos gravables. El sacrificio fiscal por el ingreso gravable no percibido por el gobierno federal, subsidia la deuda de municipios y estados. Sin embargo, si bien no está del todo claro el efecto neto en los contribuyentes del impuesto personal a la renta, se presume que el sacrificio fiscal por la pérdida de recursos es superior al ahorro en el pago de intereses de los gobiernos estadales y municipales. En Venezuela tanto el Reglamento N° 2 de LOAFSP sobre el Sistema de Crédito Público, como la ley del impuesto sobre la renta, contempla la posibilidad de exonerar los intereses del pago del impuesto sobre la renta (Art. 14, numeral 8 de la ley ISR). Las principales objeciones que se le hacen a esta política son: 1.- Ofrece una gran posibilidad de evitar el pago de impuestos a personas de los grupos de ingresos más elevados. 2.- Se desvían las inversiones de los grupos pudientes hacia la tenencia de bonos públicos, en detrimento de la colocación en inversiones de capital de mayor riesgo (12). 3.- Constituye fuerte sacrificio del Fisco en mayor proporción que lo que ganan los estados y municipios. Además este subsidio puede incrementar la propensión relativa de los gobiernos a recurrir al empréstito en lugar de la imposición. En conclusión, seria muy conveniente eliminar las exoneraciones y en cambio implementar subvenciones bien estudiadas para alentar ciertas actividades. Semejante política reduciría las injusticias del impuesto sobre la renta y pondría al descubierto el verdadero costo de la ayuda a ciertos grupos y actividades. ¿Gastos de producción o de consumo? Los gastos que se presentan a continuación plantean serios problemas de identificación para ubicarlos como de producción o de consumo. ¿Gastos para el mínimo de subsistencia (exención de base)? Los clásicos afirmaban que el consumo para la subsistencia debería deducirse de la renta, considerando estos desembolsos como un costo de producción. Una persona debe comer para poder trabajar. Pero, en lugar de permitir deducciones reales, la política es la de autorizar una exención mínima para el contribuyente y sus familiares (13). Esta exención cumple con varios objetivos: 1.- Elimina como contribuyentes a aquellas personas cuyos ingresos son tan reducidos que se les considera como faltos de capacidad contributiva. 185


2.- Personaliza la capacidad contributiva de acuerdo a las cargas de familia. 3.- Crea una considerable progresividad en la estructura impositiva para las personas que se encuentran justo por encima del mínimo imponible. Si bien la exención de base es una concesión ampliamente aceptada por todos, a pesar de la enorme pérdida de recursos que produce, debe estar sujeta a continuas revisiones, a fin de ajustar los mínimos de subsistencia a la capacidad contributiva real de las personas. A medida que el costo de la vida aumenta, el valor real de la exención disminuye, lo que significa que es muy probable que personas o familias con niveles de ingreso por debajo del nivel mínimo de pobreza, queden por encima del nivel de subsistencia y paguen impuesto. La reforma de la ley de impuesto sobre la renta del 18 de diciembre de 1995, elimina la revisión periódica por ajuste inflacionario al cuantificar la exención de base en función de un monto igual a 1.000 unidades tributarias (UT). De esta manera se vincula la exención de base al índice del costo de la vida; así para el año 2017, la exención de base es hasta por la suma de Bs. 300.000, ya que la UT es de Bs. 300. (Art. 131, numeral 15 del Código Orgánico Tributario del 17 del mes de noviembre de dos mil catorce y Art. 77 de la vigente Ley ISR). La unidad tributaria es la medida de valor creada a los efectos tributarios, como medio que permite equiparar y actualizar a la realidad inflacionaria, los montos de las bases de imposición, exenciones y sanciones, entre otros, con fundamento en la variación del Índice de Precios al Consumidor (I.P.C.) Gasto en educación Las personas intentan instruirse para aumentar sus ingresos de toda la vida y obtener ocupaciones más deseables (costo), pero en parte, las anima también su satisfacción personal. No hay manera eficaz de separar los dos elementos. Permitir la deducción a los padres, debería estimularlos a dar más educación a sus hijos y asignarles más fondos para financiarla. En Venezuela los gastos de educación son desgravables (Art. 57, numeral 1, ejusdem). Gastos por cuidado de los niños y el trabajo doméstico Cuando la esposa toma un empleo y contrata una empleada de servicio, debe pagar impuesto sobre sus ingresos ¿Podrá autorizársele a deducir esos gastos necesarios para ganar la renta? No, si el ama de casa se emplea y contrata una empleada de servicio para realizar las labores domésticas, su ingreso se grava por completo, más, si por el contrario se dedica a los quehaceres de la casa, no surge ninguna obligación impositiva. La situación se torna más grave cuando la mujer es el único sostén de la familia (14). Gastos de traslado y de mudanza Por el lugar donde reside una persona debe incurrir en ciertos gastos en viajar de su casa al lugar donde trabaja. Es un gasto necesario, por supuesto, pero es de suponer que un mínimo está cubierto por la exención (rebaja) personal. Si una persona elige viajar una distancia mayor que la normal, lo hace porque así lo prefiere, y el gasto adicional es en esencia de consumo, para permitirse pagar un alquiler más bajo, tener condiciones de vivienda más agradables, mejores escuelas para sus hijos, etc. Los gastos de mudanza son otra cosa, ya que se presentan cuando una persona considera cambiar de empleo. En cierto modo son voluntarios pero, el no permitir su deducción obraría en contra de la movilidad de la mano de obra. Gastos de viaje, representación, aficiones y afines Hay cierta ambigüedad cuando se refieren a ciertos tipos de viajes, agasajos, aficiones y otros gastos similares. ¿Cómo distinguir entre los gastos por puro placer 186


(consumo) y aquellos inherentes al trabajo? Viajes de trabajo combinados con descanso y entretenimiento, como por ejemplo, congresos de médicos en lugares vacacionales; los gastos de relaciones sociales para agasajar clientes potenciales; compra de equipos agrícolas sofisticados más allá de lo estrictamente necesario, para satisfacer deseos de apariencia o simplemente de disfrute; etc. No hay solución para este problema; desde un punto de vista administrativo no hay esperanza de poder delimitar entre gastos necesarios y superfluos. La deducción de estos gastos favorece a ciertos grupos en relación con otros, particularmente a los no asalariados y a los ejecutivos de las empresas. En Venezuela, los gastos efectuados por los empleados en sus viajes de trabajo no forman parte del sueldo y no tienen, por tanto, que ser incluidos entre sus ingresos (Art. 16, parágrafo cuarto, ejusdem). De la misma manera los gastos sociales de los altos empleados se excluyen del total anual percibido por el empleado por concepto de sueldo (Art. 16, parágrafo segundo, ejusdem). Desgravámenes personales Los desgravámenes son gastos autorizados por la ley para ser deducidos por el contribuyente de sus ingresos brutos como artificios para subsidiar las necesidades preferentes. Algunos argumentos apuntan hacia el ajuste de la capacidad de pago por la presencia de niños. La crianza de niños involucra ciertos gastos no discrecionales, razón por la cual el ingreso gravable debe ser ajustado. También, suelen ser vistos como un método de alivio fiscal para las familias de bajo nivel de ingresos. En Venezuela las personas naturales podrán optar por aplicar un desgravamen único equivalente a 774 UT (Art. 58, ejusdem), en cuyo caso, no serán aplicables los desgravámenes previstos en el artículo 59, ejusdem. Gastos médicos Gastos médicos mayores por enfermedades catastróficas reducen drásticamente la capacidad impositiva sobre una determinada renta, y su distribución es muy desigual entre las distintas familias. Existe una fuerte justificación para deducir aquellos gastos que excedan un mínimo habitual para la familia tipo. El monto y naturaleza de la deducción debe guardar relación con un problema de salud del momento y hacerse con fines terapéuticos. La deducción tiene amplia justificación según los consensos generalmente aceptados de equidad. Lo pagado por concepto de gastos médicos, odontológicos y de hospitalización prestados al contribuyente y a las personas a su cargo son deducibles sin límite alguno por el impuesto sobre la renta en Venezuela (Art. 57 numeral 3, ejusdem). Pérdidas accidentales Las reducciones del patrimonio neto en el sentido de H-S, causadas por hurto, incendio, accidentes y otras contingencias y que superan la indemnización del seguro son deducibles. En Venezuela sólo son aceptadas las pérdidas de bienes propiedad del contribuyente cuando éstos son destinados a la producción de renta y que no hayan sido compensadas por el seguro (Art. 27, numeral 6, ejusdem). Pago de intereses El pago de intereses de fondos tomados en préstamo para fines personales suele justificarse por distintas razones: 1.- Es difícil distinguir entre préstamos para fines comerciales (en que el interés pagado es un costo de producir renta) y aquéllos para el consumo. 2.- Su origen es casi siempre producto de circunstancias adversas: enfermedad o desempleo. 187


3.- La deducción sirve para nivelar las personas con grandes inversiones en menage, con aquellas en que ésta es pequeña. Aún así estos argumentos son poco valederos, ya que en muchos países se ha encontrado la fórmula de diferenciar entre intereses comerciales y personales. La deducción en lugar de ayudar a las personas de baja renta, a las cuales sin duda se les puede ayudar de otra forma, facilita enormemente la evasión impositiva de las personas pudientes y acarrea una considerable pérdida de recursos. Estas últimas son las que más se benefician de la parte sustancial de la deducción por intereses como consecuencia de los préstamos hipotecarios y la compra de automóviles. La legislación venezolana del impuesto sobre la renta permite desgravar los pagos realizados por el contribuyente por concepto de préstamos para la construcción o adquisición de viviendas (Art. 57 numeral 4, ejusdem). Impuestos pagados La justificación de la deducción por pago de impuestos puede provenir en parte, porque su pago como es obligatorio reduce la capacidad contributiva, y en parte, por el deseo de aliviar un poco los problemas financieros de los gobiernos locales y estadales. El efecto consiste quizás en disminuir algo la resistencia de los contribuyentes estadales y locales contra aumentos de dichos impuestos. Donaciones En muchos países se acepta el punto de vista de que las contribuciones para fines benéficos debieran ser deducibles del impuesto, a fin de estimular a las personas a proveer fondos destinados a instituciones caritativas, religiosas y otras con fines similares. Cuanto más extensos sean los servicios que proporcionan esas organizaciones: educativos, literarios, deportivos, científicos, hospitalarios, caritativos, etc., tanto menos debe gastar el gobierno. Por desgracia también contra este sistema corresponde hacer objeciones. La deducción como porcentaje de la renta sube en la medida en que sube ésta, con lo que la estructura impositiva se vuelve menos progresiva. El privilegio de la deducción da a las personas pudientes una enorme libertad en cuanto a la manera de gastar sumas que de otro modo se pagarían como impuesto. Tarifas El óptimo grado de progresión sobre el cual existe consenso de la sociedad desde un punto de vista de equidad, no puede se seleccionado bajo ninguna base científica, tal como tuvimos ocasión de hablar sobre ello en el capítulo nueve. No obstante, estudios sugieren, que el impuesto sobre la renta es mucho menos progresivo, que lo que debiera ser de acuerdo a los tipos impositivos. La explicación de ello se encuentra en la gran habilidad de los grupos de mayores ingresos para escapar del impuesto. En Venezuela, los enriquecimientos netos de las personas naturales (físicas) se gravan según una tarifa progresiva (Tarifa N° 1), que tiene 8 tramos expresados en unidades tributarias, con tasas marginales que van de 6% hasta el 34% (Art. 50, ejusdem). Así mismo se aplican tasas cedulares proporcionales para los contribuyentes no residentes (Art. 50, parágrafo único, ejusdem) de 34% sobre el enriquecimiento. También existe un impuesto por una tasa única del 34% sobre las ganancias fortuitas (Art. 61, ejusdem) o del juego (excepto el juego del 5 y 6, cuyo impuesto será del 16% Art. 62, ejusdem). Sobre este impuesto cedular retenido sobre las apuestas, bien podría clasificarse como un impuesto selectivo al consumo, ya que se retiene en la fuente con una tasa que no depende del ingreso o de las características familiares del contribuyente (15). El enriquecimiento neto global de las personas jurídicas (sociedades anónimas y limitadas) excepto aquellas que se dediquen a la explotación de minas e hidrocarburos, se gravarán con la Tarifa N° 2 (Art. 52, ejusdem), la cual tiene 3 tramos expresados en UT y los tipos impositivos 188


marginales van del 15% al 34%. Finalmente, los enriquecimientos provenientes de las explotaciones de minas e hidrocarburos se gravarán con tasas únicas del 60% y 50% respectivamente (Art. 53, ejusdem). Ajustes por inflación Cuando el nivel general de los precios se eleva, las exenciones personales (cargas de familia, mínimo de subsistencia, etc.) y las cifras superiores e inferiores de ingresos gravables, correspondientes a los intervalos de clase por tipo impositivo marginal, disminuyen en términos reales. Nuevas personas caen dentro del espectro del impuesto y aquellas que pagan, lo harán a tasas marginales más elevadas. Esta desventaja desde un punto de vista de equidad, es aprovechada por el gobierno en periodos inflacionarios para contener el crecimiento de la demanda agregada a través del impuesto sobre la renta (estabilizador automático). La inflación produce una serie de efectos adversos sobre el impuesto: 1.- Altera el grado de progresión de la estructura impositiva inicialmente aprobada por el poder legislativo. 2.- Obliga a pagar a personas que están por debajo del mínimo de subsistencia, agravando su situación de pobreza crítica. 3.- Impone una mayor carga tributaria sobre las personas de menores ingresos, como consecuencia de la disminución del valor real de las exenciones personales, y 4.- Estimula al gobierno a gastar más de lo necesario, como resultado del incremento del ingreso tributario. Una posible solución a los efectos distorsionantes de la inflación sobre el impuesto sobre la renta, seria indexarlo de acuerdo al crecimiento del índice general de precios; no obstante, muchas razones se argumentan en contra de la indexación: las relativas a la elasticidad y estabilidad tributaria y la reluctancia a reconocer que la inflación continuará en el futuro. Además de los comentarios que se hicieron sobre el ajuste de la exención de base de acuerdo a la unidad tributaria, la legislación venezolana del impuesto sobre la renta contempla en el Titulo IX un sistema de ajuste por inflación de los activos y pasivos no monetarios. Estructura del impuesto sobre la renta en Venezuela Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuesto sobre la Renta, Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 6210 del 30-12-2015. Artículo 7-13

De la determinación del impuesto a pagar Sujetos objeto del pago del impuesto

Descripción Personas naturales; compañías de capital; las personas y las comunidades; los titulares de enriquecimientos mineros y de hidrocarburos; asociaciones, fundaciones y demás entidades jurídicas o económicas; herencias yacentes; compañías en pago del impuesto comandita por acciones; sociedades de responsabilidad limitada; cuentas de participación; consorcios, sociedades o corporaciones extranjeras; empresas públicas nacionales, estadales y municipales 189


14-79

Exenciones

15-20

1)Ingresos Brutos (+)

21-26

2)Costos (-)

21 27-33

3)Renta Bruta (=) 4.1)Deducciones(-)

57-60

4.2)Desgrvamenes(-)

27-33 y 6163, 64

5)Enriquecimiento Neto Gravable(=) (5=3-4.1; 5*=1-4.2)

Gobierno Central, Regional y Municipal; Banco Central; Banco de Desarrollo Económico y Social, e Institutos Autónomos que determine la ley; diplomáticos extranjeros, instituciones benéficas e intereses laborales; pensiones de retiro, jubilación o invalidez; donaciones, herencias y legados; aportes a cajas de ahorro; exención de base a personas naturales; actividades agropecuarias o de pesca; intereses de instrumentos de captación de ahorros previstos en la ley de bancos; instituciones de ahorro, previsión social, fondos de pensiones, retiros, etc. Ventas de bienes y servicios; arrendamientos; libre ejercicio de profesiones no mercantiles; empleados; regalías. Costos de productos enajenados y de servicios prestados en el país; costos de adquisición de bienes; comisiones y gastos de transporte y seguros; costo de inmuebles enajenados; costo de las parcelas vendidas; costo de las empresas de seguro; costo de contratista de obras. Remuneraciones, honorarios y gastos de representación; depreciación de activos intereses; indemnizaciones laborales; pérdida de bienes; gastos de traída de empleados; contribuciones pagadas; acreencias incobrables; gastos de administración y conservación de inmuebles; alquileres de bienes muebles e inmuebles; gastos de transporte; donaciones y liberalidades; gastos de publicidad; etc. Las personas naturales residentes en el país gozarán de los siguientes desgravamenes: intereses o alquileres por la vivienda; colegios; prima de seguro HCM; gastos médicos, odontológicos y de hospitalización. *Se consideran como enriquecimientos netos los sueldos, salarios, emolumentos, dietas, gastos de representación, pensiones, obvenciones y demás remuneraciones similares, obtenidas por la prestación de servicios personales bajo relación de dependencia; premios de lotería, 190


50-53 8-9, 61-63, 64

57-58 y 60

6) Tarifas (x)

7)Impuesto sobre la renta (=) (7=5x6) 8)Rebajas de impuestos(-)

hipódromos y demás ganancias de análoga naturaleza; dividendos. La Tarifa N°1 se aplica al enriquecimiento global anual neto gravable de las personas naturales residentes en el país. La Tarifa N°2 se aplica al enriquecimiento global neto anual gravable de las sociedades anónimas y de las limitadas. La Tarifa N°3 se aplica al enriquecimiento global anual neto gravable de las empresas de minas e hidrocarburos. Ganancias fortuitas o del juego de apuestas. Dividendos

Rebajas de impuestos en forma total o parcial por inversiones o actividades industriales, transporte y construcción, petróleo y minas etc. Las personas naturales gozarán rebajas de impuestos personales y cargas de familia.

9)Impuesto sobre la renta a pagar (=) (9=7-8)

191


NOTAS AL CAPÍTULO XII (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Illinois 1981 p. 253 (2) Ibid. pp. 254 (3) En el Capítulo IV se analizaron diversos métodos para corregir los efectos de repercusión. (4) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. p. 168 (5) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972 p. 237 (6) SIMONS, Henry et al., Personal Taxation and Federal Tax Reform. University of Chicago 1938 - ROSEN, Harvey, Public Finance. Ed Irwin/McGraw-Hill, 4th ed. 1995. USA pp 359-398 (7) DUE, John et al., Op. cit. pp. 255-66 (8) AARON, Henry, Income Taxes and Housing. American Economic Review. N°60, December 1970, pp.789-806 (9) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid 1969, p.173 -FELDSTEIN, Martin, “On the Theory of Tax Reform”. Journal of Public Economics 6, 1976, pp 77-104 (10) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, México 1965, p.277 (11) DUE, John et al., Op. cit. p. 272 (12) La generosidad del Fisco venezolano llega hasta la exoneración de los intereses provenientes de colocaciones y títulos-valores privados (Art. 14, numeral 9 de la ley de ISR) (13) DUE, John et al., Op. cit. pp. 275, 287-88 (14) En Venezuela no existe ninguna compensación por el cuidado de los niños. (15) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N° 2, Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por Aguirre Carlos et al. p. 199

192

XIII EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA El conocimiento de los efectos económicos que el impuesto sobre la renta de las personas físicas produce sobre la disposición al trabajo, los niveles de ahorro e inversión, permite juzgar la eficiencia de esta clase de impuesto. La influencia del impuesto sobre la renta la podemos estudiar desde un doble enfoque: en primer lugar, cómo afecta el impuesto al nivel de ahorro individual, la producción y oferta de recursos; y en segundo lugar, el impacto del impuesto sobre la renta sobre la oferta de trabajo. En una tercera sección, nos referiremos a un controversial tema, la excesiva presión fiscal, responsable, según el criterio de algunos, de alentar el crecimiento de actividades altamente perjudiciales para el país, como economía subterránea o informal y de ser la causante de muchos males que aquejan la economía.

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA FORMACION DE CAPITAL Si el ingreso es la base del impuesto, entonces las personas pueden alterar su obligación impositiva, sólo modificando sus niveles de ingreso; cualquier incremento del ingreso aumentará el impuesto a pagar. Las principales críticas al ISR, se han centrado en su virtual responsabilidad en el descenso de la tasa de formación de capital y por lo tanto de ejercer efectos adversos sobre el crecimiento económico. El descenso de la productividad del trabajo, ha sido atribuido en primera instancia a la disminución de la tasa de formación de capital, medida ésta a su vez, por el decremento porcentual de la parte del ingreso que se destina al ahorro (S/Y). Existen varias razones que explican el descenso de la relación S/Y, sin embargo los críticos del ISR, argumentan, que esta situación obedece a una baja tasa de rentabilidad del ahorro. El ISR, podría reducir los deseos e intenciones de las personas por ahorrar. Los impuestos pueden alterar la formación de capital de dos maneras: modifican la cantidad de ahorro disponible en situación de pleno empleo y este hecho incide sobre la tasa potencial máxima de formación de capital (función oferta de fondos); y afectan la disposición para emprender inversiones y en consecuencia, el nivel de la formación de capital (función demanda de fondos) (1) La oferta de fondos: función del ahorro La tasa real de formación de capital, no puede exceder del nivel de ahorros, en situación de pleno empleo (S=I) (2). La relación S/Y depende de diferentes variables, para un determinado individuo, según pruebas empíricas, el nivel del ahorro está correlacionado positivamente con el nivel de ingresos, y quizás, con el rendimiento de los ahorros. Dado determinado nivel de la renta nacional, cualquier impuesto que reduzca el rendimiento de los ahorros, puede afectar la proporción S/Y (los intereses de los ahorros en Venezuela son exonerados por el ISR, según vimos en el Capítulo XII). La gran parte del desarrollo teórico y práctico sobre la decisión de ahorrar, está basado en el modelo del ciclo de vida (Franco Modigliani 1986), que establece que las personas ajustan sus decisiones durante un determinado año, de acuerdo a un modelo de planeación fundado en sus expectativas económicas a todo lo largo de sus vidas. Esto es, el monto ahorrado cada año no depende solo del ingreso presente, sino del ingreso pasado y del que se espera obtener en el futuro. Ahorramos más en la madurez de la vida, que es cuando más se obtienen ingresos, para así poder enfrentar la contingencia de la vejez, que es cuando ganamos mucho menos y tenemos más limitaciones físicas. La aplicación de un impuesto proporcional a la renta por concepto de intereses devengados tiene un doble efecto: el efecto sustitución y el efecto renta. El impuesto reduce el rendimiento del ahorro atesorado, lo cual encarece el consumo futuro (ahorro) 193

CAPÍTULO XIII: EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA

frente al consumo presente, este efecto sustitución es adverso al ahorro (ahorrar menos), por cuanto estimula a las personas a la sustitución de consumo futuro por consumo presente, dado la reducción del costo de oportunidad del consumo presente (abaratándolo) a costa del encarecimiento del consumo futuro. No obstante no debe suponerse en forma absoluta que el ahorro disminuye, podría no ser el caso, ya que depende de las preferencias por ahorrar de las personas. El efecto renta, reduce los ingresos monetarios en el presente de todas las personas, de manera proporcional a la renta que es absorbida por el impuesto, lo que conlleva a reducir el nivel de los ahorros (S/Y) y hará más difícil cualquier meta propuesta para el consumo futuro, lo que probablemente induzca a las personas ahorrar más. El efecto neto depende de la fuerza relativa que tengan estos dos efectos: Si existe una elevada elasticidad de sustitución entre el consumo y el ahorro, particularmente cierto en el caso de ahorros especulativos, es bastante probable que la relación S/Y disminuya. La elasticidad de sustitución está estrechamente vinculada con los motivos por los que ahorran las personas. Si las razones para ahorrar obedecen a motivos de seguridad y estabilidad como: comprar una casa, tener una reserva de dinero para emergencias o acumular en el futuro una determinada suma para la educación de los hijos, la jubilación y el retiro, el rendimiento de los ahorros tiene poca o nula importancia en las decisiones. Por lo tanto, el efecto renta será dominante y se ahorrará mucho más no menos, como resultado de la aplicación de un impuesto sobre la renta. Un impuesto a la renta progresivo incrementará aún más el impacto negativo sobre la relación S/Y, con respecto al que produce un impuesto proporcional, recaudando ambos la misma cantidad de dinero; ello, por las siguientes consideraciones: 1.- El impacto relativo del impuesto será mayor para los niveles de elevados ingresos, en donde la proporción S/Y es relativamente elevada en promedio, y grande el margen de reducción de los ahorros para absorber el impuesto; y ligeramente menor para los niveles bajos de renta, donde las personas tendrían que reducir el consumo para poder pagar el impuesto. 2.- De otro lado, la naturaleza progresiva de la tasa, la cual impone una mayor presión tributaria en la medida en que crece el ingreso, aumentará el efecto sustitución. La demanda de fondos y la formación real de capital La relación S/Y sirve para determinar el máximo nivel de formación real de capital en situaciones de pleno empleo, a través de la oferta de fondos (ahorros). No obstante, la tasa actual de formación real de capital puede ser menor a ese máximo, además, una elevada relación S/Y puede no conducir o significar una mayor tasa de formación real de capital. Es más, puede ocasionar bajos niveles en la renta nacional y elevados niveles de desempleo (bache deflacionario: S>I). Esta situación nos conduce a determinar los principales elementos que condicionan la actual formación real de capital (demanda de fondos: inversión): 1.- La disponibilidad de fondos para ser invertidos y su consecuente costo de capital. Estos a su vez, son dependientes del volumen de ahorros que las personas estarían dispuestas a transferir a aquéllas que deseen utilizar tales fondos para realizar programas de inversión. 2.- De la esperada tasa interna de retorno de la inversión real. 3.- La disposición para tomar riesgos. Veamos a continuación otras variables que inciden en la formación de capital. La tasa interna de retorno de la inversión Un impuesto sobre la renta reduce directamente la tasa de retorno de cualquiera nueva inversión, con el agravante de que el impuesto no podrá ser completamente trasladado hacia adelante o hacia los consumidores, según veremos en el capítulo 194


siguiente. Una tasa del 50% de ISR reduce a la mitad cualquier tasa de retorno de la inversión. Las consecuencias de este hecho, dependen, por supuesto de la elasticidad del proyecto de inversión de que se trate. En general, si las tasas de retorno están muy por encima de lo que debe considerarse como mínimo aceptable (costo de oportunidad), es bastante probable que el impuesto tenga ligeros efectos. Más si por el contrario, las tasas de rentabilidad de los proyectos de inversión están muy cercanas a este margen mínimo, es de esperarse que el impuesto tenga grandes dosis disuasivas. El elemento riesgo La disponibilidad de los fondos y la disposición para realizar inversiones, están influenciados por el interés de las personas de aceptar riesgos. Si las personas no están dispuestas a correr riesgos, mayor será la tendencia de los tenedores de fondos de mantenerlos en forma líquida o de invertir en actividades altamente seguras y confiables. De tal manera, que con esta actitud se producirá una escasez de fondos hacia la inversión real y un alza de los tipos de interés. De la misma forma, las empresas pueden proceder similarmente, no aceptando tomar riesgos, ocasionando una baja en el volumen de inversión real a determinadas tasas de rendimiento. El problema del efecto del impuesto sobre la renta sobre la disposición de aceptar riesgos, es un asunto que ha sido largamente debatido. El ISR reduce la disposición de aceptar riesgos, ya que disminuye el retorno de la inversión; pero no es fácil responder si ello aumenta o disminuye la magnitud total del riesgo que se acepta. Como cualquier impuesto, surte un efecto renta que estimulará a los inversionistas a correr mayores riesgos con el propósito de mantener el rendimiento en términos netos. Pero también se produce una reacción en dirección opuesta, el efecto sustitución, el cual disminuye el beneficio de correr riesgos, comparado con el peligro de perder toda la inversión. Resulta imposible predecir el efecto neto, aunque puede señalarse una decisiva influencia cuando existe la compensación por pérdidas, ya que se reduce el riesgo neto de una inversión. Si la compensación es total, toda pérdida de una inversión infructuosa puede deducirse de otros ingresos, recuperándose parte de la pérdida en forma de menor impuesto sobre la renta, o lo que es lo mismo, la compensación actuará como prima de las inversiones más arriesgadas. Con un impuesto proporcional y plena compensación de la pérdida, el impuesto reduciría la ganancia y la pérdida potencial en el mismo monto. En Venezuela la ley autoriza al traslado de las pérdidas netas de la explotación no compensadas hasta los tres años subsiguientes al ejercicio en que se hubiesen sufrido (Art. 55 vigente ley ISR).

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y LA OFERTA DE TRABAJO (3) Un impuesto proporcional a la renta equivale a una reducción proporcional de sueldos y salarios. Si es del 10%, por ejemplo, surte el mismo efecto sobre los ingresos reales de los trabajadores, que una reducción del 10% sobre sus remuneraciones, permaneciendo inalterables los precios de los bienes y servicios. Por ello, al igual que un cambio de salario, el impuesto producirá un efecto tanto de sustitución como de renta. El efecto sustitución, reducirá la ganancia efectiva del trabajo en comparación con el ocio. ¿Para qué trabajar más si el gobierno absorberá una gran tajada de lo que gane? Por el contrario, el efecto renta estimulará a las personas a trabajar más para obtener una renta adicional a fin de que le permita mantener el poder adquisitivo ¿La cuestión es averiguar, cuál efecto será dominante? Las curvas de indiferencia pueden ser utilizadas para ilustrar las posibles reacciones. En la Figura 13-1 que se inserta en la página siguiente, cada curva de indiferencia A1, A2, A3, indica las relativas combinaciones de trabajo (renta) y ocio, que brindan igual satisfacción a una familia. Cada curva se va aplanando (achatando) hacia los extremos; más allá de cierto punto, limitaciones materiales impiden una mayor sustitución de ocio por trabajo; en otro sentido, una persona no está dispuesta a sustituir 195


trabajo por más ocio -a menos que tenga ingresos provenientes de otras fuentes distintas al trabajo- porque no puede disfrutar del ocio sino tiene ingresos para gastar. Es de suponer que las curvas varían según los individuos. Para algunos, la posibilidad de sustitución es limitada, porque insisten en tener cierta renta y cierta medida de ocio. Para otros, la posibilidad de sustitución es grande; o en otras palabras, la tasa marginal de sustitución desciende con lentitud al sustituir una cosa por otra. La primera situación crea una curva de indiferencia muy pronunciada; la segunda, una de curvatura más suave. Las sucesivas curvas (AA) del diagrama, muestran niveles consecutivamente más altos de renta y ocio y, por ende, niveles de satisfacción más elevados (aunque no medibles). La variación de las horas de trabajo puede reflejar cambios ocupacionales en el miembro trabajador de una familia, o en otros integrantes de ella. Figura 13-1: Equilibrio renta-ocio

El análisis de las curvas de indiferencia La curva WW indica la tasa de salario o, en otras palabras, el costo marginal de sustituir trabajo por ocio y viceversa. La curva está trazada como línea recta, suponiendo que el salario por hora es independiente de las horas trabajadas. Si la persona trabajara 24 horas al día sin descanso, el ingreso seria igual a OV'; sino trabajara nada, el ingreso seria O (ocio OV). El punto de tangencia de la curva de salarios con la curva de indiferencia indica el óptimo -el más elevado nivel de satisfacción que una persona puede lograr con una determinada tasa de salario-. Así, en el diagrama, su renta será OD y ON de ocio, y trabajará la cantidad de horas al día que producirán esa renta (NV), si se supone que intenta maximizar su satisfacción. Incidencia de los impuestos El objetivo del análisis consiste en comparar las reacciones a la disminución de la renta real del sector privado con distintas formas alternativas de imposición. 196


Impuesto de suma global o de capitación El estándar inicial de uso más sencillo para considerar la incidencia del impuesto sobre la renta es el gravamen global o de capitación. Este impuesto es altamente objetable desde el punto de vista de la equidad, pero es una norma conveniente de comparación ya que no produce efecto sustitución. El impuesto per-cápita es siempre un impuesto de suma global (4), puesto que satisface la condición de que su cuantía no depende del ingreso ganado ni de ninguna otra variable de comportamiento económico; de allí que no ofrece incentivos para modificar tal comportamiento. Como toda reducción del ingreso monetario, producirá un efecto renta; quizás llevará a la gente a trabajar más para mantener sus precedentes niveles de renta. Pero no surtirá ningún efecto marginal ni sustitutivo. La Figura 13-2 muestra como el impuesto de capitación reduce la renta disponible de una persona en una forma constante, trasladando así la curva WW hacia la izquierda del diagrama y en forma paralela a la línea anterior. Este cambio sólo producirá un efecto renta, puesto que la obligación impositiva no depende de la cantidad ganada, y por ello la persona trabajará igual o más, mientras la renta sea un bien superior como se muestra en la gráfica. Figura 13-2: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto de capitación

Impuesto proporcional Un impuesto proporcional a la renta, introduce dos diferencias sustantivas: 1.- El impuesto relativo de varias personas diferirá bastante. Los grupos de menores ingresos, que con mayor probabilidad se esforzarán más en trabajar, como respuesta al impuesto, serán liberados del pago del mismo, y en cambio, recaerán cantidades relativamente mayores de impuesto sobre las personas pertenecientes a los niveles de renta más elevados. El efecto ingreso puede ser muy diferente para esas personas, pero no hay manera de predecirlo con seguridad.

197


2.- Este tipo de impuesto a la renta tiene un efecto sustitución hacia el ocio, ya que éste se ha hecho más barato y, por lo tanto, se preferirá consumir el bien (ocio) que baja de precio. En otras palabras, a medida que aumenta la renta, la obligación tributaria crece, y el salario por hora trabajada habrá descendido, disminuyendo en consecuencia el incentivo a trabajar, fomentando por ejemplo el ausentismo. Figura 13-3: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto proporcional a la renta

La Figura 13-3 indica los efectos renta y sustitución; las nuevas curvas de ingreso ya no son más paralelas a la anterior. Por eso es casi seguro que la cantidad de trabajo será algo menor que con el impuesto de capitación con respecto a cualquier persona que pague la misma suma bajo ambos impuestos. La disminución del esfuerzo laboral adoptará varias formas: El ausentismo será mayor; la persona estará menos dispuesta a trabajar horas extras o a tomar un segundo empleo, como el caso del médico que reduce las horas en que mantiene abierto su consultorio, o el conductor del camión que limita el kilometraje diario que está dispuesto a hacer; la mujer y los niños pueden abandonar el mercado de trabajo. Si la mujer trabaja, su empleo sustituye a menudo gastos no deducibles (pagos por servicio doméstico y cuido de los niños); el ingreso así reducido puede ser no suficiente como para compensar tales gastos y justificar la pérdida de tiempo que significa los quehaceres domésticos, salidas de compras, etc. Las personas cuyo nivel de vida no depende de rentas provenientes de su trabajo, pertenecen a grupos que quizás lo reduzcan más. Por supuesto existe una situación intermedia en que los dos efectos se equilibran y se hace el mismo trabajo que antes. En conclusión, es absolutamente imposible determinar a priori, a la luz de la teoría existente, cuál de los dos efectos, renta o sustitución, será el dominante. La realidad de la magnitud del efecto suele ser muy diferente a las consideraciones teóricas anteriores; existen razones para creer que no es muy grande. Estudios 198


econométricos indican la baja respuesta de las horas trabajadas por los hombres a los cambios del impuesto. Una de las razones podría ser el limitado o casi nulo control que mucha gente puede ejercer sobre sus horas de trabajo (disposiciones legales, contratos colectivos). Deben trabajar cierto número de horas fijas, si quieren conservar su empleo y en muchos casos no habrá oportunidades para trabajar horas extras o para tomar un segundo empleo. El trabajo de la esposa y de los hijos se realiza sin prestar la menor importancia al impuesto, aunque los estudios indican que son más sensibles al número de horas trabajadas que los hombres. Las personas se motivan para el trabajo no sólo por el deseo de obtener ingresos sino también por otras metas tales como el sentido de la responsabilidad, el orgullo por el deber cumplido, el poder y el prestigio, diversidad en el estilo de vida, y liberación del aburrimiento que brinda el trabajar. En particular, en los niveles de ingresos superiores, muchas mujeres casadas trabajan impulsadas por fuertes aspiraciones profesionales y la satisfacción que les brinda el trabajo, en contraste con lo aburrido de los quehaceres domésticos, los clubes femeninos y otras actividades similares. Finalmente, cómo ha podido observarse, el debate de la política pública se centra si el impuesto a la renta de las personas aumentará o disminuirá las horas trabajadas. Esto no está claro, porque se asumen muchas conjeturas y los estudios econométricos no aportan claridad al tema. Otra cuestión que trae preocupados a los economistas es si el impuesto afectará al capital humano. Es decir la inversión que realizan en sí mismos las personas para mejorar sus destrezas profesionales y aumentar su productividad. Los cambios impositivos tampoco son concluyentes, son ambiguos, pueden aumentar, disminuir o dejar inalterado el capital humano, todo depende, como hemos apuntado antes, de la prevalencia de uno de los dos efectos, renta o sustitución. El efecto resentimiento (5) Hasta ahora suponíamos que el trabajador reaccionaría a un aumento del impuesto de la misma manera que si se tratase de una disminución del sueldo. Pero puede que no sea este el caso. Los impuestos, especialmente aquellos considerados injustos, pueden provocar el efecto resentimiento (Spite Effect). La introducción de un gravamen puede despertar un sentimiento de cólera, una especie de deseo de devolver el golpe e infligir pérdidas al gobierno disminuyendo el propio esfuerzo en el trabajo, y de ahí la propia materia gravable (ingreso). Tal actitud, ciertamente es costosa para el trabajador. Pero la satisfacción de poder vengarse puede compensar al contribuyente de su pérdida; o puede abrigar la esperanza de que el gobierno resulte intimidado por tal acción. Los factores implicados en el efecto resentimiento pueden actuar en otra dirección. El trabajador puede considerar el pago de sus impuestos como una compra de los servicios públicos que desea y por consiguiente no cambiaría su comportamiento laboral. Impuestos progresivos (6) La aplicación de tasas progresivas aumenta la posibilidad de que una persona trabaje menos y no más, con un determinado nivel impositivo. El hecho de que la tasa sea progresiva incrementa la influencia relativa del efecto sustitución, por lo tanto será más adverso al esfuerzo de trabajo. Cuando un impuesto proporcional reduce el esfuerzo de trabajo, un impuesto progresivo de igual rendimiento lo reduce todavía más; y cuando un impuesto proporcional aumenta el esfuerzo de trabajo, este aumento es menos pronunciado con el impuesto progresivo. A estas personas la progresividad, a medida que aumenta su jornada laboral, les reduce el ingreso por hora trabajada, como se aprecia en el ejemplo recogido en el recuadro que se presenta en la página siguiente, el cual puede corresponder a un albañil independiente que cobra de acuerdo al trabajo que realiza: A este trabajador el ir jugar a las bolas criollas con los amigos durante dos horas le representaba dejar de ganar Bs. 270 (135x2), pero si trabaja 10 horas diarias, le supone que le ingresarían Bs. 256 (128x2), con lo que la relación de intercambio bolas criollas/trabajo se ve alterada en beneficio del juego, que sale ahora más barato. Se da, 199


además la paradoja de que justamente el trabajo adicional, que se realiza con mayor esfuerzo y cansancio, está menos retribuido que si la jornada laboral fuera más corta. Horas Trabajo al día 8 10

Días de Trabajo al año 250 250

Ingreso Total

Tasa Media

300.000 375.000

10% 15%

Impuesto sobre la Renta 30.000 56.250

Renta Neta 270.000 318.750

Renta por H/T 135 128

El aumento de la presión tributaria lleva también a la sustitución de trabajos solicitados en el mercado por trabajo propio. Consideremos el albañil del ejemplo anterior quién necesita una reparación de plomería en su casa, y supongamos que por ese trabajo el plomero le cobrará Bs. 270. Si hacer él mismo la reparación le lleva dos horas (y él percibe por su trabajo Bs. 135/hora), contratará al plomero, quién será más experto que él y dispone de herramientas más apropiadas, pero, tras la subida del impuesto la reparación la hará él mismo, dejando de ganar Bs. 256 y ahorrando Bs. 14 (270-256); como consecuencia, la reparación será menos fiable y el Estado dejará de percibir los impuestos correspondientes a dos horas de trabajo del albañil y a dos horas de trabajo del plomero, como resultado de la reducción de la materia gravable (7). Figura 13-4: Respuesta de trabajo y ocio a un impuesto progresivo a la renta

La Figura 13-4 que se inserta más arriba, muestra la situación con un impuesto progresivo. La curva de salarios después de pagar impuestos ya no es una línea recta, porque la pendiente decrece a medida que se dobla hacia el lado izquierdo del eje de las abscisas, y la tangencia con la curva de indiferencia se encontrará por fuerza a la derecha de la que se da con una tasa proporcional que obtendría la misma cantidad de impuesto de la persona; es decir habrá más ocio y menos trabajo. Si se compara en función del trabajo total, la diferencia neta entre las dos formas de impuesto no es tan clara. Veamos las principales diferencias sobre el esfuerzo al trabajo total que introducen ambos impuestos. El impuesto proporcional coloca una presión relativa más pesada sobre 200


los grupos de rentas inferiores y medio inferiores; el impuesto progresivo lo hace, en cambio, en los niveles superiores. Supongamos ahora que un impuesto proporcional es reemplazado por otro progresivo de igual rendimiento. El resultado será que los tipos impositivos medios y los marginales quedarán incrementados para aquellas personas que gozan de salarios altos y decrecerán para los que tienen salarios bajos. Pero los cambios en los tipos marginales serán más considerables que en los tipos medios. Sin proponernos a realizar un cuadro completo de los esquemas de cambio que resultan, la naturaleza del programa queda ilustrada en la Figura 13-5 que se inserta a continuación. Los receptores de ingresos bajos en la zona A se encuentran con que tanto sus tipos impositivos marginales como los medios se reducen. Entonces lo mismo puede aumentar que disminuir su esfuerzo en el trabajo. En la parte superior de la escala están las personas comprendidas en el grupo D, para las que tanto sus tipos impositivos marginales como medios se han incrementado. Como los miembros del grupo inferior, lo mismo pueden aumentar como disminuir su disposición al trabajo. Los trabajadores del grupo B, con ingresos entre bajos y medianos, se encuentran con que sus tipos impositivos marginales no varían, mientras que se reducen los tipos medios. Esto disminuirá su esfuerzo al trabajo. Los comprendidos en el grupo de renta media a superior, o sea sector C, se encuentran con que aumentan sus tipos marginales y se reducen los medios. Para éstos Figura 13-5: Tipos impositivos marginales y medios

la razón de disminuir su esfuerzo en el trabajo es doble. El cuadro que se presenta más adelante muestra un resumen de los cambios en los efectos renta y sustitución, y sus resultados, según el nivel de renta. No hay ninguna forma sencilla para predecir cuál será el resultado neto para el grupo considerado como un todo. Supongamos que los trabajadores en el grupo A, se esfuerzan en trabajar más, mientras que los del grupo D reducen su esfuerzo. El resultado neto, en este caso, depende de la cantidad de la disminución de los grupos B, C y D.

201


Niveles de Renta A B

Efecto Renta (trabajar +) G

Efecto Sustitución (trabajar -) G

Resultado

? Trabajar (-) Trabajar (-) C G
P (-) doblemente D G>P (+) G>P (-) ? Nota: G: impuesto progresivo; P: impuesto proporcional A su vez, estos cambios dependen de la distribución de la renta, así como del específico cambio en la estructura de los tipos impositivos. EFECTOS DE LAS REDUCCIONES IMPOSITIVAS: LA CURVA DE LAFFER En los Estados Unidos alrededor de 1980 surgió un importante movimiento, la escuela del lado de la oferta, la cual sostenía que los efectos desincentivadores de las elevadas tasas impositivas, conspiraban, y lo que es más, eran responsables de la mayoría de los males que aquejaban a ese país: bajo nivel de ahorro, recesión, productividad estancada y elevada inflación. El economista Arthur Laffer, considerado el padre de la economía del lado de la oferta y otros destacados colegas, argumentaban la necesidad de establecer bajas tasas impositivas marginales para obtener buenos resultados económicos. Refieren los antecedentes que Arthur Laffer presento por primera vez su sorprendente teoría en una servilleta, cuando se encontraba en 1974 almorzando con políticos y periodistas. El argumento teórico de la denominada curva de Laffer, considerada un icono por los seguidores de la escuela del lado de la oferta, es demostrar cómo, a partir de un cierto nivel de imposición, los factores de producción (capital y trabajo), se ven desincentivados, ya que su costo de oportunidad es muy elevado. Por tanto, a partir de cierto límite, existe la posibilidad de que aumentos en los tipos impositivos, pueda suponer un efecto contrario, de descenso en lugar de aumento de los ingresos tributarios. Durante las administraciones de Ronald Regan en Estados Unidos y Margaret Thatcher en Gran Bretaña, se aplicaron los principios teóricos de Laffer, reduciendo los tipos impositivos para aumentar los ingresos fiscales. Los resultados en los Estados Unidos provocaron largos periodos de gigantescos déficits presupuestarios, al no poder recaudar el Estado suficientes ingresos fiscales para sostener el nivel de gastos. De la misma manera, la propensión al ahorro disminuyó en lugar del aumento pronosticado por los teóricos de la economía del lado de la oferta. (8) La evidencia empírica recogida hasta el presente, de que por sí sola toda reducción impositiva conduce, tanto a un aumento de la recaudación fiscal como de la producción nacional, no es concluyente, ya que no existe manera de averiguar en que punto de la curva de Laffer se encuentran los países. Según estudios econométricos sobre la respuesta del esfuerzo laboral al aumento de las tasas impositivas, el punto de ingreso máximo se encuentra muy a la derecha de las tarifas impositivas que la economía norteamericana ha visto en las últimas décadas: los estudios pronostican que una reducción de los impuestos daría lugar a una reducción casi proporcional de la recaudación fiscal. La curva (Figura 13-6) se traza a veces de tal manera de manera que su máximo corresponda teóricamente, a una tasa impositiva del 50%. Cuando el tipo impositivo es nula (0%), no hay lógicamente ningún ingreso fiscal, como tampoco lo habrá cuando los impuestos alcancen al 100%, pues la gente no es tan ingenua como para trabajar sin recibir nada a cambio. (9) En la grafica que se inserta en la siguiente página se presenta una versión simple de la curva de Laffer. En realidad, no se conoce con exactitud la relación entre impuestos y recaudación. Lo que sí sabemos es que los cambios en las tarifas impositivas y sus efectos sobre la recaudación dependen de la elasticidad de oferta de mano de obra y de la amplitud del efecto sustitución entre las diferentes formas de ingresos gravables y no 202


gravables. Algunos estudios empíricos (Gruber y Saenz 2002) sugieren que particularmente las rentas altas son sensibles a los cambios de la tasa impositiva; estiman estos autores que una disminución del 40 al 30% del tipo impositivo produciría un incremento de la renta gravable del 9% y por supuesto mayor recaudación. Podríamos concluir que la relación entre el aumento de la recaudación impositiva por la consiguiente elevación de lasa impositiva no es igual ni para todos los grupos ni para todas las formas de ingresos. La economía es demasiado compleja y la interacción entre decenas de variables como la estructura económica del país, los impuestos, el capital disponible para inversiones, la tendencia al ahorro de los ciudadanos, la existencia de un sistema financiero completo y consolidado hacen de esta curva una enorme simplificación de la realidad, sin embargo aún en la actualidad continua siendo una fuerza poderosa en los debates de políticas públicas. Figura 13-6: Curva de Laffer

203


NOTAS AL CAPÍTULO XIII (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Ill. 1981, pp. 359-64 (2) ex-ante ex-post Y=C+S Y=C+I Y-C=S Y-C=I S=I (3) DUE, John et al., Op. cit. pp. 350-56 (4) El impuesto de salida del país es un claro ejemplo. (Art. 29, Ley de Timbre Fiscal Gaceta Oficial, N° 38.958 del 23-06-2008) (5) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid 1969, p. 250 (6) Ibíd. pp. 251-56 ROSEN, Harvey, Public Finance. Ed Irwin/McGraw-Hill, 4th ed. 1995. USA pp 399-427 (7) Enciclopedia Práctica de Economía. Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983. Economía de la Oferta por Trigo, Portela. pp. 168-69 (8) SAMUELSON, Paul et al. Economía. Ed. Mac Graw Hill, 12 ed. México 1986, pp. 894-96 (9) MANKIW, Gregory. Principios de Economía. Ed. McGraw Hill, 1 ed. España 1998, pp.161-162

204

XIV IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL La sociedad de capital es una entidad jurídica colocada entre los individuos propietarios de la empresa -accionistas-, y la ganancia inicial de la renta. Desde el punto de vista impositivo la existencia de las sociedades de capital traen consigo importantes consecuencias tributarias: 1.- Podría ocurrir que la sociedad no distribuya la ganancia entre los accionistas, sino que la retenga como reserva o la utilice para expandirse. De ser así, daría origen a ganancias de capital para los accionistas. 2.- La existencia en si misma de la sociedad y la distinción entre ganancia inicial de la renta y el posterior pago de dividendos, estimula a los gobiernos a gravar tanto a la empresa como a los dividendos recibidos; ninguna otra clase de ingreso es gravada de semejante manera. 3.- La división entre propiedad y control de la sociedad puede ocasionar reacciones distintas a las que produce el impuesto personal a la renta, principalmente en las grandes corporaciones, en las cuales, la posesión se distribuye entre miles de accionistas, mientras que el control permanece en manos de los altos ejecutivos y tal vez, entre los accionistas mayoritarios.

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL El tratamiento de la sociedad de capital, para fines impositivos independientemente de sus propietarios, plantea diversas consideraciones que guardan relación con el principio de equidad y con otros aspectos vinculados con la eficiencia económica. En esta sección abordaremos en primer lugar, las características más resaltantes del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, y luego, se procederá a una evaluación general del mismo, describiendo, tanto los argumentos presentados en defensa del impuesto, como sus críticas más resaltantes. Posteriormente, se tratarán los principales métodos de integración del impuesto, dirigidos en su totalidad, a corregir deficiencias en el campo de la equidad horizontal. Naturaleza del impuesto Las características más importantes del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, además de los comentarios sobre los efectos que provocaría el impuesto en caso de no trasladarse, serán el propósito de esta parte del capítulo (1) Características generales El impuesto sobre la renta de las sociedades de capital se aplica a las utilidades totales sean o no distribuidas como dividendos; el impuesto a la renta personal, trata a los dividendos igual que a otros ingresos. La sociedad por acciones se trata esencialmente como entidad, con personalidad fiscal propia, distinta y separada de sus propietarios, los accionistas. Esto refleja la filosofía de que la sociedad de capital posee capacidad contributiva propia, medida por sus utilidades netas, independientemente de los efectos distributivos que el impuesto pueda ejercer sobre las personas físicas, sean accionistas, consumidores o trabajadores. En Venezuela, no existe un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital separado de la legislación del impuesto de la renta de las personas físicas (sistema global); aunque, los enriquecimientos netos provenientes de las compañías anónimas (Art. 7 y 9 ley de ISR) y otras formas de asociación asimiladas a éstas (comanditas por acciones, holding o trust) pagarán un impuesto progresivo conforme a la 205

CAPÍTULO XIV: IMPOSICIÓN A LA RENTA DE LAS SOCIEDADES DE CAPITAL

tarifa N° 2 (Art. 52, ejusdem). Este sistema es el más extendido, sobre todo en los países más desarrollados y equivale a dos impuestos, uno sobre las personas naturales y otro sobre las personas jurídicas, reunidos en una sola ley y a veces en dos leyes separadas. Evaluación El impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, fuertemente criticado durante décadas, las más de las veces, para aclarar la confusión, si el impuesto puede o no ser trasladado. De ser posible, las sociedades anónimas trasladarían el impuesto a los consumidores en forma de precios más altos. En tal caso, sería regresivo como el impuesto sobre las ventas. Otros piensan sin embargo, que es más probable que sea progresivo -algunas investigaciones recientes parecen indicar esa dirección- ; según esta teoría, el impuesto sobre la renta de las sociedades reduce, en última instancia, la tasa de rendimiento del capital. Como éste, es propiedad principalmente de las personas muy ricas, el impuesto sobre los beneficios de las sociedades tiende a ser muy progresivo (2). Defensa. Entre los argumentos a favor del impuesto sobre la renta de las sociedades se pueden mencionar (3): 1.- Productividad. Aunque inicialmente fue muy productivo, en Estados Unidos la proporción de los ingresos federales correspondiente al impuesto de sociedades ha disminuido de 28% en 1950 a 9% en 2010, como consecuencia de haberse aprobado deducciones fiscales y de ser más generosas las posibilidades de deducir los gastos de depreciación. Para algunos, el impuesto a la renta de las sociedades de capital es actualmente, en realidad, una subvención a la inversión (4). 2.- Equidad. Incide directamente sobre la sociedad -en caso de no trasladarse-. Se comporta como un impuesto complementario al impuesto sobre la renta de las personas físicas, al ser utilizado como medio para gravar la porción de las utilidades no distribuidas como dividendos; en caso de no existir, se cometerían graves injusticias, al favorecer la tendencia de retener las ganancias en las sociedades controladas por pocas personas, ejerciéndole un fuerte estimulo para constituir sociedades por acciones. Debiéramos preguntarnos, si sólo las personas reales pueden pagar impuestos ¿Qué justificación económica podría existir para tener un impuesto a la renta de las sociedades? ¿Por qué no gravar a los propietarios de las sociedades de capital a través del impuesto a la renta? Un número de justificaciones han sido propuestas: Primero: Al ser la sociedad de capital (persona jurídica) una entidad independiente de sus accionistas (personas naturales), con capacidad contributiva propia, debe estar sujeta a un impuesto aparte y autónomo, dado que la propiedad y el control residen en diferentes personas. Una segunda justificación precisa que las sociedades reciben beneficios especiales, como la responsabilidad limitada de sus accionistas; como contrapartida, podemos ver el impuesto como un pago por servicios recibidos. Finalmente, el impuesto a las sociedades protege la integridad del impuesto a la renta personal; si no hubiera impuesto a las sociedades, las utilidades no distribuidas no serian gravadas. Críticas. Partiendo del supuesto de que el impuesto no se traslada, es decir no se refleja en precios más elevados de los bienes producidos por la sociedad de capital, éste es condenable por cuestiones de equidad y eficiencia económica (5). 1.- Lesiona la equidad horizontal, al gravar la renta bajo la forma de dividendos en forma más pesada que otras fuentes de ingresos. El impuesto grava las utilidades de las sociedades de capital y posteriormente, la cantidad repartida como dividendo, es gravada nuevamente por el impuesto sobre la renta personal; mientras que, las otras formas de ingreso se gravan una sola vez. Aunque, este sistema pudiera ser defendido, argumentando que, los perceptores de dividendos son personas pertenecientes a los grupos de mayores ingresos, y que es más justo, gravar en mayor proporción, la ganancia (renta) proveniente del capital que, 206


aquélla, originada en el trabajo. Sin embargo, aún así, es difícil justificar que el ingreso por concepto de dividendos se grave más que los intereses y otra renta de capitales. 2.- Frecuentemente se acusa a la doble imposición de los dividendos de ser responsable del bajo nivel de formación de ahorro (S/Y) e inversión real. La escasez que se produce del recurso capital, agravada en algunas circunstancias por el efecto expulsión del endeudamiento público, contribuye considerablemente, a la merma de oportunidades del sector privado de obtener fondos disponibles para el financiamiento de sus actividades. 3.- Se acusa al impuesto de proteger a la empresa ineficiente que paga poco o ningún impuesto y de frenar el crecimiento de las más productivas. 4.- Se critica al impuesto porque, de hecho, no sería pagado por los accionistas, sino trasladado a los consumidores de los productos. Es casi seguro que el impuesto en alguna medida se traslada; en este caso no es discriminatorio, por supuesto, contra el ingreso por dividendos, ni reduce además la inversión. Aquí, la incidencia del impuesto se asemeja a la de un impuesto a las ventas. No sólo por ser regresivo, sino que a diferencia del impuesto a las ventas al detal, se acentúan las cargas impositivas sobre los bienes, de acuerdo a las relaciones utilidad/ventas. Integración de los impuestos sobre la renta de las sociedades de capital y personas físicas La regla de la equidad horizontal se alcanza sólo, si todo ingreso se trata igual, independientemente de la forma en que se gana. Este principio requiere, que se abandone la norma de que la sociedad de capital posee capacidad contributiva propia, e integrar los impuestos personal y societario, de tal modo, que tanto la renta no distribuida por la sociedad y la repartida como dividendos, se graven, igual que las ganancias obtenidas mediante otras formas de organización mercantil. Existen varias formas de integración (6). Sistema de la sociedad de personas La sociedad anónima se libera del pago de impuestos y se grava a los accionistas en función de los dividendos recibidos más su participación en las utilidades no distribuidas por la empresa. Este tratamiento de la empresa para fines impositivos como si se tratara de una sociedad de personas, evita las principales críticas al impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, aunque, no está exento de dificultades: 1.- Es compleja la tarea de calcular la porción de las utilidades no distribuidas en aquellas compañías que tienen muy repartido su capital. 2.- Algunos accionistas se verían obligados a pagar impuesto sobre acciones de empresas que obtienen considerables utilidades y pagan poco, o ningún dividendo; lo que podría ocasionar la venta de las acciones para poder pagar el impuesto. Sistema de crédito por dividendo recibido Este método pretende atenuar la doble imposición de la renta en forma de dividendos, reduciendo el impacto del impuesto sobre la renta personal sobre los dividendos, en la medida en que se descuenta el ISR de la sociedad de capital. El procedimiento utilizado trata al impuesto sobre la renta de la sociedad de capital como una retención del ISR personal. La sociedad retiene e informa al accionista el impuesto sobre los dividendos; el accionista, incluye los dividendos en su renta, calcula su obligación impositiva y después, resta el impuesto sobre los dividendos que le fuera retenido, de la misma forma en que una persona deduce el impuesto retenido sobre su sueldo durante el año. Este sistema tiene dos defectos básicos. 1.- Si el impuesto se trasladara, el accionista no sufriría doble imposición y se beneficiaria de una devolución injustificada. 207


2.- Como el impuesto sobre la sociedad de capital no se elimina, se mantienen los efectos adversos que han dado origen a sus críticas. Sistema de crédito por dividendos pagados Este procedimiento consiste en aplicar el impuesto, sólo a las utilidades no distribuidas por la sociedad de capital, gravando el impuesto sobre la renta personal del accionista los dividendos o utilidades repartidas. Así, disminuye la obligación impositiva de la sociedad, y se evitan los inconvenientes del método de los dividendos recibidos, como por ejemplo: reintegros injustificados.

TRASLACIÓN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO La primera cuestión básica que se plantea sobre el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, es si en realidad, ocasiona una reducción de los ingresos reales de los accionistas (bien por dividendos reducidos y/o bien, por menores cantidades transferidas a reservas y por lo tanto, cotizaciones más bajas de las acciones), o si se traslada hacia adelante, en forma de precios más elevados de los productos de la empresa, o si tal vez, se desvía hacia atrás, a la mano de obra. Está muy difundida la creencia, en especial en el mundo de los negocios, de que el impuesto se traslada por completo a los consumidores, lo que lo convertiría en un impuesto regresivo, similar al de ventas. Pero, gran parte de las críticas contra el impuesto, como acabamos de ver, -también del mundo de los negocios- se basan en la suposición de que el impuesto tiene una incidencia directa y reduce por tanto, la renta real de los accionistas (7). ¿Es trasladable el impuesto s/la renta de las sociedades? Las consecuencias económicas de la incidencia del impuesto a las sociedades de capital están dentro de los temas más controversiales de las finanzas públicas. Durante largo tiempo los economistas sostuvieron que un impuesto sobre la utilidad neta no podía trasladarse hacia adelante y por eso debía reducir los ingresos de los propietarios de la empresa. Esta conclusión que se conoce con el nombre de doctrina o enfoque tradicional y solo es válida a corto plazo, en condiciones de competencia perfecta y de monopolio total. El argumento tradicional está basado en el principio de maximización de los beneficios como objetivo orientador en la determinación de los precios y de la producción. Revisemos a continuación esta doctrina. Competencia perfecta. En el corto plazo y con un determinado volumen de inversión, el impuesto reduce la tasa de rendimiento de capital, pero, como la reducción es general tiene lugar en todas las empresas-, nadie puede escapar de ella, por lo que la oferta de productos no disminuirá, y los precios no subirán -el impuesto no cambia en nada la posición de las curvas de ingreso y costes marginales, por consiguiente, no altera la situación de los óptimos de producción y precios-. Los vendedores individuales (oferentes), como es sabido, no tienen control alguno sobre los precios en este tipo de mercado; sólo tienen que optar entre vender la mercancía a ese precio o retenerla, por lo tanto el precio no subirá a menos que la oferta disminuya. En el largo plazo podría haber algún traslado sólo si la oferta total de capital en efectivo (ahorro) y la inversión real total, disminuyeran por el impuesto, como ya fue expuesto en el capítulo precedente. Monopolio. De igual manera, en condiciones de monopolio total, el vendedor (monopolista) no se beneficiaria al trasladar el impuesto, si antes estaba maximizando sus ganancias. Para el monopolista algún precio único -que satisficiera la condición costo marginal igual a ingreso marginal- le brindará aquel nivel de producción al cual sus utilidades serán maximizadas. Aunque estas utilidades se vean reducidas por el impuesto, lo mismo sucedería con las ganancias obtenibles a todos los demás precios. Si varias 208


cantidades son reducidas por un mismo porcentaje, la que era más alta antes del cambio, seguirá siéndolo después. Modelo de Harberger (The Incidence of Corporation Income Tax. Taxation and Welfare. Arnold Harberger. Boston. Ed. Little Brown 1974c pp 135-162). Los análisis de equilibrio parcial que hemos realizado hasta ahora, conocidos como enfoque o doctrina tradicional, consideran únicamente los efectos que se provocan en el mercado en que se establece el impuesto y no tienen en cuenta los posibles consecuencias que puedan tener sobre otros mercados. Por ello, el uso del modelo general del equilibrio, intenta reconocer, aunque con gran sacrificio de la realidad, la repercusión que puede tener los impuestos sobre los bienes y factores. El modelo desarrollado por Arnold Harberger analiza la incidencia impositiva de impuestos selectivos sobre la remuneración de los factores. Sus conclusiones pueden ser aplicables, por ejemplo a la incidencia del impuesto sobre sociedades si consideramos uno de los sectores, el societario, gravado con el impuesto y el otro sector, el no societario, exento del impuesto. Este modelo asume de manera simplificada, entre otros supuestos básicos, los siguientes: 1. Los factores de producción, capital y trabajo, tienen ofertas fijas (completamente inelástica. Modelo estático) y son perfectamente móviles entre los dos sectores, y su remuneración (la misma en los dos sectores) se determina competitivamente. 2. Existen dos bienes producidos en mercados de competencia perfecta y que son plenos sustitutos entre sí. 3. Gustos y preferencias de los consumidores de ambos sectores iguales. 4. Condiciones de costos constantes; aumentos proporcionales de trabajo y capital, producen incrementos proporcionales de producción (rendimientos constantes) 5. Sistema de economía cerrado. En forma muy resumida, el modelo plantea que al establecerse un impuesto en el sector societario, el retorno a la inversión en este sector disminuye, lo que incentiva a los inversionistas a mover sus fondos a sectores con mayores rendimientos, en este caso al sector no societario. El precio del producto en el sector societario se elevaría y bajarían en el sector no societario. La mano de obra, migraría del sector gravado al exento. El aumento en la oferta de fondos en el no societario lleva a una caída en su tasa de retorno, lo que causa que la entrada de nuevos capitales produzca que los rendimientos sean iguales en ambos sectores. El resultado final es que, a pesar de que el impuesto se aplica sólo sobre el sector societario, la caída de la tasa de retorno se extiende a las otras inversiones de la economía. Esto explica el que el impuesto recaiga sobre todos los dueños de capital sean accionistas, consumidores o trabajadores. Cuando se establece un impuesto sobre la renta de las sociedades, lo cual es muy popular entre los miembros de la sociedad, la carga del impuesto recae sobre la empresa, Veamos un ejemplo: Una subida del impuesto sobre la renta que ganan las empresas de automóviles, repercute sobre los propietarios (accionistas) de estas empresas que reciben menos dividendos. Pero con el paso del tiempo, éstos responden al impuesto, invirtiendo en otros sectores como la compra de viviendas, o construyen fábricas en otras industrias o en otros países. Mientras la industria de automóviles se hace menos rentable, se construyen menos fábricas de autos, lo que hace disminuir la oferta de automóviles y la demanda de trabajadores del sector se contrae. Por lo tanto, un impuesto sobre las empresas que fabrican automóviles provoca una subida de precios en sus productos, y una disminución en el salario de los trabajadores del sector. Competencia imperfecta. Dentro del esquema de condiciones de competencia imperfecta, es probable la traslación en parte del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital. Este tipo de mercado, representa al parecer, las condiciones de los mercados reales en mayor medida que los de competencia perfecta o de monopolio total. Sabemos que existe en este tipo de mercado toda una gran variedad de posibles relaciones según el grado de interdependencia entre las empresas y los niveles de diferenciación entre sus 209


productos. Modernamente, el supuesto de maximización de utilidades, típico del análisis económico del pasado, ha sido completado con distintas alternativas: maximización de las ventas totales y de la tasa de crecimiento de la empresa, el logro de una determinada tasa de rentabilidad, etc. Habrá posibilidad de traslación del impuesto en parte, hacia adelante, en forma de precios más elevados a los productos, siempre y cuando se cumplan los siguientes supuestos y condiciones del modelo de competencia imperfecta. Las suposiciones comprenden: 1.- El logro de un rendimiento esperado a largo plazo, a menudo mal definido como maximización de beneficios de las empresas como grupo. 2.- Interdependencia entre las empresas, particularmente en materia de política de precios. 3.- Fijación de precios mediante el sistema de costo medio más ganancia (esperada). El aumento de los costos medios experimentados por todas las empresas o por la mayoría de ellas, conducirá a aumentos de precios, sujetos a ciertas restricciones impuestas por la elasticidad de demanda. 4.- A pesar de gran uniformidad en la fijación de políticas, subsiste sustancial variación entre las relaciones utilidad/ventas de las mayorías de las empresas. Las más exitosas, a menudo las más grandes, tendrán relaciones de utilidad más favorables que las pequeñas, las cuales, por lo general poseen costos unitarios más elevados o gerencia ineficiente. Bajo los supuestos anteriores y cumpliendo las siguientes condiciones, habrá traslación parcial del impuesto hacia delante: 1.- Si se considera el impuesto para fines de cálculo de los precios como un gasto. 2.- Que exista relativa uniformidad de la relación impuesto/ventas entre las empresas competidoras, o, sino fuera así, que las empresas de baja rentabilidad sigan los precios establecidos por las empresas con alta tasa de ganancia. 3.- Que las firmas como grupo no hayan maximizado, aún, las utilidades, de manera que precios más elevados pudieran hacer a cada una ganar más. En estas condiciones, si se aplica un impuesto a la renta o se aumenta la tasa, las empresas calcularán la relación entre impuesto y ventas e incrementarán los precios de venta por el importe correspondiente; mientras todas sigan la misma política de precios, trasladarán el impuesto a los consumidores. Sin embargo, es casi probable que el resultado sea una traslación parcial del impuesto. 1.- Diferencias en la relación impuesto/ventas. Las empresas cuya relación impuesto/ventas, sea superior al promedio -las más rentables-, quizás encontrarán que les resulta imposible trasladar la diferencia del impuesto más allá de la cifra típica de la industria, a menos que las empresas menos rentables estén dispuestas a seguir sus precios. 2.- Falta de uniformidad en la acción. Algunas empresas, en su empeño por aumentar las ventas, no incrementarán los precios; otras, por el contrario, perderían gran volumen de ventas si trataran de hacerlo. 3.- Elasticidad relativamente alta del bien. Las empresas se encontrarían con una situación peor, si trataran de aumentar los precios. Si el impuesto se traslada a los precios de los productos, su incidencia sería similar a la de un impuesto sobre las ventas. Pero, los aumentos de precios, inducidos por el impuesto, como porcentaje del precio de venta, diferirán, según sean las relaciones utilidad/ventas en las distintas empresas. Se supone que, con el tiempo, las relaciones entre utilidades e inversión de capital serán uniformes, una vez que se hayan realizado los ajustes por diferencias de riesgos. Pero como las relaciones capital-producto, difieren bastante, es de presumir que las relaciones entre impuesto y ventas, también diferirán. Así, como resultado, los consumidores experimentarán una mayor pérdida de la renta real en relación con la compra de ciertas mercaderías que con otras. Como los propietarios de 210


algunas empresas trasladan el impuesto y otros no lo hacen, se desarrolla una injusta distribución, que con el tiempo, podrá eliminarse lentamente por la desviación de recursos de ciertas industrias hacia otras, pero que, en el corto plazo, puede ser muy importante. El análisis precedente sólo nos demostró que, el impuesto, bajo las suposiciones y condiciones del modelo no perfectamente competitivas, puede trasladarse hacia adelante. La teoría no nos dice si esto, sucederá o no, sólo la evidencia empírica resultante del estudio real de las respuestas al impuesto puede hacerlo. Sin embargo, al igual que muchos aspectos de la economía, estos estudios no son fáciles de realizar. Son tantas las variables que afectan el comportamiento de utilidades y precios, que, cualquier intento para aclarar los efectos distributivos del impuesto, mediante el empleo de técnicas econométricas, ha sido poco exitoso. En conclusión, por el estado actual del conocimiento económico sobre la materia, no se sabe a ciencia cierta si el impuesto se traslada o no. No existen pruebas definitivas de que sea trasladado total o parcialmente. Otros efectos económicos Los efectos económicos que produciría un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, sino llegare a trasladarse, se analizan con respecto a un impuesto sobre la renta personal, que recaude la misma suma de dinero y que, se aplicara por igual a todos los ingresos, incluso, a las utilidades no distribuidas de las sociedades de capital (9). Formación de capital Estudiaremos el impacto del impuesto sobre la oferta (ahorro) y demanda (inversión) de fondos. Oferta de fondos. Los efectos del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital sobre la porción de la renta nacional que se destina al ahorro, no son fáciles de determinar. Ello, en primer lugar, porque el impuesto concentra la mayor parte de la presión tributaria sobre las ganancias por inversiones en las sociedades de capital; lo que, seguramente, repercutirá sobre las personas de ingresos más altos, quienes son las que concentran la mayor parte de las acciones de la sociedad. De allí que, los efectos del impuesto sobre el ahorro (S/Y), tal vez, sean superiores a los que provoca su homólogo sobre la renta de las personas físicas. En segundo término, el impuesto también puede reducir las sumas que las sociedades de capital retienen como utilidades no distribuidas para financiar sus expansiones. Sin embargo, los efectos adversos del impuesto señalados más arriba, podrías ser compensados, en la medida en que las sociedades de capital se vean más estimuladas a repartir menos dividendos y a incrementar las reservas para reinversión; lo que podría ocurrir, si las empresas fuesen controladas por grupos de accionistas adinerados. De allí que, el efecto neto sería difícil de precisar. Demanda de fondos (inversión real). Las decisiones sobre futuras oportunidades de inversión se toman en los consejos directivos de las sociedades de capital. De allí que, los determinantes que afectan la toma de decisiones siempre son objeto de fuertes controversias. 1.- Tasa interna de retorno. Una tasa impositiva del 50% sobre la renta de una sociedad de capital, reduciría en la misma proporción las utilidades proyectadas. Es de esperarse, a juicio de algunos, que la reducción de TIR proyectada, desanime (efecto sustitución) a la junta directiva de realizar el proyecto de inversión, ya que podría argumentarse, que como la dirección no está sujeta al efecto renta -los ejecutivos de las sociedades de capital no participan en forma directa en las ganancias de un proyecto de expansión exitoso para la empresa- no habría una reducción del ingreso real de los miembros de la junta ejecutiva. Sin embargo, aunque no participen directamente, los altos ejecutivos serán juzgados según la rentabilidad de la sociedad, lo que vincula su bienestar con las utilidades. 211


Por tanto, este efecto, equivalente al efecto renta, tenderá a compensar el efecto sustitución y contribuirá a contrarrestar la disminución en la inversión real. 2.- Disponibilidad de fondos. En la medida en que el impuesto no se traslade hacia adelante y se mantengan los antiguos niveles de dividendos, disminuirán los fondos de reserva para reinversión y se reducirá la disposición de la empresa para acometer nuevos proyectos de inversión. No obstante, la evidencia apunta en dirección contraria. La estructura global del impuesto sobre la renta tiende a estimular a las empresas a retener más de las utilidades no distribuidas y no menos, de manera que la oferta de capital monetario no tendría porque disminuir. 3.- Compensación por pérdida. La deducción de las pérdidas podrá ser más significativa para la sociedad que para los individuos. Estos últimos, tiene serias restricciones para compensar las pérdidas societarias con otros ingresos. En las sociedades de capital, con la posibilidad de diversificar las inversiones, existe la gran ventaja de que las pérdidas originadas en una de ellas, pueda compensarse con las utilidades de otras (Art. 55 Ley ISR). En síntesis, la tasa de formación de capital seria indudablemente mucho menor, con un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, de la que tendría que ser si no gravaran las utilidades ni a nivel societario ni personal. La diferencia no parecería tan obvia, si el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital se comparara con otro, en el que, se integraran las utilidades no distribuidas dentro de la base tributaria del impuesto sobre la renta personal. Claro está, siempre y cuando el impuesto no fuere trasladado. Tal como está concebido, el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, reduce las utilidades no distribuidas disponibles y el rendimiento neto sobre la inversión, en una mayor proporción, de lo que, lo haría, el impuesto personal alternativo. Eficiencia económica Organización de la empresa. Podría haber cierta disposición, particularmente en las personas pudientes, a convertir sus empresas en sociedades por acciones, lo que de otra manera no harían, para así aprovechar una tasa impositiva inferior, a la tasa marginal más alta a la que estarían sujetos. De esta manera, se benefician de las utilidades no distribuidas, cuando éstas son tratadas como ganancias de capital -no gravables sino son realizables-. Si se decide utilizar las utilidades no distribuidas, ante todo para la expansión, cosa que siempre ocurre, la sociedad por acciones ofrece significativas ventajas. De otro lado, si la tasa marginal del impuesto a la renta personal, es semejante o inferior a la correspondiente a las ganancias de la sociedad de capital, entonces, no valdría la pena escoger la sociedad por acciones, ya que de hacerlo se pagaría más impuestos. División de sociedades. Es común el tratamiento impositivo diferencial, para atenuar el impacto del impuesto sobre la renta sobre las pequeñas y medianas empresas en desarrollo. Esta política, ha ocasionado como resultado, que, las empresas controladas por pocas personas se dividieran en firmas separadas. Algunos tipos de empresas son mucho más fáciles de dividir que otras: grandes cadenas de tiendas detallistas, en comparación con empresas manufactureras. Tales prácticas no sólo disminuyen la obligación fiscal, sino que distorsionaron, además, las formas de organización empresarial. Métodos de financiación. En cualquier país del mundo, a los fines del cálculo del enriquecimiento neto, los intereses pagados sobre fondos pedidos en préstamo son deducibles del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital (Arts. 27 y 2 numeral 2, ejusdem), pero no así, los dividendos pagados a los accionistas. Este tratamiento hace más atractivo el endeudamiento, que la suscripción de acciones para el financiamiento de las actividades de la empresa. Aunque, es difícil predecir cuál será el efecto resultante, ya que muchas empresas de por si no utilizarían el préstamo en ningún caso, y de hacerlo, lo minimizarían, por los riesgos financieros que comporta (peligros de quiebra, pérdida de control, etc.). 212


Estímulo a la eficiencia. Es probable que el impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, a juicio de sus críticos, pueda reducir la eficiencia operativa y estimular ciertos gastos marginales de la empresa. Con una tasa marginal impositiva del 50%, más de la tercera parte del costo de toda ineficiencia en operaciones o de cualquiera actividad improductiva (pérdida), recae sobre el gobierno. En la medida que una empresa obtenga ganancias, su disposición para erradicar las ineficiencias será mucho menor, ya que el gobierno paga la tercera parte del costo. Habrá menor disposición de descontinuar actividades, o de disminuir gastos innecesarios, que a los ejecutivos les hubiera gustado interrumpir o cancelar. Localización industrial. El uso de incentivos fiscales especiales dirigidos a la promoción y desarrollo de ciertas actividades productivas, favorece la localización y establecimiento de nuevas empresas, sobre todo fábricas. En Venezuela, la ley de impuesto sobre la renta faculta al ejecutivo nacional la exoneración del pago del impuesto a aquellos enriquecimientos provenientes de diversas fuentes, y que por razones de situación coyuntural de la economía se justifica. Asimismo, también podrán acordarse rebajas del impuesto en forma parcial o total, en razón de actividades e inversiones en activos fijos (Arts. 56 y 81, ejusdem). El impuesto a las sociedades como estabilizador automático La elasticidad-ingreso del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital es relativamente buena, aunque no tan buena como la del impuesto sobre la renta de las personas naturales. Las propiedades de estabilizador automático del impuesto no son muy efectivas para amortiguar el crecimiento de la demanda agregada. Ello, en parte se debe a que, los pagos por dividendos no siempre responden con rapidez a los cambios en las utilidades, de allí, que, el efecto estabilizador del impuesto sobre las ganancias sea de menor influencia sobre el gasto de los consumidores. Por otra parte, el pago del impuesto si afecta la disponibilidad de fondos para la expansión, aunque ésta es una de las múltiples variables que condicionan la formación de capital. Si las actividades comerciales y las ventas, descienden bruscamente, es de esperar que la inversión real lo haga aún más por el efecto del impuesto.

213


NOTAS AL CAPÍTULO XIV (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed Irwin, 7 ed. 1981, U.S.A. pp. 310-11 (2) SAMUELSON, Paul et al., Economía. Ed. Mac Graw Hill, 12 ed. México 1986, p. 888 (3) DUE, John et al., Op. cit. p. 337 (4) ROSEN, Harvey. Public Finance Ed. Irwin, 4 ed. USA 1995. p. 428. Economic Report of the President, 2011. Tabla B–80 (5) DUE, John et al., Op. cit. p. 337 (6) Ibid. pp. 338-43 (7) Ibid. pp. 312-21 (8) Ibid. p. 321 (9) Ibíd. pp. 321-27

214

XV INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO El segundo de los métodos principales de la imposición se basa en la medida del consumo, la parte de la renta gastada para el consumo en vez de ahorrarla: C=Y–S La obligación impositiva de los impuestos al consumo, cambia en la medida que se realizan modificaciones en el consumo, aún cuando permanezca inalterado el ingreso. Los impuestos que gravan al consumo reciben ese nombre, porque generalmente recaen sobre los consumidores, aunque esta afirmación, es lo bastante vaga como para no reflejar la verdadera realidad, de que son gravámenes cuya incidencia está en relación al gasto en consumo. Se analizará en primer término los méritos o ventajas de la imposición al consumo desde el punto de vista de sus efectos económicos y luego, seguidamente, en secciones separadas se estudiará la traslación e incidencia de los impuestos indirectos, para finalizar con los subsidios.

EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO La imposición al consumo puede ser analizada desde el punto de vista de la eficiencia económica y la política de estabilización, al igual que se hizo con la imposición a la renta, así, la comparación entre ambas formas impositivas, pondrá de manifiesto las ventajas de una frente a la otra. Eficiencia económica (1) Se abordará en esta sub-sección, tanto los efectos sobre el estimulo al trabajo y la oferta de mano de obra, como las implicaciones en la tasa real de formación de capital y las dificultades para el logro del pleno empleo. Estímulo al trabajo y la oferta de mano de obra La renta adicional producto de más trabajo, puede ser deseada para satisfacer al consumo, al ahorro o una combinación de ambos. Si se deseara esa renta adicional para satisfacer al consumo, un impuesto proporcional al gasto tendría los mismos efectos sobre el empleo que un impuesto proporcional a la renta, en la medida que las personas tomaran en cuenta al impuesto. Pero pudiera que ello no ocurriera así, ya que el impacto del impuesto se presenta no en el momento de ganar el ingreso sino al gastarlo, debilitando por lo tanto los efectos renta y sustitución del impuesto. Si nos situamos en el otro extremo, donde existen personas que estarían dispuestas a trabajar más buscando un mayor ingreso sólo para propósitos de ahorro, el impuesto no tendrá efecto alguno sobre el empleo, al no ser relevante la posibilidad de incrementar la obligación tributaria del impuesto al consumo en algún lugar en el futuro. Finalmente, si asumimos razonablemente que parte de la renta ganada puede ser destinada al consumo y parte al ahorro, los efectos renta y sustitución son relevantes -pero en menor grado que con un impuesto sobre la renta- a determinadas tasas impositivas. Sin embargo para recaudar la misma suma de dinero que un impuesto a la renta, las tasas del impuesto deben ser más elevadas, por lo tanto el efecto neto queda indeterminado. Cuando un impuesto proporcional al consumo se compara con uno progresivo a la renta, la posibilidad de reducción de la oferta de mano de obra será menor con el impuesto al consumo que con el impuesto progresivo a la renta, ya que en este ultimo el efecto 215

CAPÍTULO XV: INCIDENCIA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

sustitución será mucho mayor. Si ambos son progresivos los resultados son similares a los expuestos cuando ambos son proporcionales. Formación de capital Oferta de fondos (ahorro). Los impuestos basados en el consumo deberían asegurar una relación total más alta de renta ahorrada (S/Y) que los impuestos a la renta, para una determinada suma de ingresos. La diferencia presenta dos aspectos: 1.- Mayor peso relativo del impuesto al consumo tendrán aquellas personas que tienen una baja relación S/Y, y gastan por lo tanto altos porcentajes de su renta; obligándolos a reducir el consumo, sino pueden o no quieren endeudarse. Aquellas personas con altas relaciones S/Y, fundamentalmente individuos con altos niveles de ingresos, tendrían más fondos disponibles para el ahorro, que los que tendrían con un impuesto sobre la renta. 2.- Los impuestos relacionados con el consumo alientan a sustituir consumo por ahorro, es decir consumir menos y ahorrar más, porque la persona puede disminuir su obligación impositiva reduciendo sus gastos, mientras que con un impuesto sobre la renta no puede hacerlo. El incentivo a ahorrar puede ser mayor en la medida en que la persona crea que el impuesto será temporal, ya que reducirá el impuesto al consumo ahorrando ahora y consumiendo luego, cuando el impuesto se haya abolido; o si se ahorra por fines distintos a los de adquirir bienes de consumo en el futuro, como por ejemplo, tener una reserva o acumular una suma para dejarla a sus herederos. Demanda de fondos (inversión). Los impuestos relacionados con el consumo podrían reducir la rentabilidad de las inversiones más que los impuestos sobre la renta; ello podrá ser posible en la medida que afectan la demanda de productos en los mercados. En cuanto al riesgo, es poco lo que se puede agregar dada la poca o nula influencia de este tipo de impuesto sobre la decisión de los inversionistas de correr mayor o menor riesgo. La política de estabilización y la imposición al consumo (2) La imposición al consumo puede dificultar la tarea de lograr el pleno empleo al gravar al consumo en beneficio del ahorro. La mayor oferta de fondos (ahorro) permitida con el impuesto al consumo, requerirá de un nivel más elevado de inversión real para asegurar el pleno empleo (bache deflacionario S>I). Con un nivel de consumo deprimido por el impuesto se hará más difícil alcanzar ese nivel, puesto que la venta de bienes y servicios es el determinante principal de la inversión. Si asumimos el pleno empleo, el uso de la imposición al consumo hará más laboriosa la acción de la política fiscal y monetaria, a fin de contrarrestar los efectos de una mayor propensión al ahorro (S/Y), lo cual sin dudas disminuirá la tasa de interés. Dado que el pleno empleo no es un objetivo fácil de lograr y si se asume que sólo se limitará a la búsqueda de un determinado nivel de desempleo, el efecto neto de la imposición al consumo podría significar que los niveles reales de inversión estarían por debajo de los que se obtendrían con un impuesto sobre la renta. En otras palabras, la imposición al consumo podría aumentar la tasa potencial de formación de capital, lo que significaría una menor tasa real de formación de capital, si el desempleo aparece como resultado de una alta relación S/Y. En resumen: el porcentaje de la renta nacional que se ahorra (S/Y), será sin lugar a dudas mayor con un impuesto al consumo que con uno sobre la renta. Sin embargo, el impacto relativo sobre la formación real de capital dependerá de cuál de las dos causas siguientes sea la más relevante: una insuficiencia en la oferta de fondos o una baja demanda de bienes y servicios. 216


En las economías de menor desarrollo, no hay dudas que la baja formación de capital real se deba a una insuficiencia de ahorros, por lo tanto la imposición al consumo favorecería una mayor tasa de formación de capital y por consiguiente de crecimiento económico. Pero, en aquellas economías industrializadas, la respuesta no parece del todo clara. Si la razón prevaleciente es una baja oferta de fondos (S/Y), la imposición al consumo aparece como favorable, en la medida en que la reducción de la demanda agregada de bienes y servicios, no aparece como significativa como para anular los incrementos de la inversión real justificadas por el mercado. Si por el contrario, la baja formación de capital, responde a una inadecuada demanda del mercado, entonces, la utilización de la imposición al consumo sólo agravaría la situación.

TRASLACIÓN E INCIDENCIA DEL IMPUESTO INDIRECTO La forma tradicional del impuesto al consumo es el tipo indirecto, recaudado de las empresas al momento de la importación, producción o venta de bienes o servicios. Estos gravámenes son impuestos al consumo si se trasladan hacia adelante a los compradores de los productos, y provocan el aumento de los precios de los bienes de consumo en relación con el ingreso de los factores. Si se grava un bien y el precio de éste aumenta en el monto del impuesto, aceptando que se mantienen fijos los otros precios de los demás bienes y el ingreso de los factores, los consumidores del bien gravado verán reducidos sus ingresos reales en proporción a sus compras, puesto que pagan un precio mayor por el producto, sin que su ingreso monetario se hubiese modificado. Por supuesto, que ellos podrán eludir parte del impuesto reduciendo sus compras, evitando una disminución mayor de su renta real, pero, experimentan un exceso de gravamen (3), en el sentido de que sustituyen un bien preferido (gravado) por otro menos apreciado (no gravado). Las mismas consideraciones se aplican a un impuesto sobre las ventas de todo tipo de bienes de consumo. Si todos los precios se incrementan en la medida del monto del impuesto, permaneciendo inalterados los ingresos, las rentas reales de todos los consumidores descienden en proporción al total de gastos de consumo realizados. Un gravamen tal, equivale a un impuesto al gasto de tasa proporcional, sin mínimo de exención. También en este caso, los individuos pueden reducir el total de sus compras en cantidades que superen el monto del impuesto. El análisis de la traslación es en esencia una aplicación de la teoría de los precios y de la determinación de la producción, en cuanto a las reacciones provocadas por un incremento en los costos, ya que el gravamen constituye un costo adicional para las empresas sobre las que recae. El procedimiento a seguir será la aplicación del método de la incidencia diferencial, que compara los efectos distributivos de los impuestos a las ventas y sobre consumos específicos (sisas), con los de un impuesto proporcional a la renta, permaneciendo inalterada la demanda agregada de la economía (4). Generalmente el otro impuesto utilizado como base de comparación es aquel denominado impuesto de suma total o de capitación, cuya obligación tributaria no depende del comportamiento económico del individuo (ingreso, consumo o riqueza). Incidencia del impuesto a las ventas (5) Considérese en primer lugar un impuesto general a las ventas al detal (minorista), aplicado por igual a todos los bienes y servicios de consumo. Traslación completa del impuesto Habrá una traslación completa y hacia adelante que se reflejará en precios más elevados para los bienes de consumo, cuando se trata de mercados de competencia perfecta y oligopolios. Competencia perfecta. En este tipo de mercado, un impuesto a las ventas haría aumentar todos los precios de los bienes de consumo en la misma proporción al monto del gravamen, siempre y cuando se den los siguientes supuestos: 217


1.- Todos los mercados sean perfectamente competitivos 2.- Las ofertas de todos los bienes de consumo son perfectamente elásticas o, en otras palabras, todos los bienes se producen en condiciones de costos constantes. 3.- Las ofertas de los factores son perfectamente inelásticas (fijas), en relación con los cambios en el ingreso real causados por precios más altos de los bienes de consumo. Según habíamos mencionado, emplearemos el concepto de incidencia diferencial: tanto el impuesto a las ventas como un impuesto proporcional a la renta, mantienen al mismo nivel la demanda agregada de factores. En esencia, el impuesto introduce una cuña entre el precio recibido por el vendedor y el pagado por el consumidor. La oferta de todos los bienes disminuirá, hasta que los precios suban e igualen al monto del impuesto, dentro de las restricciones más arriba enunciadas. Por eso, el impuesto a las ventas produce los mismos efectos distributivos que un impuesto al gasto. Oligopolio. Este tipo de mercado es mucho más realista y, también se produce una traslación total e inmediata. Se debe suponer, al igual que se hizo al analizar el traslado del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, las siguientes hipótesis. 1.- Interdependencia entre las empresas, particularmente en materia de precios. 2.- El logro de una tasa de rendimiento satisfactoria como objetivo inmediato, ya que habrá pocas esperanzas de lograr maximización de utilidades a largo plazo. 3.- Precios calculados según la técnica de costo medio más ganancia. 4.- Costos medios constantes dentro de cierta amplitud de operación de la empresa y condiciones de costos constantes para la industria. Si se cumplen los supuestos anteriores, es de esperar que un impuesto sobre las ventas, al constituir un incremento directo y uniforme del costo medio para todas las empresas, ocasionará de inmediato un aumento de precios equivalente al monto del impuesto. Si todas las empresas siguen la misma política de precios, todas se beneficiarán con el impuesto. La diferencia entre un impuesto a las ventas y un impuesto a la renta a las sociedades de capital, estriba en que el primero constituye un porcentaje uniforme sobre el precio de venta para todas las firmas, en cambio, el segundo no. Excepciones al traslado completo del impuesto Si las hipótesis de los modelos estudiados se alteran, habrá distintas reacciones al momento de trasladar el impuesto. Trayectoria de la curva de costos. Las condiciones de costos constantes no prevalecen en todos los sectores de la economía, aunque la demanda agregada de factores permanezca inalterada, ello, en parte, por la escasez de factores especializados en las distintas áreas productivas. En condiciones más realistas sería bastante improbable que se produjera un traslado completo del gravamen, ya que el impuesto sobre las ventas alteraría las producciones relativas de los bienes. De tal forma que ocurrirá algún traslado de precios de factores especializados hacia ciertas industrias, modificando las pautas distributivas. Algunos propietarios de factores ganarían, otros podrían perder. Elasticidad de oferta de los factores generales. Si bien, de acuerdo a nuestra hipótesis, la demanda de factores permanece invariable, es bastante probable que la demanda de un grupo importante de ellos sea diferente con un impuesto a las ventas que con uno alternativo a la renta. Como la oferta de factores, de hecho no es perfectamente elástica, los cambios en sus demandas relativas, modificarán sus precios, ocasionando los consiguientes efectos distributivos. La oferta total de factores podrá salir afectada, según la forma que tome la reducción de la renta real, ya que, las personas pueden reaccionar de distinta manera, según se trate, de reducciones de la renta real provocadas por un aumento en los precios o, de reducciones en la renta disponible. De allí que, podría presentarse una reducción de la tasa de rendimiento esperado del capital, al trasladarse recursos del 218


consumo hacia la inversión, como resultado de la utilización de un impuesto a las ventas en lugar de un impuesto a la renta. Imposición a los bienes de capital. En la práctica, los impuestos a las ventas no suelen limitarse únicamente a los bienes de consumo, sino que se aplican además a bienes de capital final: maquinaria industrial, materiales de construcción, equipos de oficina, etc. Por lo tanto, se necesita un capital adicional en efectivo para adquirir una determinada cantidad de bienes de capital. Con una oferta inelástica de capital monetario, los propietarios de éste verían reducido el interés, disminuyendo por consiguiente el rendimiento de los ahorros. En consecuencia, si el impuesto se aplicara a todos los bienes de consumo y de capital de producción final, en mercados de competencia perfecta, reduciría el ingreso real en la primera instancia en proporción al consumo y, en la segunda, en proporción al ahorro, provocándose el mismo efecto distributivo total que con un impuesto proporcional a la renta. Si por el contrario, la oferta de capital monetario es perfectamente elástica, el rendimiento del ahorro no disminuirá. En condiciones de competencia imperfecta, se podrá suponer razonablemente que las empresas considerarán al impuesto como un elemento del costo de los bienes de capital por lo tanto depreciarán sumas mayores (o tratarán al impuesto como un gasto corriente). Como consecuencia, el impuesto se reflejará en precios más altos de los bienes de consumo producidos con los bienes de capital y se trasladará a los consumidores, pero de manera muy desigual, porque las distintas industrias difieren en el grado de intensividad de capital. En estas circunstancias no es imperativo que disminuya el rendimiento total del capital monetario; la porción del impuesto correspondiente a los bienes de capital no necesariamente se distribuye en función del ahorro. Exenciones. En la práctica, los impuestos a las ventas casi nunca se aplican a todos los bienes y servicios. Los productos eximidos no aumentarán de precio; las producciones relativas aumentarán según como se traslade el consumo hacia esos bienes, modificando en consecuencia, los precios relativos de los factores especializados utilizados por las industrias que pierden y ganan producción. Aquellas personas que consumen relativamente elevadas cantidades de esos bienes libres de impuesto, experimentarán, por supuesto, una menor presión impositiva que si se tratara de un impuesto de base general. Naturaleza del mercado. El modelo de competencia perfecta no resulta útil para analizar las reacciones de los impuestos en una economía moderna, porque las hipótesis que lo sustentan están bastante alejadas del mundo real. Si bien el modelo de competencia imperfecta aparece como más realista, es probable que los supuestos en que se basa no se cumplen universalmente. La falta de uniformidad en la acción, hará que algunas empresas, en su empeño por aumentar las ventas no incrementen los precios, otras, por el contrario, perderían gran volumen de ventas si trataran de hacerlo. Si algunos precios no aumentan, la carga del impuesto no se distribuirá de acuerdo con el gasto total en consumo. Las compras de ciertas mercancías originará el pago de impuesto, mientras que la adquisición de otras no. Al propio tiempo, los dueños de los factores, en algunas líneas de producción, experimentarán bajas en sus ingresos reales, lo que provocará una deserción de esos factores de la industria y, en consecuencia, a largo plazo, una mayor traslación que la producida inmediatamente después de aplicar el impuesto. La facturación separada del impuesto La tendencia a trasladar el impuesto hacia adelante se refuerza, por la práctica de agregarlo por separado al precio en el momento de pago, en lugar de incluirlo en el precio. Esta norma fue introducida por los detallistas por diversas razones: 1.- No querían ser censurados por el aumento en los precios. 2.- Se creía que facilitaría la uniformidad de acción para todas las empresas. 219


3.- Se evitaba la modificación de gran cantidad de precios. La facturación por separado aumenta la uniformidad de acción y facilita el traslado en mercados no perfectamente competitivos. Impuesto a las ventas no minoristas El impuesto a las ventas también puede aplicarse a niveles anteriores al detallista, si esto ocurre, hay gran peligro de producir imposición múltiple, provocando graves distorsiones entre el monto del impuesto y los consiguientes aumentos de precios. Tanto mayoristas como minoristas fijan a menudo los precios sobre la base de porcentajes de ganancia sobre el precio de costo: se agrega un tanto por ciento al precio de compra para fijar el de venta. De hecho, tal porcentaje incluye también al elemento impositivo y, el incremento de precio al consumidor supera al impuesto recaudado por el gobierno. Este efecto se conoce con el nombre de efecto piramidal o imposición en cascada, muy característico de los impuestos a las ventas plurifásicos. Ajustes a largo plazo Durante periodos de tiempo prolongado, la respuesta de los precios, según se trate de modelos de competencia perfecta e imperfecta, son similares. Aquellas empresas que no cubran los costos desaparecerán del mercado y, las restantes, podrán a volver a cubrir los costos bien sea porque operen con mayores volúmenes de producción o que tengan la posibilidad de aumentar los precios. El precio debe cubrir a largo plazo por lo menos el coste medio total, sea cual fuere la forma de competencia. Pero, si hubo utilidades en exceso, parte del impuesto podrá ser sufragado por los propietarios de la empresa durante largo tiempo. Adicionalmente, el impuesto sobre las ventas puede provocar modificaciones en la relación S/Y. Traslación de los impuestos sobre consumos específicos (6) Analizaremos en esta parte del capítulo los efectos que produce sobre los precios, la aplicación de un impuesto sobre la producción o venta de un determinado articulo (sisa). Utilizaremos el modelo del equilibrio parcial, el cual analiza las repercusiones del impuesto sólo en el mercado en que es aplicado, ignorando los efectos distributivos sobre los precios de los otros bienes y los factores de producción. Los ajustes de precios dependerán de: 1.- El tipo de mercado. 2.- Condiciones de costos en que se fabrica el producto. 3.- La elasticidad de demanda del bien. 4.- Periodo de tiempo considerado. Competencia perfecta (7) Si se establece un impuesto especifico sobre la producción o venta de una determinada mercancía, en un mercado perfectamente competitivo, los vendedores individuales que, por definición de este tipo de mercado, no tienen control alguno sobre el precio vigente, no pueden trasladar directamente la carga del impuesto. Sin embargo pueden ocurrir ciertos ajustes en los precios, a través de reajustes en la oferta. Periodo momentáneo o de mercado. Si la oferta del producto es perfectamente rígida, como la de un artículo ya producido de naturaleza perecedera y en el plazo de mercado, el impuesto no puede influir en ningún caso sobre los precios. Es decir, el productor no puede trasladar hacia adelante el impuesto, ya que la oferta no puede reducirse mediante el almacenamiento del producto. En definitiva, el impuesto reducirá la renta real de los 220


propietarios de la empresa u otros factores que intervienen en la producción. La Figura 15-1 y el cuadro que se inserta a continuación ilustran la situación descrita. Figura 15-1: Traslación de la sisa en bienes perecederos

Es mejor para el empresario perder 10, absorbiendo el impuesto de 20, que soportar una pérdida total de 100 al tener que almacenar el producto, lo que supone perder toda la producción del momento, dada la perecibilidad del producto. La Figura 15-1 muestra el resultado de este caso.

Costo Impuesto Ingreso Beneficio (Pérdida)

ANTES IMPUESTO 100 110 10

DESPUÉS IMPUESTO 100 20 110 (10)

Considérese ahora una suposición en la que exista alguna elasticidad de la oferta, como el caso en que el bien es conservable por un periodo de tiempo igual, por lo menos, al necesario para que la nueva producción se añada a los bienes ya existentes en el almacén. En términos generales puede observarse que el empresario decidirá reducir las ventas actuales para conservar el producto almacenado y venderlo en un momento posterior, esperando por un mejoramiento de las condiciones del mercado. Por lo tanto en periodo de mercado, el impuesto determinará una disminución inmediata de las ventas y provocará un aumento en los precios. Es decir que el impuesto provocará una traslación hacia adelante a través del aumento de precios. La Figura 15-2 y el ejemplo que se inserta en la página siguiente mostrarán la situación. Corto plazo. Si la oferta del producto es relativamente elástica, típica situación de mercado a corto plazo y a largo plazo en una industria de costos crecientes. La imposición de un gravamen especifico afecta directamente los costos medios totales. El impuesto perturba el equilibrio de la empresa, la cual ajusta su volumen de producción a aquel nivel 221


Figura 15-2: Traslación de la sisa en bienes durables (semi)

Costo Impuesto Ingreso Beneficio (Pérdida)

ANTES IMPUESTO 100 110 10

DESPUÉS IMPUESTO 100 20 110 (10)

FUTURO 100 20 130 10

donde el precio coincida con el costo marginal. De allí que la cantidad ofrecida disminuirá y el precio subirá en alguna medida. La magnitud exacta del cambio depende de las pendientes relativas de las curvas de oferta y demanda. Mientras más rígida sea la demanda, mayor será la traslación, y tanto menor cuanto más elástica sea la demanda. La elasticidad de la oferta también influye en proceso de traslación. Mientras más rígida sea la oferta, el precio se eleva menos que cuando se trata de una oferta elástica. Por otra parte, la disminución de la cantidad consumida será mayor cuando más elásticas sean ambas curvas. Si la demanda es rígida (por ejemplo, la de la leche), porque el comprador no puede sustituir su consumo por el del otro bien, el aumento de precios coincide casi con la cuantía del impuesto establecido. A partir de las elasticidades podemos determinar qué parte del impuesto paga el consumidor y cuál el vendedor: cuanto menos elástica sea la demanda, mayor será la traslación; cuanto menos elástica sea la oferta, habrá menor traslación (8). Así, parte del impuesto es soportado por los consumidores del producto, parte por los empresarios y otros propietarios de factores que no pueden retirar de la industria sus unidades de factores a corto plazo. Dado que la oferta no es completamente elástica es imposible toda traslación completa del impuesto. La Figura 15-3 en la siguiente página representa el caso planteado. Largo plazo. Si la industria trabaja bajo condiciones de costos constantes, (modelo utilizado para estudiar la incidencia del impuesto a las ventas), es decir, al entrar más empresas en la industria no se eleva la curva de coste medio total de cada una de ellas. La curva de oferta de la industria llega a ser una línea horizontal a cierto precio; esto es, puede que se amplié o extienda la industria sin hacer que se eleve el nivel de la producción de mínimo costo de la empresa. Por tanto, a largo plazo, la curva de oferta del bien será 222


Figura 15-3: Traslación de la sisa a corto plazo

perfectamente elástica, es decir paralela al eje de las cantidades, todas las empresas se encuentran en el mínimo de los costos medios totales y casi todos los factores poseen una movilidad perfecta. En estas circunstancias el impuesto se traduce en un aumento de precios exactamente igual a su cuantía. Por tanto a largo plazo, no habrá modificación del nivel de los costos medios totales, a medida que las empresas abandonan la industria porque no están realizando un beneficio normal, de allí que, la traslación será mucho más completa. La elasticidad del bien gravado no juega ningún papel debido a que la oferta es completamente elástica. (9) A largo plazo, también puede ocurrir que a medida que entren nuevas empresas en la industria, es posible que suba la curva de costes medios totales de la empresa. Esto puede suceder debido a que, al incrementarse o extenderse la industria, puede que se atraigan de otras industrias los factores de producción, ofreciéndose precios crecidos por ellos. Una industria de tal naturaleza se denomina de costo creciente, y su curva de oferta se inclinará hacia arriba y a la derecha, es decir será relativamente elástica; a precios más elevados, habrá de ser mayor la producción que se provea en el mercado, porque para ello, hay que soportar mayores costos. Si a una industria de costos crecientes se grava con un impuesto especifico al consumo, el gravamen desplaza la curva de oferta hacia la izquierda, disminuyendo el aprovisionamiento. La empresa se sitúa en una posición de costos mayores a causa del impuesto; el impuesto es compartido entre el productor y el consumidor. Por otra parte la reducción del aprovisionamiento hará que se liberen factores de la producción anteriormente ocupados, y por tanto, el precio pagado por ellos disminuirá. Esta situación permitirá a los empresarios a producir a costos menores, viendo incrementada su ganancia; en definitiva, parte de la traslación quedará en manos de los consumidores (aumento de precio del bien) y parte en los propietarios de los factores de producción (baja en los precios). La siguiente Figura 15-4 ilustra el caso de la traslación impositiva con costos constantes y crecientes. Monopolio El monopolista fija su precio en el nivel que pueda proporcionarle el mayor beneficio neto. Veamos a continuación los efectos que se producen a corto y largo plazo al imponer al monopolista un gravamen específico sobre la producción. 223


Figura 15-4: Traslación de la sisa a largo plazo

Corto plazo. La incidencia de un impuesto especifico en regímenes de monopolio total, provocará probablemente, el ajuste inmediato de precios, restituyéndose la igualdad entre el ingreso y el costo marginal. El precio aumentará, pero menos que el monto del impuesto, ya que el ingreso medio crecerá menos que lo que se incrementa el ingreso marginal. Parte del impuesto recaerá sobre el consumidor y otra sobre los beneficiarios de las actividades monopólicas. La Figura 15-5 inserta a continuación presenta el caso de traslación de la sisa a corto plazo. Figura 15-5: Traslación en régimen de monopolio (corto plazo)

Un caso que merece especial atención a corto plazo es cuando el monopolio se grava con un impuesto de capitación o de suma global (Figura 15-6). Muchos derechos y licencias para realizar determinada actividad son de este tipo. Por ejemplo, la regalía que se paga para por producir fósforos en Venezuela. El impuesto tiene el carácter de costo 224


fijo para el monopolista ya que es independiente del volumen de producción. En estas circunstancias, los costos medios totales se incrementan en la misma cuantía del impuesto, sin que se modifiquen por ello los costos marginales. Consecuentemente, ni el precio que maximiza los beneficios, ni el volumen de producción sufrirán variación alguna. El monopolista será el único que tenga que soportar el impuesto -a costa de beneficios más bajos-, porque no estará en capacidad de trasladar ni siquiera una parte de él, a través de precios más altos o de niveles de producción más bajos. Si intentara hacerlo, disminuirá sus ganancias aún más (10). En esta forma, el gobierno puede reducir y aún eliminar las ganancias del monopolista sin afectar, ni el precio ni la cantidad del artículo que se produce. Figura 15-6: Impuesto de capitación sobre el monopolista

Largo plazo. La incidencia a largo plazo del impuesto dependerá considerablemente de la naturaleza de la tabla de demanda del monopolista a niveles superiores al precio anterior y, del comportamiento del costo marginal en el campo en que opera la empresa. El aumento de precios será mayor si el costo marginal es decreciente que si es creciente, ya que la reducción necesaria en la producción será mayor. Con un costo marginal creciente, el aumento de precios será mayor cuanto más inelástica sea la demanda; con un costo decreciente el resultado será el contrario. Con un costo marginal constante, la elasticidad de la demanda no afecta la traslación, mientras la curva de la demanda sea lineal. Con cualquier tipo de costo una brusca disminución de la elasticidad de la demanda por sobre el precio anterior estimulará la traslación, ya que, una vez que la empresa entra en este campo relativamente inelástico, un aumento sustancial en el precio, aún en exceso del impuesto, será lucrativo (11). En el largo plazo, el ajuste básico que debe hacer el monopolista, es el de modificar la escala de su planta hasta cualquier tamaño deseado. La entrada de empresas en la industria, que es una de las características de la competencia en periodos de larga duración, la impide aquí el concepto de monopolio. En general tiende a decirse que la traslación en régimen de monopolio tiende a ser igual a la mitad del cambio experimentado en el caso de la industria competitiva (12). Una posible razón de esto sea, que el monopolio tiene un colchón (beneficios sobrantes) lo suficiente amplio, como para 225


absorber mayor parte del impuesto. La Figura 15-7 que se inserta a continuación ilustra el caso planteado. Figura 15-7: Traslación en régimen de monopolio a largo plazo

Mercados imperfectamente competitivos La típica situación de los mercados en nuestros días no se caracteriza por una competencia perfecta ni por monopolio completo, sino por zonas intermedias, que pueden considerarse en condiciones de competencia imperfecta. Por ello es difícil de analizar, dada la variedad de casos especiales en lugar de una situación simple y bien delimitada, con enormes influencias de políticas empresariales sobre las reacciones del precio derivadas de variaciones en los costos. Para propósitos de análisis, el modelo empleado al estudiar la incidencia del impuesto sobre las ventas será de gran utilidad. El caso más típico en condiciones de competencia imperfecta es el caracterizado por el oligopolio en diversos grados, es decir, por una situación de mutua interdependencia entre las empresas de la industria considerada. Si las empresas actúan de manera interdependiente las unas de las otras, aumentarán los precios en respuesta del impuesto específico al producto de una industria, en un monto equivalente al gravamen. Debe añadirse que las empresas, al reaccionar a los cambios en los costos, no dejarán de considerar las probables respuestas de las firmas competidoras a los cambios en los costos y a los reajustes que efectuarán en sus propios precios. El aumento de precios se realizará, siempre y cuando éstos no hayan alcanzado los niveles que llevarían las utilidades de todas las empresas a un máximo. En esta situación el impuesto brinda el estimulo necesario para lograr una maximización de utilidades, maximización que las empresas no pudieron lograr con anterioridad al impuesto, dado que el grado de cooperación entre ellas no era lo suficientemente fuerte. Utilizando el concepto de incidencia diferencial, según el cual se están evaluando los impuestos indirectos, los efectos de las sisas son similares a 226


los que produce un impuesto a las ventas, en comparación con un impuesto sobre la renta alternativo. En determinadas circunstancias las curvas de demanda de un oligopolista típico podrían distorsionarse a niveles de precio prevaleciente (Figura 15-8). Si cada empresa puede bajar su precio sin represalias, posiblemente sus ventas serán considerablemente mayores, Pero, siendo tan pocas las empresas que trabajan en la industria, cada una de ellas ocupa una parte importante del mercado; si una baja el precio, las demás habrán de seguirla, y de ello resultará que sean escasos los beneficios que en sus ventas logre la primera. Por tanto, la curva de demanda de la empresa es muy poco elástica ante las reducciones de precios. Por otra parte, si la empresa elevase su precio llevaría a una drástica reducción de sus ventas, ya que los competidores mantendrían sus precios invariables. En esta situación, la curva de demanda es muy elástica frente a los aumentos de precios, y esto da motivo a un distorsionamiento en el precio del mercado. De este modo, el precio por necesidad se fijaría al nivel donde ocurre la distorsión. Figura 15-8: Traslación de la sisa en régimen oligopólico

Al aplicar un impuesto, un aumento de precios, que anteriormente no era posible, se vuelve provechoso. Si el precio es fijado por una firma que actúa como líder, es probable que dicha firma agregue al precio el monto del impuesto y las demás sigan su política (13). Excepciones. Pueden ocurrir desviaciones del patrón de traslación descrito con anterioridad, dando lugar a dudas de una traslación completa e inmediata. 1.- Las firmas como grupo hayan maximizado utilidades, lo que las haría desistir del aumento en los precios, ya que el anterior era óptimo para las empresas en conjunto. 2.- Si existe capacidad ociosa, algunas empresas no se adherirán al aumento de precios, porque de hacerlo perderían ventas y les resultaría mucho peor. 3.- Podrán ocurrir cambios en los precios de los factores especializados como en caso de competencia perfecta. Como consecuencia del aumento en el precio del artículo gravado, disminuirá su demanda y repercutirá a la vez en los precios de los factores 227


productivos. Si se trata de una industria de costo creciente, parte del impuesto recaerá sobre los dueños de los factores productivos especializados de escasa movilidad, como la tierra que es la más indicada para este propósito particular. 4.- Finalmente el sistema de cálculo de precio a nivel de mayoristas y detallistas de costo más ganancias, provocará un aumento en los precios mucho mayor al monto del impuesto con que se grava al distribuidor (efecto en cascada). Un mayorista vende un producto en Bs. 100; el detallista aplica un margen de ganancia del 40% y vende al consumidor en Bs. 140. Si se grava al distribuidor con un impuesto del 10%, éste venderá el bien por Bs. 110 al minorista, quién a su vez lo venderá al consumidor por Bs. 154, manteniendo su 40 % de ganancia. El gobierno habrá recaudado Bs. 10 del impuesto, mientras que el consumidor habrá pagado Bs. 14 más por el producto.

TRASLACIÓN E INCIDENCIA DE LOS SUBSIDIOS (14) En el estudio de los efectos económicos de un gasto público particular, no pueden dejar de tomarse en consideración las características de dicho gasto, dado que los efectos son distintos lógicamente, según el tipo de gasto efectuado por el Estado. Los gastos públicos de naturaleza redistributiva como por ejemplo, los subsidios a desempleados o las ayudas a las clases sociales más necesitadas; las subvenciones a la producción de artículos agrícolas e industriales; los aportes que destina el Estado para el financiamiento de actividades públicas que dan origen a externalidades: educación, salud, vivienda, etc.; ocupan hoy en día lugar predominante en la política fiscal de casi todos los países, constituyéndose en la fuerza motriz de la expansión del sector público, tal como lo hemos reflejado en capítulos anteriores. En esta sección nos ocuparemos principalmente de aquellos gastos públicos de naturaleza redistributiva, dirigidos principalmente hacia sectores de la producción o grupos de personas, sin que por ello el Estado exija a cambio ninguna contraprestación: nos referimos al caso de las subvenciones o subsidios. Los subsidios guardan estrecha analogía con los impuestos específicos al consumo, en cuanto al modelo de equilibrio parcial que hemos utilizado para el análisis de la traslación e incidencia El subsidio puede tener una incidencia directa, si el beneficio total queda en definitiva en favor de la persona o empresa que lo recibe; o indirecta, si el beneficio se transfiere, todo o en parte, de la persona o empresa que lo recibe a otra distinta, como consecuencia de un cambio en las relaciones de mercado. Consideraremos dos casos: subvención a una industria y subsidio a los consumidores. Efectos económicos del gasto-subvención a una industria Consideremos que el estado conceda a las empresas de una rama industrial, en régimen de competencia perfecta, una subvención a la producción (venta), la cual no es concedida a otras industrias. Competencia perfecta Distinguiremos aquí también, los efectos económicos según se trate de periodos de tiempo momentáneos o de mercado, corto y largo plazo. Periodo de mercado. En periodos de tiempo de mercado, en los que la cantidad ofrecida es la existente en los almacenes, y si el producto subsidiado es un bien rápidamente deteriorable (perecedero), la subvención calculada sobre el volumen de ventas del productor representa para éste una ganancia total, al no existir ninguna posibilidad de reducción de los precios de venta. Carece de significación que el subsidio se otorgue sobre una base específica o ad-valorem. La Figura 15-9 ilustra el caso de un subsidio a un bien perecedero. 228


Figura 15-9: Subsidio a bienes perecederos

Si el subsidio se otorga, no a los productores que venden el producto, sino a los consumidores que lo adquieren, el problema no varía sustancialmente. El subsidio al consumo se traduce en una ampliación de la capacidad de compra de los consumidores ocasionando un aumento de la demanda, la cual, frente a una oferta completamente rígida (bienes perecederos) provoca el aumento correspondiente del precio pagado por el producto protegido. Y por lo tanto existe, un proceso de traslación del beneficio, del comprador al vendedor, quien continúa siendo como en el caso anterior, el único beneficiario de la subvención. Existe tan sólo una diferencia entre las dos hipótesis. Si el subsidio es ad-valorem, su cuantía se ve aumentada, en caso de aumentar los precios cuando se concede a los consumidores, situación que no se presentaría de ser especifico Si el bien no es perecedero, sino que puede almacenarse por tiempo indeterminado (bienes durables o semidurables), tal como se presenta en la Figura 15-10, insertada más adelante y en todo caso hasta el momento en que comience a afluir la nueva producción, las consecuencias no varían si las existencias son mínimas con relación a las ventas diarias. En efecto, el productor no tiene ningún interés en diferir la venta, porque el futuro le asegura una reducción y no un aumento en los precios; ni tampoco tiene interés en acelerar las ventas, dado que si se queda sin existencias antes del tiempo previsto no tendría nada que vender, comprometiendo seriamente el proceso normal de producción. Y por tanto, también en este caso, la subvención en cualquier forma que se aplique y configure, queda siempre en manos del productor. Pero, si las existencias son en cuantía relevantes (máximas) con respecto a las ventas diarias, y si dichas existencias pueden reducirse sin afectar y comprometer el ritmo regular de la producción; es muy probable, que ante la perspectiva de la reducción de los precios por el subsidio a la producción, se disminuyan las existencias, acelerando las ventas para evitar así reducir las pérdidas sobre las mercancías en depósito, como consecuencia de las variaciones previstas en los precios. En tal caso, frente a una oferta intensificada y permaneciendo invariable la demanda, un subsidio a las ventas provoca una disminución en el precio del bien favorecido, trasladándose el beneficio, del productor al consumidor. Corto plazo. El subsidio influye sobre la producción dentro de los límites permitidos por las dimensiones actuales de las instalaciones fijas, que no pueden ser modificadas, y por el número de empresas actualmente existentes, que no puede ser aumentado por falta de tiempo. Si el gobierno concede una subvención en efectivo por unidad a todos los productores de un bien, la curva de oferta para cada productor se desplazará hacia abajo y 229


Figura 15-10: Subsidio a bienes durables y/o semi-durables

la derecha una distancia vertical igual al monto de la subvención en dinero por unidad. Esto es como una disminución del costo de producción; tiene el mismo efecto, sobre las curvas de oferta de los productores y sobre la curva de oferta de la industria, que el que tendría una mejora en la tecnología. Supongamos que el subsidio se les otorga a los consumidores del bien y que se determina en función de las cantidades consumidas, es decir un subsidio especifico. El subsidio, aplicado de este modo provoca un desplazamiento de la curva de demanda, ocasionando un aumento de los precios, impulsando a las empresas a aumentar su producción hasta el punto en que el nuevo precio coincida con el costo marginal. Gráficamente el razonamiento puede desarrollarse de la manera siguiente. Supongamos la Figura 15-11, lado A, en el que están representadas las curvas de costes medios totales (CMT) y costes marginales (cm) de una empresa que actúa en régimen de competencia. En el lado I, se representan las curvas de demanda (D) y oferta (O) de la industria a corto plazo. El punto de equilibrio E, asegura en el mercado el precio OP. Figura 15-11: Subsidio a corto plazo y largo plazo

230


Supongamos que se concede a los consumidores un subsidio por cada unidad consumida equivalente a PP1. Ello significa que por cada unidad consumida antes del subsidio el consumidor está dispuesto a pagar un precio igual al primitivo (OP) aumentado en el subsidio (PP1). Esto provoca que la demanda se eleve de D a D'; fijándose un nuevo precio de OP2, luego de cierto periodo de ajuste. A este nuevo precio, corresponderá a la empresa. A un nuevo volumen de producción (Oq1), mayor que el existente precedentemente. En este caso se produce una traslación hacia atrás, es decir de los consumidores a los productores. Por lo tanto el subsidio al consumidor PP1 se distribuye en parte como beneficio al consumidor (P2P1), y en parte como beneficio al productor (PP2). Largo plazo. A largo plazo las curvas de costes medio totales y marginales se transformarán en CMT' y cm' respectivamente, y por lo tanto el nuevo punto de equilibrio vendrá dado por un nivel de producción mayor (Oq2) que el de corto plazo; esto es así, porque el súper beneficio logrado a corto plazo (PP2), atraerá por un lado a nuevas empresas a instalarse en el mercado, y por el otro inducirá a cada empresa a considerar las dimensiones de sus instalaciones para asegurar a la nueva producción un régimen de costos más favorables. A estas nuevas curvas de costes obtenidas después de un largo periodo corresponderá una nueva curva de oferta a largo plazo identificada por O', y un nuevo punto de equilibrio E2, correspondiente a un nivel de precios OP3. En definitiva, tanto a corto plazo como a largo plazo, el subsidio se traduce siempre en un aumento de precios, si se concede a los consumidores y en una disminución, si se otorga a los productores; produciéndose una traslación hacia atrás a través del aumento en los precios, en el primer caso, y una traslación hacia adelante en el segundo. Factores de los que depende la traslación La repercusión del subsidio varía atendiendo a distintos factores: 1.- Elasticidad del bien. Cuanto más inelástica sea la curva de demanda del bien protegido o, cuanto más elástica sea su curva de oferta, tanto mayor será el beneficio que logra el consumidor: mayores reducciones en los precios (Figura 15-12). Figura 15-12: Elasticidad del Bien

2.- Trayectoria de la curva de costos. Si los costos son constantes, el subsidio se transfiere íntegramente al consumidor, tanto si se concede a la producción o al consumo. Si los costos son crecientes, el beneficio que recibe el consumidor siempre será menor que el monto del subsidio. Ello es evidente, 231


debido a que el incremento de la producción se realiza provocando un aumento en los costos unitarios, aumento que absorbe parcialmente el beneficio del subsidio. En fin, si se trata de costos decrecientes, el consumidor se beneficiará no sólo de la totalidad del subsidio, sino también del decrecimiento del costo implícito en el aumento de la producción (Figura 15-13). Figura 15-13: Trayectoria de la curva de costos

3.- Subsidio ad-valorem o especifico. El subsidio ad-valorem es mucho más conveniente para el consumidor y el especifico para el productor. En el cuadro que se inserta a continuación, puede verse el razonamiento expuesto con un ejemplo numérico.

Subsidio

Consumidor Productor

P

Q

Valor Producción

2 4 2 1

15 60 15 25

30 25

Gasto Consumo 30 240 -

Tasa Alícuota AdEspecífica valorem 0,25 Bs. 10% /unid. 3 3,75 15,00 24 3,0 3,75 2,5 6,25

Efectos económicos del gasto-subsidio a los consumidores El subsidio puede otorgársele a los consumidores en lugar de los productores, elevando de esta manera su poder adquisitivo. Un ejemplo de ello podrían ser los subsidios a desempleados. De cualquiera forma en que se configure el subsidio, éste provocará un aumento de la demanda del bien cuyo consumo se ve favorecido por la protección, y si se trata de un aumento del poder adquisitivo de determinada categoría de consumidores, entonces, tenderá a aumentar los bienes y servicios consumidos por esa categoría de personas. Más sensiblemente los de demanda elástica y menos los de demanda rígida. 232


En el plazo momentáneo o de mercado los efectos del subsidio sobre la demanda del bien o bienes favorecidos, será un aumento de los precios. El primer efecto consiste por tanto, en transferir parte del beneficio del consumidor al productor, o sea una traslación hacia adelante. A menos que el estado, lo que persigue al conceder la prima al consumo, sea corregir un desequilibrio entre la demanda y la oferta a causa del subconsumo existente en el bien favorecido, según se presenta gráficamente en la Figura 1514. En tal caso, el subsidio al consumo, al provocar un aumento en el precio, permite que disminuya la pérdida del productor. Figura 15-14: Subsidio a los consumidores

En el corto plazo el aumento en el precio provoca un aumento en la producción, dentro de los límites actuales de las instalaciones fijas de la empresa. En el largo plazo, el precio se arreglará a la nueva producción dadas las curvas de costes marginales y medios totales a largo plazo; el precio podrá ser mayor, igual o menor al primitivo, según que la producción del bien se efectúe en régimen de costos crecientes, constantes o decrecientes. Subsidio a la exportación Un caso que merece la pena de ser examinado, es el referente al subsidio que se otorga a la exportación para quiénes vendan parte de su producción en el exterior (Figura 15-15). Considérese un determinado bien que se venda simultáneamente en el exterior y en el interior. Supongamos además que la empresa opera con costos de producción decrecientes. En estas circunstancias, el Estado concede un subsidio especifico a la empresa exportadora. Esto significa que la empresa aumenta sus ingresos de exportación en la medida del subsidio concedido. Lo que se quiere hacer resaltar es: que cuando se concede un subsidio a la exportación de un bien que se vende, parte en el país y parte en el exterior, el beneficio del subsidio se transfiere íntegramente a los consumidores del exterior, quiénes además disfrutarán de una reducción en los precios a causa del decrecimiento de los costos unitarios al aumentar la producción. Sin embargo, los consumidores nacionales, si por una parte soportan la presión fiscal como contribuyentes, por la otra, se benefician como consumidores por la reducción de los costos. Conviene advertir que esta política sólo tendría éxito, si el país se protege de una barrera arancelaria que impida a los consumidores nacionales aprovecharse del desdoblamiento de precios, si se adquiere el producto en el extranjero. 233


Si la situación en vez de costes decrecientes fuera de costos crecientes, el análisis cambia parcialmente, ya que el aumento de la producción se hará a coste unitarios mayores, anulando parte de las ventajas recibidas por los consumidores extranjeros por la concesión del subsidio, y recargando aún más a los consumidores nacionales por el aumento de los precios internos. Figura 15-15: Subsidio a la exportación

234


NOTAS AL CAPÍTULO XV (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, Ill. 7 ed. 1981. pp. 355-56, 361 (2) Ibid., pp. 365-366 (3) Capítulo IX. (4) DUE, John et al., Op. cit. 374-75 (5) Ibíd. pp. 375-81 (6) Ibíd., pp. 381-87 (7) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, 1 ed. México 1965, pp. 167-76 (8) COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho Financiero, Madrid, 1966. pp. 347-50 Enciclopedia Práctica de Economía, Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983, Los Ingresos Públicos (II) por Galdon B, Eugenio et al., p. 115 (9) COSCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 336-41 (10) Microeconomía. Ed. Universidad de Costa Rica, San José. pp. 218-20 (11) GROVES, Harold, Op. cit. pp. 176-79 COSCIANI, Cesare, Op. cit. pp. 390-93 (12) MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. 1968. pp. 306-08 (13) DUE, John, Análisis Económico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos Aires, 1972. pp. 266-68 (14) COSCIANI, Cesare. Op. cit. 547- 59

235

XVI NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO El consumo como base de la obligación impositiva, puede enfocarse de dos maneras distintas: 1.- El tratamiento directo: El impuesto al gasto. El impuesto seria recaudado de las personas sobre la base de declaraciones, al igual que se hace para el cálculo del impuesto sobre la renta. El impuesto se aplicaría al gasto total en consumo, calculado por el contribuyente sobre la base de deducir del ingreso total, el incremento neto de los ahorros durante el periodo (C = Y - S). 2.- El tratamiento indirecto. Impuestos sobre consumos específicos o sisas, impuestos generales sobre las ventas e impuestos de aduanas. El gravamen recae sobre los vendedores de bienes y servicios, y presumiblemente se traslada hacia adelante a los consumidores de las mercaderías. La escogencia entre una u otra forma de imposición no puede depender únicamente de consideraciones puramente económicas, otros aspectos tan importantes como la equidad y administración del gravamen deben ser tomadas en cuenta. En las siguientes secciones, se tratarán estas cuestiones para cada una de las formas de imposición al consumo, comenzando el estudio por el impuesto al gasto.

EL IMPUESTO AL GASTO La forma directa de la imposición al consumo es el impuesto al gasto, conocido también como impuesto a los desembolsos (expenditure tax). Se recauda de las personas sobre la base de declaraciones individuales de gastos en consumo, realizados durante un periodo de tiempo determinado y calculados, sobre la parte de la renta excedente que no se destina al ahorro, o sea C = Y - S. La idea de este impuesto no es reciente (1). El economista inglés Nicholas Kaldor (2) promovió activamente este impuesto durante la década de los cincuenta y fue usado durante cortos periodos, en India (1957-63) y SriLanka (Ceilán, 1959-63), aunque la experiencia no fue del todo satisfactoria, debido principalmente a defectos legislativos; pero al parecer, los problemas administrativos fueron de tal magnitud, que ni aún con una mejor legislación podrían haberse superado. Durante muchos años el impuesto al gasto ha sido visto más como una curiosidad intelectual que como una verdadera opción política. El impuesto podría utilizarse en reemplazo del impuesto sobre la renta, pero por lo general se le considera un suplemento de éste. Estructura del impuesto (3) El gasto en consumo se calcula, deduciendo del ingreso el incremento neto de los ahorros durante el periodo. De allí, que no haga falta realizar, la inabordable tarea de sumar y archivar facturas de gasto a todo lo largo del año. El procedimiento es como sigue: 1.- Determinación del Ingreso total, para ello habrá que incluir: A.- El ingreso, calculado de la misma manera que a los efectos del impuesto sobre la renta (excepto ganancias de capital no realizadas). B.- Ingresos exonerados del ISR, como por ejemplo: intereses de bonos públicos. C.- Ganancias brutas en la venta de activos y, D.- Ingresos por concepto de préstamos, distintos a los de consumo. 2.- Menos, el incremento neto en ahorros acumulados: aumento en cuenta de ahorro, y compra de activos reales y financieros. La cantidad resultante será el gasto en consumo. Veamos este procedimiento con un ejemplo simple: Una persona tiene una renta total de Bs.1.200, cifra similar a la que tendría que declarar para efectos del ISR, y Bs.600por concepto de intereses de bonos de la deuda pública. La familia 236

CAPÍTULO XVI: NATURALEZA DE LA IMPOSICIÓN AL CONSUMO

3.-

4.-

5.-

incrementa en Bs.480 al año su cuenta de ahorros, recibe Bs.5.000 por venta de acciones y otros títulos valores, y compra como inversión una parcela de terreno que le cuesta Bs.3.500 El gasto total en consumo será: Bs. (1.200+ 600+ 5.000) - Bs. (480+ 3.500) = Bs. 2.820 Exenciones y Deducciones. Al igual que en el ISR, puede otorgárseles a las familias de bajos ingresos, exenciones (rebajas de impuesto) por personas a cargo del contribuyente, aunque no necesariamente por el mismo monto. Supongamos que se trata de una cantidad de Bs.100 por dependiente, y que hay tres personas en la familia; lo que haría un total de la exención de Bs.300, llevando el consumo gravable en el ejemplo citado a Bs.2.520 Adicionalmente, es probable que otras deducciones (desgravámenes) sean autorizados, como gastos médicos, educativos y contribuciones benéficas. Si estos conceptos suman Bs. 1.600 para la familia, el total sujeto al pago del impuesto al gasto se reduciría a Bs. 920 Tipo impositivo. Debería ser progresivo, a fin de corregir la regresividad de los impuestos sobre las ventas. La magnitud de la progresividad dependerá del ingreso que se espera recaude el impuesto, y del control anti-inflacionario que se desea que se produzca sobre la demanda agregada, o sea, las tasas podrían llevarse a cifras muy altas (1.000%) si el impuesto fuese concebido como una medida fiscal transitoria, o mucho más bajas (10-50%), si se trata como un elemento permanente en el sistema impositivo. Retención. Un sistema de retención periódico del impuesto podía emplearse al igual que en el impuesto sobre la renta, aunque con menos precisión, vista la dificultad de calcular anticipadamente la obligación tributaria. Ventajas y desventajas del impuesto al gasto (4)

Las ventajas De sustituir completamente al ISR, lo cual es bastante improbable, las ventajas del impuesto serian: 1.- Haría innecesario el ajuste por inflación, cuya justificación es cada vez mayor para el ISR, ya que la base de cálculo del impuesto al consumo considera las transacciones del año en curso. 2.- Al quedar exentas, se resolvería el problema planteado por las ganancias de capital. Bajo el impuesto al consumo desaparecerían los problemas de las adiciones a la riqueza, ya que éstas no forman parte per se de la base impositiva. Si la plusvalía por concepto de venta de activos y/o el crecimiento de las ganancias de capital significan un mayor gasto en consumo, habrá por supuesto que gravarlo. 3.- No habría necesidad del impuesto sobre la renta de las sociedades de capital, por tanto, los problemas de doble imposición y de integración con el impuesto sobre la renta personal no existirían. 4.- También se sustentan argumentos basados en la equidad. A.- La imposición al consumo se funda en la filosofía de Hobbes (5)... la igualdad en la imposición consiste más bien en la igualdad de lo que se consume, que en la riqueza de los consumidores ¿Por qué razón quien trabaja mucho y, ahorrando los frutos de su trabajo, consume poco, debe soportar mayor gravamen, que quien viviendo en la holganza tiene pocos ingresos y gasta cuanto recibe, cuando uno y otros reciben del Estado la misma protección? En cambio, cuando los impuestos son establecidos sobre las cosas que los hombres consumen, cada hombre paga igualmente por lo que usa y el Estado no queda defraudado por el gasto de los hombres privados. El bienestar económico de una persona durante un periodo se mide por la cantidad de sus consumos no por su renta. No obstante, el millonario miserable, quien ahorra casi todo lo que gana, atesorando esa riqueza, tendría una obligación tributaria mucho menor a la de una persona pobre. 237


5.-

6.-

B.- Como elemento permanente de la estructura tributaria, el impuesto al gasto ofrece las ventajas de la imposición al consumo sin sus principales dificultades: la inequidad (regresividad) de las formas de impuestos indirectos usuales, como los impuestos sobre consumos específicos (sisas) y el impuesto a las ventas. La personalización del impuesto al consumo puede hacer de la tasa impositiva tan progresiva como se desee. C.- Resolvería los problemas derivados del tratamiento discriminatorio de los distintos tipos de ingresos, en tanto lo que se grava, no es la fuente sino el destino del ingreso (consumo). Así se rectifican las violaciones al principio de equidad horizontal, como sucede con el caso de los ahorros, los cuales son gravados doblemente por el impuesto sobre la renta: al momento de ahorrar y, cuando se pecha la renta proveniente de los intereses. De igual manera, corrige la discriminación en favor de las personas que gastan grandes sumas de riqueza acumulada, favorecidas por el impuesto sobre la renta ya que nos las alcanza, las cuales tendrían que hacer una contribución más adecuada al gobierno. Por ejemplo una persona que hereda Bs. 40.000 y no lo invierte en nada, viviendo sólo mediante el consumo de ese capital, podría gastar Bs. 800 por año durante 50 años, sin tener que pagar un céntimo de impuesto sobre la renta, lo que no ocurriría con el impuesto al gasto. Aparentemente, este impuesto es superior al impuesto a la renta en el terreno de la eficiencia económica, según hemos visto en el capítulo anterior, cuando ambos impuestos son examinados utilizando el modelo del ciclo de vida de consumo (consumo presente) y ahorro (consumo futuro). El impuesto sobre la renta genera exceso de gravamen como consecuencia de la reducción del precio relativo del consumo presente. Una cuña se inserta entre la cantidad que un prestatario paga y la que un prestamista recibe. No olvidar que el ISR grava el ahorro dos veces, al momento de ganar la renta y luego, cuando se generan intereses por la renta no gastada. Sin embargo, el impuesto al consumo distorsiona al igual que el impuesto a la renta las decisiones del mercado laboral. ¿Cuál de los dos impuestos introduce mayores costes de eficiencia? Solo la evidencia empírica puede determinar cuál de ellos introduce un mayor coste impositivo. Recientes estudios (Feldstain 2006) indican que dados los patrones de comportamiento del mercado laboral y la propensión a ahorrar, el impuesto al consumo crea un exceso de gravamen menor al ISR, aún tomando en consideración las distorsiones del mercado laboral introducidas por ambos impuestos. El impuesto al gasto no crea obligación tributaria sobre las cantidades ahorradas, Desde el punto de vista del crecimiento y la estabilidad económica, se arguye, tal como explicamos en el capítulo precedente, que el impuesto al gasto debería estimular la parte de la renta nacional que se destina al ahorro, en una mayor proporción que el ISR, aunque provocaría desequilibrios entre la oferta de fondos y la inversión real. De otro lado, es un poderoso instrumento anti-inflacionario, ya que con elevadas tasas progresivas puede controlar eficazmente la inflación, cuando ésta es debida a un exagerado crecimiento de la demanda agregada. Aunque, si bien controla satisfactoriamente la inflación, es objetado por la pérdida de flexibilidad automática de los recursos, y se convierte en fuerza desestabilizadora, una vez perdido el estado de pleno empleo, porque estimula a aumentar el ahorro en detrimento del consumo. Considerando similares niveles de recaudación, el impuesto al gasto tiene un efecto más deflacionista sobre el consumo que el impuesto sobre la renta. La explicación de este hecho reside en que la renta disminuye más rápidamente que el gasto en consumo en los periodos recesivos, y aumenta más aprisa que éste en periodos expansivos o de prosperidad económica; lo que se traduce en mayores y menores recaudaciones fiscales del impuesto sobre la renta con respecto al impuesto al gasto. 238


Los problemas La cuestión básica que suele plantearse sobre el impuesto al gasto se refiere a la implementación. Aunque el impuesto al gasto podrá evitar algunos de los problemas del impuesto a la renta, no se salva de otros y tropieza con algunos nuevos. 1.- Plantea inconvenientes en cuanto el valor de uso de la vivienda y otros bienes de consumo durable. La igualdad de tratamiento del propietario de una vivienda y del inquilino es difícil de lograr. ¿Sería considerada la compra de una casa como un gasto de consumo en el año en que se realizó o, como una forma de ahorro (riqueza), deducible de la materia gravable (consumo) y, gravable como gasto en consumo de la vivienda en la medida en que se vaya haciendo uso del bien? La segunda alternativa, lógicamente es la más aconsejable, claro está, habría que determinar el valor locativo anual de la vivienda en propiedad, lo que llevaría al gobierno a afrontar los mismos problemas -quizás más severos- ya mencionados con respecto al ISR. 2.- En las donaciones en dinero, no sería justo ni deseable, gravar al donante por realizar el gasto en consumo y al donatario, quién gasta el dinero recibido, puesto que, hay un sólo gasto en consumo, no dos. El impuesto debe gravar al donatario cuando el gasto en consumo se haya realizado y permitir al donante deducir el monto donado. 3.- Las personas que han trabajado y pagado ISR durante toda una vida, se verían seriamente afectadas por el cambio de impuesto al jubilarse, ya que al gastar su riqueza, acumulada luego de tantos años, serian gravadas pesadamente por el impuesto al consumo. En estos casos se impondría una solución transitoria, como por ejemplo, un crédito impositivo. 4.- Si bien el ISR discrimina en favor de las familias que gastan grandes sumas de riqueza acumulada, el impuesto al gasto, en función del ciclo típico de vida de una familia, provoca un mayor impacto relativo en los primeros años de formación del hogar y en los años de jubilación (retiro), cuando el consumo es superior a la renta en términos relativos y menos, en comparación con el ISR, en los años de mayor capacidad para obtener ingresos. Por el contrario la imposición a la renta, concentra una mayor carga tributaria durante los primeros años, que son los de mayor capacidad para obtener ingresos. De tal manera que suele ser considerada como más justa. Si como realmente sucede, la sumatoria total del consumo es inferior a la del ingreso al final de la vida terrena, entonces la diferencia, legada al tiempo de morir, escaparía de ser gravada por el impuesto al gasto, a menos que, conjuntamente existiera un impuesto sobre herencias, sucesiones y legados. 5.- Desde un punto de vista netamente administrativo, la operación del impuesto al gasto es mucho más compleja que sus pares indirectos, y en alguna medida más complicado que el ISR. Las familias estarían obligadas a mantener registros que comprueben el incremento neto de sus ahorros durante el periodo.

ESTRUCTURA Y EVALUACION DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS La forma tradicional del impuesto al consumo, una de las primeras y aplicada hoy en día en casi todos los países del mundo, es la del tipo indirecto, recaudado de las importaciones o, de las empresas, al producir o vender bienes o servicios de consumo. Existen tres formas básicas de gravámenes indirectos sobre bienes de consumo: derechos de aduana, sisas e impuestos generales a las ventas. Los impuestos de importación o derechos de aduana, son muy importantes en las economías en desarrollo, por la función protectora con que se usan. Las sisas son impuestos sobre determinados bienes de consumo, servicios, o grupos de ellos relacionados en forma intima entre si. Por tradición fueron establecidos mediante alícuotas especificas, es decir sumas determinadas por unidad física de medida (peso, volumen o unidades), pero en los últimos años se 239


aplican tasas ad-valorem (sobre el valor). Los impuestos generales a las ventas se aplican a todos los bienes o a una amplia gama de ellos; son por fuerza, dada la base venta usada, ad-valorem, y a menudo, emplean una tasa fija. El impuesto aduanero Los impuestos de aduana constituyen por su naturaleza impuestos indirectos al consumo de mercaderías destinadas a ser utilizadas o consumidas en un país que no es de su procedencia. Por ello se cobran en la oportunidad en que esas mercaderías pasan por las oficinas administrativas denominadas Aduanas (del árabe: Casa de cobro de impuesto) para ser introducidas o sacadas de tal país, o pasar de tránsito por él (importación, exportación o tránsito) (6). En el pasado los derechos de importación se aplicaron con la finalidad de aumentar los ingresos, lograr objetivos de equidad y fomentar la producción industrial interna con su efecto proteccionista. Es evidente que estos objetivos son contradictorios. A medida que un arancel se acerca más a sus metas proteccionistas, resulta menos útil como fuente generadora de recursos. El arancel de importación es ante todo un instrumento de protección, que da un mayor margen al productor nacional en cuanto a eficiencia frente al productor mundial. Las tasas diferenciales no deben utilizarse para obtener mayores ingresos o gravar el consumo suntuario (sobretasa del IVA del 10%), ya que tienen un efecto proteccionista no intencionado. En cambio, deberían emplearse los impuestos selectivos sobre el consumo para lograr el objetivo de equidad de gravar el consumo de los productos de lujo y los bienes suntuarios tradicionales, como los licores y el tabaco; ya que estos impuestos gravan con tasas similares los productos nacionales e importados, sin protección adicional para los productos nacionales. Si se necesitan mayores ingresos adicionales de la tributación indirecta, debería aplicarse un impuesto general sobre las ventas con tasas iguales para los bienes importados y nacionales, a fin de evitar una protección no intencionada y una distorsión de la elección del consumidor entre los diversos productos (7). Características del impuesto aduanero en Venezuela (8) Los impuestos de importación constituyen en Venezuela una fuente importante de ingresos tributarios, aproximadamente el 9,6 % del total del ingreso ordinario tributario no petrolero para el año 2016 (Ley de Presupuesto). Los Derechos de Aduana persiguen un doble objetivo: primero, una finalidad de tipo económico (principio de intervención fiscal), que es la de proteger a la industria y a la agricultura nacional de la competencia que puedan ejercer los artículos importados, y segundo, una finalidad fiscal (principio del rendimiento), implícita en todo gravamen. Las últimas décadas del acontecer económico de Venezuela estuvieron signadas por el proteccionismo fiscal hasta el año 1989. A partir de ese año comenzó un proceso de reducción de aranceles, consecuencia de la aplicación de la política de apertura comercial adoptada por el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez. Más recientemente, los futuros compromisos de integración suramericana (MERCOSUR), impondrán nuevas revisiones del modelo de apertura comercial. La materia rentística aduanera en nuestro país está regulada por la Ley Orgánica de Aduanas (Gaceta Oficial 30 de diciembre de 2016 N° 6.281 Extraordinario), por el reglamento de dicha ley y por los decretos y resoluciones en materia arancelaria. Asimismo, forman parte de este marco jurídico institucional, las disposiciones legales que regulan el funcionamiento de diferentes formas de franquicias existentes, tales como puertos libres (Margarita), zonas francas (Paraguaná) y almacenes situados en algunos aeropuertos que gozan de un régimen especial. Los tributos aduaneros comprenden los impuestos sobre la importación, exportación y tránsito de mercancías. De todos ellos tiene especial significación el que recae sobre la importación de mercaderías al territorio nacional. Los impuestos de exportación no se aplican en Venezuela, como parte de una política de estimulo a las exportaciones no 240


tradicionales. En materia de impuestos sobre el tránsito de mercaderías, no tienen mayor significación, dado que la legislación venezolana favorece el otorgamiento de franquicias arancelarias, como la admisión temporal libre del pago de impuesto o reintegro del mismo, cuando los productos están destinados a la reexportación o, como un estimulo a la producción nacional dirigida a la exportación. Los impuestos sobre las importaciones, en cuanto recaen sobre insumos para la producción nacional o sobre bienes elaborados destinados al consumo final, son trasladables. En todo caso el gravamen incide sobre el consumidor y sus efectos son similares a sus pares indirectos sobre el consumo. Las tarifas arancelarias aplicadas, son ad-valorem, oscilando entre el 0% y el 35% del precio normal es decir, el precio de las mercaderías fijado en un momento en que el derecho de aduanas sea exigible como consecuencia de una venta efectuada en condiciones de libre competencia. El impuesto al consumo específico (9) Los impuestos al consumo especifico o sisas como se les da en llamarlos, responden a diferentes objetivos y juicios de valor. Sisas para mejorar la asignación de recursos Las sisas pueden ser utilizadas para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos. Como ya explicamos, el uso óptimo requiere que las tasas marginales de sustitución (MRS) sean iguales a las de transformación (MRT) entre, y para todas las mercaderías. Si tal situación no se logra, el traslado de la producción de una mercadería a la de otra para igualar MRS y MRT, redundará en una satisfacción total mayor por el uso de los recursos, dada la pauta de distribución de la renta. Pero, como también lo señalábamos, varias circunstancias, podrán impedir que se llegue a esa situación óptima. En resumen, esas circunstancias abarcan, además de la existencia de los bienes públicos puros: 1.- Diferencias de competencia entre distintas industrias, con mayor poder monopólico de unas que de otras; diferencias de poder monopolista de los sindicatos de un ramo en comparación con los de otras; diferencias de precios de factores en distintos ramos. 2.- Economías externas en la producción y en el uso de ciertas mercancías. En estos casos, la utilidad real para la sociedad excede de la obtenida por los productores. 3.- Deseconomías externas en la producción y uso de mercancías; entonces, no todos los costos para la sociedad aparecen como tales para los productores, y por eso los precios son bajos de manera artificial, en relación con los verdaderos costos económicos. De allí que la producción de esos bienes será excesiva con respecto a la de otros. Tal y como tuvimos oportunidad de explicar en el Capítulo IV, la sociedad dispone de distintos medios para hacerle frente a esos problemas: intervenir el poder monopolista y tomar para si, o subsidiar la producción de aquellos bienes que significan externalidades importantes. En algunos casos en el cual los precios de los bienes son demasiado bajos y su producción demasiada grande lo que ocasiona deseconomías externas (costos sociales) es conveniente la aplicación de una sisa. Este tipo de impuesto suele estar destinado a restringir el consumo a niveles económicamente justificables. Impuesto a la contaminación. Como señalábamos en el Capítulo IV, el problema de la contaminación recibe una atención destacada sólo en los últimos años. Una fábrica que descarga desperdicios a un río y contamina el agua, lo que hace imposible bañarse, mata a los peces, y además despide contaminantes, olores y ruidos al aire, incurre en verdaderos costos para la sociedad no sufragados por los productores; por eso los precios de los productos son demasiado bajos, y la producción, excesiva. En este mismo orden de ideas podemos señalar también las externalidades o efectos de repercusión que se presentan por 241


la contaminación del aire ocasionada por los vehículos automotores; los automovilistas no pagan por estos costos. La solución a estas actividades que producen externalidades negativas o deseconomías podría ser la prohibición de la actividad industrial o la imposición de una sisa sobre el producto. El cierre de la actividad podría considerarse como una medida extremadamente rigurosa; puede sostenerse que sería posible recurrir al mecanismo de mercado para lograr el mismo resultado, por medio de sisas que cargan todos los costos sociales al consumidor. La alternativa impositiva permite la continuación de la operación industrial, pero exige que los consumidores sufraguen todos los costos provocados por la producción contaminante. En Venezuela no existen antecedentes similares en la legislación sobre conservación del ambiente. Impuesto sobre los licores y el tabaco. Otro campo en que la compensación de los costos sociales ocasionados por los efectos de repercusión ha justificado el empleo de sisas, aunque no constituye la principal razón de su aplicación, es la imposición de bebidas alcohólicas y manufacturas de tabaco. Es claro que el abuso en las bebidas alcohólicas genera costos externos no incluidos en los precios de los productos: accidentes automovilísticos, hogares desechos, tiempo perdido para el trabajo, enfermedades catastróficas, etc. De otro lado la relación entre el humo del cigarrillo y el cáncer del pulmón se halla ahora bien establecida. En principio, sin la intervención gubernamental, los precios de esos productos serian demasiado bajos y el consumo demasiado alto, puesto que los usuarios no pagan todos los costos creados por el uso de los productos. Por consiguiente, desde el punto de vista de la eficiencia económica, se justifica una sisa para cubrir esos costos externos. Es consabido, que la gran popularidad de estos impuestos y la aplicación de altísimas tasas, a menudo de hasta un 100% del precio neto del producto, no guarda relación con los costos externos, sean cuales fueren. Ello indica que también intervienen otras consideraciones en las estructuras reales de las sisas. Particularmente estos gravámenes, se vuelven más atractivos aún, por la magnitud de los recursos que producen, producto de la inelasticidad de la demanda y la relativa falta de resistencia a su empleo. Venezuela, tiene dos impuestos selectivos sobre el consumo, que gravan el alcohol y los productos del tabaco (el impuesto a la fabricación de fósforos fue eliminado). 1.- Impuesto sobre los licores. El impuesto que grava los licores está establecido en la denominada Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.151 del 18-11-2014), y se causa por la producción e importación de los alcoholes etílicos, de las bebidas alcohólicas de producción nacional, obtenidas por destilación o por la preparación de productos destilados, tales como el aguardiente, el ron y el güisqui y las bebidas dulces que se preparan con el alcohol y el aguardiente. La tarifa del impuesto sobre el alcohol etílico y las especies alcohólicas es de naturaleza específica y grava con tasas diferenciales, según se trate de productos nacionales o importados (arts. 11, 12, 13 y 14, ejusdem). Una muestra referencial de la tarifa se inserta en el siguiente cuadro: Especies Alcohólicas Productos Nacionales Alcohol etílico 100° GL 0,009 UT/lt. Cerveza 0,0006 UT/lt. Vinos: No mayor de 14° GL 0,00015 UT/lt. - 0,00018 UT/lt. Mayor de 14° GL Licores 100° GL 0,0135 UT/lt. - 0, 0054 UT/lt. Rones Güisqui, brandy, ginebra *UT= Unidad tributaria

Productos Importados 0,012 UT/lt. 0,0025 UT/lt. 0,00045 UT/lt. 0,0025 UT/lt. 0,0153 UT/lt. 0,012 UT/lt. 0,102 UT/lt.

Asimismo, se establece un impuesto ad-valorem sobre la venta de especies alcohólicas nacionales e importadas de 15% para la cerveza, de 35% para vinos 242


2.-

3.-

naturales y 50% para otras bebidas como la sangría, mistela y sidra, el cual será pagado por los productores e importadores (Art. 18, ejusdem). De igual manera, se establece que por disposición del Ejecutivo Nacional y aprobación de la Asamblea Nacional, en la oportunidad de sanción de la ley de Presupuesto Anual, se podrá aumentar o disminuir hasta un 50%, (Art. 1, ejusdem) los impuestos establecidos en los artículos 11,12,13,14, 18 y 19 de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas; adicionalmente, se delega en los Consejos Comunales de la comunidad respectiva, la opinión favorable y vinculante en materia de otorgamiento de permisos para el expendio de licores por las Alcaldías, asicomo, la sujeción por parte de éstas, a los lineamientos generales que en materia de otorgamiento de licencias que dicte el respectivo Ministerio del Poder Popular para la seguridad ciudadana (arts. 46 y 48, ejusdem). A juicio de la misión del Fondo Monetario Internacional, la cual elaboró un estudio del sistema fiscal venezolano en 1981 a petición de la Comisión de Estudio y Reforma Fiscal (11), el defecto más importante de la tributación de los licores es el uso de una estructura complicada de tasas especificas, las cuales beberían sustituirse por tasas ad-valorem, lo que, sin duda alguna, aumentará el ingreso tributario y elevará la elasticidad total del impuesto, asegurando una mayor sensibilidad del ingreso a las variaciones de precio. De otro lado, la ley venezolana mantiene un régimen de tasas diferenciales en el impuesto de los licores importados y nacionales que debería eliminarse, incorporando cualquier diferencial a las tasas arancelarias de las bebidas alcohólicas, evitando de esta manera la duplicación impositiva. Impuesto sobre el tabaco. El impuesto que grava los cigarrillos se establece en la Ley de Impuesto sobre Cigarrillos y Manufacturas de Tabaco (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.151 del 18-11-2014), pecha la elaboración en el país o importación de cigarrillos, tabaco y picaduras para fumar destinados al consumo en el país. La tarifa del impuesto que se aplica es ad-valorem y se eleva a un 70 % del precio de venta al público de los cigarrillos, tabacos y picaduras (Art. 2, ejusdem). El ejecutivo nacional podrá fijar el precio de venta de las especies a que se refiere la ley y queda facultado para elevar hasta 1/3 la alícuota del impuesto. (Art. 1, ejusdem). Impuesto sobre el consumo de fósforos. La fabricación, importación y el expendio de fósforos, constituyen arbitrio rentístico nacional y el ejercicio de dichas actividades es de la exclusiva competencia del Ejecutivo Nacional, el cual podrá efectuarlo directamente o mediante concesiones otorgadas a particulares, según reza el artículo primero del Estatuto Orgánico de la Renta Nacional de Fósforos (Gaceta Oficial, N° 23190 del 30-03-1950). Según Gaceta Oficial N° 38.480 de fecha 17/07/2006, se suprime el pago del derecho de fabricación de fósforos establecido en el artículo 10 del mencionado estatuto. Razones de tipo administrativo, baja recaudación e inequidad tributaria justificaron la eliminación de ese impuesto. (12).

Sisas sustitutivas de precios y tarifas La segunda categoría de sisas se compone de aquéllas que son en esencia sustitutas de precios y tarifas por servicios gubernamentales (bienes mixtos). La más importante en casi todos los países del mundo es el impuesto sobre la gasolina de vehículos a motor -y las llamadas patentes de vehículos, tributo de origen municipal-. De semejante índole son los impuestos sobre pasajes y fletes aéreos, además podría aplicarse por extensión a los impuestos sobre el transporte por ríos y canales. El impuesto a la gasolina de automóviles es el gravamen más importante de esta categoría, y su justificación, responde a la utilización del sistema precios y tarifas para el financiamiento de aquellas actividades gubernamentales con un fuerte carácter comercial, como la construcción de autopistas. El servicio público de transporte por autopista posee características de bien privado por cuanto permite a los usuarios beneficiarse directamente de su utilización y además, su consumo es de carácter colectivo, es decir, la disponibilidad 243


del bien no se afecta por el consumo que de él se haga. Tal como lo expusimos en Capítulo V, cobrar a los usuarios precios y tarifas en lugar de impuestos generales por los servicios públicos mixtos, ofrece varias ventajas principales: 1.- Se evita el mal uso de las autopistas, al hacer coincidir los precios con los costos marginales sociales, corrigiendo los efectos de repercusión provenientes de los congestionamientos de tráfico y además, previene las distorsiones en la localización industrial. Si el precio del transporte es barato en forma artificial, las industrias se localizarán a excesiva distancia de los mercados y de las fuentes de materias primas. 2.- Facilita la decisión gubernamental sobre el monto de la inversión necesaria para la construcción de autopistas; si hay que considerar el congestionamiento de las vías producto de la gratuidad del servicio, la inversión adicional seria mayor de la que tendría que ser. 3.- El uso de tarifas facilita la asignación de recursos entre diferentes alternativas de transporte: carreteras, ferrocarril, aéreo, marítimo y fluvial. El uso de impuestos generales para el financiamiento de autopistas, altera la asignación de recursos en otras alternativas, las cuales se verían desfavorecidas frente al transporte por carreteras. 4.- El financiamiento de los servicios públicos a través de precios y tarifas evita los efectos adversos de los impuestos generales y el drenaje de recursos de otras funciones altamente prioritarias. De hecho, el amplio apoyo que en muchos países encuentra la utilización del sistema de precios y tarifas, ha permitido la consecución de fondos necesarios para una expansión rápida del sistema de autopistas. 5.- Desde un punto de vista de equidad, hay una gran resistencia a aceptar, bajo los patrones actuales, que se pague un impuesto general por un servicio que proporcionará beneficios directos e inmediatos a los usuarios, a menos que, las tarifas provoquen cargas inaceptables para los grupos de menores ingresos. El uso de precios y tarifas no está exento de críticas y problemas. En efecto, se considera que los derechos directos en forma de peaje, fastidian al usuario y son fuente de gastos considerables de recaudación por unidad monetaria; además, enfrentan diversos problemas de implementación y nivel de las cargas. En Venezuela, el impuesto sobre la gasolina para vehículos y demás derivados de hidrocarburos tiene su fundamentación legal en el artículo 48 numeral 3 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos (Gaceta Oficial N° 37.323 del 13-11-2001). Este impuesto, lo deberán pagar las empresas que realicen actividades de hidrocarburos, por cada litro de productos derivados de los hidrocarburos vendidos en el mercado interno, entre el 30% y 50% del precio pagado por el consumidor final. La alícuota impositiva entre ambos límites, será fijada anualmente en la Ley de Presupuesto del Ejercicio Fiscal correspondiente. Así tenemos, que para el año 2016, se mantiene la alícuota fijada para el impuesto de Consumo General, como así se da en llamarlo, del 30%, de acuerdo a lo establecido en el artículo 39 de las Disposiciones Generales de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2016. El impuesto se retiene en la fuente de suministro (refinería) y se entera mensualmente al Fisco Nacional; y se traslada íntegramente al consumidor final, por vía de precios de los productos refinados, fijados por resolución del Ministerio de Energía y Petróleo, conforme a los artículos 8 y 60 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos (ejusdem). Sisas al consumo de bienes de lujo En tercer lugar, los gobiernos a menudo recurren a los impuestos sobre consumos específicos como medio de procurarse recursos fiscales, gravando al consumo de bienes como medida de la capacidad contributiva. Las sisas de este tipo, gravan a aquellos bienes considerados como de lujo, no esenciales para el mantenimiento de un estándar de vida básico y de alta elasticidad ingreso (Art. 61 de la vigente Ley del Impuesto al Valor Agregado, Gaceta Oficial N° 6.152 Extraordinaria del 18/11/2014). El apoyo que estos impuestos encuentran en economías desarrolladas se basa, en parte, en el argumento general en favor del uso, por lo menos parcial, del consumo como fundamento de 244


imposición. En este sentido, si las sisas no son muy numerosas, proporcionan un medio sencillo de mejorar la regresividad del impuesto general sobre las ventas. El uso de sisas como recurso fiscal, encuentra varias objeciones, principalmente en el campo de la eficiencia económica y de la equidad. De otro lado, las ventajas administrativas de las sisas se van perdiendo en la medida en que crean en forma creciente y numerosa; el tratamiento separado de cada sisa complica enormemente su administración, al multiplicarse los problemas operativos. Otros impuestos sobre la producción y el consumo en Venezuela En Venezuela, aún se conservan gravámenes -vestigios impositivos del pasado, cuando existían necesidades fiscales apremiantes- que recaen sobre los negocios o sobre la circulación de la propiedad a titulo oneroso, los cuales tienen su regulación jurídica dispersa en varias leyes, las más importantes son: Ley de Débito Bancario, La Ley de Timbre Fiscal, Ley de Telecomunicaciones, Ley de Arancel Judicial, Ley del Registro Público y del Notariado, Ley de Propiedad Industrial, y la Ley Orgánica del Servicio Consular. De ellas, las que proporcionan mayores recursos son las tres primeras mencionadas. 1. Impuesto al Débito Bancario. El impuesto al débito bancario (IDB) o impuesto a Las Transacciones Financieras de las Personas Jurídicas y Entidades Económicas sin Personalidad Jurídica (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.852 del 05/10/2007), es un tributo de carácter nacional y temporal que grava los débitos o retiros efectuados en cuentas corrientes, de ahorros, depósitos en custodia o cualquier otra clase de depósitos a la vista, fondos de activos líquidos, fiduciarios y en otros fondos del mercado financiero o en cualquier otro instrumento financiero, abiertos o ubicados en Venezuela, en los cuales el agente de recepción o percepción, lo constituye la institución bancaria o entidad financiera que administra las cuentas o instrumentos financieros. (Art.1, ejusdem). La alícuota o tarifa vigente corresponde al cero coma cinco por ciento (0,5 %) y será aplicada hasta las 11:59 p.m. del día viernes 31 de diciembre de 2005. (artículo 7, ejusdem). Es un impuesto sencillo y económico de manejar y su rendimiento fiscal es muy elevado, a pesar de su evidente regresividad, al gravar indistintamente los débitos sin importar la condición económica del contribuyente. El legislador en su afán de reducir la regresividad del impuesto, estableció una exención de base equivalente a 40 unidades tributarias por débitos o retiros, efectuados en un mes calendario, por persona natural en cada institución financiera, en todas las cuentas unipersonales que posea, de ahorro y corrientes en forma conjunta. (Art. 14 ejusdem). Adicionalmente, produce una reducción al consumo y la inversión, componentes de la demanda agregada, comportándose al igual que sus otros pares, en un agente antiinflacionario. Finalmente, introduce distorsiones en la intermediación financiera, al reducir el rendimiento en efectivo de los tenedores de títulos-valores. (Ley derogada s/ Gaceta Oficial, N° 38.375 del 8/02/2006, y posteriormente restablecida según decreto 5.620, GO extraordinaria de fecha 5 de octubre de 2007, en el cual se fija temporalmente desde el 1 de Noviembre hasta el 31 Diciembre de 2007, un impuesto para las personas jurídicas del 1,5% sobre el monto de las operaciones financieras realizadas por las empresas) 2.- Ley de Timbre Fiscal. La Renta del Timbre Fiscal (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.150 del 18-11-2014) comprende el producto de contribuciones y servicios recaudables por timbres móviles y fijos por concepto de transmisión onerosa de la propiedad, y actos y otorgamiento de documentos. El Timbre Fiscal abarca, además del pago de servicios por medio de tasas, algunos tributos. La Renta del Timbre Fiscal se divide en los siguientes ramos de ingresos: estampillas fiscales y papel sellado, este último por los actos o escritos realizados en jurisdicción del Distrito Federal, en las Dependencias Federales y en aquellos Estados de la República que no hubieran asumido por Ley especial la competencia en materia de organización, 245


3.-

control y administración del papel sellado, conforme al ordinal 1° del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público; y el pago en efectivo hecho directamente por ante las Oficinas Receptoras de Fondos Nacionales. A.- Impuesto de Salida. Se refiere al gravamen impuesto sobre la circulación de personas, conocido con el nombre de impuesto de salida y cuyo monto es de 1 Unidad Tributaria por persona que viaje al exterior (Art. 29, ejusdem) Este impuesto como todos aquellos que naturaleza global o de capitación, es sumamente regresivo, porque grava uniformemente a las personas, con independencia de su capacidad económica. Sería conveniente la eliminación de este impuesto y su sustitución por un gravamen ad-valorem, calculado sobre el valor del pasaje aéreo al exterior. B.- Impuesto sobre transacciones financieras. Se gravará con una tarifa de una Unidad Tributaria por mil (1UT/1.000), los pagarés bancarios y letras de cambio emitidos por las instituciones financieras a que se refiere la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Créditos. De igual forma, las órdenes de pago, al momento de su emisión pagarán una Unidad Tributaria por mil (1UT/1.000), a partir de un monto superior a 150 UT, emitidas a favor de contratistas por ejecución de obras y servicios prestados al sector público. Quedarán afectados igualmente los efectos de comercio librados en el exterior y pagados en Venezuela. (Art. 28, ejusdem). Ley Orgánica de Telecomunicaciones. Esta ley, (Gaceta Oficial, N° 36.970 del 1206-2000), en su artículo 147, establece un impuesto del uno por ciento (1%) de sus ingresos brutos a quienes con fines de lucro presten servicios de radiodifusión sonora o de televisión abierta; asimismo, quienes presten cualquier otro servicio de telecomunicaciones con fines de lucro, deberán pagar al Fisco Nacional un impuesto del dos coma tres por ciento (2,3%) de sus ingresos brutos, derivados de la explotación de tales servicios. Este impuesto se cataloga como un impuesto a la cifra del negocio.

246


NOTAS AL CAPÍTULO XVI (1)

Hace más de 300 años el filósofo inglés Thomas Hobbes argumentó que las personas debían ser gravadas por lo que consumen, más bien que por lo que ganan. Este mismo principio fue enunciado nuevamente por J. S. Mills hace más de 100 años. En épocas más recientes la idea ha sido retomada por A. Marshall y A. C. Pigou en Inglaterra, Irwin Fisher en Estados Unidos y Luigi Einaudi en Italia. (2) KALDOR, Nicholas, El Impuesto al Gasto. Ed. FCE. México 1963 (3) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill. 1981, pp. 367-68 (4) Ibid. pp. 368-73 (5) HOBBES, Thomas, Levitan. Ed. FCE. México 1940, Cap. XXX (6) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980, p. 215 (7) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. N° 2, Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por Aguirre, Carlos et al. p. 198 (8) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe Final Caracas 1983, pp. 98-102 (9) DUE, John et al., Op. cit. pp. 390-402 (10) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. N° 4, Caracas 1987, El Ingreso Público en Venezuela por Varios autores, pp. 228-239 (11) CERF La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano N° 2, Op. cit. p. 199-205 (12) SENIAT Noticia de prensa 7 de julio de 2006

247

XVII IMPOSICIÓN A LAS VENTAS Los impuestos a las ventas, como bien señaláramos en el capítulo anterior, representan otra forma de imposición indirecta, y se aplican a todas las mercancías o servicios, o a una amplia gama de ellos, diferenciándose de las sisas, que gravan determinados bienes o clases de productos; por tanto, son impuestos indirectos, que recaen sobre el volumen de las ventas, con independencia de la identidad y objetivos del comprador, ya que no tienen en cuenta las circunstancias personales de los consumidores. Los impuestos a las ventas se aplican hoy en día en todos los países industrializados, y en la gran mayoría de los países en desarrollo. El impuesto sobre las ventas figura de forma destacada en los sistemas tributarios de varios países de América Latina que, junto con Venezuela, se han definido como de países de ingreso medio: Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, México, Panamá y Uruguay. En este capítulo se hará una evaluación general del impuesto a las ventas frente a las otras formas particulares de la imposición indirecta, y a la alternativa que se presenta frente al impuesto sobre la renta. Posteriormente en una segunda sección, se describirá en detalle la estructura y naturaleza de las diferentes tipos de imposición a las ventas, poniendo especial énfasis en el impuesto sobre el valor agregado, ya que éste presenta características especiales con relación a los otros.

IMPUESTO A LAS VENTAS El impuesto a las ventas constituye otra de las formas de la imposición al consumo y uno de los impuestos indirectos más importantes por el elevado potencial de recursos que puede producir. En esta sección estudiaremos las principales ventajas y objeciones de este tipo de imposición frente al impuesto sobre la renta y a las otras formas indirectas de imposición al consumo. Evaluación general (1) Es opinión generalizada que un impuesto sobre las ventas constituye un inadecuado instrumento de redistribución del ingreso, y que su misión principal es conseguir ingresos. En este sentido, el potencial es tan considerable que no puede rechazarse por el sólo motivo de ser regresivo. Ventajas del impuesto a las ventas Los argumentos en favor del impuesto a las ventas son en gran medida los mismos que consideramos respecto de la imposición al consumo en general. Se le considera un instrumento idóneo para mejorar la recaudación fiscal, aumentando la elasticidad del sistema tributario, fundamentalmente en periodos de prosperidad de la economía. Suele comparársele con el impuesto sobre la renta y otras formas de imposición al consumo. Comparado con el impuesto sobre la renta, es de más fácil administración que este último, ya que la base tributaria está integrada por menos personas que supervisar (detallistas), lo que constituye una atractiva opción para los países de menor desarrollo relativo, en razón de la incapacidad de su población de mantener registros personales, el bajo nivel educativo existente y la escasez de recursos financieros públicos. Con el impuesto al gasto, ofrece ventajas administrativas, porque se recauda de los vendedores y no de los consumidores individuales, evitando así, como señaláramos en el capítulo anterior, los problemas que se les presentan a los consumidores y al gobierno en el momento de presentar y verificar las declaraciones impositivas. Con relación a los impuestos sobre consumos específicos, presenta ventajas cuando aumenta el número de productos gravables, ya que la diferenciación de las tasas de un sistema de impuestos selectivos deja de ser posible o conveniente. Aunque, el impuesto sobre las ventas podría completarse mediante impuestos selectivos sobre el consumo de 248

CAPÍTULO XVII: IMPOSICIÓN A LAS VENTAS

ciertos bienes y servicios que el gobierno quiera desalentar, o que considere de lujo. (Este fue el caso del derogado impuesto al consumo suntuario y a las ventas al mayor de Venezuela). Otra justificación para el impuesto sobre las ventas, dentro de un contexto de bienestar económico, es la presencia de externalidades. Si el consumo de un bien genera costos no incluidos en su precio (costos sociales), entonces, por lo general la eficiencia económica requiere de un impuesto que grave el consumo de ese bien (Capítulo XIV). Altas tasas que graven el consumo de cigarrillos y alcohol desestimulan su consumo y mejoran el bienestar económico. Finalmente, los impuestos a las ventas pueden ser vistos como sustitutos de tarifas (Capítulo XIV). Es el caso del impuesto sobre el consumo de gasolina, el cual es una sustitución a la tarifa que se aplicaría a cada motorista por kilómetro recorrido, en razón de los beneficios derivados de la utilización de autopistas y los costos emergentes por la conducción de vehículos de motor en términos de mantenimiento, congestión de vías, entre otros. Las objeciones Los impuestos a las ventas presentan los mismos problemas que todos los impuestos relacionados con el consumo: discriminación a favor de las personas que ahorran un gran porcentaje de su renta; menor elasticidad-ingreso en relación con los cambios de la renta nacional y, mayor dificultad de alcanzar el pleno empleo como consecuencia de una mayor relación S/Y. Sin embargo, las objeciones más importantes del impuesto a las ventas provienen cuando se le compara con otras formas de impuestos vinculados con el consumo. Equidad. Dada la índole impersonal del impuesto -grava cosas y no personas- es imposible ajustarlo a las circunstancias personales de los individuos. Mientras que un impuesto al gasto puede utilizar tasas progresivas, un impuesto a las ventas, debe necesariamente utilizar tipos proporcionales. Ello significa, que un impuesto a las ventas sobre una base mucho más amplia, será casi con seguridad regresivo en relación a los ingresos, es decir, el porcentaje del ingreso que se paga en impuesto será mayor, mientras desciendan los niveles de renta. Ello se explica por la menor propensión media al consumo en los niveles superiores de ingreso: gastan un menor porcentaje de su renta en bienes de consumo. Por otra parte, en la práctica, la mayoría de los impuestos a las ventas no se aplican a una amplia gama de servicios ante todo utilizados por los grupos de mayores ingresos: educación costosa, viajes al extranjero, servicio personal, etc. Finalmente, como elemento adicional al elevado grado de regresividad del impuesto a las ventas, la traslación del impuesto puede resultar más que perfecta, es decir que el incremento en los precios de los bienes gravados sea superior al monto del impuesto. Esto puede suceder debido al efecto piramidal o en cascada que produce el impuesto. Un impuesto que grava al fabricante, y se suma al precio calculado por el mismo, aumenta el costo de las mercancías cuando éstas llegan al mayorista, distribuidor y detallista (fijación de precio por el método de costo más ganancia); si cada uno calcula su habitual tanto por ciento de beneficio en su precio de venta, cuya base se aumentó, los últimos compradores, o sea los consumidores en definitiva, pagarán mucho más en aumento de precios de las mercancías de lo que recibirá el gobierno. Son los comerciantes, quiénes reciben la diferencia y, podríamos decir, logran un beneficio sobre el impuesto (3). La regresividad del impuesto a las ventas ha sido demostrada en diversos estudios, por ello, suelen introducirse distintos ajustes en la estructura del impuesto a las ventas para reducir su regresividad, pero sólo a costa de que se presenten otros inconvenientes no menos importantes tales como: pérdida considerable de recursos a determinada tasa, complicaciones administrativas y distorsión económica. La regresividad del impuesto a las ventas puede ser reducida mediante el empleo de varias alternativas: 1.- Exención de productos alimenticios. Para enfrentar la queja de la regresividad y aliviar la carga absoluta sobre los grupos de menores ingresos se ha exonerado del pago del impuesto a los alimentos; sacrificando gran cantidad de recursos y discriminando en función de las preferencias individuales. Además de los considerables problemas administrativos que plantea la interpretación de lo que se considera alimento o no (pastillas de vitaminas, dulces, gaseosas, bebidas sin alcohol, etc.). 249


2.-

Otros productos de primera necesidad. La exención de las medicinas y drogas se ha difundido con rapidez en los últimos años. Esta exención no sólo reduce la carga para los pobres, sino que, evita por otra parte, el exceso de gravamen para aquellos que tienen la desgracia de gastar sumas importantes en medicinas. El control de estas exenciones no se hace difícil si se efectúa por medio de prescripciones o récipes. La exención total o parcial de la ropa es injustificada, bien porque ocasiona discriminación en favor de las personas que gastan elevadas sumas en vestido; bien porque presentan diferentes inconvenientes administrativos sobre interpretación, cumplimiento y control fiscal y finalmente, porque constituye una merma considerable de recursos. 3.- Crédito sobre el impuesto sobre la renta. Una alternativa sobre la exoneración de alimentos es la concesión de un crédito sobre el impuesto sobre la renta. Este procedimiento tiende a corregir los inconveniente que plantea la exoneración de los productos alimenticios, aunque, no tendría sentido para aquellos grupos de personas cuyas rentas que no alcanzan al mínimo de subsistencia. 4.- Otras exenciones suelen permitirse a menudo como: venta de diarios por pregoneros y de bajo precio por unidad; artículos que son gravados por sisas: cigarrillos, gasolina y bebidas alcohólicas; ventas a instituciones religiosas, benéficas, y otras semejantes. Si bien las alternativas antes mencionadas pueden atenuar la regresividad del impuesto a las ventas, es improbable que se logre una progresividad significativa. Eficiencia económica. El impuesto sobre las ventas puede ser objeto de críticas sobre la base de la pérdida de la eficiencia económica (exceso de gravamen), particularmente cuando se diseña una estructura que intenta resolver los problemas que plantea la regresividad, es decir, en la medida que se comporta como una sisa al ofrecer exenciones y exoneraciones. Conviene destacar, que uno de los más serios problemas con respecto a la eficiencia económica lo constituye la exoneración del impuesto de todos los bienes de producción, en la medida que el consumo intermedio (insumos) se trate como un crédito fiscal, lo que afecta la eficiencia en la organización de la producción. Si bien el impuesto a las ventas es más fácil de administrar que el impuesto sobre la renta en aquellos países donde la educación y el hábito personal de conservar archivos están más arraigados, como vimos en un acápite anterior, el argumento administrativo anterior no parece muy convincente. Veamos esto ¿Cuál es el papel de los impuestos específicos a las ventas (Capítulo XVI: Sisas) si existe ya un impuesto sobre la renta en funcionamiento? Atkinson y Stiglitz [1980] demostraron que si el impuesto a la renta tiene una óptima estructura, entonces, bajo razonables condiciones equitativas, el bienestar social no sería mejorado gravando diferencialmente a los productos. Sin embargo, sólo si por alguna razón el impuesto a la renta no es estructuralmente óptimo, los impuestos sobre consumos específicos podrían elevar el bienestar social. Por ejemplo, si estamos en una sociedad donde prevalecen los objetivos de justicia social, el bienestar general puede ser elevado gravando con altas tasas a los bienes de lujo. La eficiencia no requiere que un impuesto general a las ventas mantenga la misma tasa para todos los bienes. Si la elasticidad del bien depende únicamente de su precio, las tasas impositivas deben ser fijadas inversamente a la elasticidad precio de demanda (Regla de Ramsey). Esto es, los bienes altamente inelásticos deben ser gravados más pesadamente y viceversa, en razón de ser mayores las distorsiones de las decisiones de consumo en los bienes de demanda elástica que en los de demanda inelástica. Si el gobierno mantiene fuertes objetivos de justicia social, se espera de él que grave a los bienes altamente inelásticos más levemente o que no los grave en absoluto. Esto explica el por qué se excluye a los alimentos de la imposición a las ventas. Obviamente, esta actitud, contradice el postulado de la regla de Ramsey y pone de manifiesto el conflicto entre equidad y eficiencia económica (Capítulo II). Estabilización. Tal como mencionamos anteriormente, al impuesto se le critica no sólo por poseer un carácter deflacionario como todos los impuestos al consumo sino, que resulta menos efectivo que el impuesto al gasto, como medio de promover el ahorro o contrarrestar la inflación si éstos fueran los objetivos principales, ya que no posee una tasa progresiva. 250


En general, el impuesto a las ventas por razones de equidad vertical y horizontal, es muy inferior a los impuestos sobre la renta y el gasto, que pueden hacerse progresivos y ajustarse a las circunstancias personales por medio de exenciones. Por el contrario, ofrece significativas ventajas administrativas con relación al impuesto al gasto. Estructura óptima Para que un impuesto sobre las ventas cumpla a cabalidad con los requisitos y normas de imposiciones aceptadas, debe satisfacer ciertas condiciones: 1.- La tasa impositiva del impuesto debe ser fija o proporcional al gasto, sin exenciones, de forma tal que se traduzca en precios más altos para todas las mercaderías y servicios adquiridos por los consumidores; ello será sólo posible si el impuesto se traslada completamente hacia adelante por las firmas que los paguen, lo que significa que la producción se realice con costos constantes y que los precios de los factores sean fijos. De ser así, se evitarán los males que producen las sisas para obtener recursos generales: presión excedente sobre los consumidores y sus familias, en virtud de las distorsiones de sus preferencias relativas por distintos bienes. 2.- Para alcanzar los niveles requeridos por la equidad vertical, debe evitarse el exceso de gravamen sobre las personas que se encuentran por debajo del límite de subsistencia. 3.- Los costos de administración y recaudación deben ser los más bajos posibles. 4.- El impuesto no debe ocasionar pérdida de la eficiencia en la selección de los distintos métodos de organización de la producción y distribución. Es bastante probable que el logro total de estos objetivos sea imposible. Ningún impuesto a las ventas resulta jamás completamente general sobre todas las compras que realiza el consumidor. No es posible que el traslado sea completo y exacto, y puede que no haya ningún método eficaz de librar de la carga a los pobres, salvo mediante exenciones, lo que va en contra de la primera condición. Por esto, la finalidad consiste en tratar de alcanzar o cumplir con los requisitos lo mejor que se pueda.

TIPOS DE IMPUESTOS A LAS VENTAS (4) Los impuestos a las ventas son de dos tipos: monofásicos y plurifásicos. Los impuestos monofásicos son aquéllos que gravan una de las etapas del proceso de producción y distribución; éstos pueden ser de varias formas según se peche: 1.- La venta del fabricante de productos terminados: impuesto sobre las ventas del fabricante. 2.- La venta del distribuidor o mayorista, o del fabricante al detallista o la última transacción al mayor: impuesto a las ventas al mayor. 3.- La venta al consumidor final: impuesto a las ventas al detal. Si se grava cada una de las fases del proceso de producción y distribución, la imposición es del tipo plurifásico. Existen dos formas principales de impuestos plurifásicos: 1.- El impuesto de etapa múltiple o impuesto sobre el tráfico de las empresas, o impuesto sobre las ventas brutas, etc., el cual se aplica a las ventas en todos los niveles de producción y distribución, sin ningún tipo de ajuste o crédito por el impuesto pagado en las etapas anteriores. 2.- El impuesto al valor añadido que grava todas las fases del proceso de producción y distribución, pero sólo sobre la base del valor agregado. Impuestos monofásicos Los impuestos monofásicos o de etapa única ofrecen menores probabilidades de piramidación o efecto en cascada que los impuestos multifásicos. En esta parte abordaremos la forma impositiva sobre las ventas al detal y sus méritos frente a las otras dos: fabricante y mayorista y luego algunas consideraciones sobre los impuestos a las ventas del fabricante y ventas al por mayor. 251


Impuesto sobre las ventas al detal Las ventas al detal se definen para fines impositivos, como ventas para uso o consumo (no para la reventa). Las ventas para la reventa son aquellas que se refieren a mercancías que van a ser físicamente integradas en otros bienes (consumo intermedio), cuyo destino es el consumidor final. De los tres tipos de impuestos de fase única, el impuesto sobre las ventas al por menor es el que ofrece las más grandes ventajas: 1.- Traslado. El impuesto a las ventas al menor es el que ofrece la mayor probabilidad de producir aumentos de precios inmediatos, iguales al monto del impuesto. El impuesto no exige sino un sólo ajuste de precios; otros requieren varios cambios de precios en la estructura de producción y distribución, con mayor posibilidad de variación. Los impuestos anteriores a la etapa de venta al detal siempre presentan el inconveniente de un incremento de precios superior al monto del impuesto, ocasionado por el efecto en cascada o piramidal, particularmente cuando se utiliza el método de fijación de precios basado en costo más margen esperado de ganancia. 2.- Relación entre el impuesto y el gasto al consumidor. Sólo el impuesto a las ventas al detal, con traslado completo, puede constituir una relación uniforme entre el impuesto y los gastos del consumidor. Un impuesto a las ventas del fabricante produce diferentes reacciones a nivel de los precios del detallista según sean los márgenes de comercialización. Un producto gravado con un impuesto, cuyo margen de ganancia sea bajo, como el caso de bienes necesarios (alimentos), tendrá un mayor impacto sobre el precio de venta al detal, que otro, cuyo margen de beneficio sea más elevado (bienes de lujo). Así, con un margen del 50% y un impuesto a las ventas del fabricante del 10%, la relación impuesto/pvp será del 6% (10/165), mientras que otro producto con un margen menor, digamos 25%, la relación será cercana a 7 1/3 (10/137,5). 3.- Neutralidad económica. Sólo el impuesto a las ventas al detal es neutro frente a distintos sistemas de distribución, y por eso no altera su elección. Los impuestos aplicados a niveles de fabricante/ importador/mayorista, favorecen a las empresas que tienden a integrar los niveles de distribución hacia adelante, más allá del impacto de impuesto para minimizar el aumento del precio imponible. 4.- Producción nacional versus importaciones. Sólo el impuesto a las ventas al detal asegura igual trato a productos nacionales e importados. El problema se hace difícil con un impuesto a las ventas del fabricante, porque éste no se aplicaría a la mayoría de los productos importados cuya etapa de distribución es posterior a aquélla en que se gravan las mercaderías nacionales. 5.- Administración. Desde un punto de vista administrativo, el impuesto a las ventas minoristas ofrece diversas ventajas. En muchos aspectos el impuesto al minorista es la forma del impuesto a las ventas más sencilla de manejar. Venta al detal es un concepto más fácil de definir que venta por el fabricante o venta al por mayor. 6.- Rendimiento. El impuesto al detal produce casi tanto el doble que un impuesto aplicado al fabricante. Por consiguiente, se disminuye el incentivo a la evasión y la resistencia por parte de las firmas contribuyentes. 7.- Facturación por separado. Sólo el impuesto a las ventas al menor permite indicar al consumidor el monto del gravamen que esta pagando, consecuencia meritoria que contribuye a alcanzar niveles óptimos de actividades gubernamentales en función de las preferencias de la sociedad. Con la habitual indicación del impuesto separado del precio de venta de la mercadería, los vendedores se considerarán más como recaudadores que como contribuyentes, y por eso es menos probable que intenten evadir el impuesto. 8.- Exportaciones. Un impuesto a las ventas al detal no ejercería ningún efecto adverso sobre la posición competitiva del país en el comercio internacional, ya que las exportaciones no serian gravadas.

252


Impuestos a las ventas del fabricante y ventas al por mayor La única limitación significativa del impuesto a las ventas al detal es la gran cantidad de pequeños comercios, muchos de ellos con sistemas de contabilidad deficiente, lo cual dificulta su administración por el elevado número de establecimientos a fiscalizar (entre 5 y 9 detales por mayorista). En aquellos países (no industrializados), donde la red del comercio al detal está poco desarrollada, el argumento del impuesto al fabricante es mucho más fuerte, ya que el número de establecimientos seria menos numeroso, lo que indudablemente simplificaría su administración. Los impuestos monofásicos recaudados con anterioridad a la fase minorista, aprovechan mejor, tanto la organización administrativa y contable, como la mayor capacidad económica de las firmas grandes, lo que permite construir con mayor facilidad el registro de empresas y establecer un control más eficaz para aumentar el rendimiento del impuesto (5). Finalmente, es posible, mediante el empleo de varios procedimientos, evitar el efecto en cascada a los impuestos a las ventas del fabricante/importador/mayorista: créditos impositivos por las compras de uso empresarial (maquinaria industrial, piezas de repuestos, combustibles y lubricantes, etc.), similares a los utilizados por el impuesto al valor agregado; otro procedimiento seria en adquirir libres de impuestos los bienes de producción nacional o importados, utilizados como insumos. Impuestos multifásicos Los impuestos multifásicos son aquellos gravámenes que se aplican a todas y cada una de las fases del proceso de producción y distribución. Por tanto, producen un efecto en cascada o piramidal, donde el monto del impuesto es mucho mayor que la recaudación del gobierno. La traslación es más que completa, dada la acumulación que se hace del impuesto cada vez que transita por las fases de producción y distribución. Pueden distinguirse dos formas de impuestos de fase múltiple: el impuesto de fase múltiple o en cascada y el impuesto sobre el valor agregado. Impuesto a las ventas de etapa múltiple La Alcabala española fue la primera forma impositiva a las ventas que se conoce y data del siglo 14. En América se aplicó a través de la Real Cédula de 1591 (6). Este impuesto grava repetidamente un producto en la medida en que transita por las fases de producción y distribución: materias primas, bienes intermedios y productos terminados. Cada elemento impositivo se traslada hacia adelante, acumulándose al precio del producto final, por lo que existe incertidumbre sobre el monto de la carga de gravamen que pueda existir en una venta global, pues todo depende de las diversas fases del proceso de producción y distribución. Veamos este proceso a través de un ejemplo: la venta de mineral de hierro se grava cuando transita de la mina hacia la factoría siderúrgica; la venta de acero se grava cuando va de la siderúrgica a la planta de productos planos; las láminas de acero son gravadas cuando van en camino de la planta de carrocerías de automóviles, y así sucesivamente, hasta que el impuesto grava finalmente la venta al detal de automóviles (7). Como resultado la base tributaria es un múltiplo del producto nacional, y elevadas recaudaciones pueden obtenerse con tasas bajas. Desventajas. El impuesto de fase múltiple o en cascada presenta las siguientes desventajas (8): 1.- Este impuesto da un fuerte estimulo a la integración vertical, y reduce por tanto la competencia, lo que puede traer como consecuencia una pérdida de eficiencia, si las fuerzas económicas hubiesen sido contrarias a la integración en ausencia del impuesto. 2.- Se introduce un elemento de incertidumbre en cuanto a la cuantía del impuesto en relación al precio de venta final de los productos y servicios imponibles. La carga tributaria varía conforme al número de transacciones entre las fases primera y última de la cadena de producción y distribución de un determinado producto, y pasa a ser de este modo un factor importante en la determinación de la estructura distributiva.

253


3.-

4.-

5.6.-

Es prácticamente imposible reintegrar la cuantía exacta del impuesto incluido en los productos de exportación, ya que no se conoce. De aquí que pueda derivarse un perjuicio para la competitividad de los productos nacionales en los mercados exteriores. El valor agregado en las primeras fases, por ejemplo en mina o fábrica, sufre una carga tributaria mayor que el valor agregado en las últimas (venta al detal), provocando una distorsión en la asignación de recursos. Discrimina contra aquellos bienes que tienen un mayor número de transacciones de producción y distribución. Desencadena profundas inequidades al favorecer el efecto en cascada (piramidal acumulativo). La piramidación o efecto en cascada del gravamen sobre las transacciones o ventas brutas, ocasiona traslados impositivos muchísimo más que completos sobre los precios de las mercaderías. Por estas razones el impuesto de fase múltiple o en cascada, es una forma inferior de imposición, abandonado en Europa Occidental y sustituido por el impuesto al valor agregado, de naturaleza no acumulativa. En Venezuela aún existen vestigios de la imposición múltiple en cascada: La Patente de Industria y Comercio (llamada de ahora en adelante Impuesto sobre Actividades Económicas según lo dispuesto en su artículo 207 por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal -GO N° 38.204 del 8 de junio de 2005), tributo de carácter municipal que grava los ingresos brutos de los establecimientos industriales, comerciales o de índole similar con fines de lucro, en la jurisdicción de determinado municipio, con una tarifa proporcional ad-valorem que oscila entre 0,25% y 6%. Este impuesto conforma el principal rubro de ingresos tributarios con que cuenta el municipio venezolano, de ahí que, si se llegare al establecimiento de un impuesto general sobre las ventas, deberá prestarse atención a su necesaria coordinación con las patentes municipales de industria y comercio, a fin de evitar la doble imposición de las actividades de producción y distribución tanto a nivel nacional como municipal (9).

Impuesto sobre el valor agregado El impuesto sobre el valor agregado (IVA) es un tipo de tributo que se ha extendido con fuerza y rapidez por numerosos países del mundo. Esta aceptación generalizada deriva de su mayor eficacia y de la posibilidad que brinda de unificar o eliminar otros gravámenes. Los inconvenientes señalados al impuesto de fase múltiple o en cascada han obligado a muchos países a abandonar esta práctica impositiva, buscando otras formas de imposición a las ventas, particularmente impuestos de naturaleza monofásica o fase única. Sin embargo, como ya hemos advertido, la limitada base tributaria de estos gravámenes obligaría a elevar las tasas impositivas, lo que ocasionaría, dada la elevada presión tributaria, hostilidad y evasión tributaria de parte de los detallistas. Por ello, ha aparecido, particularmente desde su implantación definitiva en 1973, en los países pertenecientes a la Comunidad Económica Europea la otra forma alternativa de imposición multifásica: impuesto al valor agregado. El profesor Cesare Cosciani (10) en su obra Impuesto al Valor agregado lo define de la siguiente manera: El impuesto al valor agregado se paga en todas las etapas de la producción pero no tiene efectos acumulativos, pues el objeto de la imposición no es el valor total del bien, sino, el mayor valor que el producto adquiere en cada etapa de la producción y distribución, desde la materia prima hasta el producto terminado, y como las suma de los valores agregados en las diversas etapas del proceso productivo y distributivo corresponden a un importe igual al valor total del bien adquirido por el consumidor, el impuesto permite gravar en distintas oportunidades las cuotas parciales del valor del bien y, en conjunto, el valor total del bien sin omisiones tributarias ni dobles imposiciones. Naturaleza del impuesto. Se pueden distinguir tres tipos de impuestos al valor agregado según sea la base tributaria: producto nacional bruto, producto nacional neto y, consumo total. De estas tres el que utiliza al consumo como base es el que se emplea corrientemente en la práctica. El valor añadido definido en términos de gastos en consumo de una empresa viene dado por la diferencia entre los ingresos brutos por ventas menos el valor de las compras en bienes y servicios de naturaleza intermedia (insumos) durante un periodo de tiempo considerado; este 254


resultado es equivalente a la suma de las remuneraciones de los factores de la producción realizados por la empresa: sueldos, salarios, rentas, intereses, beneficios. Si al valor añadido por cada una de las empresas se le permite deducir el gasto en consumo de bienes durables (depreciación de maquinarias y equipos), el resultado se refiere solamente al valor de bienes de consumo. Un impuesto al valor agregado podría administrarse exigiendo a cada empresa el cálculo del valor agregado de la manera indicada antes, es decir restando de las ventas los costos de las mercaderías compradas o sumando los distintos elementos constitutivos del valor agregado. Pero según la manera habitual de manejar el impuesto del valor agregado, el método del crédito impositivo o fiscal, cada proveedor en su nivel de producción y distribución, debe pagar el impuesto sobre las compras, al calcular su obligación impositiva aplica la alícuota a su monto de ventas imponible y deduce la cantidad total del impuesto pagado durante el periodo sobre sus compras, para así, determinar su deuda impositiva neta. Así, el incremento de los precios refleja el valor añadido en cada etapa, por lo que el precio resultante al final de la cadena, no es más que la suma de los incrementos de valor en cada una de ellas. Por lo tanto, un impuesto que se recaude gravando incrementos de valor en cada etapa, posee la misma base tributaria que otro, que ha sido recaudado, gravando el valor final del bien. De tal manera que el impuesto es equivalente a un impuesto general a las ventas al por menor, con la sola diferencia de su administración (11). Consideremos el siguiente ejemplo en el que se incluye desde la fase de importación de un bien intermedio (insumo), el cual sufrirá posteriormente un proceso de transformación (producción), hasta su final distribución y compra por el consumidor final. La tasa impositiva es del 10% sobre el valor agregado en cada una de las fases. El cálculo puede ser hecho, o bien, determinando el valor agregado en cada una de las fases y aplicando sobre él la tasa impositiva, o también, utilizando el crédito impositivo sobre el valor de las compras. En cualquiera de los dos casos los resultados serán similares, aunque, el método de crédito impositivo se considera más sencillo y hace más fácil el control cruzado, puesto que el impuesto deducido por el mayorista debe aparecer como abonado por el fabricante, al cual compró el mayorista.

Fases Aduana Importador Fabricante Mayorista Detallista Consumidor

Valor de las compras 100 100 120 156 171,6 214,5

Cálculo del impuesto al Valor Agregado Crédito Valor de Valor Impositivo las ventas Agregado (10% compra) 120 20 10 156 36 12 171,6 15,6 15,6 214,5 42,9 17,16

Obligación Impositiva (10% venta) 12 15,6 17,16 21,45

Deuda Impositiva Neta 10 2 3,6 1,56 4,29

La suma total de la deuda impositiva neta o impuesto a pagar, o sea 21,45 coincide exactamente con la aplicación de un impuesto del 10% sobre las ventas del detallista, (214,5x0,1). Evaluación del impuesto. El impuesto al valor agregado ofrece una serie de ventajas potenciales (12) : 1.- Efecto en cascada. En comparación con el impuesto de fase múltiple o en cascada, la imposición a las ventas en la forma de gravamen al valor agregado ofrece la gran ventaja de evitar la distorsión económica causada por aquél. Si el IVA está propiamente diseñado no produce ninguna distorsión económica o perdida de eficiencia (presión excedente). De otro lado, como señaláramos al analizar las características de la imposición a las ventas, el efecto en cascada aún es posible que se presente en los impuestos sobre la venta de de fase única (fabricante/importador/mayorista), aunque con efectos menos pronunciados. Esto ocurre siempre que los bienes imponibles se produzcan utilizando insumos gravados. A medida que el punto de impacto del impuesto sobre las ventas está más alejado de la fase de la venta al por menor, el efecto en cascada o piramidal seria más pronunciado, ya que es mucho más 255


probable que un fabricante adquiera sus insumos de otro fabricante o de un importador, que de un minorista. 2.- Exclusión de los bienes de producción. Los defensores del IVA sostienen que la exclusión de los bienes de producción es mucho más fácil con este impuesto, que con otro que grave a las ventas al por menor. En un impuesto a las ventas al detal es imposible para el detallista, distinguir, entre la venta de bienes realizada para el consumo de la de producción. Bajo cualquier forma impositiva a las ventas, la exclusión de las ventas de uso empresarial requiere comprobación tanto a nivel del comprador como del proveedor o suplidor. Con el IVA, todas las ventas de bienes intermedios son gravables; el comprador recibe un crédito fiscal sobre el impuesto pagado en la compra, de manera que, cualquiera auditoria seria hecha sobre el comprador y no sobre el proveedor. 4.- Rendimiento. Mientras más alta sea la tasa tributaria, mayor estimulo tendrán los contribuyentes para evadir el impuesto. Los impuestos al valor agregado y a las ventas al por menor, ofrecen la ventaja de poder utilizar tasas impositivas bajas, porque utilizan bases imponibles amplias para un determinado volumen de ingresos. Los impuestos sobre las ventas al fabricante/importador/ mayorista, ofrecen bases tributarias más limitadas, lo que obliga a utilizar tasas más altas. 5.- Aspectos administrativos. El IVA tiene varias ventajas administrativas frente a los impuestos sobre las ventas de fase única (importador/ fabricante/mayorista): en primer lugar, tiende a disminuir el impacto de la evasión, al concentrar el impuesto en ningún nivel concreto de la cadena de producción y distribución. En caso de que exista una fuerte evasión a nivel de las ventas al detal, generalmente bajo la forma de subvaloración de las ventas, el IVA tendría una menor pérdida de recursos, ya que se recaudará mayormente del fabricante y del mayorista, de tal forma que la evasión no sería significativa. En segundo lugar, el impuesto al valor agregado, permite también que el contribuyente minimice su obligación tributaria puesto que el detallista presiona al mayorista, y éste al fabricante, para que todas las operaciones queden documentadas a efectos de justificar las deducciones, creando oposición de intereses entre comprador y vendedor, facilitando así la comprobación cruzada; aunque tal oposición resulta a veces artificial, ya que puede existir colusión entre comprador y vendedor para no declarar una determinada transacción. Finalmente, es necesario que la administración no se vea forzada a controlar un número excesivo de contribuyentes, a fin de que la evasión no alcance niveles intolerables, en este sentido el impuesto sobre las ventas fabricante/ importador/mayorista, seria quizás el más adecuado cuando se trata de un número relativamente reducido de contribuyentes. Entre el impuesto al valor agregado y el impuesto a las ventas al por menor, en países de menor desarrollo relativo, donde el número de establecimientos al detal es mucho menor, se justificaría el empleo del IVA. Con este impuesto, la pérdida de ingresos seria poco significativa, si se limitara el número de contribuyentes para que la administración tributaria no se viera desbordada, ya que al menos, el impuesto alcanza a los proveedores excluidos por el impuesto a las ventas al detal. 6.- Armonización tributaria regional. La mayoría de los países que pertenecen a comunidades regionales han adoptado la modalidad del IVA. Los países miembros de la Comunidad Económica Europea lo implantaron finalmente en 1973. La mayoría de los países pertenecientes a grupos regionales latinoamericanos, como la Asociación Latinoamericana de Integración y el Grupo Andino, han adoptado impuestos al valor agregado. Colombia y Brasil (impuesto federal), utilizan el impuesto a las ventas al fabricante con un sistema de rebajas tributarias similar al empleado por el IVA para evitar el efecto en cascada. Es de suponer que el IVA llegará a ser oportunamente la forma armonizada de tributación sobre las ventas en toda la región. 7.- Exportaciones. El IVA, tiene como ventaja proporcionar información sobre la recaudación del impuesto en el caso de exportación, lo que sin lugar a dudas favorece la competencia en el comercio internacional. De otra parte, pueden surgir complicaciones administrativas en relación a la operación del impuesto al valor agregado. Este impuesto es mucho más complejo de administrar y de definir que un impuesto a las ventas al detal; el IVA parece complicado, por lo menos para quienes manejan 256


empresas pequeñas. Lo que es más serio, el IVA requiere que los establecimientos lleven detalladas anotaciones del impuesto pagado sobre las compras, así como las ventas imponibles, mientras que el impuesto a las ventas al detal sólo requiere registros de las ventas efectuadas. Para una firma pequeña, el IVA puede representar un aumento significativo de las horas/hombre de contaduría. Adicionalmente, el impuesto al valor agregado comprende un número algo más elevado de contribuyentes. En ambos impuestos los minoristas son contribuyentes, aunque como expresáramos anteriormente, de excluirse a los minoristas del pago del IVA la pérdida de recursos no sería tan elevada. El impuesto al valor agregado en Venezuela La implantación del IVA en Venezuela recorrió un camino lleno de idas y venidas, así como cambios de denominación, hasta que finalmente en el año 1999 se estableció bajo el actual nombre. Es un impuesto muy productivo, constituye el más importante tributo interno y la principal fuente de recursos por ingresos ordinarios tributarios no petroleros del presupuesto fiscal. Reseña histórica del impuesto al consumo en Venezuela La segunda presidencia de Carlos Andrés Pérez (Febrero 1989) dio los pasos iniciales para la aplicación del Impuesto al Valor Agregado en Venezuela. Lamentablemente eventos de carácter político, una grave crisis social y su posterior destitución de la presidencia de la República (Mayo 1993) dieron al traste con el proyecto del IVA. Más tarde, mediante Ley Habilitante (12-08-1993) se le otorgaron poderes al Presidente Ramón J. Velásquez, para que dictara medidas en el campo económico y financiero. Así se estableció un Impuesto al Valor Agregado (Gaceta Oficial, N° 4.637 del 16/9/93), cuya primera etapa sería un Impuesto General a las Ventas a nivel de mayorista, vigente a partir del 1-10-1993. Una segunda etapa que comenzaría el 1-1-1994, extendería la aplicación del impuesto hasta el nivel de detal. En agosto de 1994, el nuevo Presidente de la Republica Rafael Caldera R. promulgó la Ley Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor (GACETA OFICIAL N° 4.727, del 27/05/1994), una versión aparentemente diferente a las anteriores, sagazmente camuflajeada para ocultar el impuesto a nivel de detallista. En el año 1999 vuelve a ser Impuesto al Valor Agregado (Gaceta Oficial, N° 5341 del 5-5-1999). Características La vigente Ley de Impuesto al Valor Agregado (GACETA OFICIAL EXTRAORDINARIA N° 6152 del 18- 11-2014) define en su artículo 1 la materia gravable del impuesto al pechar la enajenación de bienes muebles, la prestación de servicios y la importación de bienes, que se aplica en todo el territorio nacional y que deberán pagar las personas naturales o jurídicas, las comunidades, las sociedades irregulares o de hecho, los consorcios y demás entes jurídicos o económicos, públicos o privados, que en su condición de importadores de bienes, habituales o no, de fabricantes, productores, ensambladores, comerciantes y prestadores de servicios independientes, realicen las actividades definidas como hechos imponibles en la respectiva ley. Alícuota impositiva. La tasa general aplicable a la base imponible correspondiente será fijada en la Ley de Presupuesto Anual y estará comprendida entre un límite mínimo de ocho por ciento (8%) y un máximo de dieciséis y medio por ciento (16,5%) (Artículo 27, ejusdem). La alícuota general aplicable en el territorio nacional es de 12% (desde el 1° de abril de 2009). En Gaceta Oficial N° 41.239 de fecha 19 de septiembre de 2017, fue publicado el Decreto N° 3.085 de la Presidencia de la República, mediante el cual se establece una rebaja del 3% hasta el 31-12-2017 a la alícuota impositiva general de Impuesto al Valor Agregado (IVA), aplicable a las operaciones pagadas a través de medios electrónicos hasta por la cantidad de Dos Millones de Bolívares (Bs. 2.000.000,00). La venta y/o importación de los siguientes bienes y servicios está gravada con alícuota del 8%: (artículo 63, ejusdem) a) Ganado bovino, caprino, ovino y porcino para la cría; 257


b) Animales vivos destinados al matadero; c) Carnes en estado natural, refrigeradas, congeladas, saladas o en salmuera (incluyendo el pescado); d) Mantecas y aceites vegetales, refinados o no, utilizados exclusivamente como insumos en la elaboración de aceites comestibles; e) Alimentos concentrados para animales; f) Prestaciones de servicios al poder público; g) Transporte aéreo nacional de pasajeros. En los casos de ventas de exportación de bienes muebles y de servicios se aplicará la alícuota del 0%. (Artículo 27 ejusdem) Las ventas u operaciones asimiladas a venta y las importaciones de los siguientes bienes muebles están gravados con una alícuota adicional del 15% (impuesto al lujo- reforma de la ley 19-11-2014), la cual sumada a la alícuota general hace que su carga tributaria ascienda al 27% (artículo 61, ejusdem): a) Vehículos o automóviles de paseo o rústicos, con capacidad para nueve (9) personas o menos, cuyo precio de fábrica en el país o valor en aduanas, más lo tributos, recargos, derechos compensatorios, derechos antidumping, intereses moratorios y otros gastos que se causen por la importación, sean superiores o iguales al equivalente en bolívares a cuarenta mil dólares de los Estados Unidos de América (US $ 40.000,00), o cuyo precio de fabrica en el país sea mayor o igual a seis mil unidades tributarias (6.000 UT), según sea el caso; b) Motocicletas cuyo valor en aduanas sea mayor o igual a veinte mil dólares de Estados Unidos de America ($20.000) o cuyo precio de fábrica en el país sea mayor o igual a dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 UT); c) Máquinas de juegos activadas con monedas, fichas u otros medios; d) Helicópteros, aviones, avionetas y demás aeronaves, de uso recreativo o deportivo; e) Toros de lidia; f) Caballos de paso; g) Caviar; y, h) Joyas con piedras preciosas, cuyo precio en bolívares sea superior o igual a dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 UT); etc. Exenciones. Estarán exentos del IVA (artículo 17, 18 y 19, ejusdem): 1. Las ventas de los siguientes bienes y servicios: a) Los alimentos y productos para consumo humano que se mencionan a continuación: * Productos del reino vegetal en su estado natural, considerados alimentos para el consumo humano, y las semillas certificadas en general, material base para la reproducción animal e insumos biológicos para el sector agrícola y pecuario. * Especies avícolas, los huevos fértiles de gallina, los pollitos, pollitas y pollonas para la cría, reproducción y producción de carne de pollo y huevos de gallina. * Arroz. * Harina de origen vegetal, incluidas las sémolas. * Pan y pastas alimenticias. * Huevos de gallinas. * Sal. * Azúcar y papelón, excepto los de uso industrial. * Café tostado, molido o en grano. * Mortadela * Atún enlatado en presentación natural. * Sardinas enlatadas con presentación cilíndrica hasta ciento setenta gramos (170 gr.). * Leche cruda, pasteurizada, en polvo, modificada, maternizada o humanizada y en sus fórmulas infantiles, incluidas las de soya. * Queso blanco duro. * Margarina y mantequilla. * Carne de pollo en estado natural, refrigerada y congelada. 258


2.

3.

4. 5. 6. 7.

8.

9.

10.

11.

b) Los fertilizantes, así como el gas natural utilizado como insumo para la fabricación de los mismos; c) Los medicamentos y agroquímicos y los principios activos utilizados exclusivamente para su fabricación, incluidas las vacunas, sueros, plasmas y las sustancias humanas o animales preparadas para uso terapéutico o profiláctico, para uso humano, animal y vegetal; d) Los combustibles derivados de hidrocarburos, así como los insumos y aditivos destinados al mejoramiento de la calidad de la gasolina, tales como etanol, metanol, metil-ter-butil-eter (MTBE), etil-ter-butil-eter (ETBE) y las derivaciones de éstos destinados al fin señalado; e) Los vehículos automotores con adaptaciones especiales para ser utilizados por personas con discapacidad, sillas de ruedas para impedidos y los marcapasos, catéteres, válvulas, órganos artificiales y prótesis; f) Los diarios, periódicos, y el papel para sus ediciones; y, g) Los libros, revistas y folletos, así como los insumos utilizados en la industria editorial. Las importaciones efectuadas por los agentes diplomáticos y consulares acreditados en el país, de acuerdo con los convenios internacionales suscritos por Venezuela. Esta exención queda sujeta a la condición de reciprocidad; Las importaciones efectuadas por instituciones u organismos internacionales a que pertenezca Venezuela y por sus funcionarios, cuando procediere la exención de acuerdo con los convenios internacionales suscritos por Venezuela. Las importaciones que hagan las instituciones u organismos que se encuentren exentos de todo impuesto en virtud de tratados internacionales suscritos por Venezuela; Las importaciones que hagan viajeros, pasajeros y tripulantes de naves, aeronaves y otros vehículos, cuando estén bajo régimen de equipaje; Las importaciones que efectúen los inmigrantes de acuerdo con la legislación especial, en cuanto les conceda franquicias aduaneras; Las importaciones de bienes donados en el extranjero a instituciones, corporaciones y fundaciones sin fines de lucro y a las universidades para el cumplimiento de sus fines propios; Las importaciones de billetes y monedas efectuadas por el Banco Central de Venezuela, así como los materiales e insumos para la elaboración de las mismas por él órgano competente del Poder Público Nacional; Las importaciones de equipos científicos y educativos requeridos por las instituciones públicas dedicadas a la investigación y a la docencia. Asimismo, las importaciones de equipos médicos uso tanto ambulatorio como hospitalario del sector público o de las instituciones sin fines de lucro, siempre que no repartan ganancias o beneficios de cualquier índole a sus miembros y, en todo caso, se deberá comprobar ante la Administración Tributaria tal condición; Las importaciones de bienes, así como las ventas de bienes y prestación de servicios, efectuadas en el Puerto Libre del Estado Nueva Esparta, en la Zona Libre para el Fomento de la Inversión Turística en la Península de Paraguaná del Estado Falcón; y en la Zona Libre Cultural, Científica y Tecnológica del Estado Mérida, en el Puerto Libre de Santa Elena de Uairén y en la Zona Franca Industrial, Comercial y de Servicios Atuja (ZOFRAT), una vez que inicie sus actividades fiscales, de conformidad con los fines previstos en sus respectivas leyes o decretos de creación; Las prestaciones de los siguientes servicios: * El transporte terrestre y acuático nacional de pasajeros; * Los servicios educativos prestados por instituciones inscritas o registradas en los Ministerios de Educación, Cultura y Deportes, y de Educación Superior; * Los servicios de hospedaje, alimentación y sus accesorios, a estudiantes, ancianos, personas minusválidas, excepcionales o enfermas, cuando sean prestados dentro de una institución destinada exclusivamente a servir a estos usuarios; * Las entradas a parques nacionales, zoológicos, museos, centros culturales e instituciones similares, cuando se trate de entes sin fines de lucro exentos de Impuesto sobre la Renta; 259


* * *

* * * * * * *

Los servicios medico-asistenciales y odontológicos, de cirugía y hospitalización; Las entradas a espectáculos artísticos, culturales y deportivos, siempre que su valor no exceda de dos unidades tributarias (2 U.T.); El servicio de alimentación prestado a alumnos y trabajadores en restaurantes, comedores y cantinas de escuelas, centros educativos, empresas o instituciones similares, en sus propias sedes; El suministro de electricidad de uso residencial; El servicio nacional de telefonía prestado a través de teléfonos públicos; El suministro de agua residencial; El aseo urbano residencial; El suministro de gas residencial, directo o por bombonas; El servicio de transporte de combustibles derivados de hidrocarburos; Los servicios de crianza de ganado bovino, caprino, ovino, porcino, aves y demás especies menores, incluyendo su reproducción y producción.

260


NOTAS AL CAPÍTULO XVII (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Ill. pp. 404-15, 421-26 - ROSEN, Harvey. Public Finance. Ed. Irwin: McGraw-Hill, 4ed. 1995. pp 475-480 (2) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N° 2. El Sistema Tributario en Venezuela por Carlos Aguirre et al., Caracas 1986. p. 206 (3) GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, 1 ed. México 1965. p. 377 (4) DUE, John et al., Op. cit. pp. 415-21 (5) SUCRE, Gustavo, R.P. Apuntes de Finanzas Públicas. Mimeografiado U.C.A.B. Caracas. pp. 311-12 (6) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972. pp. 319-20 (7) MUSGRAVE, Richard et al., Public Finance in Theory and Practice. Ed. Mac Graw Hill, 5 ed. New York 1989. p. 397 (8) CERF, N° 2. Op. cit. p. 207 (9) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. Informe Final, Caracas 1983. p. 112, 121 (10) VILLEGAS, Héctor, Op. cit. p. 320 (11) MUSGRAVE, Richard et al., Op. cit. 399-403 (12) CERF, N° 2. Op. cit. pp. 208-12

261

XVIII IMPOSICIÓN A LA RIQUEZA La imposición a la riqueza constituye junto a la renta y el consumo, la tercera y última forma impositiva. Aquí no se trata de flujos de ingresos y gastos, sino de acumulación de riqueza. Los impuestos sobre la riqueza pueden ser de dos tipos. El que recae sobre la totalidad de la riqueza que posee una persona en forma directa y neta; y aquéllos que gravan formas particulares de propiedad o que el impacto lo reciben las cosas tangibles. La imposición sobre la riqueza tiene en la equidad su más fuerte argumento. Así, suele ser justificada tanto por el método del beneficio como por la capacidad de pago. El método del beneficio se dirige más que todo hacia los impuestos de naturaleza específica que gravan la propiedad real: impuesto a la propiedad, contribuciones por mejoras, impuestos sobre la propiedad inmobiliaria urbana y/o rural, impuesto sobre vehículos, etc. Mientras que el método de la capacidad de pago, apunta hacia aquellos impuestos personales sobre la riqueza: el impuesto al patrimonio neto y el impuesto sobre la transmisión de la riqueza. La primera sección de este capítulo versará sobre el impuesto al patrimonio neto, allí se evaluará esta forma impositiva siguiendo el patrón establecido: eficiencia económica, equidad y consideraciones administrativas. La segunda tratará sobre el impuesto a la propiedad, analizado según el patrón ya mencionado, para concluir con las diferentes tipos impositivos sobre la propiedad que existen en Venezuela. El capítulo siguiente lo dedicaremos a los impuestos sobre la transmisión de la riqueza: impuestos sobre sucesiones y donaciones.

IMPUESTO AL PATRIMONIO NETO (1) Un impuesto sobre el patrimonio neto o la riqueza neta individual es un gravamen aplicado a los individuos, no a las sociedades, sobre la base de su patrimonio neto total, es decir el valor total de todos los activos que poseen, incluso dinero en efectivo y depósitos bancarios, títulos valores, bienes raíces, menos las deudas u otras obligaciones que pesen sobre ellos. La propiedad de las sociedades de capital es gravable en la medida que se alcanza mediante las acciones en circulación en manos de propietarios y acreedores. De acuerdo con el principio de equidad, algunos bienes podrían ser exonerados, previendo una exención mínima, comparable al mínimo de subsistencia del impuesto a la renta. El monto a pagar del impuesto, podría ajustarse según el número de personas a cargo del contribuyente y la tarifa, podría ser proporcional o progresiva según se deseara. Características del impuesto El impuesto al patrimonio neto es usado en por lo menos una veintena de países, incluyendo dentro de éstos algunos latinoamericanos (Uruguay, Colombia). Las principales características de estos impuestos, en forma resumida son: 1.- La unidad contribuyente típica es la familia: los haberes de la mujer y los niños menores se combinan con los del marido. 2.- Como regla general todos los activos son incluidos, excepto en algunos casos, los efectos personales. 3.- Usualmente se prevén exenciones pequeñas, relativamente bajas: de dos a cuatro veces el ingreso per-cápita del país. 4.- Las tasas impositivas son proporcionales (1% o menos) en algunos países y progresivas (niveles entre 0,5% y 3%) en otros, en especial donde se quiere alcanzar a los muy pudientes; así que el impuesto puede pagarse, por lo general, con la renta anual que la propiedad produzca. 262

CAPÍTULO XVIII: IMPOSICIÓN A LA RIQUEZA

5.- El impuesto es administrado en la mayoría de los casos nacionalmente, junto al impuesto sobre la renta. 6.- En ningún caso constituyen fuente importante de recursos, salvo en Colombia, cuya recaudación alcanza al 5% del total del ingreso tributario. Efectos económicos Pueden hacerse algunas observaciones basadas en el análisis económico de los posibles efectos de un impuesto al patrimonio neto. Efectos sobre la formación de capital Un impuesto al patrimonio neto difiere en dos aspectos de un impuesto sobre la renta: 1.- El impuesto al patrimonio neto grava toda la riqueza acumulada que una persona posea, y no sólo la que se incrementa y gasta en consumo durante el año. Como la base total es mucho más amplia, la tasa resultaría más baja para obtener determinada recaudación. 2.- Como sucede con un impuesto al consumo, todo aumento de la renta no hace crecer la obligación impositiva, a menos que se convierta parte de la misma en ahorros. Si este fuera el caso, la obligación impositiva crecería para períodos subsecuentes y no directamente durante el período de aumento de la renta. De estas diferencias surgen varias consecuencias posibles. Ahorro. El ahorro, sea cual fuere la forma en que se conserve (depósitos y/o activos), crea una obligación impositiva adicional, por ello, un impuesto al patrimonio neto lo reducirá en una mayor proporción que un impuesto relacionado con el consumo. La magnitud de la reacción adversa, dependerá en gran medida de la respuesta del monto de los ahorros ante los cambios en el rendimiento neto del mismo. En comparación con un impuesto a la renta, la diferencia neta no resulta tan clara. El ahorro incrementa en forma directa la obligación tributaria en el impuesto al patrimonio, mientras que la obligación propia del impuesto sobre la renta, sólo se incrementa si el ahorro se invierte en bienes que producen renta. Por otra parte, la tasa del impuesto al patrimonio es mucho más baja que la del impuesto sobre la renta para la misma suma recaudada. Inversión. El impuesto al patrimonio neto al ser aplicado a los bienes propiedad de los individuos, den o no renta (rendimiento), produciría menores efectos nocivos sobre la inversión que un impuesto a la renta. Recuérdese que este último grava el ingreso obtenido de bienes adicionales adquiridos por el contribuyente. Adicionalmente, desalentará a las personas de retener dinero en efectivo, terrenos baldíos para especulación e inversiones de poca rentabilidad y, las estimulará a adquirir bienes que signifiquen actividades de inversión real o que conduzcan a ella. Algunas personas se verán obligadas a realizar inversiones de capital de mayor rendimiento para poder pagar el impuesto sin desprenderse de sus activos. El efecto neto es incrementar la disposición a asumir riesgos. El impuesto sobre la renta grava sólo las ganancias en efectivo de inversiones financieras y no la liquidez (efectivo); el impuesto al patrimonio evita la penalidad sobre las inversiones de alto rendimiento. En principio el impuesto al patrimonio neto estimulará a los propietarios de bienes a tratar de acrecentar las utilidades de éstos, porque el aumento del rendimiento monetario no incrementa de por si la obligación tributaria. El resultado neto consiste en facilitar el logro del pleno empleo. Efectos sobre la oferta de trabajo Como todo impuesto, este gravamen surte un efecto renta, estimulando a la gente a trabajar más para compensar la disminución de la renta después de pagado el impuesto. 263


Pero a diferencia del impuesto sobre la renta, no existe efecto sustitución que lo compense, porque la obligación impositiva no crece con la renta ganada, a menos que se ahorre. Por ello, en general, los impuestos al patrimonio neto producirán un exceso de gravamen menor sobre los factores productivos que el impuesto sobre la renta. Efectos sobre los métodos de producción y pautas de consumo Según comentamos, un impuesto al patrimonio neto tiene una menor tendencia a surtir efectos desfavorables sobre la inversión que un impuesto sobre la renta, ello en parte, porque estimula a las personas a convertir sus activos ociosos o depósitos en efectivo, en inversión real. Pero al propio tiempo, mientras los métodos de producción se basen más en capital intensivo, mayor será la obligación tributaria; el efecto neto podría ser el estimulo de actividades productivas que utilicen elevadas relaciones producto-mano de obra, especialmente en aquellas formas de sociedad no corporativas. En cuanto al consumo, el impuesto al patrimonio neto favorece la adquisición de bienes perecederos, en detrimento del consumo de bienes durables que generan nuevas obligaciones impositivas. Tanto los efectos en los métodos de producción como en las pautas de consumo tienden a minimizarse por el bajo nivel de tasas del impuesto al patrimonio. Traslación e incidencia El impuesto al patrimonio neto en su forma original se relaciona directamente con la riqueza personal del contribuyente. Si se supone que los precios de los factores y mercaderías permanecen sin modificar, el impuesto incidirá directamente sobre el propietario de la riqueza. Aunque el impuesto a corto plazo, con una relación relativamente fija de capital, afectará su rendimiento, inclusive aquel proveniente de la vivienda ocupada por el propietario. De otro lado, si el impuesto afecta al ahorro, como vimos anteriormente, es de esperar que la tasa de retorno del capital se eleve recayendo parte de la incidencia del impuesto sobre el empleo. Por último si el impuesto ejerce cambios en la preferencia por el tipo de inversión (bienes rentables y durables), seguramente la incidencia se distanciará del patrón inicial. De tal forma, en la medida que la incidencia del impuesto sea directa, personas con grandes rentas en relación con su riqueza neta pagarán relativamente menos con el impuesto al patrimonio neto que con el impuesto a la renta, mientras que lo contrario sucederá con quienes posean cantidades desproporcionadas de riqueza neta. Las estadísticas sobre concentración de la riqueza atendiendo a los niveles de ingreso son difíciles de conseguir, aunque existe una mayor desigualdad de distribución de la riqueza que la de la renta. No hay seguridad de que exista una alta correlación entre riqueza e ingreso a determinados niveles de renta; por lo tanto, habrá gran dispersión del impuesto a la riqueza con relación a la renta. Equidad El argumento de mayor peso, según mencionáramos, en favor de la imposición a la riqueza se basa en consideraciones de equidad. La concentración o acumulación de bienes raíces y de bienes personales como ganado vacuno, fue tomada durante los tiempos de la Colonia como indicativo de fortuna o de capacidad de pago. Para aquel entonces, los pagos se realizaban generalmente en especie, por lo que el ingreso en dinero no hubiese sido un buen indicador de la capacidad contributiva. Modernamente, el ingreso está representado casi totalmente en términos monetarios y la renta es la medida más satisfactoria de la capacidad contributiva, dada la dificultad de valorar la riqueza. En tales circunstancias, ¿cómo podría entonces defenderse el gravamen sobre el patrimonio neto, como indicativo de la capacidad contributiva? 264


1.- Cuando discutíamos la justificación de la renta (Capítulo XII) como medida de la igualdad tributaria, concluíamos que desde el punto de vista de la equidad horizontal, el concepto de renta definido según Haig- Simons, incluía además de la renta que se destinaba al consumo, el enriquecimiento proveniente del incremento del patrimonio neto. De allí que desde un punto de vista de la definición global de renta, no habría justificación para la imposición al patrimonio neto. No obstante, las restricciones impuestas en la práctica, particularmente a las ganancias de capital, hace necesaria la imposición del patrimonio neto como gravamen complementario a la renta (2). Si dos personas poseen los mismos ingresos anuales, pero una de ellas tiene acumulado ahorros por una suma considerable y la otra no tiene nada, está claro que la capacidad contributiva de la primera es mayor. Al tener una reserva para emergencias y vejez, podrá mantener una propensión al consumo más alta por hallarse menos obligada a ahorrar. Los impuestos relacionados con el consumo compensan en parte esta deficiencia del impuesto sobre la renta. Muchos gastos no son fáciles de gravar con el impuesto al consumo y, este tipo de impuesto no le llega a las personas avariciosas (los que acumularon gran riqueza, con exigua renta y gastan relativamente poco). Como habíamos mencionado en el Capítulo XVI: Naturaleza de la Imposición al Consumo, una de las principales deficiencias de este tipo de imposición consiste en que las personas que acumulan riqueza proveniente del ahorro a lo largo de su ciclo de vida y mantienen un estilo de vida frugal evitan pagar elevados impuestos al consumo y además, escapan de la obligación tributaria al transmitir la riqueza a otros bajo la forma de donaciones o legados. 2.- La imposición a la riqueza en su forma personal y directa grava de forma más elevada la renta de la propiedad que la proveniente de sueldos y salarios. Este argumento suele defenderse por razones de equidad, ya que la renta de la propiedad tiene mayor permanencia que la del trabajo y su obtención no requiere de esfuerzo humano directo. 3.- El impuesto al patrimonio neto no ejerce ningún tipo de discriminación frente a las diversas alternativas de inversión, como si ocurre con el impuesto sobre la renta. Las inversiones de mayor rendimiento y riesgo son penalizadas por el impuesto sobre la renta, en favor de otras, donde la liquidez y el bajo rendimiento benefician a sus tenedores. 4.- La imposición neta a la riqueza global y personal con tasas progresivas, es un medio de lucha eficaz contra las grandes concentraciones de propiedades. Como apuntábamos anteriormente, la riqueza se distribuye más inequitativamente que el ingreso, y quizás la sociedad aspire a su mejor distribución (3). La justificación del impuesto sobre la riqueza neta desde el punto de vista de la equidad no debería ser exagerada. Recurrir en gran proporción al impuesto sobre el patrimonio neto, gravaría en exceso aquellas personas que durante su vida hicieron grandes inversiones en bienes que no producen renta o, que son propietarias de su casa, pero poseen relativamente poca renta, como los ancianos. Una combinación de las bases de renta y riqueza neta, con predominio de la primera y utilización parcial de la segunda, produciría efectos distributivos más acordes con los consensos habituales de equidad, que cada uno de los impuestos por si solo. Administración La operación del impuesto al patrimonio neto conjuntamente con el impuesto a la renta, permitiría el control cruzado de aquellos rubros de ingresos (enriquecimiento) provenientes de las ganancias de capital y de cualquier otro bien de inversión que produjese renta. De otro lado, el origen de los dividendos, intereses y otros conceptos declarados al impuesto sobre la renta, facilitaría la aplicación del impuesto al patrimonio neto. 265


Si bien el argumento anterior tiene validez, no debemos olvidar que los impuestos a la renta y al consumo son gravámenes sobre flujos y transacciones que se manifiestan en el tiempo. Un impuesto sobre el patrimonio neto individual en cambio, es un gravamen sobre un capital acumulado, lo que no deja de ofrecer dificultades relacionadas con la identificación y avalúo de la riqueza neta. 1.- Uno de los principales problemas que tiene el impuesto al patrimonio neto es la identificación, tanto de las partidas que componen el activo (tangible e intangible), como la descripción de todas la obligaciones con terceros (deudas). Cómo comprobar la existencia de aquella propiedad sin título registrado o manifestación externa de existencia: dinero en efectivo, joyas, bonos no registrados y acciones de pequeñas sociedades familiares, crean serios inconvenientes de localización, no sin comprometer enormes esfuerzos de despistaje. 2.- Otra dificultad, no menos compleja que la anterior es el avalúo de la propiedad. Muchos tipos de propiedad tienen valores corrientes y comprobables: dinero en efectivo, bonos y acciones de sociedades se cotizan en Bolsa y, hasta bienes raíces del tipo que con frecuencia se venden en lotes (parcelas). Para el resto de las propiedades habría que hacer una valoración aproximada que tomara en cuenta costo y depreciación; aquí podría presentarse una enorme desigualdad de evaluación entre distintas personas. Estas dificultades del impuesto al patrimonio neto, limitan en forma inevitable su potencialidad de producir recursos. No seria extraño que por estos inconvenientes el impuesto a la riqueza neta degenerara en un simple impuesto a la propiedad de bienes raíces (4).

IMPUESTO A LA PROPIEDAD El impuesto a la propiedad es esencialmente un gravamen in rem (sobre cosas, en lugar de personas), aplicado a la propiedad en si, sobre el valor bruto, sin considerar derechos de terceros sobre ella, ni las circunstancias personales de los propietarios. Naturaleza del impuesto El impuesto a la propiedad es un gravamen de naturaleza general, ad-valorem sobre toda forma de propiedad: Bienes inmuebles: tierra o terrenos sea cual fuere su uso, mejoras o bienhechurías en forma permanente (edificios, residencias, etc.). Bienes muebles tangibles e intangibles: los bienes muebles tangibles son propiedades móviles con valor intrínseco, e. g. mobiliario y equipos, automóviles, joyas, inventarios, ganado, etc.; y los intangibles corresponden a propiedades con valor de cambio, e.g. acciones, títulos de créditos, bonos, dinero, etc. En los países en donde existe el impuesto a la propiedad (EE.UU.), constituye una fuente importante de recursos para el fisco municipal, originada principalmente por ingresos provenientes de gravámenes o contribuciones sobre bienes raíces. Incidencia del impuesto a la propiedad (5) Los efectos distributivos del impuesto a la propiedad son controversiales. De un lado, existe la llamada posición de la doctrina tradicional que trata al impuesto como si fuera un gravamen a la renta del capital; por el otro, el análisis de los efectos distributivos del impuesto se estudian enfatizando más que todo, el tipo de bien y las imperfecciones del mercado.

266


Impuesto a la propiedad como gravamen a la renta del capital La doctrina tradicional de la incidencia del impuesto a la propiedad, en mercados perfectamente competitivos, sobre todo en los últimos años, ha venido ganando aceptación entre los economistas. Impuesto nacional. Supongamos que hay un impuesto sobre la propiedad de carácter nacional sobre los activos tangibles (vivienda, tierras, equipos, etc.). Un impuesto sobre los activos tiene la misma incidencia que un gravamen sobre la renta del capital: reduciría el rendimiento neto del capital y recaería sobre los propietarios del mismo. Un impuesto a la propiedad del 5% sobre el valor de los activos tangibles, en un mercado de capitales perfectamente competitivo, rápidamente se transformaría en un impuesto sobre la renta del capital. Veamos esto mediante un sencillo ejemplo. Sea un activo cuyo valor es de Bs. 240.000.000 y produce como ingreso anual (rendimiento) Bs. 30.000.000, equivalente a un costo de oportunidad del capital del 12,5%; la obligación tributaria que crearía el impuesto seria de Bs. 12.000.000, cifra que representa el 40% del ingreso total que produce el activo. Por lo tanto un impuesto del 5% sobre el valor del activo (impuesto a la propiedad) resulta igual a un impuesto sobre el ingreso de la propiedad (impuesto sobre la renta) del 40%. Si se le da tratamiento general a la conclusión anterior, el valor del activo en un mercado perfectamente competitivo seria igual a: I = (V) (i), por lo que: V = I/i; donde V es el valor del activo, I su ingreso anual e i, la tasa de interés del mercado alternativa para otras inversiones. Si ha de obtenerse el mismo ingreso tributario con un gravamen a la propiedad cuya tasa sea Tp, que con un impuesto a la renta de tasa Ty, entonces: (Tp)(V) = (I) (Ty) pero V = I/i, donde (I/i)(Tp) = (I) (Ty) ; Tp = (i) (Ty) En un mercado donde el capital rinda el 12,5%, la incidencia de un impuesto general sobre el valor del activo (propiedad) del 5%, seria similar a un impuesto sobre el ingreso del activo del 40%. Por lo tanto a corto plazo, en un mercado de capitales perfectamente competitivo, un impuesto a la propiedad reduciría el rendimiento neto del capital al disminuir los ingresos percibidos por los propietarios. De allí que al no trasladarse el impuesto, éste reduce el precio de la propiedad en un monto equivalente al valor capitalizado del impuesto. Tomando el ejemplo anterior, el valor en el mercado de capitales de una propiedad que produzca ingresos anuales (I) por Bs. 30.000.000, representativos de una tasa de interés del 12,5% en el mercado, sería igual a Bs. 240.000.000 (30.000/0,125); ahora bien, al establecer un impuesto sobre el valor de la propiedad general y uniforme del 5%, sería lo mismo que si graváramos al ingreso de la propiedad con una tasa del 40%. La disminución en el ingreso (pérdida impositiva), capitalizada al 12,5% (12.000.000/0,125), reduciría el valor de la propiedad en Bs. 96.000.000. Ello significa que si el propietario decidiese vender su propiedad, debería absorber la pérdida impositiva, ya que el comprador aspira por su dinero un rendimiento del 12,5%, similar al que obtendría en oportunidades alternativas de inversión. Por lo tanto la carga del impuesto recaerá sobre el propietario original, aquél que poseía la propiedad antes del impuesto. Los siguientes propietarios que compraran el activo, lo harían a un precio más bajo, escapando por lo tanto del impuesto. A largo plazo, la reducción de la rentabilidad del capital puede afectar negativamente la demanda de fondos (inversión real) y por lo tanto a la productividad de la mano de obra, la cual en alguna medida podría compartir la carga impositiva. Impuesto municipal. Si el impuesto fuese administrado por el gobierno municipal en lugar del gobierno central, las conclusiones sobre la incidencia serian similares al impuesto nacional, sólo si las tasas impositivas locales fuesen iguales para todas las 267


comunidades. Pero, la realidad es bien distinta. Cada comunidad posee su propia tarifa impositiva y fija sus criterios particulares de como valorar las propiedades, lo supone entre ellas, divergencias impositivas más o menos importantes. Consideremos el caso de una comunidad cuyas tasas impositivas se elevan por encima del promedio nacional. ¿Qué consecuencias acarrearía tal situación? A corto plazo, como la oferta de factores es fija, el impuesto se capitalizaría y reduciría el valor de la propiedad; esto es válido, tanto en viviendas como en terrenos. La carga del impuesto seria soportada por los propietarios al momento de elevar los tipos impositivos, quiénes no podrían trasladar el impuesto vendiendo el activo. A largo plazo, en caso de tratarse de activos como terrenos, sus propietarios no podrían escapar del impuesto, ya que su oferta es fija. Tanto a corto como a largo plazo los dueños de tierras sufrirán una pérdida impositiva permanente. La situación cambia cuando se trata de capital invertido en mejoras de los activos. A largo plazo el capital se trasladará a aquella jurisdicción donde las tasas impositivas sean más bajas. Tanto el gasto por mantenimiento de los activos como las nuevas inversiones disminuirán en aquellas comunidades de elevada presión impositiva. La intensificación de los flujos de capital de un sitio a otro, dependerá en gran medida de la movilidad de la mano de obra. Si la movilización del empleo es rápida y puede trasladarse de un lugar a otro sin que ello signifique una desmejora salarial, entonces es bastante probable que la salida de capitales se agrave. Pero, si el empleo es poco móvil, el capital lo será también, reflejándose el impuesto en una reducción salarial, para así mantener al mismo nivel los rendimientos del capital, forzándolo a quedarse. El impuesto será por tanto regresivo sobre aquella parte del empleo con menor movilidad: la mano de obra no especializada. Efectos distributivos según el tipo de propiedad (6) El impuesto a la propiedad grava principalmente la propiedad inmobiliaria: la tierra y los edificios (viviendas), éstos últimos divididos en comerciales y residenciales. El problema de la incidencia es complicado por el hecho de que el impuesto se compone en esencia de varios elementos, cuyos respectivos efectos distributivos son diferentes. Tierra. Por definición la oferta de tierra es fija, por consiguiente, como la oferta no se reduce, el impuesto no puede trasladarse hacia adelante, por ello el propietario no puede escapar a la incidencia del impuesto. Podríamos suponer razonablemente que el patrón distributivo seria similar al de un gravamen sobre la renta del capital. Edificios. Los efectos distributivos del impuesto serán diferentes, según se trate de edificios comerciales o residenciales. 1.- Edificios comerciales. La incidencia del impuesto a la propiedad sobre las edificaciones comerciales e industriales coincidirá con la de un impuesto sobre la renta de las sociedades de capital (Capítulo XIV). Dentro del esquema de condiciones de competencia imperfecta, es probable, la traslación en parte del impuesto hacia los consumidores en forma de precios más elevados. 2.- Edificios residenciales. A.- Vivienda ocupada por el propietario. Como el pago del impuesto a la propiedad no se relaciona con la renta que gana una persona, esta parte no puede trasladarse a nadie, reduciendo por tanto la renta del propietario. Como consecuencia el dueño de casa recibiría un menor valor locativo por su vivienda, en relación con otras oportunidades de inversión. B.- Vivienda en alquiler. Otra parte importante del impuesto recaerá sobre los edificios en alquiler. Dada una determinada tasa de retorno del capital invertido en viviendas para alquiler, el impuesto a la propiedad reducirá su oferta, lo que en un mercado perfectamente competitivo, hará aumentar a su vez los alquileres, de modo que parte del impuesto se trasladará a los inquilinos. Es 268


probable que parte del impuesto se traslade hacia atrás, al propietario de terrenos, porque la demanda de terrenos para construir viviendas en alquiler disminuirá. Aunque el traslado hacia adelante puede tomar bastante tiempo: si existe superávit de viviendas en alquiler, los arrendadores no podrán aumentar los alquileres. Ellos no sólo pagarán el impuesto, sino que bajarían los precios de venta de sus edificios, coincidiendo con la pauta distributiva de un gravamen sobre la renta del capital. Equidad La aplicación del impuesto a la propiedad puede ser justificada desde la concepción del principio del beneficio. En efecto, el incremento de valor de la propiedad como resultado de los servicios públicos que presta el estado, le concede a éste derecho para gravar a los propietarios. Este argumento tiene su origen en la Teoría del Estado como protector de la propiedad, formulada por el filósofo inglés J. Locke a finales del siglo XVII. Según esta teoría, uno de los principales deberes de todo Estado es la protección de la propiedad; como resultado, los propietarios deben pagar para sufragar los diversos gastos públicos que tal misión amerita: protección, aplicación de la ley, administración de justicia y legislación. Según este enfoque sería lógico gravar la propiedad individual, intangible o real, por distintas formas impositivas. Como aplicación más específica del principio del beneficio especialmente a nivel municipal, se justificaría que los propietarios pagasen por aquellos servicios locales como: construcción de calles y aceras, parques y jardines, cloacas y alcantarillados y alumbrado público, que incrementaren directa o indirectamente el valor de sus propiedades. Como medida del beneficio que recibe cada quién, suelen emplearse índices específicos como por ejemplo la situación o frente de la propiedad; en otros casos, la alícuota puede ser establecida de acuerdo al valor que tenga el bien inmueble (7). Si bien suele justificarse el impuesto a la propiedad por razones de equidad, su existencia no está exenta de críticas. Se le condena por injusto y regresivo, principalmente por parte de los propietarios de viviendas, por el excesivo gravamen que pesa sobre ellos. El impuesto a la propiedad resulta gravoso y provoca quiebras, ejecuciones de hipotecas y ventas forzosas en periodos en que el ingreso disminuye con brusquedad: la obligación impositiva no varía, en oposición a lo que ocurre con los impuestos a la renta y a las ventas. La regresividad del impuesto a la propiedad surge, en lo que respecta a la vivienda (propia o alquilada), cuando la parte destinada a los gastos de vivienda en términos porcentuales, disminuye a medida que crece el ingreso corriente familiar. El grado de regresividad del impuesto a la propiedad depende del tipo de incidencia que provoca el impuesto (8): 1.- La parte del impuesto que recae sobre las edificaciones comerciales es regresiva, porque su patrón distributivo se asemeja a la de un impuesto a la renta de las sociedades de capital en el caso de mercados imperfectos. Tiende a afectar más a los consumidores de bajos ingresos. 2.- Cuando el impuesto grava la vivienda ocupada por el propietario, es altamente regresivo a niveles de ingresos bajos, más o menos proporcional en los ingresos medios y poco regresivo en los niveles altos. 3.- La parte que recae sobre los inquilinos parece ser altamente regresiva. El impuesto a la propiedad en Venezuela Los gravámenes sobre la propiedad que existen en Venezuela son de distintos tipos: impuestos territoriales, por mejoras, sobre vehículos y, tributos relacionados con las negociaciones de inmuebles.

269


Impuestos territoriales Esta forma impositiva del impuesto a la propiedad tiene por objeto gravar a los bienes inmuebles, sean rurales o urbanos, según se localicen en el campo o la ciudad. Impuesto territorial rural. Este gravamen tiene por finalidad pechar tanto las tierras en producción como aquella parte de la propiedad inmobiliaria rural que no se encuentra destinada a actividades productivas. La intención aquí es suficientemente clara: inducir a los propietarios de terrenos a darle una mejor utilización o una utilización más extensiva a la tierra, y en cierta medida, provocar una fragmentación de grandes extensiones de tierras. En Venezuela, la Constitución de 1999 en su artículo 307 establece que el régimen latifundista es contrario al interés social y la respectiva ley dispondrá lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas, llenando el vacío legislativo que existía desde la promulgación de la Ley de Reforma Agraria en 1960. Es así como la vigente Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Gaceta Oficial Extraordinaria. N° 5.771 del 18-052005) grava la propiedad (arts. 97 y 110, ejusdem) privada y pública de tierras rurales infrautilizadas (ociosas) con la tarifa II. Se entiende por tierras infrautilizadas, aquellas con vocación agrícola, pecuaria o forestal que no alcancen el rendimiento idóneo calculado según las disposiciones contenidas en la presente ley (Art. 104, ejusdem). Asimismo, el impuesto se aplicará a la propiedad de acuerdo a una tarifa múltiple por clase de tierras, que grava la base imponible entre 0% y 70% del valor del rendimiento idóneo, con alícuotas que oscilan entre 0% y 12,5 % (Art. 110, ejusdem). De igual manera, la base imponible del impuesto se define como la diferencia entre el rendimiento idóneo de la tierra rural y su rendimiento real obtenido en el ejercicio fiscal correspondiente. El rendimiento idóneo para una tierra rural de una determinada clase se obtendrá multiplicando el promedio de producción anual nacional idóneo del producto o rubro producido por el contribuyente, por el precio promedio anual nacional de dicho producto, por la totalidad de hectáreas de la clase respectiva. (Art. 105, ejusdem). El propósito del constituyente fue muy explicito: condenar de la manera más categórica el mantenimiento de tierras ociosas con fines exclusivos de venta o especulación, en otras palabras, el latifundio (10). Finalmente, aún cuando no es el propósito deslindar cuestiones jurídicas de las normas, a nuestro parecer existe un conflicto de competencias entre la aplicación del impuesto predial rural por el Poder Nacional contemplado en la Ley de Tierras y la norma constitucional establecida en el artículo 179, numeral tercero, que se refiere a los ingresos municipales y sus fuentes de recursos y en particular al impuesto territorial rural o sobre predios rurales. Impuesto a la propiedad urbana. La Constitución Bolivariana consagra a los Municipios la facultad de gravar la propiedad inmobiliaria urbana, conforme a lo dispuesto en el artículo 179, numeral segundo. El impuesto sobre inmuebles urbanos es un tributo sobre el valor de la propiedad de la tierra y de las edificaciones. Toda propiedad inmobiliaria ubicada dentro del perímetro del municipio será gravada con tasas progresivas. El cálculo del valor del inmueble le corresponde hacerla a la oficina de catastro municipal, la cual además, deberá llevar un registro actualizado de los inmuebles existentes (11). El rendimiento de estos impuestos es muy precario. No obstante, al reformar parcialmente la Ley de Registro Público y del Notariado (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.833de fecha 22/12/2006), se materializa la potestad municipal de recaudar impuestos derivados de las transacciones inmobiliarias (arts. 92 al 95, ejusdem), establecida en los artículos 178 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (Gaceta Oficial, N° 39.163 del 22 de abril de 2009). Probablemente, este nuevo impuesto municipal sobre las transacciones inmobiliarias (Gaceta Municipal de Valencia N° 07/751 extraordinaria de fecha 06/08/2007), aunado al fortalecimiento de los sistemas de recaudación del impuesto inmobiliario urbano, mejorará para los venideros años el perfil de ingresos de la Hacienda Pública Municipal. 270


Impuesto sobre mejoras La mayor parte de los autores consideran este tributo como una contribución especial y así lo analizamos en el Capítulo VIII, al comentar el tema de las contribuciones por mejoras. Estos gravámenes encuentran amplia justificación por el método del beneficio, porque representan un medio apropiado de recuperar parte de los costos incurridos en la construcción de infraestructuras públicas nacionales y locales. Están previstas en la Constitución Bolivariana (Art. 179, numeral 2), en la Ley de Expropiación artículos 15 y 17 y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, artículos 178 y siguientes, ejusdem. Sin embargo, la regulación de esta materia por ordenanzas municipales está sujeta a lo que determine la Ley Nacional, la cual aún no se ha dictado. Impuestos sobre vehículos Los tributos que recaen sobre los vehículos y su circulación tienen su fundamento legal en las siguientes leyes: Orgánica del Poder Municipal (Art. 192, ejusdem), Tránsito Terrestre, Aviación Civil y Navegación. La mayoría de los impuestos tienen por objeto el patrimonio o las actividades para incrementarlo. El resto de ellos, son tasas por certificaciones de conocimientos o aptitudes o, de condiciones de circulación. No tienen mayor significación dentro del cuadro general de los ingresos públicos nacionales. Los hechos generadores de tributos son: 1.- En el caso del tránsito terrestre, existe un impuesto sobre la propiedad de los vehículos, que se conoce como derecho por matriculación y expedición de placas, y una tasa por revisión de vehículos; asimismo existe una tasa por la expedición de la licencia para conducir, de monto variable según la experiencia y habilidad del conductor. El impuesto sobre la propiedad del vehículo varia, conforme a una escala de acuerdo al tipo de vehículo registrado. Este impuesto se cobra tanto por el registro inicial como por cualquier traspaso o cesión de la propiedad. La circulación propiamente dicha es competencia municipal según lo dispone la Constitución Nacional en su artículo 179, numeral segundo. El uso de las vías publicas municipales por los vehículos de los propietarios domiciliados en su jurisdicción, se grava con un impuesto anual de suma global, según el peso y tipo de vehiculo, liquidado y cobrado por trimestres adelantados. Su rendimiento es muy bajo, ya que la falta de control estimula la evasión, ocasionando grandes pérdidas de recursos en perjuicio del fisco municipal. 2.- La propiedad de aeronaves se grava con un impuesto que se cobra al efectuarse el registro inicial, así como cualquier otra transacción que involucre la propiedad del avión. Existe también un impuesto a la circulación aérea bajo la forma de un permiso de vuelo, cuyo monto varía de acuerdo al tonelaje de los aviones. 3.- La navegación y circulación acuática se gravan con impuestos a la circulación de naves por aguas venezolanas bajo la forma de patentes o licencias de navegación. Impuesto a las negociaciones de inmuebles En Venezuela, al igual que otros países, los actos relacionados con la transmisión onerosa de la propiedad son gravados mediante el empleo de timbres o sellos móviles y papel sellado o timbres fijos, conforme a lo dispuesto por la Ley de Timbre Fiscal. La mayor parte de los tributos por concepto de circulación jurídica de bienes, derechos y acciones son gravámenes que recaen sobre el patrimonio, en cuanto éste requiere, para una mayor seguridad jurídica, del cumplimiento de ciertos requisitos de publicidad en cuanto a la constitución o transmisión de la propiedad, o de autorizaciones especiales en los casos de patentes de invención y marcas comerciales. No es posible discriminar para fines de análisis, los ingresos tributarios por concepto de actos relacionados con la transmisión de la propiedad, ya que estos rubros hacendísticos se encuentran consolidados en una partida denominada Renta del Timbre Fiscal. 271


NOTAS AL CAPÍTULO XVIII (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill. 1981, pp. 435-41 (2) MUSGRAVE, Richard et al., Public Finance in Theory and Practice, Ed. Mac Graw Hill, 5 ed. New York 1989, pp. 411-12 (3) Ibid. p. 412 (4) Ibid. p. 426-27 (5) Ibid. pp. 419-25 (6) DUE, John et al., Op. cit. pp. 444-46 (7) MUSGRAVE, Richard et al., Op. cit. 411-12 (8) DUE, John et al., Op. cit. 447, 456 (9) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal. La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N° 4, Caracas 1987, El Ingreso Público en Venezuela por varios autores, pp. 58-60 (10) Ministerio de Agricultura y Cría. Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Reforma Agraria. Col. Est. Agrarios N° 1, Caracas 1961. pp. 26-27 (11) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, Op. cit. pp. 258-59

272

XIX IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES Los impuestos sobre la transmisión gratuita de la riqueza gravan el enriquecimiento proveniente de herencias, donaciones y legados por causa de muerte o acto entre vivos. Existen dos formas principales: 1.- Impuestos sucesorios. Son exacciones sobre la transmisión del patrimonio por causa de muerte. El sistema de aplicación del impuesto puede dar origen a dos formas tributarias distintas: A.- Impuestos sobre el patrimonio sucesorio. Son gravámenes que recaen sobre el patrimonio, o sea sobre el acervo de bienes dejado por el causante (difunto), sin tomar en cuenta, quiénes ni cuántos heredan, ni las partes en que se divide la herencia. Por tanto, su naturaleza es impersonal y de allí su carácter indirecto. B.- Impuestos sobre la herencia (hijuela). Se aplica por separado a la cuota hereditaria (hijuela) que le corresponde a cada heredero o legatario. La tasa es progresiva, estructurada según la cuantía heredada por cada beneficiario y el grado de parentesco existente entre el causante y los herederos o legatarios. Se grava con mayor intensidad en la medida en que el parentesco con el causante es más alejado o extraño. De allí su carácter directo, porque personaliza al impuesto de acuerdo la situación particular del contribuyente. 2.- Impuestos sobre donaciones. Tributos que recaen sobre la transmisión gratuita inter vivo del patrimonio del donante. En este capítulo se estudiará en primer lugar la fundamentación del impuesto y sus principales efectos económicos. Luego, en otra sección, describiremos las principales características del impuesto sobre sucesiones y donaciones en Venezuela.

EQUIDAD Y EFECTOS ECONÓMICOS Equidad Un impuesto sobre la transferencia de la propiedad en caso de muerte o por donación se justifica a todas luces, de acuerdo con los principios de imposición prevalecientes: beneficio y capacidad de pago. El impuesto, con las exenciones habituales, recae ante todo en los grupos superiores de renta y puede ser un eficaz instrumento para fragmentar las grandes fortunas. Aún así, existen fuertes críticas en contra de los impuestos sucesorios. Especialmente, cuando el ingreso que ha servido de base para acumular el patrimonio ya ha sido gravado y, por lo tanto, no habría razón para pecharlo nuevamente. Fundamentación (2) El impuesto sucesorio puede ser justificado por el principio del beneficio recibido, en cuanto a que los recursos que percibe el Estado por su recaudación le permitirán sufragar todos aquellos gastos indispensables para resguardar la validez de las transacciones sociales. Gracias a su apoyo, a su policía, a sus tribunales, las propiedades pueden transmitirse hereditariamente con seguridad, según lo afirmaba Paúl LeroyBeaulieu. El impuesto es entonces el precio de un servicio de primer orden que sólo el estado puede procurar. Los herederos le pagan su garantía y el concurso eventual que les brindaría si fuesen turbados en el goce de la herencia. Otros autores como A. Wagner, Seligman, Graziani y Ehebereg, consideran como fundamento del impuesto al principio de la capacidad contributiva. Al aumentarse la riqueza del heredero (donatario) con motivo de la transmisión de la riqueza por causa de 273

CAPÍTULO XIX: IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES

muerte o acto entre vivos, se incrementa su capacidad económica y por consiguiente, tendrá mayor oportunidad de contribuir con los gastos del Estado. Estructura óptima del impuesto sucesorio Un impuesto sucesorio debería satisfacer cuatro objetivos principales, conforme a los principios de imposición generalmente aceptados. 1.- Los impuestos deberían ser progresivos en relación con la magnitud del patrimonio o herencia. Este objetivo encuentra justificación por el argumento de que la capacidad contributiva aumenta con mayor rapidez que la suma del legado o donación, y en parte, en el deseo premeditado de la sociedad de fragmentar las grandes fortunas. 2.- Los tipos impositivos deberían ajustarse sobre la base del parentesco entre el heredero y causante (difunto o donante). El bienestar económico de los herederos directos (viuda e hijos) no aumenta con el legado, el de un pariente lejano o persona extraña si. 3.- El monto del impuesto debería ser el mismo, independientemente de la forma de transmisión de la propiedad (herencia o donación). Caso contrario se afectaría la elección del método de transmitir la propiedad. 4.- La estructura del impuesto debería minimizar los efectos económicos adversos, como por ejemplo, la liquidación forzada del patrimonio (empresas de familia o fundos agrícolas) para poder pagar el impuesto. Efectos económicos Las consideraciones económicas de los impuestos sucesorios comprenden tanto los aspectos relacionados con la eficiencia económica, como sus posibles efectos distributivos. Eficiencia económica Pareciera que existe poca posibilidad de que el impuesto afecte el estimulo de trabajar más, dado que la obligación tributaria se crearía en un futuro remoto. Por ello podría tener menores efectos adversos sobre la oferta de mano de obra que un impuesto sobre la renta de similar rendimiento. Los impuestos sucesorios reducen de manera más drástica el ahorro que cualquier otro tipo de impuesto, ya que es de esperar que el impuesto sea pagado de la suma del patrimonio transferido a los herederos. Al respecto opinaba David Ricardo (3): Si un legado de £ 1.000 debe cubrir un impuesto de £ 100, el legatario considera que su legado es sólo de £ 900 y no estima necesario ahorrar de sus gastos las £ 100 detraídas por el impuesto, con lo cual disminuye el capital del país. Si, por el contrario, hubiera ya recibido las £ 1.000 y se le requiere el pago de £ 100 como impuesto sobre el ingreso, sobre caballos, sobre el vino o sobre los sirvientes, probablemente habría disminuido, o más bien no habría incrementado su gasto por esa suma, dejando así sin merma el capital del país. Los impuestos sucesorios pueden modificar también los hábitos de ahorro durante la vida de las personas, aún cuando a este respecto existe mucha discrepancia entre los planteamientos, dependiendo de los motivos por los cuales se ahorra. Si la razón principal del ahorro de una persona es dejar una determinada suma a sus herederos, se ahorraría más en lugar de menos, porque ella sabría que debería compensar la detracción al momento de pagar el impuesto sucesorio. Pero el impuesto puede ejercer además un efecto en sentido contrario, desestimulando a la persona de ahorrar más, ya que la acumulación de un patrimonio no valdría la pena. El efecto neto no puede ser predecible.

274


Los impuestos sucesorios incrementan la demanda por inversiones que ofrecen mayor liquidez y provocan también, desplazamientos en dirección de inversiones más conservadoras y menos riesgosas: 1.- La obligación futura que el impuesto crearía estimularía a las personas pudientes a convertir sus carteras de valores en instrumentos de más fácil realización. 2.- La movilización hacia inversiones más conservadoras y menos riesgosas podría acentuarse cuando existen hijos menores de edad de por medio. Efectos distributivos Poco se conoce de la incidencia de los impuestos sucesorios. Hemos visto que la riqueza está peor distribuida que la renta, por lo que cabria suponer que en las categorías superiores de ingresos habría gran concentración de riqueza heredada; de allí que sea probable que la incidencia sea progresiva, pero arbitraria entre las personas de elevados ingresos, en parte, porque algunas personas aprovechan mejor que otras las posibles vías de evasión.

EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES EN VENEZUELA La vigente de Ley de Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y Demás Ramos Conexos (GACETA OFICIAL N° 5391 del 22-10-1999), regula los impuestos sobre transmisiones gratuitas por causa de muerte (herencias y legados) o actos entre vivos (donaciones). La base imponible del impuesto sobre sucesiones se forma por el patrimonio neto dejado por el causante, el cual se determinará restando de la universalidad de los bienes que forman el activo, la totalidad de las cargas que constituyen el pasivo. No forman parte de la herencia a los fines de la determinación del impuesto los siguientes bienes: la vivienda que haya servido de asiento permanente del causante y se transmita con estos fines a los ascendientes, descendientes, cónyuges, etc.; las cantidades percibidas por concepto de prestaciones o indemnizaciones sociales y los libros, efectos personales y el mobiliario de la casa del causante. El sujeto del impuesto lo constituye los herederos, legatarios y donatarios, pero con estos últimos aparece el donante como corresponsable del pago del impuesto. La ley prevé una exención minina para las cuotas liquidas percibidas por los ascendientes, descendientes, cónyuge e hijos por adopción, hasta por la cantidad de 75 unidades tributarias. Las donaciones gozan de una exención de base de 25 unidades tributarias Adicionalmente, se contempla la posibilidad de conceder exoneraciones decretadas por el ejecutivo nacional por razones de carácter económico y social. Destaca entre ellas, el beneficio de no pagar impuesto sucesorio a aquellos herederos o legatarios cuyo único activo esté constituido por fundos agrícolas en explotación, considerados éstos dentro de la categoría de pequeña y mediana propiedad. La ley venezolana acoge el sistema de la cuota líquida o hijuela para aplicar sobre ella una tarifa progresiva graduada entre 1 y 55%, de doble entrada: monto y parentesco. Los herederos, legatarios y donatarios se clasifican en cuatro grupos; el monto, se estructura en ocho tramos que van desde 15 UT hasta 4.000 UT en adelante. La obligación impositiva de los herederos o legatarios podrá ser reducida en los siguientes porcentajes: La cónyuge sobreviviente tiene por ejemplo una rebaja del impuesto sucesorio a pagar del 40%; los incapacitados parcial y permanentemente para trabajar y ganarse la vida, 25 %; los menores de 21 años, 40 %; los mayores de 60 años, 30%; etc. El rendimiento del impuesto sobre sucesiones y donaciones en Venezuela cada vez tiene menor peso sobre el total de recaudación de la administración tributaria, lo que evidencia evasiones o fallas en su administración; aunque en términos nominales, su recaudación ha aumentado en el último decenio, al pasar de Bs. 13,015 millardos en 275


1998, a un estimado en la Ley de Presupuesto de 2010 de Bs. 141,539 millardos en el 2010 (5). Esto ha hecho pensar en su posible eliminación, como en el caso de México, o en la conveniencia de integrarlo al impuesto sobre la renta. Esta última posibilidad ha sido sugerida por la Comisión de Estudio y Reforma Fiscal (6). De igual manera se ha recomendado estudiar un tratamiento especial en materia de impuestos sucesorios a determinadas personas que traigan capitales al país, a fin de atraer recursos para mejorar la balanza de pagos. Algunos países latinoamericanos, han obtenido resultados interesantes al haber atraído patrimonio de personas de edad avanzada, procedentes de países industrializados en los cuales las tarifas del impuesto sucesoral son muy elevadas.

276


NOTAS AL CAPÍTULO XIX (1) DUE, John et al., Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7 ed. Ill. 1981. pp. 475-77 (2) VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972. pp.280-82 (3) RICARDO, David Principios de Economía y Tributación. Ed. FCE. 1 ed. México 1959. p. 116 (4) FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. pp. 197-202 (5) SENIAT. Informe de Recaudación. Enero 2007 (6) Comisión de Estudio y Reforma Fiscal, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe Final. Caracas 1983. pp. 95-97

277

BIBLIOGRAFÍA BANCO CENTRAL DE VENEZUELA, Anuario de Cuentas Nacionales 1984 (Metodología de las Finanzas Públicas). Caracas. BARRERE, Alain, Institutions Financiéres. Ed. Dalloz, 2 ed. Paris 1972. BOADWAY, Robert. Public Sector Economics. 2 ed. Little Brown and Co. USA 1984 CIBOTTI, Ricardo y SIERRA, Enrique, El Sector Público en la Planificación del Desarrollo. Ed. Siglo XXI, 9 ed. México 1981. CALL, Stevens et al. Microeconomía Ed. Grupo Editorial de Iberoamérica COMISION DE ESTUDIO Y REFORMA FISCAL, La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano: Informe Final. Caracas 1983. ____La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano, N° 2, Caracas 1986, El Sistema Tributario en Venezuela por varios autores. ____ La Reforma del Sistema Fiscal Venezolano. N° 4, Caracas 1987, El Ingreso Público en Venezuela, por varios autores. ___ Clasificaciones del Gasto Público, Vol. 6, N° 7, Caracas, Junio 1982. COSCIANI, Cesare, Principios de Ciencia de la Hacienda. Ed. Derecho Financiero, Madrid 1966. DUE, John, Análisis Económico de los Impuestos. Ed. El Ateneo, 3 ed. Buenos Aires 1970. DUE, John and FRIEDLAENDER Ann, Government Finance: Economics of the Public Sector. Ed. Irwin, 7ed. Ill. 1981. DUVERGER, Maurice, Finances Publiques. Ed. PUF, 8 ed. Paris 1975. Enciclopedia Práctica de Economía, Tomo III, Ed. Orbis, Barcelona 1983, Presupuesto y Déficit público por Braulio Medel Cámara. ___ Economía de la Oferta por Trigo Portela. ___ Los Ingresos Públicos (II), por Galdon, Eugenio y otros. En Torno a la Privatización. Boletín Consolidado. N° 64, 2 trimestre 1988. FARIÑAS, Guillermo, Temas de Finanzas Públicas, Derecho Tributario e Impuesto sobre la Renta. Ed. Edime, 2 ed. Madrid 1980. FISCHER, Stanley et al. Economía. 2 ed. McGraw Hill FERRAN, Bernardo, Los Precios del Petróleo. Revista BCV, Col. Est. Eco. N° 7, enero 1982. FERGUSON, C. E. and GOULD J.P. Microeconomics Theory. Ed. Irwin, 5 ed. USA 1980. GRIFFIN, James and STEELE, Henry, Energy Economics and Policy. Ed. Ac. Press Inc. New York 1980. GROVES, Harold, Finanzas Públicas. Ed. Trillas, 1 ed. México 1965. GOUGH, Ian, Economía Política del Estado del Bienestar. Ed. H. Blume, Madrid 1982. KORNBLITH, Miriam y MAINGON, Thais, Estado y Gasto Público en Venezuela (1936-1980). Ed. UCV. Caracas 1985. LERETAILLE, Louis, Les Choix Budgétaires. Ed. PUF, 1 ed. Paris 1972. MANKIV, Gregory, Principios de Economía. Ed. McGraw Hill 1 ed. España 1998 Microeconomía, Ed. Universidad de Costa Rica, San José. Ministerio de Planificación y Desarrollo. Sistema Integrado de Indicadores Sociales para Venezuela. www.sisiv.mpd.gov.ve MUSGRAVE, Richard, Teoría de la Hacienda Pública. Ed. Aguilar, 1 ed. Madrid 1969. ____ El Futuro de la Política Fiscal. Ins. Est. Eco. Madrid 1980. MUSGRAVE, Richard and MUSGRAVE, Peggy, Public Finance in Theory and Practice. Ed. Mc Graw Hill, 5 ed. New York 1989. OFICINA CENTRAL DE PRESUPUESTO, Aspectos Conceptuales y Metodológicos del Presupuesto Público Venezolano. Ed. AVPP, 1 ed. Caracas 1987. 278

BIBLIOGRAFÍA ____ El Sistema Presupuestario de los Estados y Municipios y el papel.... AVPP N° 3, AbrilJunio 1979. OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO. Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2005. www.onapre.gov.ve _____Metodología para la determinación del gasto corriente, capital y aplicaciones financieras del presupuesto de gastos 2004. Caracas febrero 2004 ____Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos. Enero 2006 PULIDO, Iván, Finanzas Públicas en Venezuela en el Siglo XX. Resumen, N° 311 y 312, Oct. 1979. RICARDO, David, Principios de Economía y Tributación. Ed. FCE, 1 ed. México 1959. RODRIGUEZ, A. José, Elementos de Economía Presupuestaria. Ministerio de Hacienda, Caracas 1972. ___ Finanzas Públicas y Hacienda Venezolana. Universidad de Carabobo (apuntes mimeografiados), Valencia 1974. ROSEN, Harvey. Public Finance, Ed. Irwin/McGraw Hill USA 1995 SAMUELSON, Paul y NORDHAUS, Economía, Ed. MacGraw Hill, 12 ed. México 1986. SILVA, Carlos, El Dominio Empresarial del Estado Venezolano. Investigación y Gerencia. Vol. II, N° 2, Abril-Junio 85. SOULES, Pedro, A Vuelo de Pájaro: Un Perfil Histórico de la Economía Venezolana. ICE. Caracas. R.P. SUCRE, Gustavo (S.J), Apuntes de Finanzas Públicas. (mimeografiado). UCAB. Caracas. VICTOR, Peter, Economía de la Polución. Ed. Mac Millan*Vicens-Vives N° 7, Barcelona 1974. VILLEGAS, Héctor, Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ed. Depalma, Buenos Aires 1972. WEBER, Luc, L'Analyse Economique des Depenses Publiques. Ed. PUF, Paris 1978.

279

Introducción a la Economía del Sector Público ejemplar actualizado a septiembre 2011

Recommend Documents