ESCUELA DE GERENCIA CONTINENTAL UNIVERSIDAD CONTINENTAL DE CIENCIAS E INGENIERIA
PROYECTO
CURSO A DISTANCIA DE ALTA DIRECCION PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PERUANA MODERNIZACION Y DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO Conducente al título de Master en Administración Pública
RESPONSABLE DEL PROYECTO EMMA BARRIOS IPENZA
Este Proyecto se desarrolló contando la tutoría de: LORENZO GARCIA ARETIO MARTA RUIZ CORBELLA PROGRAMA DE DOCTORADO Departamento de Teoría de la Educación y Pedagogía Social UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA, España
Lima, noviembre 2003
CURSO A DISTANCIA DE ALTA DIRECCION PARA LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA INDICE
1 PLANTEAMIENTO..............................................................................................3 1.1 EXPOSICIÓN DEL PROBLEMA.............................................................................................................3 1.2 JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN...........................................................................................6 1.2.1 OBJETIVOS ...................................................................................................................................6 1.2.2 METODOLOGÍA............................................................................................................................7
2 LA FORMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA...........9 2.1 TENDENCIAS EN LAS POLÍTICAS DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LOS PROCESOS DE MODERNIZACION Y REFORMA DEL ESTADO..........................................................................9 2.1.1 TENDENCIAS EN LAS POLITICAS DE FORMACIÓN DE LOS SERVIDORES PUBLICOS .....................................................................................................................................................14 2.1.2 CAMBIOS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICA Y LAS NECESIDADES DE FORMACIÓN DE LOS DIRECTIVOS.....................................................................................21 2.2 CARACTERISTICAS DE LA REFORMA DE LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN EL PERU ................................................................................................................................................25 2.3 LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO Y LAS NECESIDADES DE FORMACION ............................................................................................................................................................32 2.3.1 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION..............................................................................32 2.3.2 LOS RECURSOS HUMANOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN........................................38 2.4 EL CURSO DE ALTA DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, OFRECIDO POR LA UCCI, EN COLABORACIÓN CON EL INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN ORTEGA Y GASSET.......................................................................................................................44 2.5 LA FORMACIÓN EN EL NUEVO CONTEXTO DE SOCIEDAD Y “ESTADO-RED” .....................50 2.6 LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN LA FORMACIÓN Y CAPACITACION DE LOS SERVIDORES PUBLICOS...............................................................................................................53
3 LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN EL PERU..............................................58 3.1 ANTECEDENTES DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN EL PERU ...........................................58 3.1.1 ELEMENTOS HISTORICOS DE LA TELEDUCACION ESTATAL EN EL PERU.................58 3.1.2 LOS NUEVOS PROYECTOS DE EDUCACIÓN A DISTANCIA RURAL Y DE APLICACIÓN DE NUEVAS TECNOLOGÍAS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN........64 3.1.3 EL PROYECTO DE EDUCACIÓN A DISTANCIA POSTSECUNDARIA Y UNIVERSITARIA DEL CONSORCIO DE UNIVERSIDADES.............................................68 3.1.4 LA EDUCACIÓN A DISTANCIA DE LA PUCP .......................................................................69 3.1.5 OTRAS EXPERIENCIAS DE EDUCACIÓN A DISTANCIA....................................................71 3.2 LAS POLÍTICA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA.......................................................................................................................73 3.2.1 CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA APLICANDO TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN EN EL PERÚ..........................................................................................................................................74
4 PROPUESTA DE UN CURSO A DISTANCIA PARA DIRECTIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA .............................................79 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9
ELEMENTOS PREVIOS ........................................................................................................................79 EL ALUMNO...........................................................................................................................................81 CONTENIDOS ........................................................................................................................................82 METODOLOGIA.....................................................................................................................................85 RECURSOS Y MATERIALES................................................................................................................89 LA FUNCION DE DOCENTE Y TUTOR..............................................................................................91 EVALUACIÓN DEL ALUMNO.............................................................................................................94 EVALUACIÓN DEL PROGRAMA........................................................................................................95 TEMPORALIZACION.............................................................................................................................95
5 CONCLUSIONES................................................................................................96 6 FUENTES DOCUMENTALES.........................................................................100 2
1 1.1
PLANTEAMIENTO EXPOSICIÓN DEL PROBLEMA
Desde la década del noventa, el estado peruano viene impulsando sucesivos procesos definidos como Modernización o Reforma del sector público, según los responsables de turno. Los recursos humanos han sido probablemente el factor de éxito o fracaso más importante de los procesos puestos en marcha. La formación de los servidores públicos, es decir el dominio de la materia, la cultura organizacional, la comprensión de los cambios organizacionales en curso, parecen ser los elementos centrales de una gestión moderna.
Dentro de las áreas de formación de los servidores públicos, encontramos aquella orientada a los aspectos funcionales especializados, propios de un determinado sector, la cual puede estar dirigida a segmentos técnicos o profesionales, y la formación de los directivos de distintos sectores, la cual comprende elementos transversales de la gestión, independientemente del sector del que se trate.
La formación en gestión, orientada a los directivos de los organismos públicos en proceso de reforma es un elemento central. En otros países, la formación de dicho personal se desarrolla en las escuelas ó institutos de administración pública. En el Perú, hace 10 años, durante el gobierno de Alberto Fujimori se cierra la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), poniendo punto final a un proceso de deterioro que ya venía de años atrás. Desde entonces el estado peruano no cuenta con una institución pública orientada específicamente a la formación de los administradores públicos.
Durante la década del noventa la formación sectorial en administración pública, se realiza en forma terciarizada, es decir, de realiza a través de instituciones privadas las cuales diseñan cursos “a pedido” para los diferentes sectores. De igual manera, los funcionarios empiezan a seguir maestrías en administración de negocios que se ofrecen en el mercado de educación superior. La concepción
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de modernización del estado como un estado eficiente justificaba fácilmente que la formación de los directivos se diera bajo conceptos de funcionamiento del sector privado.
En el año 2003, después de intentos algunos anteriores, se pone en marcha uno de los principales proceso de reforma más importantes del país.: la descentralización del país. Hasta entonces, el territorio nacional peruano se dividía en 23 departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Según la Ley de Descentralización, a partir del presente año, sobre dichos Departamentos se constituyen Regiones, de tal manera que a la división territorial y política del país se añaden las Regiones, las que se suman a los Municipios Provinciales y Distritales ya existentes.
Dichos territorios tiene su correlato político en el gobierno central, gobierno regional y gobierno local, a través de Municipios Provinciales y Distritales; todos los cuales son elegidos democráticamente. En noviembre de 2002, se realizan elecciones regionales y municipales en todo el país para elegir a los presidentes regionales y los respectivos consejeros, en el caso de las regiones, y regidores en el caso municipal. A partir de enero del 2003, los nuevos gobiernos regionales y locales asumen nuevas funciones.
La Universidad Continental de Ciencias e Ingeniería (UCCI) tomó como desafío la formación de los funcionarios públicos poniendo en marcha el Curso de Alta Dirección de Administración Pública, en convenio con el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset de España, con amplia experiencia en la formación de funcionarios de la administración pública española e iberoamericana. Ambas instituciones son las responsables de la Edición Peruana del Curso mencionado, cuya primera edición se puso en marcha el año 2003 bajo forma presencial.
Dado el proceso de descentralización del estado peruano, el principal desafío de formación de los recursos humanos se encuentra en las Regiones recientemente creadas, por lo que la UCCI, se plantea la posibilidad de ofrecer el Curso Superior de Alta Dirección Pública también en forma
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descentralizada, bajo una modalidad a distancia, con el objeto de ampliar su cobertura y alcanzar al personal de las distintas Regiones recientemente creadas y a los gobiernos locales.
La educación a distancia se convierte en una alternativa para un país grande y con condiciones geográficas sumamente complejas. Las condiciones geográficas de un país de un millón trescientos mil metros cuadrados, atravesado por la cordillera de los andes con un terreno sumamente accidentado, una larga costa desértica, y la alta y baja selva a cuya mayor extensión sólo se tiene acceso a través de medios aéreos o fluviales; hacen sumamente difícil o caro que los funcionarios públicos se desplacen para ser capacitados; de igual manera, dado el tema de formación, tampoco se cuentan con un equipo grande de docentes del nivel requerido para desplazarse por el país.
De allí que éste trabajo de investigación se centre en plantear una propuesta de adaptación del Curso de Alta Dirección de Administración Pública que se realiza en forma presencial, a forma a distancia, haciendo uso de tecnologías de la información y comunicación para facilitar la interacción y seguimiento académico; de tal manera que el Curso “se acerque” a los nuevos funcionarios de los gobiernos regionales y locales.
Partimos de un diagnóstico de las necesidades de gestión de la administración pública peruana, según la cual los contenidos de gestión y las competencias a desarrollar en los altos funcionarios del gobierno central, regional y local son básicamente los mismos, aunque en cada caso los grados y elementos de complejidad sean distintos.
Si bien dado el proceso de descentralización surgen nuevos actores con nuevas competencias, la reforma plantea cambios drásticos tanto al gobierno central como a los gobiernos regionales y locales, planteando cambios en las funciones de los distintos niveles de gobierno. Mientras unos transfieren funciones y competencias, sufriendo por lo tanto cambios drásticos a nivel organizacional y funcional; otros adquieren nuevas funciones a la vez que deben desarrollar nuevas competencias para adaptarlas a las condiciones organizacionales y culturales propias del nivel 5
regional y local, los cuales también tiene particularidades históricas, económicas, sociales, culturales y organizacionales.
1.2 1.2.1
JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN OBJETIVOS
El objetivo central de éste trabajo es proponer un Programa de formación a distancia para la Alta Dirección de la Administración Pública peruana, con el objeto de brindar alternativas de formación a los directivos y funcionarios del gobierno central a quienes les resulta difícil asistir a clases presenciales en forma regular, y principalmente a los nuevos representantes de los gobiernos regionales y locales del país, con la finalidad de fortalecer su gestión.
Partiremos de la experiencia del Curso de Alta Dirección de Administración Pública que se desarrolla de manera presencial, adaptando los contenidos y la metodología para una modalidad a distancia. Propondremos pautas orientadoras para el desarrollo de los contenidos a ser desarrollados por el cuerpo docente, estableceremos un sistema de tutoría y un sistema de evaluación, a la vez que brindaremos la capacitación necesaria a los docentes y tutores participantes.
Estableceremos pautas y orientaciones pedagógicas para los participantes funcionarios públicos que se beneficiarán del Curso, así como algunas estrategias metacognitivas para realizar estudios a distancia.
Todos los actores dispondrán de recursos tecnológicos para desarrollar su tarea. La administración académica, docentes y alumnos participantes del Curso contarán con un sistema de administración y seguimiento académico basado en herramientas de tecnologías de información y comunicación tanto para la entrega de contenidos como para la tutoría, evaluación y administración del curso, de tal manera de facilitar la interacción entre los diversos actores. La intensidad de uso de tales herramientas tecnológicas en el diseño del sistema, dependerá del diagnóstico de infraestructura computacional y de uso de las mismas por parte de los servidores públicos. 6
1.2.2
METODOLOGÍA
Dado que en éste trabajo nos ceñiremos a plantear la modalidad a distancia de un curso que se brinda de manera presencial, la metodología de trabajo no se centrará en el replanteamiento de contenidos, sino más bien en plantear los lineamientos para la nueva modalidad.
En el segundo capítulo describimos el curso presencial que se realiza actualmente, después de presentar las tendencias en las políticas de recursos humanos en el contexto de modernización y reforma del estado. Actualmente encontramos consenso en que las políticas de formación y capacitación son efectivas si se inscriben en el marco de políticas integrales de desarrollo de recursos humanos de las instituciones públicas.
El estado peruano se encuentra atravesando la “principal reforma del siglo”según algunos autores, por el proceso de descentralización puesto en marcha. De allí que hemos puesto especial atención en conocer las características y presentar las características de dicho proceso, ya que él trastocará las funciones de los actores de los distintos niveles de gobierno, unos transfiriendo funciones y otros asumiendo nuevas responsabilidades.
En el Perú, la memoria de la formación de los funcionarios públicos se perdió en la última década por la desactivación del Instituto Nacional de Administración Pública y la Escuela Superior de Administración Pública. No hemos encontrado antecedentes del uso de educación a distancia en las experiencias desarrolladas hasta el año 1995, aunque el gobierno actual ha firmado algunos convenios con entidades españolas para facilitar el acceso de cursos de formación en gestión pública que se desarrollan a través de internet. Esta experiencia corresponde a los tres últimos meses por lo que es difícil saber su avance y resultados. Dada la ausencia de información en Perú nos hemos nutrido abundantemente de experiencias regionales de formación para las administraciones públicas, especialmente aquellas realizadas bajo modalidad a distancia. Identificaremos especialmente los puntos débiles y fuertes de tales experiencias, poniendo especial
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énfasis en aquellas experiencias que contribuyeron significativamente a los procesos de reforma del sector público.
Dedicamos un capítulo a la experiencia de educación a distancia en el Perú. A pesar de haber indagado minuciosamente en el sector público, sólo hemos encontrado una experiencia efectiva de capacitación a distancia, en la Oficina Nacional de Procesos electorales. Parte de ésta dificultad radica en que frente a la ausencia de una escuela nacional de administración, la formación de la administración pública se realiza al interior de los sectores a través de escuelas propias, ó esporádicamente de forma terciarizada en instituciones públicas o privadas de educación superior, a través de concursos. Frente a las restricciones de gasto público, los presupuestos dedicados a formación y capacitación son de los primeros en eliminarse.
Las tecnologías de información y comunicación está jugando un importante rol para facilitar las comunicación y la interacción, por lo que se constituye en una gran herramienta para las acciones de seguimiento y tutoría académica en las experiencias de educación a distancia; más aún en países como el Perú, en el que si bien la presencia de computadoras e internet son escasas, la población accede a dichos servicios a través de centros laborales, instituciones, educativas, y especialmente a internet a través de las denominadas cabinas públicas.
Examinaremos las condiciones de infraestructura computacional de la administración pública peruana, así como el manejo de las nuevas tecnologías de la información y comunicación por parte de los directivos y funcionarios de dicha administración, con el objeto de evaluar la pertinencia e intensidad de uso de recursos digitales en el desarrollo del Curso a distancia.
Dado que el Curso de Alta Dirección Pública realizado de manera presencial se encuentra en pleno desarrollo, acudimos a los estudiantes del dicho Curso para “validar” los contenidos del Curso con sus opiniones, así como para preguntarles acerca de preferencias y ventajas respecto a los cursos s
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distancia. Se les aplicó una encuesta y se desarrollaron entrevistas a profundidad con algunos de ellos.
2 2.1
LA FORMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA TENDENCIAS EN LAS POLÍTICAS DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LOS PROCESOS DE MODERNIZACION Y REFORMA DEL ESTADO “Recorrer una carrera administrativa, implica atravesar un ciclo vital: ingresar, capacitarse, trabajar en puestos con diferente grado de responsabilidad, someterse a evaluaciones periódicas, progresar en la estructura y el escalafón, obtener mejoras salariales y retirarse al cumplir determinada edad y años de servicio. Pero más allá de estos aspectos, casi siempre formalizados puntillosamente en la normativa vigente, completar una carrera también significa haber aprovechado oportunidades de aprendizaje, crecimiento personal y desarrollo profesional, así como haber logrado reconocimientos morales y materiales fundados en el mérito, la equidad y la transparencia.” (Oszlak, 2001)
Los países con niveles de desarrollo más alto tienen sistemas de personal estables. La estabilidad de las organizaciones administrativas, reflejada en la continuidad de sus recursos humanos, unida a la imparcialidad de éstos en el desarrollo de su actuación, y los principios de mérito, capacidad, igualdad, publicidad y transparencia para el acceso y la carrera profesional, aportan un factor decisivo en el correcto funcionamiento de las Administraciones, en las respuestas a las demandas de los ciudadanos y en la calidad de los servicios prestados.
En el momento actual, se está viviendo en numerosos países de América Latina, un movimiento favorable al desarrollo e implantación en las diferentes Administraciones públicas, de modelos de personal basados en criterios de permanencia, mérito, capacidad, igualdad y publicidad. Normalmente, se denominan modelos de servicio civil de carrera, o profesionales, entendiendo que buscan un incremento en la mejora de las organizaciones administrativas y en la prestación de servicios a los ciudadanos, mediante el desarrollo de los recursos humanos, a la vez que se legitiman de cara a la sociedad.
En América Latina las llamadas “reformas de primera generación” planteadas principalmente en la década del noventa, tuvieron como objetivo central reducir el estado, no necesariamente mejorarlo. 9
De hecho, la cuestión de la racionalidad organizativa y funcional del estado, foco principal de las reformas del Servicio Civil, que tienen como finalidad mejorar la Gestión fueron postergadas para una segunda etapa. Dentro de dichas reformas se incluyen algunos acciones tales como: La reestructuración organizativa del aparato administrativo, el rediseño de las estructuras de personal estatal, la desburocratización de normas, procesos y trámites administrativos, la implantación de sistemas de carrera administrativa basados en el mérito, la capacitación y desarrollo permanente del personal y el mejoramiento de los sistemas de información y sus soportes computacionales.
En adelante describiremos algunos elementos de “mejoramiento” de la gestión focalizadas en el desarrollo de los recursos humanos, que vienes desarrollando en las experiencias de reforma del estado.
Igualdad de oportunidades y de trato de todos los grupos de la población en la función pública es esencial, y esto no sólo se aplica al personal sino que también es importante porque los usuarios de los servicios públicos proceden de todos los estratos sociales. La noción de igualdad de oportunidades y de trato no sólo comprende las cuestiones relacionadas con el sexo sino que también se extiende a los diferentes grupos religiosos y étnicos y a las minorías así como a la opinión política. No obstante, la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres es a menudo lo aparece cuando nos referimos a este concepto.
La realidad sigue siendo que las oportunidades que tienen las mujeres para acceder, progresar y permanecer en la función pública están todavía desigualmente repartidas. Esto puede imputarse en parte al papel que las mujeres desempeñan en la sociedad pero también a las oportunidades que les brinda el desarrollo de los recursos humanos. El control y evaluación sistemáticos de estas cuestiones en la función pública no ha hecho sino comenzar.
A fin de incrementar la productividad de los servicios públicos, toda mejora del rendimiento individual debería reflejarse en el rendimiento general de los servicios públicos, que, a su vez, 10
debería ser controlado y evaluado por el público, los clientes y los interlocutores sociales; asimismo, este rendimiento debería poder apreciarse diariamente. De esta forma, la mejora del rendimiento individual constituye una parte integrante del desarrollo institucional.
La competencia de los individuos tiene que complementarse con la motivación que puede surgir por diversas razones, ya sea de índole material o inmaterial. Por ejemplo, el valor que la población atribuye a las ocupaciones en la función pública puede desempeñar un papel esencial. En el contexto de reformas el Estado tiene que reforzar su relación con la sociedad civil. Por una parte, se espera que la función pública esté más orientada hacia el usuario y, por otra, tiene que responder mejor de la forma en que se gasta el dinero público. A este respecto, el comportamiento del personal de la función pública es decisivo.
El fortalecimiento de la ética profesional y de la motivación y la erradicación total de la corrupción se consideran cuestiones esenciales. En este contexto, la calidad de la gestión en las instituciones públicas reviste especial importancia. Resulta difícil determinar la incidencia del desarrollo de los recursos humanos en estas cuestiones; sin embargo, se pueden extraer lecciones de la gestión de los recursos humanos y de la formación en el sector privado, en donde la ética en la gestión se ha vuelto una necesidad social y económica. Huelga decir que estas cuestiones están también estrechamente relacionadas con la remuneración, los sistemas de carrera y la seguridad en el empleo.
La efectividad de las reformas del personal de las administraciones públicas dependen en gran medida de que consigan permear la cultura político-administrativa; es decir, que quiebren el conflicto entre los valores en que se funda la reforma y los intereses que afecta su implantación. La clave es, por tanto, conseguir que los principios de una administración pública moderna se incorporen como pauta, método o procedimiento habitual del desempeño cotidiano, como la forma natural de hacer las cosas.
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La interacción de éstos factores produce diferentes resultados según cada contexto de país. De igual manera, sus consecuencias son diferentes en los resultados de la reforma de la función pública. En efecto, se han planteado problemas cuando se han aplicado reformas en el ámbito de los recursos humanos sin asociarlas a los objetivos más amplios de reforma de la función pública y sin tener en cuenta las dificultades sistémicas subyacentes.
Actualmente hay consenso en que una reforma satisfactoria de los servicios públicos requiere la participación del personal en las fases de elaboración, aplicación y evaluación y no puede imponerse contra la voluntad de éste. Esta participación no sólo permite que los funcionarios públicos se identifiquen con los objetivos, contenido e instrumentos de la reforma sino que también les alienta a ser más creativos y contribuye a que comprendan que el cambio es un requisito previo para que la reforma llegue a feliz término.
Las reformas de los servicios públicos necesitan también el apoyo de los ciudadanos. Esto presupone que cualquier programa de reforma debe ajustarse a la situación local y no debe importarse de otra parte. Lo primordial es que el público en general entienda y apruebe los elementos fundamentales de la reforma. En segundo lugar, el personal interesado tiene que familiarizarse con el concepto de reforma y quedar convencido de sus ventajas. A este respecto, el desarrollo de los recursos humanos puede ser fundamental.
Según Ozslak (2001), entre los aspectos que merecieron consideración principal en las reformas concernientes a los recursos humanos efectivamente introducidas durante la última década, pueden mencionarse los siguientes:
a) cambios destinados a introducir mayor racionalidad en los escalafones o regímenes de recursos humanos; b) introducción de mecanismos competitivos y transparentes en materia de concursos y promociones; c) implementación de sistemas de evaluación de desempeño; d) ordenamiento de la estructura y/o composición de los sistemas salariales; e) intensificación de la labor de capacitación y desarrollo del personal. 12
En los últimos quince años, se produjeron algunos cambios importantes en estos aspectos, pero son muchos más los que demandan futuras reformas. Se crearon nuevos regímenes de personal orientados por criterios más gerenciales; se dictó legislación previendo concursos para el ingreso y evaluaciones periódicas de desempeño; se reforzaron los programas de formación de personal; y se desarrollaron nuevos sistemas informáticos de apoyo a la gestión de los recursos humanos.
Sin embargo, muchos de estos intentos quedaron truncos por una variedad de circunstancias: frecuente rotación de responsables, fuerte resistencia burocrática a los cambios, dificultades tecnológicas en la implementación de sistemas y/o una absorción demasiado lenta de nuevas técnicas por parte de la cultura administrativa vigente. Por lo tanto, son pocos los casos en que se ha instituido realmente la práctica del concurso (abierto o interno) como prerrequisito de ingreso; la evaluación del desempeño basada estrictamente en el mérito y el reconocimiento de incentivos materiales diferenciales; la promoción condicionada por la calificación y capacitación obtenida y no por la simple antigüedad; o la adopción de sistemas salariales que compensen el mérito y la responsabilidad, además de las condiciones personales del empleado.
De esta forma, el empleo público sigue abierto en función del reconocimiento de favores o de lealtades partidarias; la evaluación, cuando se realiza, intenta minimizar el conflicto a través de una equiparación que tiende a reconocer méritos no fundados en un real desempeño, con lo cual se pretende preservar una autoridad formal no avalada por el liderazgo y la responsabilidad; la promoción opera automáticamente por el simple transcurso del tiempo, con lo cual se distorsiona la pirámide organizativa y se reducen los incentivos a la asunción de responsabilidades; y los sistemas salariales continúan preservando pequeñas (o grandes) conquistas escalafonarias, sin que criterio técnico alguno consiga justificar la vigencia de regímenes y tratamientos dispares para situaciones semejantes.
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La instauración de una carrera administrativa profesionalizada es seguramente uno de los terrenos en que las reformas de segunda generación encuentran y seguirán encontrando máximas dificultades de implantación. Más que en otras áreas, la firmeza de la voluntad política y la renuncia a toda marcha atrás es, en este caso, condición indispensable para lograr cambios irreversibles. Sin duda, se requiere sobreponerse a poderosas resistencias. Para el personal estatal no es fácil aceptar que existan barreras a la promoción determinadas por la disponibilidad de vacantes en puestos superiores.
Son aún temas controversiales: que el orden de mérito en la evaluación de desempeño resulte de un proceso de análisis y negociación transparente que abarque al conjunto de la organización; que los concursos para la cobertura de ciertos cargos puedan ser abiertos; que los sistemas salariales tiendan a retribuir más la jerarquía y responsabilidad del puesto o el mérito acreditado en el desempeño, que los atributos y situación de las personas; que la reiteración de un pobre desempeño, así como las sanciones aplicadas por faltas a las condiciones pactadas en los estatutos y contratos de trabajo, puedan conducir a una pérdida automática de la condición de empleado público.
2.1.1
TENDENCIAS EN LAS POLITICAS DE FORMACIÓN DE LOS SERVIDORES PUBLICOS «Independientemente que se dedique a la formulación de políticas, la prestación de servicios o la administración de contratos, la savia de un Estado eficaz es un personal capaz y motivado». (Banco Mundial, 1997)
En los últimos años se ha prestado mayor atención al desarrollo de los recursos humanos en los planos nacional e internacional. En 1996, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció el importante papel que desempeña el desarrollo de los recursos humanos en la administración pública y la OCDE señaló, basándose en las encuestas por país, que una gestión más eficaz del personal daría como resultado organizaciones de servicios públicos más eficientes y eficaces.1
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Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 1997: El Estado en un mundo en transformación, (Nueva York, Oxford University Press, 1997), pág. 106.
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Como señalamos antes, partimos de una concepción de desarrollo de los recursos humanos que es más que la formación. Su concepto es mucho más amplio y comprende el desarrollo de las aptitudes para el trabajo de todas las personas. También tiene que ver con aspectos tales como la interdependencia entre los individuos y las políticas y estructuras de una institución, que pueden estar relacionadas con cuestiones tales como la información, la sensibilización, la ética, la motivación y el comportamiento, así como la capacidad estratégica para desarrollarlas y vincularlas.
La OIT (1999), en lo que atañe a la función pública distingue tres modalidades distintas de formación:
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Educación secundaria y terciaria. El sistema escolar y universitario determinan la calidad general del grupo de posibles empleados del sector público. Si bien estos sistemas escapan en gran medida al control inmediato de la capacitación del sector público propiamente dicha, se ha demostrado la pertinencia de que en los programas de educación superior se incluyan estos temas. Capacitación previa a la entrada en funciones. Antes del reclutamiento y colocación, formación previa al servicio. Capacitación durante el servicio. La formación continua de los funcionarios públicos responde a dos propósitos bien definidos: garantizar y evaluar el progreso de los empleados frente a movimiento ó ascenso laboral; y actualización habida cuenta de la modernización y cambios que experimenta la administración pública.
La capacitación en servicio reviste una serie de modalidades: cursos a largo y a corto plazo, jornadas de información, seminarios, viajes de estudio, visitas, formación en el empleo, licencia pagada de estudios, programas individuales, programas de intercambio, prácticas y consultorías junto con cursos de formación.
Tanto la formación como las perspectivas de carrera influyen en la capacidad de los servicios públicos para atraer, reclutar, retener y asignar los recursos humanos a los puestos de trabajo. La necesidad de conseguir una mayor calidad y eficacia hace aumentar la competencia por los recursos humanos entre los sectores público y privado. Además, en períodos de redimensionamiento, la formación conjunta en materia de gestión en ambos sectores puede facilitar la movilidad de los 15
empleados despedidos del sector público al sector privado. Los distintos sistemas de educación y de formación del personal de dirección en los sectores público y privado podrían integrarse a fin de incrementar el entendimiento mutuo y la cooperación entre la función pública y la gestión privada y facilitar la movilidad del personal entre los dos sectores.
Antes de llevar a cabo una inversión privada o pública en materia de formación, debe partirse del postulado de que las estructuras de carrera, dentro de las que puede haber oportunidades de ascenso, se han concebido sobre la base de criterios fiables, objetivos y ya establecidos. En lo que respecta a la formación en el curso del empleo, el sistema general de las perspectivas de carrera debe proporcionar incentivos para que el personal participe en la formación. Es necesario que los individuos se den cuenta de los beneficios que reporta a largo plazo la formación para sus carreras, remuneración y otros aspectos de sus condiciones de empleo, lo cual guarda una estrecha relación con su seguridad en el empleo.
Un estudio realizado por Oszlak (2001) por encargo del BID en los países latinoamericanos, señala que la mayoría de países plantea en su legislación la obligatoriedad de la capacitación de los servidores públicos, pero no necesariamente asigna los recursos necesarios para ello. Cuando si lo dispone, los tipos y objetivos de la capacitación se refieren principalmente a la necesidad de: a) preparar a los servidores públicos para la promoción y b) corregir déficit de conocimientos o destrezas. En ningún caso se vinculan con el desarrollo de las calificaciones del personal en función de necesidades institucionales o del propósito de premiar a los agentes altamente calificados. En la práctica, las acciones de capacitación y desarrollo son limitadas, sea por falta de recursos, de voluntad política para priorizar su mayor difusión o por incapacidad para programarlas sobre la base de una real detección de déficit de capacidades personales.
En la misma investigación Oszlak identifica tres orientaciones básicas en los programas de desarrollo de los empleados Públicos:
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a) Programas de desarrollo según perfiles profesionales individuales, en función de las oportunidades y recursos disponibles y de las necesidades y potencialidades individuales. b) Programas de desarrollo según perfiles profesionales institucionales (gerencial, de investigación, técnico, etc.) en los que se evalúa el potencial individual respecto de los mismos. Estos esquemas requieren mecanismos de evaluación de las personas y de acreditación de sus antecedentes. c) Inexistencia de programas formales de desarrollo. La administración pública (cualquiera sea su nivel jurisdiccional) no dispone de sistemas o mecanismos para el diseño y aplicación permanente de programas de desarrollo del personal, o bien los mismos son utilizados excepcionalmente en alguno de sus organismos. En América Latina, ésta es la tendencia más frecuente.
Los servidores públicos acceden a programas de capacitación ya sea como parte de un programa preestablecido o no planificado.
De un lado, están los programas de capacitación en función de una demanda específica: Se dispone de programas y planes de capacitación basados en la detección de necesidades del personal, mediante instrumentos de aplicación sistemática y permanente. Estos programas y planes prevén la disponibilidad de recursos en las previsiones presupuestarias. En ciertos casos, la programación se vincula a los sistemas de carrera, estableciéndose la necesidad de obtener créditos de capacitación para el avance horizontal o vertical en el escalafón.
De otro lado, la capacitación en función de una oferta inespecífica, no basada en la detección de déficit de formación individuales. En este caso, toda oferta genera su demanda. La capacitación consiste en el ofrecimiento indiscriminado de cursos, generalmente en forma esporádica y sin responder a una evaluación sistemática de las necesidades de capacitación de los diferentes estratos o niveles de personal. Esta es la situación que predominan en la región.
Desde el punto de vista de la oferta, el mismo Oszlak no encuentra la existencia de un monopolio estatal para la capacitación de empleados públicos, pese a que la mayoría de los países cuentan con centros de capacitación que concentran la mayoría de las actividades de formación. En los casos en
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los que existe monopolio, se encuentra con que ésta circunstancia conspira contra la calidad o efectividad de la formación.
Una de las razones del reducido arraigo que tiene la actividad formativa en el servicio civil es que las normas vigentes en materia de capacitación no prevén mecanismos de control de la efectividad y/o los resultados de las actividades de capacitación desarrolladas. En ausencia de evaluación de esta actividad y de aplicación de sanciones, el sistema tiende a realimentar el desinterés y la mediocridad.
En el mismo trabajo, Oszlak evalúa que, como parte de las reformas ocurridas, parece que ha aumentado la proporción de los servidores públicos que cada año accede a procesos de capacitación y desarrollo, así como la intensificación de la frecuencia con que lo hacen. Por otro lado parece incidir la introducción de mecanismos de detección de necesidades individuales e institucionales de capacitación y desarrollo, que permiten la adopción de planes y programas adecuados. Sin embargo, parecen predominar los avances del primer tipo, de que la posibilidad de acceso a los procesos de capacitación y desarrollo queda principalmente librada a la iniciativa y el interés individual de los servidores públicos. Un factor que coadyuva a ello es la escasa relación directa entre niveles de desarrollo alcanzado por los empleados y su nivel de retribución.
Algunos países muestran esfuerzos importantes por mejorar la interacción entre los
servidores públicos y la ciudadanía. Como instrumento para ello ha servido la capacitación del personal en el mejoramiento de la atención al público, como parte de un conjunto de otras iniciativas que se viene aplicando desde hace muchos años2.
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Entre las medidas orientadas a un mejor servicio a la ciudadanía, además de la capacitación del servidor público, encontramos: a) difusión de guías e instructivos que faciliten el trámite administrativo; b) acceso del ciudadano, en su interacción con la administración pública, a sistemas de información computarizados; c) firma de cartas-compromiso con el ciudadano por parte de agencias públicas; y d) organización de sistemas de audiencia pública e instancias de participación ciudadana en el control de la gestión.
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Según Oszlak (1994) son los prestadores de formación y capacitación quienes determinan en gran medida el nivel de los contenidos y, en definitiva, el perfil de la formación efectivamente realizada. Por lo general, los demandantes ajustan sus necesidades y expectativas a la oferta disponible, o bien las satisfacen fuera del sistema regular de formación.
Las instituciones de capacitación en gestión pública diseñan sus programas, cursos y seminarios previendo que su oferta encontrará mercado asegurado debido a la existencia de necesidades insatisfechas, cursantes cautivos por obra de regímenes escalafonarios vigentes, profesionales deseosos de incorporar una línea más a su curriculum e, incluso, candidatos legítimamente interesados en esa oferta educativa.
Pero del lado de la demanda, existe una muy reducida capacidad institucional para identificar necesidades de formación en forma sistemática, sea para el desempeño de las funciones actuales de sus actuales o futuros funcionarios o para el desarrollo de una carrera profesional que les permita acceder a puestos de mayor responsabilidad. Resulta difícil para esas instituciones articular una demanda de servicios de capacitación que conduzca a obtener los recursos humanos que requiere un área determinada de la gestión pública, en parte, porque no existe tradición en cuanto a la formulación de planes y programas de este tipo; en parte, porque no es sencillo poner en marcha mecanismos para la detección de necesidades de capacitación individual; y en parte también, porque la relación causa -efecto entre exponer a un funcionario a determinada oferta de formación y lograr que adquiera el perfil profesional que lo habilite para desempeñar ciertas funciones y/o hacerlo en forma más productiva, no es simple ni lineal.
Los países de América Latina han hecho evidentes esfuerzos por mejorar sus sistemas de capacitación. Para ello, han creado instituciones especializadas, diseñado programas para diferentes perfiles de personal, organizado acciones de capacitación e incluso instituido mecanismos de evaluación de la calidad de la formación. En muchos casos se dictan, en forma permanente, cursos
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para personal de alta gerencia, destinados a formar líderes o a mejorar el perfil de los funcionarios que desempeñan funciones de alta responsabilidad. Pero a menudo, estos esfuerzos se ven frustrados por la ausencia de un diagnóstico previo que permita detectar reales necesidades de formación según perfiles o necesidades propias de la gestión, sobre todo en áreas especializadas.
Distintos estudios realizados en el marco del CLAD, afirman que la modernización efectiva de la gestión pública se basa en un cambio de paradigma en la cultura organizacional del sector público. Parten del supuesto que la eficiencia y la productividad de las instituciones públicas, están estrechamente relacionadas con el nivel de calificación de sus recursos humanos.
Según Jara (2000) las debilidades del sistema de capacitación, han tenido y tienen que ver todavía, con los siguientes aspectos:
a) En la mayoría de los organismos públicos que presentan falencias en el área de recursos humanos, no se formulan adecuadamente los programas y contenidos de las acciones de capacitación. Por tanto éstas suelen estar disociadas de los objetivos institucionales a los que se supone deben contribuir. Las decisiones en torno a las actividades de capacitación que se imparten, no se estructuran como programas coherentes con las necesidades del servicio en las que se inscriben y por tanto no se cautela la pertinencia de sus contenidos. b) La formulación de programas de capacitación no ha contado con el apoyo técnico necesario, fundamentalmente por las rigideces administrativas del Estatuto de Capacitación y Empleo que norma, regula y orienta actividades de este orden. c) El sistema sobre el cual se suelen apoyar las decisiones de capacitación de los agentes competentes respectivos, no ha tenido la flexibilidad y descentralización necesarias para hacer viables y operativas dichas acciones. La plena vigencia de este tema, se justifica, a nuestro juicio, en el hecho siguiente: el sector público ha venido experimentando un importante crecimiento de su inversión por concepto de capacitación durante el último quinquenio, volumen de recursos mucho mayor al comprometido por el sector privado en este mismo ámbito. d) Así mismo, el sistema de capacitación para funcionarios públicos ha logrado una extendida cobertura. Pero respecto al impacto que dicha capacitación ha generado en el desempeño funcionario de los involucrados, no existen evaluaciones substantivas que den cuenta del aporte real de los contenidos de las acciones de capacitación al mejoramiento de la gestión de los respectivos servicios, ni del fortalecimiento efectivo que ellas han podido hacer de las capacidades técnico instrumentales de los funcionarios.
Según la autora, lo anterior pondría en cuestión el carácter “modernizador” de la capacitación ofrecida por los estados. Pareciera que los principales problemas se dan a nivel ajuste entre los 20
procesos de capacitación, actualización, reentrenamiento, y las prácticas reales por distintos motivos. Los objetivos de la organización no necesariamente coinciden con los de los funcionarios. Así como se ha asociado modernización con “resultados positivos”, igualmente, se supone que la representación que los funcionarios tienen de la modernización es igualmente positiva. Entonces, resulta importante conocer el impacto de la capacitación en la cultura organizacional.
La autora cuestiona el enfoque técnico que se le ha dado al “fortalecimiento de los recursos humanos” sin comprender elementos de cultura organizacional. De otro lado, desde el punto de vista del levantamiento de necesidades, pareciera que el carácter participativo de ésta tarea, asume que los actores están preparados para ésta forma de gestión.
Las necesidades de los niveles descentralizados de la administración requieren diseños de programas ad hoc para ser eficaces que es lo que la ciudadanía espera. También se requieren metodologías apropiadas en el diseño de la capacitación para el desarrollo de competencias y habilidades.
2.1.2
CAMBIOS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICA Y LAS NECESIDADES DE FORMACIÓN DE LOS DIRECTIVOS3
Además de los factores relativos a las políticas de recursos humanos, la efectividad de las propuestas de formación y capacitación dependen de manera determinante de su ajuste a las necesidades de los actores, en éste caso, los directivos de las administraciones públicas, en sus diferentes niveles.
Antes de hacer una propuesta de formación par los servidores públicos, es necesario plantear los cambios sufridos en la Administración Pública como producto de los procesos de modernización del estado.
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Este subcapítulo está tomado en gran parte de una ponencia de Manuel Villoria, presentada en un Congreso del CLAD y posteriormente publicado. En la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 21 (Oct. 2001). Caracas.
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Según Villoria (2001), en los últimos 20 años la Administración Pública ha sufrido alteraciones fundamentales en tres dimensiones: ha cambiado el sujeto administración, las actividades que realiza y la forma de gestionarse. Adaptando los planteamientos del autor al contexto peruano, podríamos afirmar que la Gestión Pública actual se caracteriza por:
a) La preocupación por la eficiencia ocupa un lugar preminente. Se presenta competencia entre el sector público y privado y entre las mismas nuevas instituciones públicas por un mismo presupuesto o unos mismos clientes. b) Mejora la capacidad técnica de seguimiento del rendimiento de la administración a través de auditorías contables, financieras y económicas; a través de la evaluación de programas, incorporación de tecnologías de la información aplicadas al control; mejorando los procesos de elaboración y seguimiento presupuestario, etc. c) Desarrollo de criterios gerenciales con énfasis en aspectos como la gestión de los rendimientos, que se ha incorporado como parte de la evaluación de los recursos humanos que se va incorporando. d) Nuevas formas de carrera profesional y contratación de servicios de los servidores públicos, en los que pierde peso la uniformidad salarial y el ascenso por antigüedad; se implanta la evaluación del rendimiento individual o por grupo; frente a la permanencia en el empleo, se introducen mecanismos de reducción de personal y de eliminación de excedentes de personal. e) Democratización de la gestión y preocupación por la “calidad de los servicios”. Interesa la opinión de los usuarios, se brinda capacitación al personal sobre “servicio al cliente”, se establecen servicios de quejas y sugerencias, se estimula el esfuerzo de mejora en la atención de los trabajadores, se implementan círculos de calidad, etc. f) Reorganización de las estructuras. Mediante sistemas organizativos más flexibles, reducción de niveles intermedios, creación de agencias independientes, promoviendo la descentralización territorial y funcional y, sobre todo, desarrollándose el trabajo en red. g) Transformación de la cultura interna. Mediante procesos de formación continua y de desarrollo organizativo se intenta introducir una cultura de servicio, frente a la cultura legalista y de división competencial estricta. h) Generación de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupción y de construcción de infraestructura ética. Así, los códigos de conducta, la protección de los denunciantes de corrupción, el establecimiento de organismos de dirección en la política de control de la corrupción, etc.
Dadas esas características de la Administración Pública, Villoria señala que las características de los directivos son también distintas. Los directivos se sitúan en tres círculos de funciones:
a) Un círculo de dirección política, en el que la labor esencial es de tal naturaleza y donde los directivos no precisan de conocimientos técnicos o administrativos para desempeñar tal cargo, aunque siempre serían recomendables. Son los secretarios de Estado, ministros, presidentes de gobiernos regionales y alcaldes.
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b) Un círculo de dirección político-administrativa. En él, la labor tiene componentes políticos y, a la vez, administrativos o técnicos. Se requiere tener un conjunto de habilidades y actitudes directivas, pero también, al mismo nivel, un olfato político, una sensibilidad para entender los juegos de fuerza y poder propios de toda acción social y organizativa. En algunos casos, incluso, se requieren conocimientos técnicos muy precisos, como en el caso de los jefes de asesoría jurídica o los responsables de direcciones sanitarias. En este círculo situaríamos los miles de directores generales, subsecretarios, asesores ejecutivos, o los dirigentes de empresas públicas y entes empresariales. c) El círculo de dirección burocrática. En este círculo se encuentran los niveles superiores del servicio civil de carrera, funcionarios que han accedido tras un proceso de desarrollo profesional a estos cargos, y en los que prima la capacidad técnica y el conocimiento de las habilidades directivas. Ello no obsta para exigir de ellos, también, una sensibilidad política y un conocimiento del campo de fuerzas político donde está situada su organización, pero tal vez con un carácter subsidiario frente a su competencia para dirigir equipos, diseñar proyectos o evaluar programas. En cualquier caso, todo este conjunto de personas constituye el nivel directivo de las administraciones, pero, a nuestros efectos, es sobre todo el segundo nivel (político-administrativo) el que mejor se corresponde con el perfil que tenemos en mente.
Nuestro autor afirma que “lo que se pide a los directivos públicos hoy es que sean verdaderos líderes estratégicos”. El liderazgo estratégico puede definirse como el proceso de dirección llevado a efecto para conseguir que algo suceda; en concreto, para instalar una estrategia efectivamente y realizar un cambio de valor duradero (Nutt, 1996), que se preocupa no sólo por el “que”, sino también por el “como”. Según ésta teoría el éxito está vinculado a la capacidad del dirigente público para: a) Clarificar la misión esencial de la organización y los valores que la sostienen. b) Captar las tendencias de futuro que el entorno externo marca. c) Definir estrategias que sean valiosas, es decir, que añadan valor, que sean legítima y políticamente sostenibles y que sean operativa y administrativamente viables. d) Implantarlas efectivamente y, finalmente, rutinizar los procesos de trabajo, de adaptación y de cambio (Moore, 1998; Bennis y Nanus, 2001).
Además, el directivo debe ser capaz de definir los valores esenciales de su organización, los valores burocráticos y democráticos que la organización propugna para guiar la conducta de sus miembros. Finalmente, el directivo debe buscar el apoyo de los agentes críticos fundamentales para conseguir que la organización pueda cumplir su misión con eficacia. En consecuencia se requieren un conjunto de competencias (conocimientos, habilidades y actitudes específicas. Estas competencias 23
suelen articularse en torno a cinco grandes áreas: visión estratégica, gestión de recursos humanos, desarrollo de programas y evaluación de los mismos, gestión y planificación de recursos económicos y financieros, relaciones y representación de la organización.
A partir de estas grandes áreas, Villoria establece toda una serie de competencias, según niveles de responsabilidad del directivo -de menor a mayor-, considerando que, a mayor nivel, surgen nuevas competencias y se mantiene la exigencia de las previas.
COMPETENCIAS DE LOS DIRECTIVOS4 COMPETENCIAS SEGÚN NIVELES DE CIRCULOS DE RESPONSABILIDAD RESPONSABILIDAD A. Nivel inferior: Directivos del círculo de dirección político Comunicación oral y escrita: capacidad para intercambiar administrativa. información hacia dentro y hacia fuera de la organización. Directivos del círculo Habilidades interpersonales: capacidad para saber convivir y de dirección trabajar en equipo. burocrático. Habilidades y conocimiento de técnicas de resolución de Todo empleado público problemas y de adopción de decisiones. Liderazgo: capacidad para comprender las teorías y componentes que dirija equipos. fundamentales del mismo. Automotivación: capacidad para generarse metas o logros y tratar de conseguirlos. Autoconocimiento: competencia emocional para conocerse a sí mismo y saber potenciar sus virtudes y minimizar sus defectos. Autodominio: capacidad para controlar las emociones destructivas y generar un clima de trabajo eficaz y sereno. Conocimientos de ética pública y responsabilidades del empleado público, y habilidades de razonamiento moral. Saber gestionar conflictos interpersonales. B. Nivel intermedio: Saber gestionar una fuerza de trabajo diversa en género, etnia o cultura. Generar equipos, motivarlos y dirigirlos. Dominio de las técnicas de negociación e influencia. Gestión estratégica de recursos humanos: capacidad para conocer los componentes del sistema de recursos humanos y cómo interconectarlos a efectos de servir a la estrategia organizativa. Conocimientos de economía pública y presupuestación. Conocimientos y habilidades en tecnologías de la información. Conocimientos de análisis organizativo y diseño de estructuras y procesos. 4
Directivos del círculo de dirección políticoadministrativa. Directivos del círculo de dirección burocrático.
El cuadro ha sido construido adaptando las competencias a los círculos de responsabilidad Villoria (2001)
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Conocimientos y habilidades de gestión intergubernamental de políticas y programas. Dominio de la filosofía y técnicas de la gestión de la calidad total y del marketing público.
C. Nivel superior: Directivos del círculo de dirección político Técnicas de pensamiento creativo. administrativa. Conocimientos y habilidades de planificación estratégica. Conocimientos de análisis de políticas públicas y de la filosofía y técnicas de evaluación de programas. Conocimientos de gestión de controles o cuadros de mando integrados. Saber establecer redes de contacto dentro y fuera de la organización a efectos de desarrollo de políticas y proyectos. Visión estratégica. Capacidad de análisis del entorno. Sensibilidad política y gestión del cambio. Este conjunto de competencias, o la mayor parte de las mismas, debe ser exigido a todos los directivos del círculo de dirección político-administrativa, mientras que las de los niveles inferior e intermedio serían las propias del círculo de dirección burocrático. Las del nivel inferior serían exigibles a todo empleado público que dirigiera equipos. El círculo de dirección política no entra dentro de los análisis de competencia, aun cuando lo mejor para todos los ciudadanos sería que nuestros ministros y alta dirección del sector público tuvieran todas esas competencias altamente desarrolladas.
2.2
CARACTERISTICAS DE LA REFORMA DE LA GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN EL PERU El desarrollo de recursos humanos es consustancial a la implantación de un sistema de servicio civil profesional. (Ozslak, 1994)
En los años 90, el Perú realizó varios intentos de modernización del estado. El 30 de enero del año 2002, mediante Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, se declara al Estado peruano en proceso de modernización, estableciéndose como principales acciones para ello la institucionalidad de la gestión por resultados, la planificación estratégica y concertada, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado. 25
Según la mencionada Ley, el Gobierno peruano ha determinado cinco5 grandes ejes de reforma para servir mejor al ciudadano. La segunda línea se propone: “Reformar el sistema de gestión de recursos humanos para aumentar su eficiencia y eficacia”.
La reforma del sistema de gestión de recursos humanos se propone revalorizar la Carrera Pública, poniendo especial énfasis en el principio de la ética pública y la especialización, así como en el respeto al Estado de Derecho. La reforma así planteada requiere la creación de un nuevo sistema de carrera administrativa, tanto para el régimen de funcionarios de alto nivel como para el régimen general. Asimismo, el diseño de un sistema de capacitación para el servicio civil que dote al Estado de funcionarios capacitados para servir eficientemente a la ciudadanía. Por otro lado, abordar la creación de un registro único de trabajadores del Estado que posibilite un seguimiento puntual de quiénes forman parte del quehacer público.
El programa de mejoramiento de la gestión de recursos humanos en el Estado busca la unificación del régimen jurídico básico de los servidores del Estado, proporcionando seguridad jurídica y estabilidad al empleo público bajo la aplicación de los principios de mérito y capacidad para el acceso y el desarrollo de la carrera; la unificación de las planillas y de la información del personal disponible, bajo estándares comunes a todo el aparato estatal para permitir una conducción planificada de la gestión de recursos humanos del Estado y un control efectivo de sus implicaciones fiscales; y, la puesta en marcha de políticas e instrumentos de incentivos, compensación, capacitación y redistribución de recursos humanos, que permitan conciliar la estabilidad con una gestión eficaz y eficiente de los recursos humanos del Estado.
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Los cinco grandes ejes de reforma son: a. Apoyar la racionalización del diseño organizativo del gobierno nacional para fortalecer la capacidad de formulación y gestión de las políticas nacionales y sectoriales. b. Reformar el sistema de gestión de recursos humanos para aumentar su eficiencia y eficacia. c. Diseñar e implementar servicios de gobierno electrónico. d. Desarrollar e implantar de una política de adquisiciones públicas que involucra el diseño e implantación de un sistema informático integral de adquisiciones. e. Implementar programas piloto de modernización en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y la Presidencia del Consejo de Ministros.
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En el año 2001 se crea una Comisión Multisectorial 6 del más alto nivel con el objeto de formular un diagnóstico sobre el personal al servicio del sector público. Para entender la dimensión de la Reforma de la Carrera Pública en el Perú es importante describir la situación actual.
En la administración pública central del Perú se calcula que trabajan aproximadamente entre 700.000 y un millón de funcionarios, sin que aún sea posible conocer ni su número exacto, ni su distribución, ni sus retribuciones, dada la ausencia de un sistema y una entidad que administre adecuadamente toda esta información.
En el Perú coexisten tres regímenes de contratación de personal: el de los nombrados y contratados bajo el régimen laboral público (Decreto Legislativo N° 276), los contratados bajo el régimen laboral privado (Decreto Legislativo N° 728) y los contratados mediante servicios no personales, regímenes que se sujetan a principios, criterios y normas disímiles entre sí. Adicionalmente a los tres anteriores, en algunas instituciones públicas existe otro grupo compuesto por consultores contratados bajo la regulación del Código Civil, y cuya remuneración es atendida por fuente de financiamiento distinta del tesoro público.
Los nombrados bajo el régimen laboral público7 accedían a un sistema laboral con muchos beneficios y sumamente estable. La carrera pública no restringía el acceso sólo a profesionales sino que también los técnicos y auxiliares podían hacer carrera pública. Se accedía a la carrera pública por concurso público de méritos y gozan, entre otros, de un atributo típico de los servicios civiles de carrera: la permanencia en el cargo.
Si bien las normas de carrera pública siguen vigentes, desde hace varios años, las leyes anuales de presupuesto prohíben los nombramientos en la administración pública, salvo en contadas 6
Resumen Ejecutivo de la Comisión Multisectorial encargada de estudia la situación del personal de la administración pública central. D.S. N° 004-2001-TR publicado en el Diario Oficial El Peruano el 15 de julio de 2001. 7
Regulado por el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público del 06 de marzo de 1984 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-PCM del 15 de enero de 1990.
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excepciones (jueces, fiscales, militares, policías, diplomáticos, médicos y maestros8) de modo que hace muchos años que nadie ingresa a la carrera pública, salvo que sea por reposición ordenada por mandato judicial.
También forman parte del régimen laboral público los contratados. Acceden al trabajo por concurso público de méritos pero no hacen carrera administrativa. Los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza, también se rigen, en lo que sea aplicable, por el régimen laboral público, pero también están fuera de la carrera administrativa.
Cabe señalar que en el caso régimen laboral público, se establecieron normas para el ingreso, permanencia y ascenso del personal que se encuentra adscrito al régimen que se denomina de “La Carrera Pública”, lo principal en este sistema es la estabilidad en el empleo y que los concursos y ascensos de cargos sólo correspondía hasta el nivel de profesional, es decir que los cargos directivos o de funcionarios (F-3, F-4, F-5, F-6, y F-7) eran designados por confianza sin ningún concurso de méritos u oposición. De igual forma, las remuneraciones que percibe este personal son significativamente bajas.
El caso del régimen laboral privado, regulado por el Decreto Legislativo Nº 728, fue aprobado para las instituciones y empresas privadas, con el objeto de permitir contratar a los diversos trabajadores de acuerdo con sus necesidades y no se estableció ningún concurso u oposición para el ingreso. En ese sentido, este régimen dispuso una estabilidad relativa en el empleo, lo cual implica que fuera de las causas justificadas de cese, cabe la posibilidad del despido arbitrario con la obligación de pagar una indemnización al trabajador equivalente a una remuneración y media (1 ½) por cada año trabajado hasta un máximo de doce (12) años.
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Incluso en estos casos debe contarse previamente con el financiamiento correspondiente y los cargos deben estar previstos en los instrumentos de gestión.
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En lo que se refiere a la contratación de personal bajo la modalidad de Servicios no Personales (SNP)9, se requiere un proceso de selección sobre una terna de candidatos para acceder a un puesto. Se aplican las mismas reglas que se aplican para la contratación de consultorías externas u otros servicios.
Se trata de un sistema de contratación, que tiene como antecedente lo privado, similar a la locación de servicios; sin embargo, dicho contrato es recogido por las normas de contrataciones y adquisiciones del estado, convirtiéndolo en un contrato administrativo. Se utiliza para cubrir personal que no puede ser contratado laboralmente por los dos regímenes anteriores, no obstante ello desempeña en la práctica las mismas funciones que el resto del personal y constituye un contrato de trabajo encubierto, pero sin ningún tipo de beneficio social y sin desarrollo legal respecto de dicho tipo contractual.
Esta forma de contratación, es muy controversial, ya que según la Comisión Multisectorial, “el denominado contrato por servicios no personales no corresponde a ninguna categoría jurídica conocida o específica, al no tener precedentes normativos ni doctrinarios y tampoco una adecuada precisión legal… Esta falta de regulación adecuada genera un vacío legal que podría dar lugar a interpretaciones que, extrapolando conceptos del derecho administrativo y del derecho laboral, apliquen a estos contratos principios o criterios inadecuados y hasta incompatibles con su naturaleza.”10
Desde la década pasada que desapareció el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), no existe en el Perú un Sistema de Planeamiento de Personal de la Administración Pública, tampoco un sistema de Reclutamiento y selección, que debiera realizarse básicamente en base a los principios de mérito y de igualdad de oportunidades en el acceso. Estos criterios, que se aplican 9
Se rige por el Texto Unico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado por Decreto Supremo N° 012-2001-PCM y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 013-2001-PCM. 10 Resumen Ejecutivo de la Comisión Multisectorial encargada de estudia la situación del personal de la administración pública central. D.S. N° 004-2001-TR publicado en el Diario Oficial El Peruano el 15 de julio de 2001.
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principalmente para el régimen laboral de carrera pública, tampoco se cumplen puesto que, como habíamos dicho antes, por la imposición de las leyes anuales de presupuesto desde hace años que está prohibido efectuar nombramientos, salvo en contadas excepciones, y siempre que se cuente con plazas presupuestadas. En líneas generales, de momento se encuentra vedado el ingreso a la carrera administrativa.
El canal de reclutamiento que se emplea es básicamente el de “referidos” y
selección en base a ternas.
Hay que precisar de otro lado, que dentro del régimen laboral público hay funcionarios que desempeñan cargos de confianza o políticos, los cuales son de libre designación mediante Resolución Ministerial del Presidente del Consejo de Ministros y responden a su discrecionalidad 11. Además dentro de los cargos de confianza se incluyen las oficinas de apoyo, asesoramiento y órganos de línea, hasta el rango inmediatamente inferior al puesto de director general.
Habiendo descrito las formas de acceso a la función pública, a continuación veremos cómo se compone el personal del sector público peruano, de acuerdo a la información de la Comisión Multisectorial mencionada, en grandes números, 45% pertenecen al régimen laboral público (276), 15% al régimen laboral privado (728) y 40% por servicios no personales, aproximadamente.
A éstos hay que adicionarle el personal que labora para el Sector Público a través de sistemas de intermediación laboral (empresas de servicios especiales y cooperativas de trabajadores). No se incluye a aquellos que tienen una carrera administrativa particular como Fuerzas Armadas y Policiales, Servicio Diplomático, Salud y Educación.
Sin embargo, si consideramos únicamente el personal ligado a la carrera administrativa, descontando los empleados pertenecientes a la carrera magisterial, profesionales de la salud, diplomáticos, jueces y fiscales, se tiene que menos del 45,3% está bajo el régimen 276, en tanto que el 40,2% ha sido contratado bajo la modalidad de servicios no personales. Asimismo, la 11
De conformidad a lo dispuesto por el artículo 50° del Decreto Legislativo N° 560, Ley del Poder Ejecutivo.
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participación relativa de los regímenes en este grupo de trabajadores cambia: el 36,1% de los pagos corresponde al régimen 276 y el 44,6% a SNP.
Tal como se aprecia en el siguiente cuadro, partiendo de la muestra, y expandiendo los datos recogidos al universo de entidades, la Comisión afirma que existen alrededor de 49 mil 500 personas en el régimen privado (identificado como 728, por la norma que lo regula), 60 mil por servicios no personales y 506 mil 800 por el régimen público (DL 276). Estas magnitudes no incluyen las fuerzas armadas y policiales (sólo personal civil).
Como consecuencia de la convivencia de estas modalidades de acceso a la administración pública, la institucionalidad se ve seriamente afectada, no se asegura la continuidad en la organización. Con cada cambio de ministro, se producen importantes cambios en el resto del personal, se pierde conocimientos acumulados y se pierden horas hombres importantes en el aprendizaje del funcionamiento de la entidad. Se afecta la posibilidad de planificar cómo llevar adelante el cumplimiento de los objetivos, y una adecuada gestión de personal.
Un problema adicional que no ha sido atendido a la fecha es que en la administración pública conviven diferentes culturas organizacionales; las los nombrados que gozan de todos los benéficos sociales; la de los contratados que no gozan de ningún beneficio social y trabajan en jornadas sin límite de horario, para mencionar sólo dos elementos de diferencia.
Ante este escenario, actualmente se están produciendo distintas alternativas con el fin de fortalecer el régimen de la carrera pública. El Poder Ejecutivo ha propuesto el proyecto de Ley Marco del Empleo Público, actualmente sancionado por el Congreso de la República. Asimismo, viene elaborando la Ley de Régimen de Empleo de los Servidores Públicos, la Ley de los Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza, la Ley del Sistema de Remuneraciones del Empleo Público, la Ley de Gestión del Empleo Público y la Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades. El Perú
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pues, es conciente de la envergadura de la legislación como herramienta para asegurar la modernización de la gestión del Estado en este aspecto.
2.3 2.3.1
LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO Y LAS NECESIDADES DE FORMACION EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION
El Estado peruano ha sido tradicionalmente centralizado desde su independencia. Los resultados de este modelo no han sido satisfactorios toda vez que se cuenta con un Estado poco funcional que no provee de servicios adecuados a gran parte de la población.
El territorio peruano tiene una extensión de 1.285.215 km2, por lo que el Perú es el tercer país de mayor extensión en América del Sur, después de Brasil y Argentina, situándose así entre los 20 países más extensos del planeta.
Existen 194 municipalidades provinciales y 1634 distritales y, de acuerdo con los datos actualizados al año 2000, la mayor parte de los distritos concentra poblaciones menores a 20 mil habitantes divididos de la siguiente manera: 54% albergan de 2 mil a 20 mil habitantes y un significativo 37% se encuentra en situación de poblado rural al alojar de 200 a 2 mil habitantes. Los centros poblados menores, están agrupados a 1432 municipalidades repartidas en 569 distritos de 115 provincias, albergando a 4.6 millones de personas.
Aún en la actualidad, más del tercio de la población del país se concentra en Lima. Al año 2001, allí se concentraba el 55% del empleo público; el 90% de los servicios crediticios y financieros se brindaban desde la capital. Lima, concentrana el 80% de la inversión privada y el 75% del PBI industrial. En Lima Metropolitana se recaudaba el 86% de los impuestos, el 70% de las decisiones sobre los gastos estatales se tomaban en la capital de la República.
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En éstas condiciones, a inicios del nuevo milenio, la demanda social y económica del país por la descentralización era una tarea impostergable, por lo que la clase política se ve en la necesidad de asumir el desafío.
Si bien la voces por la descentralización tiene mayor fuerza en los últimos años, hay que mencionar que no se trata del primer intento. Existen factores culturales, sociales y económicos que dificultan el proceso; la centralización ha creado intereses que serán difíciles de sobrepasar. Los intentos de descentralización anteriores, si bien parciales o sectoriales, no han tenido éxito.
Hasta 1980, las municipalidades dependían del gobierno central y carecían de autonomía. Sus autoridades eran designadas por el Ministerio del Interior y las funciones que detentaban eran cada vez menos y de menor importancia. El Gobierno Constitucional elegido en 1980 convoco a elecciones municipales (las primeras en 18 años) y dicto una nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Decreto Legislativo Nº 051) para reemplazar el obsoleto régimen. Más tarde, y basándose en la experiencia de tres años, se dicta una nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 23853) que ha regido a los gobiernos locales hasta la ley promulgada recientemente.
Según Zas Friz (1998), el verdadero impulso a las regiones ocurre a partir de 1985 durante el gobierno de García y estuvo motivado predominantemente por razones políticas. Basados en el Plan Nacional de Regionalización de 1984, en 1987 se aprueba una primera Ley de Bases de Regionalización, la cual se revisa y aprueba nuevamente en 1988. Como consecuencia, se crearon doce regiones sobre la base de los departamentos existentes y ante la iniciativa del poder ejecutivo.
Las regiones eran un nivel intermedio de gobierno, con autonomía económica y administrativa y con la finalidad de lograr el desarrollo integral y armónico de la región.
Sus competencias
(delegadas) fueron amplias, aunque las autonomías limitadas. Así, las regiones no contaban con representantes elegidos directamente por voluntad popular, las leyes regionales debían ser promulgadas por el poder ejecutivo y tampoco contaban con potestad tributaria. Durante los 33
últimos meses del gobierno de García y de manera apresurada, se empezaron a traspasar las funciones, el personal y los recursos materiales, financieros, presupuestarios y documentarios a los gobiernos regionales. La rapidez del proceso de transferencia por motivos políticos ocasionó un desorden y marcaron la pauta para su fracaso.
El gobierno de Fujimori, a partir de agosto de 1990, intentó detener el proceso de consolidación de las regiones, cuyos presidentes eran de los partidos de oposición. Producido el autogolpe de Estado del 2 de abril de 1992; el Gobierno disuelve los gobiernos regionales establecidos en el País y dispone se Constituyan los Consejos Transitorios de Administración Regional -CTAR- que asumirían las funciones de los Gobiernos Regionales, con funcionarios designados por el Poder Ejecutivo. Aquel esfuerzo de regionalización puede considerarse un hecho artificial, manejado políticamente por el gobierno de turno y sin elites económicas que hayan sustentado su permanencia. Fue, además, un híbrido entre la desconcentración y la descentralización.
Dentro de los motivos que explicaron el fracaso de la regionalización, fundamentalmente la del gobierno de García, Zas Fris (1998) menciona, una serie de causas12, entre las que encontramos algunas que tienen que ver con los recursos humanos y que nos sirven de lección: (i) la superposición de funciones entre el gobierno nacional, regional y local; (ii) el origen heterogéneo, designación corporativa y elección de los miembros de las asambleas regionales; (vii) la falta de experiencia de los dirigentes políticos regionales; (viii) la ausencia de equipos técnicamente calificados.
12
(i) la superposición de funciones entre el gobierno nacional, regional y local; (ii) el origen heterogéneo, designación corporativa y elección de los miembros de las asambleas regionales; (iii) la ausencia de facultades tributarias originarias y el sometimiento a facultades delegadas del Congreso; (iv) la ausencia de materias de competencia originarias y la dependencia de las facultades delegadas del poder legislativo; (v) una insatisfecha expectativa de la población por los escasos resultados de gestión; (vi) la rigidez de los sistemas administrativos centrales de los cuales dependían las regiones; (vii) la falta de experiencia de los dirigentes políticos regionales; (viii) la ausencia de equipos técnicamente calificados; (ix) la escasez de recursos; (x) la mínima incorporación de los gobiernos locales en el proceso de regionalización; (xi) la violencia política del período; (xii) la falta de apoyo de parte del poder ejecutivo y (xiii) la ausencia de instancias institucionales para coordinar entre regiones y para la resolución de conflictos de competencias.
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Después de las experiencias anteriores, el nuevo gobierno de Alejandro Toledo, hereda enormes demandas y expectativas de una reforma del Estado que tendría como pilar la descentralización política, económica y administrativa, pensada como instrumento para aumentar la eficiencia del gasto público y responder adecuadamente a las demandas de la ciudadanía. Quizás la diferencia en esta ocasión es el aparente consenso político y social para empezar el cambio, el cual se refleja en la firma del Acuerdo Nacional.
El Dr. Alejandro Toledo Manrique, Presidente Constitucional de la República del Perú, el 28 de Julio de 2001, convocó al país a un Acuerdo Nacional, sobre la base de las políticas de diálogo desarrolladas por el Gobierno de Transición (noviembre de 2000 a julio de 2001).
Dicho Acuerdo Nacional fue suscrito por los partidos políticos con representación en el Congreso, organizaciones de la sociedad civil con representación nacional y el Gobierno, con la finalidad de establecer Políticas de Estado sobre temas de interés nacional que permita la transición y consolidación de la democracia, construir una sociedad basada en el diálogo y la justicia, que sirva para el proceso de consolidación de la afirmación de la identidad nacional y una visión compartida del país a futuro.
Con dicha finalidad se suscribió el 5 de marzo de 2002 el Compromiso de Diálogo 13, y a partir de la suscripción solemne en la Casa de Gobierno el 22 de julio de 2002, el Foro de Gobernabilidad pasó a llamarse Foro del Acuerdo Nacional.
Constituido por veintinueve políticas de Estado, el Acuerdo Nacional está dirigido a alcanzar cuatro grandes objetivos: 13
El Acuerdo Nacional quedó conformado por: Foro Central de Gobernabilidad, instancia principal de la mesa de diálogo; Foros Temáticos divididos en Foro de Equidad Social y Justicia Social, Foro de Competitividad, y Foro de Institucionalidad y Ética Pública; Foros Descentralizados (representación de las veinticuatro regiones del país); y Participación Ciudadana. (http.www.acuerdonacional.gob.pe/que.html)
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Democracia y Estado de Derecho. Equidad y Justicia Social. Competitividad del País. Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado.
Dentro de la última política, precisamente, los participantes del Acuerdo Nacional se comprometieron, entre otros objetivos a:
Construir un Estado eficiente, eficaz, moderno y transparente, que a nivel nacional, regional y local, atienda las demandas de la población, fomente la demanda de la participación ciudadana y respete las autonomías de las organizaciones sociales; Mejorar la capacidad de gestión del Estado, mediante la modernización de la administración pública, la capacitación de los servidores estatales y la revalorización de la carrera pública
En ésta marco de demanda y concertación social se emiten tanto la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783), como la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867). En Noviembre de 2002 se llevan a cabo las elecciones regionales en las que se eligieron 25 Presidentes regionales con sus respectivos consejeros.
NÚMERO DE PRESIDENTES Y CONSEJEROS REGIONALES POR DEPARTAMENTO REGIONES REGIONES DEPARTAMENT PRESIDENTES/ C.R DEPARTAMENT PRESIDENTES/ C.R OS OS VICEPRESIDENT * VICEPRESIDENT * ES ES Amazonas 2 7 Lambayeque 2 7 Ancash 2 20 Lima 2 10 Apurìmac 2 7 Loreto 2 7 Arequipa 2 8 Madre de Dios 2 7 Ayacucho 2 11 Moquegua 2 7 Cajamarca 2 13 Pasco 2 7 Callao 2 7 Piura 2 8 Cusco 2 13 Puno 2 13 Huancavelica 2 7 San Martín 2 10 Huànuco 2 11 Tacna 2 7 Ica 2 7 Tumbes 2 7 Junín 2 9 Ucayali 2 7 La Libertad 2 12 TOTAL 50 229 (*) Consejeros Regionales (CR) 36
A partir del Primero de Enero de 2003 que el Perú tiene como circunscripciones regionales a los departamentos, con un presidente regional en cada circunscripción. A nivel local, se mantienen los municipios provinciales (194 a nivel nacional) y distritales (1,634), los cuales también son elegidos por la población de sus propias circunscripciones por voto universal y secreto.
Una vez en marcha el proceso de descentralización, se emiten nuevas normas con el objeto de ir adecuando y complementando las normas al proceso, tales como la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972).
NÙMERO DE ALCALDES Y REGIDORES POR DEPARTAMENTO PROV. DEPARTAMENT ALC REG OS . . Amazonas 7 51 Ancash 20 142 Apurìmac 7 57 Arequipa 8 62 Ayacucho 11 77 Cajamarca 13 121 Callao 1 15 Cusco 13 117 Huancavelica 7 53 Huanuco 11 87 Ica 5 47 Junín 9 91 La Libertad 12 108
DIST. ALC REG. . 76 384 146 738 73 365 101 541 100 502 114 572 5 41 95 489 87 437 65 333 38 196 114 590 71 385
PROV. DEPARTAMENT ALC REG OS . . Lambayeque 3 35 Lima 10 114 Loreto 6 58 Madre de Dios 3 19 Moquegua 3 23 Pasco 3 27 Piura 8 86 Puno 13 117 San Martín 10 84 Tacna 4 6 Tumbes 3 23 Ucayali 4 32 TOTAL 194 1652
DIST. ALC REG . . 35 195 161 999 43 219 8 40 17 85 25 125 56 306 95 477 67 339 23 119 9 45 10 52 1634 8574
Según la Ley de Bases de la Descentralización, la dirección y conducción del proceso está a cargo del Consejo Nacional de Descentralización (CND), creado como organismo independiente y descentralizado, adscrito a la presidencia del Consejo de Ministros, y con calidad de pliego presupuestario.
37
El CND es presidido por un representante del Presidente de la Republica y está conformado por dos representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, dos representantes de los gobiernos regionales, un representante de los gobiernos locales provinciales y un representante de los gobiernos locales distritales. Los presidentes de los gobiernos regionales y alcaldes de los gobiernos locales eligen democráticamente a sus representantes para el CND.
Son funciones del CND: Conducir, ejecutar, monitorear y evaluar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales; Capacitar y preparar en gestión y gerencia pública a nivel regional y municipal, coordinar los planes de desarrollo nacional, regional y municipal, entre otros.
2.3.2
LOS RECURSOS HUMANOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN
La experiencia de los procesos de descentralización en otras naciones demuestra invariablemente que el éxito de los mismos depende intrínsecamente de la capacidad institucional de los gobiernos locales. Tanto la complejidad como las necesidades y limitaciones de las Regiones y Municipalidades son distintas.
Los gobiernos recientemente elegidos, empiezan a funcionar sin una reforma del estado en su conjunto, por lo que encuentran las mismas limitaciones que históricamente los ha caracterizado.14
En los aspectos de gestión pública, a medio año de gestión de los gobiernos regionales, el CND evalúa que el aparato estatal regional “se encuentra extremadamente fragmentado y descoordinado. En la región operan un conjunto de instituciones públicas que pertenecen al gobierno central y que
14
Tomando como ejemplo la experiencia de administración de aguas cuya competencia corresponde a las administraciones locales, los especialistas evalúan que “en la mayoría de las administraciones, la ejecución de obras y la evaluación de los sistemas son deficientes debido a la falta de recursos económicos y de personal capacitado. Asimismo no tienen una división técnica y administrativa especializadas, ya sea porque el personal es contratado con gran interferencia política o porque los sueldos son bajos.” Así la mayor parte de empresas públicas no han logrado autonomía técnica por lo que requieren de asistencia continua. (Casas, 2001)
38
superponen sus atribuciones a las establecidas para los gobiernos regionales. La imprecisión entre las atribuciones transferidas y las que todavía son reguladas por los sectores, agrava esta situación. La relación entre sede regional y direcciones regionales sectoriales, presenta como constante la imprecisión respecto a la dependencia de tipo administrativo y funcional.
La creación de sedes en la modalidad de “subregiones” o provincias se viene efectuando más como reflejo de la representación de los consejeros sin definir roles, funciones y funcionamiento de sus actividades. A ello se agrega la falta de criterios para establecer procesos técnicos de selección y el número de funcionarios y empleados necesarios en función de los planes y prioridades de gestión y administración regional.”
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales15 encarga al CND la formulación y aprobación del Plan de Capacitación en Gestión Pública a nivel regional, con la finalidad de mejorar la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y acelerar en proceso ordenado de transferencias. Según la Ley, dicho Plan incluye los siguientes aspectos:
a) Fortalecimiento de los sistemas administrativos de presupuesto, personal, tesorería, contabilidad, crédito, contrataciones y adquisiciones e inversión pública. b) Actualización y simplificación de los textos únicos de procedimientos administrativos (TUPAS), a fin de facilitar la participación ciudadana en la fiscalización de los gobiernos regionales. c) Adopción de sistemas electrónicos de procesamiento de información que permitan disponer de información relevante y oportuna para la toma de decisiones adecuadas de gobierno y administración, y d) Fortalecimiento de las capacidades de formulación y evaluación de proyectos de inversión. ´
Según el diagnóstico realizado por el Consejo Nacional de Descentralización, en los gobiernos regionales el sistema de carrera esta truncado, los cargos se han convertido en propiedad de los trabajadores los que incluso cuentan con sentencias judiciales, hay dificultad para rotar o remover al personal, en cargos críticos como logística o personal. Los procesos de ascensos y reconocimiento
15
Ley N° 27867, del 16.11.2002, modificada por la Ley N° 27902, del 01.01.2003.
39
de los trabajadores se encuentran congelados por las disposiciones legales vigentes. Se percibe un clima de descontento e inequidad donde predomina la regla de “No comprometerse”. No se incentiva la iniciativa y asumir nuevos retos. Se encuentra escasos niveles de motivación, no hay programas de incentivos para la mejora del trabajo del personal. El sistema remunerativo esta orientado a pagar a la gente por pertenecer a la organización y no por producir, de allí la exigencia de los nombramientos para asegurar la “propiedad” de un reglón de la planilla.
Las necesidades de capacitación se atienden de manera esporádica y puntual. No hay un plan de capacitación que de manera integral prepare las capacidades humanas para el reto de y una administración regional moderna.
En cuanto a la composición del personal por grupos ocupacionales, se observa una fuerte concentración en el grupo correspondiente al personal técnico, que representa el 50% del total del personal, seguido del grupo profesional que representa el 20% aproximado. El grupo auxiliar que representa generalmente un 25% y por último el nivel funcionario el 5%. El personal en Planilla, es decir formalmente nombrado o contratado es menos de la mitad de todo el personal que realmente labora en la administración regional. Los servicios no personales son significativos.
El personal directivo y profesional esta insuficientemente preparado en concepción y métodos en materia de gestión pública, planificación del desarrollo sostenible y gestión de la equidad. Se cuenta con escasos cuadros profesionales y técnicos preparados para formular y evaluar proyectos y modernizar la gestión publica; asimismo, presentan una mínima disponibilidad, uso y aplicación de sistemas informáticos integrados para la gestión pública regional.
Para los gobiernos municipales, a pesar que su existencia tienen mayores antecedentes de antigüedad, su situación tiene también graves limitaciones, especialmente económicas, tales como
40
las descritas anteriormente. Si viéramos al país por sus niveles de ingresos, 794 distritos albergan a 4.6 millones de personas en situación de muy pobres y pobres extremos del Perú.
Las características institucionales que diferencian a las municipalidades están asociadas al tamaño institucional y al conjunto de responsabilidades que efectivamente ejerce y éstos a su vez a determinadas características del municipio, principalmente su nivel de urbanización y el tamaño poblacional de su centro poblado principal, sede de la municipalidad.
De acuerdo a un estudio publicado por la Fundación Friedrich Ebert, las municipalidades tienen las siguientes características administrativas y de dimensión, diferenciadas siguientes:
• Municipalidades pequeñas de base rural, caracterizadas por tener un promedio de 10 empleados, con niveles de especialización técnica muy elementales, que carecen casi absolutamente de instrumentos básicos de organización municipal. • Municipalidades entre 10 y 50 empleados, que corresponden a capitales de provincias que tienen un promedio de 6 mil a 7 mil habitantes. La mayor parte de estas municipalidades estarían ubicadas en la sierra. Se diferencian de las anteriores en lo que se refiere a la elaboración o tenecia de criterios e instrumentos administrativos y contables como organigramas, reglamentos y estados financieros. • Municipalidades entre 50 y 150 personas ocupadas, que corresponden a ciudades que tienen un promedio de 22 mil habitantes. • Las municipalidades grandes, que superan los 150 empleados, que corresponden a ciudades con 85 mil o más habitantes, y que suelen tener más o menos implementados la totalidad de los órganos administrativos y técnicos clásicos.
Las municipalidades, desde hace varias décadas, vienen recibiendo capacitación y asistencia técnica en forma permanente por parte de instituciones públicas y privadas; pero, sin embargo, los resultados de estos esfuerzos aún resultan insuficientes. Importantes instituciones públicas como la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- del INAP, y el Instituto Nacional de Fomento Municipal –INFOM-, y algunas ONGs orientaron sus esfuerzos a brindar asistencia técnica y capacitación a las municipalidades en la modalidad de “capacitación por oferta”, en la que estas instituciones ofrecían paquetes de cursos para dictarse en las sedes institucionales o en cortas visitas que se hacían a las municipalidades. 41
En la década del noventa, las actividades de capacitación a los gobiernos locales y los Consejos Transitorios de Administración Regional en los que quedaron reducidos el intento de regionalización del país del gobierno de García, fueron asumidas por el Ministerio de la Presidencia. Por su parte, las instituciones académicas y ONG demostraron mayor interés en las acciones de formación y capacitación municipal.
Según encuestas realizadas por el BID en 1999, cuyos datos se pueden considerar aún vigentes16, el perfil del alcalde peruano responde al siguiente perfil: el promedio de edad era de 45.1 años, para alcaldes distritales y 47.8 años para alcaldes provinciales. Hay una gran diferencia de género, el 94% de los alcaldes distritales son hombres mientras que este porcentaje baja al 57% para el caso de municipalidades provinciales. Respecto a educación, en el caso distrital sólo el 67.4% tiene educación superior, mientras que en los casos provinciales este porcentaje llega a 94.3%.
Sobre las áreas que más necesitan apoyo para fortalecer los programas municipales, los alcaldes distritales mencionaron:
a) b) c) d)
la gerencia municipal (16.3%), planificación y presupuesto (14.3%), catastros y zonificación (12.7%), y financiamiento de programas (12.1%).
Por el lado provincial, las prioridades fueron similares:
e) f) g) h)
gestión municipal (18.1%), planificación y presupuesto (16.3%), financiamiento de programas (16.3%), y catastros y zonificación (11.5%).
16
El mismo CND considera éstos datos aún vigentes para los alcaldes nombrados tras las elecciones de noviembre del 2002. No se cuenta con datos actuales sobre los Presidentes Regionales o Alcaldes, o por lo menos, no son de manejo público.
42
En lo que respecta a los recursos humanos, los alcaldes distritales mencionaron en un porcentaje de 63.4% que no cuentan con planes de capacitación del personal por falta recursos. Mientras, que en el nivel provincial, los alcaldes manifestaron en un 41.8% que no tienen recursos para capacitar a sus empleados.
Como fruto de entrevistas realizadas a alcaldes, Casas (2001) explica que en el área de recursos humanos, en general, el nivel de capacitación profesional es muy bajo, y esto se debe básicamente a las bajas remuneraciones ofrecidas debido a la rigidez salarial impuesta por la ley general de contrataciones. Por otro lado existe demanda para implantar nuevos programas de capacitación técnica en diversas áreas, sobre todo en administración financiera y gestión.
Casas (2001) hace un ensayo econométrico de variables de capacidad institucional. Encuentra relevante contar con un personal especializado y con continuidad en sus funciones para mejorar la capacidad institucional. La rotación laboral debilita la institución, por lo que se estaría sugiriendo que a mayor especialización, mayor capacidad institucional en todos los niveles laborales, incluido el alcalde. De igual manera, la debilidad de la institución afecta la probabilidad de reelección del alcalde.
En el marco de su Plan de Capacitación en Gestión, el CND ha identificado 20 temas como necesidades específicas de capacitación, a saber:
1. Planificación del Desarrollo 2. Implementación de la Planificación y Presupuestos Participativos 3. Implementación de la Planificación Operativa y Financiera 4. Formulación, Evaluación y Administración de Proyectos 5. Competitividad Regional 6. Diseño de estrategias y programas para la superación de la pobreza. 7. Desarrollo de mecanismos de Participación y Vigilancia Ciudadana 8. Gestión y promoción de la inversión pública y privada. 9. Modernización de la Estructura Organizativa 10. Formulación y Aplicación de Instrumentos de Gestión 11. Implementación de los Sistemas de Gestión Pública 12. Desarrollo de Sistemas de Información y Gobierno Electrónico 13. Desarrollo de la cultura de calidad en los servicios a la comunidad. 43
14. Innovación en la prestación de servicios. 15. Marco legal e institucional de la Descentralización 16. Regulación de actividades locales y regionales 17. Desarrollo del Potencial para la generación de recursos. 18. Gerencia de servicios locales y regionales 19. Simplificación de procesos administrativos y formulación del TUPA. 20. Desarrollo del personal. De igual manera, en su Plan de capacitación el CND se plantea desarrollar el siguiente “Perfil de competencias” para las autoridades, servidores y funcionarios públicos del nivel regional y local.
I.
Frente al futuro: Conductor y partícipe en la construcción de visiones globales y compartidas del futuro; capaz de establecer la interrelación de éstas con las estrategias de Desarrollo Sostenible a escala regional o local, y la adopción del correspondiente cambio tecnológico y organizacional.
II. Frente a la Sociedad: Promotor de la participación ciudadana en la formulación de planes, programas y proyectos de desarrollo. Generar compromiso con la construcción de mejores índices de calidad de vida. III. Frente a la Institucionalidad: Capaz de formular y aplicar principios, valores y normas adecuadas a la realidad regional que conlleven compromisos con la institucionalidad, en el entendimiento de que ésta constituye una de las vigas maestras de las estructuras sociales en la construcción de la nueva democracia. IV.
Frente a la empresa: Promotor y facilitador de las iniciativas de inversión privada nacional y extranjera dirigidas a lograr el desarrollo sostenible; así como de la organización empresarial inteligente y flexible incorporada en redes y cadenas productivas.
V. Frente a la gestión: Conductor y ejecutor del cambio organizacional, adecuando la organización del gobierno regional y local a los objetivos del desarrollo sostenible y de una gestión democrática participativa. VI.
Frente a la cooperación: Promotor de la cooperación interinstitucional, facilitando la creación de redes institucionales entre Gobiernos Locales, Regionales y las futuras macroregiones para la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo.
VII.Frente a sus conciudadanos: Potenciador del desarrollo de actitudes, habilidades y compromisos para el liderazgo emprendedor y creativo y su aplicación en el trabajo en equipo, en la gerencia estratégica y del conocimiento de los procesos y procedimientos de la gestión pública a favor del desarrollo sostenible y competitivo a escala mundial. VIII.Frente al liderazgo: Su proyección debe conducirlos a reconocer los conflictos de intereses, ante los cuales debe favorecer la adopción de una gestión democrática, buscando soluciones mediante el diálogo social y la concertación.
2.4
EL CURSO DE ALTA DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, OFRECIDO POR LA UCCI, EN COLABORACIÓN CON EL INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN ORTEGA Y GASSET
Con el objeto de contribuir al proceso de modernización y descentralización que se veía venir en el Perú, el año 2002 la Organización Educativa Continental, a través de la Universidad Continental de
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Ciencias e Ingeniería y la Escuela de Gerencia Continental, decidieron pone en marcha estudios de postgrado dirigidos a la administración pública peruana.
Frente a la ausencia de estudios nacional y la imposibilidad de realizarlos por los procesos de cambio en marcha y reconociendo que el proceso político peruano seguía las mismas tendencias internacionales, se decide aprovechar dicha experiencia. Es así que se toma contacto con el Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, que venía ofreciendo hacía 13 años en España el Curso Superior de Alta Dirección Pública, procediéndose a constituir un equipo de especialistas españoles y peruanos a cargo de la adaptación del Curso. Hay que señalar también que dicho Curso era, y es, el de mayor acogida para los administradores públicos de América Latina.
Es así que a partir de marzo del año 2003, se pone en marcha la I Edición del Curso con 23 estudiantes, altos funcionarios y asesores, fundamentalmente del gobierno central peruano.
En la adaptación se valoraron algunos elementos: El programa se guían más por problemas concretos (policy applied) que por disciplinas científicas, su orientación marcadamente interdisciplinar, y el estudio preferente de Europa y América Latina. De igual manera, el programa de la Maestría considera estudios comparados de gestión pública y de descentralización entre diversos países; por lo que en el curso se opta por aprovechar la visión y experiencia de sociedades que han iniciado años atrás procesos de cambio y modernización y analizando los procesos de aplicación de dichas experiencias en la realidad peruana.
El Curso presencial está dirigido a profesionales con experiencia en el ejercicio público que ocupen altos cargos o aspiren ocuparlos. Autoridades, funcionarios, asesores y consultores de todos los niveles de gobierno (central, regional y local), así como de empresas públicas, organismos descentralizados, supervisoras, partidos políticos y ONG que trabajan con el estado.
OBJETIVOS GENERALES 45
En este programa se pretende realizar un análisis de los procesos de cambio y transformación acaecidos en la Administración Pública de los países de la OCDE en los últimos veinte años. Para ello, se realizará un análisis conceptual y de entorno, así como un repaso de las teorías más importantes que fundamentan los cambios económicos, sociales y políticos en marcha. Se describirán algunas de las experiencias nacionales de modernización y las tendencias actuales más relevantes en la Nueva Gestión Pública.
Con todo ello se procurará transmitir a los participantes una información relevante sobre qué valores promocionar en el nuevo entorno de gestión y qué técnicas novedosas se imponen como las más útiles.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
La Maestría en Administración Pública está pensada para proporcionar una formación para la acción. Los contenidos del plan académico pretenden potenciar los valores, conocimientos y habilidades de los participantes para actuar con eficacia en:
La gestión del sector público, particularmente en los ámbitos de las políticas de recursos humanos, la presupuestación y la gestión económico financiera. La adopción de decisiones y la resolución de problemas en los procesos de formulación, implantación y evaluación de políticas y programas La planificación estratégica, el diseño organizativo y el marketing público La descentralización y la integración supranacional como respuesta a la complejidad
DESARROLLO Y METODOLOGÍA
El programa incluye diez módulos temáticos que expresan distintos objetivos y contenidos de importancia para la gestión. Los contenidos de las materias combinan los conceptos con las técnicas más avanzadas en materia de dirección y gestión pública para el planteamiento y resolución de problemas de complejidad creciente. 46
La metodología de las clases varía según el profesor. Aproximadamente un 20% de cada sesión es empleado para realizar un ejercicio práctico o resolver algún caso. Las clases prácticas tienen un componente fundamental de trabajo personal del alumno, tanto de modo individual como en grupo, incorporando análisis de casos, resolución de problemas y simulación.
El Curso tiene un año de duración, se realiza en sesiones con periodicidad mensual. Cada sesión tiene una duración de 20 a 25 horas, los días jueves, viernes, sábado y domingo. Las clases se desarrollan en la sede de la Escuela de Gerencia Continental, en la ciudad de Lima.
PROGRAMA DE ESTUDIOS
El Programa se realizó en forma conjunta entre el Instituto Ortega y la Escuela de Gerencia Continental, partiendo de las competencias de directivos propuestos por Villoria (2001), teniendo en cuenta las tendencias internacionales y las necesidades de formación que se planteaban dado el proceso de modernización y descentralización peruano.
I.-MARCO GENERAL
Módulo 1 : EL PAPEL DEL ESTADO ANTE EL CAMBIO ECONÓMICO Y SOCIAL Características y críticas. El papel del sector público Los límites de los sistemas fiscales Viabilidad de las políticas de gasto Descentralización financiera del sector público Reforma del Servicio Público (Competencia y privatizaciones) Módulo 2: LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA INTEGRACIÓN SUPRANACIONAL COMO RESPUESTA A LA COMPLEJIDAD Experiencias y modelos de descentralización comparados La cooperación como principio: las relaciones intergubernamentales. Marco teórico y modelos de desarrollo La gestión pública en un Estado descentralizado: gestión intergubernamental y gestión en red La Unión Europea hoy: retos y perspectivas La descentralización en el Perú Módulo 3: MODERNIZACIÓN Y CAMBIO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Rasgos generales De gestión burocrática a la gestión postburocrática 47
Contenidos básicos de la Nueva Gestión Pública (NGP) Gestión estratégica de recursos humanos Planificación y gestión del conocimiento Empowerment y liderazgo. Las competencias emocionales La dimensión moral: Infraestructura ética y promoción de valores
II.- EL FUNCIONAMIENTO DE UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MODERNA
Módulo 4: ELEMENTOS JURÍDICOS SOCIALES DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA Estado, Administración Pública y Función Administrativa Las bases constitucionales de la actuación administrativa del Estado. Las técnicas de garantía de los particulares frente a la Administración Pública: El procedimiento y el proceso administrativo. Las modalidades de actuación administrativa y su incidencia en las actividades de los particulares. Régimen de la intervención de la Administración Pública en la economía. Régimen de los Servicios Públicos, Desregulación, Liberalización, Libre Competencia. Los procesos de descentralización y regionalización. Su incidencia en la acción administrativa. Modos de control de la actuación administrativa estatal. Módulo 5: ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS Función directiva Cultura organizativa Diseño de estructuras Control de gestión Calidad Total y gestión del conocimiento Taller de estudio de casos peruanos de políticas públicas y/o experiencias de gestión exitosa en distintos ámbitos de la gestión. Módulo 6: ECONOMIA INSTITUCIONAL Y PRESUPUESTACIÓN POR RESULTADOS La Nueva Economía Institucional Las técnicas de presupuestación y evaluación presupuestaria hoy Control de la gestión financiera pública: las auditorías contables y financieras Evaluación de las políticas de gasto en el Estado de Bienestar Los Sistemas de información financiera: el caso del SIAF Los Impuestos y la Política Tributaria (quitar por confirmar) Módulo 7: GESTIÓN ESTRATÉGICA DE LOS RECURSOS HUMANOS Planificación estratégica de recursos humanos Evaluación del rendimiento Desarrollo estratégico de recursos humanos y gestión de competencias Etica pública Acción y negociación colectiva Liderazgo y motivación Regímenes laborales en la administración pública peruana. Módulo 8: PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO Y MARKETING EN EL SECTOR PUBLICO Necesidad del planteamiento en el sector público Gestión estratégica: límites y potencialidades 48
Planificación estratégica Marketing en el sector público Segmentación de públicos – objetivo
III.-NECESIDADES SOCIALES, POLÍTICAS PÚBLICAS Y CONTROL
Módulo 9: POLÍTICAS PÚBLICAS Y SOCIALES EN SOCIEDADES PLURALES Formulación de políticas Gestión intergubernamental Implantación de políticas Pobreza, Políticas Sociales y la importancia de la Gerencia Social Eficacia y calidad en la entrega de servicios públicos sociales: casos de educación y salud Sistemas de Monitoreo y Evaluación de los Programas Sociales Módulo 10: EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y CONTROLES DE GESTIÓN Evaluación de políticas públicas
EVALUACIÓN Y TITULACIÓN
La Evaluación del Curso tiene los siguientes componentes: evaluación de los Módulos, evaluación de un Proyecto de Reforma, y la memoria de grado, por la cual el estudiantes puede optar el Título de Master en Administración Pública.
Cada uno de los módulos que compone el Programa es evaluado a través de un examen ó trabajo individual, cuya nota va de cero a veinte puntos. Además del trabajo (14/20), se contabiliza la asistencia (2/20)y participación en las clases (4/20).
Si bien el Programa está compuesto por diez módulos, se dedica una sesión adicional de veinte horas a Taller de estudio de casos, como parte del módulo V: Organización de Gestión de las Administraciones Públicas. Para dicho taller se constituyen con anticipación grupos de trabajo que eligen un Caso de Reforma de una institución peruana, el cual expuesto en el aula de acuerdo a la siguiente metodología. Cada exposición tiene tres (03) partes:
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a) Exposición y Defensa de la Propuesta de Reforma. b) Preguntas y Crítica de un Grupo Comentarista. Este debe preparar un análisis crítico mostrando las debilidades de la propuesta, los riesgos que ésta genera para la organización, los diferentes aspectos por los cuales la propuesta no podría ser viable o sería muy difícil de ser implementada. Así como proponer mejoras para elaborar el documento final. c) Sistematización. Se trata de un trabajo colectivo guiado por el Coordinador del Taller con el propósito de sistematizar los elementos centrales que caracterizan la organización estudiada así como obtener lecciones respecto de las reformas que se necesitan llevar a cabo para mejorar su gestión. Una vez aprobados los módulos y el proyecto, el estudiante deberá presentar una memoria de grado, para obtener el Título de Master en Administración Pública. La memoria consistente en la identificación y diagnóstico de un problema real de la organización en la que trabaja el alumno, quien deberá formular propuestas factibles de mejora basadas en los conocimientos adquiridos durante el curso. Esta memoria se presenta una vez culminado y evaluado los módulos.
2.5
LA FORMACIÓN EN EL NUEVO CONTEXTO DE SOCIEDAD Y “ESTADO-RED”17
“El entorno social es un nuevo espacio social porque las actividades sociales más importantes pueden desarrollarse en las redes, no sólo en los campos, casas, oficinas o fábricas. Por ello estamos ante un nuevo espacio social, y no simplemente ante un medio de información y comunicación (…) en el tercer entorno se pueden hacer cosas, y por ello se requieren nuevas habilidades y destrezas. La componente práctica del aprendizaje en el actual entorno es tan importante como la obtención de datos e información. Cabe afirmar incluso que lo más urgente es aprender a intervenir en el tercer entorno, más que a buscar información. De ahí que haya que preguntarse cómo se pueden desarrollar los seres humanos en el entorno telemático, en lugar de prestar atención exclusiva a los nuevos artefactos tecnológicos, y cómo usarlos eficientemente.” (Echeverría, 2000)
Plantearse hoy la formación de las administraciones públicas, no puede dejar de considerar los avances en las concepciones de aprendizaje que aportan la pedagogía y la psicología. De igual manera, no puede obviar los nuevos recursos tecnológicos que se incorporan a la educación.
17
Castells (1998)
50
Según Papert (1999), la crisis de la concepción tradicional del aprendizaje basada en la reproducción memorística de conocimientos, no se debe tanto a la investigación y evolución de las teorías psicológica, como a la conjunción de diversos cambios sociales, tecnológicos y culturales, a partir de los cuales la concepción tradicional del aprendizaje sufre el impacto de la falta de ajuste entre lo que la sociedad necesita que sus ciudadanos aprendan y los procesos que se ponen en marcha para lograrlo.
La función fundamental del aprendizaje humano es incorporar la cultura, para así formar parte de ella. Sin la capacidad de aprendizaje no podríamos adquirir la cultura y formar parte de una sociedad. (Pozo 2000)
Según Vygotsky todas las funciones psicológicas superiores se generan en la cultura, por lo que nuestro aprendizaje responde no sólo a un diseño genético, sino sobretodo a un diseño cultural. De ésta forma, el aprendizaje de la cultura acaba por conducir a una cultura del aprendizaje determinada. En distintas culturas se aprenden cosas distintas, es que las formas y procesos de aprendizaje también varían.
Las tecnologías de la información y comunicación han desempeñado un papel fundamental en la configuración de nuestra sociedad y de nuestra cultura. La escritura, la imprenta, el teléfono, el cine o la TV han sido tan integradas desde nuestra infancia a nuestra cultura que se han vuelto “invisibles”. Sólo somos concientes de ellas cuando nos hacen falta. En las últimas décadas su impacto ha sido tal que ha cambiado nuestra manera de hacer las cosas, de trabajar, de divertirnos, de relacionarnos y de aprender.
Desde el punto de vista filosófico, Javier Echeverría18 denomina el nuevo espacio social configurado por las nuevas tecnologías, como el tercer entorno (E3), siendo el primero el entorno
18
Profesor del instituto de filosofía del CSIC, Madrid. Premio Nacional de Ensayo de España. Escribe Los Señores del Aire: Telépolis y el Tercer Entorno, Barcelona Destino. 1999.
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natural (E1) y el segundo el urbano (E2), habiéndose desarrollado cada uno en diferentes momentos de la historia humana, aunque convivan sobrepuestos. En E1, la lengua es el instrumento educativo principal, en el segundo, la escritura; y en el tercero las redes telemáticas.
La explosión de información característica de la sociedad actual genera unas demandas de aprendizaje que no pueden compararse con las de épocas pasadas. En la sociedad actual la distancia entre lo que aprendemos y los que deberíamos aprender es cada vez mayor. Cada vez se nos exige aprender más cosas, cosas diferentes y cosas más complejas. Como si fuera poco, la vigencia de conocimientos es cada vez menor.
Actualmente, organismos supranacionales de orden económico, social y educativo19 definen la sociedad de la información como la sociedad del aprendizaje, y como sociedad del aprendizaje permanente.
Dado que tenemos que aprender muchas cosas distintas, con fines diferentes y en condiciones cambiantes, es necesario que aprendamos a adoptar estrategias diferentes para cada una de ellas. Las personas, maestros y alumnos, necesitamos adquirir muchas herramientas diferentes para enfrentarnos a tareas también diversas. Pero además, deberemos contar con las estrategias para saber cuándo y cómo utilizarlos.
Además de la descentralización de la información, otro rasgo de éste tiempo es la descentralización del conocimiento. La computadoras han dejado de ser de dominio de los expertos para estar presentes en los centros educativos, las casas y hasta en las palmas de las manos. La obras de arte están pasando de los grandes museos a ser vistos en las computadoras de los niños en cualquier parte del mundo; las obras literarias de ser dominio del autor pasan a tener valor en el contexto del lector. No existe un sólo computador central que provea u organice toda la información distribuida por internet, el cual es alimentado desde cualquier lugar del planeta. 19
CEPAL (2000), Cumbre de las Américas (2001), PNUD (2001), UNESCO (1998)
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A diferencia de tiempos pasados, la información nos viene de distintas fuentes y durante todo el tiempo, llevándonos incluso a la saturación e indiferenciación de la información. Esta realidad plantea la necesidad de nuevos procesos y estrategias de aprendizaje que nos ayuden a “regular”, dosificar, administrar la información a nuestras necesidades de aprendizaje.
Para enfrentar las demandas de la sociedad actual, el aprendizaje se convierte en una actitud permanente, sirviéndose con fluidez de las nuevas tecnologías, ya que trasciende el espacio, el horario y calendario escolar.
En palabras del Dr. Philipe Marton de la Universidad de Quèbec “gracias y a causa de las Nuevas Tecnologías de la Información y de la Comunicación, el ser humano va a poder aprender mejor, de manera más eficiente, más interesante y sobre todo más estimulante; a la condición de crear maneras inteligentes de utilizar su potencial; y de hacer jugar al humano sus verdaderos roles como educador”.
2.6
LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN LA FORMACIÓN Y CAPACITACION DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
En 1989, el gobierno del Presidente García se crea el Instituto Nacional de Administración Pública – INAP-, como un organismo público descentralizado del Poder Ejecutivo que depende directamente del Presidente de la República. Como órgano dependiente del INAP, crea la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP, como órgano desconcentrado encargado de diseñar y ejecutar acciones de formación superior en gestión gubernamental, así como de capacitación de los altos cuadros de funcionarios y servidores estatales.
La ESAP estaba facultada para expedir títulos de segunda especialización y grado de maestría en materias relacionadas a la gestión gubernamental, en convenio con instituciones privadas.
53
El año 1995, el gobierno del Presidente Fujimori, a través de la Ley Nº 26507, disuelve al Instituto Nacional de Administración Publica. De igual manera, procede a reorganizar la Escuela Superior de Administración Pública, el que se constituye en organismo público descentralizado del Ministerio de Trabajo y Promoción Social. Durante los años siguientes la ESAP prácticamente desaparece.
Desde entonces, la formación de la administración pública se ha realizado al interior de cada entidad, frecuentemente terciarizando los servicios a través de Concursos Públicos. Algunas instituciones públicas crearon sus propias Escuelas de Formación y Capacitación, como es el caso de la Superintendencia de Administración Tributarias (SUNAT), la Superintendencia de Aduana (SUNAD) y la Contraloría. No se conoce ninguna experiencia de educación a distancia, aunque se sabe del interés por dicha modalidad.
Recientemente, el Junio del presente año, el Presidente Toledo adscribe nuevamente la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP a la Presidencia del Consejo de Ministros, en el marco de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, bajo el sustento que el proceso de modernización de la gestión del Estado tiene por finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, a fin de lograr una mejor atención a la ciudadanía; por lo que la organización y actividades de las entidades públicas deben dirigirse a brindar un mejor servicio y al óptimo uso de los recursos estatales, priorizando en todo momento el interés y bienestar de la sociedad.
Bajo uno u otra institución, lo cierto es que la actual Presidencia del Consejo de Ministros, a partir del mes de julio está promoviendo una Maestría en Gestión Pública, en convenio con la Universidad Nacional de Educación a Distancia y la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) de España, bajo una modalidad de educación a distancia. A la fecha, es la única experiencia conocida en el Perú. Dado que la experiencia acaba de ser lanzada aún no se conocen sus resultados.
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La educación a distancia para funcionarios de las administraciones públicas se nutre de la evolución de las concepciones en la formación de las administraciones públicas, sean éstas experiencias presenciales o a distancia. De igual manera, tienen en cuenta las concepciones de desarrollo profesional dentro del cual se inscriben la formación y la capacitación. Para garantizar el éxito de un programa de educación interactiva a distancia destinado a funcionarios públicos, lo ideal es que exista una vinculación entre la capacitación ofrecida y el sistema de carrera, y además, entre la capacitación y las oportunidades del mercado laboral.
Según las experiencias que congregaron el CLAD y el FIIAP20, los principios rectores en los que debe apoyarse las políticas de Capacitación Interactiva a Distancia de Funcionarios Públicos, son:
a) Diversificación de las modalidades de capacitación y desarrollo. b) Toda estrategia educativa debe tener como eje fundamental la interactividad, sin olvidar que el ser humano es el centro de atención y la tecnología es el medio para desarrollarlo. c) Deberán corresponderse con el Modelo de Función Pública existente. d) Debe orientarse al desarrollo de los funcionarios públicos y las necesidades organizacionales. e) Deberán estar fundamentadas en las necesidades reales de la Administración Pública y de los funcionarios a capacitar. f) La capacitación debe concebirse como un proceso sistemático y continuo orientado al desarrollo de conocimientos, habilidades, aptitudes y valores que los funcionarios públicos requieren. g) Las políticas de formación y capacitación deben basarse en los principios y objetivos del Modelo de Función Pública, de modo que el diseño pedagógico responda al perfil de funcionario que se desea desarrollar. h) De igual manera, dichas políticas deberán definir la estructura didáctica y las formas de interacción que el sistema de capacitación a distancia propiciará con los usuarios.
El Foro se identificó como las principales ventajas institucionales de la Formación y capacitación a distancia los siguientes aspectos:
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Dada la ausencia de experiencias peruanas en el campo de la administración pública, en adelantes presentaremos fundamentalmente los planteamientos a los que arribó el Foro Iberoamericano sobre Capacitación Interactiva a Distancia de Funcionarios Públicos, realizado en Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, en noviembre de 1999, el cual estuvo promovido por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y la Fundación Instituto Iberoamericano de Administración Pública (FIIAP).
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a) La flexibilidad de horarios ayuda a potenciar la variedad y pertinencia de la formación y capacitación ofrecidas. b) Abre oportunidades de aprendizaje que no implican ausencia muy prolongada del puesto de trabajo en comparación con la formación y capacitación presencial. c) Considerable el ahorro en pasajes, viáticos y demás gastos de desplazamiento por parte de los funcionarios d) Algunos estudios de costos demuestran las ventajas del sistema de educación a distancia pero, sin embargo, existe la necesidad de adelantar investigaciones al respecto en cada país, ya que no en todos los casos se reportan dichas ventajas. Como principales limitaciones de la Formación y Capacitación a Distancia se señalaron:
a) La ampliación de la cobertura que permite la educación a distancia representa al mismo tiempo el riesgo de la masificación cuantitativa y de la estandarización de procesos de aprendizaje, valoración y aplicación práctica de lo aprendido en un medio geográfico y cultural tan diverso como el que caracteriza a la mayoría de nuestros países. b) La innovaciones tecnológicas que presenta la educación a distancia pueden generar rechazo en determinados medios culturales. c) En sociedades como las nuestras, tan apegadas al sistema educativo convencional, la falta de reconocimiento y credibilidad de la educación a distancia puede ser una seria limitante para que la oferta académica bajo esta modalidad tenga la suficiente acogida. d) Los hábitos de estudio y las exigencias técnico-metodológicas propias de la educación a distancia implican un cambio de mentalidad que de no asumirse generan desadaptación y rechazo por parte de quienes se inician en esta nueva forma de capacitación y formación. e) En ese tránsito de un sistema convencional escolarizado a un sistema de educación interactiva a distancia no siempre es fácil adelantar los procesos de inducción, adaptación y motivación requeridos. f) El diseño y elaboración de un curso de educación a distancia “pueden” perder validez rápidamente, lo cual repercute de manera considerable en los costos. g) La cantidad de alumnos atendidos a través de la metodología y estrategias de la educación a distancia afecta de manera especial la estructura de costos. h) Si no se presta atención a la falta de contacto social propia de la educación a distancia, la capacitación y formación que imparta mediante esta metodología puede resultar inadecuada.
Respecto a aspectos académicos y pedagógicos, el Foro recomendó:
i) Conformación de equipos de trabajo multidiciplinarios para el diseño curricular y el material didáctico, conformado por: Especialista en la materia (contenido específico de formación), especialista en proceso de enseñanza- aprendizaje, asesor informático, y experto en comunicación. Este equipo podrá apoyarse en otros especialitas par la elaboración de material didáctico. j) Formación de formadores. El personal a cargo de la capacitación debe ser especialmente seleccionado y desarrollar en ellos habilidades y aptitudes como facilitadores del aprendizaje, que manejen la herramienta tecnológica. k) Actualizar oferta curricular, con el objeto que responda a las necesidades. Requiere análisis de los resultados parciales y finales de los procesos de capacitación, empleo de medios
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automatizados que optimicen el proceso de información, e información actualizada que se corresponda con los cambios organizacionales, jurídicos y tecnológicos. l) Evaluación multidimensional: proceso de aprendizaje, diseño pedagógico, estrategias de aprendizaje, tecnología de información, costos (costo/efectividad, costo/beneficio). Uso de diversos mecanismos de evaluación: autoevaluación, uso de medios telemáticos, espacios presenciales de intercambio, seguimiento el desempeño en servicio.
Respecto a aspectos tecnológicos y de infraestructura, se basa en una actitud de apertura hacia las nuevas ofertas tecnológicas, actuales y futuras. Contándose con múltiples recursos tecnológicos, a nivel
de
formación
de
la
administración
pública,
suergen
alternativas
y
acuerdos
intergubernamentales para compartir recursos tecnológicos de software e infraestructura. Se plantean las siguientes recomendaciones:
a) Es crucial que las alternativas tecnológicas apoyen un modelo pedagógico, y que a su vez el modelo aproveche al máximo las potencialidades de las nuevas tecnologías de la información. b) El éxito de los programas es el nivel de calidad de la formación ofrecida. c) El contenido y adecuación del mismo a las nuevas tecnologías de la información debe ser una tarea fundamental del programa. d) Establecer relaciones con otras instituciones comprometidas con proyectos de formación y capacitación interactiva a distancia. e) Conviene una división del trabajo en la operación del sistema de acuerdo con las ventajas que ofrece cada país. f) Es un proyecto de largo alcance que requiere de actualización permanente. g) La teleconferencia debe ser solo apoyo para el mejor aprovechamiento de los elementos didácticos y tecnológicos de la formación interactiva a distancia. h) Realizar los estudios de factibilidad financiera i) Las redes nacionales deben ser una forma que facilite a los países la adquisición de las habilidades para elaborar los cursos de formación para transmitir en el marco del Programa de Formación y Capacitación Interactiva a Distancia de Funcionarios Públicos.
Adicionalmente a los planteamientos del Foro presentados, la OIT ha identificado algunos Problemas y deficiencias que plantea la formación de las Administraciones Públicas, sean éstas presenciales o a distancia, que nos parece importante recoger como previsiones de marco general en las políticas de formación y capacitación:
•
En algunos países el derecho y/u obligación de que los funcionarios públicos lleven a cabo una formación durante el servicio está recogido en la Constitución. 57
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• •
•
•
3
La confianza, que es esencial para aquellos que eligen la carrera pública, requiere el cumplimiento de las obligaciones y derechos laborales. La formación se suele financiar de dos formas: los fondos destinados a la formación pueden estar centralizados o descentralizados. Ambos sistemas de financiación requieren una cierta supervisión y control para garantizar que se cumplen los objetivos de formación. A menudo son inexistentes o insatisfactorias las evaluaciones sobre las necesidades de formación. Rara vez se hace referencia a determinadas necesidades, que pudieran no ser objeto de control. La evaluación de los efectos de la formación pudiera también ser insuficiente o no tener en cuenta a los actores interesados. Independientemente de las ofertas de formación, es muy importante considera las necesidades reales de formación del personal. La monopolización de las instituciones de formación por los gobiernos, y los débiles vínculos que se establecen entre estas y otras instituciones, podrían representar un serio obstáculo para la prosecución de las actividades de formación. Las administraciones centrales son a menudo bastante proteccionistas respecto de sus propias instituciones y no fomentan los acuerdos de cooperación con instituciones docentes que no sean públicas. Las bases institucionales de los institutos públicos de formación son a menudo inadecuadas y cuentan con escasos recursos humanos y materiales. Resulta difícil para estos institutos desarrollar una estructura sólida, obtener la suficiente financiación y emplear personal cualificado. La formación adquiere capital importancia cuando los gobiernos emprenden reformas. Los programas de formación deberían contribuir a que el personal existente se adapte a la nueva situación, además de desarrollar programas de reconversión laboral. LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN EL PERU
3.1
ANTECEDENTES DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN EL PERU
Hemos encontrado referencias a la educación a distancia en el Perú que se remontan a más de treinta años. Es preciso señalar que el uso que se da al término “educación a distancia”, es simplemente etimológico (tele= distancia).
Recogemos las experiencias más significativas, tanto públicas como privadas. La constante limitación den los proyectos públicos ha sido la permanente interferencia política.
3.1.1
ELEMENTOS HISTORICOS DE LA TELEDUCACION ESTATAL EN EL PERU21
La pionera entidad sin fines de lucro: Panamericana Teleducación, a cargo del Padre Felipe Mc. Gregor, en representación del Cardenal Primado del Perú fundó en 1961 la primera telescuela por TV, de carácter supletorio, a favor de niños que no podían acceder a la escuela formal en las barriadas de Lima. Aprovechando ésta experiencia se fundan otras experiencias en el sur del país. 21
Esta parte está tomada del artículo de Meza, W. (1998) Visión Evaluativa sobre la Teleducación Estatal en el Perú 1970-1990. En: Educación a Distancia y Nuevas Tecnologías. Consorcio de Universidades. pp. 95-124.
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En 1964 se funda una entidad paraestatal: el Instituto Nacional de Teleducación (INTE), que se encargó de coordinar y repotenciar las experiencias las experiencias teleducativas por radio y televisión que empezaban a surgir en el Perú en Tacna, Arequipa, Piura, Chiclayo, Trujillo y Lima, Centros de Teleducación del Canal 7 TV y de la Junta de Asistencia Nacional (JAN).
Hacia los años 70, la Iglesia Católica ya ofrecía al aire programas a través de diez radioemisoras en Lima y provincias; algunas de ellas dedicadas especialmente a la teleducación. Además ya estaba consolidado el Instituto de Solidaridad Internacional (ISI) de la Fundación Konrad Adenauer, el que más adelante se constituiría en el gran propulsor de las acciones teleducativas en Latinoamérica en diversos niveles educativos, desde su sede en Lima. Entonces, Lima, Arequipa, Cusco y Puno “tenían mucho que exhibir en materia de teleducación, entendida como la comunicación educativa a distancia a través de la utilización sistemática y sistematizada de los medios de comunicación colectiva como apoyo a la formación del educando; lo que supone, en casos de tipo supletorio y complementario, una cuidadosa organización y evaluación permanente de la teleaudiencia.” (Meza, 1999; 99)22
La década del setenta está marcada por el establecimiento de un marco jurídico para la teledifusión educativa y cultural. El INTE paraestatal, en 1971 se convierte plenamente en un órgano oficial del Ministerio de Educación23. Surgen filiales sobre los Centros de Teleducación del Canal 7 TV y de la JAN. Surgen programas con nuevas prepuestas metodológicas de acuerdo a los avances tecnológicos disponibles en la época. Se producen espacios educativos y culturales como cursos completos, con certificación oficial, de idiomas quechua, inglés, francés, alemán e italiano, además de cursos del mundo científico. 22
El autor usa de manera sinónima teleducación como educación a distancia. Explícitamente señala que se pega a la etimología tele= distancia, a lo lejos. 23 Hay que recordar que en 1968, el General Juan Velasco realiza un golpe militar de carácter revolucionario, iniciándose un proceso nacionalista marcado por algunos de los más grandes cambios sociales en el Perú republicano, por las reformas puestas en marcha: reforma educativa, reforma agraria, nacionalización de empresas (minería, petróleo, hotelería, transporte ferroviario, etc.), entre otros. El General Velasco transfiere el poder en 1975 al General Morales Bermúdez, el cual, frente a la presión social y política prepara el camino hacia la democracia, convocando a Asamblea Constituyente en 1979 y elecciones presidenciales en 1980.
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El INTE convoca a un equipo multidisciplinario talentoso y con vocación, moviliza a profesores de aula, los selecciona y capacita en comunicación educativa. La propia comunidad se moviliza para crear sus propios centros de recepción y designar sus monitores.
Entre las propuestas metodológicas de educación a distancia por TV están los programas Pasito a Paso, programa supletorio para niños en edad escolar si acceso a educación formal, con su nuevo método global sistémico de lecto-escritura; y Chiquilines, de estimulación temprana y aprestamiento en educación inicial. También hay programas nocturnos de desarrollo social para padres de familia, tutores o teleauxiliares, que explican la utilización del material complementario. De igual manera, las guías son distribuidas gratuitamente por periódicos de circulación nacional.
Otras iniciativas desarrolladas por la Dirección Nacional de Educación Primaria y del Adulto del Ministerio de Educación, se cancelan por falta de presupuesto, pero el INTE sigue fortaleciéndose, con el apoyo de entidades públicas y privada interesadas en la modalidad y con el apoyo del ISI. “En el Perú empezaba a existir una coherente y seria planificación teleducativa y una producción significativa que valía la pena ser mostrada y compulsada con las otras ricas experiencias de la región latinoamericana.” (p. 102).
Dicho desarrollo responde, además de la visión y decisión del equipo humano a un marco normativo estimulante. En noviembre de 1971, se promulga la Ley General de Telecomunicaciones (19020), la cual establece dos formas de explotación de servicios de radio y televisión: la educativa (con incentivos y bajos aranceles) y la comercial.24 Además establecía tres tipos de empresas propietarias de los medios de comunicación colectiva: públicas, estatal-asociada y privadas. También se crea el Instituto Nacional de Investigación y Capacitación en Telecomunicaciones (INICTEL), el cual a la actualidad se mantiene como una institución pública, que ha crecido en vigencia y liderazgo en el sector de telecomunicaciones. Acompañando las políticas delineadas en 24
En ese momento, de la 222 estaciones de radiodifusión sonora, 187 eran provincianas y el resto limeñas; cerca del 70% de la potencia de transmisión se concentraba en Lima, (menos que ahora).
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la Ley anterior, se emite la Ley de la Reforma de la Educación (19326) dedica todo un capítulo a la teleducación peruana colocándola en un lugar “expectante”. De manera similar la Ley de Fomento de la Cinematografía (19327) fomenta la producción y difusión de contenidos peruanos de valor educativo, cultural, informativo y recreativo.
Con el tiempo, las tensiones entre el carácter empresarial y el familiar de la televisión llevan a realizar cambios25, pero a pesar de los cambios políticos y administrativos, los equipos de profesionales continúan realizando producciones “exitosas” tales como La Casa de Cartón, y La hora de los niños, la cual promovió la participación de niños a través de elecciones democráticas; así como un programa de complementación educativa Titiretambo. De igual manera, otros programas curriculares como Matemática ahora, La vida empieza cada día y Actualización médica. De igual manera, otros programas de apoyo a la educación formal de primaria y secundaria, como Ciencias en general, Ciencias Naturales y Palabra Mágica.
Hay que destacar una iniciativa desarrollada durante más de una época por el Canal 7 TV y la empresa pública Centromín-Perú, que montó una amplia infraestructura de producción y emisión de educación y cultura para los mineros y sus familiares, el cual también se emitió en dos canales de Lima, para un público en general.
A través de la Radio también se emiten programas educativo-culturales de carácter social con participación de los oyentes a nivel nacional, gracias a la red estatal de ENTEL-Perú.
En la misma época, en el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Educativo (INIDE), se desarrolla una experiencia significativa de teleducación estatal a través de textos programados, formando a unos 64,000 maestros de todo el país en textos autoinstructivos, en tutoría y evaluación
25
Se crea la Empresa de Rdio Difusión del Perú –Enrad-Perú para competir con las radios y televisoras privadas, sobre la base del Canal 7 y de Radio Nacional, bajo la gerencia de ENTEL-Perú y el equipo de profesionales del INTE, por lo que se continúa con producciones educativas importantes.
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de la enseñanza, los cuales accedían a una segunda especialidad o a capacitación que culminaba en un titulo pedagógico.
Con la vuelta a la democracia, en 1980, Enrad-Perú cambia de nombre por Empresa de Cine, Radio y Televisión S.A. (RTP), cuya administración ya no presta apoyo al INTE, declarándose excedente al gerente y 79 trabajadores. Con ocasión del influjo de La Corriente del Niño, fenómeno climático que provocó graves inundaciones y dejó inhabilitada la infraestructura educativa en varias provincias del país, el equipo que quedó del INTE se vio en la urgencia de grabar en video clases en el aula sobre varias áreas curriculares, con el fin de auxiliar a maestros y alumnos de las zonas afectadas. Su eficacia no fue evaluada convenientemente, pero los videos volvieron a ser usados en situaciones similares 3 años después.
A nivel de funcionarios públicos, en éstos años, el Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, comienza a experimentar y aplicar un programa radial para la capacitación de cinco mil jueces de paz no letrados del país. Las transmisiones son regionales, con centros de recepción que podían hacer uso de teleguías ilustradas a manera de cómics y de grabaciones sonoras complementarias. La experiencia funcionó hasta que duró el financiamiento que provenía de la Fundación Friedrich Naumann.
Dentro del sector agricultura surgió una entidad teleducativa que comenzó a operar a nivel nacional, el Centro de Servicios de Pedagogía Audiovisual (CESPAC), con el propósito de distribuir contenidos para coadyuvar al desarrollo tecnológico de la comunidad campesina. Según la filosofía de su pedagogía audiovisual, vincula tres universos: el campesino, el académico y la modernidad. Una vez más, su supervivencia estuvo garantizada mientras recibió apoyo político, antes de los años noventa. Sin embargo, algunos de los programas fueron posteriormente difundidos por canales privados en programas agrarios.
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Similar suerte corrió otra iniciativa de la Dirección Nacional de Alfabetización del Ministerio de Educación, el cual desarrolló una iniciativa de telealfabetización sobre todo para las zonas altoandinas, a través del Centro de Producción Audiovisual Alfavisión que produce programas de video, audio, radio y guías de acompañamiento, los cuales eran ofrecidos a través de 25 unidades móviles que recorrían las zonas de mayor necesidad de alfabetización del país.
El gobierno aprista que gobernó el país entre 1985 y 1990 “ha sido una buena coyuntura para la educación a distancia” (p. 114). Requirió para los organismos de gobierno técnicos de cualquier tienda política, pero técnicos. Este contexto crea las condiciones para el reimpulso del INTE. Vuelve a programar algunos espacios de complementación educativa por TV, y gracias al apoyo del titular del sector educación se impone ante las pretenciones del Canal 7 de querer cobrar por las emisiones.
Sale al aire la Telescuela del INTE, como programa televisivo básicamente supletorio de maestros y aulas, en los 150 telecentros con teleauxiliares en los pueblos jóvenes de Lima, contando con el apoyo de la comunidad que facilita la infraestructura y los equipos. Como Teleescuela se difunde a nivel nacional dentro de la red del Canal 7 TV, a nivel nacional muchas escuelas se adscriben al programa y los usuarios del primer grado (niños de 5 a 8 años) reciben las guías didácticas y el material de acompañamiento para el refuerzo. Incluso jóvenes iletrados, en forma individual, usan el material para aprender a leer y escribir. También recibe a poyo de periódicos de circulación, como el diario Extra, que publica gratuitamente las teleguías del programa día a día.
De igual manera, en esos años el INTE, en coproducción con otras instituciones, comienza sus series de Industria Alimentaria y Albañilería, reactiva el Programa Alfavisión de educación de adultos y CESPAC, y recibe tanto infraestructura como el equipamiento necesario. El gobierno entrega al sector educación el Canal 9 TV. Sin embargo, estas acciones que hablaron muy bien de las políticas de teleducativas del gobierno aprista fueron borradas en base aun escándalo nacional
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que no se aclaró. Lo cierto es que el Canal 13 fue vendido a la empresa privada. Una vez más, el talón de Aquiles de la teleducación, en éste caso del INTE, viene a ser “la influencia política a la que ha estado sometida”.
En los noventa, con nuevo gobierno Fujimorista, los videos producidos por el INTE para ser usados en los ochenta a propósito de las inundaciones, ésta vez volvieron a ser usados por los canales comerciales, pero con motivo de la huelga magisterial. Su éxito político fue rotundo, pero originó una ruptura entre el INTE y el Magisterio. La estocada final fue sólo la formalización de la desactivación del INTE, el que fue borrado de la organización del Ministerio de Educación en la segunda mitad de los noventa, dando paso a varios intentos de proyectos de educación secundaria rural.
3.1.2
LOS NUEVOS PROYECTOS DE EDUCACIÓN A DISTANCIA RURAL Y DE APLICACIÓN DE NUEVAS TECNOLOGÍAS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN
A fines de los noventa el Ministerio de Educación orienta toda la finalidad de la educación a distancia a cubrir los espacios a los que dentro de las políticas de expansión de la cobertura de la educación básica no le era posible llegar: las zonas rurales. Es así que dentro de los proyectos de negociación con el Banco Mundial se concibe un macro proyecto, el Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Rural (PMCER), el cual sufre muchas modificaciones, idas y retrocesos con la inestabilidad y deterioro del gobierno del presidente Fujimori, a pesar que su diseño y negociación se deja a cargo de un equipo con criterios técnicos que se mantiene al margen de los manejos políticos del gobierno.
El PMCER incluye un componente de educación a distancia, fundamentalmente para alcanzar cobertura de educación secundaria rural y fortalecer la gestión educativa. Es así que los centros educativos rurales se constituyen en redes reales de soporte y vinculación para prestar un mejor servicio educativo, haciendo uso de los recursos de las tecnologías de la información y comunicación y de los recursos satelitales con los que contaba el estado peruano. 64
El PMCER resultó un proyecto sumamente integral y ambicioso que tuvo el mérito de integrar a las diversas Direcciones y Oficinas del MED que tenían como destinatario de su labor, a los actores del proceso educativo en el medio rural: alumnos de inicial, primaria, secundaria; directores profesores de escuelas unidocentes y multigrado, así como de colegios secundarios, órganos intermedios; y hasta otros sectores como Transportes y Comunicaciones, Salud, Pesquería, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y las Fuerzas Armadas, que muchas partes del país son las únicas que llegan.
Con el Gobierno de Transición, luego de la caída del gobierno de Fujimori, el Ministerio de Educación crea el Plan Piloto del Proyecto de Educación a Distancia (EDIST), orientado a contribuir a la universalización de la oferta de educación básica de calidad a escala nacional, que amplíe la oferta de educación secundaria en las zonas rurales y de frontera, mejore los niveles de aprendizaje de los alumnos, y les desarrolle métodos de análisis y síntesis para la construcción autónoma y la actualización de sus conocimientos. Parte del financiamiento de éste Proyecto Piloto procede precisamente del PMCER de la década pasada.
Después de las elecciones presidenciales del año 2001, en las que es elegido el actual Presidente Toledo, varios proyectos relacionados a la aplicación de nuevas tecnologías que habían estado en marcha durante los últimos años en la educación básica, son absorbidos por el llamado Proyecto Huascarán, el cual ya había sido planteado, aunque en diferentes versiones como parte de la campaña electoral del candidato Toledo.
Es así que pasan a formar parte del Proyecto Huascarán el Plan Piloto del Proyecto de Educación a Distancia, INFOESCUELA26 (Programa de nuevas tecnologías de la información y la comunicación
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INFOESCUELA, es el principal proyecto de Nuevas Tecnologías de los Niveles Inicial y Primaria, del Ministerio de Educación. Nace en 1997 como una propuesta para la inserción de tecnología en los procesos de enseñanza y aprendizaje en la Educación Primaria, en el marco de la Nueva Estructura Curricular de dicho nivel; atendiendo la necesidad de Mejoramiento de la Calidad de la Oferta Educativa y disminuyendo la brecha de inequidad que existe entre los sistemas Público y Privado. Hasta el año 2001, INFOESCUELA ha llegado a 500 Centros Educativos a nivel nacional, beneficiando a 330,000 niños y niñas. Ha logrado capacitar a 15000 docentes en 38 ciudades del país.
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para la educación primaria), EDURED27 (Programa de nuevas tecnologías de la información y la comunicación para la educación, aplicadas al nivel de Secundaria), Worl Links (Redes promovidas por el Banco Mundial) y RIVED (Ciencia... promovido por el Banco Interamericano de Desarrollo).
Dentro de los vaivenes de las decisiones políticas, el Proyecto Huascarán en sus dos años de existencia ha cambiado dos veces de posición dentro de la organización del Ministerio de Educación, y varias veces más de composición interna. Inicialmente se constituyó como una Dirección Ejecutiva bajo el Viceministerio de Gestión Pedagógica organizándose en dos direcciones, una pedagógica y otra tecnológica. La dirección pedagógica estuvo liderada precisamente por el Plan Piloto del Proyecto de Educación a Distancia.
Posteriormente, hacia fines del año 2002, dicho Plan Piloto se separa del Proyecto del Huascarán, recuperando sus objetivos originales de desarrollar una propuesta educativa para la educación secundaria rural, bajo modalidad a distancia, pasando a constituir una nueva Dirección dependiente directamente del Viceministro de Gestión Pedagógica.
Reconstruyendo someramente el Plan Piloto del Proyecto de Educación a Distancia, hay que recordar que se inicia el año 2000, con 101 Centros Piloto distribuidos en localidades rurales y zonas de frontera; se han producido material impreso de autoaprendizaje (libros y cuadernos de autoaprendizaje) para cada alumno, así como 296 programas de vídeo correspondientes a las diversas áreas curriculares; se capacitó a los tutores y se distribuyeron las guías metodológicas de apoyo a su labor. Asimismo para posibilitar la interactividad del sistema y como estrategia de formación que beneficie no sólo a los alumnos y docentes-tutores sino también a la comunidad, se
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El objetivo del Proyecto Edured es desarrollar proyectos colaborativos en centros educativos secundarios estatales de menores, los mismos que tienen una temática definida a partir de los temas de interés para la comunidad en donde se encuentra establecido dicho centro. Edured nace como un proyecto experimental en 1996 dentro de la Unidad de Redes de Informática Educativa (URIE), iniciando sus actividades en cuatro centros educativos secundarios públicos de Lima. Hasta el año 2001, se ha logrado trabajar en 415 centros ubicados en todo el país.
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han introducido medios y materiales informáticos (CD-ROM e Internet) y el uso de la señal satelital.28
Su modelo pedagógico está basado en los medios y materiales educativos, y en la tutoría. El círculo de comunicación pedagógica entre el alumno, y el equipo de docentes especializados de la Sede Central del MED, se establece a través de los medios y materiales de autoaprendizaje, los mismos que están constituidos por el material impreso (cuaderno y libro de autoaprendizaje), el vídeo, la informática y el sistema de comunicación. A través de CD-ROM, se entregará material complementario, mientras que internet y un portal pedagógico, además de brindar recursos a una serie de recursos para docentes y alumnos, facilitará la comunicación bidireccional, para absolver los interrogantes de los usuarios poniéndolos en contacto con los especialistas de la Sede Central. También se prevé un espacio virtual para el intercambio de experiencias.
El docente-tutor, apoya el proceso de aprendizaje de los alumnos contribuyendo a su motivación, absolviendo las consultas, complementando el material y evaluando el aprendizaje. Por otro lado, los tutores realizarán actividades administrativas que están relacionadas con la gestión del Centro de Educación a Distancia (CED), al envío de datos a la Sede Central, registros de notas e informes. Los tutores reciben capacitación presencial y a distancia a través de talleres y materiales.
El Plan Piloto de Educación a Distancia, en su modelo actual, integra el servicio de una plataforma satelital de comunicaciones, al cual se accede gracias a un convenio entre el Ministerio de Comunicaciones y la Empresa PanamSat, de 36 MHz. para uso exclusivo del Ministerio de Educación del Perú. En dicho convenio se establece la posibilidad de uso de banda C y/o banda Ku para la comunicación satelital con los Centros de Educación a distancia, los que cuentan con un Hub Central y antenas VSAT para interconexión de los Centros de Educación a Distancia. Cada Centro Piloto cuenta con una red LAN de cinco computadoras como mínimo para el acceso a Internet de una hora diaria por cada Centro de Educación a Distancia. 28
PATIÑO, A. (2001) Plan Piloto del Proyecto de Educación a Distancia. República del Perú, Ministerio de Educación. (mimeografiado, documento para una ponencia). La versión en inglés fue publicada en LEARNTEC de la UNESCO el año 2001.
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3.1.3
EL PROYECTO DE EDUCACIÓN A DISTANCIA POSTSECUNDARIA Y UNIVERSITARIA DEL CONSORCIO DE UNIVERSIDADES
El denominado Consorcio de Universidades está formado por cuatro universidades privadas: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), la Universidad Privada Cayetano Heredia, la Universidad del Pacífico y la Universidad de Lima. Este Consorcio, se plantea hacia 1996 un proyecto de Educación a Distancia Postsecundaria y Universitaria, organizando en 1997 la Primera Reunión Técnica de Consulta Interinstitucional sobre el tema, a la cual invita a distintas instituciones públicas y privadas, del campo educativo como de diversos sectores, constituyendo una circunstancia de acercamiento y comunicación interdisciplinaria entre diversas experiencias nacionales de educación a distancia.
El octubre de año 1999, vuelve a convocar al Seminario Educación
a Distancia y Nuevas
Tecnologías, contando ésta vez con presencia de expertos internacionales de la IESALC-UNESCO, UNED de España, Universidad de Murcia, Universidad de Buenos Aires y Universidad de Barcelona.
En febrero del 2001, realiza el Seminario Nuevos Entornos de la Educación a Distancia en la Educación Superior. En ésta ocasión, vuelve a contar con el apoyo del IESALC-UNESCO, representantes del Banco Mundial, de la representación Regional del Consejo Internacional de Educación a Distancia, la UNED y la Open University de Gran Bretaña.
De éstas cuatro universidades la experiencia más significativa de educación a distancia la tiene la PUCP, por lo que le dedicaremos un acápite aparte. La Universidad Cayetano Heredia, recientemente ha iniciado la experiencia de Programas de complementación académica a distancia para obtener el título de licenciado en educación en varias provincias del país; de igual manera viene ofreciendo una Maestría en Educación a través de clases concentradas y/o parcialmente a distancia.
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3.1.4
LA EDUCACIÓN A DISTANCIA DE LA PUCP
El Área Académica de Educación: Facultad de Educación, Departamento de Educación y Centro de Investigaciones y Servicios Educativos (CISE) de la Pontificia Universidad Católica del Perú29, desde hace más de quince años realiza programas de formación inicial y continua de los docentes del país a través de programas de educación a distancia, de los cuales han participado más de ocho mil docentes.
La primera experiencia la constituye el Programa de Profesionalización Docente en Zonas Rurales Andinas que data de 1987 en el que participan el antiguo Centro de Teleeducación de la PUCP – CETUC- la Universidad McGill de Canadá y el Instituto Superior Tecnológico y Pedagógico de Urubamba-Cuzco. El proyecto surge frente a la necesidad de ofrecer un título pedagógico a los docentes que atendían la educación de niños y niñas en las comunidades del sur andino. Se desarrolló mediante una estrategia de educación mixta combinando períodos presenciales y de formación a distancia. Se elaboró y validó 12 módulos autoinstructivos que incluyen textos impresos, guías de acción y más de 100 programas de radio.
A partir de 1992 se desarrolló el proyecto Calidad de la Educación y Desarrollo Regional con el apoyo financiero de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y la asistencia técnica de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) de España. Pretendía contribuir al mejoramiento de la calidad académica y técnico-pedagógica de los docentes de los Institutos Superiores Pedagógicos y de otros niveles educativos con el fin de enfrentar los retos del desarrollo regional. Se ha contado con la colaboración de institutos pedagógicos que se constituyeron en centros de apoyo en diferentes zonas del país para la organización de una red tutorial. El proyecto dio origen al Diploma en Formación Magisterial como Segunda Especialidad el cual, desde 1999, se desarrolla en forma autofinanciada.
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Esta información ha sido tomada de un artículo: Educación a Distancia, una ya larga experiencia en área de Educación de La PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU, escrito por Alberto Patiño, el cual ésta próximo a publicarse.
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Los Planes Especiales de Licenciatura y Bachillerato en Educación se ofrecen desde 1981. El de licenciatura está dirigido a profesionales provenientes de diversos campos o especialidades, que desean prepararse para el ejercicio docente en los niveles de la Educación Secundaria y Educación Superior. Conducen a la obtención del título de Licenciado en Educación. Se desarrollan en dos semestres académicos a través de un sistema mixto que combina las modalidades presencial y a distancia en las que se desarrollan actividades de aprendizaje como seminarios, estudio independiente, asesoría, seguimiento y evaluación del aprendizaje
En 1991, el Proyecto Nuestros Niños y la Comunidad, inició un curso a distancia dirigido a docentes coordinadoras de programas no escolarizados de educación inicial 30. Su finalidad es desarrollar las competencias necesarias para la gestión comunitaria y pedagógica de programas no escolarizados para niños. Se validó el material impreso consistente en 30 módulos de capacitación, 10 audiocasetes y 14 audiovisuales. En 1994, este proyecto dio origen al Diploma de Segunda Especialidad en Currículo y Metodología en Educación Inicial, que a la fecha sigue en ejecución, utilizando material impreso y audiovisual, diversificado para zonas de costa y sierra.
Desde 1998, se ofrece un Diploma Proyectos Educativos y Cultura de Paz, dirigido principalmente a directivos y maestros en ejercicio y otros profesionales que cumplen tareas de formación o capacitación y tienen interés en promover una cultura de paz desde sus instituciones. Se ha venido desarrollando en una modalidad mixta -presencial y a distancia.
De similares características a los anteriores se desarrollan los Diplomas de Educación Intercultural, Cultura Juvenil y Desarrollo, y Enseñanza de Inglés como Lengua Extranjera En general, los proyectos reseñados tienen como denominador común que se desarrollan con una duración de año, a año y medio. Todos cuentan con materiales autoinstructivos y con asesoría en forma presencial – 30
Los Programas no Escolarizados de Educación Inicial –PRONOEI-, está cargo de una animadora que es miembro de la propia comunidad. Ella actúa bajo la supervisión de una docente coordinadora. Estos programas son una alternativa de acceso a los niños de zonas de extrema pobreza; el él confluyen programas de apoyo alimentario, control nutricional y salud.
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individual y colectiva- y a distancia a través del teléfono y el correo electrónico. En los últimos años algunos de los proyectos han incorporado el uso de nuevas tecnologías para favorecer un estudio personalizado e interactivo
Desde 1997 el Departamento de Educación, con la colaboración de la Dirección de Informática desarrolló seminarios virtuales sobre diversos temas de interés educativo. El uso de la tecnología se intensificó con la puesta en marcha del servidor Ágora y, actualmente, con la plataforma virtual del apoyo al proceso de aprendizaje, importante herramienta que permite diseñar y desarrollar entornos con los recursos necesarios para cursar, gestionar, administrar y evaluar las actividades educativas. El acceso al material didáctico (textos, gráficos o incluso vídeos) combina diferentes opciones de interacción y retroalimentación, tales como correo electrónico, foros de debate, chats, etc., que permiten un intercambio de información muy enriquecedora entre los diversos agentes participantes en el proceso educativo.
A partir del año 2000, la misma universidad crea el Proyecto Especial de Educación a Distancia, el cual es independiente de la Facultad de Educación cuyos programas han sido presentados líneas arriba. Este proyecto está dedicado fundamentalmente a desarrollar programas de educación a distancia con diferentes áreas de la Universidad y a ofrecer estos servicios fuera de la universidad. Dado que surge en los últimos años, nace haciendo uso de las tecnologías de información y comunicación.
3.1.5
OTRAS EXPERIENCIAS DE EDUCACIÓN A DISTANCIA
El Instituto Superior Tecnológico –TECSUP- surge sobre la experiencia de los cursos presenciales que ya venía desarrollando el Instituto en forma presencial, en el campo tecnológico. Inicialmente los cursos eran entregados a través de videos y conferencias telefónicas; luego, gracias a una donación de un millón de dólares obtenido del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se orienta al uso de nuevas tecnologías. Actualmente, ofrecen cursos de dos meses de duración, basado
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en material de lectura que se puede “bajar” de la red, acceso a resúmenes de los cursos directamente de la web, tutoría a través de correo electrónico, y evaluaciones presenciales.
El Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE), desde 1984 se orienta a la formación de pequeños y medianos empresarios. Actualmente ofrece diversos cursos en el área de gestión y administración de empresas, bajo la modalidad a distancia. Reportan haber matriculado en sus cursos más de 21,500 participantes, siendo la experiencia de mayor cobertura en el país. Este servicio se dispensa a través de las filiales que tiene en 8 ciudades del país. Inicialmente su modelo se basé en la entrega de material autoinstructivo impreso, complementado con diskettes, cassettes de audio ó guías. Se brinda soporte académico en forma presencial a través de seminarios de refuerzo programados, o a distancia, a través de fax, correo postal o email. Recientemente, también con el apoyo del BID, se encuentra desarrollando una alternativa de educación con nuevas tecnologías.
Desde el lado de las instituciones públicas, el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI), creó el Instituto de Producción Audiovisual para la capacitación a la Pequeña y Microempresa (IPACE), el cual produce y proporciona a las 14 direcciones zonales del SENATI los materiales didácticos necesarios para capacitar a los pequeños y micro empresarios en aspectos técnico- productivos como de gestión empresarial. La capacitación a distancia multimedial está dirigida inicialmente a las actividades industriales de calzado, confecciones de prendas, de vestir, panificación y peletería, peletería y cuero, derivados lácteos y agroindustria. Las clases son conducidas por un instructor generalmente en el taller de uno de los participantes, haciendo uso de video, diálogo, guía del participante, trabajo práctico y asesoría individual. Cada instructor porta un kit tecnológico de instrucción (instrumentos e insumos propios de la tecnología a emplear, módulo portátil audiovisual (video-VHS) y paquetes pedagógicos (video, guía del participante, manual y guía del instructor, fichas de inscripción y evaluación).
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Ya en el campo del sector público, (aunque su destinatario es la ciudadanía), la Oficina Nacional de Proceso Electorales (ONPE) ha puesto en marcha un novedoso sistema de capacitación en línea, denominado Programa de Formación Flexible, para el proceso electoral del año 2002, con los siguientes temas:
a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k) l)
Ciudadanía Legislación y Procedimientos Electorales Informática Electoral Administración Financiera Ciudadanía y Participación Social Habilidades Sociales Educación Electoral Gestión Electoral Curso para Miembros de Mesa Curso para Personeros Curso para Periodistas Regionalización
El curso estuvo dirigido a la ciudadanía en general y en particular a los postulantes que participaron en los procesos de selección para los diversos cargos de las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales.
La ONPE puso a disposición también un servicio de tutoría, según sus posibilidades y entregó certificación de participación a los usuarios que lograron concluir el estudio, con nota mayor o igual que 12 (doce), como promedio de los exámenes de los módulos que se encuentren en su itinerario de formación. El tiempo mínimo para realizar el curso, con posibilidad de ser certificado(a), es de cinco días y con un máximo de dos meses.
3.2
LAS POLÍTICA DE TECNOLOGÍAS ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA
DE
LA
INFORMACIÓN
EN
LA
El estado peruano, dentro de las líneas de reforma se ha propuesto “Diseñar e implementar servicios de gobierno electrónico”. Con ésta iniciativa se espera contribuir significativamente a la transparencia, eficiencia, accesibilidad y costos de los servicios públicos que pueden ser provistos
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con medios informáticos, adicionalmente, permitirá el acercamiento al ciudadano, su integración a la sociedad, mientras se ahorra dinero utilizando economía a escala.
Al respecto, se ha logrado implementar el Portal de Trámites y se ha creado el Portal de Gobierno Electrónico en el Portal de la Presidencia del Consejo de Ministros. Adicionalmente, se ha elaborado tanto el Proyecto del Portal de Compras de Menor Cuantía como el Proyecto Perú Compite – Agenda Digital. El Estado camina hacia la total informatización del sistema de pagaduría y control de la administración pública, con ampliación de la interconexión operativa.
Recientemente, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática, asumió la responsabilidad de normar, coordinar, integrar y promover el desarrollo de la actividad informática en la Administración Pública, impulsando y fomentando el uso de las nuevas tecnologías de la información para la modernización y desarrollo del Estado. Queda pues en el órgano encargado de la modernización del Estado las funciones relativas al gobierno electrónico e informática.
3.2.1
CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA APLICANDO TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN EN EL PERÚ
Según OSIPTEL, el organismo regulador de la telecomunicaciones, en el año 2002, aproximadamente existían en el Perú 3 millones de internautas (sobre 24 millones de habitantes). Sin embargo, si en el 70% se encuentra en Lima, existen unos 900 mil distribuidos en el resto del país.
Tomando como criterio el Indice de Desarrollo Humano (PNUD 2001) con la base de TV color como la base para disponer o tener acceso a la fuerza eléctrica y por lo tanto también una computadora personal es de unos 11 millones y medio de habitantes. Según el Instituto Nacional de Estadística (INEI, 2001), ésta simulación crea condiciones y posibilidades a implementar estrategias adecuadas para permitir a la población disponer de acceso a los servicios-e. 74
Bajo los supuestos de los estudios de umbrales de acceso a tecnologías de la información del INEI, los peruanos que no tienen acceso a los servicios de internet y por lo tanto son ajenos a los servicios de gobierno electrónico son 11 millones y medio de habitantes.
No contamos con información actualizada del parque computacional, pero ya el año 1999, el INEI registraba que las entidades públicas que brindan Servicios Básicos contaban eran las líderes respecto a infraestructura computacional, seguidas del gobierno central31.
Después de 2 años, notamos un cambio importante en todas las instituciones. Según la encuesta del INEI del año 2001, el 59.6% de las instituciones de la Administración Pública disponen de acceso a internet.
31
FUENTE: INEI - Encuesta de Avance de Actividades para la Prevención del Problema Informático del Año 2000 La Encuesta considera una muestra de 980 instituciones a nivel nacional: De las 1818 municipalidades existentes en el país, fueron encuestadas las más representativas, de las cuales 60 son municipalidades provinciales y 31 son municipalidades distritales. Servicios incluye: Electricidad (35), Saneamiento (32), Transporte (23), Telecomunicaciones (13), Salud (81), Banca y Seguros (57) e Hidrocarburos-Gas (20) Del universo de empresas fueron seleccionadas por muestra 427, de las cuales 233 son grandes empresas, 162 medianas empresas y 32 pequeñas y microempresas.
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Haciendo un análisis por sectores, la situación del gobierno central y sus instituciones es favorable en lo que respecta a internet. Los gobiernos regionales también han mejorado notablemente su infraestructura ya que la mayoría cuenta con acceso a internet (70.8%); sin embargo, tratándose de los gobiernos locales sólo el 20.9% cuenta con acceso a internet.
Hay que señalar que los gobiernos regionales creados y funcionando a partir de enero del presente año 2003 dado el proceso de descentralización, se crean sobre los departamentos que corresponbden a la división trerritorial del país, y las mismas estructuras regionales que ya venían funcionando a nivel nacional (CTAR), por lo que ésta información resulta bastante aproximada a la realidad actual.
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En relación al uso que se le da a internet, podemos observar que la gran mayoría lo utilizan para la búsqueda de información y en segundo lugar consulta a información institucional.
Adicionalmente a éstos datos de infraestructura en instituciones públicas debemos considerar que la mayoría de peruanos accede a internet a través de las “cabinas públicas”, las que constituyen un espacio para la “socialización” de internet.
En el Perú, las cabinas públicas de internet, propiedad de pequeños empresarios que han encontrado en este medio una oportunidad de negocio dada la baja inversión que requiere, se han convertido en un fenómeno social que está supliendo los déficit de computadoras y de acceso a internet en los hogares.
Actualmente se estima que existen 2,000 cabinas en el país, en las que se accede a internet por US$ 0.4 dólares en promedio por una hora; costo que resulta accesible para los trabajadores y estudiantes de las grandes capas de la población.
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A diferencia de países desarrollados, el número de hogares con computadora no es un dato que dé suficiente cuenta del acceso de los peruanos a las nuevas tecnologías. Los índices de internautas han crecido básicamente por otras dos variables: acceso a internet a través de cabinas públicas y acceso a través de centros laborales o académicos, siendo la primera una iniciativa de la sociedad civil para la difusión de las nuevas tecnologías.
Según la Encuesta del INEI de 2000, en Lima Metropolitana, el 20.5% de los hogares con computadora dispone de acceso a internet, mientras que en el 24.8% de hogares algún miembro de la familia accede a internet a través de cabinas públicas; el 15.5% accede a través de sus centros laborales y el 8.2% a través de sus centros de estudios; mientras que una minoría, 2.5% acude a los amigos y familiares.
Nos parece importante señalar que así como los trabajadores del sector público acceden cada vez más a computadoras en sus centros laborales, igualmente acceden a las cabinas públicas cerca de sus domicilios.
La proliferación de dichas cabinas expresa la positiva disposición de vastos sectores de la población de acceder a las nuevas tecnologías. Se han convertido en una alternativa de acceso a internet a precios accesibles a la población. Además hay que señalar que las cabinas son usadas para la comunicación directa a través de voz y/o video con personas de todo el mundo. El costo de hablar por teléfono y ver la imagen de la otra persona al otro lado de la línea tiene un efecto cuasi mágico de cercanía con familiares o amigos, a precios sumamente bajos.
Ni siquiera en otros países similares de América Latina, encontramos esta tendencia a ofrecer servicios colectivos de acceso a internet. En la región, de todos los internautas conectados hoy, un 47% accede a la red desde el hogar, un 32% navega desde la oficina y el 22% se conecta desde
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sedes académicas o gubernamentales. Se prevé que para el 2010, estas cifras serán distintas: 57% desde el trabajo, 36% desde el hogar y 7% de otros lugares.32
Emulando la experiencia de cabinas públicas, algunas Municipalidades urbanas y rurales han empezado a instalar “cabinas municipales” para facilitar el acceso a internet, en muchos casos ofreciendo los mismos servicios que las cabinas públicas, pero a un menor costo, con el objetivo de dar mayor acceso a los sectores menos favorecidos. Adicionalmente empiezan a ofrecer una gran gama de servicios en forma automatizada, mejorando sus índices de atención al público.
A pesar de estas posibilidades las alternativas de educación a distancia usando nuevas tecnologías en el Perú son sumamente incipientes. Los peruanos empiezan a acceder a formación usando las tecnologías de manera lenta. Tal vez influya el hecho que el Perú no es un país de tradición de educación a distancia, independientemente de los recursos impresos o a través de tecnologías de la información.
4 4.1
PROPUESTA DE UN CURSO A DISTANCIA PARA DIRECTIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA PERUANA ELEMENTOS PREVIOS
Este Curso pretende contribuir a satisfacer las necesidades de formación de los directivos de la administración pública peruana, tanto a nivel de gobierno central, regional o local.
Dada la experiencia de un año de desarrollo de éste Curso de manera presencial en Lima, la capital del país, nos proponemos ampliar su cobertura a través de una modalidad a distancia, de tal manera de hacerlo accesible no sólo al personal de las regiones o provincias del país que dadas las distancias geográficas no pueden asistir a sesiones en la ciudad de Lima, sino también a las personas que viviendo en la misma ciudad necesitan aún mayor flexibilidad de horarios para formarse, dadas las condiciones laborales. 32
The Latin America Internet Report, Morgan Stanley Dean Witter, Feb.2000. En: El Oráculo Cibernético. América economía. La revista de negocios líder en América Latina. Publicado el 01.07.2000. Impreso 20.12.2000
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Para desarrollar ésta propuesta, además de la bibliografía y resultados de entrevistas presentadas en capítulos anteriores, realizamos una encuesta a los participantes del Curso presencial 33 con el objeto de sondear preferencias y resultados. Tal como se explicó anteriormente, dicho curso ya consideraba una modalidad de clases ventajoso frente a la educación tradicional ya que las sesiones de clases concentradas se realizan en forma concentrada, una vez al mes de 20 a 25 horas de duración, la cual se realizaba desde el día jueves a partir de las 5.00 de la tarde, viernes y sábados todo el día, y domingo en la mañana.
Se preguntó a los alumnos si ésta modalidad de clases les había resultado conveniente, a lo que el 89% contestó que si. Se consultó si habrían optado por hacer realizar éste mismo programa en forma semipresencial o a distancia. El 42% dijo que sí lo haría en forma semipresencial, el 53% que no. El 63% expresó que no lo haría a distancia, mientras el 26% no respondió a ésta pregunta. Alguno aclaró que lo haría sólo si no existiera la modalidad presencial actual que les resulta flexible.
Si bien éstos resultados resultarían poco alentadores para diseñar una propuesta a distancia, es importante analizar algunos elementos adicionales. Lo primero que hay que explicar es el perfil de los participantes del curso presencial. Se trata de altos funcionarios (37%) o asesores (47%) del gobierno central, con ingresos personales por encima a los seis mil soles 34 (74%), la mayoría procede de universidades privadas (68%), las más prestigiosas del país. Estos profesionales constituyen una elite en la administración pública. Si bien éstos resultados nos reafirman en la necesidad de continuar con el curso presencial bajo la misma modalidad de clases concentradas tres días al mes, puesto que responde a un determinado perfil profesional y laboral, nos reafirma en la necesidad de diseñar un Curso que llegue a otras capas de directivos de la administración pública, que son la mayoría, tal como describimos en capítulos anteriores. 33
La Encuesta se aplicó en el mes de septiembre, en la octava sesión de clases, de un total de 11 sesiones. De 22 alumnos que estudian la maestría 19 contestaron la encuesta. 34 Equivalente a unos 1750 dólares americanos, salario al que accede una minoría significativa de la administración pública, y de los ciudadanos.
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Los datos de la encuesta también nos indican desconocimiento y ciertos prejuicios respecto a la educación a distancia, asociándola a baja calidad, ausencia de contacto con el docente, actividad de lectura a través de material impreso. Estos datos nos llevan a tomar algunas decisiones para replantear la metodología, sensibilizando e informando desde el momento de la difusión del Curso, de tal manera que la población de la administración pública se tenga mayores elementos de información antes de tomar la decisión de realizar un curso a distancia. De igual manera, realizar actividades de sensibilización y orientación desde el primer contacto con el alumno.
Otra conclusión que podemos deducir de los datos obtenidos y de ésta encuesta es que la población no está suficientemente preparada para formarse de manera absolutamente a distancia, por lo que proponemos un Curso a distancia con sesiones de tutoría
presencial y con estrategias de
gradualidad en la familiarización con la modalidad.
Siendo nuestro objetivo ampliar la cobertura flexibilizando más la asistencia a sesiones presenciales y llegando con una oportunidad de formación a otros directivos, en otros lugares del país y con menores ingresos, es que nos proponemos diseñar el Curso bajo la modalidad a distancia, con un componente presencial.
4.2
EL ALUMNO
El Curso está dirigido a profesionales con experiencia en el ejercicio público que ocupen altos cargos o aspiren ocuparlos. Autoridades, funcionarios, asesores y consultores de todos los niveles de gobierno (central, regional y local), así como de empresas públicas, organismos descentralizados, supervisoras, partidos políticos y ONG que trabajan con el estado.
Dado que el Curso es de nivel de postgrado, los participantes deben contar con una carrera universitaria y ostentar título de licenciado profesional, o por lo menos contar con el bachillerato35. 35
En el Perú, el grado de bachillerato se otorga a personas que han aprobado todos las asignaturas que componen una carrera universitaria. Se otorga en forma automática y es prerrequisito para realizar la tesis y/o examen de grado que conduce al título de licenciado, o simplemente título profesional. De acuerdo a las leyes peruanas, se puede acceder a postgrado sólo con el grado de bachiller. Las estadísticas indican que hay aproximadamente un 40% de profesionales se
81
A nivel de gobierno central, el público al cual se dirige el Curso está compuesto por directivos de 16 ministerios, 154 organismos públicos descentralizados, el Congreso de la República y el Ministerio Público central.
Como ya se detalló en capítulo anterior, el país está organizado en 24 regiones, gobernadas por 50 Presidentes y Vicepresidentes Regionales, y 229 Consejeros Regionales. Componen la organización regional también las Direcciones Sectoriales, entes descentralizados de cada uno de los 16 Ministerios.
A nivel de gobierno municipal, tenemos 194 alcaldes provinciales y 1694 alcaldes distritales. Los regidores de ambas municipalidades suman diez mil 226 personas. El personal descrito es sólo el personal que a partir del presente año, será elegido cada cuatro años. Adicionalmente encontramos al personal de planta, que no es elegido y que cumple funciones técnicas y administrativas. En las Regiones, según en Consejo Nacional de Descentralización, sólo el 20% del personal de dichas regiones es profesional.
Respecto a la educación de los alcaldes, en el caso distrital, sólo el 67.4% tiene educación superior, mientras que en los casos provinciales este porcentaje llega a 94.3% (encuesta BID 1999).
Dado que el Curso de Alta Dirección Pública está dirigido a directivos del sector público, todo el diseño tomará en cuenta su condición de persona adulta, orientando las acciones a lograr el aprendizaje autónomo.
4.3
CONTENIDOS
En el Curso a distancia se ha decidido mantener los mismos objetivos y contenidos de la experiencia presencial, dada la evaluación altamente positiva de los estudiantes que participaron en
queda con el grado de bachillerato y no alcanza el título profesional, lo cual no siempre es un impedimento para ejercer la profesión.
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el curso presencial, según la encuesta aplicada a los estudiantes al finalizar cada uno de los módulos36.
Hasta el momento de éste informe, luego de 6 módulos desarrollados (más de la mitad del programa presencial, compuesto por 10 módulos); encontramos que el 88% de los estudiantes han cubierto sus expectativas. Considerando 10 profesores, 5 españoles y 5 peruanos, los módulos cubrieron las expectativas en un 88% (bueno 27% y muy bueno 61%). Esta evaluación nos ratifica en la pertinencia de los temas desarrollados y en la elección de profesores.
En todos los indicadores, encontramos una tendencia a calificar más alto a los extranjeros que a los peruanos, dato que ratifica la participación de profesores españoles en la experiencia a distancia. Al evaluar las expectativas cubiertas por los españoles encontramos que la satisfacción sube al 97%. Si bien al principio del curso consideramos que la pertinencia de los contenidos desarrollados por profesores extranjeros podrían no ser pertinentes para nuestro país, la satisfacción alcanzada, nos anima a mantener la combinación de profesores españoles y peruanos y encargar el desarrollo de los contenidos de los módulos del Curso a distancia a los profesores españoles y algunos peruanos, según la pertinencia del tema.
El conocimiento del tema de parte de los profesores españoles también es valorada por los estudiantes de forma muy alentadora. El 94% los calificó como muy bueno y el 6% como bueno. En el caso de los peruanos, si bien la calificación también es positiva, es menor que la de los españoles: 62% consideró muy bueno el conocimiento de los temas, mientras el 32% como bueno.
A continuación sólo recordaremos los Objetivos y los nombres de los módulos:
OBJETIVO GENERAL
36
Al finalizar cada módulo se aplicó una encuesta con los siguientes indicadores respecto al profesor: Conocimientos del tema, capacidad didáctica, metodología de clase, materiales y expectativas cubiertas. Cada uno de éstos aspectos se evaluó en una escala de seis puntos, de mínimo a máximo: muy malo, malo, regular, medio bueno, bueno y muy bueno.
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En este programa se pretende realizar un análisis de los procesos de cambio y transformación acaecidos en la Administración Pública de los países de la OCDE en los últimos veinte años. Para ello, se realizará un análisis conceptual y de entorno, así como un repaso de las teorías más importantes que fundamentan los cambios económicos, sociales y políticos en marcha. Se describirán algunas de las experiencias nacionales de modernización y las tendencias actuales más relevantes en la Nueva Gestión Pública.
Con todo ello se procurará transmitir a los participantes una información relevante sobre qué valores promocionar en el nuevo entorno de gestión y qué técnicas novedosas se imponen como las más útiles.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
La Maestría en Administración Pública está pensada para proporcionar una formación para la acción. Los contenidos del plan académico pretenden potenciar los valores, conocimientos y habilidades de los participantes para actuar con eficacia en:
• • • •
La gestión del sector público, particularmente en los ámbitos de las políticas de recursos humanos, la presupuestación y la gestión económico financiera. La adopción de decisiones y la resolución de problemas en los procesos de formulación, implantación y evaluación de políticas y programas La planificación estratégica, el diseño organizativo y el marketing público La descentralización y la integración supranacional como respuesta a la complejidad
El programa de estudios incluye diez módulos temáticos que expresan distintos objetivos y contenidos de importancia para la gestión:
Módulo 1 : El papel del estado ante el cambio económico y social Módulo 2: La descentralización y la integración supranacional como respuesta a la complejidad Módulo 3: Modernización y cambio en la administración pública. Rasgos generales Módulo 4: Elementos jurídicos sociales de la acción administrativa Módulo 5: Organización y gestión de las organizaciones públicas Módulo 6: Economía institucional y presupuestación por resultados 84
Módulo 7: Gestión estratégica de los recursos humanos Módulo 8: Planteamiento estratégico y marketing en el sector público Módulo 9: Políticas públicas y sociales en sociedades plurales Módulo 10: Evaluación de políticas y controles de gestión
Los contenidos de los módulos combinan los conceptos con las técnicas más avanzadas en materia de dirección y gestión pública para el planteamiento y resolución de problemas de complejidad creciente.
4.4
METODOLOGIA
El Curso tiene un año de duración, se realiza a distancia en diez módulos que llegan al participante a través de materiales de lectura impresos y una guía didáctica por cada uno de los módulos. Incluye sesiones de tutoría presencial cada dos meses, cada sesión tiene una duración de 14 horas en días sábado (8 horas) y domingo (6 horas).
Para el año 2004 se ofrecerán tres sedes de capacitación, tratando de cubrir tres macro-regiones que permiten el acceso a personas de gran parte del país a partir tres sedes en las ciudades de Trujillo (norte), Lima (centro) y Arequipa (sur).
Recordemos que el Curso se realiza por un convenio entre instituciones de España y Perú, por lo que la gestión del programa se realizará en forma centralizada desde Lima y Madrid; lugares en los que se encuentran los profesores y tutores. Las sedes descentralizadas (tres en Perú) brindarán la infraestructura necesaria para el proceso difusión del Curso, tutorías presenciales y evaluaciones.
Cada módulo desarrolla los contenidos y las técnicas más avanzadas en gestión pública tienen un componente fundamental de trabajo personal del alumno, a través de lectura de elementos conceptuales, desarrollo de actividades de análisis, comparación y síntesis, estudio de casos, resolución de problemas y simulación. Dichas actividades serán evaluadas.
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Además del desarrollo y evaluación de cada módulo, cada alumno desarrollará un proyecto de investigación a ser presentado a la mitad del año académico, el que consistirá en un estudio de caso de reforma de una institución pública peruana. Este trabajo podrá ser desarrollado de manera individual o grupal, en grupos de un máximo de tres personas.
El proyecto de investigación será expuesto durante la tercera sesión, siguiendo la siguiente metodología. Cada exposición tiene tres (03) partes:
a) Exposición y Defensa de la Propuesta de Reforma. b) Preguntas y Crítica de un Grupo Comentarista. Este debe preparar un análisis crítico mostrando las debilidades de la propuesta, los riesgos que ésta genera para la organización, los diferentes aspectos por los cuales la propuesta no podría ser viable o sería muy difícil de ser implementada. Así como proponer mejoras para elaborar el documento final. c) Sistematización. Se trata de un trabajo colectivo guiado por el Coordinador del Taller con el propósito de sistematizar los elementos centrales que caracterizan la organización estudiada así como obtener lecciones respecto de las reformas que se necesitan llevar a cabo para mejorar su gestión.
Para el desarrollo de dicho proyecto se recurrirá a información propia de la institución elegida, trabajos de investigación, entrevistas a especialistas o funcionarios de la institución, encuestas, etc. Se solicitará que valoren la diversidad de opiniones, aspectos de los problemas y fuentes de información. Se valorará la capacidad y complejidad de análisis y de resolución de problemas.
Al aprobar los módulos los participantes deberán presentar una memoria de grado para optar el título de Master en Administración Pública, el cual será sustentado ante un jurado de profesores en forma presencial en las tres sedes.
Durante el desarrollo del Curso los participantes contarán con tutoría a través de una plataforma en internet, correo electrónico, sesiones de tutoría presencial y foros de discusión.
Desarrollo de las sesiones presenciales:
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Las sesiones serán recomendadas a los participantes, pero no tienen carácter de obligatoriedad. Este Programa incluye cuatro sesiones de tutoría presencial cada dos meses. Cada sesión tiene una duración de 14 horas en días sábado (de 9.00 a 19.00 hrs., libre de 13.00 a 15.00 hrs.) y domingo (9.00 a 14.00 hrs.). De manera excepcional, la segunda sesión tendrá una duración de 20 horas, extendiéndose a la tarde del domingo.
Para que el Programa a distancia funcione, consideramos de vital importancia mantener la comunicación con el alumno. Para facilitar dicha comunicación es muy importante que el estudiante haga uso de los recursos tecnológicos que dispone como parte del Programa.
Partimos del supuesto que los alumnos proceden de la administración pública (es requisito de admisión 3 años de experiencia), por lo que traen un conocimiento básico del sector público, aunque desde su propio campo profesional y laboral. En el campo que sí consideramos es necesario crear una base mínima común de partida es el uso de las tecnologías de la información para la educación, más aún si nuestro modelo está basado en la comunicación e interacción entre tutoralumno-tutor. De allí que antes del inicio del Programa se ofrecerá un módulo propedéutico electivo para el aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y comunicación para el aprendizaje.
Dado que si bien el uso de las nuevas tecnologías se va extendiendo de manera promisoria en el país, consideramos que las resistencias de los adultos responden a una falta de información y contacto con los recursos. En éste Curso, los participantes, además de aplicarlas en el desarrollo del curso, reconocerán y aprenderán a usar las virtudes de las computadoras e internet y extender sus aplicaciones a su medio laboral.
Como parte del Programa, nos proponemos desarrollar habilidades genéricas para el uso de nuevas tecnologías de la información, mostrar sus virtudes y acompañar la inmersión de los alumnos en dichos medios, a través de éste módulo propedéutico que consiste en 24 horas desarrolladas en 87
horarios a elegir, durante una semana, en cada una de las sedes. Se trata de una experiencia de inmersión en el mundo de las tecnologías de la información y comunicación a través de ejercicios prácticos relacionados a las actividades cotidianas y laborales del participante, tales como obtener un correo electrónico, escribir cartas, investigar temas de interés en internet, elaborar informes en procesador de textos, informes económicos sencillos con hojas de cálculo.
Durante ésta semana se inducirá al participante al uso de la plataforma tecnológica del programa de educación a distancia y usar los recursos que ella ofrece para comunicarse con los tutores, comunicarse con los pares, expresar sus ideas en los foros, etc.
La primera sesión presencial propiamente dicha (después del propedéutico electivo), tendrá un carácter motivador, de información y formación. Los estudiantes recibirán orientaciones para el estudio independiente, se les presentará el programa y la metodología a seguir así como el uso de recursos y materiales. Esta parte estará a cargo especialistas en educación a distancia. Aquellos participantes que estén familiarizados con las computadoras e internet y no asistan al módulo propedéutico, dispondrán en la primera sesión de tres horas de inmersión en la plataforma tecnológica para reconocer sus virtudes para la comunicación y realizar ejercicios de simulación de tutoría y participación en foros.
Los tutores, especialistas en los temas, se distribuirán en las cuatro sesiones englobando los siguientes temas:
Primera sesión: Módulo 1 : El papel del estado ante el cambio económico y social Módulo 2: La descentralización y la integración supranacional como respuesta a la complejidad Módulo 3: Modernización y cambio en la administración pública. Rasgos generales Segunda sesión: Módulo 4: Elementos jurídicos sociales de la acción administrativa Módulo 5: Organización y gestión de las organizaciones públicas Talleres de estudio de casos. Tercera sesión: 88
Módulo 6: Economía institucional y presupuestación por resultados Módulo 7: Gestión estratégica de los recursos humanos Módulo 8: Planteamiento estratégico y marketing en el sector público Cuarta sesión: Módulo 9: Políticas públicas y sociales en sociedades plurales Módulo 10: Evaluación de políticas y controles de gestión
En cada una de las sesiones se realizará la entrega de materiales impresos correspondientes a los módulos incluidos hasta la siguiente sesión.
4.5
RECURSOS Y MATERIALES
Para lograr el aprendizaje, el participante contará con varios recursos: materiales impresos, plataforma tecnológica con recursos para entrega de materiales, comunicación asíncrona como correo electrónico y foros de discusión para tutorías virtuales y comunicación entre participantes; además de las sesiones de tutoría presencial.
Los alumnos contarán con tres tipos de materiales: los materiales que soportan los contenidos de aprendizaje, una guía de aprendizaje y material de lectura complementaria. Todos ellos serán distribuidos en forma impresa y estarán disponibles para ser bajados o para trabajar en la plataforma en forma on line. El estudiante decidirá si los adquiere en uno u otro formato.
La guía de aprendizaje incluirá el programa del curso completo, las actividades a desarrollar en forma presencial o a distancia, el sistema de evaluación y cronograma de actividades. Adicionalmente, contendrá pautas metodológicas para el estudio independiente, técnicas metacognitivas e instrucciones prácticas para utilizar las herramientas tecnológicas como soporte del aprendizaje.
Los materiales serán diseñados por un equipo multidisciplinario de especialistas: los profesores especialistas en cada uno de los diez módulos que compone el Curso, los especialistas en materiales
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a distancia y evaluación, los diseñadores de materiales interactivos. Los contenidos serán elaborados teniendo en cuenta al destinatario final: personas con educación superior pero con distintos niveles de desarrollo académico por la heterogeneidad y segmentación de la educación peruana.
Se estimulará la participación en foros académicos de discusión cuyos temas serán planteados por los mismos estudiantes de acuerdo a sus intereses, o por los profesores de acuerdo al interés de los Módulos. Dicho foro contará con un administrador que propondrá pautas que rijan el comportamiento positivo de los participantes. Se hará el seguimiento de la calidad de las intervenciones sugiriendo modificaciones de manera individual a los participantes que no cumplan con las condiciones de diálogo planteadas. Gradualmente, se espera que los mismos estudiantes orienten la adecuación de las intervenciones de sus compañeros, así como que cada participante regule sus intervenciones, ya sean en términos académicos o de estilos de comunicación.
Si bien resulta deseable que todos los estudiantes participen en el foro, es verdad que unos tienen mayor disposición y facilidad que otros para expresarse “públicamente” sobre un tema en particular. De allí que dispone de la posibilidad de comunicarse individualmente con el tutor.
Consideramos que el estudiante irá experimentando gradualmente la gratificación de vivir ésta experiencia de comunicación. Javier Echevarría (1999), nos diría que en éste Tercer Entorno se estarían produciendo la socialización y el aprendizaje en un nuevo escenario: la pantalla del computador, en lugar del aula.
La plataforma también brindará los recursos necesarios para la administración académica del Curso, la cual está a cargo de la sede Lima. Desde allí se realizará el seguimiento a los estudiantes, docentes y tutores. El administrador de la plataforma reportará todo lo concerniente a altas y bajas, participación de alumnos y tutores en los recursos asíncronos, evaluaciones, publicación d records y mensajes personalizados, mensajes de carácter administrativo, etc. 90
4.6
LA FUNCION DE DOCENTE Y TUTOR
En Curso a distancia contempla tres tipos de tutores: los profesores/ tutores especialistas en contenidos de administración pública (10), el tutor coordinador en cada una de las sedes (3), y el profesor/ tutor especialista en los contenidos (algunos del primer perfil) que prestará la tutoría presencial en cada una de las sedes (4)
En éste Curso el mismo docente hace el rol de tutor on line, es decir, propone los contenidos con el equipo de especialistas en materiales, y hace el seguimiento al estudiante. Una vez que los materiales llegan al aprendiz, su principal responsabilidad será la acompañar el aprendizaje autónomo, por lo que tiene importantes roles de motivador y facilitador del aprendizaje. Para ello, el tutor, tiene el compromiso de motivar y atender las demandas de los estudiantes a través de la plataforma, el correo electrónico y el foro del módulo. Cada profesor del módulo, asumirá las tareas de tutoría y evaluación del módulo en el tiempo determinado para el desarrollo del respectivo módulo (un mes).
Adicionalmente al profesor/ tutor de cada módulo, se designará un tutor en cada una de las sedes, el cual además de orientar al estudiante en aspectos pedagógicos y motivacionales, hará el seguimiento de los estudiantes de su sede correspondiente, tomando la iniciativa comunicarse sobretodo con los alumnos que no se comunican por iniciativa propia o muestran algún retraso en el desarrollo de las actividades encomendadas. Según las necesidades de los estudiantes, brindará técnicas y recursos metacognitivos para el estudio independiente, por lo que deberá ser un especialista en educación a distancia.
Si bien el tutor de cada sede estará disponible de forma asincrónica, los compañeros de estudio pueden realizar actividades de colaboración. Los estudiantes contarán en la plataforma con el perfil de sus compañeros de estudios de distintas sedes, además de las direcciones electrónicas, de tal
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manera que si tienen consultas que hacer, las puedan hacer también a sus compañeros de estudio. Así el tutor estimulará el aprendizaje colaborativo.
Las sesiones presenciales estarán a cargo de un profesor/ tutor de uno de los módulos incluidos en la sesión. Durante la sesión de 14 horas, presentará un resumen de los temas centrales de los módulos en cuestión, realizando labores de tutoría colectiva. Fomentará trabajos grupales partiendo de estudios de caso promoviendo el análisis y la discusión. Eventualmente podrá aplicar controles de lectura.
Los profesores y tutores del Curso a distancia serán proritariamente los mismos que el Curso presencial. Las encuestas realizadas a los estudiantes del Curso presencial muestran las habilidades metodológicas y la capacidad didáctica de dichos docentes. El 66% calificó la metodología de los profesores españoles como muy buena, y el 30% como buena, mientras la metodología de los profesores peruanos fue calificada como muy buena por un 56% y buena por un 29%. Esta decisión es fortalecida con la evaluación de la capacidad didáctica. En este indicador, los españoles fueron evaluados como muy buenos por el 82% y como buenos por el 17%. La capacidad didáctica de los peruanos fue evaluada como muy buena por el 57% y buena por el 26%.
Se evaluaron también los materiales distribuidos en el Curso presencial. Los de los profesores peruanos fueron calificados como muy bueno por el 40% y bueno por el 33%. El material de los españoles, fue calificado como muy bueno por el 64% y como bueno por el 26%. Si bien la metodología del Curso presencial es distinta que la que aplicaremos en la modalidad a distancia, un buen manejo metodológico, buena capacidad didáctica y experiencia en el desarrollo de materiales es auspiciador de la buena disposición de los profesores para enfrentarse a la formulación de materiales a distancia y labores de tutoría.
Las acciones de los tutores estarán orientadas para tratar que el tutor cumpla las siguientes funciones (García, 2001): 92
• • • • • • • • • • • •
Planificar y organizar cuidadosamente la información y contactos con los alumnos. Motivar para iniciar y mantener el interés por aprender Explicitar los objetivos que se pretenden alcanzar Presentar contenidos significativos y funcionales Solicitar la participación de los estudiantes Activar respuestas y fomentar un aprendizaje activo e interactivo Incentivar la autoformación pero sin olvidar los motivadores apoyos al aprendizaje para el logro de altas metas Potenciar el aprendizaje colaborativo en grupos de aprendizaje Facilitar la realimentación Reforzar el autoconcepto y respetar la diversidad del grupo Promover la transferibilidad de los aprendizajes Evaluar formativamente el progreso
Formación de profesores y tutores
Todos los profesores tienen experiencia docente en universidades presenciales y pertenecen al campo de la ciencia política, ciencias sociales y administración pública. A pesar de su experiencia docente, no cuentan necesariamente con formación pedagógica, y tampoco están familiarizados con programas y diseño de materiales para la educación a distancia. Dada ésta situación se ofrecerá un Curso Taller de formación de profesores y tutores, durante 20 horas, el cual se realizará en la etapa de producción de materiales para el Curso de educación a distancia.
Dado que el curso de educación a distancia requiere habilidades distintas a las presenciales, consideramos un proceso de formación previo, más aún porque gran parte de nuestro modelo está basado en el rol de profesor/ tutor.
Dicha capacitación está orientada a la comprensión del sistema educativo en su integralidad. Desarrollarán métodos y técnicas apropiadas para facilitar dicha interacción, y sobretodo comprendan y tomen conciencia del rol de la interacción en el aprendizaje, así como su rol como profesores /tutores en éste proceso.
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Adicionalmente, contarán con una guía para manejar la plataforma, introducir los contenidos y las evaluaciones, mantener la relación con los alumnos y administrar su curso a nivel de contenidos, comunicación y evaluaciones. También contarán en forma permanente, con el equipo de especialistas en diseño de materiales y educación a distancia. A lo largo del desarrollo de curso, el área académica realizará acciones de supervisión a la tarea tutorial y se mantendrá disponible para la asesoría.
4.7
EVALUACIÓN DEL ALUMNO
Cada módulo implica el desarrollo y evaluación de actividades a cargo del tutor. Cada módulo es evaluado con una nota de cero a veinte puntos.
Además, se solicitará a los alumnos un proyecto de investigación a ser presentado a la mitad del año académico, al quinto mes, entre el segundo y tercer módulo, el que consistirá en un estudio de caso de reforma de una institución pública peruana. Este trabajo podrá ser desarrollado de manera individual o grupal, en grupos de un máximo de tres personas, el cual será evaluado por uno de los tutores especialistas en el tema. En éste caso, el tutor responsable en cada sede organizará los grupos y derivará los trabajos para su respectiva evaluación, según el tema de reforma que haya presentado el estudiante o grupo. Es presentado y enviado a través de la plataforma.
Para obtener el Título es necesario realizar una memoria de grado consistente en la identificación y diagnóstico de un problema real de la organización en la que trabaja el alumno, quien deberá formular propuestas factibles de mejora basadas en los conocimientos adquiridos durante el curso. Esta memoria se presenta una vez culminados y evaluados los diez módulos.
La evaluación final del Curso está constituida por: la nota de cada uno de los diez módulos (20 puntos cada módulo) que en conjunto representan el 40% de la nota final, el proyecto de investigación individual o grupal (20%), comunicación/ participación en la plataforma (5%) y la memoria de grado (35%). 94
4.8
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA
La evaluación del programa se realizará en forma permanente. Participarán en ella el equipo responsable del programa compuesto por la dirección académica y administrativa, además de los docentes, tutores y los estudiantes.
En cada sesión presencial, ya sea la formación de docentes/ tutores o las sesiones de tutoría con los alumnos se aplicarán encuestas sobre el servicio que incluye elementos fundamentalmente académicos: conocimientos, metodología, capacidad didáctica del docente/ tutor, materiales, expectativas cubiertas.
Al término de cada módulo se aplicará una encuesta a los participantes sobre los mismos aspectos anteriores, añadiendo el rol del tutor, pero también una autoevaluación de desempeño en el que se incluirá elementos de comunicación y colaboración.
Al término de la primera sesión el equipo responsable evaluará de forma exhaustiva el desarrollo de la experiencia, de tal manera de implementar los cambios necesarios para los módulos y sesiones siguientes, añadiendo a los elementos anteriores participación de los estudiantes (asistencia dadas las distancias), plazos, desempeño de los tutores/ docentes, etc.
Al finalizar el Programa se realizará una evaluación integral.
4.9
TEMPORALIZACION BIMESTRES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 ° ° ° ° ° ° ° ° °
ACTIVIDAD Aprobación del proyecto Selección y formación de profesores/ tutores Producción de materiales Selección y matrícula de participantes. Módulo propedéutico y Primera sesión Segunda sesión Proyecto de investigación individual/ grupal Tercera sesión 95
Cuarta sesión Foros Evaluación del alumno Memoria de grado Evaluación del Programa 5 1.
CONCLUSIONES La amplitud del país y las condiciones geográficas requieren modalidades de acceso diversas para la formación y capacitación de los directivos del sector público. La modalidad a distancia constituye una alternativa real para alcanzar mayor cobertura. De igual manera, las limitaciones de horario y disponibilidad de tiempo de los actuales directivos y funcionarios públicos, que trabajan entre 8 y 12 horas diarias, requieren modalidad de formación con metodologías y dedicación de tiempo más flexibles que las netamente presenciales.
2.
Los estudios y experiencias de la formación de capacitación de los directivos y servidores del sector público debe inscribirse en un marco más amplio de desarrollo de la carrera pública en el país, para ser realmente efectiva. Si bien la institución que promueve el Curso de Alta Dirección Pública es privada y no tiene la capacidad de influir directamente en las decisiones respecto a las políticas de Carrera Pública en el país, nos proponemos realizar informes y eventos de divulgación que refuercen la necesidad de desarrollar una carrera pública. De hecho, en éste sentido se han realizado Seminarios Internacionales y Conversatorios con la finalidad sensibilizar a quienes están tomando las decisiones más importantes en ésta campo: la Presidencia del Consejo de Ministro y el Congreso de la República. 3. El proceso de descentralización puesto en marcha a partir del presente año, que está cambiando las funciones, responsabilidades y capacidad de decisión tanto a nivel de gobierno central como a nivel regional y local, requieren desarrollar nuevas competencias de gestión en los directivos de cada uno de dichos niveles. El Curso de Alta Dirección Pública es una experiencia pionera, y constituye una oportunidad real de formación frente a la ausencia de instancias de formación del propio sector público. Desde hace diez años que la Escuela Nacional de Administración Pública (ocho de desactivación formal a través de una Ley) deja de 96
brindar formación y capacitación para el sector público. Desde entonces los directivos del sector público sólo encontraron la oportunidad de formarse en Escuelas de Negocios orientados al sector estrictamente privado. 4. La historia de formación del sector público y de educación a distancia promovida por el estado peruano nos muestra como principal limitación la escasa permanencia y continuidad de los proyectos y programas puestos en marcha. La sujeción de su dinámica y existencia a la voluntad política de los gobernantes de turno, ha dado a las iniciativas públicas un carácter particularmente cortoplacista e inestable. Una propuesta que proviene y se gestiona desde el sector privado tiene la ventaja de guiarse de criterios técnicos que nos darán la libertad de tomar decisiones en función a los objetivos de contribución al desarrollo de los profesionales para fortalecer la gestión pública en el país. 5. La diversidad de perfiles profesionales y laborales de los actores del proceso de modernización y descentralización del estado peruano, requieren que sus necesidades sean atendidas bajo diferentes propuestas y modalidades. Es así que el Curso presencial se seguirá manteniendo, para quienes prefieran y puedan acceder a él, a la par y se pondrá en marcha el Curso bajo modalidad a distancia. 6. En el Curso a distancia se ha decidido mantener los mismos objetivos y contenidos de la experiencia presencial, dada la evaluación altamente positiva de los estudiantes que participaron en el curso presencial, según las encuestas aplicadas a los estudiantes al finalizar cada uno de los módulos. 7. Nos ratificamos en la presencia de profesores españoles, dado que al evaluar las expectativas cubiertas por los españoles encontramos que la satisfacción alcanza el 97%. Si bien al principio del curso consideramos que la pertinencia de los contenidos desarrollados por profesores extranjeros podrían no ser pertinentes para nuestro país, la satisfacción alcanzada, nos anima a mantener la combinación de profesores españoles y peruanos y encargar el desarrollo de los 97
contenidos de los módulos del Curso a distancia a los profesores españoles y algunos peruanos, según la pertinencia del tema. Podríamos aplicar el principio de que el profesor que tiene buena metodología y capacidad didáctica en cursos presencial, tiene mayores ventajas que aquel que no goza de éstas virtudes. 8. Dado que la experiencia en educación a distancia en el país ha estado dirigida básicamente al sector educativo (Ministerio de Educación, Consorcio de Universidades) y particularmente a la formación básica (fundamentalmente privado), no habiendo experiencias significativas de educación a distancia para los servidores del sector público, consideramos necesario incluir tutorías presenciales en forma descentralizada en tres sedes a nivel nacional de manera de acercarnos al estudiante. Más aún al haber detectado entre nuestros estudiantes del Curso presencial, a pesar de ser personal altamente calificado, ausencia de información y prejuicios negativos respecto a la educación a distancia. 9. La sensibilización e información de los potenciales estudiantes respecto a las ventajas y la metodología propia de la educación a distancia es una tarea que nos planteamos desde la difusión del Curso, en el período de captación, como a lo largo del Curso. Para ello, consideramos una serie de estrategias: Disposición de material informativo y demostrativo del Curso en la plataforma tecnológica, de tal manera que se pueda verificar la calidad de los recursos, contenidos, profesores y tutores. Los interesados podrán navegar y probar las virtudes de la metodología a emplear, así como hacer simulaciones de comunicación e interacción con los cursos, participando en tutorías, foros, o simplemente haciendo sus consultas a través de los recursos virtuales. Se pondrá un especial énfasis al rol de la tutoría y contacto con los docentes en ésta experiencia ya que en ella se basa gran parte del modelo. De igual manera, la “ausencia” de profesores en la educación a distancia es la mayor resistencia del público, por lo que se pondrá especial énfasis en demostrar las ventajas de ésta modalidad respecto a la presencial por la atención personalizada al alumno. Los mitos respecto a la soledad de la experiencia también serán enfrentados a través de la demostración real de contacto y comunicación a través de los 98
recursos virtuales y las sesiones presenciales. Los foros jugarán en éste aspecto un rol importante para mantener contacto, ampliar y discutir no sólo con los tutores, sino también con los demás alumnos, estimulando la colaboración. 10. Siendo posible que parte de nuestros estudiantes no estén familiarizados con el uso de computadoras e internet, se les ofrecerá un Curso taller propedéutico en el que podrán aplicar dichos recursos a sus necesidades cotidianas. Este recurso es central para facilitar la comunicación, el seguimiento y la tutoría. 11. Si bien en el país los índices de computadoras y acceso a internet en los hogares es aún bajo, las cabinas públicas que permiten el acceso a internet a 0.4 dólares la hora, por lo que resultan accesibles a la mayor parte de la población. Los participantes del Curso podrán acceder a internet cada vez más desde sus centros de labores. Dentro de las políticas de modernización del estado peruano se pretende brindar éste recurso a todos los niveles de gobierno en los próximos dos años. De hecho, a nivel de gobierno central, todos los directivos cuentan con una computadora e internet de línea dedicada. Los únicos que accederán en uno o dos años más serán los municipios pequeños de zonas rurales. 12. Existe el riesgo que los estudiantes, manteniendo el mismo esquema de la educación tradicional, sólo esperen las sesiones presenciales para desarrollar el programa. Para enfrentar ésta situación, los tutores locales harán un estricto seguimiento a los participantes desde el inicio de clases, motivando activamente la participación a través de alguno de los recursos por lo menos una vez cada dos semanas. De igual manera, se cuidará que los materiales prevean el desarrollo secuencial de actividades evaluadas, de tal manera que el estudiantes no se preocupe por la evaluación sólo al final del período académico. 13. El dinamismo del tutor juega un papel central en el modelo, por lo que además de brindarle formación específica sobre el modelo y recursos de la educación a distancia, se le exigirá que
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ingrese a la plataforma con frecuencia interdiaria, de tal manera que el alumno obtenga respuesta a sus consultas en un máximo de 48 horas. 14. La calidad de los materiales respecto a la pertinencia de contenidos está garantizada por los resultados obtenidos en la evaluación de los profesores del Curso presencial. La dirección académica prestará el apoyo necesario para la comprensión de la metodología propia de la educación a distancia y para la elaboración de materiales a través del Taller de capacitación de docentes y tutores, las guías metodológicas y el seguimiento permanente. 6
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