1. DOCTRINAS DIVERSAS SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA DEL DERECHO MUNICIPAL. Existen teorías diversas que tratan de explicar ya una u otras postras señalado los argumentos históricos y científicos que cada tendencia hace suyos, para fundamentar las apreciaciones que van desde las que plantean su origen como un fenómeno natural. Las teorías o escuelas más destacadas en torno a la naturaleza del Municipio son las siguientes: a) Escuela Sociológica y Jus-naturalista; b) Escuela Legalista o del Derecho positivo; c) Escuela Histórica o Anglo-Germánica; d) Escuela Economista; e) Escuela- Administrativa; f) Escuela Étnico-Cultural. a) ESCUELA SOCIOLOGICA Y JUS-NATURALISTA La base del pensamiento que sostiene esta escuela la encontramos en la definición Aristotélica del zoon politikon que hace al hombre un ser sociable por naturaleza llevando a formar una agrupación natural de tipo local por lo que si los individuos conviven en un espacio definido, con necesidades y objetivos comunes resulta lógico el surgimiento de una comunidad de acción e interés. Esto hace reclamar a Pascaud que: “la constitución de los Municipios se remota al origen de las sociedades. Las Familias al principio dispersas en los espacios del todo primitivo, se reúnen obedeciendo esa ley de la sociabilidad que está en la esencia misma del hombre”. En total acuerdo con estas ideas, Adolfo posada sostiene que el municipio es una sociedad, entidad o comunidad para algunos natural, el Estado no lo creó es anterior al mismo que ha de reconocerlo donde quiera que exista”1. Por su parteCarmona Romay sintetiza el proceso de la integración sucesiva en que se da la teoría sociológica de la naturaleza municipal de la siguiente manera: “La comunidad local, integración de los diversos núcleos sociales (aldeas, lugares, parroquias, etc.),es instintiva , natural y
espontánea, en virtud de la fuerza de cohesión que determina toda agrupación de familias. Cuando esta comunidad local toma razón y conciencia de sus fines forma la sociedad local. Tales fines –que en un todo constituyen el orden público, lato sensu- han de ser planificados y vitalizados para satisfacer las necesidades colectivas de la sociedad local. Entonces se impone, le nace la imprescindible necesidad e una organización político-jurídica y administrativa y es en tal oportunidad cuando, reconocida esa necesidad orgánica por el estado y no creada por éste, se produce el fenómeno sociopolítico que es el Municipio. Las consecuencias fundamentales que de esa premisa se derivan son: 1) que el municipio en vez de ser una creación imaginaria del Estado, en un organismo natural, una entidad histórica y socialmente viva: 2) Que, consiguientemente esa sociedad o comunidad local tienen ciertas facultades que3 le sonpropias e inherentes, y 3) que la vida del municipio y en especial sus transformaciones y disoluciones dependen de fenómenos naturales y entre ellos de la voluntad de sus integrantes antes que de la decisión legislativa”2. Las ideas sostenidas por la Escuela Sociológica, se complementan e integran muy claramente a las concepciones jus-natualistas que fueron ampliamente difundidas y aceptadas elsiglo XIX. El Jusnaturalismo sostiene que el municipio no es obra del legislador si no de un hecho social de convivencia anterior ala formación del Estado y , por ende, anterior a ala ley, y más aún, superior a ésta. Por lo tanto la ley no hace otra cosa que circunscribirse a reconocerlo y protegerlo en su función adjetiva. En suma la ley simplemente admite la personalidad del municipio ahí dondela naturaleza lo ha creado y le ha dado sus derechos. El Jusnaturalismo asume como una de sus variantes, una interpretación teológica del orden natural, atribuyéndolo a una voluntad superior, que el hombre no hace mas que reconocer y esa voluntad la identifica con dios. Podemos concluir que la Escuela Sociológica afirma: a) la existencia del Municipio como producto primario de la sociedad... Transcripción de Doctrinas sobre la naturaleza del municipio 1. DOCTRINAS DIVERSAS SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA DEL DERECHO MUNICIPAL. Existen teorías diversas que tratan de explicar ya una u otras postras señalado los argumentos históricos y científicos que cada tendencia hace suyos, para fundamentar las apreciaciones que van desde las que plantean su origen como un fenómeno natural.
Las teorías o escuelas más destacadas en torno a la naturaleza del Municipio son las siguientes: a) Escuela Sociológica y Jus-naturalista; b) Escuela Legalista o del Derecho positivo; c) Escuela Economista; d) Escuela- Administrativa; e) Escuela Étnico-Cultural.
2. ESCUELA ECONOMICISTA
Los que sostiene estas ideas argumentan que la evolución humana no es más que la evolución de las instituciones económicas por lo tanto, el municipio es el resultante de dicha evolución de la sociedad cuyas relaciones económicas lo caracterizan, la determinan mediante su conformación social y régimen de veracidad. Los seguidores de esta tendencia insisten en el concepto de autarquía municipal más que el de la autonomía; entendiendo aquella como a la capacidad de auto suficiencia de recursos económicos para el cumplimiento de los fines del municipio. ESCUELA ADMINISTRATIVA. Los representantes de esta escuela consideran al municipio como un apéndice de la organización estatal; esto es, como mera descentralización administrativa del propio estado. En otras palabras un mero instrumento de dicha descentralización para llevar a cabo los servicios así como los objetivos de carácter público que el mismo estado encargue. ESCUELA ETNICO CULTURAL De particular importancia ha sido esta tendencia en los países latinoamericanos, al sostener que la corporación municipal deberá ser la base fundamental de preservación de los valores étnicos y culturales de una comunidad. Anima a esta teoría la idea de que las tradiciones, costumbres y usos de los pueblos sobreviven como parte de la riqueza misma de la nación en su conjunto, siendo el responsable de esta tarea el municipio como institución situada en toda la extensión del territorio.
servicios, así como los objetivos de carácter público que el mismo Estado le encargue. El profesor uruguayo Alberto Demicheli es uno de sus más connotados defensores, sin dudasiguiendo los lineamientos que en Francia habían expuesto Leon Duguit y Gastón Geze:Señala el uruguayo que: “…el Municipio es una vasta red de servicios públicos vecinales, de carácter especializado y técnico, que exigen para su eficaz prestación, un régimendescentralizado de un gobierno autonómico". En México, Gabino Fraga sostuvo estatendencia al ubicar al Municipio como la forma típica de descentralización por región. ESTA REGIDA POR UN CONSEJO O AYUNTAMIENTO, Y QUE ES CON FRECUENCIA, LA BASE DE LA DIVISION TERRITORIAL Y DE LA ORGANIZACIÓN POLITICA DE UN ESTADO. En esta definición destacamos varios aspectos: a) Que el municipio es una institución de carácter jurídico, político y social; b) Que el municipio es una institución territorial, pues cuenta con una jurisdicción espacial definida; c) Que el municipio tiene como finalidad organizar la satisfacción de intereses primarios resultantes de la convivencia social, esto es, que se originan por el hecho de la vecindad de los individuos; y d) Que el municipio en muchas ocasiones es considerado como la base de la división territorial y de la organización política de los Estados. La naturaleza del municipio y las teorías que la explican. El complejo universo que representan las instituciones municipales ha provocado que investigadores y estudiosos de estos temas asuman diversas y hasta antagónicas interpretaciones sobre su naturaleza y esencia. Existen teorías muy diversas que tratan de explicar ya una u otras posturas; señalando los argumentos históricos y científicos que cada tendencia hace suyos, para fundamentar sus apreciaciones, que van desde las que plantean su origen como un fenómeno natural, espontáneo y aún divino, hasta las que señalan que éste es producto de las formas en que se organiza el Estado de Derecho. Las teorías o escuelas más destacadas en tomo a la naturaleza del municipio son las siguientes:
a) Escuela Sociológica y Ius-naturalista; b) escuela legalista o del Derecho Positivo; c) Escuela Histórica o Anglo-Germanica; d) escuela Economicista; e) escuela Administrativa: f) escuela Étnico-Cultural. Sociología. La base del pensamiento que sostiene esta escuela la encontramos en la vieja definición Aristotélica del zoom politikom que hace al hombre un ser sociable por Naturaleza, llevándolo a formar “una agrupación natural de tipo local”, por lo que, si los individuos conviven en un espacio definido, con necesidades y objetivos comunes, resulta lógico el seguimiento de una comunidad de acción e interés. Esto hace proclamar a Pascaud que: “La constitución de los municipios se remota al origen de las sociedades. Las familias al Principio dispersas en los espacios del todo primitivo, se reúnen obedeciendo a esa ley de la sociabilidad que está en la esencia misma del hombre” “En seguida, por consecuencia completamente natural, experimenta las necesidades de tener una administración interior, de darse instituciones que puedan proteger los intereses y garantizar la seguridad de las personas, se explica así como la asociación municipal que se encuentra en todos los pueblos civilizados, después esos municipios se unieron a otros y han formado las naciones”. En total consonancia con estas ideas, Adolfo Posada sostiene que: “El municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para algunos natural, el Estado no lo creo, es anterior al mismo que ha de reconocerlo en donde quiera que exista”. O como dijera Azcarate: “…el municipio es una sociedad natural anterior a la voluntad del Estado y de los individuos y cuya existencia y relaciones necesarias con los sistemas superiores tiene por tanto que reconocer no crear, el estado con los individuos. Por su parte. Carmona Romay sintetiza el proceso de integración sucesiva en que se da la teoría sociológica de la naturaleza municipal, de la siguiente manera: "La comunidad local, integración de diversos núcleos sociales (aldeas, lugares, parroquias. etc.) Es instintiva, natural y espontánea, en virtud de la fuerza de cohesión que determina toda agrupación de familias. Cuando esta comunidad local toma razón y conciencia de sus fines forma la sociedad local. Tales fines --que en un lodo constituyen el orden público. latu-sensu- han de ser planificados y vitalizados para satisfacer las necesidades colectivas de la sociedad local. Entonces se impone, le nace, la imprescindible necesidad de una
organización político-jurídica y administrativa y es en tal oportunidad cuando, reconocida esa necesidad orgánica por el Estado y no creada por éste, se produce el fenómeno sociopolítico que es el Municipio. Las consecuencias fundamentales que de esa premisa se derivan son: 1) Que el Municipio, en vez de ser una creación imaginaria del Estado, es mi organismo natural, una entidad histórica y socialmente viva: 2) Que consiguientemente, esa sociedad o comunidad local tiene ciertas facultades que le son propias e inherentes, y 3)Que la vida del municipio y en especial sus transformaciones y disoluciones dependen de fenómenos naturales y entre ellos de la voluntad de sus integrantes antes de que la decisión Legislativa”. Las ideas sostenidas por la escuela sociológica, se complementan e integran muy claramente a las concepciones jus-naturalistas que fueron ampliamente difundidas y aceptadas el siglo pasado. Dice Albi a algunos autores de la Escuela sociológica, que reconocen los derechos fundamentales del municipio, asemejándolos a los individuales del ciudadano, Ahrens, ensu ya clásica definición afirma que el municipio es el segundo de las sociedades fundamentales humanas, afirmando que el municipio es anterior al Estado, por lo tanto, no fue creado por este, ya que aquel existió con anterioridad, y en cierto modo puede considerársele salido de las manos de la naturaleza. En nuestro punto de vista, es Tosqueville quien recoge la tesis de la escuela Iusnaturalista, en su proverbial formula que trascribimos: El municipio es la única asociación que se encuentra de tal manera en la naturaleza, que en todas partes que haya hombres reunidos se forma un municipio, la sociedad existen todos los pueblos cualesquiera que sean sus usos y leyes; es el hombre el que forma los reinos y crea las repúblicas, el municipio parece salir directamente de las manos de dios. El Iusnaturalismo sostiene que el municipio no es obra del legislador, sino un hecho social de convivencia anterior a la formación del estado, y por ende, anterior a la ley, y más aún superior a esta. Por lo tanto, la ley no hace otra cosa que circunscribirse a reconocerlo y protegerlo en su función adjetiva. En suma, la ley simplemente admite la personalidad del municipio ahí donde la naturaleza lo ha creado y le ha dado sus derechos. El Iusnaturalismo asume como una de sus variantes, una interpretación teológica del orden natural, atribuyéndola a una voluntad superior, que el hombre no hace más que reconocer y esa voluntad la identifica con dios. Esta corriente tiene como basamento filosófico el pensamiento de Santo Tomás de Aquino, quien sostenía que el "hombre es un ser social y político que se inclina por naturaleza a la unión y convivencia con sus semejantes... En ese sentido. Antonio María Hernández interpreta la doctrina del aquilátense cuando comenta que el Municipio vendría a ser: "una comunidad natural que tiende al bien
común a través de una escala ascendente y jerárquica de personas, funciones y bienes...Por otra parte, el Iusnaturalismo racional propone la existencia de un orden per se, que sin provenir de un ente superior, se hace elocuente en el hombre, el que a través de su razón descubre ese orden, convirtiéndolo en Derecho. De acuerdo a lo anterior, podemos concluir que la Escuela Sociológica afirma: a) La existencia del Municipio como producto primario de la sociabilidad humana; b) La existencia del Municipio con anterioridad al Estado y al derecho; c) la justificación del poder municipal como resultado de la voluntad solidaria y espontánea de los integrantes de la comunidad. A su vez la tendencia Iusnaturalista suscribe la totalidad de las conclusiones sociológicas, agregando además, la afirmación de que: a) El municipio cuenta con derechos previos al Estado y no otorgados por este; b) Esos derechos provienen de la naturaleza misma, ya como producto de una voluntad superior y divina (Iusnaturalismo teológico) o del orden y armonía general de las cosas que el hombre acepta y entiende a través de la razón (Iusnaturalismo racional). Históricas Este sistema, a decir de Albi, se caracteriza por la persistencia de las viejas modalidades orgánicas surgidas espontáneamente a través de los siglos. Dominan en este sistema dos distintas notas: la variedad y la asimetría. No se contiene una fórmula única del gobierno local, aplicable de modo uniforme a todas las divisiones territoriales de la misma naturaleza, sino distintas clases de organismos de estructura no coincidentes, esparcidos de modo irregular por toda la superficie del país, con una diferencia muy acusada entre el medio urbano y el rural, sometiendo uno y otro a tratamiento distinto. La ley no suele establecer un mínimo de condiciones indispensables para que pueda constituirse una organización municipal, y en este sentido se ha afirmado que el municipio en dicho sistema no es una creación legal. Ya en líneas anteriores advertíamos que en estos sistemas, en la práctica, resultaban inexactos y. en este caso, puede comprobarse tal aseveración, toda vez que en ciertos Estados encuadrados en este sistema para que cause existencia un nuevo municipio requiere de un acto especifico volitivo de una autoridad o propósito, como se da, verbigracia, en Inglaterra, en donde un urban district es creado por el acuerdo del consejo del condado, con aprobación del ministerio de higiene, por su parte municipal borough requiere de una carta real.En este orden de ideas. Dillon informa que en l
os Estados Unidos: “Una corporaciones una creación imaginaria de la ley; Monro lo o que: “Las corporaciones municipales las crea el Estado, derivando de sus poderes de las leyes del estado y quedando subordinadasen todas sus actividades a la autoridad del Estado. Podemos concluir la exposición de este sistema con las palabras de Fairlie, quien afirmaba que “En el derecho ingles y americanauna municipalidad es una autoridad local subordinada, creada por el gobierno central”. Este sistema histórico anglosajón y germánico, se ejercitaba principalmente en los países escandinavos, germánicos y en la propia Inglaterra; así como en los Estados que heredaron de esta sus instituciones jurídicas. Sin embargo, es la Gran Bretaña el patrónoriginal con sus distintos tipos de entidades locales: Parish, Rural District, Urban District,Municipal Borough y Country Borough. Por su parte, suiza (Germana) ejercita unacompleja organización de ancestrales raíces: Zivilgemeinden (Municipio Civil) artsgemeinden(Municipio Territorial), viertelsgemeindemn (Municipio de Barrio), burgergemeinden(Municipio de Burgueses), einwohnergemeinden (Municipio de Habitantes), entre los mas significativos. Del derecho positivo Para esta corriente el Municipio es, en primera instancia, un ente jurídico y. en consecuencia, una creación del Estado. Esta tesis llamada también formalista o jurídica, reitera la posterioridad del Municipio con respecto del Estado, al sostener que es precisamente el Estado quien le da vigencia, convirtiéndolo en realidad al otorgarle personalidad-Jurídica, patrimonio y competencia propios. Por lo tanto, la entidad municipales producto directo del Estado, ya que lo forma y lo conforma de acuerdo a las modalidades específicas que él mismo le señala; mientras la ley no declare al Municipio como tal, éste sólo existirá como una congregación o comunidad asentada en un territorio determinado. Ahondando en el discurso legalista, los partidarios de la misma exponen que el Municipio es una entidad humana, territorial y jurídica creada por la ley y que a falta de ese acto aquél no existe, pues es ésta la que le da tal carácter. Ignacio Burgoa señala que no se puede dar en la teoría ni en la práctica el "Municipio Natural", puesto que: El municipio extraña una entidad jurídico-política que tiene como elementos de su estructura formal una determinada comunidad humana, radicada en un cierto espacio territorial, estos elementos, onticos o naturales, por si mismos, es decir, sin ninguna estructura jurídica, en la que se produce su autonomía y la autarquía de la que hemos hablado, no constituyen el municipio, cuya fuente es el derecho fundamental del estado al que pertenezcan”.
El más destacado representante de esta teoría es Hans Kelsen, quien identificas al Derecho y al Estado de la manera siguiente: "Una teoría del Estado depurada de todo elemento ideológico, metafísico o místico sólo puede comprender la naturaleza de esta institución considerándola como un orden que regula la conducta de los Hombres…El Estado es pues, un orden jurídico, pero no todo orden jurídico es un Estado, puesto que no llega a serlo hasta el momento en que estamos órganos especializados para la creación y aplicación de las que lo constituyen. En las comunidades jurídicas primitivas, pres estatales, normas generales son creadas por vía consuetudinaria. Son el resultado de la conducta habitual de los sujetos de derecho. El jurista Vienés sostiene que: El estado en su calidad de sujeto de actos estatales es precisamente la personificación de un orden normativo,...la naturaleza jurídica de las divisiones territoriales del Estado y la de las uniones de Estados, plantea únicamente un problema de centralización o de descentralización en el marco del problema general de la validez territorial de las normas que constituyen un orden jurídico. “Un Estado que aún no fuera o que aún no hubiera llegado a ser un orden jurídico, no existe, ya que un Estado no puede ser otra cosa que un orden jurídico”. El municipalista uruguayo Daniel Hugo Martínez, define al municipio como: “La institución político-administrativa-territorial. Basada en la vecindad, organizada jurídicamente dentro del Estado, para satisfacer las nec esidades de vida de la comunidad local, en coordinación con otros entes territoriales y servicios estatales”. Por su parte, el destacado jurista y sociólogo norteamericano John Dillon, observaba que una corporación municipal no era más que un organismo artificial creado por la ley". Esto es, parafraseándolo, que como las demás corporaciones instituidas por el Estado, el Municipio para existir necesita ser creado por un estatuto, con los poderes o facultades que expresa e implícitamente le otorgara la ley.William Munro suma su pensamiento a esa tesis cuando sostiene que: "La creación de una corporación municipal es un acto del soberano poder de hacer las leyes". Y que éstas: "Sólo pueden ser disueltas por la autoridad del Estado y únicamente por esa autoridad". En consecuencia, si el Estado y la soberanía nada más son concebibles dentro de un marco normativo, luego entonces el Estado viene a ser "El orden jurídico centralizado"; y, por lo tanto, dicha argumentación comprende en obviedad al municipio, pues si el Estado es, stricto sensu, la organización jurídico-política de la Nación, resulta evidente que el Municipio es una de sus creaciones legislativas. En Francia, la corriente legalista hizo suya
la tendencia anti-histórica, unificadora hegemónica de la Revolución Francesa, que pretendió establecer un sistema simétrico y centralizado, por lo que el municipio en esta tesis no se fundamenta en una base social y jurídica de carácter tradicional, sino que se adecua a las normas apriorísticas sostenidas por el legislador. Así el antecedente mas remoto de la Asamblea Constituyente Francesa (14 dediciembre de 1789), el cual sancionaba que las municipalidades actualmente existentes encada ville bourg, paroise o communante, con las denominaciones de hotels de ville maires,eche vinats consultas y, en general, con cualquier titulo o calificación serán suprimidas oabolidas …El jefe de toda corporación municipal llevara el nombre de maire. Habrá una municipalidad en cada población”. Por otra parte, un decreto de Diez Brumario del año II (31 de octubre de 1793) suprimió la nomenclatura que tenían las ciudades, Burgos y pueblos, disponiendo que se utilizase únicamente la de commume. Este sistema alcanzó gran centralización en elImperio Napoleónico al grado que, como dice Vivien, Relator (Rapporteur) de la ley de 1837, citado por Fernando Albi: “Los municipios no son más que una simple división administrativa del territorio; constituyen la última de las circunscripciones de las que Desciende la autoridad pública”. En este sistema municipal dejo, de manera total o parcial, su influencia en un gran número de países; España, Italia, Bélgica, Holanda, Grecia y, obviamente, en algunos de los pueblos hispanoamericanos. Administrativistas Los representantes de esta escuela consideran al Municipio como un apéndice de la organización estatal; esto es, como mera descentralización administrativa del propio Estado. En otras palabras, un mero instrumento de dicha descentralización para llevar a cabo los servicios, así como los objetivos de carácter público que el mismo Estado le encargue. El profesor uruguayo Alberto Demicheli es uno de sus más connotados defensores, sin duda siguiendo los lineamientos que en Francia habían expuesto Leon Duguit y Gastón Geze:Señala el uruguayo que: “…el Municipio es una vasta red de servicios públicos vecinales, De carácter especializado y técnico, que exigen para su eficaz prestación, un régimen descentralizado de un gobierno autonómico". En México, Gabino Fraga sostuvo esta tendencia al ubicar al Municipio como la forma típica de descentralización por región. Economicistas.
Los que sostienen estas ideas argumentan que la evolución humana no es más que la evolución de las instituciones económicas (determinismo económico), por lo tanto, el Municipio es la resultante de dicha evolución de la sociedad cuyas relaciones económicas lo caracterizan y determinan en y mediante su conformación social y régimen de vecindad. Así, por ejemplo, Nitti en su conocida obra "Ciencia de las Finanzas define al municipio Como: “…La agrupación de familias con finalidad común y cuya formación es casi siempre De causa económica". Otros pensadores, como es el caso de Max Weber, en "Economía y sociedad, destaca el fundamento económico de la comunidad municipal. Los seguidores de esta tendencia insisten en el concepto de autarquía municipal, más que en el de autonomía; entendiendo aquélla como la capacidad de autosuficiencia de recursos económicos para el cumplimiento de los fines del Municipio. Étnico – Culturales De particular importancia ha sido esta tendencia en los países latinoamericanos, al sostener que la corporación municipal deberá ser la base fundamental de preservación delos valores étnicos y culturales de una comunidad. Anima de esta teoría la idea de que las tradiciones, costumbres y usos de los pueblos sobreviven como parte de la riqueza mismade la nación en su conjunto, siendo el responsable de esta tarea el Municipio comoinstitución situada en toda la extensión del territorio.Es de estimarse estas ideas han influido en múltiples estados de la República el casode Oaxaca,
Puebla y Chiapas, en la creación de una cantidad muy grande de circunscripciones municipales, con objeto entre otras cosas de procurar la conservación dela riqueza étnica de esas comunidades. Otras interpretaciones Por vía de resumen y apreciación de las varias teorías enunciadas, sostenemos que, a nuestro juicio, el Municipio es una institución que solamente puede encontrar su existencia en el Derecho. No desconocemos que hay, las más de las veces, una comunidad interrelacionada que es su elemento poblacional. Sin embargo, pretender que ese solo hecho sea el generador del municipio, sería como pretender, en derecho civil, que el hecho natural de la atracción sexual de la especie humana, sea por sí mismo el que crea la institución del matrimonio. Claro está que no podríamos explicamos un fenómeno sin el otro, pero no por ello son uno solo. De igual forma, la sociabilidad humana que forma las comunidades, por si misma,no explica el surgimiento del Municipio, existiendo éste hasta que el derecho lo define, le otorga facultades, le señala fines a cumplir, etc. Por otra parte, es indudable también quela apreciar el fondo de la naturaleza del Municipio, debemos tomar en cuenta elementos que las diversas teorías o escuelas nos presentan, como aspectos sociológicos, históricos, económicos, administrativos o culturales. Solamente con una apreciación integral de todos ellos, podremos entender la complejidad de nuestra institución en estudio.
