E C O N O M ÍA D E L S E C T O R PÚ BLICO BLI CO M EXICANO EXI CANO
José Ayala Ayal a Es pino pi no
-
FACULTAD DE ECONOMÍA, UNAM
UNIV IVEkS kSID IDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXIC ICO
Dr. Francisco Barnes de Castro Mtro. Xavier Cortés Rocha Dr. Leopoldo Henri Paasch Martinez Dr. Salvador Maio Alvarez Dr. Francisco Ramos Gemez Mtro. Gonzalo Moctezuma Barragan Mtro. Gerardo Dorantes Aguilar Lic. Victor Manuel Juarez Cruz
Rector Secretario General Secretario Administrativo Administrativo Secretario de Planeación Secretario de Asuntos Estudiantiles Estudiantiles Abogado General Director General de Información Director de Inforrnación
FACULTAD DE ECONOMIA Lic. Guillermo Ramirez Hernández Lic. Carlos Javier Cabrera Adame C. P. Pedro Jesus Roncero Montero Mtra. Josefina Valenzuela Cervantes Dr. Roberto Escalante Semerena Lic. José Luis Victoria Toscano Lic. Alejandro Paz Torres Lie. Martin Castafieda Infante Lic. Juan E. Partida Castillo Lic. Antonio Gazol Sanchez Lic. Luis Juventino Portilla Rivera Ing. Javier Salazar Argonza Lie. Carmen Duran Kirchner
D. R. © 1999. Facultad de Economia, E conomia, Primera edición agosto de 1999 ISBN 968-36-7691-X 968-36-7691-X I mpreso
y hecho en Mexico
Director Secretario General Secretario Administrativo' Secretaria de Planeación Jefe de la Divisi D ivision on de Estudios de Posgrado Jefe de la Division de Estudios Profesionales Jefe de la Division del Sistema Universidad Abierta Coordinador de Asuntos Estudiantiles Estudiantiles Coordinador de Publicaciones Coordinador del Centro de Educación Continua Coordinador de la Biblioteca Coordinador de Informatica Coordinadora de Comunicación Social
UNAM.
CAPÍTULO
4 Tamaño del sector público de la economía
INTRODUCCIÓN
El tamaño o dimensión del sector público es un tema de interés porque permite estudiar su importancia relativa en distintos ámbitos: respecto al sector privado de la economía; a otras economías del mundo, y en general, sobre un conjunto de indicadores relevantes: el empleo total, la inversión, el ahorro, las exportaciones, el valor de la producción, la carga tributaria, el consumo, entre los indicadores más destacados. El tamaño del sector público es también un indicador útil para medir las prioridades políticas del Estado en el desarrollo económico; y puede mostrar las preferencias ideológicas del régimen. Sin embargo, cambios en las modas políticas, económicas e ideológicas, no siempre reflejan modificaciones en la realidad. La dimensión alcanzada por el Estado refleja el tipo y ritmo del crecimiento o decrecimiento que ha tenido el sector público en un determinado periodo de tiempo. Pero quizás uno de los puntos más interesantes sea que el tamaño del sector público es un punto de partida obligado para introducir reformas; por ejemplo, cuando se piensa que el sector público ha crecido muy rápidamente y puede generar desequilibrios; o en el caso contrario, puede señalarse que el sector público es demasiado pequeño en ciertas áreas de la economía. Por ejemplo, se puede llegar a la conclusión de que la participación del sector público en la producción industrial es muy elevada y, en contraste, en el bienestar social muy pequeña. Es difícil, si no imposible, determinar en términos abstractos la dimensión adecuada, el mínimo técnico o el tamaño adecuado u óptimo del Estado, en tanto que su intervención es necesaria para orientar eficientemente el crecimiento y/o el desarrollo. La determinación eventual del nivel óptimo dependerá de la existencia de varios factores:
Las restricciones presupuestarias. Las posibilidades de elevar los ingresos públicos. Monto de deuda requerido por el gobierno. 87
I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA
88
Esta controversia probablemente no tiene respuestas normativas o positivas, pero podria proporcionar un andlisis de la calidad de las intervenciones estatales, elemento que, finalmente, es dificil de cuantificar o representar empiricamente, pues los criterios disponibles para esta evaluación son de naturaleza diversa. La calidad del Estado se mide en Ultima instancia, por la eficiencia de sus instituciones y politicas, la cual dependerd de factores como la capacidad técnica de la burocracia, de los esquemas organizacionales en la toma de decisiones, entre otros. En el cuadro 4.1 se seilalan las principales relaciones entre el marco institucional, organizacional, politico y económico como determinantes del perfil cuantitativo y cualitativo del sector public°. CUADRO 4.1.
Determinantes del com portamiento del sector pOblico
Caracteristicas de los sistemas económico, social y politico
Definen estructura y caracteristicas del sector public°
Marco institucional:
Constitucion Leyes Reglamentos
Restricciones
Organización:
Estructura administrativa Centralización Capacidades Federalismo
Regimen politico:
Sistema politico Estructura de poder Representación Legitimación
Procedimientos
Sistem a económico:
Taman° de la economfa Grado de desarrollo Poblacion (perfil demográfico) Papel en la economf a mundial
Tamaiio y perfil
Funciones, objetivos, metas y v alores
Reglas del juego Permisos y prohibiciones Incentivos Regulación Organización del gobierno Mecanismos de gobiemo Elección social y pdblica Calidad del gobiemo Presidencialismo Sistema electoral Sistema de partidos Representación y negociación corporativismo, parlamentarismo, etc. Taman() y orientación del presupuesto Sistema tributario Seguridad y asistencia social Promoción del desarrollo y crecimiento económico
MEDICI6N DEL TAMASIO DEL SECTOR PÜBLICO
Elegir la definición de sector pdblico determina la forma como se medird su tamatio. En principio, es posible optar por un indicador, o una combi-
4. TAMAÑ O DEL SECTOR PÚ BLICO DE LA ECO NOMÍA
89
nación de varios indicadores macroeconómicos. Ciertamente, las múltiples actividades del gobierno no pueden captarse con una sola estadística, así como un solo agregado no puede expresar las distintas formas de gobierno. Si se emplea la definición de sector público, a partir del gasto público, deben considerarse los siguientes aspectos: Los niveles relativos y/o absolutos del gasto, los cuales deben relacionarse, además, con un indicador o varios. El gasto nominal y el real. El método de financiamiento del gasto: ingresos tributarios, no tributarios y deuda.
La medición de los cambios absolutos y nominales es poco relevante porque no refleja la inflación e ingreso real en el largo plazo. A continuación se comparan las mediciones reales frente a las nominales y las que se refieren a precios y cantidades. Medidas reales frente a las nominales
En una economía muy simple, en la que sólo existen los sectores público y privado, se puede apreciar la diferencia entre cambios nominales y cambios reales. La producción total (0) está compuesta por la producción del gobierno (G) y la producción privada (N), es decir, Q G +N, Pg y Pn son los precios de G y N respectivamente, y P son los precios promedio de los dos sectores. Los cambios en el gasto público (E) y en el PIB pueden ser representados como: dE = Pg dG + G dPg y dPIB = P dQ + Q dP.
(1 ) (2 )
Manteniendo todos los precios constantes (dPg = dP = O) obtenemos los cambios en la participación real del gasto público sobre el PIB, tal que: _ Pg dG dPIB — P dQ• dE
(3)
Sin embargo, si se mantienen constantes los precios (dP = O) pero los precios relativos cambian, de modo que dPg > O lo que implica que dPn < O se obtiene: G dPg d E P gd G + (4) dPIB
P dl)
La comparación de las dos últimas ecuaciones, revela que la variación en la participación nominal del gasto público dentro del PIB (3) es mayor a la variación en la participación real (4), aun sin inflación general (dP = O).
90
I. SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA MEXICANA
Esta diferencia es importante para estimar el crecimiento del gobierno. Por ejemplo, si se investiga la asignación del gasto de los consumidores entre bienes públicos y privados (suponiendo que el gasto público se financia con i mpuestos), la variación de la participación del gasto nominal en el PIB es relevante. En cambio, si se investigan los cambios en el nivel del consumo real de bienes y servicios, entonces una medición en términos reales (manteniendo todos los precios constantes) es lo adecuado. Medición de precios y cantidades
En el sector privado es relativamente sencillo separar o distinguir los cambios en los precios, y en las cantidades, ya que es posible definir precisa y claramente las unidades de medición. Se pueden observar las modificaciones en los precios de estos bienes, así como en las cantidades consumidas. Sin embargo, en el caso de los bienes que provee el gobierno, el precio público, frecuentemente no refleja los precios de mercado. Además, es difícil definir las unidades de medición, así que diferenciar precios y cantidades puede ser muy engañoso. En algunas áreas, tales como, educación, salud, otros servicios, etc. es difícil encontrar medidas adecuadas: aulas/escuela, camas/hospital, alumnos/maestro, etcétera. En este caso, se recurre al valor real de los insumos requeridos en estas actividades, para medir los resultados de la producción. En la práctica, se considera el valor real de los sueldos y salarios de los empleados, ya que implícitamente, se asume que el aumento real en sueldos y salarios se traduce en incrementos equivalentes de la producción. Pero, en las actividades públicas no es fácil medir resultados reales. La definición y la medición del tamaño del sector público en la economía se ha convertido en un problema significativo. Paralelamente al desarrollo de las teorías y modelos sobre el crecimiento del Estado, se desarrollaron profusas definiciones y técnicas de medición del tamaño del Estado. En general, éstas se identifican con la noción de sector público, que aunque no recoge toda la complejidad de las funciones del Estado, es el concepto más usado para estudiar el comportamiento del gobierno en la economía. El crecimiento del sector público puede ser evaluado de diversas maneras. La experiencia de las décadas recientes pone en evidencia la necesidad de contar con teorías creíbles que sean capaces de explicar la dinámica del sector público y su crecimiento, además de contar con metodologías adecuadas a los ámbitos tanto generales, como particulares de cada país. Las teorías del crecimiento del Estado requieren de una definición clara del sector público, que convierta a su objeto de estudio (el Estado) en un conjunto de definiciones y variables mensurables, pero, al mismo tiempo, que sean capaces de fijar un marco, convencionalmente aceptado, que per-
4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMIA
91
mita el intercambio analítico de información entre los estudiosos y las instituciones públicas y privadas que se encargan del diseño y aplicación de las políticas públicas.i Saber su proporción con respecto al PIB, así como su evolución durante los últimos años, para poder comprender su impacto sobre el tamaño del sector público. 2. Ingreso público. Saber su proporción con respecto al PIB, así como su comportamiento para comprender su interacción y relación con el tamaño del sector público mexicano. 3. Sector paraestatal. Conocer su evolución reciente, tendencias actuales, influencia actual y su tamaño relativo. 4. Inversión pública federal. Éste es un indicador íntimamente relacionado con el gasto público, y es de suma importancia para conocer como el tamaño del sector público puede fomentar el crecimiento económico. 5. Personal ocupado en el gobierno central. Éste es un indicador básico del empleo público, el cual a su vez nos ilustra adecuadamente el tamaño físico y burocrático del sector público. 6. Empleo público en los países de la OCDE. En este caso sólo se toma este indicador para hacer una comparación con el tamaño del aparato estatal de economías desarrolladas, y tener un marco de referencia. 7. Producción del sector público. Obviamente, analizar el comportamiento de esta variable a lo largo de los últimos 15 arios nos da una clara idea, de la evolución que ha mantenido tanto el tamaño del Estado, como su influencia en el resto de la economía. 1. Gasto público.
INDICADORES BÁSICOS SOBRE EL TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO
Gasto público
Los indicadores de gasto público más usuales son los siguientes: con relación al Producto Interno Bruto (PIB). Éste nos muestra el grado de influencia del gobierno en la economía, evidentemente que una proporción alta, por ejemplo más del 25% del PIB significa un gobierno influyente. Gastos totales menos gastos de transferencias con relación al Producto Nacional Bruto (PNB). Este indicador compara dos magnitudes homogéneas, dado que el PIB no incluye los pagos de transferencias. Sirve para
a) Gasto público total
b)
1
Las teorías del crecimiento del Estado pueden revisarse en José Ayala Espino, Mercado. . ., 1996.
92
I. SECTOR PUBLICO DE LA ECONOMIA
mostrar la asignación de recursos reales del sector public°, pero no nos permite conocer el porcentaje del ingreso y la produccion con lo cual contribuye el gobierno a la economia, ni las modificaciones financieras que introduce el papel del gobiemo en la economia cuando reasigna recursos de una area hacia otras. c) Valor agregado del sector public° al PIB es un indicador que permite evaluar la dimension relativa del sector public° en la economia y por tanto la contribución del gobiemo a la formación del ingreso nacional, pero no muestra la dimension total del gobierno ni sus efectos sobre la economia.
En Mexico, el gasto pdblico es una variable muy importante para el financiamiento de la inversion pUblica, y como consecuencia del crecimiento econ6mico. Sin embargo, la politica económica en los ültimos arios se ha caracterizado por la disminución del gasto public° como proporcion del PIB, debido principalmente a los fuertes problemas que enfrenta el sector pUblico para financiar este gasto, tanto desde el punto de vista de los ingresos federales, como por via deuda. Ingreso ptiblico
Los indicadores por el lado de los ingresos püblicos son cuatro: a) La presión fiscal es
la relación entre el total de impuestos y el Producto Nacional Bruto (PNB) a precios de mercado, el Producto Interno Bruto (Pm) a precios de mercado o el ingreso nacional. Este indicador puede ser interpretado por su presión psicologica sobre los contribuyentes y depende del grado de conocimiento de éstos sobre el significado de pagar impuestos. Esta presión es ilustrada por varios factores: complejidad de los trárnites fiscales, tiempo destinado a pagar impuestos, la transparencia de los impuestos, el servicio fiscal, entre otros. Ciertamente la presión fiscal es el indicador fiscal más fácil de medir, en cambio la presión psicológica resulta más dificil de cuantificar. b) La carga fiscal es una parte del ingreso que obtiene el sector pUblico de un contribuyente o grupo de contribuyentes. Su cálculo puede referirse a un individuo o a un grupo, como los impuestos cobrados a los contribuyentes o a su ingreso. c) La capacidad impositiva refleja la aptitud de una comunidad para dedicar una parte de su ingreso al financiamiento del gasto pUblico. Esta aptitud dependerd de varios aspectos: la estructura demográfica, la estructura económica, el nivel de presiOn fiscal y psicologica, entre las más i mportantes. Es un indicador dificil de cuantificar.
93
4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA EC ONOMÍA
d) El esfuerzo fiscal es la relación entre ingresos fiscales obtenidos en el país y su capacidad impositiva. Es decir, equivale al grado en que el país utiliza su capacidad impositiva. Este indicador es importante en las relaciones internacionales para determinar la ayuda que requiere un país de poco desarrollo. Es complejo de calcular. CUADRO 4.2. Comparación México y América Latina en materia de ingresos y gasto social, 1995 (Porcentaje del PIB) País
Argentina Bolivia Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México
Nicaragua Panamá Paraguay Uruguay FUENTE: Elaborado
mayo de 1998.
Ingresos tributarios
Gastos en salud y educación
Nivel de gobierno
11.3 16.0
8.0 12.0 7.9 17.2
8.8 7.4 5.1 4.6 4.2 3.2 2.5 6.5
Central Central Central Central Central Central Central Central
9.3
8.4
Central
19.1 15.1
20.3 12.5 12.2 17.0
9.7 10.0 4.6 3.9
Central Central Central Central
con base en datos de "Staff Report for the 1998 IV Consultation", 6 de
PRINCIPALES INDICADORES DEL TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO MEXICANO
Participación en la producción La participación del sector público mexicano en la producción, se mantuvo relativamente estable durante el periodo de 1980 a 1992. El PIB del sector público como porcentaje del total nacional pasa de 18.5% en 1980 a 19.4% en 1992, en tanto que la producción del gobierno general como porcentaje del Producto Nacional varía en una proporción insignificante al pasar de 7.9 al 7.6% en el mismo periodo. Si se analiza el producto por sectores la situación es similar. Excluyendo la participación de PEMEX -particularmente importante en 1975 y 1986y la banca -de su nacionalización en 1982 a su privatización en 1991-; el sector donde la participación estatal es más relevante es el rubro de comunicaciones y transportes, sin embargo, durante el periodo, dicha participación presenta una retracción significativa al pasar de 19.3% en 1980 a 4.9% en 1992. Se puede concluir que la participación del sector público en la
I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA
94
producción (25% incluido el petróleo) es moderada si se compara con otros países en los cuales este indicador llega a rebasar el 35 por ciento. CUADRO 4.3. m s del
Mos 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
sector pablico y del gobiem o gene ral, 1980-1992
(Porcentajes del PIB nacional) % P1B total gobierno gen eral % PIB total sector pablico 7.9 18.5 8.6 19.4
22.0 24.7 24.8 24.0 24.5 24.6 24.1 23.0 22.5 21.1 19.4
8.4 6.7 6.8 6.8 6.3 6.2 5.9 6.2 6.1
6.7 7.6
FUENTE: Las
proporciones son de elaboración propia con base en las cifras del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico e INEGI.
Formación bruta de capital
La participación del gobierno en la formación bruta de capital fijo disminuyó significativamente, a poco menos de la mitad, de 43% en 1980 a menos de 20% en 1993. Ello puede explicarse, en primer lugar, por la disminución de empresas palicas que tenf an una participación importante. De hecho, el sector pliblico ha concentrado su participación en un 18%, aproximadamente de 18% en el sector energético (electricidad y petróleo). Consumo public°
El consumo pUblico mantiene una tendencia a la disminución. Los rubros donde tiende a concentrar su participacion son educación, salud y las compras gubemamentales (sin transferencias). Crecirniento de las empresas pablicas
Un indicador que grosso modo indica la importancia politica que el gobierno le confirió a la empresa palica se refleja en el numero de empresas
4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONO MÍA
95
creadas o adquiridas. Destaca el registrado en el periodo 1976-1982, donde 651 paraestatales se sumaron al sector público. CUADRO
Periodo
1920-1934 1935-1940
4.4.
Sector paraestatal en México, 1920-1982 n c r e m e n t on e t o Entidades paraestatales a I 15
36 144 194 1- 1954 1955-1962 206 272 1963-1970 504 1971-1975 1 155 1976-1982 a Número acumulado al final del periodo.
15 21
108 62 66 232 651
Aspe, El cam ino mexicano de la transformación económica, Fondo de Cultura Económica, México, 1993. FUENTE: P.
En contraste, a partir de 1983 y hasta 1994 se muestra una clara tendencia hacia la desincorporación y la privatización. En el periodo que va de 1982 a 1988 se desincorporaron empresas en forma similar a la del sexenio posterior, a diferencia de que en éste último se vendieron las principales como TELMEX. CUADRO
Años
1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
4.5.
Depend encias y entidades de la adm inistración p ública federal, 1979-1992 Total
Empresas de participación estatal Minoritaria Mayoritaria
Fideicomisos
898 623 903 630 872 583 1 155 754 75 1 058 74 696 699 74 1 037 932 625 65 732 524 7 3 612 433 279 449 229 379 147 280 120 241 100 217 210 98 216 106 FUENTE: Anexo estadístico, Primer Informe de Gobierno, México, 1995, p. 91.
187 186 201 223 192 170 147 108 83 77 62 51
43 35 30 29
I. SECTOR PUBLIC() DE LA EC ONO MIA
96
Gastos e ingresos
La evolucion de los ingresos y de los gastos piablicos en Mexico de 1980 a 1994 muestran una evolución muy irregular. En efecto, en 1980 el gasto represent() un 31.6% del FIB, este porcentaje Beg() hasta 43% en 1982, pero fue a partir de 1989, cuando ya se inicia una fuerte tendencia a reducir esta participación, pasando abruptamente de 38 a 32.1% de 1988 a 1989, para finalizar en 26.5% en 1994. CUADRO 4.6. Ingres° y gas to publicos en M exico, 1980-1994 Acios
Ingresos totalesa
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
1665.7 2041.5 2338.9 2078.4 2998.8 2065.3 2661.1 2598.9 2499.2 2562.6 2509.2 2592.5 2363.5 2119.7 1534.2
% del PIB
Gastos totalesa
% del P1B
37.3 41.9 48.4 44.9 43.8 42.0 56.2 53.9 51.2 50.8 47.6 47.5 42.1 37.6 26.7
1412.9 1882.6 2077.4 1820.8 1826.8 1971.8 1865.2 1996.2 1854.8 1619.1 1531.1 1392.3 1398.5 1406.3 1521.6
31.6 38.7 43.0 39.3 38.1 40.1 39.4 41.4 38.0 32.1 29.0 25.5 24.9 24.9 26.5
a
Millones de nuevos pesos a precios de 1980. FUENTE: Las proporciones son de elaboración propia con base en las cifras del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico e INEGI.
Empleo pablico
A pesar de la heterogeneidad de los funcionarios de las administraciones publicas, su mlmero se utiliza con frecuencia como un indicador del tamario del sector pitblico. De acuerdo con la OCDE, el sector paha) de Mexico es relativamente pequefio en relación con los paises pertenecientes a dicha organización, medido por su nivel de empleo Podemos corroborar en las cifras, que el nivel de empleo total del sector public° como porcentaje de la población ocupada total, se ha incrementado a un nivel no muy acelerado. En 1980, de acuerdo con las cifras del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico, dicha proporción era de 15.5%, en tanto que para 1992 dicha medida alcanzaba el 17.5%. La misma propor-
4 . T A M A Ñ O D E L S E C T OR P Ú B L I C O D E L A E C O N O M Í A
97
ción, pero a nivel del gobierno general pasa del 12 al 15.2% en el mismo periodo. Sin embargo, si se considera respecto a la población económicamente activa dicho porcentaje disminuye. En 1980 el empleo público respecto a la población activa era de 13.8% y en 1990 pasa al 13 por ciento. CUADRO
4.7.
Empleo público en M éxico respecto a los p aíses de la OCDE, 1 9 8 2
País
México Alemania Bélgica Dinamarca Francia Inglaterra Holanda Irlanda Italia Portugal España Suecia FUENTE: Elaborado
Empleo público/PEA %
Índice
14.3 14.7 16.9 27.9 15.4 19.6 12.6 13.3 14.4 9.9 12.4 40.0
100.0 102.8 118.2 195.1 107.7 137.1
88.1 93.0 100.1 69.2 86.7 280.0
con base en cifras de Stiglitz, 1992 e INEGI.
Por ejemplo, si consideramos cifras de 1982, México presenta un porcentaje bajo de empleo público respecto a la población activa, en diez economías europeas desarrolladas. Sólo Irlanda, España, Portugal y Holanda presentan un nivel menor, mientras que Dinamarca dobla el porcentaje. Otro caso es el de Suecia, donde el 40% de la población activa está empleada por las colectividades públicas, y sobrepasa de manera importante la proporción que tiene México. Considerando el empleo por sectores, el de energía, electricidad, gas y agua, presenta un porcentaje superior al 90% respecto al empleo total durante los arios 1980-1992, en tanto que el empleo en la industria manufacturera presenta una reducción significativa ai pasar de 8.5 a 1.4% en el mismo periodo. Este último elemento es un claro indicio de la retracción de la participación del sector público en actividades económicas, pues hay algunos rubros como el de comunicaciones y transportes o servicios financieros, donde la disminución es también muy clara. Solamente en los sectores estratégicos es donde se mantiene una tendencia constante.
I. SECTOR PUBLIC() DE LA ECONOMIA
98
CUADRO 4.8. Empleo en el sector pablico por niveles institucionales en Mexico,
1980-1993 (porcentaje del empleo pCiblico total)
Alios
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Personal ocupado en el gobierrzo general, % de la población ocupada total en el sector pablico Población ocupada empresas total en el a pablicas local central o t a l sector pablico t
3 151.9 3 457.0 3 668.6 3 943.5 4 186.6 4 292.4 4344.4 4 373.7 4 359.3 4359.3 4 313.1 4278.0 4 070.8
77.1 76.7 75.9 74.6 75.1 75.4 76.3 76.5 76.8 77.3 78.6 82.2 87.0
17.3 17.3 18.0 18.5 18.9 19.5 19.5 18.9 18.9 19.1 19.0 18.8 18.8
74.5 74.2 73.0 72.6 72.7 71.9 71.8 72.1 71.7 71.2 71.0 71.1 70.9
30.1 30.4 31.8 34.0 33.1 32.7 31.0 30.7 30.2 28.1 26.0 21.6 14.9
a
Miles de ocupaciones remuneradas, promedio anual. FUENTE: Elaboración propia con datos del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico e INEGI.
CUADRO 4.9. Personal ocupado en el sector püblico por principales sectores
económicos en Mexico, 1980-1992
(porcentaje del empleo nacional total) Azios
Comunicaciones y transportes
Energiaa
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
21.7 21.1 19.9 24.7 25.0 24.7 24.7 24.8 25.4 23.8 21.9 14.3 12.9
93.3 96.3 95.4 94.5 94.5 93.8 93.7 93.6 93.7 94.6 94.8 94.1 94.7
a
bles.
Finanzasb 15.1
16.3 26.5 51.4 50.9 49.1 46.8 47.3 46.4 44.5 41.9 35.4 10.8
Industria 8.5 9.2 9.7 9.8 10.0 9.5 8.8
7.6 6.6 5.1 3.6 3.0 1.4
Incluye electricidad, gas y agua. b Iticluye servicios financieros, seguros y bienes inmueElaboración propia con datos del Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico e
4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA
99
En el siguiente cuadro se muestran las principales tendencias en la evolución del empleo en el sector público mexicano. CUADRO
4.10.
Evolución del empleo del sector público Total de servidores
Empleados
por cada mil públicos habitantes Población Años 625 359 2 271 627 1 646 268 33 1981 68 163 974 731 901 85 076 840 26 1992 2 243 433 1 511 532 93 181 633 714 642 1 594 278 1996 17 879 636 FUENTE: Tercer Informe de Gobierno, Poder Ejecutivo Federal, 1 de septiembre de 1997, p. 50. Sector central
Sector paraestatal
Como puede apreciarse en el cuadro anterior los procesos de desregulación, privatización, simplificación administrativa y restricción presupuestaria produjeron un efecto considerable en el nivel del empleo del sector público al disminuir en 1996 casi a la mitad con respecto a 1981 a nivel central. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA MEXICANA
El sector público en el contexto mundial, no tiene el mismo comportamiento pese a reflejar tendencias muy similares. Su desempeño, estructura y tamaño se explican a partir del desarrollo alcanzado por las fuerzas productivas. Podemos distinguir dos grandes grupos de países, desarrollados y subdesarrollados, cada uno de los cuales presenta particularidades en la dinámica que siguió dicho sector en el largo plazo. Los países industrializados, después de la segunda guerra mundial, muestran una tendencia ascendente del gasto público, así como una mayor participación del sector público en la economía que es explicado, en parte, por los requerimientos de la reconstrucción de la planta productiva, destruida en los años del conflicto bélico y, por la otra, la insuficiente capacidad de respuesta del sector privado para emprender nuevas inversiones productivas. La baja inversión se explica por la aversión al riesgo y la ausencia de incentivos de rentabilidad en el corto plazo. Los países subdesarrollados, también mostraron una tendencia ascendente del gasto público, al igual que en los países desarrollados. Sin embargo, su explicación difiere de éstos ya que el aumento del gasto público se explica por los siguientes elementos: el proceso de industrialización acelerada que siguieron entre 1950 y 1973; por el aumento de la urbanización, y el consecuente incremento de la demanda de bienes públicos y bienestar
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I. SECTOR PCIBLICO DE LA ECONOMfA
social y, finalmente, asi como por la instrumentación de politicas de estabilización y rápido crecimiento, predominantes en los regimenes populistas y autoritarios. Las politicas populistas, descansaron en la büsqueda del crecimiento económico acelerado y de la distribución del ingreso en el corto plazo, haciendo caso omiso a la inflación y el deficit pilblico excesivos, porque consideraban que la pobreza y la mala distribucion del ingreso eran factores i mportantes en el desequilibrio social y, adernds, eran la causa de la inestabilidad politica. En este tipo de gobiernos se dio un mayor crecimiento del gasto püblico, asi como un excesivo deficit presupuestal. Sin embargo, en las economias de los paises altamente industrializados, en los cuales se ha alcanzado una mayor democracia, tanto el gasto como el deficit public° tendieron a mantenerse, después de que se habian alcanzado sus máximos niveles en los afios setenta, permitiendo mantener el crecimiento, la estabilidad, el empleo y, en términos generales, se logr6 una mejoria considerable del bienestar social. Sin embargo, el deficit pablico tendió a agravarse en la medida en que aumentaron las transferencias y subsidios, asi como el mayor endeudamiento (intern° y externo); en estas circunstancias, el gasto piablico como proporci6n del FIB aument6 considerablemente. En el periodo 1950-1993 el gasto piiblico, en términos absolutos, ha aumentado considerablemente en casi todos los 'Daises del mundo, esto se puede explicar por los siguientes puntos: El desempelio del sector pUblico, tanto en su tamailo como en su evolución, estd estrechamente ligado al grado de desarrollo de las economias, a la industrialización, a la urbanización, al desarrollo de las fuerzas productivas y al grado de participación y bienestar social. Al tipo de regimen (autoritario, dictatorial, populista, democratico). Al aumento de las instituciones piablicas y de la burocracia. A la participación directa en los medios de producción (empresas publicas). Al aumento de las transferencias y subsidios. En el mejoramiento y ampliación de infraestructura y prestación de servicios plablicos (telecomunicaciones y transportes, educación, salud, vivienda, abasto y comercialización). Al aumento de la inversion pUblica en infraestructura básica. A la instrumentación del seguro al desempleo y pensiones. En el periodo 1950-1993, se pueden observar tres grandes tendencias de la dindmica seguida por el gasto pCiblico: a) crecimiento acelerado en el period° 1950-1973; b) crecimiento lento pero sostenido de 1973 a 1983; y c) disminución del ritmo de crecimiento y reestructuración del gasto entre 1983-1993.
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4 . T A M A Ñ O D E L S E C T O R P Ú B L IC O D E L A E C O N O M Í A
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Crecimiento acelerado del gasto público 1950-1973
En los países industrializados, el crecimiento del gasto público tuvo una reorientación, en efecto, el gasto en consumo público se desplazó hacia un aumento de las transferencias, es decir, la mayor proporción de los gastos estuvo centrada en la transferencia de recursos hacia el sector privado, el cual requería de mayores estímulos a la inversión productiva, así como a satisfacer las demandas de bienes públicos y bienestar social, lo cual significó un aumento considerable de los gastos civiles sin reducir el gasto en defensa. El gasto público, en términos absolutos, mostró una tendencia ascendente, pues efectivamente se triplicó y hasta se quintuplicó en algunos países en 1973 respecto al nivel de 1950. Sin embargo, por la recuperación acelerada que tienen las economías desarrolladas y el rápido crecimiento del PIB, el gasto público aumentó su participación en este indicador. La elasticidad gasto-ingreso es alta, lo que significa que ante un crecimiento mayor de la economía el aumento del gasto público es menos que proporcional al crecimiento del PIB. En conclusión, en los países industrializados el gasto público creció aceleradamente entre 1950-1973, primero por la reconstrucción de la planta productiva; segundo por el aumento de las transferencias hacia el sector privado y, tercero por el aumento en la cobertura de los servicios públicos y el bienestar social de la población. Eri el caso de los países subdesarrollados, en el mismo periodo mostraron un rápido crecimiento del gasto público, relacionado con la industrialización acelerada, con el proceso de urbanización, con la creación de infraestructura básica, y la necesidad de proveer de un mayor volumen de bienes públicos. Crecimiento lento pero sostenido 1973-1983
El sector público fue ensanchando su participación en la mayor parte del mundo como resultado de las políticas intervencionistas y desarrollistas. En los países desarrollados el gasto público se orientaba fundamentalmente al gasto civil, sobresaliendo el gasto en educación, salud y bienestar social. Por otro lado, en los países subdesarrollados se orientó hacia la industrialización y la urbanización. En el periodo en su conjunto se puede apreciar que a escala mundial el avance económico se caracterizaba por un crecimiento lento con bajos niveles de inflación. Esto condujo a que los países desarrollados optaran por la reestructuración del Estado, es decir, la reducción de su peso económico, y orientar el gasto público hacia el gasto social, a la instrumentación de políticas de mercado, y a una mayor apertura económica. En cambio, las economías de menor desarrollo reducen su ritmo de cre-
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I. SECTOR POBLICO DE LA ECONOMIA
cimiento con baja inflación. Ello se debió, en parte, a la crisis de los precios del petróleo que, como es sabido, a finales de la década de los setenta se inicia una caida abrupta. Esto provoco una mayor desaceleración del ritmo de crecimiento, particularmente en America Latina, donde se combinaron recesión con tasas de inflación crecientes, asi como devaluaciones e incremento de las tasas de interés. A lo anterior se aunó una contracción de los préstamos a escala mundial, con efectos recesivos muy grandes. Las crecientes demandas sociales y económicas para que los gobiernos aumentaran el gasto püblico no fueron acompaiiadas de una reforma fiscal que permitiera financiar las actividades tradicionales y nuevas del sector pUblico. Asi, en nuestros paises, el gasto public° se financió crecientemente con emisión monetaria y un mayor endeudamiento pUblico intern° y externo. A la postre, la anterior situación contribuyó a una expansion insostenible del deficit public° y al crecimiento explosivo de la deuda pUblica externa e interna. Esto obligó a implantar severos programas de ajuste y a la reducción del gasto public°, especialmente de las inversiones del sector public°. A principios de la década de los ochenta se inicia la reforma del Estado, que buscard, principalmente, introducir reformas fiscales, reducir los deficit presupuestales, y disminuir su abultada deuda externa. Disminución del ritmo de crecimiento y reestructuración del gasto pablico 1983-1993
En este periodo una disminución del ritmo de crecimiento del gasto co, asociado con transformaciones a escala mundial donde se privilegió las politicos de mercado en detrimento de las politicas intervencionistas, una mayor apertura, liberalización de los mercados financieros y comerciales. Este es un periodo en el cual se entra a la fase de la globalización económica, y a la formación de grandes bloques comerciales. En esta fase el papel del Estado se cuestiona. En efecto, se argumentó la ineficiencia en la asignación de recursos, las fallas del gobierno y la incapacidad de los mismos para mejorar la distribución del ingreso. En suma, en los paises de America Latina se inicia un proceso de cambio. La anterior importancia del papel del Estado comenzó a disminuir y el papel del mercado, en contraste, cobró una mayor relevancia. Tendencias del gasto pablico en el largo plazo 1950-1993
La tendencia que siguen los paises de la ocDE y en America Latina es muy similar, ya que en los dos casos se presenta una tendencia ascendente desde 1950 hasta 1993. Los paises de la OCDE, muestran una tendencia ascen-
4. TAMAÑ O DEL SECTO R PÚBLICO DE LA ECONO MÍA
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dente casi ininterrumpida hasta 1983, posteriormente y hacia 1990 existe una ligera caída en los gastos del sector público, pero a partir de 1990 y hasta la fecha regresa a la tendencia ascendente. Es decir, en promedio de 1950 a 1983 casi se duplicó la participación del gasto público como porcentaje del PIB. De 1983 a 1993 el gasto público siguió creciendo, por ejemplo, Japón, desde 1950 hasta 1993, mantiene un crecimiento más o menos estable; en tanto, en Canadá el gasto público creció de manera acelerada, pues de tener una participación del 19% como proporción del PIB pasó alrededor del 50% para 1993. En los casos de Francia e Italia su crecimiento es menos abrupto y acelerado, sin embargo, el gasto público también creció. La distribución del gasto público en defensa, educación y salud en países como Canadá muestran una tendencia decreciente entre 1950-1991; para el caso de Francia se observa una disminución en los gastos en defensa y educación en tanto que en salud muestra una tendencia ascendente, ya que de representar el 10% del gasto total en 1950 pasó al 15.3% en 1991. En Italia, se da una disminución del gasto en defensa, pero los gastos en educación y salud tuvieron una mayor participación, con una tasa de crecimiento acelerada y una tendencia ascendente. Así, en educación de representar el 8.5% en el gasto total en 1950 pasó en 1991 a representar el 27.2% del gasto total; en el caso de salud se duplicó de 1950 a 1991, en 1950 el gasto en salud participaba con el 10%, para 1991 éste representó el 20.8% del gasto total. En el caso de América Latina, el comportamiento del gasto público como porcentaje del PIB, muestra en el largo plazo 1950-1993, periodos de crecimiento estable, combinado con periodos de explosión y acelerado crecimiento hasta 1983, ario en el cual inicia una disminución en la participación del gasto público en el PIB hasta 1993. Entre 1950 y 1973 el ritmo de crecimiento es lento, pero se acelera entre 1973-1983, para comenzar a declinar en el periodo 1983-1993. Los casos de Argentina, Brasil, Chile y México, son ilustrativos. En efecto, tienen un crecimiento acelerado de 1950 a 1983, siendo este último ario, el que presenta el más alto porcentaje de la participación del gasto público en el PIB, en los años siguientes se puede observar una disminución en el crecimiento del gasto público, a excepción de Brasil que en 1990 fue el ario en que tuvo un crecimiento mayor, situándose, en poco más del 47%. Pero para el conjunto de los países de América Latina a partir de 1983 la tendencia es decreciente. Las tendencias del gasto público por objeto de gasto (defensa, educación y salud) en el periodo 1950-1991 son las siguientes: en Argentina, el gasto en defensa muestra una tendencia decreciente, en tanto en educación con excepción en 1972, ario donde se observa el crecimiento más alto en la participación del total del gasto del 20%, en el resto de los arios se observa una participación más o menos estable de alrededor del 9% en promedio; el sector salud participó en el total del gasto con el 3% en promedio. De estos tres
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I. SECTOR PUBLIC° DE LA ECONOMIA
indicadores el menos favorecido en la participación del gasto total lo constituye el sector salud. En el caso de Brasil, muestra una reducción considerable de los gastos de defensa, en tanto que en educación y salud se observa una tendencia en la participación estable, que en promedio participaron con el 4.5 y el 6%, respectivamente en el mismo periodo (1950-1991). Chile presenta una disminución en la participación del gasto en educación y defensa, en tanto aumenta la participación en salud, ya que de representar el 8.8% en 1950 pas6 a ser del 10.2% en el gasto total en 1991. Mexico muestra una rápida reducción de los gastos en defensa, ya que de participar con el 10% en 1950 cay6 al 2.4% en 1991, en tanto del gasto en educación como porcentaje del gasto total muestra una tendencia ascendente hasta 1980, reduciendo su participación para el atio de 1991. En salud se muestra una tendencia ascendente hasta 1972, a partir de este alio y hasta 1991 su participación en el gasto total se sitUa alrededor del 2%, lo que muestra que de 1950 a 1991 se da un gran deterioro de los servicios de salud, y los gastos en este rubro como porcentaje del total del gasto public° han disminuido cons i derablemente. Como se puede apreciar tanto en los paises de la OCDE, como en los palses de America Latina, la tendencia seguida del gasto pUblico es ascendente en el largo plazo, cuyo punto más alto de crecimiento fue 1983, a partir de este ario disminuye el ritmo de crecimiento, con dindmica diferenciada entre los paises desarrollados y los subdesarrollados. Para los paises de la OCDE se disminuye en el ritmo de crecimiento del gasto pUblico pero se mantiene estable, en tanto para los 'Daises de America Latina se presenta una desaceleración del ritmo de crecimiento del gasto public°. Siendo esta reducción, más abrupta que la observada en los 'Daises desarrollados. CUADRO
4.11. Gasto e ingreso d e paises s eleccionado s, 1990 (Porcentaje del pia)
Paises Alemania Austria Bélgica Canada Dinamarca Estados unidos Finlandia Francia
Grecia Holanda FuENTE: Realizado
Gastos
Ingresos
49.4 50.3 56.6 45.8 60.7 37.6 41.3 50.7 37.0 63.7
45.3 46.7 45.4 39.0 50.7 41.9 39.7 46.9 31.3 55.8
con base en cifras de
Gastos
Ingresos
Inglaterra
47.4
43.7
Irlanda
57.1
42.3
Italia
53.7 34.2 48.8 42.7 67.3 30.0
34.1
41.5 30.2 52.8 33.2 59.7 33.2 30.6
43.6
49.1
Paises
Japon
Noruega Portugal Suecia Suiza Espatia Mexico
Stiglitz, La economia del sector ptiblico, 1992 y para
Mexico, Quinto Informe de Gobiemo csc, 1993.
4 . T A M A Ñ O D E L S E C T O R P Ú B L IC O D E L A E C O N O M Í A
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RESUMEN z
> El tamaño o dimensión del sector público es un tema ampliamente debatido porque tiene implicaciones económicas, políticas e ideológicas. t=> Los economistas y los políticos discuten la relación entre el tamaño del gobierno y el desempeño económico. z t > Actualmente se discute más que el tamaño del sector público, su calidad, orientación estratégica y sus capacidades para potenciar el crecimiento. E=> Las prioridades de políticas públicas en el desarrollo económico dependen del tamaño del sector público que manifiesta su dimensión en el ritmo de crecimiento en un tiempo determinado. z> La intervención del sector público es necesaria, sin embargo, se necesita la introducción de reformas que son indispensables para orientar de manera eficiente el crecimiento y el desarrollo del país. . E z Las medidas en términos reales a diferencia de las nominales nos permiten comprender los cambios diferenciados en la variación del gasto público dentro del PIB, lo cual resulta de gran importancia para estimar el crecimiento del gobierno y otros indicadores. Ez > Existen varias maneras de medir el tamaño del sector público que permiten fijar un marco analítico para la realización de las políticas públicas. E => Después de la segunda guerra mundial tanto los países industrializados como subdesarrollados presentaron un incremento del gasto público. l z> Los países subdesarrollados incrementaron notablemente su nivel de gasto público debido al proceso de industrialización acelerado presentado entre 1950y1973, por un aumento en la urbanización, por la demanda de bienes públicos y por la instrumentación de políticas de estabilización. La disminución del ritmo de crecimiento y la reestructuración del gasto público estuvo asociado con transformaciones mundiales. A partir de 1993la disminución del gasto público en los países de la O C D E es clara, pero también estable, mientras que en los países de América Latina la disminución del ritmo de crecimiento del gasto es mucho más abrupta. c => Es conveniente desarrollar los indicadores que permitan evaluar y medir la calidad del sector público. E
PREGUNTAS
Para recordar: Las distintas formas de medir el tamaño del sector público. La evolución y tendencias del sector público en la economía mundial.
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I. SECTOR POBLICO DE LA ECONOMIA
)Las tendencias basicas del gasto pUblico en la econornia mexicana en
los ültimos aiios. Los indicadores más usuales para medir el tamatio del gasto public° y su impacto en distintos indicadores económicos. Para reflexionar: zEs posible determinar el tamatio Optimo del sector plablico en la economia mexicana? DSetiale las causas económicas, politicos e ideológicas que llevaron a Mexico a modificar la estructura y participación del sector pdblico en la economia. Sellale cudles son las areas de la economia en las cuales la inversion pUblica promete mejorar el desempetio de una econornia.
Para discutir: ) Discuta las ventajas y desventajas de lograr una disminución del tamatio del sector public°. Discuta los aspectos positivos y negativos de las recomendaciones del Banco Mundial sobre la reducción del gasto pdblico en empresas blicas que compitan en el mercado. I En un cuadro compare las propuestas que tienen sobre la reforma del sector pUblico el PRI, PAN y PRD. Para investigar: En el libro de José Ayala, Mercado, eleccion pablica e instituciones, investigue otras formas de medir el tamatio del sector piablico y resumalas en un cuadro sinOptico. I Salale las medidas que se ha propuesto el gobierno en Mexico para volver más eficiente al sector public°. I Mencione cuáles son las relaciones que pueden existir entre el tamatio del sector pijblico y su nivel de eficiencia. Actividad académica: Realización de un taller sobre el andlisis del tamatio del sector public° I
en Mexico. BIBLIOGRAF/A
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4. TAMAÑO DEL SECTOR PÚBUCO DE LA ECONOMÍA
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