CEPAS CENTRO DE ESTUDIOS DE POL ÍTICA, ADMINISTRACIÓ ADMINISTRACI Ó N Y SOCIEDAD
Asociaci ón d e Asociació Administradores Gubernamentales
Cuaderno CEPA S No 1
d el Peronismo. El aparato del Estado entre 1943 y 1946. Proleg ó menos del A.G. Lic. Daniel Camp ione(*) ione(*)
Resumen En este trabajo se resume , en parte, una investigació n m ás extensa acerca de las transformaciones producidas ejecutiva, entre 1943 y 1946. El punto de an álisis en el estado nacional argentino, b ásicamente en su rama ejecutiva, tomado centralme nte es el de rastrear las continuidades y rupturas existentes entre las transformaciones prod pr oduc ucida idass en los orga or gani nism sm os esta es tata tale less por po r el e l r égimen emanado del golpe de estado de junio de 1943, y el aparato estatal tal como existí a anteriormente. A ese respecto, se parte de la tesis de que el gobierno militar, lejos de marcar un corte absoluto y completo con el estado del per í odo conocido como restauración conservadora (1930conservadora (1930-1943), 1943), produce m ás bien una reorientación, acentuada sobre la marcha, de pol í ticas ya vigentes, o al menos en ciernes, en la etapa anterior. Una de las lecturas que puede hacerse, es que el gobierno de Junio, y su lí der emergente, el coronel Per ón, retoman un proceso de m odernización ya iniciado, y lo ampl í an a la producci ón de una apertura democratizadora del r égimen polí tico, y a una ampliaci ón de las bases de apoyo social a partir de una pol í tica de alianzas con dirigentes sindicales y sectores obreros, pol í tica que aumenta en gravitación por imperativos de la coyuntura, fundamentalmente, el modo en que s e da el debate en esos a ños, tendiente a la polarizació n y al sobredimensionamiento de factores internacionales. En esa situación, las pol í ticas de promoción industrial; de ampliaci ón de los controles estatales en la econom í a, de impulso desde el sec tor pú blico al intensificación del crecimiento y diversificaci ón de la econom í a, son explicables m ás en t érminos de intensificaci instrumental intervencionista a partir de la fijaci ón de metas m ás audaces, que como la inauguración de pol po lí ticas completamente nueva s, o un giro completo en las que se hallaban en curso. A todo lo anterior se a ñade, el hecho de q ue las nuevas me tas que se fija el estado, básicamente en torno a autoasignarse un rol m ás decidido en la organizaci ón del proceso econ ómico, la adm inistraci inistraci ón de los conflictos sociales e incluso la orientación ideológica general de la sociedad, ya estaban presentes en el "clima de ideas" de la é poca po ca,, form fo rman ando do parte pa rte de un deba de bate te sobr so bree lo que qu e pod p odr r í a llamarse el "modelo de pa í s" que, con altibajos, ven í a desarrollándose al menos desde fines de la d écada del 20.
pti ca,, el e l tra t raba bajo jo inten in tenta ta pasa pa sarr rev r evist istaa a las la s prin p rinci cipa pale less tra t rans nsfor forma macio cione ness ope o pera rada dass en e n los l os Bajo esta ó ptica organismos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional en los tres a ños que abarca el corte temporal elegido.
Texto completo
l. INTRODUCCION EL APARATO DEL ESTADO. SUS TRANSFORMACIONES. 1943 - 1946.
e stado dados, dentro del encuadre tem poral indicado en el Los límites de esta investigació n han estado subtí tulo, por las transformaciones del aparato del Estado, entendido é ste en una acepció n restringida, restringida, como el conjunto de organismos depe ndientes del Pode r Ejecutivo Na cional, cional, con social. Quedan Que dan especial é nfasis en aqué llos que se ocupan de la problemá tica econ ó mico- social. comprendidos en é sta, entre otros, los organismos que se ocupan de: a) La regulaci ó n e ctividades intervenci ó n en los diferentes mercados, así como la promoci ó n de determinadas a ctividades productivas; b) La provisió n de infraestructura necesaria para desarrollar las actividades econ ó micas c) La regulació n de las relaciones capital - trabajo así c ó mo la prestació n de servicios relacionados m á s o menos directamente tanto con la reproducció n de la fuerza de trabajo (previsi ó n social, asistencia social, educaci ó n té cnica, etc.) como con la ampliació n del consenso.
Esta elecci ó n del aparato del Estado como objeto de an á lisis, lisis, no se debe a que se confunda confun da el Estado con su materialidad visible, con las cristalizaciones institucionales a que da lugar. P or el contrario, remite a una concepci ó n de los aparatos del Estado como el "cuerpo" en el cu al se "encarnan" las interrelaciones que mantiene con la sociedad correspondiente. (cf. Evers, pg. 168). Ello implica una p ostura ostura teó rica que pretende ver, por detr á s del "fetichismo" reificador, el car á cter de relació n social, de un tipo especial, que da aliento al Estado, en cuá nto lo vincula con la reproducció n del conjunto del sistema sistema social. social. Pero P ero este concepto se completa con la idea de que el aparato del Estado está atravesado por los procesos sociales, y posee autonomí a que le permite retroactuar sobre sobre la sociedad, y no só lo "reflejar" las relaciones que se traban en el seno de aqu é lla. (cf. Therborn, pg. 35 y ss.). El aparato del Estado no es, entonces, un "instrumento" del poder existente en un a sociedad dada, sino un espacio en el que, en form a compleja y econó mico existente mediada, med iada, se dirimen y m odifican las relaciones relaciones sociales sociales del conjunto de esa sociedad, y se "ejecutan" tareas sociales necesarias para la reproducci ó n de la misma. La etapa correspondiente correspondiente al gobierno militar militar de 1943 19 43 - 46, ha sido por cierto bastante estudiada, por investigadores argentinos y extranjeros. extranjeros. El E l interrogante fundam ental que llevó a tomarla por objeto fue, en la generalidad de los casos, el conformado en torno a los or í genes del peronismo, entendidos fundamentalmente a travé s de la relació n con los sindicatos y el movimiento obrero, y a la movilizació n que dio origen al movimiento peronista. Otras veces, se trata al per í odo dentro de una prolongada (194 3 - 1955, 1930 - 46 p. ej.), sin destacarse especialmente sus secuencia temporal m á s prolongada
pti ca,, el e l tra t raba bajo jo inten in tenta ta pasa pa sarr rev r evist istaa a las la s prin p rinci cipa pale less tra t rans nsfor forma macio cione ness ope o pera rada dass en e n los l os Bajo esta ó ptica organismos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional en los tres a ños que abarca el corte temporal elegido.
Texto completo
l. INTRODUCCION EL APARATO DEL ESTADO. SUS TRANSFORMACIONES. 1943 - 1946.
e stado dados, dentro del encuadre tem poral indicado en el Los límites de esta investigació n han estado subtí tulo, por las transformaciones del aparato del Estado, entendido é ste en una acepció n restringida, restringida, como el conjunto de organismos depe ndientes del Pode r Ejecutivo Na cional, cional, con social. Quedan Que dan especial é nfasis en aqué llos que se ocupan de la problemá tica econ ó mico- social. comprendidos en é sta, entre otros, los organismos que se ocupan de: a) La regulaci ó n e ctividades intervenci ó n en los diferentes mercados, así como la promoci ó n de determinadas a ctividades productivas; b) La provisió n de infraestructura necesaria para desarrollar las actividades econ ó micas c) La regulació n de las relaciones capital - trabajo así c ó mo la prestació n de servicios relacionados m á s o menos directamente tanto con la reproducció n de la fuerza de trabajo (previsi ó n social, asistencia social, educaci ó n té cnica, etc.) como con la ampliació n del consenso.
Esta elecci ó n del aparato del Estado como objeto de an á lisis, lisis, no se debe a que se confunda confun da el Estado con su materialidad visible, con las cristalizaciones institucionales a que da lugar. P or el contrario, remite a una concepci ó n de los aparatos del Estado como el "cuerpo" en el cu al se "encarnan" las interrelaciones que mantiene con la sociedad correspondiente. (cf. Evers, pg. 168). Ello implica una p ostura ostura teó rica que pretende ver, por detr á s del "fetichismo" reificador, el car á cter de relació n social, de un tipo especial, que da aliento al Estado, en cuá nto lo vincula con la reproducció n del conjunto del sistema sistema social. social. Pero P ero este concepto se completa con la idea de que el aparato del Estado está atravesado por los procesos sociales, y posee autonomí a que le permite retroactuar sobre sobre la sociedad, y no só lo "reflejar" las relaciones que se traban en el seno de aqu é lla. (cf. Therborn, pg. 35 y ss.). El aparato del Estado no es, entonces, un "instrumento" del poder existente en un a sociedad dada, sino un espacio en el que, en form a compleja y econó mico existente mediada, med iada, se dirimen y m odifican las relaciones relaciones sociales sociales del conjunto de esa sociedad, y se "ejecutan" tareas sociales necesarias para la reproducci ó n de la misma. La etapa correspondiente correspondiente al gobierno militar militar de 1943 19 43 - 46, ha sido por cierto bastante estudiada, por investigadores argentinos y extranjeros. extranjeros. El E l interrogante fundam ental que llevó a tomarla por objeto fue, en la generalidad de los casos, el conformado en torno a los or í genes del peronismo, entendidos fundamentalmente a travé s de la relació n con los sindicatos y el movimiento obrero, y a la movilizació n que dio origen al movimiento peronista. Otras veces, se trata al per í odo dentro de una prolongada (194 3 - 1955, 1930 - 46 p. ej.), sin destacarse especialmente sus secuencia temporal m á s prolongada
rasgos peculiares. En casi todos esos trabajos, cuando la atenci ó n se vuelca hacia el aparato estatal, el mismo interrogante interrogante principal lleva a dirigir las investigaciones investigaciones a la Secretar S ecretar í a de Trabajo y posterior encumbram iento de Per ó n a Previsi ó n, en procura de esclarecer su vinculaci ó n con el posterior posiciones posiciones de liderazbo. Paralelamente, Paralelame nte, la estructura y func iones de otros sectores sectores del aparato del Estado, ha quedado bastante oscurecida. Consecuentemente, los organismos de regulació n e intervenci ó n en el mercado de bienes y capitales, y en otros aspectos de la vida ec on ó mica, han recibido un tratamiento casi siempre siempre subordinado al de las acciones acciones en ese cam po, sin sin mayor m ayor atenció n hacia su organizaci ó n y las orientaciones de su direcció n. De alguna manera, la preocupaci ó n por el desarrollo del movimiento peronista, y el de su liderazgo, ha desviado la preocupaci ó n del Estado, E stado, entendido entendido en su conjunto. conjunto. Y en las escasas ocasiones en que la mirada del investigador se ha dirigido a é ste, sus acciones han ap arato, sus estructuras. llamado la atenci ó n mucho m á s que su aparato, A qu í trataremos trataremos de acercarnos a esta etapa, p oniendo é nfasis precisamente en los rasgos que la convierten en la primera parte de un proceso de profunda transformaci ó n de la estructura y funciones del Estado, que continuó continu ó con distintas modalidades e intensidad a lo largo del per í odo 1946 - 1955.
Los cambios estructurales en el Estado nacional tratar á n de verse como una expresi ó n importante del proceso de transformació n social y polí tica má s global que se vive en esos momentos, sin descuidar la capacidad de iniciativa y acci ó n autó noma generada desde el interior del mismo aparato estatal, y la gravitaci ó n de su papel en la constituci ó n de una nueva modalidad de organizació n social y polí tica.
ll. EL GOB IERNO MILITAR DE 1943. A P U N T E S S O B R E S U C A R A C T E R IZ A C IO N
1. El golpe y su s causas
historia argentina al menos en un sentido: Nunca como El golpe militar de 1943 es ú nico en la historia entonces, la iniciativa propia de un sector del aparato estatal autonomizado del resto, las Fuerzas Armadas, produce un cambio de r é gimen polí tico y abre un proceso de reformas, sin apoyos previos constituidos en ning ú n sector de la sociedad civil. En su situació n inicial, el gobierno gobierno de la Jun io es lo má s parecido a un encumbramiento de tipo "bonapartista" o "cesarista" "revoluci ó n" de Junio que se da en la evolució n de nuestro pa í s. El desarrollo del proceso 1943 - 46 ir í a a modificar modificar profundamente esa caracter í stica. El del 4 de Junio de 1943, a diferencia del golpe anterior, el de 1930, no estuvo precedido por una campañ a orquestada desde los sectores m á s poderosos econó mica y socialmente, socialmente, los grandes diarios, y las principales instancias acad é micas y cult cu lturales urales.. Fue Fu e un acontecimiento bastante bastante sorpresivo, sorpresivo, y de hechura he chura casi exclusivamente m ilitar. ilitar. Su v í ctima no era un gobierno electo por
sufragio universal y con una base popular importante, como el de Y rigoyen en 19 30, sino uno producto del fraude y dispuesto a imponer su sucesi ó n por la misma v í a. Lo que sí lo precedió fue un gradual pero sostenido proceso de desgaste de la f ó rmula polí tica y social a la que habí a dado lugar la restauraci ó n conservadora a partir del golpe de Uriburu. Y junto a ese proceso de deterioro , en los tiempos inmediatamente anteriores a junio de 1943, se agudizaba y actualizaba un debate de m á s larga data, anterior a 1930, que poní a en tela de juicio la vigencia de lo que hoy llamar í amos el "modelo de desarrollo", que llevó al paí s al vigoroso crecimiento econó mico de fines del siglo pasado y principios del actual. Con el tiempo, crec í a la evidencia de que ese m odelo de desarrollo exitoso a fines del siglo XIX y comien zos del XX, se habí a tornado inviable:
"En su etapa "contempor á nea" la polé mica se remonta a los añ os inmediatamente posteriores a la Primera Guerra. Su desarrollo a lo largo de todo el cr í tico per í odo de entreguerras coincidir á simultá neamente con una desaceleració n del vertiginoso crecimiento que la econom í a argentina hab í a tenido desde el ú ltimo cuarto del siglo XIX y, por otro lado, con una diversificaci ó n de las fuentes m á s diná micas de ese crecimiento." (Llach, pg. 515).
En la puesta en cuesti ó n general de las certezas anteriores, se combinan elementos econ ó micos, sociales y polí ticos: La relació n con el mercado mundial, las fuentes del crecimiento econó mico, la alianza polí tica dominante, beneficiaria del fraude electoral, la oposici ó n, cada vez menos eficaz y autó noma, que ejercí a la Unió n C í vica Radical, el tipo y grado de entendimiento del estado con los sectores del poder econ ó mico, locales e internacionales, la organizaci ó n interna del aparato estatal, la posició n dentro del esquema institucional de las Fuerzas A rmadas, las respuestas polí ticas dadas frente a las presiones actuales y potenciales de los sectores populares. Todo era puesto en tela de juicio por los acontecimientos que se desenvolvieron de 1930 en adelante.
Las f ó rmulas que hab í an funcionado adecuadamente durante la presidencia de Justo, se habí an deteriorado, algunas de modo irreversible. Los a ñ os 41 - 42, sobre todo, tras el fracaso del intento "transformista" de O rtiz, marcaron el punto má ximo de p é rdida de legitimidad del gobierno. En la etapa anterior, a partir de 1910, el "orden conservador" habí a encarado con é xito su autorreforma, adelantá ndose a la posibilidad de su deslegitimació n. No pudo hacerlo, en cambio, la restauraci ó n conservadora del 30 - 43, por razones que tuvieron tanto que ver con la relaci ó n de fuerzas al interior de la coalició n que la sustentaba, con la ló gica generada por el propio sistema, que lo alejaba de la posibilidad de "autorreforma"., e incluso con circunstancias de coyuntura que fueron adversas a los intentos "transformistas Tampoco andaban del todo bien las cosas en la relaci ó n entre quié nes ocupaban la direcció n del aparato estatal y los detentadores del poder social y econ ó mico. Ya en los a ñ os 1941 - 1942 se hab í a asistido al choque abierto entre una coalici ó n de entidades empresarias, agrupadas como Comité de Defensa Econ ó mica y el estado. Estos sectores habí an entrado en polé mica directa con el M inistro de Econom í a, a ra í z de los aumentos de impuestos, el crecimiento de regulaciones y e l incremento de la autonom í a de la burocracia, todos fen ó menos vistos como altamente negativos por la dirigencia empresaria. La estrecha articulació n estado- empresarios que se hab í a dado en los primeros a ñ os de la dé cada del treinta, hab í a quedado atr á s para dar paso al roce primero y al conflicto abierto despué s. La elite estatal y los sectores econ ó micamente dominantes, llegaron a romper
ruidosamente, y en el mes de septiembre de 1942, se asistió a una activa campa ñ a de prensa en que los grandes diarios, las entidades empresarias, y las publicaciones especializadas en econom í a, se lanzaron a criticar con acidez aspectos de la pol í tica econ ó mica del gobierno. La
tendencia de los organismos estatales a realizar polí ticas propias, al margen de las demandas e intereses espec í ficos de los titulares del poder econó mico, era lo que é stos tení an escasa predisposició n a tolerar. Pese a las nuevas complicaciones que para las finanzas estatales, y el funcionamiento general de la econom í a, traí a la guerra mundial en curso, los sectores má s poderosos seguí an renuentes a reconocer al sector p ú blico la realizació n de tareas generales para la reproducció n del sistema. En lo que respecta a las Fuerzas A rmadas, la jefatura del general Justo, con la colaboraci ó n directa de M anuel A. Rodr í guez, su Ministro de Guerra, hab í a impuesto un modelo de "despolitizaci ó n" y disciplina interna que mantuvo cierta vigencia a lo largo de la d é cada de los treinta. Durante el gobierno Castillo, el liderazgo de Justo se hab í a ido opacando, sobre todo en los mandos medios, y se transitaba lentamente hacia un estado deliberativo, de lucha entre tendenc ias. Los militares hab í an ido tomando posiciones nuevas en el aparato del estado, a trav é s primero de YPF, luego de las f á bricas militares en sostenido desarrollo, y aparec í an dispuestos a mantener y acrecentar esos nuevos espacios.
Esa creciente influencia castrense, en un cuadro de declinaci ó n del modelo "profesionalista", tení a la contrapartida de razones crecientes para el descontento militar, tanto en el plano profesional, como en el polí tico, que se ampliaban despu é s del estallido de la guerra. Los efectos del bloqueo de armamentos por EE UU , y el desequilibrio estraté gico con Brasil que é sto produc í a, eran fuente de inconformidad profesional. La perspectiva de un fraude particularmente descarado en las siguientes elecciones presidenciales, con los militares como "custodios" de ese orden fraudulento era otra perspectiva que aparecí a como indeseable para los uniformados. Se veí an tambié n acicateados por las impugnaciones de orden é tico al r é gimen, derivadas de los esc á ndalos de corrupció n que hab í an estallado en los añ os anteriores, que se ejerc í an desde las corrientes nacionalistas, las que ten í an gravitaci ó n creciente en el pensamiento militar. Y tambi é n cundí a lentamente en esos medios, el alerta por el agravam iento de las desigualdades sociales, preocupació n en la que se combinaba la consternaci ó n ante posibles alteraciones del orden, con aut é nticas inquietudes sobre la justicia social:
El neutralismo de Castillo, y su relativa soledad pol í tica, los hab í an puesto en el rol de sustento central de ese gobierno. En esas circunstancias, el pasaje a una situaci ó n de predominio completo de los militares aparecí a como bastante natural, y un pronunciamiento golpista era el instrumento m á s apto para ello. Por lo demá s, si nos remitimos a las "cabezas pensa ntes" en los cuadros medios del ejé rcito, y no al grueso de los mismos, ellas mantení an contacto con los centros nacionales del debate econ ó mico, social y polí tico, y adher í an a una perspectiva de ensanchamiento de las bases de desarrollo del pa í s en todos esos campos, unida a la necesaria modernizació n de las relaciones sociales, y a un fortalecimiento de la Nació n, y del Estado que debí a encarnarla. La posibilidad de abordar seriamente esas cuestiones, en caso de lograr predominar sobre un eventual gobierno castrense, era un atractivo adicional para estos hombres, a la hora de apoyar un
alzamiento.
En ese sentido encontramos plausible la opini ó n de W aldman, que considera que el levantamiento
"...no se debió tanto al deseo o al temor de que el gobierno tomara partido en el conflicto mundial, como a la convicci ó n de que, ante la precaria situació n polí tica interna y externa de la N ació n, se requer í a una conducci ó n polí tica m á s eficiente..." (Waldman, pg 131). Un temprano documento del GOU, anterior en pocos meses al golpe, pasaba revista a las preocupaciones de ese grupo sobre la situaci ó n nacional,.y adelantaba bases de soluci ó n:
"La solució n está precisamente en la supresi ó n del intermediario polí tico, social, econ ó mico. Para lo cual es necesario que el E stado se convierta en ó rgano regulador de la riqueza, director de la pol í tica y armonizador social. Ello implica la desaparici ó n del pol í tico profesional, la anulaci ó n del negociante acaparador y la extirpació n del agitador social." (Idem ant. pg 202). Como se ve, una clara definició n de enemigos a suprimir, y el Estado como protagonista de esa eliminaci ó n. Y junto a esa otra toma de partido, algo má s gen é rica, en cu á nto a la construcció n del equilibrio social deseable. 2. La " agenda" del cuarenta y tres. De todos modos, las cr í ticas de variada procedencia al orden de cosas existente, hab í an configurado una suerte de"agenda p ú blica", en el sentido de que habí a un conjunto de cuestiones socialmente problematizadas, cuya solució n se esperaba proviniera del Estado. Para 19 43, esa "agenda" inclu í a ya varios puntos conflictivos, susceptibles de definició n en uno u otro sentido, que ir í an manifestá ndose a su vez en las preocupaciones y acciones del gobierno militar, convirtié ndose, de modo gradual, en la "agenda" de ese gobierno :
1) La necesidad de un reordenamiento econ ó mico- social, que inclu í a la preocupaci ó n por una diversificaci ó n mayor de la econom í a, tanto en el terreno agr í cola como industrial, pero era m á s amplia: El desequilibrio demogr á fico, la atenció n a los problemas generados por la industrializaci ó n, como la vivienda, el mantenimiento del empleo urb ano, que incluí a la industrializació n, pero no se reduc í a a ella. 2) El hallazgo de una nueva integració n en el mercado internacional, que tomara nota del cambio de liderazgos mundiales. En é sto se insertaba la cr í tica, de tono má s o menos nacionalista, a la posició n dependiente de la afluencia de capitales y bienes extranjeros. Una conciencia de la situación pe rifé rica y atrasada.
3) La asunció n de un rumbo estraté gico para la posguerra. La recuperaci ó n de las econom í as europeas, la nueva reconversi ó n de sus aparatos productivos para usos civiles, y su reingreso a la competencia en el mercado internacional de bienes, iban a producir inevitables desajustes. La experiencia de la primera posguerra, perjudicial sobre todo para la industria, era vista como un ejemplo ominosos de los males que pod í an so brevenir. 4) E l problema obrero: Las negativas a tratar la "cuestió n social", el tratamiento de los sindicatos como fenó meno for á neo, hab í an sido abandonados hace tiempo. El mismo estado conservador habí a generado f ó rmulas para el tratamiento del problema obrero y la institucionalizaci ó n de las relaciones
capital- trabajo, pero éstas no se habí an impuesto todav í a como legí timas y permanentes. Un sindicalismo con vocaci ó n reformista, y tendencia a b uscar soluciones en el estado, no hab í a encontrado aun respuestas amplias y decididas de parte de é ste. (cf. Gaudio y Pilone, 1983).
5) La resoluci ó n del problema de la legitimidad, planteado por la carencia de bases populares só lidas de la "restauració n conservadora", con tendencia a un estrechamiento m ayor. El "fraude patrió tico" era un mecanismo complejo y conflictivo, que hab í a dado lugar a aceitadas maquinarias pol í ticas, que tomaban recursos amplios del aparato del estado. Se registraba un n ivel de fricció n creciente entre las dirigencias polí ticas, aferradas al juego electoral fraudulento como forma de reproducir su poder e influencia, y sectores de elite con creciente conciencia de los costos y la vulnerabilidad de ese sistema. La situació n empeoraba cuando al ejercicio pr á ctico de la trampa electoral se sumaba la impugnaci ó n doctrinaria al voto secreto y a la ley S á enz Pe ñ a. 6) Las desigualdades sociales crecientes, y sus posibles consecuencias de resentimiento de la vida econó mica, `perturbació n de la paz social y en ú ltima instancia anarquí a polí tica. Sin que é sto implicara creer en una inminente amenaza "comunista", amplios sectores compartí an esa preocupaci ó n, en cu á nto a la necesidad de preservar una "paz social" potencialmente amenazada.
7) La reformulaci ó n de los conceptos de polí tica de defensa. Avanzaban nuevas concepciones pol í tico- militares, que propiciaban la integració n del orden econó mico, y a ú n el social y cultural, a una perspectiva de defensa. La "unidad nacional" en torno a una comuni ó n de valores, la posibilidad de movilizaci ó n econó mica plena, cierta autonom í a industrial en orden a los abastecimientos fundamentales, tanto militares como civiles, formaban parte de la concepci ó n de defensa. 8) La cr í tica
al papel del estado. Su desarrollo produc í a mú ltiples insatisfacciones en los a ñ os recientes. Desde las organizaciones empresarias a las obreras, pasando por todo el arco opositor, y elementos incluso del oficialismo, condenaban esa evoluci ó n. El exceso de burocracia, y su autonomizaci ó n progresiva, el clientelismo pol í tico- electoral interfiriendo de modo que se juzgaba excesivo en las decisiones de pol í tica p ú blica. La carencia de una pol í tica econó mica basada en conceptos firmes y unificados. El em pleo pú blico en crecimiento y utilizado como reservorio de clientelas. La falta de recepci ó n por el estado de una serie de problemas nuevos y no tan nuevos. El sometimiento creciente a intereses extranjeros, incluso a costa de medidas abiertamente antipopulares, o el mantenimiento de estructuras abiertamente ineficientes. (el caso de la Corporaci ó n de Transportes.)
La definició n de esta "agenda" puede extraerse de un debate de ideas en el que particiapaban la Revista de Economí a Argentina, el Centro de Estudios de la UIA, una Comisi ó n Interempresarial para la problem á tica de posguerra, ciertas usinas ideoló gicas de oposici ó n (la revista Hechos e Ideas, del radicalismo), en el que se esbozaban nuevos proyectos de organizació n social, econó mica, polí tica y cultural, cuya puesta en realizació n exig í a nuevos roles por parte del Estado, y no só lo rectificaciones parciales a sus pol í ticas. Se puede afirmar que en los primeros a ñ os cuarenta estaba ya formado un "clima de ideas" favorable a la reformulaci ó n amplia del rol del estado, sobre todo en lo que se refer í a a ejercer lo que se consideraba una "aut é ntica" pol í tica econó mica.
La revolució n del 4 de Junio se encontraba con u n aparato estatal ya bastante complejo, con desarrollados mecanismos de intervenci ó n econó mica y social, y con burocracias de elevado perfil té cnico. Sobre todo en la d é cada del treinta, y el gobierno Justo en particular, habí an aportado la creació n y la puesta en funcionamiento de un complejo de aparatos, que iban desde la Direcci ó n de Impuesto a los Ré ditos, hasta el Banco C entral, pasando por el elevado n ú mero de juntas y comisiones reguladoras y de fomento. Los primeros añ os de la d é cada del cuarenta, hab í an dado lugar, incluso, al embrió n de aparatos de actuació n empresaria directa por parte del estado (Flota Mercante, F á bricas de envases textiles), que se agregaban a otros en vigencia desde d é cadas anteriores. H ab í a posibilidades de reorientació n ampliamente reclamadas: El afianzamiento de la paz social, v í a soluciones de justicia distributiva. La transformació n de la intervenci ó n estatal en algo permanente,
en un rol propio e incluso irrenunciable del estado. La crisis del treinta, y luego la guerra mundial, eran emergencias, coyunturas dif í ciles, susceptibles de ser consideradas "anormales", y con ese esp í ritu se habí an organizado los primeros mecanismos de regulaci ó n. Ahora se reclamab a la construcció n de un aparato de intervenció n para la normalidad, de reformulació n de la sociedad, y no só lo de correcció n de desequilibrios y desajustes. Un debate creciente en torno a estas cuestiones, un "clima de ideas" en crecimiento que apoyaba u n rol activo y protag ó nico del estado en todos estos campos, constitu í an un capital en el cual pod í an abrevar los m ás lú cidos entre los militares golpistas del 43. L a construcci ó n de una capacidad de acci ó n y decisi ó n estatal en todos estos terrenos, fue abordada por las fracciones del gobierno militar que ocuparon los puestos de influencia, una vez desplazados los sectores m á s reaccionarios y ultramontanos, desplazados en los primeros meses de 1944.
Am plios sectores de la població n, no estaban integrados en el sistema pol í tico, y tení an una integració n econó mica deficiente. Los trabajadores asalariados urbanos, los peones de campo, los arrendatarios rurales, ciertos sectores de las capas medias alejados de la universidad y del poder pol í tico. Hab í an recibido atenció n espor á dica del estado. Y el fraude les negaba acceso a la participació n polí tica, o los utilizaba como masa de maniobra. La incorporació n plena de estos sectores como mercado consumidor de la industria nacional, el mejoramiento de su nivel de vida y la participació n en las decisiones, y su apoyo electoral fundamental de un proyecto polí tico de continuidad eran parte de una programá tica posible para el gobierno militar, y el coronel Per ó n y otros dirigentes del gobierno revolucionario as í lo entendieron.
Los militares ven í an destac á ndose progresivamente como part í cipes en el importante debate de ideas en cu á nto a las formas de arribar a una "Nueva Argentina", y ademá s los integrantes de la fuerza tení an una creciente participació n en el aparato estatal en los ú ltimos a ñ os, fuera del á mbito de la fuerza o de los Ministerios del á rea de defensa. Como han se ñ alado algunos historiadores del per í odo, ante la situació n de crisis reinante, los militares no podí an sino sentirse capacitados para ensayar soluciones a la profusa y comp leja problemá tica pendiente. Y el é xito, al menos de una parte de ella, era lo que pod í a dar sentido a su gestió n, y dar v í as para alguna forma de continuidad de la misma.
Los relatos tradicionales de la evolució n del gobierno de la revolució n de Junio, suelen quedar sumidos en un recuento del paulatino encumbramiento de Per ó n dentro del aparato del estado,
conectá ndolo casi exclusivamente con la construcci ó n de bases de apoyo en el movimiento obrero y las organizaciones sindicales..
Ampliando el á ngulo de visió n, se debe insertar esta trayectoria del protagonista del per í odo, dentro de los acontecimientos que lo jalonaron, en particular las luchas de tendencias, desplazamientos y crisis que sufri ó el gobierno del per í odo 43 - 46. La cr ó nica del per í odo ha sido hecha en repetidas oportunidades en los relatos generales que sobre el mismo se han escrito, y no nos interesa volver a contarla. Pero sí marcar las grandes l í neas de su ló gica, y sobre todo una periodizaci ó n interna, algo diferente a la subordinada de modo exclusivo al encumbramiento del coronel Per ó n. En octubre de 1943, son desplazados los ministros m á s identificables con el "liberalismo" como ideologí a, o m á s en general, con el per í odo anterior. Esto da lugar al per í odo de mayor predominio del tradicionalismo cató lico y de formas filofascistas del nacionalismo en el gobierno militar, bajo la direcci ó n de los sectores m á s retr ó grados de las FFAA, la Iglesia y la burocracia estatal. El desplazamiento de Ram í rez en febrero, y la salida poco despué s de los ú ltimos nacionalistas del gabinete(el M inistro del Interior P é rlinger, el de Agricultura, Mason), comienzan a darle otro tono al gobierno, donde las pol í ticas novedosas en el terreno social y econó mico ganan espacios má s amplios y só lidos. A partir de enero de 1945, da inicio el per í odo de reacciones ab iertas contra estas polí ticas, impulsadas por sectores m edios, partidos de oposición y las dirigencias empresarias, y la correlativa respuesta de radicalizaci ó n de esas pol í ticas, en busca de una alianza m á s estrecha con los trabajadores y los consumidores urbanos, la que culmina como un emprendimiento polí tico tendiente a asegurar la continuidad de esas medidas. Resuelto finalmente el pleito con las elecciones de febrero de 1946, la ú ltima etapa ser á la de preparaci ó n del traspaso del mando, con todo el aparato del estado orientado en esa direcció n, y la creació n de todo un sistema de regulaciones y organismos destinados a dotar de mayor fortaleza a la gestió n gubernamental a
iniciarse el 4 de junio de 1946.
En los tres añ os de duraci ó n del gobierno de facto, un proyecto de "modernizació n sin apertura pol í tica", có mo era el de los gobiernos conservadores que se suced í an desde 1930, hab í a sido reemplazado por otro que se planteaba la reorientació n del proceso de modernizació n, sin abandonarlo. El cambio de direcció n entre uno y otro r é gimen, se centraba en hacerlo integrador de
nuevos sectores sociales, y a producir la apertura del campo pol í tico, y con ella el retorno a un r é gimen de "democracia ampliada" como el que habí a funcionado entre 1916 y 1930. Como afirma Torre
" es la intervenció n del Estado, orientada por una elite de nuevo tipo, la que mediante el recurso a una acció n de ruptura puede debilitar las interdicciones sociales y desbloquear el sistema polí tico para, de un mismo golpe, abrir las puertas a la participaci ó n de los sectores populares." ( Torre, 1989, pg. 539). Ante la indefinició n y el enredo en las propias contradicciones del r é gimen conservador, un actor social en ascenso, los militares, es el que produce el cambio de r é gimen. Y a partir de hacerse con el poder, encara el completamiento de las reformas producidas desde 1933, las tareas que, en un sentido gen é rico, se pueden llamar "modernizació n". Pero es en el intento de aportar la legitimidad faltante al r é gimen conservador, donde se produce un corte significativo con el per í odo anterior. En ese campo, la autonomí a conquistada mediante el golpe militar y la renovació n de la elite gobernante, no le alcanzar á al gobierno para evitar el conflicto con los sectores propietarios que
desconf í an del sentido ú ltimo del camb io. En la dialé ctica revolución - restauraci ó n propia de los procesos de cambio desde "arriba", la inclinació n, en buena parte forzada por la falta de apoyo en el poder econ ó mico, por el primer té rmino, desatar áel conflicto con sectores empresarios. Enfrentamiento paradó jico si se considera que abarca a quié nes, seg ú n la propuesta de "orden y paz social" del gobierno, deb í an ser los beneficiarios a mediano plazo de sus pol í ticas. Ese car á cter paradó jico del conflicto no implica que su producció n misma haya sido sorprendente. La tendencia del Estado, manifiesta desde 1933, y acentuada progresivamente a partir de 1938, a recortar un nuevo espacio de autonomí a, separ á ndose de los intereses particulares de los capitalistas, para encarar su protecci ó n a largo plazo (cf. Murmis- Portantiero, 1972. pg. 43 - 44 y ss ), despertaba las resistencias de los sectores propietarios en cu á nto significara el aumento del costo de
mantenimiento del aparato estatal, y amenazase así su nivel de ganancias. Cuando desde el Estado, se les plantea soportar los costos del reconocimiento e integraci ó n de los sindicatos, y del incremento de las polí ticas sociales, las resistencias aumentan y suben de tono. Cuando esas nuevas polí ticas, y sobre todo la forma en que los sectores obreros las reciben, les crea a los capitalistas un amplio arco de problemas que no se detiene ante la puerta de las empresas, ni ante sus v í nculos tradicionales con el Estado y la consideraci ó n social que se les prestaba hasta ese momento, los sectores empresarios se lanzan, no sin vacilaciones, a la confrontaci ó n. Con todo, el proyecto de reformas desde arriba seguir á adelante, y alcanzar á su legitimació n en el terreno electoral. Tanto en el campo de la acumulació n como en el de la legitimaci ó n, si seguimos la dicotom í a establecida entre otros por Olin Wright, el Estado habí a ampliado considerablemente su campo de acció n. (Olin Wright, 1979, pg. 151 - 52). Es que en el conjunto de pol í ticas p ú blicas diseñ adas, no só lo hab í a lugar para ambas prioridades, sino que se ambas se complementaban rec í procamente, ya que las polí ticas sociales y el reconocimiento de los sindicatos, creaban nueva demanda, al mismo tiempo que sentaban lo que Przeworski denomina "las bases materiales del consentimiento." (1988, pg. 155 y ss.).
lll. EL ESTADO Y EL GOB IERNO MILITAR. LA S LINEAS DE UNA TRANSFORMACION
Al apoderarse del aparato estatal por "iniciativa propia", sin apoyos sustanciales en la sociedad civil, los militares de junio de 1943, ten í an en el control de los organismos estatales, su principal fortaleza y base de apoyo. La posibilidad casi ú nica de dar coherencia a un proyecto polí tico, era la de operar desde el Estado. Esto se veí a facilitado por encontrarse en acci ó n una tendencia a la ampliaci ó n de funciones y expansi ó n del aparato estatal, claro al menos desde 19 33. La ló gica de "revolució n pasiva" estaba en funcionamiento desde entonces, buscando recomponer las condiciones de acumulació n afectadas por la gran crisis mundial.
Creemos que ese concepto de ra í z gramsciana es el m á s adecuado para aprehender los caracteres comunes, las continuidades en medio de los cambios, que existen entre la "restauració n conservadora" y los comienzos del peronismo. La coexistencia contradictoria de elementos de cambio y de restauraci ó n, abarca as í tanto al r é gimen que va del 30 al 43, como al que cubre la etapa 43 - 46. El sentido de incluirlos en una secuencia comú n, es el de que ambos fueron intentos
de respuesta a los obstá culos a la acumulació n
producidos por el agotamiento del m odelo agroexportador con el que nuestro pa í s se hab í a insertado en el mercado mundial, potenciada por la ca í da en los precios y el volumen de demanda producidos por la crisis del treinta. El problema adicional es que la instauraci ó n del r é gimen del "fraude patri ó tico" como f ó rmula polí tica encargada de resolver los "obstá culos a la acumulaci ó n", produce a su vez una crisis de legitimació n, motivada por la exclusió n de las clases trabajadoras que, tanto en t é rminos sociales como pol í ticos esa solució n entra ñ aba. C on todo, la utilizaci ó n del aparato del Estado, y su consecuente expansió n, como ví a regia para encarar tanto el manejo de la crisis como las bases de un reordenamiento general, fue un rasgo comú n a todo el per í odo, m á s allá de "orientaciones" y reg í menes polí ticos diferentes. y Lo que se agregar í a en torno a 1 945, es una seria tentativa de "reconstrucci ó n hegem ó nica", problem á tica casi del todo ausente en la fase 1930 - 1943, que "escoge" primero el fraude, para verse luego atrapada en su l ó gica y en la obturació n de las posibles salidas al mismo. Por otra parte, el avance de las polí ticas keynesianas a escala mundial, con sus aspectos de integració n de la clase obrera tanto al mercado como al proceso de negociaci ó n econó mica global, daba m argen para explorar todo un campo escasamente d esarrollado hasta ese mom ento en nuestro paí s. El gobierno militar de 1943 se mostrar í a dispuesto a continuar con las tareas de regulació n y provisió n de infraestructura necesarias para el proceso de acum ulaci ó n, al mismo tiempo que se dedicaba a crear nuevas condiciones de legitimidad, tanto apuntando a su presente de gobierno de facto, como a un retorno, en condiciones renovadas, a un r é gimen de democracia ampliada como el que hab í a imperado entre 1916 y 1930. 1. El Estado previo a 1943. Hablar de un "comienzo" de la intervenci ó n estatal en la econom í a es siempre impreciso, ya que, en rigor, no se puede hablar de un estado "previo" a la intervenció n, é sta siempre existió . Lo que var í a son la intensidad y las modalidades con que é sta se produce, y el tipo de objetivos que procura atender. La organizaci ó n estatal inicial, planteada en sus organismos b á sicos en la Constituci ó n de 1853, y puesta en condiciones de funcionamiento entre 1860 y 1880, ya planteaba algunos mecanismos de intervenció n econó mica. El mismo texto constitucional "cl á usula econ ó mica o del desarrollo" ( art. 20 de la Constituci ó n.Nacional ) los prevé en t é rminos generales. Pero m á s que en té rminos de regulació n, era pensada como una actividad de est í mulo, o utilizando el t é rmino del derecho administrativo, de "fomento" para una iniciativa econ ó mica que quedaba en manos privadas.
Los primeros s í ntomas de detenció n del crecimiento agroexportador, se hicieron presentes casi al mismo tiempo que el debate sobre una mayor intervenció n econó mica, en los primeros añ os de la posguerra. Los reclamos de proteccionismo industrial, de reorganizaci ó n del sistema de cr é dito, son basicamente de la d é cada del veinte. Lo que ocurre posteriormente, en torno al treinta es un dislocamiento de todo el sistema, de la inserció n en el mercado mundial, que obliga a variar algunas pautas de actuació n estatal. Los mecanismos de regulació n corporativa del mercado, con participació n estatal, aparecen y se multiplican r á pidamente. Juntas y Comisiones con abundante representaci ó n de productores son creadas en gran nú mero, en una secuencia que abarca, aproximadamente, desde 193 2 a 1938. . Si bien muchas se desarrollan para la protecció n de sectores de la producci ó n agropecuaria (Granos, Carnes, Az ú car, Vinos, Papas, Yerba Mate, etc.) tambié n aparecen otras dedicadas a atender problemas de alcance m á s amplio, como la Junta Nacional para Combatir la Desocupació n.
El a ñ o 1933 qued ó marcado en la mente de los actores de la é poca como un punto de inflexi ó n en cu á nto a la intervenció n estatal, en cuá nto abrir í a el per í odo de apertura de la "verdadera" intervenci ó n del estado en la econom í a. Pero é sta ten í a todaví a objetivos limitados, y ser á despu é s del estallido de la segunda guerra mundial que se dan los primeros s í ntomas de un cambio de objetivos:
Con el comienzo del conflicto b é lico, aparecen nuevos organismos creados para enfren tar esa coyuntura de la guerra, mientras que los mismos que ya existí an hab í an cobrado nuevos grados de autonomí a. Hay controles aplicados a las divisas, medidas de control de pre cios, y un pronunciado incremento impositivo. Se producen fricciones, y hasta enfrentamientos abiertos entre estado y organizaciones empresarias, que alcanzan su punto m á s alto en torno a agosto - septiembre de 1942. El Estado tení a dificultades crecientes para administrar la creciente gama de contradicciones existentes, y ya no contaba con el consentimiento pleno de los sectores dominantes. Eso era grave en circunstancias en que se deseaba implementar las reformas necesarias para una adaptació n menos traum á tica a la perspectiva de la guerra y la subsiguiente posguerra. Las elites econó micas demostraban una incomprensió n frente a la necesidad de delegar en el estado ciertas funciones directamente atinentes a los intereses generales, lo que amenazaba con dificultar sobremanera el ejercicio por é ste de una polí tica medianamente aut ó noma. Lo que estaba en el fondo de la cuestió n, era un tr á nsito a la asunció n de nuevos objetivos por parte del estado, en lasecuencia que indica M. Kaplan (1985): "...primero en la mera defensa de intereses y actividades tradicionales y para la estabilizaci ó n pura y simple, y luego para la atenci ó n de problemas creados por la urbanizació n, la industrializació n, la reubicació n en el sistema internacional. .los cambios en el sistema interno de poder, las exigencias del crecimiento econ ó mico (M. K aplan, PP:101 - 102).
Las cr í ticas a la organizaci ó n estatal, centradas en los nuevos organismos reguladores, se hab í an hecho frecuentes ya a comienzos de la d é cada del cuarenta. Uno de los temas m á s castigados era el de la extremada profusió n de juntas y comisiones reorganizadoras. Estas hab í an proliferado sin responder a un planeamiento o coordinaci ó n unificada. Uno de los cr í ticos, el gral. Sarobe, atribuye esa profusió n a las deficiencias de la organizaci ó n ministerial, para suplir a la cual se hab í a recurrido a juntas reguladoras y otros organismos autá rquicos. (Sarobe 1941, pg. 27). El dise ñ o del gabinete permanecí a invariable desde 1 898, cuando se agregaron las carteras de A gricultura y O bras P ú blicas a la primitiva organizació n en cinco Ministerios establecida en la Constituci ó n de 1853/60. En aqué l momento eso hab í a significado una modernizació n, porque incorporaba el tema productivo, en pleno auge de la exportación, y a travé s de Obras P ú blicas, jerarquizaba las cuestiones de infraestructura y transporte a las que las propias necesidades del crecimiento econ ó mico les asignaba un rol de creciente centralidad.
Pero desde entonces no hab í an existido modificaciones. La indu stria, las comunicaciones, las nuevas formas de transporte, como el a é reo, se desarrollaban sin que hubiera sectores estatales de envergadura que se ocuparan de esos temas, con los recursos financieros y el personal t é cnico indispensables para ello. Una de las recetas de soluci ó n existentes, era la creaci ó n de un Consejo Econ ó mico N acional,
acerca de lo cual hab í an existido varios proyectos, pero ninguno aprobado. Lo que empezaba a estar claro, era la necesidad d e instaurar conceptos, y m ecanismos concretos, de planificació n y coordinació n, que dieran un sentido uní voco a un aparato estatal que hab í a rebasado ampliamente los moldes iniciales con que hab í a sido pensado y construido.
Una objeci ón era que los Ministerios establecidos por la Constituci ó n, perd í an autoridad y competencias frente a estos nuevos "engendros" de cuya utilidad y legalidad se dudaba seriamente. En realidad, la may or parte de estos organismos hab í a sido creado por iniciativa, y hasta por presió n, de sectores econ ó micos interesados en medidas de protecció n frente a los efectos de la crisis del treinta. Lo no previsto, era el grado de desarrollo burocr á tico y autonom í a que hab í an tomado estos entes despu é s de su creaci ó n. "...la falta de diversos ministerios nacionales, encargados de estudiar y resolver cada u no, en su respectivo radio de acció n, los asuntos de inter é s p ú blico planteados en las esferas superiores del gobierno. Así el Ministerio de Agricultura...entiende no solamente en lo relativo a las actividades agropecuarias nacionales, sino tambi é n en lo pertinente al comercio, a la industria, a la miner í a, es decir que hay allí labor y responsabilidad para cuatro Secretarios de Estado, por lo menos..." . "A falta de ministros responsables ante el Poder Ejecutivo y ante los otros poderes del Estado, se ha recurrido entre nosotros a la creació n de las llamadas "Juntas Reguladoras" y otros organismos autá rquicos y comité s asesores, que Viven a expensas del pa í s y cuya intervenció n o asesoramiento, no agrega ventajas o facilidad alguna a la labor del gobierno...seg ú n la opinió n uná nime lo proclama y los hechos lo atestiguan." (Sarobe., 1941, pg. 27) -
El general Sarobe propone erigir un n ú mero importante de nuevos ministerios, que duplicar í a al existente. Es notable como el militar tiene ubicada la m ayor parte de los temas que han ido cobrando importancia, y que van a estar en e l centro de atenci ó n del gobierno durante el periodo 1943 a 19 46, aunque no todos ellos dieran lugar a la creaci ó n de nuevas secretar í as - ministerios. Propone que se funden , para dar al Ejecutivo una organizació n "completa y racional" los ministerios de " Trabajo, Abastecimiento, Comunicaciones, Fomento Industrial, Comercio, Miner í a, A sistencia Social, Colonizació n, etc. exigidos por la expansi ó n productiva de la econom í a, del trabajo y de la industria nacionales, el conjunto de esos Secretarios de Estado y sus respectivos asesores té cnicos constituir í an el Consejo Econ ó mico a que se alude, solicitado por las fuerzas activas del pa í s, el cual en sus deliberaciones podr í a recurrir, si lo creyera pertinente, al asesoramiento calificado de las entidades representativas de la econom í a nacional..." (Idem ant. pg. 28) .
Sarobe coincide con la visió n, generalizada entre las organizaciones empresarias, de que los organismos de intervenció n hab í an cobrado demasiada autonom í a. Pero propone una soluci ó n "estatalizadora", todo lo contrario de una vuelta al car á cter fuertemente corporativo de los organismos al comienzo. Esa ser á la tendencia que seguir á el gobierno a partir de 1943. Sin embargo, del 4 de junio en adelante, la estructura del gabinete, y las entidades aut á rquicas se expandir í an simult á neamente, mientras que las entidades de planificació n y coordinació n, tendr á n
entre sus cometidos principales, el coordinar la acció n de aqu é llas. La diversificació n creciente de econom í a y sociedad, la aparició n de intereses m á s complejos, la voluntad pol í tica del estado de captar la atenció n de sectores hasta ese momento no integrados, marcab a el acuciante imperativo de ampliar el radio de acci ó n del estado, mediante el m á s variado tipo de organismos.
Por las mismas é pocas, Arturo Frondizi criticaba tambié n la desordenada profusi ó n de organismos de intervenció n, y la burocratizació n excesiva que engendraba: "Naturalmente que esta extensió n de la actividad del Estado ha creado toda suerte de problemas como la existencia de una frondosa burocracia...especialmente delicados en cuanto se han creado toda clase de organismos a impulsos de necesidades inmediatas y sin un plan de
conjunto." (Frondizi, pg. 75).
Y extiende esa cr í tica a las limitadas finalidades de los organismos de intervenci ó n, circunscriptos a la defensa de los intereses de los grandes productores de diversos bienes, y su composició n que re ú ne a productores y bur ó cratas, sin incluir a consumidores ni trabajadores: "...este nuevo r é gimen jur í dico no nace inspirado por la protecci ó n de los intereses generales del pa í s, sino por la ayuda a grupos productores determinados...Ni en la misma protecci ó n que se dispensan a determinados grupos, beneficia de modo equitativo a todos los factores de la producció n, dejando a su vez de lado a los consumidores, como si no fueran elementos activos
dentro de la econom í a social." (Frondizi, pg. 95)
Se ve así una convergencia en la cr í tica, desde tres vertientes diferenciadas: La empresarial, la m á s bien "estatalista" del general Sarobe, y la m á s inclinada a la defensa y participaci ó n de los sectores populares de F rondizi. Todos coincidí an en lo insatisfactorio del esquema de organizació n estatal a la que se hab í a arribado a lo largo de los a ñ os de la restauraci ó n conservadora. Esa insatisfacci ó n lo ve í an tanto en sus costos elevados, como en la falta de coordinaci ó n entre los organismos, cuando no en la inutilidad de muchos de ellos.
2. El sentido d e las reformas del per íodo 1930- 1943 Los cambios producidos en los a ñ os anteriores, y sobre todo a partir del treinta, son una fuente de las reformas despu é s producidas en el per í odo de gobierno militar. La experiencia organizativa, los elencos t é cnicos, los instrumentos de regulaci ó n de la vida econó mica, fueron utilizados con amplitud por el nuevo gobierno. Tamb ién se acudió a proyectos de ley que no habí an sido aprobados, de las realizaciones frustradas tambi é n se extrajo inspiraci ó n. Las contradicciones a que esas transformaciones daban lugar, ya se hab í an hecho presentes desde los a ñ os cuarenta, como vimos.
Las reorganizaciones producidas en el aparato estatal en el per í odo 1930 - 1943, si bien hab í an tendido en buena medida, a dar respuesta a presiones corporativas, tambié n contemplaron otras orientaciones.
Las exigencias de la diversificación de la econom í a, de la satisfacció n de necesidades de infraestructura m á s complejas, habí an jugado tambi én en la creació n de nuevos organismos, movimiento que hab í a comenzado ya durante la presidencia de Marcelo T de A lvear, con YP F y la F á brica Militar de Aviones, emprendimientos ambos consolidados en la d é cada del treinta. La DG. de Vialidad Nacional y las primeras f á bricas militares eran claros ejemplos en este sentido. Otro campo de acci ó n fue el de la modernizaci ó n y am pliació n de los organismos estatales con funciones relacionadas con la hacienda y las finanzas. El aparato impositivo ser í a así completamente reformulado, la Direcci ó n General de Finanzas, la de Aduanas, la de Adm inistraci ó n de Impuestos Internos y la de Ré ditos, adquirieron un d esarrollo té cnico interesante, de alta profesionalizació n, avanzada de una "tecnocratización" en el interior del aparato estatal (cf. Therborn, pg. 59). Lo mismo ocurrió con la creaci ó n del BCRA.. Las modernas t é cnicas econ ó micas
ingresaron en el Estado argentino, en formas que tuvieron luego prolongada continuidad. Con la coyuntura marcada por la segunda guerra mundial, quedó planteado el escenario para un nuevo incremento cuantitativo, y una modificació n cualitativa del aparato estatal, al plantear problemas de abastecimiento, tanto de bienes de consumo como de capital importados, dificultades para colocar las exportaciones agrarias, descalabros en el transporte interno e internacional, amenazas de un proceso inflacionario importante, en suma un cu adro completo de desajustes. A esos problemas inmediatos se sumaba el hecho de que la situaci ó n de posguerra aparec í a como un escenario de dificultades futuras, que impondr í a, en un porvenir cercano, una nueva readaptaci ó n ante situaciones nuevas. Las contradicciones se realimentaban, en tanto que las propias soluciones a las carencias ocasionadas por la guerra, en seguida se convert í an en embriones de conflictos para la posguerra.
En circunstancias de un crecimiento de la intervenci ó n estatal ya en marcha desde varios a ñ os antes, se vio facilitado que el Estado se viera llamado a resolver estos dilemas, y a la vez, se utilizara esta coyuntura favorable al dirigismo para extenderse sobre territorios nuevos, no directamente ligados a la guerra. Jugaban un papel importante en este impulso a la acci ó n estatal, la existencia de una corriente mundial de intervenci ó n, que era conocida, y apreciada favorablemente en nuestro pa í s, así c ó mo las influencias militares cada vez m á s visibles en la esfera
gubernamental.
Las manifestaciones no ya de intervenció n, sino de participaci ó n directa del aparato estatal en la producció n y en la comercializaci ó n, se multiplicaron. Así , la creació n de la flota mercante estatal procur ó suplir la falta de bodegas, varias f á bricas y corporaciones estatales fueron creadas para la producció n de envases para b ienes exportables, y tambi é n se multiplicaron los emprendimientos destinados a la producció n de bienes necesarios para el abastecimiento militar, bajo la orientaci ó n de la nueva D irecció n General de Fabricaciones Militares, y el aliento a empresas mixtas con participació n de capital privado. Tamb ié n se buscaron soluciones novedosas para procurar la ampliació n de mercados de exportaci ó n, a trav é s de organismos semiprivados. Asimismo se profundizaron y ampliaron los mecanismos que habí an tenido origen de intervencionismo corporativo, pero ya c on un sentido m ás autó nomo, de ordenam iento de la econom í a frente al desquicio bé lico, con medidas que provocaron la desconfianza creciente de los sectores que concentraban el poder í o econó mico y social. La Direcció n General de Abastecimientos, reorganizada y fortalecida, y dotada de leyes que facultaban a la fijació n de
precios m á ximos, fue un ejemplo. Tambié n hubo una amplia intervenci ó n sobre el almacenamiento de granos, que reforzó el papel de la Comisi ó n Nacional de Granos y Elevadores, otro. Se trataba de iniciativas lanzadas por un estado em peñ ado en disminuir las fluctuaciones en los mercados producidas por la guerra.
El resultado era un estado que segu í a siendo parcial, de clase, pero tambié n modernizado en su estructura, m á s complejo en sus funciones, susceptible de ser reorientado en beneficio de nuevos sectores, o reorganizado para cumplir funciones m á s amplias en caso de haber decisiones pol í ticas en esa direcci ó n. Los pol í ticos conservadores, progresivamente alejados de los sectores del poder econó mico, hab í an apostado hasta 1943 a subsistir mediante el fortalecimiento del aparato del estado, que era el "territorio" que conservaban m á s só lidamente bajo su dominio, y que les permit í a ejercer su poder a trav é s del empleo pú blico, las concesiones de servicios, los suministros y otros renglones del presupuesto p ú blico. Esta ló gica de acumulació n de poder para su utilizació n clientel í stica, se superpon í a, y entraba en conflicto con el "espí ritu de club" de las primeras regulaciones corporativas manejadas por los sectores propietarios, pero convergí a con claridad al fortalecimiento del aparato estatal. Ese fortalecimiento abr í a un campo de posibilidades nuevas: "...la consolidació n del Estado realizada por el "antiguo r é gimen", con su experiencia burocr á tica y el reconocimiento de la presencia de sus aparatos intervencionistas en las relaciones econ ó micas y sociales, dejaron una condició n estructural que incidió en la conformació n y los modos de acci ó n de los nuevos actores que poco despu é s alcanzaron, con el peronismo, la preeminencia en la escena pol í tica." (Sidicaro, 1995, pg. 47). En muchos casos, el gobierno surgido de la revoluci ó n de junio impugnar á las polí ticas seguidas por ese intervencionismo que lo precedió , pero aprovech ó ampliamente sus estructuras administrativas, sus té cnicas de intervenci ó n, y el personal capacitado para llevarlas a cabo. As í lo expresa con meridiana claridad, Alfredo G ó mez Morales, aunque fech á ndolo a partir de 1946: "...el peronismo en 1946 no hizo nada mas que mantener elaparato...modificando toda su orientació n. Todo el aparato dirigista el peronismo lo encontr ó organizado, en vez de cu brir exclusivamente el inter é s de determinados sectores de producci ó n, buscó atender el inter é s general y sobre todo el sector de consumo..." (AHO , Ent. Alfredo G ó mez Morales, pg. 10)!*
3. El gob ierno m ilitar. Reajuste en la co ncep ci ó n del estado.
La actitud del gobierno militar del 43 con respecto a esas creaciones era ambigua. É stas daban lugar a cr í ticas moralizantes, debido a los casos de corrupción que se habí an producido, a objeciones nacionalistas, por su real o supuesta puesta al servicio de intereses de compa ñí as extranjeras, y a otras de car á cter social, por el olvido en que dejaban a trabajadores y consumidores, tanto en sus finalidades, como, secundariamente, en su composició n. El gobierno revolucionario se planteaba al principio la correcció n de los abusos, la moralizació n de la funció n pú blica, como finalidad central, sin plantearse una reorientaci ó n general de su estructura y objetivos.
Con el tiempo, se fue imponiendo una inspiració n m á s amplia en las miras de las reformas, que apuntaba a la constitució n de un estado verdaderamente nacional y no de clase. Así lo define To rre:
"Ampliació n de las bases de la comunidad pol í tica, consolidació n dela autonom í a del Estado: he ah í los contornos del proyecto que se p ropone levantar un ve rdadero Estado nacional en el lugar ocupado por el E stado "parcial y representativo" de la restauració n conservadora." (Torre, 1989, pg. 539).
Este era un punto de fundamental importancia, ya que ese car á cter unificador del estado se iba a mensurar, b á sicamente, en autonom í a frente a los sectores poderosos, y equivalí a al activo abandono de una dependencia de clase que se achacaba a los gobiernos del per í odo anterior. Esa marcha hacia la mayor libertad de acci ó n y "nacionalizaci ó n" del estado, se completaba con un despliegue de actividad y compromiso estatal en á reas en las que antes los organismos pú blicos eran indiferentes o neutrales. La ausencia de un compromiso de clase en el nuevo gobierno, no se confund í a con neutralidad, sino que asum í a la forma de una reafirmació n de la autoridad estatal, visualizada en una ubicació n por encima del conjunto de la sociedad. Esa autoridad "superior", era la clave de construcci ó n de una legitimidad nueva, a partir de su puesta al servicio de intereses sociales m á s amplios, y con la aspiraci ó n de alcanzar un consenso entre los distintos sectores sociales, al que se reservaba el derecho de presidir y orientar. Este c ú mulo de ideas se evidencia en una publicació n "oficiosa" de la é poca, cuyo fragmento correspondiente vale la pena reproducir en extenso:
"La finalidad inmediata de la Revolución de Junio consistió en la conquista d renova rlo, en el sentido de con vertirlo en g u í a segura y fuerte de la Naci ón, y no so parte de ella. . El Estado dominado por una clase no es nacional...tambi é n el est pretende representar a toda la Nación, pero prácticamente no es así .. queremos que la renovaci ón del Estado sea completa, considerando a la Nación en su con ju y com o finalidad y n o ya a los individuos o a las clases sociales...la con dici ón previ realización en este campo consiste en un n ú mero de acuerdos y de solidar miem bros de la misma colectividad n acional." (Sosa y B arboza, 1946, pg. 173). Las circunstancias, y el nivel de evoluci ó n del pensamiento sobre los problemas del estado, se conjugaban para dar lugar, no ya a una nueva vuelta de tuerca en las pol í ticas intervencionistas, sino a una profunda reorganizaci ó n que instalara un nuevo concepto de Estado en nuestro pa í s. Se trataba ahora de desarrollar esa concepci ó n, ya no en el debate de ideas, donde ya lo estaba, sino en las pr á cticas estatales concretas. Un presupuesto central para hacerlo, fue el poner en juego un nuevo modelo é tico- polí tico estatal, que pudiera reclamar validamente el car á cter de "nacional", que se impugnaba en la maquinaria estatal de la restauració n conservadora, a la que se consideraba "clasista" y por lo tanto parcial. El referido car á cter se jugaba, en las preocupaciones estatales, en dos dimensiones:
a) La de la superació n de la condici ó n "colonial" dada por el sometimiento del pa í s a intereses internacionales, unida a la carencia de una verdadera polí tica de desarrollo autó nomo, lo que los doctrinarios de la é poca resum í an en el reclamo de realizar una "verdadera polí tica econ ó mica". Esta dimensi ó n puede apreciarse en este p á rrafo de uno de los funcionarios destacados del per í odo,
"al finalizar la actual guerra esa ser á la distinci ó n m á s evidente (entre naciones y colonias). para salir de la econom í a colonial hay que cambiar el sistema sin temer por el poder de una determinada clase, ya que se trata de salvar el poder del paí s para salvar su vida y verdadera
independencia." (REA, vol. 43, pg. 233, art í culo. "La industria en la Argentina." por Mariano Abarca.)
Se ve aqu í claro el objetivo de superar el anclaje clasista del estado en aras de una visió n nacional integradora, que enlaza a su vez con los objetivos sociales. En cu á nto a la cuesti ó n de quié n deber á dirigir y planear la actividad econ ó mica futura se responde con toda claridad que el ú nico capacitado es el Estado b) La de poner un corte a la inclinació n estatal al servicio a "minor í as privilegiadas", a un
"capitalismo" sin sentido social ni humanitario. Se trataba de pasar a un estado que contuviera y desarrollara los intereses, materiales o no, de las mayor í as, bá sicamente entendidas como trabajadores y consumidores, aunque susceptibles de extenderse en un universo de "postergados" m á s amplio. Distintas figuras dentro de los elencos de gobierno, se inclinaron m á s hacia la primera perspectiva "anticolonial" o bien privilegiaron el enfoque "social". Superadas las primeras etapas del gobierno, caracterizables como regresivas en lo socio cultural y represivas en el plano pol í tico y socioeconó mico, las diferencias de é nfasis entre un plano y otro, siguieron una l í nea de "especializaci ó n funcional", pero coexistiendo y complement á ndose ambas. A la postre, los avances hacia la configuració n de un proyecto pol í tico con desemboque electoral, y la propia din á mica del
acercamiento a los sectores populares, inclinaron la balanza hacia el costado "social", encarnado primordialmente en la Secretar í a de Trabajo y Previsi ó n y en su titular, Per ó n. En cu á nto a la l í nea "anticolonial", la Secretar í a de Industria y C omercio, ser í a el organismo donde anidar í an los m á s fuertes pujos nacionalistas, pero similares orientaciones se har í an fuertes en ciertas direcciones de Agricultura.
Esas dos perspectivas convergí an en una necesidad de mayor autonomí a del estado, y en la afirmaci ó n del "principio de au toridad" estatal. Esto implicaba, u n discurso de oposición a las diversas formas del clientelismo, al imperio en el interior del estado de las relaciones amistosas entre los miembros de la "minor í a privilegiada", propia del per í odo anterior. Pero sobre todo, un estado dispuesto a un rol activo, en las circunstancias dif í ciles que se viv í an: "La creciente complejidad de la econom í a industrial, la est é ril dispersió n polí tica e ideoló gica, el juego de ambiciones desmesuradas...son todos factores que no pueden quedar librados a su propia gravitaci ó n. El supremo inter é s de la Patria...exige al Estado moderno una funció n rectora y reguladora..." (Saludo de fin de a ñ o a los trabajadores del pa í s, (Per ó n, 1944, pg. 31)
Un estado no capturado por el poder econó mico, social y cultural que lo pree xistí a deb í a ser un estado "té cnico", adem á s de un estado de orientació n nacional y vocaci ó n "social". Este puede ser considerado un tercer elemento de orientació n, puesto al servicio de lo que se enten d í a como el desarrollo de la autonom í a y el poder regulador y orientador del estado, que se desplegaba hasta alcanzar el status de un estado planificador, capaz de dar un sentido global a todas sus
intervenciones en la vida nacional.
Para alcanzar la calidad de estado planificador, o de modo m á s amplio, y utilizando el lenguaje de los hombres de gobierno, de "organizador de la riqueza y la sociedad", el estado deb í a poner en juego, o desarrollar, en caso de no tenerlas, una serie de capacidades: La autonomí a frente a intereses particulares, le permit í a desarrollar universalidad en sus objetivos, la que a su vez le implica asignarse la supremac í a é tico- polí tica de percepción y/o construcció n de intereses superiores. La adecuada puesta en pr á ctica de esos intereses, la garantiza la planificació n basada en el estudio y aná lisis de informació n confiable (por eso el papel preeminente de los registros y las estad í sticas), y el adecuado cum plimiento de la fase de ejecuci ó n se logra por el dominio de las té cnicas modernas de administració n, cuya implantació n corre pareja con la aspiraci ó n a la ruptura con el antiguo modelo burocr á tico, centrado en el expediente y los reglamentos. Así puede sintetizarse la secuencia a seguir para la formac ió n y puesta en pr á ctica de las decisiones estatales.
En sus relaciones con la sociedad civil, el sector pú blico se asignaba la funció n de organizador. Y de ese modo el car á cter "privado" de los actores no estatales, quedaba cuestionado desde el vamos, ya que, en esta concepció n, el estado deb í a asignar un sentido unificador al complejo juego de presiones que, proveniente de multiplicidad de actores, operaban en el escenario econó mico, social y polí tico. El rol general de organizació n econ ómica y bú squeda del equilibrio social, se deslizaba con facilidad a la "organizació n" desde arriba del conjunto de los actores estatales para dotarlos de la cohesi ó n y coherencia conceptual adecuadas al cumplimiento de los fines superiores de los que, por definici ó n, só lo el estado era portador. El estado planifica y orienta, da las pautas bá sicas a las cuales deben ce ñ irse los actores econ ó micos, remitidos a un rol subordinado: "El Estado puede orientar el ordenamiento social y econó mico...estos (comerciantes, industriales, consumidores) pueden ajustar sus realizaciones a los grandes planes que hace el Estado para lograr los objetivos econ ó micos, polí ticos y sociales de la N ació n." (Per ó n, 1944, pg. 51). 4. Las reformas produ cidas por el gobierno de la revoluci ó n del 43. Su s entido.
El gobierno militar no hace tabla rasa, ni mucho menos, con el aparato de estado anterior. Sí se suprimen algunos organismos estrechamente ligados a casos de corrupci ó n, o que hab í an sido objeto de fuertes cr í ticas, o bien que habí an finalizado ya sus funciones, como el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias, o la C orporació n de Transportes de Buenos Aires. Se busca darle un nuevo sentido al aparato estatal existente, como hemos visto m á s arriba en los testimonios de Cafiero y Gó mez M orales. Se procura dotar de ma yor "estatalidad" a esos organismos, convirtié ndolos m á s en instancias de producci ó n de informació n y an á lisis orientado a la toma de decisiones. La influencia de los sectores del poder econ ó mico aparece m á s mediatizada, m á s
dependiente de una burocracia a la que se le da creciente autonom í a. Se trata de proveer a los organismos de intervenci ó n de un status m á s definido, tanto en lo administrativo como en lo jur í dico y en lo especificamente pol í tico. Hacerlos m á s á giles, menos contaminados de "polí tica" y de "intermediaciones", ambos aspectos condena bles en la ideologí a del momento. La condena a la "intermediaci ó n" de cualquier tipo, es uno de los leit- motivs de estas acciones. Cierta burocracia pod í a ser tambié n un obstá culo, una intermediació n in ú til. Para ello, se necesitaba reformar estructura organizativa, procedimientos, y tambié n producir un cambio en la calidad y orientaciones
del personal. Los tres aspectos aparecer á n con frecuencia en el discurso, la normativa y las acciones cotidianas de los poderes p ú blicos. Una v í a de reforma administrativa, fue la de establecer un orden en el aparato de intervenció n econó mica creada durante la restauració n conservadora, una "racionalizació n" entendida en el sentido amplio del t é rmino. Se es consciente de la multiplicidad de organismos, y la consiguiente dispersió n y superposició n de funciones. Ya a comienzos del gobierno militar, se comienza con intentos de reordenamiento de los organismos dependientes de Agricultura. En los considerandos del primero de varios decretos destinados a ese tema, se lee:
"...la creació n continua de organismos administrativos de distinta jerarqu í a, direcciones, juntas, comisiones, institutos, etc...ha modificado sustancialmente la ordenaci ó n primitiva del
Departamento..., sin que tal cambio haya respondido a un plan racional y de conjunto, sino al propó sito de contemplar y resolver con vigencia el problema o asunto que aparentemente revest í a mayor oportunidad o inter é s" (La Prensa, 13 de agosto de 1943). La improvisació n en la creació n de organismos, ajena a toda idea de plan, aparece como una idea a revertir.
La solució n encontrada, luego de varios intentos, fue la concentració n de esos organismos de intervenci ó n en el á mbito de la Secretar í a de Industria y C omercio. El tema industrial y comercial van de la casi inexistencia a nivel del gabinete, a la conformacion de un a S ecretar í a con rango de ministerio. Y lo que ocurre luego, es el pase de todos los organismos de intervenci ó n (juntas reguladoras y similares) al á mbito de Industria. Eso significaba quitar sus antiguas funciones a Agricultura. En aquel ministerio ten í an una tradició n de organismos de regulació n corporativa de mercados. En Industria y Comercio se inicia un proceso de asignaci ó n de mayor "estatalidad" a las juntas y comisiones reguladoras. Significaba darle relieve a la elaboraci ó n manufacturera y a la comercializació n, por sobre la producció n primaria, sobre la que giraba el Ministerio de Agricultura. Los organismos de regulació n, tendr á n, ya en el 46, una nueva instancia de agrupamiento y reorganizació n, cuando son puestos bajo la ó rbita del recié n creado IAPI, en el marco de la reforma global del sistema financiero. Al ordenamiento de organismos ya formados, se le agregaban nuevas creaciones, pero ahora procurando efectuarlas con determinados criterios de orden, y en base a una planificació n lo suficientemente anticipada. Ya en diciembre de 1943, se hallaba prevista la partici ó n del Ministerio de Agricultura, que finalmente se har í a efectiva a mediados de 194 4. Y esta futura elevació n a Secretar í a de Industria y Com ercio, se la ve í a como producto del desarrollo y afianzamiento de Direcciones Generales de A gricultura: "La estructura del primero de los deptos. nombrados (Agricultura) fue planeada con vistas a un futuro desdoblamiento, una vez que a las dos nuevas Dir. Grales. de ese Ministerio (Comercio e Industrias) hayan desarrollado y completado su organizació n..." (La Prensa, 3/12/43, pg. 8). Con á nimo de producir una sí ntesis podr í amos destacar las siguientes:
de las orientaciones principales impresas a las reformas,
1) Pase a jerarquí a ministerial de áreas que antes no hab í an llegado siquiera al rango de Subsecretar í a, lo que produce una ampliació n de hecho del gabinete nacional. Las nuevas Secretar í as se convirtieron en columnas fundamentales de la nueva acci ó n estatal, fueron de alg ú n modo las á reas de punta, aqu é llas desde las cu á les se construy ó poder, se procur ó anudar alianzas
con nuevos actores sociales, se pens ó en influir en el reordenamiento de la econom í a del pa í s. Esto es v á lido principalmente para Trabajo y Previsió n, creada a partir del Departamento N acional del Trabajo (y un gran n ú mero de organismos de variado cariz) e Industria y Comercio, sobre la base de una Direcció n de Agricultura. Sin ese alcance polí tico general, algo similar pasó con Salud P ú blica (a partir del Departamento Nacional de Higiene), y con las á reas estad í sticas y té cnicoadministrativas, que culminar í an en la creaci ó n de la Secretar í a de Asuntos T é cnicos, con el cambio e gobierno de junio de 1946. 2) Reorganizació n profunda de las distintas á reas ministeriales, en gran medida como resultado de las creaciones del punto anterior, que afecta a los niveles de Direcció n General e inferiores (inspecciones, divisiones, etc.). En general se buscan criterios "racionalizantes" en cuya instrumentació n se tropieza con las dificultades ofrecidas por la gran c antidad de organismos nuevos, que a su vez se renuevan constantemente. Con todo se busca má s o menos consecuentemente, la centralizació n interna, la unificaci ó n de los servicios administrativos y de apoyo, la homogeneizaci ó n interna de las unidades menores y una divisió n del trabajo m á s racional entre ellas. Uno de los esfuerzos má s sistemá ticos se realiza en Agricultura y en la nueva Secretar í a de Industria y Comercio, verdaderos centros neur á lgicos de los cambios y
reestructuraciones.
3) Dotació n de autarqu í a a organismos que existí an previamente, pero que ten í an menor jerarqu í a e independencia. Se estructuran Direcciones Nacionales (Energí a) Administraciones Nacionales (Vivienda, Agua) o Institutos Nacionales (Previsió n Social), que concentran el tratamiento de toda una problem á tica en un s ó lo organismo, al crear una jefatura ú nica. Organismos preexistentes (las Cajas de Jubilaciones, YPF, Gas del Estado) son reagrupados bajo la direcció n de estos nuevos organismos nacionales. La D irecci ón Nacional es, en esta é poca, una forma de organizació n particular, por sobre la D irecció n General y dotada de autarquí a, de estructura completamente integrada por funcionarios estatales, sin representaciones corporativas. Las Direcciones Nacionales orientadas a prestar servicios pú blicos o provisió n de infraestructura (Energ í a, Agua, etc.) constituyen una aproximaci ó n, todav í a incompleta, a desarrollar figuras empresariales en el sector pú blico. Sobre el final del gobierno de facto, la legislació n sobre entidades aut á rquicas, prove í a un nuevo avance en esa direcci ó n. 4) Unificació n de jurisdicciones dispersas, aun abarcando niveles provinciales y mu nicipales, lo que refuerza la tendencia a la centralizació n. Diversos organismos, sobre todo los de nueva creació n (como la STP e Industria y Comercio), desarrollan un vasto aparato de delegaciones regionales, a las que se les asignan facultades para integrar a organismos provinciales y municipales. As í ocurre en Industria y Comercio, en á reas de estad í stica, en Trabajo. El poder central incrementa su presencia f í sica en áreas del interior, y al mismo tiempo contribuye a un mayor grado de centralizació n.
5) El intento de incorporar capitales privados a empren dimientos de iniciativa estatal, bajo la figura
de empresas mixtas. Algunas de estas iniciativas respond í an a las urgencias producidas por la guerra, pero otras tuvieron vocaci ó n de permanencia. Frecuentemente se produjeron convocatorias o licitaciones para asociarse al estado en los m á s variados emprendimientos productivos. Se le da mayor impulso a esta figura, y luego se le dan reglas fijas, ya en ví speras del traspaso al gobierno constitucional, mediante un decreto que da forma a las sociedades mixtas, primera configuració n especificamente empresaria de car á cter pú blico.
6) E l fortalecimiento de los organismos té cnicos productores de informaci ó n, y en gene ral de insumos para el mejoramiento y racionalizaci ó n del proceso de toma de decisiones. Se da un profuso crecimiento del sector estad í stico, con organismos centralizados y sectoriales, y el replanteo de la realizació n perió dica de censos, cuya periodicidad decenal hab í a sido abandonada desde 19 14. Asimismo se registra la creaci ó n de registros oficiales, con variados propó sitos (de informació n econó mica, tributaria, control de los traspasos de propiedad, control de las personas y las migraciones, de cultos, etc. etc.). En todas estas decisiones, se percibe una cierta ilusió n tecnocr á tica, de conseguir la gu í a para orientar las decisiones "estraté gicas" a las que se asignaba, sin em bargo, una amplia latitud. Se crea el Consejo y luego la Direcci ó n de Estad í sticas, que unifica todas las funciones de ese tipo. 7) A la par que los organismos t é cnico- administrativos del tipo de los descriptos en el punto anterior, se crean varios organismos cient í fico- tecnoló gicos. Así el Instituto Nacional de Tecnologí a, para temas de la industria, el Instituto del Agua, una compleja trama de institutos de investigaci ó n y estaciones experimentales en las á reas de A gricultura. En general, estos institutos y centros se orientan a la soluci ó n de problemas ligados a la producció n y los servicios, mas tecnoló gicos que cientí ficos en muchos casos. Así el estado se afirma en el rol de impulsor de las fases experimentales y de desarrollo, que las empresas privadas no tomaban a su cargo.
8) P rofusión de diverso tipo de superestructuras que podr í amos llamar de "planeació n y coordinació n" que tienen como finalidad formular objetivos y metas para los organismos involucrados en una problem á tica similar, pero sobre todo, plantean la asunci ó n y desarrollo de un rol planificador del estado. Los principales de estos organismos ser á n los Consejos Nacionales, que se multiplican a partir del a ñ o 44 y de los cu á les llegar á n a formarse m á s de una decena. Así habr á consejos de Estad í sticas, de la Vivienda, de Previsi ó n Social, el Consejo Superior de Industria y Comercio, de Racionamiento, y el de mayor alcance y complejidad, el Consejo Nacional de Posguerra. Revistaban en ellos funcionarios "polí ticos" de distintos ministerios, cuadros t é cnicos de los mismos, y en roles a veces má s
subordinados (del tipo de com isiones de asesoramiento), empresarios y otros representantes de las "fuerzas vivas".
9) Las nacionalizaciones: Al contrario de lo que ocurrió en los ulteriores per í odos constitucionales con Per ó n en la presidencia, la importancia del pase a patrimonio estatal de empresas privadas, fue bastante menor. Las grandes compa ñías privadas de transporte y electricidad, pese al desprestigio que arrastraban, y los numerosos pedidos de que así ocurriera, permanecieron en manos de sus propietarios, los mismos que las telecomunicaciones. Quiz á s las principales nacionalizaciones fueron la de la Compa ñí a Primitiva de Gas de la C apital Federal, la de servicios sanitarios del Gran Buenos Aires, y algunas empresas industriales, que tomó en sus manos F abricaciones Militares.
-------------------------------------
Todo el ordenamiento del aparato estatal manten í a, en sus niveles m á s altos, una cierta estabilidad desde la reforma constitucional de 1898 y la consiguiente reforma constitucional, que llev ó el n ú mero de ministerios a ocho. Si bien la constitució n establec í a el n ú mero, y no la distribució n de competencias entre los ministerios, no habí a habido innovaciones. Menos estables, en los ú ltimos añ os, se hab í an vuelto las subsecretar í as, modificá ndose parcialmente el concepto original, de que correspond í a una a cada ministerio, como organismo de colaboraci ó n inmediata con el ministro, para la administració n de su cartera. A lgunas comienzan a duplicarse, con divisió n de tareas internas, ya en la d é cada del treinta. A partir de 1943, é stas divisiones aumentar á n, en Justicia e Instrucció n P ú blica, en Presidencia de la Nació n, en Interior. Hay particiones de funciones dentro de ministerios, hay jerarquizació n de reparticiones, e introducció n de funciones nuevas. Pero el cambio realmente revolucionario ser á la creació n de Secretar í as - Ministerio. En una secuencia que va de noviembre de 1 943 (creació n de la S ecretar í a de Trabajo y Previsió n) a mayo de 1946 (Salud P ú blica), se crean nuevas Secretar í as con rango de ministerio. Esto abarca a Industria y Comercio, Aeron á utica y la Secretar í a de Presidencia, que ya existí a, pero a la que se le asigna nuevo rango ministerial, ademá s de una Sub secretar í a de P rensa a la que por un tiempo se hace depen der directamente de Presidencia. Cuando ya asume el gobierno constitucional, am é n de las ya creadas, que se mantienen, se crean la Secretar í a de Asuntos T é cnicos y la de Asuntos Polí ticos, en dependencia directa de Presidencia. Volveremos en detalle sobre estas creaciones en el capí tulo siguiente
La tendencia predominante, en suma, es a la creació n de nuevos organismos, ya sea para la coordinació n y centralizació n de competencias dispersas, o para abarcar nuevas competencias antes no asumidas o tomadas de modo que se juzgaba insuficiente por el Estado. Por supuesto la ló gica que podr í amos llamar de pol í tica p ú blica, se mezcla con la que dan las pujas de poder al interior del gobierno militar. La Secretar í a de Presidencia cobra importancia, y luego la pierde, seg ú n quien la ocupe. La creaci ó n de una serie de organismos en el á rea social, o en la coordinaci ó n general, no está desvinculada de la progresiva consolidació n del ascenso pol í tico del coronel Per ó n, y un poco m á s adelante, del armado de su proyecto de continuidad por la v í a electoral. Sin desconocer estos factores, una ló gica má s profunda, má s
despersonalizada y menos coyuntural, se percibe en los cambios producidos. El gobierno del 43 opera, cada vez con mayor claridad, en una suerte de correcció n y ampliació n de los mecanismos de intervenci ó n estatal en la econom í a y la vida social montados a lo largo de la dé cada del treinta, que luego se va volcando a una reorganizaci ó n de amplios alcances de todas las estructuras administrativas. Si se siguen las innovaciones producidas, se percibe que desde la estructura ministerial (transformada v í a las Secretar í as asimilables a M inisterios), hasta la trama í ntima de las organizaciones, en el nivel de direcciones y divisiones, sufre reorganizaciones globales, como se aprecia, p. ej. en las reestructuraciones experimentadas por el Ministerio de Agricultura (ver apé ndice) o el de Interior,
entre otros. Los objetivos cambian, las competencias se modifican, y la e structura interna de los organismos es transformada hasta volverlos, en algunos casos, irreconocibles con respecto a sus similares de una d é cada antes.
Ciertas á reas van siendo jerarquizadas, y se convierten en virtuales polos de atracció n para una determinada problem á tica. Valga el ejemplo de Industria y Comercio, que pasa de ser parte de una
sola direcció n general de Agricultura, a una Secretar í a con rango de Ministerio, en el lapso de poco m á s de un añ o. Ya creada, se le asigna competencia sobre nuevas á reas y organismos, convirtié ndola en m á s gravitante que en el planteo inicial. Salud P ú blica, que a junio de 1943 existí a como Departamento Nacional de Higiene, es elevada a Direcció n Nacional, hasta que, en v í speras de la entrega del poder al gobierno constitucional, convertirse en otra secretar í a con rango de ministerio.
Con todo, estos cambios, pese al empe ñ o puesto por parte de los gobernantes, en presentar las numerosas transformaciones y reorganizaciones como parte de una planificació n existente desde el comienzo, o al menos como decisiones racionales, producto de consultas y estudios previos, presentan un componente importante de improvisació n. Esto se manifiesta en avances y retrocesos, en reorganizaciones que se suceden una tras otra en el lapso de pocos meses, dividiendo y unificando organismos una y otra vez, a ve ces volviendo atr á s en lo actuado. En ocasiones, se da car á cter de autá rquica a unidades, para luego quitá rselo, como es el caso de Correos y Telecomunicaciones. Existen organismos que pasan de un ministerio a otro m á s de una vez, como Migraciones, que pasa de Agricultura a Interior, y de all í a la ST P en poco tiempo, o Asistencia Social, que es quitada de la Ss. de C ulto para pasar a la D.N de Salud Pú blica y Asistencia Social en Interior, para luego asentarse en Trabajo y previsi ó n, mientras Salud P ú blica sale de Interior sobre el final del per í odo para convertirse en secretar í a. Pese a la ideolog í a ordenancista y planificadora de los gobernantes uniformados, é stos distaban de ser insusceptibles de presiones internas y externas al gobierno, en torno al nivel jer á rquico o la cartera de dependencia de los organismos. Se podr í a decir que hay un criterio de fuerte "desarrollo organizacional" en ciertas á reas, donde se fortalecen algunas competencias y se les llega a dar una jerarqu í a muy importante. En los propios discursos de Per ó n, se manifiesta la idea de priorizar determinados sectores del aparato estatal, para lo cuá l se crean organismos espec í ficos, luego se aum enta su jerarqu í a y dotació n de recursos, en un proceso que culmina en su elevació n a un nivel similar al de un ministerio. Trabajo y Previsi ó n e Industria y Comercio son tambié n en este sentido casos paradigm á ticos, que veremos en los apartados correspondientes. Estas dos nuevas S ecretar í as, junto con los organismos de estad í sticas y censos, son elevados al sitial de pilares de la nueva acci ó n estatal por el propio Per ó n: "Para ello, tambi é n se necesitan los instrumentos y nosotros, malos o buenos, los hemos creado, la STP y la SIC. El pa í s ya no podr í a seguir adelante sin estos cuatro organismos fundamentales,(los dos nombrados la Direcció n de estadí stica y el Consejo del censo)sin los elementos de estadigraf í a argentina y los instrumentos t é cnicos para indicar los caminos hacia los objetivos que los estadistas del paí s deber á n fijar en el futuro" (Rev. UIA, n º 913, enero 1945, a ñ o X LVII, pg. 11). Pensó hacerse lo mismo en Transportes, pero la evolució n se detuvo en la jerarquí a de Direcció n Nacional.
Con todo, las transformaciones no son parejas, en el sentido de que no afectan a todas las á reas por igual. En algunos ministerios, la estructura se mantiene bastante estable, como es el caso de Hacienda, donde perdura, en l í neas generales, la divisi ó n de competencias establecida a partir de la actuació n del grupo Prebisch (1932-33 en adelante)., que habí a desarrollado con fuerza los organismos ligados a la recaudaci ó n, al comp á s de la creaci ó n de nuevos impuestos.
lV. EL ESTADO EN 1946. APUNTES PARA UN BA LANCE.
Desde cualquier á ngulo que se analicen los camb ios en el aparato estatal durante el per í odo que nos ocupa, pueden encontrarse continuidades y rupturas con los a ñ os anteriores, a menudo en combinaciones complejas, dif í cilmente discernibles a simple vista. Tanto la estructura organizativa, c ó mo la integració n y comportamiento de las burocracias pú blicas, y las concepciones m á s o menos "oficiales" sobre el rol del Estado, se modifican por cierto a partir de 1 943. P ero cambian, en la mayor parte de los casos, sobre só lidas bases ya creadas en la etapa anterior. Es m á s, el "aire de familia" entre las pol í ticas de la restauraci ó n conservadora, y las posteriores, se incrementa a medida que se avanza cronoló gicamente dentro de aqu é lla. Si el gobierno de Justo, en cu á nto al aparato del Estado, inaugura una pol í tica abierta de intervenció n, es el de C astillo el que comienza a expandir la actividad del estado con un sesgo m á s autó nomo, que tiende a superar la virtual colonizaci ó n por los sectores del poder econ ó mico de los organismos de intervenció n creados en los primeros a ñ os treinta. A ello se añ ade, en el balance entre continuidad y cambio, que los elementos de innovaci ó n introducidos a partir de 1943, ya estaban presentes en el "clima de ideas" de la é poca, ya fuera de larga data (como los que provení an de las formulaciones de Alejandro Bunge) o de é pocas m á s recientes. Lo efectivamente novedoso, era que se los llevara al plano de la decisi ó n pol í tica, a nivel del Estado nacional. En consonancia con esa compleja combinaci ó n continuidad - cambio, podr í a pensarse el per í odo 43 46, como una etapa dentro de una transformació n del Estado m á s amplia, efectivizada a partir de 1930, y cuyo sentido puede sintetizarse con el té rmino gramsciano "revolució n pasiva", como encarnació n de un proceso de transformació n social y polí tica realizado desde el Estado y en funci ó n de la reproducció n de las relaciones sociales de dominació n preexistentes, en un proceso en que la reproducci ó n se realiza a trav é s de la "modificaci ó n molecular" de esas relaciones. Y sobre la base de ese proceso de transformació n, es que el Estado, entre el 30 y el 43, a medida que penetra en mayores á mbitos de la vida social, puede desarrollar un grado mucho má s amplio de autonomí a, al punto de permitir la constitució n de un "inter é s" emergente, propio del Estado, que redunda en que sus estructuras internas pasan a ser controladas, en las decisiones concretas, por elites polí ticas y burocr á ticas "autonomizadas" respecto de los intereses de la burgues í a (cf. Gold, Lo y Olin- Wright, pp. 202 y 203). Esa acrecida autonom í a y la conformaci ó n de elites, civiles y militares, con intereses propios, fueron a su vez el presupuesto para que desde el aparato estatal se pudiera afrontar una "agenda p ú blica" m á s abultada y diversificada, que al poner al orden del d í a nuevas tareas, volvió a aumentar las exigencias en materia de nuevas tecnologí as organizativas, recursos humanos y financieros. (cf. Therborn, pp. 49 y ss.) Si utilizamos la clasificació n dicotó mica de las funciones estatales de acumulaci ó n y legitimació n, tomada entre otros por James O^Connor (1973), Olin Wright (1983) y en modo algo modificado por Offe (1988), lo distintivo a partir de 1943 es la atenció n preponderante puesta en las necesidades de "legitimaci ó n" del estado, aspecto relegado en los añ os anteriores. Por su parte, los requerimientos de acumulaci ó n, en cuyo campo ya se ve n í an expandiendo las estructuras del Estado desde 19 30, recibieron un nuevo impulso de "estatalizaci ó n" por parte de una conducci ó n estatal que asum í a la necesidad de configurar un nuevo modelo de acumulaci ó n, en la direcci ó n que a nivel mundial se iba delineando como el nuevo Estado Keynesiano. En rigor de verdad, en el tipo de soluciones que se habí an adoptado, la b ú squeda de
remoció n de los obst á culos de acumulaci ó n, y la reconstrucció n de legitimidad, se volv í an objetivos altamente complementarios.
La afirmació n de D e Ipola, formulada para el peronismo en gene ral, acerca de su tendencia a la realizació n de innovaciones en nombre del orden, y la existencia de una suerte de conservadorismo en el seno de la innovació n, es aplicable a esta etapa, y a la acci ó n estatal dentro de ella. Pol í ticas formuladas en nombre del aseguramiento del orden, como todo lo referente a la "organizaci ó n de las masas obreras", concluyen radicalizá ndose, y generando grados de movilizaci ó n dif í ciles de controlar hasta para el propio gobierno que los hab í a desatado. El Estado fue, en los tres añ os que van del 43 al 46, el actor fundamental en el é xito de un proyecto pol í tico que aspiraba a legitimarse mediante el sufragio ejercido en condiciones de limpieza, ampliar la base de sustentació n del estado, y ganar para é ste una "nueva autoridad" expresable en su capacidad de regir los destinos del pa í s desde un plano distinto y superior, autó nomo de los distintos sectores sociales. Con algunas restricciones, y tamb ié n algunos ingredientes no previstos, esos objetivos se hab í an cumplido. Montado en una "onda" ya anterior de expansió n del aparato estatal y su poder í o, el gobierno emergente del 4 de Junio hab í a mantenido y acelerado ese proceso, pero transformando profundamente el sentido y orientaci ó n que se le hab í a dado en los añ os treinta. El estado habí a concluido asign á ndose un rol claramente m á s protag ó nico que el que ve n í a jugando. Se adjudicaba el papel de se ñ alar y desarrollar las estrategias de largo plazo para toda la sociedad, comprometidas con la reproducció n del sistema social en general, y no con los intereses inmediatos de determinados sectores econó micos. La caracterizació n del per í odo anterior como de "excesiva" penetració n por intereses privados, lleva a esta necesidad de recuperar para el sector p ú blico un margen de imparcialidad, de posibilidad de captaci ó n de los intereses generales. Mas aun, superando las exigencias de imparcialidad, se plantea la generaci ó n en su propio seno de lo que luego ser á n los intereses generales. Se aspira a una in é dita posició n de "superioridad" estatal frente al conjunto de la sociedad. Y de alguna manera se la alcanza, aun a costa de enfrentarse con variados sectores. La "llave maestra" para alcanzar esa posició n es el fortalecimiento del mismo aparato estatal, de su capacidad de an á lisis de la realidad que lo circunda y de previsió n y orientació n futura, así como de su potencial de acció n a favor de sectores sociales postergados en los añ os del orden conservador restaurado. Los trabajadores asalariados, los consumidores urbanos, los pequeñ os productores del agro, ser á n el centro de atenci ó n de oficinas p ú blicas creadas al efecto. Se produce a lo largo de los tres añ os
que nos ocupan. una s í ntesis distinta de modalidades organizativas, de concepciones sobre el nuevo rol del Estado, de normativas, que en general ya hab í an sido proyectadas, y en algunos casos puestas en ejecuci ó n, pero ahora é stas producen una combinació n nueva, que les da un car á cter original, que desplaza los ejes y los é nfasis en la actuació n estatal. Entre 1943 y 1946, el aparato de estado se "alimentó " de elementos existentes en el ambiente, pero que no hab í an alcanzado anteriormente madurez en su desarrollo, o que lo hab í an hecho en excesivo aislamiento: Lo que existí a en las normas pero no hab í a alcanzado efectividad, iniciativas que hab í an logrado só lo ef í mera vigencia, proyectos frustrados en las comisiones legislativas o en oficinas del ejecutivo, reparticiones burocr á ticas de larga vida pero escasa efectividad, funcionarios capaces e innovadores, hasta ese m omento recluidos en la mediocridad burocr á tica; todo fue asimilado, reformulado, asignado a nuevas func iones, sometido a instrucciones diferentes, durante estos tres a ñ os. Si bien existieron tanto la supresi ó n lisa y llana de
lo preexistente, como la creaci ó n absolutamente "ex nihilo", de organismos, actividades y normas, la completa novedad no fue lo predominante. La palabra clave para definir todo el proceso es, creemos, "reorganizaci ó n", en el sentido de una profunda modificaci ó n de estructuras y funciones, pero hecha a partir del aprovechamiento de lo existente, de la readaptació n de los elementos disponibles. Y esa "reorganizaci ó n" tuvo tambié n un sentido de disciplinamiento, de mayor sometimiento a un centro unificador de todo el aparato estatal. Todo el aparato del estado, a junio de 1946. presentaba una fisonom í a distinta en buena medida, no só lo a la etapa inmediata anterior, sino a toda su historia previa, y esto se percibe en cualquier direcció n en que orientemos nuestra observaci ó n. Si dirigimos la mirada a la c ú spide del aparato estatal, nos enfrentamos a un Gabinete Nacional má s numeroso y diversificado que el que hab í a existido durante cincuenta a ñ os, y a la Presidencia de la Nació n convertida en un centro efectivo de decisiones, y por lo tanto en un tipo de organismo distinto al que hasta ese momento hab í a sido. Por debajo de ese nivel de c ú pula, una multitud de organismos nuevos o renovados cumplen las m á s variadas funciones: Las ligadas al á rea social, regulació n del mundo del trabajo, asistencia social, salud p ú blica, así como las destinadas a la regulaci ó n y el fomento de la producci ó n, el comercio y el consumo.
Estos organismos ejecutores de pol í ticas, se complementan con otro nutrido conjunto de unidades de "soporte", tendientes a mejorar las capacidades de ejecució n del estado nacional, o a generar otras nuevas. As í se encuentran los organismos dedicados a la informac ió n técnica, a las estad í sticas y censos, los registros de todo tipo, que ocupan un sitio que nunca antes hab í an tenido. Algo similar ocurre con la inve stigació n tecnoló gica que se concentra en manos del estado, con importantes organismos semiaut á rquicos orientados a su desarrollo, tanto en campos vinculados a la industria, como a la energ í a, y la agricultura. El desarrollo de la ense ñ anza té cnica y el aprendizaje de la fuerza de trabajo tambi é n ha comenzado a quedar en manos estatales.
Así , el gobierno del 4 de junio, otorga al Estado la iniciativa para diseñ ar polí ticas de largo plazo, autó noma no ya de determinados sectores o fracciones de las clases propietarias, sino, en cierta medida, de ellas en su conjunto. El rol de lo que hoy se llamar í a "planeamiento estraté gico" es asumido con decisió n, y tambi é n con un proceso de preparació n y adaptaci ó n del estado in toto para esas nuevas responsabilidades. C on todo, no puede utilizarse para englobar estos cambios otro té rmino m á s apropiado que "reordenamiento", dar una nueva organizació n a lo existente. Estas reformas se tratan de realizar desde el "arriba" de la sociedad, sin sujeció n directa a ning ú n poder exterior a é l mismo. El estado se reforma a s í mismo, prepara su estructura para asum ir nuevos roles, muchos de ellos dirigidos a la incorporaci ó n de los sectores populares, y otros orientados a la edificació n de un proyecto de desarrollo econ ó mico- social no totalmente nuevo, pero sí con matices respecto al que se ven í a aplicando, tendiente a responder a una agenda trazada por diversos cr í ticos del modelo anterior, los cuá les, en buena proporció n, proven í an de las entra ñ as de ese mismo modelo.
Con todo, y sin rozar nunca las transformaciones de alcance revolucionario, al menos en el sentido cl á sico del té rmino, se hab í an hecho innovaciones importantes. Por sobre todas las cosas, el Estado hab í a mejorado sustancialmente su capacidad de decisi ó n, y la habí a puesto en efecto profusamente. El "principio de autoridad" estatal hab í a quedado afirmado de una manera iné dita, tal como de alg ú n modo lo hab í a anunciado el propio Per ó n, ya en 1944: "Comenzamos por reivindicar para el Estado...ese principio de autoridad que habí a sido abandonado por indiferencia, por incapacidad o por c á lculo..." "El Estado se reserva a su vez el derecho de jugar u na funci ó n conciliadora.." (Per ó n 1944, pg. 62)
En suma la Argentina del 46 tení a notablemente "m á s" Estado que la de 1943. No s ó lo en té rminos puramente cuantitativos, de cantidad de organismos, nivel de gastos, nú mero de personal. Tambié n en la potencialidad de producir cambios sociales importantes, de reorganizar a la sociedad, a partir de su propia reorganizaci ó n "intraestatal.". Parte principal en esa adquisici ó n de capacidades la ten í a el fuerte proceso de centralizació n que se habí a impreso al aparato estatal durante esos tres añ os. Viejos y nuevos organismos eran sometidos a supervisi ó n m á s estrecha, sus competencias se desplazaban hacia organismos superiores. Se hab í a adquirido una capacidad de acció n autó noma que no era inexistente con anterioridad, pero s í mucho menor.
En una lí nea de burocratizació n y la vez de tecnocratizació n crecientes , se busc ó perfeccionar la divisió n del trabajo al interior del aparato estatal. Y ello va acomp a ñ ado de una notoria profusió n normativa, de la tendencia a no dejar nada librado al azar, a reducir el territorio para las iniciativas "no organizadas". Este nuevo Estado ofrece un peculiar modo de garantí a a las clases dominantes: Su car á cter de "organizador" de las masas. Lo que se completaba con organizarse a s í mismo en tanto estado activo y regulador. Esta "organizació n" equivale a dotar de una vertebraci ó n, de una estructura que fije lí mites, que asigna pau tas de conducta, a los m á s diversos actores sociales. Organizar es encuadrar en entidades gremiales que supriman de su programa la lucha de clases, y acepten la tutela estatal. Al interior del estado, significa dotarlo de una divisi ó n del trabajo m á s compleja, tendiente a dise ñ ar mayores capacidades de acció n, de resolver problemas nuevos, y conciliar intereses cuya contradictoriedad potencial crec í a d í a a d í a. Este modelo de "integració n" activa de las organizaciones sindicales a los mecanismos de reproducci ó n de las relaciones sociales de dominació n, se asemeja en sus grandes rasgos al tipo de integraci ó n puesto en marcha en Estados Unidos y Europa por la misma é poca (cf. Holloway (1994) y Gourevitch)). Y en todos esos casos, y tambié n aquí , existió lo que algunos denominaron el "partido del viejo mundo", que se opuso a las reformas, y apostó al mantenimiento de las relaciones sociales capitalistas, ( y al rol del estado en relació n a ellas ), en t é rminos similares a los existentes antes de la guerra. Lo quizá s particular del caso argentino de 1943 - 46, es que aqu í la oposició n se termin ó engrosando con partidarios del "mundo nuevo" dentro de las clases propietarias, asustados por los perfiles radicalizados que tomaron algunas caracter í sticas de la transformaci ó n, contrariados por el é nfasis a sus ojos "excesivo" que desde el Estado se pone en la afirmaci ó n de la autoridad y la autonom í a de decisió n, y, sobre todo, la consiguiente subordinaci ó n a la que se los conmina. Estimulados por una apreciació n err ó nea de la correlació n de fuerzas y perspectiva de evoluci ó n en la coyuntura, qui é nes estaban dispuestos no s ó lo a aceptar, sino a promover la intervenció n estatal, aun en el campo de las polí ticas sociales, decidieron no acompa ñ ar ni el desborde "obrerista" de estas ú ltimas, ni el rol de decisor privilegiado que se asignaba el Estado frente a todos los actores sociales, inclusive los
mismos empresarios. M á xime cuando no hab í a existido en nuestro pa í s un "grado de amenaza" que justificara semejante delegació n de atribuciones "peligrosas" en el aparato estatal. A menudo, el nuevo modelo de Estado se define por oposici ó n al de la restauració n conservadora, signado aqu é l en el discurso oficial por su car á cter "clasista", al servicio de una "minor í a privilegiada", carente de sentido de la justicia social, y practicante de un "abstencionismo" o de una "neutralidad" a la que se repu ta imposible, falsa. El nuevo estado no pretende ne utralidad o imparcialidad, sino identificaci ó n con el bien comú n. O mucho mejor, con los "superiores intereses de la Nació n", que constituyen algo así como una esencia, que no se producen en la sociedad civil, sino en el estado, ú nico sujeto facultado para p ercibirlos y llevarlos a ejecució n. Este capacidad privilegiada de percepció n lo constituye en el portador de la virtud polí tica, frente a los intereses forzosamente sectoriales de los particulares. Este concepto de estado ya estaba delineado en el debate anterior al 43, pero se perfecciona ahora, en el discurso de los lí deres de la revoluci ó n de Junio, no só lo Per ó n sino Abarca, Checchi, y algunos de sus seguidores civiles. Ya no es un "tercero" en las relaciones de los actores sociales, con rol de mediador o á rbitro, sino el que toma las decisiones, en base a una visi ó n de la realidad que se genera en su propio interior y con su particular ló gica, y le da capacidad, y legitimidad para fijar estrategias. Las palabras del mismo Per ó n sintetizan en alguna oportunidad estos ejes renovados de la atenci ó n estatal
"El gobierno de un pueblo es un problema social. Se tecnifica y la polí tica se racionaliza a medida que la vida colectiva adquiere mayor complejidad. Por ello, los organismos deben estar en manos de quienes hayan probado, innegable vocació n y capacidad para el estudio y solució n de las cuestiones sociales y de quienes representan intereses legí timos y aspiraciones justas." (pg. 11). (Discurso en la asunci ó n del primer D irectorio del Instituto Nacional de Previsió n Social, 15 de diciembre de 1944).. Las finalidades "sociales" y los instrumentos "té cnicos" para alcanzarlas, tienen a la vez un objetivo de m á xima jerarqu í a, la realizació n del "orden y la paz social" (cf. Torre, 1995, pg. 21), a las que se ve amenazadas por el orden previo al 43, al que se consideraba signado por el mantenimiento, cuando no el incremento, de desigualdades y exclusiones. En ese nuevo modelo, el Estado debí a poder resolver los conflictos, controlar la lucha de clases hasta librarla de los aspectos que se percib í an como destructivos y transformarla en colaboració n activa de todas las clases, y mantener en alto el estandarte de la "unidad nacional", valor fundamental a construir en los a ñ os anteriores, y que debí a seguir su desarrollo de 194 6 en
adelante.
En junio de 1946, con una legitimidad nueva en su haber, con instrumentos organizacionales m á s completos, y con una perspectiva temporal m á s prolongada y menos cr í tica por delante, el Estado deb í a probarse en la consolidació n de una nueva f ó rmula polí tica y social, que fuera un reemplazo duradero del estado "neooligá rquico" anterior.
BIBLIOGRAF Í A
Y FUE NTES
I. Fuentes: a) Documentos Oficiales.
Almanaque del Ministerio de Agricultura 1943, 1945, 1946,
Memoria del Ministerio de Agricultura. 1941, 1943, 1944, y 1946. Memoria del Ministerio de Hacienda. 1943, 1944, 1945 y 1946
Memoria del Ministerio de Obras P ú blicas, añ o 1944. Memoria del Banco Central de la Rep ú blica Argentina, 1943, 1944, 1945 y 1946. Mensuario de la Secretar í a de Trabajo y Previsi ó n. A ñ os 44 - 45.
Plan de Ordenamiento Econ ó mico- Social. Consejo Nacional de Posguerra. Publicado en Desarrollo Econ ó mico, nº 77 vol. 20. Abril. Junio 1980. Tomado de la publicaci ó n original, Guillermo Kraft Ltda, Buenos Aires, 1945. Anales de Legislaci ó n Argentina, editados por revista LA LEY, Tomos I al V, a ñ os 1941 a 1946. b) Diarios El Mundo. La Nació n. La Prensa La Raz ón
c) Pub licaciones Peri ó dicas. . Argentina Fabril (a partir de junio de 1944, Revista de la UIA) de 1943 a 1946.
Revista de Econom í a Argentina, 1942 a 1946.
II. Libros y art ículos. a) Sob re el per ío d o
Andrieu, Pedro, E mpresas P ú blicas. El rol del Estado en el crecimiento econó mico y el campo social. El Coloquio, Bs. As. , 1975. Angueira, Mar í a .C y Tonini Mar í a C; Capitalismo de Estado (1927 - 1956), Biblioteca P olí tica, nro. 155, CEAL, 1986.
Azaretto, Roberto y Aguinaga, Carlos, Ni dé cada ni infame. Del 30 al 43. Jorge Baudino ediciones, 1991.
B é jar, Mar í a Dolores, Uriburu y Justo: el auge conservador, 1930 - 1935 , Buenos A ires, Biblioteca Polí tica, CEAL, 1983 Berrotar á n, Patricia M. y Villarruel, Jos é C. ; "Un diagnó stico de la crisis: El C onsejo Nacional de
Posguerra", en Ansaldi W., Pucciarelli, A. y Villarruel, Jos é C. (ed.), Representaciones inconclusas. Las clases, los actores y los discursos de la memoria, 1912 - 1946, Biblos, 1995. Bitran, Rafael y Schneider, Alejandro; El gobierno conservador de Manuel Fresco en la provincia de Buenos Aires (1936 - 1940) , Biblioteca P olí tica, nro. 338. Ceal, 1991. ; "La pol í tica obrera de Manuel Fresco, 1936 - 1940."; en Ansaldi W., Pucciarelli A. y Villarruel J.C (ed.) Argentina en la paz de dos guerras. 1914 - 1945., Biblos, 1993
Buchrucker, C hristian, Nacionalismo y peronismo. La Argentina en la crisis ideoló gica mundial. (1927 - 1955)., "Las corrientes ideol ó gicas de 1940 "; Todo es Historia, nr o . 199 - 200. A ñ o XVII. Dic. de 1983.
Cafiero, Antonio F. De la econom í a social justicialista al r é gimen liberal- capitalista , Eudeba, 2da. edició n, 1974. Ciria, Alberto, Partidos y Poder en la Argentina Moderna; Hyspamerica, 1986
Cirigliano, Antonio Angel; Federico Pinedo: Teor í a y Pr á ctica de un liberal; Biblioteca Polí tica. nro. 163. Ceal 1986. De Ipola, Emilio "Acerca de las interpretaciones en torno al peronismo." Desarrollo Econ ó mico, Vol 29. Oct. dic. 1989. nro. 115.
Del Campo, Hugo; Sindicalismo y peronismo. Los com ienzos de un v í nculo perdurable; Biblioteca de ciencias sociales, nro. 5, Clacso, 1983.
Frondizi, Arturo, Ré gimen Jur í dico de la Econom í a Argentina, sin menció n editorial, 1941.
Gaudio, Ricardo y Pilone, Jorge; "Estado y relaciones laborales en el per í odo previo al surgimiento del peronismo" en Desarrollo Econ ó mico, Nro. 94, julio- septiembre 1983. G ó mez, Alejandro, "La revoluci ó n sin cabeza", entrevista en Desmemoria, revista de Historia, a ñ o 1, n º1, 1993. Halper í n Dongui, Tulio; Argentina en el callejó n, Ariel, 1995.; "El lugar del peronismo en la tradició n pol í tica argentina." en Sam uel Amaral y Mariano B. P lotkin. Per ó n del Exilio al Poder. Cá ntaro, 1993.
Lucchini, Cristina, Apoyo empresarial en los or í genes del peronismo, Biblioteca P olí tica nro. 292, CEAL, 1990 . Llach, Juan José , "El Plan Pinedo de 1940, su significado histó rico y los or í genes de la econom í a pol í tica del peronismo", Desarrollo Econ ó mico , Nro. 92. Vol. 23, Enero - Marzo 1984. Novick, Susana; IAPI: auge y decadencia, Biblioteca Polí tica, Ceal, 1986.
Nun, Jos é ; "Vaivenes de un r é gimen social de acumulaci ó n en decadencia", en Nun Jos é . y Portantiero Juan Carlos (comp.) Ensayos sobre la transició n democr á tica en la Argentina, Puntosur, 1987. Or í a, Salvador, Finanzas P ú blicas, Abeledo- Perrot, 1947.
Peralta Ramos, M ó nica; Acumulaci ó n de capital y crisis pol í tica en la Argentina, Siglo XXI, Buenos Aires, 1974.
Plotkin, Mariano, Ben "La ideolog í a de Per ó n. Continuidades y rupturas." en Amaral S. y Plotkin M., Per ó n del Exilio al Poder. Cá ntaro, 1993. , M a ñ ana es San Per ó n. Ariel, Historia Argentina, 1993.
Potash, Robert, Ej é rcito y Polí tica en la Argentina, 1928- 1945, Sudamericana, 1994. , Per ó n y el G.O.U. Los documentos de una logia secreta, Sudamericana, 1984. Rapoport, Mario, Gran Bretañ a, Estados U nidos y las clases dirigentes argentinas, Editorial de Belgrano, 1988.; "El triá ngulo argentino. Las relaciones econ ó micas con Estados Unidos y Gran Bretañ a. 1914 - 1943." Ciclo, Revista de Historia Econ ó mica, n º2, 1991. Rouqui é ; Alan; Poder militar y sociedad pol í tica en la Argentina , Hyspamerica, 1986.
S á bato, Jorge, La clase dominante en la Argentina moderna ; CISEA - GEL, 1988. Schvarzer, Jorge; "Estado y clase dominante en la Argentina Moderna, 1880 - 1990.", en El Cielo por Asalto, A ñ o III, nro. 5. Otoñ o 1993., .Empresas P ú blicas y Desarrollo Industrial en la A rgentina. (m í meo. Agosto de 1979).Silenzi de S tagni, Adolfo. Entrevista en Desmemoria, Revista de Historia, añ o 1, n º 1, 1993.
Sidicaro, Ricardo, "Los conflictos entre el Estado y los sectores socioecon ó micos predominantes en la crisis del r é gimen conservado r (1930 - 1943)". M í meo, 1995. Torre, Juan C arlos, La vieja guardia sindical y Per ó n, . Sobre los or í genes del peronismo. , Instituto Di Tella, 1990., "El 17 de Octubre en perspectiva." en Torre, J. C (comp.) El 17 de Octubre de 1945. Ariel 1995., "Interpretando (una vez m á s) los or í genes del peronismo." en Desarrollo Econ ó mico , vol. 28, 112, 1989.
Villarruel, José Cé sar, "El Estado, las clases sociales y la pol í tica de ingresos en los gobiernos peronistas, 1945- 1955." en Rapoport, Mario (comp.) Economí a e Historia. Contribuciones a la Historia Econ ó mica Argentina, 3 º ed. Tesis, 1994., "El futuro como incertidumbre: los industrialistas a tutela del Estado." en A nsaldi, et. al. Waldman, Peter, El Peronismo, Hyspam é rica, 1986.
b) Mem orias y libros d e testigos y actores de la é poca
Barboza, Emiliano M y Sosa, Estelredo, La doctrina de la revoluci ó n del 4 de Junio, Bases para la organizaci ó n econ ó mica y social de la Repú blica Argentina. Texto de la Escuela Superior P eronista, mayo de 1946.
Alejandro Bunge, Una Nu eva Argentina , Hyspamerica, 1987. Figuerola, José M ar í a, La colaboració n social en Hispanoam é rica, Sudam é rica, 1943. G ó mez M orales, Alfredo, Pol í tica Econ ó mica Peronista. Escuela Superior Peronista, 1951. Carlos Ibarguren, El Sistema Econ ó mico de la Revoluci ó n. BNA. 1946
Conferencia dictada con motivo de la reforma bancaria, el 18 de junio de 1946. Editada por indicació n expresa de Per ó n. , La historia que he vivido, Buenos Aires, 1969. Julio Irazusta, Balance de siglo y medio, Buenos Aires, La Balandra, 1972.
, Per ó n y la crisis argentina , Unió n Republicana, 1956. Per ó n, Juan Domingo, El pueblo quiere saber de que se trata. 194 5, sin menci ó n editorial. Recopilació n de discursos 1943 - 1944. , El pueblo ya sabe de que se trata. 1945, sin menció n editorial. Recopilació n de discursos 1944 1945.
José M ar í a Sarobe., Polí tica Econ ó mica Argentina, U nió n Industrial Argentina, 1942. c) Marco teó rico, planteo d el problema, mo delo de an álisis.
Altvater, Elmar, "Notas sobre algunos problemas del intervencionismo de Estado.", en Sonntag, H. R y Vallecillos, H, (comp.) El Estado en el capitalismo contempor á neo, Siglo XXI, 7 º ed. M é xico, 1986. Evers, Tilman. El Estado en la periferia capitalista. Siglo XXI, 5º Edició n en Españ ol, preparada por el autor, 1989.
Esping Andersen, Gosta, Friedland, Roger y O lin Wright, Erik, "Los modos de la lucha de clases en el Estado capitalista", en Capitalismo y Estado, Editorial Revolució n, Madrid, 1985. Gilly, Adolfo; "La anomalí a argentina (E stado, corporaciones Latinoamericano. Teor í a y Pr á ctica, Siglo XXI, Mé xico, 1984
y trabajadores)." en El Estado
Gold, David A., Lo, Clarence Y . H y Olin Wright, Erik, "Recientes desarrollos en la teor í a marxista del Estado capitalista." en AAVV. Capitalismo y Estado, Editorial Revolució n, Madrid, 1985. Gourevitch, Peter, Pol í ticas Estraté gicas en tiempos dif í ciles. Respuestas comparativas a las crisis econ ó micas internacionales. Fondo de Cultura Econ ó mica, 1993.
Graciarena, Jorge; "Estado perif é rico y Econom í a Capitalista: Transiciones y crisis." en El Estado Latinoamericano. Teor í a y Pr á ctica, Siglo XXI, Mé xico, 1984. Holloway, John, Capital, crisis y Estado , Tierra del Fuego, 1994.
, Se abre el abismo. Surgimiento y ca í da del keynesianismo . M í meo, 1994. Isuani, Ernesto, Lo Vuolo; Rub é n; Tenti Fanfani; Emilio;
El Estado Benefactor. Un paradigma en
crisis.
Kaplan, M arcos, "El Estado y la teor í a polí tica y constitucional en Am é rica Latina" en El Estado Latinoamericano. Teor í a y Pr á ctica., Siglo XXI, Mé xico, 1984.
Murmis, Miguel y - Portantiero, Juan Carlos; Estudios sobre los or í genes del peronismo , Siglo XXI, 1971. Nun, José ; "Vaivenes de un r é gimen social de acumulaci ó n en decadencia", en Nun J. y Portantiero J.C (comp.) Ensayos sobre la transició n democr á tica en la Argentina, Puntosur, 1987.
O*Donnell, Guillermo; "Estado y alianzas en la Argentina" en Desarrollo Econ ó mico, n º. 64; vol. 16; enero - marzo 1977- .
, El Estado Burocr á tico Autoritario , Ed. Belgrano, 1982. Offe, Claus; "La abolició n del control del mercado y el problem a de la legitimidad" en AA VV. Capitalismo y Estado, Ed. Revolució n, Madrid, 1985.
, "Las contradicciones del estado de Bienestar", Alianza, M é xico, 1988. Olin Wright, Erik, Clase, Crisis y Estado, , Siglo XXI, Espa ñ a, 1983. Oszlak, Oscar, La formació n del Estado Argentino , Ed. de Belgrano, 1990. Poulantzas, Nicos, Estado, poder y socialismo , M é xico, Siglo XXI, 1969. Schmitter, Philippe C y Lehmbruch, Gerhard (coord.), Neocorporativismo I y II, Mas allá del Estado y el Mercado , Alianza, M é xico, 1992.
Therborn, Goran, ¿Como domina la clase dominante? Aparatos de estado y poder estatal en el feudalismo, el capitalismo y el socialismo. Siglo XXI, M é xico, 1989. Touraine, Alaine, Conferencia en el Instituto Nacional de Administració n P ú blica, Buenos A ires, 1988.
(*) Antecedentes. l l
l l l
Abogado. Master en Ciencia Pol í tica. Administrador Gubernamental Coautor de los libros "Estado y Sociedad", "De Alfons í n a Menem", "Estado, Polí tica e Ideolog í a", y autor de "Crisis y Reforma del Estado". Profesor adjunto de Teor ía del Estado de la Universidad de Buenos Aires Profesor adjunto de Derecho Polí tico de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Investigador de UBACYT.
