1
DESENTRALISASI FISKAL DALAM SEBUAH NEGARA KESATUAN ( Unitary Staate) Oleh: 1 Rusdianto S., S.H., M.H.
A. Pendahuluan 1. Latar Belakang
Konsekuensi dari pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia adalah adanya pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Hampir seluruh kewenangan pemerintah pusat diserahkan pada daerah, kecuali bidang; politik luar negeri, pertahanan keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional dan agama. ini
menimbulkan
peningkatan
tanggungjawab
penyelenggaraan
2
Hal
pemerintahan
(penyediaan barang publik dan pembangunan ekonomi) di tingkat daerah yang sangat besar.
3
Permasalahan utama yang akan menjadi pembahasan dalam paper ini adalah berkaitan dengan kewenangan pemerintah pusat dalam bidang moneter dan fiskal nasional yang didesentralisasikan kepada daerah.
4
Sebagai sebuah negara kesatuan,
tentunya urusan fiskal merupakan masalah yang sangat penting dan mendasar dalam urusan penyelenggaraan negara. Masalah kebijakan fiskal sebagaimana ditentukan oleh Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 merupakan urusan atau kewenangan pemerintah pusat. Akan tetapi dalam beberapa hal, sebagai
konsekuansi dari
diterapkannya otonomi daerah, maka sudah sepantasnya daerah juga diberikan kewenangan dalam masalah keuangan untuk menunjang pembangunan di daerah
1
Penulis adalah dosen tetap Bagian Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Fakultas Hukum Universitas Narotama Surabaya 2 Pasal 10 UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Disamping kelima hal tersebut terdapat kewenangan lain yang masih dipegang pemerintah pusat, yakni; (1) kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, (2) dana perimbangan keuangan, (3) sistem administrasi negara, (4) lembaga perekonomian negara, (5) pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, (6) pendayagunaan SDA, (7) teknologi tinggi yang strategis, (8) konservasi dan (9) standarisasi nasional. 3 Pantja Astawa, I Gde, Problematika Hukum Otonomi Daerah di Indonesia (Bandung: Alumni, 2009), hlm. 55 4 Winarsih, Sri, Sistem Otonomi Daerah, Diktat Kuliah Magister Hukum Pemerintahan, Fakultas Hukum Universitas Airlangga, 2010, hlm.31
2
bersangkutan. Akan tetapi, permasalahan yang muncul adalah apakah dengan desentralisasi
fiskal
5
tersebut
tidak
memunculkan
dampak
negatif
bagi
keberlangsungan sebuah “negara kesatuan” seperti Indonesia. Banyak kekhawatiran, bahwa dengan desentralisasi fiskal justru akan membuat suatu daerah merasa seperti sebuah “negara kecil” yang dapat melaksanakan apa saja sekehendaknya, tanpa memiliki keterkaitan dengan pemerintah pusat dan/atau daerah lainnya. Tentunya hal ini akan mengancam konsep negara kesatuan yang telah kita anut. 2. Rumusan Masalah
Dari uraian di atas, rumusan masalah yang akan dibahas dalam paper ini, yaitu apakah dampak desentralisai fiskal terhadap bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia. B. Pembahasan
Konsep susunan negara yang berkaitan dengan bentuk-bentuk negara modern saat ini dapat ditijau dari segi susunannya. Negara, apabila ditinjau dari segi susunan atau bentuk negara, maka akan ditemukan dua jenis bentuk negara, sebagaimana yang dikemukakan oleh Soehino, yaitu bentuk negara kesatuan dan bentuk negara federal:
6
Dalam perkembangannya lebih lanjut juga dibeberapa negara kesatuan telah dilaksanakan azas desentralisasi ( penyerahan urusan dari pemerintah pusat ke daerah otonom) untuk menjadi urusan rumah daerah otonom itu. Pelaksanaan asas desentralisasi inilah yang melahirkan daerah-daerah otonom. Daerah otonom dapat mengatur rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
7
Dalam negara kesatuan, tanggungawab pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan pada dasarnya tetap berada di tangan pemerintah pusat. Adapun hubungan antara asas desentralisasi dengan sistem otonomi daerah sebagaimana dikemukakan oleh Benyamin Hossein yang kemudian diikuti oleh pendapat Philip Mowhod dan kemudian disimpulkan oleh Jayadi N.K dalam Siswanto Sunarno adalah sebagai berikut:
5
http://www.fiskal.depkeu.go.id/2010 Diakses tanggal 26 November 2010 Soehino, Ilmu Negara, Ed.3, Cet.3 (Yogyakarta: Liberty, 2000), hlm. 224 7 Ibid, hlm.225-226 6
3
“Secara teoritis desentralisasi seperti yang dikemukakan oleh Benyamin Hossein adalah pembentukan daerah otonom dan/atau penyerahan wewenang tertentu kepadanya oleh pemerintah pusat. Philip Mawhod menyatakan desentraliasi adalah pembagian dari sebagiankekuasaan pemerintah oleh elompok yang berkuasa di pusat terhadap kelompok-kelompok lain yang masing-masing memiliki otoritas di dalam wilayah tertentu di suatu negara. Dari defenisi kedua pakar diatas, menurut Jayadi N.K. bahwa mengandung empat pengertian: pertama, desentralisasi merupakan pembentukan daerah otonom; kedua, daerah otonom yang dibentuk diserahi wewenang tertentu oleh pemerintah pusat; ketiga, desentralisasi uga merupakan pemencaran kekuasaan oleh pemerintah pusat; keempat, kekuasaan yang dipencarkan diberikan kepada kelompok-kelompok masyarakat dalam wilayah 8 tertentu.” Dari teori di atas dapat diketahui bahwa kekuasaan pemerintahan sesungguhnya tetap berada di tangan pemerintah pusat. Dengan demikian maka pemerintah pusatlah yang berwenang untuk membeikan atau membagi kewenangan kepada tingkatan pemerintahan yang lebih rendah yaitu pemerintah daerah,baik itu tingkat pemerintah daerah provinsi ataupun tingkat pemerintahan daerah kabupaten/kota. Dengan konsep seperti yang disebutkan diatas, maka pembagian urusan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah termasuk didalamnya terkait masalh desentralisasi fiskal adalah kewenangan bulat pemerintah pusat yang kemudian dibagi kepada pemeintah daerah melalui peraturan perundang-undangan. Di dalam negara yang berbentuk kesatuan seperti halnya Indonesia, pada hakekatnya kekuasaan pemerintahan hanya ada ditangan pemerintah pusat yang dalam hal ini adalah Presiden. Sebagaimana yang ditentukan pada Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar Tahun 1945 yaitu bahwa Presiden memegang kekuasaan pemerintahan negara. Akan tetapi berdasarkan ketentuan Pasal 18 UndangUndang Dasar Tahun 1945 menentukan bahwa negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi kedalam tingkatan pemerintahan atau satuan pemerintahan daerah provinsi dan daerah provinsi dibagi atas kabupaten dan kota yang mana pada tiap daerah tersebut baik pada tingkat provinsi maupun kabupaten/kota memiliki pemerintahan daerah yang mengatur dan mengurus sendiri urusan rumah tangga daerahnya masing-masing. Desentralisasi
fiskal
dapat
didefinisikan
sebagai
devolusi
(penyerahan)
tanggungjawab fiskal dari pemerintah pusat kepada tingkatan pemerintahan yang ada
8
Sunarno, Siswanto, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, Cet.3 (Jakarta: Sinar Grafika, 2009), hlm. 13
4
9
dibawahnya. Desentralisasi fiskal juga dapat diartikan sebagai penyerahan urusan fiskal ke bawah, dimana jenjang pemerintahan yang lebih tinggi menyerahkan sebagian kewenangannya mengenai anggaran dan keputusan-keputusan finansial kepada jenjang yang lebih rendah.
10
Beberapa masalah atau hal-hal yang terkait dengan desentralisasi fiskal diantaranya: 1. Pembagian peran dan tanggungjawab antar pemerintah Pembagian peran dan tanggungjawab antar pemerintah pusat dan pemerintah daerah merupakan landasan pokok bagi penerapan desentralisasi fiskal. Dengan adanya pengaturan yang tegas mengenai kewenangan, peran dan tanggungjawab masingmasing tingkatan pemerintahan yaitu tingkat pemerintah pusat, tingkat pemerintah daerah provinsi dan tingkat pemerintah daerah kabupaten/kota maka akan terciptanya suatu keteraturan dan keharmonisan hubungan antar tingkat pemerintahan tersebut dalam menjalankan kewenangannya masing-masing. Selain dari itu, kewangan pemerintah pusat dalam bidang fiskal harus tetap memiliki porsi yang besar sehingga konsep pengawasan dan konsep bentuk negara kesatuan tetap terjaga. 2. Tingkat pemerintahan yang mana yang harus mendesain dan menjalankan seluruh aturan, serta Dalam perjalanan otonomi daerah di Indonesia dewasa ini, pemerintah daerah memiliki kewenangan untuk membuat perutaran daerah untuk melaksanakan tugas otonomi dan untuk menjalankan perintah peraturan perundangan yang lebih tinggi sebagaimana yang dimaksud pada Pasal 18 ayat (5) Undang-Undang Dasar Tahun 1945. Dengan kewenangan yang dimilikinya tersebut maka pemerintah daerah dapat mendesain dan menjalankan peraturan daerah yang dibuat untuk melaksanakan tugas otonomi dan untuk melaksanakan perintah peraturan perundang-undanagan yang lebih tinggi. Dalam hal pajak daerah di Indonesia telah diatur oleh Undang-Undang tersendiri yaitu Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 dan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1997.
9
Rahayu, Ani Sri, Pengantar Kebijakan Fiskal, (Jakarta: Bumi Aksara, 2010), hlm. 116 Yustika, Ahmad Erani, ed. Desentralisasi Ekonomi di Indonesia Kajian Teoritis dan Realitas Empiris (Malang: Bayumedia, 2008), hlm. 25 10
5
Pemerintah pusat tetap memegang kendali atas segala bentuk peraturan perundang-undangan, sehingga apabila ada peraturan daerah yang dinilai bertentangan dengan Peraturan Perundangan yang lebih tinggi, maka pemerintah pusat dapat membatalkan peraturan daerh tersebut. Oleh karena itu, Undang-Undang tentang pajak daerah dan retribusi daerah haruslah menyebutkan secara rinci dan jelas mengenai bidang apa saja yang boleh datur dalam peraturan daerah sehingga perbedaan yang terlalu mencolok antara daerah yang satu dengan daerah lainnya dapat dihindari. Dengan demikian maka segala tingkat pemerintahan memiliki kewenangan untuk mendesain dan menjalankan jenis aturan teretentu yang berkaitan dengan kebijakan fiskal. Misalnya pemerintah pusat berwenang mendesain dan menjalankan serta mengawasi suatu Undang-Undang tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Sebagai contoh, misalnya sebuah daerah menetapkan peraturan daerah tentang pajak daerah dan retribusi daerah yang dianggap bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka pemerintah pusat dapat membatalkan keberlakuan dari sebaain atau seluruh peraturan daerah yang dinilai bertentangan dengan perturan perundangundangan yang lebih tinggi, hal ini termasuk dalam kewenangan pemerintah pusat dalam bidang pengawasan peraturan daerah seacara Preventif. 3. Jenis penerimaan apa saja yg dapat dipungut oleh jenjang pemerintahan tertentu dan pengeluaran apa yang harus dilakukan oleh jenjang pemerintahan tertentu.
11
Dengan berlakunya Undan-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tersebut, maka telah ditentukan mengenai apa saja yang dapat dijadikan objek pajak daerah atau apa saja jenis-jenis pajak daerah telah ditentukan dalm rumusan Pasal 2 Undang-Undang nomor 28 Tahun 2009 yaitu sebagai berikut: ( 1 ) Jenis Pajak provinsi terdiri atas: a. Pajak Kendaraan Bermotor; b. Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor; c. Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor; d. Pajak Air Permukaan; dan e. Pajak Rokok. 11
Ibid., hlm.116-117, bandingkan dengan Sarwirini, Desentralisasi Fiskal dan Permasalahannya, Diktat Kuliah Magister Hukum Universtitas Airlangga Tahun 2010, hlm.2
6
( 2 ) Jenis Pajak kabupaten/kota terdiri atas: a. Pajak Hotel; b. Pajak Restoran; c. Pajak Hiburan; d. Pajak Reklame; e. Pajak Penerangan Jalan; f. Pajak Mineral Bukan Logam dan Batuan; g. Pajak Parkir; h. Pajak Air Tanah; i. Pajak Sarang Burung Walet; j. Pajak Bumi dan Bangunan Perdesaan dan Perkotaan; dan k. Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan. Sebagaimana telah dijelaskan di atas bahwa dalam suatu negara yang berbentuk kesatuan seperti halnya Indonesia, pada hakekatnya kekuasaan pemerintahan hanya ada ditangan pemerintah pusat yang dalam hal ini adalah Presiden. Sebagaimana yang ditentukan pada Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar Tahun 1945 yaitu bahwa Presiden memegang kekuasaan pemerintahan negara. Akan tetapi berdasarkan ketentuan Pasal 18 Undang-Undang Dasar Tahun 1945 menentukan bahwa negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi kedalam tingkatan pemerintahan atau satuan pemerintahan daerah provinsi dan daerah provinsi dibagi atas kabupaten dan kota yang mana pada tiap daerah tersebut baik pada tingkat provinsi maupun kabupaten/kota memiliki pemerintahan daerah yang mengatur dan mengurus sendiri urusan rumah tangga daerahnya masing-masing. Kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang kepada pemerintah daerah juga harus disertakan dengan sumber-sumber pembiayaan yang akan digunakan untuk membiayai
urusan
pemerintahan
tersebut.
Konsekuensi
dari
adanya
pembagian
kewenangan itu adalah diserahkannya beberapa sumber pendapatan kepada daerah untuk membiayai urusan pemerintahannya tadi.
7
Secara teoritik, ada 4 jenis pendekatan hubungan keuangan antara pusat dan daerah sebagai akibat dari dilaksanakannya sistem otonomi daerah, yaitu sebagai berikut:
12
1. Pendekatan kapitalisasi (permodalan), dalam jenis pendekatan ini dapat dilakukan beberapa cara untuk memberikan sumber pembiayaan bagi pemerintah daerah untuk menjalankan pemerintahannya yaitu sebagai berikut: a. Daerah memperoleh modal permulaan yang diharapkan untuk diinvestasikan b. Modal merupakan pemberian pemerintah pusat dalam bentuk bantuan (grant) c. Modal dapat juga berbentuk barang. 2. Pendekatan pendapatan: a. Daerah diberikan sumber pendapatan b. Daerah diberikan hak untuk mengelola sejumlah urusan untuk menjadi sumber pendapatan 3. Pendekatan Pengeluaran, yaitu dapat dilaksanakan dengan cara pemerintah pusat memberikan sejumlah dana pinjaman, bantuan (sumbangan) atau bagi hasil pungutan kepada daerah untuk membiayai pengeluaran tertentu. 4. Pendekatan Komprehensif, yaitu merupakan gabungan dari 3 jenis pendekatan sebelumnya. Konsekuensi dari adanya pembagian kewenangan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, yaitu dengan adanya kebijakan desentralisasi urusan pemerintahan maka harus juga diikuti dengan dengan memberikan sumber-sumber pembiayaan kepada pemerintah daerah untuk penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah. Sumber-sumber keuangan yang diberikan kepada daerah tersebut juga disertai dengan memberikan kewenangan kepada daerah otonom untuk mengelola sumbe-sumber pendapatan tersebut. Dengan adanya kewenangan untuk mengelola sumber pendapatan sebagai sumber pembiayaan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan di daerah, maka tujuan dari dilaksanakannya suatu sistem otonomi daerah dapat tercapai. Dari pemaparan di atas maka, secara teoritik desentralisasi fiskal sangat diperlukan untuk keperluan pembangunan suatu daerah sebagai akibat dari diserahkannya berbagai jenis urusan pemerintahan kepada pemerintah daerah. Dengan kata lain, urusan 12
Sujatmoko, Emanuel, Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah, Diktat Kuliah Magister Hukum Pemerintahan Fakultas Hukum Universitas Airlangga, Surabaya, 2010.
8
pemerintahan yang akan diarasakan secara langsung oleh rakyat adalah berada ditingkat pemerintah daerah sehingga pembiayaan untuk penyelenggaraan urusan tersebut memang sewajarnya dikelola oleh pemerintah daerah itu sendiri. Berdasarkan pendekatan pendapatan diatas maka dalam konteks ke-Indonesiaan telah dilakukan berbagai jenis kebijakan yaitu dengan memberikan sumber-sumber pendapatan kepada pemerintah daerah sebagaimana yang diatur pada Pasal 157 UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 serta juga terdapat pada Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Hal yang bersifat teknis juga dapat dilihat dari ketentuan Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah dan Peraturan Pemerintah Nomor 66 tahun 2001 tentang Retribusi Daerah dan telah diganti dengan diberlakukannya Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Konsep negara kesatuan menempatkan pemerintah pusat sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan tertinggi dalam negara. Kewenangan pemerintah pusat yang walaupun menurut Pasal 10 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 hanya pada 6 bidang tertentu saja, akan tetapi juga mencakup seluruh kewenangan lain yang dilaksanakan untuk penyelenggaraan negara. Walaupun pemerintah pusat menyerahkan sebagian kewenangan yang dimilikinya untuk menjadi urusan dari pemerintah daerah, bukan berarti
pemerintah
pusat
tidak
dapat
mencampuri
atau
mengawasi
jalannya
penyelenggaraan otonomi daerah tersebut, sebagaimana yang dikemukakan oleh Soehino berikut ini:
13
“Negara kesatuan itu adalah negara yang tidak tersusun dari beberapa negara, melainkan hanya terdiri atas satu negara, sehingga tidak ada negara di dalam negara. Dengan demikian dalam Negara Kesatuan hanya ada satu pemerintah, yaitu pemerintah pusat yang mempunyai kekuasaan serta wewenang tertinggi dalam bidang pemerintahan negara, menetapkan kebijaksanaan pemerintahan dan 14 melaksanakan pemerintahan negara baik di pusat maupun di daerah- daerah.” Dengan demikian, secara teoritik maupun yuridis desentralisasi fiskal dapat dilakukan oleh pemerintah pusat sebagai konsekuansi dari diberlakukannya sistem otonomi daerah di Indonesia. Hal ini tidak lain ditujukan untuk kesejahteraan masyarakat
13 14
Soehino, Op.Cit., hlm. 224 Ibid, hlm.224
9
di daerah itu sendiri. Kekhawatiran mengenai dampak bagi bentuk negara kesatuan yang akan luntur adalah sesuatu yang tidak rasional dikarenakan kekuasaan pemerintahan yang sesungguhnya tetap berada ditangan pemerintah pusat. Selama pengaturan yang jelas dalam peraturan perundang-undangan mengenai apa-apa saja yang menjadi kewenangan pemerintah daerah dalam urusan keuangan dan pemerintah pusat tetap memegang kendali kunci dalam urusan keuangan tersebut, maka konsep negara kesatuan yang telah kita anut selama ini akan tetap utuh. C. Penutup 1. Simpulan
Pelaksanaan desentralisasi fiskal tidaklah akan membawa dampak negatif terhadap konsep negara kesatuan yang dianut di Indonesia dikarenakan kekuasaan pemerintahan tertinggi tetap ada pada tangan pemerintah pusat dan pemerintah pusat berwenang untuk mengatur semua daerah yang ada. Akan tetapi sebaliknya jika pelaksanaan desentralisasi fiskal dapat diselenggarakan dan dikelola dengan baik oleh suatu daerah otonom, maka akan membawa dampak yang baik dari daerah itu yaitu akan terwujudnya kesejahteraan masyarakat dan terselenggaranya semua urusan pemerintahan daerah dengan baik. 2. Saran
Untuk pemerataan pembangunan di daerah, sebaiknya pemerintah pusat tetap memegang kendali atas sumber-sumber pendapatan yang penting dan strategis, agar dapat diberikan ke daerah lain yang sumber pendapatannya masih minim. Hal ini juga untuk menjaga bentuk negara kesatuan yang telah kita anut. D. Daftar Pustaka
Pantja Astawa, I Gde. 2009. Problematika Hukum Otonomi Daerah di Indonesia Bandung: Alumni Rahayu, Ani Sri. 2010. Pengantar Kebijakan Fiskal. Jakarta: Bumi Aksara Soehino.2000. Ilmu Negara. Ed.3, Cet.3 Yogyakarta: Liberty Sarwirini. 2010. Desentralisasi Fiskal dan Permasalahannya, Diktat Kuliah Magister Hukum Universtitas Airlangga. Surabaya
10
Sujatmoko, Emanuel. 2010. Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah. Diktat Kuliah Kebijakan Fiskal Magister Hukum Pemerintahan Fakultas Hukum Universitas Airlangga. Surabaya Soemitro, Rochmat & Dewi Kania Sugiharti. 2004. Asas dan Dasar Perpajakan 1. Edisi Revisi. Bandung: Refika Aditama. Sunarno, Siswanto. 2009. Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia. Cet.3 Jakarta: Sinar Grafika Sutedi, Adrian. 2008. Pajak dan Retribusi Daerah. Jakarta: Ghalia Indonesia Winarsih, Sri. 2010. Sistem Otonomi Daerah. Diktat Kuliah Magister Hukum Pemerintahan, Fakultas Hukum Universitas Airlangga. Surabaya Yustika, Ahmad Erani, ed. 2008. Desentralisasi Ekonomi di Indonesia Kajian Teoritis dan Realitas Empiris. Malang: Bayumedia Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah http://www.fiskal.depkeu.go.id/2010
